Telekomünikasyon sektöründe rekabet kolluğu yetkilerinin yarışması
The concurrence of administrative police powers of competition in the telecommunications sector
Yazar: BARIŞ KARAHAN
Danışman: DR. ÖĞR. ÜYESİ ÖZGE AKSOYLU ÜRGER
Galatasaray Üniversitesi / Sosyal Bilimler Enstitüsü / Kamu Hukuku Ana Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2023
Konu: Hukuk = Law

Özet:
"Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli
işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma
sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler." (AY m. 167/1).
Bu hüküm yalnızca rekabetin korunması amacına anayasal dayanak
oluşturmamakta, aynı zamanda hiçbir özel sınırlama sebebi öngörülmemiş olan
"sözleşme hürriyeti" (AY m. 48/1) bakımından bir özel sınırlama sebebi teşkil
etmektedir.
Küresel deneyimler göstermiştir ki en liberal ekonomik modellerde dahi
piyasanın kendi haline bırakılması arzu edilen sonuçları yaratmamakta, dengeli bir
piyasa müdahalesi bulunmaması "görünmez elin" şaşmasına sebep olmaktadır. Bugün
için tartışma konusu olan piyasaya müdahale edilip edilmeyeceği değil, ne ölçüde
müdahale edileceğidir.
Bir hukuk devletinde idare medeni bir iş bölümü ayrılığına göre tasarlanan idare
teşkilatı çevresinde örgütlenmektedir. İdarenin gitgide daha da fazla yaygınlaşan
faaliyet alanı, kamu hizmetini terk eden neoliberal akımın yükselişi ile de
dizginlenememiştir. İdarenin her bir faaliyeti yeni bir teşkilat, bütçe ve personel
anlamına geldiği gibi, diğer idarelerin faaliyetleri ile yeni bir kesişim ve çatışma
yaşanması olasılığı da yaratmaktadır. Kesişim ve çatışma kamu hizmeti alanında
olduğunda anayasal temel hak ve özgürlükler rejimi bakımından bir sorun ortaya
çıkmamakta; ancak kolluk faaliyeti söz konusu olduğunda aynı sonuca varmak güç
gözükmektedir. Gerçekten de idari kolluk yetkisinin parçalı yapıda çalışan idare
teşkilatı tarafından nasıl paylaşılacağı idare hukukunu kendine özgü sorunlarından
uzaklaştırarak insan hakları hukukunun sorunlarına yaklaştırmaktadır.
İdari kolluk yetkisiyle donatılmış birçok idare arasında sektörel özellik gösteren
makamlar bulunduğu gibi sektör-üstü özellik gösterenler de vardır. Sektörel otoriteler,
sırf bu özellikleriyle dahi, belli bir alana hapsedilmiş sayılabilir ise de sektör-üstü
otoritelere ait yetkilerin her sektörde kullanılıyor oluşu idari makamlar arasında
kaçınılmaz kesişimlere; bu makamlarla muhatap olan kişiler açısından ise kaçınılmaz
belirsizliklere yol açabilecektir.
Bilhassa rekabetin korunması konusunda özdeş yetkilerin hem bu amaçla
kurulmuş bir sektör-üstü otoriteye hem de kendi sektörlerinde rekabeti korumakla
görevlendirilmiştir bazı sektörel otoritelere dağıtılmış olması dikkat çekicidir. Yine
bilhassa telekomünikasyon sektörü rekabet kolluğu yetkilerinin birden çok idareye
dağıtıldığı bir alan olarak kolluk yetkilerinin yarışması konusunda zengin bir
laboratuvar sunmaktadır.
Öğretiye bakıldığında idari kolluk yetkilerinin genel kolluk ve özel kolluk olmak
üzere ikiye ayrılarak incelendiği görülmektedir. Kolluk yetkilerinin yarışması tipleri
ise bu ikisinin çeşitli varyasyonlarının oluşturulması ile elde edilmektedir. Böylece
genel-genel yarışması, genel-özel yarışması ve özel-özel yarışması şeklinde üç farklı
yarışma tipi bulunmaktadır. İlkinin çözümü için uygulanan ölçüt coğrafi yetki alanı
daha dar olan idarenin mevcut tedbiri gevşetemeyeceği, fakat sıkılaştırabileceği
şeklindedir. İkincisinin çözümü için uygulanan ölçüt ise, duruma göre, ya özel kolluğu
kuran kanunla genelin bertaraf edilmesi ya da birlikte yaşatılarak ilk ölçüte tabi tutulmasıdır. Üçüncüsünün çözümü için ise genel kabul görmüş herhangi bir ölçüt
bulunmamaktadır.
Bir özel idari kolluk faaliyeti olan ve parçalı yapıda dağılmış bulunan rekabet
kolluğu yetkilerinin, iki özel idari kolluk yetkisinin yarışamayacağı yönündeki
nispeten yüzeysel değerlendirmeler karşısında tutarlı bir yere oturtulması
gerekmektedir. Kaynağını insan hakları hukukunda bulan non bis in idem ilkesi bu
konuda asgari bir ölçüt önerisi getirecektir.
