Türkiye'de vergi harcamalarının sosyo-ekonomik açıdan incelenmesi ve seçilmiş OECD ülkeleri ile karşılaştırılması
Socio-economic analysis of tax expenditures in Turkey and comparison with selected OECD countries
Yazar: ERDEM YAVUZ
Danışman: PROF. DR. MURAT ÇAK
İstanbul Üniversitesi / Sosyal Bilimler Enstitüsü / Maliye Ana Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2022
Konu: Maliye = Finance
Dizin: OECD ülkeleri = OECD countries ; Sosyoekonomik analiz = Socio-economic analysis ; Türk vergi sistemi = Turkish tax system ; Vergi avantajı = Tax advantage ; Vergi harcamaları = Tax expenditures ; Vergi indirimi = Tax relief ; Vergi istisnası = Tax exclusion ; Vergi muafiyeti = Tax exemption ; Vergi teşvikleri = Tax incentives

Özet:
Literatürde vergi harcamaları sıklıkla kamu harcamaları ile kıyaslanmaktadır.
Bu konuda önemli çalışmalar yapan Surrey'in, vergi harcamalarının kamu
harcamalarına kıyasla daha etkin olması hâlinde vergi harcamalarının tercih edilmesi
gerektiği yönünde görüşleri mevcuttur. Vergi harcamalarının kamu bütçesi üzerindeki
etkisinin kamu harcamalarından farksız olduğunu ifade etmek mümkündür.
Dolayısıyla etkin olmayan istisna, muafiyet, indirim, vergi ertelemesi, terkin,
hızlandırılmış amortisman, vergi kredisi, indirimli vergi oranı, vergi tatili, mahsup ve
iade işlemleri, uzlaşma, cezada indirim müessesesi vb. uygulamaların yürürlükte
kalması veya vergi aflarına sıklıkla başvurulması kamu kaynaklarının verimsiz
alanlarda kullanımına sebebiyet verebilmektedir.
Kaynakların vergi harcamaları aracılığıyla özel sektör tarafından kullanımı
veya kamu harcamaları yoluyla kamu kesimi tarafından değerlendirilmesi hususunda
seçim yapılırken objektif kararlar almak önemlidir. Bu bağlamda ekonomik ve sosyal
gerekçelerle oluşturulduğu iddia edilen vergi harcaması niteliğindeki uygulamaların
rant kollama ve oy maksimizasyonu faaliyetleri kapsamında ağırlıklı olarak siyasi
amaçlara hizmet eder niteliğe dönüşmemesi elzemdir. Diğer yandan Surrey'in
görüşüne karşılık, saf kamusal malların bulunması ve bazı saf olmayan kamusal
malların da daha geniş kitlelere ulaştırılmasının gerekli olması sebebiyle kamu
harcamalarından tümüyle vazgeçmek mümkün gözükmemektedir.
Günümüzde otuz sekiz OECD ülkesinden otuz üçünde vergi harcamaları
raporu yayınlanmaktadır. Avrupa Birliği (AB) ve G20 ülkeleri de dikkate alındığında
vergi harcamaları raporu yayınlayan ülkelerin sayısı artmaktadır. Diğer yandan rapor
yayınlama periyodu, yayınlanan raporların niteliği, verilerin karşılaştırılabilir olup olmadığı, metodolojinin açıklanmaması vb. hususlarda bazı olumsuzluklara
rastlanabilmektedir. Ayrıca vergi harcamalarının analizinde en önemli sorunlardan biri
fayda hesaplamalarının yapılmayıp sadece kamu bütçesine yönelik maliyetlere yer
verilmesidir.
Araştırmanın kapsamını genişletmemek ve konu bütünlüğüne zarar
vermemek için belirli kriterler esas alınmak suretiyle on bir OECD ülkesi seçilmiştir.
