Kentsel mekanın, deprem risklerinin azaltılmasına yönelik yeniden organizasyonu ve bir toplumsal katılım süreci
Reorganization of urban space in order to mitigate earthquake risks, and a process for social participation
Yazar: SÜLEYMAN BALYEMEZ
Danışman: PROF. DR. LALE BERKÖZ
İstanbul Teknik Üniversitesi / Fen Bilimleri Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2010
Konu: Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning
Dizin: Deprem riski = Earthquake risk ; Toplumsal katılım = Social participation ; İstanbul = Istanbul

Özet:
Bu çalışmanın, deprem risklerinin azaltılması ve kentsel yenileme uygulamalarında toplumsal katılımın sağlanması olmak üzere iki çıkış noktası vardır. Halen ?dönüşüm? adı altında ülkede uygulanmakta ya da projelendirilmekte olan kentsel yenileme / yenileştirme eylemlerinde, toplumsal talepler ya hiç dikkate alınmamakta ya da gereğince önemsenmemektedir. Nitekim, toplumsal katılımın sağlanmasına yönelik yerleşik bir kültürden ve yönetim anlayışından, kurumsallaşmış bir modelden söz etmek mümkün değildir.Oysa ki, toplumun öznesi olduğu konularda toplumsal katılımın sağlanması kaçınılmaz bir gerekliliktir. Öznenin tasfiye edildiği süreçlerin başarısızlığı ve yol açtığı sorunlar örnekleriyle gündemde yer tutmaktadır. Söz konusu olan deprem risklerinin azaltılması eksenli bir kentsel yenileme / yenileştirme çalışması ise, iki karmaşık ve çok bileşenli sürecin bileşkesinden oluşan bir eylemler dizgesinin hayata geçirilmesi gerekmekte, dolayısıyla yönetim tarafında politik kararlılık ve kapasite yeterliliği, toplum tarafında ise işbirliği ve bilinç düzeyi öncelikle önem kazanmaktadır.Bu tespitler doğrultusunda çalışma, kentsel mekândaki olası deprem risklerini azaltmaya yönelik, çok bileşenli, Türkiye koşullarına özgü, somut ve uygulanabilir bir kentsel yenileme / yenileştirme için, toplumsal barış ve adaleti gözeten bir toplumsal katılım modeli geliştirilmesini amaçlamaktadır.Bu amaç doğrultusunda kurgulanan çalışma, mevcut kurama ve uygulamalara dair kapsamlı literatür araştırması ile siyasi kadro ve seçilen bir bölgede hane halkı yaklaşımlarını ölçen saha araştırmaları temelinde gerçekleştirilmiştir.Kuramsal çerçeve içinde, şehir ve bölge planlaması disiplininin afet ve deprem olgusu ile ilişkileri, ayrıca risk azaltma ve kentsel mekânın yeniden düzenlenmesindeki çok bileşenli yapıyı oluşturan unsurlar ele alınmıştır. Ardından, afet yönetimi ve risk azaltmada uluslar arası deneyim incelenmiştir. Bu kapsamda özellikle Amerika Birleşik Devletleri ve Japonya'daki yasal yönetsel yapı ve uygulamalar öne çıkmaktadır. Bir sonraki bölümde, deprem ve risk kavramları çerçevesinde yakın dönemde en fazla araştırma yürütülen, açık bir laboratuar görünümündeki Türkiye'nin, özellikle de İstanbul'un sahip olduğu deneyim eleştirel bir bakışla değerlendirilmiştir. Kurama ve uygulamaya ilişkin bu incelemelerle oluşturulan altyapı üzerine saha araştırmalarını kurgulamadan önce, son olarak, hane halkı yaklaşım belirleme çalışmasının gerçekleştirileceği sahanın seçimi ve bu seçimde etken olan veri tabanı setleri ayrıntılı olarak ele alınmıştır.Toplumsal barış ve adaleti gözeten somut ve uygulanabilir bir kentsel yenileme modelinin geliştirilebilmesi için, sosyal bileşenin modele dahil edilmesi kaçınılmaz bir gerekliliktir. Bu doğrultuda Hane Halkı Yaklaşım Belirleme Çalışması ile ? toplumsal barış ve adalet ekseninde ? tanımlanan sahada yaşayan hane halklarının tercih ve önceliklerinin, bu tercih ve önceliklere etki eden etmenlerle birlikte belirlenmesi amaçlanmıştır. Araştırma sahası olarak Bakırköy ilçesinin güney doğusunda yer alan Yeni, Cevizlik ve Sakızağacı mahalleleri seçilmiştir. Bu seçimin yapılmasında daha önce ilçe genelinde gerçekleştirilen iki proje, ?Bakırköy İlçesi Zemin-Yapı Etkileşimine Dayalı Deprem Risk Analizi Projesi? ile ?