Parlamentonun müzakere işlevinin temel aracı: Genel görüşme
The main tool of Parliament's deliberation function: General debate
Yazar: SİNEM ŞİRİN
Danışman: PROF. DR. ŞULE ÖZSOY BOYUNSUZ
Galatasaray Üniversitesi / Sosyal Bilimler Enstitüsü / Kamu Hukuku Ana Bilim Dalı
Derece: Doktora, 2023
Konu: Hukuk = Law

Özet:
Araştırmamızın konusunu, parlamentonun müzakere işlevi temelinde genel görüşme yetkisi oluşturmaktadır. Bu konu kapsamında ilk olarak parlamentonun müzakere işlevinin varlığı tartışılmaktadır. Özünde bir söz mekânı olan parlamentonun işlevleri, literatürdeki ayrımlar da dikkate alınarak geleneksel işlevler ve çağdaş işlevler olarak ikiye ayrılmaktadır. Parlamentonun ilk ortaya çıktığı günden bugüne tarihsel süreç içerisindeki siyasi mücadeleler sonucunda elde ettiği geleneksel işlevleri vardır. Bunlar başta kanun yapımı, bütçenin onaylanması, yürütme organının kontrol ve denetimi, parlamenter rejimlerde hükümetin kurulması şeklindeki işlevlerdir. Fakat parlamentonun bir de güncel bir işlevi, müzakere işlevi olduğu kabul edilmektedir. Bu çalışmada da parlamentonun güncel işlevi müzakerenin, genel olarak parlamentodaki hangi yetki ve usullerle gerçekleştirildiği araştırılmaktadır. Bu bağlamda, müzakerenin diğer yetki ve işlevlerin kullanımında zorunlu bir teknik olduğu görülmektedir. Ancak müzakere işlevinin demokratik bir tartışma yönteminin ötesinde çoğunlukçu demokrasi anlayışına bir tepki olarak parlamentonun diğer yetkilerinden çok daha yakın zamanda ortaya çıktığı anlaşılmaktadır. İktidarı sınırlandırmak üzere belli yetkileri elde eden yasama organlarının, hızlı şekilde gelişim gösteren teknik ve bilimsel ilerlemelerin toplum üzerinde yarattığı etkilere yetişememesi, toplumsal sorunlara ve artan ihtiyaçlara yeteri kadar yanıt verememesi siyasal bir kriz yaratmıştır. Bu krize çözüm olarak daha hızlı hareket edebilen yürütme organının yetkilerinin artırılması ve güçlendirilmesi tercih edilmiştir. Fakat, bu durum yasama organlarının yürütme karşısında geri plana itilmesine de sebep olarak bu kez de bir demokrasi sorununun doğmasına neden olmuştur. İşte müzakere işlevi, yasama organlarının bu "düşüş" karşısında yeniden güçlenmesi ve etkinliğini kazanması için işlevlerini dönüştürmüş veya yeni işlevler edinmiştir. Bu noktada da eksilen demokrasi ihtiyacını gidermek, toplumdaki farklılıkların ve her türlü görüşün eşit ve düzenli biçimde duyurulmasını, geleceğin iktidarının sesinin kitlelere ulaşmasını sağlamak üzere parlamento yeni bir işlev göremeye başlamıştır. Müzakere işlevi, parlamentonun geleneksel işlevleri dışındaki bu demokratik işlevini açıklamaktadır.

Parlamentonun söze dayalı faaliyetinin bazı parlamentolarda diğerlerine nazaran ağırlıklı olarak gerçekleştiği ve bu durumun bir parlamento tipini vurguladığı görülerek çalışmamızda öncelikle müzakere parlamentosu kavramı ele alınmaktadır. Daha çok Britanya Parlamentosunun bir özelliği olarak açıklanan müzakere parlamentosu, iktidar-muhalefet çatışmasının parlamentoda karşılıklı biçimde sürekli olarak söze dayalı olarak gerçekleştiği bir mekânı ifade etmektedir.  Bunun karşısına ise çalışma ya da komisyona dayalı yasama organları çıkarılarak bunun da örneği olarak ABD Kongresi gösterilmektedir. Literatürde müzakere parlamentosu-çalışma parlamentosu ayrımı yapılmaktaysa da aslında her parlamentoda müzakere işlevini ortaya çıkaracak araçların olduğu bir gerçektir. Ancak bazı parlamentolarda bu araçların daha çok olduğu ve çalışma esasının müzakere üzerine kurulu olduğu değerlendirilmektedir. Bu çerçevede parlamentoların içinden geçtiği tarihsel süreçlerin, coğrafyanın, siyasi kültürün ve toplumsal yapının etkisiyle biçimlendiği anlaşılmaktadır. Araştırmamızda, bu yapısal özelliklerin parlamento genel kurullarının mimari yapısına dahi yansıdığı ve müzakereyi biçimlendirdiği tespit edilmekte ve bundan hareketle genel kurul yapıları, birkaç örnek üzerinden kısaca değerlendirilmektedir.

Parlamentoların müzakere işlevini etkileyen birçok dış kültürel ve siyasal dinamik olduğu gibi anayasal dinamikler de sözkonusudur. Bunlar tüketilemeyeceği için çalışmamızda parlamentonun müzakere işlevini etkileyen üç temel unsura, çift meclis yapısına, parlamentoların yürütme tarafından feshine ve yasama bağışıklıkları ile milletvekillerinin gündem ve söz haklarına değinilmektedir. Birçok anayasal etken olmakla birlikte bu üç temel unsurun seçilmesinde bunların aynı zamanda Türkiye'de uygulanmış veya uygulanmakta olan temel kurumlar olması rol oynamıştır. Bu bağlamda Türkiye'de 1961 Anayasası döneminde uygulanan çift meclis sisteminden de hareketle çift meclislerin parlamentonun müzakere işlevine etkisi tartışılmaktadır. Nitekim 1961 Anayasası'nda Cumhuriyet Senatosuna da genel görüşme yetkisi tanınmıştı. Ardından parlamenter sistemlere özgü yürütmenin parlamentoyu fesih yetkisi bağlamında müzakere işlevi değerlendirilmekte ve parlamentonun tatil ve toplanmaya kendisinin karar verip veremediği de bu bağlamda ele alınmaktadır. Fesih olgusu, parlamentoların müzakere işlevini kesintiye uğratabilecek nitelikte önemli bir unsurdur ve Türkiye'de ilk parlamenter deneyimlerin yaşandığı Meşrutiyet döneminden günümüze fesih konusundaki deneyim, önemli anayasal ilkelerin kabulüne neden olmuştur. Çalışmamızda bu deneyim ve anayasal kazanımlar müzakere işlevi bağlamında tartışılarak son olarak 2017 Anayasa değişikliği ile kabul edilen yeni hükümet biçiminde düzenlenen fesih yetkisi değerlendirilmektedir. Son unsur olarak da yine Türkiye'de her zaman siyasi gündemde yer alan yasama bağışıklıklarının müzakere işlevine etkisi ele alınmaktadır. Bu noktada sadece söz hürriyetinin değil milletvekillerinin parlamentonun gündemine nasıl ve ne kadar etki edebildiğinin önemi de vurgulanmaktadır. Bu konuda, İngiltere ve Fransa parlamentolarında muhalefete belli günlerde parlamentonun gündemini belirleyebilme hakkının tanınması (opposition days ve niches parlementaires) gibi uygulamalar değerlendirilmektedir.