Bu çalışmada, vergi harcamalarının raporlanması hususunda iyi uygulama özelliği
sayılabilecek; kullanılan metodolojinin belirtilmesi, periyodik yayın, raporların bütçe
süreci ile sıkı bir şekilde ilişkilendirilmesi, gelişmiş ve gelişmekte olan ülke ayrımı ile
beraber coğrafi, ekonomik veya siyasi yapı itibariyle birbirine benzeyen veya
birbirinden farklılaşan ülkeler belirlenmiştir. Bu bağlamda çalışmada Amerika
Birleşik Devletleri (ABD), Kanada, Almanya, Fransa, İtalya, Macaristan, Letonya,
Danimarka, İsveç, Norveç ve Avustralya'ya ait vergi harcamaları verilerine yer
verilmektedir. Seçilmiş OECD ülkeleri ile kıyaslandığında Türkiye'de toplam vergi
harcamalarının GSYH içerisindeki payı yüksek sayılmamaktadır. Örneğin 2019
yılında Türkiye'de söz konusu oran %4,14 iken İsveç'te %5,24, ABD'de %6,97,
Norveç'te %7,07, Letonya'da %7,65, Avustralya'da %8 ve Kanada'da %16 oranında
tahmin edilmektedir. Diğer yandan vergi harcamaları Fransa'da %4,12, İtalya'da
%3,41, Danimarka'da %2,26, Macaristan'da %2,14 ve Almanya'da %1,69 oranında
hesaplanmaktadır.
Araştırmada dikkat çeken bir başka unsur, Türkiye'de toplam vergi
harcamalarının GSYH içerisindeki payının 2006'da %1,08 oranında iken Küresel
Finans Krizi'nin giderilmesi amacıyla uygulandığı ileri sürülebilen genişletici maliye
politikası bağlamında 2009'da %1,46'ya yükselip 2014'te %1,16 oranında
hesaplandıktan sonra Türkiye'de genel seçimlerin tekrarlandığı yıl olan 2015'te
%3,39'a ulaşmasıdır. İlaveten 2015-2019 yılları arasında siyasi gündemi, ulusal
güvenliği ve ekonomiyi ilgilendiren gelişmeler hükümetin vergi harcamalarına
yönelimini artırmıştır. Bu bağlamda toplam vergi harcamalarının GSYH içerisindeki
payı 2019'da %4,14'e yükselmiştir. 2021 yılında ise %3,87 seviyelerinde tahmin
edilmektedir. Ancak vergi harcamaları tahminleri belirli bir gecikme süresi
içerdiğinden dolayı çalışmada özellikle Covid-19 Küresel Salgını sebebiyle uygulanan vergi harcaması tutarlarına yer verilememiştir. Bu durum araştırmanın kısıtları
arasında gösterilebilmektedir.
Diğer yandan Türkiye'de yasal zorunluluk bulunmaksızın yayınlanan vergi
harcamaları raporlarında vergi harcamaları; vergi matrahı, fonksiyonel ve sektörel
hesaplama yöntemlerine göre tahmin edilmektedir. Ayrıca vergi harcamalarının mali
etkisi hesaplanırken, seçilmiş OECD ülkelerinde olduğu gibi Türkiye'de de vazgeçilen
gelir yöntemi kullanılmaktadır. Ancak Türkiye'de yayınlanan raporlarda, vergi
harcamalarının hesaplanmasına yönelik metodoloji paylaşılmamaktadır. Bu çalışmada
vergi harcamalarının sosyo-ekonomik etkileri üzerinde durulacaktır. Ayrıca bahsi
geçen vergi harcamaları sebebiyle vazgeçilen gelir, hangi alanlarda değerlendirilmiş
olsaydı daha yararlı olabilirdi sorusuna da yanıt aranmaya çalışılacaktır. Bu bağlamda
Ek-1'de her yıl yayınlanabilecek ve nispeten özet biçiminde olan vergi harcamaları
listesi ile Ek-2'de iki-üç yıllık periyotta yayınlanabilecek vergi harcamaları rapor
önerisi sunulmaktadır.

Anahtar Kelimeler: Vergi Harcamaları, Vergi Teşvikleri, Vergi Avantajı, Vergi Muafiyeti, Vergi İstisnası, Vergi İndirimi.

