Diari Oficial de la Generalitat Valenciana




DOGV – Disposició
=================

Compartir

Compartir

Tornar

Guardar el document Descarregar les metadades en format XML

Sumari del DOGV 3811, del 09-08-2000 (2000/6617)

Sentència número 701/2000, de 26 de juny de 2000, recaiguda en el recurs contenciós administratiu número 02/473/1999.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Dades del document

Número de DOGV
:   3811

Data del DOGV
:   09-08-2000

Secció del DOGV
:   IV. ADMINISTRACIÓ DE JUSTÍCIA - A) EDICTES I CÈDULES DE NOTIFICACIÓ D'INTERLOCUTÒRIES, PROVISIONS I SENTÈNCIES

Número del document
:   2000/6617

CVE


Data del document


Organisme emissor
:   Tribunal Superior de Justícia (TSJ)

Tipus de document
:   Sentència

Sentència número 701/2000, de 26 de juny de 2000, recaiguda en el recurs contenciós administratiu número 02/473/1999. [2000/X6617]
  
Senyors:
  
President: senyor Mariano Ferrando Marzal.
  
Magistrats: senyor Francisco Hervás Vercher i senyor Rafael S. Manzana Laguarda.
  
Sentència número 701/2000
  
A la ciutat de València, el 26 de juny de 2000.
  
Vistos, per la Secció Segona d'aquest tribunal, els presents recursos contenciosos administratius acumulats núms. 437 i 639/1999, promoguts per la Confederació Sindical de Comissions Obreres del País Valencià i el Sindicat de Treballadors de l'Ensenyament Intersindical Valenciana (STEPV-IV), contra el Decret 33/1999, de 9 de març, del Consell, pel qual s'aprova el Reglament de Selecció, Provisió de Llocs de Treball i Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit de la Llei de Funció Pública Valenciana, en el qual han estat parts, com a actors, la Confederació Sindical CCOO, representada per la procuradora senyora Esperanza de Oca Ros i defesa pel lletrat senyor Cristóbal Sirera Conca, i STEPV-IV, representat per la procuradora senyora Celián Sin Sánchez, i com a demandada, la Generalitat, assistida pels seus propis serveis jurídics; ha pronunciat la present
  
Sentència
  
N'ha estat ponent el magistrat senyor Rafael Salvador Manzana Laguarda.
  
Antecedents de fet
  
Primer. Interposats i acumulats els presentes recursos i seguits els tràmits previstos en la llei, es va citar a comparèixer les parts demandants a l'objecte que formalitzaren els seus escrits de demanda, cosa que verificaren en temps i forma, tot sol·licitant que es dictara sentencia anul·lant per no ser ajustat a dret l'acte recorregut.
  
Segon. Per la part demandada es va contestar a la demanda mitjançant escrit en què es va sol·licitar la desestimació del recurs i la confirmació íntegra de les resolucions objecte d'aquest, per estimar-les ajustades a dret.
  
Tercer. No havent-se rebut el procés a prova, se'n va donar trasllat a les parts per tal que formalitzaren els seus escrits de conclusions, verificada la qual cosa quedaren les actuacions pendents de deliberació i decisió.
  
Quart. Es va assenyalar per a la votació i decisió del present recurs el dia vuit dels corrents.
  
Cinquè. En la tramitació del present recurs s'han observat les prescripcions legals, a excepció del termini per a dictar sentència, per una sobrecàrrega d'assumptes pendents sobre el ponent.
  
Fonaments jurídics
  
Primer. Mitjançant Decret 33/1999, de 9 de març, el Govern Valencià aprova el Reglament que regula la Selecció, la Provisió de llocs de treball i la Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit d'aplicació de la Llei de Funció Pública Valenciana. El seu títol III aborda la carrera professional, i al seu si, l'article 35.11 disposa:
  
«El personal funcionari de carrera adquirirà un grau personal, d'acord amb el que disposa l'article 51 de la Llei de la Funció Pública Valenciana i el present reglament, per exercici d'un o més llocs del nivell corresponent durant dos anys continuats o tres amb interrupció, SIGA QUIN EN SIGA EL SISTEMA DE PROVISIÓ DEL LLOC EXERCIT ENTRE ELS PREVISTOS EN L'ARTICLE 20.10 DEL VIGENT TEXT REFERIT DE LA LLEI DE FUNCIÓ PÚBLICA VALENCIANA».
  
Aquest precepte i, en concret el paràgraf que se n'ha destacat en majúscules, constitueix l'objecte de la present fiscalització jurisdiccional, que plantegen de forma convergent els sindicats recurrents. Les raons que sostenen la seua pretensió de nul·litat són bàsicament les següents:
  
1. El referit paràgraf possibilita que els funcionaris que exerceixen llocs de treball per algun dels sistemes de provisió provisional previstos en la LFPV (comissió de serveis o adscripció provisional) consoliden el grau corresponent al nivell dels llocs esmentats. Això contravé la normativa bàsica estatal en matèria de funció pública i una consolidada jurisprudència.
  
2. El paràgraf esmentat es va introduir després d'haver sotmès el projecte del Decret al dictamen del Consell Jurídic Consultiu, amb la qual cosa es va vulnerar la consulta preceptiva a l'organisme esmentat que exigeix l'article 10.4 de la Llei valenciana 10/1994, de 19 de desembre.
  
