Planlama yetkilerinde merkezileşme ve yerelleşme ikilemi: İstanbul örneği
Centralization and localization dilemma in planning authorities: The case of Istanbul
Yazar: İNCİ ÇETİNTAŞ YILDIZ
Danışman: PROF. DR. ŞEVKİYE ŞENCE TÜRK
İstanbul Teknik Üniversitesi / Lisansüstü Eğitim Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı / Bölge Planlama Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2023
Konu: Kamu Yönetimi = Public Administration ; Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning

Özet:
Bu tez çalışması, kentsel mekanda gerçekleşen uygulamaların yetki sahiplerini tanımlamakta ve değişen yetkililerin yarattığı etkileri incelemektedir. Türkiye'de yönetim sisteminde merkez ve yerel ilişkileri değişirken bu değişim planlama alanındaki yetkileri de şekillendirmektedir. Özellikle 2011 yılından sonra, Türk planlama sistemindeki her tür ve ölçekteki planların hazırlanması, onaylanması ve uygulanması aşamalarında hem merkezi yönetimin hem yerel yönetim hem de yönetim sistemleri içerisindeki birden fazla kurumun yetkili olması sorunsalı ile karşılaşılmaktadır. Bu durumun sorun teşkil etmesinin en önemli nedenleri planlama süreçlerinin karmaşıklaşması, planların işlevsizleşmesi, planlar arası uyumsuzlukların ortaya çıkması ve kentsel mekanın geleceğinin belirsiz hale gelmesidir.
İnsanlığın ortaya çıkış tarihi ile ilişkili olarak sanatların en eskisi olarak nitelendirilen yönetim kavramı, insanları belirli bir amaca yönlendirmek için gerekli kaynakların en verimli şekilde kullanılmasını sağlamak olarak tanımlanmaktadır. Kamu yönetiminde, merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki yönetim türü karşımıza çıkmaktadır. Merkezden yönetim anlayışında, yönetim için gerekli tüm kaynakların tek bir merkezde toplanması ve kamusal hizmetlerin merkezi yönetim hiyerarşisi içerisindeki ilgili birimler tarafından gerçekleştirilmesi söz konusu iken yerinden yönetimde karar organları seçim yoluyla işbaşına gelmiş olan yerel yönetim birimlerine, yerele özgü çözümler üretebilmek adına görev, sorumluluk ve yetki verilmesi söz konusudur. Devletler, siyasi yapılanmaları ve toplumsal sosyo-ekonomik değişimler karşısında merkezileşme ve yerelleşme eğilimlerini değiştirebilmektedir.
Dünyada küreselleşme hareketinin başlaması ile birlikte merkezi yönetimlerin ulusal ve uluslararası ölçekte artan sorumlulukları karşısında merkezi yönetimlerin, yerel hizmetlerin sağlanmasında yerel yönetimlerin rollerini arttırması gerekliliği ortaya çıkmıştır. Bu durum karşısında dünyada küreselleşme ile paralel olarak yerelleşme süreci yaşanmıştır. Dünya Bankası gibi uluslararası kurumların, yerel kamusal hizmetlerin yerel yönetim birimleri tarafından gerçekleştirilmesi adına üretmiş olduğu politikalar dünya çapında yerelleşme hareketini desteklemiştir. Avrupa ülkelerinin yönetim sistemlerinde, yerel ölçekteki kamusal hizmetlerin sağlanmasında merkezi yönetimlerin yerel yönetim birimleri kadar aktif olmadığı görülmektedir. 
Türkiye'de yasal mevzuat göz önüne alındığında yönetim sistemi ikili yapı göstermekte, kamusal hizmetlerin sunumunun gerçekleştirilmesi süreci merkezi yönetim birimleri ile yerel yönetim birimleri arasında kurulan iş birliği sayesinde organize edilmektedir. Osmanlı Döneminde yerinden yönetim sistemine yönelik girişimler olsa da merkeziyetçi yapıdan uzaklaşmak merkez ve yerel arasında yetki ve sorumlulukların paylaşılması noktasında bir dengeye kavuşmak söz konusu olmamıştır. Cumhuriyetin ilanından bu yana, çeşitli yasal düzenlemeler yapılmış ve yerelleşme adına girişimlerde bulunulmuştur. Ancak ülkede halen, merkeziyetçilik anlayışı ağır basmakta ve kamusal hizmetlerin büyük kısmının merkezi yönetim tarafından sağlanmaya çalışılması eğilimi gözlemlenmektedir. Merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri arasında çeşitli alanlarda yaşanan yetki karmaşası, kamusal hizmetlerin sunulmasında etkinliği ve verimliliği etkilediği gibi yerel sorunların çözümünde aksaklıklarla karşılaşılması söz konusu olabilmektedir.
