분야: 교통/건축/국토
청원 기간: 2017-10-24 ~ 2017-11-23

<개발제한구역(그린벨트)를 해제하자> (그린벨트 제도 도입) 도시 주변 지역의 개발을 억제하는 규제 제도를 “개발제한구역제도”라고 말한다. 우리나라는 법률에 의하여 공권력으로 그린벨트를 지정하는데, 그 법률 명칭은 “개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법” 이 특별조치법은 2000년에 제정되었고, 이 특별조치법 제정 이전에는 도시계획법(제21조)에 의하여 개발제한구역을 지정·운용하였다. 이다. 따라서 개발제한구역제도가 법률상의 공식적인 명칭이다. 개발제한구역제도는 도시 주변지역의 개발을 억제하고 자연상태로 그대로 두기 때문에 녹음이 우거져 푸르러(green)지기 마련이기 때문에 그린벨트(GB = Green Belt, 녹색지대)제도라고 부르기도 한다. 이 같이 도시의 무분별한 확산을 막고, 녹지지역을 확보함으로써 쾌적한 삶을 유지하기 위한 그린벨트 제도는 영국에서 1955년에 처음으로 법률에 의하여 시행되었다. 우리나라는 1971년 서울특별시의 확산을 막기 위하여 처음 도입되었다가 그 후 8차례의 그린벨트 지정 확대를 통하여, 14개 도시에 적용되었다. 김대중 정부 하에서 다시 적용범위가 축소되어 현재는 7개 도시에 적용되고 있다 70년대에 지정된 그린벨트 구역은 대도시권역과 중소도시권역으로 구분된다. 대도시권역은 수도권, 대구, 부산, 광주, 대전, 울산 등 광역도시와 마산, 창원, 진해 등 경남의 지방도시로 구성되고, 중소도시권역은 춘천, 청주, 전주, 여수, 진주, 통영, 제주권 등 7개 지방도시로 구성된다. 이 중 김대중 정부 하에서 중소도시 권역 7개 도시는 전면 해제되었다(1998년 해제 결정). . (영국과 한국의 그린벨트 제도) 앞서 얘기 했듯이 그린벨트제도를 처음 도입한 나라는 영국이다. 영국은 토지소유자와 충분한 협의를 거친 뒤, 먼저 현실적인 보상을 해주고, 그린벨트를 지정하였다. 따라서 제도 도입 초기부터 사유재산권 침해 문제는 아예 없었다. 잠시 여기서 영국과 우리나라의 그린벨트 지정 제도의 주된 차이를 살펴보면, 영국의 그린벨트 제도가 토지 소유자의 토지 소유권을 인정하면서, 토지개발권은 국유화하는 개발허가제인 점에서는 우리나라 그린벨트 제도와 유사한 측면을 가지고 있다. 그러나 영국은 토지소유자와 충분한 협의를 거친 후, 토지 개발권 제한에 대하여 선(先) 현실 보상을 하나, 우리나라는 토지소유자와의 협의 절차 없이, 국가공권력에 의하여 강제적으로 지정하고, 사전·사후 보상도 없다는 점이 다르다. 그래서 영국에선 제도개선의 논의가 지금도 가끔씩 전개되고 있기는 하지만, 지금까지도 심각한 저항 없이 그린벨트제도가 비교적 잘 유지되고 있다. 물론, 영국에선 선(先) 현실 보상을 하는데, 선 현실 보상에는 많은 국가 예산이 소요되기 때문에, 꼭 필요한 지역에만 우선적으로 그린벨트 지역을 지정하게 된다. 영국의 경우 이 예산상의 제약 때문에 지정된 그린벨트 면적이 단기간에 급속히 확대되지는 않았다. 예산이 확보되는 대로, 보상과정을 통하여, 점진적으로 지정을 확대해가는 수밖에 없었던 것이다. 그리하여 영국의 경우 그린벨트 지정 초기 50년 동안 240제곱킬로미터 밖에 지정되지 않았다. 반면에 우리나라는 토지소유자와의 협의 없이 무보상(無報償)으로 국가공권력에 의하여 일방적으로 지정하기 때문에 1971-1973년 단 2년 동안에 5,311제곱킬로미터를 그린벨트로 지정하여 사유재산권을 침해하였다. 