Türk tütün politikasının Avrupa Topluluğu ortak tütün politikasıyla bütünleşmesi /
Yazar: HALUK TANRIVERDİ
Danışman: PROF. DR. YILDIRIM ÖNER
İstanbul Üniversitesi / Sosyal Bilimler Enstitüsü / Organizasyon ve İşletme Politikaları Ana Bilim Dalı
Derece: Doktora, 1990
Konu: Ekonomi = Economics
Dizin: Avrupa Topluluğu = European Community ; Türkiye = Turkey ; Tütün politikaları = Tobacco policies

Özet:
ÖZET Avrupa Topluluğu, Avrupa Kıtasında ekonomik ve sosyal dengeyi ve sürekli barışı sağlamak amacıyla önce iktisadi birlik, daha sonra da siyasal birliğe geçilmesi hedefiyle 1957' de gelişmiş Avrupalı Devletler tarafından kurulmuş bir topluluktur. Avrupa Topluluğu'nda ekonomik birleşmeyi gerçekleştirmek için ortak politikalar uygulamaya sokulmuştur. Bu ortak politikalardan biri de Topluluğun Ortak Tarım Politikasıdır. Ortak Tarım Politikasıyla Topluluk' ta üretici ve tüketicinin çıkarlarının korunmasına çalışılmakta, diğer taraftan Topluluk, kendi tarım kesimini üçüncü ülkelerin rekabetinden korumaya ve gıda maddelerinde kendine yeterli hale gelmeye çalışmaktadır. Avrupa Topluluğu' nda ekonomik faaliyetlerin uyumlaştırılması, devamlı ve dengeli gelişmenin sağlanması, istikrarın arttırılması, yaşam standartlarının geliştirilmesi, üye devletler arasında yakın ilişkiler kurulması için Ortak Piyasa Düzenleri kurulmuştur. Tütün de Topluluğun Ortak Piyasa Düzeni içine alınan ürünlerden birisidir. Avrupa Topluluğu Ortak Tütün Piyasa Düzeni, Ortak Tarım Politikası içine 1970 yılında alınmıştır. Tütünün bir endüstriyel bitki olması özelliği nedeniyle, üretim, tüketim, dağıtım, içim, sağlık, vergileme konularındaki özel yapısıyla diğer ortak piyasa düzenlerinden daha bi önem arzetmektedir. Avrupa Topluluğu Ortak Tütün Pazar Organizasyonu, tütünün en iyi şekilde Topluluk içinde değerlendirilmesini amaçlamaktadır. Bu sistem aynı zamanda tütünün serbestçe tarımını da sağlamakta ve fiyat ve destekleme tedbirlerini de içermektedir. Bu organizasyonun tütüne ait tasarı, öneri, karar ve uygulamaları içil Komisyonları bulunmaktadır. Bunlardan İşlenmemiş Tütün Danışma Komitesi, tütünün bütün safhalarına ait konuları değerlendirerek kuruluşun Tütün Düiresi'ne bilgi verip önerilerde bulunmaktadır. Danışma Komitesi' nden alınan bilgilerin değerlendirildiği Tütün Dairesi'de tütün piyasalarının en iyi şekilde yerine getirilmesinden sorumlu olup, değerlemelerini kuruluşun karar organı olan İşlenmemiş Tütün Yönetim Komitesi'ne sunmaktadır.Yönetim Komitesi'nin görevi sağlanan teknik veri ve bilgiler ışığında karar organı niteliğinde olup, tütün pazarımı iyi çalışmasını sağlamaktır. Bu organizasyon içinde yer alan Tarım Antlaşmaları uygulamasıyla, Topluluk tütün üretiminin istenilen tütün çeşitlerine yöneltilmesi ve sı-nırlanması amaçlanmaktadır. Topluluk tütüncülüğünde arz ve talebi dengede tutmak, mevcut tütün stoklarını azaltmak ve üretimi, endüstrinin talep ettiği tütün çeşit ve tiplerine yöneltmek amacıyla bir takım tedbirler almak suretiyle Pazar Kontrolü uygulanmaktadır. Diğer piyasa düzenlerinde olduğu gibi, tütün