Türkiye'de Cumhuriyetin kurulmasından bu yana yönetim sisteminde yerelleşme eğilimleri görülse de, iktidarın tek güç olma isteği ve milletin bölünmezliği ilkesinin benimsenmiş olması durumu mevcuttur. Bu durum karşısında, yerel yönetim birimleri merkezi yönetimin bir uzantısı olarak görülmüş ve merkezi yönetimin denetimi altında faaliyet gösterebilmiştir. 2002 yılından sonra iktidar ile yerel yönetim birimlerinin aynı siyasi görüşe sahip olması dolayısıyla yerelleşme politikalarının gündemde olduğunu ve yerel yönetimlerin yetkileri ile ilgili düzenlemeler göz önüne alındığında yerelleşme eğiliminde olumlu gelişmeler yaşandığını söylemek mümkün olmaktadır. Ancak 2011 yılından sonra yerel yönetimlerin yetkilerinin merkezi yönetime bağlı bakanlıklara ya da kurumlara aktarılmış olduğunu gösteren örnekler ile karşılaşılmaktadır. 
Planlama yetkileri açısından merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki ilişkiler incelendiğinde, özellikle son 21 yıl içerisinde yetkilerin yerel yönetimlerden merkezi yönetime aktarıldığını görmek mümkündür. 2004 yılında yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu incelendiğinde, planlama yetkilerinin ilçe belediyelerine ve büyükşehir belediyelerine verildiğini görmek mümkündür. Ancak 2011 yılı ve sonrasında yapılan yasal düzenlemeler ile kentsel mekanın tanımlı her bir parçasının planlanması noktasında yetkilerin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına devredilmesi söz konusudur. 2011 yılında yürürlüğe giren Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname planlama yetkilerinde yaşanan merkezileşme sürecinin başlangıcını teşkil etmektedir. Bu noktada, 1983 tarihli ve 180 sayılı Bayındırlık ve İskan Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yeni kurulan Bakanlığın görevleri karşılaştırıldığında, Bayındırlık ve İskan Bakanlığının kamu yapılarına ilişkin yetkilerinin bulunduğunu ancak buna karşı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının kamu yapılarını ve kentsel mekanın tanımlı bazı parçalarını da kapsayan yetkilerinin bulunduğu görülmektedir. Ek olarak, aynı yıl yürürlüğe giren 648 sayılı KHK ile 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede yapılan değişiklikler ile Bakanlığa verilen yetkiler daha da genişletilmiştir. 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile planlama hiyerarşisi içerisindeki yerel ölçekli planlarda yetki karmaşası ortaya çıkmış hatta Bakanlığa verilen bazı yetkiler nedeniyle yerel yönetimleri süreç dışı bırakan örnekler ortaya çıkmıştır. 2011 yılından sonra yapılan bazı yasal düzenlemeler ile Bakanlığa verilen planlama yetkilerinin sınırları daha da genişletilmiştir.
Bu kapsamda, araştırma hipotezi "Plan yapma ve onaylama yetkilerinin merkezileşmesi ve yerelleşmesi ikilemi, planlama sistemini ve mekanı olumsuz etkiler." şeklinde belirlenmiştir. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından ilgili kanunlara dayanılarak plan ve plan değişikliği yapılan güncel üç örnek seçilmiştir. Bu örneklerin planlama geçmişleri, meri plan durumları ve dava süreçleri ele alınmıştır. Atatürk Havalimanı Millet Bahçesi, Etiler Polis Meslek Yüksek Okulu ve Göktürk Rezerv Yapı Alanı örneklerinin meri planları, 2022 yılında, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının 644 sayılı KHK, 6306 sayılı Kanun ve 1 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine dayanarak hazırladığı plan ve plan değişikleridir. Bakanlık, daha önce İstanbul Büyükşehir Belediyesi ve ilgili ilçe belediyeleri tarafından hazırlanan planları değiştirerek meri planlar ile uyumsuz ve bütünlülük arz edemeyen, nüfus ve yapı yoğunluğunu arttırıcı nitelikte, donatı alanları dengesini ve ulaşım gibi altyapı alanlarının yeterliliğini gözardı eden, katılım mekanizmasını yok sayan, planlama hiyerarşisine ve 3194 sayılı İmar Kanununa aykırı planlar ortaya çıkarmaktadır. Ortaya çıkan planlar, örnek alanlarda geliştirilen projeleri meşru kılmak amacıyla hazırlanmaktadır. Tüm bu saptamalar planların işlevsizleştirilmesi, planlama süreçlerinin yok sayılması ve kentsel mekanın geleceğinin belirsizleşmesi sonuçlarını doğurmaktadır.