일본도 영국을 본받아 1956년 동경 주변 약 100제곱킬로미터를 그린벨트(近郊地帶)로 지정하였으나, 현실적 보상이 되지 않아, 토지소유자의 강력한 반발에 부딪혀, 10년도 안 되어 관련 법률(수도권정비법)이 폐지되어, 현재는 일본에는 그린벨트제도가 없다. <최초 및 추가 지정> 1971년 서울을 포함한 수도권 일부가 그린벨트로 처음 지정된 이후, 77년 4월 여천(여수)권역이 지정되기까지 8차(71-77년)에 걸쳐 그린벨트 구역이 단계적으로 확대되어 14개 도시권이 그린벨트로 지정되었다. 그 결과 그린벨트구역은 7개 대도시권과 7개 중소도시권이 지정되었으며, 그 면적은 전국토의 5.4%에 해당하는 약 5,400제곱킬로미터에 이르렀다. 그 후 행위 제한에 대한 일부 변경만 있었을 뿐, 추가지정이나 본질적인 변경 없이 그대로 유지되어 오다가, 김대중 정부 시대(2001-2003년)에 7개 중소도시권역의 그린벨트는 전면 해제되었다. 이제 남은 그린벨트구역은 수도권과 광역도시, 그리고 경남의 지방도시 창원에 불과하고, 그 전체 면적은 3,900 평방 킬로미터로 전 국토의 약 3.9%에 해당한다. <민원> 우리나라의 경우는 국가가 토지소유자의 토지개발권을 박탈하면서, 일방적으로 아무런 보상 없이 그린벨트를 지정하여, 사유재산권을 침해하기 때문에 토지소유자들의 소송·시위·탄원서·집단민원·진성서 등의 민원이 44년 동안 계속되고 그린벨트 관련 민원이 그칠 날이 없다. 이 때문에 대통령 선거, 국회의원선거, 지방선거를 치를 때마다, 주민의 표를 의식해 정치권에서 그린벨트 조정문제가 제기되어 왔다. <과거의 완화조정>국민들의 사유재산권에 대한 권리의식이 높아짐에 따라, 민원이 끊이지 않자, 80년대 이후 수십 차례에 걸쳐 그린벨트 내의 개발행위 제한을 완화하는 조치를 취하였으나, 김대중 정부에 이르기 까지는 그린벨트 법률의 근본적인 개혁은 없었다. 예컨대 1990년 개발제한구역 내 주민생활의 불편해소 및 생업시설 확대, 여가ㆍ휴식 공간 활용 등을 위해 공공건물ㆍ체육시설 설치 및 건축물의 신ㆍ증축을 허용하는 등 대폭적으로 그 규제를 완화하였다. 또한 1999년 6월 그린벨트에 근린시설 신축을 허용하여 건폐율 20%, 용적률 100% 범위 안에서 3층 이하의 단독주택은 물론 약국과 독서실 등 26개 유형의 근린생활시설을 신축할 수 있게 되었다. 그러나 이 같은 개발행위에 규제 완화는 법률의 개정이 아니라, 시행규칙의 개정을 통하여 이루어진 “아주 제한된 범위 내의 사소한 불편 해소”에 불과하였다. <김대중 정부 하의 전면적인 재검토(1998)> 그러다가 그린벨트제도에 대한 전면적인 재검토는 김대중 정부(1998.2.25-2003.2.24)에 의하여 처음이자 현재까지로는 마지막으로 이루어졌다. 그 검토 결과, 김대중 정부는 7개 중소도시권역의 그린벨트를 전면 해제하는 계획을 확정하였다. 그리하여 2001-2003년 사이에 그 계획을 실천하여, 제주(2001년), 춘천·청주·여천권(2002년), 전주·진주·통영(2003년) 등 7개 중소도시권역의 그린벨트 해제 작업이 마무리 되었다. 이제 남은 그린벨트 지역은 수도권과 모든 광역시, 그리고 경남의 3개 지방도시 마산·창원·진해권이다. 대단히 특이한 것은 부산과 진해·창원 사이에 위치한 중소기업도시 김해 김해는 인구도 진해·창원보다도 많고, 중소기업의 개수에 있어선, 전국의 시 중에서 1-2위를 다투는 지역이다.