Diari Oficial de la Generalitat Valenciana




DOGV – Disposició
=================

Compartir

Compartir

Tornar

Guardar el document Descarregar les metadades en format XML

Sumari del DOGV 7992, del 03-03-2017 (2017/1743)

RESOLUCIÓ de 4 de gener de 2017, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Reial i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Dades del document

Número de DOGV
:   7992

Data del DOGV
:   03-03-2017

Secció del DOGV
:   III. ACTES ADMINISTRATIUS - C) ALTRES ASSUMPTES

Número del document
:   2017/1743

CVE


Data del document
:   04-01-2017

Organisme emissor
:   Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball

Tipus de document
:   Resolució

Anàlisi jurídica

 Descriptors 

:   * [Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball](javascript:void(0))

RESOLUCIÓ de 4 de gener de 2017, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Reial i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València. [2017/1743]  
Examinat l'expedient 5/2012, de declaració de zona de gran afluència turística (ZGAT), pel qual es va dictar la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, que va declarar zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Real i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València, es constaten els pressupostos fàctics següents i es desprenen les consideracions jurídiques següents, segons els quals la resolució esmentada es considera afectada per un vici d'anul·labilitat.  
  
Pressupostos fàctics  
Primer. Amb data 12 de desembre de 2012 té entrada en la Conselleria d'Economia, Indústria i Comerç la sol·licitud de M.ª Jesús Puchalt Farinós, en nom de l'Ajuntament de València, en què exposa que «de conformitat amb el Decret 69/1999, que regula les zones de gran afluència turística, s'adjunta un certificat del secretari de la corporació en què es detalla l'acord de la Junta de Govern Local de data 7 de desembre de 2012 i sol·licita que s'accepte la documentació esmentada».  
  
Juntament amb aquesta sol·licitud figura en l'expedient el dit certificat de la Junta de Govern Local de l'Ajuntament de València on consta la sol·licitud de la declaració de zona de gran afluència turística per a les zones:  
1. Zona 1. Jardí del Túria, dividida en tres trams.  
2. Zona 2. Marina Real i els seus accessos.  
3. Zona 3. Ciutat Vella i Eixample.  
4. Zona 4. Zona comercial esportiva i terciària nord. Estadi Ciutat de València.  
Així mateix, es fa menció al període de temps per al qual se sol·licita i s'adjunta el pla de delimitació de la zona.  
Segon. Amb data 17 de desembre de 2012, la Direcció General de Comerç i Consum efectua un requeriment a l'Ajuntament de València perquè es complete la sol·licitud amb un estudi tècnic en què figuren els criteris i les dades que en justifiquen la delimitació als efectes esmentats, i plànols en què es delimite cadascuna de les zones a què s'estén la sol·licitud.  
Tercer. L'Ajuntament de València, en data 20 de desembre de 2012, remet a la Direcció General de Comerç i Consum un nou certificat amb informe de 5 de desembre de 2012, de l'Oficina Tècnica del Servei de Comerç i Abastiments, així com nous plànols amb delimitació de les zones per carrers.  
Quart. Sense que conste en l'expedient haver donat audiència al Consell Local de Comerç o, a falta d'aquest, a un òrgan semblant, que en aquest cas correspondria a l'Observatori de Comerç de la ciutat de València, creat mitjançant la Resolució d'Alcaldia núm. 1247, de 4 d'abril de 2001, amb el caràcter d'òrgan col·legiat consultiu i assessor en matèria de comerç, ni a les entitats més representatives del sector d'àmbit autonòmic, amb data 3 de gener de 2013 la Direcció General de Comerç i Consum emet un informe sobre l'expedient de declaració de zona de gran afluència turística núm. ZT 05/12 en què al·lega que per la consideració del terme municipal de València com a municipi turístic en virtut del Decret 72/2000, de 22 de maig, del Govern Valencià (DOGV 3759, 29 de maig), no calen informes sectorials d'organitzacions empresarials, ni de sindicats, ni d'associacions de consumidors i usuaris per a la tramitació de l'expedient, tal com preveu l'article 5.5 del Decret 69/1999, de 4 de maig, del Govern Valencià, pel qual es desenvolupa la Llei 8/1997, de 9 de desembre (DOGV 3492, 11 de maig). I conclou no efectuar objeccions a la declaració sol·licitada.  
  
No obstant això, encara que no figuren incorporats a l'expedient ni van ser valorats en la resolució, mancant de resposta i arxivant-se sense més tràmit, van ser presentats els escrits següents d'interessats en el procediment:  
- Ajuntament de Manises, amb data 21 de desembre de 2012.  
- CECOVAL, amb data 21 de desembre de 2012.  
Cinqué. Sense que la Direcció General de Comerç i Consum efectuara cap tràmit d'audiència o participació ciutadana, en data 7 de gener de 2013 el subdirector general de Comerç i Consum efectua una proposta de resolució en què es proposa la concessió de la declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Així mateix, es constata la deficient fonamentació de l'informe tècnic de l'Ajuntament de València, en termes d'absència d'una anàlisi real, més enllà de l'afirmació del compliment de les circumstàncies que estableix l'article 21.4 de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana, és a dir, mancant d'una valoració de l'existència real d'una demanda turística que justifique l'establiment dels horaris comercials en les zones enumerades i per a tot l'any, així com de la manera en què aqueixes circumstàncies incideixen en el turisme.  
  
Sisé. Amb data 7 de gener de 2013, es dicta la resolució de la directora general de Comerç i Consum que aprova la declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Seté. La Resolució de 7 de gener de 2013 va ser notificada a la Regidoria de Comerç i Abastiments de l'Ajuntament de València el mateix dia i publicada en el DOCV l'11 de gener de 2013.  
Huité. S'han trobat durant el procés de revisió de la dita Resolució de 7 de gener de 2013 diversos escrits d'organitzacions sindicals, empresarials i ajuntaments que manifesten el seu rebuig a la Resolució de 7 de gener de 2013 i la seua preocupació pels perjuís que produeixen a l'estructura comercial de la Comunitat Autònoma. Aqueixos documents van ser arxivats sense cap tràmit, a excepció d'un escrit de resposta a les manifestacions realitzades per l'Associació Espanyola de Centres Comercials i d'un altre a l'Ajuntament de Xirivella.  
  
Cal destacar el Manifest del sector del comerç de la Comunitat Valenciana sobre les zones de gran afluència turística -ZGAT-, presentat per diverses organitzacions empresarials de l'àrea de comerç (COVACO, CEPIME/CECOVAL, ASUCOVA, UNIÓ GREMIAL, CEPIMEA, FED. COMERÇ PIMEC, FACPIME, CEPIMEC, FECOM, FEVALCO, PIMEV-COMERÇ) en la reunió de l'Observatori de Comerç de 24 de gener de 2013, en el qual manifesten la seua disconformitat basada en falta de consens i el procediment utilitzat, així com l'errònia utilització de l'objecte de la ZGAT com a justificació del turista com a potencial client i confusió amb el consumidor local com a turista.  
  
Aquest manifest consta com a annex a l'acta de la sessió celebrada per aqueix òrgan consultiu en la data esmentada. Així mateix, figura expressada en aquella i va ser objecte de debat a la vista de la resolució de la Conselleria sobre les zones de gran afluència turística de la ciutat de València.  
Nové. Mitjançant un escrit de l'Ajuntament de València de 12 de febrer de 2016, es va sol·licitar la revocació de les ZGAT vigents al municipi de València, que va concloure per Resolució de 30 de març de 2016. La sol·licitud va ser tramitada d'acord amb el procediment establit en l'article 21 bis de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana. Hi va efectuar al·legacions l'entitat Valencia Natura Park, SL, que amb data 18 de febrer de 2016 es va personar en el procediment.  
Desé. Va ser presentat un recurs d'alçada per Valencia Natura Park, SL, contra la Resolució de 30 de març de 2016, per la qual es declaren ZGAT a la ciutat de València. Amb data 12 de maig de 2016, la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball resol el recurs d'alçada, tot deixant sense efecte la Resolució de 30 de març de 2016 i ordenant retrotraure el procediment als efectes que s'esmene en els termes assenyalats en l'informe de l'Advocacia General de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), en l'apartat tercer del qual s'estableix que «les consideracions jurídiques efectuades en l'informe de l'Advocacia General de 13 d'abril de 2016 [?/...] s'apliquen per analogia a la resolució que és objecte de recurs».  
Així mateix, la Resolució de 30 de març de 2016 va ser recorreguda per l'Associació de Comerciants de Nuevo Centro; Saleman Perfumes, SL; Inversiones Pallás, SLU; Unió Gremial, i Kuups Desing International, SL, recursos que van ser desestimats per falta d'objecte en quedar sense efecte la resolució recorreguda.  
Onzé. L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016) es va emetre a sol·licitud de la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball, a fi de resoldre el recurs d'alçada interposat per El Corte Inglés, SA, contra la Resolució de 16 de desembre de 2015, del director general de Comerç i Consum, per la qual es declara zona de gran afluència turística per a tot l'any la zona centre de la ciutat d'Alacant.  
En el seu apartat quart, aquest informe expressa que: «No obstant això, amb independència de la necessitat que quede plenament acreditada en el procediment la desaparició de circumstàncies que van donar lloc a la declaració, és necessari assenyalar que amb caràcter general s'aplicaria el que disposa l??article 84.1 de la LRJ-PAC, que estableix: Instruïts els procediments, i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, es posaran de manifest als interessats o, si és el cas, als seus representants, llevat d'allò que afecte les informacions i les dades a què es refereix l'article 37.5».  
L'Advocacia de la Generalitat manté en aquest informe que: «atés que la revocació afecta un acte vigent els efectes del qual consisteixen en el fet que els establiments ubicats en la zona delimitada tindran plena llibertat per a determinar els dies i les hores en què romandran oberts al públic, hauria d'haver-se concedit audiència en el procediment a aquells que resultaren afectats per la revocació parcial en estar emplaçats en l'àrea exclosa de la delimitació i veieren limitats els seus drets per no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei.»  
  
