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중국도 다수민족으로 구성되었으나, 한(漢)민족이 압도적으로 많기 때문에 연방제를 취하지 않고, 그 대신 소수민족을 위해 자치구·자치현·민족향 등 민족관구를 설치하고 있다.
연방제를 취하는 상기 3개국의 경우는 의회에 해당하는 기관도 또 정부도 연방과 공화국의 양쪽에 설치되어 있다.
소련 최고 소비에트는 연방제를 반영해서, 연방회의(聯邦會議：인구에 비례해서 의원을 선출)와 민족회의(각 공화국에서 같은 수의 의원을 선출)의 양원으로 되어 있고, 소련 정부에는 구성공화국의 총리가 참가하고 있다.
유고슬라비아 연방의회는 복잡한 다원제를 취하였었는데(제1원은 연방원, 제2원에 해당하는 것은 경제원, 교육·문화원, 사회복지·보건원, 조직·정치원), 소련의 민족원에 해당하는 것도 만들어졌고 필요에 따라서 제2원으로서 활동한다(통상 민족회의의원은 연방회의의 일원으로서 활동한다).
또 체코슬로바키아의 연방의회도 인민회의와 민족회의 양원제를 택하고 있다.
권력통합의 원칙(의회·정부).
사회주의 각국에 공통된 사항은 의회를 국가권력의 최고기관으로 하고, 여기에 모든 권력을 집중시킨다는 '권력통합의 원칙'이 채용되고 있다는 점이다.
즉 사회주의 여러 나라에서는 의회가 국가권력의 최고기관으로 집행부를 만들고, 최고법관을 선임하며, 검찰총장을 임면한다.
이런 기관은 의회에 대해 책임을 지며, 의회에 대해 일방적으로 종속한다.
대통령제를 택하고 있는 나라의 대통령은 의회에 의해서 선출되었다.
이 경우 의회 스스로가 집행부의 일도 하는 소비에트적 제도는 택하지 않고 있다.
즉 집행부는 의회와는 별도 기관으로 조직된다(의회와 정부의 분리). 집행부 밑에는 부처조직과 각종 위원회가 설치되고 총리·부총리·부처장관·각종 위원회의 장(長)에 의해서 구성된다.
총리·부총리 등은 의석을 갖지만, 그 외의 멤버는 의석을 꼭 갖는 것은 아니다.
보통 조각은 의회가 총리를 지명하고, 총리가 내각의 멤버를 제청하고, 의회가 이것에 동의하는 방법을 택하고 있다.
집행부는 의회에 대해서 일방적으로 종속한다.
따라서 집행부는 의회를 해산할 권리를 갖지 않는다.
또 의회에 의해서 선출된 최고법관은 의회가 채택한 법률이 헌법위반인지 아닌지를 심사할 권한이 없다.
다만 유고슬라비아만은 최고법원과는 별도로, 의회에 의해서 선출된 위헌입법심사권(違憲立法審査權)을 갖는 헌법재판소를 갖고 있다.
사회주의국가에서 집행부는 의회와는 별도의 기관으로서 존재하고 있으나, 이 두 기관의 중간체로서 의회에 간부회(국가에 따라서는 국가평론회)라는 분신(分身)이 설치되어 있다.
의회의 간부회는 의회가 의원중에서 선거에 의해 구성한다.
간부회는 의회가 개회중이 아닌 때, 축소된 의회로서 법률에 준하는 법령(法令)을 공포하고, 개개의 장관을 임면(任免)한다.
간부회는 의회를 소집하고 법률을 공포한다.
간부회는 집행부를 감독하고, 지방자치단체를 지도한다.
간부회는 원수(元首)로서 나라를 대표하며, 외교사절을 접수한다.
이와 같은 간부회는 입법과 집행이라는 두 가지 기능을 다하고 있다.
다만 약간의 나라는 간부회와는 별개로 대통령을 두고, 국가 원수로서의 기능은 대통령이 행하고 있다.
또 유고슬라비아에서는 다른 나라의 간부회 멤버에 해당하는 것과 장관에 해당하는 것으로 연방간부회를 설치했었는데 이 연방간부회는 다른 사회주의국가의 간부회와 집행부를 일체화한 것에 해당한다.
사회주의적 의회제도의 또 하나의 특징으로 상임위원회를 들 수 있다.
사회주의 여러 나라의 의회의 회기는 극히 짧은 까닭에 의회에 의한 법안의 실질적 토의는 불가능하다.
그래서 상임위원회가 의회의 폐회 중에 법안을 실질적으로 토의하고, 원안에 대한 수정 또한 바로 이 단계에서 하는 방법이 취하여진다.
사회주의 여러 나라에서는 제도상으로 의회가 집행부에 대해서 절대적 우위를 갖고 있으나, 실제에 있어서는 집행부의 힘이 극히 크다.
이러한 사실은 예컨대 스탈린 헌법하에는 소련최고소비에트 간부회의 의장이 연방각료회의의장보다 지위가 높으나, 정치적으로 후자가 중요시되고 있는 사실로도 알 수 있다.
이와 같이 사회주의 여러 나라에서는 의회와는 별도로 집행부가 만들어지고, 집행부의 실질적인 지위가 높은 사실에 대한 원인이 여러 가지 있다.
우선 첫째로 사회주의 여러 나라에서는 의원을 본직으로 하고, 1년 365일을 위원으로서 활동할 수 있는 직업적 의원은 없다.
사회주의 여러 나라의 의원은 모든 의원이 바쁜 본직을 갖고 있으며, 게다가 의원 중의 노동자·농민의 비중이 높다.
이 때문에 의회의 활동은 물리적으로 제한을 받을 수밖에 없다.
둘째로 사회주의 여러 나라에 있어서의 집행부의 역할의 범위는 자본주의 여러 나라의 그것보다도 크다.
즉, 경제의 계획과 관리가 집행부의 역할 중에 들어 있다.
그 때문에 집행부의 활동에는 높은 과학성이 요구되며, 집행부의 일원이 되기 위해서는 고도의 전문지식과 경험이 필요하게 된다.
그러나 사회주의국가에 있어서 실질절 권력주체는 공산당이며 의회와 집행부는 그 아래 종속된다.
집행부의 지위가 실질적으로 높다는 것은, 집행부를 정점으로 하는 행정기구의 역할이 그만큼 크고, 이에 따라 관료주의를 낳게 하는 위험성이 생긴다.
사회주의 여러 나라에 있어서 관료주의를 없애기 위해 취해지는 조치는 우선 첫째로 공산당(노동자당)에 의한 국가기관의 지도와 감독이고, 둘째로 광범한 대중이 참가하는 행정 감찰기구의 정비이다.
셋째로 들 수 있는 것은 행정기구의 간소화인데, 이것은 중앙국가기관의 역할을 될수록 줄인다는 분권화와 연결되어 있다.
사회주의국가의 지방 권력기관은 소비에트 제도적인 원칙에 입각하여 조직되고 있다.
지방의회에 해당하는 것은 시민에 의해서 선출된 지방소비에트 또는 이것과 유사한 기관이다.
지방소비에트는 대의원의 호선으로 집행위원회를 선출한다.
집행위원회는 소비에트의 분신으로서, 소비에트가 폐회 중에는 소비에트의 일의 일부를 대행하고, 아울러 지방정부로서의 역할을 한다.
도지사나 시장에 해당하는 것은 집행위원회의 의장이다.
집행위원회의 서기(書記)도 소비에트에 의하여 대의원 중에서 선출된다.
집행위원회에는 행정 각 부문을 담당하는 부가 있고, 부장 이하의 직원은 임명제를 취하고 있으나, 이것과 병행해서 소비에트에는 부문별 상임위원회가 설치되어 있다.