Çalışmamızda müzakere işlevinin araçları, genel olarak değerlendirilmektedir ve bazı parlamentolarda bir denetim yetkisi aracı olarak kullanılan genel görüşme yetkisinin, parlamentonun müzakere işlevinin temel bir aracı olduğu tespit edilmektedir. Bu nedenle parlamentonun müzakere işlevinin ortaya çıkmasını sağlayan diğer araçlara "geniş anlamda genel görüşme" ve parlamentonun denetim yetkisinin bir aracı olan genel görüşmeye ise "dar anlamda genel görüşme" denilerek temel bir ayrım yapılmaktadır.

"Dar anlamda genel görüşme", parlamentonun denetim araçları arasında düzenlenen, diğer denetim araçlarından sonucu ve yöntemi bakımdan ayrılan bir usuldür.  Genel görüşme, toplumu ve devlet faaliyetlerini ilgilendiren kamusal bir konunun parlamento genel kurulunda görüşülmesidir. Genel görüşmede, parlamentodaki farklı siyasi görüşler, kamusal bir konunun enine boyuna tartışmasına katılarak konuyla ilgili kendi görüşlerini ve eleştirilerini açıklamaktadır. Genel görüşme sonucunda hükümetin siyasi sorumluluğunu doğuracak bir karar alınmamaktadır. Ayrıca genel görüşmeyi başlatabilme ve genel görüşme konusunu belirleyebilme hakkı, bazı parlamentolarda hükümete de tanınmakla birlikte esasında milletvekillerine ve siyasi parti gruplarına tanınmaktadır. Bu nedenlerle genel görüşmenin, tam anlamıyla müzakere işlevini ortaya çıkaran bir araç olduğu ifade edilmektedir.

Bu çerçevede bazı parlamentolardaki geniş anlamda genel görüşme araçları ve dar anlamda genel görüşme arasındaki maddi ve usuli farklara değinilmektedir. Ardından dar anlamda genel görüşmenin, hukuki dayanağı açıklanmaktadır. Parlamentoların denetim yetkilerinin anayasalar ile düzenlediği görülmektedir ve genel görüşme yetkisinin ise daha çok içtüzüklere bırakıldığı anlaşılmaktadır. Bu konuda Türkiye'nin farklı bir örnek olduğu ve hem Anayasa'da hem de İçtüzük'te genel görüşmenin düzenlendiği dikkat çekmektedir. Çalışmamızda daha sonra genel görüşme yetkisinin amacı ve hukuki niteliği ele alınmaktadır. Bu çerçevede ise genel görüşme yetkisinin parlamentonun denetim aracı mı bilgi edinme aracı mı olduğu yönündeki Türk literatüründeki tartışma ele alınmaktadır. Denetimin bilgi edinmeyi de içeren bir faaliyet olmasından hareketle genel görüşme yetkisinin özünde parlamentonun bir denetim aracı olduğu, ancak birden fazla işlevi de yerine getirmeyi sağladığı ifade edilmektedir. Bu tartışmadan sonra ise genel görüşmenin konusu ve konunun sınırları tartışılmaktadır. Burada öne çıkan hususlar devlet sırlarının, mesleki ve ticari sırların genel görüşme konunu olup olamayacağı, genel görüşme konusunun özel hayatı ilgilendiren bir husus olup olamayacağıdır. Bir diğer husus ise erkler ayrılığı ve yargı bağımsızlığı ilkelerinin bir tezahürü olarak görülmekte olan bir davada yargı yetkisinin kullanımıyla ilgili parlamentoda görüşme yapılamayacağı yasağının (sub-judice rule) genel görüşme bakımından nasıl yorumlanması gerektiği üzerinedir. Çalışmanın en zor aşamalarından birini, bu değerlendirmeler oluşturmaktadır. Özellikle devlet sırrı, bunlar arasında farklı bir özellik göstermektedir. Çünkü, diğer hususlar bir hukuk devletinde olması gereken bireysel hak ve özgürlüklerin korunması ve yargı bağımsızlığı ilkeleriyle ilgili çatışmayı yansıtmaktadır. Ancak devlet sırrı, sır kavramının ve sınırlarının belirsizliği karşısında genel görüşmenin kendisiyle çatışma içerisindedir. Genel görüşmenin amacı kamuoyunun aydınlatılması, parlamentonun ve kamuoyunun bilgilendirilmesi ve yöneticilerin faaliyetlerinin denetlenmesidir. Bu bağlamda devlet sırrı olan konu, eğer genel görüşmenin dışında tutulursa parlamentonun müzakere işlevinin gerçekleşememesi bağlamında bir demokrasi sorunu ortaya çıkmaktadır.

Çalışmamızın birinci bölümü, genel görüşme yetkisinin nasıl kullanıldığına dair usul, Almanya Federal Meclisi'nin temsili kanadı Bundestag, İngiltere Parlamentosunun temsili kanadı Avam Kamarası ve TBMM örnekleri arasında karşılaştırmalı inceleyerek sonlandırılmaktadır. Bu noktada en önemli fark, TBMM'de genel görüşme önergelerinin doğrudan gündeme alınmaması, diğer iki parlamentoda doğrudan gündeme alınmasıdır. İkinci önemli fark ise TBMM'deki genel görüşme usulünün öngörüşme-genel görüşme olmak üzere ikili bir görüşme usulüne dayanmasıdır. Birinci bölümün sonunda bu usuller arasındaki farkların olumlu ve olumsuz yanları değerlendirilerek TBMM için çalışmanın sonunda geliştirilmek istenen yeni bir genel görüşme modeli önerisinin temeli oluşturulmaktadır. 

