Koruma alanlarında yapı uygulamaları: İmar Barışı'nın tarihi yarımada üzerindeki etkileri
Building applications in conservation areas: the effects of zoning reconciliation on historical peninsula
Yazar: DEMET KOLAY
Danışman: PROF. DR. TURGAY KEREM KORAMAZ
İstanbul Teknik Üniversitesi / Fen Bilimleri Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı / Şehir Planlama Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2020
Konu: Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning
Dizin: Kent planlama = Urban planning ; Kentsel koruma = Urban conservation ; İmar affı = Development amnesty ; İmar hukuku = Zoning law

Özet:
Tarih boyunca koruma insan ve doğasıyla ilişkilendirilen bir kavram olmuştur. Eski olana sahip çıkma duygusu koruma kaygısını beraberinde getirmiş, bu kaygı bireyin davranışlarını ve çevresini şekillendirmesinde etkin rol oynamıştır. Dolayısıyla koruma kavramını bireyin yaşam alanından yani kentlerden bağımsız düşünmek mümkün değildir. Kentlerde korumanın gelişimi arkeolojik çalışmalar sonucunda ortaya çıkarılan bulguların korunmasıyla başlamıştır. Taşınabilir bulguların müzelerde sergilenmesi ile müzecilik faaliyetleri başlamıştır. Sonrasında koruma anlayışı anıt eserleri ve sivil mimari örneklerini de kapsamıştır. 20. yüzyılın başlarında savaşların etkisiyle kentler tahrip olmaya başlamış, tarihi ve kültürel değerler zarar görmüştür. Bunun etkisiyle uluslararası düzeyde yapılan toplantılarla ve yapılan anlaşmalarla korumanın gelişimi bölge ve kent ölçeğini taşınmıştır. Söz konusu uluslararası antlaşmalarda tarihi çevrelerdeki yeni yapı uygulamalarının kendi döneminin özelliklerini yansıtmasının yanı sıra tarihi özgün dokuyla uyumlu olmasına özellikle vurgu yapılmıştır. 
Türkiye'de koruma anlayışının gelişimi ve imar hareketleri incelendiğinde; Osmanlı döneminde müzecilikle başlayan koruma faaliyetleri, yenilenen nizamnamelerle taşınabilir eski eserlerin ile birlikte taşınmaz eski eserleri de kapsar hale getirilmiştir. Cumhuriyetle birlikte ülke genelinde müze açma faaliyetleri hız kazanmıştır. Anıt eserler ise koruma altına alınarak çeşitli kamu binaları olarak kullanılmıştır. Türkiye'de korumanın gelişimini yeni başkent olan Ankara ve birçok medeniyete ev sahipliği yapmış olan İstanbul üzerinden okumak mümkündür. Bu dönemde Ankara'nın imar faaliyetleri ön planda iken İstanbul biraz geri plana atılmış ve bu durum tarihi ve kültürel çevrenin yıpranmasına neden olmuştur. İlerleyen yıllarda ise siyasi ve politik kararların etkisiyle İstanbul ciddi kayıplar yaşamıştır. Tarihi Yarımada üzerinde gerçekleştirilen imar faaliyetleri tarihi ve kültürel değerleri tahrip ederken, diğer yandan tarihi çevrede yeni modern mimari örnekleri görülmeye başlamıştır. Tarihi çevrenin özgün dokusuna uygun planların yapılamayışı ve uzun süren bürokratik süreçler neticesinde Tarihi Yarımada uzun yıllar plansız kalmıştır. Bu dönemde Tarihi Yarımada'da uygulanan parçacıl çözümler tarihi çevreye zarar vermiştir. 
Türkiye ve Tarihi Yarımada'da koruma alanlarındaki yapı uygulamaları çalışma kapsamında mevzuat çerçevesinde tanımlanmıştır. İlgili yasa, yönetmelik ve koruma kurulu ilke kararları doğrultusunda sit türüne ve derecesine göre özelleşen bakım onarım ve yeni yapı uygulamaları hukuki zemine oturtularak, uygulamaların yasal çerçevesi çizmek amaçlanmıştır. Bu çerçeveye uyulmadığı takdirde tanımlanmış pek çok ceza ve yaptırım bulunmaktadır. Ancak yasal süreçle uygulamadaki süreçler her zaman birbiriyle örtüşememekte ve oluşan bu iki durum arasındaki uyuşmazlık koruma alanlarına olumsuz yansımaktadır. Sözü edilen ceza ve yaptırımlar ise uygulanmamakta, dolaylı olarak hukuka aykırı davranmaya teşvik edilen bir ortam oluşabilmektedir. 
