Diari Oficial de la Generalitat Valenciana




DOGV – Disposició
=================

Compartir

Compartir

Tornar

Guardar el document Descarregar les metadades en format XML

Sumari del DOGV 8014, del 04-04-2017 (2017/2809)

RESOLUCIÓ de 23 de gener de 2017, de la sotssecretària de la conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, rambla de Méndez Núñez, nucli històric, esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Dades del document

Número de DOGV
:   8014

Data del DOGV
:   04-04-2017

Secció del DOGV
:   III. ACTES ADMINISTRATIUS - C) ALTRES ASSUMPTES

Número del document
:   2017/2809

CVE


Data del document
:   23-01-2017

Organisme emissor
:   Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball

Tipus de document
:   Resolució

Anàlisi jurídica

 Descriptors 

:   * [Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball](javascript:void(0))

RESOLUCIÓ de 23 de gener de 2017, de la sotssecretària de la conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, rambla de Méndez Núñez, nucli històric, esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant. [2017/2809]  
Examinat l'expedient 1/2013, de declaració de zona de gran afluència turística (ZGAT), per la qual es va dictar la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, rambla de Méndez Núñez, nucli històric, esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant, es constaten els pressupostos fàctics següents i es desprenen les consideracions jurídiques següents, segons els quals la resolució mencionada es considera afectada per un vici d'anul·labilitat.  
  
Pressupostos fàctics  
  
Primer. Amb data 17 de gener de 2012 té entrada en la Conselleria d'Economia, Indústria, Turisme i Ocupació la sol·licitud de Belén González Molina, en nom de l'Ajuntament d'Alacant, en què exposa que «acompanye al present escrit la documentació necessària a l'efecte que, des de la Direcció General de Comerç i Consum, es facen, si així ho consideren procedent, els tràmits oportuns per a declarar la zona centre d'Alacant com a zona de gran afluència turística d'acord amb la normativa vigent en la matèria».  
Juntament amb aquesta sol·licitud figura en l'expedient el certificat de la Junta de Govern Local de l'Ajuntament d'Alacant de 14 de gener de 2013, on consta la sol·licitud de declaració del centre urbà d'Alacant com a zona de gran afluència turística, l'informe tècnic del cap del Departament de Promoció Comercial i un escrit dels comerciants de la zona centre.  
Així mateix, es fa menció al període de temps per al qual se sol·licita -a pesar que no consta aquesta circumstància ni en l'acord de la Junta de Govern ni en l'informe tècnic- i s'adjunta el plànol de delimitació de la zona.  
Segon. Sense que conste en l'expedient haver donat audiència al Consell Local de Comerç o a falta d'aquest, a un òrgan semblant, ni a les entitats més representatives del sector d'àmbit autonòmic, amb data 24 de gener de 2013, el Servei de Planificació del Comerç, Artesania i Consum emet un informe sobre l'expedient de declaració de zona de gran afluència turística número ZT 01/13, on al·lega que per la consideració del terme municipal d'Alacant com a municipi turístic en virtut del Decret 72/2000, de 22 de maig, del Govern Valencià (DOGV 3759, 29 de maig), no necessita informes sectorials d'organitzacions empresarials, sindicats, ni consumidors i usuaris per a la tramitació de l'expedient, tal com preveu l'article 5.5 del Decret 69/1999, de 4 de maig, del Govern Valencià, pel qual es desplega la Llei 8/1997, de 9 de desembre (DOGV 3492, d'11 de maig). I conclou que no efectua objeccions a la declaració sol·licitada.  
Tercer. Sense cap tràmit d'audiència o participació ciutadana, el subdirector General de Comerç, amb data 24 de gener de 2013, efectua proposta de resolució de declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Quart. Amb data 25 de gener de 2013, es dicta la resolució de la directora general de Comerç i Consum que aprova la declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Cinqué. La Resolució de 25 gener de 2013 va ser notificada a la Regidoria de Comerç de l'Ajuntament d'Alacant el dia 28 de gener de 2013 i publicada en el DOCV el 31.01.2013 (amb correcció d'errades d'1 de febrer de 2013, publicada en el DOCV de 07.02.2013).  
  
Sisé. S'han trobat durant el procés de revisió de la Resolució de 25 de gener de 2013 diversos escrits que manifesten el seu rebuig de la proposta liberalitzadora d'horaris que pretenia establir la Generalitat, així com la preocupació pels perjudicis que produeixen a l'estructura comercial de la comunitat autònoma. Aquests documents no es van fer constar en l'expedient administratiu seguit per a l'aprovació de la resolució revisada.  
En particular, hi ha una manifestació prèvia en la Resolució de 25 de gener de 2013, el «Manifest del sector del comerç de la Comunitat Valenciana sobre les zones de gran afluència turística -ZGAT-», presentat per diverses organitzacions empresarials de l'àrea de comerç (COVACO, CEPIME/CECOVAL, ASUCOVA, Unió Gremial, CEPIMEA, Federació Comerç PIMEC, FACPIME, CEPIMEC, FECOM, FEVALCO, PIMEV-Comerç) en la reunió de l'Observatori de Comerç de 24 de gener de 2013, just un dia abans de la firma per la directora general de Comerç i Consum de la resolució que es revisa, i en què manifesten la seua disconformitat basada en la falta de consens i el procediment utilitzat, com també la utilització errònia de l'objecte de la ZGAT com a justificació del turista com a potencial client i la confusió amb el consumidor local com a turista.  
Aquest manifest consta com a annex a l'acta de la sessió celebrada per aquest òrgan consultiu en la data mencionada, apareix expressada en aquella i va ser objecte de debat a la vista de la resolució de la Conselleria sobre les zones de gran afluència turística de la ciutat de València.  
Seté. Per mitjà d'un escrit de l'Ajuntament d'Alacant de 17 de novembre de 2015, es va sol·licitar la modificació de l'àrea que comprén la declaració per a tot l'any de la zona de gran afluència turística del centre de la ciutat d'Alacant. La sol·licitud va ser tramitada d'acord amb el procediment establit en l'article 21 bis de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana, i va concloure per Resolució de 16 de desembre de 2015, del director general de Comerç i Consum.  
Huité. Entre altres, el Corte Inglés, SA (ECI), va presentar un recurs d'alçada contra la Resolució de 16 de desembre de 2015.- La secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball va sol·licitar a l'Advocacia General de la Generalitat un informe a fi de resoldre el recurs. L'informe es va emetre amb data 13 d'abril de 2016 (I 054/2016) i la mateixa secretària autonòmica va dictar una resolució estimatòria del recurs d'alçada en data 12 de maig de 2016, per la qual es deixa sense efecte la Resolució de 16 de desembre de 2015 i s'ordena retrotraure el procediment a l'efecte que s'esmene en els termes assenyalats en l'informe de l'Advocacia General.  
Nové. L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), en l'apartat quart indica que: «No obstant això, amb independència de la necessitat que quede plenament acreditada en el procediment la desaparició de circumstàncies que van donar lloc a la declaració, és necessari assenyalar que a tots els efectes s'aplicaria el que disposa l'article 84.1 de la LRJ-PEC que estableix: instruïts els procediments, i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, es posaran de manifest a les persones interessades o, si és el cas, als seus representants, llevat d'allò que afecte les informacions i les dades a què es refereix l'article 37.5».  
L'Advocacia de la Generalitat manté en aquest informe que la revocació afecta un acte vigent, els efectes del qual consisteixen en el fet que els establiments ubicats en la zona delimitada tindran plena llibertat per a determinar els dies i les hores en què romandran oberts al públic, hauria d'haver-se concedit audiència en el procediment a aquells que resultaren afectats per la revocació parcial en estar emplaçats en l'àrea exclosa de la delimitació i veieren limitats els seus drets en no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei».  
Desé. A l'efecte d'aclarir la manera d'executar el tràmit d'audiència considerat d'obligada observança per l'Advocacia de la Generalitat en l'informe de 13 d'abril, i vista la transcendència social i la importància econòmica que comprometen l'adequada consideració dels advertiments continguts en aquest, tant per a la tramitació de l'expedient com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, i per a aconseguir la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, es va sol·licitar un informe aclaridor, i es va emetre l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016, complementari a l'informe I 054/2016, i en el qual es deia que «si l'òrgan competent considerara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu continue nul o anul·lable, d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PEC hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PEC o de declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a procedir a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
  
Onzé. Amb data 30 de juny de 2016, el director general de Comerç i Consum emet un informe de motivació de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi d'Alacant, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat. Això, basant-se en l'informe de l'Advocacia de 2 de juny de 2016 referit als expedients de declaració de ZGAT, les consideracions de la qual es refereixen, a aquest efecte, a qualsevol procediment de declaració de ZGAT tramitat d'acord amb la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
Dotzé. Amb data 1 de juliol de 2016, el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, dicta un acord d'incoació d'expedient de nul·litat de la Resolució de 25 de gener de 2013, de la Direcció General de Comerç i Consum, i ordena que es trasllade aquest acord a qui puga resultar afectat per la resolució que eventualment s'adopte perquè formule les al·legacions o observacions corresponents, i s'acorda, així mateix, que una vegada instruït l'expedient de revisió d'ofici per la Direcció General de Comerç i Consum, continue sotmés a dictamen pel Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.  
  
Tretzé. Amb data 11 de juliol de 2016, es publica en el DOCV el tràmit d'audiència acordat el 4 de juliol de 2016 en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 25 de gener de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) per a garantir la publicitat del procediment a qualsevol interessat. No obstant això, en la seua condició d'interessat conegut es va comunicar l'inici de l'expedient de revisió i la possibilitat d'efectuar al·legacions a l'Ajuntament d'Alacant, així com a les diferents organitzacions que tenen interessos comercials a la Comunitat Valenciana. Igualment, es va notificar l'inici de l'expedient de revisió a aquelles administracions, empreses o organitzacions que van presentar escrits d'al·legacions en l'expedient ZGAT 1/2013, com també als que van presentar al·legacions o recursos administratius a l'expedient ZGAT 12/2015.  
Catorzé. La Direcció General de Comerç i Consum va rebre 21 escrits d'al·legacions, suggeriments i observacions que han sigut analitzats i tinguts en consideració i que s'adjunten a aquest expedient.  
  
Quinzé. Amb data 16 de setembre de 2016, se sol·licita el dictamen al Consell Jurídic Consultiu, amb caràcter urgent, però no prioritari, sobre l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013.  
En relació amb l'expedient de nul·litat esmentat es remet tota la documentació mencionada en els fets relatats, com també l'informe de motivació de l'expedient de nul·litat, l'acord d'incoació de l'expedient de nul·litat i la proposta de resolució de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat d'Alacant.  
  
Setzé. Per Resolució de 16 de setembre de 2016, se suspén el termini per a resoldre el procediment de revisió d'ofici de la declaració de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013.  
La resolució de suspensió mencionada es comunica a les persones físiques i jurídiques interessades, i amb data 29 de setembre de 2016, es remet una còpia de la resolució al Consell Jurídic Consultiu.  
Disseté. El 9 de novembre de 2016, té entrada el dictamen 572/2016, emés pel Consell Jurídic Consultiu en l'expedient de nul·litat, segons el qual no és procedent revisar d'ofici a causa de nul·litat la Resolució de 25 de gener de 2013, per la qual es va declarar zona de gran afluència turística la zona centre de la ciutat d'Alacant. Però sí que la considera anul·lable.  
Dihuité. Amb data 18 de novembre de 2016, la Direcció General de Comerç i Consum va proposar la declaració d'arxivament de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013. En la mateixa data el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball dicta la resolució d'arxivament de l'expedient de nul·litat.  
Dinové. La Direcció General de Comerç i Consum, una vegada analitzada la documentació i els antecedents que hi ha en l'expedient ZGAT 1/2013 i en l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, eleva una proposta d'inici d'expedient de declaració de lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat d'Alacant, atés que es tracta d'un acte anul·lable dels assenyalats en l'article 47. 1 de la nova Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, per a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu, en els termes de l'article 107 de la llei mencionada.  
Vinté. En la tramitació de l'expedient de lesivitat s'ha fet un tràmit d'audiència i s'han rebut les al·legacions següents:  
  
- Al·legacions que presenten conjuntament CECOVAL, CCOO, i SMC-UGT-PV. Manifesten que la majoria dels integrants de l'Observatori del Comerç han manifestat reiteradament la falta d'equitat que la Resolució de 25 de gener de 2013 ha provocat. Específicament, així es va expressar en la reunió en la sessió 34 de l'Observatori del Comerç, en data 24 de gener de 2013.  
Afigen que queda acreditada la indefensió real i material produïda als interessats per l'absència de tràmit d'audiència.  
Manifesten, així mateix, defectes en els fets assenyalats en el dictamen del Consell Jurídic Consultiu 572/2016 i que podrien haver-ne determinat les conclusions en el sentit de no determinar la nul·litat de la declaració de ZGAT.  
- S'han rebut al·legacions per part d'Unió Gremial en el sentit de confirmar l'absència del tràmit d'audiència als interessats en el procediment de declaració de la ZGAT de la ciutat d'Alacant, la qual cosa fa que la resolució puga ser nul·la o anul·lable i lesiva per a l'interés públic.  
- El Grup Municipal Popular de l'Ajuntament d'Alacant presenta al·legacions contràries a l'inici del procediment de lesivitat per entendre que la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant realitzada en 2013 es va fer aplicant la normativa vigent en aquell moment, la qual excloïa expressament el tràmit d'audiència per la consideració de municipi turístic de la localitat.  
- El Corte Inglés, SA, formula al·legacions relatives a la necessitat de justificar satisfactòriament els requisits per a iniciar un procediment de lesivitat, així com la necessitat de fonamentar la indefensió real i efectiva, circumstàncies que considera que no s'han fet adequadament, de manera que consideren que s'utilitza un procediment inadequat per a aconseguir l'efecte de combatre els efectes de la ZGAT 2013, i conclou que, en conseqüència, concorre un supòsit de desviació de poder.  
  
