인구정책

인구정책은 정부나 지방자치단체가 인구의 적절한 상태를 실현하기 위하여 여러 수단을 이용하여 출생, 사망, 결혼, 이혼 등 현재의 인구과정에 직접 또는 간접적인 영향을 미치려는 계획과 구체적인 행동을 의미한다. 접근방법에 따라 인구 조정정책과 인구 대응정책으로 구분되는데, 인구 조정정책에는 출산 조절정책, 인구 분산정책, 인구자질 향상정책 등이 있으며 이는 인구의 양과 질에 직접적으로 영향을 미친다. 인구 대응정책은 인구변동에 따라 사회, 경제, 교육, 문화 등 다양한 분야에서 발생하는 파급효과에 대처하기 위한 정책으로, 주택정책, 식량정책, 교육정책, 사회보장정책 등이 있다.
인구정책의 수단은 법적 강제력의 정도에 따라 크게 세 가지로 구분된다. 첫째, 교육 및 홍보이다. 학교교육이나 매스컴을 통해서 인구문제나 피임기술에 관한 지식이나 정보 등을 제공하고 정부가 의도하는 방향으로 국민을 유도하는 방법이다. 과거 '둘만 낳아 잘 기르자'와 같은 가족계획 캠페인 등을 예로 들 수 있다. 둘째, 보상과 징벌이다. 개인의 인구행위가 정부가 의도하는 방향과 일치할 경우 보상을 하고 반대될 경우 벌금과 같은 처벌을 가하는 방법이다. 처벌은 다소 강제성이 있지만, 인구행위에 대한 개인의 자유를 인정하기 때문에 국민도 수용하기 쉬워 가장 많이 쓰이는 정책이다. 셋째, 규제와 강제다. 개인의 인구행위에 국가가 본격적으로 개입하여 법적으로 조치하는 경우를 말한다. 예를 들면 법정 혼인연령의 변경, 인공임신중절의 금지 등을 들 수 있는데 이는 인권침해와 윤리적 문제로 비난의 대상이 되기도 한다.
거의 모든 개발도상국의 인구정책은 상벌 중심으로 규제하고 일부 강제성을 포함하는 정책이 대부분이다. 이에 반해 선진국의 인구정책은 교육적 계발을 중심으로 하며 보수를 제공하거나 부담을 경감하는 등 강제성이 없는 정책이 대부분을 차지한다.
1945년 종전(終戰)과 더불어 유엔에 설치된 인구위원회는 개발도상국에 인구 과잉대책으로 인구억제 정책을 채택하도록 제의함으로써 인구문제가 국제적인 관심사가 되었다. 빈곤문제와 인구과잉현상 간 서로 인과관계가 있는 후진국은 인구 억제정책에 동감, 출산 억제정책을 채택하였다. 그러므로 인구정책은 20세기 후반기에 들어와서 후진국 특유의 발전정책으로 등장하였다.
인구정책은 접근방법에 따라 ‘인구 조정정책’과 ‘인구 대응정책’으로 구분할 수 있다. 인구 조정정책인 출산 조절정책, 인구 분산정책, 인구자질 향상정책 등은 인구의 양과 질에 더 직접적으로 영향을 미친다. 인구 대응정책은 인구변동에 따른 사회, 경제, 교육, 문화 등 다양한 분야의 파급효과에 대처하기 위한 정책으로, 주택정책, 식량정책, 교육정책, 사회보장정책 등이 있다. 이와 같이 복지와 결부된 공공정책은 대부분 인구문제와 관련되기 때문에 인구정책을 사회경제정책과 동일한 의미로 해석되기도 한다.
한국의 인구정책.
한국의 인구정책은 크게 인구증가억제정책기(1962~1995), 인구자질향상정책기(1996~2003), 저출산고령사회정책기(2004~)의 세 시기로 구분된다. 인구증가억제정책기에서 정책기조는 가족계획사업을 통한 출산억제와 외국으로의 한국인 이민 장려였다. 인구자질향상정책기에서 정책기조는 보건사업과 복지사업을 통한 인구의 질적 문제 해소였다. 저출산고령사회정책기에서 정책기조는 다양한 지원 및 시스템 개선을 통한 출산장려와 고령사회 대응기반 구축이다.
1940-1950년대 해방 이후.