Siyasi, politik ve ekonomik sebeplerle Türkiye Cumhuriyeti'nin kurulmasından bu yana birçok imar affı yasası çıkarılarak, aykırı uygulamalar yasal olarak güvence altına alınmıştır. Geçmişte çıkarılan imar affı yasaları daha çok gecekondu alanları üzerine olmuş, koruma alanları kapsam dışı bırakılmıştır. Ancak 2018 yılı itibariyle gündeme gelen ve imar affı niteliğinde çıkarılmış olan İmar Barışı koruma alanlarının tamamını kapsam dışı bırakmamıştır. Özel kanuna tabi olan yerlerde geçerli olmayacağına ilişkin sonradan kurum görüşleri bildirilmiş olsa da kişi beyanıyla oluşturulan başvurularda tescilli tescilsiz, sit alanında olan olmayan fark etmeksizin birçok başvuru gerçekleşmiştir. Vatandaş ile hukuki çıkmaza giren imar sorunlarını kaldırmak amacı taşıyan bu uygulama, mahkemeye taşınan pek çok yeni dava konusunu da beraberinde getirmiştir. Tarihi Yarımada'nın yalnızca bir kısmı İmar Barışı kapsamı dışında bırakılmış, bu sınırın belirlenmesi konusunda herhangi bir mevzuat açıklaması yapılmadığı gibi, Türkiye'deki diğer sit alanlarında oluşacak imar affı uygulamalarının etkileri de değerlendirilememiştir. 
Türkiye'de planlama ve korumaya dair detaylı yasal düzenlemeler ve ilke kararları bulunmaktadır. Ancak diğer taraftan bir diğerini etkisiz kılan hukuki düzenlemelerle bu kararlar suistimal edilmekte ve tarihi ve kültürel değerler risk altında bırakılmaktadır. Yine yasalarla tanımlanan cezai yaptırımların uygulanmaması ise bireyleri kanuna aykırı uygulamalar yapmaya teşvik etmektedir. Burada mevzuat ve yönetim sisteminin koruma sürecini olumsuz etkilediği görülmektedir. Siyasi ve ekonomik kararların etkisiyle şekillenen kent mekanında planlama mekanizmalarının korumada yetersiz kalması sonucu İmar Barışı koruma alanlarında yer edinmeye çalışmış, tarihi çevreleri tehdit altında bırakmıştır. Tarihi ve kültürel mirası bu tehditten korumak için ilerleyen zamanlarda yeni koruma politikalarının geliştirilmesine ihtiyaç duyulacaktır. İmar Barışı verilerinin nitelikli birer veri haline dönüştürülerek planlama ve koruma çalışmalarına dahil edilmesi ise geliştirilecek politikalarda faydalı olacaktır. Ancak bu noktada planlama ile İmar Barışı sürecini yöneten kurumların farklı olmasından ötürü yetki sorunları devreye girmekte, farklı kurumlar arası koordineli çalışmanın sağlanması gerekmektedir.
Güncel bir konu olmasından dolayı koruma alanlarında İmar Barışı ile ilgili kaynakların kısıtlı olduğu görülmüştür. Bu sebeple derinlemesine yüz yüze görüşmelere dayanan niteliksel bir araştırma yapma gereği ortaya çıkmıştır. Yapılan mülakatlarla İmar Barışı'nın koruma alanlarına etkisinin hangi içerik ve çerçevede ele alınması gerektiğini belirlemek ve sonraki araştırmalara altlık oluşturmak amaçlanmıştır. 
Türkiye'deki tarihi çevrelerde yaşanan yapı uygulamaları hakkındaki görüşleri ve yaşanan zorlukları saptamak, İmar Barışı'nın yasal çerçevesi ve uygulama sürecine dair oluşmuş algıyı anlayabilmek ve İmar Barışı'nın Tarihi Yarımada üzerindeki olası etkilerini ortaya koymak üzere koruma ve planlama süreçleriyle ilgili merkezi ve yerel yönetim kurum temsilcileri, STK ve meslek odaları ve serbest çalışan meslek insanları ile toplamda yirmi dört mülakat gerçekleştirilmiştir. Veri toplama yöntemi olarak açık uçlu mülakatlarda yarı yapılandırılmış sorular sorulmuş, verilerin analiz edilmesi aşasında ise nitel analiz yöntemi olarak söylem analizi kullanılmıştır. Görüşme sonuçları ön plana çıkan konu başlıkları etrafında ele alınmış, ortaya çıkan ortak ve istisnai görüşler tartışılmıştır. 