사회주의 여러 나라에서는 부(部)의 임무를 상임위원회에 옮기는 개혁이 추진되어 국가에 따라서는 그 부분적인 실시를 시작된 예도 있었다.
집행위원회는 국민생활에 직접 관계하는 기업이나 시설을 관리하고 있으나, 이러한 것의 관리·운영에 주민이 직접 참가하는 제도가 계속 설치되고 있다.
이상과 같은 지방자치기관의 대중적 성격은 말단에서는 더욱 강한 것으로 되어 있다.
사회적 자치·공산주의적 자치.
사회주의 여러 나라에서는 사회적 자치라는 이념에 따라, 지금까지는 국가기관이 행한 역할의 일부를 노동조합이나 기타 사회단체나 시민이 조직한 자치적인 단체에 옮기고 있다.
사회적 자치기관으로서 각국에 보급되고 있는 것은 시민 사이의 작은 분쟁이나 경범죄 사건 등의 심리를 임무로 하는 동지재판소(同志裁判所) 또는 이것과 유사한 자치적 분규 해결기관이다.
1960년대 전반의 소련에서는 이러한 사회적 자치기관의 발전에 의해서 비국가적인 공산주의적·사회적 자치에로의 이행이 준비되어야 한다는 견해가 유력했다.
그러나 오늘날에는 사회적 자치의 과대평가가 비판되고 있고, 공산주의 건설에는 계속해서 국가가 중심적 역할을 한다는 것이 확인되었다.
오늘날 공산주의적 자치에로의 이행은 국가기관, 특히 지방소비에트의 민주화·대중화라는 사회주의적 민주주의 발전에 의해서 달성된다는 생각이 지배적으로 되어 있다.
소비에트 제도의 이념은 지방, 특히 말단의 권력기관에서는 비교적 충실히 실현되고 있으나, 위로 올라갈수록 희박해져 간다.
그래서 사회주의적 민주주의라는 관점에서만 볼 때 대중적·민주적 성격이 약한 중앙의 권한을 되도록 적게 하는 편이 바람직하다는 결론이 나온다.
중앙집권은 우선 첫째로 내외의 반혁명으로부터 혁명의 성과를 방위하기 위해 국가의 총력을 집결하기 위해 필요하며, 둘째로 사회주의의 건설에 있어서 전국의 의지를 통일하기 위해 필요하다.
또 중앙집권은 개개의 지역의 좁은 시야에 구애되지 않고, 국민경제를 계획적으로 발전시키기 위해서 필요하다.
그러나 지나친 중앙집권은 중앙에 거대하고 비능률적인 행정기구를 생기게 하고 관료주의가 생기게 된다.
그러므로 사회주의 여러 나라에서는 중앙집권적 지도와, 지방 특히 말단의 자치제(自治制)의 자주성의 결합을 뜻하는 민주주의적 중앙집권을 국가조직의 기본원칙으로 하여 왔다.
그러나 이 민주주의적 중앙집권의 구체적인 형태에 대해서는 적지 않은 편차가 존재한다.
특히 소련에서는 최초의 사회주의국으로서 직면한 곤란이 지극히 컸으며, 이것을 극복하기 위해서 강한 중앙집권이 만들어졌고, 국가생활의 거의 전부가 중앙에서 결정되었으며, 그 때문에 소련정부 밑에 방대한 관리기구가 만들어졌다.
이에 따라 민주주의적 중앙집권의 '민주주의'라는 것도 맹목적인 것이 되었다.
이 때문에 행정관리기구가 비대화·관료주의화되고 비능률화되었다.
그에 따라 흐루쇼프 당시에는 연방의 권한을 공화국에 대폭적으로 양도하고, 다시 국민생활과 직접으로 관계되는 분야에 대해서는 시·군·읍 또는 지구의 권한을 확대하는 개혁이 실시되었다.
기본적인 문제에 대해서는 중앙집권적 지도를 확보하면서, 지방자치의 역할을 강화하는 개혁이 다른 사회주의 국가에서도 진행되었는데, 그중에서도 1968년 동독의 헌법이 말단 행정구의 통합체를 사회주의 국가의 조직의 기본적이며 자율적인 단위로 하고, 그것들을 중앙집권적이며 계획적인 지도 아래 시민이 공동으로 사회 관계를 형성하여 가는 장소로서 규정한 것이 주목할 만하다.
사회주의 국가의 조직을 생각함에 있어 정당과 사회단체, 특히 노동조합의 역할을 무시할 수 없다.
소련을 비롯한 몇몇의 사회주의국가에서는 정당으로 마르크스·레닌주의 정당인 공산당(노동자당)만이 존재한다.
이에 대해서 그 외 다른 사회주의 여러 나라에는 공산당 이외의 정당도 존재하며, 통일전선의 멤버로서 정부에 참가하고 있다.
그러나 다당제를 취하는 경우도 순전한 야당, 즉 통일전선에 가담하지 않은 정당의 존재는 인정되지 않는다.
사회주의국가에 있어서의 야당의 문제는 장차 서구의 공산당이 정권을 획득할 경우, 다른 방법으로 해결될는지도 모른다.
그러나 사회주의국가에서는 그 최초의 단계에서 사적인 독점자본이 국유화되므로, 재계를 발판으로 하는 부르주아 정당이 존재할 여지는 없을 것이다.
또 사회주의적 그 자체를 반대하는 정당도 사회주의적 변혁의 진행과정에서 활동을 제한당할 것이다.
사회주의 아래에서의 정당의 상태는 각국의 구체적 상황에 따라서 다르지만, 공산당(노동자당)이 중심적·지도적 역할을 다한다는 원칙에는 변함이 없다.
이 경우 공산당은 국가적 기능을 갖지 않으므로 당의 방침은 국가기관 중의 당원의 활동 결과로서, 헌법과 법률을 따라 행하여지는 국가기관의 활동을 통해 국가의 정책으로 전화된다.
당기관이 국가기관의 역할을 하는 양자 혼동은 금지되고 있다.
그러나 종래 이러한 원칙이 충실하게 지켜졌다고는 할 수 없다.
그러므로 당기관과 국가기관과의 혼동을 막기 위해 각국에서는 당의 최고지도자(총리)를 겸하지 않는다는 원칙을 취하고 있다.
또 당기관은 고도로 정치적인 문제, 장기적 정책에 관한 문제, 각급 국가기관의 의지의 통일을 필요로 하는 문제, 이데올로기 문제 등을 다루며, 실무와 직접 관계되는 당면한 문제에는 개입하지 않는다는 외형적 원칙론을 내세우고 있다.
사회주의 국가의 시민은 누구나 어떠한 단체에 조직되어 있다.
그중에서도 가장 규모가 크고 대중적이며 발언권이 큰 것은 노동조합이다.
사회주의 여러 나라에서의 노동조합의 역할은 정치생활·사회생활·경제생활의 관리에 있어서 확대되는 방향에 있다.
사회주의 여러 나라에서의 정치조직은 실질적으로 국가기관·공산당·노동조합의 3자에 의해 구성되고 있다.
이에 반해서 농민의 조직인 협동조합(소련에서는 콜호스)의 역할은 현재에는 경제생활에 국한되어 있다.
이러한 사실은 사회주의하에서의 노동계급과 농민계급의 격차를 보여주는 것으로 중요하다.
사회주의하의 국가·경제.
민주주의적 중앙집권의 원칙은 사회주의경제의 관리에 대해서도 중요한 뜻을 갖는다.
사회주의하에서는 생산수단의 기본적인 부분이 국가에 의해 소유되고, 경제활동의 태반이 국가가 조직한 기업(국유기업)에 의해서 운영된다 사회주의국가에서는 경제를 계획적으로 조직하고 관리하기 때문에 경제계획화를 임무로 하는 국가기관(계획기관)과 기업의 제도를 임무로 하는 국가기관(경제관리기관)이 중앙과 지방에 설치되어 있다.