La Generalitat sosté la validesa del text aprovat, tot afirmant que foren precisament les observacions que el Consell Jurídic Consultiu va efectuar a la seua disposició transitòria 7ª les que requeriren la modificació de l'article 35.1, tot introduint el paràgraf ara controvertit; i quant a les raons impugnatòries de fons, entén que no s'envaeixen competències bàsiques de l'Estat, segons es desprèn de la jurisprudència constitucional (STC. 13/juliol/1988) i del Tribunal Suprem.
  
Tals són els termes en què queda delimitada la present controvèrsia.
  
Segon. L'article 3.2.h) de la Llei 30/1984, autoritza el Govern per aprovar l'estructura en graus del personal de l'administració de l'Estat, els intervals de nivells dels llocs de treball i els criteris generals de promoció professional dels funcionaris públics. Aquest precepte no suposa una habilitació general al Govern en aquesta matèria, doncs com va advertir el Tribunal Constitucional, en la seua Sentència núm. 99/1987, només hi cap una única lectura constitucional del precepte, ja que no pot entendre's com una remissió incondicionada al Govern per establir aqueixos criteris, al marge del marc legal establert, sinó com la facultat de fixar criteris que siguen de mer desenvolupament i s'ajusten als previstos en la present llei. Entès així, el precepte no pot considerar-se inconstitucional. El Tribunal reforça, doncs, l'abast de la reserva de llei en aquest extrem. I quan l'article 1.3 de la pròpia llei enumera quins preceptes «es consideren bases del règim estatutari dels funcionaris públics, dictades a l'empara de l'article 149.1.180 de la Constitució, i en conseqüència aplicables al personal de totes les administracions públiques», al·ludeix a l'article 21 en la seua integritat, i aquest precepte en l'apartat 1.b) assenyala que el grau personal s'adquireix per l'exercici d'un o més llocs del nivell corresponent durant dos anys continuats o tres amb interrupció.
  
És ben sabut que «la jurisprudència conplementarà l'ordenament jurídic amb la doctrina que, de forma reiterada, establesca el Tribunal Suprem en interpretar i aplicar la llei, el costum i els principis generals del dret» (article 1.6 CCiv), i així, el Tribunal Suprem, tot interpretant l'article 21 esmenta de la Llei 30/1984, i en relació amb la qüestió de si l'exercici de llocs en comissió de serveis pot donar lloc a la consolidació del grau personal corresponent al nivell de tals llocs, en Sentència de 2 de març de 1995, ha afirmat que «... el temps prestat en comissió de serveis serà tingut en compte, a efectes de consolidació del grau personal, prenent com a punt de referència el nivell del lloc de procedència o del que és titular el funcionari, i només, excepcionalment, podrà atendre's al del lloc exercit en comissió de servei quan aquest siga ocupat mitjançant destinació definitiva obtinguda a través de l'oportuna convocatòria del pertinent procés selectiu, no d'altra forma. Aquests preceptes reglamentaris (art.6.2 Reglament General de Provisió de Llocs de Treball en l'administració de l'Estat) no es produeixen amb «ultra vires» o excedint-se de les previsions de les lleis funcionarials de cobertura, ja que no fan més que detallar el règim que resulta de l'ordenació de la funció pública al voltant dels principis de mèrit i capacitat. I la conclusió assolida per a l'exercici en la situació de «comissió de servei» és la mateixa per al caràcter provisional o temporal de l'exercici del lloc, car altrament aquestes situacions provisòries podrien servir per a assignacions de graus personals desvinculades de la idoneïtat per al lloc, i per a demorar-ne la provisió pels mecanismes de concurs, etc., que facen efectiu l'al·ludit principi de mèrit i capacitat» (F.J. 3r).
  
Igualment, en S.TS. de 24 de juny de 1995, es va dir: «... sense que puga computar-se a aqueixos efectes els serveis prestats en llocs que no eren de funcionaris, sinó de designació política... És evident que amb l'exercici d'un lloc o càrrec de lliure designació, en què, fins i tot, pot ser aliena la condició de funcionari de qui l'exerceix, i el cos o escala a què, si fa el cas, aquest pogués pertànyer, no es consoliden els «serveis efectius exigits en la Llei 30/1994 per a adquirir el grau personal a què es refereix el seu article 21».
  
Per últim, la Sentència dictada en interès de llei pel Tribunal Suprem, amb data 28 de setembre de 1996, afirma:
  
«Quart. Convé començar assenyalant que, d'acord amb el que disposa l'article 20 de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de Reforma de la Funció Pública, la provisió de llocs de treball adscrits a funcionaris, haurà de produir-se de conformitat amb algun dels procediments que s'hi estableixen, és a dir, el concurs, que constitueix el sistema normal de provisió, i la lliure designació amb convocatòria pública, prevista només per a aquells casos determinats en la relació de llocs de treball. Excepcionalment, en el supòsit previst en l'article 4.2.a) del Reglament de Situacions Administratives dels Funcionaris de l'administració de l'Estat, aprovat per Decret 730/1988, d'11 d'abril, quan un lloc de treball queda vacant podrà ser cobert, en cas d'urgent i inajornable necessitat en comissió de servei, durant un termini màxim d'un any, amb un altre funcionari que reunesca els requisits establerts per al seu exercici en la relació de llocs de treball ?article 80 del citat Reglament General de Provisió de llocs de Treball, de 15 de gener de 1990.
  