Dotzé. A l'efecte d'aclarir la manera d'executar el tràmit d'audiència considerat d'obligada observança per l'Advocacia de la Generalitat en l'informe de 13 d'abril, i vista la transcendència social i la importància econòmica que comprometen l'adequada consideració dels advertiments continguts en aquest, tant per a la tramitació d'aqueix expedient com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, per a la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, es va sol·licitar un informe aclaridor, que va emetre l'Advocacia de la Generalitat el 2 de juny de 2016, complementari a l'Informe I 054/2016, i en el qual es va establir que «si l'òrgan competent estimara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu siga nul o anul·lable, d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PAC hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PAC o de la declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a procedir a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
Tretzé. Amb data 30 de juny de 2016, el director general de Comerç i Consum emet un informe de motivació de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, esmentada, en comprovar-se que l'expedient ZGAT 5/2012 es va tramitar sense donar audiència als possibles interessats, de manera que aquesta resolució podria estar viciada de nul·litat. I això, sobre la base de l'informe de l'Advocacia de 2 de juny de 2016 referit als expedients de declaració de ZGAT i les consideracions de la qual es refereixen, a aquests efectes, a qualsevol procediment de declaració de ZGAT tramitat d'acord amb la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
  
Amb data 1 de juliol de 2016, el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball dicta un acord d'incoació d'expedient de nul·litat de la Resolució de 7 de gener de 2013, esmentada, i ordena que es trasllade aqueix acord a qui puga resultar afectat per la resolució que eventualment s'adopte perquè formule les al·legacions o observacions corresponents, i s'acorda, així mateix, que una vegada instruït l'expedient de revisió d'ofici per la Direcció General de Comerç i Consum siga sotmés a dictamen pel Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.  
Amb data 11 de juliol de 2016 es publica en el DOCV el tràmit d'audiència acordat el 4 de juliol de 2016 en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 7 de gener de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) per a garantir la publicitat del procediment a qualsevol interessat. No obstant això, en la seua condició d'interessat conegut es va comunicar l'inici de l'expedient de revisió i la possibilitat d'efectuar al·legacions a l'Ajuntament de València, així com a les diferents organitzacions que tenen interessos comercials a la Comunitat Valenciana. Igualment, es va notificar l'inici de l'expedient de revisió a aquelles administracions, empreses o organitzacions que van presentar escrits d'al·legacions en l'expedient ZGAT 5/2012, abans i després de la seua resolució, així com a les que van presentar al·legacions o recursos administratius a l'expedient ZGAT 1/2016.  
Catorzé. La Direcció General de Comerç i Consum va rebre en l'expedient de revisió d'ofici cent escrits d'al·legacions, suggeriments i observacions que van ser analitzats i tinguts en consideració i que s'adjunten a aqueix expedient.  
Quinzé. Amb data 16 de setembre de 2016, se sol·licita dictamen al Consell Jurídic Consultiu, amb caràcter urgent, però no prioritari, sobre l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013.  
En relació amb l'expedient de nul·litat esmentat, es remet tota la documentació mencionada en els fets relatats, així com l'informe de motivació de l'expedient de nul·litat, l'acord d'incoació i la proposta de resolució del dit expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013.  
  
En data 29 de setembre de 2016, es rep escrit i documentació adjunta presentats per l'Associació Local de Comerciants de Paiporta i se n'efectua trasllat a aqueix òrgan per a la seua unió a la documentació que li va ser remesa el 16 de setembre de 2016 del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball.  
Setzé. El 9 de novembre de 2016 té entrada el Dictamen 571/2016, emés pel Consell Jurídic Consultiu en l'expedient de nul·litat, segons el qual no és procedent revisar d'ofici per causa de nul·litat la Resolució de 7 de gener de 2013, per la qual es va declarar zona de gran afluència turística determinades zones de la ciutat de València. Però sí que la considera anul·lable.  
Desseté. Amb data 18 de novembre de 2016, la Direcció General de Comerç i Consum va proposar la declaració d'arxivament de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013. En aqueixa mateixa data, el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball dicta la resolució d'arxivament de l'expedient de nul·litat.  
La resolució d'arxivament es va notificar al Consell Jurídic Consultiu fent menció de l'existència d'errades en els fets relacionats en aquest, que podrien haver determinat el contingut del dictamen.  
Dihuité. La Direcció General de Comerç i Consum, una vegada analitzada la documentació i els antecedents que hi ha en l'expedient ZGAT 5/2012 i en l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, eleva una proposta d'inici d'expedient de declaració de lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat de València, atés que es tracta d'un acte anul·lable dels assenyalats en l'article 47. 1 de la nova Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, amb l'objecte de la ulterior impugnació en l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu, en els termes de l'article 107 de la llei esmentada.  
Denové. En la tramitació de l'expedient de lesivitat s'ha realitzat un tràmit d'audiència, i s'han rebut les al·legacions següents:  
  
- Al·legacions que presenten conjuntament, COVACO, ASUCOVA, COVACO-VALÈNCIA, COVACO-CASTELLÓ, CCOO i SMC-UGT-PV. Manifesten l'acreditada relació de causalitat entre l'errada en l'aplicació de la normativa per part de l'Ajuntament de València, no esmenada per la Direcció General de Comerç i Consum, sinó pel contrari, confirmada sense objeccions, i la indefensió produïda en els interessats. Manifesten, així mateix, defectes en els fets assenyalats en el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/2016 i que podrien haver determinat les seues conclusions en el sentit de no determinar la nul·litat de la declaració de ZGAT.  
- S'han rebut al·legacions per part d'Unió Gremial en el sentit de confirmar l'absència del tràmit d'audiència als interessats en el procediment de declaració de la ZGAT de la ciutat de València, el que fa que la resolució puga ser nul·la o anul·lable i lesiva per a l'interés public.  
  
- L'Ajuntament de València presenta al·legacions favorables a l'inici del procediment de lesivitat per entendre que queda oberta la possibilitat prevista en la llei procedimental.  
- El Corte Inglés, SA, formula al·legacions relatives a la necessitat de justificar satisfactòriament els requisits per a iniciar un procediment de lesivitat, així com la necessitat de fonamentar la indefensió real i efectiva, circumstàncies que estimen que no s'han fet adequadament, de manera que consideren que s'utilitza un procediment inadequat per a aconseguir l'efecte de combatre els efectes de la ZGAT 2013, i conclouen que, en conseqüència, concorre un supòsit de desviació de poder.  
  
Totes aquestes manifestacions s'han incorporat a l'expedient i han estat analitzades amb caràcter previ a dictar aquesta proposta de resolució.  
Vinté. En data de 29 de desembre de 2016, s'emet l'informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat previst en l'article 5.2.f de la Llei 10/2005, de 9 de desembre, d'assistència jurídica a la Generalitat.  
  
Consideracions jurídiques  
  
Primera. Qualificació per informes de l'Advocacia de la Generalitat de vici de nul·litat o anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT 12/2015 per absència del tràmit d'audiència  
D'acord amb l'informe de l'Advocacia General de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), amb caràcter general seria aplicable el que disposava l??article 84.1 de la Llei 30/1992 a la tramitació dels procediments de declaració de ZGAT que s'hagueren tramitat a l'empara de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
  
L'Informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016, complementari a l'Informe I 054/2016, va establir que «si l'òrgan competent estimara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu siga nul o anul·lable d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PAC, hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PAC o de la declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a procedir a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
Com a conseqüència d'això, i en haver sol·licitat aquest informe tant per a la tramitació de l'expedient (12/2015) que va culminar amb la declaració de ZGAT d'Alacant, per Resolució de 16 de desembre de 2015, com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, per a aconseguir la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, cal mantindre que la inobservança d'aquest tràmit d'audiència no sols en aqueix procediment de declaració de ZGAT, sinó també en el procediment de declaració de ZGAT 5/2012 aprovat per Resolució de 7 gener de 2013, podria considerar-se viciat de nul·litat, perquè tots ells seguiren una tramitació semblant.  
Pel que a aquests efectes interessa, en tots ells es va desenvolupar una fase en seu municipal iniciada per la sol·licitud del corresponent ajuntament, en què per a la formulació de la voluntat d'aquest òrgan col·legiat ha de justificar-se la concurrència de les circumstàncies que fonamenten la sol·licitud, i una fase en seu autonòmica que ha d'ajustar-se, tal com estableix l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 (consideració jurídica tercera, 2n paràgraf), «al que disposen expressament la Llei 3/2011 i la normativa general de procediment administratiu comú».  
Sense entrar en aquest moment en l'anomenada fase municipal d'aquest procediment de declaració de ZGAT 5/2012, a què després ens referirem (consideració segona), el tràmit d'audiència resulta en tot cas preceptiu a qualsevol procediment que tinga per destinatària una pluralitat indeterminada de persones, com en aquest cas, en què poden haver-hi múltiples interessats afectats en els seus legítims drets que no hagen pogut ser oïts en el procediment de declaració de la ZGAT per l'absència d'aquest tràmit.  
Com afirma l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016: «L'audiència a l'interessat en paraules de la STS de 27 d'octubre de 2009 és l'aspecte més essencial de l'actuació administrativa fins al punt que tant l'exigència d'un procediment per al desenvolupament de l'actuació, com -dins d'aquest- el tràmit d'audiència, són dels pocs aspectes procedimentals que estan constitucionalitzats en exigir l'article 105.c de la Constitució Espanyola la regulació per llei del procediment a través del qual han de produir-se els actes administratius, així com, dins d'aquest la garantia quan pertoque de l'audiència a l'interessat?. No es pot prescindir d'aquesta més que en els casos expressament establits en la LRJPAC («quan no figuren en el procediment ni siguen tinguts en compte en la resolució altres fets ni altres al·legacions i proves que les adduïdes per l'interessat»). I si fóra el cas, això hauria d'haver-se justificat degudament en l'expedient, cosa que no ha fet l'òrgan competent per a resoldre.  
  
L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 continua: «En el mateix sentit, la STS de 22 de març de 1996: «En canvi ha de meréixer millor tractament l'al·legació de l'apel·lant relativa al fet que tant la revocació de l'autorització de precari com l'ordre de clausura es van dictar sense audiència de l'interessat. L'audiència esmentada, com recorda el Tribunal d'Instància, és obligada en el nostre dret, en trobar-se consagrada per l'article 105.c de la vigent Constitució espanyola EDL 1978/3879, sense que hi haja cap raó per a prescindir del tràmit d'audiència quan s'atorga una autorització en precari. Per tant, és procedent declarar la nul·litat de la revocació de la llicència atorgada en precari, així com també la nul·litat de l'ordre de clausura de l'establiment per haver-se prescindit del tràmit essencial d'audiència a l'interessat».  
Així mateix, en l'últim paràgraf de la consideració jurídica tercera del dit informe jurídic es manté que «de la neta separació entre el procediment de formació de la voluntat de l'Ajuntament, previ a la seua sol·licitud de declaració de zona de gran afluència turística, i el que ha d'instruir a partir de la sol·licitud esmentada l'òrgan autonòmic competent per a resoldre, es desprén la impossibilitat d'entendre realitzat el tràmit d'audiència en aquest últim per haver sigut realitzada l'audiència al Consell Local de Comerç que ha de donar-se preceptivament en el primer».  
Consegüentment, en el procediment que va concloure amb la Resolució de 7 de gener de 2013, en què els tràmits en seu municipal van consistir exclusivament en la constatació de la declaració de la ciutat de València com a municipi turístic, en una aplicació errònia de la normativa, com es tractarà en la consideració segona, i tenint aquest com a únic element per a formar la voluntat municipal, no es pot justificar l'absència d'un tràmit d'audiència als interessats en la fase autonòmica.  
  
