Suomen hallintolainkäyttö
Suomen hallintolainkäytössä tutkitaan suomalaisten viranomaisten hallintoasioissa tekemien päätösten lainmukaisuutta tai tarkoituksenmukaisuutta. Hallintoasiat ovat julkisoikeudellisia oikeussuhteita, joille on tyypillistä yksipuolisuus: niissä viranomainen tekee yksipuolisesti yksityishenkilöä velvoittavan päätöksen.
Suomalaisessa hallintolainkäytössä tyypillisin oikeudenkäynnin alulle saattava toimenpide on hallintovalitus, jossa yksittäinen asianosainen kyseenalaistaa viranomaisen päätöksen oikeellisuuden laillisuus- tai tarkoituksenmukaisuusperustein. Muita hallinto-oikeudellisia asioita ovat kunnallisvalitukset ja hallintoriita-asiat.
Hallintolainkäyttöä säätelee hallintolainkäyttölaki, joka sisältää yleismääräykset hallinto-oikeudellisten asioiden käsittelyssä. Määräykset asian käsittelystä viranomaisessa antaa puolestaan hallintolaki. Yleensä hallintopäätöksestä valitetaan viranomaisen toimialueen hallinto-oikeuteen, mutta erityislaeissa saatetaan määrätä asiat käsiteltäviksi muissa hallintolainkäyttöelimissä, joita ovat esimerkiksi erityistuomioistuimet, kutsunta-asiain keskuslautakunta tai verotuksen oikaisulautakunnat. Yleensä hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mutta joissain (mm. verotus- ja vakuutusasioissa) tarvitaan valituslupa.
Hallintolainkäytössä tutkittavan asian käsittelystä on annettu määräykset hallintolainkäyttölailla (586/1996). Lain termistössä asialla on kaksi osapuolta: hallintoviranomainen, joka on tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen, ja asianosainen. Asianosaisena voi asiassa olla luonnollinen tai oikeushenkilö, jonka etuun tai oikeuteen asia vaikuttaa tai viranomainen, jolle on annettu tehtäväksi julkisen edun valvominen tässä asiassa. Kun yksi hallintoasian asianosaisista valittaa päätöksestä, kaikki hallintoasian asianosaiset ovat automaattisesti myös hallinto-oikeudellisen prosessin asianosaisia. Lainkäyttöelintä, jolle valitus tehdään, kutsutaan laissa valitusviranomaiseksi.
Valituksen voi pääsääntöisesti tehdä päätöksestä, jolla viranomainen ratkaisee asian tai jättää sen tutkimatta. Sellaisista päätöksistä, jotka koskevat viranomaisen esteellisyyttä tai asian valmistelua ei yleensä saa valittaa. Sen sijaan näissä päätöksissä olevat virheet voivat toimia perusteena valitukselle pääasiassa.
Valituksen voi tehdä päätöksestä se, johon päätös kohdistuu tai jonka etuun tai oikeuteen päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisella on oikeus valittaa päätöksestä, mikäli tämä sallitaan laissa tai mikäli se on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi. Oikeuskäytännössä viranomaisen valitusoikeutta on tulkittu laajasti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO:2007:17 ylioppilastutkintolautakunnalla katsottiin olevan oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, joka koski ylioppilaskokelaan kurinpitoa. Vaikka tällaista oikeutta ei ollut annettu sille laissa, katsottiin valitusoikeuden olevan tarpeellinen lautakunnan vastuulla olevan, ylioppilaskokeiden hyvää järjestämistä koskevan julkisen edun pohjalta.
Valituskelpoisessa päätöksessä on oltava valitusosoitus, joka antaa tiedot valitusviranomaisesta, valituksen teko-ohjeet ja määräajan valituksen jättämiseen. Valitusviranomaisena toimii pääasiallisesti hallintoviranomaisen toimipaikan hallinto-oikeus. Valtakunnallisen viranomaisen päätöksestä valitetaan päätöksen saajan kotipaikan hallinto-oikeuteen. Epäselvissä tapauksissa valitus osoitetaan Helsingin hallinto-oikeudelle. Valtioneuvoston päätöksistä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Valitus on tehtävä määräajassa, josta säädetään kunkin hallinnonalan laissa tai hallintolainkäyttölaissa. Pääsääntöisesti määräaika on 30 päivää. Määräaika alkaa kulua lopullisen päätöksen tiedoksi saamisesta. Määräajan kulumisen alkaminen edellyttää kuitenkin, että valitusosoitus on kelvollinen. Mikäli valitusosoitus puuttuu tai se on virheellinen, valitusaika alkaa kulua vasta, kun uusi valitusosoitus on annettu tiedoksi.
