Türkiye planlama sisteminde ve konut projesi geliştirme sürecinde işlem maliyetleri
Transaction costs of Turkish planning system and housing project development process
Yazar: NURAY ÇOLAK TATLI
Danışman: PROF. DR. ŞEVKİYE ŞENCE TÜRK
İstanbul Teknik Üniversitesi / Fen Bilimleri Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı / Şehir ve Bölge Planlama Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2022
Konu: Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning
Dizin: Gayrimenkul geliştirme projeleri = Real estate development projects ; Kent planlama = Urban planning ; Kentsel konut = Urban housing ; Toplu konut fonu = Mass housing fund ; Toplu konut projeleri = Mass housing projects ; Toplu konutlar = Mass houses ; Yeni kurumsal iktisat = New institutional economics

Özet:
Türkiye planlama sistemi ve uygulaması, 1950'li yıllarda başlayan hızlı kentleşme süreci sonucunda ortaya çıkan kentsel sorunların çözümü konusunda yetersiz kalmıştır. Planlı arsa üretimi, hem sanayi ve turizm gibi yatırım projeleri hem de konut alanlarındaki talepleri karşılayamamıştır. 2000 yılından sonra, arsa üretim sürecinde yaşanan sorunların aşılması amacıyla merkezi yönetime bağlı çok sayıda kuruluş, özel kanunlarla yetkilendirilmiştir. Ancak ulusal kalkınma planlaması ile ilişkilendirilmiş bir mekânsal planlama sisteminin ve stratejilerinin oluşturulamaması, planlama sisteminde parçacıl uygulamaların varlığı ve yetki karmaşası, aynı mekânsal düzeyde birden fazla planlama otoritesinin var olması gibi sorunlar ortaya çıkmıştır (Bayındırlık ve İskân Bakanlığı 2009). 2000 sonrası yapılan düzenlemelerin, planlama sisteminde karmaşaya neden olduğu belirtilirken yatırım ortamının iyileştirilmesi sürecinde ise hızlanmaya neden olduğu görülmektedir (Dünya Bankası, 2010). 
2000 yılı sonrasında yasal düzenlemeler ile 3194 sayılı İmar Kanunu'nda kapsamlı bir değişiklik yapılmamış ancak Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Orman Kanunu, Kıyı Kanunu, Mera Kanunu gibi kanunlardaki değişikliklerle planlama sistemi yeniden yapılandırılmıştır. Yapılan düzenlemeler sonucu, bir taraftan çevre düzeni planları yapılarak planlı gelişmenin sağlanması hedeflenirken bir yandan da proje bazlı gelişme teşvik edilmiştir. Yasal düzenlemeler ile proje bazlı ve takdir yetkisine dayalı bir planlama sisteminde görülebilecek esneklikte planlar ile proje geliştirme sürecinin hızlanması amaçlanırken, bir yandan da plana dayalı hiyerarşik sistemin temelinde değişiklik yapılmamıştır. 
Bu çalışmanın amacı, 2000 yılı sonrasında yasal ve kurumsal yapıda yapılan düzenlemelerin Türkiye planlama sistemindeki ve özel olarak da konut projesi geliştirme sürecindeki işlem maliyetlerine etkilerini, yeni kurumsal iktisat teorisi çerçevesinde incelemektir.
Yeni kurumsal iktisat ve işlem maliyetleri teorileri sosyoloji, siyaset bilimi, organizasyon teorileri, sözleşme hukuku, iş stratejileri ve pazarlama gibi klasik iktisat teorilerinin yetersiz kaldığı alanlarda yapılan çalışmalarda kullanılmıştır. Sosyal bilimler çalışmalarında kullanılan bir yöntem olarak planlama literatüründe özellikle 1990'lı yıllardan itibaren sıklıkla kullanılmaya başlanmıştır.
Tez çalışması kapsamında üç temel varsayım ile soruların yanıtlanması hedeflenmektedir.
1.	Türkiye planlama sisteminin kurumsal yapısı belirsizliklere neden olmaktadır. Belirsizliğin artması işlem maliyetlerinin artışına neden olur. Türkiye planlama sisteminde farklı ölçek ve türde planların varlığı konut projesi geliştirme sürecini nasıl etkilemektedir?
