Kamu özel iş birliği projelerinde etkin risk yönetimi için nitel risk değerlendirme modeli
Qualitative risk assessment model for effective risk management in public-private partnerships
Yazar: KADİR KURU
Danışman: DOÇ. DR. DENİZ ARTAN
İstanbul Teknik Üniversitesi / Lisansüstü Eğitim Enstitüsü / İnşaat Mühendisliği Ana Bilim Dalı / Yapı Mühendisliği Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2024
Konu: İnşaat Mühendisliği = Civil Engineering

Özet:
Kamu Özel İş Birliği (KÖİ); Kamu (public party) ve Özel sektör (private party) arasında bir tesisin inşası veya bir hizmetin sağlanması için kurulan, genellikle uzun dönemli olan, risk paylaşımı esasına dayalı, özel sektörün tasarım/yapım/finansman/işletme gibi sorumlulukları üstlendiği ve kamu tarafından yapılan ödemelerle veya tesisin kullanıcılarının yaptığı ödemelerle gelir elde ettiği bir iş birliği modelidir. Bu iş birliği modeli hem bir proje teslim yöntemi hem de bir proje finansmanı modelidir.
KÖİ projelerinin riskleri iyi yönetilmediği takdirde ortaya çıkabilecek yıkıcı sonuçlar, akademik literatürde bu modelin çok fazla ilgi görmesine  neden olmaktadır. Risklerin belirlenmesi, risklerin paydaşlar arasında tahsisi, risklerin analizi ve değerlendirilmesi sık çalışılan konulardır. Sık çalışılan bir konu olmasın karşın, KÖİ literatüründe hala çok sayıda boşluk tespit etmek mümkündür. Bu tez çalışması kapsamında da KÖİ risk literatürüne ilişkin üç boşluk belirlenmiş ve bu boşlukların doldurulması neticesinde geliştirilen KÖİ kalitatif (nitel) risk değerlendirme modeli ortaya koyulmuştur.
Tespit edilen üç boşluktan ilki; KÖİ projelerinde kamu tarafından değerlendirilmesi/analiz edilmesi gereken risklerin literatürde saptanmamış ve bir arada sunulmamış olmasıdır. Kamu tarafına tahsis edilecek risklere ilişkin çok sayıda çalışma olsa da kamunun analiz etmesi/değerlendirmesi gereken risklerin neler olduğuna dair sorunun daha önce yanıtlanmadığı görülmüştür. Bu sorunun, risk tahsisine ilişkin araştırma sorusundan farklılaşmasının sebebi; KÖİ'lerde bazı riskler kamuya tahsis edilmemiş olsa dahi kamunun bu riskleri yine de kendi risk değerlendirme süreçlerinde de gözden geçirmesinin gerekli olmasıdır. Bu doğrultuda, bu risklerin belirlenmesinin literatürdeki bu boşluğu kapatacağı düşünülmüştür.
Literatür taraması sonucu tespit edilen ikinci boşluk, KÖİ projelerinde risk yönetimi ve sözleşme süreçlerinde kamu tarafınca gereksinim duyulabilecek bilgi öğelerinin saptanmamış olmasıdır. Bilgi gereksinimleri; projeyle, sözleşmeyle, risklerle ilgili kayıt altına alınabilecek ve süreçlerde kullanılabilecek bilgi öğeleri olarak ifade edilebilir. Literatürde, gereksinimleri belirleme amacıyla yola çıkan ve kapsamlı bir liste halinde bu gereksinimleri sunan çalışmalarla karşılaşılmadığı için bu tez kapsamında bu boşluğun da kapatılması hedeflenmiştir. Gerekli bilgi öğelerinin belirli olmaması KÖİ'lerde proje risklerine ilişkin bilgi yönetimi modelleri ve sistemlerinin geliştirilmesinin önündeki engellerden birisi olduğu için önemli bir literatür boşluğudur.