Valitus tehdään kirjallisesti, mutta muotovaatimuksia ei ole säädetty. Valituksessa tulee kuitenkin mainita
Valituskirjelmä on allekirjoitettava. Valituskirjelmän liitteenä on oltava valituksenalainen päätös sekä todistus päätöksen tiedoksisaamisesta tai muu selvitys valitusajan alkamisesta. Valitukseen on liitettävä myös muut mahdolliset asiakirjat, joihin halutaan vedota. Valitusajan kuluessa valitusta saa edelleen täydentää tai muuttaa vapaasti. Valitusajan kuluttua loppuun uusia vaatimuksia saa tuoda esiin vain, jos ne perustuvat vasta valitusajan loputtua esille tulleisiin seikkoihin tai tilanteen muuttumiseen. Uusia perusteita valitukselle saa kuitenkin tuoda esille vapaasti, kunhan ne eivät muuta asian luonnetta.
Mikäli valitus on puutteellinen, valitusviranomaisen on annettava mahdollisuus sen täydentämiseen. Jos asia pannaan erehdyksessä vireille väärässä viranomaisessa, viranomaisella on oikeus siirtää se toimivaltaiselle viranomaiselle.
Hallintolainkäyttöasiassa asianosainen käyttää pääsääntöisesti itse puhevaltaansa. Hän saa kuitenkin asettaa asiamiehen toimimaan puolestaan. Asiamiehen on oltava tehtävään sopiva täysi-ikäinen henkilö, joka hallitsee itseään ja omaisuuttaan. Asiamiehenä ei saa kuitenkaan toimia asian käsittelyyn hallintoviranomaisessa osallistunut henkilö tai vastapuolena siellä ollut tai vastapuolta siellä edustanut henkilö.
Vajaavaltaisen puhevaltaa käyttää tämän huoltaja tai edunvalvoja. Mikäli asia koskee kuitenkin täysi-ikäistä vajaavaltaista henkilöä, tällä on oikeus käyttää yksin puhevaltaa asiassa, jos hän ymmärtää asian merkityksen. 15 vuotta täyttäneen alaikäisen osalta puhevaltaa käyttävät sekä tämän huoltaja että alaikäinen itse, kumpikin erikseen. Asiassa, joka koskee vajaavaltaisen täysin määrättävissä olevaa omaisuutta tai etua, vajaavaltainen käyttää itse puhevaltaansa. Mikäli on tarpeen, myös sellaista vajaavaltaista, jolla ei ole puhevaltaa, voidaan kuulla hänen mielipiteensä selvittämiseksi. Vastaavasti sellaista edunvalvojaa ja huoltajaa, jolla ei ole puhevaltaa, voidaan asiassa kuulla.
Valituskelpoista hallintopäätöstä ei saa panna toimeen ennen kuin se on saanut lainvoiman. Hallintopäätöksen saa kuitenkin panna toimeen, mikäli se sallitaan erikseen laissa tai jos asia ei siedä viivytystä. Tällöin valitusviranomainen voi keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon kokonaan tai osittain tai muutoin määrätä täytäntöönpanosta.
Valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että käsillä oleva asia selvitetään. Tätä varten se voi kerätä itse selvitystä ja antaa ohjeita asianosaisille ja hallintoviranomaiselle siitä, millaista selvitystä asiassa tarvitaan. Asianosaisille on annettava tilaisuus lausua asiasta mielipiteensä valituksesta ja muiden asianomaisten lausunnoista ja kerätystä muusta selvityksestä. Asianomaisen kuulemisen saa jättää pois ainoastaan, mikäli valitus hylätään heti tai jätetään tutkimatta. Kuuleminen toteutetaan pääosin kirjallisesti: asianosaiselle annetaan määräaika mielipiteen ilmoittamiseen, minkä jälkeen asia voidaan ratkaista ilman hänen myötävaikutustaan. Hallintoviranomaiselta on pyydettävä selvitys asiassa, jos se ei ole ilmeisen tarpeetonta. Selvitystä voidaan pyytää myös muilta viranomaisilta.
