루르지방 지역재생정책
이 항목에서는 독일 루르(Ruhr) 지역의 지역재생정책에 대해 다룬다.
루르 지역은 유럽 최대의 공업지역으로 1850년대부터 현지에서 채굴되는 석탄과 주변에서 생산되는 철광석을 기반으로 하여 일찍이 석탄광업과 제철공업이 발달한 지역이다. 그러나 1950년대부터 루르 지역의 제철공업이 경쟁력을 잃기 시작하였고, 석탄광업과 제철공업이 사양화되면서 위기를 맞게 되었다. 1950년대 들어서 시작한 탈공업화(De-industrialization)의 영향으로 폐업하는 광업회사가 늘어나고 제철회사의 조업단축과 공장폐쇄 역시 늘어난 실업자의 수가 급격하게 늘어나는 결과를 초래했다. 지역의 산업화의 전성기 때 만들어진 도시기반 시설들은 사실상 쓰이지 않게 되었고, 방치되었던 석탄채굴기구와 조업축소로 생긴 공장지구들로 인해 토양오염, 수질오염, 도시경관파괴 등과 같은 문제들을 야기했다. 이러한 현상들은 탈공업화 현상이 최고조에 이르렀던 1970~80년대에 극에 달했다. 탈공업화의 결과로 침체된 도시경제를 재건하고 도시경관을 개선하여 도시경제구조를 쇄신해야 할 필요성이 제기되었다.
독일 북동부의 베스터파렌 주 정부가 1989년부터 1999년까지 루르지역의 환경, 경제 문제를 극복하기 위해 추진했던 사업이다. 루르지역은 1950년대에 서서히 탈산업화 시대에 접어들기 시작하면서 1970년대부터 본격적으로 중심 산업의 몰락으로 인한 문제가 대두되었다. 계속되는 구조조정은 1970년대에 전체 고용의 50%에 육박했던 제조업을 2000년에 27%, 2010년에는 19%의 수준으로까지 떨어지게 하였고, 대규모 산업 단지였던 엠셔강 유역은 산업화 시대의 산물인 생산, 산업 시설이 부식과 그에 따른 토양과 수질의 오염으로 인해 환경 문제가 심각해졌다. 이러한 상황에서 1989년 주 정부는 ‘IBA Emscher Park’ 라는 국제건축공모전을 개최하였고 엠셔강 인근의 재개발과 지역 홍보를 위한 아이디어를 수집하였다. 이 때 60개의 장소에서 약 120개의 개발 사업이 소개되었는데 원활한 사업 진행을 위해 ‘IBA Emscherpark Gmbh’ 라는 회사가 설립되었다. 그 후 독일연방정부와 주 정부의 지원 아래 10년간 17개의 도시와 2개 군, 118개의 민간 기업이 사업에 참여하여 공업용지와 주변 토양을 정화하고 재개발하여 인근의 생태를 복구하였고, 제철소의 용광로와 같은 방치된 산업공간과 시설을 이용하여 산업박물관과 여가 시설로 조성하였다. 이 뿐만 아니라 주택단지를 조성하고 기존의 공장 건물을 쇼핑몰, 주차장 등으로 재활용하고 경제 활성화를 도모하는 등 대규모 산업 혁신을 시행하였다.
‘Projekt Ruhr’ 는 ‘IBA Emscher Park’ 사업의 성공적 경험에 기초하여 2000년부터 2006년까지 추진된 사업이다. ‘Projekt Ruhr’의 주된 목표는 첨단산업을 활성화하여 지역의 중심 산업으로 자리잡게 하는 것이었다.이 사업은 EU의 지원금 51%와 베스터파렌 주 정부가 출자한 지원금으로 진행되었다. 사업을 전담하기 위한 회사로 주 정부 산하에 Projekt Ruhr GmbH라는 유한회사가 설립되었고, 12개 분야의 산업 클러스터를 선정하여 분야별로 기업체, 정부기관, 연구소, 대학 등이 참여하게 하는 민간 협력 방식으로 사업을 추진하였다. Projekt Ruhr GmbH는 440개의 사업을 신청 받아 그 중 70개의 선정된 사업에 EU와 주 정부로부터 지원받은 예산을 투자하였다. 12개의 핵심 분야에서 2006년까지 약 60,000개의 새로운 일자리를 창출 하는 것을 목표로 하여 기존의 일자리 정착뿐 아니라 새로운 일자리 창출을 강조하고 다양한 민간 협력 사업을 통해 경제적, 문화적 호황을 이끌어내기를 도모하였다.
