İstanbul'da kiralık konutlar için ödenebilirlik analizi
Affordability analysis on rental housing in Istanbul
Yazar: SAFİYE ÖZGE SUBAŞI
Danışman: PROF. DR. ŞEVKİYE ŞENCE TÜRK
İstanbul Teknik Üniversitesi / Lisansüstü Eğitim Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı / Şehir Planlama Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2021
Konu: Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning
Dizin: Kira = Rent ; Kiracılık = Tenancy ; Kiralama = Renting ; Konut piyasası = Housing market ; Konut politikaları = Housing policies

Özet:
Bir barınma aracı olarak konut, en temel toplumsal araçlardan birisi olarak kabul edilmektedir. Tarih boyunca devletler, bütün bireylerin sağlıklı ve iyi yaşaması için yeterli yaşam standartlarını sağlayabilecekleri konut birimlerine erişimlerini desteklemek amacıyla konut politikaları geliştirmiştir. Bir yatırım ve tüketim aracı olarak konut, kentlerin hem sosyal hem de ekonomik açıdan en temel bileşenlerinden birisidir. Bu nedenle, devletler tarafından geliştirilen politikalar aracılığıyla konut piyasalarına yönelik sağlayıcı, düzenleyici ve denetleyici müdahale biçimleri geliştirilmektedir. 
Etkin bir konut piyasası için hem mülk hem de kiralık konut kullanım biçimlerine yönelik kapsamlı politikaların geliştirilmesi başlıca gerekliliklerdendir. Kiralık konutlar, bireylerin farklılaşan istek ve ihtiyaçlarına yönelik sunduğu alternatif konut biçimleriyle konut piyasasında önemli bir rol üstlenmektedir. Mülk konutlar için yeterli birikimi yapamayan bireyler ve haneler için kiracılık zaruri konut kullanım biçimi olarak önem kazanmaktadır. Aynı zamanda, özellikle düşük ve orta gelir grubu, gençler, yaşlılar, boşanmış bireyler ve göçmenler tarafından farklılaşan bireysel sebeplere bağlı olarak öncelikli tercih edilen konut kullanım biçimidir. 
Kiralık konut piyasası, istekli ev sahibi ve istekli kullanıcın bir araya geldiği bir sistem olarak tanımlanmaktadır. Piyasa içerisinde ev sahipleri konut sunumunu gerçekleştirirken, kullanıcılar ise konut talebini oluşturmaktadır. Kiralık konut piyasasında, kâr amacına bağlı olarak sosyal kiralık konutlar ve özel kiralık konut sunumu gerçekleşmektedir. Sosyal kiralık konutlar kâr amacı gütmeyen kamu kurum ve kuruluşları, vakıflar ve dini kurumlar tarafından üretilirken, özel kiralık konutlar özel kurum ve kuruluşlar, kamu destekli kuruluşlar, işverenler, kooperatifler ve bireyler tarafından üretilmektedir.  
Kiralık konut piyasasında talep, istekli kullanıcıların konut ihtiyacını karşılamak amacıyla aylık belirli bir kira bedelini ödeyebilecek yeterli gelir düzeyine sahip olması olarak tanımlanmakta ve bireysel istekler/ihtiyaçlar, toplumsal yapı ve devlet politikalarına bağlı olarak biçimlenmektedir. Cinsiyet, yaş, medeni durum, gelir, bulundukları yaşam evresi gibi faktörlere bağlı olarak bireyler farklı niteliklerde konut talebinde bulunmaktadırlar. Serbest piyasa ortamında kira fiyatları, sunum ve talep ilişkisine ve konutun yapısal ve çevresel özelliklerine bağlı olarak belirlenirken, devlet müdahaleleri ile kira fiyatları düzenlenebilmektedir. 
Kiralık konut piyasasında ödenebilirlik, bireylerin yoksulluk standardının altına düşmeden sağlıklı ve yeterli bir konut birimine erişim sağlamaları olarak tanımlanmaktadır. Ödenebilirlik kavramı, hanehalkı ve kira fiyatlarına bağlı olarak, oran, artık gelir ve öznel değerlendirme yaklaşımları ile ölçülmektedir. Genellikle gelişmekte olan ülkelerde veri yetersizliği sebebiyle tercih edilen oran yaklaşımında, bir kiralık konutun ödenebilir kabul edilebilmesi için aylık kira harcamalarına hanehalkı gelirinden maksimum %30 oranında ayrılması gerekmektedir. Gelişmiş ülkelerde ise oran yaklaşımı kira yardımları gibi destekleyici politikalarda kullanılmaktadır. Artık gelir yaklaşımında ise bireylerin kira harcamalarına ayırdıkları paydan sonra kalan gelirlerinin zaruri ihtiyaçlarını karşılayacak düzeyde olması gerektiği vurgulanmakta ve konut dışı harcamalara ayrılan gelir ile yoksulluk sınırı arasında ilişki kurularak ödenebilirlik değerlendirmesi yapılmaktadır. Öznel değerlendirme yaklaşımı aracılığıyla öznel göstergeler değerlendirilerek oran ve artık gelir yaklaşımları test edilmekte ve desteklenmektedir. 