Abstract:
This thesis defines the authorities of the implementations in the urban space and examines the effects of the changing authorities. As the central and local relationships in the management system change in Turkey, this change also shapes the authorities in the field of planning. Since 2011, a problem has been encountered with the authorization of multiple institutions within the central and local administration in the preparation, approval, and implementation stages of all types and scales of plans in the Turkish planning system. The most important reasons why this situation poses a problem are the complexity of the planning processes, the dysfunction of the plans, the emergence of inconsistencies between the plans, and the uncertainty of the future of the urban space.
The concept of management, described as the oldest of the arts concerning the history of the emergence of humanity, is defined as ensuring the most efficient use of the necessary resources to direct people to a specific purpose.
In public administration, there are two types of administration: centralized administration and decentralized administration. In the concept of centralized administration, all necessary resou rces for the administration are gathered in a single center and public services are carried out by the relevant units within the central government hierarchy, while in decentralized administration, the local government units are elected by decision making bodies are given duties, responsibilities, and powers to produce local specific solutions. States can change their centralization and localization tendencies in the face of political structures and social and socio economic changes.
With the beginning of the globalization movement in the world, the necessity of increasing the roles of local governments in providing local services has emerged in the face of the increasing responsibilities of central governments on a national and international scale. In the face of this situation, the process of localization has taken place in parallel with globalization in the world. Policies produced by international institutions such as the World Bank have supported the localization movement worldwide for the realization of local public services by local government units. In the management systems of European countries, it is seen that central governments are not as active as local government units in the provision of local scale public services.
Considering the legal legislation in Turkey, the management system shows a dual structure, and the process of providing public services is organized through the cooperation established between central government units and local government units.
Although there were attempts for the decentralization system during the Ottoman Empire Period, it was not possible to depart from the centralized structure and achieve a balance between central and local authorities in terms of sharing responsibilities and authorities.
Since the proclamation of the Republic, various legal arrangements have been made and initiatives have been taken for localization. However, in the country, the understanding of centralization still prevails, and the tendency to try to provide most of the public services by the central government is observed. The confusion of authority in various areas between the central government and local government units can affect the efficiency and productivity in the provision of public services, and it is possible to encounter problems in solving local problems.
Although localization tendencies have been observed in the administrative system since the establishment of the Republic in Turkey, there is a situation where the government's desire to be the only power and the principle of th e indivisibility of the nation have been adopted. In the face of this situation, local government units were seen as an extension of the central government and have been able to operate under the control of the central government. Because the government an d local government units have had the same political views since 2002, it is possible to say that decentralization policies are on the agenda and positive developments have been experienced in the localization trend when the regulations regarding the autho rities of local governments are taken into account. However, there are examples showing that the authorities of local governments have been transferred to ministries or institutions affiliated to the central government after 2011.