2.	Konut projelerinde ölçek büyüdükçe işlem maliyetleri artar. Kurumsal ve yasal yapıda yapılan değişiklikler ile oluşan planlama sistemi büyük ölçekli projelerin üretilmesine avantaj sağlamakta mıdır? 
3.	Konut projelerinde kamu ortaklığı işlem maliyetlerini azaltır. TOKİ tarafından üretilen konut projelerinin planlama sürecinde işlem maliyetleri nasıl değişmiştir?
Bu sorulara ilişkin tezin üç ana hipotezi bulunmaktadır; 
•	Türkiye planlama sisteminde farklı ölçek ve türde planların varlığı konut projesi geliştirme sürecinde belirsizliği artırarak işlem maliyetlerinin artmasına neden olmaktadır.
•	Kurumsal ve yasal yapıda yapılan değişiklikler ile oluşan planlama sistemi büyük ölçekli projelerin üretilmesine avantaj sağlamaktadır. Büyük ölçekli konut projeleri küçük ölçekli projelere göre işlem maliyetleri açısından daha avantajlıdır.
•	TOKİ tarafından üretilen konut projelerinin planlama sürecinde işlem maliyetleri azaltılarak avantaj sağlanmıştır.
Sorulara yanıt bulabilmek ve hipotezleri test edebilmek amacıyla kurumsal analiz ve işlem maliyetleri analizi kullanılmıştır. Bu analizler makro ve mikro ölçekte ele alınmıştır. Makro ölçekte planlama sürecinin kurumsal analizi ve işlem maliyetleri analizi, mikro ölçekte ise konut projesi geliştirme sürecinin işlem maliyetleri analizi yapılmıştır. 
Yapılan analizler sonucunda, Türkiye planlama sisteminde farklı ölçek ve türde planların varlığının, konut projesi geliştirme sürecinde belirsizliği artırarak işlem maliyetlerinin artmasına neden olduğu tespit edilerek hipotez kısmen doğrulanmıştır. Ancak özel planlama yetkileri ile hazırlanan imar planlarında verilen yetkilerle, söz konusu planlar için belirsizlikler azaltılarak işlem maliyetleri düşürülmüştür. Bu anlamda hipotez doğru olmamaktadır. 
Yapılan analiz sonucunda, imar planı yapım sürecinde idari sınırların değişim sıklığı, yetkili kurum sayısındaki artış, planlama alanı büyüklüğünün artışı ve mülkiyet deseninin karmaşıklık durumunun işlem maliyetlerini artırdığı belirlenmiştir. Merkezi idare organlarına verilen yetkiler ile bu belirsizlikler azaltılmıştır. Mülkiyet deseninin basitleştirilmesine yönelik farklı plan türlerinde ilgili kurumlara verilen yetkilerin, büyük ölçekli proje geliştirilmesine imkân verecek büyüklükte arazi üretilmesini sağladığı görülmüştür. 
Büyük ölçekli konut projelerinde, özel plan türleri dışındaki alanlarda, çoklu mülkiyet yapısı başta olmak üzere, belirsizliklerin giderilmediği görülmektedir. Bu anlamda hipotez doğrulanmamıştır. Ancak özel amaçlı imar planlarının bulunduğu alanlarda,  büyük ölçekli projelerin üretilmesine avantaj sağlanmaktadır.
Konut projelerinde, "kamu ortaklığı işlem maliyetlerini azaltmaktadır" varsayımının planlama süreci ile birlikte süreç ele alındığında doğru olduğu görülmüştür. Ancak örnek olarak ele alınan, Bizimevler 4 projesi ile Bizimevler 7 projeleri karşılaştırıldığında, Emlak Konut ile yapılan sözleşmenin hazırlanması, denetimi ve işlemlerinin yürütülmesi için müzakere maliyetlerinin oluştuğu görülmektedir. Malikler ile ya da proje ortakları ile sorun yaşanmadığı durumda, TOKİ ile ortak proje geliştirmenin avantajlı olmadığı görülmüştür.