organizasyonunun tütünle ilgili uygulanmaları için de gerekli finansman Topluluğun Tarımsal Yönverme ve Garant Fonu'ndan karşılanmaktadır. Ortak Tütün Piyasa Düzeninin uygulanmasıyla ilgili giderler Fon' un Garanti Bölümünden karşılanırken, tütünde tarımsal yapının iyileştirilmesi, tütün işletmelerinin modernizasyona tütün üretiminin yönlendirilmesi, kalitenin yükseltilmesi ve tütünün pazarlanması için gerekli finansman da Fon' un Yönverme Bölümünce karşılanmaktadır. Ortak Tütün Pazar Organizasyonu, tütünde fiyatlama ve destekleme tedbirleri için çeşitli fiyat ve yardımlar düzenlemiştir. Her yıl Topluluk'ta yetişen 34 tütün çeşidi ve 1 adet de referans miktarı için İK fiyat sınıflaması düzenlemektedir. Fiyat sistemi içinde yer alan norm fiyatı, tütünde temel fiyat olup, her tütün çeşidi için önceden saptamış olan referans kalitesine göre tesbit edilmektedir. Müdahale fiyatları da üreticileri fiyat düşüklüğüne karşı koruyan taban fiyat niteliğindedir. Topluluk tütünlerinin tercih edilmesi ve stok fazlası tütünlerin satışını kolaylaştırmak ve ihracatının yapılabilmesini sağlamak için de, prim ve ihracat iadeleri gibi çeşitli teşvik tedbirleri uygulanmaktadır. İngiltere, İrlanda, Hollanda, Danimarka ve Lüksemburg' da tütün ekimi yapılmazken, Topluluğun en önemli tütün yetiştiren ülkeleri arasında, İtalya, Yunanistan başta gelmekte, bunları ispanya ve Fransa izlemektedir. Topluluk tütün üretimi, tüketiminin % 45' ini ancak karşılamaktadır. Yaprak tütün ithalatında, Batı Almanya, ingiltere ve Hollanda başta gelmektedir. Topluluğun yaprak tütün ihracatında en önemli rol oynayan ülkelerden Yunanistan ve ispanya' dır. Topluluk içi yaprak tütün ticareti önemli rol oynamaktadır. Topluluk tütüncülüğünün, tütün endüstrisinin talepleri doğrultusunda büyük talep açığı bulunan Virginia tipi tütünlere yöneltmek için büyü çaba harcanmaktadır. Bu amaçla da, koyu renkli tütünler ve Şark tütün olarak bilinen Dark Air-Cured ve Oriental Sun-Cured tipi tütün üretiminin azaltılarak, endüstrinin ihtiyacı bulunan tütünlerin yetiştirilmesi hedeflenmektedir. Bunun içinde, Topluluk'ta 7 ülkede yetişen 34 adet tütün çeşidinin müdahaleye alınması, iç ve dış piyasa durumu veihracatı gibi konular dikkate alınarak bu tütünler 5 ayrı grup içinde fiyat ve destekleme kapsamına alınmıştır. Topluluk tütün üreticilerin en çok arzu edilen tütün tip ve çeşitlerine yönlendirmek, dengeli tütün üretimini sağlamak amacıyla, Topluluk Ortak tütün sisteminin istikrara kavuşması için, üretilmesi ve satın alınması garanti edilen tütün üretim miktarının üst sınırı tesbit edilmiş, bu miktar yıllık olarak 385 bin tonla sabitleştirilmiştir. Her bir tütün çeşidinin üretiminde fazlalık olduğu durumlarda, fiyat ve destekleme oranlarının düşürülmesi suretiyle, bu sistemin uygulanması sağlanmaktadır. Bir tütün ülkesi olan Yunanistan'ın 1981' de Topluluğa alınmasıyla, Topluluğa tütün açısından mali bir yük getirmiş, Topluluğa en son katıl ve benzer tütünler yetiştiren İspanya ve Portekiz'in katılmasıyla da. Topluluk' ta tütün yetiştirme ile