Neoliberal ekonomi politikalarının planlama kurumsal yapılandırmasına etkisi: Konut arsası geliştirme süreci bağlamında bir analiz
The effect of neoliberal economic policies on planning institutional structure: An analysis in the context of housing land development process
Yazar: GÜNEŞ UYANIKER
Danışman: DOÇ. DR. ELİF ALKAY
İstanbul Teknik Üniversitesi / Fen Bilimleri Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı / Şehir ve Bölge Planlama Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2020
Konu: Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning

Özet:
Konut arsası sunusu, planlama disiplinin geniş bağlamda tartıştığı ve ekonomi politikalarıyla doğrudan ilişki kuran en önemli konularından biridir. Bir yandan nüfus ve yerel dinamiklerin etkisiyle tetiklenen kentsel gelişme ve ekonomi politikaları sununun büyüklüğü ve formunu belirlerken, öte yandan bu gelişmeden en yüksek faydayı sağlamayı bekleyen arazi sahipleri ve inşaat şirketleri göz ardı edilemez bir baskı unsuru olmaktadırlar. Tüm bunların yönlendirilmesinde devlet en etkin rolü üstlenmekte ve müdahalelerini kurumlar ve yasalar aracılığıyla yürütmektedir. Türkiye örneğinde, 2002 sonrası kendisinin de konut arsası sunusunda temel aktörlerden biri haline geldiği devlet, neoliberal ekonomi politikalarının hakimiyetinde konut arsası sunusunu nasıl yönlendirmektedir? Başka bir deyişle, Türk planlama sistemi yapısal olarak konut arsası sunusunda karşılaşılan problemleri çözme kabiliyetine sahip midir? Devletin planlama sisteminin gücü ve araçlarını kullanarak mevcut bir problemi çözmek yönündeki müdahalelerinin yarattığı sonuç(lar) nelerdir?  Bu araştırma soruları çalışmanın kavramsal çerçevesini ve araştırma yöntemini belirlemiştir. Mevcut durumun yapısal analizi Yeni Kurumsal İktisat teorisi bağlamında kavramsallaştırılmış ve yapılmıştır. Yeni Kurumsal İktisat, neoklasik iktisadın kurumları ihmal ettiği gözleminden yola çıkarak önemli olanın devlet tarafından yaratılan kurumların doğası ve kurumların tanımladığı kurallar olduğu noktasına vurgu yapar. Hatta kurumlar bir toplumun gelişmesine yol açarken bazı durumlarda geri kalmışlığın temel nedeni olarak ortaya çıkabilmektedir. Bu bağlamda çalışmada konut talebinin karşılanmasına yönelik olarak devletin planlama aracılığıyla yarattığı konut arsası sunusunda kurumsal yapı ve yasal düzenlemelerin incelenmesinde kurumlar ve kuralları odak alan yaklaşımından yararlanılmıştır. Zira kentsel mekândaki müdahaleler, kurumsal yapı ile doğrudan ilişkilidir. YKİ'ye göre oyun ve oyuncuların iyi kurgulanması, birey davranışı, toplumsal yapı, siyasal otoritenin önemi, sınırlı rasyonalitenin varlığı, farklı disiplinlerle birlikte değerlendirme, mülkiyet haklarının tam olarak tanımlanması ile belirsizlikler ve işlem maliyetleri azalacaktır. Böylelikle kaynaklar verimli kullanılacak ve öngörülebilir piyasalar oluşacaktır. Konut arsası sunusuna odaklanabilmek üzere sadece konut projesi barındırması, belirsizliklere daha fazla yer verebilmek amacıyla tamamlanması uzun süren ya da bitmemiş olan bir konut projesinin varlığı, belirsizliklerin çözümünün daha kritik olduğu, kamuoyuna yansımış bir konut projesi olması, tek bir konut projesi seçilerek aynı konut arsası geliştirme sürecine farklı kurumların bakış açıları, strateji ve müdahalelerini anlamaya olanak tanıması sebepleriyle İstanbul'da gerçekleştirilen Fikirtepe Projesi çalışma alanı olarak seçilmiştir. Yöntem olarak ise doküman analizi ve derinlemesine mülakat benimsenmiştir. Özellikle de mülakatlar aktörlerin konut 
arsası sunusuna yönelik kararlarının ve eylemlerinin nedenselliklerini anlayabilmek ve en nihayetinde çözümleme yapabilmek amacıyla önemli görülmektedir. 2000'ler sonrasındaki planlama mevzuatı ve kurumsal yeniden yapılandırmaya yönelik düzenlemeler geniş bir doküman analizine tabi tutulduğunda, devletin konut arsası sunusunda kendini yeniden ölçeklendirdiği ve en güçlü aktörlerden biri olarak belirdiğini söylemek mümkündür. Yeni Kurumsal İktisat teorisiyle uyumlu olarak, doküman analizi, konut arsası sunusunda, kurumsal ve yasal düzenlemelerin iyi kurgulanmadığı durumda enformalite, karşılıklılık ilişkileri ve plan dışı taleplerin arttığını göstermektedir. Olağan kurallar ve ilkeler dahilinde çözülemeyeceği düşünülen problemlerin geniş yetkilere sahip kurumlarca aşılabileceği düşünülmüş ancak bir bütün olan kurumsal yapı içerisinde böyle bir metot ile belirsizliklerin minimize edilemediği, aksine olağan ilkelerle yarattığı çelişkiler sonucu belirsizliklerin artırıldığı tespit edilmiştir.  Dolayısıyla kamu kurumları, aksayan süreçlere yönelik uygulama çözümleri üretse de son tahlilde Yeni Kurumsal İktisat'ın kurumların işletilememe durumunda öngördüğü gibi kurumsal yapılandırmadaki belirsizlikler piyasa belirsizliklerine dönüşmüştür. Sonuç olarak Fikirtepe Projesi tam rekabet ve tam bilgilenmenin olduğu etkin piyasa koşullarında gerçekleştirilememekle birlikte plan öngörüleri doğrultusunda da ilerletilebilen bir konut projesi niteliği taşımamaktadır. Burada kritik olan ise bu süreçte oluşan tüm belirsizliklerin çözümü için gerçekleştirilen kamu merkezli müdahalelerin kurumsal kapasitenin yokluğu sebebiyle daha da artmış olmasıdır. Belirsizliklerin üç ana kaynağı ise kamunun süreçte baştan itibaren sorumluluk alarak temel yasaları işletmede ve güven zeminini oluşturmada etkin olmaması, (ada bazlı dönüşüm kararı, özel proje alanı ilanı, taslaklar üzerinden beş yılda tamamlanan donatı alanı tasarımı gibi) esnek bırakılan planlama süreçleri ve mülkiyet sorunlarıdır.