도르트문트는 낙후된 경제구조를 전환시킬 계기를 만들기 위해 루르 지역이 제 2차 지역재생사업을 시행하는 도중 1999년 멕킨지 컨설팅회사에 의뢰를 넣어 시가 내재하고 있는 잠재력을 분석하였다. 그 결과 고속도로, 철로, 운하, 국제공항 등과 같은 교통조건, 합리적인 가격과 쾌적한 주거환경, 독일 최대의 컴퓨터공학과, 전자물류공학과를 갖춘 대학, 그리고 연방정부 하의 각종 정부출연 연구소 등이 도르트문트가 가지고 있는 잠재력으로 평가되었다. 도르트문트는 평가받은 위의 자원을 바탕으로 폐허가 된 공장지구 및 연합군이 주둔했던 군부대 지구를 재개발하는 사업을 계획하고 이를 시행하였다. 사업 계획에 따르면, 도르트문트 시는 정보통신기술(IT), 미세전자기계공학(MEMS), 물류(Logistics) 등과 같은 신산업 분야를 주축으로 3대 산업 클러스터를 조성하였고, 폐허가 된 공업지구 및 산업시설을 정화, 혹은 재계발하여 경제구조와 도시경관을 개선한다는 것이다(Thomas Heimburger 면담). 2000년부터 목표 연도인 2006년까지 400개의 기업을 타 지역으로부터 유치하거나 창출하고, 약 2만 여개의 일자리를 창출하는 것을 목표로 설정하였다.
도르트문트 시는 계획한 기간이 끝난 후, 목표 연도를 2010년으로 수정하고 “도르트문트 프로젝트: 비전 2010”을 발표하였다. 이 사업계획은 크게 지역경제 활성화를 위한 지역현신사업, 노후 산업공간을 정화하는 도시 재개발 사업으로 분류할 수 있다.
도르트문트의 기술공원 사업은 도르트문트 대학이 소유한 부지의 일부를 첨단산업단지로 조성한 것이다(Asita Weissenberger, 면담). 도르트문트 프로젝트가 시행되기 이전부터 이 산업은 추진되고 있었지만, 도르트문트 시가 이 사업도 도르트문트 프로젝트에 포함시키고 꾸준하게 활성화시킨 바, 많은 성과를 창출해 내었다. 종전의 도르트문트는 석탄광업과 제철공업을 중심으로 하여 경제의 주축이 육체노동에 의존한 공업도시였다. 때문에 과학기술적 지식이나 문화와 같은 고급 서비스 분야가 발전되지 못하였고, 인구 60만의 대도시이지만 1960년대 초까지 4년제 대학이 하나도 없기까지 했다. 그러나 이 지역이 보다 발전하기 위해서는 대학이 꼭 필요하다고 인식하였고 1965년 이 지역 최초로 4년제 대학을 설립하였다. 2012년까지 ‘도르트문트 대학’ 이라고 불리던 그 대학은 지역계획, 컴퓨터공학 등을 특화시켜 독일에서 내로라하는 대학으로 성장하였다.
1980년대 중반, 독일 연방정부는 첨단과학에 기초한 창업기업을 육성하기 위해 베를린과 아헨, 도르트문트 등 3개 도시에 창업보육센터(TechnologieZentrum)를 설립하게 되었는데, 도르트문트의 경우에는 그 센터를 대학 캠퍼스에 유치하였다. 도르트문트 시는 연방 정부의 그러한 정책에 따라 시정부, 지역 금융기관, 상공회의소 등이 공동출자하여 대학이 제공한 부지에 도르트문트 기술센터를 설립하였다. 이 센터는 대학 캠퍼스의 북쪽에 위치한 약 10km²의 부지에 먼저 창업한 보육시설로 2층 건물을 짓고 거기에 그곳에 본부 사무실을 비롯하여 약 120개의 창업기업을 유치하였다.