Cinquè. Donat que tots els funcionaris posseeixen, segons l'article 21 de la Llei de la Funció Pública., un grau personal que correspondrà a algun dels 30 nivells en què es classifiquen els llocs de treball, la seua adquisició s'obté, en allò que ara importa, per l'exercici d'un o més llocs de nivell corresponent durant dos anys continuats o tres amb interrupció, tret que, segons ja hem vist, s'obtinga un lloc de treball superior en més de dos nivells al corresponent al grau personal de cada funcionari, i en aquest cas consolidarà cada dos anys de serveis continuats el grau superior en dos nivells al que posseïren, amb el límit màxim, evidentment, del corresponent al del lloc exercit.
  
Sisè. El sistema descrit respon als llocs de treball la provisió dels quals s'ha realitzat d'acord amb alguns dels procediments legals adés apuntats, és a dir, per concurs o per lliure designació amb convocatòria pública, però no serveix per a aquells obtinguts en comissió de servei, i en aquest cas, el temps prestat en tal situació serà tingut en compte, segons l'article 8.5 del citat Decret 28/1990, a efectes de consolidació del grau personal corresponent «al nivell del lloc des del qual es produeix la comissió», a no ser que s'obtinguera mitjançant el corresponent mecanisme de provisió, destinació definitiva en el lloc de treball exercit en comissió de servei o en un altre del mateix nivell, i en aquest cas, sí que serà tingut en compte per a la consolidació del grau corresponent a aquest últim, sense perjudici, és clar, del límit, ja indicat, a què es refereix l'article 25.2, paràgraf segon, del mateix reglament.
  
Setè. S'hi distingeix, doncs, als efectes de consolidació de grau personal, entre l'exercici definitiu o «en possessió» d'un lloc de treball «obtingut» mitjançant un mecanisme normal de provisió, que permet assegurar el grau, i l'exercici provisional d'un lloc de treball a través de la comissió de servei, insuficient per a consolidar el grau personal, tret de l'excepció adés apuntada, que ara no concorre. En el present cas, el funcionari en qüestió no obtingué el seu lloc de treball en virtut de cap dels mecanismes legals adés citats, basats en els principis de publicitat i llibertat de concurrència, amb els requisits que assenyalen les disposicions legals, sinó en base, com ja hem dit, a un peculiar sistema de provisió temporal ?«amb caràcter provisional», es diu en la sentència recorreguda- al qual només tenien accés uns determinats funcionaris de la corporació municipal ara recurrent, que, d'acord amb allò dit fins ara, no serveix als efectes de consolidar el grau personal, i això perquè tal forma de provisió temporal no és sinó conseqüència de tan singular concurs, realitzat amb evident «error», com reconeix el propi Ajuntament en l'escrit d'interposició del present recurs».
  
No s'hi val, doncs, efectuar cap restricció sobre l'abast d'allò bàsic en aquesta matèria, amb la pretensió que la vinculació entre el reconeixement del grau i l'exercici d'un lloc amb caràcter definitiu, no és una exigència que derive de la llei estatal sinó de la norma reglamentària que la desenvolupa, per la qual cosa es tractaria d'una exigència mancada del caràcter de norma bàsica (S TC. 22 d'abril de 1993, per totes), ja que, com ha quedat vist, tal vinculació deriva de la pròpia llei estatal, conformement amb la interpretació que el Tribunal Suprem fa dels seus preceptes, i no del Reglament de Provisió de Llocs de Treball.
  
La S.TS. de 30 de juny 1997 que esgrimeix la Generalitat, no pot interpretar-se en els termes que aquesta en fa, ja que l'Alt Tribunal es limita a afirmar que «en relació amb la matèria que analitzem la impugnació es pretén d'estendre a l'article 70.6 del Reglament General d'Ingrés, quan prescriu que el temps prestat en comissió de serveis serà computable per a consolidar el grau corresponent al lloc exercit, sempre que s'obtinga amb caràcter definitiu el lloc esmentat o un altre d'igual o superior nivell, regulació que l'actor estima contrària a les normes que, per a la adquisició del grau personal, es contenen en l'article 21.1.d) de la Llei 30/1984. La impugnació ha de ser rebutjada, perquè el precepte que s'hi invoca de la Llei 30/1984 no impedeix que puguen computar-se per a consolidar el grau els llocs de treball exercits en comissió de servei»; és a dir, la valoració, a efectes de consolidar grau, del temps prestat en comissió de serveis, s'escaurà sempre que s'obtinga posteriorment la destinació definitiva.
  
I, per altra banda, hem d'assenyalar que no s'hi tracta de pronunciar-se ?com sembla apuntar el lletrat de la Generalitat- sobre si els legislatius autonòmics poden establir o no uns altres mecanismes de provisió de llocs de treball distints dels contemplats en l'article 20 de la Llei estatal 30/1984, a l'empara de la seua potestat autoorganitzativa, cosa que de fet porta a cap l'article 20 de la Llei valenciana; es tracta, simplement, de determinar si a l'empara de tals preceptes poden modificar-se previsions normatives que sí que tenen caràcter bàsic, com ho és la regulació del grau, coma a exponent de la carrera administrativa dels funcionaris públics; i la conclusió és necessàriament negativa.
  
Tercer. L'article 46.c) del Decret Legislatiu del Consell, de 24 d'octubre de 1995, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de la Funció Pública Valenciana, garanteix al personal funcionari en situació de servei actiu el dret a la carrera administrativa. Aquesta es regula en el capítol IV (articles 50 i següents). D'acord amb el seu article 51.10: «El manteniment per un funcionari o una funcionària d'un mateix nivell de destinació per un període de dos anys continuats o durant tres amb interrupció, fins i tot en llocs d'administracions diferents, hi determinarà l'assignació d'un grau personal». Aquest precepte no admet més interpretació que la que s'ha assenyalat respecte del precepte anàleg de la legislació de l'Estat.
  
