Türkiye'de iç borçların sosyal harcamalar üzerindeki etkisi
The impact of domestic debt on social expenditure in Turkey
Yazar: MELEK BIYIKLIOĞLU
Danışman: DOÇ. DR. MUSTAFA BURAK GÜRBÜZ
Galatasaray Üniversitesi / Sosyal Bilimler Enstitüsü / İktisat Ana Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2014
Konu: Ekonomi = Economics ; Sosyal Hizmetler = Social Services
Dizin: Borçlar = Debts ; Kamu borçları = Public debts ; Sosyal harcamalar = Social expenditurese ; Sosyal hizmetler = Social services ; İç borçlanma = Domestic borrowing

Özet:
ÖZET
Bu çalışma, Türkiye'de iç borçların sosyal harcamalar üzerinde etkili olup
olmadığı sorusunun cevabını elde etmeyi hedeflemektedir. Diğer bir deyişle
kamunun özel kişi ve kurumlardan, sosyal güvenlik kuruluşları ve ekonomik
kurumlardan, bankalar ve sigorta şirketlerinden ve Merkez Bankası'ndan yapmış
olduğu borçlanmanın sosyal harcamalar üzerinde etkili olup olmadığı ele alınacaktır.
Bu borçlanma neticesinde borç veren kesime, devletin ödemek zorunda olduğu faiz
ödemelerinin kamu bütçesi üzerinde bir baskı oluşturup oluşturmadığı sorusunun
cevabına ulaşılmak istenilmektedir. Şayet baskı unsuru oluşturuyor ise bütçeyi
kısıtlayan ödemeler sebebi ile yapılması gereken sosyal harcamalardan (eğitim,
sağlık, sosyal güvenlik, vb.) taviz verilip verilmediği cevap bulunması istenen bir
diğer sorudur.
Çalışmada, neo-liberal politikaların tüm dünyada yaygın hale gelmeye
başlaması neticesinde, Washington Uzlaşısı sonucunda ortaya çıkan şartlar ile
birlikte, Türkiye'nin de bu serbestleşme hareketlerinin etkisi altında kaldığına
değinilmiştir. Bu piyasalaşma süreci, devletin yapısının, görev ve tanımlarının tekrar
gözden geçirilerek; müdahaleci devlet anlayışı yerine, rekabeti savunan, çeşitli
KİT'lerin özelleştirildiği, devletin var olduğu alanlarda özel sektörün faaliyet
göstermesinin önünün açılmasına destek olunduğu ve ortaya çıkabilecek piyasa
başarısızlıklarına müdahale edebilecek, minimal bir devlet anlayışının ortaya çıktığı
1980 yılı sonrası Türkiye ekonomisini kapsamaktadır. Bu kapsam neticesinde 1980
yılı sonrası Türkiye ekonomisinin iç borçlanma dinamikleri ve sosyal harcamalarının
yapısı incelenmiştir. Yapılmış olan borçlanmanın temelinde yatan sebepler,
borçlanmanın hangi koşullarda gerçekleştiği ve bu borçlanma neticesinde yapılan
faiz ödemelerinin toplumun hangi kesimine gittiğine bakılmıştır. Böylece toplumda
var olan gelir dağılımını düzenleyici olarak kullanılabilecek durumda olan transfer
harcamalar grubu içerinde yer alan sosyal harcamaların alt kalemlerini oluşturan
eğitim harcamaları, sağlık harcamaları, sosyal güvenlik harcamaları, vb.'nin bozulan
gelir dağılımını düzenlemede ne kadar etkin olabildiği araştırılmıştır.xv
Çalışma, zaman kısıtı olarak 1980:2010 yılları arası Türkiye'nin ekonomik
dönemini kapsamaktadır. Bu döneme ait OECD ve Dünya Bankasından ulaşılan
sosyal harcama verisi ile Hazine Müsteşarlığından elde edilen iç borç stok verisi
arasında zaman serisi ekonometrisi teknikleri içerisinde yer alan CointegrationEşbütünleşme
analizi kullanılmıştır. Yapılan analiz çerçevesinde yapılan iç
borçlanmanın sosyal harcamalar üzerinde ne kadar etkiye sahip olduğu
araştırılmıştır.