Tez kapsamında, farklı refah rejimlerindeki -Hollanda (Sosyal demokrat), Almanya (Muhafazakâr), İngiltere (Liberal), İspanya (Akdeniz/Latin), Hong Kong (Doğu Asya) ve Arjantin (Gelişmekte Olan)- kiralık konut politikalarının tarihsel değişimi incelenmiştir. 1945 yılı öncesi kiralık konut politikalarının temelini özellikle sanayileşmenin fazla olduğu ülkelerde işçi sınıfına yönelik sağlıklı konut üretiminin arttırılması oluşturmaktır. 1945-1980 yılları arasında ise özellikle II. Dünya Savaşı'na katılan ülkelerde konut açığını kapatmak temel amaç olarak benimsenmiştir. Bu bağlamda, özellikle Avrupa refah devletleri konut sektöründe sağlayıcı bir rol üstlenerek sosyal kiralık konut sunumunu arttırmışlardır. Aynı zamanda, sübvansiyonlar, başlangıç kiralarının belirlenmesi, kira artışlarının düzenlenmesi, mali yardımlar ve vergi indirimleri ile özel ve sosyal kiralık konut piyasaları düzenlenmeye başlanmıştır.
1980-2000 yılları arasında, devletlerin konut üretimindeki sağlayıcı rolü sorgulanmaya başlanmış ve devletler neoliberal yaklaşımın etkisiyle konut politikalarında serbestleşme ve özelleştirme araçlarına yönelmiştir. Piyasada düzenleyici rol almaya başlayan devletler sosyal kiralık konutların özelleştirilmesi yönünde politikalar geliştirmiş ve merkezi hükümetin rolleri yerel hükümetlere dağıtılarak konut piyasasındaki rollerini azaltmıştır. Bu dönemde, ev sahipliğine teşvik etmek konut politikalarının temel hedeflerindendir. Kiralık konut piyasasına yönelik ise piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi, kiracıların barınma güvenliğinin arttırılması ve kira fiyatlarının belirlenmesine yönelik politikalar geliştirilmiştir. 
2000 yılı sonrasında, ödenebilir kiralık konut erişimini ve dezavantajlı grupların konut erişimini arttırmak konut politikalarının öne çıkan amaçlarından olmuştur. Bu doğrultuda, tez kapsamında incelenen devletlerde gelir gruplarına ve hane tiplerine bağlı olarak sağlanan sübvansiyonlar ve mali yardımlarla ödenebilir nitelikteki konutlara erişim desteklenmektedir.  Aynı zamanda, Hong Kong'da sosyal kiralık konut sunumu ve gelir düzeyine bağlı olarak kira bedeli hesaplama sistemleriyle, İngiltere'de ise ödenebilir kiralar uygulaması ile dezavantajlı gruplar desteklenmektedir. 
Türkiye'de kiralık konut politikalarının tarihsel değişimi incelendiğinde, 1960'lı yıllara kadar enflasyon artışlarına karşı barınma güvenliğini arttırmak amacıyla kira artışları ve tahliyeler sınırlandırmış ancak 1961 Anayasası ile ilgili sınırlamalar, ev sahiplerinin iyelik haklarına karşı aşırı müdahaleci bulunmuş ve iptaline gidilmiştir. Bu dönemde, konut açığını kapatmak amacıyla 1580 sayılı Belediye Kanunu ile yerel yönetimlere sosyal konut inşa etme ve kiralama hakkı tanımasına rağmen, yerel yönetimler tarafından etkili uygulamalar geliştirilememiştir. Aynı zamanda, devlet memurlarına yönelik mali yardımlar ve sosyal kiralık konut niteliğindeki lojman üretimleri gerçekleştirilse de ülke genelinde etkin kiralık konut politikaları geliştirilememiştir. 