는 독자적인 그린벨트 구역으로 지정되지 않고, 부산과 창원·진해에 일부씩 포함되어 있다는 점이다. 이 같이 김해시는 양 권역에 부분적으로 포함되었기 때문인지는 정확히 알 수는 없으나, 김해는 창원에 비하여 개발제한구역의 비중이 훨씬 낮다. 창원권(마산·창원·진해)의 개발제한구역은 약 300평방킬로미터로, 전 창원권 면적(약 744 평방 킬로미터)의 40% 이상을 차지한다. 창원은 거의 절반이 개발제한구역으로 묶여 있는 셈이다. 반면에 인근의 번창하는 도시, 김해시는 인구가 구(舊) 창원보다 많고, 전국에서 가장 중소기업이 많은 도시 중 하나임에도 불구하고, 그 행정구역 463㎢ 중 개발제한구역은 111㎢로 전체면적의 약 24%에 불과하다. <창원시에도 광역시와 같은 그린벨트 관리 권한 부여할 필요> 현재 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(제38조) 제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. ”과 “개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법”에 의하여 그린벨트 제도는 운영되고 있다. 개발제한구역은 전국에 약 3,900평방 킬로미터로 국토 전면적의 3.9% 정도이고, 그린벨트가 많다고 아우성 치는 경기도도 그린벨트 면적은 도(道) 전체 면적의 11%를 조금 넘는 정도에 불과하다. 그러나 창원권(마산·창원·진해)의 개발제한구역은 약 300평방킬로미터로, 전 창원권 면적(약 744 평방 킬로미터)의 40% 이상을 차지한다. 대충 이야기 하자면, 창원은 거의 절반이 개발제한구역으로 묶여 있는 셈이다. 재밌는 것은 광역시를 제외하고는 그린벨트가 지정된 도시는 창원뿐이라는 것이다. 그린벨트 구역이 있는 광역시와 도는 원칙적으로 그린벨트 관리에 관한 권한을 중앙정부로부터 위임받아 행사한다. 창원시에는 그린벨트 구역이 있는 데도, 그린벨트 관리권한은 원칙적으로 위임되어 있지 않다. 즉 도지사의 승인을 받는 것이 원칙이다. 최근 그린벨트 규제 제도 개선 방안에서는 면적 30만㎡(약 9만평) 이하의 개발제한구역을 해제할 수 있는 권한을 시·도지사에게 이양해, 해제절차를 간소화(규제완화)하였다 제3차 규제개혁장관회의(2015.5.6)에서 국토교통부는 개발제한구역 해제 절차 간소화 방안을 발표했다. 국토부 방안에는 소규모 그린벨트(30만㎡) 해제권한을 시·도지사에게 이양, 편의시설이나 공장의 허용 기준을 완화하는 내용이 포함돼 있다. . 그런데 광역시들은 관할 구역 내 개발제한구역 해제 권한을 직접 갖게 되는데, 광역시가 아닌 창원시의 경우는 그렇지 못하다는 것이다. “개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법”을 개정하여 창원시에도 그린벨트 관리에 대해서는 시·도지사와 동등한 권한을 부여하여야 한다는 점을 필자는 주장한다. <그린벨트 제도에 대한 헌법재판소의 판결(98.12.24)> 공권력에 의한 협의 없는 무보상(無報償) 그린벨트 지정 제도는 끊임없는 민원 제기의 대상이었고, 또한 대통령 선거 등 각종 선거에서 규제완화 공약의 대상이 되기도 하였다. 1997년 대통령선거에서 그린벨트 제도 전면 검토·개편 공약을 제시한 김대중 대통령이 취임한 해(1998년)에 그린벨트 지정에 대한 헌법재판소의 중요한 재판이 있었다. 도시계획법 제21조(개발제한구역의 지정)의 위헌 여부에 대해서 헌법재판소의 판결이 그것이다. 