Totes aquestes manifestacions s'han incorporat a l'expedient i han sigut analitzades amb caràcter previ a dictar aquesta proposta de resolució.  
Vint-i-uné. En data de 19 de gener de 2017, s'emet l'informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat previst en l'article 5.2.f de la Llei 10/2005, de 9 de desembre, d'assistència jurídica a la Generalitat.  
  
Consideracions jurídiques  
  
Primera. Qualificació per informes de l'Advocacia de la Generalitat de vici de nul·litat o anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT 12/2015 per absència del tràmit d'audiència  
D'acord amb l'informe de l'Advocacia General de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), a tots els efectes s'aplicaria el que estableix l'article 84.1 de la Llei 30/1992 a la tramitació dels procediments de declaració de ZGAT que es van tramitar a l'empara de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016, complementari a l'informe I 054/2016, va establir que «si l'òrgan competent considerara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu siga nul o anul·lable d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PEC, hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PEC o de declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
Com a conseqüència d'això, i en haver sol·licitat aquest informe tant per a la tramitació de l'expedient (12/2015) que va culminar amb la declaració de ZGAT d'Alacant per Resolució de 16 de desembre de 2015, com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, per a aconseguir la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, cal mantindre que la inobservança d'aquest tràmit d'audiència no sols en aquest procediment de declaració de ZGAT, sinó també el procediment de declaració de ZGAT 1/2013, aprovat per Resolució de 25 gener de 2013 podria considerar-se viciat de nul·litat, perquè tots aquests segueixen una tramitació semblant.  
En allò que a aquest efecte interessa, en tots aquests es desenvolupa una fase en seu municipal iniciada per la sol·licitud del corresponent ajuntament, en què per a la formulació de la voluntat d'aquest òrgan col·legiat ha de justificar-se la concurrència de les circumstàncies que fonamenten la sol·licitud i una fase en seu autonòmica que ha d'ajustar-se, tal com estableix l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 (consideració jurídica tercera, 2n paràgraf), «a allò que disposen expressament la Llei 3/2011 i la normativa general del procediment administratiu comú».  
Sense entrar en aquest moment en la denominada fase municipal d'aquest procediment de declaració de ZGAT 1/2013, a què ens referirem després, el tràmit d'audiència resulta en tot cas preceptiu a tot procediment que tinga per destinatària una pluralitat indeterminada de persones, com en aquest cas, en el qual poden haver-hi múltiples interessats afectats en els seus legítims drets que no hagen pogut ser oïts en el procediment de declaració de la ZGAT per l'absència d'aquest tràmit.  
  
Com afirma l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016: «l'audiència a l'interessat, en paraules de la STS de 27 d'octubre de 2009, és «l'aspecte més essencial de l'actuació administrativa, fins al punt que tant l'exigència d'un procediment per al desenvolupament de l'actuació, com -dins d'aquest- el tràmit d'audiència, són dels pocs aspectes procedimentals que estan constitucionalitzats en exigir l'article 105 c) de la Constitució espanyola la regulació per llei del procediment a través del qual han de produir-se els actes administratius, així com, dins d'aquest la garantia, quan corresponga, de l'audiència a l'interessat». No cal prescindir-ne més que en els casos expressament establits en la LRJPAC («quan no figuren en el procediment ni siguen tinguts en compte en la resolució altres fets ni altres al·legacions i veus que els adduïts per l'interessat). I si fóra el cas, açò hauria d'haver-se justificat degudament en l'expedient, cosa que no ha fet l'òrgan competent per a resoldre.  
  
L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 continua: «En el mateix sentit, la STS de 22 de març de 1996: En canvi ha de meréixer millor tractament l'al·legació de l'apel·lant relativa al fet que tant la revocació de l'autorització de precari com l'ordre de clausura es van dictar sense audiència de l'interessat. La dita audiència, com recorda el Tribunal d'Instància, és obligada en el nostre dret, en estar consagrada per l'article 105 c) de la vigent Constitució espanyola EDL 1978/3879, sense que hi haja cap raó per a prescindir del tràmit d'audiència quan s'atorga una autorització en precari. Per tant, és procedent declarar la nul·litat de la revocació de la llicència atorgada en precari, així com també la nul·litat de l'ordre de clausura de l'establiment per haver-se prescindit del tràmit essencial d'audiència a l'interessat».  
  
Així mateix, en l'últim paràgraf de la consideració jurídica tercera del dit informe jurídic es manté que «de la neta separació entre el procediment de formació de la voluntat de l'Ajuntament, prèviament a la sol·licitud de declaració de zona de gran afluència turística, i el que ha d'instruir a partir de la sol·licitud mencionada l'òrgan autonòmic competent per a resoldre, es desprén la impossibilitat d'entendre realitzat el tràmit d'audiència en aquest últim per haver sigut efectuada l'audiència al Consell Local de Comerç que ha de donar-se preceptivament en el primer».  
Consegüentment, en el procediment que va concloure amb la Resolució de 25 de gener de 2013, en el qual els tràmits en seu municipal van consistir exclusivament en la constatació de la declaració de la ciutat d'Alacant com a municipi turístic, en una qualificació errònia d'aquest concepte i com a únic element per a formar la voluntat municipal, no es pot justificar l'absència d'un tràmit d'audiència als interessats en la fase autonòmica.  
Segona. Vulneració del Decret 69/1999, del Govern Valencià, que desenvolupa la Llei 8/1997, d'horaris comercials de la Comunitat Valenciana  
El Decret 69/1999, d'aplicació a la tramitació de la ZGAT 1/2013, establia un procediment per a l'exempció d'informes en l'article 5.5 in fine: «quan la zona mencionada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no caldrà demanar els informes mencionats en l'apartat anterior».  
  
Però la utilització de la via de l'exempció dels informes per la consideració del terme municipal d'Alacant com a municipi turístic va ser errònia, pels motius següents:  
a) S'utilitza erròniament una clàusula pensada per a un procediment diferent, ja que l'exempció està prevista quan el procediment l'iniciara la Generalitat, no l'Ajuntament:  
- L'article 3 del Decret 69/1999 diu que «1. La declaració de zona de gran afluència turística es durà a terme després de la sol·licitud prèvia motivada dels ajuntaments directament afectats presentada davant de la Direcció General de Comerç i Consum o davant del servei territorial de comerç corresponent, almenys amb tres mesos d'antelació respecte de la data d'inici del període per al qual se sol·licita la declaració» per a, en l'apartat 3 del mateix article, determinar quina documentació cal adjuntar a la sol·licitud, entre la qual estan els informes de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial (apartat 3.d, el de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris (apartat 3.e, i de les organitzacions sindicals més representatives (apartat 3.f, totes aquestes en l'àmbit territorial afectat. Informes que «han de pronunciar-se sobre la procedència de la consideració com a zona turística, a l'efecte relacionat amb l'aplicació del règim d'horaris comercials resultant» (apartat 4 de l'article 3).  
  
- En canvi, l'article 5.5 del mateix decret estableix una excepció en l'inici del procediment de declaració de ZGAT per part dels municipis, i és quan «en els casos de zones on siga evident la gran afluència turística, els ajuntaments de les quals no hagen promogut la declaració prevista en l'article 3 d'aquest decret, la Direcció General de Comerç i Consum podrà procedir a la declaració d'ofici de zona de gran afluència turística a l'efecte d'aplicació del règim corresponent d'horaris comercials, amb els informes previs establits en l'article 3, 3. D, E i F i el de l'Agència Valenciana del Turisme, i audiència a la corporació interessada.». En aquest context, en què es dóna una excepció procedimental quant a l'administració que pot iniciar el procediment, és quan té sentit el segon paràgraf d'aquest mateix apartat: «Quan la zona esmentada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no caldrà demanar els informes mencionats en el paràgraf anterior».  
  
En el procediment revisat, la utilització de l'excepció prevista per als procediments iniciats d'ofici per l'Administració autonòmica, pareix utilitzada per a evitar els informes de les associacions o agrupacions del sector comercial, de consumidors i usuaris, i de les organitzacions sindicals que s'haurien d'haver demanat en aplicació de l'article 3, ja que, com queda aclarit en el fet primer, el procediment es va iniciar per sol·licitud de Belén González Molina, en nom de l'Ajuntament d'Alacant.  
  
b) En cap cas pot ser una interpretació del principi d'economia processal: aquest principi té aplicabilitat per a evitar la reiteració d'un tràmit que ja ha tingut lloc, cosa que no ha ocorregut en aquest cas, perquè les circumstàncies que es van tindre en compte per a la declaració d'Alacant com a municipi turístic no són assimilables a les condicions requerides per a la declaració d'una ZGAT.  
La ciutat d'Alacant va ser declarada municipi turístic basant-se en el criteri general de ser una «destinació d'atracció turística», circumstància que en cap cas precisa quines són les zones que a l'efecte comercial són atractives per al turisme, sinó que, d'una manera general, assenyala Alacant com a atractiva per al turisme.  
És evident que aquesta declaració de municipi turístic és un pressupost que de res serveix per a valorar si les zones per a la declaració de les quals se sol·licita la declaració de zona d'afluència turística a l'efecte comercial són o no mereixedores d'aquesta qualificació, i és una anàlisi distinta i particularitzada la que correspon per a perfilar quines zones, d'entre la globalitat de les que formen el municipi, són realment d'interés comercial pel seu atractiu turístic.  
En definitiva, amb l'exempció de presentar els informes de l'article 3 del Decret 69/1999, allò que es va fer és evitar la participació dels interessats en el procediment i, conseqüentment, eliminar l'element essencial de motivació de l'acte administratiu, fent desistiment justament de la missió que és competència de l'Administració autonòmica en aquest procés, és a dir, la valoració de l'existència real d'una demanda turística en les determinades zones per a les quals se sol·licita que s'hi justifique l'establiment dels horaris comercials i per a tot l'any, així com de la manera en què aquestes circumstàncies incideixen en el turisme.  
Tercera. El caràcter preceptiu del tràmit d'audiència  
L'exigència del tràmit d'audiència troba la seua arrel en els principis constitucionals als quals l'Administració s'ajusta, perquè és part essencial del principi de participació pública consagrat en l'article 105 CE, que tracta d'evitar una vulneració en les garanties de la ciutadania.  
  
En extracte, la doctrina sosté que la revisió d'ofici dels actes administratius a què es refereix l'article 62.1.e de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, és procedent no sols quan s'ha omés totalment i absolutament el procediment legalment establit, sinó també quan el procediment utilitzat és un altre diferent de l'exigit legalment, o bé quan, fins i tot havent-hi diversos actes del procediment, s'omet aquell que, pel seu caràcter essencial o transcendental, és imprescindible per a assegurar la identitat del procediment o garantir els drets de l'administrat.  
  
  
En aquest sentit i respecte al tràmit d'audiència a les persones interessades, el Tribunal Suprem n'ha destacat la importància i n'ha indicat l'excepcional rellevància en el procediment, en considerar-ho com un tràmit transcendental que constitueix la garantia més ferma per a l'administrat, d'inexcusable observança, que no pot ser substituït ni dispensat per posteriors intervencions de l'interessat i l'ha qualificat de tràmit essencialíssim, fonamental, substancial, capital, bàsic, cardinal, necessari i fins i tot sagrat. Aquest tràmit gaudeix d'una explícita consagració constitucional, i és garantit per l'article 105.c) de la norma fonamental en la producció d'actes administratius, la qual cosa té el seu fonament en la connexió amb el dret de defensa i el principi que ningú pot ser condemnat sense ser oït, salvaguardats en l'article 24.  
  
Distingeix la jurisprudència la denominada indefensió material única, a la qual atorga protecció, de la merament formal, i defineix aquella com la que sorgeix no simplement per la mera transgressió d'una disposició, tal com es conceptua aquesta última, sinó perquè causa efectivament perjudicis a l'interessat. Aquesta posició, mantinguda en nombroses sentències pel Tribunal Suprem (entre altres, de 24 de maig de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de setembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrer de 1996, RJ Aranzadi 1105, i de 2 d'abril de 1998, RJ Aranzadi 2789), es fonamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensió es produeix quan la vulneració de les normes procedimentals porta amb si la privació del dret a la defensa amb el consegüent perjudici real i efectiu per als interessos de l'afectat (sentències de 29 de novembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de novembre de 1986, Aranzadi 145, i de 22 de juliol de 1988, Aranzadi 155).  
La doctrina manté que el caràcter essencial de l'audiència no pot considerar-se al marge del seu propi caràcter instrumental, de manera que la nul·litat de l'acte o del procediment derivada de la consegüent indefensió sí que està justificada quan aquesta es produeix realment, és a dir, quan es perd l'oportunitat de fer valdre els arguments propis o d'utilitzar els mitjans de prova propis per a la defensa de drets o interessos legítims.  
Atés el caràcter excepcional que tenen els supòsits de nul·litat radical (o de ple dret) dels actes administratius en el nostre ordenament jurídic, es va considerar necessari analitzar casuísticament l'impacte real que l'omissió del tràmit mencionat podia haver originat als interessats, i verificar, en definitiva, si s'ha produït indefensió.  
  
I, es va concloure, a la vista de les manifestacions efectuades pels interessats en el tràmit d'audiència en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 25 de gener de 2013, que, tant abans de dictar-se la resolució com després de la resolució, s'havia produït una reiterada infracció del dret de defensa dels interessats.  
Particularment greu és el cas del «Manifest del sector del comerç de la Comunitat Valenciana sobre les zones de gran afluència turística -ZGAT-», presentat per diverses organitzacions empresarials de l'àrea de comerç (COVACO, CEPIME/CECOVAL, ASUCOVA, Unió Gremial, CEPIMEA, Federació Comerç PIMEC, FACPIME, CEPIMEC, FECOM, FEVALCO, PIMEV-Comerç) en la reunió de l'Observatori de Comerç de 24 de gener de 2013 (document tres de l'annex II), ja que es tracta d'un òrgan col·legiat, consultiu i assessor en matèria de comerç, creat per la Llei de la Generalitat 11/2000 i regulat en aquell moment tant per l'article 89 de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana, com pel Decret 55/ 2001, de 13 de març, del Govern Valencià, pel qual es regula l'Observatori del Comerç Valencià.  
  
