분양가 상한제 적용에 앞서, 재건축 생태계부터 바로 잡아 주십시오.
분야: 교통/건축/국토
청원 기간: 2019-08-02 ~ 2019-09-01

문재인 대통령님께, 김현미 국토교통부 장관님께, 그리고 국회의원님들께, 저는, 올해로 20년째 사업이 진행중이고, 현재 철거 단계에 있는 소위 ‘강남4구’에 속한 어느 재건축 단지의 조합원입니다. 이렇게 글을 올리는 이유는, 최근 세간의 관심을 끌고 있는 분양가 상한제에 관해 한 조합원으로서의 의견을 드리기 위함입니다. 사실, 부지불식간 당사자가 된 조합원들은 연일 옥죄어 오는 분양가 상한제 관련 소식에 노심초사 하면서도, 자칫 집단 이기주의로 비칠까 심정을 토로 하지도 못한채 속앓이만 하고 있습니다. 현재 정부에서 논의중인 분양가 상한제는, 최근에 주택 가격 인상을 주도하고 있는 강남4구 재건축 단지를 겨냥한 것이며, 투기수요 근절, 맞춤형 대책, 실수요자 보호의 공익적 목적을 위한 것이라는 언론 보도의 내용을 전제로 말씀드리겠습니다. 현 재건축 환경에서 재건축 단지에 분양가 상한제를 적용한다면 공익 추구에 때문에 희생되는 사익이 과도하여 헌법 제37조 제2항의 과잉금지 원칙을 위배하게 될 뿐만 아니라, 정작 실수요자 보호도 할 수 없습니다. 아래에 그 과도한 측면을 말씀드리고 실수요자 보호를 위해 재건축 환경의 개선을 선결하여 주시기를 부탁 드리고자 합니다. 먼저, 분양가 상한제는 절대 안된다는 얘기를 하려는 것이 아님을 말씀드립니다. 주택 가격을 관리해야 하는 정부의 입장과 고충을 충분히 이해합니다. 헌법 제119조 제2항에 명시된대로, 국가는 경제 주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있는 것입니다. 이미 많은 학자들이 다루어 온 분양가 상한제의 법적 타당성 문제나, 실효성에 관한 갑론을박에 제 의견을 보태려는 것도 아닙니다. 단지, 세간의 논란에서 간과되고 있는 문제, 즉 분양가 상한제를 재건축 사업에 적용할 때 생기는 폐해에 대해 말씀드리고자 하는 것입니다. 크게 세 가지 문제를 말씀드리겠습니다. - 재건축 사업의 수익 구조에 대한 착시 문제 정부가 분양가 상한제로, 현재의 주택 가격 상승의 주범으로 지목된 소위 ‘강남4구’ 재건축 단지들을 통제 하려는 것에 대해 언론과 시민단체는 대체로 반기는 분위기입니다. 주택 개발 사업의 수익에 대한 강남4구 조합원들 (약 23,000명) 의 과도한 탐욕에 상한선을 두어 일반 분양자 (약 11,000명) 에게 혜택이 가게 하는 것은 타당한 해법처럼 보입니다. 게다가 분양가 상한제는 이미 제2기 신도시 (판교, 광교) 건설 사업에 적용해본 터라 오랜만에 다시 꺼내든 과도 정도의 안전한 칼로 여기는 분위기입니다. 현재 국토교통부가 의도하고 있는 분양가 상한제 정책의 기저에는 주택 개발 사업의 이익 분배 구조에 대한 오해가 있다고 봅니다. 민간 택지에 분양가 상한제가 최초로 적용되었던 2007년 당시의 주택 개발 사업의 개발이익 분배 구조는 (토지 소유주)-(택지 개발 사업자)-(주택사업 시행자 및 시공자)-(수분양자) 가 참여하여, 토지소유자는 용지 변경 프리미엄을, 택지 개발 사업자, 주택 사업 시행자 및 시공자는 리스크 프리미엄을, 수분양자는 기반시설이 확충될 때까지의 리스크 프리미엄을 개발이익으로 가져가는 형식이었습니다. 그리고, 분양가 상한제 실시를 통해, 토지 소유주, 주택사업 시행자 및 시공자에게 치우친 개발이익 분배 구조를 다소나마 보정을 할 수 있었습니다 [1][2]. 