해방 당시 한반도의 인구는 약 2,500만 명이었으며, 과거 약 50년간의 인구증가율은 연 1-2% 수준으로, 인구현상은 전형적인 후진국형에 속하여 고출산, 고사망을 보였다. 이때 한반도 인구가 일제의 식민정책으로 인하여 많은 유출인구를 보인 것이 특징이다. 유출국으로는 일본, 중국(주로 만주지방), 소련 등이며, 1945년까지 중국에 170만 명, 일본에 210만 명, 소련에 20만 명, 기타 미주 등이 3만 명으로 합계 약 400만 명에 이르렀다.
해방 후 15년간 즉, 1945-1960년의 한반도 인구는 더 이상 반도 전체의 인구를 논하기 어려웠고, 특히 민족적 차원을 제외하고는 남한의 인구에 한하여 거론하게 되었다. 해방 당시, 약 2,500만 명의 한반도 인구는 남한이 약 1,600만 명, 북한이 약 900만 명 정도로 추정되는데 해방 직후 일본, 만주 및 기타 중국으로부터의 귀환민과 6․25 전쟁 전의 남북한 간 인구이동, 6․25 전쟁으로 인한 피난민 정착(주로 북한으로부터 남한으로) 등에 의한 인구 요란기를 거치면서 1960년 한국의 인구는 약 2,500만 명으로 증가하였다.
1945-1960년의 인구증가 추이는 1945-1950년에 연 4%, 1950-1955년에 연 1%, 1955-1960년에 연 3%씩 증가하였다. 이러한 1945-1960년의 인구 증가현상은 해외로부터의 인구유입(주로 귀환민), 남북한 간의 인구이동, 6․25 전쟁으로 인한 피란민의 유입과 정착 등에 의해 크게 작용되었다. 그러나 1955-1960년의 인구증가율에 주목해야 할 사실은 해방 후 젊은 연령층의 유입과 6․25 전쟁 이후의 결혼 및 출생붐(베이비 붐)의 영향을 받아 인구증가율이 매우 높아졌다는 것이다. 물론 새로운 의약품의 보급으로 사망률이 급격히 낮아졌지만 6․25 전쟁으로 인한 인명손실에도 불구하고, 1945-1960년의 인구 폭증현상은 영·유아의 사망률 감소와 함께 전통적인 높은 수준의 출산율에 기인한다.
그러나 해방 후의 교육열과 남자의 군복무 등으로 인해 그에 따른 초혼연령의 상승이 있었고, 극히 한정된 계층에서 이루어졌지만 인공유산이 실시되었으며, 피임보급운동이 시작되었다.
한국의 가족계획사업이 정부정책으로 채택되기 이전에는 가족계획운동이 간헐적으로 이루어졌다. 일제시대에는 외국선교사들이 선교활동과 병행하여 가족계획을 보급하였고, 특히 1954년에 내한한 미국인 선교사 워스(George C. Worth, 한국명 오천혜)는 모자보건을 바탕으로 한 가족계획의 중요성을 강조하면서 가족계획운동을 전개하였다.
한편 한국인에 의한 가족계획운동은 1957년 전라북도에 위치한 농촌위생연구소에서 처음으로 가족계획운동을 전개하였다. 1958년에는 서울대학교 의과대학 부속병원에 가족계획 상담소를 설치하였고, 유니테리안 봉사위원회(Unitarian Service Committee)의 원조를 받아 피임서비스를 시작하였다. 그 후 1960년에 이르러서 대한어머니회에서 가족계획 계몽교육을 자체사업의 하나로 선택하여 서울시 16개소의 가족계획상담소와 공능동과 북교리에 출장소를 설치하여 가족계획을 보급하였다.
이와 같이 1950년을 전후한 가족계획은 국내의 일부학자들에 의해서 산발적으로 운영되어 왔으나 1950년대 후반에 와서는 인구문제에 대처하기 위한 가족계획의 중요성이 더욱 부각되어 정부에서도 인구문제에 대처하기 위하여 가족계획사업을 보건시책의 일부로 추진해야 한다는 주장이 보건사회부에서 나왔다.