Segona. Vulneració del Decret 69/1999, del Govern Valencià, que desenvolupa la Llei 8/1997, d'horaris comercials de la Comunitat Valenciana  
El Decret 69/1999, d'aplicació a la tramitació de la ZGAT 1/2013, establia un procediment per a l'exempció d'informes en l'article 5.5 in fine: «quan la zona esmentada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no serà necessari demanar els informes mencionats en l'apartat anterior».  
  
Però la utilització de la via de l'exempció dels informes per la consideració del terme municipal de València com a municipi turístic va ser errònia, pels motius següents:  
a) S'utilitza erròniament una clàusula pensada per a un procediment diferent, ja que l'exempció està prevista quan el procediment fóra iniciat per la Generalitat, no per l'ajuntament:  
- L'article 3 del Decret 69/1999 diu que «1. La declaració de zona de gran afluència turística es durà a terme amb la sol·licitud prèvia motivada dels ajuntaments directament afectats presentada davant de la Direcció General de Comerç i Consum o davant del servei territorial de comerç corresponent, almenys amb tres mesos d'antelació a la data d'inici del període per a què se sol·licita la declaració», per a, en l'apartat 3 del mateix article, determinar quina documentació caldrà acompanyar a la sol·licitud, entre la qual estan els informes de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial (apartat 3.d, el de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris (apartat 3.e, i de les organitzacions sindicals més representatives (apartat 3.f, tots aquestes en l'àmbit territorial afectat. Informes que «hauran de pronunciar-se sobre la procedència de la consideració com a zona turística, als efectes relacionats amb l'aplicació del règim d'horaris comercials resultant» (apartat 4 de l'article 3).  
  
- En canvi, l'article 5.5 del mateix decret estableix una excepció a l'inici del procediment de declaració de ZGAT per part dels municipis, i és quan «en els casos de zones on siga evident la gran afluència turística, els ajuntaments de les quals no hagen promogut la declaració prevista en l'article 3 del present decret, la Direcció General de Comerç i Consum podrà procedir a la declaració d'ofici de zona de gran afluència turística als efectes d'aplicació del règim corresponent d'horaris comercials, amb el informes previs establits en l'article 3, 3. D), E) i F) i el de l'Agència Valenciana del Turisme, i audiència a la corporació interessada.». En aqueix context, en què es dóna una excepció procedimental quant a l'administració que pot iniciar el procediment, és quan té sentit el segon paràgraf d'aqueix mateix apartat: «Quan la zona esmentada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no serà necessari demanar els informes mencionats en el paràgraf anterior».  
  
La utilització de l'excepció prevista per als procediments iniciats d'ofici per l'Administració autonòmica és una errada tan patent que sembla ser utilitzada per a evitar els informes de les associacions o agrupacions del sector comercial, de consumidors i usuaris, i de les organitzacions sindicals, que s'haurien d'haver demanat en aplicació de l'article 3, ja que, com queda aclarit en el fet primer, el procediment es va iniciar per sol·licitud de M.ª Jesús Puchalt, en nom de l'Ajuntament de València.  
b) En cap cas pot ser una interpretació del principi d'economia processal: aquest principi té aplicabilitat per a evitar la reiteració d'un tràmit que ja ha tingut lloc, cosa que no ha ocorregut en aquest cas, perquè les circumstàncies que es van tindre en compte per a la declaració de València com a municipi turístic no són assimilables a les condicions requerides per a la declaració d'una ZGAT.  
La ciutat de València va ser declarada municipi turístic basant-se en el criteri general de ser una «destinació d'atracció turística», circumstància que en cap cas precisa quines són les zones que a efectes comercials són atractives per al turisme, sinó que d'una manera general assenyala València com a atractiva per al turisme.  
És evident que aquesta declaració de municipi turístic és un pressupòsit que en res aprofita per a valorar si les zones per a la declaració de les quals se sol·licita la declaració de zona d'afluència turística a efectes comercials són o no mereixedores d'aquesta qualificació, i és una anàlisi distinta i particularitzada la que pertoca per a perfilar quines zones, d'entre la globalitat de les que formen el municipi, són realment d'interés comercial pel seu atractiu turístic.  
En definitiva, amb l'exempció de presentar els informes de l'article 3 del Decret 69/1999 el que es va fer és evitar la participació dels interessats en el procediment i conseqüentment eliminar l'element essencial de motivació de l'acte administratiu, fent desistiment justament de la missió que competeix a l'Administració autonòmica en aquest procés, açò és, la valoració de l'existència real d'una demanda turística en les determinades zones per a les quals se sol·licita que justifique l'establiment dels horaris comercials en aquestes i per a tot l'any, així com de la manera en què aqueixes circumstàncies incideixen en el turisme.  
  
Amb caràcter general, la doctrina majoritària (Fernández Rodríguez, T.R. «Los vicios de orden público...» ha assenyalat, a més, que no serà procedent resoldre sobre el fons quan no es compte amb elements de judici suficients per a decidir la qüestió debatuda, quan, per faltar aquests elements no siga procedent adoptar la necessària decisió que és la finalitat mateixa de tot debat o controvèrsia jurídica. I açò ocorrerà, quan hi haja vicis o defectes no susceptibles de convalidació, per mitjançar una prohibició legal o expressa ?omissió d'informes o propostes preceptius- i, en general, quan es tracte de defectes que no siga possible esmenar sense més, per afectar tercers interessats absents en l'expedient originari o bé quan els defectes de forma observats incidisquen greument en el fons de la qüestió.  
En aquest cas, la rellevància anul·lativa de la falta d'audiència és òbvia, perquè, per als interessats que van manifestar la infracció del seu dret a participar mitjançant informes, tal com estableix la normativa aplicable, no hi havia una altra forma de defendre's, de fet no era factible defendre's. En un possible recurs, només podrien acollir-se a un defecte de forma, perquè en la pràctica ignoraven el que havia ocorregut, quins informes hi havia, si és el cas, el seu abast i transcendència, i els criteris que s'havien valorat.  
Així, entenem que la Resolució de 7 de gener de 2013 no reunia els requisits formals indispensables per a aconseguir el seu fi. La concreció dels fins que tot acte o negoci jurídic està cridat a complir ha sigut dissenyada de forma àmplia en el nostre Dret, en el sentit que allò rellevant no és que es complisca la finalitat que la prescripció legal reguladora específica d'aquest imposa, sinó que, a més, perquè aqueix acte siga considerat vàlid, també haurà de complir tots aquells altres fins que el Dret espera que es realitzen amb el seu naixement.  
  
Per això, hem de pensar que si, malgrat la il·legalitat comesa, és factible que l'acte puga complir els fins que el Dret imposa, se n'haurà de mantindre la validesa basant-se en el principi de conservació. Però, al contrari, si el vici que pateix l'acte, com ocorre de manera palmària en aquest cas, li impedeix satisfer aquells fins, caldrà decretar-ne la invalidesa.  
Tercera. El caràcter preceptiu del tràmit d'audiència  
L'exigència del tràmit d'audiència troba la seua arrel en els principis constitucionals als quals l'Administració s'ha d'ajustar, perquè és part essencial del principi de participació pública, consagrat en l'article 105 CE, que tracta d'evitar un crebant en les garanties de la ciutadania.  
  
En extracte, la doctrina sosté que la revisió d'ofici dels actes administratius a què es refereix el llavors vigent article 62.1.e de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, és procedent no sols quan s'ha omés totalment i absolutament el procediment legalment establit, sinó també quan el procediment utilitzat és un altre diferent de l'exigit legalment o bé quan, inclús havent-hi diversos actes del procediment, s'omet aquell que, pel seu caràcter essencial o transcendental, és imprescindible per a assegurar la identitat del procediment o garantir els drets de l'administrat.  
En aquest sentit i respecte al tràmit d'audiència als interessats, el Tribunal Suprem ha destacat la seua importància i ha indicat la seua excepcional rellevància en el procediment, en considerar-lo com un tràmit transcendental que constitueix la garantia més ferma per a l'administrat, d'inexcusable observança, que no pot ser substituït ni dispensat per posteriors intervencions de l'interessat, i l'ha qualificat de tràmit essencialíssim, fonamental, substancial, capital, bàsic, cardinal, necessari i fins i tot sagrat. Aquest tràmit gaudeix d'una explícita consagració constitucional, i és garantit per l'article 105.c de la norma fonamental en la producció d'actes administratius, la qual cosa té el seu fonament en la connexió amb el dret de defensa i el principi que ningú pot ser condemnat sense ser oït, salvaguardats en l'article 24.  
  
Distingeix la jurisprudència la denominada indefensió material, única a la qual atorga protecció, de la merament formal, i defineix aquella com la que sorgeix no simplement per la mera transgressió d'una disposició, tal com es conceptua aquesta última, sinó perquè causa efectivament perjuís a l'interessat. Aquesta posició, mantinguda en nombroses sentències pel Tribunal Suprem (entre altres, de 24 de maig de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de setembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrer de 1996, RJ Aranzadi 1105, i de 2 d'abril de 1998, RJ Aranzadi 2789), es fonamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensió es produeix quan la vulneració de les normes procedimentals porta amb si la privació del dret a la defensa amb el consegüent perjuí real i efectiu per als interessos de l'afectat (sentències de 29 de novembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de novembre de 1986, Aranzadi 145; de 22 de juliol de 1988, Aranzadi 155).  
  
Però, la doctrina manté que el caràcter essencial de l'audiència no pot preveure's al marge del seu propi caràcter instrumental, de manera que la nul·litat de l'acte o del procediment derivada de la consegüent indefensió sí que està justificada quan aquesta es produeix realment, és a dir, quan es perd l'oportunitat de fer valdre els propis arguments o d'utilitzar els propis mitjans de prova per a la defensa de drets o interessos legítims.  
Atés el caràcter excepcional que tenen els supòsits de nul·litat radical (o de ple dret) dels actes administratius en el nostre ordenament jurídic, es va considerar necessari analitzar casuísticament l'impacte real que l'omissió del tràmit mencionat poguera haver originat als interessats, verificant-se, en definitiva si s'ha produït indefensió.  
  
I, es va concloure, a la vista de les manifestacions efectuades per interessats en el tràmit d'audiència en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 7 de gener de 2013 i de la documentació aportada, que tant abans de dictar-se la resolució com després de la resolució, s'ha produït en aquest procediment una reiterada infracció del dret de defensa dels interessats.  
1. És el cas de l'escrit presentat per l'Ajuntament de Manises que aporta l'acord adoptat en la sessió plenària de 20 desembre de 2012, que va ser remés a la directora general de Comerç i Consum, en el qual es va aprovar per unanimitat presentar al·legacions a la proposta de declaració de gran afluència turística de determinades zones de la ciutat de València, per considerar aquest fet lesiu per al xicotet comerç de les ciutats de l'àrea metropolitana de la capital, document que ni tan sols va ser incorporat a l'expedient, i va ser arxivat sense més tràmit.  
  
En el tràmit d'al·legacions al present procediment de revisió, l'Ajuntament de Manises remet de nou el certificat del ple de l'Ajuntament de Manises, en sessió ordinària de 20 de desembre de 2012, que acorda, a proposta dels grups municipals, sol·licitar a la Conselleria d'Economia, Indústria, Turisme i Ocupació l'aprovació d'una sola zona de gran afluència turística a efectes comercials en la ciutat de València, per haver conegut pels mitjans de comunicació la declaració de quatre zones en aquesta ciutat que produiria un impacte en el comerç i les economies dels municipis de l'àrea metropolitana de València i comarques limítrofes, entre els quals està Manises, afavorint unes tipologies de comerç sobre unes altres, fent poc viable l'oferta de xicotets i mitjans establiments d'àrea urbana, amb escassos mitjans per a obrir tots els dies de la setmana.  
  
En aquest cas, l'absència de resposta -i de consideració en l'expedient- a aquestes manifestacions constitueixen una privació del dret a la defensa, amb perjuí real i efectiu per als interessos afectats. La impossibilitat d'aquest ajuntament de ser oït li ha provocat un abús real perquè se l'ha privat d'exposar arguments o circumstàncies que pogueren resultar objectivament rellevants per a l'adopció de la decisió administrativa.  
  
2. Així mateix, la Confederació d'Empresaris del Comerç Valencià (CECOVAL) va presentar un escrit dirigit a la directora general de Comerç i Consum amb data 21 de desembre de 2012 per a manifestar la seua postura, que, segons afirmen, sempre ha sigut la de declaració d'una única zona de gran afluència turística en la ciutat de València perquè és un tema que els afecta directament i que implica el sector del comerç al detall. Manifesten en el seu escrit que l'Ajuntament de València ha sigut coneixedor de la seua posició, a pesar que no han estat requerits per a això, ja que no s'ha realitzat cap consulta, sinó que la reunió per a traslladar el seu punt de vista ha estat a iniciativa pròpia, a petició de CECOVAL com a entitat més representativa del comerç valencià.  
Mantenen en aquest escrit que, des de l'inici, la Confederació d'Empresaris del Comerç Valencià (CECOVAL) ha volgut estar al corrent d'aquest tema, ja que consideren que té caràcter prioritari i especialment rellevant per al seu sector, atés que la decisió que finalment s'acorde tindrà uns efectes i unes conseqüències irrevocables.  
Al·leguen que sense atendre les aportacions realitzades per CECOVAL, es va procedir a l'aprovació en Junta de Govern local de l'Ajuntament de la declaració de cinc zones i que no han tingut oportunitat de realitzar al·legacions respecte d'això, tal com arreplega la legislació vigent.  
Així mateix, l'escrit expressa que no se'ls ha facilitat per part de l'Ajuntament de València l'informe final de les declaracions de les cinc zones de gran afluència turística, fet del qual van tindre constància pels mitjans de comunicació.  
Consideren que s'hauria d'haver aplicat l'article 3 del Decret 69/1999, en el qual es fa constar la necessitat d'adjuntar a la sol·licitud, entre altres:  
- Informe de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial, en l'àmbit territorial afectat.  
- Informe de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat.  
- Informe de les organitzacions sindicals més representatives en l'àmbit territorial afectat.  
Segons al·leguen, estableix l'article 3 en el punt 5: «de no emetre's els informes en el termini assenyalat, l'Ajuntament haurà d'acreditar haver-los sol·licitat, mitjançant prova documental que confirme la seua recepció per l'entitat informadora i certificat del secretari de l'Ajuntament de no haver sigut rebut l'informe interessat».  
Per mitjà d'escrit de 20 de juliol de 2016, en al·legacions efectuades en el procediment de revisió, CECOVAL recorda que ja van fer constar a través d'escrit dirigit a la Direcció General de Comerç i Consum amb data 21 de desembre de 2012, les seues consideracions.  
En aquest cas, hem de mantindre que igualment es va haver de donar una resposta concreta a unes al·legacions concretes perquè, a més, aquestes estan referides, no sols a la falta d'un formalisme legal sinó a una expressa vulneració del seu dret a ser informat i a ser oït, davant d'un requeriment exprés per part d'un interessat que al·lega que la decisió que s'adopte té caràcter prioritari i especialment rellevant per al seu sector, amb efectes i conseqüències irrevocables.  
De manera evident, cal deduir que l'admissió en el procediment d'una entitat amb una gran representativitat entre l'empresariat del comerç valencià com és CECOVAL, hauria tingut una influència real en la decisió de fons, circumstància que s'ha evitat, i que l'ha privada del seu dret a ser escoltada.  
Havent-se rebut l'escrit el 21 de desembre de 2012, l'audiència s'hauria d'haver atorgat al si del procediment de tramitació, és a dir, abans de la seua conclusió, com a últim tràmit abans de dictar la proposta de resolució, cosa que es podia haver fet, ja que aquesta va ser datada el 7 de gener de 2013. En tot cas, pareix totalment sense sentit atorgar l'audiència als interessats a posteriori, una vegada aprovada la resolució, quan els seus efectes ja s'han produït (article 57.1 LRJ-PAC).  
  
Quarta. Indefensió per l'absència del tràmit d'audiència  
Entenem que la Resolució de 7 de gener de 2013 és invalida també per produir indefensió en els interessats. Observem ací que no és que l'interessat no haja tingut únicament l'oportunitat d'al·legar i provar el que al seu dret convinga a través d'un tràmit d'audiència, sinó que s'ha produït pròpiament el que el Tribunal Constitucional defineix com a indefensió (STC 25/1996, 13 febrer), que «consisteix en un impediment del dret d'al·legar i demostrar en el procés els propis drets i, en la seua manifestació més transcendent, és la situació en què s'impedeix a una part, per l'òrgan judicial, en el curs del procés, l'exercici del dret de defensa, i se la priva de la seua potestat d'al·legar i, si és el cas, justificar els seus drets i interessos perquè li siguen reconeguts, o per a replicar dialècticament les posicions contràries en l'exercici de l'indispensable principi de contradicció».  
  
Per tant, en aquest cas s'ha vulnerat el dret de defensa, perquè fins i tot els tràmits formals del procediment que podrien haver constituït una via del dret de defensa (al·legacions, proves, informació pública...) han sigut obviats, formalment i materialment anul·lats, en no haver existit en cap moment la mínima referència a la seua consideració. Qüestió aquesta que s'ha posat de manifest en l'expedient de revisió d'ofici, ja que no s'havia pogut comprovar fins que no ha sigut confirmada per les al·legacions realitzades en aquest procediment de revisió, atés que els escrits als quals ens referim no havien estat incorporats a l'expedient de ZGAT que va concloure per Resolució de 7 de gener de 2013. Una vegada rebudes aquestes al·legacions, han passat a formar part ara d'aquest.  
  
L'article 24 CE que es refereix, en el context constitucional, a l'absència de la garantia deguda en la protecció efectiva dels drets mitjançant la tutela judicial, representa una garantia aplicable també en aquells altres procediments, com els administratius, en els quals resulten afectats els drets i interessos legítims dels interessats.  
  
El Tribunal Suprem ha assenyalat amb total llibertat que: «La jurisprudència del TC manté repetidament que la indefensió en l'àmbit administratiu i processal està proscrita per l'article 24.1 de la Constitució i la possibilitat real de defensa i audiència dels interessats o afectats per una resolució constitueixen exigències inexcusables per a garantir a les parts o als que puguen ser-ho la defensa dels seus drets o interessos legítims, de manera que la inobservança de les normes reguladores d'aqueixes facultats i drets col·loca els interessats en una situació d'indefensió contrària a aquest dret fonamental» (STS 28.09.1990). Altres sentències en aquest sentit: STS 24 febrer de 1992, STS de 20 de març de 1992 i STS 26 de novembre 1992.  
  
L'omissió del tràmit d'audiència no pot entendre's esmenada per l'existència d'altres oportunitats processals, com la possibilitat de plantejar un recurs administratiu o judicial, en les quals els interessats pogueren al·legar o defendre els seus interessos. És evident que l'Administració no pot, sota pretext de la via del recurs, desoir la sol·licitud de reparació d'uns perjuís que va poder evitar, sense ni tan sols entrar a valorar-los.  
Així mateix, la difusió mitjançant la publicació en el DOCV de la resolució resulta ja irrellevant, en termes de defensa, quan la decisió ja ha estat dictada.  
S'afirmava, per contra, en el procediment de revisió d'ofici, en les al·legacions efectuades per Valencia Natura Park, SL, que «perquè hi haja indefensió determinant de l'anul·labilitat de l'acte és necessari que l'afectat s'haja vist impossibilitat d'adduir en suport dels seus interessos totes les raons de fet i de dret que puga considerar pertinents per a això» i que «tal possibilitat de defensa s'ha pogut produir en el procediment administratiu que va conduir a l'acte, a pesar de l'absència formal del tràmit d'audiència convocat com a tal per l'Administració». Així mateix, s'afirmava que «l'afectat pot comptar amb l'ocasió d'exercir la defensa dels seus interessos quan hi ha un recurs administratiu posterior» i «aquesta possibilitat de plena al·legació de fets i de raons jurídiques i consegüent evitació de la indefensió es pot donar ja davant de la jurisdicció contenciosa-administrativa».  
  
Respecte d'això, cal tindre en compte l'article 79 de la llavors vigent Llei 30/1992, segons el qual:  
«1. Els interessats podran, en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència, adduir al·legacions i aportar documents o altres elements de juí.  
Els uns i els altres seran tinguts en compte per l'òrgan competent en redactar la corresponent proposta de resolució.  
2. En tot moment podran els interessats al·legar els defectes de tramitació i, en especial, els que impliquen paralització, infracció dels terminis preceptivament assenyalats o omissió de tràmits que poden ser esmenats abans de la resolució definitiva de l'assumpte. Aquestes al·legacions podran donar lloc, si hi haguera raons per a això, a l'exigència de la corresponent responsabilitat disciplinària».  
A la vista d'aquest precepte, s'ha incomplit el tràmit d'audiència i també l'obligació que incumbeix al funcionari o autoritat responsable de la tramitació de complir una prescripció legal que obliga a tindre en compte totes les al·legacions efectuades sempre que es realitzen abans de redactar la proposta de resolució (com ocorre en aquest cas). S'ha esquivat en aquest procediment, per raons que es desconeixen, el caràcter imperatiu de les normes a què estan subjectes tots els poders públics i entre aquests, l'Administració pública (art. 9.1 i 9.3 CE). L'Administració pública està subjecta a unes regles de procediment de caràcter indisponible, les garanties de les quals han de ser igualment observades, entre les quals està l'obligació d'audiència a l'interessat, perquè a través d'aquesta via, aquest també puga exercitar el seu dret de defensa.  
  
Que la resolució constituïsca un acte «ferm i consentit» com s'afirma en l'escrit d'al·legacions de Centres Comercials Carrefour, SA, al procediment de revisió d'ofici, no pot justificar que no es responga a les manifestacions que es realitzen en relació amb la decisió que es pretenga adoptar, perquè actuar d'aquesta manera condueix a una decisió arbitrària, en què els elements de juí es redueixen als triats de manera unilateral per l'òrgan decisor.  
Podem pensar que els recursos administratius podrien hipotèticament haver reduït els efectes negatius per als interessats que es consideren perjudicats, si amb el recurs s'haguera aconseguit el fi pretés, i obtingut total coneixement de l'expedient, de les actuacions practicades i dels motius que va utilitzar l'Administració per a resoldre. No obstant això, quan el perjuí està fet la reparació mai pot ser integral. Per tant, no pot ser aqueixa raó suficient, perquè per aquesta regla general estaríem legitimant l'Administració pública a incomplir graciosament les normes procedimentals per entendre que, en tot cas, l'esmena dels dits defectes es produirà una vegada que s'haja reaccionat contra l'acte administratiu que posa fi al procediment.  
  
Evidentment, no és aquesta la postura del Tribunal Suprem, a pesar que el dictamen del Consell Jurídic Consultiu emés en el procediment de revisió d'ofici no entrara a valorar ni les al·legacions presentades, ni entrara a rebatre les valoracions efectuades per aquesta direcció general respecte a tots els fets que han estat plantejats en aqueix procediment de revisió.  
Si la possibilitat d'interposar un recurs eximira de realitzar el tràmit d'audiència, es buidaria literalment tant la finalitat com el contingut del tràmit d'audiència. En aquest sentit, és definitòria la STS de 6 d'octubre de 1993 en les paraules «És cert que l'interessat va reaccionar en via de recursos administratius, però aquests constitueixen una dimensió clarament diferent de la de l'essencial tràmit d'audiència [...]».  
En aquest cas, a més, no pot considerar-se que els recursos, bé siguen administratius o judicials, hagen esmenat la falta d'audiència perquè la resolució no va ser recorreguda.  
La Direcció General de Comerç i Consum, per tant, va actuar erròniament acceptant la sol·licitud de l'Ajuntament de València sense informes de les agrupacions o associacions representatives del sector comercial en l'àmbit territorial afectat, sense informes de les agrupacions o associacions representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat i sense informes de les organitzacions sindicals més representatives en l'àmbit territorial afectat. Però, a més, va fer desistiment de les seues funcions per no realitzar un tràmit d'audiència quan per a adoptar la Resolució de 7 de gener de 2013 només comptava amb el criteri de l'Ajuntament de València, manifestat en la seua sol·licitud.  
  
Més enllà de la infracció legal produïda al si del procediment tramitat per l'Ajuntament de València, estem davant d'un cas evident de decisió arbitrària de la Direcció General de Comerç i Consum, que en definitiva constitueix un perjuí a l'interés general.  
S'hauria haver donat una resposta concreta a unes al·legacions concretes de les quals la Direcció General de Comerç i Consum tenia constància perquè estaven referides, no sols a la falta d'un formalisme legal, sinó a una expressa vulneració del dret dels interessats a ser informats i a ser oïts.  
Cinquena. Existència d'al·legacions posteriors a la Resolució de 7 de gener de 2013 que evidencien la necessitat d'efectuar-hi manifestacions i que no es van respondre  
S'ha posat de manifest mitjançant distints escrits d'al·legacions dirigits a la Direcció General de Comerç i Consum, també després de dictar-se la Resolució de 7 de gener de 2013, i en el procediment de revisió d'ofici iniciat per declarar la nul·litat d'aquesta resolució, que hi havia una voluntat clara d'efectuar al·legacions a la decisió adoptada i que eren d'índole diferent de la que es formula a través d'un recurs.  
  
En aquest sentit pertoca reproduir l'argumentació de l'Advocacia de la Generalitat en el seu informe de 2 de juny de 2016: «És necessari portar a col·lació el concepte d'interessat que ens ofereix l'article 31.1 de la LRJ-PAC: 1. Es consideren interessats en el procediment administratiu. a) Els que el promoguen com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius. b) Els que, sense haver iniciat el procediment, tinguen drets que puguen resultar afectats per la decisió que s'hi adopte. c) Aquells els interessos legítims dels quals, individuals o col·lectius, puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no s'haja dictat una resolució definitiva.  
  
Aplicant aquest article al procediment objecte d'aquest informe, podem indicar que resultaran interessats en aquest l'Ajuntament com a subjecte que inicia el procediment, tots aquells els drets dels quals puguen resultar afectats per la resolució, fonamentalment aquells establiments comercials emplaçats en l'àrea exclosa a través de la revocació parcial de l'acte anterior, que veurien limitats els seus drets en no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei, i finalment aquells els interessos legítims dels quals, individuals i col·lectius puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no haja recaigut una resolució definitiva».  
La directora general de Comerç i Consum, que va dictar la Resolució de 7 de gener de 2013, en cap moment va admetre la personació, ni tampoc va requerir a qui va remetre al·legacions que acreditara el seu caràcter d'interessat. (En aquest sentit, el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/201, emés en el procediment de revisió de la Resolució de 7 de gener de 2013, foli 24, primer paràgraf, incorre en errada de fet en manifestar que no hi ha «cap al·legació o cap recurs contra aquesta»).  
  
Les desenes d'escrits i mocions que per part d'ajuntaments afectats es van rebre després de la seua aprovació posen de manifest la manca d'una via de participació per a les entitats i els particulars interessats en aqueix procediment i que va ser retallada il·legalment, perquè l'audiència no sols no es va realitzar sinó que es va evitar la finalitat que amb aquesta es pretenia.  
Tots aquests són els casos dels escrits que, encara que fins i tot podent no reunir el caràcter d'interessats en tots els casos, no consta haver-los donat curs, bé siga com a simple resposta a una queixa, reclamació o com a recurs administratiu, d'acord amb l'article 110.2 de la llavors vigent LRJ-PAC, i es van arxivar sense més tràmit.  
L'article 35 de la llavors vigent Llei 30/1992 inclou el dret de tots els ciutadans i ciutadanes en les seues relacions amb les administracions «a formular al·legacions i a aportar documents en qualsevol fase del procediment anterior al tràmit d'audiència, que hauran de ser tinguts en compte per l'òrgan competent a redactar la proposta de resolució».  
  
Queda clar amb això la preocupació del legislador pel fet que la ciutadania puga accedir a la informació administrativa que l'afecta, i perquè en la tramitació dels procediments administratius puga presentar davant l'Administració pública els escrits que consideren d'interés, en defensa dels seus drets i dels seus interessos personals.  
  
Així mateix, és un principi general de l'actuació administrativa de compliment obligatori i que ha de ser informador també d'aquest procediment, l'establit en l'article 3 de la llavors vigent Llei 30/1992, segons el qual: «En les seues relacions amb els ciutadans, les administracions públiques actuen de conformitat amb els principis de transparència i de participació».  
Sisena. Qualificació per dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana de vici d'anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT per absència del tràmit d'audiència  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en el dictamen emés en el procediment de revisió de la Resolució de 7 de gener de 2013 (Dictamen 571/2016, de 8 de novembre de 2016. Consideració sisena), que «no consta que es donara audiència a les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial [?]. Tràmits que imposava específicament la normativa aplicable [?]. Ni l'Ajuntament de València va realitzar els dits tràmits motu proprio, ni tampoc l'Administració autonòmica li'ls va exigir.»  
Per tant, encara que el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana només menciona que «s'han formulat al·legacions per part de cent entitats diverses, algunes favorables a la revisió i altres que s'ho oposen«, sense entrar a valorar la indefensió al·legada pels interessats i que seria determinant per a la consideració de la Resolució de 7 de gener de 2013 com a nul·la, sí que manté en la consideració huitena del Dictamen 571/2016, de 8 de novembre de 2016, emés en aquest procediment de revisió d'ofici, que: «en el present cas, la Resolució que ara es vol revisar d'ofici es va adoptar prescindint d'un dels tràmits del procediment administratiu específic a aquest efecte: el tràmit d'audiència».  
  
Manté, així mateix, que «Això constitueix sens dubte una irregularitat rellevant, però no de l'entitat suficient perquè resulte viable la revisió d'ofici instada per la conselleria consultant [...] no té tal intensitat com per a estimar nul·la de ple dret la Resolució que va declarar quatre zones de València com a zones de gran afluència turística, sinó anul·lable».  
  
Setena. Procedència de la declaració de lesivitat per a declarar la invalidesa de la resolució viciada  
La nova Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, aplicable ja a aquest procediment, estableix en l'article 107.1 en relació a la declaració de lesivitat d'actes anul·lables que:  
«Les administracions públiques podran impugnar davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu els actes favorables per als interessats que siguen anul·lables d'acord amb el que disposa l'article 48, abans de fer-ne la declaració de lesivitat per a l'interés públic».  
Pel que fa a la disposició que ens ocupa, la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, ens trobem davant d'un acte administratiu vigent en què s'ha comés una infracció legal i, a més, no es va seguir el preceptiu tràmit d'audiència, la qual cosa constitueix un defecte, no només rellevant, tal com s'ha qualificat pel Consell Jurídic Consultiu en el dictamen abans esmentat, sinó d'una invalidesa patent, que exigeix la seua depuració de l'ordenament jurídic.  
  
Entenem que es compleix la doble exigència per a la declaració de lesivitat de la Resolució de 7 de gener de 2013: d'una banda, s'ha produït una violació de lleis i/o disposicions administratives, una infracció de l'ordenament jurídic, i en segon lloc, un crebant als interessos generals de caràcter econòmic.  
El servei als interessos generals no és una locució buida, sinó l'expressió del sentit mateix, la raó de ser, de l'actuació administrativa. Per això, concretat en un Estat com el nostre ?en què la Constitució mana als poders públics remoure els obstacles que impedisquen o dificulten la plenitud de la igualtat i la llibertat i per a facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica i social- és competència d'aquest òrgan administratiu vetlar per l'adequació dels actes d'instrucció dels procediments amb les seues audiències als interessats, perquè aquestes serveixen per a conéixer per endavant tots els interessos presents i evitar afeccions innecessàries a uns interessos particulars. Si no s'executa efectivament la participació dels interessos implicats en un procediment, es buida en gran manera el valor que l'actuació administrativa té en defensa i garantia de l'interés general sobre els interessos particulars.  
En aquest cas, trobem que hi ha un conflicte d'interessos amb substancial significació econòmica i social, que s'ha resolt atenent exclusivament la voluntat de l'ajuntament sol·licitant, i que ha produït uns efectes favorables per a algun dels sectors implicats, però ha produït un perjuí irreparable per a altres, que s'han vist impossibilitats de fer sentir les seues pretensions.  
Partint del fet que no hi ha cap dret absolut, es fa impossible delimitar els drets dels subjectes implicats, actuant en defensa de l'interés general, si es desconeixen els arguments dels interessats, o almenys, si no hi ha constància a través de l'argumentació i la justificació de les decisions administratives que aqueix haja sigut el seu procedir.  
  