D'altra banda, l'article 20 de la Llei autonòmica, que regula els procediments de provisió de llocs de treball, ha estat objecte de reiterades modificacions, i així, front a la seua inicial redacció que contemplava juntament amb el procediment normal de concurs, el de lliure designació, la reforma produïda per la Llei d'Acompanyament 8/1995, de 29 de desembre, afegeix la comissió de serveis i l'adscripció provisional, com a formes temporals de provisió de llocs; la Llei d'Acompanyament 14/1997, de 26 de desembre, modifica la lliure designació, i la Llei d'Acompanyament de 1998 afegeix, també com a mecanisme temporal de provisió, el nomenament provisional per millora d'ocupació. I, en l'article 21, s'hi contempla la redistribució d'efectius.
  
Així doncs, quan el precepte reglamentari autonòmic que regula l'adquisició de grau, es remet a l'article 20, i ho fa tenint en compte no la seua inicial redacció, sinó les posteriors que ja han incorporat al seu text els mecanismes temporals de provisió de llocs de treball, la referència ?objecte del present recurs- que en el citat article 35.1 es fa a « siga quin en siga el sistema en què s'haja proveït el lloc exercit entre els previstos en l'article 20 del vigent text refós de la Llei de Funció Pública Valenciana », en incloure també en tal previsió els procediments temporals de provisió de llocs de treball, està vulnerant la normativa estatal bàsica a què hem fet referència, en els termes en què aquesta ha vingut sent interpretada per la jurisprudència del Tribunal Suprem, per la qual cosa escau declarar la nul·litat del paràgraf esmentat.
  
Quart. És necessari ressaltar, abans de concloure l'anàlisi de les raons impugnatòries de fons adés exposades, que la carrera administrativa constitueix un autèntic dret subjectiu del funcionari públic, que li permetrà el progressiu avanç en la seua vida professional i l'accés a llocs de treball més qualificats, amb major responsabilitat i amb superior muntant retributiu; suposa, doncs, la valoració de l'activitat professional del funcionari des del seu inici, de manera que les successives adquisicions de graus superiors constituiran un implícit reconeixement del nivell de competència professional que, en cada moment, assoleix el funcionari.
  
Per això, l'ordenació de la carrera administrativa ha de realitzar-se amb criteris racionals, objectius i predeterminats, tot permetent així al funcionari conèixer les seues expectatives de promoció a través de la paulatina adquisició de graus més elevats, i fent efectiu així el dret constitucional (article 35.10 CE) a la promoció a través del treball, que és de plena aplicació a l'àmbit de la funció pública (S.TC. núm. 50/1986, de 23 de abril), i això no sols redunda en benefici del funcionari, sinó igualment de l'administració, en permetre que els llocs de treball estiguen exercits pels més capacitats, cosa que repercuteix en el principi d'eficàcia (art. 103.10 CE) que ha de guiar l'actuació administrativa.
  
Així, el sistema es perverteix quan l'adquisició de graus superiors, i amb això les pròpies expectatives d'avançar en la carrera administrativa del funcionari públic, queda sotmesa a la discrecionalitat de l'administració que, per la via d'acudir a la provisió de llocs per mitjans temporals i provisionals, pot possibilitar ascensos fulgurants, més vinculats a criteris de docilitat o afinitat, que als principis de mèrit i capacitat. S'hi ha de recordar en aquest sentit, que ja la Llei de Funcionaris Civils de l'Estat (Decret 315/1964, de 7 de febrer), amb la supressió de les categories funcionarials, i la posterior reforma efectuada per la Llei 30/1984, tot vinculant la carrera professional al grau i a l'exercici de llocs de treball, van pretendre, en definitiva, reaccionar front a la manipulació que en la pràctica es va produir del sistema de carrera administrativa dissenyat per la Llei de Bases de 22 de juliol de 1918 (Estatut Maura), en produir-se una inflació de les categories superiors amb el mer objecte d'aconseguir millores retributives.
  
Tal conseqüència, clarament contrària als objectius pretesos per la Llei 30/1984, la permet el precepte impugnat, en els termes en què ha estat introduït per l'administració autonòmica en el Decret 33/1999.
  
Cinquè. Finalment, i pel que fa a la no-intervenció del Consell Jurídic Consultiu, és cert que el text que li fou sotmès de l'article 35.11, es limitava al contingut següent: «El personal funcionari de carrera adquirirà un grau personal, d'acord amb el que disposa l'article 51 de la Llei de la Funció Pública Valenciana i el present reglament, per exercici d'un o més llocs del nivell corresponent durant dos anys continuats o de tres amb interrupció; tal text fou dictaminat el 5 de novembre de 1998; és també cert, i així es constata en el propi expedient administratiu, que amb posterioritat al dictamen d'aquest organisme, s'introdueix en l'article 35.1 el paràgraf controvertit, però no s'hi pot concloure que al Consell Jurídic se li haja sostret la possibilitat d'emetre la seua opinió sobre aquest particular, car precisament fou l'observació exposada per aquest la disposició transitòria setena (pàg. 133 de l'expedient, i 38 del Dictamen) la que va donar peu a l'administració per a introduir la referida modificació ara impugnada. No pot, doncs, acollir-se aquest vici procedimental denunciat pel Sindicat de Treballadors de l'Ensenyament-Intersindical Valenciana (STEPV-IV).
  