그러나, 그 때와 지금은 많이 다릅니다. 대규모 택지 개발의 여지가 거의 소진된 수도권의 주택 개발 사업은 재건축 단지가 주도할 수 밖에 없습니다. 이 경우, 위에 언급한 토지 소유주와 택지 개발 사업자가 참여하던 택지 개발 과정은 조합원들의 현물 투자 과정으로 대체되고, 조합원들이 세운 조합이 주택사업 시행자의 역할을 합니다. 정부와 언론, 시민단체들은 조합원이 현물 투자자인 동시에 주택사업 시행자로 참여하여 개발 이익을 다중으로 배분받을 것이기에 분양가 상한제를 통해 일반 분양자에게 개발 이익 혜택을 옮겨 가도록 배분하는 것이 경제 민주화의 방향으로 보는 것 같습니다. 그런데 아무도, 조합원들도 거주 주택을 소멸시키고 대지 지분 일부를 일반 분양자에게 나누어 주는 대신, 입주권을 얻고자 하는 실수요자임을 인지하지 못합니다. 그 누구도, 조합원들이 택지의 권리지분을 확보할 때, 주택 실거래가 이상으로만 구매해야 하는 ‘택지 구매가 하한제’를 이미 적용받았다는 사실을 인정하지 않습니다. 분양가 상한제가 적용되지 않더라도 조합원들의 개발이익은 크지 않았습니다. 수십년간 열악한 주거환경을 견디며 사업의 진행을 유일한 노후 대책으로 기대하거나, 좋은 입지의 새 아파트에 대한 입주권을 미리 확보하고자 주택 실거래가 이상을 지불한 자들의 리스크 프리미엄 정도가 주택 개발 이익인 것입니다. 조합원은, 분양가 상한제가 적용되면 그 리스크 프리미엄 마저 소멸되고 수 억원의 분담금을 걱정해야 하는, 보호받지 못하는 실수요자인 것입니다. (제가 속한 재건축 단지를 예로 들면, 관리처분안과 대비하여 일반분양가가 100만원 인하되면, 분담금이 2000만원 상승합니다.) 강남4구만 치더라도 약 10만명에 이르는 조합원들과 그 가족들의 걱정을 ‘소수 부유 집단의 이기주의’ 로 치부할 수는 없는 것입니다. - 뒤집힌 재건축 생태계 문제 주택 정책 입안자를 포함해서 재건축 조합원이 아니면 아무도 이해하기 어려운, 그러나 조합원이면 누구나 인정하는 비밀 한 가지를 공개하겠습니다. 재건축 사업에서는 조합원이 의사 결정권을 갖는 ‘갑’ 이 아닙니다. 그렇다고 조합도 ‘갑’ 이 되지 못합니다. 사업 추진 과정부터 소요 되었던 사업 비용을 지원(대여) 해주는 시공사가 절대 ‘갑’ 이고, 조합은 ‘을’ 로서 그 하수인 역할을 하고, 조합원은 모든 리스크를 떠안아야 하는 ’병’ 에 불과합니다. 입찰 단계에서 시공사가 제시했던 화려한 조건의 가계약서는 관리처분 단계에서 어김없이 ‘갑을’ 관계가 뒤바뀐 내용의 본계약서로 둔갑한다는 것을, ‘병’들은 당하고 나서도 파악하기 어렵습니다. 현 재건축 환경에서 분양가 상한제를 재건축 단지에 적용한다면, 규제의 형평성 문제가 생깁니다. 어떤 환경에서도 이윤을 극대화 하려는 시공사는 기본형 건축비에 맞춘 낮은 품질의 시공을 합니다 [3]. 생태계 하부에 있는 조합원은 리스크 프리미엄의 소멸과 저품질 주택의 이중고를 지게 되고, 일반 분양자 역시 저품질 주택을 다소 낮은 가격에 구매하는 ‘혜택’을 얻게 될 뿐입니다. 즉, 시공사는 규제의 영향을 거의 받지 않고, 일반 분양자는 약간의, 그리고 조합원은 아주 심각한 영향을 받게 됩니다. 주택법 시행령 개정의 주 목적이 주택 가격 규제라면 그 목적은 달성될 것입니다만, ‘국민의 주거수준의 향상’ (주택법 제1조) 이라는 상위법의 목적과는 부합하지 않는 것입니다. 역설적이지만, 재건축 생태계의 기형적 환경에 대한 근본 원인은 ‘도시 및 주거환경정비법’ (이하 ‘도정법’) 이 제공합니다. 