Türkiye'de kentsel dönüşüm uygulamalarında kullanılan finansal araçlar ve etkinlikleri analizi
Analysis of financial tools and effectiveness used in urban transformation projects in Turkey
Yazar: CAN AYDIN
Danışman: PROF. DR. ELİF ALKAY
İstanbul Teknik Üniversitesi / Lisansüstü Eğitim Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı / Şehir Planlama Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2021
Konu: Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning

Özet:
Dünya'da, öne çıkan uygulama araçları ve hedefledikleri alanlara göre ismi değişmekle birlikte 18. yüzyılın ortalarından itibaren kentsel dönüşüm uygulamaları görülmektedir. Başlangıcından günümüze gelene kadar kentsel dönüşüm kavramı, sosyal, ekonomik ve çevresel başlıklarda gruplanabilecek bütüncül bir kentsel faydayı amaçlamaktadır. Geç şehirleşen Türkiye'de kentsel dönüşüm uygulamalarının kavramsal olarak olgunlaşması 2000'li yılları bulmuştur. 
Türkiye'de gerçekleştirilen dönüşüm uygulamalarının bütüncül bir yaklaşımdan uzak olduğu, ekonomik getiriyi hedeflediği, çevresel ve sosyal faydayı amaçlamadığı eleştirileri hakimdir. Ekonomik getiri odaklı dönüşüm uygulamalarının kentsel mekânda gözlenen sosyal ve çevresel sorunları ortadan kaldırmadığı, yaşam alanlarının niteliğini artırmadığı görülmektedir. Bunun aksine yapı ve nüfus yoğunluğunu artırarak ve kent yoksulluğunu derinleştirerek bu sorunları derinleştirmektedir. 
Tezin çalışması, izlenen kentsel dönüşüm model ve eylemlerine bağlı olarak ortaya çıkan bu sonuçların nedenini gittikçe merkezileşen karar alma ve politika belirleme süreçlerine, dönüşüm sürecinde sunulan yetersiz finansal araçlara dayandığını varsaymaktadır. Çalışma, her türlü ölçek ve içerikteki kentsel dönüşüm eyleminin sosyal içermeci, toplumu merkeze alan, yerel aktörlerin öncülüğünde ve yerinde dönüşümü sağlayacak bir uygulama olması gerektiğini savunmaktadır. Bu kapsamda "Kârı değil yerinde kentsel dönüşümü önceleyen, proje gelirlerinin dönüşüm maliyetini karşılayamadığı alanlarda da dönüşümü sağlayabilecek, yerel aktörlerin katılımı ve önderliğinde projeye özgü finansal araçların belirlendiği bir kentsel dönüşüm modeli oluşturulabilir mi?" sorusuna yanıt aranması amaçlanmaktadır.
Literatür araştırmasında öncelikle, Avrupa Birliği çatısı altında belirlenen kentsel dönüşüm politikaları ve bu politikaları gerçekleştirmek için tanımlanan finansal araçlar Türkiye'de Kalkınma Planları ve yasal yönetsel çerçeve ile irdelenmiştir. Kentsel dönüşüm bağlamında Türkiye'de Kalkınma Planları ve yasal yönetsel çerçeve araştırıldıktan sonra Avrupa Birliği bulguları ile karşılaştırılmıştır. Yapılan bu literatür araştırmasının sonucunda tanımlanmış olan finansal araçların kentsel dönüşüm temelli politikalar ile tutarlılığının analizi araştırma amacı doğrultusunda gerçekleştirilmiştir. Bunun ardından Türkiye'de gerçekleşen kentsel dönüşüm uygulamalarının, kentsel dönüşüm temelli politikalar, uygulamalarda kullanılan finansal araçlar ve kurumlar arası ilişkiler bağlamında analizi amacıyla derinlemesine mülakatlar gerçekleştirilmiştir.
Literatür incelemesi ile elde edilen sonuçlar doğrultusunda hem Avrupa Birliği'nde hem de Türkiye'de kentsel dönüşümün amaçları "ekonomik", "sosyal" ve "çevresel" başlıkları altında toplanabilmektedir. Farklı olarak, Türkiye'de bu amaçların yanında doğal afet ve özellikle deprem vurgusu öne çıkmaktadır. Bununla birlikte inşaat sektörünün sağlayacağı ekonomik büyüme ihmal edilmemekte ve kentsel dönüşümü bir araç olarak kullanarak sektör büyümesi hedefi yasaların alt metninde okunabilmektedir. 
