Kayıt dışı istihdamla mücadele kamu politika ve stratejileri
Public policies and strategies for fighting unregistered employment
Yazar: MEHMET TEKİNARSLAN
Danışman: PROF. DR. EYYUP GÜNAY İSBİR
Gazi Üniversitesi / Sosyal Bilimler Enstitüsü / Kamu Yönetimi Ana Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2011
Konu: Kamu Yönetimi = Public Administration
Dizin: Devlet politikaları = State policies ; Kayıt dışı ekonomi = Informal economy ; Kayıt dışı istihdam = Informal employment ; Kaçak çalışma = Illegal employment

Özet:
?Kayıt Dışı İstihdamla Mücadelede Kamu Politika ve Stratejileri? adlı çalışmanın konusunu kayıt dışı ekonominin çalışma hayatına yansıyan yüzü olan kayıt dışı istihdam ve kayıt dışı istihdamla mücadelede izlenmesi önerilen kamu politika ve stratejileri oluşturmaktadır.İşleyişi, nedenleri ve sonuçları bakımından son derece kapsamlı ve karmaşık bir olgu olması nedeniyle bütün unsurlarını kavrayan genel kabul görmüş bir tanımı bulunmayan kayıt dışı ekonomiyi özetle, bilinen istatistiksel yöntemlerle saptanamayan ve GSMH hesaplarına geçmeyen, yasalar çerçevesinde ya da yasalara aykırı olarak yapılan ve ilgili kamu kuruluşlarının tamamen veya kısmen bilgisi dışında bırakılan gelir getirici ekonomik faaliyetlerin tümü olarak tanımlamak mümkündür. Kayıt dışı ekonomi nedeniyle; GSMH, istihdam, fiyatlar genel seviyesi, bütçe rakamlarının doğru olarak belirlenememesi; etkin ve doğru politikalar ile gerekli önlemlerin alınıp uygulanamamasına, uygulamaların başarısızlığına, kaynakların yanlış yönlendirilmesine neden olmaktadır. Diğer yandan, devlet büyük miktarlarda mali kayba uğramakta; haksız rekabet avantajı sağlamakta ve kayıt altında faaliyette bulunanlar, yaygın kayıt dışılığı gördükçe devlet otoritesine olan güvenlerini kaybetmekte; ayrıca, kayıt dışı ekonomi büyüdükçe kayıtlı ekonomi küçülmekte ve devletin gelirleri azalmaktadır.Kayıt dışı istihdam ise; çalışanların ilgili kamu otoritelerine hiç bildirilmemesi veya eksik bildirilmesi nedeniyle vergi ve sosyal güvenlik primleri vb. gibi yasal yükümlülüklerden kaçınılması ve herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna bağlı olmadan çalışılması veya çalıştırılması şeklinde genel bir tanıma sahiptir.Kayıt dışı istihdam yalnızca gelişmekte olan ülkelerin değil gelişmiş ülkelerin de sorunudur. AB Ülkeleri'nde kayıt dışı çalışma oranı % 11'i bulmaktadır.Gelişmekte olan diğer ülkelerde olduğu gibi Türkiye'de de kayıt dışı ekonomi ve kayıt dışı istihdam önemli bir ekonomik gerçekliktir. Türkiye'de kayıt dışı istihdamın büyüklüğü, işgücü piyasasını etkileyen temel faktörlerden bir tanesidir. Türkiye'de Ocak 2011 verilerine göre toplam istihdam edilenlerin % 40,9'u herhangi bir sosyal güvenlik kurumuna kayıtlı değildir.Kayıt dışı istihdam hem çalışanlar, hem devlet hem de işverenler açısından olumsuz sonuçlar doğurmaktadır. Bir takım işverenlerin istihdam ettikleri kişileri kayıt dışı çalıştırmak suretiyle, kanunların kendilerine yüklemiş olduğu sorumluluktan kaçarken, diğer işverenlerde bu haksız rekabet koşulları nedeniyle, ekonomik açıdan olumsuz etkilenmektedir. Devlet açısından olaya bakıldığında da devletin kayıt dışı çalışma nedeniyle ciddi şekilde vergi ve sigorta primi kaybına uğradığı, kayıt dışı çalışanlara sosyal yardımlar yapmak durumunda kaldığı görülmektedir. Kayıt dışı çalışanlar açısından ise en önemli sonucu, insanlar için çok önemli olan sosyal güvenlik güvencesinden yoksun olarak hayatlarını sürdürmeleridir. Özellikle, yabancı kaçak işçiler ve çocuk işçiler açısından kayıt dışı sektörde sağlıksız ve kötü işyeri koşulları hakimdir.Kayıt dışı istihdamla mücadele edilmesi ve kayda alınması ile; sosyal güvenlik kuruluşlarının prim gelirleri artacak ve prim gelirlerinin artışıyla birlikte emekli aylıklarında göreceli reel artışlar sağlanabilecek, sosyal güvenlik kuruluşlarınca sağlanan sağlık ve sair sosyal sigorta hizmetlerinde kalite yükselebilecek, kayıtlı işletmeler üzerinde ağırlaşmış bulunan mali yükler azalabilecek, işçilerin ve işletmelerin ödedikleri sosyal güvenlik prim oranları giderek düşecek, kayıt dışı işletmelerin lehine işleyen rekabet koşulları yasal yükümlülüklerini yerine getiren, vergisini ödeyen kayıtlı işletmelerin lehine dönüşmeye başlayacak, çocuk işçilerin sayısı azalacak, kadınların, engellilerin ve diğer istismara açık grupların istihdam koşulları giderek düzelecek ve ekonomik planlanmalar daha gerçekçi verilere dayanılarak yapılabilecektir.Bu çalışma kapsamında yöntem olarak sistem yaklaşımına uygun bir yol izlenmiştir. Kayıt dışı istihdam bir sistem olarak ele alınmış ve gelir dağılımındaki adaletsizlik, işsizlik, yoksulluk ve sosyal güvenlik sistemindeki sorunlar vb. unsurlar da bu sistemin parçaları olarak değerlendirilmiş ve bu parçaları birbirine bağlayan süreçler ve bu süreçlerin özellikleri ele alınmıştır. Kayıt dışı istihdam sorununu anlamak, bu sorunu kontrol etmek ve çözüme kavuşturmak için bu alt sistemler ve bunlar arasındaki etkileşim bütün yönleriyle analiz edilmiştir.Açık sistem yaklaşımının amaçlarına uygun olarak çevresiyle karşılıklı etkileşimde bulunan, çevresinden girdi alan ve çevresinde meydana gelen değişmelere göre iç bünyesinde değişiklikler yapan bir model oluşturulmuştur. Ülkemizde kayıt dışı istihdamla mücadele amacıyla yapılan çalışmaların genel bir değerlendirmesi yapılarak, şimdiye kadar izlenen politikaların temelini oluşturan faktörler ve bu faktörlerin önem dereceleri tespit edilmiştir.