When examining, it is possible to see that the authorities have been transferred from the local governments to the central government, especially in the last 21 years. When the Metropolitan Municipality Law No. 5216, which entered into force in 2004, is examined, it can be seen th at the planning authorities are given to the district municipalities and metropolitan municipalities. However, with the legal regulations made in 2011 and after, the authorities regarding planning each defined part of the urban space were transferred to the Ministry of Environment, Urbanization and Climate Change. The Decree Law on the Organization and Duties of the Ministry of Environment and Urbanization, which entered into force in 2011, constitutes the beginning of the centralization process in planning powers. At this point, when the Decree Law on the Organization and Duties of the Ministry of Public Works and Settlement dated 1983 and No. 180 is compared with the duties of the newly established Ministry, it is seen that the Ministry of Public Works and Settlement has authorities regarding public buildings, but the Ministry of Environment, Urbanization, and Climate Change does not control public buildings and urban space. It is seen that they have powers that cover some of the defined parts. In addition, the powers given to the Ministry were further expanded with the amendments made in the Decree Law No. 644 with the Decree Law No. 648, which entered into force in the same year. With the Decree Law No. 644, authority confusion emerged in the local scale p lans within the planning hierarchy, and even some examples emerged that excluded local governments from the process due to some of the authorities given to the Ministry. With some legal regulations made after 2011, the limits of the planning powers given to the Ministry were further expanded.
In this context, the research hypothesis has been determined as "The dilemma of centralization and decentralization of planning and approval powers negatively affects the planning system and space." Three current exam ples where plans and plan changes were made based on relevant laws by the Ministry of Environment, Urbanization, and Climate Change were selected. The planning histories, current plan situations, and litigation processes of these examples are discussed. The current plans xxv of Atatürk Airport National Garden, Etiler Police Vocational School, and Göktürk Reserve Building Area examples are the plans and plan changes prepared by the Ministry of Environment, Urbanization and Climate Change based on Decree Law No. 644, Law No. 6306 and Presidential Decree No. 1 in 2022. The Ministry has changed the plans previously prepared by the Istanbul Metropolitan Municipality and the relevant district municipalities, incompatible with the current plans, increasing the popu lation and building density, ignoring the balance of reinforcement areas and the adequacy of infrastructure areas such as transportation, ignoring the participation mechanism, and the planning hierarchy. and plans contrary to the Zoning Law No. 3194. The resulting plans are prepared to legitimize the projects developed in the sample areas. All these determinations result in the dysfunction of plans, ignoring the planning processes, and the uncertainty of the future of the urban space.
With the legal regulations made since 2011, the Ministry of Environment, Urbanization and Climate Change has been given the authority to make and approve plans and plan changes of all types and scales. While examining the Atatürk Airport Nation's Garden example, Etiler Police Vocational School example and Göktürk Neighborhood Reserve Building Area examples discussed within the scope of the thesis, the said planning and approval authorities were emphasized and the effects of the central intervention realized through these authorizations on the planning processes and urban space were tried to be determined.
Transforming Atatürk Airport into a public garden, making a plan change to the area where Etiler Police Vocational School is located, to increase the density of Beşiktaş district, and to the Göktürk Reserve Building Area, to increase the density of the site where it is located and its surroundings, directly eliminate the hierarchy principle defined in the planning system, for this reason, the Law No. 3914 and the Spatial Plans Construction Regulation create contradictions. In fact, as in the example of making a plan change in the Göktürk Reserve Building Area in a way that will increase the density of the site where it is located and its surroundings, it leads to the situation of directly bypassing the Zoning Law No. 3194 and making decisions by activating special-purpose laws, and directly making decisions about the local scale of the central government in the space. and even allows him to shape the space as he wishes.
On the other hand, it is determined that the participation of the metropolitan municipality, the relevant district municipalities, professional chambers, non-governmental organizations and the public, which is one of the most important elements of local democracy, has not been ensured in the planning processes. In the relevant planning processes carried out in line with the decisions coming from the center, it has been determined that construction activities started in areas without an approved plan, that the central management unit did not provide information about the processes while the litigation processes were going on. In addition, this situation, where the plan decisions brought in the urban space are made by ignoring the needs and expectations of the people who are the users of the city, causes the right decisions to be made in the space. It is also possible to say that the zoning rights created within the scope of each example will create demand/pressure for an increase in the zoning right in the surrounding area, and the plans prepared without considering the social and technical infrastructure and green space balance will negatively shape future demands. Possible increases in zoning rights, forest areas to be protected, watershed protection areas, agricultural areas, etc. It can be predicted that there will be construction pressure in areas restricting settlement.
However, considering that there are many plan changes prepared and approved by the Ministry of Environment, Urbanization and Climate Change, since these changes increase the population and construction and do not bring a plan decision regarding the social and technical infrastructure areas needed by the increasing population, it will cause incompatibility with the existing plans. Obviously, it will render existing plans dysfunctional.