L'irregular procedir en la producció de la Resolució de 7 de gener de 2013, que ha estat constatat i que reuneix les condicions per a ser declarada lesiva per a l'interés públic, en la mesura que també produeix efectes favorables a determinats interessats, obliga la mateixa administració autora de l'acte a promoure el procediment per a la declaració de lesivitat en defensa de l'interés públic i com a garantia de seguretat jurídica.  
En cap cas es pot argumentar desviació de poder en la tramitació de la declaració de lesivitat, sinó que s'ha fet un examen de l'afectació que l'absència de l'audiència als interessats haja pogut produir en la satisfacció de l'interés públic, entés com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general. Des de l'advertència efectuada per l'Advocacia de la Generalitat sobre la conveniència d'efectuar un tràmit d'audiència en els procediments de declaració i revocació de les zones de gran afluència turística a la Comunitat Valenciana, la Direcció General de Comerç i Consum ha procedit a comprovar el compliment d'aquest tràmit i conseqüentment de la resta de garanties per als interessats en els procediments esmentats, i ha observat que l'actuació administrativa que es desenvolupa en aquesta matèria s'ha produït patint de vicis tan greus com la vulneració de llei reguladora del procediment i l'absència de justificació dels actes realitzats.  
  
Així mateix, es té en consideració que des que es va dictar la resolució que s'examina no han transcorregut encara els quatre anys com a límit per a l'inici d'aquest expedient.  
En cap cas s'han excedit els límits de la revisió. Pel contrari, es pretén garantir l'equitat i el respecte dels drets de tots els interessats en condicions d'igualtat davant la llei. Malgrat això, ens trobem davant d'un iter legislatiu en el qual s'han produït diverses modificacions relatives a la delimitació de zones d'afluència turística en el municipi de València:  
- La Resolució de 21 de maig de 2015 que declarava ZGAT l'avinguda dels Corts Valencianes, motivada per la Sentencia núm. 410/2014, d'1 de desembre de 2014, del Jutjat Contenciós Administratiu número 1 de València, en la qual reconeix com a situació jurídica individualitzada el dret del recurrent (Media Markt- València Campanar, SAU) a ser inclòs en una de les zones d'afluència turística i el dret a poder obrir tots els dies de l'any.  
- I la Resolució de 30 de març de 2016, per la qual es declaren ZGAT de la ciutat de València la zona centre i la zona de la Ciutat de les Arts i de les Ciències. I aquesta última ha estat deixada sense efecte per Resolució de 12 de maig de 2016, de la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball, que resolia el recurs d'alçada interposat per Valencia Natura Park, SL.  
Aquesta successió de resolucions que són invalidades successivament troba les seues arrels en l'errònia Resolució de 7 de gener de 2013, a la vigència de la qual s'ha tornat, produint una veritable situació d'inseguretat jurídica a la delimitació de les zones d'afluència turística.   
A més, constitueix una decisió administrativa adoptada sobre la base, d'una banda, d'una normativa que ja ha sigut superada (és el cas del Decret 69/1999) per la nova regulació de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana, per l'aprovació del Decret llei 1/2015, del Consell, d'horaris comercials a la Comunitat Valenciana, i pel Decret llei 1/2016, que modifica les normes anteriors, i aquest darrer és el resultat de l'Acord de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l'Estat-Generalitat publicat el 28 de desembre de 2015 en el BOE i el DOCV.  
I, d'altra banda, no es pot desconéixer que es va plantejar sobre una realitat econòmica i social diferent de l'actual. Per la qual cosa, junt amb les greus deficiències legals produïdes en la seua elaboració, és una resolució la vigència de la qual s'ha produït de manera sobrevinguda en anul·lar-se la Resolució de 30 de març de 2016 que la deixava sense efecte, raó per la qual el seu manteniment en aquest moment és una circumstància accidental, que s'allunya molt d'un statu quo de seguretat jurídica que haja de preservar-se.  
El principi de seguretat jurídica, íntimament lligat al d'interés general, s'arreplega amb caràcter general en l'article 9.3 de la Constitució quan disposa que aquella «garanteix», junt amb el principi de legalitat, el de jerarquia de les normes, la seua publicitat, i també «la seguretat jurídica». I ha estat reiteradament analitzat pel Tribunal Constitucional per a arribar a un concepte segons el qual aquest principi ha d'entendre's com la certesa sobre l'ordenament jurídic aplicable i els interessos jurídicament tutelats (STS 15/1986, de 31 de gener, FJ 1), també com l'expectativa raonablement fonamentada de la ciutadania en quina ha de ser l'actuació en l'aplicació del Dret (STC 36/1991, de 14 de febrer, FJ 5), o com la claredat del legislador i no la confusió normativa (STC 46/1990, de 15 de març FJ 4).  
Aquesta garantia de seguretat té dos vessants, clarament reconeguts en les sentències abans arreplegades, en definitiva: l'objectiva, referida a la certesa sobre la norma; i la subjectiva, referida a la previsibilitat dels efectes de la seua aplicació pels poders públics.  
En aquest cas, com s'ha argumentat anteriorment, l'esdevenir normatiu ha estat marcat per la inseguretat jurídica i, arribats a aquest punt, l'Administració no es pot permetre mantenir aquesta resolució greument viciada, cosa que produiria un autèntic despropòsit jurídic.  
  
El Tribunal Constitucional ha insistit reiterades vegades que la seguretat jurídica no és un valor absolut, perquè això donaria lloc a la petrificació de l'ordenament jurídic. Per això, havent-hi exigències qualificades d'interés públic, entés com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general, s'ha de promoure's l'exercici de l'actuació administrativa declarativa de lesivitat en aquest cas.  
Les al·legacions rebudes en el procediment de revisió d'ofici posaren de relleu que entre els sectors implicats (associacions de persones consumidores, d'empreses i sindicats del sector comercial) hi ha una clara denúncia per la pràctica totalitat d'aquests respecte a l'absència d'una via de participació en l'adopció de la resolució que es revisa, fet que conculca l'esperit de la normativa bàsica en la matèria (Llei 1/2004, de 21 de desembre, d'horaris comercials) que estableix en la seua exposició de motius que: «L'objectiu de la present regulació bàsica és promoure unes adequades condicions de competència en el sector, contribuir a millorar l'eficiència en la distribució comercial al detall, aconseguir un adequat nivell d'oferta per als consumidors i ajudar a conciliar la vida laboral i familiar dels treballadors del comerç».  
En concret, la totalitat de les organitzacions sindicals, la representació patronal del xicotet comerç i les organitzacions representatives dels consumidors manifestaren la seua oposició a la resolució per l'absència d'un tràmit d'audiència o de participació pública, i van retraure a l'Administració desviar-se de la defensa de l'interés general que li competeix.  
  
Huitena. Informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat  
En l'informe emés per l'Advocacia General de la Generalitat de 29 de desembre de 2016, «s'estima que consten en l'expedient remés tots els documents relatius al procediment de declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum, de 7 de gener de 2013, i que s'ha motivat en la proposta de resolució que informa de la lesió a l'interés públic que implica la falta del tràmit d'audiència als interessats en el procediment per a la declaració de zones de gran afluència turística als efectes d'aplicació d'horaris comercials especials, atés que la falta dels informes preceptius esmentats: informe de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial, en l'àmbit territorial afectat; informe de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat, i informe de les organitzacions sindicals més representatives de l'àmbit territorial afectat, impliquen una infracció a la normativa específica, així com produeixen indefensió als interessats» (apartat quart). Així mateix, es considera que es compleixen els requisits legalment establits en l'article 107 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (apartat cinqué).  
  
Per tot això, es conclou que, davant la presència d'una resolució que contravé l'ordenament jurídic i que constitueix un vici d'anul·labilitat en els termes de l'article 107.1 de la Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en correspon la revisió, si bé s'ha de realitzar mitjançant el procediment de declaració de lesivitat, per no haver-se acceptat pel Consell Jurídic Consultiu, en Dictamen 571/ 2016, els defectes d'aquesta resolució com de la intensitat suficient com per a estimar nul·la de ple dret la resolució que va declarar zones de gran afluència turística en el municipi de València, sinó anul·lable.  
A aquest efecte, pertoca sol·licitar la declaració judicial de no conformitat a dret de la Resolució de 7 de gener de 2013, tot retrotraient el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament de València de declaració de zones de gran afluència turística.  
Se sol·licitarà el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, tot ordenant que s'adopten els mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
A la vista de tot l'anterior, resolc:  
  
Primer  
Declarar la lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Real i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València.  
  
Segon  
Disposar que l'Advocacia General de la Generalitat, en el termini de l'article 45.4 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), formule un recurs de lesivitat contra l'acte administratiu a què s'ha fet referència en el qual es mantinga com a pretensió l'anul·lació d'aquest, tot retrotraient el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament de València de declaració de zones de gran afluència turística.  
Sol·licitar el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, tot ordenant que s'adopten les mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
  
  
Tercer  
Publicar sengles extractes d'aquesta resolució en la pàgina web de la Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, i en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 4 de gener de 2017.- La sotssecretària, p. d. (R 24.11.2015, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball): Concepción del Ruste Aguilar.



Descarregar el document amb format PDF

Descarregar les metadades en format XML

Diari Oficial de la Generalitat Valenciana




DOGV - Disposición
==================

Comparte

Comparte

Volver

Guardar el documento Descargar los metadatos en formato XML

Sumario DOGV 7992, del 03-03-2017 (2017/1743)

RESOLUCIÓN de 4 de enero de 2017, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Datos del documento

Número DOGV
:   7992

Fecha DOGV
:   03-03-2017

Sección del DOGV
:   III. ACTOS ADMINISTRATIVOS - C) OTROS ASUNTOS

Número del documento
:   2017/1743

CVE


Fecha del documento
:   04-01-2017

Organismo emisor
:   Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo

Tipo de documento
:   Resolución

Análisis jurídico

 Descriptores 

:   * [Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo](javascript:void(0))

RESOLUCIÓN de 4 de enero de 2017, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València. [2017/1743]  
Examinado el expediente 5/2012, de declaración de zona de gran afluencia turística (ZGAT), por el que se dictó la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, que declaró zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València, se constatan los siguientes presupuestos fácticos y se desprenden las siguientes consideraciones jurídicas, según las cuales la mencionada resolución se considera afectada por un vicio de anulabilidad.  
  