Çalışmanın ikinci bölümü, Türk Anayasa Hukukunda genel görüşme üzerine eğilmektedir. Osmanlı-Türk anayasal gelişmelerinde parlamentonun müzakere işlevinin nasıl gelişti, geçmişten günümüze anayasalarda ve içtüzüklerde düzenlenen genel görüşme ve benzeri araçların hukuki dayanakları ve uygulaması değerlendirilmektedir. Türkiye'de genel görüşme yetkisinin 1961 Anayasası öncesinde gelişen çoğunlukçu demokrasi anlayışının yarattığı siyasal krizlere tepki olarak, ilk önce 1961 Anayasası'nı yapan Kurucu Meclisin bir kanadı Temsilciler Meclisi İçtüzüğü'nde düzenlenmiş olduğu tespit edilmektedir. Daha sonra 1961 Anayasası'nda genel görüşme yetkisinin çift meclisli yapının her iki kanadına da bir yetki olarak tanındığı görülmektedir. Meclisler bu yetkilerini, kendi çıkardıkları içtüzüklere göre ayrıntılı biçimde düzenlemişlerdir. Çalışmamızda bu ayrımlara ve her iki Meclisin genel görüşme uygulamasına yer verilerek değerlendirmeler yapılmaktadır. Ardından 1982 Anayasası'nın ilk halinde parlamentonun denetim yetkisi ve genel görüşme yetkisi ve bu dönemde de kullanılan 1961 Anayasası döneminin İçtüzüğü'nde genel görüşme düzenlemesi incelenmektedir. Bu dönemin genel görüşme uygulaması da grafik ve tablolarla yasama dönemlerine göre etkinlik bakımından incelenmektedir. Daha sonra 2017 Anayasa Değişikliği ile getirilen cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde TBMM'nin denetim araçları arasında varlığı korunan genel görüşme kurumunun parlamentonun denetim faaliyetleri ve müzakere işlevi bağlamında değerlendirilmesi yapılmaktadır. Bu aşamada cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin ilk kez uygulandığı 27. yasama döneminde genel görüşme uygulamasının etkinliği değerlendirilmektedir. 27. yasama döneminde hiçbir genel görüşme önergesinin gerçekleştirilmemiş olduğu ve bütün önergelerin hükümsüz kaldığı tespit edilmektedir. Bu fiilen uygulanmama halinin, cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi öncesinde genel görüşme kurumunun etkisizleşmesine de neden olan bazı kural dışı tutumlar sebebiyle olduğu ve nihayetinde son yasama döneminde de bu sonuca ulaşıldığı tespit edilmektedir. Bu kural dışı tutumlar, TBMM'deki Danışma Kurulunun veya Danışma Kurulunun anlaşma sağlayamadığı durumlarda siyasi parti gruplarının gündemi değiştirme önergelerinin İçtüzüğe aykırı kullanılmasıyla ortaya çıkmıştır. Aslında İçtüzük, hiç kimseye parlamentonun denetim faaliyetinin sürekli olarak yerine getirilmesini engelleyecek biçimde gündemi değiştirme hakkını vermemektedir. Sadece kanunların görüşülmesi usulünde bu usul benimsenmektedir. Ancak parlamentoda çoğunluğa sahip olan partilerin grup önerilerinin kabul edilmesi ile sürekli İçtüzüğe aykırı kararalar alınarak denetim faaliyeti geri plana atılmaktadır. Uzun yıllardır uygulanan bu usulün giderek yerleşmesi ile genel görüşme ve diğer denetim araçlarının kullanımı, yasama faaliyetinin çoğunluk tarafından belirlenmesi nedeniyle kullanılamamaktadır. Bu bağlamda TBMM müzakere işlevini yerine getirememektedir. Bu tespitlerin değerlendirildiği çalışmamızda TBMM'nin müzakere eksiğini gidermeye çalışmak için kullandığı diğer içtüzük araçları ele alınmaktadır. Ancak gündem dışı konuşma ve kısa söz talepleri gibi araçların, kurumsal amaçlarının dışında ve mevcut amaç ve usullerinin zorlanarak genel görüşme yerine kullanılmaya çalışılmasının da müzakere işlevini ortaya çıkarmadığı anlaşılmaktadır. Böylece nasıl ki genel görüşme kurumu belli dönemlerde sadece hükümetin kendi politikasına destek sağlamak amacıyla kullanılan bir araç olmuş ve etkisizleşmişse diğer içtüzük araçları da araçsallaştırılmış ve hukuki amaçlarını kaybetmişlerdir.

Bu tespitlerle sonlandırdığımız çalışmanın en sonunda ise değişen hükümet sisteminin parlamentonun müzakere işlevi üzerindeki olumsuz etkisini gidermek üzere genel görüşme kurumunun önemi vurgulanmaktadır. Bunun için genel görüşme kurumunun hükümet sisteminden bağımsız olarak etkin biçimde kullanılabilmesi için çoğulcu ve demokratik katılımcı bir anlayışla yeniden kurgulanması gerektiği belirtilmektedir. Bu esastan hareketle de yeni genel görüşme modelleri geliştirilmektedir. İçtüzüğün tümden yenilenmesi veya mevcut İçtüzük'te bir değişiklik yapılması ihtimallerine göre farklı genel görüşme modelleri sunulmaktadır. Hepsinin temelinde genel görüşmenin bir muhalefet hakkı olarak görülmesi ve genel görüşme önergelerinin zorunlu olarak doğrudan gündeme alınması önemsenmektedir. Bu yolla TBMM'nin yasama faaliyetinin aksamadan dengeli biçimde işleyebilmesi ve demokratik bir yasama faaliyetinin gerçekleşmesi mümkün olacaktır.

Kısaca özetlediğimiz bu araştırmamız, bir karşılaştırmalı hukuk çalışması değildir; fakat diğer parlamentoların müzakere işlevi çerçevesinde sahip oldukları genel görüşme yetkileri TBMM'nin genel görüşme yetkisi ile karşılaştırılmaktadır. Genel görüşme kurumunun hukuki niteliği ve amacı ile parlamentoların bunu nasıl uyguladığı konularında, birincil ve ikincil kaynaklardan yararlanılmaktadır. Araştırmamızda kullanılan bilimsel kaynaklar, başta ilgili ülkelerin anayasaları, parlamentoların içtüzükleri ile uzmanlarının hazırladığı parlamento içi bilgi ve belgeler ile parlamento görüşmelerine dair tutanaklar gibi birinci el kaynaklardır. Ayrıca ulusal ve uluslararası literatürde parlamento çalışmalarında öne çıkan siyaset bilimi ve anayasa hukuku alanındaki ikinci el kaynaklar da araştırmaya ışık tutmuştur. İngiltere Avam Kamarası ile iletişim kurularak uygulamaya dair veriler elde edilmiştir. Bu araştırmamızda esas olarak TBMM incelendiği için Meclisin nasıl bir faaliyet yürüttüğü bizzat yerinde görülerek, yasama uzmanları ve bürokratları ile görüş alışverişinde bulunulmuştur. Parlamentoda kurumsal deneyim edinmiş ve aynı zamanda anayasa hukuku alanında bilimsel çalışmalar yapan değerli araştırmacılarla değerlendirmeler ve tartışmalar gerçekleştirilmiştir.  

Genel görüşme yetkisinin, her parlamentonun kendine özgü dinamik yapısı ve diğer parlamento içi unsurlarla etkileşimi çerçevesinde her parlamentoda bazı usul farkları gösterdiği anlaşılmaktadır; ancak genel görüşmenin Türkiye'de olduğu gibi parlamentonun bir denetim aracı olarak kurgulandığı ve parlamentonun müzakere işlevini ortaya çıkaracak biçimde kullanıldığı görülmektedir. Bu çalışmada elde edilen sonuçların da Türkiye'deki parlamento faaliyetlerine demokratik bir katkı sunması hedeflenmektedir. Araştırmamızın sonunda önerilen genel görüşme modellerinin, buna katkı sunduğunu ve böylece çalışmanın hedefine ulaşmasını sağladığını düşünmekteyiz.

Abstract:
The subject of our research is the power of general debate of the parliament based on the deliberation function. In this context, firstly, the existence of the deliberation function of the parliament is discussed. The functions of the parliament, which is essentially a place of speech, are divided into two as traditional functions and contemporary functions, taking into account the distinctions in the literature. The parliament has traditional functions that it has achieved as a result of political struggles in the historical process since its first emergence. These are functions such as making laws, approving the budget, controlling the executive branch and establishing the government in parliamentary regimes. In this study, generally the current deliberation function of the parliament is searched, especially with which powers and procedures in the parliament is used. In this context, it is seen that negotiation is an obligatory technique in the use of other powers and functions. However, it is understood that the deliberation function has emerged much more recently than the other powers of the parliament, as a reaction to the majoritarian democracy beyond a democratic discussion method. The inability of the legislatures, which obtained certain authorities to limit the absolute power, to the effects of rapidly developing technical and scientific advances on society, and their inability to adequately respond to social problems and increasing needs, created a political crisis. As a solution for this crisis, it is preferred to increase and strengthen the powers of the executive authority, which can act faster. However, this situation caused the legislature staying in the background against the executive, and this time, a democracy problem emerged. Hence, the deliberation has transformed its functions or acquired new functions in order for the legislatures to gain strength and effectiveness against to this "fall". Thus, the parliament has started to play a new function in order to meet the need for democracy, to make the differences in the society and all kinds of opinions heard equally and regularly, and to ensure that the voice of the future government reaches the masses. The deliberation explains this democratic function of parliament apart from its traditional functions.

As it is seen that the verbal activity of the parliament is predominantly performed in some parliaments compared to others and this situation emphasizes a type of parliament, first of all, the concept of deliberation parliament is discussed in our study. The deliberative parliament, which is especially described as a feature of the British Parliament, refers to a place where the power-opposition conflict takes place in the parliament on a continuous basis, on a verbal basis. Against this, legislative bodies based on work or commission are brought forward and the US Congress is shown as an example of this. Although there is a distinction between deliberation parliament and working parliament in the literature, it is a fact that there are tools to reveal the deliberation function of every parliament. However, in some parliaments, it is considered that there are more tools for deliberation and the working principle is based on deliberation. In this context, it is understood that parliaments are shaped by the influence of the historical processes that they went thorough, geography, political culture and social structure. In our research, it is determined that these structural features are even reflected in the architectural structure of the parliamentary general assemblies and shape the deliberation, and based on this, the general assembly structures are briefly evaluated through a few examples.

There are many external cultural and political dynamics that affect the deliberation function of parliaments, as well as constitutional dynamics. Since these cannot be exhausted, our study deals with the three main elements that affect the deliberation function of the parliament; the bicameral structure, the dissolution of parliaments by the executive organ and legislative immunity, and the agenda and right of speech of the deputies. Although there are many constitutional factors, the fact that they are also the main institutions implemented or being implemented in Turkey played a role in the selection of these three basic elements. In this context, the effect of bicameral assemblies on the deliberation function of the parliament is discussed based on the bicameral system implemented during the 1961 Constitution period in Turkey. As a matter of fact, in the 1961 Constitution, the Senate of the Republic was given the authority to hold general debate. Then, the deliberation function of the executive organ, which is specific to parliamentary systems, is evaluated in the context of the power to dissolve the parliament, and whether the parliament can decide on its own for recess and meeting is also discussed in this context. The notion of annulment is an important element that can interrupt the deliberation function of parliaments, and the experience of annulment from the Constitutional Monarchy Era, when the first parliamentary experiences were experienced in Turkey, to the present, has led to the adoption of important constitutional principles. In our study, this experience and constitutional gains are discussed in the context of the deliberation function, and finally, the power of annulment, which is regulated in the form of the new government accepted with the 2017 Constitutional Amendment, is analyzed. Lastly, the effect of legislative immunity on the deliberation function, which is always on the political agenda in Turkey, is discussed. In this regard, applications such as giving the opposition the right to set the agenda of the parliament on certain days (opposition days and niches parlementaires) in the parliaments of England and France are assessed.

In our study, the tools of the deliberation function are assessed generally and it is determined that the power of general debate, which is used as a control tool in some parliaments, is a basic tool of the parliament's deliberation function. Therefore, a principal distinction is made by calling the other tools that enable the parliament's deliberation function to emerge as "general debate in the broad sense" and the general meeting, which is a tool of the parliament's control power, "general debate in the narrow sense".

"General debate in the narrow sense" is a method that is organized among the parliamentary audit instruments and differs from other audit instruments in terms of its outcome and method. General debate is the negotiation of a public issue concerning society and state activities in the general assembly of the parliament. In general debate, different political views in the parliament participate in the wide-ranging discussion of a public issue, expressing their own views and criticisms on the issue. As a result of the general debate, no decision is taken that will create the political responsibility of the government. Besides, although the right to initiate the general debate and to determine the subject of the general debate is granted to the government in some parliaments, in fact it is granted to the deputies and political party groups. For these reasons, it is stated that the general debate is a tool that fully reveals the deliberation function.

In this context, the factual and procedural differences between the broad terms of the general debate and the narrow meaning of general debate in some parliaments are mentioned. Then, the legal basis of the general debate in the narrow sense is explained. It is seen that the auditing powers of the parliaments are regulated by the constitutions and it is understood that the regulation of the power of general debate is mostly left to the Standing Orders. It is noteworthy that Turkey is a different example in this regard and that the general debate is regulated both in the Constitution and the Standing Orders. Thereafter, in our study the purpose and the legal nature of the power of the general debate are discussed. In this context, the debate in Turkish legal literature on whether the power of general debate is the parliament's control tool or a means of obtaining information, is discussed. Considering that auditing is an activity that includes obtaining information, it is stated that the power of general debate is essentially an audit tool of the parliament, but it also provides to fulfill more than one function. After this argumentation, the subject of the general debate and the limits of the subject are discussed. The issues that stand out here are whether state secrets, professional and commercial secrets can be the subject of general debate, and whether the subject of general debate can be a matter of private life. Another issue is, as a manifestation of the principles of separation of powers and independence of the judiciary how the sub-judice rule (prohibition of parliamentary debate on the exercise of judicial power in a pending case) should be interpreted in terms of general debate. These assessments constitute one of the most difficult parts of the study. Especially, state secret has a different feature among them. Because other issues reflect the conflict related to the protection of individual rights and freedoms and the independence of the judiciary, which should be in a state of law. However, state secret is in conflict with the general debate itself in relation to the ambiguity of the concept of secret and its boundaries. The purpose of the general debate is to inform the public and the parliament and to control the activities of the administrators. Herein, if the issue, which is a state secret, is excluded from the general debate, a democracy problem arises in the context of the parliament's deliberation function.

The first part of our study is concluded by comparatively examining the procedure on how the power of general debate is used, the representative wing of the German Federal Parliament, the Bundestag, the representative wing of the British Parliament, the House of Commons and the Turkish Grand National Assembly. At this point, the most important difference is that the general debate proposals are not called directly on the agenda in the Grand National Assembly of Turkey, but are directly put on the agenda in the other two parliaments. The second important difference is that the general debate procedure in the Grand National Assembly of Turkey is based on a bilateral meeting procedure, namely the preliminary debate-general debate. At the end of the first chapter, the positive and negative aspects of the differences between these procedures are discussed and the basis of a new general debate model proposal that is desired to be developed for the TGNA at the end of the study is formed.

The second part of the study focuses on general debate in Turkish Constitutional Law. How the deliberation function of the parliament developed in the Ottoman-Turkish constitutional developments, the legal basis and application of the general debate and similar instruments arranged in the constitutions and Standing Orders from past to present are discussed. As a reaction to the political crises created by the majoritarian democracy before the 1961 Constitution in Turkey, it is determined that power of general debate was regulated firstly in the Standing Orders of the House of Representatives which is a wing of the Constituent Assembly. Later, in the 1961 Constitution, it is seen that the power of general debate was recognized as a power for both wings of the bicameral structure. Assemblies organized these powers in detail according to the Standing Orders that they have issued. In our study, assessments are made by including these distinctions and the practice of the general debate of both Houses. Then, the audit power and power of general debate authority of the parliament in the first version of the 1982 Constitution and the general debate arrangement in the Standing Orders of the 1961 Constitution period, which was also used in this period, are examined. The general debate practice of this period is also examined in terms of effectiveness with graphics and tables according to the legislative periods. Later, the general debate as an institution, whose existence is retained among the control tools of the TGNA in the presidential government system brought with the 2017 Constitutional Amendment, is analyzed in the context of the parliament's control activities and deliberation function. At this stage, the effectiveness of the general debate is assessed in the 27th legislative period, when the presidential government system was implemented for the first time. It is determined that no general debate motion was carried out in the 27th legislative period and all motions were null and void. It is determined that this de facto non-implementation situation is due to some irregular attitudes that caused the ineffectiveness of the general debate institution before the presidential government system, and finally, this result was also reached in the last legislative period. These irregular attitudes have emerged with the use of the proposals to change the agenda, given by the Advisory Board in the Grand National Assembly or given by the political party groups in cases where the Advisory Board cannot reach an agreement, contrary to the Standing Orders. In fact, the Standing Orders do not give anyone the right to change the agenda in such a way as to impede the continued exercise of control of parliament. This method is adopted only in the procedure of negotiating the laws. However, with the acceptance of the group proposals of the parties that have a majority in the parliament, the audit activity is taken into the background by constantly taking decisions against the Standing Orders. Because this method, which has been applied for many years, is gradually established, the use of general debate and other audit tools cannot be used because the legislative activity is determined by the majority. In this context, the TGNA cannot perform its deliberation function. In our study, assessing these determinations, other tools of Standing Orders used by the TGNA to overcome the lack of deliberation are discussed. However, it is understood that trying to use tools such as out-of-agenda speech and short word requests instead of general debate, outside of their institutional purposes and by forcing the existing purposes and procedures, does not reveal the deliberation function. Thus, just as the institution of general debate has been a tool used only to support the government's own policy in certain periods and has become ineffective, other Standing Orders tools have also been instrumentalized and lost their legal purpose.

At the end of the study, which we conclude with these determinations, the importance of the general debate is emphasized in order to eliminate the negative impact of the new current government system on the deliberation function of the parliament. For this, it is stated that the general debate should be reconstructed with a pluralistic and democratic participatory approach in order to be used effectively and independently of the government system. Based on this principle, new general debate models are being developed. Different general debate models are offered depending on the possibility of a complete renewal of the Standing Orders or an amendment on the existing Standing Orders. At the base of all, it is important that the general debate is regarded as a right of opposition and that the general debate motions should necessarily be directly on the agenda. Thus, it will be possible for the parliament to function in a balanced manner without interruption and that a democratic legislative activity to take place.

This research, which we have briefly summarized, is not a comparative law study; however, the authority of general meeting of other parliaments within the framework of the deliberation function is compared with the general negotiation power of the TGNA. Primary and secondary sources are used on the legal nature and purpose of the general debate and how parliaments use it. The scientific sources used in our research are first-hand sources such as the constitutions of the relevant countries, the Standing Orders of the parliaments, in-parliamentary information and documents prepared by the experts, and the minutes of the parliamentary meetings. In addition, second-hand sources in the field of political science and constitutional law, which are prominent in parliamentary studies in national and international literature, also shed light on the research. Practical data is obtained by communicating with the British House of Commons. In this research, since the Turkish Grand National Assembly was mainly examined, what kind of activity the Assembly carried out was observed on site, and opinions were exchanged with legislative experts and bureaucrats. Evaluations and discussions were held with dear researchers who have institutional experience in the parliament and also conduct scientific studies in the field of constitutional law.

It is understood that the power of general debate shows some procedural differences in each parliament within the framework of the unique dynamic structure of each parliament and its interaction with other parliamentary elements; however, it is seen that the general debate is designed as an audit tool of the parliament and used in a way to reveal the deliberation function of the parliament, as in Turkey. It is aimed that the results obtained in this study will make a democratic contribution to the parliamentary activities in Turkey. We think that the general debate models suggested at the end of our research contribute to this and thus enable the study to reach its goal.









L'objet de notre recherche est le pouvoir de débat général du parlement fondé
sur la fonction de délibération. Dans ce contexte, premièrement, l'existence de la
fonction de délibération du parlement est discutée. Les fonctions du parlement, qui est
essentiellement un lieu de parole, se divisent en deux, comme les fonctions
traditionnelles et les fonctions contemporaines, compte tenu des distinctions de la
littérature. Le parlement a des fonctions traditionnelles qu'il a coquerie à la suite de
luttes politiques dans le processus historique depuis sa première émergence. Il s'agit
de fonctions telles que l'élaboration des lois, l'approbation du budget, le contrôle de
l'exécutif et l'établissement du gouvernement dans les régimes parlementaires. Dans
cette thèse, généralement la fonction de délibération actuelle du parlement est
recherchée, en particulier avec les pouvoirs et les procédures au parlement utilisés.
Dans ce contexte, on voit que la négociation est une technique obligatoire dans
l'utilisation d'autres pouvoirs et fonctions. Cependant, il est entendu que la fonction
de délibération est apparue beaucoup plus récemment que les autres pouvoirs du
parlement, en réaction à la démocratie majoritaire au-delà d'un mode de discussion
démocratique. L'incapacité des législateurs, qui ont obtenu certaines autorités à limiter
le pouvoir absolu, aux effets des avancées techniques et scientifiques en plein essor
sur la société, et leur incapacité à répondre adéquatement aux problèmes sociaux et
aux besoins croissants, ont créé une crise politique. Comme solution à cette crise, on
préfère augmenter et renforcer les pouvoirs de l'exécutif, qui peut agir plus
rapidement. Néanmoins, cette situation a fait que le législatif est resté en arrière-plan
face à l'exécutif, et cette fois, un problème de démocratie est apparu. Ainsi, la
délibération a transformé ses fonctions ou acquis de nouvelles fonctions afin que les
législatures aient plus de pouvoir et efficacité face à cette « chute ». Alors, le parlement
a commencé à jouer une nouvelle fonction afin de répondre au besoin de démocratie,
de faire entendre les différences dans la société et toutes sortes d'opinions de manière
égale et régulière, et d'assurer à ce que la voix du futur gouvernement atteigne les
masses. La délibération explique cette fonction démocratique du parlement en dehors
de ses fonctions traditionnelles.

Comme on voit que l'activité verbale du parlement est majoritairement exercée
dans certains parlements par rapport à d'autres et que cette situation met l'accent sur
un type de parlement, tout d'abord, la notion de parlement délibératif est discutée dans
notre étude. Le parlement délibératif, qui est surtout décrit comme une caractéristique
du Parlement britannique, fait référence à un lieu où le conflit pouvoir-opposition se
déroule au parlement de manière continue, sur une base verbale. Contre cela, des
organes législatifs basés sur le travail ou la commission sont mis en avant et le Congrès
américain est montré comme un exemple de cela. Bien qu'il y ait une distinction entre
parlement délibérant et parlement de travail dans la littérature, il est un fait qu'il existe
des outils pour révéler la fonction délibérative de chaque parlement. Cependant, dans
certains parlements, on considère qu'il y a plus d'outils de délibération et le principe
de fonctionnement est basé sur la délibération. Dans ce contexte, il est entendu que les
parlements sont composés par l'influence des processus historiques qu'ils ont
parcourus, la géographie, la culture politique et la structure sociale. Dans notre recherche, il est déterminé que ces caractéristiques structurelles se reflètent même dans
la structure architecturale des assemblées générales parlementaires et composent la
délibération, et sur cette base, les structures des assemblées générales sont brièvement
évaluées à travers quelques exemples. Il existe de nombreuses dynamiques externes
culturelles et politiques qui affectent la fonction de délibération des parlements, ainsi
que la dynamique constitutionnelle.

Puisque celles-ci ne pouvant être épuisées, notre étude porte sur les trois
principaux éléments qui affectent la fonction délibérative du parlement ; la structure
bicamérale, la dissolution des parlements par l'exécutif et l'immunité législative, ainsi
que l'ordre du jour et le droit d'expression des députés. Bien qu'il existe de nombreux
facteurs constitutionnels, le fait qu'elles soient également les principales institutions
mises en œuvre ou en cours de mise en œuvre en Turquie a joué un rôle dans le choix
de ces trois éléments de base. Dans ce contexte, l'effet des assemblées bicamérales sur
la fonction de délibération du parlement est discuté sur la base du système bicaméral
mis en place pendant la période de la Constitution de 1961 en Turquie. En effet, dans
la Constitution de 1961, le Sénat de la République est autorisé à tenir le débat général.
Ensuite, la fonction de délibération de l'organe exécutif, qui est spécifique aux
systèmes parlementaires, est évaluée dans le cadre du pouvoir de dissoudre le
parlement, et la question de savoir si le parlement peut décider seul des vacances et
des réunions est également discutée dans ce contexte. La notion d'annulation est un
élément important qui peut interrompre la fonction de délibération des parlements, et
l'expérience de l'annulation depuis l'ère de la monarchie constitutionnelle, lorsque les
premières expériences parlementaires ont été vécues en Turquie, jusqu'à nos jours, a
conduit à l'adoption d'importantes dispositions constitutionnelles des principes. Dans
notre étude, cette expérience et ces gains constitutionnels sont discutés dans le contexte
de la fonction de délibération, et enfin, le pouvoir d'annulation, qui est réglementé
sous la forme du nouveau gouvernement accepté avec l'amendement constitutionnel
de 2017, est analysé. Enfin, l'effet de l'immunité législative sur la fonction de
délibération, qui est toujours à l'ordre du jour politique en Turquie, est discuté. À cet
égard, des applications telles que donner à l'opposition le droit de fixer l'ordre du jour
du parlement certains jours (journées de l'opposition et niches parlementaires) dans
les parlements d'Angleterre et de France sont évaluées.

Dans notre étude, les outils de la fonction de délibération sont évalués de manière
générale et il est déterminé que le pouvoir du débat général, qui est utilisé comme outil
de contrôle dans certains parlements, est un outil de base de la fonction de délibération
du parlement. Dès lors, une distinction principale est opérée en qualifiant les autres
outils permettant à la fonction de délibération du parlement de « débat général au sens
large » et l'assemblée générale, qui est un outil du pouvoir de contrôle du parlement,
de « débat général au sens étroit ».

Le « débat général au sens étroit » est une méthode qui s'organise entre les
instruments de contrôle parlementaire et se distingue des autres instruments de
contrôle par son résultat et sa méthode. Le débat général est la négociation d'une
question publique concernant la société et les activités de l'État dans l'assemblée
générale du parlement. Dans le débat général, différentes opinions politiques au
parlement participent à la vaste discussion d'une question publique, exprimant leurs
propres opinions et critiques sur la question. À la suite du débat général, aucune
décision n'est prise qui créera la responsabilité politique du gouvernement. Par
ailleurs, bien que le droit d'initier le débat général et de déterminer l'objet du débat général soit accordé au gouvernement dans certains parlements, il est en fait accordé
aux députés et aux groupes de partis politiques. Pour ces raisons, il est affirmé que le
débat général est un outil qui révèle pleinement la fonction de délibération.

Dans ce contexte, les différences factuelles et procédurales entre les termes
généraux du débat général et le sens étroit du débat général dans certains parlements
sont mentionnées. Ensuite, la base juridique du débat général au sens étroit est
expliquée. On voit que les pouvoirs de contrôle des parlements sont réglementés par
les constitutions et il est entendu que la réglementation du pouvoir de débat général est
principalement laissée aux statuts. Il convient de noter que la Turquie est un exemple
différent à cet égard et que le débat général est régi à la fois par la Constitution et les
statuts. Par la suite, dans notre recherche, l'objet et la nature juridique du pouvoir du
débat général sont discutés. Dans ce contexte, le débat dans la littérature juridique
turque sur la question de savoir si le pouvoir du débat général est l'outil de contrôle du
parlement ou un moyen d'obtenir des informations, est discuté. Considérant que l'audit
est une activité qui comprend l'obtention d'informations, il est précisé que le pouvoir
de débat général est essentiellement un outil d'audit du parlement, mais il permet
également de remplir plus d'une fonction. Après cette argumentation, le sujet du débat
général et les limites du sujet sont discutés. Les questions qui se posent ici sont de
savoir si les secrets d'État, les secrets professionnels et commerciaux peuvent faire
l'objet d'un débat général, et si le sujet d'un débat général peut relever de la vie privée.
Une autre question est, en tant que manifestation des principes de séparation des
pouvoirs et d'indépendance du pouvoir judiciaire, comment la règle du subjudice
(interdiction du débat parlementaire sur l'exercice du pouvoir judiciaire dans une
affaire pendante) doit être interprétée en termes de débat général. Ces évaluations
constituent l'une des parties les plus difficiles de l'étude. Surtout, le secret d'État a une
caractéristique différente parmi eux. Parce que d'autres questions reflètent le conflit
lié à la protection des droits et libertés individuels et à l'indépendance de la justice, qui
devrait être dans un état de droit. Cependant, le secret d'État entre en conflit avec le
débat général lui-même par rapport à l'ambiguïté de la notion de secret et de ses
limites. Le débat général a pour but d'informer le public et le parlement et de contrôler
les activités des administrateurs. Ici, si la question, qui est un secret d'État, est exclue
du débat général, un problème de démocratie se pose dans le cadre de la fonction de
délibération du parlement.

La première partie de notre étude se conclut par un examen comparatif de la
procédure d'utilisation du pouvoir du débat général, l'aile représentative du Parlement
fédéral allemand, le Bundestag, l'aile représentative du Parlement britannique, la
Chambre des Communes et le Grande Assemblée Nationale de Turquie. À ce stade, la
différence la plus importante est que les propositions de débat général ne sont pas
appelées directement à l'ordre du jour de la Grande Assemblée nationale de Turquie,
mais sont directement inscrites à l'ordre du jour des deux autres parlements. La
deuxième différence importante est que la procédure de débat général à la Grande
Assemblée nationale de Turquie est basée sur une procédure de réunion bilatérale,
comme le débat préliminaire- le débat général. À la fin du premier chapitre, les aspects
positifs et négatifs des différences entre ces procédures sont discutés et la base d'une
nouvelle proposition de modèle de débat général que l'on souhaite développer pour le
TGNA à la fin de la recherche est formée.

La deuxième partie de la recherche se concentre sur le débat général en droit
constitutionnel turc. Comment la fonction de délibération du parlement s'est développée dans les développements constitutionnels turco-ottomans, la base juridique
et l'application du débat général et des instruments similaires disposés dans les
constitutions et les règlements du passé au présent sont discutés. En réaction aux crises
politiques créées par la démocratie majoritaire avant la Constitution de 1961 en
Turquie, il est déterminé que le pouvoir du débat général a d'abord été réglementé dans
les statuts de la Chambre des représentants qui est une aile de l'Assemblée
constituante. Plus tard, dans la Constitution de 1961, on voit que le pouvoir du débat
général a été reconnu comme un pouvoir pour les deux ailes de la structure bicamérale.
Les assemblées ont organisé en détail ces pouvoirs selon les statuts qu'elles ont émis.
Dans notre recherche, des évaluations sont faites en incluant ces distinctions et la
pratique du débat général des deux Chambres. La pratique du débat général de cette
période est également examinée en termes d'efficacité avec des graphiques et des
tableaux selon les périodes législatives. Ensuite, le débat général en tant qu'institution,
dont l'existence est retenue parmi les outils de contrôle de la TGNA dans le système
de gouvernement présidentiel apporté avec l'amendement constitutionnel de 2017, est
analysé dans le cadre des activités de contrôle et de la fonction de délibération du
parlement. A ce stade, l'efficacité du débat général est évaluée dans la 27ème
législature, lorsque le système de gouvernement présidentiel a été mis en place pour la
première fois. l est déterminé qu'aucune motion de débat général n'a été effectuée au
cours de la 27e législature et que toutes les motions étaient nulles et non avenues. Il
est déterminé que cette situation de facto de non-application est due à certaines
attitudes irrégulières qui ont causé l'inefficacité de l'institution du débat général
devant le système de gouvernement présidentiel, et enfin, ce résultat a également été
atteint au cours de la dernière législature. Ces attitudes irrégulières sont apparues avec
l'utilisation des propositions de changement d'ordre du jour, émises par le Conseil
Consultatif à la Grande Assemblée Nationale ou données par les groupes de partis
politiques dans les cas où le Conseil Consultatif ne parvient pas à un accord,
contrairement aux statuts. En fait, les statuts ne donnent à personne le droit de modifier
l'ordre du jour de manière à entraver l'exercice continu du contrôle du parlement. Cette
méthode n'est adoptée que dans la procédure de négociation des lois. Cependant, avec
l'acceptation des propositions de groupe des partis majoritaires au parlement, l'activité
d'audit est reléguée au second plan en prenant constamment des décisions contraires
aux statuts. Étant donné que cette méthode, appliquée depuis de nombreuses années,
s'est progressivement établie, l'utilisation du débat général et d'autres outils d'audit ne
peut être utilisée car l'activité législative est déterminée par la majorité. Dans ce
contexte, le TGNA ne peut exercer sa fonction délibérative. Dans notre étude, évaluant
ces déterminations, d'autres outils de statuts utilisés par la TGNA pour pallier
l'absence de délibération sont discutés. Cependant, il est entendu qu'essayer d'utiliser
des outils tels que les discours hors programme et les demandes de mots courts au lieu
du débat général, en dehors de leurs objectifs institutionnels et en forçant les objectifs
et les procédures existants, ne révèle pas la fonction de délibération. Ainsi, tout comme
l'institution du débat général a été un outil utilisé uniquement pour soutenir la propre
politique du gouvernement à certaines périodes et est devenu inefficace, d'autres outils
de statuts ont également été instrumentalisés et ont perdu leur objet légal.

Au terme de l'étude, que nous concluons par ces constats, l'importance du débat
général est soulignée afin d'éliminer l'impact négatif du nouveau système de
gouvernement actuel sur la fonction délibérative du parlement. Pour cela, il est affirmé
que le débat général doit être reconstruit avec une approche participative pluraliste et
démocratique afin d'être utilisé efficacement et indépendamment du système de
gouvernement. Sur la base de ce principe, de nouveaux modèles de débat général sont développés. Différents modèles de débat général sont proposés en fonction de la
possibilité d'un renouvellement complet des statuts ou d'un amendement aux statuts
existants. A la base de tout, il est important que le débat général soit considéré comme
un droit d'opposition et que les motions du débat général soient nécessairement
directement à l'ordre du jour. Ainsi, il sera possible que le parlement fonctionne de
manière équilibrée et sans interruption et qu'une activité législative démocratique ait
lieu.

Cette recherche, que nous avons brièvement résumée, n'est pas une étude de
droit comparé; cependant, le pouvoir d'assemblée générale des autres parlements dans
le cadre de la fonction délibérative est comparé au pouvoir général de négociation du
TGNA. Des sources primaires et secondaires sont utilisées sur la nature juridique et
l'objectif du débat général et la manière dont les parlements l'utilisent. Les sources
scientifiques utilisées dans notre recherche sont des sources de première main telles
que les constitutions des pays concernés, les statuts des parlements, les informations
parlementaires et les documents préparés par les experts, et les procès-verbaux des
réunions parlementaires. En outre, des sources de seconde main dans le domaine des
sciences politiques et du droit constitutionnel, qui occupent une place importante dans
les études parlementaires de la littérature nationale et internationale, éclairent
également notre recherche. Les données pratiques sont obtenues en communiquant
avec la Chambre des Communes Britannique. Dans cette recherche, étant donné que
la Grande Assemblée nationale turque a été principalement examinée, le type d'activité
menée par l'Assemblée a été observé sur place et des opinions ont été échangées avec
des experts législatifs et des bureaucrates. Des évaluations et des discussions ont eu
lieu avec de chers chercheurs qui ont une expérience institutionnelle au parlement et
mènent également des études scientifiques dans le domaine du droit constitutionnel.

Il est entendu que le pouvoir du débat général montre certaines différences de
procédure dans chaque parlement dans le cadre de la structure dynamique unique de
chaque parlement et de son interaction avec d'autres éléments parlementaires;
cependant, on voit que le débat général est conçu comme un outil d'audit du parlement
et utilisé de manière à révéler la fonction de délibération du parlement, comme en
Turquie. L'objectif est que les résultats obtenus dans cette étude apportent une
contribution démocratique aux activités parlementaires en Turquie. Nous pensons que
les modèles de débat général proposés à la fin de notre recherche y contribuent et
permettent ainsi à l'étude d'atteindre son but.