도르트문트 기술센터가 안정적으로 정착하고, 센터에 입주한 기업이 창업에 성공하여 생산공간에 대한 추가적인 수요가 발생하자 1990년대 초 도르트문트 시는 그 센터와 접한 지역에 기술공원(TechnologieParkDortmund)을 조성하기 시작하였다. 기술센터를 졸업하고 확장을 시도하는 기업 가운데에는 외지로 이전하는 경우(80%)가 적지 않았기 때문에 도르트문트 시로서는 이들 기업을 지역에 정착시키기 위한 노력을 하지 않을 수 없었다. 기술 공원사업은 바로 그러한 노력의 하나로 첨단 벤처기업에게 저렴하고 양호한 산업 공간, 즉 대학 주변에 기반시설이 완비된 공장 부지를 분양하고 기업이 스스로 건물을 신축하게 하는 것이다. 2013년 7월까지 이 기술센터와 기술공원에는 약 250개의 기업이 입주해 있고 그러한 기업에 종사
하는 인력은 8,500명에 이르는 것으로 파악된다(TechnologiesZentrumDortmund2013). 기술센터에서 창업해서 그 센터를 졸업하고 기술공원에 입주한 기업 중, Elmos, MicroParts, Albonair와 같은 경우에는 3, 4명의 직원으로 창업하여 지금은 수백 명을 고용하는 기업으로 성장하였다(Asita Weissenberger과 Simone Hermann, 면담). 그 중, Elmos는 1984년 반도체 회사로 창업하여 현재는 주로 자동차 부품으로 들어가는 각종 센서 및 측정장치(게이지)를 생산하고 있는데, BMW와 같은 독일 자동차 회사에 납품하고 있다. 이 회사는 도르트문트 기술공원에서 연구개발센터와 생산공장을 가동하고 있는 바, 본사와 공장에 약 500명의 연구개발 인력 및 생산인력을 고용하고 있다.
도르트문트 기술센터의 자본 구조자료: TechnologieZentrumDortmund(2013).
도르트문트 시는 1980년대 이후 경제구조의 고도화를 이루기 위해 지역산업구조를 첨단화하는 것을 목표로 사업을 추진해 왔다. 이러한 사업이 초기에 성과를 나타내면서 시는 보다 효과적으로 지역내 기업의 기술고도화를 추진하기 위해 기술 분야별로 “Competence Center,” 혹은 기술경쟁력지원센터를 설립하였다(Asita Weissenberger, 면담). 도르트문트에서 창업하는 새로운 기업들은 대부분 소규모인데 비해 기술수준이 높아서 기업의 성장과 발전에 필요한 추가적인 기술을 자체적으로 조달하는 데에는 어려움이 있다. 도르트문트 시 제품생산과정에 필요한 기술을 기술 분야 별로 지원하거나, 기업이 개발한 제품이나 장비를 시험할 수 있는 기관을 설립하여 여러 중소기업에서 때때로 발생하는 기술적 수요에 대응하며 문제를 해결하고 있다. 생명 의료기술센터, 전자물류센터, 미세전자기술센터, 로봇과 자동화센터 등과 같은 기술경쟁력지원센터들은 장비를 임시적으로 빌려주는 한편, 창업기업에게 생산 공간까지 지급하는 역할을 하고 있다. 도르트문트 시는 2013년까지 총 12개의 기술경쟁력지원센터를 설립하였는데, 그 가운데 생산기술지원센터와 같은 경우에는 총 12개의 입주기업을 유치하고 있다.
도르트문트는 폐광부지가 도심에 위치하고 있다(도시 한가운데 석탄이 매장되어 있었기 때문). 도르트문트 시의 대규모 제철공장은 모두 폐쇄되어 도시의 흉물로 남아 도시경관을 파괴하고 환경을 오염시키고 있다. 2차 대전 종전 이후 주둔한 연합군(미·영·프)이 구소련의 붕괴 후 본국으로 철수함에 따라 그들이 사용하던 군사기지도 공터로 남게 되었다. 그 가운데 에빙(Eving)과 같은 곳은 1997년에 폐광한 석탄광구지역으로 도시 중심부에서 동북쪽으로 약 5km정도 떨어져 있는데, 석탄채굴로 토양오염이 심각했던 곳이다. 한때 약 6,000명의 광부들이 지하 600m까지 내려가서 석탄을 채굴하던 이곳은 이제 광업활동이 완전히 중단되었다. 약 10만m²의 면적을 가진 에빙은 2003년까지 높이 60m나 되는 가스탱크 세 개와 지하 광도에서 광부를 끌어 올리던 도르래를 작동하던 높이 50m의 철탑 한 개, 그리고 광업회사의 사무실, 광부들의 탈의실 등으로 쓰이던 크고 작은 건물 4, 5동이 남아 있었다. 