Mikäli yksityinen asianosainen pyytää, asiassa voidaan toimittaa suullinen käsittely hallinto-oikeudessa tai Korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tällöin voidaan kuulla asianomaisia, hallintoviranomaista, todistajia, asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä. Suullinen käsittely voidaan kuitenkin jättää toimittamatta, mikäli se on tarpeetonta. Mikäli on tarpeen tutustua esimerkiksi päätöksen kohteena olevaan alueeseen, voidaan toimittaa katselmus. Suulliseen käsittelyyn ja katselmukseen kutsutaan hallintoviranomainen, asianosaiset ja muut tarpeelliset henkilöt. Mikäli se on asian selvittämiseksi tarpeen, asianomainen voidaan velvoittaa saapumaan henkilökohtaisesti paikalle. Tarvittaessa todistajien tai asianomistajien suulliseen kuulemiseen voidaan käyttää heitä lähempänä olevan hallinto- tai käräjäoikeuden virka-apua. Kutsua voidaan tarvittaessa myös vahvistaa asettamalla sakon uhka.
Suullisen käsittelyn aikana häiriköivä henkilö voidaan poistaa oikeussalista ja mikäli valitusviranomainen on tuomioistuin, hänelle voidaan tuomita enintään 1 000 euron suuruinen järjestyssakko ilman eri syytettä tai käsittelyä. Järjestyssakko voidaan tuomita myös, mikäli asianosainen jättää tuomioistuimelle sopimattoman tai tuomioistuinta loukkaavan kirjoituksen.
Valitusviranomainen tekee päätöksensä joko yksimielisesti tai äänestämällä. Äänten mennessä tasan voittaa puheenjohtajan kannattama mielipide. Jos asia koskee kuitenkin rangaistusluonteista seuraamusta tai kurinpitoa, voittaa äänten mennessä tasan lievempi kanta. Viranomaisen jäsenen esteellisyydestä noudatetaan samoja säännöksiä kuin yleisissä tuomioistuimissa.
Päätös sisältää
Päätös annetaan asianosaisille tiedoksi siten kuin hallintolaissa säädetään.
Mikäli päätös voidaan toimeenpanna jo ennen kuin se on lainvoimainen, on valitusviranomaisen lausuttava siitä, miten asiassa toimitaan.
On huomattava, että valitusviranomaisella on hallintoasioissa laaja harkintavalta. Se voi joko päättää asian lopullisesti muuttaen esimerkiksi ympäristöluvan ehtoja hyvinkin yksityiskohtaisesti tai ainoastaan todeta viranomaisen menettelyn virheelliseksi. Tällöin se usein palauttaa asian takaisin hallintoviranomaiselle, jotta se tekisi uuden, lainmukaisen päätöksen.
Mikäli päätöksessä havaitaan myöhemmin olevan selvä kirjoitus- tai laskuvirhe, valitusviranomainen korjaa sen, mikäli tämä ei johda asianosaiselle kohtuuttomaan lopputulokseen. Päätöksestä, jossa todetaan, ettei vaatimusta tällaisen virheen korjaamisesta hyväksytä, ei saa valittaa.
Hallinto-oikeuden päätöksistä saa yleensä valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tällöin valitus etenee tavalliseen tapaan. On huomattava, että hallintoviranomaisella, joka on tehnyt alkuperäisen päätöksen, ei ole välttämättä valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätökseen. Esimerkiksi verotuksen oikaisulautakunnan päätöksen muuttuessa hallinto-oikeudessa valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen on veroasiamiehellä, jonka tehtävänä on yleisen edun suojaaminen veroasioissa.
Oikeudenkäynnin kuluessa valitusviranomainen voi tehdä erilaisia asian kulkuun vaikuttavia päätöksiä. Näistä saa valittaa, jos niillä on
Hallintolainkäytössä asianosaiset maksavat omat oikeudenkäyntikulunsa. Jos asian laatuun nähden tämä olisi kuitenkin kohtuutonta, voidaan asian hävinnyt osapuoli velvoittaa korvaamaan voittajalle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut kohtuullisessa määrin. Jos voittanut osapuoli on yksityinen, ratkaisevana perusteena on, aiheutuiko oikeudenkäynti viranomaisen virheestä. Jos voittanut osapuoli on viranomainen, yksityinen korvaa tämän oikeudenkäyntikulut vain, mikäli yksityisen esittämä valitus oli selvästi perusteeton.