Avrupa Birliği'nde ve Türkiye'de kentsel dönüşümün kurgusunda iki temel fark öne çıkmaktadır. Bunlardan ilki, Avrupa Birliği kentsel dönüşüm politikalarında uluslararası, ulusal ve yerel çok sayıda aktörün katılımını sağlamayı hedefleyen politikaların yer almasıdır. Türkiye'de tanımlanmış politikalarda ve yasal çerçevede ise sivil inisiyatiflerin dönüşüm süreçlerinde bir aktör olarak tanımlanmadığı tam tersine merkezi karar alma mekanizmalarının süreçlerde baskınlığı görülmektedir. Seneler içinde yasal çerçevede gerçekleşen değişimler ile merkezi otorite karar alma süreçlerinde baskınlığını artırmıştır. 
Tespit edilen ikinci önemli fark ise tanımlanan finansal araçların çeşitliliği ve kullanımına yöneliktir. Avrupa Birliği'nde kentsel dönüşüm projelerini birlik politikaları doğrultusunda yönlendirecek şekilde kamusal fonlara, kurumsal kapasiteyi artırmayı hedefleyen organizasyonlara ve proje geliştirmede destek sağlayacak kuruluşlara yer verilmiştir. Oluşturulan fonların kullanım kurgusu, tanımlanan kentsel dönüşüm amaçlarını gerçekleştirmek üzere uluslararası, ulusal, bölgesel ve yerel ölçeklerde olacak şekilde sağlanmıştır. Türkiye'de 2012 yılına kadar kamu tarafından oluşturulan ve etkin kullanılabilecek finansal araçların eksikliği görülmektedir. 2012 yılından sonra tanımlanan finansal araçların hangi kurumların ne amaçla kullanımına sunulacağında doğrudan ve yalnızca merkezi karar vericilerin söz hakkı bulunmaktadır.
Kentsel dönüşüm süreçlerinde etkin rol oynayan aktörler ile gerçekleştirilen derinlemesine mülakatlarda görüşmeciler, literatür araştırmasından elde edilen sonuçları doğrular şekilde gözlemlerinin kentsel dönüşüm uygulamalarında ekonomik getiri elde etmek ve inşaat sektörüne dayalı ekonomik büyümeyi sağlamak temelli olduğunu belirtmişlerdir. Halkın kentsel dönüşüme yaklaşımının da benzer şekilde ekonomik kazanç sağlama hedefli olduğu aktarılmıştır. Uygulamalarda bütüncül bir yaklaşımın olmaması ve sosyal faydaların gözetilmemesi en büyük eksiklik olarak vurgulanmıştır. 
Tanımlanmış olan finansal araçların daha ziyade fiziki çevre ve bina yenilemeye yönelik olduğu anlaşılmıştır. Tanımlanmış olan kentsel dönüşüm fonları ve finansal araçlar, yapı yenilemesinde uygulayıcıların faaliyetlerini kolaylaştırmaya yönelik bir etki yaratmaktadır. Dönüşüm projelerinin finansmanında kullanılan temel araç, yasa dönemleri fark etmeksizin, "imar artışları" olmuştur. Bunun en belirgin sonucu kentsel dönüşüm alanlarının ekonomik karlı alanlara yönlendiği ekonomik kârlılık taşımayan bölgelerde ise, özellikle deprem güvenliği nedeniyle öncelikli olmaları gerekse bile, kentsel dönüşümün sağlanamadığıdır. İmar artışları yanında, yerel aktörler tarafından yürütülen dönüşüm projelerinde, alandaki finansal aktörler ile alana özgü anlaşmaların sağlanabildiği ve kullanıcıların ihtiyacına yönelik finansal araçlar yaratılabildiği görülmüştür. Dönüşüm uygulamalarında sosyal programlara yer verilmemesi, projelerin temel olarak fiziki çevredeki yenilemeleri hedeflemesi ve finansal araçların da yapı yenileme hedefli olması hem sosyal sorunların derinleşmesine hem de fiziki çevrede yapı ve insan yoğunluğu artışı ile bundan kaynaklı kentsel hizmet ve donatıların sağlanamamasına neden olmaktadır.