Literatürde tespit edilen üçüncü boşluk ise; KÖİ'lere özgü olarak geliştirilmiş, özelleştirilebilir yapısıyla tüm KÖİ projelerini hedefleyen ve projelerin nitel risk değerlendirme sürecine odaklanan bir aracın olmamasıdır. Akademik çalışmalar incelendiğinde KÖİ risklerinin değerlendirilmesi için kalitatif (nitel), kantitatif (nicel) ve yarı kantitatif (yarı nicel) yöntemler olmak üzere çeşitli teknikler kullanılsa da nitel çalışmaların genellikle çok az olduğu ve mevcut nitel çalışmaların çok büyük çoğunluğunun da, linguistik ifadelerle belirlenen olasılık ve etki değerlendirmelerine göre yalnızca risk önceliği sıralaması yapan çalışmalar olduğu görülmektedir. Dolayısıyla, akademik literatürde, risklerin o risklere atanan nitel bilgiler ile değerlendirildiği çalışmalarla sık karşılaşılmamaktadır. Diğer taraftan, KÖİ sektöründeki öncü kuruluş ve organizasyonların yayınları incelendiğinde; risk kayıtları, risk matrisleri gibi araçlar kullanılarak risklerin nitel değerlendirme süreçlerinin yürütüldüğü ve sektörde bu adımın çok önemsendiği görülmektedir. Akademik çalışmaların daha çok kantitatif ve yarı kantitatif araştırmalara odaklanması ve sektörün önemsediği nitel risk değerlendirmenin akademide çok çalışılmaması akademi ve sektör arasında bir kopukluk oluşturmaktadır. Her ne kadar sektörün nitel risk değerlendirme süreçlerinde kullanmak için tercih ettiği risk matrisleri ve risk kayıtları gibi kendi araçları olsa da, bu risk matrislerinin ve risk kayıtlarının da sınırlı düzeyde bilgi tuttuğu görülmektedir. Riskler hakkında sadece temel bazı bilgileri baz alarak risklerin değerlendirilmesi, eksik ve yanlış yorumlamalar, hatalı risk tahsisi gibi sorunları ortaya çıkarabilir. Sektörel anlamda tercih edilen risk matrisleri ve risk kayıtlarının bir diğer problemi ise standart yapılara sahip olmaları, yani projeye göre özelleştirilememeleridir. Neticede hem akademik hem de sektörel literatür bir arada incelendiğinde bahsedilen üçüncü boşluk, yani KÖİ'lerin nitel risk değerlendirme süreçlerine yönelik bilgi tabanlı özelleştirilebilir model eksikliği net şekilde görülmektedir.
Bu tez çalışması, bahsedilen bu üç literatür boşluğundan yola çıkarak; KÖİ'lere özel geliştirilmiş, KÖİ risk faktörlerini ve bilgi gereksinimlerini de içeren, özelleştirilebilir yapıya sahip KÖİ nitel risk değerlendirme prototipini ortaya koymaktadır.
Çalışmanın ilk bölümünde ele alınan konunun arka planına ilişkin bilgiler sunulmuş, KÖİ projelerinde risk yönetimi ve risk değerlendirme süreçlerine ilişkin tespit edilen problemlere yer verilmiş, bu problemlerden yola çıkarak bu çalışmanın amacı ve hedefleri ele alınmıştır. Çalışmanın metodolojisi de giriş bölümünde sunulmuştur.
Çalışmanın ikinci ve üçüncü bölümleri, araştırmanın kesiştiği iki temel alan olan KÖİ modeli ve risk yönetimi konularını ele almaktadır. İkinci bölümde KÖİ modelinin tanımı yapılmış, modelin çalışma mekanizması özetlenmiş, KÖİ'lerin farklı türleri hakkında bilgiler verilmiş ve özel sektör katılımı ile gerçekleştirilen projelere dair istatistikler sunulmuştur. Üçüncü bölümde önce risk kavramı incelenmiş sonra da Project Management Institute (PMI) ve International Organization for Standardization (ISO) yaklaşımlarıyla risk yönetimi metodolojisi özetlenmiştir.