Çalışmanın kapsamına, kayıt dışı ekonominin çeşitleri ve nedenleri ile kayıt dışı ekonominin çalışma hayatına yansıyan yüzü olan kayıt dışı istihdamın ekonomik ve toplumsal hayata etkileri, kayıt dışı ekonominin faaliyet alanları ve kayıt dışı istihdamla mücadelede izlenen ve izlenmesi savunulan kamu politika ve stratejileri girmektedir.Çalışma beş bölümden oluşmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde kayıt dışı ekonominin kavramsal çerçevesi ve genel görünümü ele alınmıştır. İkinci bölümde; kayıt dışı istihdam, nedenleri, kayıt dışı istihdamın ortaya çıkış şekilleri, bazı ülkelerdeki kayıt dışı istihdamın yapısı, kayıt dışı istihdamın faydalı olduğu ileri sürülen yanları ile kayıt dışı istihdamın kayda alınmasının etkileri ele alınmıştır. Üçüncü bölümde; AB ülkelerinde; kayıt dışı istihdamla mücadelede uygulanan politikalar, alınan tedbirler ve yürütülen faaliyetler incelenmiş ve elde edilen sonuçlar analiz edilmiştir. Dördüncü bölümde; Türkiye'de kayıt dışı istihdamın yapısı ve boyutları, Türkiye'de kayıt dışı istihdamın yoğunlaştığı çalışan grupları ile kayıt dışı istihdamın sonuçları analiz edilmiştir. Beşinci bölümde ise; Türkiye'de kayıt dışı istihdamın kayıt altına alınmasında etkili olabilecek araçlar ve bu alandaki yasal düzenlemeler tartışılarak yapılması önerilen çalışmaların yol haritası hakkında genel bir değerlendirme yapılmıştır.Sonuç bölümü; çalışmanın genel olarak vardığı noktaları ortaya koyduktan sonra; savunulan tezlerin nasıl hayata geçirilebileceğini ve elde edilmesi beklenen sonuçların kamu politikalarını belirleyen ve uygulayanlara bu çerçevede oluşturulacak stratejilerin temel dayanaklarını ve toplumun ilgili kesimlerine etkilerini değerlendirmektedir.Bu çalışmada birtakım varsayımlarda bulunulmuş ve bu varsayımlara dayalı olarak kayıt dışı istihdamla etkin bir şekilde mücadele edebilmek için ne tür politika ve stratejilerin oluşturulması gerektiği üzerinde durulmuş olup söz konusu varsayımlar ile politika ve stratejiler ana başlıklar itibariyle şu şekilde ortaya konulmuştur:a) İşgücü üzerindeki ağır mali yüklerin kayıt dışı istihdamı oluşturan sistemin en önemli parçalarından birisi olduğu kabul edilmektedir. Vergi ile sigorta primlerinde indirime gidilmesi halinde kayıtlı istihdamın göreceli olarak artacağı öngörüldüğünden sigortalı ve işveren üzerindeki istihdamla ilgili mali yükümlülükler azaltılmalı, sektörlere ve yapılan işlere göre farklı mali yükümlülükler olmalıdır. Dolayısıyla, iş gücünün maliyetini artırıcı unsur yaratan ve rekabet gücünü azaltan vergi ve sigorta oranları ekonomik konjonktüre göre orta ve uzun vadede esnekleştirilmelidir.b) Kayıt dışı istihdamı oluşturan sistemin diğer bir önemli nedeni de etkin ve caydırıcı denetimin sağlanamamasıdır. İşyerlerinde denetimin etkin hale getirilmesi ve bilinçlendirici bir uygulama ile kayıt dışı istihdamın azaltılacağı düşünülmektedir. Bu sebeple, etkin bir denetim mekanizmasının kurulması ve bu amaçla özellikle ihbar ve şikayetlere anında el konulup denetimin caydırıcılığının arttırılması ve vatandaşın sosyal güvenlik kurumlarına olan güveninin sağlanması amacıyla yerinde denetim yapan denetim elemanı sayısının arttırılması gerekmektedir. Ayrıca sektörel bazda ve yıllık programlı denetimlere geçilmesi, diğer yandan yeni denetim stratejilerinin geliştirilmesine imkan tanınması gerekmektedir.c) Kayıt dışı istihdamla mücadelede, toplumsal uzlaşmaya ve hareket birlikteliğine dayalı bir uygulama stratejisinin tam olarak geliştirilemediği anlaşılmaktadır. Açık sistem yaklaşımına uygun olarak çevresinden girdi alan ve çevresinde meydana gelen değişmelere göre değişiklikler yapan bir modelin geliştirilmesi durumunda başarıya ulaşılabilecektir. Kayıt dışı istihdamla mücadele stratejisi; katılımcılık, genellik, hedeflere göre planlı uygulamalar ve alan çalışmaları ilkeleri esas alınarak belirlenmelidir.d) Teorik olarak öngörülen, birbirinden ayrık ve bir uygulama stratejisine dayanmayan çözüm önerilerinin, kayıt dışı istihdamı oluşturan sistemi tam olarak analiz edememeleri nedeniyle pratikte bu sorunu çözmeye yeterli olmadığı düşünülmektedir.Kayıt dışı istihdamla mücadelede kamu politika ve stratejilerinin; istihdam üzerindeki yük ve yükümlülüklerin azaltılması, etkin ve koordineli bir kamu yönetimi, etkin ve caydırıcı bir denetim sistemi, yaygın bir eğitim ve bilinçlendirme kampanyası, ilgili tüm kesimlerle birlikte hareket ve toplumsal mutabakat, politikanın uygulanmasından sorumlu özel birimlerin kurulması ve tüm bu politika araçlarının belirlenmiş bir politika uygulama zamanında eş zamanlı olarak hayata geçirilmesi eksenlerinde oluşturulması, hedeflenen sonuçlara ulaşılabilmesi için zorunludur.