Söz konusu araştırma yapılırken öncelikle birinci bölümde tezin konusu ile
ilgili makale, kitap, vb. çalışmalar literatür kapsamında incelenmiştir. İlgili
çalışmalara bakıldığında iç borçlanmanın bütçeye getirdiği yükün yanında toplumun
üstlendiği bir maliyetinin de bulunduğu belirtilmiştir. Devlet iç borçlanma senetlerini
elinde bulunduran kesimin, toplumun geri kalan kesiminden kendilerine doğru bir
refah aktarımı olduğunu ve bu şekilde gelir dağılımındaki mevcut adaletsizliklerin
gözle görülür hale geldiği belirtilmiştir. Ayrıca, sosyal harcamaların seyrine
bakıldığında, Türkiye'nin sosyal harcama miktarının diğer ülkelerle karşılaştırıldığı
çalışmalarda bütçeden sosyal harcamalara ayrılan payın çok düşük düzeyde kaldığı
ifade edilmiştir. Bu harcama miktarının artırılamamasının arkasında yatan sebep
olarak devletin yapmış olduğu borçlanma sonucunda, borçlanma senetlerini ellerinde
bulunduran kişilere ödemek durumunda olduğu faiz ödemeleri görülmüştür.
İkinci bölümde ise, 1980 sonrası Türkiye ekonomisinde oluşan iç borçlanma
dinamikleri 1980 yılı öncesi dönemde göz önünde bulundurularak
değerlendirilmiştir. Cumhuriyet'in kuruluşu ertesinde uygulanmaya başlanılan
devletçilik politikaları, uygulanan bu politikalar sonucu sanayi burjuvazisi
oluşturulmaya çalışıldığı ve bu durumdan tarım kesiminde faaliyet gösterenlerin
olumsuz bir biçimde etkilendiği ifade edilmiştir.
Türkiye ekonomisi için 1946 yılı; tek partili hayattan çok partili hayata geçişin
yaşanması sebebi ile büyük önem arz etmektedir.1950'li yılların ortalarına
gelindiğinde ise devlet ile özel sektörün bir arada yer aldığı "karma ekonomi" modeli
benimsenmiştir. 1970 öncesi dönemde uygulanan serbest politikalar sonucu bütçenin
kontrol altına alınamayacağının farkına varılması ile dış ticaret açıkları bir türlü
kapatılamaz bir hal almıştır. 1974 yılında dünyada petrol krizinin patlak vermesi ile
de 1974-77 yılları arasında iyice sıkışan Türkiye ekonomisi iç borçlanma yoluna
gitmek durumunda kalmış ve hatta bir cente muhtaç hale gelmiştir. 24 Ocak 1980xvi
yılında alınan kararlar ile ülke ekonomisi liberal uygulamalara açık hale getirilmiştir.
Bu dönemde uygulanan politikaların amacı; insan refahını artırmak yerine,
sermayenin serbest bir biçimde hareket edebilmesi için liberal politika
uygulamalarının önünün açılması olmuştur.
İkinci bölümde alt başlık olarak Türkiye'de sosyal harcamaların yapısı
incelenmiştir. Bu bağlamda, sosyal devlet ve sosyal nitelikli harcama kavramlarından
bahsedilmiştir. Sosyal devletin tarihsel olarak ortaya çıkış biçimleri ve ülkelerin
sosyal devletin gerekliliklerini hangi ölçüde uyguladıkları anlatılmıştır. Sosyal
harcamalar kategorisinde eğitim harcamaları, sağlık harcamaları ve sosyal güvenlik
harcamalarından tanımsal çerçeve kapsamında bahsedilmiştir. Bu harcamaların
sosyal devlet anlayışının gereklilikleri göz önünde bulundurulduğunda, devlet
tarafından sunumunun yapılmasının önemine vurgu yapılmıştır. Daha sonra
küreselleşme süreci ile birlikte sosyal devlet anlayışında meydana gelen
değişikliklere değinilmiştir. Bu değişiklikler sonucu liberal politikaların sosyal
politika alanında kendisini göstermesi ile yapılan özelleştirmeler, eğitim ve sağlık
alanında yaşanan piyasa yanlısı dönüşümlerden bahsedilmiştir. Bu dönüşümler
içerisinde kamuya ait kurumların elden çıkarılması yoluyla bütçeye tek seferde getiri
sağlayan özelleştirmeler gündeme gelmiştir. Bunun yanında sağlık alanında, genel
sağlık sigortası uygulaması aracılığı ile tüm sosyal güvenlik kurumları tek çatı
altında toplanmıştır. Bireylerin bu dönüşüm neticesinde cepten yaptıkları sağlık
harcama miktarlarında artış yaşanmıştır. Benzer şekilde eğitim alanında da devlet
okullarının birçok kısıtlı imkan neticesinde başarısızlıklarına vurgu yapılır hale
gelmiştir. Bu vurgu yapılırken bir yandan da hükümetlerin gündeminde dershanecilik
ve bu dershanelerin özel okula dönüşme süreci yer almaktadır. Bu süreç içerisinde de
yine bahsi geçen kurumlara verilecek olan sübvansiyonlar piyasadan yana seçimini
yapanların kararlarını açıkça ortaya koymaktadır.