Sisè. No s'hi aprecien motius per a un especial pronunciament d'imposició de costes, a tenor de l'article 131 de la llei reguladora d'aquesta jurisdicció.
  
Decidim
  
Primer
  
S'estimen els recursos contenciosos administratius interposats per la Confederació Sindical de Comissions Obreres del País Valencià i el Sindicat de Treballadors de l'Ensenyament-Intersindical Valenciana (STEPV-IV) , contra el Decret 33/1999, de 9 de març, del Consell, pel qual s'aprova el Reglament de Selecció, Provisió de Llocs de Treball i Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit de la Llei de Funció Pública Valenciana.
  
Segon
  
Es declara nul el paràgraf contingut en l'article 35.1 del Decret 33/1999, de 9 de març, del Consell, pel qual s'aprova el Reglament de Selecció, Provisió de Llocs de Treball i Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit de la Llei de Funció Pública Valenciana, que resa del següent tenor literal: «siga quin en siga el sistema en què s'haja proveït el lloc exercit entre els previstos en l'article 20 del vigent text refós de la Llei de Funció Pública Valenciana».
  
Tercer
  
No s'hi escau fer imposició de costes.
  
Alhora, i amb certificació literal de la present, torneu l'expedient administratiu al seu centre de procedència.



Descarregar el document amb format PDF

Descarregar les metadades en format XML

Diari Oficial de la Generalitat Valenciana




DOGV - Disposición
==================

Comparte

Comparte

Volver

Guardar el documento Descargar los metadatos en formato XML

Sumario DOGV 3811, del 09-08-2000 (2000/6617)

Sentencia número 701/2000, de 26 de junio de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 02/473/1999.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Datos del documento

Número DOGV
:   3811

Fecha DOGV
:   09-08-2000

Sección del DOGV
:   IV. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - A) EDICTOS Y CÉDULAS DE NOTIFICACIÓN DE AUTOS, PROVIDENCIAS Y SENTENCIAS

Número del documento
:   2000/6617

CVE


Fecha del documento


Organismo emisor
:   Tribunal Superior de Justicia (TSJ)

Tipo de documento
:   Sentencia

Sentencia número 701/2000, de 26 de junio de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 02/473/1999. [2000/X6617]
  
Señores:
  
Presidente: don Mariano Ferrando Marzal.
  
Magistrados: don Francisco Hervás Vercher y don Rafael S. Manzana Laguarda.
  
Sentencia número 701/2000
  
En la ciudad de Valencia, a 26 de junio de 2000.
  
Vistos, por la Sección Segunda de este tribunal, los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados núms. 437 y 639/1999, promovidos por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano y el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza Intersindical Valenciana (STEPV-IV), contra el Decreto 33/1999, de 9 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de la Ley de Función Pública Valenciana, en el que han sido partes, como actores, la Confederación Sindical CCOO, representada por la procuradora doña Esperanza de Oca Ros y defendida por el letrado don Cristóbal Sirera Conca, y STEPV-IV, representado por la procuradora doña Celián Sin Sánchez, y como demandada, la Generalitat, asistida de sus propios servicios jurídicos; ha pronunciado la presente
  
Sentencia.
  
Ha sido ponente el magistrado don Rafael Salvador Manzana Laguarda.
  
Antecedentes de hecho
  
Primero. Interpuestos y acumulados los presentes recursos y seguidos los trámites previstos en la ley, se emplazó a las partes demandantes al objeto de que formalizaran sus escritos de demanda, lo que verificaron en tiempo y forma, solicitando se dictara sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido.
  
Segundo. Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.
  
Tercero. No habiéndose recibido el proceso a prueba, se dio traslado a las partes para que formalizaran sus escritos de conclusiones, verificado lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.
  
Cuarto. Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día ocho de los corrientes.
  
Quinto. En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales, a excepción del plazo para dictar Sentencia, por una sobrecarga de asuntos pendientes sobre el ponente.
  
Fundamentos jurídicos
  
Primero. Mediante Decreto 33/1999, de 9 de marzo, el Gobierno Valenciano aprueba el Reglamento que regula la Selección, la Provisión de puestos de trabajo y la Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de aplicación de la Ley de Función Pública Valenciana. Su Título III aborda la Carrera profesional, y en su seno, el art. 35.11 dispone:
  
«El personal funcionario de carrera adquirirá un grado personal, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de la Función Pública Valenciana y en el presente reglamento, por desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, CUALQUIERA QUE SEA EL SISTEMA EN QUE SE HAYA PROVISTO EL PUESTO DESEMPEÑADO DE ENTRE LOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 20.10 DEL VIGENTE TEXTO REFERIDO DE LA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA».
  
Este precepto y, en concreto el párrafo del mismo que se ha destacado en mayúsculas, constituye el objeto de la presente fiscalización jurisdiccional, que plantean de forma convergente los sindicatos recurrentes. Las razones que sostienen su pretensión de nulidad son básicamente las siguientes:
  
1. El referido párrafo posibilita que los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo por alguno de los sistemas de provisión provisional previstos en la LFPV (comisión de servicios o adscripción provisional) consoliden el grado correspondiente al nivel de dichos puestos. Ello contraviene la normativa básica estatal en materia de función pública y una consolidada jurisprudencia.
  