그러나 가족계획사업이 공식적으로 거론되기는 1959년 보건사회부의 모자보건위원회가 모자보건과 인구대책을 위해 가족계획사업을 국가시책으로 채택할 것을 보건사회부장관에게 건의한 것이 첫 시도라고 볼 수 있다. 이 건의 역시 당장 받아들여지지 않았지만 정부기구에서 공식적으로 가족계획이 논의된 첫 번째 시도였다는 데 큰 뜻이 있다.
또한 이러한 인구 문제에 대한 사회적 관심은 1960년대 인구정책 수립의 중요한 토대가 되었다. 즉, 1960년대에 접어들면서 제3공화국은 경제개발정책을 본격적으로 추진하는 과정에서 인구문제 특히 인구증가 억제문제를 바로 빈곤문제 해결의 차원에서 중요시하였고, 가족계획사업을 경제개발계획의 일환으로 추진하게 되었던 것이다.
1960~1970년대.
1962년부터 도입한 정부주도의 인구증가 억제정책의 시행으로 급증하던 출산율은 1960년을 지나면서 떨어지기 시작하여 1970년에 4.07명이 되었으나 출생아수는 1970-71년에 다시 연간 100만 명이 넘는 베이비 붐 현상이 일어났다. 이것은 1960년 이후 출산율은 지속적으로 떨어졌으나 출산을 하는 가임기(15-49세)의 여성인구는 오히려 증가하였기 때문이다.
한국 정부는 경제개발 5개년계획의 한 주요 분야로 가족계획(여기서는 출산억제정책)을 넣어 강력하게 출산억제를 추진하였다. 또한 농촌의 과잉인구가 생존의 문제로 도시로 집중함에 따라 이것을 방지하기 위한 재분배의 노력이 시작되었으며, 넘치는 인구를 해외로 이주시키고, 경제개발에 도움을 주는 외화획득을 위한 해외 이주정책도 이때부터 시작되었다.
또, “많이 낳아 고생 말고, 적게 낳아 잘 키우자”라는 표어가 널리 사용되었으며, 3명 자녀를 3년 터울로 낳고, 35세까지 단산하자는 의미의 “3 · 3 · 35 운동”도 벌였다. 정부는 ‘아이 적게 낳기 운동’에 전력을 쏟았다. 당시 보건소나 ‘가족계획 지도원’에서는 무료로 불임시술을 해주기까지 했다. 1970년대에도 정부의 산아제한 정책은 계속됐다. 자녀를 적게 낳는 것도 중요하지만 당시 한국 사회에는 남아선호 사상이 뿌리 깊게 박혀 있어서 아들을 낳기 위해 출산을 계속하는 사례들이 많았다. 이러한 현실에 대한 대응으로 나온 표어가 “딸 · 아들 구별 말고 둘만 낳아 잘 기르자”였다.
1980~1990년대.
1980년대 중반에 들어오면서 인구변동의 특이현상 중 하나는 출생아의 성비(여아 100명 당 남아수) 불균형의 심화였다. 1981년까지 한국의 출생시 성비는 107.2로 세계평균수준(103-108)을 유지하였으나 그 후 빠르게 증가하여 1990년에는 116.5까지 증가하여 극에 달하였다. 출산억제를 위해 원하지 않은 임신에 대한 인공임신중절이 가능했고, 초음파 검사 등으로 태아의 성을 조기에 구별할 수 있고, 사회적으로 인공임신중절이 허용되면서 성비의 불균형은 극에 달했다.
1990년대 들어서면서 출산정책은 전면적으로 수정됐다. 정부는 1989년 피임사업을 중단하고 사실상 산아제한 정책을 중단했다. 정부는 1996년 인구정책의 목표를 ‘산아제한’에서, 인구의 질적 향상을 위해 노력하겠다는 의미의 ‘자질 향상’으로 변경했다.
특히 이 정책의 내면에는 남아선호 사상을 근본적으로 해체하고자 하는 의도가 강했다. 이에 “아이가 미래입니다”, “아기의 울음소리, 미래의 희망소리”, “가가호호 둘셋 출산 하하호호 희망한국”, “허전한 한 자녀, 흐뭇한 두 자녀, 든든한 세 자녀” 등의 표어를 통하여 적극적인 출산장려 정책으로 급선회했다. 태아의 성 선별과 인공임신중절은 생명윤리문제가 제기되면서 태아의 성 선별을 금지하는 조치를 취하였다.