Literatür taramasının yer aldığı dördüncü bölümde, ilk olarak genel bir literatür taraması yapılmış ve KÖİ projelerinin risk değerlendirme süreçlerine yönelik literatür boşlukları sunulmuştur. Literatür taramasının ilk bölümünde tespit edilen boşluklara bağlı problemlerin çözümü için, ilgili bölümün ikinci, üçüncü ve dördüncü başlıklarında literatür üzerinden çeşitli öğeler belirlenmiştir. Bu öğeler; KÖİ risk faktörleri, KÖİ proje bilgi gereksinimleri, KÖİ finansal bilgi gereksinimleri, risk kaydı üzerinde tutulabilecek öğeler ve risk yazılımı sistem fonksiyonlarıdır. Risk faktörleri literatüre ilişkin olarak bahsedilen ilk boşluğa karşı, proje bilgi gereksinimleri ve finansal bilgi gereksinimleri ise ikinci boşluğa karşı tespit edilmiştir. Risk kaydı öğeleri ve risk yazılımı sistem fonksiyonları ise literatürdeki üçüncü boşluğa karşı geliştirilen nitel risk değerlendirme aracı için tespit edilmiştir. Risk faktörleri, proje bilgi gereksinimleri ve finansal bilgi gereksinimleri literatür taramasıyla belirlendiği sırada taslak risk faktörleri ve taslak gereksinimler olarak kabul edilmiştir.
Bu taslak öğelerin nihai hale getirilip; kesinleşmiş KÖİ risk faktörleri listesi, KÖİ proje bilgi gereksinimleri listesi ve KÖİ finansal bilgi gereksinimleri listelerinin oluşturulması için Delphi çalışması uygulanmıştır.
Çalışmanın beşinci bölümü risk faktörleri ve bilgi gereksinimlerinin validasyonu için yürütülen bu Delphi çalışmalarına ilişkindir. Öncelikle Delphi yöntemi tanıtılmış, örneklem büyüklüğü ve katılımcı profiline ilişkin bilgiler sunulmuş, sonrasında çalışmada yürütülen iki adet Delphi çalışmasının uygulama süreçleri anlatılmış ve Delphi çalışması kapsamında belirlenen konsensüs (uzlaşma) kriterleri sunulmuştur.
Altıncı bölümde Delphi çalışmasından elde edilen sonuçlar verilmiş ve daha önce literatür taraması ile belirlenmiş olan taslak KÖİ risk faktörleri, taslak KÖİ proje bilgi gereksinimleri, taslak KÖİ finansal bilgi gereksinimleri sonuçlara göre son haline getirilerek kesin listeler olarak sunulmuştur. 
Yedinci bölümde KÖİ'lerin risk değerlendirme süreci için bu çalışmada önerilen nitel risk değerlendirme aracının, yani geliştirilen prototipin sistem mimarisi, prototip içerisindeki menülerin temel fonksiyonları, bu menüler arasında bilgi akışının ne şekilde gerçekleştiği açıklanmıştır. Modelin grafiksel kullanıcı arayüzleri de sunulmuştur. Daha önce de ifade edildiği üzere prototip model geliştirilirken; risk kaydı öğeleri ve sistem fonksiyonları geliştirim sürecindeki girdiler olmuştur. Bu öğelere ek olarak; Delphi süreci sonucunda kesinleşen KÖİ risk faktörleri, KÖİ proje bilgi gereksinimleri, KÖİ finansal bilgi gereksinimleri de modele entegre edilmiştir.
Çalışmanın sekizince bölümünde, geliştirilen prototipin validasyon ve verifikasyon süreçleri ele alınmıştır. Validasyon ve verifikasyon süreçleri KÖİ, proje riskleri, sözleşme gibi konularda bilgi sahibi uzmanların katılımı ile yürütülmüştür. Verifikasyon kapsamında yarı yapılandırılmış görüşmelerle modele ilişkin geri bildirimler toplanmıştır. Validasyon sürecinde ise modelin kullanılabilirliği ve KÖİ projelerinde uygulanabilirliğine ilişkin likert tipi sorular sorulmuş ve toplanan yanıtlar ortalama skorlara göre yorumlanmıştır.
Dokuzuncu bölüm, KÖİ risk faktörlerinin ve bilgi gereksinimlerinin belirlenmesi için yürütülen Delphi çalışmasının sonuçlarının yorumlandığı ve bu öğelerin entegre edilmesiyle geliştirilen risk değerlendirme modeli prototipi Riesgo'nun katkılarının tartışıldığı bölümdür. Riesgo'nun özelleştirilebilir yapıdaki bilgi tabanlı yaklaşımı, tüm KÖİ proje evrelerine ve tüm paydaşlara uygun görülmesi, kalitatif risk değerlendirme sürecindeki boşluğu doldurabilecek potansiyele sahip olması ana katkılar olarak incelenmiştir. Yine dokuzuncu bölüm altında çalışmanın kısıtları ve gelecek çalışmalara yönelik düşünceler de aktarılmıştır.
