Metro projelerinde kamu-özel işbirliğinin değerlendirilmesi
Assessment of public-private partnerships in metro projects
Yazar: HAMDULLAH KARA
Danışman: DR. NURBANU ÇALIŞKAN
İstanbul Teknik Üniversitesi / Fen Bilimleri Enstitüsü / İnşaat Mühendisliği Ana Bilim Dalı / Ulaştırma Mühendisliği Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2019
Konu: Ulaşım = Transportation
Dizin: Kamu-özel iş birliği = Public-private partnership ; İstanbul metrosu = Istanbul metro

Özet:
Kamu – özel işbirliği (KÖİ) yöntemi artan altyapı ihtiyaçlarını karşılamak için kullanılan bir alternatif finansman modeli olarak son yıllarda karşımıza çıkmaktadır. Dünyada ve ülkemizde çeşitli sektörlerde uygulamaya konulmuş birçok örnek bulunmaktadır. Ulaştırma sektörü de bu yöntemin yaygın olarak kullanıldığı sektörlerden biridir. Genel hatlarıyla kamu – özel işbirlikleri, altyapı yatırımının hayata geçirilmesinde kamu tarafının ve özel sektörün belirli risk dağılımı ve paylaşımı çerçevesinde bir araya geldiği ve yatırım çıktılarının bir sözleşme kapsamına bağlı olarak paylaşıldığı bir ortaklık türüdür. Bu ortaklık kapsamında, finansman, inşaat, işletme gibi rollerin kamu ve özel sektör arasında paylaşıldığı çeşitli modeller ortaya çıkarılmıştır. Bu modellerin kullanım alanları ülke ve sektör koşullarına göre değişiklik göstermektedir.
Artan nüfusu ve gün geçtikçe genişleyen ekonomisi ile İstanbul altyapı yatırımlarının yoğunlaştığı bir şehir olmuştur. Şehirde hayata geçirilen önemli altyapı yatırımlarından bazılarında kamu – özel işbirliği yöntemi kullanılmıştır. Son yıllarda artan raylı sistem yatırımı ihtiyacının ise yerel idare için mali bir yük olacağı düşünülmektedir. Nitekim 2023 sonrası için mevcut raylı sistem ağının yaklaşık 4 katına çıkarılması hedeflenmektedir. Bu mali yükü karşılayabilmek için yapılan çalışmalardan birisi de alternatif finansman modeli olarak ele alınan kamu – özel işbirliği yöntemidir.
Bu tez çalışması kapsamında, kamu – özel işbirliği yöntemi hakkında çizilen kapsamlı bir kavramsal çerçeve sonrasında, metro yatırımlarının geleneksel kamu tedarik yöntemi içerisinde değerlendirilmesi ele alınmıştır. Birinci bölümde çalışmayla ilgili genel bir değerlendirme yapılıp literatür araştırmasıyla ilgili bilgiler verilmiştir. İkinci bölümde kamu – özel işbirliği kavramı hakkında kapsamlı bir çerçeve çizilmiştir. Bu kavramın literatürdeki farklı tanımları derlenerek çalışma kapsamında bir tanım ortaya çıkarılmıştır. Kamu – özel işbirliğinin uygulamada kullanılan farklı modelleriyle birlikte sözleşme yapısı anlatılmıştır. Olumlu ve olumsuz yanları belirtilerek kavramsal çerçeve netleştirilmiş olup son olarak da kritik başarı faktörleri sıralanarak uygulama örnekleri verilmiştir.
Üçüncü bölüm kapsamında, çalışmanın konusu olan metro projelerinin değerlendirme yöntemleri anlatılmıştır. Halihazırda geleneksel kamu tedarik yöntemi ile hayata geçirilen metro projelerinin hangi kriterlere göre değerlendirildiği ifade edilmiştir. Altyapı yatırımlarının mali analizi için kullanılan girdiler, iskonto oranı, net bugünkü değer hesabı ve iç kârlılık oranı gibi finansal parametrelerdir. Bu bölüm kapsamında bu değerlerin hesaplanmasına ilişkin bilgiler verilmiştir. Kamu – özel işbirliği projelerinin değerlendirme yöntemlerinden biri olan Kamu Kesimi Karşılaştırıcısı (KKK) yöntemi de bu bölümde belirtilmiştir.