도시계획법(1998.12.24년 당시) 제21조(개발제한구역의 지정)① 건설교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 도시 주변의 자연환경을 보존하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(이하 “개발제한구역”이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.② 제1항의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역 안에서는 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역 지정 당시 이미 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축·공작물의 설치 또는 토지의 형질변경에 관하여 허가를 받아(관계법령에 의하여 허가를 받을 필요가 없는 경우를 포함한다) 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 계속 시행할 수 있다.③ 제2항의 규정에 의하여 제한될 행위의 범위 기타 개발 제한에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위 안에서 건설교통부령으로 정한다. 헌재의 판결 요지는 (1)우선 개발제한구역 제도 자체는 합헌이며, 따라서 토지를 종래(개발제한구역 지정 이전)의 목적대로 사용하는데 지장이 없는 경우(임야, 농지)는 보상이 필요 없으나, (2)토지를 종래(개발제한구역 지정 이전)의 목적대로 사용할 수 없는 경우에 대해서 보상규정을 두지 않은 것은 헌법에 위배되므로 헌법불합치 판정을 내린 것이다. 따라서 헌재가 사례로 든 “개발제한구역 지정 이전부터의 나대지”와 “주변의 개발로 인하여 농지가 오염되어 영농이 불가능하게 된 농지”, “수로가 차단되어 영농이 불가능하게 된 농지” 등에 대한 보상 및 행위제한 해제 등의 조치가 이루어 졌다. 또한 도시계획법 제21조(개발제한구역의 지정)에 대한 헌법불합치 판정 문제를 해소하기 위하여, “개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법”을 제정(2000.1.28)하였다. 전술한 보상·행위제한 해제 등의 행정조치와 토지매수 청구 제도 등을 포함한 이 특별조치법의 제정에 의하여 헌재 판결에 의한 도시계획법 제21조(개발제한구역의 지정)의 헌법불일치 문제는 해소되었다는 것이 일반적 견해이다. (판례 비판) 현재 우리나라 그린벨트제도 하에선 원칙적으로 그린벨트 “지정 당시의 용도대로 사용할 수 없는 경우”에만 보상하게 되어 있다(1998.12.24 헌재 판결). 이 판결은 대단히 비현실적인 판단이다. 쉽게 이야기 하면, 사회경제는 진보하지 않고, 과거 그대로 정체(stagnant)되어 있다는 것을 전제로 하고 있다. 국민의 권리를 제한하여, 보상할 때에는 제한 당시의 현실가격을 기준으로 하는 것은 당연하다. 그럼에도 불구하고, 국가가 권리 제한 당시에 보상을 하지 않았고, 그 후 40년 이상이 지났다면, 보상기준을 설정할 때, 보상시점의 가격을 기준으로 보상하여야 한다. 사회가 정체상태에 있다면, 수 십년 후에 보상하더라도, 제한 당시의 가격을 기준으로 하여도 타당하다 할 것이다. 