Bu sorunların ortadan kaldırılması ve "Kârı değil yerinde kentsel dönüşümü önceleyen, proje gelirlerinin dönüşüm maliyetini karşılayamadığı alanlarda da dönüşümü sağlayabilecek, yerel aktörlerin katılımı ve önderliğinde projeye özgü finansal araçların belirlendiği bir kentsel dönüşüm modeli oluşturulabilir mi?" sorusu ile tarif edilen uygulama ortamının yaratılabilmesi için kentsel dönüşüm projeleri bir yandan mekânsal ve sosyal politikalar ve bunların uzantısında doğru konut politikaları ile desteklenmeli diğer yandan da dönüşümün ölçek ve içeriğine uygun finansal model ve araçlar geliştirilmelidir. Ancak doğru ve alternatifli finansal model ve araçlar ile kamunun ve vatandaşın değer temelli kentsel dönüşüm anlayışını terk etmesi sağlanabilir. Ayrıca; yerel yönetimlerin özerk bir şekilde kentsel dönüşüme yönelik finansal kaynak oluşturabilecekleri yasal düzenlemelerin yapılması zorunluluktur. Tanımlanmış olan merkezi fonların projelere tahsisinin ne şekilde yapılacağı ve ne amaçlarla kullanılabileceği tanımlı hale getirilmelidir. Fonların sadece bina yenilemesi için değil sosyal ve çevresel iyileştirmeyi hedefler şekilde tahsisi ve kullanımının sağlanması gerçekleştirilmelidir. Tüm bu süreçte hem dönüşüme dönük politika çerçevesinin ve içeriğinin belirlenmesi hem de uygulama araçları ve başta finansal araçların belirlenmesi, tahsisi ve amaç doğrultusunda kullanımlarının sağlanmasında yerel aktörlerin öncülünde katılım süreçlerinin işletilmesi kaçınılmaz bir zorunluluktur.

Abstract:
Although the name changes according to the prominent application tools and the areas they target, urban transformation applications has been the case that observed since the middle of the 18th century. From its inception to the present, the concept of urban transformation aims at a holistic urban benefit that can be grouped under social, economic and environmental headings. Conceptual maturation of urban transformation practices in late urbanizing Turkey has been in the 2000s.
There are criticisms that the transformation practices carried out in Turkey are far from a holistic approach, arised the importance of economic growth rather than social and environmental benefits. It is seen that the economic return-oriented transformation practices do not eliminate the social and environmental problems observed in the urban space and do not increase the quality of living spaces. On the contrary, it deepens these problems by increasing structure and population density and deepening urban poverty.
The study of the thesis assumes that the reasons for these results, which occur depending on the urban transformation models and actions followed, are based on the increasingly centralized decision-making and policy-making processes, and the limited financial tools presented in the transformation process. The study argues that urban regeneration action of any scale and content should be socially inclusive, society-centered, led by local actors and that will ensure on-site transformation. In this context, the following research question(s) is aimed to investigate: "Can urban transformation be modeled that prioritizes on-site urban transformation rather than increasing economic returns; can transformation be realized in areas where the project revenues are not be able to cover the transformation costs; and, elaborating the ways of developing project-specific alternative financial models and tools by the guidance, participation and leadership of local actors?".
With the coming to power of the Justice and Development Party, the process of harmonization with the European Union has accelerated. For this purpose, legal and institutional arrangements have been made. Some of these institutional arrangements have been urban policies shaped in line with neoliberal economic policies. In this period, urban transformation became a tool that found a new place in practice for the re-evaluation of urban land. In the literature research, firstly, the urban transformation policies determined under the roof of the European Union and the financial instruments defined to realize these policies were examined with the Development Plans and legal administrative framework in Turkey. 
In the context of urban transformation, Development Plans and legal administrative framework in Turkey were investigated and compared with the findings of the European Union. The analysis of the consistency of the financial instruments defined as a result of this literature research with urban transformation-based policies was carried out in line with the research purpose. Afterwards, in-depth interviews were conducted to analyze the urban transformation applications in Turkey in the context of urban transformation-based policies, financial instruments used in applications and inter-institutional relations. 