ilgili işlemlerde karışıklıklar olmaktadır. Topluluk nüfusunun üçte biri tütün tiryakisi olup, tüketimin % 90'ını sigara oluşturmaktadır. Sigara üretiminde başta gelen Batı Almanya ve İngiltere'yi, ispanya, italya, Hollanda ve diğerleri izlemektedir. Sigara ithalatında ilk sırayı Fransa alırken, bu ülkeyi italya, Hollanda, ve ingiltere izlemektedir. Sigara ihracatında ise, ilk sırayı alan Hollanda' yı Batı Almanya, İngiltere, Belçika-Lüksemburg gibi gelişmiş tütün endüstrisine sahip ülkeler yer almaktadır. Dünya tütün hareketi içinde dünya tütün üretiminin % 6' sını üreten Topluluk yaprak tütün ithali % 40, yaprak tütün ihracatı da % 20 lik yer tutarken, Topluluğun sigara üretiminin yeri % 12 ve sigara ithalatı % 28, sigara ihracatı % 36' lık yer tutmaktadır. Avrupa Topluluğu Tek İç Pazar kurulması yönünde, tütünde ortak vergilime sistemi ve fiyat farklılıklarını en alt düzeye indirme yolunda tütün vergilerinin uyumlaştırılmasını hedeflemektedir. Halen tütün vergileme konusunda Topluluğa üye ülkeler arasında büyük farklılıklar bulunmaktadır. Tütün vergilemede atılan adımlar sonucu dörtlü ortak tütün fiyatlama ve vergileme sistemi tasarısı benimsenmiştir. Buna göre, sigarada 1992 sonu itibariyle her tütün mamulünün temel fiyatının yanısıra her 1000 sigara için sabitleştirilmiş Özel Tütün Tüketim Vergisi ( 19,5 ECU ), ve perakende satış fiyatının üzerinden de Ad Valorem Tütün Tüketim Vergisi ile Katma Değer Vergisi ( İkisinin toplamı % 52- 54 alınması benimsenmiştir. Fiyatlama konusunda yapılacak uygulamalarla, Topluluğun Güney ülkelerinin tütün mamullerinin fiyatları artacak, buna karşın Topluluğun Kuzey ülkelerinin fiyatlarında da düşmeler olacaktır.Topluluk ülkelerinin dördünde ( Fransa, İtalya, İspanya ve Portekiz.' 4e ) tütün monopol uygulaması bulunmakla beraber, 1992 sonrasında Monopol uygulamalarının sona erdirilmesi ilkeleri doğrultusunda bu ülkelerde de tütün mamullerinin üretim, pazarlama ve dağıtım konularında serbest ekonomi ilkelerine göre uyum çalışmaları başlamıştır. Avrupa Topluluğu, Kansere Karşı Savaş Programı içinde, uzun vadede tütünün Avrupa' da içilmesinin en aza indirilmesi yolunda içim ve sağlık konularında çeşitli yaptırımlara gitmektedir» Bununla ilgili olarak, sigaraların zifir ve nikotin miktarlarının üst sınırları 1992 ve 1995 sonu itibariyle iki aşamada azaltılması hedeflenmiştir. Diğer taraftan Topluluk ülkelerinde anti-smoking uygulamalar sonucu kamuya ait yerlerde tütün içimi yasaklanırken, tütünlerin radyo, tv ve kamuya ait bina ve kurumlar aracılığıyla reklamı yasaklanmış, sigara ve diğer tütün mamullerinin paketleri üzerine sağlıkla ilgili ciddi uyarılar yazılarla birlikte mg değerleri üzerinden zifir ve nikotin miktarları belirtilmektedir. Türkiye, Topluluğun tam üyesi olmak amacıyla 1987 Yılında Topluluğa başvurmuştur. Topluluğa katılmaya hazırlanan Türkiye'nin bu Topluluğa katılmasının getireceği yükümlülüklerden birisi de, Topluluğun Ortak Tütün Pazar Organizasyonun uygulamalarını ve tütünle ilgili her türlü mevzuat, ilke ve kararlarını uygulamak