그 때문에 자본주의 국가의 경우보다도 국가기관의 수가 많아지지만, 그 대신 사회주의국가에는 대기업의 본사(本社)와 같은 사적인 경제관리기구는 존재하지 않는다.
오랫동안 사회주의 여러 나라에서는 기업과 상점 등 개개의 국유기업의 활동의 세부에 이르기까지 계획기관과 경제관리기관이 정하는 방식을 택하였던 까닭에, 경제의 발전과 더불어 중앙정부 밑에 있는 계획기관과 경제관리기관의 기구가 해마다 팽창하여 비능률적으로 되었다.
그러므로 1960년대 중반에서부터 소련과 동구의 여러 나라는 기업에 대한 행정적·지령적 지도를 줄이고, 기업이 자주적으로 정할 수 있는 사항을 확대하는 내용을 가진 경제개혁을 실시하였다.
이 경제개혁은 사회주의국가 조직의 상당한 부분을 차지하는 계획화와 경제관리기구의 대폭적인 재편성을 뜻하는 것이다.
경제개혁은 기업활동의 기본적인 사항에 대해 중앙집권적·계획적 지도를 남기면서도, 사회주의경제의 기본적인 단위로서의 기업의 의의를 크게 클로즈업시키고 있다.
유고슬라비아의 국가 조직.
첫째로 유고슬라비아는 모든 기업을 그 기업 노동자의 자치에 맡기고 있다.
기업은 국가로부터 독립되어 있고, 국가는 원칙적으로 기업활동에 개입하지 않는다.
둘째로 유고슬라비아에서는 코뮌 단위인 시민의 자치가 국가조직 전 체계의 기초를 이루고 있다.
코뮌은 보통 몇 개의 읍·면으로 되어 있고, 큰 시(市)는 반대로 몇 개의 코뮌으로 구성된다.
각 코뮌은 국가로부터 침해당하지 않는 권리를 갖고 있으며, 코뮌의 상위에 있는 지구는 코뮌의 공통문제를 처리하는 것을 그 임무로 하고 있다.
또한 공화국과 연방의 권한은 헌법에 의해서 크게 제한되어 있다.
코뮌 의회는 보통선거에 의해 선출되는 코뮌 원(院)과, 생산단위에서 근로자만으로 선출되는 노동공동체원(勞動共同體院)의 양원(兩院)으로 되어 있다.
지구의회(地區議會)와 공화국의회도 같은 모양의 2원으로 되어 있고, 의원은 코뮌 의회에 의해서 선출된다.
코뮌 의회(일부는 공화국의회)에 의해서 선출되는 연방의회는 복잡한 다원제(多元制)를 택하고 있다(연방제).
유고슬라비아에서는 중앙집권은 관료주의라고 해서 부정되고 있으며, 이에 따라 중앙정부(연방집행회의)의 권한은 적으며 기구도 또한 간소화되어 있다.
이상과 같은 유고슬라비아의 조직을 공산주의자는 마르크스주의 정통을 따르는 것이라고 자부하고 있는데, 객관적으로 생산자의 자치와 코뮌의 자치를 절대화하고, 일체의 중앙집권을 부정하는 아나르코 생디칼리슴에서 유래하였다.
유고슬라비아에서는 중앙집권적인 계획적 지도가 부정되어 국민경제의 불균형·지역격차·실업·기타 사회문제가 해결되지 않고 있었다.
지방제도 또는 지방자치제도는 지방자치를 위하여 지방단체의 정치적·법률적 지위와 성격 등을 규정하고 있는 국가의 제도를 중앙정부와 한 제도이다.
지방제도와 지방자치의 관계.
현대국가는 통일적인 중앙집권국가이지만 국내 전역을 국가의 직할지로 하여 중앙정부가 임명하는 관리를 통해 일원적으로 통치하는 제도가 채택되고 있는 것은 아니다.
이러한 통치방식은 국가기구가 팽창·복잡해짐으로써 경비가 현저하게 증대하는 등 통치기술의 면에서도 불가능하며 또한 중앙정부가 임명하는 관리는 각 지방의 사정에 어두울 뿐만 아니라 지역의 의향보다 중앙의 방침을 더 존중하게 되기 쉬우므로 지역민의 반발을 불러일으켜 오히려 통치의 안정을 기하기 어려운 면이 있다.
그래서 형태와 내용에는 나라에 따라 차이가 있지만 국내를 다수의 지방단체로 구분하여, 각 지방단체에 일정 범위의 자치권을 부여하고 그 지역을 관리시키는 것이 통례로 되어 있다.
이러한 정치형태를 '지방자치'라고 하며 이 지방단체의 정치적·법률적 지위와 성격 등을 규정하고 있는 국가의 제도를 중앙정부와 구별해서 일반적으로 지방자치제도라고 부른다.
근대국가의 형성과 지방제도.
일반적으로 말해서 근대국가의 지방자치제도는 역사적으로 중세에 자치권을 누렸던 도시·길드·봉건귀족 및 기타 폐쇄적인 여러 특권세력의 분립상태를 절대군주가 타파해서 일반적인 중앙집권국가를 형성해 가던 과정에서 생겨난 것이다.
절대군주에 의한 국가의 통일로, 그 이전에 여러 세력이 보유하고 있던 각종 특권은 국가의 속성의 하나로 되고 지방마다 토지와 주민을 직접 지배하던 종래의 특권 제 세력은 통일국가를 구성하는 지방단체로 전화하여 국가의 지방말단기관이 되었다.
근대국가의 지방제도는 이러한 지방단위를 규제하는 국가의 통치제도로서 형성된 것이다.
구특권세력은 국가에 종속되기는 했으나 여전히 각기 지방에서 영향력을 보지하고 있기 때문에 그것 자체가 원래 특권세력의 하나였던 절대군주가 전국을 통일했다 해도 이러한 특권세력들을 완전히 통제할 만큼 기초가 강력하지는 못했다.
그래서 절대군주는 한편으로 중앙집권국가에 일체의 공권력을 집중시키고 그 권력을 확대시키기 위한 수단을 제도화시키려고 하면서 또 한편으로는 통치의 안정을 기하기 위해 지방단체에 일정범위의 권한을 주어서 그 지방의 관리를 구특권세력에 맡김으로써 국가에 대한 잠재적 반항을 약화시키려고 했다.
따라서 근대국가의 지방제도는 국가의 지방말단을 규제하기 위한 제도이지만, 중앙정부가 각 지방을 직접 통치하지 않고 각 지방단위가 각각 지방의 실정에 따라 독자적으로 관리하는 형태, 다시 말해서 자치의 형태를 정한 것이라고 말할 수 있다.
그러나 이 경우의 자치는 중세의 특권세력이 보유하고 있던 것과 같은 절대적인 것이 아니고, 국가의 통일을 침해하지 않는 범위의 상대적인 것에 불과하다.
근대적 지방제도의 수립.
절대주의적인 중앙집권국가의 형성으로 봉건적인 제 특권이 해체 내지 파기되었으나 그것은 오히려 그때까지 제 특권세력의 수탈의 대상이 되어 있던 지방민에게 시민의 특권을 자각시키는 결과를 낳았다.
이 의미에서는 절대주의국가가 시민계급을 봉건적 구속에서 해방시키는 역사적 역할을 했으나 절대군주와 통일국가 밑에서 지방단체를 관리하는 구세력은 여전히 봉건적 기반 위에 자리를 잡았으며 그들의 공권력에 의한 자의적인 지배가 시민계급이 요구하는 사적 권리를 부당히 침해하게 되었다.
