Gelir vergisindeki vergi harcamaları ve Türk gelir vergisindeki vergi harcamalarının değerlendirilmesi
Tax expenditures in personal income tax and evaluation of tax expenditures in the Turkish personal income tax
Yazar: F. NİLGÜN BALKAYA AKÇA
Danışman: PROF. DR. Z. SACİT ÖNEN
Gazi Üniversitesi / Sosyal Bilimler Enstitüsü / Maliye Ana Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2000
Konu: Ekonomi = Economics
Dizin: Gelir vergisi = Income tax ; Kamu harcamaları = Public expenditures ; Vergi harcamaları = Tax expenditures ; Vergiler = Taxes

Özet:
Kamu gelirlerinin harcanma yöntemlerinden biri olarak vergi harcamaları, vergi yasalarındaki ayrıcalıklı uygulamalardan oluşmaktadır. Hemen hemen tüm vergi sistemlerinde yer alan bu uygulamalar ihracat, üretim, yatırım gibi ekonomik davranışları teşvik etmek ya da aileler, özürlüler, düşkünler, emekliler gibi bazı sosyal grupları vergi yükü açısından rahatlatmaya yöneliktir. Tasarrufları, yatırımları teşvik eden vergi harcamaları yüksek gelirlilere daha fazla fayda sağladığından, gelir dağılımı üzerinde olumsuz etkiler yaratabilmektedir. Ancak, bu tür teşviklerle yatırımların artması sağlanabilirse, ekonomik kalkınma gerçekleştirilip, kişi başına düşen gelir yükseleceğinden, sonuçta düşük gelir gruplarına da yönelik bir fayda yaratılmış olacaktır. Genellikle, gelir vergisindeki vergi harcamaları şeklindeki ayrıcalıklı uygulamaları diğer düzenlemelerden ayırmak için, "gelir vergisinin kabul edilmiş genel yapısı" referansı gözönüne alınmakta, bu referanstan sapmalar devlete gelir kaybı da yaratıyorsa, vergi harcaması olarak nitelendirilmektedir. Gelir vergisinin genel yapısı vergilendirilecek gelirin tanımı, vergi tarifesi, indirimi zorunlu ödemeler, muhasebe düzeni, verginin yönetimiyle ilgili düzenlemelerden oluşmaktadır. İstisna, muafiyet, indirim, ayrıcalıklı vergi oranı uygulanması ve ödenecek verginin ileri bir tarihe bırakılması şeklindeki vergi ertelemeleri birer vergi harcaması unsurudur. Yarattığı gelir kaybı yanında, vergi yapısında bozulmalara sebep olabilmesi de bu uygulamaların bir maliyeti olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu maliyet, vergi harcamalarının büyüklüğüyle ilgili hesaplamalar, tahminlerin herhangi bir resmi belgede gösterilmemesi nedeniyle gizli nitelikte olmaktadır. Kamu kaynakları kullanıldığı halde büyüklüğünün bilinmemesi, bu uygulamaların isabetli ve yeterli olup olmadığı hakkında bir değerlendirme yapılamamasına, herhangi bir hizmet için sadece kamu gideri sistemindeki harcamaların dikkate alınması nedeniyle o faaliyet için harcanan toplam kamu kaynaklarının205 saptanamamasına neden olmaktadır. Üstelik bu gizli olma niteliği sebebiyle, toplumun tepkisini çekmemek amacıyla siyasi organlarca bu uygulamaların daha fazla tercih edilmesi sonucu, kamu gelirlerinin israf edilmesi de söz konusu olabilmektedir. Vergi harcaması yaklaşımı, vergi yasalarındaki ayrıcalıklı düzenlemelerin bir kamu harcaması olduğunu ve bu nedenle bütçe içinde gösterilmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Başta ABD olmak üzere, çoğu gelişmiş ülke, vergi harcaması miktarını yıl sonunda bir rapor haline getirip, yasama organına sunmaktadır. Hatta ABD'de gelecek yıl bütçe tasarısına vergi harcaması tahminleri de eklenmekte, böylece bu uygulamaların gizli olma niteliği kaldırılmakta, toplumda tartışılması sağlanmaktadır. Türk gelir vergisindeki vergi harcamalarından istisna, muafiyetler çok düşük orandan bile olsa stopaja tabi tutulduğundan, tam anlamıyla vergi dışı bırakılmış olmamaktadır. Ayrıcalıklı vergi oranları ise stopajla uygulanmakta, kesilen verginin nihai vergi olması halinde, gelir unsuru üzerindeki vergi yükü stopaj oranından biraz fazla olabilmektedir. Çünkü, gayrisafi gelir üzerinden ödenen vergi, net gelir dikkate alındığında daha yüksek oranda olabilmektedir. Vergi ertelemesi olarak, araştırma-geliştirme faaliyetlerini teşvik amacıyla bir düzenleme yapılmıştır. Ayrıca 4369 Sayılı Kanunla getirilen, belirli tarihler arasında istihdam edilen sendikalı işçilerden kesilen damga ve gelir vergisinin idareye ödenmeyerek, iki yıl süreyle faizsiz kredi olarak kullanılmasına olanak sağlayan düzenleme ve amortismana tabi değerlerin satışından elde edilecek gelirin matraha dahil edilmeyip, ayrı bir hesapta tutulması da bu nitelikte uygulamalar olmaktadır. Vergi harcaması kapsamındaki düzenlemelerin devletin gelir kaybı üzerindeki etkisi, vergi dışı bırakılmış gelirlerin düşük orandan bile olsa stopajla vergilendirilmesi, vergi ertelemesine gelir vergisi mükelleflerince fazla başvurulmaması nedeniyle önemli boyutta gözükmemektedir. Gelir kaybı üzerinde en etkili olan unsur menkul sermaye iradına yönelik düzenlemelerden kaynaklanmaktadır. Ancak günümüzde, ülkelerin çoğunda en çok korunan, teşvik edilen gelir türü sermaye olmaktadır.

