Türkiye'de maden işletme faaliyetleriizin süreçlerinin madencilik sektörüne etkileri
Effects of permission processes of mining operation activities on the mining sector in Turkey
Yazar: TAŞKIN DENİZ YILDIZ
Danışman: PROF. DR. ORHAN KURAL ; PROF. DR. ZEHREDDİN ASLAN
İstanbul Teknik Üniversitesi / Fen Bilimleri Enstitüsü / Maden Mühendisliği Ana Bilim Dalı / Maden Mühendisliği Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2020
Konu: Maden Mühendisliği ve Madencilik = Mining Engineering and Mining

Özet:
2023 yılında Türkiye'de maden ihracat hedefi 15 milyar ABD doları olarak hedeflenmiştir. İhracatı bu rakama çıkarabilmek için madencilikte yatırım sürelerini ve yatırım maliyetlerini azaltacak önlemlerin hızla alınması gerekmektedir. Türkiye'de maden işletme faaliyetlerinin gerçekleştirilebilmesi için yatırımcının ilk etapta maden işletme ruhsatı alması gerekmektedir. Maden mevzuatına göre, maden gruplarına göre değişen farklı ruhsat alanları ve süreleri öngörülmüştür. Maden işletme ruhsatından sonra maden işletme projesinde gösterilen faaliyetleri yapabilmek için işletme izninin alınması gerekmektedir. İşletme izin alanı, maden işletme ruhsat alanında bulunan maden rezervinin görünür rezerve indirgenmesi suretiyle belirlenir. İşletme izni, maden işletme ruhsat sahası içinde bulunan madenler için bütün izinlerin alınmış olduğunu ve maden üretimine bir engel kalmadığını gösterir. Dolayısıyla Türkiye'de maden işletme ruhsatı -1, 2 (a) ve 2 (c) maden grupları haricinde- maden arama faaliyetleri bitimi sonrasında alınan, maden üretimine başlanabilmesi için gerekli olan maden işletme izin süreci öncesinde bir ara dönemdir. Bu ara dönemde; maden işletme ruhsatı müracaatı; maden işletme ruhsat alanları, birleştirilmesi ve süresi; işletme projesi ve buna uygun olarak gerçekleştirilecek faaliyetler, gibi konular maden yatırımı yapacak yatırımcılar için bilinmesi gereken konulardır. Bu konularda yapılacak düzenlemeler maden yatırımlarının riskini azaltacak ve aynı zamanda çevreye duyarlı madenciliğin gelişmesine katkı sağlayacaktır.    
Türkiye'de maden mevzuatına göre; madencilik yapılabilmesi için, özel ya da kamu arazisi olup olmaması durumuna göre yetkili kurumlardan farklı izinlerin alınması, ya da özel arazi sahibi ile anlaşılması öngörülmüştür. Arazi sahibi ile maden yatırımcısının anlaşamaması halinde, madencilik faaliyetinde kamu yararı görülürse kamulaştırma gerçekleştirilir. Şüphesiz ki arazi sahiplerinin haklarının mevzuatla yeterli derecede sağlanması gerekmektedir. Ancak, maden alanları ile çakışan, özel mülkiyete konu olan yerlerde arazi mülkiyeti sorununun çözülemediği durumlar olmaktadır. Kamulaştırma izin süreci bazan 1,5 - 2 yıl sürebilmekte ve bu nedenle maden işletmeleri üretim faaliyetlerine başlayamamakta ve yatırımlarını kaybetme riskiyle karşı karşıya kalmaktadır. Özellikle özel arazi sahiplerinden ve bilirkişilerden kaynaklanan sebeplerle madencilik faaliyetleri için özel arazi edinimi ve kamulaştırma bedelleri piyasaya göre oldukça yüksek belirlenmektedir.