Segons la Llei 3/2011, l'Observatori «actuarà com a òrgan d'informació, consulta i assessorament en matèria de comerç i de l'activitat comercial» (art. 89.1). A més, segons el Decret 55/2001 (en vigor segons la disposició transitòria cinquena de la Llei 3/2011), en l'article 3, «l'Observatori del Comerç Valencià té les funcions següents (...) c) Realitzar informes i estudis sobre l'evolució del sector comercial, particularment quant als problemes específics que es detecten, l'anàlisi dels canvis que es produïsquen i les perspectives de futur, a fi de seguir el pols d'aquesta evolució i proposar les mesures que es consideren oportunes. d) Emetre els informes que s'establisquen per disposició de caràcter general, amb l'abast que es determine en aquestes. e) Formular totes les propostes que considere adequades per al foment i la millora del sector comercial valencià, en especial les relacionades amb el disseny dels plans d'actuació que conduïsquen a la reforma i al desenvolupament. (?)». Aquestes funcions no són facultatives, sinó pròpies de l'Observatori, ja que els estudis, informes i dictàmens facultatius estan previstos en l'apartat b del mateix article: «b) Elaborar estudis, informes i dictàmens sobre aquelles qüestions que, amb caràcter facultatiu, se sotmeten a la seua consulta, a sol·licitud del Govern Valencià o dels seus membres».  
En aquest cas, l'absència de resposta i de consideració en l'expedient d'aquestes manifestacions constitueix una privació del dret a la defensa, amb perjudici real i efectiu per als interessos afectats. La no-consideració de les manifestacions abocades al si de l'Observatori del Comerç constitueix una manifestació de menyspreu a l'opinió dels sectors implicats, en definitiva als interessats en l'actuació administrativa en matèria de comerç, i això els ha provocat un atropellament real perquè no han tingut l'oportunitat que els seus arguments o circumstàncies foren objectivament rellevants per a l'adopció de la decisió administrativa.  
El president d'aquest òrgan consultiu, en aquell moment el conseller Máximo Buch, va arribar a eximir-se de la seua responsabilitat com a òrgan competent per a decidir sobre la declaració de zones de gran afluència turística i va afirmar: «Recorda que en la Conselleria es van arreplegar les manifestacions de les associacions, però és l'Ajuntament qui va prendre la decisió». Quan com hem argumentat anteriorment, l'Ajuntament va obviar la participació dels interessats i el conseller hauria d'haver esmenat aquest error.  
La Direcció General de Comerç i Consum, per tant, també va actuar erròniament acceptant la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant sense informes de les agrupacions o associacions representatives del sector comercial en l'àmbit territorial afectat, sense informe de les agrupacions o associacions representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat i sense informe de les organitzacions sindicals més representatives en l'àmbit territorial afectat. Però, a més, va fer desistiment de les seues funcions per a no realitzar un tràmit d'audiència quan per a adoptar la Resolució de 25 de gener de 2013 només comptava amb el criteri de l'Ajuntament d'Alacant, manifestat en la seua sol·licitud.  
  
Més enllà de la infracció legal produïda al si del procediment tramitat per l'Ajuntament d'Alacant, estem davant d'un cas evident de decisió arbitrària de la Direcció General de Comerç i Consum, que en definitiva constitueix un perjudici a l'interés general.  
S'hauria d'haver donat una resposta concreta a unes al·legacions concretes de les quals la Direcció General de Comerç i Consum tenia constància perquè es referien no sols a la falta d'un formalisme legal, sinó a una expressa vulneració del dret dels interessats a ser informats i a ser oïts.  
L'audiència s'hauria d'haver atorgat al si del procediment de tramitació, és a dir, abans de la seua conclusió, com a últim tràmit abans de dictar la proposta de resolució, que va ser datada el 25 de gener de 2013, ja que pareix totalment sense sentit atorgar l'audiència als interessats a posteriori, una vegada aprovada la resolució, quan els seus efectes ja s'han produït (article 57.1 LRJ-PEC).  
Respecte a la participació en el procediment, cal tindre en compte l'article 79 de la llavors vigent LRJ-PEC, segons el qual:  
«1. Els interessats poden, en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència, adduir al·legacions i aportar documents o altres elements de judici.  
Els uns i els altres han de ser tinguts en compte per l'òrgan competent en redactar la corresponent proposta de resolució.  
2. En tot moment, els interessats poden al·legar els defectes de tramitació i, en especial, els que suposen paralització, infracció dels terminis preceptivament assenyalats o l'omissió de tràmits que poden ser esmenats abans de la resolució definitiva de l'assumpte. Aquestes al·legacions poden donar lloc, si hi ha raons per a fer-ho, a l'exigència de la corresponent responsabilitat disciplinària».  
A la vista d'aquest precepte, s'ha incomplit el tràmit d'audiència i també l'obligació que incumbeix al funcionari o autoritat responsable de la tramitació de complir una prescripció legal que obliga a tindre en compte totes les al·legacions efectuades sempre que es realitzen abans de redactar la proposta de resolució (com ocorre en aquest cas). S'ha esquivat en aquest procediment el caràcter imperatiu de les normes a què s'han d'ajustar tots els poders públics i entre aquests, l'Administració pública (art. 9.1 i 9.3 CE). l'Administració pública està subjecta a unes regles de procediment de caràcter indisponible, les garanties de les quals han de ser igualment observades, entre els quals està l'obligació d'audiència a l'interessat, perquè a través d'aquesta via, aquest també puga exercitar el seu dret de defensa.  
Quarta. Indefensió per l'absència del tràmit d'audiència  
Entenem que la Resolució de 25 de gener de 2013 és invàlida també pel fet de produir indefensió als interessats. Observem ací que no és únicament que l'interessat no haja tingut l'oportunitat d'al·legar i provar el que convinga al seu dret a través d'un tràmit d'audiència, sinó que s'ha produït pròpiament el que el Tribunal Constitucional defineix com indefensió (STC 25/1996, 13 febrer), que «consisteix en un impediment del dret d'al·legar i demostrar en el procés els propis drets i, en la seua manifestació més transcendent, és la situació en què s'impedeix a una part, per part de l'òrgan judicial, en el curs del procés, l'exercici del dret de defensa, i se la priva de la seua potestat d'al·legar i, si és el cas, justificar els seus drets i interessos perquè li siguen reconeguts, o per a replicar dialècticament les posicions contràries en l'exercici de l'indispensable principi de contradicció».  
Per tant, en aquest cas s'ha vulnerat el dret de defensa, perquè fins i tot els tràmits formals del procediment que podrien haver constituït una via del dret de defensa (al·legacions, veus, informació pública...) han sigut obviats, formalment i materialment anul·lats, en no haver existit en cap moment la mínima referència a la seua consideració.  
  
L'article 24 CE que es refereix, en el context constitucional, a l'absència de la garantia deguda en la protecció efectiva dels drets per mitjà de la tutela judicial, representa una garantia aplicable també en aquells altres procediments, com ara els administratius, en els quals resulten afectats els drets i interessos legítims dels interessats.  
  
El Tribunal Suprem hi ha assenyalat que: «La jurisprudència del TC manté repetidament que la indefensió en l'àmbit administratiu i processal està proscrita per l'article 24.1 de la Constitució i la possibilitat real de defensa i audiència dels interessats o afectats per una resolució constitueixen exigències inexcusables per a garantir a les parts o als que puguen ser-ho la defensa dels seus drets o interessos legítims, de manera que la inobservança de les normes reguladores de les facultats i drets esmentats col·loca els interessats en una situació d'indefensió contrària al dit dret fonamental» (STS de 28.09.1990). Altres sentències en aquest sentit: STS 24 febrer de 1992, STS de 20 de març de 1992 i STS 26 de novembre 1992.  
L'omissió del tràmit d'audiència no es pot entendre esmenada per l'existència d'altres oportunitats processals, com la possibilitat de plantejar un recurs administratiu o judicial, en les quals els interessats pogueren al·legar o defendre els seus interessos. És evident que l'Administració no pot, sota pretext de la via del recurs, desoir la sol·licitud de reparació d'uns perjudicis que va poder evitar, sense ni tan sols entrar a valorar-los.  
Així mateix, la difusió per mitjà de la publicació en el DOCV de la resolució resulta ja irrellevant en termes de defensa, quan la decisió ja ha sigut dictada.  
Que la resolució es puga considerar un acte «ferm i consentit», no pot justificar que no es responga a les manifestacions que es realitzen en relació amb la decisió que s'haja d'adoptar, perquè actuar d'aquesta manera porta a una decisió arbitrària en què els elements de judici es redueixen als escollits de manera unilateral per l'òrgan decisor.  
  
Podem pensar que els recursos administratius podrien hipotèticament haver reduït els efectes negatius per als interessats que es consideren perjudicats, si amb el recurs s'haguera aconseguit el fi pretés, obtenint total coneixement de l'expedient, de les actuacions practicades i dels motius que va utilitzar l'Administració per a resoldre. No obstant això, quan el perjudici està fet, la reparació mai no pot ser integral. Per tant, no pot ser aqueixa raó suficient, perquè per aquesta regla general estaríem legitimant l'Administració pública a incomplir graciosament les normes procedimentals per entendre que, en tot cas, l'esmena dels dits defectes es produirà una vegada s'haja reaccionat contra l'acte administratiu que posa fi al procediment.  
  
Evidentment, no és aquesta la postura del Tribunal Suprem, perquè es buidaria literalment tant la finalitat com el contingut del tràmit d'audiència. En aquest sentit és definitòria la STS de 6 d'octubre de 1993 en les paraules: «És cert que l'interessat va reaccionar en via de recursos administratius, però aquests constitueixen una dimensió clarament diferent de la de l'essencial tràmit d'audiència [...]».  
En aquest cas, a més, no pot considerar-se que els recursos, bé siguen administratius o judicials, hagen esmenat la falta d'audiència perquè la resolució no va ser recorreguda.  
Cinquena. Existència d'al·legacions posteriors a la Resolució de 25 de gener de 2013 que evidencien la necessitat d'efectuar-hi manifestacions, i que no van ser respostes  
S'ha posat de manifest per mitjà de distints escrits d'al·legacions dirigits a la Direcció General de Comerç i Consum, també després de dictar-se la Resolució de 25 de gener de 2013, i en el procediment de revisió d'ofici iniciat per a declarar la nul·litat d'aquesta resolució, que hi havia una voluntat clara d'efectuar al·legacions a la decisió adoptada i que eren d'índole diferent de la que es formula a través d'un recurs.  
  
En aquest sentit correspon reproduir l'argumentació de l'Advocacia de la Generalitat en el seu informe de 2 de juny de 2016: «Cal portar a col·lació el concepte d'interessat que ens ofereix l'article 31.1 de la LRJ-PEC: 1. Es consideren interessats en el procediment administratiu. a) Els que el promoguen com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius. b) Els que, sense haver iniciat el procediment, tinguen drets que puguen resultar afectats per la decisió que en aquest s'adopte. c) Aquells els interessos legítims dels quals, individuals o col·lectius, puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no haja recaigut una resolució definitiva.  
  
Aplicant aquest article al procediment objecte d'aquest informe podem indicar que hi resultaran interessats l'Ajuntament com a subjecte que inicia el procediment; tots aquells els drets dels quals puguen resultar afectats per la resolució, fonamentalment aquells establiments comercials emplaçats en l'àrea exclosa a través de la revocació parcial de l'acte anterior, que veurien limitats els seus drets en no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei, i, finalment, aquells els interessos legítims dels quals, individuals i col·lectius, puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no s'haja dictat una resolució definitiva».  
La directora general de Comerç i Consum, que va dictar la Resolució de 25 de gener de 2013, en cap moment va admetre la personació, ni tampoc va requerir a qui va remetre al·legacions que acreditara el seu caràcter d'interessat.  
És el cas de l'escrit de J&A Garrigues, SLP, que actua en nom del Centre Comercial Gran Via, del Centre Comercial Plaça Mar 2 i del Centre Comercial Porta d'Alacant, al qual s'acompanyava la documentació següent, perquè se'n prenguera coneixement amb vista a una reunió que s'havia de celebrar el divendres 12 de desembre de 2014:  
- Sol·licitud a l'Ajuntament d'Alacant d'ampliació de la ZGAT actualment existent.  
- Informe tècnic sobre la procedència d'ampliació de la mencionada ZGAT elaborat per la Universitat d'Alacant.  
No consta en l'expedient que es contestara per escrit aquesta sol·licitud ni consta cap registre de què es va tractar en la reunió mencionada. Així i tot, la sol·licitud a l'Ajuntament d'Alacant va facilitar la presentació d'un recurs contenciós administratiu per part dels centres comercials mencionats, que ha produït un primer resultat en forma de Sentència número 324/2016, de 7 de novembre, del Jutjat Contenciós Administratiu número 4 d'Alacant.  
Aquesta sentència, que no és ferma, i contra la qual l'Ajuntament d'Alacant ha anunciat la presentació d'un recurs de cassació, reconeix la situació jurídica individualitzada dels centres comercials recurrents a ser inclosos en una ZGAT, i modifica de facto la declaració de ZGAT de la zona centre d'Alacant efectuada per la Resolució de 25 de gener de 2013, de la directora general de Comerç i Consum, que es pretén anul·lar.  
Aquesta forma d'actuació administrativa, la qualificació de la qual no és moment d'entrar a valorar, comporta, com es manté, una clara indefensió per a aquells la condició d'interessats dels quals era ja patent en el moment en què van presentar els seus escrits i ha quedat demostrada en el procediment de revisió efectuat. I manifesta una actitud, si més no, equivocada en l'exercici de l'actuació administrativa i en la consideració del concepte d'interessat, ja que la pràctica totalitat de les al·legacions efectuades en el procediment corresponen a interessats en aquest.  
Un altre cas és el de la Federació del Comerç d'UGT que es va dirigir a la Generalitat per mitjà d'una carta al president de la Generalitat, que es va remetre a la directora general de Comerç i Consum, en la qual exposava els perjudicis que aquesta resolució presentava per al sector que representa.  
I, finalment, també es van presentar altres escrits i mocions per part d'ajuntaments afectats, que posen de manifest la carència d'una via de participació per a les entitats i particulars interessats en el procediment i que va ser retallada il·legalment, perquè com es pot mantindre, l'audiència no sols no es va realitzar sinó que es va evitar la finalitat que amb aquesta es pretenia.  
Tots aquests són els casos dels escrits que encara que podien no reunir el caràcter d'interessats en tots els casos, no consta que se'ls haja donat curs, bé siga com a simple resposta a una queixa o reclamació, o com a recurs administratiu, d'acord amb l'article 110.2 de la LRJ-PEC (vigent en aquell moment) i es van arxivar sense més tràmit.  
L'article 35 de la Llei 30/1992, llavors vigent, inclou el dret de tots els ciutadans i ciutadanes en les seues relacions amb les administracions «a formular al·legacions i a aportar documents en qualsevol fase del procediment anterior al tràmit d'audiència, que hauran de ser tinguts en compte per l'òrgan competent en redactar la proposta de resolució».  
  