İstanbul'da Seçilmiş Binaları Güçlendirme Fizibilite Projesi? ve TÜİK (Türkiye İstatistik Kurumu) nun 2000 yılı bina sayımı verileri esas alınmıştır. Bölgenin, deprem riski yüksek bir bölge olduğu JICA (Japon Uluslar Arası İşbirliği Ajansı) ve İDMP (İstanbul İçin Deprem Master Planı) raporlarıyla daha önce ortaya konulmuştu. Bu temelde ilçe özelinde gerçekleştirilen iki projenin sonuçlarına göre seçilen üç mahallenin ilçede en yüksek risk barındıran mahalleler arasında olduğu, TÜİK bina sayımına göre ise bina stokunun oldukça yaşlı olduğu görülmüştür. Bunların yanında, üç mahallenin yerleşim dokusunun benzerliği, tanımlı sınırlar içinde mekânsal bütünlük arz etmeleri ve birbirleriyle olan ilişkileri saha seçiminde etken olmuştur.Paralel olarak yürütülen Siyasi Kadro Yaklaşım Belirleme Çalışmasıyla da, karar verme erklerine aday olan kadroların konu hakkında belirli politikalarının olup olmadığını ortaya çıkarmak, konu hakkında uzmanlaşmış kadrolara sahip olup olmadıklarını, varsa bu kadroların konu hakkındaki yeterliliklerini ve bilgi düzeylerini tespit etmek amaçlanmıştır. İstanbul'daki siyasi partilerin il ve ilçe örgütlerindeki yöneticiler bu çalışmanın ana kütlesi olarak belirlenmiştir.Hane Halkı çalışmasında gerçekleştirilen anket görüşmelerinin değerlendirmesi çok değişkenli istatistik analiz yöntemleriyle yapılmış, sonuçta bölgede yaşayan yöre sakinlerinin toplumsal barış ve adaletin sağlanmasına yönelik düşünceleri, talep ve koşulları bir regresyon modeli ile formüle edilmiştir.Araştırma ile, yöre sakinlerinin yaşadıkları yeri terk etmeme kararlılığında ve devletten maddi destek beklentisi içinde oldukları, gerek yerel gerekse merkezi yönetime güven duymadıkları ve mevcut yönetim anlayışı ile deprem risklerinin azaltılmasına yönelik somut ve adil bir gelişme sağlanamayacağına inandıkları ortaya çıkartılmıştır. En çok akademik çevrelere güven duyulduğu ve olası bir risk azaltma öncelikli yenileme projesinde akademik önderlik veya referans istendiği bulunmuştur. Çalışmanın ulaştığı en kritik bulgulardan biri de düşük gelir düzeyi, düşük eğitim seviyesi ve yüksek yaş grupları arasındaki fonksiyonel bağıntıdır. Bu alt grupların, örgütlü, organize ve katılımcı bir bilinçlenme ve karar verme süreci hayata geçirilmediği sürece, en iyi niyetli yaklaşımlarda dahi proje sürecine dahil olamayacakları, tercih, öncelik ve gereksinimlerinin modele yansıyamayacağı ortaya çıkmıştır. Öte yandan, toplumun güvenli bir çevrede yaşamak için işbirliğine açık ve hevesli olduğu, belli taleplerin sağlanması halinde güçlü bir uzlaşma zemininin sağlanabileceği görülmüştür.Siyasi kadro çalışmasında ise, gerek politik duruş gerekse duyarlılık açısından, liberal görüşlü siyasi partilerle toplumsal görüşlü partiler arasında, kapanması kısa vadede pek olanaklı görülmeyen büyük bir fark olduğu tespit edilmiştir. Liberal görüşlü partiler ya hiçbir şekilde bu çalışma için işbirliğine girişmemiş ya da katılımı il örgütü ile kısıtlamıştır. Toplumsal görüşlü kitle partilerinin ise gerek kurumsal olarak