İmar hakkı aktarımı ve Türkiye'de uygulanabilirliğinin değerlendirilmesi
Transfer of development rights and an evaluation of applicability in Turkey
Yazar: VELİ BÖKE
Danışman: PROF. DR. HARUN TANRIVERMİŞ
Ankara Üniversitesi / Fen Bilimleri Enstitüsü / Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Ana Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2019
Konu: Hukuk = Law ; Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning
Dizin: Alan politikaları = Spatial politics

Özet:
Kentsel koruma, dönüşüm ve gelişim alanlarında proje geliştirme ve etkin uygulama yapılması sürecinde; mevcut yapılaşma yoğunluğu, taşınmaz edinim maliyetinin yüksekliği, taşınmazların çok hisselilik, maliklerin rant kollama arayışları ve projelerden beklentilerin yüksek olması gibi nedenlerle proje maliyetlerinin yükselmesi ve paydaşların rant elde etme gayretleri; planlama - proje geliştirme - uygulama çalışmalarını olumsuz yönde etkilemektedir. Özellikle kentsel hizmetler ve koruma alanlarında taşınmaz edinimi maliyetinin yüksekliği nedeni ile merkezi ve yerel idarelerin kentsel çöküntü ve koruma alanlarında proje geliştirme ve uygulamada istekli olmadıkları gözlenmektedir. Yerel idarelerin söz konusu çalışmalara fazla istekli olmamasının temel nedenleri arasında koruma alanlarında yapılacak planlama, proje geliştirme ve uygulama çalışmalarının; kaynak yetersizliği ve diğer nedenlerle uzun zaman alması olduğu dikkati çekmektedir. Bu araştırmada öncelikle mülkiyet ve imar hakkının genel çerçevesi incelenmiş, seçilmiş ülke ve projelerde İmar Hakkı Transferleri'nin (İHT) uygulamaları değerlendirilmiş, Türkiye'de İHT programlarına olan gereksinim hem mevzuat analizi, hem de saha çalışmalarının bulgularına dayalı olarak irdelenmiş ve İHT programının uygulanabilirliğine ilişkin çözüm önerileri ortaya konulmuştur.  
Birçok ülkede tarihsel, kültürel ve doğal yönlerden özellikli alanların korunmasına önem verilmekte, ancak koruma araçlarının türleri ve uygulama biçimleri ülkelere göre farklılık göstermektedir. Koruma uygulamalarında kamulaştırma, trampa veya takas, kullanımı yasaklama gibi geleneksel araçlara ilave olarak yenilikçi ve alternatif bir koruma aracı olarak İHT programları, 1970'li yıllardan sonra farklı ülkelerde etkin biçimde uygulanmaktadır. Bu programlarla mekansal planlama ile sağlanan, dağıtılan ve gerektiğinde yine planlama kararları doğrultusunda kısıtlanabilen haklar olan imar haklarının bir kısmı veya tamamından malikin sürekli olarak vazgeçmesi ve bunun karşılığında kendisine alan bölge veya yeni gelişme alanı olarak belirlenen alanlarda hak sahipliğinin verilmesi, verilen hak sertifikasının nakide çevrilebilmesi ve gerektiğinde menkul kıymet olarak kullanımı mümkün kılınmaktadır. Geleneksel araçlardan farklı olarak piyasa mekanizmasına dayanan bu planlama, alan kullanımı ve koruma aracının; başta verimli tarım arazisi, açık ve yeşil alanlar, kıyı alanları, yaban hayatı koruma alanları, su havzaları, mineral kaynaklar ve yeraltı su havzaları ile arkeolojik, kültürel ve kentsel koruma alanlarında başarılı koruma uygulaması için tercih edildiği gözlenmektedir. 