Abstract:
The subject of my work titled ?Public Policies and Strategies for Fighting Unregistered Employment? is the unregistered employment, which is a reflection of unregistered economy on professional life, and the public policies and strategies which have been adopted in order to fight unregistered employment.Although there is not a generally accepted definition for unregistered employment because of the fact that it is a rather comprehensive and complicated phenomenon in terms of its function, motives and results, it is possible to define it as all the income-yielding economic activities which can not be detected with the known statistical techniques, which is not included in the GNP accounts and which is totally or partially left outside the knowledge of the related public organizations and institutions. Because of unregistered employment, GNP, employment, general price level and budget figures can not be established; necessary measures can not be taken and applied with effective and appropriate policies; the applications fail and resources are misused. On the other hand, it causes the state too much financial loss; there occurs unfair competition and the ones who are engaged in registered employment lose their trust in government as they observe the common unregistered employment; registered economy contracts as unregistered economy grows, consequently state incomes are reduced.Unregistered employment bears a general definition as evasion of legal liabilities such as tax and social security contributions because the employees are not reported or underreported and as the employees work or are made to work without having social security.Unregistered employment is not only a problem for the developing countries but also a serious problem for the developed ones. The unregistered employment ratio in EU countries is 11 %.Unregistered economy and employment are economic realities of great importance in Turkey as well as other developing countries. The great size of unregistered employment in Turkey is one of the main factors which affect labor market in Turkey. According to January, 2011 statistics, 40,9 % of the employees are not registered under a social security system.Unregistered employment bears negative consequences not only for employees but also for state and employers. While some employers evade their legal liabilities by making their employees work without registering them, other employees are affected financially in a bad way owing to these unfair competition conditions. As for the state, it suffers a severe loss of tax and insurance contributions due to unregistered employment and is compelled to supply the unregistered employees with social contributions. The most important result of unregistered employment for the unregistered employees is that they are obliged to go on living without social security, which is fundamental for all. There are unhealthy and bad work place conditions particularly for foreign illegal workers and children workers in unregistered employment.By fighting and registering unregistered employment, it will be possible to increase the contribution incomes of social security institutions and there will be relative increases in pensions thanks to this increase of contributions; health and other social security services provided by social security institutions will be of better quality; the heavy financial burden on the registered businesses will be reduced; social security contributions which the workers and businesses will gradually fall; competition terms which are in favor of unregistered businesses will become for the advantage of registered businesses which fulfill their legal liabilities and pay their taxes; the number of the child workers will be reduced; the employment conditions of women, the disabled and other groups open to abuse will ameliorate and financial plans can be made based on more realistic data.Within this work, a method close to the system approach is followed. Unregistered employment is analyzed as a system and factors such as unfair income distribution, unemployment, indigence and problems of social security system are handled as a part of this system. The processes that link these parts and the features of these processes are analyzed as well. These sub-systems and the interaction among them are fully analyzed in order to understand, control and solve the problem of unregistered employment.Fitting the objectives of the open system approach, a model which is in mutual interaction with its surroundings, which receives input and which brings about internal changes as a result of the changes that