Kunnallisen viranomaisen päätökseen haetaan muutosta pääasiassa kunnallisvalituksella tai oikaisuvaatimusmenettelyllä. Kunnanhallituksen, kunnallisen lautakunnan ja näiden alaisen viranomaisen päätöksistä voi kuka tahansa tyytymätön asianosainen tai kunnan jäsen tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaamisesta. Valitusta ei näistä päätöksistä saa tehdä. Oikaisuvaatimuksen saa tehdä millä hyvänsä perusteella ja sen ratkaisee se kunnan toimielin, joka on itse tehnyt päätöksen tai jonka alainen viranomainen tai jaosto on tehnyt päätöksen. Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.
Kunnallisvalituksen saa tehdä asianosainen tai kuka tahansa kunnan jäsen päätöksestä, jonka on tehty oikaisuvaatimuksen johdosta. Kunnallisvalituksen saa tehdä myös kuntayhtymän valtuuston tai kunnanvaltuuston päätöksestä. Valituksen perusteena voi olla
Kuntayhtymän päätöksestä saa valittaa myös kuntayhtymän jäsenkunta. Kunnallisvalitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen saamisesta tiedoksi.
Kunnallisvalitus tehdään hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus käsittelee asian noudattaen hallintovalituksesta annettuja säännöksiä, mutta se ei voi muuttaa päätöstä, eli kyse on kassatorisesta muutoksenhakukeinosta. Tuomioistuin voi ainoastaan joko kumota tai pitää voimassa kunnallisen toimielimen päätöksen. Tämän tarkoituksena on estää tuomioistuinta puuttumasta liiallisesti perustuslaissa suojattuun kunnalliseen itsehallintoon.
Mahdollinen jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä voidaan tehdä Korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jonka päätös on lopullinen.
Evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnissa ja toimielimissä noudatetaan pääsääntöisesti samaa valitusmenettelyä kuin kunnissa. Kirkkoneuvoston ja seurakuntaneuvoston antamasta päätöksestä tehdään oikaisuvaatimus. Vastaavasti kirkkovaltuuston, tuomiokapitulin, hiippakuntavaltuuston, kirkollisten vaalilautakuntien ja kirkkohallituksen päätöksiin sekä oikaisuvaatimuksen johdosta tehtyihin kirkko- ja seurakuntaneuvoston päätöksiin haetaan muutosta kirkollisvalituksella. Kirkolliskokouksen ja piispainkokouksen päätöksistä ei saa valittaa.
Valitusperusteet ovat kirkollisvalituksessa samat kuin kunnallisvalituksessa. Mikäli asia on sellainen, että se on alistettava ylemmän kirkollisen viranomaisen tai opetusministeriön ratkaistavaksi, on valitus kuitenkin sallittu myös siksi, että päätös on epätarkoituksenmukainen. Valituksen saa tehdä asianosainen ja seurakunnan päätöksestä myös seurakunnan jäsen..
Seurakunnan ja tuomiokapitulin päätöksestä tehty valitus käsitellään alueen hallinto-oikeudessa. Kirkkohallituksen päätöksistä tehdyt valitukset käsitellään Helsingin hallinto-oikeudessa. Jatkovalitukset suunnataan Korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on ylin oikeusaste. Alistusasioissa valitus suunnataan kuitenkin kirkkohallitukselle tai opetusministeriölle asian luonteesta riippuen. Tuomioistuimilla on kirkollisvalituksissa oikeus kumota kirkollinen päätös tai muuttaa sitä.
Seurakunnan tai sen toimielimen tekemä kirkollinen hallintopäätös voidaan panna täytäntöön välittömästi samaan tapaan kuin kunnallispäätös. Tuomiokapitulin tai kirkkohallituksen päätös pannaan täytäntöön samaan tapaan kuin hallintopäätös, mutta näillä elimillä on oikeus määrätä päätöksensä pantavaksi täytäntöön välittömästi, mikäli se on tarpeellista.