그러나, 우리나라처럼 40년 동안 눈부신 발전을 하여, 세계 13위 권의 경제대국이 되었기 때문에, 이제까지 보상을 하지 않았고, 이제야 보상한다면, 당연히 현재의 가격을 기준으로 보상하여야 현실적일 것이다. 또한 보상 당시의 토지의 정상적 용도 또는 최적 용도를 기준으로 현가를 산정하여야 한다. 40년 전 그린벨트를 지정할 때 사용되던 용도(예컨대 농사 용도)를 기준으로 현가를 산정하는 것은 40년 동안의 사회발전을 무시하는 것이다. 우리사회는 정체된 사회(stagnant society)가 아니라, 진화하는 사회(evolving society)이고, 토지의 용도는 효율적인 방향으로 끊임없이 진화하는 것이다. 보상 당시의 현가를 기준으로 보상금액을 산정하여야만, 국가가 공권력에 의하여 국민의 토지재산권을 침해하는 것을 효과적으로 억제할 수 있다. 사유재산권의 제한은 공공의 필요를 충족시키기 위하여 꼭 필요한 범위 내에서 하여야만 하고, 그런 제한에 대해서도 현가를 기준으로 보상하여야 한다. 그래야만 토지 사용권·개발권에 대한 국가의 무분별한 규제를 차단할 수 있는 것이다. <필연적 현가(現價) 보상> (필연적 보상) 국가가 국가 공권력에 의하여 국민의 사유재산권을 침해한다면, 당연히 보상하여야 한다. 헌법에서도 명백히 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 헌법 제23조 ①모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있다. 그린벨트제도는 토지소유자의 토지 사용권·개발권을 공권력에 의하여 보상 없이 박탈하는 것이기 때문에, 사유재산권의 주요 부분을 침해하는 것이다. 이 같은 공력력에 의한 사유재산권 침해에 대해선 토지소유자와의 협의를 통하여 당연히 보상을 하여야 한다. (현가 보상) 또한 보상은 정당한 보상이어야 한다. 헌법에서도 재산권의 침해에 대해서는 “정당한 보상”을 하여야 한다고 규정하고 있다 헌법 제23조 ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.. 정당한 보상은 시가 즉 현재가격(現價)에 의한 보상을 원칙으로 한다. 물론 실무(實務)에서는 평가전문기관에 의하여 평가된 현가를 기준으로 보상가격을 산정하게 된다. (무임승차-형평성의 문제) 도시의 볼꼴 사나운 팽창과 환경오염의 방지, 녹지대(허파) 확보,국가안보 등 공익적 목적을 위하여 개인의 사유재산권을 제한한다면, 그 개인은 특별한 희생(sacrifice)을 입게 된다. 반면에 그러한 제한으로부터 일반국민은 편익(benefit)·후생(welfare)의 증진을 누리게 된다. 만약 타인의 권리제한으로부터 편익을 받는 사람이 아무런 대가를 지불하지 않는다면, 그 사람은 대가를 지불하지 않고 편익을 누리는 무임승차(無賃乘車, free riding)를 하는 셈이 된다. 이런 무임승차현상은 공평성(fairness)·형평성(衡平性)의 원리와 사회정의(social justice)에도 맞지 않는다. 국가 공권력의 행사 때문에 나의 특별한 희생 위에서 국가나 타인이 이득을 본다면, 이는 헌법이 규정한 평등의 원칙 헌법 제11조 ① 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.에도 맞지 않는다. 국가가 공권력으로 그린벨트를 지정하여 개인의 토지개발권을 박탈하고, 국가가 필요성이 있을 때, 그린벨트를 해제하여, 그 토지를 개발하여, 수익을 올린다면, 이는 국가가 토지 개발 규제를 통하여 이익을 얻는 행위이고, 이는 일종의 부당이익이라 할 것이다. 