In line with the results obtained through the literature review, the objectives of urban transformation can be grouped under the headings of "economic", "social" and "environmental" both in the European Union and in Turkey. Differently, in Turkey, besides these purposes, the emphasis on natural disasters and especially earthquakes come to the fore. However, the economic growth to be provided by the construction sector is not neglected and the target of sector growth by using urban transformation as a tool can be read in the sub-text of the laws. 
Two main differences stand out in the construction of urban transformation in the European Union and Turkey. The first of these is the inclusion of policies aiming to ensure the participation of many international, national and local actors in the European Union's urban transformation policies. In Turkey, in defined policies and legal framework, civil initiatives are not defined as an actor in the transformation processes, on the contrary, central decision-making mechanisms dominate the processes.  With the changes in the legal framework over the years, the central authority has increased its dominance in decision-making processes.
The Law on Transformation of Areas Under Disaster Risk, which entered into force in 2012, constitutes the most common basis for urban transformation practices in Turkey. The relevant law has left the announcement of urban transformation areas and the actions to be taken in these areas to the authority of the Council of Ministers and the Ministry of Environment and Urbanization. Local governments can only be authorized to implement these powers if they are delegated by the ministry. The criteria according to which the delegation of authority will be made is not defined. With the change in the management system and the transition to the de facto presidential system in 2018, the powers held by the council of ministers within the scope of the law were defined to the president.
The second important difference identified is related to the variety and use of financial tools. In the European Union, public funds, organizations that aim to increase institutional capacity, and organizations that will provide support in project development are included in order to direct urban transformation projects in line with union policies. The usage setup of the funds created has been provided at international, national, regional and local scales in order to realize the defined urban transformation objectives. There is a lack of financial instruments created by the public and used effectively until 2012 in Turkey. In line with the new legal and administrative framework created after 2012, it is seen financial instruments connected to the central budget are defined to be used in the urban transformation. It is understood that the decision on which institutions can use these tools and for what purpose is under the control of the central decision makers directly and only.
In the in-depth interviews conducted with the actors playing an active role in the urban transformation processes, the interviewees stated that their observations were based on obtaining economic returns in urban transformation applications and providing economic growth based on the construction sector, confirming the results obtained from the literature research. It has been stated that the public's approach to urban transformation is similarly aimed at providing economic gain. The lack of a holistic approach in practices and the lack of consideration of social benefits were emphasized as the biggest shortcomings. 
It has been understood that the financial instruments defined are mostly for the physical environment and building renovation. The defined urban transformation funds and financial instruments have an impact on facilitating the activities of the implementers in building construction. The main tool used in the financing of transformation projects, regardless of the legislative periods, has been "construction rights increases". The most obvious result of this is that urban transformation cannot be achieved even though it should be a priority due to earthquake safety, areas with no economic profitability, where urban transformation areas are directed to economically profitable areas. In addition to the construction rights increases, it has been observed that in the transformation projects carried out by local actors, it has been seen that area-specific agreements can be made with the financial actors in the field and financial tools can be created for the needs of the users. The fact that social programs are not included in the transformation applications, the projects mainly target the renewal of the physical environment, and the financial tools are aimed at building renewal, cause both the deepening of social problems and the increase in the density of buildings and population in the physical environment and the resulting inability to provide urban services and equipment. 
Elimination of these problems and "Can urban transformation be modeled that prioritizes on-site urban transformation rather than increasing economic returns; can transformation be realized in areas where the project revenues are not be able to cover the transformation costs; and, elaborating the ways of developing project-specific alternative financial models and tools by the guidance, participation and leadership of local actors?" in order to create the implementation environment described with the question, urban transformation projects should be supported by spatial and social policies and the right housing policies in their extension, on the other hand, financial models and tools suitable for the scale and content of the transformation should be developed. Only with the right and alternative financial models and tools can the public and citizens abandon the value-based urban transformation approach. Also; It is imperative to make legal arrangements in which local governments can autonomously create financial resources for urban transformation. It should be defined how the central funds will be allocated to the projects and for what purposes they can be used. Funds should be allocated and used in a way that aims not only for building construction but also for social and environmental improvement. In this whole process, it is an inevitable necessity to operate the participation processes under the leadership of local actors both in determining the policy framework and content for the transformation, and in determining the implementation tools and especially the financial tools, their allocation and ensuring their use in line with the purpose.