olacaktır. Bu yüzden Türkiye' nin, Topluluğun tütünle ilgili her türlü mevzuatını ve üçüncü ülkelerle yaptığı antlaşmaların geçerli olanlarını anlaması, Türk tütün politikalarının bunlara uyumunun sağlanması gerekmektedir. Türkiye, yıllık 200 mkg' ın üzerindeki üretimi, yılda yaklaşık 100 mkg'lık tütün ihracatıyla dünyada altıncı sırada bulunmakta, yılda 15 mkg 'lık sigara ithalatıyla da dünyada yedinci sırada bulunmaktadır. Türkiye'de tütün, 500 bini tütün ekicisi olmak üzere toplam 2.5-3 milyon kişiye geçim kaynağı olmaktadır. Dünya'da en önemli Şark tipi tütün yetiştiren ülke olarak bilinen Türkiye'de üretimin % 55' i Ege Bölgesi' nden, % 25' i Doğu ve G. Doğu Bölgesi' nden, % 15' i Karadeniz Bölgesi' nden ve kalanı da Marmara Bölgesi' nden karşılanmaktadır. Ülkenin tütün ihracatının % 55' i ABD' ne yapılken, % 30' u Topluluk ülkelerine ve kalanı da Antlaşmalı ve Antlaşmasız ülkelere yapılmaktadır. Ülkeye blend sigara için gerekli olan Virginia, burley ve rekenstite tütün ithalatı ise yıllık 5 mkg' ı bulmaktadır. Türkiye'nin yaprak tütün stokları ise 350 mkg düzeyindedir, Türkiye'de tütün Tekel aracılığıyla destekleme kapsamında değerlendirilirken, desteklemeye alınan tütünlerin satınalman toplam tütünler içindeki payı ise, yıllara ve üretime bağlı olarak % 25-35 arasında değişmektedir. Türkiye'nin tütün ihracatının toplam ihracat içindeki payı da % 2-4 arasında değişme gösterirken,sigara ithalatının toplam ithalat payı ise her geçen yıl artarak % 1.5' a yaklaşmaktadır. Türkiye 'de yılda yaklaşık 75-80 mkg sigara ve diğer tütün mamulleri tüketilmekte bunun tamamına yakınını sigara oluşturmaktadır. Tütün mamul tüketimi yılda yaklaşık % 3 artarken, ülkede 15 ve daha yukarı yaş grubu içinde yer alan 17 milyonu aşkın tütün tiryakisi piyasada bulunan ve 30'u yabancı olmak üzere toplam 70' e yakın tütün mamullerini kullanmaktadır. Ülkenin sigara pazarının % 25' ini blend sigaralar ve kalanını da Oriental-Türk Tipi sigaralar oluşturmaktadır. Tekel sigara pazarında 1' i kendi üretimi ve 3'ü de ortaklıklarıyla ürettiği toplam 4 sigara markasıyla temsil edilirken, blend sigaraların % 96' sının ithalatı ABD'den yapılmakta ve Philip Morris, R.J. Reynolds, B.A.T, Rothmans gibi uluslararası tütün şirketlerinin sigaraları pazarda rekabet etmektedir. Yabancı sigaraların satış fiyatları yerli sigaraların 3 katına satılırken, yerli sigaralardaki vergi ve fonların oranları da perakende satış fiyatının % 60' ını oluşturmaktadır. Türkiye'nin Topluluk' la bütünleşmesi halinde, ülkenin tütüncülük alanındaki mevcut sorunları nedeniyle, Topluluk tütüncülüğüne uyum sağlayamayacağı anlaşılmaktadır. Bunun nedenleri şöyle özetlenebilir. Türk tütüncülüğü genel hatlarıyla değerlendirildiğinde, Türk Tütünleri çeşit fazlalığı, populasyon karışıklığı ve en önemlisi tütün endüstri sinin taleplerinden uzak olan aşırı üretimiyle, zaten Oriental-türk Tipi tütünler için çeşit, miktar ve üretim sınırlamaları getirmiş bulunan Topluluk tütüncülüğü için en büyük tehdidi oluşturmaktadır. Türkiye'de tütün üretimi, politik ve