Türkiye konut piyasası günümüzde özel kiralık konutlar ve mülk konutlar üzerinden şekillenmektedir. Özel kiralık konut piyasasında, genellikle ev sahiplerinin bireysel ihtiyaçlarının ya da konut gereksinimlerinin değişmesi veya yatırım yapmak amacıyla birden fazla konut birimi satın alması sonucunda kiralık konut sunumu sağlanmaktadır. 2011 yılında yürürlüğe giren 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu kapsamında kira artışları ve tahliyeler konusunda sınırlamalar getirilerek barınma güvencesini arttırmak hedeflenmekte ve 2012 yılında yürürlüğe giren 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında kentsel dönüşüm uygulamalarında ev sahiplerine inşaat süresince kira yardımı sağlanmaktadır. Serbest piyasa ortamında şekillenen kiralık konut piyasasında, başlangıç kira fiyatı belirlenmesi ya da düzenlenmesi ve sosyal kiralık konut sunumunun sağlanmasına yönelik geliştirilen yasal ya da yönetsel bir araç bulunmayışı, özellikle konut talebinin yüksek olduğu kent merkezlerinde düşük ve orta gelirli hanelerin kiralık konutlara erişimini sınırlandırmaktadır. 
Tez kapsamında, İstanbul'un çok merkezli yapısı, merkez kademelenmesi ve düzenli ve düzensiz gelişen konut alt bölgeleri göz önünde bulundurularak oran yaklaşımı ile ödenebilirlik analizi yapılmıştır. Ödenebilirlik analizi doğrultusunda, kent merkezindeki ilçelerde hem düşük hem de orta gelirli hanehalkları için ödenebilir nitelikte konut bulunmadığı tespit edilmiştir. Düşük gelir grubu çeper ve alt merkezlerdeki konut alanlarındaki kiralık konutlara sınırlı oranda erişim sağlayabilirken, orta gelir grubu için çeper ilçelerdeki konut alanlarının büyük ölçüde ödenebilir olduğu ancak alt merkezlerdeki konut alanlarına erişimin sınırlı kaldığı tespit edilmektedir. Analiz bulguları doğrultusunda, düşük ve orta gelirli hanehalklarının kent merkezlerinde alt merkezlere göre aylık konut harcamalarına ayırması gereken oranın daha fazla olduğu gözlemlenmektedir. Aynı zamanda, İstanbul'da düzenli ve düzensiz konut alt bölgelerinde kiralık konutların ödenebilirliğinin farklılık gösterdiği ve düzensiz konut alt bölgelerinde kiralık konut harcamalarına ayrılan oranın düzenli konut alt bölgelerine kıyasla daha düşük olduğu tespit edilmiştir.
2012 yılı sonrasında kentsel dönüşüm faaliyetleri kapsamında piyasaya sunulan 0-8 yaş yapılardaki kiralık konutların ödenebilirliği analiz edildiğinde ise, düşük ve orta gelirli hanelerin özellikle kent merkezlerindeki ilgili yaş grubundaki kiralık konutlara erişemedikleri ve alt merkezlerde ise erişimlerinin sınırlı kaldığı tespit edilmektedir. 2012 yılı öncesinde inşa edilen yapılardaki kiralık konutların ödenebilirliği analiz edildiğinde ise, özellikle düşük gelir grubunun kent çeperinde ve orta gelir grubunun ise kent merkezindeki düzensiz konut alt bölgelerinde ödenebilir nitelikteki kiralık konutlara erişim sağlayabildiği gözlemlenmektedir. Bu durum, afet riski kapsamında geliştiren kentsel dönüşüm uygulamaları ile kent merkezlerindeki eski konut stokunda ikamet eden düşük ve orta gelirli kiracıların dolaylı olarak dışlandığını göstermektedir.
Kent merkezi ve alt merkezlerindeki düzenli konut alanlarına erişimin düzensiz konut alanlarına kıyasla ödenebilir olmayışı ve ulaşım harcamaları açısından merkezi alanlara erişimin sınırlı kalması merkezi alanlardaki mekânsal ve toplumsal yapının tek tipleşmesi ile sonuçlanmaktadır. Aynı zamanda, gerçekleştirilen kentsel dönüşüm uygulamaları sonucunda merkezi ilçelerde ikamet eden düşük ve orta gelirli kiracıların çeper ilçelere yönelmek zorunda kalması, konut ve buna bağlı olarak hizmet sektöründe yalnızca orta-yüksek ve yüksek gelir grubundaki haneler tarafından ödenebilir nitelikte olan merkezi alanların oluşmasına neden olmaktadır. Bu durum, düşük ve orta gelirli hanelerin kent ve barınma hakkını ihlal etmekte ve kentin heterojen yapısına zarar vermektedir. Bu kapsamda, özellikle dezavantajlı gruplara yönelik geliştirilen ödenebilir kiralık konut politikaları önem kazanmaktadır.