현재 그린벨트로 지정된 토지는 국가·공공단체에 의한 공영개발만 허용된다. 그리고 그 수익은 기본적으로 국가·공공단체에 귀속된다. 사유재산권의 제한(=그린벨트의 지정)에 보상을 하지 않으면, 국가가 이 제도를 남용하여, 이익을 얻으려 할 것이다. 이것이 이상하게 받아들여지면 거꾸로 생각해보면 답이 나온다. 나의 토지가 국가 공권력에 의하여 그린벨트로 편입되어, 편입 당시의 용도 외에는 그 토지의 사용이 금지되고, 이 같은 국가공권력에 의한 토지사용 제한에 대해서 아무런 보상도 못 받는다면, 국가의 보상 없는 “나의 땅에 대한 개발 금지” 규제가 공평하고, 사회정의에 부합한다고 생각하겠는가? 국가 공권력에 의해 내 땅(토지)의 사용이 제한됨으로써, 좋아진 환경, 깨끗해진 공기 등의 편익을 남들이 아무런 대가(세금) 없이 무상으로 즐기고(무임승차하고) 있다면, 이 무임승차가 바람직한 현상이라고 생각하겠는가? 아니면 귀하의 땅을 국가가 규제하여 개발하지 못하게 하다가, 예컨대 10년 후에 국가·공공기관이 개발하여 큰 수익을 얻는다면, 귀하는 이런 국가의 처사가 공평하다고, 사회정의에 맞다고 생각하겠는가? <그린벨트 제도의 폐지> 대표 없이 과세 없다(No Tax without representation)란 말이 있듯이, 보상 없이 사유재산권 제한 없다(No restriction on private property without compensation)를 실현해야 한다. (보상 없는 사유재산 제한 금지) 자유민주국가에서는 국가는 사유재산을 보호해야 한다. 만약에 제한할 경우에는 공공의 필요가 있을 때에 한하여 법률에 의하여 제한하여야 하고, 그 공공필요에 의한 제한에 대해서도 반드시 현가(市價) 보상을 해주어야 한다. 이와 같은 보상을 할 수 없을 때에는 사유재산권의 제한, 예컨대 그린벨트 지정을 통한 사유재산권(토지사용권·개발권)의 제한을 해서는 안 된다. 이 같은 맥락에서 70년대에 지정하여 아직까지 유지되고 있는 3,900평방 키로미터에 대해선 현가 보상이냐, 해제냐를 심각하게 검토하여야 한다. 적어도 보상할 수 있는 범위 내로, 꼭 필요한 범위 내에서, 그린벨트가 유지되도록, 정부는 그린벨트 제도를 전면 재검토하여야 할 것이다 김대중 정부 시대(1998년)에 그린벨트 제도에 대한 전면적 재검토를 통하여, 14개 권역 중에서 수도권·광역시·창원권을 제외한 나머지 7개 권역의 그린벨트를 전면 해제한 적이 있다는 사실을 유념할 필요가 있다.. 필자는 이러한 운동이 범국민적으로 전개되어, 2017년 대선 과정에서 잇슈화 되기를 기대한다. (사회 환경의 변화) - 인구 증가율의 변화 그린벨트 제도는 71년 처음 도입되었다. 그 시절에는 농촌인구가 급속하게 도시로 몰려들었다. 특히 서울·부산 등 대도시 유입이 심각했다. 왜 그랬을까? 우선 인구 증가율이 높았다. 1949년 2,000 만에 불과하던 우리 인구가 2015년엔 5,100만에 이를 정도로 우리나라의 인구 성장은 급속했다. 그러나 근래 우리나라 인구증가율은 세계 최하위 수준이고, 인구 규모는 거의 정체 상태에 있어 앞으로 15년 후인 2030년까지 겨우 100만 정도 늘어날 전망이다. 2030년 5,200만 명을 조금 초과하는 수준에서 정점을 찍고, 그 다음부터는 감소할 것으로 내다보인다. - 도시인구 비중의 변화 또한 도시인구 비중이 60년 39% 대에서, 70년 50%로, 80년 68%로 급속 증가하였다. 