그래서 사회와 경제의 발전에 대응하여 시민계급이 각 지방마다 지방단체내에서의 종래의 구속을 타파하여 사회의 근대화를 추구하면서 구세력이 관리하는 지방단체를 시민의 대표로서 구성하는 자치적인 지방단체로 전화시켜 갔다.
이러한 시민계급의 운동을 통해 국가 전체의 정치적 동질화가 진행되어 소위 시민국가로 전화되고 근대국가의 정치제도로서 의회제도가 확립되기에 이르렀다. 이 의미에서 지방제도는 국가통치의 제도인 동시에 시민의 자발성과 창의에 의해 정부를 창조하는 자치의 무대로서의 역할을 했다고 말할 수 있을 것이다.
지방자치가 의회민주주의의 기초라고 하는 것은 이러한 시민계급의 오랜 정치적 경험이 있기 때문이다.
근대적인 의회제도하의 지방제도는 대체로 19세기에 확립되었으나 모든 국가에서 반드시 똑같은 형태로 전개된 것은 아니다.
그리고 각각 다른 통일국가의 형성 및 의회제에로의 전환과정의 역사적·정치적·사회적 제 조건에 따라서 지방제도의 성격과 내용에는 큰 차이가 있다.
그러나 대별하면 영국이나 미국처럼 지방문제는 될수록 해당 지방주민의 자치로 처리시키려는 분권형과 독일·프랑스·한국처럼 지방단체에 대해서 중앙정부가 엄중히 감독 내지 통제를 하는 집권형의 두 가지로 분류될 수 있다.
이 두 가지 유형의 차이로는 다음과 같은 점들이 지적될 수 있다.
첫째, 지방단체에 대한 권한부여의 형태가 다르다.
분권형의 경우에는 필요에 따라 국회(미국에서는 주의회)가 제정하는 법률에 의해 지방단체가 개별적으로 권한을 취득한다.
이에 대해 집권형의 나라에서는 지방단체에 포괄적인 권한이 부여된다.
그러나 실제의 권한행사에 있어 분권형의 나라에서는 지방단체가 주어진 권한의 범위 내에서는 자주적인 처리를 할 수 있는 데 반해 집권형의 나라에서는 권한을 행사함에 있어 지방단체는 중앙정부의 허가를 받아야 한다.
따라서 분권형은 자치권의 범위가 좁은 것 같으나 실제로는 지방단체의 자치성이 강하고 집권형은 이와 반대로 되어 있다.
둘째, 중앙정부의 지방단체에 대한 감독방식에 차이가 있다.
분권형의 나라에서는 국회가 제정하는 법률에 의해 지방단체의 권한이 명확히 정해지며, 지방단체의 직무집행에 있어서 위법이나 월권이 생길 때에는 재판으로 이것이 시정된다.
따라서 자치권의 내용은 중앙행정기관의 해석이 아니라 재판의 판례에 의해서 정해진다.
이에 반해서 집권형의 나라에서는 중앙정부가 허가·인가 등의 수단에 의해 행정적으로 지방단체를 감독하며 입법이나 재판을 통한 통제는 2차적인 것에 머물러 있다.
이러한 행정감독이 강화되며 지방단체는 자주성이 약해져서 국가의 하부기관에 가까운 존재가 되어 버린다.
셋째, 지방단체의 정부구조에 차이가 있다.
분권형의 경우 영국에서는 의회가 동시에 집행기관이며 집행기관이 의회로부터 독립해 있지 않다.
영국과 달리 미국에서는 의회와 집행기관이 분리되어 있으나 전통적으로 의회가 중심기관으로서 발달해 왔다.
분권형의 나라에서는 지방의회가 중심이 되어서 발달해 온 데 반해서 집권형의 나라에서는 의회와 집행기관이 각기 독립되고, 집행기관이 의회에 대해서 우위를 누리고 있다.
오히려 중앙정부가 집행기관에 대한 강력한 행정감독을 통해서 지방을 지배하려 하는 것이다.
의회제도를 전제로 한 지방제도의 공통점은 그것이 자치의 형태를 취하고 있으면서도 주민 전체가 참가할 수 있는 성질의 것이 아니고 선거권의 제한으로도 알 수 있듯이 유산계급에 의한 자치였다는 사실이다.
또한 지방단체가 직접 실시하는 업무의 영역도 매우 한정된 것이었고 지방제도 그 자체도 오늘과 같이 정비되어 있지 못했다.
그러나 그 후 공업화의 진전에 따른 사회적·경제적 제 조건의 변화는 19세기적 지방제도의 구조적 개혁의 필요를 낳았다.
즉 공업화로 인한 인구의 도시집중화 특히 도시와 공업지대에서의 빈민층의 증가, 범죄의 격증, 전염병의 유행 등 제반 사회문제까지 표면화하여 거기에 대응한 노동운동이나 각종 사회운동이 널리 전개되었다.
이러한 사태에 직면하여 기존의 중앙 및 지방의 체제 개혁이 필요하게 된 것이다.
그래서 종래에는 사인의 문제 내지는 사회적 차원의 문제로서 취급되어 온 경제활동이나 생활의 영역에 중앙 또는 지방정부가 개입하거나 무산계급에 선거권을 주는 일이 국가체제의 유지를 위해서 불가피한 과제로 되었다.
20세기에 들어와서 정부의 기능이 확충되고 대중의 정치 참여가 실현됨에 따라 19세기에 형성된 지방제도의 성격과 내용은 분권형·집권형을 막론하고 다음과 같이 변천해 왔다.
근대적인 지방제도의 특색은 각 지방단체가 지방적인 문제를 독자적으로 처리한다는 데 있었다.
그러나 종래에는 사회적인 차원에서 처리되던 업무가 중앙 또는 지방정부의 업무가 된 결과, 그 내용은 지방단위마다의 특수성을 넘어 일반적인 성격을 띠게 되었다.
그래서 교육문제·복지문제와 같은 행정내용이 지방별로 크게 달라서는 안 되게 되고 전국적으로 일정한 수준 이상의 행정의 실시가 요구되기에 이르렀다. 지방단체가 실시하는 행정의 내용은 중앙에서 표준을 제시하는 것이 많아지고 지방단체가 독자적으로 처리할 수 있는 업무의 범위는 축소되고 있다.
특히 중앙통제의 강화를 불가피하게 하고 있는 중요한 요인으로 지방단체의 재정난이 있다.
지방단체의 행정기능의 증대는 당연히 그 경비를 증가시켰지만 지방단체의 재원은 거기에 병행해서 증대하지는 않는다.
더구나 경제력의 지역간 격차로 지방단체의 재정력이 균등하지 않아 일정 수준의 행정을 실시하는 데는 재원이 부족한 지방단체가 생기게 마련이다.
그래서 지방단체는 국가로부터의 재정원조를 기대하고 거기에 의존할 수밖에 없게 되었다.
결국은 국가의 재정조치에 의해 지방단체의 활동이 좌우되며 그러한 재정원조를 통해서 지방단체에 대한 중앙정부의 간섭도 강화되고 있다.
형식적으로는 현재의 지방단체는 독자적인 행정을 할 수 있는 제도가 되어 있으나, 실제로는 개개의 업무를 통해서 권한과 재정 면에서 지방단체는 중앙정부의 통제를 받는다.
분권형의 나라에서도 이러한 중앙통제는 종전의 입법과 사법에 의한 통제보다도 중앙관청에 의한 행정통제의 형태로 이행하고 있다.
이와 같은 사태하에서 지방자치의 위기와 새로운 중앙집권의 강화현상이라는 비난이 일어나 새로운 문제가 되고 있다.
근대국가에서는 당초 지방단체의 엄무가 적었고 업무의 내용도 비교적 단순하여 공무의 전문가를 따로 둘 필요가 없었다.