Türkiye'de söz konusu mevzuat sorunlarını tespit edebilmek ve çözüm üretebilmek amacıyla 2018 yılı Mayıs, Haziran ve Temmuz aylarında Survey Monkey anket programı aracılığıyla maden işletmelerine, özel arazi edinimi ile kamulaştırmada yaşadıkları sorunlar ve bunlar için harcadıkları masraflar sorulmuştur. Uygulanan tüm mevzuat uygulamalarının maden yatırımcısına zaman kaybı yaratmayacak şekilde ortaya konması ve özel arazi edinimi ile kamulaştırmalardaki bedellerin maden yatırım riski oluşturmayacak şekilde düşürülmesi Türkiye'de madencilik sektörünün beklentisidir. Bu doğrultuda farklı mineral gruplarına göre, ve madenciliğin yapıldığı şehirlerin sosyal ve ekonomik gelişmişlik derecesine göre kamulaştırma bedellerinin maden yatırım tutarlarına oranları analiz edilmiştir. Kamulaştırma bedellerinin yüksek olmasında, ve kamulaştırma izin süreçlerinin uzamasında mevzuat uygulamalarının da etkisi olduğu tespit edilmiştir.
Maden işletme faaliyetine başlanabilmesi için çakışan izin alanlarından biri de mera alanlarıdır. Türkiye'de mera alanlarında maden işletme faaliyetleri gerçekleştirebilmek için maden yatırımcılarından, maden işletme ömrü içerisinde bir defa olmak üzere, arazi ve ot kaybı gideri gibi birtakım bedeller istenmektedir. Bu bedellerin maden işletmelerinin yatırım tutarları içerisinde ne kadarlık bir pay aldığını tespit edebilmek amacıyla "Survey Monkey" anket programı aracılığıyla maden işletmelerine anket gerçekleştirilmiştir. Bu sorulara verilen cevaplarda mera bedelleri, her maden işletmesinin kendi yatırım tutarlarına ve yıllık ortalama işletme giderlerine oranlanmıştır. Anket sorusuna cevap veren tüm maden işletmelerinin mera alanları için ödedikleri tüm bedellerin 2018 yılı öncesi mevcut ve 2018 yılı sonrası hedeflenen yeni madencilik yatırım tutarları toplamına oranı tüm maden grupları için ortalama % 0,44'dür. Bu rakamlar dahi Türkiye'de maden işletmelerinden bir kez alınan mera bedellerinin, mevcut ve hedeflenen toplam yatırım tutarları içerisinde hiç de küçümsenmeyecek bir paya sahip olduğunu göstermektedir.  
Benzer şekilde, maden rezervleriyle çakışan orman alanlarında maden işletme faaliyetleri yapılabilmesi için maden yatırımcıları orman idaresine; orman arazi izin bedeli, ağaçlandırma bedeli ve (teminat, hizmet ve rapor gibi) diğer bedeller vermektedir. Bunlar içerisinde maden işletme faaliyetlerine başlamadan önce maden yatırımcılarının yatırım dönemi gideri olarak verdiği bedeller; ağaçlandırma bedelleri ve diğer bedellerdir. Maden işletmelerinin sadece yatırım döneminde orman idaresine verdiği bedellerin maden yatırım tutarları içerisinde aldığı paylar merak konusudur. Bu bedellerin her birinin maden yatırım tutarları içerisinde aldığı payların maden gruplarına göre değişimi analiz edilmiştir. Bu analize göre ankete katılan maden işletmelerinin yatırım tutarları içerisinde ağaçlandırma bedeli ortalama %3,44, diğer bedeller ise %0,72'lik bir pay almaktadır. İşletme döneminde her yıl ödenen orman arazi izin bedelleri dikkate alındığında, sadece yatırım döneminde bir kez ödenen bu bedeller, diğer maliyetlerin varlığında tek başına, maden işletmelerini ekonomik açıdan zorlayabilir.   
Maden işletme faaliyetlerine başlanabilmesi için özel/kamu arazisi mülkiyeti edinimi, ya da mera, orman ve tarım alanlarının tahsisi yetmemektedir. Maden işletme izni safhasına kadar madencilik sektörünün önüne birtakım engeller ortaya çıkmaktadır. Bu engellerin başında, izin başvuru sürelerinin uzun olması ve çok sayıda bürokratik işlemlerle karşılaşılması gelmektedir. Türkiye'de maden işletme ruhsatı ve işletme izni Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına bağlı Maden ve Petrol İşleri Daire Başkanlığınca verilmekte, ancak halen günümüzde işletme faaliyetine geçilebilmesi için 8-10 farklı Bakanlığın 15-20 adet ayrı biriminden izinlerin alınması gerekmektedir. Maden işletme faaliyeti yapabilmek için bu kadar fazla sayıda kurumdan izin alınması gerekliliği, izin sürecinde gecikmelere ve yatırım kayıplarına sebep olmaktadır. Bu durum maden işletmelerinin toplam yatırım tutarları içerisinde ortalama % 21'lik bir yatırım kaybına sebep olmuştur. Oluşan bu durum, Türkiye'nin yatırım çekme endeksi ve diğer kategorilerde dünyadaki sırasının düşmesine ya da stabil olmamasına, birçok maden yatırımcısının Türkiye'de yatırım yapmaktan vazgeçmesine neden olmaktadır. İzin süreçlerinin belirli bir süre içinde tamamlanması maden yatırımcısı için büyük bir engeli ortadan kaldıracaktır. Maden şirketleri işletme izninin; işletme ruhsatının alınmasından itibaren 2-6 aylık bir süre içerisinde verilmesini istemektedir. Ruhsat güvencesinin arttırılması, maden yatırımlarındaki riskleri azaltarak madencilik sektörünün hızla gelişmesini sağlayacaktır. 
Maden işletme faaliyetlerinin gerçekleştirilip gerçekleştirilmemesi kararlarının verilmesinde, üretim ile yatırıma yönelik kriterlerin yanı sıra çevre kriterleri de etkili olmakta, bu doğrultuda Çevresel Etki Değerlendirmesi'ne göre madencilik projelerinin yapılıp yapılmamasına karar verilmektedir. Türkiye'de ÇED konusunda öngörülen tüm mevzuat ve uygulama sorunları, ÇED prosedürünün madencilik sektöründen istenme sayısının diğer sektörlere kıyasla oldukça fazla olduğu bir sonucu da beraberinde getirmiştir. Madencilik sektöründen ÇED istenme sıklığı, sadece madencilik sektörüne uygulanan bürokrasiyi değil, aynı zamanda bu sektörde yatırım kayıplarını da ortaya çıkarmaktadır. Çıkan sonuç Türkiye'de onlarca sayıda maden işletmesinin ÇED nedeniyle, yatırım tutarları içerisinde ciddi orandaki yatırımlarını kaybettiğini göstermektedir. Bu durum, diğer bir ifadeyle, Türkiye'de ÇED sürecindeki değerlendirmeler nedeniyle, ÇED izin süreçlerinin uzamasını ve bu sürecin ne zaman tamamlanacağının belli olmaması sonucunu ortaya çıkarmıştır. 
Türkiye'de ÇED'in, ve ÇED sürecinde 3 ay içerisinde bitirilmesi kural altına alınan diğer izinlerin uygulamada madencilik sektörüne ne kadar sürede verildiğini görebilmek amacıyla maden işletmelerine anket soruları yöneltilmiştir. Bu sorulara verilen cevaplar, Türkiye'de, ÇED sürecinde (arazi mükiyet izni ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı gibi) diğer izinlerin, çoğunlukla, 3 ay ile 34 ay arası değişen bir süre zarfında maden işletmelerine verildiğini göstermektedir. Bu izin değerlendirme sürecinin kısaltılabilmesi için; ÇED prosedürü içerisinde başvuru yapıldıktan sonra, ve hatta ÇED izni verildikten sonra, diğer kurumlardan görüş istenmesi uygulamalarının kaldırılması gerekmektedir. Ayrıca, ÇED ve diğer görüş sorulan birim temsilcilerinin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı bünyesinde kurulacak bir Komisyon vasıtasıyla ÇED ve diğer izinlerin verilmesi ve yönetilmesi gerekmektedir. Böylece izin sürecinde daha hızlı karar verilmesi sağlanacaktır.
Yukarıda belirtilen tüm maden işletme faaliyetleri izinlerinin verilmesi birçok kamu kurumunu ilgilendiren bürokratik işlemleri gerektirmektedir. İşletme izni, maden ruhsat sahası içinde bulunan madenler için bütün izinlerin alınmış olduğunu ve maden üretimine bir engel kalmadığını gösterir. Ancak, halen Türkiye'de, işletme izni alındıktan sonra dahi yetkili Bakanlıklar dışında diğer kurumlardan görüş sorulması uygulaması devam etmektedir. Bu durum hukuken Maden Kanunu'na aykırılık teşkil etmekle kalmayıp, maden yatırımcılarının istenen izinlerin tümünü aldığı halde üretime başlayamadığı bir tablo ortaya çıkarmaktadır. Ayrıca maden işletme izni alınana kadar geçen süreler, maden üretim faaliyetlerinin gecikmesine ve hatta önemli derecede maden yatırımlarının kaybedilmesine yol açmaktadır. Oluşan bu tabloda, izin süreçleri konusunda yetkili kurumlar ve izin sürecindeki işleyiş hakkında sorunlar tespit edilmiştir. Çoğunluğuyla maden işletmeleri, izin sürecinde birden fazla kurumun yetkili olmasının, sektördeki öngörülebilirliği ortadan kaldırdığını düşünmektedir. Bu doğrultuda tüm maden işletme izin süreçlerinin tek çatı altında oluşturulacak bir Kurum tarafından yönetilmesi, maden yatırımlarının kaybedilmesini engelleyerek, madencilikle ilgili tüm süreçlerin hızlanmasını ve kolaylaşmasını sağlayacaktır.

Abstract:
In 2023 export target of mine in Turkey has been targeted as US $ 15 billion. In order to increase exports to this fact, measures to reduce investment time and investment/operating cost in mining should be taken rapidly. Investors must take mining operating license in the first place for the realization of mining activities in Turkey. According to mining legislation, different license areas and periods varying according to mineral groups are envisaged. After the mining operating license, in order to carry out the activities shown in the mining operation project, an operation permit must be obtained. The operation permit area is determined by making the possible reserve in the mining license area into a visible reserve. The operating permit indicates that all permits have been obtained for the mines within the mining license area and that there are no obstacles to the production of the mine. Therefore mining license in Turkey, 1, 2 (a) and 2 (c) mineral groups taken following the exception of mining operations end, is an interim period prior to the permitting process mining enterprises that are required in order to start mining production. During this interim period; application for mining license; mining license areas, consolidation and duration; business project and the activities to be carried out accordingly, should be known for investors who will invest in mining. Arrangements on these issues will reduce the risk of mining investments and will also contribute to the development of environmentally friendly mining. 
According to the mining legislation in Turkey, it is envisaged to obtain different permits from the authorized institutions or to reach an agreement with the private landowner according to whether there is private or public land for mining. If the landowner and the mining investor do not agree, the expropriation is carried out if the public interest is observed in the mining operation. There is no doubt that the rights of landowners should be adequately ensured by legislation. However, there are cases where land ownership problems cannot be solved in areas that overlap with mining areas and are subject to private ownership. The expropriation permit process may sometimes last 1.5-2 years. Therefore, mining enterprises are unable to start production activities and face the risk of losing their investments. Especially for the reasons arising from private landowners and experts, private land acquisition/expropriation costs for mining activities are determined quite high compared to the market.
In order to be able to identify and produce solutions to the legal problems in Turkey, in May, June, and July of 2018, the Survey Monkey program was used to ask mining enterprises about their problems in private land acquisition and the costs they spent for them. It is the expectation of the mining sector in Turkey that all applicable legislations are put forward in a way that does not create a waste of time for the mining investor and that the private land acquisition/expropriation costs are reduced in a way that does not pose a risk of mine investment. In this respect, the ratio of expropriation costs to the amount of mining investment was analyzed according to the different mineral groups and the social and economic development level of the cities where mining was carried out. It has been determined that legislation practices also have negative effects on mining enterprises on the expropriation costs, and the expropriation permit processes.
One of the overlapping permit areas for starting mining operations is pasture areas. In order to realize mining operations in pasture lands in Turkey, once within the total life of mine operations, some cost items, such as land and grass loss expenses, are requested from mining investors. In order to determine the share of these costs within the mining investment amounts, surveys were carried out through the "Survey Monkey" survey program for mining enterprises. In the answers to these questions, the cost of the pasture lands is calculated as the ratio of each mining enterprise to its own investment amounts. The average of all costs paid by the mining enterprises for the pasture lands to total of pre-2018 and new mining investment amounts after 2018 is 0.44% for all mineral groups. These numbers show that pasture costs taken once from mining enterprises in Turkey have a significant share in total investment amounts.
Similarly, in order to carry out mining operating activities in forest areas that overlap with the mineral reserves, mining investors are asked to pay forest land permit fees, reforestation fees, and other fees (such as warrant, service, and report) to the forest administration. These fees include the fees paid by mining investors as investment period costs prior to starting mining operating activities, and reforestation fees and other fees. The shares of fees within the amounts of mining investment paid by mining enterprises to forest administration only during the investment period is an object of curiosity. The variation of the shares of each of these fees within the amount of mining investment, according to the mineral groups was analyzed. According to this analysis, the reforestation fee of the mining companies participating in the survey receive an average share of 3.44% and the other fees have a share of 0.72%. Considering the forest land permit fees paid each year during the operation period, these costs, which are paid only once during the investment period, may force the mining enterprises economically in the presence of other costs.   
The acquisition of private/public land ownership, or allcation of pasture/forest areas is not sufficient to start mining operations. Until the mining operation permit phase, there are some obstacles to the mining sector. One of these obstacles is the fact that the application period is long and many bureaucratic procedures are encountered. Mining operating licenses and operation permits in Turkey are provided by the Ministry of Energy and Natural Resources. However, it is necessary to obtain permits from 15-20 different units of different 8-10 various Ministries to be operational. According to the answers given by mining enterprises through the survey program, the necessity of obtaining permission from a large number of institutions to perform mining operations led to an investment loss of 21% within the total investment amount of mining companies. Completion of the authorization process within a certain period of time will remove a major obstacle for the investor. Operation permits; from the receiving of the operating license, the license holder must be issued within 2-6 months. Thus, if it is minimized the risks of mining investment due to legal regulations, the mining sector can develop rapidly. 
Mining operation activities require high costs and are at risk at all stages with a slow return of investment. In addition to the criteria for production and investment, environmental rules are necessary for making decisions about whether these activities should be carried out or not, and accordingly, it is decided whether to perform mining projects according to Environmental Impact Assessment (EIA). Predicted issues with all of the legislation and applications of EIA in Turkey, creates of a result that EIA is required from the mining sector more than other sectors. Frequency of EIA requirement from the mining sector not only shows of bureaucracy that applied to the mining sector but also indicates the loss of investments in this sector. This situation, in other words, comes to because of the assessment part of the EIA process and EIA permission processes getting elongated and because of the uncertainty of when the process will be completed. 
A survey was conducted to see how long it took the necessary procedures for the mining companies which is required to take the legal EIA permits. According to the survey responses, despite this EIA permit process, which should be completed within 3 months, other permissions (land ownership permit and permit to open a business and operating license, etc.) require completion to take 3 to 34 months. In order to shorten this permit evaluation process, the applications for asking opinions from other institutions should be abolished after the application is made within the EIA procedure and even after the EIA permit is granted. 
The issuing permits needed to conduct mining activities in Turkey requires bureaucratic procedures involving many public institutions. In Turkey, even after obtaining the operation permit, the application of asking opinion to other institutions, except authorized ministries, is ongoing. This situation is not only legally contradictory to the Mining Law but also provides a status that the investors of the mine cannot start production even though they have received all the required permits. In addition, the elapsed time for mining operation permits lead to delay in mining production activities and even to a considerable loss of mining investments. 
In this case, the problems about the institutions authorized in the permitting processes and the applications in the permitting process were determined. When the answers given to these questions are evaluated collectively, the majority of the mining enterprises think that having more than one institution in the permit process eliminates the predictability in the sector. In this direction, the management of all mining operation permit processes by an Authority to be established under a single roof will prevent the loss of mining investments and accelerate all the processes related to mining.