sosyal amaçlı fiyatlama ve destekleme politikaları yüzünden devamlı artış göstermekte, arz ve talep dengelerinden uzak olarak, üretimde kalitesiz tütünler lehinde bölgeler ara sı büyük dengesizlikler yaşanmaktadır. Tütün endüstrisinin talepleri doğrultusunda tütün yetiştirilmesi konusunda Türk tütün ekicisi eğitilemez ve yönlendir ilemezken, tütün ekici sinin kooperatif ve birliklerin çatısı altında örgütlenememesinin getirdiği sıkıntılar artmaktadır. Diğer taraftan, tütünün müzayede usulü ile satın alınamaması, tütün piyasalarının ilkel ve serbest rekabet koşullarından uzak açılmasına yol açmakta, piyasaya giren Tekel' in kendi üretim ve ihracat kapasitesinin çok üzerindeki tütünleri destekleme adına satın almak zorunda bırakılması K.İ. Kurumu haline gelenTekel'in yeni ilke ve politikalarıyla çelişmektedir. Ayrıca, alımda bulunan Tekel ve Türk Özel Sektörü ekiciden tütün alımında kartel durumunda iken, tütün ihracatı satışında ise karşılarında kazanç maksimizasyonunu hedef alan bir kartelle karşı karşıya bulunmaktadırlar. Tekel' in ve özel sektörün üretici lehine oluşturduğu iç piyasa fiyatı, tütün ihracatı sırasında rekabet gücünü sınırlamaktadır. Ayrıca, dış piyasadaki kartelin iç piyasadaki uzantısı olan ve ülkenin ihracatı teşvik tedbirlerinden faydalanan yabancı yaprak tütün şirketleri ise, Türk tütüncülüğünde düepol piyasanın hakim firmaları şeklinde faaliyette bulunmaktadırlar. Böylece Türk tütün ihracatçıları hem iç alımda ve hem de tütün ihracatında peyk- uydu firma haline gelmektedirler. Yaprak tütün rekoltelerinin yüksekliği sonucu, ülkenin tütün stokları tehlikeli boyutlara ulaşmakta, bu durum ülkenin pazarlık gücünü azalttığı gibi, sigara harmanlarında bu tütünlerin yüksek miktarlarda kullanılmasına yol açarken, sonuçta da Türk sigaralarının kaliteleri düşmektedir. Yaprak tütün stoklarının ülke ekonomisinin yükünü hafifletmek amacıyla, bir kısmı da çıkarılan özel kararnamelerle imha edilmektedir. Diğer taraftan, dünya fiyatları ve dolar bazı esasına göre ha zırlanmayan ihraç fiyatlarının uyumsuz ilan edildiği yıllarda ise yüksek enflasyon ve dolar kuru arasındaki finansal açık ihracata olumsuz yansımakta, üretim, döviz gelirleri ve stoklar olumsuz etkilenmektedir. Tütün endüstrisi alanında ise, ülke içine ithalatı 122 Yıl süreyle (1862-1984) yasaklanmış olan tütün ve tütün mamullerinin ithalat yasağı 1984' de kaldırılınca, bu yıldan sonra sigara ve yaprak tütün ithalatı başlamış olup, bu miktarlar her geçen gün artmaktadır, ülkenin blend sigara üretimi için yarım asırdır Virginia deneme ekimleri yapılmışsa da somut sonuçlar alınamamış, son yıllarda yapılan denemelerden ise fiyatlama ve kokulandırma açısından olumsuz sonuç alınmıştır. Diğer yandan, ülkemize önceleri kaçak yollardan giren ve alternatif blend sigara üretimi konusunda 25 yıl boyunca önlem alınmayan ithal blend sigaralar, getirdikleri yeni koku, içim, boyut ve sloganlara kısa sürede sigara pazarının dörtte birini ele geçirmişlerdir. Böylece sigara ve yaprak tütün ithalatına ödenen para, yaprak tütün ihraca tından