Abstract:
The tax expenditures which have been one of spending methods of public revenue, arise from privilege provisions in tax acts. These provisions exist almost tax system and aim to encourage some economic activities(i.e. exporting, investment, production) or to provide relief some group's tax burden. The high income owners obtain more benefit from tax expenditures which encourage investment and saving. Thus they create negative impact on income distribution. However, if investment can be augmented by these expenditures, economic development can be realized and per capita income can be increased. Generally, in order to distinguish preferencial provisions in income tax acts which are identified as "tax expenditures", from other provisions, it is taken into consideration a benchmark that is "generally accepted structure of income tax". If the deviations from this benchmark generate also revenue loss, these are described as tax expenditures. The benchmark concerned with definition of taxable income, tax schedule, deductibility of compulsory payments, accounting conventions and provisions to facilitate administration. Tax expenditures' components are exemptions, allowances, credits, rate reliefs and tax deferrals. Tax expenditures' cost is not only public revenue loss, also tax expenditures may cause distortion at tax structure. This cost is hidden. Because accounting and estimation of theirs quantity aren't shown in any official documents. Althought public resourses are used, amonts of subsidy can't be known. So evaluation of the provisions which are whether or not sufficient and appropriate, can't be realized. At the same time, public expenditures which are created by only public spending system, have taken into cosideration for any public services. Therefore, total spending from public resourses in order to realize any public services can't be determined. Because of tax expenditures' hidden cost, the politicans tend to prefer tax expenditures to direct subsidy. As a result, public resourses may be wasted.207 The tax expenditure approach emphasizes that tax preferences are kinds of public expenditures and so, theirs amounts must be shown at public budget. In most of developed countries(especially USA), amounts of tax expenditures are reported and this report is presented to legislation. Also, tax expenditures' estimates are participated to next year public budget project in USA. The reporting or budgeting of tax expenditures are removed theirs hidden cost, so they can be discussed. The tax expenditures in Turkish income tax can be examined in the following: the most of exemptions which constitute tax expenditures in Turkish personal income tax, are subjected to stoppage. Therefore they aren't entirely exempted from income tax. Tax rate relief is applied with stoppage at sources, namely withholding tax. If withholding tax is final tax, tax burden on personal income may be heavier than withholding rate. If net income is taken into consideration, the paid tax on gross income may be higher. As a tax deferral, there is a provision to encourage research and development activities. At the same time, some rules of 4369 Numbered Act allow tax deferrals. The stamp tax and withholding tax on employee's income can be paid to tax office with two years delay by employers. So employers can use it as a credit without interest. This provision will be applied for employed person among certain dates. This provision aims to increase employment. Another tax deferral is related to sale of goods which are subjected to amortization. The profit, which arises from sale, isn't added to tax base and is held in another account. This amount must be used to buy new goods. If it is spent in other ways, the amount must be added to tax base. The revenue losses, which are caused by tax expenditures in Turkish personal income tax, aren't appeared as an important quantity. Because a little revenue is gained by withholding tax on exempted tax subjects and income tax payers rarely apply for tax deferrals. The only one provision, which creates positive impact on revenue losses, is belong to stocks and bonds. But today, most of countries try to decrease tax burden on stocks and bonds. So this is provision that creates more revenue losses than others.