Görüşme sonuçlarında Türkiye'de tarihi çevrelerdeki yapı uygulamalarında önemli sorunlar olduğu, yetki karmaşası nedeniyle bürokratik süreçlerin uzadığı, bu süreçlerde koruma kurullarının oldukça büyük bir baskı altında olduğu ortaya çıkmıştır. Deprem gerçeğinin söz konusu olduğu Türkiye'de ve Tarihi Yarımada'da, İmar Barışı başvurusu yapılan yapılar can ve mal güvenliği riski taşımaktadırlar. İmar Barışı ile geçici yasal statü kazanan kaçak yapıların tam olarak yasallaştırılmadığı ifade edilmekte ancak İmar Barışı'nın süregelen imar problemlerini çözemeyeceği gibi bu sorunları pekiştireceği görüşü paylaşılmaktadır. Tarihi Yarımada sadece Türkiye'nin değil tüm dünyanın sahip olduğu ve korumakla yükümlü olduğu kültürel ve tarihi değerleri barındırmaktadır. Birçok planlama ve imar sorunu nedeniyle koruma politikalarının uygulanmasının zor olduğu bir bölgede aykırı uygulamalara yasal statü kazandırmak Tarihi Yarımada üzerinde geri dönülemez sorunlara neden olacaktır.
Çalışmanın sonucunda İmar Barışı'nın Tarihi Yarımada üzerindeki olası etkileri iki farklı senaryo üzerinden tanımlanmıştır. Birinci senaryoya göre; İmar Barışı ile Tarihi Yarımada'da yer alan aykırı uygulamaların siyasi ve ekonomik nedenlerle ilerleyen zamanlarda plana dönüştürülerek tarihi dokuyla uyumsuz, mimari niteliği zayıf, depreme karşı can ve mal güvenliği riski taşıyan, tarihi ve kültürel değerlere zarar veren yapılar olarak Tarihi Yarımada üzerinde kalıcı olmasıdır. Diğer senaryo ise; ilgili yasa ve yönetmelikte gerekli düzenlemelerin yapılarak İmar Barışı'nın koruma alanlarını kapsamayacağı ile ilgili net ifadelerin eklenmesi ve paralelinde Tarihi Yarımada plan notlarına İmar Barışı'na yönelik koruyucu maddelerin eklenmesiyle Tarihi Yarımada'nın hukuki olarak daha korunaklı hale gelmesinin sağlanmasıdır.  İkinci senaryonun etkili olabilmesi için aykırı uygulamalara karşı hukuken tanımlanan cezai yaptırımların uygulanması konusunda gerekli denetimlerin artıırılması gerekmektedir.

Abstract:
Throughout history, conservation has been a concept associated with humans and nature. A sense of protection for everything that is old brought with it concomitant anxiety to protect. Thus, this anxiety played an active role in shaping the individual's behavior and environment. Therefore, it is not possible to consider the concept of protection independent of the individual's living space, that is, from the cities. Considering the concept of protection in the light of this information, the reflections of the concept of urban protection in the city consist of certain stages. First of all, the development of conservation in cities started with the preservation of the findings revealed as a result of archaeological studies. Moreover, the museum activities began with the demonstration of portable findings in museums. Afterward, the concept of protection included monuments and examples of civil architecture.
At the beginning of the 20th century, the cities started to be destroyed with the effect of wars and historical and cultural values were damaged. With the impact of these negative situations, the scale of protection has changed with meetings and agreements held at the international level. Thus, the concept of conservation has been carried to the scale of the city and the region. In these international treaties, it was emphasized that the new building applications in historical environments reflect the characteristics of its period, as well as being compatible with the historical original texture. When movements of development and public improvement in Turkey examined conservation approach; conservation activities that started with museology in the Ottoman period included movable antiquities as well as immovable antiquities with renewed regulations. With the declaration of the Republic, there have also been changes in the concept of protection. First of all, The activities of opening museums across the country have accelerated. The other important development, the monuments were taken under protection and used as various public buildings. The development of protection in Turkey, it is possible to see the Ankara which is defined as new capital and Istanbul which has hosted many civilizations from past to present. In this period, while Ankara's zoning activities were at the forefront, Istanbul was put into the background according to Ankara. This situation caused the erosion of the historical and cultural environment in Istanbul. In the following years, with the effect of political decisions, Istanbul suffered serious losses in terms of cultural assets.
While the development activities carried out on the Historic Peninsula destroyed the historical and cultural values, on the other hand, new examples of modern architecture started to appear in the historical environment. The Historic Peninsula has been unplanned for many years as a result of the inability to make suitable plans for the original texture of the historical environment and long bureaucratic processes. Thus, particle solutions applied in the Historical Peninsula during this period also damaged the historical environment.
In this study, building practices in Turkey and the Historical Peninsula conservation areas have been identified within the framework of legislation on working. In this context, the thesis was created in line with the relevant laws, regulations and policy decisions of the protection board. In this way, it is aimed to draw the legal framework of the applications by basing the maintenance and repair and new building applications that are customized according to the type and degree of the protected area. If this framework is not followed, there are many defined penalties and sanctions. However, what happened in practice with the legal process does not always overlap. The difference between these two situations is reflected negatively in the protected areas.  In this manner, the penalties and sanctions mentioned are not applied. Thus, there is a process that is encouraged to act against the law.