2. Dicho párrafo se introdujo después de haber sometido el proyecto del Decreto al dictamen del Consell Jurídic Consultiu, con lo que se vulneró la consulta preceptiva a dicho organismo que exige el artículo 10.4 de la Ley valenciana 10/1994, de 19 de diciembre.
  
La Generalitat sostiene la validez del texto aprobado, afirmando que fueron precisamente las observaciones que el Consell Jurídic Consultiu efectuó a su Disposición Transitoria 7.ª las que requirieron la modificación del artículo 35.1, introduciendo el párrafo ahora controvertido; y en cuanto a las razones impugnatorias de fondo, entiende que no se invaden competencias básicas del Estado, conforme se desprende de la jurisprudencia constitucional (STC. 13/Julio/1988) y del Tribunal Supremo.
  
Tales son los términos en que queda delimitada la presente controversia.
  
Segundo. El artículo 3.2.h) de la Ley 30/1984, autoriza al Gobierno para aprobar la estructura en grados del personal de la Administración del Estado, los intervalos de niveles de los puestos de trabajo y los criterios generales de promoción profesional de los funcionarios públicos. Este precepto no supone una habilitación general al Gobierno en esta materia, pues como advirtió el Tribunal Constitucional, en su Sentencia núm. 99/1987, sólo cabe una única lectura constitucional del precepto, ya que no puede entenderse como una remisión incondicionada al Gobierno para establecer esos criterios, al margen del marco legal establecido, sino como la facultad de fijar criterios que sean de mero desarrollo y se ajusten a los previstos en la presente Ley. Así entendido, el precepto no puede considerarse inconstitucional. El Tribunal refuerza, pues, el alcance de la reserva de ley en este extremo. Y cuando el artículo 1.3 de la propia Ley, enumera qué preceptos «se consideran bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictadas al amparo del artículo 149.1.180 de la Constitución, y en consecuencia aplicables al personal de todas las Administraciones Públicas», alude al artículo 21 en su integridad, y este precepto en su apartado 1.b) señala que el grado personal se adquiere por el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción.
  
Es sabido que «la jurisprudencia conplementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho» (artículo 1.6 CCiv) , y así, el Tribunal Supremo, interpretando el precitado artículo. 21 de la Ley 30/1984, y con relación a la cuestión de si el desempeño de puestos en comisión de servicios puede dar lugar a la consolidación del grado personal correspondiente al nivel de tales puestos, en Sentencia de 2 de marzo de 1995, ha afirmado que «... el tiempo prestado en comisión de servicios será tenido en cuenta, a efectos de consolidación del grado personal, tomando como punto de referencia el nivel del puesto de procedencia o del que es titular el funcionario, y sólo, excepcionalmente, podrá atenderse al del puesto desempeñado en comisión de servicio cuando éste se ocupe mediante destino definitivo obtenido a través de la oportuna convocatoria del pertinente proceso selectivo, no de otro modo. Estos preceptos reglamentarios (art.6.2 Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo en la Administración del Estado) no se producen con «ultra vires» o excediéndose de las previsiones de las leyes funcionariales de cobertura, pues no hacen sino pormenorizar el régimen que resulta de la ordenación de la función pública en torno a los principios de mérito y capacidad, Y la conclusión alcanzada para el desempeño en la situación de «comisión de servicio» es la misma para el carácter provisional o temporal del desempeño del puesto, pues de lo contrario estas situaciones provisorias podrían servir para asignaciones de grados personales desvinculadas de la idoneidad para el puesto, y para demorar la provisión de éstos por los mecanismos de concurso, etc., que hagan efectivo el aludido principio de mérito y capacidad» (F.J. 3.º).
  
Igualmente, en S.TS. de 24 de junio de 1995 se dijo: «... sin que pueda computarse a esos efectos los servicios prestados en puestos que no eran de funcionarios, sino de designación política... Es evidente que con el desempeño de un puesto o cargo de libre designación, en el que, incluso, puede ser ajena la condición de funcionario del que lo desempeña, y el cuerpo o escala a que, en su caso, el mismo pudiera pertenecer, no se consolidan los «servicios efectivos exigidos en la Ley 30/1994 para adquirir el grado personal a que se refiere el artículo 21 de la misma».
  
Por último, la Sentencia dictada en interés de ley por el Tribunal Supremo, con fecha 28 de septiembre de 1996, afirma:
  
«Cuarto. Conviene comenzar señalando que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, deberá producirse de conformidad con alguno de los procedimientos en el mismo establecido, esto es, el concurso, que constituye el sistema normal de provisión, y la libre designación con convocatoria pública, prevista tan sólo para aquellos casos determinados en la relación de puestos de trabajo. Excepcionalmente, en el supuesto prevista en el artículo 4.2.a) del Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Decreto 730/1988, de 11 de abril, cuando un puesto de trabajo queda vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad en comisión de servicio, durante un plazo máximo de un año, con otro funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo ?artículo 80 del citado Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo de 15 de enero de 1990.
  
Quinto. Dado que todo funcionario posee, según el artículo 21 de la Ley de la Función Pública., un grado personal que corresponderá a alguno de los 30 niveles en que se clasifican los puestos de trabajo, su adquisición se obtiene, en lo que ahora importa, por el desempeño de uno o más puestos de nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, salvo que, según ya hemos visto, se obtenga un puesto de trabajo superior en mas de dos niveles al correspondiente al grado personal de cada funcionario, en cuyo caso consolidará cada dos años de servicios continuados el grado superior en dos niveles al que poseyesen, con el límite máximo, claro está, del correspondiente al del puesto desempeñado.
  