take place around it has been established. A general assessment about the works which deal with unregistered employment in our country has been made. The factors that form the basis of the policies adopted up to now and their rates of importance have been identified.The content of this work comprises types of unregistered economy, its motives and the effects of unregistered employment, which is a reflection of unregistered economy on professional life, on economic and social life, unregistered economy?s scope of activities, public policies and strategies which are adopted or supported in order to fight unregistered employment.This work is composed of five sections. The conceptual framework of unregistered economy and its general view is dealt with in the first section. Unregistered employment, its motives, how it emerged, structure of unregistered unemployment in some countries, the alleged beneficial aspects of unregistered employment and the effects of registering it are analyzed in the second section. The policies applied while fighting unregistered employment, precautions taken and activities carried out in EU countries are examined and the results which have been obtained are analyzed in the third section. The structure and dimensions of unregistered employment in Turkey, working groups whose employment is mostly unregistered, its results are analyzed in the fourth section. The tools which could help to register unregistered employment in Turkey and related legal regulations are discussed in the fifth section and a general evaluation is made regarding the course of action of the works that have been suggested.After putting forward the general points of the work, the conclusion part analyzes how the theories that have been supported could be put into practice and how the expected results could effect not only the main grounds of strategies which are determined and applied within this framework but also the related parts of the public.Some assumptions are made in this work and what types of policies and strategies need to be developed so as to fight unregistered employment based on these assumptions form its focus. These assumptions, policies and strategies can be summarized as follows:a)The heavy financial burden on work power is considered to be one of the most important parts of the system which make up unregistered employment. As registered employment is anticipated to become more common if taxes and insurance contributions are reduced, the financial burden related to employment on the insured and the employer should be reduced and there should be different legal liabilities depending on the sectors and jobs. Consequently, tax and insurance rates which increase the cost of work power and decrease competitive power should be made more flexible in the medium and long term depending on the economic conjuncture.b)Another important motive of the system that makes up unregistered employment is that there is no efficient and deterrent supervision. Unregistered employment is supposed to decrease as supervision in businesses becomes more efficient and with awareness-rising applications. For this reason, the number of the supervisors who supervise just in place has to be increased so that an efficient supervision mechanism is established, the deterrent function of supervision is maintained by acting instantly upon denouncements and complaints and citizens trust in social security institutions more. Also sector-specific supervisions and supervisions of annual programs should be adopted and new supervision strategies should be developed.c)It is found out that there is not an application strategy for fighting unregistered employment which is based on social compromise and unity of action. Success lays on the establishment of a model which receives input from its surroundings and makes changes depending on the changes that occur around it, all in harmony with the open system approach. The strategy for fighting unregistered employment should be based on participation, generality, planned applications in accordance with objectives and principles of field works.d)Solution offers which are foreseen as theoretical, which are separate and which are not based on an application strategy do not seem to be satisfactory for solving this problem as they can not analyze the system which makes up unregistered employment.It is mandatory that public policies and strategies are shaped according to the principles of reducing the burden on employment, an efficient and coordinated public administration, competent and deterrent supervision system, a widespread awareness rising and training campaign, unity of action of all the related parties and social compromise, establishment of special units responsible for applying the policy, simultaneous realization of all these policy tools at a specified application time, so that the objectives are accomplished.