AİHM içtihadı iki kolluk yetkisinin söz konusu ilkeyi ihlal etmeksizin birlikte
varolabilmesinin koşulunu, uygulanan idari yaptırımın karakterine bağlamaktadır. Bu
itibarla, "tedbir" ve "disipliner" karakter taşıyan idari yaptırımlar, "cezai" karakter
taşıyan idari yaptırımlardan ayrıştırılmakta ve ilk iki grup ilkenin konu bakımından
kapsamı dışında görülmektedir. İdari yaptırımın karakteri sorgulanırken belli başlı
ölçütler geliştirilmiş ise de varılan sonuç somut olayın koşullarına ve hatta başvurucu
bakımından yapılacak bireyselleştirmeye göre değişecektir. Diğer bir ifadeyle, birçok
kez aynı idari yaptırımın tek bir objektif karakteri bulunduğundan bahsetmek de
olanaklı değildir. Gerçekten de Mahkeme çok benzer başvurularda dahi birbiriyle zıt
sonuçlara ulaşabilmiştir.
Parçalı yapıda kendini gösteren rekabet kolluğu yetkileri arasında kamu
ihalelerinde rekabet kolluğu yetkisi kullanan ihaleyi açan idare, vesayet makamı ve
KİK; şebeke mülkiyetini diğer işletmecilerin erişimine açma yükümlülüğü getirmek
üzere işlemler tesis eden BTK ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı; davranışsal
aksaklıkları denetleyen RK ve HFDK sayılabilir. Bunlar arasında ise kimisi "tedbir"
kimisi "cezai" kimisi ise duruma göre her ikisini de uygulama yetkisiyle donatılmıştır.
Bu itibarla, yetkilerden bazıları non bis in idem ilkesini ihlal etmeksizin birlikte
varolabiliyor iken; bazılarının birlikteliği bu ilkenin ihlali sonucunu doğurmaktadır.
Telekomünikasyon sektöründe hangi rekabet kolluğu yetkilerinin kümülatif
hangilerinin ise alternatif uygulanabileceği ilkenin rehberliği altında şekillenecektir.
Harcama yapılmasını gerektiren hizmet alımı ihaleleri ile gelir getirici nitelikteki
yetkilendirme ihaleleri telekomünikasyon sektöründe rastlanan iki temel kamu ihalesi
türüdür. Her idare tarafından açılabilen telekomünikasyon hizmet alımı ihaleleri ile
yalnızca BTK veya Bakanlık tarafından açılabilen yetkilendirme ihaleleri üzerinde
kullanılabilecek rekabet kolluğu yetkileri arasında ihalenin iptali, teminatın gelir
kaydedilmesi, kamu ihalelerinden yasaklama, değerlendirme dışı bırakma, aşırı düşük
teklif sorgusu, düzeltici işlem belirleme ve RK idari para cezası sayılabilir. Ayrıca ceza
hukuku anlamında suç teşkil eden rekabet ihlalleri bakımından adli kolluğun idari
kolluğu tüketeceği ve böylelikle bazı idari kolluk yetkilerinin kısmen
kullanılamayacağı olasılıklar da bulunmaktadır. Üzerinde rekabet kolluğu yetkilerinin
yarışacağı olgular, ceza hukuku anlamında suç teşkil etmeyen "aşırı düşük teklif" ve
ceza hukuku anlamında suç teşkil eden "danışıklı teklif" olarak belirlenebilir.
Özelleştirilen bir kamu hizmeti örneği olarak telekomünikasyon hizmetleri,
özelleştirme sonrası kamu hizmetinin organik ölçütü kaybedilmiş olsa da
kanunkoyucu tarafından açıkça kamu hizmeti olarak vasıflandırılmıştır. Bununla
birlikte "bildirim usulü", "izin usulü" ve "serbestlik usulünün" her üçünden de
örnekler barındıran telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin faaliyetler,
kanunkoyucunun suni vasıflandırmasına rağmen, doğası itibariyle kolluk
karakterindedir. Ancak süreklilik, düzenlilik, değişkenlik ve uyarlama gibi kamu hizmeti endişelerinin sektörel regülasyonla işletmecilere bir zorunluluk olarak
yükletilebilmesi için kamu hizmeti vasıflandırmasının gerekli olduğu söylenebilir.
Zira organik ölçüt kaybedildiği için ticari faaliyete dönüşen hizmetlerde, tek endişesi
kâr olan özel kişilere bu yükümlülüklerin başka türlü yükletilebilmesi olanaklı
gözükmemektedir.
Özelleştirme uygulaması rekabeti tesis eden bir ortam yaratmak için yeterli
olmamakta, şebeke mülkiyetinin belli işletmeciler üzerinde yoğunlaşmış olması,
yoğun ve spesifik bir sektörel regülasyonu gerektirmektedir. Özelleştirme sonrası
telekomünikasyon sektöründeki yapısal piyasa aksaklıkları arasında bulunan "doğal
tekel etkisi" ve "şebeke etkisi" nedeniyle işletmecilere şebeke mülkiyetini rakip
işletmecilerin erişimine açma yükümlülüğü getirilmiştir. Bu amacı gerçekleştirmek
için öngörülen mekanizmalar arasında geçiş hakkı, ortak yerleşim ve tesis paylaşımı,
arabağlantı ve ulusal dolaşım (roaming) sayılabilir. Bununla birlikte, benzer amaçları
taşıyan bu mekanizmaları hayata geçirecek yetkilerin BTK ve Bakanlık arasında
paylaştırılmış olması dikkat çekicidir. Kesişen konularda işlem yapma yetkisinin
birden çok idareye dağıtılmış olması kaçınılmaz kazalara yol açabileceği gibi, her şey
yolunda da gidebilir. Gerçekten de iki makamın hem ikincil mevzuat hem de uygulama
işlemleri düzeyinde tutarlı bir tutum sergilemesi, işlemler "cezai" karakterde olsun
olmasın, önem arz etmektedir.
Bu itibarla, şebekenin özel kişilere ait taşınmazların altından veya üstünden
geçirilmesi için işletmecilere tanınmış olan geçiş hakkının, işletmecilere ait şebeke
mülkiyeti ile özel kişilere ait taşınmaz mülkiyeti arasında kritik bir denge işlevi
görmesi, dayanağı olan CBK'nın temel hak ve özgürlükler rejimi bakımından
sorgulanmasını gerektirmektedir.
Telekomünikasyon sektöründe sektörel rekabeti korumak için hem bir sektörel
otoritenin (BTK) hem de bir sektör-üstü otoritenin (RK) kurulmuş olması dikkat
çekicidir. Dahası, kanunkoyucu kolluk yetkilerinin iki makam arasında yarışması
riskini üstlenmiş ve denetimi maksimize etmek adına iki yetkinin birlikte
yaşatılacağını açıkça öngörmüştür. AİHM ölçütlerine göre her ikisi de "cezai" karakter
taşıdığı şüphesiz olan iki makama ait regülatif idari yaptırım yetkilerinin non bis in
idem ilkesini ihlal etmeksizin birlikte varolabilmesi olanaklı olmadığından, bu yetkiler
ancak alternatif olarak uygulanabilecektir. Bu itibarla, kanunkoyucunun iki makam
arasında koordinasyon mecburiyeti getirmiş olması tesadüf olmasa gerekir.
Olağan RK regülasyonu piyasadaki davranışsal aksaklıkları giderebiliyor iken
yapısal aksaklıkları gidermekte yetersiz kalmaktadır. Davranışsal aksaklıkları
gidermeyi amaçlayan sektör-üstü otoritenin (RK'nın) yalnızca ardıl müdahale değil,
öncül düzenleme de yapması; benzer şekilde yapısal aksaklıkları gidermeyi amaçlayan
sektörel otoritenin (BTK'nın) da yalnızca öncül düzenleme değil, ardıl müdahale de
yapması ikisi arasındaki yarışmanın basit ölçütlerle çözülmesini olanaksız kılmaktadır.
Sektörel ve sektör-üstü regülasyona birlikte aykırılık teşkil eden davranışların
gündeme gelmesi halinde iki makam arasındaki yetki sınırlarının hangi ölçütle
ayrıştırılacağı sorununa kanunkoyucu kayıtsız kalmış ise de öğreti için aynısını
söylemek olanaklı değildir. Gerçekten de iki makama ait kolluk yetkilerini koşulsuz
biçimde yarıştıran kanunkoyucu "olan hukuk" bakımından "önce davranan yetkilidir"
kuralını benimsemiş; yeni bir model önerisiyle gelen öğreti ise "olması gereken
hukuk" bakımından söz söyleme cesareti sergileyebilmiştir. Bununla birlikte, kanunkoyucunun iki makama ait kolluk yetkisini koşulsuz biçimde yarıştırma iradesi
karşısında öğretinin önerisinin bir temenniden ibaret olduğunun altını çizmek gerekir.
Gerçekten de kanunkoyucunun iki makamı yarıştırmaya yönelik açık iradesi
karşısında her iki regülasyona birlikte aykırılık teşkil eden davranışların hangi
otoritenin yetkisine kalacağı sorunu, içtihat düzeyinde çözülmesi mümkün olmayan
bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır.
Telekomünikasyon sektöründe rekabetin korunmasına yönelik yetkiler kullanan
sektör-üstü otoriteler arasına RK'nın yanı sıra HFDK'nın da eklenmesiyle rekabet
kolluğu yetkilerinde yaşanacak yeni bir yarışma zemini daha hayata geçirilmiştir.
HFDK'nın kolluk yetkisi kapsamında bulunan davranış türlerinden bazılarının RK ile
kesişim kümesi içerisinde olduğu açık ise de, HFDK'ya ait yetkilerin ikincil
düzenlemedeki uyumsuzluklar nedeniyle konu ve zaman bakımından sorgulanması
gerekmektedir. Ancak, her halde, AİHM ölçütlerine göre "cezai" karakter taşıdığı
şüphesiz olan idari para cezası yetkisinin RK'ya ait idari para cezası yetkisi ile birlikte
varolabilmesi,non bis in idem ilkesinin koruduğu güvence karşısında olanaklı
gözükmemektedir.
Yarattığı sonuçlar bakımından kolluk yetkileri farklı tip yarışma tasnifleri
altında incelenebilir. Bazıları "çözülmesi gereken" bir çatışma yaratırken, bazıları ise
"çözülmesi gereken" bir çatışma yaratmaz. İkincisi bir hukuki sorun değil, bir tasarım
sorunundan ibarettir. Bu yönüyle, non bis in idem ilkesinin her çatışma tipi için çözüm
getiremeyeceğini itiraf etmek gerekir.
Bununla birlikte non bis in idem ilkesinin yalnızca mükerrer ceza uygulanmasını
değil, mükerrer soruşturma yürütülmesini de yasaklıyor olması karşısında, duruma
göre ister "ceza" ister "tedbir" karakterinde yaptırım uygulama yetkisiyle donatılmış
makamlara ait nihayete ermemiş soruşturmaların ilkeyi ihlal edip etmediği, henüz
AİHM içtihadına yansımamış önemli bir sorun olarak öne çıkmaktadır.
Şebeke kamu hizmeti alanlarının karmaşıklığı, aksaklıkları ve iktisadi gerçekleri
sebebiyle yakın bir gelecekte deregüle edilmesi beklenmediğinden idare hukukunun
gündemini meşgul etmeye devam edeceği görülmektedir.

Abstract:
"The state takes measures to ensure and improve the healthy and orderly
functioning of money, credit, capital, goods and service markets; It prevents
monopolization and cartelization in the markets that may arise as a result of de facto
or agreement." (Constitution, article 167/1).
This provision not only constitutes a constitutional basis for the purpose of
protection of competition, but also constitutes a limitation clause in terms of "freedom
of contract" (Constitution, article 48/1).
Global experiences have shown that even in the most liberal economic models,
leaving the market to its own devices does not produce the desired results, and the
absence of a balanced market intervention causes the "invisible hand" to be confused.
The issue of discussion today is not whether to intervene in the market, but to what
extent.
How the administration will be organized in a state of law is shaped around the
administrative organization designed according to a civilized division of labor. The
activities of the administration, which spread more and more into daily life, could not
be restrained by the rise of the neoliberal movement that left the public service. Each
activity of the administration not only requires new organization, budget and
personnel, but also creates new possibilities of intersection and conflict with other
administrations. When this activity is a public service, it does not cause concern in
terms of fundamental rights and freedoms, on the contrary, it creates satisfaction;
However, it seems difficult to reach the same conclusion when it comes to police
activities. Indeed, how a single power of penalization of the state shall be used by the
administrative organization being in a fragmented structure moves administrative law
away from local problems and brings it closer to the borders of human rights law.
Among many administrations equipped with administrative police powers, there
are not only those with sectoral authority, but also with supra-sectoral authority.
Although sectoral authorities can be considered to have been confined to a certain area,
solely because of their so feature, the fact that the powers of supra-sectoral authorities
are used in every sector causes inevitable intersections among authorities as well as
inevitable uncertainties among individuals.
It is noteworthy that identical powers regarding the protection of competition
have been delegated both to a supra-sectoral authority established solely for this
purpose and to some sectoral authorities aiming to protect competition in their own
sectors. Again, especially the telecommunications sector, as an area where
administrative police powers of competition are distributed to more than one
administration, offers a rich laboratory in terms of the concurrence of police powers.
When we look at legal doctrine, it is seen that the administrative police powers
are divided into two categories such as general administrative police and special
administrative police. Types of concurrence of administrative police powers are
obtained by creating variations of these two. Thus, there are three different types of
concurrence of administrative police powers, such as general-general concurrence,
general-special concurrence and special-special concurrence. The criterion applied for
the resolution of the first is that the administration with a narrower geographical authority cannot loosen the existing measure, but can tighten it up. The criterion
applied for the resolution of the second is that, depending on the situation, either the
general is eliminated by the law establishing the private or it is subjected to the first
criterion by co-habitation. However, there is no generally accepted criterion for the
resolution of the third one.
There is no doubt that the legal classification of the administrative police power
of competition is special administrative police. In this respect, the superficial
evaluations in legal doctrine stating that two special administrative police powers
cannot concur just because they could not suggest any criterion of resolution should
be evaluated with a consistent methodology asthere are already existing administrative
police powers of competition with fragmented structure. The principle of non bis in
idem, which takes its resource from the borders of human rights law, will suggest at
least a minimum criterion in this regard.
In light of the case-law of the European Court of Human Rights in order not to
violate the principle the co-habitation of two administrative police powers depends on
the nature of the administrative sanctions applied. In this respect, administrative
sanctions with a "precautionary" or "disciplinary" nature are distinguished from those
with a "penal" nature and the first two groups are considered incompatible ratione
materiae. Although some criteria have been developed to question the very nature of
the sanction, the results may vary in accordance with the circumstances and the
individualization to be made in terms of the applicant. In other words, many times it
is not possible to mention that the same sanction has a single objective character.
Indeed, the Court has been able to reach contradictory results even in similar
applications.
Among the administrative police powers of competition, which exist in a
fragmented structure, the tendering authority, authority of tutelage thereof and the
Public Procurement Authority, which uses such powers in public procurement process;
the Telecommunications Authority and the relevant Ministry, which establish acts to
impose obligation to make telecommunication networks accessible to other operators;
Competition Authority and Unfair Price Assessment Board, which sanctions
behavioral market failures, can be counted. Among them, some are "precautionary",
some are "penal" and some are equipped with the power to apply both, depending on
the situation. As such, while some of these powers are capable of cohabitating without
violating the principle; some are not. Which of these powers can be applied
cumulatively or alternatively shall appear under the guidance of the principle.
Outgo generating service procurements and income generating authorization
procurements are two and only types of public procurements in telecommunications
sector. Among the powers used in service procurements, which can be initiated by any
administration or authorization procurements, which can only be initiated by the
Telecommunications Authority or the relevant Ministry, are the annulment of
procurement, register the guarantee as revenue, the ban from public procurements,
disregarding the bid, the query for excessively low bids, establishing a remedial action
and the administrative fine of Competition Authority. At the same time, there are
possibilities that the judicial police may exhaust the administrative police powers
where such violations also constituted criminal offences. Thus, the cases where
administrative police powers of competition shall concur may be counted as "extremely low bids", which does not constitute a criminal offence and "collusive bid",
which constitutes a criminal offence.
As an example of a privatized area, telecommunications services are clearly
qualified as a public service by the legislator, although the organic criterion has been
lost after privatization. However, telecommunication services, which contain
examples of all three of the "notification procedure", "permission procedure" and
"freedom procedure", make one feel that their real nature is administrative police,
despite artificial qualification of the legislator. However, artificial or not, there is no
doubt that this qualification has been necessary, so that principles of public service
such as continuity, regularity, variability and adaptation can be imposed on operators
by regulation. In fact, it does not seem possible to impose these obligations on private
persons whose only concern is profit, where qualification has turned into commercial
activity because the organic criterion has been lost.
However, the implementation of privatization is not sufficient to create an
environment full of competition, as the problem of network ownership being
concentrated on certain operators requires a specific regulation. Due to the "natural
monopoly effect" and "network effect", which are among the structural market failures
in the telecommunication sector after privatization, operators are imposed to make
accessible their network to other operators. Mechanisms envisaged to achieve this aim
include the right-of-way, co-location and facility sharing, interconnection and national
roaming. However, it is noteworthy that the powers to implement these mechanisms
with similar objectives are shared between the Telecommunications Authority and the
relevant Ministry. The fact that the powers on intersecting issues are distributed to
more than one administration may or may not lead to inevitable accidents. Indeed, the
two authorities should exhibit a consistent attitude both at the level of secondary
legislation and primary implementation, regardless of the very nature of their acts.
In this respect, the fact that the right-of-way granted to the operators for the
network to pass under or over the property belonging to private persons, put on a
critical bridge between the network ownership of operators and the property ownership
of private persons. In this regard, it requires the presidential degree, which constitutes
the legal basis thereof, to be questioned in terms of fundamental rights and freedoms.
It is noteworthy that both a sectoral authority (Telecommunications Authority)
and a supra-sectoral authority (Competition Authority) has been established in order
to maintain competitive dynamics in the telecommunications sector. Moreover, the
legislator assumed the risk of concurrence of administrative police powers of
competition between the two authorities and explicitly envisaged that the two powers
would be cohabitated to maximize control. According to the criterion of the European
Court of Human Rights, since it is not possible for the two authorities to cohabitate
without violating the principle, powers would only be applied alternatively. In this
respect, it is not a coincidence that the legislator brought the obligation of coordination
between the two authorities.
While the ordinary regulation of Competition Authority can eliminate the
behavioral failures in the market, it is insufficient to eliminate the structural failures.
The fact that the supra-sectoral authority (Competition Authority) which aims to
eliminate behavioral failures, not only by a posteriori instruments, but also a priori
regulations; similarly, the fact that the sectoral authority (Telecommunications Authority), which aims to eliminate structural failures, not only by a priori
regulations, but also a posteriori instruments, makes it impossible to resolve the
concurrence with a simple criterion.
Although the legislator remained indifferent to the question of how to separate
borders of competence between the two authorities in cases where behaviors constitute
contraction to both sectoral and supra-sectoral regulation, it is not possible to mention
the same indifference for the legal scholars. Indeed, the legislator, who unconditionally
concurs the administrative powers of two authorities, has adopted the approach of
"quick wins" in terms of de lege lata; however, the legal scholars have come up with
a new approach suggesting for de lege ferenda. However, it should be underlined that
the suggestion is only a wish, in terms of the legislator's explicit will to
unconditionally concur the two authorities. Indeed, regarding the legislator's explicit
will, the problem of which authority would be competent to deal with behaviors having
contradiction to both regulations appears as a problem that cannot be resolved at a
level of jurisprudence.