매년 도시인구 비중이 1%씩 늘어난 셈이다. 그에 따라 대도시의 급속한 확산이 주택문제·교통문제·환경문제·청소문제·빈민촌문제 등 복잡한 도시문제를 야기 하였다. 이런 사회 환경이 그린벨트제도를 도입한 주요 원인 중 하나였다. <년도별 도시인구 비중> 그러나 요즘은 도시인구 비중이 90% 대에서 정체되어 있다. 심지어는 미세하나마, 2011년을 정점으로 귀촌 풍조의 확산 등의 영향으로 도시인구 비중이 줄어들고 있다. 어느 나라든 도시인구 비중이 90% 대에 도달하면, 그 인근에서 정체하는 경향이 있다. 최근 더 이상 도시인구 비중이 늘어나지 않고 있고, 그에 따라 도시의 무분별한 팽창은 더 이상 있을 수 없는 현상이다. - 주택보급율의 변화 전국 평균 주택 보급률도 이미 2008년에 100%를 초과했다. 창원의 주택보급률은 108% 근처이다. 아직도 신규주택이 지어지기는 하나, 이는 생활 수준 향상에 따른 더 좋은 주택 선호, 핵가족화의 진행, 대체주택 수요, 마찰적 수급 불일치를 감당하기 위한 추가 주택 선호 등의 이유 때문이다. 아직도 추가 주택 수요가 있기는 하나, 조만간에 그 양은 대폭 축소될 것이다. 5년 이내에 주택과잉공급을 우려하는 전문가들이 상당수 있을 정도로 주택 보급률이 높아졌다. - 성공한 녹화(綠化)사업 녹화 사업도 성공했다. 우리나라는 산지가 국토의 70%를 넘는다. 60년대-70년대에 헐벗었던 이 산지는 이제 온통 나무로 빽빽하다. 요즘에는 작년에 성묘 갔던 길을 금년에 찾아가면, 길 찾기가 힘들 정도이다. 도시 내에서도 산지·공원과 도로 변의 녹화는 엄청난 성공을 거두었다. 특별히 그린벨트를 지정하지 않아도, 녹지 공간은 충분하다는 평가가 많다. 물론 어떤 사람은 녹지는 무한해야 한다고 주장하는 경우도 있기는 하다. 특히 자기 땅이 아닌 남의 땅이 녹지(그린벨트)로 지정되고, 그에 대한 대가(보상)도 지급하지 않는 경우, 즉 남의 땅을 국가가 공권력으로 개발·사용하지 못하게 하고, 그 결과 조성된 녹지를 대가 지불 없이 즐기는 무임승차(無賃乘車)를 하는 경우에는 더욱 그러한 경향을 보이는 경우가 많다. 그러나 남의 권리도 “권리”로서 인정해주는 것이 민주주의이다. - 토지 투기 우려의 감소 토지투기를 우려하는 견해도 있으나, 그리 걱정할 필요가 없다. 급속한 경제성장과 인구증가가 병행되었을 때에는 주택과 공장 입지 수요가 급증하여, 경제에 거품(Bubble)현상이 일어나고, 토지 등 부동산 투기가 성행하여, 대대적인 개발행위가 진행되고, 도시 주변지역의 녹지 훼손이 심각했으나, 이제는 경제성장율 둔화와 인구성장의 정체로 이런 토지 투기의 우려는 거의 없어졌다 할 것이다. 지금은 경제도 성장률이 3.0-3.5%에 불과하고, 앞으로 5년 내외가 지나면 3% 내외로 하락할 것으로 전망된다. 인구 성장도 거의 정체상태다. 인구증가율이 세계에서 가장 낮고, 2015년 5,100만에서 15년 후에 100만 정도 늘어나 5,200만명 정도가 되고, 그 후에는 완만한 감소세를 보일 것으로 전망된다. 앞으로 한 동안은 사실상 인구 정체상태인 것이다. - 그린벨트 해제지역의 선례(先例) 2001-2003년에 걸쳐 제주도·춘천·청주·여천권·전주·진주·통영 등 7개 중소도시권의 그린벨트가 완전 해제된 지, 10년이 넘었으나, 이들 해제지역에서 도시의 무분별한 팽창, 녹지대 등 환경 훼손, 난개발, 토지 등에 대한 부동산 투기가 문제될 정도로 심각하다는 이야기를 들어본 적이 없다. - 토지공급의 확대 71년 그린벨트를 처음 도입한 후, 아직까지도 그린벨트제도가 적용되는 수도권·부산·대구·대전·광주·울산과 지방도시 창원권에 대해서 50여 차례에 걸쳐 사소한 제도 개선 또는 규제완화가 이루어졌다. 