İlk defa 2004 tarih ve 5226 Sayılı Kanun ile 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununda yapılan değişiklik ile Türk Hukuk Sistemi'ne "yapılanma haklarının devri" kavramı ile giren İHT programının bugüne kadar önemli bir uygulaması olmadığı ve mevcut yasal düzenlemeler ile ABD ve Avrupa örneklerindeki gibi başarılı İHT programı geliştirme ve uygulama olanağının bulunmadığı saptanmalıdır. Bununla birlikte Türkiye'de tarihsel, arkeolojik ve kentsel sit alanları, korunması gereken doğal alanlar, mutlak tarım alanları, askeri yasak ve güvenlik bölgeleri ile kıyıların korunmasında İHT programlarından koruma amaçlı olarak yararlanılabileceği değerlendirilmektedir. Başarılı uygulama için öncelikle 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu ve 3194 sayılı İmar Kanunu ile tarihsel, kültürel ve doğal alanların korunmasına ilişkin mevzuat başta olmak üzere ilgili yasal düzenlemelerin yeniden düzenlenmesi, İHT uygulama ilkeleri, uygulama araçları ile görevli ve yetkili idarelerin tespitinde; taşınmaz, imar hakkı ve proje değerleme sisteminin geliştirilmesi ile değerleme otoritesinin yapılandırılması, menkul kıymetleştirme ve izleme – değerlendirme sisteminin işleyişine yönelik kapsamlı düzenleme yapılması zorunlu olacaktır. Ayrıca bu alanda yapılacak çalışmalarda anahtar rolünü üstlenmesi gereken gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının görev ve yetkilerinin yasal düzenlemelerle tanımlanması, koruma kurulları ile belediyelerin koruma – uygulama birimlerinin yeniden düzenlenmesi, korumanın finansmanının piyasaya dayalı araçlarla karşılanması ve farklı toplum kesimlerinde farkındalık oluşturulması önem taşımaktadır. 
Seçilmiş ülke uygulamaları, Türkiye'de mevzuat ve ihtiyaç analizi ile saha çalışmalarının sonuçlarına dayalı olarak İHT programlarının başarılı olarak geliştirilmesi ve uygulanmasının mümkün olduğu, ancak başarılı uygulama yapabilmek için başta malikler olmak üzere bütün paydaşların; hukuki alandaki yetkililer, meslek örgütleri, planlama, inşaat ve gayrimenkul sektörü aktörlerinin bilgilendirilmesi ile İHT programlarının geliştirilmesi ve uygulanmasında görevlendirilecek uzmanların görev ve yetkilerinin tanımlanması zorunludur. Buna ilave olarak İHT program geliştirme çalışmalarında; gönderen bölgedeki taşınmazların kuru mülkiyetinin geleceği ve bu alanda gelecek yıllarda hiçbir biçimde inşai faaliyet ile koruma dışındaki amaçlarla kullanıma izin verilmeyeceğinin yasal düzenlemelerle güvence altına alınması da zorunlu olacaktır. Birçok kentte gelişme alanlarının tespiti, çöküntü alanlarının yenilenmesi, kentsel koruma uygulamaları, kıyılar, su kaynakları, tarım, mera ve çevresel yönden hassas ekosistemlerin koruması gibi amaçlarla kırsal ve kentsel kesimlerde özel mülkiyete konu taşınmazlara getirilen mevcut kısıtlamaların neden olduğu hukuki ve teknik sorunların İHT programları yoluyla herhangi bir ödeme yapılmasına gerek kalmadan çözümlenmesi ve başarılı uygulama yapılmasının mümkün olabileceği tespit edilmiştir. İHT programlarının geliştirilmesi, program değerleme, bankacılığı, proje yönetimi ve denetimi gibi bütün çalışmaların gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının sorumluluğu altında yürütülmesine gereksinim olduğu vurgulanmalıdır.