지방단체의 업무는 일반시민의 대표로서 공무에는 서툰 의원으로 구성되는 의회에서 처리할 수 있었다.
그러나 정부활동의 폭과 깊이가 확대되고 지방단체의 업무도 전문화됨과 동시에 항상 계속적인 처리가 필요하게 되자 의회만으로는 그 효과적인 처리를 기할 수 없게 되었다.
그래서 직업공무원의 수가 늘어나고 이들로서 구성되는 집행부문이 점차 정책의 입안과 집행에 있어 중요한 역할을 하게 되었다.
지방단체의 정책은 공식으로는 의회에서 결정되므로 의회는 여전히 지방단체에서 중요한 지위를 차지한다.
그러나 의회의 결정은 집행기관이 제출한 안에 대해서 찬부를 표명하는 것에 그치는 예가 늘어나고 있다.
지방단체는 종래의 의회 중심에서 집행부문이 우위를 차지하는 체제로 전환되는 과정에 있다.
그런데 의회는 선거를 통해서 주민의 비판과 감시를 받고 있으며 때로는 주민의 소환의 대상이 되기도 한다.
그리고 의회는 민주화의 세례를 받고 있으나 집행부문의 구성원인 직원은 주민의 선거로 선출되는 것이 아니며 제도상으로는 직접 주민의 통제를 받지 않는다.
다시 말해서 집행부의 직원은 주민의 의사를 무시하고 행정문제를 처리할 수도 있는 것이다.
이렇게 집행부의 직원이 점차 지방단체의 행정에서 중요한 역할을 하게 되었으므로 거기에 대한 주민의 민주적 통제를 어떻게 구체화할 것인가가 오늘날 중요한 과제로 되었다.
지방단체와 주민의 소원.
정부활동의 내용과 폭이 확대되었다는 것은 그만큼 주민의 생활이 정부활동에 더 의존하게 되고 그것과 떨어져서는 생활이 불가능하게 되었다는 것을 의미한다.
그러나 주민은 행정의 내용이 전문화되어 이해하기 어려워지고 도 지방단체의 관청기구가 팽창해서 행정의 운영이나 수속절차가 복잡해졌기 때문에 지방단체에 대해서 소원감을 느끼게 되었다.
또 주민의 이동도 심해지고, 주거와 직장과의 지리적 거리가 멀어지고, 직업과 이해관계가 다양해졌기 때문에 전과는 달리 주민의 지역단위별 통제가 약해지고 또 주민 사이에 지역적 연대감도 약해지게 되었다.
그 결과 지방단체의 활동이 주민생활에 대해서 중요한 의미를 갖게 된 사실에도 불구하고 주민은 지방단체와의 사이에 거리를 느끼게 되었다.
실제로는 대중사회의 다양화한 의사를 통합하기보다는 오히려 개개의 이해관계자가 조직적으로, 그렇지 않으면 유력자를 통해서 자기들에게만 유리할 수 있도록 지방단체에 대해서 공작하는 경향이 강해지고 그 결과로서 형성되는 특수한 정치적 관계가 부정과 오직을 낳게 되었다.
시민계급만이 정치에 참여했던 단계에서는 비교적 순조롭게 기능을 발휘하던 대표제가 널리 일반주민의 정치참여가 제도화된 지금은 오히려 형식적인 것으로 되어 지방단체와 주민 사이의 의사소통이 잘 안 되어 주민은 행정의 대상으로 밖에는 취급되지 않게 되었다.
앞에서 지적한 경향과 더불어 자치의 유명무실화와 주민부재의 행정이 행해지기 쉬운 상황하에서 지방단체에 대한 주민의 관심을 높이고, 주민이 자주적으로 지방단체의 활동을 비판하고, 지방단체를 개선해 나가기 위해서는 어떻게 할 것인가 하는 문제가 오늘날 제기되고 있다.
지방제도의 변모에 직면해서 현재 모든 나라에서 지방제도는 근본적인 재편성이 강요되고 있다.
분권형의 전통이 강한 나라와 집권형의 전통이 강한 나라 사이는 물론 모든 개개의 나라 사이에 문제의 성격과 그 처리방법에 차이가 있으나 현재 각국에 공통되는 문제는 다음과 같다.
근대적인 지방제도가 처음 형성된 단계에서는 지방단체의 업무량도 적었었고 또 현재처럼 사회가 유동적이 아니었으므로 행정의 처리라기보다는 오히려 지방의 특수성에 즉응해서 지방주민을 정치적으로 통합하는 것이 지방단체를 설정하는 중요한 요건이었다.
따라서 종래의 관행이나 주민과의 유대 등을 고려해서 지방단체는 대체로 규모가 작았다.
그러나 지방단체의 업무량이 증대하면 그것을 처리할 행정·재정능력이 중요해지고 또 주민이나 재물의 이동이 광역에 미치게 되면 그것을 대상으로 하는 행정을 적절히 처리하기 위해서는 광역단위의 지방단체가 필요하게 된다.
따라서 소규모 지방단체가 다수 분립(分立)해 있어 대규모의 사업수행과 광역적인 행정사무의 처리에 지장이 생겨 지방단체의 규모확대가 요청되기에 이르렀다.
그러나 지방단체는 자치권이 있는 정치적인 조직체이며 주민의 정치 참여로 운영되는 자치체이다.
따라서 지방단체의 규모확대 즉 지방단체의 통합·합병은 지방단체와 주민과의 관계를 보다 간접적인 것으로 만드는 결과를 낳아, 주민의 정치참여도가 낮아지고 지방단체에 관료주의적 성격이 생기게 된다.
이러한 주민자치의 관점 이외에 주민의 특정이해에 대한 애착심과 기존 정치세력이나 정당의 지반과 관계되는 사정 등이 있어 지방단체의 규모를 확대시킨다는 것은 쉬운 일이 아니다.
그러나 엄연한 행정상의 요청을 무시한다는 것은 있을 수 없는 일이므로 모든 나라에 있어서 지방단체의 통합·합병 및 그 이외의 여러 가지 방식이 추진되고 있다.
개개의 행정목적에 즉응한 행정구획을 설정해서 지방단체와는 별개의 기관 또는 공사를 설립한다거나 관계 지방단체들이 협력해서 개개의 행정문제를 처리하는 것도 그러한 방식의 하나이다.
또 2차대전 직후의 영국에서 채택된 것과 같은 하위의 지방단체의 권한을 상위의 지방단체에, 상위지방단체의 권한을 중앙정부에 이양하는 업무의 재분배방식도 있다.
전자의 경우는 행정체계를 복잡하게 하고 업무의 횡적 조정을 곤란케 한다는 폐단이 있고, 후자는 지방단체의 자치권을 한층 축소시킨다는 난점이 있다.
일반적으로 말해서 중앙집권화의 경향 아래에서는 하위지방단체보다는 상위지방단체의 역할이 커진다.
그래서 대도시지역과 농촌의 경제적 격차를 좁히고 전국적인 관점에서 대도시권의 정비와 농촌지방의 개발이 중요한 정치과제가 된 2차대전 후에는 상위지방단체의 소규모성과 이들 지방단체 상호간의 규모의 불균형이 그러한 정책을 추진하는 데 장해가 되어서 그의 재편성이 리저널리즘(regionalism：국가와 상위지방단체의 중간행정체의 구상)의 문제로서 제기되고 있다.
이러한 지역적인 단체를 현재의 상위 지방단체를 재편성한 자치제로 하는가, 또는 국가의 행정기관으로 하는가, 아니면 이 양자의 중간적인 성격의 것으로 하는가, 그리고 이러한 지역적인 단체의 설치가 국가행정과 하위지방단체 내지 주민의 자치 참여에 어떠한 영향을 미칠 것인가가 오늘날 큰 문제점으로 되고 있다.