Queda clar amb això la preocupació del legislador pel fet que la ciutadania puga accedir a la informació administrativa que l'afecta, i perquè en la tramitació dels procediments administratius puga presentar davant de l'Administració pública els escrits que considere d'interés, en defensa dels seus drets i dels seus interessos personals.  
Així mateix, és un principi general de l'actuació administrativa de compliment obligatori i que ha de ser informador també d'aquest procediment, l'establit en l'article 3 de la llavors vigent Llei 30/1992, segons el qual: «En les seues relacions amb els ciutadans, les administracions públiques actuen de conformitat amb els principis de transparència i de participació».  
Sisena. Qualificació per dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana de vici d'anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT per absència del tràmit d'audiència  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en el dictamen emés en el procediment de revisió de la Resolució de 25 de gener de 2013 (Dictamen 572/2016, de 08.11.2016), que «en el procediment que va finalitzar amb la resolució la nul·litat de la qual es pretén, l'Ajuntament d'Alacant va traslladar la seua sol·licitud a l'Administració autonòmica a partir de les que li havien formulat les associacions de comerciants del centre de la ciutat, així com de determinades empreses singulars. Però no consta que es donara audiència a totes les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial en l'àmbit territorial afectat (que no sols és els dels carrers inclosos en la zona delimitada per la declaració) com tampoc a les entitats representatives dels consumidors i usuaris ni a les organitzacions sindicals. Tràmits que imposava específicament la normativa aplicable aleshores, fins al punt que, si no emetien un informe les entitats indicades, l'ajuntament que instara la declaració de zona de gran afluència turística (el d'Alacant en aquest cas) havia d'acreditar per mitjà de prova documental haver-los sol·licitat.»  
Per tant, encara que el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana afirma que no té constància que s'hagueren formulat al·legacions en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 25 de gener de 2013 -quan en consten 21-, i per tant no entra a valorar la indefensió al·legada pels interessats i que seria determinant per a la consideració de la Resolució de 25 de gener de 2013 com a nul·la, sí que manté en la consideració setena del Dictamen 572/2016, de 8 de novembre de 2016, emés en el procediment de revisió d'ofici, que: «En el present cas, la resolució que ara es vol revisar d'ofici es va adoptar prescindint d'un dels tràmits del procediment administratiu específic a aquest efecte: el tràmit d'audiència».  
  
Manté, així mateix, que «Això constitueix sens dubte una irregularitat rellevant, però no de l'entitat suficient perquè resulte viable la revisió d'ofici instada per la conselleria consultant [...] no té tal intensitat per a estimar nul·la de ple dret la resolució que va declarar el centre d'Alacant com a zona de gran afluència turística, sinó anul·lable».  
  
Setena. Procedència de la declaració de lesivitat per a declarar la invalidesa de la resolució viciada  
La nova Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, aplicable ja a aquest procediment, estableix en l'article 107.1 en relació amb la declaració de lesivitat d'actes anul·lables que:  
«Les administracions públiques poden impugnar davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu els actes favorables per als interessats que siguen anul·lables d'acord amb el que disposa l'article 48, amb la declaració prèvia de lesivitat per a l'interés públic».  
Quant a la disposició que ens ocupa, la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, ens trobem davant d'un acte administratiu vigent en què s'ha comés una infracció legal i, a més, no es va seguir el preceptiu tràmit d'audiència, la qual cosa constitueix un defecte, no sols rellevant, tal com l'ha qualificat el Consell Jurídic Consultiu en el dictamen abans indicat, sinó d'una invalidesa patent, que exigeix la seua depuració de l'ordenament jurídic.  
  
Entenem que es compleix la doble exigència per a la declaració de lesivitat de la Resolució de 25 de gener de 2013: d'una banda, s'ha produït una violació de lleis o disposicions administratives, una infracció de l'ordenament jurídic, i, en segon lloc, una vulneració dels interessos generals de caràcter econòmic.  
El servei als interessos generals no és una locució aguda, sinó l'expressió del sentit mateix, la raó de ser, de l'actuació administrativa. Per això, concretat en un estat com el nostre -en què la Constitució mana als poders públics remoure els obstacles que impedisquen o dificulten la plenitud de la igualtat i la llibertat, i per a facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica i social- és competència d'aquest òrgan administratiu vetlar per l'adequació dels actes d'instrucció dels procediments amb l'audiència als interessats, perquè aquesta servisca per a conéixer per avançat tots els interessos presents i evitar afeccions innecessàries a uns interessos particulars. Si no s'executa efectivament la participació dels interessos implicats en un procediment, es buida en gran manera el valor que l'actuació administrativa té en defensa i garantia de l'interés general sobre els interessos particulars.  
  
En aquest cas, trobem que hi ha un conflicte d'interessos amb substancial significació econòmica i social, que s'ha resolt atenent exclusivament la voluntat de l'ajuntament sol·licitant, i ha produït uns efectes favorables per a algun dels sectors implicats, però ha produït un perjudici irreparable per a altres, que s'han vist impossibilitats de fer arribar les seues pretensions.  
Partint que no hi ha cap dret absolut, es fa impossible delimitar els drets dels subjectes implicats, actuant en defensa de l'interés general, si es desconeixen els arguments de les persones interessades, o almenys, si no hi ha constància a través de l'argumentació i la justificació de les decisions administratives que aquesta haja sigut la seua actuació.  
  
L'actuació irregular en la producció de la Resolució de 25 de gener de 2013, que ha sigut constatada i que reuneix les condicions per a ser declarada lesiva per a l'interés públic, atés que també produeix efectes favorables a determinats interessats, obliga l'administració autora de l'acte a promoure el procediment per a la declaració de lesivitat en defensa de l'interés públic i com a garantia de seguretat jurídica.  
  
En cap cas es pot argumentar desviació de poder en la tramitació de la declaració de lesivitat, sinó que s'ha fet un examen de l'afectació que l'absència de l'audiència als interessats haja pogut produir en la satisfacció de l'interés públic i com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general. Des de l'advertiment efectuat per l'Advocacia de la Generalitat sobre la conveniència d'efectuar un tràmit d'audiència en els procediments de declaració i revocació de les zones de gran afluència turística a la Comunitat Valenciana, la Direcció General de Comerç i Consum ha comprovat el compliment d'aquest tràmit i conseqüentment de la resta de garanties per als interessats en els procediments esmentats, i ha observat que l'actuació administrativa que s'efectua en aquesta matèria s'ha produït amb vicis tan greus com la vulneració de llei reguladora del procediment i l'absència de justificació dels actes realitzats.  
  
  
Així mateix, es té en consideració que des que es va dictar la resolució que s'examina no han transcorregut encara els quatre anys com a límit per a l'inici d'aquest expedient.  
En cap cas s'han excedit els límits de la revisió. Al contrari, es pretén garantir l'equitat i el respecte dels drets de tots els interessats en condicions d'igualtat davant de la llei. A pesar d'això, ens trobem davant d'un iter legislatiu en el qual s'han produït diverses modificacions relatives en la delimitació de zones d'afluència turística al municipi d'Alacant:  
Es tracta de la Resolució de 16 de desembre de 2015, per la qual es modifica l'àrea que comprén la declaració per a tot l'any de la zona de gran afluència turística del centre de la ciutat d'Alacant. I aquesta última s'ha deixat sense efecte mitjançant la Resolució de 12 de maig de 2016, de la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball, que resolia el recurs d'alçada interposat per El Corte Inglés, SA.  
  
A més, el Jutjat Contenciós Administratiu número 4 d'Alacant ha dictat la Sentència número 324/2016, de 7 de novembre (que encara no és ferma), instada pels centres comercials Centre Comercial Gran Via, Centre Comercial Plaça Mar 2 i Centre Comercial Porta d'Alacant, que reconeix la situació jurídica individualitzada dels centres comercials recurrents a ser inclosos en una ZGAT, i modifica de facto la declaració de ZGAT de la zona centre d'Alacant.  
Aquesta successió de resolucions que són invalidades successivament troba les seues arrels en l'errònia Resolució de 25 de gener de 2013, a la vigència de la qual s'ha tornat, i produeix una veritable situació d'inseguretat jurídica en la delimitació de les zones d'afluència turística.  
A més, constitueix una decisió administrativa adoptada sobre la base, d'una banda, d'una normativa que ja ha sigut superada (és el cas del Decret 69/1999) per la nova regulació de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana, per l'aprovació del Decret Llei 1/2015, del Consell, d'horaris comercials a la Comunitat Valenciana, i pel Decret Llei 1/2016, que modifica les normes anteriors; aquest últim és resultat de l'Acord de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l'Estat-Generalitat publicat el 28 de desembre de 2015 en el BOE i en el DOCV.  
I, d'altra banda, no es pot desconéixer que es va plantejar sobre una realitat econòmica i social diferent de l'actual. Per la qual cosa, juntament amb les greus deficiències legals produïdes en la seua elaboració, és una resolució la vigència de la qual s'ha produït de manera sobrevinguda en anul·lar-se la Resolució de 16 de desembre de 2015 que la deixava sense efecte, raó per la qual el seu manteniment en aquest moment és una circumstància accidental, que s'allunya molt d'un statu quo de seguretat jurídica que ha de preservar-se.  
El principi de seguretat jurídica, íntimament lligat al d'interés general, està arreplegat a tots els efectes en l'article 9.3 de la Constitució quan disposa que aquesta «garanteix», juntament amb el principi de legalitat, el de jerarquia de les normes, la seua publicitat, i també «la seguretat jurídica». I ha sigut reiteradament analitzat pel Tribunal Constitucional per a arribar a un concepte segons el qual aquest principi ha d'entendre's com la certesa sobre l'ordenament jurídic aplicable i els interessos jurídicament tutelats (STS 15/1986, de 31 de gener, FJ 1), també com l'expectativa raonablement fonamentada de la ciutadania en quina ha de ser l'actuació en l'aplicació del dret (STC 36/1991, de 14 de febrer, FJ 5), o com la claredat del legislador i no la confusió normativa (STC 46/1990, de 15 de març FJ 4).  
Aquesta garantia de seguretat té dos vessants, clarament reconeguts en les sentències abans arreplegades, en definitiva: l'objectiu, referit a la certesa sobre la norma; i el subjectiu, referit a la previsibilitat dels efectes de la seua aplicació pels poders públics.  
En aquest cas, com s'ha argumentat anteriorment, l'actuació normativa ha estat marcat per la inseguretat jurídica i, arribats a aquest punt, l'Administració no es pot permetre mantindre aquesta resolució greument viciada, la qual cosa produiria un autèntic despropòsit jurídic.  
  
El Tribunal Constitucional ha insistit reiterades vegades que la seguretat jurídica no és un valor absolut, perquè açò donaria lloc a la petrificació de l'ordenament jurídic. Per això, havent-hi exigències qualificades d'interés públic, entés com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general, ha de promoure's l'exercici de l'actuació administrativa declarativa de lesivitat en aquest cas.  
Les al·legacions rebudes en el procediment de revisió d'ofici van posar en relleu que entre els sectors implicats (associacions de persones consumidores, d'empreses i sindicats del sector comercial) hi ha una clara denúncia per la pràctica totalitat d'ells respecte a l'absència d'una via de participació en l'adopció de la resolució que es revisa, fet que conculca l'esperit de la normativa bàsica en la matèria (Llei 1/2004, de 21 de desembre, d'horaris comercials) que estableix en la seua exposició de motius que: «l'objectiu d'aquesta regulació bàsica és promoure unes adequades condicions de competència en el sector, contribuir a millorar l'eficiència en la distribució comercial detallista, aconseguir un adequat nivell d'oferta per als consumidors i ajudar a conciliar la vida laboral i familiar dels treballadors del comerç».  
  
En concret, la totalitat de les organitzacions sindicals, la representació patronal del xicotet comerç i les organitzacions representatives dels consumidors van manifestar la seua oposició a la resolució per l'absència d'un tràmit d'audiència o de participació pública, i van retraure a l'Administració desviar-se de la defensa de l'interés general que li competeix.  
Huitena. Informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat  
En l'informe emés per l'Advocacia General de la Generalitat de 19 de gener de 2017, «s'estima que consten en l'expedient remés tots els documents relatius al procediment de declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum, de 25 de gener de 2013, i que s'ha motivat en la proposta de resolució sobre la qual s'emet l'informe la lesió a l'interés públic que implica la falta del tràmit d'audiència als interessats en el procediment per a la declaració de zones de gran afluència turística a l'efecte d'aplicació d'horaris comercials especials, atés que la falta dels informes preceptius mencionats: informe de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial, en l'àmbit territorial afectat; informe de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat, i informe de les organitzacions sindicals més representatives de l'àmbit territorial afectat, impliquen una infracció de la normativa específica, així com produeixen indefensió als interessats» (apartat quart). Així mateix, es considera que es compleixen els requisits legalment establits en l'article 107 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (apartat cinqué).  
   