elde edilen dövizin % 55' ine ulaşmış, diğer bir ifadeyle 1 kg sigara ithal etmek için Türkiye 5 kg yaprak tütün ihraç etmek zorunda bırakılmıştır. Blend sigara lehine değişen yeni görüntüye Tekel, ye tersiz ve eksik blend sigara üretim kapasitesi ve Oriental sigara üre timinde yüz yıllarını qeçirmiş ve eski, ilkel teknolojiyle çalışan sis temleri ve atıl kapasitesiyle ayak uyduramamak- tadır. Halen Tekel' in ürettiği sigaraların bir iki tanesi dışındakiler, içim, sağlık ve standardizasyon yönünden Topluluk standartlarından uzak bulunmaktadır.Tekel, kalitesiz hammadde alımında yerli kamu kuruluşlarına bağımlı hale getirilirken, yeni yatırımların ve hammadde alımlarının büyük finans gerektirmesi, kalitesiz ve standart olmayan hammadde ve malzeme kullanılması sorunlarıyla başbaşa bulunmaktadır. Tütün endüstisinde yapılan yeni düzenlemelerle, yerli ve yabancı kuruluşlar, Tekel ile kuracakları ortaklıklar sayesinde yurt içinde sigara üretip yurt içinde satmak olanağına sahip olmuşlarsa da, bu konuda 6 yıldır birisi hariç, yapılan görüşmelerden herhangi bir somut sonuç alınamamıştır. Diğer yandan, tütün mamullerinden alınan vergi ve fanlarda uyumsuzluklar bulunmakta, bu fonlar ihtiyaç duyulan alanlara tam anlamıyla yöneltilememektedir. Tütün endüstrisinde en çek ihtiyaç duyulan alanların başında uzman eleman yokluğu gelirken, potansiyel yapısıyla tütüncülük alanında ülkede lisans düzeyinde eğitim yapılan tek kurum olan Tütün Eksperleri Yüksek Okulun ünvan, bina ve hangi üniversiteye bağlı olduğu gibi eğitim ve araştırmaya yönelik temel sorunları ise yıllardır çözüm beklemektedir. Tütüncülükte sorunların tesbit edilmesi ve önlemlerinin alınmasıyla, tütünle ilgili kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasına duyulan ihtiyaz her geçen gün artmasına rağmen, ülkenin tütün politikasının tesbit edilmesi ve uygulamaya konulması yolunda yasa ile yetkilenmiş kuruluşlardan olan Milli Tütün Komitesi ise tam 6 yıl dır toplanmamaktadır. Türk tütün endüstri yapısının tütün tüketimi artışıyla oligopol görüntüsü alıp almayacağı ve çıkarılacak anti kartel yasalarla Tekel' in uzun vadedeki işlevleri ve yapısı gibi sorunlar geleceği yansımakla birlikte, Türkiye'nin tütün üretimi, ticareti ve endüstrisi bugün bir çıkmaz içinde görülmektedir. Türkiye'nin gündemine tütün sorunlarının hep kısa süreli devrelerde gelmesi ve sorunların çözümü için tedbirler paketi uygulamalarıyla çözüm arama, tütünün uzun vadeli hedeflerinin tesbit edilmemiş olmasının yanısıra, her zaman kolayca politik çıkar konusu yapılabilen tütünün aslında kendisinin bir politikasının bulunmadığını göstermektedir. Tütüncülükte hazırlanacak uzun vadeli hedeflerin sonuçları ise, en erken 10 Yıllık dönem sonunda (2000'li Yıllarda) alınabilecektir. Zaten, Türkiye' nin Topluluğa tam üyeliği de ancak bu yıllarda gündeme gelebilecektir, öyleyse, Türkiye'nin tütüncülük alanındaki dev boyutlu sorunlarına şimdiden ve bugünlerden başlanarak çözüm aranması ve uyumlaştırma faaliyetlerini geciktirmeden gündeme getirmesi gerekmektedir.

Abstract: