Kentsel dönüşüm finansmanının stratejik yönetimi
Strategic management of urban renewal finance
Yazar: BÜŞRA ÖZBEN
Danışman: PROF. DR. ŞEVKİYE ŞENCE TÜRK
İstanbul Teknik Üniversitesi / Lisansüstü Eğitim Enstitüsü / Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı / Şehir Planlama Bilim Dalı
Derece: Yüksek Lisans, 2022
Konu: Kamu Yönetimi = Public Administration ; Maliye = Finance ; Şehircilik ve Bölge Planlama = Urban and Regional Planning
Dizin: Devlet politikaları = State policies ; Finansal strateji = Financial strategy ; Finansal yönetim = Financial management ; Kamu politikaları = Public policies ; Kentsel dönüşüm = Urban transformation ; Kentsel politika = Urban policy ; Maliye politikaları = Fiscal policies ; Yönetim stratejileri = Management strategies

Özet:
Kentsel dönüşüm; sosyal, ekonomik, fiziki ve yönetsel anlamda farklı boyutları içeren geniş kapsamını, zaman içinde yönetişim gibi küresel ölçekte ortaya çıkan değişim ve deneyimler ile zenginleştirerek günümüze kadar ulaşmış, güncelliğini koruyan ve gelişmeye devam eden bir kavramdır. Bu sebeple kentsel dönüşüm kapsamında oluşturulacak politikanın da kavramın kendisi gibi çok boyutlu ve kapsamlı bir yaklaşım içermesi gerekmektedir. Kentsel dönüşüm politikasının oluşmasında ve yönetiminde ön plana çıkan iki ana aktör olan merkezi ve yerel yönetimleri bütünleştiren kapsamlı ve bütünleşik yaklaşımlar daha başarılı ve iyi çözümlenmiş projeler ortaya çıkarmaktadır. 
Türkiye'de kentsel dönüşüm konusundaki deneyimden öğrenme süreci devam etmektedir. Gelinen son aşamada merkezi yönetimin tek güçlü otorite olarak ilke ve kriter belirlemeden yaptığı uygulamaların büyük çoğunluğunun olumlu sonuçlar vermediği anlaşılmıştır. Bu sebeple Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı "Kentsel Dönüşüm Uygulamalarında Planlama İlke ve Kriterleri"nin belirlenmesi için İTÜ ile bir proje protokolü imzalamış ve çalışma sonucunda 16 bileşen, 50 planlama ilkesi ve 197 planlama kriteri belirlenmiştir. 19 Şubat 2019 tarihinde ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kentsel dönüşümün ilke ve esaslarını belirleyerek, bütün valilik ve yerel yönetimlere bildirmiş ve bu çerçevede belediyeler kentsel dönüşüm strateji belgesi hazırlamaya başlamışlardır. 
Bir yandan kentsel dönüşüme yönelik ilke ve kriterler belirlenmeye çalışılsa da, bu ilkelerin yerel yönetimlerden merkezi yönetime aktarılması sonucunda hangi amaç için ve nasıl kullanılacağı konusunda bir bilgi bulunmamaktadır. Bu anlamda kentsel dönüşümün ihtiyaç duyduğu bütüncül yönetişim yaklaşımı için, kentsel dönüşüm strateji belgeleri bir potansiyel olarak değerlendirilebilir.
Kentsel dönüşümde başarılı uygulamaların ortaya çıkmasında önemli olan etkenlerden biri de finansal yapının iyi kurgulanmış olmasıdır. Finansal yapı; sistematik ve bütüncül bir yaklaşımı gerektiren kentsel dönüşüm politikasının en önemli bileşenlerindendir. Finansman ve kaynakların yönetimi; politikanın diğer bileşenlerini de doğrudan etkilediği için süreç içerisinde bir kilit taşı görevi üstelenmektedir. Yönetsel ve finansal yapı birlikte ele alındığında; kentsel dönüşüm finansmanının stratejik yönetimi önem kazanmaktadır. Yasal ve yönetsel açıdan iyi kurgulanmış bir kentsel dönüşüm politikası; finansal kaynakların dağılımını da olumlu yönde doğrudan etkileyecektir. 
Tez kapsamında, Türkiye'de finansmanın stratejik yönetimi çerçevesinde merkezi ve yerel yönetimi bütünleştiren kapsamlı bir kentsel dönüşüm politikası olmadığı kabul edilerek, mevcut kentsel dönüşüm finansman yönetiminin sürdürülebilir olup olmadığı tartışılmaktadır. Bu anlamda, hem merkezi yönetimin hem de yerel yönetimlerin kentsel dönüşüm modelleri incelenerek; finansmanın yönetimi, öncelikli alanların belirlenme kriterleri ve elde edilen deneyimler üzerinden mevcut işleyişin SWOT analizi ile değerlendirilmesi hedeflenmiştir.
Çok fazla aktörü içerisinde barındıran kentsel dönüşüm süreçlerinde finansal olarak etkin olan aktörlerin daha baskın oldukları görülmektedir. Kentsel dönüşümün gerektirdiği yüksek maliyetler, politika geliştirme ve mevzuat oluşturma gibi gereksinimler sebebiyle devletin süreçteki en temel aktör olduğu göz önüne alındığında,  dönüşümün ekonomik boyutu ile yasal-yönetsel boyutunun büyük ölçüde merkezi hükümet tarafından belirlendiği söylenebilir. Özel sektörün kentsel dönüşüme yatırım yapmasını sağlamak için hükümetin bazı teşvikler ile kentsel dönüşüm projelerini avantajlı hale getirmeye çalışması bu duruma örnek olarak verilebilir. Merkezi yönetimin kentsel dönüşümde üstlendiği belirleyici ve yön verici rol sebebiyle; sunduğu araçlar politika yaklaşımının anlaşılması açısından oldukça önemlidir. Bu anlamda, merkezi ve yerel yönetimin yetki ve görev paylaşımı da ayrıca önem kazanmaktadır. 
Merkezi yönetim, kentsel dönüşümde finansmanının oluşumunda yönlendirme ya da bütçe ayırma yöntemleri ile direkt olarak katkı sağlamaktadır. Merkezi yönetimin kentsel dönüşüme teşvik ve destek sağlaması konusunda başvurabileceği,  ortaklıklar kurma, çeşitli kolaylık ve muafiyetler sağlama gibi birçok araç bulunmaktadır. Bazı ülkelerde finansal destek sağlama ve ortaklıkları teşvik etme gibi araçların birlikte uygulandığı bütüncül yaklaşımlara sahip kentsel dönüşüm fonları oluşturulmuştur. İngiltere'de 1994-2004 tarihleri arasında uygulanmış olan Tek Yenileme Bütçesi (Single Regeneration Budget), Hollanda'da 2000-2009 yılları arasında uygulanan Kentsel Dönüşüm Yatırım Bütçesi (Investment Budget for Urban Regeneration) ve İrlanda'da 2018-2027 tarihleri için planlanan Kentsel Yenileme ve Kalkınma Fonu (Urban Regeneration and Development Fund) bu fonlardan bazılarıdır. Türkiye'de ise 6306 sayılı yasa kapsamında kentsel dönüşüm hizmetlerinin finansmanı için oluşturulan "Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı" bu kentsel dönüşüm fonları ile bazı ortak noktalar içermesi açısından önemlidir.
Araştırma kapsamında ilk olarak merkezi yönetimin kentsel dönüşüm politikasını oluştururken kullandığı araçlara örnek olarak; bütüncül bir yaklaşıma sahip olması açısından kentsel dönüşüm fonları, teşviklerin kullanımı ve altyapı desteği, kurumsal kapasite geliştirme yöntemleri ile ilgili bir literatür araştırması yapılmıştır. Bütün bu araçların kentsel dönüşüm finansmanının yönetimindeki rolleri irdelenmiştir. İkinci aşamada, Türkiye'de kentsel dönüşüm politikası beş döneme ayrılarak incelenmiş ve kentsel dönüşümde yer alan aktörlere değinilmiştir. Türkiye'de kentsel dönüşüme yönelik genel çerçevenin çizilmesinden sonra; kentsel dönüşüm finansmanında merkezi yönetimin rolü ve Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı ile yerel yönetimlerin rolü ve kentsel dönüşüm strateji belgeleri incelenmiştir. Yerel yönetimlerin hazırladığı kentsel dönüşüm strateji belgeleri finansmanın yönetiminde bütüncül bir yaklaşım potansiyeli taşımalarından dolayı tez kapsamında değerlendirilmiştir.
Son olarak, analiz aşamasında merkezi ve yerel yönetim birimleriyle yapılan derinlemesine mülakatlar sonucu elde edilen deneyim bir SWOT (GZTF) analizi ile özetlenmiştir. Merkezi ve yerel yönetimlerde kentsel dönüşüm konusunda görev yapmakta olan kişilerle yapılan görüşmeler sonucu elde edilen kurumsal tecrübeler ile  kentsel dönüşüm konusundaki işleyiş, merkezi-yerel yönetim ilişkileri ve finansmanın yönetimi konusundaki güçlü ve zayıf yönler ile tehdit ya da potansiyel olarak görülen özelliklerin tanımlanması ile mevcut işleyişin sürdürülebilir olup olmadığını tartışılmıştır. 
Gerçekleştirilen görüşmeler sonucunda, ortaya çıkan mevcut durum incelendiğinde; "Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı" ile kentsel dönüşüm strateji belgelerinin entegrasyonunun, daha stratejik ve bütüncül bir politika oluşturulması için büyük bir potansiyele sahip olduğu sonucuna varılmıştır. Merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki ilişkilerin güçlendirilmesi ve finans yönetiminde iki düzey arasındaki koordinasyonun artırılması sonucunda daha başarılı ve sürdürülebilir uygulamalar elde edilebilir. Bu sayede, kendi yol haritalarını belirleyen yerel yönetimler, kentsel dönüşüm için benimsenen stratejik ve bütüncül yaklaşımın en önemli parçası haline gelecek ve merkezi yönetimin süreci yönetmesi daha kolay olacaktır.

Abstract:
Urban renewal that has survived to the present day by enriching its wide scope, which includes different dimensions in social, economic, physical and managerial terms, with the changes and experiences that have emerged on a global scale over time such as governance, is a concept that continues to develop and become a current issue. For this reason, the policy formed within the scope of urban renewal should also include a multidimensional and comprehensive approach like the concept itself. Comprehensive and holistic approaches integrating central and local governments, the two main actors that come to the fore in the formation and management of urban renewal policy, lead to more successful and well-solved projects.
The process of learning from the experience of urban renewal in Turkey continues. At the last stage, it has been understood that the majority of the practices made by the central government as the only powerful authority without determining principles and criteria did not yield positive results. For this reason, the Ministry of Environment, Urbanization and Climate Change signed a project protocol with İstanbul Technical University to determine the "Planning Principles and Criteria in Urban Transformation Practices" and as a result of the study, 16 components, 50 planning principles and 197 planning criteria were determined. On February 19, 2019, the Ministry of Environment and Urbanization determined the principles and essentials of urban transformation and notified all governorships and local governments, and within this framework, municipalities began to prepare an urban renewal strategy document.
Urban Renewal Strategy Document is a holistic and strategic road map that includes the main decisions of local governments regarding urban renewal practices. The content of the document and the principles and criteria that are expected to be compatible are determined in the document published by the central government. It is expected that the document should be compatible with upper scale plans and to give priority area-based renewal applications including holistic approach. The document also includes the conceptual studies that will reflect the renewal strategies on the maps at scale and it is prepared at the provincial and district level.
Although the principles and criteria for urban renewal are tried to be determined, it should be questioned whether there is a holistic governance model between the central government and the local government in operation. In addition, there is no information on how and for what purpose these principles will be used as a result of transferring these principles from local governments to the central government. Nevertheless, it was stated that strategy documents for all provinces should be prepared by 2023. Also, strategy documents must be approved in order to carry out renewal projects, starting from 2019. It is ensured with the document that every local government unit evaluates the current situation and determines its future strategies on urban renewal. In this sense, urban renewal strategy documents can be considered as a potential for the holistic governance approach required by urban renewal.
The holistic and strategic management of urban renewal requires a balanced and strategic distribution of financial resources. Strategic management and distribution of finance are intertwined and feeding each other in the process. Therefore, well-structured financial structure in urban renewal contributes to the emergence of successful practices. 
Financial structure is one of the most important components of the urban renewal policy, which requires a systematic and holistic approach. Since the management of finance and resources directly affects other components of the policy, it assumes a keystone role in the process. When the administrative and financial structure is considered together, the strategic management of urban renewal financing gains importance. An urban transformation policy that is well-constructed in terms of legal and administrative aspects will also positively affect the distribution of financial resources. 
Although, it is seen that the concept of urban renewal and its experience are highly discussed in the current literature and it is stated that a good financial structure should be established in urban renewal, the financial models adopted in urban renewal are handled superficially, and the financial support provided by the state to the citizens affected by the renewal is generally explained within the scope of urban renewal financing. So, within the scope of the study it is accepted that the urban renewal financing refers to a system that includes funding sources, the actors providing the source and using the source. In urban renewal projects where there is no or insufficient financing, it becomes very difficult or even impossible to ensure sustainability and achieve successful results. Therefore, the well-structured and sustainable financing system has primary importance in the emergence of successful renewal practices.
Within the scope of the thesis, it is accepted that there is no urban renewal policy integrating central and local government in Turkey, and it is discussed whether the current urban renewal financing management is sustainable. In this sense, by examining the urban renewal models of both central and local governments, it is aimed to evaluate the current model with a swot analysis based on the management of finance, the criteria for determining priority areas and the experiences gained.
It is seen that the financially active actors are more dominant in the urban renewal processes that include too many actors. Considering that the state is the main actor in the process due to the high costs required by urban renewal process, policy development and legislative requirements, it can be said that the economic and legal-administrative dimensions of the renewal are largely determined by the central government. An example of this is the government's efforts to make urban renewal projects advantageous with some incentives in order to ensure that the private sector invests in urban renewal. Due to the determining and guiding role of the central government in urban renewal, the tools it offers are very important for understanding the policy approach. In this sense, the authority and task sharing of the central and local government also gains importance.
The central government directly contributes to the formation of financing in urban renewal by guiding or allocating the budget. There are many tools that the central government can apply to provide incentives and support to urban renewal, such as establishing partnerships, providing various conveniences and exemptions. In some countries, urban renewal funds with holistic approaches have been established, in which instruments such as providing financial support and encouraging partnerships are applied together. The Single Regeneration Budget implemented between 1994-2004 in the UK, Investment Budget for Urban Regeneration implemented between 2000-2009 in the Netherlands and the The Urban Regeneration and Development Fund for 2018-2027 in Ireland are some of these funds. In Turkey, the "Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı" created for the financing of urban renewal services within the scope of the law numbered 6306 is important in that it contains some common points with these urban renewal funds.
Within the scope of the research, first of all, a literature search was conducted on urban renewal funds, the use of incentives and infrastructure support, and institutional capacity building methods in order to have a holistic approach as an example of the tools used by the central government in creating the urban renewal policy. The roles of all these tools in the management of urban renewal financing have been examined. In the second stage, the urban renewal policy in Turkey was analyzed by dividing into five periods and the actors involved in urban renewal were mentioned. After drawing the general framework for urban renewal in Turkey, the role of the central government in urban renewal financing with the "Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı" and the role of local governments with the urban renewal strategy documents were examined. Urban renewal strategy documents prepared by local governments have been evaluated within the scope of the thesis as they have the potential of a holistic approach in financial management.
Finally, the experience gained as a result of in-depth interviews with central and local government units during the analysis phase is summarized with a SWOT analysis. The institutional experiences obtained as a result of interviews with people working on urban renewal in central and local governments, provide the identification of the strengths and weaknesses with the features that are seen as threats or potentials in the management of urban renewal, central-local government relations and the management of finance. Accordingly, the sustainability of the current functioning about urban renewal in terms of strategic management and finance has been discussed in the thesis.
Integration of "Dönüşüm Projeleri Özel Hesabı" and urban renewal strategy documents has a great potential for the formation of a more strategic and holistic policy. Strengthening the relations between the central government and local government and increasing the coordination between the two levels in the management of finance will be effective in the emergence of more successful and sustainable practices. Local governments, which determine their own roadmaps, will become the most important part of the strategic and holistic approach adopted for urban transformation, and it will be easier for the central government to manage the process.