Presupuestos fácticos  
Primero. Con fecha 12 de diciembre de 2012 tiene entrada en la Conselleria de Economía, Industria y Comercio una solicitud de M.ª Jesús Puchalt Farinós, en nombre del Ayuntamiento de València, en la que expone que «de conformidad con el Decreto 69/1999 que regula las zonas de gran afluencia turística, se adjunta un certificado del secretario de la corporación en el que se detalla el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 7 de diciembre de 2012 y se solicita se acepte la mencionada documentación».  
Junto a la dicha solicitud figura en el expediente el mencionado certificado de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de València en el que consta la solicitud de la declaración de zona de gran afluencia turística para las zonas:  
1. Zona 1. Jardín del Turia, dividida en tres tramos.  
2. Zona 2. Marina Real y sus accesos.  
3. Zona 3. Ciutat Vella y L'Eixample.  
4. Zona 4. Zona comercial deportiva y terciaria norte. Estadio Ciutat de València.  
Asimismo, se hace mención al período de tiempo para el que se solicita y se acompaña el plan de delimitación de la zona.  
Segundo. Con fecha 17 de diciembre de 2012 se efectúa requerimiento por la Dirección General de Comercio y Consumo en el Ayuntamiento de València para que se complete la solicitud con un estudio técnico en el que figuren los criterios y datos que justifican su delimitación a los efectos mencionados, y planos en los que se delimite cada una de las zonas a las que se extiende la solicitud.  
Tercero. El Ayuntamiento de València, en fecha 20 de diciembre de 2012, remite a la Dirección General de Comercio y Consumo un nuevo certificado con informe de 5 de diciembre de 2012, de la Oficina Técnica del Servicio de Comercio y Abastecimientos, así como nuevos planos con delimitación de las zonas por calles.  
Cuarto. Sin que conste en el expediente haber dado audiencia al Consejo Local de Comercio o, en su defecto, a órgano semejante, que en este caso correspondería al Observatorio de Comercio de la ciudad de València, creado mediante Resolución de Alcaldía núm. 1247, de 4 de abril de 2001, con el carácter de órgano colegiado consultivo y asesor en materia de comercio, ni a las entidades más representativas del sector de ámbito autonómico, con fecha 3 de enero de 2013 la Dirección General de Comercio y Consumo emite informe sobre el expediente de declaración de zona de gran afluencia turística núm. ZT 05/12 alegando que por la consideración del término municipal de València como municipio turístico en virtud del Decreto 72/2000, de 22 de mayo, del Gobierno Valenciano (DOGV 3759, 29 de mayo), no necesita de informes sectoriales de organizaciones empresariales, ni de sindicatos, ni de asociaciones de consumidores y usuarios para la tramitación del expediente, tal como prevé el artículo 5.5 del Decreto 69/1999, de 4 de mayo, del Gobierno Valenciano, por el que se desarrolla la Ley 8/1997, de 9 de diciembre (DOGV 3492, de 11 de mayo). Y concluye no efectuar objeciones a la declaración solicitada.  
No obstante, aunque no figuren incorporados al expediente, ni fueron valorados en la resolución, careciendo de respuesta y archivándose sin más trámite, fueron presentados los siguientes escritos de interesados en el procedimiento:  
- Ayuntamiento de Manises, con fecha 21 de diciembre de 2012.  
- CECOVAL, con fecha 21 de diciembre de 2012.  
Quinto. Sin que la Dirección General de Comercio y Consumo efectuara ningún trámite de audiencia o participación ciudadana, en fecha 7 de enero de 2013 el subdirector General de Comercio y Consumo efectúa una propuesta de resolución proponiendo la concesión de la declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Asimismo, se constata la deficiente fundamentación del informe técnico del Ayuntamiento de València, en términos de ausencia de un análisis real, más allá de la afirmación del cumplimiento de las circunstancias que establece el artículo 21.4 de la Ley 3/2011 de Comercio de la Comunitat Valenciana, es decir, careciendo de una valoración de la existencia real de una demanda turística que justifique el establecimiento de los horarios comerciales en las zonas enumeradas y para todo el año, así como de la forma en que esas circunstancias inciden en el turismo.  
Sexto. Con fecha 7 de enero de 2013 se dicta la resolución de la directora general de Comercio y Consumo aprobando la declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Séptimo. La Resolución de 7 de enero de 2013 fue notificada en la Concejalía de Comercio y Abastecimientos del Ayuntamiento de València el mismo día y publicada en el DOCV del 11 de enero de 2013.  
Octavo. Se han encontrado durante el proceso de revisión de la mencionada Resolución de 7 de enero de 2013 diversos escritos de organizaciones sindicales, empresariales y ayuntamientos manifestando su rechazo a la Resolución de 7 de enero de 2013 y su preocupación por los perjuicios que producen a la estructura comercial de la Comunidad Autónoma. Esos documentos fueron archivados sin ningún trámite, a excepción de un escrito de respuesta a las manifestaciones realizadas por la Asociación Española de Centros Comerciales y de otro al Ayuntamiento de Xirivella.  
Hay que destacar el Manifiesto del sector del comercio de la Comunitat Valenciana sobre las zonas de gran afluencia turística -ZGAT-, presentado por varias organizaciones empresariales del área de comercio (COVACO, CEPYME/CECOVAL, ASUCOVA, UNIÓN GREMIAL, CEPYMEA, COMERCIO PYMEC, FACPYME, CEPYMEC, FECOM, FEVALCO, PYMEV-COMERCIO) en la reunión del Observatorio de Comercio de 24 de enero de 2013, en el que manifiestan su disconformidad basada en falta de consenso y el procedimiento utilizado, así como la errónea utilización del objeto de la ZGAT como justificación del turista como potencial cliente y confusión con el consumidor local como turista.  
Este manifiesto consta como anexo al acta de la sesión celebrada por ese órgano consultivo en la fecha mencionada. Asimismo, figura expresada en aquella y fue objeto de debate a la vista de la resolución de la Conselleria sobre las zonas de gran afluencia turística de la ciudad de València.  
Noveno. Mediante un escrito del Ayuntamiento de València de 12 de febrero de 2016, se solicitó revocación de las vigentes ZGAT en el municipio de València que concluyó por Resolución de 30 de marzo de 2016. La solicitud fue tramitada conforme al procedimiento establecido en el artículo 21 bis de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana. Se efectuaron alegaciones por la entidad Valencia Natura Park, SL, que con fecha 18 de febrero de 2016 se personó en el procedimiento.  
Décimo. Se presentó recurso de alzada por Valencia Natura Park, SL, contra la Resolución de 30 de marzo de 2016, por la que se declaran ZGAT en la ciudad de València. Con fecha 12 de mayo de 2016, la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo resuelve el recurso de alzada, dejando sin efecto la Resolución de 30 de marzo de 2016 y ordenando retrotraer el procedimiento a los efectos de que se enmiende en los términos señalados en el informe de la Abogacía General de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), en cuyo apartado tercero se establece que «las consideraciones jurídicas efectuadas en el informe de la Abogacía General de 13 de abril de 2016 [?/...] se aplican por analogía a la resolución que es objeto de recurso».  
Asimismo, la Resolución de 30 de marzo de 2016 fue recurrida por la Asociación de Comerciantes de Nuevo Centro; Saleman Perfumes, SL; Inversiones Pallás, SLU; Unión Gremial, y Kuups Desing International, SL, recursos que fueron desestimados por falta de objeto al quedar sin efecto la resolución recurrida.  
Decimoprimero. El informe de la Abogacía de la Generalitat de 13 de abril de 2016 (I 054/2016) se emitió a solicitud de la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo, con el fin de resolver el recurso de alzada interpuesto por El Corte Inglés, SL, contra la Resolución de 16 de diciembre de 2015, del director general de Comercio y Consumo, por la que se declara zona de gran afluencia turística para todo el año la zona centro de la ciudad de Alicante.  
En su apartado cuarto, este informe expresa que: «No obstante, con independencia de la necesidad de que quede plenamente acreditada en el procedimiento la desaparición de circunstancias que dieron lugar a la declaración, es necesario señalar que con carácter general sería de aplicación lo dispuesto en el ?artículo 84.1 de la LRJ-PAC, que establece: «Instruidos los procedimientos, y inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, excepto aquello que afecte a las informaciones y datos a los que se refiere el artículo 37.5».  
La Abogacía de la Generalitat mantiene en este informe que: «dado que la revocación afecta a un acto vigente cuyos efectos consisten en que los establecimientos ubicados en la zona delimitada tendrán plena libertad para determinar los días y horas en los que permanecerán abiertos al público, debería haberse concedido audiencia en el procedimiento a aquellos que, viéndose afectados por la revocación parcial, al estar emplazados en el área excluida de la delimitación, verían limitados sus derechos por no gozar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley.»  
Decimosegundo. A los efectos de aclarar la manera de ejecutar el trámite de audiencia considerado de obligada observancia por la Abogacía de la Generalitat en el informe de 13 de abril y vista la trascendencia social e importancia económica que comprometen la adecuada consideración de las advertencias en él contenidas, tanto para la tramitación de ese expediente como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, para conseguir la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, se solicitó informe aclaratorio, que se emitió por la Abogacía de la Generalitat el 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, y en el que se estableció que «si el órgano competente estimara que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en algún de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable de acuerdo con lo que disponen los artículos 62 y 63 de la LRJ-PAC debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PAC o de la declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Decimotercero. Con fecha 30 de junio de 2016 se emite por el director general de Comercio y Consumo informe de motivación del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, mencionada, al comprobarse que el expediente ZGAT 5/2012 se tramitó sin dar audiencia a los posibles interesados, de manera que esta resolución podría estar viciada de nulidad. Y esto, sobre la base del informe de la Abogacía de 2 de junio de 2016 referido a los expedientes de declaración de ZGAT y cuyas consideraciones se refieren, a estos efectos, a cualquier procedimiento de declaración de ZGAT tramitado de acuerdo con la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana.  
Con fecha 1 de julio de 2016, el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo dicta acuerdo de incoación de expediente de nulidad de la mencionada Resolución de 7 de enero de 2013 y ordena que se traslade ese acuerdo a quien pueda resultar afectado por la resolución que eventualmente se adopte para que formule las alegaciones u observaciones oportunas, acordando asimismo que una vez instruido el expediente de revisión de oficio por la Dirección General de Comercio y Consumo sea sometido a dictamen por el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.  
Con fecha 11 de julio de 2016 se publica en el DOCV el trámite de audiencia acordado el 4 de julio de 2016 en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 7 de enero de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) para garantizar la publicidad del procedimiento a todo interesado. No obstante, en su condición de interesado conocido se comunicó el inicio del expediente de revisión y la posibilidad de efectuar alegaciones al Ayuntamiento de València, así como las diferentes organizaciones que ostenten intereses comerciales en la Comunitat Valenciana. Igualmente, se notificó el inicio del expediente de revisión a aquellas administraciones, empresas u organizaciones que presentaron escritos de alegaciones en el expediente ZGAT 5/2012, antes y después de su resolución, así como las que presentaran alegaciones o recursos administrativos al expediente ZGAT 1/2016.  
Decimocuarto. La Dirección General de Comercio y Consumo recibió en el expediente de revisión de oficio cien escritos de alegaciones, sugerencias y observaciones que fueron analizadas y tenidas en consideración adjuntándose a ese expediente.  
Decimoquinto. Con fecha 16 de septiembre de 2016, se solicita dictamen al Consell Jurídic Consultiu, con carácter urgente, pero no prioritario, sobre el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013.  
En relación con el mencionado expediente de nulidad se remite toda la documentación mencionada en los hechos relatados, así como el informe de motivación del expediente de nulidad, el acuerdo de incoación y la propuesta de resolución de dicho expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013.  
En fecha 29 de septiembre de 2016 se recibe escrito y documentación adjunta presentados por la Asociación Local de Comerciantes de Paiporta y se efectúa traslado a ese órgano para su unión a la documentación que le fue remitida el 16 de septiembre de 2016 del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo.  
Decimosexto. El 9 de noviembre de 2016 tiene entrada el dictamen 571/2016, emitido por el Consell Jurídic Consultiu en el expediente de nulidad, según el cual no es procedente revisar de oficio por causa de nulidad la Resolución de 7 de enero de 2013, por la que se declaró zona de gran afluencia turística determinadas zonas de la ciudad de València. Pero sí la considera anulable.  
Decimoséptimo. Con fecha 18 de noviembre de 2016, la Dirección General de Comercio y Consumo propuso la declaración de archivo del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013. En esa misma fecha se dicta resolución de archivo del expediente de nulidad por el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo.  
La resolución de archivo se notificó al Consell Jurídic Consultiu haciendo mención de la existencia de errores en los hechos relacionados en el mismo, que podrían haber determinado el contenido del dictamen.  
Decimoctavo. La Dirección General de Comercio y Consumo, una vez analizada la documentación y los antecedentes que obran en el expediente ZGAT 5/2012 y en el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, eleva propuesta de inicio de expediente de declaración de lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año para la zona centro de la ciudad de València, en cuanto se trata de un acto anulable de los referidos en el artículo 47.1 de la nueva Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, con el objeto de su ulterior impugnación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en los términos del artículo 107 de la mencionada ley.  
Decimonoveno. En la tramitación del expediente de lesividad se ha realizado un trámite de audiencia, habiéndose recibido las siguientes alegaciones:  
- Alegaciones que presentan conjuntamente COVACO, ASUCOVA, COVACO-VALENCIA, COVACO-CASTELLÓN, CCOO y SMC-UGT-PV. Manifiestan la acreditada relación de causalidad entre el error en la aplicación de la normativa por parte del Ayuntamiento de València, no subsanada por la Dirección General de Comercio y Consumo, sino por el contrario, confirmada sin objeciones, y la indefensión producida en los interesados. Manifiestan, asimismo, defectos en los hechos relacionados en el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/2016 y que podrían haber determinado sus conclusiones en el sentido de no determinar la nulidad de la declaración de ZGAT.  
- Se han recibido alegaciones por parte de Unión Gremial en el sentido de confirmar la ausencia del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento de declaración de la ZGAT de la ciudad de València, lo que hace que la resolución pueda ser nula o anulable y lesiva para el interés público.  
- El Ayuntamiento de València presenta alegaciones favorables al inicio del procedimiento de lesividad por entender que queda abierta la posibilidad prevista en la ley procedimental.  
- El Corte Inglés, SA, formula alegaciones relativas a la necesidad de justificar satisfactoriamente los requisitos para iniciar un procedimiento de lesividad, así como la necesidad de fundamentar la indefensión real y efectiva, circunstancias que estiman que no se han hecho adecuadamente, de manera que consideran que se utiliza un procedimiento inadecuado para conseguir el efecto de combatir los efectos de la ZGAT 2013, concluyendo que, en consecuencia, concurre un supuesto de desvío de poder.  
Todas estas manifestaciones se han incorporado al expediente y han sido analizadas con carácter previo a dictar esta propuesta de resolución.  
Vigésimo. En fecha de 29 de diciembre de 2016, se emite el informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat previsto en el artículo 5.2.f de la Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de asistencia jurídica a la Generalitat.  
  