By the establishment of Unfair Price Assessment Board to be positioned beside
the Competition Authority, a new possibility of concurrence in terms of administrative
police powers of competition has been enacted. Although some of the behaviors falling
under the scope of the Board are simultaneously dealt by the Competition Authority,
the competence of the Board in terms of ratione materiae and ratione temporis should
be questioned due to irregularities in the secondary legislation. However, in any case,
the co-habitation of powers of administrative fine, which are undoubtedly of "penal"
nature, does not seem possible thanks to the guarantee protected by the principle.
In terms of the results it creates, concurrence of police powers may be examined
under different classifications. While some create a conflict that needs to be
"resolved"; some do not. The latter is not a legal, but a design problem. In this respect,
it must be admitted that the principle cannot provide a "magic wand".
However, it is challenging that the principle prohibits not only the duplication of
penal, but also the prosecution thereof. In fact, it causes an important problem that has
not yet been noticed by the European Court of Human Rights, that an additional
criterion will be needed to distinguish whether the unfinished investigations of the
authorities with powers of sanction either "penal" or "precautionary" nature, would
violate the principle.
Since public services of network are not expected to be deregulated in a near
future due to their complexity, failures and financial realities, they will continue to be
a part of the agenda of administrative law.






"L'État prend des mesures pour assurer et améliorer le fonctionnement sain et
ordonné des marchés de l'argent, du crédit, des capitaux, des biens et des services ; il
empêche la monopolisation et la cartellisation des marchés qui peuvent résulter d'un
accord de fait ou d'une entente. (Constitution, article 167/1).
Cette disposition constitue non seulement une base constitutionnelle aux fins de
la protection de la concurrence, mais aussi une clause limitative en termes de "liberté
contractuelle" (Constitution, article 48/1).
L'expérience mondiale a montré que même dans les modèles économiques les
plus libéraux, laisser le marché à lui-même ne produit pas les résultats escomptés, et
l'absence d'une intervention équilibrée sur le marché entraîne une confusion de la "main
invisible". La question qui se pose aujourd'hui n'est pas de savoir s'il faut intervenir sur
le marché, mais dans quelle mesure.
L'organisation de l'administration dans un état de droit se dessine autour de
l'organisation administrative conçue selon une division civilisée du travail. Les
activités de l'administration, qui s'étendent de plus en plus à la vie quotidienne, n'ont
pas pu être freinées par la montée du mouvement néolibéral qui a quitté le service
public. Chaque activité de l'administration nécessite non seulement une nouvelle
organisation, un nouveau budget et un nouveau personnel, mais crée également de
nouvelles possibilités d'intersection et de conflit avec d'autres administrations. Lorsque
cette activité est un service public, elle ne suscite pas d'inquiétude en termes de droits
et libertés fondamentaux, au contraire, elle crée de la satisfaction; Cependant, il semble
difficile d'arriver à la même conclusion lorsqu'il s'agit d'activités de la police
administrative. En effet, la manière dont un pouvoir unique de pénalisation de l'Etat
sera utilisé par l'organisation administrative se trouvant dans une structure fragmentée
éloigne le droit administratif des problèmes locaux et le rapproche des frontières du
droit des droits de l'homme.
Parmi les nombreuses administrations dotées de pouvoirs de police
administrative, il y a non seulement celles qui ont une compétence sectorielle, mais
aussi celles qui ont une compétence supra-sectorielle. Si les autorités sectorielles
peuvent être considérées comme confinées à un certain domaine, du seul fait de leur
caractéristique, le fait que les pouvoirs des autorités supra-sectorielles soient utilisés
dans tous les secteurs provoque d'inévitables croisements entre les autorités ainsi que
d'inévitables incertitudes entre les individus.
Il convient de noter que des pouvoirs identiques en matière de protection de la
concurrence ont été délégués à la fois à une autorité suprasectorielle établie uniquement
à cette fin et à certaines autorités sectorielles visant à protéger la concurrence dans
leurs propres secteurs. Une fois de plus, le secteur des télécommunications, en tant que
domaine où les pouvoirs de police administrative de la concurrence sont distribués à
plus d'une administration, offre un laboratoire riche en termes de concurrence des
pouvoirs de police.
La doctrine juridique montre que les pouvoirs de police administrative se divisent
en deux catégories : la police administrative générale et la police administrative spéciale. Les types de concours de pouvoirs de police administrative sont obtenus en
créant des variations de ces deux catégories. Ainsi, il existe trois types différents de
concours de pouvoirs de police administrative, tels que le concours général-général, le
concours général-spécial et le concours spécial-spécial. Le critère appliqué pour la
résolution du premier est que l'administration ayant une compétence géographique plus
étroite ne peut pas assouplir la mesure existante, mais peut la renforcer. Le critère
appliqué pour la résolution du second est que, selon la situation, soit le général est
éliminé par la loi établissant le spécial, soit il est soumis au premier critère par la
cohabitation. En revanche, il n'existe pas de critère généralement accepté pour la
résolution du troisième.