Abstract:
The issue of housing land supply is one of the most important points of focus within the discipline of urban planning and development. Urban development and economic policies determine the size and form of the housing land supply, whilst, landowners and construction companies expect the highest benefit from this development. The government plays the most effective role in guiding all these demands. The research question of how, in Turkey since 2002, the state, which has become one of the main actors in the housing land supply, has led housing land supply under the condition of the dominance of neoliberal economic policies is the focus of this study. This research question has determined the conceptual framework and research method of the study. The structural analysis of the current situation is conceptualized and conducted in the context of the New Institutional Economics theory.  In this context, the study focuses on the institutional structures and legal arrangements. From the observation that neoclassical economics neglects institutions, New Institutional Economics emphasizes that the important point is the nature of the institutions created by the state and the rules defined by the institutions. In fact, while institutions lead the development of a society, in some cases it may emerge as the main cause of regression. As such, the study focuses on the institutions and rules focusing on the institutional structure and legal arrangements in the supply of the housing land created by the government in order to provide the housing demand.  The characteristics that the case study should possess have been collected within the framework of the following criteria: a) only a housing project that focusses on the supply of the housing land and the existence of a housing project that takes a long time to complete, b) a housing project which is critical for the public, c) one that enables understanding of the perspectives, strategies and interventions of different institutions in the same housing land development process by selecting a single housing project, d) is a multi-actor project in order to understand the diversity of uncertainties and the magnitude of contradictions, e-) a housing project which has not been developed in a specific development area to understand the capacity of institutions, e) being able to determine the effects of the rules to the institutions and the rules. So the case study was chosen as Fikirtepe Project located in İstanbul. In terms of methodology, document analysis and in-depth interviews were adopted.  Six of them are public authority and three of them are market actors. Interview questions are considered significant in order to understand the causality of the actors' decisions and strategies regarding the supply of the housing land process. Interviews were conducted in April, May, June, July and October 2018. Interviews in particular, are considered important in order to understand the causalities of the actors' decisions and actions regarding the housing land supply and ultimately, to describe the process. When the planning legislation and institutional restructuring arrangements after the 2000s were subjected to a broad document analysis, it is possible to say that the state rescaled itself in the housing land supply and appeared to be one of the most powerful actors. Consistent with the New Institutional Economics theory, document analysis shows that informality, reciprocity relations and unplanned demands increase in housing land presentation if institutional and legal regulations are not well established.  It is thought that the problems that cannot be solved within the ordinary rules and principles can be overcome by the institutions with wide powers. However, it is determined that the uncertainties cannot be minimized by such a method within the corporate structure as a whole, and to the contrary, the uncertainties are increased as a result of the contradictions created with the ordinary principles. Therefore, although public institutions produce implementation solutions for stagnant processes, in the final analysis, uncertainties in institutional structuring have been transformed into uncertainties in the market, as the New Institutional Economics predicts in case of failure of institutions.  It was concluded that the supply of the housing land did not lead with the priorities in mind and utilising analyses through the planning decisions, but the state was functionalized as a tool in order to seize the private sector. During the project, the problems which cannot be solved within the usual rules and principles, can be overcome by institutions with wide powers, but uncertainties have been increased within the institutional structure as a whole and uncertainties have increased as a result of the contradictions created by the usual principles.  As a result, Fikirtepe Project cannot be realized under effective market conditions where there is full competition and full information. Moreover, it has revealed that Fikirtepe Project is a project that can not lead with planned forecasts. What is critical here is that public-centered interventions to resolve all uncertainties in this process have increased further due to the lack of institutional capacity. The three main sources of uncertainties are the inability of the public actors to take responsibility for the basic laws in the process and planning problems like island-based transformation decision, decision of special project area, design of reinforcement area completed in five years overdrafts, and property problems. This study has also provides a good example of the criticism of neoliberal assumptions in the absence of the public and rhetoric of the urban transformation projects led by the markets. It is important that the ways of how to strengthen the plan document and planning laws to concretely serve the public interest are sought and identified. At this point, the revision of the planning system can also be seen as an option. "Strict and rigid" structures of planning discipline are criticized by market actors. It should be transformed into a structure that incorporates short-term or point demands into the planning processes, without causing uncertainty and risk. The conflicts in the field of planning are inevitable, especially if it is considered that more than one institution has the planning authority due to the understanding that makes planning decisions open to political interventions by compressing the planning to the technical dimension. One of the best known solutions used to reduce the elements that arise from rent and that can weaken the power of planning, is the use of taxation mechanisms for the recovery of the rent on the urban land to the public.  Although the results obtained through a single project are not sufficient to generalize for the whole urban area, it is clear that this study contributes to the planning studies in terms of understanding the gaps of the institutional structure.