Sexto. El sistema descrito responde a los puestos de trabajo cuya provisión se ha realizado de acuerdo con algunos de los procedimientos legales antes apuntados, es decir, por concurso o por libre designación con convocatoria pública, pero no sirve para aquellos obtenidos en comisión de servicio, en cuyo caso, el tiempo prestado en tal situación será tenido en cuenta, según el artículo 8.5 del citado Decreto 28/1990, a efectos de consolidación del grado personal correspondiente «al nivel del puesto desde el que se produce la comisión», a no ser que se obtuviera, mediante el correspondiente mecanismo de provisión, destino definitivo en el puesto de trabajo desempeñado en comisión de servicio o en otro del mismo nivel, en cuyo caso, sí será tenido en cuenta para la consolidación del grado correspondiente a este último, sin perjuicio, claro está, del límite, ya indicado, a que se refiere el artículo 25.2, párrafo segundo, del mismo Reglamento.
  
Séptimo. Se distingue, pues, a los efectos de consolidación de grado personal, entre el desempeño definitivo o «en posesión» de un puesto de trabajo «obtenido» mediante un mecanismo normal de provisión, que permite asegurar el grado, y el ejercicio provisional de un puesto de trabajo a través de la comisión de servicio, insuficiente para consolidar el grado personal, salvo la excepción antes apuntada, que ahora no concurre. En el presente caso, el funcionario en cuestión no obtuvo su puesto de trabajo en virtud de ninguno de los mecanismos legales antes citados, basados en los principios de publicidad y libertad de concurrencia, con los requisitos que señalan las disposiciones legales, sino en base, como ya hemos dicho, a un peculiar sistema de provisión temporal ?«con carácter provisional», se dice en la sentencia recurrida- al que tan sólo tenían acceso unos determinados funcionarios de la corporación municipal ahora recurrente, que, de acuerdo con lo hasta ahora dicho, no sirve a los efectos de consolidar el grado personal, y ello por cuanto tal forma de provisión temporal no es sino consecuencia de tan singular concurso, realizado con evidente «error», como no tiene por menos que reconocer el propio Ayuntamiento en el escrito de interposición del presente recurso».
  
No cabe, pues, efectuar restricción alguna acerca del alcance de lo básico en esta materia, pretendiendo que la vinculación entre el reconocimiento del grado y el desempeño de un puesto con carácter definitivo, no es una exigencia que derive de la Ley estatal sino de la norma reglamentaria que la desarrolla, por lo que se trataría de una exigencia carente del carácter de norma básica (S TC. 22 de abril de 1993, por todas) , ya que, como ha quedado visto, tal vinculación deriva de la propia ley estatal, conforme a la interpretación que el Tribunal Supremo hace de sus preceptos, y no del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo.
  
La S.TS. de 30 de junio 1997 que esgrime la Generalitat, no puede interpretarse en los términos que hace ésta, pues el Alto Tribunal se limita a afirmar que «en relación con la materia que analizamos la impugnación se pretende extender al artículo 70.6 del Reglamento General de Ingreso, en cuanto prescribe que el tiempo prestado en comisión de servicios será computable para consolidar el grado correspondiente al puesto desempeñado, siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de igual o superior nivel, regulación que el actor estima contraria a las normas que para la adquisición del grado personal se contienen en el artículo 21.1.d) de la Ley 30/1984. La impugnación debe ser rechazada, porque el precepto que se invoca de la Ley 30/1984 no impide que puedan computarse para consolidar el grado los puestos de trabajo desempeñados en comisión de servicio»; es decir, la valoración, a efectos de consolidar grado, del tiempo prestado en comisión de servicios, procederá siempre y cuando se obtenga posteriormente el destino definitivo.
  
Y por otra parte, hay que señalar que no se trata aquí de pronunciarse ?como parece apuntar el letrado de la Generalitat- acerca de si los legislativos autonómicos pueden establecer o no otros mecanismos de provisión de puestos de trabajo distintos de los contemplados en el artículo 20 de la Ley estatal 30/1984, al amparo de su potestad autoorganizativa, lo que de hecho lleva a cabo el artículo 20 de la Ley valenciana; se trata, simplemente, de determinar si al amparo de tales preceptos pueden modificarse previsiones normativas que sí que tienen carácter básico, como lo es la regulación del grado, en cuanto exponente de la carrera administrativa de los funcionarios públicos; y la conclusión es necesariamente negativa.
  
Tercero. El artículo 46.c) del Decreto Legislativo del Consell, de 24 de octubre de 1995, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana, garantiza al personal funcionario en situación de servicio activo el derecho a la carrera administrativa. Esta se regula en su capítulo IV (artículos 50 y ss) . Conforme a su artículo 51.10: «El mantenimiento por un funcionario o una funcionaria de un mismo nivel de destino por un período de dos años continuados o durante tres con interrupción, aun en puestos de Administraciones diferentes, determinará la asignación de un grado personal a los mismos». Este precepto no admite más interpretación que la que se ha señalado respecto del precepto análogo de la legislación del Estado.
  
Por su parte, el artículo 20 de la Ley autonómica, que regula los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, ha sido objeto de reiteradas modificaciones, y así, frente a su inicial redacción que contemplaba junto al procedimiento normal de concurso, el de libre designación, la reforma producida por la Ley de acompañamiento 8/1995, de 29 de diciembre, añade la comisión de servicios y la adscripción provisional, como formas temporales de provisión de puestos; la Ley de acompañamiento 14/1997, de 26 de diciembre, modifica la libre designación, y la Ley de acompañamiento de 1998 añade, también como mecanismo temporal de provisión, el nombramiento provisional por mejora de empleo. Y en el artículo 21 se contempla la redistribución de efectivos.
  