Dördüncü bölümde, ortaya konulan değerlendirme kriterleri ve yöntemleri ışığında bir metro hattı projesi üzerinde kamu – özel işbirliği ve kamu tedarik yönteminin karşılaştırıldığı bir uygulama yapılmıştır. Bu uygulama için İstanbul'da tasarım çalışmaları tamamlanmış bir metro projesi örnek alınmıştır. Değerlendirmede kullanılacak olan inşaat, işletme, finansman maliyetleri ve proje gelirleri için bu projenin fizibilite çalışmasından yararlanılmıştır. Ek olarak KÖİ senaryosunu oluşturmak üzere projeye ve sektöre uygun bir KÖİ modeli belirlenmiştir. Bu kapsamda Yap – Kirala – Devret modeli, bu çalışmanın amacına uygun bir KÖİ modeli olarak seçilmiştir. Buna göre KKK kapsamında projenin risksiz ve riskli maliyetlerinin hesaplandığı 4 farklı senaryo için net bugünkü değerler belirlenmiştir. Risksiz maliyet metro projesinin yatırım tutarı olan baz maliyet değeridir. Riskli maliyetlerde ise inşaat ve işletme kalemlerinde ortaya çıkacak risklerin maliyetleri hesaba katılmıştır. İnşaat riski, inşaat maliyetlerinin %20 fazla olması durumu için hesaplanmıştır. İşletme riski, işletme maliyetlerinin %20 fazla olması durumu için ve yolcu talebinin %50 az olarak işletme gelirlerinin %50 azaldığı durum için hesaplanmıştır. Aynı şekilde KÖİ yöntemi için özel sektörün %5 ile %30 arasında değişen kârlılık oranları için kira teklifleri belirlenip net bugünkü değerleri hesaplanmıştır. Bölüm sonunda bir karşılaştırma matrisi oluşturularak farklı maliyet senaryoları ve kârlılık oranlarına göre KKK – KÖİ seçimleri ortaya koyulmuştur.
Sonuç olarak, metro yatırımlarının kamu – özel işbirliği yöntemi kapsamında ele alındığında inşaat ve işletme maliyetlerinin, yolcu talebinin belirleyici bir rol oynadığı görülmüştür. Bu tez kapsamında yapılan çalışmaya göre kamu – özel işbirliği yöntemi ancak düşük kâr oranı ve yolcu talep riski durumunda avantajlı bir seçenek olarak ortaya çıkmaktadır. Bununla birlikte belirsiz bir konu olan özel sektörün proje ve finansman maliyetlerinde ele alacağı pozisyonla ilgili yapılacak bir yaklaşımla beraber KÖİ seçeneğinin avantajlı konuma geçebileceği değerlendirilmektedir.

Abstract:
Public – Private Partnerships (PPPs) arise as an alternative way of finance to fulfill the growing infrastructure gap. In many sector, many implementation examples can be found around the world. Sectors like transportation, energy and healthcare are the sectors that PPPs are widely used. Besides there is no single and internationally accepted definition of public – private partnerships, briefly it can be defined as a long-term contract between a government and a private party that includes detailed risk allocation and revenue sharing in the context of contractual agreement to provide a public asset or service. In the scope of this partnership, many examples of contract types are created according to risk bearers of financing, construction and operation functions. Issue of which contract type should be use can vary according to region, country or sector conditions.
Istanbul is the economic, cultural and historical center of Turkey. It is the most populated city of the country. With its growing population and expanding economy increasing each passing day, Istanbul is the city which public infrastructure investments are focused on in many sector especially transportation. Some of these crucial infrastructure investments are executed through Public – Private Partnerships. The crucial examples of Turkish PPP world like the new airway hub Istanbul Airport, the 3rd bosphorus pass Yavuz Sultan Selim Bridge and Northern Marmara Motorway, highway pass under the Bosphorus Eurasia Tunnel are located in Istanbul. Beside these huge investments, Istanbul also carries out an underground development program by constructing 129 km of metro line in addition to its current 233 km lines. As an increasing need in recent years, rail system investments are considered as a financial burden reason for the local government. After the year of 2023, total length of Istanbul's rail system lines is aimed to reach 1.100 km. Public – Private Partnerships are considered as an alternative financing modal to cover this expected fiscal burden.
In the scope of this study, after a conceptual framework about Public – Private Partnerships, assessment of metro investments procured via Traditional Public Procurement method is reviewed due to financial evaluation criteria. Subsequently, the terms of Value for Money (VfM) and Public Sector Comparator (PSC) are examined as an assessment method of Public – Private Partnerships. As an implementation example of Public Sector Comparator method, a chosen metro project in Istanbul is analyzed hypothetically in the case of using Public – Private Partnerships instead of Traditional Public Procurement.