Abstract:
As the Turkish planning system and practice, Turkey has been insufficient in solving the urban problems that emerged as a result of the rapid urbanization process that started in the 1950s. Planned land production could not meet the demands of investment projects such as industry and tourism as well as residential areas. In order to overcome the problems experienced in the land production process after 2000, many organizations affiliated to the central government were authorized by special laws. However, problems such as the inability to create a spatial planning system and strategies associated with national development planning, the existence of fragmented practices in the planning system and the confusion of authority, the existence of more than one planning authority at the same spatial level and the planning have emerged (Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, 2009). It is seen that the regulations which is stated to cause confusion in the planning system, accelerated the process of improving the investment environment (World Bank, 2010).
After 2000, no comprehensive changes were made in the Reconstruction Law No. 3194 but the planning system was restructured with the changes in the Law on the Protection of Cultural and Natural Assets, the Coastal Law, the Forest Law etc. As a result of the regulations, it was aimed to ensure planned development by making environmental plans on the one hand, and on the other hand, project-based development was encouraged. While it is aimed to accelerate the project development process with the flexible plans that can be seen in a project-based and discretion-based planning system with legal regulations, no changes have been made in the basis of the hierarchical system based on the plan.
The aim of this study is to examine the possible effects of the legal and institutional arrangements made after the year 2000 on the transaction costs in the Turkish planning system and especially in the housing project development process, within the framework of the new institutional economic theory.
The new theories of institutional economics and transaction costs have been used in studies in areas where classical economic theories such as sociology, political science, organizational theories, contract law, business strategies and marketing are inadequate. As a method used in social science studies, it has been used frequently in the planning literature, especially since the 1990s.
Within the scope of the thesis, it is aimed to answer the questions with three basic assumptions.
 
1. The institutional structure of the Turkish planning system causes uncertainties. Increasing uncertainty leads to higher transaction costs. How does the existence of different scales and types of plans in the Turkish planning system affect the housing project development process?
2. As the scale of housing projects increases, transaction costs increase. Does the planning system formed by the changes made in the institutional and legal structure provide an advantage to the production of large-scale projects?
3. Public partnership in housing projects reduces transaction costs. How have the transaction costs changed in the planning process of the housing projects produced by TOKI.
There are three main hypothesis of the thesis regarding these questions;
• The existence of different scales and types of plans in the Turkish planning system increases the uncertainty in the housing project development process and causes an increase in transaction costs.
• The planning system created by the changes made in the institutional and legal structure provides an advantage to the production of large-scale projects. Large-scale housing projects are more advantageous in terms of transaction costs compared to small-scale projects.
• In the planning process of housing projects produced by TOKI, an advantage was gained by reducing the transaction costs.
Institutional analysis and transaction costs analysis were used to answer the questions and test the hypothesis. These analyzes were handled at micro and macro scales. Institutional analysis and transaction costs analysis of the planning process at macro scale, and transaction costs analysis of housing project development process at micro scale were made. 
As a result of the analysis, it was determined that the existence of different scales and types of plans in the Turkish planning system increased the uncertainty in the housing project development process and caused an increase in transaction costs, and the hypothesis was partially confirmed. However, the authorizations given in the zoning plans prepared with special planning authorities, the uncertainties for the plans in question were reduced and the transaction costs were reduced. In this sense, the hypothesis is not correct.
As a result of the analysis, it has been determined that the frequency of change of administrative borders, the increase in the number of authorized institutions, the increase in the size of the planning area and the complexity of the ownership pattern increase the transaction costs during the construction plan. These uncertainties have been reduced with the powers given to the central administrative bodies. It has been observed that the authorizations given to the relevant institutions in different types of plans for the simplification of the ownership pattern enabled the production of land large enough to allow large-scale project development.
In large-scale housing projects, it is observed that uncertainties, especially the multi-ownership structure, are not resolved in areas other than special plan types. In this sense, the hypothesis was not confirmed. However, it provides an advantage to the production of large-scale projects in areas where there are special purpose development plans.
In housing projects, the assumption that "public partnership reduces transaction costs" is correct when the process is considered together with the planning process. However, when the Bizimevler 4 project, which is taken as an example, is compared with the Bizimevler 7 projects, it is seen that the negotiation costs occur for the preparation, inspection and execution of the contract with Emlak Konut. It has been seen that developing a joint project with TOKİ is not advantageous if there are no problems with the owners or the project partners.