Así pues, cuando el precepto reglamentario autonómico que regula la adquisición de grado, se remite al artículo 20, y lo hace teniendo en cuenta no su inicial redacción, sino las posteriores que ya han incorporado a su texto los mecanismos temporales de provisión de puestos de trabajo, la referencia ?objeto del presente recurso- que en el citado artículo 35.1 se hace a «cualquiera que sea el sistema en que se haya provisto el puesto desempeñado de entre los previstos en el artículo 20.1 del vigente texto refundido de la Ley de Función Pública Valenciana», al incluir también en tal previsión los procedimientos temporales de provisión de puestos de trabajo, está vulnerando la normativa estatal básica a la que hemos hecho referencia, en los términos en que la misma ha venido siendo interpretada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por lo que procede declarar la nulidad de dicho párrafo.
  
Cuarto. Es necesario resaltar, antes de concluir el análisis de las razones impugnatorias de fondo antes expuestas, que la carrera administrativa constituye un auténtico derecho subjetivo del funcionario público, que va a permitirle el progresivo avance en su vida profesional y el acceso a puestos de trabajo más cualificados, con mayor responsabilidad y con superior montante retributivo; supone, pues, la valoración de la actividad profesional del funcionario desde su inicio, de manera que las sucesivas adquisiciones de grados superiores van a entrañar un implícito reconocimiento del nivel de competencia profesional que en cada momento alcanza el funcionario.
  
Por ello, la ordenación de la carrera administrativa debe realizarse con criterios racionales, objetivos y predeterminados, permitiendo así al funcionario conocer sus expectativas de promoción a través de la paulatina adquisición de grados más elevados, y haciendo así efectivo el derecho constitucional (artículo 35.10 CE) a la promoción a través del trabajo, que es de plena aplicación al ámbito de la función pública (S.TC. num. 50/1986, de 23 de abril) , y ello no sólo redunda en beneficio del funcionario, sino igualmente de la administración, al permitir que los puestos de trabajo están desempeñados por los más capacitados, lo que repercute en el principio de eficacia (art. 103.10 CE) que debe guiar la actuación administrativa.
  
Así, el sistema se pervierte cuando la adquisición de grados superiores, y con ello las propias expectativas de avanzar en la carrera administrativa del funcionario público, queda sometida a la discrecionalidad de la administración, que por la vía de acudir a la provisión de puestos por medios temporales y provisionales, puede posibilitar ascensos fulgurantes, más vinculados a criterios de docilidad o afinidad, que a los principios de mérito y capacidad. Debe recordarse en este sentido, que ya la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Decreto 315/1964, de 7 de febrero), con la supresión de las categorías funcionariales, y la posterior reforma efectuada por la Ley 30/1984, vinculando la carrera profesional al grado y al desempeño de puestos de trabajo, pretendieron, en definitiva, reaccionar frente a la manipulación que en la práctica se produjo del sistema de carrera administrativa diseñado por la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 (Estatuto Maura), al producirse una inflación de las categorías superiores con el mero objeto de lograr mejoras retributivas.
  
Tal consecuencia, claramente contraria a los objetivos pretendidos por la Ley 30/1984, la permite el precepto impugnado, en los términos en que ha sido introducido por la administración autonómica en el Decreto 33/1999.
  
Quinto. Por último, y por lo que se refiere a la no intervención del Consejo Jurídico Consultivo, es cierto que el texto sometido al mismo del artículo 35.11, se limitaba al siguiente contenido: «El personal funcionario de carrera adquirirá un grado personal, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de la Función Pública Valenciana y en el presente reglamento, por desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o de tres con interrupción; tal texto fue dictaminado el 5 de noviembre de 1998; es asimismo cierto y así se constata en el propio expediente administrativo, que con posterioridad al dictamen de este organismo, se introduce en el artículo 35.1 el párrafo controvertido, pero no cabe concluir que al Consejo Jurídico se le haya sustraído la posibilidad de emitir su opinión acerca de dicho particular, pues precisamente fue la observación expuesta por el mismo a la Disposición Transitoria Séptima (pág. 133 del expediente, y 38 del Dictamen) la que dio pie a la administración para introducir la referida modificación ahora impugnada. No puede, pues, acogerse este vicio procedimental denunciado por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza-Intersindical Valenciana (STEPV-IV).
  
Sexto. No se aprecian motivos para un especial pronunciamiento de imposición de costas, a tenor del artículo 131 de la Ley reguladora de esta jurisdicción.
  
Fallamos.
  
Primer
  
Se estiman los recursos contencioso administrativos interpuestos por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano y el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza-Intersindical Valenciana (STEPV-IV) , contra el Decreto 33/1999, de 9 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de la Ley de Función Pública Valenciana.
  
Segundo
  
Se declara nulo el párrafo contenido en el artículo 35.1 del Decreto 33/1999, de 9 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de la Ley de Función Pública Valenciana, que reza del siguiente tenor literal: «cualquiera que sea el sistema en que se haya provisto el puesto desempeñado en lo previsto en el artículo 20 del vigente texto refundido de la Ley de Función Pública Valenciana».
  
Tercero
  
No procede hacer imposición de costas.
  
A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.



Descargar el documento en formato PDF

Descargar los metadatos en formato XML