Il ne fait aucun doute que la classification juridique du pouvoir de police
administrative de la concurrence est une police administrative spéciale. A cet égard,
les évaluations superficielles de la doctrine juridique selon lesquelles deux pouvoirs
de police administrative spéciale ne peuvent concourir simplement parce qu'ils n'ont
pu proposer aucun critère de résolution devraient être évaluées avec une méthodologie
cohérente puisqu'il existe déjà des pouvoirs de police administrative de concurrence
avec une structure fragmentée. Le principe non bis in idem, qui puise ses ressources
dans les frontières du droit des droits de l'homme, suggérera au moins un critère
minimum à cet égard.
A la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme,
la cohabitation de deux pouvoirs de police administrative dépend, pour ne pas violer
le principe, de la nature des sanctions administratives appliquées. A cet égard, les
sanctions administratives de nature "préventive" ou "disciplinaire" sont distinguées de
celles de nature "pénal" et les deux premiers groupes sont considérés comme
incompatibles ratione materiae. Bien que certains critères aient été développés pour
remettre en question la nature même de la sanction, les résultats peuvent varier en
fonction des circonstances et de l'individualisation à effectuer en ce qui concerne le
requérant. En d'autres termes, il n'est souvent pas possible d'affirmer qu'une même
sanction a un caractère objectif unique. En effet, la Cour a pu parvenir à des résultats
contradictoires même dans des demandes similaires.
Parmi les pouvoirs de police administrative de la concurrence, qui existent dans
une structure fragmentée, on peut compter l'administration associée, l'autorité de tutelle
et L'Autorité des marchés publics, qui utilise ces pouvoirs dansle cadre de la procédure
de passation des marchés publics; L'Autorité de régulation des communications
électroniques et le Ministère compétent, qui établissent des actes imposant l'obligation
de rendre les réseaux de télécommunications accessibles à d'autres opérateurs;
L'Autorité de la concurrence et le Comité d'évaluation des prix déloyaux, qui
sanctionnent les défaillances comportementales du marché. Parmi ces pouvoirs,
certains sont "préventifs", d'autres sont "pénaux" et d'autres encore sont dotés du
pouvoir d'appliquer les deux, en fonction de la situation. Ainsi, si certains de ces
pouvoirs sont capables de cohabiter sans violer le principe, d'autres ne le sont pas. La
question de savoir lesquels de ces pouvoirs peuvent être appliqués cumulativement ou
alternativement doit être examinée à la lumière du principe.
Les marchés de services générateurs les dépenses et les marchés d'autorisation
générateurs desrevenussont les deux seulstypes de marchés publics dansle secteur des
télécommunications. Parmi les pouvoirs utilisés dans les marchés de services, qui
peuvent être lancés par n'importe quelle administration, ou dans les marchés d'autorisation, qui ne peuvent être lancés que par L'Autorité de régulation des
communications ou le Ministère compétent, annulation de l'appel d'offres public,
l'enregistrement de la garantie en tant que revenu, l'interdiction de participer aux
marchés publics, le non-respect de l'offre, l'interrogation en cause des offres
excessivement basses, l'établissement d'une action corrective et l'amende
administrative de l'Autorité de la concurrence. En même temps, il est possible que
la police judiciaire épuise les pouvoirs de police administrative lorsque ces violations
constituent également des infractions criminelles. Ainsi, les cas où se concourent les
pouvoirs de la police administrative en matière de concurrence peuvent être qualifiés
"d'offre excessivement basse", qui ne constitue pas une infraction criminelle, et
"d'offre collusoire", qui constitue une infraction criminelle.
En tant qu'exemple d'une zone privatisée, les services de télécommunications
sont clairement qualifiés de service public par le législateur, bien que le critère
organique ait été perdu après la privatisation. Cependant, les services de
télécommunications, qui contiennent des exemples des trois procédures "de
notification", "d'autorisation" et "de liberté", donnent l'impression que leur véritable
nature est la police administrative, malgré la qualification artificielle du législateur.
Cependant, artificielle ou non, il ne fait aucun doute que cette qualification a été
nécessaire pour que des principes de service public tels que la continuité, la régularité,
la mutabilité et l'adaptation puissent être imposés aux opérateurs par voie
réglementaire. En effet, il ne semble pas possible d'imposer ces obligations à des
personnes privées dont la seule préoccupation est le profit, où la qualification s'est
transformée en activité commerciale parce que le critère organique a été perdu.
Cependant, la mise en œuvre de la privatisation ne suffit pas à créer un
environnement propice à la concurrence, car le problème de la concentration de la
propriété du réseau sur certains opérateurs nécessite une réglementation spécifique. En
raison de "l'effet de monopole naturel" et de "l'effet de réseau", qui font partie des
défaillances structurelles du marché dans le secteur des télécommunications après la
privatisation, les opérateurs sont tenus de rendre leur réseau accessible à d'autres
opérateurs. Les mécanismes envisagés pour atteindre cet objectif comprennent le droit
de passage, la colocalisation et le partage des installations, l'interconnexion et
l'itinérance nationale. Toutefois, il convient de noter que les pouvoirs de mise en œuvre
de ces mécanismes aux objectifs similaires sont partagés entre L'Autorité de régulation
des communications électroniques et le Ministère compétent. Le fait que les pouvoirs
sur des questions qui se recoupent soient distribués à plus d'une administration peut ou
non conduire à des accidents inévitables. En effet, les deux autorités devraient faire
preuve d'une attitude cohérente tant au niveau de la législation secondaire que de la
mise en œuvre primaire, indépendamment de la nature même de leurs actes.