그리고 주변에는 광부 가족들이 살았던 저소득층 주택지구가 형성되어 있었다. 노드라인 베스트파렌 주정부는 1990년대 후반부터 에빙의 오염된 토양을 정화하고 상태가 불량한 건물, 가스탱크, 냉각탑 등을 철거하고, 역사·문화적으로 보존의 가치가 있는 건물과 구조물을 정비하여 새로운 개념의 상업 및 업무지구로 개발하고 있다. 에빙에 있던 도르래용 철탑에 이어서 6층 높이의 사무실 건물을 신축하여 입주업체들을 유치하였고, 광부들의 탈의실로 사용되었던 건물을 개조하여 쇼핑몰과 주차탑으로 사용하고 있다. 도르트문트의 공장지구 재개발사업 중 빼놓을 수 없는 것이 피닉스지구이다(Thomas Heimburger 면담). 피닉스는 도르트문트시에서 남쪽으로 약 4km 떨어진 훼르데(Hoerde)라고 하는 곳에 위치하고 있는 대규모 제철공업지구였다. 원래 이곳에서는 약 150년 전부터 제철공업이 활발하게 진행되어 한때 40,000명의 근로자가 일했던 곳이다. 그러나 이곳에서 제철소를 가동하던 Thyssen Krupp이 1997년 가동을 중단함으로써 50m 높이의 거대한 굴뚝과 용광로, 물 저장고, 가스관, 노후화된 건물 등이 방치되었다. 노드라인 베스터파랜 정부는 이 부지를 1유로에 매입하여 동쪽과 서쪽으로 나누고 그 중 서편은 공업지구로, 동편은 주택 및 업무지구로 개발하고 있다
도르트문트 프로젝트를 시작하며 도르트문트는 2010년까지 3개 분야 2만개의 일자리 창출을 목표로 진행하였다. 1999년 프로젝트 시작에 비교해 2011년 일자리는 약 1만개 정도 증가하는데 그쳤으나 지역경제의 중추로 활동하던 석탄광업과 제철공업이 몰락한 이후 it, mems, 전자물류, 생명의료(biomedical)산업과 같은 첨단산업으로의 경제구조 변화가 성공한 것으로 판단된다. 표2 에 따르면 it산업은 660개에서 845개로 증가, 미세전자 산업(MST)은 24개에서 45개로 증가하였다. 물류산업의 경우 642개의 기업에서 920개로 증가하였고 2005년 처음으로 전략산업에 지정된 생명의료산업의 경우 5개의 기업서 2011년 26개의 기업으로 증가하였다.
Start2grow 라는 프로그램이 도르트문트 프로젝트가 원하는 성과를 이루는데 도움을 주었다. Start2grow는 창업경진대회로 신 산업기술에 대한 사업계획서를 제출하면 이를 심사해 우수한 계획서는 시에서 창업을 도와주는 사업이다. 2001년 시작된 이 프로젝트를 통해 2012년까지 살아남은 기업의 수는 909개며 종업원은 5,237명이다.
도르트문트 프로젝트를 통해 전문 서비스 분야와 같은 고급 서비스 부분의 고용이 증가하고 있으며 2005년까지 증가하던 실업률도 2006년 이후로 감소하는 추세로 변했다. 또한 석탄광업과 제철공업이 가져오던 토양오염, 수질오염과 같은 문제를 줄이고 산업도시가 가진 부정적 이미지를 탈피하는데 도움을 주었다. 이러한 점들을 감안할 때 도르트문트의 지역재생정책은 성공적으로 평가된다.
1970년대부터 시작된 탈공업화로 인해 세계의 여러 나라는 경제위기를 겪었으며, 이를 해소하기 위해 많은 투자를 하였다. 많은 도시들 중 영국의 뉴캐슬과 같은 간헐적 성공의 징후를 보여준 예 외에는 도르트문트만큼 도시경제와 경관 그리고 제도적 측면에서 지속적 변화를 보여준 예가 없다. 또한 도르트문트는 이미 힘이 빠진 전통산업에 얽힌 관계를 과감히 뿌리치되 단기적 성과를 기대할 수 있는 문화산업 혹은 여가산업에 집착하지 않고 IT, 생명의료산업, 물류산업등을 전략산업으로 선정한 점 등이 지속적 발전 가능성을 높인 것으로 판단된다. 또한 엄청난 비용을 부담하면서도 지역의 문화유산을 최대한 보존하며 재생정책을 추진하는 중이다. 20년 동안 방치되어 있던 용광로와 첨탑 등을 철거하지 않고 보존하되 주변의 다른 토지와 건물을 정화하여 재활용하고 있다. 도르트문트시는 사업이 단기간에 성과를 내지 못하더라도 사업계획을 변경하기보단 오히려 오래 기다려 성과를 이끌어내는점은 좋은 귀감으로 평가되고 있다.