Üçüncü bölümde ise, borçlanma kavramına dair genel bilgiler verilmiştir. Bu
bilgilere bakıldığında borçlanmaya yol açan nedenler incelenmiştir. Borçlanma
nedenleri kategorize edilmek istenildiğinde şu tablo ile karşılaşılmıştır. Olağanüstü
giderlerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, devlet ve diğer kamu kuruluşlarının
yatırımları ve reformların gerçekleştirilmesi için yapılan borçlanmalar, bütçedeki cari
gider ve cari gelirler arasında meydana gelen dengesizliği gidermek için yapılan
borçlanmalar ve bazı özel nedenlerle yapılan borçlanma sebepleri bulunmaktadır.
Bunun yanında borçların sınıflandırılmasına bakılmış ve borçlar isteğe bağlı xvii
(gönüllü) ve zorunlu (cebri) borçlar; vade yapısına göre ise kısa vadeli (dalgalı) ya da
uzun vadeli (konsolide) borçlar, alındığı ülke kaynağına göre ise dış borçlar ve iç
borçlar olarak ayrılmıştır. Çalışma başlığı itibari ile üzerinde durulacak olan iç
borçlanma türü olmuştur. Kaynakları yönünden iç borçlanma incelendiğinde dört
farklı kaynak ortaya çıkmıştır. Bunlar; özel kişi ve kurumlar, sosyal güvenlik
kuruluşları ve ekonomik kurumlar, bankalar ve sigorta şirketleri ve Merkez
Bankası'dır. İç borçlanma kaynaklarına ek olarak bu bölümde iç borçlanmada satış
teknikleri de incelenmiştir. Bu teknikler; doğrudan satış yöntemi, ihale yöntemi ve
hazır satış (sürekli borçlanma) yöntemidir.
Çalışmanın son bölümünde ise OECD ve Dünya Bankasından elde edilen
Türkiye'nin 1980-2010 yılları arası sosyal harcama verileri ile aynı dönem arasındaki
Hazine Müsteşarlığı'nın web sayfasından elde edilen iç borç stoğu arasında
Cointegration-Eşbütünleşme analizi yapılmıştır. Analizde öncelikle veriler arasındaki
ilişkileri gözlemlemek amacıyla, ADF birim kök testi uygulanarak model tahmini
içinde yer alan verilerin zaman içinde durağan olup olmadıklarına bakılmıştır.
Yapılan bu test sonucunda iç borç, sosyal harcama ve kontrol değişken olarak
kullanılan enflasyonun 1. farkta durağan oldukları görülmüştür. Üç değişkenin de 1.
farkta durağanlaşması bizi eşbütünleşim analizi yapmaya yöneltmiştir. Yapılan analiz
neticesinde değişkenler arasında kointegrasyon olduğu sonucuna varılmıştır. Bu
sonuca göre; iç borçlanma sosyal harcamaları ters yönde etkilemektedir. İç
borçlanmada meydana gelecek %1'lik bir artış sosyal harcamalarda % 0.42'lik bir
azalışa yol açacaktır. Kontrol değişken olarak kullandığımız enflasyon ise sosyal
harcamalar ile paralel bir seyir izlemektedir. Enflasyonda meydana gelecek bir
artışın, sosyal harcamaları da artırması beklenmektedir.

Abstract:
ABSTRACT
This paper aims to answer the question that whether internal debts affect
social expenditures in Turkey. In other words, it will be researched that whether
state's internal barrowings from private person and institutions, social security
associations and economic institutions, banks and insurance companies and Central
Bank have an impact over social expenditures. It is also aimed to reach the answer of
the question that whether interest payments that state have to pay to creditors ,as a
result of internal barrowings, create pressure over public budget. If so, whether state
has to compensate from social expenditures that state has to do, because of the
payments which restrict the budget, is another question which is wanted to be
answered.