그러나 이 같은 규제완화는 그린벨트 제도의 기본골격을 유지하면서, 일부 민원의 해소를 위한 사소한 규제완화에 불과하였다. 토지 소유자의 입장에서 보면, 그린벨트제의 근본적 변화는 없고, 규제는 더욱 복잡하게 얽히고설켜서, 공권력의 자의적인 재량만 확대되었다고 체감하는 경우가 많다. 우리나라는 토지(土地)가 매우 희소(稀少)한 자원(資源)이고, 따라서 값비싸다. 값비싼 토지는 주택가격·공장가격의 앙등을 초래하고, 이는 물가압력과 경쟁력 악화의 요인으로 작용하고 있다. 한마디로 비싼 토지가격은 우리 경제의 고비용구조의 한 요인이 되고 있다. 그린벨트가 해제되면 도시 주변의 유용한 토지의 공급이 대폭 늘어날 것이다. 현재 그린벨트는 국토의 3.9%(약 3,900평방 킬로미터)이다. 우리국토가 10만 평방키로 미터이고, 겨우 30%미만만 가용토지이다. 따라서 3만 평방킬로미터의 가용토지를 기준으로 하면, 3,900평방 키로미터는 대한민국 가용토지의 13%이고, 서울 면적의 6.5배이다. 이 그린벨트 토지는 모두 토지가격이 높은 주요 도시인근에 위치하고 있다. 그린벨트를 해제하면, 우리나라의 토지 가격 안정에 결정적 기여를 할 수 있을 것임을 여기서 우리는 알 수 있다. 결국 그린벨트 해제는 우리 경제의 고비용 구조의 해소와 국제경쟁력 강화에 큰 도움이 될 것이다. - “개구리 뛰기 개발(飛地 開發) 현상”의 차단 주요 도시 주변의 그린벨트제도의 문제점 중 하나로 “개구리 뛰기(leap-frogging)식의 도시외곽의 발전(비지개발(飛地 開發)) 이와 같은 도시 근교의 확산 현상을 우리 말로논 “개구리 뜀뛰기식 토지개발” 현상, 일본식으로는 비지 개발(飛地 開發) 현상, 영어로는 leap-frogging development라고 한다을 들기도 한다. 도시주변에 그린벨트를 묶어놓으면, 그 그린벨트 밖에 듬성듬성 도시근교지역이 확산되는 부작용을 초래하는 경우가 많다는 것이다. 이 같은 “개구리 뛰기 개발(飛地 開發) 현상”은 교통비용 증대와 거주 여건 악화를 초래하고, 결과적으로 토지의 비효율적 활용으로 이어진다. <점진적 해제와 토지 법제의 보안> 앞서 그린벨트 해제의 장점과 필요성을 역설하였다. 그린벨트를 해제한다고 결정한다면, 전면적 해제계획을 수립·예고한 후 점진적으로 해제하는 것이 바람직 할 것이다. 그 해제를 예고한 년도 이후에도 유지되는 그린벨트에 대해선 반드시 현가 보상을 실시하여, 공권력에 의한 사유재산권 침해의 남용을 최대한 억제해야 할 것이다. 점진적 해제 순위는 수도권과 부산을 제외한 나머지 도시, 그 중에서도 광역시가 아닌 지방도시를 우선 해제하는 방안을 검토해야 할 것이다. 대도시의 지나친 팽창과 녹지 보호 또는 국가 안보를 위하여 필요하다면, 꼭 필요한 범위 내에서, 반드시 개발제한에 대한 현가보상을 한 후에 그린벨트 제도를 유지해야 할 것이다. 그린벨트에서 해제된 지역의 난개발을 억제하기 위하여서는 대지·산지·농지·군사기지 등 토지에 대한 기존의 관련 규제법을 체계적으로 보완·정비할 필요가 있다. 또한 토지 관련 규제법은 항공촬영 및 감시의 강화 등을 통하여 매우 엄격히 적용하고, 양도소득세 등 세법도 엄격히 적용하여 개발이익에 대한 강력한 회수제도를 확립해야 할 것이다. 