Çalışmanın son bölümü olan onuncu bölümde sonuçlar ele alınmıştır. Çalışmanın sonuçları, geliştirilen modelin KÖİ'lerin risk değerlendirme süreçlerinde kullanılabilir olduğunu, KÖİ'lerin risk değerlendirme süreçlerini iyileştirebilecek potansiyele sahip olduğunu göstermektedir. Bu çıkarım, KÖİ'lerin risk yönetim süreçlerini iyileştirmeye yönelik olarak geliştirilen dijital çözümlerin sektör tarafından ilgi görebileceğini görmek açısından da önemlidir.  Uzman geri bildirimleri doğrultusunda önerilen ek geliştirimlerin de yapılmasıyla, modelin yeni versiyonunun gerçek bir KÖİ projesi üzerinde uzun süreli kullanımı ve elde edilen sonuçların değerlendirilmesi planlanmaktadır. Modelin, Kamu Özel İş Birliği projelerinin risklerinin yönetilmesinde olumlu etkiler sağladığı gerçek projelerde de ortaya çıktığı takdirde, modelin ticarileşmesi ve aktif şekilde sektörde kullanılmasına yönelik adımlar atılacaktır.

Abstract:
Public-Private Partnership (PPP) is a collaboration model established between the public and private sectors for the construction of a facility or the provision of a service. It is typically long-term and based on the principle of risk sharing. In this model, the private sector assumes responsibilities such as design, construction, financing, and operation, generating revenue through payments made by the public party or from the payments made by the users of the facility. This collaboration model serves both as a project delivery method and a project financing model.
The potentially devastating consequences that can arise if the risks of PPP projects are not well-managed have led to significant interest in this model within the academic literature. Key areas of focus include the identification of risks, the allocation of risks among stakeholders, and the analysis and evaluation of risks. Despite the frequent study of these topics, numerous gaps in the literature still exist. This thesis identifies three specific gaps in the PPP risk literature and, by addressing these gaps, presents a developed qualitative risk assessment model for PPP projects.
The first of the identified gaps is that the risks that should be evaluated or analyzed by the public party in PPP projects have not been clearly identified and consolidated in the literature. Although there are numerous studies on risks allocated to the public sector, the question of which risks the public sector should analyze or evaluate has not been previously addressed. This question differs from research on risk allocation because, in PPPs, some risks may not be allocated to the public sector, yet it is still necessary for the public sector to review these risks in its own risk assessment processes. Therefore, identifying these risks is expected to fill a gap in the literature.
The second gap identified through the literature review is the lack of determination of the information items that the public party requires in the risk management and contract processes of PPP projects. These information requirements can be described as project-related, contract-related, and risk-related data items that can be recorded and used in these processes. As the literature does not contain studies that aim to identify these requirements comprehensively and present them in a detailed list, this thesis aims to fill this gap. This gap is significant because it poses a barrier to developing information management models and systems related to project risks in PPPs.
The third gap identified in the literature is the absence of a tool specifically developed for PPPs that targets all PPP projects with a customizable structure and focuses on the qualitative risk assessment process of these projects. While academic studies use various techniques for evaluating PPP risks, including qualitative, quantitative, and semi-quantitative methods, qualitative studies are relatively scarce. Moreover, most existing qualitative studies tend to focus on ranking risks based solely on linguistically determined probability and impact assessments. Consequently, there are few studies in the academic literature where risks are evaluated based on qualitative information assigned to those risks. On the other hand, examining the publications of leading organizations in the PPP sector reveals that qualitative risk assessment processes using tools like risk registers and risk matrices are considered highly important. This creates a disconnect between the focus of academic research, which leans more towards quantitative and semi-quantitative approaches, and the industry's expectations. Although the sector uses tools such as risk matrices and risk registers for qualitative risk assessment, these tools typically contain limited information. Evaluating risks based on only basic information can lead to incomplete and incorrect interpretations, as well as improper risk allocation. Furthermore, a significant problem with the risk matrices and risk registers preferred by the industry is their standard structures, which are not customizable to specific projects. Therefore, when considering both academic and industry literature together, the third gap—namely, the lack of an information-based customizable model for qualitative risk assessment processes in PPPs—is clearly evident.