À cet égard, le fait que le droit de passage accordé aux opérateurs pour le réseau
passe sous ou sur des propriétés appartenant à des personnes privées, met en place un
pont critique entre la propriété du réseau des opérateurs et la propriété des personnes
privées. A ce titre, il nécessite que le décret présidentiel, qui en constitue la base
juridique, soit remis en cause au regard des droits et libertés fondamentaux.
Il convient de noter qu'une autorité sectorielle (L'Autorité de régulation des
communications électroniques) et une autorité supra-sectorielle (L'Autorité de la
concurrence) ont été créées afin de maintenir une dynamique concurrentielle dans le
secteur des télécommunications. En outre, le législateur a assumé le risque de concurrence des pouvoirs de police administrative de la concurrence entre les deux
autorités et a explicitement envisagé que les deux pouvoirs cohabiteraient pour
maximiser le contrôle. Selon le critère de la Cour européenne des droits de l'homme,
puisqu'il n'est pas possible de faire cohabiter les deux autorités sans violer le principe,
les pouvoirs ne seraient appliqués qu'alternativement. À cet égard, ce n'est pas un
hasard si le législateur a introduit l'obligation de coordination entre les deux autorités.
Si la réglementation ordinaire de L'Autorité de la concurrence peut éliminer les
défaillances comportementales du marché, elle est insuffisante pour éliminer les
défaillances structurelles. Le fait que l'autorité supra-sectorielle (L'Autorité de la
concurrence) qui vise à éliminer les défaillances comportementales, non seulement par
des instruments a posteriori, mais aussi par des réglementations a priori ; de même, le
fait que l'autorité sectorielle (L'Autorité de régulation des communications
électroniques), qui vise à éliminer les défaillances structurelles, non seulement par des
réglementations a priori, mais aussi par des instruments a posteriori, rend impossible
la résolution de la concurrence avec un simple critère.
Bien que le législateur soit resté indifférent à la question de savoir comment
séparer les limites de compétence entre les deux autorités dans les cas où les
comportements constituent une contraction à la fois de la réglementation sectorielle et
supra-sectorielle, il n'est pas possible d'évoquer la même indifférence en termes de de
la doctrine juridique. En effet, le législateur, qui concède inconditionnellement les
pouvoirs administratifs de deux autorités, a adopté l'approche du "le premier arrivé
gagne" en termes de de lege lata; cependant, la doctrine juridique a suggéré une
nouvelle approche en termes de de lege ferenda. Toutefois, il convient de souligner
que cette suggestion n'est qu'un souhait, s'agissant de la volonté explicite du législateur
de faire concorder inconditionnellement les deux autorités. En effet, en ce qui concerne
la volonté explicite du législateur, le problème de savoir quelle autorité serait
compétente pour connaître des comportements contraires à l'une et l'autre des
réglementations apparaît comme un problème qui ne peut être résolu au niveau de la
jurisprudence.
La création du Comité d'évaluation des prix déloyaux, à côté de l'Autorité de la
concurrence, offre une nouvelle possibilité de concurrence en termes de pouvoirs de
police administrative de la concurrence. Bien que certains des comportements relevant
de la compétence du Comité soient traités simultanément par l'Autorité de la
concurrence, la compétence du Comité en termes ratione materiae et ratione temporis
devrait être remise en cause en raison d'irrégularités existant dans le droit dérivé.
Cependant, en tout état de cause, la cohabitation de pouvoirs d'amendes
administratives, qui sont indubitablement de nature "pénaux", ne semble pas possible
grâce à la garantie protégée par le principe.
Au regard des résultats qu'elle génère, la concurrence des pouvoirs de police peut
être examinée sous différentes classifications. Alors que certains créent un conflit qui
doit être "résolu", d'autres non. Dans ce dernier cas, il ne s'agit pas d'un problème
juridique, mais d'un problème de conception. À cet égard, il faut admettre que le
principe ne peut pas être une "baguette magique".
Cependant, il est contestable que le principe interdise non seulement la
duplication des penals, mais aussi la continuation de celle-ci. En fait, cela pose un
problème important qui n'a pas encore été reconnu par la Cour européenne des droits
de l'homme, à savoir qu'un critère supplémentaire sera nécessaire pour déterminer si
les enquêtes inachevées par des autorités dotées à la fois de pouvoirs "pénaux" et
"préventifs" violer le principe.
Étant donné que les services publics de réseau ne devraient pas être
déréglementés dans un avenir proche en raison de leur complexité, de leurs
défaillances et des réalités financières, ils continueront à faire partie de l'ordre du jour
du droit administratif.