어쨌든 행정기능의 확대에 대응한 지방단체의 재편성은 중앙집권과 관료행정의 강화라는 방향으로 진행되기 쉽다.
그러므로 현대행정의 요청에 대응하면서부터 주민의 정치 참여가 가능한 민주적 지방제도의 재편성이 점차 각국 공통의 과제가 되고 있다.
지방단체의 행정기능의 확대는 집행기관의 강화와 행정직원의 수 및 관청조직의 팽창을 수반했다.
또 행정이 전문화·분화되어 온 결과 각 행정부문이 타부문의 의사나 영향을 무시하고 각기 자체에 유리하게 행정을 하는 파벌주의의 폐단이 표면화했다.
더구나 이러한 폐단은 각 행정부문과 거기에 관계되는 주민 내지 이익단체 사이에 직접적인 이해관계가 성립되기 쉬우므로 한층 더 커진다.
그래서 개별적인 행정업무를 횡적으로 조정하여 종합적인 계획에 의거하여 행정을 추진할 필요가 생기게 되었다.
이것을 위해서 지방단체의 장의 조정기능을 보좌하는 스태프기구로서 계획작성과 예산편성 및 인사관리와 정보를 담당하는 부문이 정비·강화되기에 이르렀다. 또 그러한 종합적 조정을 위한 기술의 개선·개발이 추진되고 컴퓨터의 동원도 고려되고 있다.
그러나 이러한 개혁은 종래의 관행이나 현재의 이해관계와 충돌하며 또한 종합적인 행정처리에는 제반준비가 필요하므로 쉬운 일이 아니다.
우선은 관리체제부터 확립해서 지방단체의 장의 지도력 발휘를 가능케 하는 것이 당면한 과제이다.
또 직원수의 팽창은 인사관리의 문제와 더불어 인건비의 증가를 수반하므로 그 절감이 문제가 된다.
그러나 직원은 공무에 종사한다고는 하나 그것을 직업으로 하는 임금생활자이므로 임금이나 근무조건이 나빠서는 유능한 직원을 확보할 수 없다.
그러므로 인건비를 절약하면서 동시에 능률을 높이기 위해 기계의 도입과 사무처리방법의 개선 등을 통해 지방단체의 조직과 운영의 합리화를 추진하게 되었다.
그러나 이러한 합리화는 직원의 사기에 악영향을 미치므로 직원 또는 그 노동조합의 강한·반발을 사고 있다.
공무의 효율적인 운영방식과 직원의 노동문제를 어떻게 조절할 것인가는 오늘날 중요한 문제로 되어 있다.
지방단체는 자치단체라고는 해도 현재 미국의 뉴잉글랜드 지방에서 행해지고 있듯이 주민 전체가 참가하는 주민총회가 지방단체를 운영한다는 것은 현실적으로 곤란한 일이다.
따라서 선거에 의해 선출되는 지방단체의 장·의원 및 기타의 공직자를 통해서 지방단체를 운영하는 대표제가 취해지고 있다.
그리고 이 대표제를 보완하는 방식으로 미국처럼 정책의 입안, 정책을 승인하는 주민투표, 의회의 해산이나 공직자의 해임 등의 직접민주주의의 수단을 제도화하고 있는 나라도 있다.
그러나 행정기능이 증대하고 그 내용이 전문화·대중사회화된 오늘날 주민은 사실상 행정의 대상 내지 수동적인 수익자로서 취급되며 실질적인 정책결정과정에서는 멀어지고 있다.
결국 지방단체의 행정은 관청기구가 중심이 되어 추진되고 있으나 이 행정이 주민의 생활과 직접·간접으로 관계되어 있으므로 주민의 이해와 협력이 없이는 행정의 효과를 올릴 수 없다.
그래서 주민과의 거리를 좁히고 상호 의사소통을 기하기 위해 지방단체는 홍보활동을 하기에 이르렀다. 또 정책의 입안과 집행과정에 주민의 의사를 반영시키기 위해 각종 심의기관을 설치하고 공청회와 간담회를 개최하며 여론조사를 실시하고 있다.
그러나 이러한 방식도 지방단체의 사정으로 무시되거나 형식적으로 이용되는 경우가 많다.
따라서 주민이 지방단체의 정치에 참여해서 그 의사를 정책에 반영시키는 동시에 그 시행과정을 감시하는 것이 지방단체의 민주적 운영을 보장하는 열쇠가 된다.
20세기 초의 미국 각 도시에서의 시민의 시정개혁운동이 시정부의 조직과 운영의 개선을 결과시키고 또 주민의 비판과 요구가 행정기능의 확대를 초래한 것처럼 주민의 자치에 대한 작용이 중앙집권화의 경향 아래에서 지방단체를 재생시키는 원동력이 된다.
이런 의미에서 주민의 관심을 불러일으키고 주민의 다양한 의사를 통합해서 운동을 추진하는 자발적인 조직이나 정당의 지역활동이 중요해지고 있다.
영국은 '지방자치제의 모국'이라고 불리는 나라이다.
영국에서는 국가의 통일이 비교적 일찍 이루어져 강대한 왕권이 성립되고 또한 유럽 대륙의 다른 나라들처럼 봉건적인 신분제가 고정화되어 있지 않았다.
11세기에 노르만 왕조(1066-1154년 노르만인의 중앙집권적 왕조)에 의해서 중앙정부가 창설된 이래 국가는 지방주민과의 타협과 지방주민의 이용을 통해서 통치되었다.
영국의 지방제도의 역사적 특색은 대륙 제국처럼 왕의 관료가 지방단체를 통제한 전통이 없다는 데 있다.
노르만 왕조는 고대로부터 내려온 지방구획인 카운티에 중앙정부가 임명하는 셰리프(주장관)를 파견하여 그를 통해서 지방의 제후를 통괄했다.
셰리프는 카운티에서 재정·군사·사법·경찰 등의 행정에 관해서 광범위한 권한을 누리는 동시에 주회를 사회하기도 했다.
그 후 중앙정부의 권력이 확대됨에 따라 사법은 왕의 재판소로 이양되었으나 셰리프의 권한도 증대하고 카운티는 국가의 지방통치의 단위가 되었다.
13세기 중엽부터 왕은 재정상의 필요에서 카운티의 대표를 중앙에 불러서 과징금을 거두어들이는 제도를 만들었다.
셰리프는 카운티의 유력자인 기사를 카운티의 대표로 임명하여 의회에 보냈다.
이렇게 해서 중앙정부가 임명하는 관리인 셰리프가 정치적·행정적으로 중앙정부와 지방단체 사이에서 교량역할을 했다.
그러나 14세기에 들어와서는 종래 국왕이 직접 임명하던 셰리프를 카운티의 주민 사이에서 선출하게 되었고 이러한 셰리프에게 재판의 권한이 주어졌다.
치안판사에 취임하는 자는 대부분의 경우 카운티를 대표하는 의원과 동일인물이든가 아니면 토지귀족 또는 그것에 준하는 계급의 인물이었다.
봉건제도의 붕괴와 더불어 치안판사는 국가의 강력한 지방관으로서 국가의 통합기능을 수행했는데 이 지방기관에는 의회의 의원으로 선출되는 지방유력자를 임명하여 국가의 통일과 지방의 자치를 유기적으로 관련지어, 그 결과 대륙 제국처럼 중앙정부의 관료통제를 경험하지 않아도 되었다.
산업혁명에 수반한 사회적·경제적 변동과 시민계급의 대두에 의해 시민계급의 정치적 진출을 가능케 한 1832년의 의회개혁을 배경으로 1834년에 구빈법 개정이 실시되었고 1835년에는 도시단체법이 제정되어 지방의 행정권은 치안판사의 손에서 시민계급으로 옮겨지고 동시에 지방단체는 의회가 제정하는 일반법의 규제를 받게 됨으로써 근대적인 의회제도하의 지방제도로 전환되었다.