Abstract:
In the literature, tax expenditures are often compared with public
expenditures. Surrey, who has made important studies on this subject, has opinions
that tax expenditures should be preferred if tax expenditures are more efficient than
public expenditures. It is possible to state that the effect of tax expenditures on the
public budget is no different from public expenditures. Therefore, ineffective
exceptions, exemptions, discounts, tax deferrals, cancellations, accelerated
depreciation, tax credits, reduced tax rates, tax holidays, deductions and refunds,
reconciliation, reduction in penalties, etc. The fact that the implementations remain in
force or the frequent use of tax amnesties may cause the use of public resources in
inefficient areas.
It is important to take objective decisions when making choices about the use
of resources by the private sector through tax expenditures or their utilization by the
public sector through public expenditures. In this context, it is essential that the tax
expenditure practices allegedly created for economic and social reasons do not turn
into those that mainly serve political purposes within the scope of rent-seeking and
vote maximization activities. On the other hand, contrary to Surrey's view, it does not
seem possible to completely abandon public expenditures because there are pure
public goods and some impure public goods need to be delivered to wider masses.
Today, tax expenditures reports are published in thirty-three out of thirtyeight OECD countries. When the European Union (EU) and G20 countries are taken
into account, the number of countries that publish tax expenditures reports is
increasing. On the other hand, the reporting period, the nature of the published reports,
whether the data are comparable, the methodology is not disclosed, etc. There are some negative aspects. In addition, one of the most important problems in the analysis of tax
expenditures is not making benefit calculations, but only including costs for the public
budget.
Eleven OECD countries were selected based on certain criteria in order not
to broaden the scope of the research and not to harm the integrity of the subject. In this
study, it can be considered as a good practice feature in reporting tax expenditures;
Countries that are similar or different from each other in terms of geographical,
economic or political structure have been determined, together with the specification
of the methodology used, periodic publication, tight association of reports with the
budget process, distinction between developed and developing countries. In this
context, tax expenditure data of the United States (USA), Canada, Germany, France,
Italy, Hungary, Latvia, Denmark, Sweden, Norway and Australia are included.
Compared to selected OECD countries, the share of total tax expenditures in GDP is
not considered high in Turkey. For example, while the said rate was 4.14% in Turkey
in 2019, 5.24% in Sweden, 6.97% in the USA, 7.07% in Norway, 7.65% in Latvia, and
Australia. 8 and estimated at 16% in Canada. On the other hand, tax expenditures are
calculated as 4.12% in France, 3.41% in Italy, 2.26% in Denmark, 2.14% in Hungary
and 1.69% in Germany.
Another striking factor in the research is that while the share of total tax
expenditures in GDP was 1.08% in 2006, it increased to 1.46% in 2009 and increased
to 1.46% in 2014 in the context of the expansionary fiscal policy, which can be claimed
to be implemented to overcome the Global Financial Crisis. After calculating at the
rate of 1.16% in , it reached 3.39% in 2015, the year in which the general elections
were held in Turkey. In addition, developments concerning the political agenda,
national security and economy between 2015-2019 increased the government's
orientation to tax expenditures. In this context, the share of total tax expenditures in
GDP increased to 4.14% in 2019. It is estimated at 3.87% in 2021. However, since the
tax expenditure estimates include a certain delay period, the tax expenditure amounts
applied especially due to the Coronavirus Disease (Covid-19) Pandemic could not be
included in the study. This situation can be shown among the limitations of the
research.
On the other hand, tax expenditures in tax expenditure reports published
without legal obligation in Turkey; tax base is estimated according to functional and
sectoral calculation methods. In addition, while calculating the financial impact of tax
expenditures, the income forgone method is used in Turkey as well as in selected
OECD countries. However, in the reports published in Turkey, the methodology for
calculating tax expenditures is not shared. This study will focus on the socio-economic
effects of tax expenditures. In addition, it will be tried to find an answer to the question
of which areas could be more useful if the income that was given up due to the
mentioned tax expenditures was evaluated. In this context, a list of tax expenditures
that can be published every year and in a relatively summary form in Annex-1 and a
tax expenditures report proposal that can be published in a two-to-three-year period in
Annex-2 are presented.

Keywords: Tax Expenditures, Tax Incentives, Tax Advantage, Tax Exemption, Tax Exclusion, Tax Relief.