Abstract:
As a means of accommodation, housing is accepted to be one of the most basic social mechanisms. All through the history different states have developed housing policies in order to promote accessibility to housing units where individuals can provide themselves with sufficient life standards to live healthily and well. Both in economic and social respects, housing is one of the most basic components of a city as a means of investment and consumption. Therefore, through the policies developed by the state, intervention methods that are supportive, regulatory, and supervisory are developed for the housing market.  
In order to create an efficient housing market it is of primary necessities that comprehensive policies are developed towards both real estate and rental housing usage types. Rental houses play an essential role in the housing market with their housing alternatives which provide individuals according to their diversifying desires and needs. Tenantry gains prominence as a necessary housing usage type for individuals or households who cannot build up enough savings for real estates. At the same time, this is the primarily preferred housing usage type for diversifying individual reasons, especially by the low and middle income brackets; the young, the elderly, the divorced individuals and the immigrants. 
Rental housing market is defined as a system where willing owner and the user come together. While the owners supply the housing in the market, the users create the demand. Depending on the profit motive, the supply for social rental housing or private rental housing takes place in the rental housing market. As the social rental housing is provided by the non-profit public institutions and organizations, foundations, and religious associations, the private rental housing is provided by private institutions and organizations, organizations that have public sponsorship, employers, cooperatives, and individuals. 
The demand in the rental housing market is defined as having the sufficient income level which can accommodate a certain monthly rent, with the aim of meeting the users' housing need; and it is shaped by individual wishes/necessities, societal structure and state policies. Individuals make housing demands of different characters, depending on various factors such as their sex, age, marital status, incomes, and their phases of life. While the rental prices in the free market are determined by supply and demand dynamics and the structural and environmental characteristics of the housing, the rental prices can be regulated through state interventions.
Affordability in the rental housing market is defined as individuals' accessibility to a sound and sufficient housing unit without sliding down the poverty line. Based on the household, and the rental prices the concept of affordability is measured by the ratio approach, the residual income approach, and the subjective approach. The ratio approach which is generally preferred due to lack of data in the developing countries, in order for a rental housing to be considered affordable maximum 30% of the household income has to be spared for monthly rental expenditures. In the developed countries the ratio approach is utilized along with supportive policies such as rental aids. In the residual income approach, it is stressed that individuals should retain an adequate share from their income upon sparing the share for the rental expenses so as to accommodate their essential needs; and an affordability assessment is made by establishing a link between the income set for expenditures apart from the housing and the poverty line. By means of the subjective approach the subjective indicators are evaluated and the ratio and the residual income approaches are tested and supported. 
In the scope of the thesis, the historical change of rental housing policies in different welfare regimes -Netherlands (Social Democrat), Germany (Conservative), England (Liberal), Spain (Mediterranean/Latin), Hong Kong (East Asia) and Argentine (Developing)- are examined. For the pre-1945 period the basis of the rental housing policies was centered, particularly in the heavily industrialized countries, towards increasing the production of reliable housing for the working class. Between the 1945-1980 period, especially for the countries that participated to the World War II meeting the shortfall of housing was adopted as the primary goal. In this context, especially the European welfare states have assumed the role of a supplier in the housing sector and they have increased the supply for social rental housing. At the same time with subsidies, specification of the initial rents, the arrangement of rent increases, financial supports, and tax reliefs the private and social rental housing markets have been set about to be regulated. 
Between 1980-2000, the role of the state as the supplier in the production of housing has begun to be questioned, and under the impact of the neoliberal approach they have begun to turn towards deregulation and privatization mechanisms. The state which has assumed the role of the regulator has started to develop policies towards the privatization of social rental houses, and by deploying the roles of the central government on the local governments, their influence on the housing market has been lessened. In this period, promoting the home ownership is the primary goal of the housing policies. As to the rental housing market, policies are developed towards the regulation of the market and its supervision, enhancing the accommodation safety of the tenants, and determining the rent prices.
After 2000, enhancing the accessibility of the disadvantageous groups and the accessibility of the affordable rental housing have become the prominent goal of the housing policies. In this respect, based on the income brackets and housing types among the countries which have been analyzed in the scope of the thesis, accessibility to affordable housing is supported with the subsidies and financial supports. At the same time in Hong Kong with the supply of social rental housing and the rent calculation systems based on income levels, whereas in England with the affordable rents practice the disadvantageous groups are supported.