Section 1 of this study contains a general brief about PPPs and the objective of this study. Main objective of this study is to make an assessment of the usage of the PPPs in metro projects. The study seeks an answer for the question that if PPPs are profitable method for provision of the metro projects. Literature review is also given in section 1. Main sources of this study are the reports, researches and books that published by the financial organization that lead PPPs like the World Bank, Asian Development Bank, European Investment Bank, IMF and OECD. Also the researchers like Yescombe, Farquharson, Grimsey are the main references. For local datas, statistics and reviews for Turkey, reports and databases of Strategy and Budget Department and Ministry of Treasury and Finance are the main sources.
Conceptual framework of PPPs are carried out in Section 2. This framework contains the definition of PPPs, modals, contractual framework, advantages and disadvantages of using PPPs and critical success factors. As there is not a common and globally received definition of PPPs, different definitions of the organizations and the researchers are compiled and PPPs are defined genuinely for the purpose of this study. Beside definition, modal types of PPPs are also clarified and explained. Contractual scheme is another part of the conceptual framework of PPPs. Subsequently, pros and cons of the PPPs are discussed and critical success factors of the PPPs are given. At the end of this section statistical information of PPPs are compiled for Turkey and the world. Accordingly, between the years of 1986 and 2019, 243 projects in different sectors are carried out with PPPs in Turkey. The investment amount of these projects is 62,9 billion USD. Transportation is one of the leading sector that PPPs are used. 35% of these 243 PPPs projects are transportation projects such as highways, bridges, airports, tunnels and ports. Most commonly used PPP modal in Turkey is Build – Operate – Transfer (BTO) modal. 45% of the projects are carried out by using BTO modal. Having looked at worldwide situation of PPPs, 4596 projects, amounted 1.047 billion USD, are carried out with PPP between the years of 1994 and 2018. Following energy sector, transportation is the second mostly used sector of PPPs. BTO is again the mostly used modal of PPPs in worldwide.
In the scope of Section 3, assessment parameters of metro projects are explained. Metro projects are carried out by the method of Traditional Public Procurement. For the financial analysis of a metro project, the financial terms like discount rate, net present value and internal rate of return are explained and some parameters are calculated. Beside, main method that answers the purpose of this study, Public Sector Comparator (PSC), is explained briefly. PSC is a tool used to assess a project if it is appropriate to procure as a PPP. Main components of the PSC are defined briefly in this section.
In Section 4, in consideration of the parameters determined in previous section, a comparison between the PSC and PPP options is applied on a metro project. For this comparison study, a projected metro line of Istanbul is taken as an example. Assessment parameters like project cost, financing and operating costs are taken from the feasibility study of this metro project. In addition, for the PPP option, a suitable PPP modal is opted for the comparison purpose of this study. Built – Lease – Transfer (BLT) modal is determined as an optimum modal for this study considering the sector and project circumstances. For the PSC option, 4 scenarios are generated including riskless and risky project costs. Riskless project cost is the base investment cost of the project. Risky costs are varied as construction, operation and demand risks. Construction risks are represented as increasing the construction costs by 20%. Operation risks are represented as increasing the operating costs by 20%. And demand risk is also added by assuming the passenger demand is occurred 50% less than estimated. Besides, for the PPP option, 6 availability payments are determined that provide internal rates of return (IRR) as 5%, 10%, 15%, 20%, 25% and 30%. Subsequently, a comparison chart is generated for the procurement decision between PSC and PPP.
Finally, in assessment of metro projects in the context of Public – Private Partnerships, it is reviewed that risks of construction and operational costs play a crucial role. Demand risk is also another determinant issue for the project. As a result of this study, PPPs might be an alternative procurement method for the metro projects. But it is an advantageous way of procurement only in a situation of low IRR value and demand risk. It can be assessed that PPPs can be an advantageous way of procurement only if the uncertainty of construction and financing costs of private sector are disambiguated. In PPP option, private sector normally will be acting with profit motive. Therefore, it must be considered that project cost to private sector would be lower than the initial investment cost. In this study, this decrease cannot be assumed due to different commercial strategies of possible investors. Instead, same project cost is accepted for both PSC and PPP option. As a result, it can be seen that PPP option would be more advantageous in a circumstance that financing and commercial strategy of the private sector is more predictable. In addition, alternative financing modals like real-estate development can be supportive solutions for decreasing the fiscal burden of public sector.