Abstract:
In the process of project development and effective implementation in urban conservation, transformation and development areas, the increase in project costs due to reasons such as the high concentration of existing settlements, high cost of real estate acquisition, multiple ownership shareholding patterns, search for economic rent by the owners, and high expectations from the projects as well as owners seeking to obtain economic rent adversely affects planning/project development implementation efforts. Particularly due to the high costs associated with urban services and real estate acquisition in conservation areas, central and local administrations do not seem to be willing to develop and implement projects in urban depression and conservation areas. The main reasons why the local administrations are not over-willed in such activities seem to be the long periods that are required to complete new planning and development projects to be carried out in protected areas because of inadequacy of resources and other reasons. In this study, the general framework of ownership and development rights was examined in the first place, practices of transfer of development rights (TDR) in selected countries and projects were evaluated, the need for TDR programs in Turkey was examined based on both legislative analysis and findings of field studies and solution suggestions about the applicability of TDR programs were put forward.  
In many countries, precedence is given to protection of areas with historic, cultural and natural significance; however, the types and application forms of protection differ from country to country. In addition to traditional methods such as expropriation, barter or exchange, prohibition of use etc., TDR programs have been implemented effectively in several countries since the 1970s as an innovative and alternative means of protection, and with these programs, it has been made possible for the owner to permanently forego some or all development rights provided and distributed with spatial planning, and if necessary, such rights can be restricted in accordance with planning decisions, and in return, by receiving ownership of rights in areas designated for new development, converting the granted rights certificate into cash and , if necessary, being used as securities. It has been observed unlike traditional tools, market mechanism, based on this planning, space utilization and protection tool based on market mechanisms, which differs from conventional vehicles, is particularly preferred for successful conservation practices of fertile agricultural lands, open and green areas, coastal areas, wildlife conservation areas, water basins, mineral resources and groundwater basins as well as archaeological, cultural, and urban protection areas. 
TDR programs were first introduced to the Turkish legal system with the amendment made to Law No. 2863 on the Protection of Cultural and Natural Assets, with Law No. 5226 dated 2004, through "the transfer of development rights" concept, and it should be underlined that there is no possibility of developing and implementing a successful TDR program, as in the examples of USA and Europe cases, with the current legislative arrangements were scarce. It has been identified that TDR programs can be utilized as a vehicle of protection for historical and urban sites, natural conservation areas, absolute agricultural areas, coastal zones, and prohibited military and security zones in Turkey. For a successful application, there is a requirement to reorganize the relevant legal regulations including the Turkish Civil Code No. 4721 and Building Code No. 3194 as well as the legislative arrangements related to the preservation of historical, cultural and natural areas in the first place, to restructure TDR implementation principles; implementation tools; the authorities with related rights and responsibilities; real estate, the right to development, and project appraisal systems; the appraisal authority; securitization, monitoring and evaluation systems will be required to make comprehensive arrangements for the functioning. In addition the rights, duties and responsibilities of real estate development and management specialists, who are supposed to play a key role in the work to be undertaken in this area, should be defined by legislative arrangements; the protection boards and the conservation-implementation units of municipalities should be restructured; the financing of protection should be covered by market-based tools; and awareness should be raised in different segments of society. 
Based on selected country practices, the results of legislative and needs analyses as well as the results of field studies in Turkey, successful development and implementation of TDR programs seem possible; however, effective implementation requires all stakeholders, particularly owners as well as professional organizations, legal experts and intitutions, planning, construction and real estate experts to be informed, and the duties and authorities of real estate development and management experts in the TDR markets should be well defined. Furthermore, there is a requirement to guarantee the future of bare ownership of real estate in the sending region by legislation, and no permissions should be granted for constructive activities for purposes other than protection in these areas in TDR program development activities. It should be emphasized that by the settlement of various legal and technical problems that may arise in practice in the framework defined in the research, TDR programs may enable successful implementation and solution of significant property and restriction problems in urban development and depression areas as well as rural and urban conservation works.  In many cities, the legal and technical problems caused by the existing restrictions on private property in rural and urban areas for the purposes of identification of development areas, renewal of urban slum areas, urban conservation practices, protection of coasts, water resources, agriculture, pasture and environmentally sensitive ecosystems can be achieved through TDR programs. It is determined that it is possible to solve and make successful applications without any payment. It should be emphasized that all activities such as the development of TDR programs, program valuation, banking, project management and supervision should be carried out under the responsibility of real estate development and management experts.