In Turkey, when the historical change in the rental housing policies are examined it is seen that the rent increases and evacuations are restricted until the 1960s in order to enhance the accommodation safety against the rising inflation; however with the constitution of 1961, the abovenamed restrictions are found to be over-interventionist on the property rights of homeowners and are rescinded. In this period, although the local governments were entitled in accordance with the Municipal Law no. 1580 to build social housing and renting them to meet the shortfall of housing, the local governments could not develop efficient policies. At the same time, even though financial supports are made for the civil servants and mass housing with the social rental housing status is produced, nation-wide effective rental housing policies could not be developed.
Promoting the home ownership have been adopted as the primary goal of housing policies in Turkey's history. As of 1950s, with the migrations to the urban areas, by individuals who does not have enough savings for home ownership and cannot afford housing within the current market, the construction of gecekondus have started, particularly around the industrial areas. The supply of the gecekondu which has been a private undertaking at first, in time, with the sell and rent activities of the illegal organizations, have created an alternative housing market.  
Nowadays, the Turkish housing market is shaped by private rental houses and real estates. In the private rental housing market, the rental housing is supplied as a result of the changes in the homeowners' individual needs or the need of housing or buying more than one housing unit with the goal of investing in the market. Within the context of the Turkish Code of Obligations no. 6098 (Türk Borçlar Kanunu) effectuated in 2011 the accommodation safety is aimed to be enhanced by placing restrictions on rent increases and evacuations, and in the context of Law Regarding Urban Renewal Areas Which are Under the Risk of Disaster no. 6306 (Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun) in the urban renewal practices homeowners are provided with rental aid in the span of the construction. In the rental housing market which is structured by the free market, the lack of legal or administrative mechanisms for the determination of the initial rental price or its arrangement, and the provision of social rental housing supply, limits the access to rental houses for the low and middle income households, especially in the city centers where the demand for housing is high.
In the scope of the thesis, taking İstanbul's multi-centered status, its central management lines, and its subregional areas which develop formally and irregularly into consideration, affordability analysis is carried out with the ratio approach. Accordingly, four basic hypotheses are formed to analyze rental housing affordability for low and middle income households: 
•Hypothesis 1: The rental housing affordability varies for low and middle income households in central and peripheral districts.
•Hypothesis 2: In formal or irregular housing areas, the rental housing affordability varies for low and middle income households.
•Hypothesis 3: For the low and middle income households the housing affordability in the formal or irregular housing areas is directly linked with situating in the urban center.
•Hypothesis 4: The rental housing units which are produced as part of the urban renewal projects in the city centers or sub-centers are not affordable for low and middle income households.
As a result of the affordability analysis on rental housing in İstanbul, it is shown that there are not affordable housing units for low- and middle-income households. While the low income group has a limited access to peripheral and sub-central housing areas, it is seen that the middle income group is able to access to peripheral housing units which are affordable, however their access is limited in sub-central housing areas. In line with the findings of the analysis, it is observed that low- and middle-income households are required to reserve more share for monthly housing expenditures in urban centers than the sub-central areas. At the same time, that the affordability of rental houses varies in formal and irregular housing sub-regions; and, in irregular housing sub-regions the share of the expenditure is lower in comparison to formal housing sub-regions is identified.
When the 0-8 age buildings' affordability is analyzed, which are supplied to the market in the context of urban renewal activities after 2012, it is identified that the low and middle income households are not able to access to rental houses in the relevant age group especially in the urban centers, and that their access is limited in the sub-centers. When the rental housing affordability of the buildings built before 2012 are analyzed, it is seen that the low income group has access to affordable housing in the urban periphery, and the middle income group is able to access to affordable housing in the urban center irregular housing sub-regions. This situation shows that the low- and middle-income tenants that reside in the old housing stock in the city centers are indirectly excluded with the urban renewal practices that are developed in the scope of disaster risks.
That the access to the formal housing areas being unaffordable in the urban centers and sub-centers in comparison to the irregular housing areas, and that access to central areas being limited in respect to the transportation expenses, ends in the uniformity of social and spatial structure in the central areas. At the same time, that the low and middle income tenants who reside in the central districts being obliged to move to peripheral districts because of the urban renewal practices carried out, causes the formation of central areas which are only affordable to middle-high and high income groups within the housing, and correspondingly in the service sector. This situation violates the right of residency of the low and middle income households within the city, and damages the heterogeneous structure of the city. In this context, the affordable rental housing policies that are developed, especially for the disadvantageous groups, gain prominence.