Per tot això, es conclou que davant de la presència d'una resolució que contravé l'ordenament jurídic i constitueix un vici d'anul·labilitat en els termes de l'article 107.1 de la Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en correspon la revisió, si bé s'ha de realitzar per mitjà del procediment de declaració de lesivitat, per no haver acceptat el Consell Jurídic Consultiu, en el Dictamen 572/2016, els defectes d'aquesta resolució com de la intensitat suficient per a estimar nul·la de ple dret la resolució que va declarar determinades zones de gran afluència turística al municipi d'Alacant, sinó anul·lable.  
A aquest efecte, correspon sol·licitar la declaració judicial de no-conformitat a dret de la Resolució de 25 de gener de 2013, retrotraient el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant de declaració de zones de gran afluència turística.  
Se sol·licitarà el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, i s'ordenarà que s'adopten les mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
Vist tot l'anterior, resolc:  
  
Primer  
Declarar la lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, Rambla de Méndez Núñez, nucli històric, Esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant.  
  
Segon  
Disposar que l'Advocacia General de la Generalitat, en el termini de l'article 45.4 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), formule un recurs de lesivitat contra l'acte administratiu a què s'ha fet referència, en el qual es mantinga com a pretensió l'anul·lació d'aquest, i es retrotraga el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant de declaració de zones de gran afluència turística.  
Sol·licitar el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, i ordenar que s'adopten les mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
  
Tercer  
Publicar aquesta resolució en la pàgina web de la Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, i en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 23 de gener de 2017.- La sotssecretària de la conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball (R 24.11.2015, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball): Concepción del Ruste Aguilar.



Descarregar el document amb format PDF

Descarregar les metadades en format XML

Diari Oficial de la Generalitat Valenciana




DOGV - Disposición
==================

Comparte

Comparte

Volver

Guardar el documento Descargar los metadatos en formato XML

Sumario DOGV 8014, del 04-04-2017 (2017/2809)

RESOLUCIÓN de 23 de enero de 2017, de la subsecretaria de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Datos del documento

Número DOGV
:   8014

Fecha DOGV
:   04-04-2017

Sección del DOGV
:   III. ACTOS ADMINISTRATIVOS - C) OTROS ASUNTOS

Número del documento
:   2017/2809

CVE


Fecha del documento
:   23-01-2017

Organismo emisor
:   Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo

Tipo de documento
:   Resolución

Análisis jurídico

 Descriptores 

:   * [Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo](javascript:void(0))

RESOLUCIÓN de 23 de enero de 2017, de la subsecretaria de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante. [2017/2809]  
Examinado el expediente 1/2013, de declaración de zona de gran afluencia turística (ZGAT), por la que se dictó la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante, se constatan los siguientes presupuestos fácticos y se desprenden las siguientes consideraciones jurídicas, según los cuales la mencionada resolución se considera afectada por un vicio de anulabilidad.  
  
Presupuestos fácticos  
  
Primero. Con fecha 17 de enero de 2012 tiene entrada en la Conselleria de Economía, Industria, Turismo y Empleo la solicitud de Belén González Molina, en nombre del Ayuntamiento de Alicante, en la que expone que «acompaño al presente escrito la documentación necesaria a los efectos de que, desde la Dirección General de Comercio y Consumo, se realicen, si así lo estiman procedente, los trámites oportunos para declarar la zona centro de Alicante como zona de gran afluencia turística de acuerdo con la normativa vigente en la materia».  
Junto con esta solicitud figura en el expediente el certificado de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alicante de 14 de enero de 2013, en el cual consta la solicitud de declaración del centro urbano de Alicante como zona de gran afluencia turística; el informe técnico de la jefa del Departamento de Promoción Comercial, y un escrito de los comerciantes de la zona centro.  
Asimismo, se hace mención al período de tiempo para el cual se solicita -a pesar de que no consta esta circunstancia ni en el acuerdo de la Junta de Gobierno ni en el informe técnico- y se compaña plano de delimitación de la zona.  
Segundo. Sin que conste en el expediente haber dado audiencia al Consejo Local de Comercio o a falta de este a un órgano semejante, ni a las entidades más representativas del sector de ámbito autonómico, con fecha 24 de enero de 2013, se emite informe por el Servicio de Planificación del Comercio, Artesanía y Consumo sobre el expediente de declaración de zona de gran afluencia turística número ZT 01/13, alegando que por la consideración del término municipal de Alicante como municipio turístico en virtud del Decreto 72/2000, de 22 de mayo, del Gobierno Valenciano (DOGV 3759, 29 de mayo), no necesita informes sectoriales de organizaciones empresariales, sindicatos, ni consumidores y usuarios para la tramitación del expediente, tal como prevé el artículo 5.5 del Decreto 69/1999, de 4 de mayo, del Gobierno Valenciano, por el que se despliega la Ley 8/1997, de 9 de diciembre (DOGV. 3.492, de 11 de mayo). Y concluye no efectuar objeciones a la declaración solicitada.  
Tercero. Sin ningún trámite de audiencia o participación ciudadana, el subdirector general de Comercio, con fecha 24 de enero de 2013, efectúa propuesta de resolución de declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Cuarto. Con fecha 25 de enero de 2013, se dicta la resolución de la directora general de Comercio y Consumo que aprueba la declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Quinto. La Resolución de 25 enero de 2013 fue notificada en la Concejalía de Comercio del Ayuntamiento de Alicante el día 28 de enero de 2013 y publicada en el DOCV el 31 de enero de 2013 (con corrección de errores de 1 de febrero de 2013, publicada en el DOCV 07.02.2013).  
Sexto. Se han encontrado durante el proceso de revisión de la Resolución de 25 de enero de 2013 diversos escritos manifestando su rechazo a la propuesta liberalizadora de horarios que pretendía establecer la Generalitat, así como la preocupación por los perjuicios que producen a la estructura comercial de la comunidad autónoma. Esos documentos no se hicieron constar en el expediente administrativo seguido para la aprobación de la resolución revisada.  
En particular, existe una manifestación previa en la Resolución de 25 de enero de 2013, el «Manifiesto del sector del comercio de la Comunidad Valenciana sobre las zonas de gran afluencia turística -ZGAT-», presentado por varias organizaciones empresariales del área de comercio (COVACO, CEPYME/CECOVAL, ASUCOVA, Unión Gremial, CEPYMEA, Federación Comercio PYMEC, FACPYME, CEPYMEC, FECOM, FEVALCO, PYMEV-Comercio) en la reunión del Observatorio de Comercio de 24 de enero de 2013, justo un día antes de la firma por la directora general de Comercio y Consumo de la resolución que se revisa, y en el cual manifiestan su disconformidad basada en falta de consenso y el procedimiento utilizado, así como la errónea utilización del objeto de la ZGAT como justificación del turista como potencial cliente y la confusión con el consumidor local como turista.  
Este manifiesto consta como anexo al acta de la sesión celebrada por ese órgano consultivo en la fecha mencionada, aparece expresada en aquella y fue objeto de debate a la vista de la resolución de la Conselleria sobre las zonas de gran afluencia turística de la ciudad de València.  
Séptimo. Mediante escrito del Ayuntamiento de Alicante de 17 de noviembre de 2015, se solicitó la modificación del área que comprende la declaración para todo el año de la zona de gran afluencia turística del centro de la ciudad de Alicante. La solicitud fue tramitada conforme al procedimiento establecido en el artículo 21 bis de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana, y concluyó por Resolución de 16 de diciembre de 2015, del director general de Comercio y Consumo.  
Octavo. Entre otros, El Corte Inglés, SA (ECI), presentó un recurso de alzada contra la Resolución de 16 de diciembre de 2015. La secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo solicitó a la Abogacía General de la Generalitat informe con objeto de resolver el recurso, emitiéndose informe con fecha 13 de abril de 2016 (I 054/2016) y dictándose resolución estimatoria del recurso de alzada por la misma secretaria autonómica en fecha 12 de mayo de 2016, por la que se deja sin efecto la Resolución de 16 de diciembre de 2015 y ordena retrotraer el procedimiento a los efectos que se enmiende en los términos señalados en el informe de la Abogacía General.  
Noveno. El informe de la Abogacía de la Generalitat de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), en el apartado cuarto expresa que: «Sin embargo, con independencia de la necesidad de que quede plenamente acreditada en el procedimiento la desaparición de circunstancias que dieron lugar a la declaración, es necesario señalar que a todos los efectos sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 84.1 de la LRJ-PEC que establece: instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a los que se refiere el artículo 37.5».  
La Abogacía de la Generalitat mantiene en este informe que la revocación afecta a un acto vigente, cuyos efectos consisten en que los establecimientos ubicados en la zona delimitada tendrán plena libertad para determinar los días y horas en los que permanecerán abiertos al público, debería haberse concedido audiencia en el procedimiento a aquellos que, viéndose afectados por la revocación parcial al estar emplazados en el área excluida de la delimitación, verían limitados sus derechos al no gozar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley».  
Décimo. A efectos de aclarar el modo de ejecutar el trámite de audiencia considerado de obligada observancia por la Abogacía de la Generalitat en el informe de 13 de abril, y vista la trascendencia social y la importancia económica que comprometen la adecuada consideración de las advertencias contenidas en el mismo, tanto para la tramitación de ese expediente como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, y para conseguir la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, se solicitó informe aclaratorio, emitiéndose el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, y en el que se decía que «si el órgano competente estimase que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en alguno de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable, a tenor de lo dispuesto en los artículos 62 y 63 de la LRJ-PEC debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PEC o de declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Undécimo. Con fecha 30 de junio de 2016, el director general de Comercio y Consumo emite un informe de motivación del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de Alicante, para todo el año, para la zona centro de la ciudad. Esto, en base al informe de la Abogacía de 2 de junio de 2016 referido a los expedientes de declaración de ZGAT, y cuyas consideraciones se refieren, a estos efectos, a cualquier procedimiento de declaración de ZGAT tramitado de acuerdo con la Ley 3/2011, de Comercio de la Comunitat Valenciana.  
Decimosegundo. Con fecha 1 de julio de 2016, el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, dicta un acuerdo de incoación de expediente de nulidad de la Resolución de 25 de enero de 2013, de la Dirección General de Comercio y Consumo, y ordena a que se traslade este acuerdo a quien pueda resultar afectado por la resolución que eventualmente se adopte para que formule las alegaciones u observaciones correspondientes, y acuerda asimismo que una vez instruido el expediente de revisión de oficio por la Dirección General de Comercio y Consumo, sea sometido a dictamen por el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana.  
Decimotercero. Con fecha 11 de julio de 2016, se publica en el DOCV el trámite de audiencia acordado el 4 de julio de 2016 en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 25 de enero de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) para garantizar la publicidad del procedimiento a cualquier interesado. No obstante, en su condición de interesado conocido, se comunicó el inicio del expediente de revisión y la posibilidad de efectuar alegaciones al Ayuntamiento de Alicante, así como las diferentes organizaciones que tienen intereses comerciales en la Comunitat Valenciana. Igualmente, se notificó el inicio del expediente de revisión a aquellas administraciones, empresas u organizaciones que presentaron escritos de alegaciones en el expediente ZGAT 1/2013, así como los que presentaron alegaciones o recursos administrativos al expediente ZGAT 12/2015.  
Decimocuarto. La Dirección General de Comercio y Consumo recibió 21 escritos de alegaciones, sugerencias y observaciones que han sido analizados y tenidos en consideración y que se adjuntan a este expediente.  
Decimoquinto. Con fecha 16 de septiembre de 2016, se solicita dictamen al Consell Jurídic Consultiu, con carácter urgente, pero no prioritario, sobre el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013.  
En relación con el mencionado expediente de nulidad, se remite toda la documentación mencionada en los hechos relatados, así como el informe de motivación del expediente de nulidad, el acuerdo de incoación del expediente de nulidad y la propuesta de resolución del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad de Alicante.  
Decimosexto. Por Resolución de 16 de septiembre de 2016, se suspende el plazo para resolver el procedimiento de revisión de oficio de la declaración de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013.  
La mencionada resolución de suspensión se comunica a las personas físicas y jurídicas interesadas, y con fecha 29 de septiembre de 2016, se remite copia de la resolución al Consell Jurídic Consultiu.  
Decimoséptimo. El 9 de noviembre de 2016, tiene entrada el dictamen 572/2016, emitido por el Consell Jurídic Consultiu en el expediente de nulidad, según el cual no procede revisar de oficio a causa de nulidad la Resolución de 25 de enero de 2013, por la que se declaró zona de gran afluencia turística a la zona centro de la ciudad de Alicante. Pero sí que la considera anulable.  
Decimoctavo. Con fecha 18 de noviembre de 2016, la Dirección General de Comercio y Consumo propuso la declaración de archivo del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013. En esa misma fecha, el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo dicta resolución de archivo del expediente de nulidad.   
Decimonoveno. La Dirección General de Comercio y Consumo, una vez analizada la documentación y los antecedentes que hay en el expediente ZGAT 1/2013 y en el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, eleva propuesta de inicio de expediente de declaración de lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad de Alicante, en cuanto se trata de un acto anulable de los referidos en el artículo 47.1 de la nueva Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, para su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en los términos del artículo 107 de la mencionada ley.  
Vigésimo. En la tramitación del expediente de lesividad se ha realizado un trámite de audiencia y se han recibido las siguientes alegaciones:  
- Alegaciones que presentan conjuntamente CECOVAL, CCOO y SMC-UGT-PV. Manifiestan que la mayoría de los integrantes del Observatorio del Comercio han expresado reiteradamente la falta de equidad que la Resolución de 25 de enero de 2013 ha provocado. Específicamente, así se expresó en la reunión en la sesión 34 del Observatorio del Comercio, en fecha 24 de enero de 2013. Añaden que queda acreditada la indefensión real y material producida a los interesados por la ausencia de trámite de audiencia.  
Manifiestan, asimismo, defectos en los hechos relacionados en el dictamen del Consell Jurídic Consultiu 572/2016 y que podrían haber determinado las conclusiones en el sentido de no determinar la nulidad de la declaración de ZGAT.  
- Se han recibido alegaciones por parte de Unión Gremial en el sentido de confirmar la ausencia del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento de declaración de la ZGAT de la ciudad de Alicante, lo que hace que la resolución pueda ser nula o anulable y lesiva para el interés público.  
- El Grupo Municipal Popular del Ayuntamiento de Alicante presenta alegaciones contrarias al inicio del procedimiento de lesividad por entender que la solicitud del Ayuntamiento de Alicante realizada en 2013 se realizó aplicando la normativa vigente en aquel momento, que excluía expresamente el trámite de audiencia por la consideración de municipio turístico de la localidad.  
- El Corte Inglés, SA, formula alegaciones relativas a la necesidad de justificar satisfactoriamente los requisitos para iniciar un procedimiento de lesividad, así como la necesidad de fundamentar la indefensión real y efectiva, circunstancias que estima que no se han realizado adecuadamente, de forma que consideran que se utiliza un procedimiento inadecuado para conseguir el efecto de combatir los efectos de la ZGAT 2013, y concluye que, en consecuencia, concurre un supuesto de desvío de poder.  
Todas estas manifestaciones se han incorporado al expediente y han sido analizadas con carácter previo a dictar esta propuesta de resolución.  
  
Vigesimoprimero. En fecha de 19 de enero de 2017, se emite el informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat previsto en el artículo 5.2.f de la Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de asistencia jurídica a la Generalitat.  
  
Consideraciones jurídicas  
  
Primera. Calificación por informes de la Abogacía de la Generalitat de vicio de nulidad o anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT 12/2015 por ausencia del trámite de audiencia  
De acuerdo con el informe de la Abogacía General de la Generalitat, de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), a todos los efectos sería de aplicación lo establecido en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992 a la tramitación de los procedimientos de declaración de ZGAT que se hubieran tramitado a la amparo de la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, estableció que «si el órgano competente estimara que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en algún de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable a tenor de lo dispuesto en los artículos 62 y 63 de la LRJ-PEC debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PEC o de declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Como consecuencia de ello, y al haber solicitado este informe tanto para la tramitación del expediente (12/2015) que culminó con la declaración de ZGAT de Alicante por Resolución de 16 de diciembre de 2015, como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, para conseguir la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, hay que mantener que la inobservancia de este trámite de audiencia no solos en ese procedimiento de declaración de ZGAT, sino también el procedimiento de declaración de ZGAT 1/2013, aprobado por Resolución de 25 enero de 2013, podría considerarse viciado de nulidad, porque todos ellos siguen una tramitación parecida.  
En lo que a estos efectos interesa, en todos ellos se desarrolla una fase en sede municipal iniciada por la solicitud del correspondiente ayuntamiento, en que para la formulación de la voluntad de este órgano colegiado debe justificarse la concurrencia de las circunstancias que fundamentan la solicitud y una fase en sede autonómica que debe ajustarse, tal como establece el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 (consideración jurídica tercera, 2.º párrafo), «a lo que disponen expresamente la Ley 3/2011 y la normativa general de procedimiento administrativo común».  
Sin entrar en este momento en la denominada fase municipal de este procedimiento de declaración de ZGAT 1/2013, al que después nos referiremos, el trámite de audiencia resulta en todo caso preceptivo a todo procedimiento que tenga por destinataria una pluralidad indeterminada de personas, como en este caso, en el que pueden existir múltiples interesados afectados en sus legítimos derechos que no hayan podido ser oídos en el procedimiento de declaración de la ZGAT por la ausencia de este trámite.  
Como afirma el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016: «La audiencia al interesado, en palabras de la STS de 27 de octubre de 2009, es «el aspecto más esencial de la actuación administrativa, hasta el punto que tanto la exigencia de un procedimiento para el desarrollo de la actuación, como -dentro del mismo- el trámite de audiencia, son de los pocos aspectos procedimentales que están constitucionalizados al exigir el artículo 105.c de la Constitución Española la regulación por ley del procedimiento a través del que tienen que producirse los actos administrativos, así como, dentro del mismo la garantía cuando proceda de la audiencia al interesado». No cabe prescindir de ella más que en los casos expresamente establecidos en la LRJPAC («cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado). Y si fuera el caso, esto tendría que haberse justificado debidamente en el expediente, lo cual no se ha hecho por el órgano competente para resolver.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 continúa: «En el mismo sentido, la STS de 22 de marzo de 1996: En cambio debe merecer mejor tratamiento la alegación del apelante relativa a que tanto la revocación de la autorización de precario como la orden de clausura se dictaron sin audiencia del interesado. Dicha audiencia, como recuerda el Tribunal de Instancia, es obligada en nuestro derecho, a encontrarse consagrada por el artículo 105.c de la vigente Constitución Española EDL 1978/3879, sin que haya ningún razón para prescindir del trámite de audiencia cuando se otorga una autorización en precario. Por lo tanto, procede declarar la nulidad de la revocación de la licencia otorgada en precario, así como también la nulidad de la orden de clausura del establecimiento por haberse prescindido del trámite esencial de audiencia a el interesado».  
Asimismo, en el último párrafo de la consideración jurídica tercera del referido informe jurídico se mantiene que «de la neta separación entre el procedimiento de formación de la voluntad del Ayuntamiento, previo a su solicitud de declaración de zona de gran afluencia turística, y el que debe instruir a partir de la mencionada solicitud el órgano autonómico competente para resolver, se desprende la imposibilidad de entender realizado el trámite de audiencia en este último por haber sido cumplimentada la audiencia al Consejo Local de Comercio que debe darse preceptivamente en el primero».  
Por consiguiente, en el procedimiento que concluyó con la Resolución de 25 de enero de 2013, en el que los trámites en sede municipal consistieron exclusivamente en la constatación de la declaración de la ciudad de Alicante como municipio turístico, en una calificación errónea de este concepto y como único elemento para formar la voluntad municipal, no se puede justificar la ausencia de un trámite de audiencia a los interesados en la fase autonómica.  
Segunda. Vulneración del Decreto 69/1999, del Gobierno Valenciano, que desarrolla la Ley 8/1997, de horarios comerciales de la Comunitat Valenciana  
El Decreto 69/1999, de aplicación a la tramitación de la ZGAT 1/2013, establecía un procedimiento para la exención de informes en el artículo 5.5 in fine: «cuando la mencionada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario pedir los informes mencionados en el apartado anterior».  
Pero la utilización de la vía de la exención de los informes por la consideración del término municipal de Alicante como municipio turístico fue errónea, por los siguientes motivos:  
a) Se utiliza erróneamente una cláusula pensada para un procedimiento diferente, puesto que la exención está prevista cuando el procedimiento fuera iniciado por la Generalitat, no por el Ayuntamiento:  
- El artículo 3 del Decreto 69/1999 dice que «1. La declaración de zona de gran afluencia turística se llevará a cabo previa solicitud motivada de los ayuntamientos directamente afectados presentada ante la Dirección General de Comercio y Consumo o delante del servicio territorial de comercio correspondiente, al menos con tres meses de antelación a la fecha de inicio del período para el que se solicita la declaración» para, en el apartado 3 del mismo artículo, determinar qué documentación habrá que acompañar a la solicitud, entre la que están los informes de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial (apartado 3.d, el de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios (apartado 3.e, y de las organizaciones sindicales más representativas (apartado 3.f, todas ellas en el ámbito territorial afectado. Informes que «deberán pronunciarse sobre la procedencia de la consideración como zona turística, a los efectos relacionados con la aplicación del régimen de horarios comerciales resultante» (apartado 4 del artículo 3).  
- En cambio, el artículo 5.5 del mismo decreto establece una excepción en el inicio del procedimiento de declaración de ZGAT por parte de los municipios, y es cuando «en los casos de zonas donde sea evidente la gran afluencia turística, cuyos ayuntamientos no hayan promovido la declaración prevista en el artículo 3 de este decreto, la Dirección General de Comercio y Consumo podrá proceder a la declaración de oficio de zona de gran afluencia turística a efectos de aplicación del régimen correspondiente de horarios comerciales, previos los informes establecidos en el artículo 3, 3.D, E y F y el de la Agencia Valenciana del Turismo, y audiencia a la corporación interesada». En ese contexto, en que se da una excepción procedimental en cuanto a la administración que puede iniciar el procedimiento, es cuando tiene sentido el segundo párrafo de ese mismo apartado: «Cuando la citada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario recabar los informes mencionados en el párrafo anterior».  
En el procedimiento revisado, la utilización de la excepción prevista para los procedimientos iniciados de oficio por la Administración autonómica, parece ser utilizada para evitar los informes de las asociaciones o agrupaciones del sector comercial, de consumidores y usuarios, y de las organizaciones sindicales, que se tendrían que haber pedido en aplicación del artículo 3, puesto que como queda aclarado en el hecho primero, el procedimiento se inició por solicitud de Belén González Molina, en nombre del Ayuntamiento de Alicante.  
b) En ningún caso puede ser una interpretación del principio de economía procesal: este principio tiene aplicabilidad para evitar la reiteración de un trámite que ya ha tenido lugar, lo que no ha ocurrido en este caso, porque las circunstancias que se tuvieron en cuenta para la declaración de Alicante como municipio turístico no son asimilables a las condiciones requeridas para la declaración de una ZGAT.  
La ciudad de Alicante fue declarada municipio turístico en base al criterio general de ser un «destino de atracción turística», circunstancia que en ningún caso precisa cuáles son las zonas que a efectos comerciales son atractivas para el turismo, sino que de una manera general señala Alicante como atractiva para el turismo.  
Es evidente que esta declaración de municipio turístico es un presupuesto que en nada sirve para valorar si las zonas para cuya declaración se solicita la declaración de zona de afluencia turística a efectos comerciales son o no merecedoras de tal calificación, siendo un análisis distinto y particularizado el que corresponde para perfilar qué zonas, de entre la globalidad de las que forman el municipio, son realmente de interés comercial por su atractivo turístico.  
En definitiva, con la exención de presentar los informes del artículo 3 del Decreto 69/1999, lo que se hizo es evitar la participación de los interesados en el procedimiento y, consecuentemente, eliminar el elemento esencial de motivación del acto administrativo, haciendo dejación justamente de la misión que es competencia de la Administración autonómica en este proceso, esto es, la valoración de la existencia real de una demanda turística en las zonas determinadas para las que se solicita que justifique el establecimiento de los horarios comerciales y para todo el año, así como de la manera en que esas circunstancias inciden en el turismo.  
Tercera. El carácter preceptivo del trámite de audiencia  
La exigencia del trámite de audiencia encuentra su raíz en los principios constitucionales a los que la Administración se sujeta, porque es parte esencial del principio de participación pública consagrado en el artículo 105 CE, que trata de evitar un quebranto en las garantías de la ciudadanía.  
En extracto, la doctrina sostiene que la revisión de oficio de los actos administrativos a los que se refiere el artículo 62.1.e de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procede no solo cuando se ha omitido totalmente y absolutamente el procedimiento legalmente establecido, sino también cuando el procedimiento utilizado es otro diferente del exigido legalmente, o bien cuando, incluso existiendo varios actos del procedimiento, se omite aquel que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos de el administrado.  
En este sentido y con respecto al trámite de audiencia a los interesados, el Tribunal Supremo ha destacado su importancia y ha indicado su excepcional relevancia en el procedimiento, al considerarlo como un trámite trascendental que constituye la garantía más firme para el administrado, de inexcusable observancia, que no puede ser sustituido ni dispensado por posteriores intervenciones del interesado y calificándolo de trámite esencialísimo, fundamental, sustancial, capital, básico, cardinal, necesario e incluso sagrado. Tal trámite goza de una explícita consagración constitucional, y es garantizado por el artículo 105.c de la norma fundamental en la producción de actos administrativos, lo cual tiene su fundamento en su conexión con el derecho de defensa y el principio que nadie puede ser condenado sin ser oído, salvaguardados en el artículo 24.  
Distingue la jurisprudencia la denominada indefensión material, única a la que otorga protección, de la meramente formal, y define aquella como la que surge no simplemente por la mera transgresión de una disposición, tal como se conceptúa esta última, sino porque causa efectivamente perjuicios al interesado. Esta posición, mantenida en numerosas sentencias por el Tribunal Supremo (entre otros, de 24 de mayo de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de septiembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrero de 1996, RJ Aranzadi 1105, y de 2 de abril de 1998, RJ Aranzadi 2789), se fundamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensión se produce cuando la vulneración de las normas procedimentales lleva consigo la privación del derecho a la defensa con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (sentencias de 29 de noviembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de noviembre de 1986, Aranzadi 145, y de 22 de julio de 1988, Aranzadi 155).  
La doctrina mantiene que el carácter esencial de la audiencia no puede considerarse al margen de su propio carácter instrumental, de manera que la nulidad del acto o del procedimiento derivada de la consiguiente indefensión sí que está justificada cuando esta se produce realmente, es decir, cuando se pierde la oportunidad de hacer valer los propios argumentos o de utilizar los propios medios de prueba para la defensa de derechos o intereses legítimos.  
Dado el carácter excepcional que tienen los supuestos de nulidad radical (o de pleno derecho) de los actos administrativos en nuestro ordenamiento jurídico, se consideró necesario analizar casuísticamente el impacto real que la omisión del mencionado trámite pudiera haber originado a los interesados, y verificar, en definitiva, si se ha producido indefensión.  
Y, se concluyó, a la vista de las manifestaciones efectuadas por los interesados en el trámite de audiencia en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 25 de enero de 2013, que, tanto antes de dictarse la resolución como después de la resolución, se había producido una reiterada infracción del derecho de defensa de los interesados.  
Particularmente grave es el caso del «Manifiesto del sector del comercio de la Comunidad Valenciana sobre las zonas de gran afluencia turística -ZGAT-», presentado por varias organizaciones empresariales del área de comercio (COVACO, CEPYME/CECOVAL, ASUCOVA, Unión Gremial, CEPYMEA, Federación Comercio PYMEC, FACPYME, CEPYMEC, FECOM, FEVALCO, PYMEV-Comercio) en la reunión del Observatorio de Comercio de 24 de enero de 2013 (documento tres del anexo II), puesto que se trata de un órgano colegiado, consultivo y asesor en materia de comercio, creado por la Ley de la Generalitat 11/2000 y regulado en aquel momento tanto por el artículo 89 de la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana, como por el Decreto 55/2001, de 13 de marzo, del Gobierno Valenciano, por el que se regula el Observatorio del Comercio Valenciano.  
Según la Ley 3/2011, el Observatorio «actuará como órgano de información, consulta y asesoramiento en materia de comercio y de la actividad comercial» (art. 89.1). Además, según el Decreto 55/2001 (en vigor según la disposición transitoria quinta de la Ley 3/2011), en el artículo 3 «el Observatorio del Comercio Valenciano tendrá las siguientes funciones (...) c) Realizar informes y estudios sobre la evolución del sector comercial, particularmente en cuanto a los problemas específicos que se detectan, el análisis de los cambios que se produzcan y las perspectivas de futuro, con el fin de seguir el pulso de esta evolución y proponer las medidas que se estimen oportunas. d) Emitir los informes que se establezcan por disposición de carácter general, con el alcance que se determine en estas. e) Formular todas las propuestas que considere adecuadas para el fomento y la mejora del sector comercial valenciano, en especial las relacionadas con el diseño de los planes de actuación que conduzcan a la reforma y al desarrollo. (?)». Estas funciones no son facultativas, sino propias del Observatorio, puesto que los estudios, informes y dictámenes facultativos están previstos en el apartado b del mismo artículo: «b) Elaborar estudios, informes y dictámenes sobre aquellas cuestiones que, con carácter facultativo, se someten a su consulta, a solicitud del Gobierno Valenciano o de sus miembros».  
En este caso, la ausencia de respuesta y de consideración en el expediente de estas manifestaciones constituye una privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados. La no-consideración de las manifestaciones volcadas en el seno del Observatorio del Comercio constituye una manifestación de menosprecio a la opinión de los sectores implicados, en definitiva a los interesados en la actuación administrativa en materia de comercio, y ello les ha provocado un atropello real porque no han tenido la oportunidad de que sus argumentos o circunstancias fueran objetivamente relevantes para la adopción de la decisión administrativa.  
El presidente de este órgano consultivo, en aquel momento el consejero Máximo Buch, llegó a eximirse de su responsabilidad como órgano competente para decidir sobre la declaración de zonas de gran afluencia turística y afirmó: «Recuerda que en la Conselleria se recogieran las manifestaciones de las asociaciones, pero es el Ayuntamiento quien tomó la decisión». Cuando, como hemos argumentado anteriormente, el Ayuntamiento obvió la participación de los interesados y el consejero tendría que haber enmendado este error.  
La Dirección General de Comercio y Consumo, por lo tanto, también actuó erróneamente aceptando la solicitud del Ayuntamiento de Alicante sin informes de las agrupaciones o asociaciones representativas del sector comercial en el ámbito territorial afectado, sin informes de las agrupaciones o asociaciones representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado y sin informes de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito territorial afectado. Pero, además, hizo dejación de sus funciones para no realizar un trámite de audiencia cuando para adoptar la Resolución de 25 de enero de 2013 solo contaba con el criterio del Ayuntamiento de Alicante, manifestado en su solicitud.  
Más allá de la infracción legal producida en el seno del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Alicante, estamos ante un caso evidente de decisión arbitraria de la Dirección General de Comercio y Consumo que, en definitiva, constituye un perjuicio al interés general.  
Se debería haber dado una respuesta concreta a unas alegaciones concretas de las que la Dirección General de Comercio y Consumo tenía constancia porque se referían no solo a la falta de un formalismo legal, sino a una expresa vulneración del derecho de los interesados en ser informados y a ser oídos.  
La audiencia se tendría que haber otorgado en el seno del procedimiento de tramitación, es decir, antes de su conclusión, como último trámite antes de dictar la propuesta de resolución, que fue fechada el 25 de enero de 2013, puesto que parece totalmente sin sentido otorgar la audiencia a los interesados a posteriori, una vez aprobada la resolución, cuando sus efectos ya se han producido (art. 57.1 LRJ-PEC).  
Con respecto a la participación en el procedimiento, hay que tener en cuenta el artículo 79 de la entonces vigente LRJ-PEC, según el que:  
«1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.  
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.  
2. En todo momento, les interesados podrán alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que suponen paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Estas alegaciones podrán dar lugar, si hubiera razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria».  
A la vista de este precepto, se ha incumplido el trámite de audiencia y también la obligación que incumbe al funcionario o autoridad responsable de la tramitación de cumplir una prescripción legal que obliga a tener en cuenta todas las alegaciones efectuadas siempre que se realizan antes de redactar la propuesta de resolución (como ocurre en este caso). Se ha esquivado en este procedimiento el carácter imperativo de las normas a las que se han de sujetar todos los poderes públicos y entre ellos, la Administración pública (art. 9.1 y 9.3 CE). La Administración pública está sujeta a unas reglas de procedimiento de carácter indisponible, cuyas garantías deben ser igualmente observadas, entre las que está la obligación de audiencia al interesado, para que a través de esta vía, este también pueda ejercitar su derecho de defensa.  
Cuarta. Indefensión por la ausencia del trámite de audiencia  
Entendemos que la Resolución de 25 de enero de 2013 es inválida también por producir indefensión a los interesados. Observamos aquí que no es únicamente que el interesado no haya tenido la oportunidad de alegar y probar lo que a su derecho convenga a través de un trámite de audiencia, sino que se ha producido propiamente el que el Tribunal Constitucional define como indefensión (STC 25/1996, 13 febrero), que «consiste en un impedimento del derecho de alegar y demostrar en el proceso los propios derechos y, en su manifestación más trascendente, es la situación en que se impide a una parte, por el órgano judicial, en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándola de su potestad de alegar y, en su caso, justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos, o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del indispensable principio de contradicción».  
Por lo tanto, en este caso se ha vulnerado el derecho de defensa, porque incluso los trámites formales del procedimiento que podrían haber constituido una vía del derecho de defensa (alegaciones, pruebas, información pública,...) han sido obviados, formalmente y materialmente anulados, al no haber existido en ningún momento la mínima referencia a su consideración.  
El artículo 24 CE que se refiere, en el contexto constitucional, a la ausencia de la garantía debida en la protección efectiva de los derechos mediante la tutela judicial, representa una garantía aplicable también en aquellos otros procedimientos, como los administrativos, en los que resultan afectados los derechos e intereses legítimos de los interesados en los mismos.  
El Tribunal Supremo ha señalado que: «La jurisprudencia del TC mantiene repetidamente que la indefensión en el ámbito administrativo y procesal está proscrita por el artículo 24.1 de la Constitución y la posibilidad real de defensa y audiencia de los interesados o afectados por una resolución constituyen exigencias inexcusables para garantizar a las partes o a los que puedan serlo la defensa de sus derechos o intereses legítimos, de forma que la inobservancia de las normas reguladoras de esas facultades y derechos coloca a los interesados en una situación de indefensión contraria al citado derecho fundamental» (STS de 28.09.1990). Otras sentencias en este sentido: STS de 24 de febrero de 1992, STS de 20 de marzo de 1992 y STS de 26 de noviembre 1992.  
La omisión del trámite de audiencia no puede entenderse subsanada por la existencia de otras oportunidades procesales, como la posibilidad de plantear un recurso administrativo o judicial, en las que los interesados pudieran alegar o defender sus intereses. Es evidente que la Administración no puede, bajo pretexto de la vía del recurso, desoír la solicitud de reparación de unos perjuicios que pudo evitar, sin ni siquiera entrar a valorarlos.  
Asimismo, la difusión mediante la publicación en el DOCV de la resolución resulta ya irrelevante en términos de defensa, cuando la decisión ya ha sido dictada.  
Que la resolución es pueda considerar un acto «firme y consentido», no puede justificar que no se responda a las manifestaciones que se realicen en relación con la decisión que se pretenda adoptar, porque actuar de esta manera conduce a una decisión arbitraria en la que los elementos de juicio se reducen a los elegidos de forma unilateral por el órgano decisor.  
Podemos pensar que los recursos administrativos podrían hipotéticamente haber reducido los efectos negativos para los interesados que se consideren perjudicados, si con el recurso se hubiera conseguido el fin pretendido, obteniendo total conocimiento del expediente, de las actuaciones practicadas y de los motivos que utilizó la Administración para resolver. Sin embargo, cuando el perjuicio está hecho, la reparación nunca puede ser integral. Por lo tanto, no puede ser esa razón suficiente, porque por esta regla general estaríamos legitimando a la Administración pública a incumplir graciosamente las normas procedimentales por entender que, en todo caso, la subsanación de dichos defectos se producirá una vez se haya reaccionado contra el acto administrativo que pone fin al procedimiento.  
Evidentemente, no es esta la postura del Tribunal Supremo, porque se vaciaría literalmente tanto la finalidad como el contenido del trámite de audiencia. En este sentido es definitoria la STS de 6 de octubre de 1993 en las palabras: «Cierto que el interesado reaccionó en vía de recursos administrativos, pero estos constituyen una dimensión claramente diferente de la del esencial trámite de audiencia [...]».  
En este caso, además, no puede considerarse que los recursos, bien sean administrativos o judiciales, hayan subsanado la falta de audiencia porque la resolución no fue recurrida.  
Quinta. Existencia de alegaciones posteriores a la Resolución de 25 de enero de 2013 que evidencian la necesidad de efectuar manifestaciones, y que no fueron respuestas  
Se ha puesto de manifiesto mediante distintos escritos de alegaciones dirigidos a la Dirección General de Comercio y Consumo, también después de dictarse la Resolución de 25 de enero de 2013, y en el procedimiento de revisión de oficio iniciado para declarar la nulidad de esta resolución, que había una voluntad clara de efectuar alegaciones a la decisión adoptada y que eran de índole diferente de la que se formula a través de un recurso.  
En este sentido corresponde reproducir la argumentación de la Abogacía de la Generalitat en su informe de 2 de junio de 2016: «Es preciso traer a colación el concepto de interesado que nos ofrece el artículo 31.1 de la LRJ-PEC: 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo. a) Los que lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído una resolución definitiva.  
Aplicando este artículo al procedimiento objeto de este informe podemos indicar que resultarán interesados el Ayuntamiento, como sujeto que inicia el procedimiento; todos aquellos cuyos derechos puedan resultar afectados por la resolución, fundamentalmente aquellos establecimientos comerciales emplazados en el área excluida a través de la revocación parcial del acto anterior, que verían limitados sus derechos al no disfrutar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley, y, finalmente, aquellos cuyos intereses legítimos, individuales y colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento hasta que no se haya dictado una resolución definitiva».  
La directora general de Comercio y Consumo, que dictó la Resolución de 25 de enero de 2013, en ningún momento admitió la personación, ni tampoco requirió a quien remitió alegaciones que acreditara su carácter de interesado.  
Es el caso de el escrito de J&A Garrigas, SLP, que actúa en nombre del Centro Comercial Gran Vía, del Centro Comercial Plaza Mar 2 y del Centro Comercial Puerta de Alicante, al que se acompañaba la siguiente documentación, para que tomara conocimiento de cara a una reunión a celebrar el viernes 12 de diciembre de 2014:  
- Solicitud al Ayuntamiento de Alicante de ampliación de la ZGAT actualmente existente.  
- Informe técnico sobre la procedencia de ampliación de la mencionada ZGAT elaborado por la Universidad de Alicante.  
No consta en el expediente que se contestara por escrito esa solicitud ni consta ningún registro de qué se trató en la reunión mencionada. Aun así, la solicitud al Ayuntamiento de Alicante facilitó la presentación de un recurso contencioso-administrativo por parte de los centros comerciales mencionados, que ha producido un primer resultado en forma de Sentencia número 324/2016, de 7 de noviembre, del Juzgado Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante.  
Esta sentencia, que no es firme, y contra la que el Ayuntamiento de Alicante ha anunciado la presentación de recurso de casación, reconoce la situación jurídica individualizada de los centros comerciales recurrentes a ser incluidos en una ZGAT, y modifica de facto la declaración de ZGAT de la zona centro de Alicante efectuada por la Resolución de 25 de enero de 2013, de la directora general de Comercio y Consumo, que se pretende anular.  
Esta forma de actuación administrativa, cuya calificación no es momento de entrar a valorar, supone, como se mantiene, una clara indefensión para aquellos cuya condición de interesados era ya patente en el momento en el que presentaron sus escritos y ha quedado demostrada en el procedimiento de revisión efectuado. Y manifiesta una actitud, cuando menos, equivocada en el ejercicio de la actuación administrativa y en la consideración del concepto de interesado, ya que la práctica totalidad de las alegaciones efectuadas en ese procedimiento corresponden a interesados en el mismo.  
Otro caso es el de la Federación del Comercio de UGT, que se dirigió a la Generalitat mediante una carta al presidente de la Generalitat, que se remitió a la directora general de Comercio y Consumo, en la que exponía los perjuicios que esta resolución suponía para el sector al que representa.  
Y, por último, también se presentaron otros escritos y mociones por parte de ayuntamientos afectados que ponen de manifiesto la carencia de una vía de participación para las entidades y particulares interesados en ese procedimiento y que fue recortada ilegalmente, porque como se puede mantener, la audiencia no solo no se realizó sino que se evitó la finalidad que con la misma se pretendía.  
Todos ellos son los casos de los escritos que aunque pudiendo no reunir el carácter de interesados en todos los casos, no consta haberles dado curso, bien sea como simple respuesta a una queja o reclamación, o como recurso administrativo, de acuerdo con el artículo 110.2 de la LRJ-PEC (vigente en aquel momento) y se archivaron sin más trámite.  
El artículo 35 de la Ley 30/1992, entonces vigente, incluye el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas en sus relaciones con las administraciones «a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución».  
Queda claro con ello la preocupación del legislador por el hecho de que la ciudadanía pueda acceder a la información administrativa que le afecta, y porque en la tramitación de los procedimientos administrativos pueda presentar ante la Administración pública los escritos que consideren de interés, en defensa de sus derechos y de sus intereses personales.  
Asimismo, es un principio general de la actuación administrativa de cumplimiento obligatorio y que debe ser también informador de este procedimiento, el establecido en el artículo 3 de la entonces vigente Ley 30/1992, según el cual: «En sus relaciones con los ciudadanos, las administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación».  
Sexta. Calificación por dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana de vicio de anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT por ausencia del trámite de audiencia  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana en el dictamen emitido en el procedimiento de revisión de la Resolución de 25 de enero de 2013 (Dictamen 572/2016, de 08.11.2016), que «en el procedimiento que finalizó con la resolución cuya la nulidad se pretende, el Ayuntamiento de Alicante trasladó su solicitud a la Administración autonómica a partir de las que le habían formulado las asociaciones de comerciantes del centro de dicha ciudad, así como de determinadas empresas singulares. Pero no consta que se diera audiencia a todas las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial en el ámbito territorial afectado (que no solo es el de las calles incluidas en la zona delimitada por la declaración) como tampoco a las entidades representativas de los consumidores y usuarios ni a las organizaciones sindicales. Trámites que imponía específicamente la normativa aplicable, en aquel momento hasta el punto que, de no emitir informe dichas entidades, el ayuntamiento que instara la declaración de zona de gran afluencia turística (el de Alicante en este caso) debía acreditar mediante prueba documental haberlos solicitado.»  
Por lo tanto, aunque el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana afirma que no tiene constancia de que se hubieran formulado alegaciones en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 25 de enero de 2013 -cuando constan 21-, y por lo tanto no entra a valorar la indefensión alegada por los interesados y que sería determinante para la consideración de la Resolución de 25 de enero de 2013 como nula, sí mantiene en la consideración séptima del Dictamen 572/2016, de 8 de noviembre de 2016, emitido en ese procedimiento de revisión de oficio, que: «En el presente caso, la resolución que ahora se quiere revisar de oficio se adoptó prescindiendo de uno de los trámites del procedimiento administrativo específico a este efecto: el trámite de audiencia».  
Mantiene, asimismo, que «Ello constituye sin duda una irregularidad relevante, pero no de la entidad suficiente para que resulte viable la revisión de oficio instada por la conselleria consultante [...] no tiene tal intensidad como para estimar nula de lleno derecho la resolución que declaró el centro de Alicante como zona de gran afluencia turística, sino anulable».  
Séptima. Procedencia de la declaración de lesividad para declarar la invalidez de la resolución viciada  
La nueva Ley 39/2015, d'1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aplicable ya a este procedimiento, establece en el artículo 107.1 en relación con la declaración de lesividad de actos anulables que:  
«Las administraciones públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público».  
En cuanto a la disposición que nos ocupa, la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, nos encontramos ante un acto administrativo vigente en el que se ha cometido una infracción legal y, además, no se siguió el preceptivo trámite de audiencia, lo cual constituye un defecto, no solo relevante, tal como se ha calificado por el Consell Jurídic Consultiu en el dictamen antes indicado, sino de una invalidez patente, que exige su depuración del ordenamiento jurídico.  
Entendemos que se cumple la doble exigencia para la declaración de lesividad de la Resolución de 25 de enero de 2013: por una parte, se ha producido una violación de leyes o disposiciones administrativas, una infracción del ordenamiento jurídico, y, en segundo lugar, un quebranto a los intereses generales de carácter económico.  
El servicio a los intereses generales no es una locución vacía, sino la expresión del sentido mismo, la razón de ser, de la actuación administrativa. Por ello, concretado en un estado como el nuestro en el que la Constitución manda a los poderes públicos remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de la igualdad y la libertad, y para facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social- compete a este órgano administrativo velar por la adecuación de los actos de instrucción de los procedimientos con sus audiencias a los interesados, porque estas sirven para conocer de antemano todos los intereses presentes y evitar afecciones innecesarias a unos intereses particulares. Si no se ejecuta efectivamente la participación de los intereses implicados en un procedimiento, se vacía en gran manera el valor que la actuación administrativa tiene en defensa y garantía del interés general sobre los intereses particulares.  
En este caso, encontramos que hay un conflicto de intereses con sustancial significación económica y social, que se ha resuelto atendiendo exclusivamente a la voluntad del ayuntamiento solicitante, y produce unos efectos favorables para algún de los sectores implicados, pero produce un perjuicio irreparable para otros, que se han visto imposibilitados de hacer llegar sus pretensiones.  
Partiendo de que no hay ningún derecho absoluto, se hace imposible delimitar los derechos de los sujetos implicados, actuando en defensa del interés general, si se desconocen los argumentos de los interesados, o por lo menos, si no hay constancia a través de la argumentación y la justificación de las decisiones administrativas de que ese haya sido su proceder.  
El irregular proceder en la producción de la Resolución de 25 de enero de 2013, que ha sido constatado y que reúne las condiciones para ser declarada lesiva para el interés público, en cuanto que también produce efectos favorables a determinados interesados, obliga a la misma administración autora del acto a promover el procedimiento para la declaración de lesividad en defensa del interés público y como garantía de seguridad jurídica.  
En ningún caso se puede argumentar desviación de poder en la tramitación de la declaración de lesividad, sino que se ha hecho un examen de la afectación que la ausencia de la audiencia a los interesados haya podido producir en la satisfacción del interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales ampliamente compartidos o que pueden afectar el bienestar de la sociedad en general. Desde la advertencia efectuada por la Abogacía de la Generalitat sobre la conveniencia de efectuar un trámite de audiencia en los procedimientos de declaración y revocación de las zonas de gran afluencia turística en la Comunitat Valenciana, la Dirección General de Comercio y Consumo ha procedido a comprobar el cumplimiento de este trámite y en consecuencia del resto de garantías para los interesados en los mencionados procedimientos, observando que la actuación administrativa que se desarrolla en esta materia se ha producido sufriendo de vicios tan graves como la vulneración de ley reguladora del procedimiento y la ausencia de justificación de los actos realizados.  
Asimismo, se tiene en consideración que desde que se dictó la resolución que se examina no han transcurrido aún los cuatro años como límite para el inicio de este expediente.  
En ningún caso se han excedido los límites de la revisión. Al contrario, se pretende garantizar la equidad y el respeto de los derechos de todos los interesados en condiciones de igualdad ante la ley. A pesar de ello, nos encontramos ante un iter legislativo en el que se han producido varias modificaciones relativas en la delimitación de zonas de afluencia turística en el municipio de Alicante:  
Se trata de la Resolución de 16 de diciembre de 2015, por la que se modifica el área que comprende la declaración para todo el año de la zona de gran afluencia turística del centro de la ciudad de Alicante. Y esta última se ha dejado sin efecto mediante la Resolución de 12 de mayo de 2016, de la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo, que resolvía el recurso de alzada interpuesto por El Corte Inglés, SA.  
Además, el Juzgado Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante ha dictado la Sentencia número 324/2016, de 7 de noviembre (que todavía no es firme), instada por los centros comerciales Centro Comercial Gran Vía, Centro Comercial Plaza Mar 2 y Centro Comercial Puerta de Alicante, que reconoce la situación jurídica individualizada de los centros comerciales recurrentes a ser incluidos en una ZGAT, y modifica de facto la declaración de ZGAT de la zona centro de Alicante.  
Esta sucesión de resoluciones que son invalidadas sucesivamente encuentra sus raíces en la errónea Resolución de 25 de enero de 2013, a cuya vigencia se ha vuelto, produciendo una verdadera situación de inseguridad jurídica en la delimitación de las zonas de afluencia turística.  
Además, constituye una decisión administrativa adoptada sobre la base, por un lado, de una normativa que ya ha sido superada (es el caso del Decreto 69/1999) por la nueva regulación de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana, por la aprobación del Decreto Ley 1/2015, del Consell, de horarios comerciales en la Comunitat Valenciana, y por el Decreto Ley 1/2016, que modifica las normas anteriores, siendo este último resultado del Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat publicado el 28 de diciembre de 2015 en el BOE y en el DOCV.  
Y, por otro lado, no se puede desconocer que se planteó sobre una realidad económica y social diferente de la actual. Por lo que, junto a las graves deficiencias legales producidas en su elaboración, es una resolución cuya vigencia se ha producido de forma sobrevenida al anularse la Resolución de 16 de diciembre de 2015, que la dejaba sin efecto, razón por la que su mantenimiento en este momento es una circunstancia accidental, que se aleja mucho de un statu quo de seguridad jurídica que debe preservarse.  
El principio de seguridad jurídica, íntimamente ligado al de interés general, está recogido a todos los efectos en el artículo 9.3 de la Constitución cuando dispone que esta «garantiza», junto al principio de legalidad, el de jerarquía de las normas, su publicidad, y también «la seguridad jurídica». Y ha sido reiteradamente analizado por el Tribunal Constitucional para llegar a un concepto según el que este principio debe entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STS 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), también como la expectativa razonablemente fundada de la ciudadanía en cuál debe ser la actuación en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), o como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo FJ 4).  
Esta garantía de seguridad tiene dos vertientes, claramente reconocidas en las sentencias antes recogidas, en definitiva: la objetiva, referida a la certeza sobre la norma; y la subjetiva, referida a la previsibilidad de los efectos de su aplicación por los poderes públicos.  
En este caso, como se ha argumentado anteriormente, el acontecer normativo ha venido marcado por la inseguridad jurídica y, llegados a este punto, la Administración no se puede permitir mantener esta resolución gravemente viciada, lo que produciría un auténtico despropósito jurídico.  
El Tribunal Constitucional ha insistido reiteradas veces en que la seguridad jurídica no es un valor absoluto, porque ello daría lugar a la petrificación del ordenamiento jurídico. Por ello, existiendo exigencias cualificadas de interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales ampliamente compartidos o que pueden afectar al bienestar de la sociedad en general, debe promoverse el ejercicio de la actuación administrativa declarativa de lesividad en este caso.  
Las alegaciones recibidas en el procedimiento de revisión de oficio pusieron de relieve que entre los sectores implicados (asociaciones de personas consumidoras, de empresas y sindicatos del sector comercial) hay una clara denuncia por la práctica totalidad de ellos con respecto a la ausencia de una vía de participación en la adopción de la resolución que se revisa, hecho que viene a conculcar el espíritu de la normativa básica en la materia (Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales) que establece en su exposición de motivos que: «El objetivo de la presente regulación básica es promover unas adecuadas condiciones de competencia en el sector, contribuir a mejorar la eficiencia en la distribución comercial detallista, conseguir un adecuado nivel de oferta para los consumidores y ayudar a conciliar la vida laboral y familiar de los trabajadores del comercio».  
En concreto, la totalidad de las organizaciones sindicales, la representación patronal del pequeño comercio y las organizaciones representativas de los consumidores manifestaron su oposición a la resolución por la ausencia de un trámite de audiencia o de participación pública, reprochando a la Administración desviarse de la defensa del interés general que le compete.  
Octava. Informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat   
En el informe emitido por la Abogacía General de la Generalitat de 19 de enero de 2017, «se estima a que constan en el expediente remitido todos los documentos relativos al procedimiento de declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo, de 25 de enero de 2013, y que se ha motivado en la propuesta de resolución que informa la lesión al interés público que supone la falta del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento para la declaración de zonas de gran afluencia turística a efectos de aplicación de horarios comerciales especiales, dado que la falta de los informes preceptivos mencionados: informe de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial, en el ámbito territorial afectado; informe de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado, e informe de las organizaciones sindicales más representativas del ámbito territorial afectado, suponen una infracción de la normativa específica, así como producen indefensión a los interesados» (apartado cuarto). Asimismo, se considera que se cumplen los requisitos legalmente establecidos en el artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (apartado quinto).  
Por todo ello, se concluye que ante la presencia de una resolución que contraviene el ordenamiento jurídico y constituye un vicio de anulabilidad en los términos del artículo 107.1 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, corresponde la revisión de la misma, si bien debe realizarse mediante el procedimiento de declaración de lesividad, por no haber aceptado el Consell Jurídic Consultiu, en Dictamen 572/2016, los defectos de esta resolución como de la intensidad suficiente como para estimar nula de pleno derecho la resolución que declaró determinadas zonas de gran afluencia turística al municipio de Alicante, sino anulable.  
A este efecto, corresponde solicitar la declaración judicial de no conformidad a derecho de la Resolución de 25 de enero de 2013, y retrotraer el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de Alicante de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Se solicitará el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, y se ordenará que se adopten las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
A la vista de lo que antecede, resuelvo:  
  
Primero  
Declarar la lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, Rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante  
  
Segundo  
Disponer que la Abogacía General de la Generalitat, en el plazo del artículo 45.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), formule un recurso de lesividad contra el acto administrativo referenciado, en el que se mantenga como pretensión la anulación del mismo, y retrotraer el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de Alicante de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Solicitar el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, y ordenar que se adopten las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
  
Tercero  
Publicar esta resolución en la página web de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, y en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 23 de enero de 2017.- La subsecretaria de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, p. d. (R 24.11.2015, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo): Concepción del Ruste Aguilar.



Descargar el documento en formato PDF

Descargar los metadatos en formato XML