그 후 지방제도는 점차 정비되어 1888년에 제정된 지방단체법에 의해 영국은 런던을 제외하고 카운티와 카운티 뮤니서펄 버로(County municipal borough：특권자치도시)로 구분되고 카운티는 도시구와 농촌구로 세분되었다.
그 후 일반적인 지방단체와는 별개의 지방단위로 처리되던 교육과 구빈행정도 1929년까지에는 일반적인 지방단체에 이양되어 현재와 같은 지방자치제가 성립되었다.
지방단체의 기관으로서는 유권자가 선출하는 의원을 중심으로 구성되는 의회가 의결기관인 동시에 집행기관이 되어 있다.
이러한 분권적인 지방제도도 20세기에 들어와서 행정기능이 확대됨에 따라 지방단체의 재원부족에 대한 국고보조금의 지급이 증대하면서 지방단체에 대한 중앙정부의 행정통제가 행해지게 되었다.
그리고 규모가 작은 지방단체로서는 증대일로의 행정업무를 처리하는 것이 곤란하다고 하여 지방단체의 재편성이 지방제도개혁의 중심문제가 되고 있으나 지방단체의 반대가 심하므로 지방단체의 재편성은 암초에 부딪치고 있다.
그래서 지방단체의 체계는 그대로 두고 개개의 행정목적을 처리하는 특별한 기관이나 중앙정부의 출장기관을 설치하려는 경향이 강해졌다.
2차대전 말기부터 그 직후의 시기에 노동당정부는 국유화와 사회보장의 정책을 추진시키기 위해 하위지방단체의 권한을 상위지방단체에 이양시키고 상위지방단체의 권한을 중앙의 각 부처에 이양시켜서 그것을 각 부의 지방행정기관을 통해서 처리하게 하려고 했다.
이러한 중앙집권화의 경향은 그 후에도 약화되지 않고 있다.
이러한 면에서 전통적으로 분권적인 영국의 지방제도도 중앙집권화의 위기에 직면하고 있다고 할 수 있다.
그래서 지방자치를 재생시키기 위한 개혁방안으로 주장된 것이 전통적인 도시와 농촌을 구분한 1888년 이래의 카운티와 카운티 버로 제도 대신에 카운티 및 카운티 버로와 국가의 중간단계에 도시와 농촌을 포함하는 지역단위의 광역자치제를 설정하자는 주장이다.
2차대전 후의 영국의 국제적인 경제적 지위의 저하와도 관련해서 국내의 경제개발을 추진시킬 필요 때문에도 지역적인 정부 단위의 설치는 요망되고 있으나, 이에 대한 반대는 강하고 그 실현은 용이한 일이 아니었다.
이러한 상황하에서 종래의 런던주에 대체되는 대런던 자치제(Greater London Council)가 1965년 4월에 발족했는데, 이것이 영국 최광역자치체이다.
신대륙인 미국은 유럽 제국과는 달리 절대군주에 의해서 국가가 통일된 역사가 없다.
우선 시읍의 건설로부터 출발하고 시읍이 모여 주를, 주가 모여 연방을 형성한 국가이다.
이러한 역사적 조건과 서부의 개척지로 상징되는 광대한 국토를 보유하는 지리적 조건 및 개척지에서 볼 수 있는 주민의 자주·자립과 협력이라는 자치의 전통이 미국의 지방제도의 성격에 큰 영향을 미치고 있다.
미국은 이러한 조건하에서 유럽에서 받아들인 근대국가의 정치제도와 이념을 유럽 이상으로 발전시킬 수 있었고 구체화하는 것이 가능했다.
특히 지방제도에 있어 여러 가지 새로운 제도와 이념을 구체화시키기 위한 '실험실'로서의 역할을 해 온 데에 미국적 특색이 있다.
독립 이전의 식민지시대에는 영국 이민과 그 자손의 손으로 지방제도의 기초가 마련되었다.
이주민의 질과 이주지의 기후·풍토 등에 따라 제도도 달랐지만 도시에서는 식민지총독이 내리는 헌장에 의해 자치기관을 설치하는 것이 관례였다.
그러나 이러한 헌장을 갖지 않는 자치제도 많았다.
특히 뉴잉글랜드 지방에서는 지방공동업무를 처리하기 위한 자치기관을 설치하지 않고 처음부터 자유민 전원의 총회에서 업무를 처리하는 가장 자치적인 민주정치를 실시했다.
독립 이후에는 종래, 식민지총독이 부여하던 헌장은 주의회의 입법절차에 의하게 되고, 지방단체의 창설·폐지도 주의회의 입법에 의하게 되었다.
그래서 주마다 지방자치의 형태가 다르고 또 개개의 도시자치체가 주입법부의 동의를 얻어 권한이나 기관을 규정한 헌장을 독자적으로 작성하고 있으므로 동일한 주 안에서도 지방단체의 형태가 달라진다.
이러한 미국의 지방 제도의 성격이 지방자치의 실험을 가능케 해주고 있다.
미국의 지방제도는 영국의 전통을 계승한 것이지만 독립 이후에는 지방단체가 연방정부의 권력분립구조를 모델로 하여 집행기관과 의결기관을 분리시키고, 의결기관은 상·하 양원을 두는 2원제를 많이 택했다.
의원과 지방단체의 장 이외의 공직자도 유권자의 투표로 선출되는 경우가 많았다.
공선이 아니고 임명에 의한 공직의 인사는 선거에서 승리하는 정당의 논공행상적 인사 즉 엽관제의 인사로, 정당원의 지역활동을 이러한 공직이 그 목적이 되어 왔다.
19세기 중엽 이후 특히 남북전쟁을 계기로 해서 공업화가 급속히 진행되고 이에 따라 급격히 팽창된 도시에서는 각종 공공사업을 실시하게 되었다.
이러한 사업을 둘러싸고 시정부의 부정·부패사건이 빈번히 일어나 시정은 암흑시대를 맞이했고 이에 대응해서 19세기 말부터 20세기 초에 걸쳐 각 도시에서 시민의 조직적 개혁운동이 일어났다.
이 시민운동을 배경으로 지방자치기구의 공정성과 능률성을 향상시키기 위한 각종 개혁조치가 여러 도시에서 취해졌다.
공직자를 선출하는 선거제도에서 정당의 등록, 후보자의 지명, 투표방식과 그 관리가 개선되고 비례대표제와 선거에 정당색을 내지 않는 무당파 투표방식도 등장했다.
지방단체의 기구로는 의결기관을 양원제에서 단원제로 개편하는 동시에 의회의 권한을 제한해서 의회의 구속에서 집행기관을 해방시켜 집행기관의 장이 행정을 통괄하며 지도력을 발휘할 수 있는 형태가 일반화됐다.
그 위에 전통적인 시의회－시장형의 정부 형태 이외에 선거민이 선출한 소수의 의원이 의결 기능을 수행하는 동시에 집행부 각 부분의 장이 되는 위원회형(Commission form)과 시민이 공선한 소수의 의원으로 구성되는 의회가 정책의 기본방침을 결정하고 또 그 구체적인 집행은 의회가 임명하는 지배인에게 일임하는 시지배인형(Council manager form)도 생겼는데 중소도시의 자치체에서는 후자의 형태가 보편화되어 있다.
이와 관련해서 지방단체는 주입법부로부터 규제를 받았기 때문에 그 자주성이 약했다.
그러므로 도시자치체는 증대하는 행정기능을 계획적으로 또 종합적으로 처리하기 위해 주정부, 특히 주의회의 지방단체에 대한 통제를 제한하여 시민의 손으로 정부를 조직하기 위한 자치운동을 벌여 그 결과 자치권이 인정되게 되었다.