Based on the aforementioned three gaps in the literature, this thesis presents a customizable qualitative risk assessment prototype specifically developed for PPPs, incorporating PPP risk factors and information requirements.
The first section of the study provides background information on the topic, identifies problems related to risk management and risk assessment processes in PPP projects, and outlines the objectives and aims of the study derived from these problems. The methodology of the study is also presented in the introduction.
The second and third sections of the study address the two main intersecting areas of research: the PPP model and risk management. In the second section, the definition of the PPP model is provided, the working mechanism of the model is summarized, information on different types of PPPs is given, and statistics on projects implemented with private sector participation are presented. In the third section, the concept of risk is first examined, followed by a summary of risk management methodologies according to the approaches of the Project Management Institute (PMI) and the International Organization for Standardization (ISO).
In the fourth chapter, which encompasses the literature review, a general literature review was initially conducted, and gaps in the literature regarding risk assessment processes in PPP projects were presented. Based on the gaps identified in the first part of the literature review, various elements for PPPs were identified through the literature in the second, third, and fourth sections of the relevant chapter to address the problems associated with these gaps. These elements include PPP risk factors, PPP project information requirements, PPP financial information requirements, items that can be recorded in a risk register, and functions of risk software systems. While risk factors correspond to the first identified gap in the literature, project information requirements and financial information requirements were identified against the second gap. Risk register items and risk software system functions were identified for the third gap in the literature, corresponding to the qualitative risk assessment tool developed. However, risk factors, project information requirements, and financial information requirements were considered as draft elements at the time of identification through the literature review and were accepted as draft risk factors and draft requirements. A Delphi study was conducted to finalize these draft elements into definitive lists of PPP risk factors, PPP project information requirements, and PPP financial information requirements.
The fifth chapter of the study presents information on these Delphi studies conducted for the validation of risk factors and information requirements. Firstly, the Delphi method is introduced, followed by information on sample size and participant profile. Subsequently, the implementation processes of two Delphi studies conducted in the study are described, and the consensus criteria determined within the scope of the Delphi study are presented.
The sixth chapter provides the results obtained from the Delphi study, and the draft PPP risk factors, draft PPP project information requirements, and draft PPP financial information requirements identified through the literature review are finalized and presented as definitive lists based on the results.
In the seventh chapter, the qualitative risk assessment tool proposed for the risk assessment process of PPPs in this study, namely the developed prototype, is explained in terms of system architecture, the basic functions of menus within the prototype, and how information flow occurs among these menus. The graphical user interfaces of the model are also presented. As mentioned earlier, during the development of the prototype model, risk register items and system functions served as inputs in the development process. Additionally, the PPP risk factors, PPP project information requirements, and PPP financial information requirements finalized through the Delphi process were integrated into the model.
The eighth chapter of the study addresses the validation and verification processes of the developed prototype. Validation and verification processes were conducted with the participation of experts knowledgeable about PPPs, project risks, contracts, and related subjects. Under verification, feedback regarding the model was collected through semi-structured interviews. In the validation process, likert survey questions about the usability of the model and its applicability to PPP projects were asked, and the collected responses were interpreted based on average scores.
The ninth chapter interprets the results of the Delphi study conducted to determine PPP risk factors and information requirements and discusses the contributions of the developed risk assessment model prototype, Riesgo. Riesgo's customizable knowledge-based approach, its suitability for all stages of PPP projects and all stakeholders, and its potential to fill the gap in the qualitative risk assessment process were identified as key contributions. Additionally, under the ninth chapter, the limitations of the study and thoughts regarding future research are conveyed.
The concluding chapter, the tenth chapter, discusses the findings of the study. The results of the study demonstrate that the developed model is usable in the risk assessment processes of PPPs and has the potential to improve these processes. This inference is also important in terms of recognizing the potential interest of the sector in digital solutions developed to enhance the risk management processes of PPPs. With the implementation of additional enhancements suggested by expert feedback, the plan is to use the new version of the model on a real PPP project for an extended period and evaluate the results obtained. If the model demonstrates positive impacts on the management of risks in Public-Private Partnership projects in real projects, steps will be taken towards commercializing the model and actively using it in the industry.