최고 의사 결정기구로 총회를 두고 있지만 (도정법 제45조), 사업의 효율적 진행이라는 명분을 내세워, 서면으로 의결권을 행사하는 것을 허용합니다 (도정법 제45조 제5항). 서면 결의를 독려하기 위해 총회때마다 동원되는 외부 홍보 요원 (소위 OS 요원) 의 인건비 지출이 효율적이지도 않고, 각기의 필체로 서명을 하는 공개 투표 형식의 서면 결의서는 변조되는 경우가 허다합니다 [4]. 재건축 생태계에서 시공사의 하부에 있는 ‘을’, 즉 조합이 어떠한 안건도 통과시킬 수 있는 이유입니다. 시공사와 조합의 관계, 조합과 조합원의 관계에서 제기되는 수많은 문제들에 대해 정부나 자치단체의 입장은 한결같습니다. 사익과 사익의 충돌 문제에 대해 정부나 자치단체가 개입할 여지는 없다는 것입니다. 헌법 119조 제2항을 다시 한번 언급하겠습니다. 지금 국가가 분양가 상한제를 사유재산에 적용하려는 것과 마찬가지로, 경제 주체인 다수 조합원들과 시공사의 조화를 통해 경제 민주화를 이룰 수 있도록 규제와 조정을 하는 것은 공익 실현을 위한 것입니다. 거듭 말씀드립니다. 현 재건축 환경에서 분양가 상한제가 실시되면 생태계 정점에 있는 시공사는 분양가 상한제를 무기로 조합을 압박하여 최대한 이윤을 추구하고, 생태계 최하부에 있는 조합원들은 시공사가 확보하는 이윤만큼의 분담금 위험을 떠안고, 저품질의 주택에서 노년을 보내게 될 것입니다. 주택법 제1조의 ‘국민의 주거수준의 향상’ 목적과는 거리가 먼 결과입니다. (분양가 상한제로 주택 품질이 저하된다는 연구 결과 [3] 는 이미 많이 있습니다만, 저의 우려에 동의하지 않으신다면, ‘공공임대’, ‘부실’ 을 키워드로 인터넷 검색을 해보시기 바랍니다. 아시다시피 공공임대 주택은 분양가 상한제가 이미 적용되고 있습니다. 재건축의 경우, 위에서 언급한 구조적인 이유로 그 부실의 정도가 더 심할 것입니다.) - 10년 임대 주택의 분양전환가와 재건축 주택의 분양가의 형평성 문제 현재 분양전환을 앞두고 있는 10년 임대 주택이 수도권에만 56,000 가구입니다. 대부분 공공 택지에 건립 되었음에도 임대 주택들의 분양전환가는 분양가 상한제 적용 대상이 아니어서 분양전환 시점의 감정평가액으로 산정됩니다. 주거안정을 원하는 임차인들의 요구에도 불구하고 한국토지주택공사 (LH) 및 건설사는 분양가 상한제 적용을 거부하고 있고, 국토교통부도 이미 분양전환을 끝낸 가구들과의 ‘형평성’을 고려할 때, 분양가 상한제의 적용은 어렵다는 입장을 취하는 것으로 알려져 있습니다. 민간 택지에 건립되는 재건축 주택에 분양가 상한제를 적용하는 것은, 공공 택지에 건립된 임대 주택의 분양전환가에 감정평가액을 적용하는 것과의 ‘형평성’을 무시한 것입니다. 누가 봐도, 재건축 주택 가격 산정에는 공익을 우선시 하고, 임대 주택의 분양 전환가 산정에는 공익을 우선시 하지 않는 것으로 보입니다. 결론입니다. 민간 택지에 건립되는 주택의 가격을 규제하기 위해 분양가 상한제를 적용하는 것이 가져올 가장 심각한 문제는 인위적 가격통제로 인해 시장 원리의 적용이 어려워 진다는 것입니다. 즉, 현상에 대한 분석과 예측이 어려워 집니다. 일례로, 2007년 민간 택지의 주택에 적용한 분양가 상한제로 주택 가격이 안정되었다는 시민 단체의 최근 주장을 들 수 있습니다. 2007년 이후에 민간 택지 공급이 현저히 감소했음에도 불구하고 주택 가격이 안정된 것이 분양가 상한제에 의한 것인지, 당시의 글로벌 금융위기 때문인지의 여부는, 시장 원리를 적용할 수 없기에 쉽게 판단할 수 없는 것입니다. 