이러한 개혁의 일환으로 행정을 처리하는 수단과 수법도 개혁되어 20세기에 들어와서 도시를 중심으로 한 지방제도는 크게 변모하게 되었다.
그러나 주의회에서는 전통적으로 농촌출신의 의원이 다수를 차지하고 특히 대·중도시의 자치체에서 다수를 차지하는 정당과 주의회의 다수당이 다른 경우가 많으므로 도시자치체의 권한확대에는 장애가 많으며 주입법부의 통제력은 여전히 강하다.
더구나 행정기능의 증대로 인해 도시자치체는 재정적으로 주의 원조에 의존하며 주의 시책에 기대하는 바가 많으므로 점차 지방단체에 대한 연방정부의 통제는 강화되어 가고 있다.
2차대전 후 도시 특히 대도시의 인구가 교외로 이동하고, 교외의 시가지화가 진행되어 도시와 교외지역을 포괄하는 행정의 필요가 커졌다.
그러나 도시권의 확대에는 교외지역의 다수 지방단체의 반대가 있어서 그러한 행정의 실현이 어려운 상태에 있다.
특히 뉴욕의 대도시지역은 3개의 주에 걸쳐 있으므로 그 광역적인 행정처리는 보다 어려운 문제가 되고 있다.
또 대도시 내부에서는 인구의 유출과 관련해서 지구의 환경이 악화되고 슬럼화가 확대되어 가고 있으므로 그 지구의 재생을 위한 재개발이 추진되고 있다.
여기에서 연방정부의 시책과 재정보조의 비중이 높아졌으며 이 점에서도 중앙통제의 경향은 강화되고 있다.
그뿐만 아니라 2차대전 후 남부에서 이주한 흑인이 정착하는 수가 급증했기 때문에 슬럼 지구의 개량과 도시의 재개발은 흑인문제와도 얽혀 심각한 사회·정치문제가 되어 있다.
독일의 지방제도는 프랑스의 그것과 마찬가지로 중앙집권적 성격의 전통이 강하다.
그러나 프랑스의 중앙통제가 시민혁명 후 봉건적 특권의 부활을 방지할 필요에서 시작된 데 반해 독일의 경우에는 시민계급의 성장이 늦었기 때문에 봉건적 특권을 충분히 배제하지 못한 채 오히려 그 특권과 연결지어진 형태로 집권적인 지방제도가 형성되어 왔다.
이 점에서 볼 때 같은 중앙집권적 제도라고는 해도 프랑스와 독일의 그것은 역사적 성격이 각기 다르다.
독일에서는 중세의 봉건사회에 자유도시가 발달했으나 도시귀족이 그 실권을 독점했기 때문에 그 자치활동은 활기를 상실하고 침체해 버렸다.
게다가 독일 특유의 영방분립의 상태로 있었으나 경찰국가적 성격이 강한 절대왕제가 강대해짐에 따라 압력을 받아 자유도시는 쇠망하고 그 자치기관은 국가의 하급관청에 가까운 지위로 변했으며 국가의 강력한 통제로 종래의 자치는 핍박하게 되었다.
1807년 나폴레옹과의 전쟁에 패배하고 위기에 직면한 프로이센을 재흥키 위해서는 그러한 강력한 관료통제에 의한 집권체제를 완화하여 시민의 자유로운 정치참여를 제도화할 필요가 있다고 인식한 슈타인(1757년-1831년)은 1808년에 우선 시정제도의 근본적인 개혁을 단행했다.
이 개혁은 중세도시에 있어서의 도시귀족의 일방적인 지배를 부정하는 내용이었다.
이 개혁의 결과 선거권은 일정한 재산상의 자격을 갖는 자에게 한정되었으나 선거민의 공선에 의한 시회와 시회가 선임하는 참사회원으로 구성되는 참사회가 도시자치체의 중심기관이 되고 도시자치체에 대한 국가의 통제는 대폭적으로 완화되었다.
이 분권적인 시제로 독일에 처음 근대적인 지방제도의 기초가 마련되었다.
그러나 슈타인의 개혁은 입헌주의를 목표로 한 것이었으나 관료주의적 군주국가를 부정하는 것이 아니라 오히려 그 보전을 위해서 위로부터 단행된 개혁이었다.
게다가 그 개혁은 국정에서 큰 비중을 차지하는 농촌의 근본적 개혁에는 전혀 미치지 못했을 뿐 아니라 오히려 농촌에 있는 종래의 특권세력을 그대로 두고 그것을 매체로 해서 관료주의적인 집권체제를 유지하려는 경향이 강해졌다.
따라서 슈타인의 제도에 대한 반대의 소리는 높았고 그 결과 이 체제의 성과도 부분적인 것에 그쳤다.
1831년의 개혁으로 슈타인 개혁의 유일한 성과였던 시정제도가 수정되어 도시자치체의 자치권이 축소되고 도시자치체에 대한 국가의 통제는 다시금 강화되었다.
그 후 1848년의 2월 혁명으로 지방단체의 독립적 지위가 인정되고 1850년에 제정된 프로이센 지방 단체법에 의해 전통적인 도시와 농촌의 지방단체 사이의 법률적 차별이 폐지되어 프로이센의 게마인데(Gemeinde)는 모두 지방단체로서 동등한 취급을 받게 되었다.
그러나 이 전통적인 도시·농촌의 차별체제 폐지에 대해서는 반대가 일어나, 1853년에는 도시와 농촌을 별도로 취급하고 슈타인 시제의 자치제도의 원칙을 취사선택하면서 지방적 특색에 적응하는 제도의 출현을 가능케 하는 개혁이 실시되었다.
이러한 과정을 거쳐 형성된 프로이센 지방제도의 구조는 상급지방단체인 프로빈츠(Provinz：한국의 도)와 하급지방단체인 게마인데 및 양자의 중간으로 크라이스(Kreis：한국의 군) 등 3단계로 나뉘어 있다.
게마인데는 시부의 슈타트(Stadt) 게마인데 외에 농촌부의 란트(Land) 게마인데로 구분되어 법률상 각각 다른 취급을 받고 있다.
1차대전에서 패한 후 바이마르 체제하에서 보통선거제의 실현, 여성참정권의 부여, 선거절차의 개정 등이 추진되어 제정에서 의회제국가로 전환된 데 따라 지방제도에도 민주적인 요소가 대폭적으로 도입되었다.
그러나 나치의 독재하에서 지방단체의 자주성은 약화되고 중앙통제가 강화되었다.
2차대전 후에는 미국·프랑스·영국·소련의 4개국이 국토를 분할 통치한 결과 각 점령국의 제도가 각각 점령지구의 지방제도의 형태에 영향을 미쳤다.
특히 동·서독으로 분할된 까닭에 양독의 지방제도는 서로 다른 형태를 갖추게 되었다.
서독은 10개의 란트로 형성되는 연방국이며 각 란트는 란트 크라이스로 나뉘고 다시 란트 크라이스는 게마인데로 나뉜다.
게마인데는 주민의 직접선거로 뽑히는 의회와 주민의 직접선거 또는 의회를 통해서 선출되는 장에 의하여 운영된다.
란트 크라이스에서는 직접 공선에 의한 의회가 최고기관이며 의회가 의원 가운데서 선출하는 위원으로 구성되는 참사회와 직접 공선 또는 의회에 의해서 선출되는 행정관리자가 행정을 담당한다.
란트 안에 베를린을 포함하는 3개 주는 동시에 시이기도 하다는 이중의 성격을 가지고 있다.
동독은 1952년에 종래의 란트 제도를 폐지하여 14개의 주와 동베를린으로 재편성하고 주 아래에 군 그 아래에 시·읍·면을 두는 3단계의 제도를 택했다.