Ortodoksisessa kirkossa kirkolliset valitukset ja oikaisuvaatimukset tehdään pääsääntöisesti samaan tapaan kuin luterilaisessa. Ortodoksisen seurakunnan tai luostarin päätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä asianosainen tai luostarin tai seurakunnan jäsen sekä eräissä asioissa Museovirasto. Ortodoksisen kirkkohallituksen päätöksestä voi asianosainen valittaa hallinto-oikeuteen. Valituksen ortodoksisen kirkon asioissa voi tehdä vain laillisuusperusteella.
Ahvenanmaan maakunnassa maakunnan viranomaisen ja maakunnan kunnan tekemästä päätöksestä valitetaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen. Maakuntalailla voidaan kuitenkin säätää, että maakunnan itsehallinnon alaan kuuluvissa asioissa valitus tehdään maakuntahallitukseen. Maakuntahallituksen ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päätöksistä saa valittaa Korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Maakuntahallituksen tekemästä eläkepäätöksestä valitetaan kuitenkin vakuutusoikeuteen.
Muutoin Ahvenanmaan viranomaisten toimista valitettaessa noudatetaan valtakunnan lainsäädäntöä. Hallintolainkäyttö kuuluu itsehallintolain 27.3 § mukaan valtakunnan toimivaltaan.
Ylimääräinen muutoksenhaku käsittää ne oikeussuojakeinot, joilla voidaan pyrkiä muuttamaan jo lainvoiman saanutta päätöstä. Keinoina ovat kantelu, purku sekä menetetyn määräajan palauttaminen. Ylimääräistä muutoksenhakua koskeva kirjelmä toimitetaan asian ratkaisevalle valitusviranomaiselle.
Mistä hyvänsä hallintopäätöksestä saa kannella. Tämä koskee myös niitä päätöksiä, joista ei voi valittaa. Kantelu osoitetaan sille viranomaiselle, joka yleensä käsittelee hallintoviranomaisen toimista tehdyt valitukset. Perusteena kantelulle voi olla, että
Kantelu on tehtävä kohdan 1 asioissa kuuden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta ja kohdan 2 asioissa kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman. Mikäli kantelun peruste on pätevä, hallintopäätös poistetaan.
Päätös voidaan purkaa, jos
ja
Jos asiasta saa tehdä valituksen tai kantelun, purkua ei saa hakea. Purkua on haettava Korkeimmalta hallinto-oikeudelta viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman. Erittäin tärkeiden syiden vaatiessa päätös voidaan purkaa vielä myöhemminkin.
Korkein hallinto-oikeus voi hakemuksesta palauttaa menetetyn määräajan valituksen tai mielipiteen jättämiseen, mikäli henkilöllä on ollut laillinen este tai muu erittäin painava syy olla tekemättä toimenpidettä määräajassa. Hakemus on jätettävä 30 päivän kuluessa laillisen esteen lakkaamisesta tai viimeistään vuoden kuluttua määräajan päättymisestä. Erittäin painavasta syystä voidaan menetetty määräaika palauttaa vielä tämän jälkeenkin.
Hallintoriita-asialla tarkoitetaan riitaa julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvasta maksu- tai muuta velvollisuudesta, josta ei ole hallintoviranomaisen päätöstä, tai riitaa viranomaisten välisestä sopimuksesta. Yleensä riita syntyy kahden julkisyhteisön välillä. Hyvänä esimerkkinä hallintoriita-asiasta toimivat oikeustapaukset KHO:2006:69, jossa Kuopion kaupunki ja Itä-Suomen lääninhallitus riitelivät kuolleen hirven hautaamiskustannuksista, ja KHO:2006:94, jossa kysymys oli laitokseen sijoitetun kehitysvammaisen hoitokustannusten maksamisesta tämän asuinkunnan tultua liitetyksi kahteen eri kuntaan.
Hallintoriita-asia käsitellään sen paikkakunnan hallinto-oikeudessa, jossa vaatimuksen kohteena olevan asianosaisen kotipaikka on. Mikäli hakija on yksityinen, voidaan asia käsitellä myös tämän henkilön kotipaikan hallinto-oikeudessa.