건설 기업, 금융권 뿐만 아니라 수분양자, 주택 매도 희망자, 혹은 매수 희망자들도 시장 분석과 예측이 불가능 하기에 리스크 관리가 어려워져 경제활동이 위축됩니다. 분양가 상한제는, 이런 제반 문제들을 최소화 하는 조건에서만 고려해 주시기 바랍니다. 헌법 제37조 제2항에 명시된대로, 국민의 모든 자유와 권리는 공공 복리를 위한 경우라고 해도 ‘필요한 경우에 한하여’ 제한할 수 있을 것입니다. 그리고, 분양가 상한제는 명확성의 원칙을 지켜, 국민이 분양가 상한선을 예측하여 경제활동을 유지할 수 있도록 해야 합니다. 마지막으로, 분양가 상한제를 재건축 주택에 적용하기에 앞서 재건축 생태계부터 바로 잡아 주시길 간곡히 청원합니다. 아래 사항들을 반영하도록 도시 및 주거환경정비법을 개정하여 주십시오. 1. 조합장 및 조합 임원 선거는 정부에서 관리 해야 합니다. 2. 임기만료된 조합장 및 임원선거는 연임 가부만 묻는 형태가 아니라 공정경쟁을 통해 재신임을 물어야 합니다. 3. 전자 투표를 전면 시행하여 서면에 의한 결의를 금지해야 합니다. 4. 종신 대의원회를 폐지하고 조합원들이 직접 사업 내용을 의결하도록 해야 합니다. 5. 재건축 용역 단가 내용을 공개하여 조합원들이 타 재건축 단지와 비교하여 문제점을 파악할 수 있도록 해야 합니다. 6. 시공사 용역 계약 내용의 변경은 사업시행인가와 연계하여 정부가 관리 및 감독해야 합니다. 기왕에 긴 글을 읽어 주셨으니, 정부가 추진하고 있는 분양가 상한제의 첫번째 목적 (혹은 원칙), ‘투기수요 근절’ 에 관한 사족을 덧붙이겠습니다. 투기수요는 시세차익이 있는 곳에 생기는 것입니다. 이에 대해, 정부가 고려할 수 있는 대책은 1. 시세차익을 줄이거나, 2. 시세차익이 있어도 실현을 못하게 하는 것입니다. 분양가 상한제는, 정부가 주택가격의 인위적 통제로 시세차익을 오히려 크게 하는 것이기에 위 두 번째 방법을 써야 할 것입니다. 하지만, 그에 대해서는 당연히 선의의 피해자가 발생하고, 헌법 제37조 제2항 과잉금지의 원칙에 벗어나게 됩니다. 위 첫번째 방법을 써주십시오. 시장 원리를 지키고 공급을 늘려 분양 주택의 시세차익을 줄여 주십시오. 이미 수도권의 주택 공급은 재건축이 주도하고 있습니다. 재건축 생태계가 바로 잡히면, 각종 비리에 연루되어 새는 비용을 줄여 분양가를 낮출 수 있습니다. (어디나 비슷하겠지만, 제가 속한 재건축 단지의 조합원들은 평균 연령이 59 세입니다. 그 분들의 ‘탐욕’ 은 분담금을 조금이라도 줄여 노후 걱정에서 벗어나는 정도입니다.) ‘공정 경제’ 는 시장 원리가 잘 지켜지도록 환경을 조성 및 관리하는 바탕위에서 설 수 있습니다. 그리고, 주택의 ‘적정 가격’ 은 주택 시장이 결정하는 가격인 것입니다. 국가는, 그 ‘적정 가격’을 시장이 자율적으로 결정할 수 있도록 ‘시장 교란 행위’ 를 막아 주어야 합니다. 대한민국 헌법 제119조 제1항을 상기하며 글을 맺고자 합니다. 끝까지 읽어 주셔서 대단히 감사합니다. 제119조 ①대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. 참고문헌 [1] 손**, KDI 정책포럼 213(2009-06), 2009.5, 2쪽. [2] 김**, 도시행정학보 23(3), 2010.10, 271쪽. [3] 류**, 심**, 이**, 한국산학기술학회 논문지 13(8), 2012.8, 3751쪽. [4] 서대문구, “가재울뉴타운4구역 주택재개발정비사업 추진현황 분석’, 332쪽.