gerekse üst düzey yönetim kadrosu düzeyinde belli bir politika oluşturma gayreti ve kayda değer duyarlılık gösterdiği saptanmıştır. Ancak üst yönetimin sergilediği bu duruşun alt kadrolara yeterince ulaşmadığı veya alt kadrolarda bireysel duyarlılığın zayıf kaldığı da görülmüştür. Bu bağlamda, örneklem ağırlıklı olarak toplumsal görüşlü partilere ve bu partiler içindeki duyarlı kadrolara doğru kaymıştır. Elde edilen sonuçlar bu çerçevede değerlendirildiğinde, hane halkları ile bir çok konuda koşut düşüncelere sahip olunduğu, kamu-halk-sivil toplum arasında dengeli ve örgütlü bir işbirliğinin gerekli görüldüğü ve en azından belli bir siyasi düşüncenin halk ile asgari koşullarda uzlaşmasının olanak dahilinde bulunduğu saptanmıştır. Ancak, örneklemin temsil ettiği siyasi kadronun risk olgusu, depremin zincirleme etkileri, kentsel ve çevresel sürdürülebilirlik ve İstanbul'un eşikleri konusunda yeterli bilgi düzeyine sahip olmadığı da anlaşılmıştır. Genel çerçevede bakıldığında, çalışmalara konu olan iki kesimin de deprem, risk ve kent yenileme olguları hakkında bilgi düzeylerinin düşük, bu anlamda duyarlılıklarının görece zayıf olduğu sonucuna ulaşılmıştır.Her iki çalışmanın sonuçları birlikte değerlendirildiğinde, risk azaltma politikaları ve eylemlerine yönelik karar alma süreçlerinde toplumsal katılımın sağlanabilmesi için sistematik bir yaklaşımın gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda, nitelikli toplumsal katılımın sağlanmasında izlenecek yöntem, sağlıklı bir süreç işleyişi ve bunun gerekleri ortaya konulmuştur. Ortaya konulan yaklaşım, yasal, ekonomik, teknik ve çevresel bileşenlerin etkileri arka planda kalmak koşuluyla, özellikle siyasal, yönetsel ve toplumsal bileşenleri temel almakta, karar alma süreçlerinde nitelikli toplumsal katılımın sağlanması için toplumun sürece dahil edilme biçimi ile siyasi ve yönetici kadronun bu süreçte toplumla ilişkilerinin tanımlanmasını içermektedir. Bu çerçevede, bir risk azaltma eylemindeki taraflardan en başta gelen ikisi arasında uzlaşma zemininin oluşabilme potansiyeli ve bunun asgari müşterekleri belirlenebilmiştir.Deprem risklerinin azaltılması konusunda kurgulanmış olan hane halkı yaklaşım belirleme ve siyasi kadro yaklaşım belirleme çalışmalarının her ikisi de içerik, kapsam ve yöntemleri ile risk azaltma, kentsel yenileme ve toplumsal katılım konularında literatüre yeni katkılar sağlamaktadır. Saha çalışmalarının kurgulanmasından başlayarak, uygulanması, değerlendirilmesi ve ilişkilendirmelerin yapılarak sonuçlandırılması aşamalarında baş vurulan yöntemlerle bütünsel bir sürecin işleyişini ortaya koyan yaklaşım, bu bağlamda literatürde bir ilki temsil etmektedir. Toplumsal katılımın işletilmesinde halkın ve yönetmeye aday yerel siyasetçilerin konuyla ilişkileri ve durdukları nokta analiz edilirken, tarafların bir araya gelme koşulları, azami uzlaşma zemini, diğer kesimlerin süreçte üstlenmesi gereken roller, ortak karar alma mekanizmalarının oluşumu ve karar alma süreçlerinin işleyişi hakkında önemli tespitlere ulaşılmasını sağlayan yaklaşım, uygulamaya dönük yapısıyla, toplumun öznesi olduğu konularda söz sahibi olabilmesinin yolunu göstermektedir.Özetle, bu çalışma, deprem riski yüksek bir bölgede, kentsel mekânın deprem risklerinin azaltılmasına yönelik yeniden organizasyonunda nitelikli toplumsal katılımın sağlanabilmesi için, saha araştırmaları ile denenen ve desteklenen yeni bir yöntem sunmaktadır.