Looking at the implications of these practices in the country, Turkey has tolerated this contrarian practice from past to present. In this context; many Zoning Reconciliation laws have been enacted for political and economic reasons since the Republic. Thus, these contradictory practices are secured by law. In the past, Zoning Reconciliation laws were generally in slum areas. In this period, protected areas are excluded from this amnesty. However, the Zoning Reconciliation, which was brought to the agenda as of 2018 and was issued as forgiveness, did not exclude all the protected areas. Even though the opinions of the institution were notified that it will not be valid in the places subject to the special law, many appeal have been made applications with the person's declaration, regardless of whether they are registered or not. While this practice, which aims to remove zoning problems with the citizen, it has been caused to the court many new cases. Only a part of the Historic Peninsula, which is entirely a protected area, has been shown out of scope, and there is no scientific explanation that this part has been excluded.
There are detailed regulations and resolutions regarding planning and protection in Turkey. On the other hand, these decisions are abused by legal regulations that render historical and cultural values that are put at risk. Even so, the fact that the criminal sanctions defined by the laws are not applied encourages individuals to make illegal practices. Also, this situation adversely affects the protection process of the legislation and management system. As a result of the insufficient protection of the planning mechanisms in the city space shaped by the influence of political and economic decisions, Zoning Reconciliation has threatened the historical circles. In order to protect the historical and cultural heritage from this threat, it will be necessary to develop new conservation policies in the future. Converting the Zoning Reconciliation data into qualified data and including them in planning and conservation activities will be beneficial in the policies to be developed. However, at this point, authority problems occur due to the different institutions that manage the planning and the reconstruction Zoning Reconciliation process. In this process, coordinated work between different institutions should be provided this situation. 
Overall, this study views on building practices and challenges experienced in environmental history in Turkey were determined. Literature searches related to conservation and structural applications defined in the study were carried out. Thus, detailed legislation scans were examined to determine the building practices defined by laws and regulations. Relevant legislative provisions and binding decisions are discussed within the framework of the Zoning Reconciliation and protection. Although the different dimensions and scopes of zoning Reconciliation have been dealt with many times in various studies, it has been observed that resources related to Zoning Reconciliation in conservation areas are limited because it is a current problem. For this reason, it has become necessary to conduct research based on qualitative interviews. With the interviews conducted, it was aimed to outline the context and scope of the impact of the Zoning Reconciliation on protected areas and to form a basis for more comprehensive research. Thus, the date of opinion about the structure applications experienced in circles in Turkey and to determine the difficulty have been revealed understanding the perception of the implementation process and the possible effects of the Zoning Reconciliation on the Historic Peninsula. In this context, a total of twenty-four interviews were conducted with representatives of central and local government institutions related to conservation and planning processes, NGOs and associations and self-employed professionals. As a data collection methods, semi-structured questions were asked in open-ended interviews, and at the stage of data analysis, discourse analysis was used as a qualitative analysis method. Interview results were discussed around the prominent topics and common and exceptional views. 
In the interview results; historic environmental building practices are important issues in Turkey. Also, it has been revealed that the bureaucratic processes are prolonged due to the confusion of authority and that the protection boards are under great pressure during these processes. Except for those, filed Zoning Reconciliation structures are at risk of life and property security because it is in an earthquake zone in the Historical Peninsula and in Turkey. Also, it is stated that illegal buildings that gain temporary legal status with the Zoning Reconciliation are not fully legalized, but the opinion is shared that Zoning Reconciliation solves the ongoing zoning problems and will reinforce these problems. The historical Peninsula is not only important for Turkey. But also it has cultural and historical values that the world has and is responsible for protecting. In a region where conservation policies are already difficult to implement due to many planning and zoning problems, making illegal practices visible by law will cause irreversible problems on the Historic Peninsula.
As a result of the study, two different scenarios were created for the possible effects of the Zoning Reconciliation on the Historic Peninsula. According to the first scenario; with the Zoning Reconciliation, the contradictory practices in the Historic Peninsula will be transformed into plans for political and economic reasons and will have a permanent effect on the Historic Peninsula as structures that are incompatible with the historical texture, weak architectural quality, risk of life and property against earthquakes, and damage historical and cultural values. The other scenario is; it is to ensure that the Historic Peninsula becomes more legally protected by the addition of clear statements that the Zoning Reconciliation will not cover the protection areas by making the necessary arrangements in the relevant laws and regulations, and in parallel with the addition of protective articles for the Zoning Reconciliation in the Historic Peninsula plan notes. In order for the second scenario to be effective, it is necessary to increase the necessary inspections by applying legally defined penal sanctions against illegal practices.