 In this study, it is mentioned that as a result of the spread of neo-liberal ideas
among states, together with Washington Consensus' ideas, Turkey also influenced
from these liberalisation movement. This study contains the marketization process of
the Turkish economy after 1980, the time that state's structure and definition was
revised; some state economic enterprises (KİT) was privatized and private sector was
supported so as to replace some fields where state operates. In short, instead of
economic intervensionist state, a minimal state that intervenes only if there is a
failure in market appeared. As a result of this framework, the dynamics of domestic
borrowing and structure of social spending are studied. Reasons of the basis of
borrowing, the circumstances of borrowing, payments on dent in consequence of this
borrowing gone to which part of society are also researched. So distribution of
income that exist in society is used as regulatory group whicxi
and internal debt stock datas collected from Undersecretariat of Treasury analyzed by
using Cointegration analysis which is a part of time series econometric techniques .
In this analytical framework, the influence of internal debt over the social
expenditure is researched.
In this study, first of all in the first part books and essays about the topic of
this study was examined as literature review. It is found that, internal borrowings put
a burden on budget and it also has a cost to the society. It is mentioned that there is a
welfare transfer to the lenders from the rest of the society and in this way inequity in
income distribution become more obvious. Furthermore, in the studies which
compares Turkey with other countries in terms of social expenditure it is said that
amount of money allocated for social spending from the budget is too low. It is seen
that the reason of not increasing this spending amount is state's interest payments to
lenders of these internal debts.
In the second part of the study, post1980 Turkish economy's internal borrowing
dynamics are investigated by taking pre 1980 Turkish economic history into
consideration. Statist policies after the establishment of the Republic, aim of
creating industrial bourgeoise as a result of these policies and negative effects of this
situation on people operating in agricultural sector are argued.
The year 1946 was very crucial for Turkish economy since multi-party
system was established in 1946. In the mid 1950's mixed economy model was
accepted in which the state and private sector function together. The realization of
the fact that liberal policies implemented before 1970's couldn't control the budget
and huge trade deficit became uncontrollable. With the oil crisis in 1974 Turkish
economy deeply depressed, even became dependent on one cent, and this depression
led state to internal borrowing. After the January, 24 decisions in 1980 state economy
became suitable for liberal policies. Aim of that policies did not intend to improve
social welfare but only served the development of more liberal policies ehich open
up the space for easy movement of capital.
In the second part, as a subtitle, structure of social expenditures in Turkey
was investigated. In this context, social state and social expenditure was discussed.
Social states' establishment process and to what extend countries obey the ii
requirements of the term social state are examined. Under the category of social
expenditure educational expenditures, spendings on health services, social security
spendings are defined. It is stressed that those expenditures have to be fulfilled by
"social" states. Then, it is mentioned that social state concept has revised with the
globalization process and it is also mentioned that as a result of this revision, policies
became more liberal and privatizations have occured. Moreover, it is argued that
health and educational services transformed in such a way that favoring the market.
Among these transformations, privatiation of state institutions which brings profit at
one time is came into agenda. Additionally, in the field of health, via general health
insurance all social security institutions gathered under the one roof. Amount of
individual health payments are increased as a result of this transformation. Similarly,
in education, public schools' failures resulting from several limited facilities are
started to be emphasized. Together with this emphasis, prep-schools and
transformation of them to the private educational schools are in the agenda of the
governments. Also, subsidies which will be given to these institutions during this
process, openly shows us the decisions of the people who favour the market.
In the third part of this study some general information is given about the
term borrowing. Then causes of borrowings are investigated. Causes of borrowings
are listed and categorized as following; borrowings for extraordinary expanses, for
state's and other public institutions' investments and reforms, for balancing the
difference between current expenditure and current revenue and fore some particular
reasons. Indeed, classification of these borrowings are also searched and it is
classified as following; arbitrary and mandatory debts, short-term and long-term
debts, external and internal debts. As stated in the title we emphasized on internal
debts. Internal debts are divided into four category in terms of its sources ; private
person and institutions, social security associations and economic institutions, banks
and insurance companies and Central Bank. In addition to sources of internal
borrowing, selling methods in internal borrowing is also emphasized in this part of
the study. These methods are; outright sale, tender and endettement continuel.
In the last part of the thesis, social expenditure datas between years 1980 and
2010 collected from OECD and World Bank and internal debt stock datas between
same time interval collected from Undersecretariat of Treasury's web site analyzed
by using Cointegration analysis. In the analysis, firstly the purpose of observing the
relationship between data, ADF unit root test was applied to data which is located in