Abstract:
This study originated from two ideas, one being earthquake risk mitigation, and the other providing public participation in urban renewal practices. Urban renewal / renovation practices, which are currently either implemented or prepared as projects in Turkey under the name of ?transformation?, do not take social requirements into account adequately, or worse, these requirements are not considered at all. As a matter of fact, it is not possible to refer to a well-established culture, an administrative understanding or an institutionalized model towards providing public participation.However, regarding the issues, in which the society is the subject, social participation is an indispensable necessity. The failure of the processes in which the subject is eliminated and the problems such a failure entails have been the subject matter of current discussions. To realize such a risk-mitigation-oriented urban renewal / renovation project, it is necessary to carry out a series of actions consisting of the combination of these two complicated and multi-componential processes. Therefore, political determination on part of the government, and the level of collaboration and awareness on part of the society bear priority and significance.Under the light of these findings, this study aims to develop a multi-componential social participation model unique to Turkey?s conditions and geared towards reducing the probable earthquake risks in the urban area, prioritizing social peace and justice for a tangible and feasible urban renewal / renovation.To this purpose, this study is based on an extensive literature review about the current theories and applications, as well as the field studies considering political cadre and household tendencies in the selected area.Theoretically, the relation of urban and regional planning discipline to the phenomenon of disaster and earthquake has been dealt with, as well as the elements constituting the multi-componential structure of risk mitigation and rearrangement of urban space. Afterwards, international experience regarding disaster management and risk mitigation has been examined. In this respect, the legal and administrative structures and applications especially in the United States and Japan stand out. The following section critically evaluates the case of Turkey, and specifically Istanbul, as an open laboratory where most of the research has recently been conducted. Finally, prior to building field studies on the basis of investigations related to theory and practice, the selection of the field where household tendencies will be determined and the sets of database influencing this selection have been discussed.In order to develop a tangible and feasible urban renewal model, which considers social peace and justice, incorporating the social component into this model is an indispensable necessity. Accordingly, with the Study of Determining Household Tendencies, which is geared towards social peace and justice, it is aimed to determine the household preferences and priorities in the specified field together with the factors influencing these preferences and priorities. Situated in the southeastern parts of Bakirkoy district, Yeni, Cevizlik and Sakizagaci quarters have been selected as the study field. This selection has been based on two projects previously implemented in the district, namely, ?Earthquake Risk Mitigation Analysis Project Based on the Ground-Building Interaction in Bakirkoy District? and ?The Feasibility Project on the Reinforcement of the Selected Buildings in Istanbul?, and additionally TUIK?s (the Institution of Turkey?s Statistics) data pertaining to the building inventory in 2000. The reports by JICA (Japan International Cooperation Agency) and IDMP (Earthquake Master Plan for Istanbul) have already revealed that it is a region with high earthquake risk. According to the findings of the two projects particularly implemented in the district with this perspective, Yeni, Cevizlik and Sakizagaci are among the district?s quarters with highest risks, and based on TUIK?s building inventory, with a stock of quite old buildings. Besides, the similarity between the three quarters? residential patterns, the spatial unity they demonstrate within the defined borders, and their relation to each other have played a role in the field selection.With the Study of Determining the Tendencies of the Political Cadre, which has been implemented parallel to the initial project, it is aimed to reveal whether or not the cadre of politicians as candidates to the power of decision making have any policies about the subject matter, as well as to determine if these politicians offer a cadre of experts on the related subject, and if so, to understand if these experts are adequately qualified and knowledgeable. Political parties? administrators in the city and district organizations in Istanbul have been identified as the population of this study.In the household study, survey interviews have been assessed using multi-variable statistical analysis methods. As a result, the opinions, demands and conditions of the inhabitants in the area about providing social peace and justice have been formulated with a regression model.This study has revealed that the inhabitants in the area are determined not to leave where they live, that they expect financial support from the government, that they do not trust either the local or the central government, and finally that they do not believe the current understanding of administration is able to offer a tangible and fair solution to reducing earthquake risks. Academic circles have been found out to be trusted the most, and in this respect, academic leadership or reference is demanded in a probable renewal project primarily focusing on risk mitigation. One of the most critical findings of the study is the functional correlation between the groups of low income, low education, and upper age. It has been manifested that unless an organized and participatory awareness and decision making process is put into practice, these sub-groups will not take part in the project, nor will their preferences, priorities or requirements be reflected on the model even in the best willed approaches. On the other hand, the public has been observed to be open to cooperation and enthusiastic for a more secure life, and it has been noticed that a strong ground for negotiation is possible so long as certain demands are provided.When it comes to the study of political cadre, both in terms of political stance and precision, a great gap, which does not seem likely to be bridged in the short term, has been observed between liberal and social political parties. Liberal parties either have not cooperated with this study at all, or they have limited their participation with the party?s city organization. Social parties of the masses, on the other hand, have been observed to represent certain efforts and noteworthy amount of precision to create policies both institutionally and on the level of senior administrative cadre. However, it also been seen that this particular stance adopted by the senior administration does not sufficiently reach to the lower cadres, or that individual precision is weak among lower cadres. Under these circumstances, the sample group has been mostly inclined towards social parties and sensitive cadres in these parties. When the findings are assessed accordingly, the sample group has been determined to share similar views about a lot of subjects with the households, and to recognize the necessity of a balanced and organized relationship between the community, public and the civil society. It has also been observed that a certain political thought is likely to compromise with the public at least under minimum conditions. Still, it has been understood that the political cadre represented by the sample group does not have the sufficient knowledge about the concept of risk, the chain reactions of earthquake, urban and environmental sustainability or Istanbul?s thresholds. Generally speaking, it has been concluded that both segments as subjects of these studies have low level of knowledge about the concepts of earthquake, risk and urban renewal, and therefore their precision and sensitivity is relatively low.When the results of these two studies are evaluated together, the requirement for a systematic approach has emerged in order to provide social participation in decision making processes of risk mitigation policies and actions. In this context, the method to be followed to provide qualified social participation, and a functioning healthful process have been introduced. Having been kept in the background the effects of legal, economic, technical, and environmental components, this systematic approach is particularly based on political, administrative and social components and involves including the society into the decision making process to provide qualified social participation as well as defining the relationship of political and administrative cadres with the society in the process of decision making. Subsequently, the potential of reconciliation between the two leading parties of a risk mitigation activity has been determined.Regarding the subject of earthquake risk mitigation, both the study on determining the tendencies of households and the study on determining the tendencies of political cadres have contributed to the literature about risk mitigation, urban renewal and social participation with their content, scope and methods. The approach which introduces a holistic process referring the methods started from the phase of building up the field studies, continued with implementation and evaluation phases and concluded with the associating the findings, represents the first example within the relevant literature. To operate social participation, this approach defines the conditions whereby the society comes together with politicians and local administrators, analyses their concern with the subject and the place they stand, provides to find out the ground for maximal reconciliation, the roles of other parties, formation and implementation of common decision making processes. In these respects, bearing an applicable structure, the approach shows the way how the society can become an arbiter regarding the issues of which it is the subject.To sum up, this study offers a new method tested and supported by field studies in a region with high earthquake risk to provide qualified social participation in the reorganization of urban space in order to mitigate earthquake risks.