Consideraciones jurídicas  
  
Primera. Calificación por informes de la Abogacía de la Generalitat de vicio de nulidad o anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT 12/2015 por ausencia del trámite de audiencia  
De acuerdo con el informe de la Abogacía General de la Generalitat de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), con carácter general sería de ?aplicación lo dispuesto en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992 a la tramitación de los procedimientos de declaración de ZGAT que se hubieran tramitado al amparo de la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, estableció que «si el órgano competente estimara que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en alguno de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable de acuerdo con lo que disponen los artículos 62 y 63 de la LRJ-PAC, debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PAC o de la declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Como consecuencia de ello, y al haber solicitado este informe tanto para la tramitación del expediente (12/2015) que culminó con la declaración de ZGAT de Alicante por Resolución de 16 de diciembre de 2015, como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, para la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, hay que mantener que la inobservancia de este trámite de audiencia no solo en ese procedimiento de declaración de ZGAT, sino también en el procedimiento de declaración de ZGAT 5/2012, aprobado por Resolución de 7 enero de 2013, podría considerarse viciado de nulidad, porque todos ellos siguieron una tramitación semejante.  
Por lo que a estos efectos interesa, en todos ellos se desarrolló una fase en sede municipal iniciada por la solicitud del correspondiente ayuntamiento, en la que para la formulación de la voluntad de este órgano colegiado debe justificarse la concurrencia de las circunstancias que fundamentan la solicitud, y una fase en sede autonómica que debe de estar, tal como establece el Informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 (consideración jurídica tercera, 2.º párrafo), «a lo dispuesto expresamente en la Ley 3/2011 y la normativa general de procedimiento administrativo común».  
Sin entrar en este momento en la dicha fase municipal de este procedimiento de declaración de ZGAT 5/2012, a la que después nos referiremos (consideración segunda), el trámite de audiencia resulta en todo caso preceptivo a todo procedimiento que tenga por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas, como en este caso, en el que pueden existir múltiples interesados afectados en sus legítimos derechos que no hayan podido ser oídos en el procedimiento de declaración de la ZGAT por la ausencia de este trámite.  
Como afirma el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016: «La audiencia al interesado en palabras de la STS de 27 de octubre de 2009 es ?el aspecto más esencial de la actuación administrativa hasta el punto que tanto la exigencia de un procedimiento para el desarrollo de la actuación, como -dentro del mismo- el trámite de audiencia, son de los pocos aspectos procedimentales que se encuentran constitucionalizados al exigir el artículo 105.c de la Constitución Española la regulación por ley del procedimiento a través del que deben producirse los actos administrativos, así como, dentro del mismo la garantía cuando corresponda de la audiencia al interesado?. No cabe prescindir de ella más que en los casos expresamente establecidos en la LRJPAC («cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado»). Y en su caso, esto debería haberse justificado debidamente en el expediente, cosa que no se ha hecho por el órgano competente para resolver.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 continúa: «En el mismo sentido, la STS de 22 de marzo de 1996: En cambio debe merecer mejor tratamiento la alegación del apelante relativa a que tanto la revocación de la autorización de precario como la orden de clausura se dictaran sin audiencia del interesado. La mencionada audiencia, como recuerda el Tribunal de Instancia, es obligada en nuestro derecho, al encontrarse consagrada por el artículo 105.c de la vigente Constitución Española EDL 1978/3879, sin que haya ningún razón para prescindir del trámite de audiencia cuando se otorga una autorización en precario. Por tanto, procede declarar la nulidad de la revocación de la licencia otorgada en precario, así como también la nulidad de la orden de clausura del establecimiento por haberse prescindido del trámite esencial de audiencia al interesado».  
Asimismo, en el último párrafo de la consideración jurídica tercera del referido informe jurídico se mantiene que «de la limpia separación entre el procedimiento de formación de la voluntad del ayuntamiento, previo a su solicitud de declaración de zona de gran afluencia turística, y lo que debe instruir a partir de la mencionada solicitud el órgano autonómico competente para resolver, se desprende la imposibilidad de entender realizado el trámite de audiencia en este último por haber sido realizada la audiencia al Consejo Local de Comercio que debe darse preceptivamente en el primero».  
Por consiguiente, en el procedimiento que concluyó con la Resolución de 7 de enero de 2013, en el que los trámites en sede municipal consistieron exclusivamente en la constatación de la declaración de la ciudad de València como municipio turístico, en una aplicación errónea de la normativa, como se tratará en la consideración segunda, y teniendo este como único elemento para formar la voluntad municipal, no se puede justificar la ausencia de un trámite de audiencia a los interesados en la fase autonómica.  
Segunda. Vulneración del Decreto 69/1999 del Gobierno Valenciano que desarrolla la Ley 8/1997, de horarios comerciales de la Comunitat Valenciana  
El Decreto 69/1999, de aplicación a la tramitación de la ZGAT 1/2013, establecía un procedimiento para la exención de informes en el artículo 5.5 in fine: «cuando la mencionada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario pedir los informes mencionados en el apartado anterior».  
Pero la utilización de la vía de la exención de los informes por la consideración del término municipal de València como municipio turístico fue errónea, por los siguientes motivos:  
a) Se utiliza erróneamente una cláusula pensada para un procedimiento diferente, ya que la exención está prevista cuando el procedimiento fuera iniciado por la Generalitat, no por el Ayuntamiento:  
- El artículo 3 del Decreto 69/1999 dice que «1. La declaración de zona de gran afluencia turística se llevará a cabo con la solicitud previa motivada de los ayuntamientos directamente afectados presentada ante la Dirección General de Comercio y Consumo o ante el servicio territorial de comercio correspondiente, al menos con tres meses de antelación a la fecha de inicio del período para el que se solicita la declaración», para, en el apartado 3 del mismo artículo, determinar qué documentación habrá que acompañar a la solicitud, entre la que se encuentran los informes de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial (apartado 3.d, los de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios (apartado 3.e y de las organizaciones sindicales más representativas (apartado 3.f, todas ellas en el ámbito territorial afectado. Informes que «deberán pronunciarse sobre la procedencia de la consideración como zona turística, a los efectos relacionados con la aplicación del régimen de horarios comerciales resultante» (apartado 4 del artículo 3).  
- En cambio, el artículo 5.5 del mismo decreto establece una excepción al inicio del procedimiento de declaración de ZGAT por parte de los municipios, y es cuando «en los casos de zonas donde sea evidente la gran afluencia turística, cuyos ayuntamientos no hayan promovido la declaración prevista en el artículo 3 del presente decreto, la Dirección General de Comercio y Consumo podrá proceder a la declaración de oficio de zona de gran afluencia turística a los efectos de aplicación del régimen correspondiente de horarios comerciales, previos los informes establecidos en el artículo 3, 3. D), E) y F) y el de la Agencia Valenciana del Turismo, y audiencia a la corporación interesada». En ese contexto, en el que se da una excepción procedimental en cuanto a la administración que puede iniciar el procedimiento, es cuando tiene sentido el segundo párrafo de ese mismo apartado: «Cuando la mencionada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario pedir los informes mencionados en el párrafo anterior».  
La utilización de la excepción prevista para los procedimientos iniciados de oficio por la administración autonómica es un error tan patente que parece ser utilizado para evitar los informes de las asociaciones o agrupaciones del sector comercial, de consumidores y usuarios, y de las organizaciones sindicales, que se deberían haber pedido en aplicación del artículo 3, ya que, como queda aclarado en el hecho primero, el procedimiento se inició por solicitud de M.ª Jesús Puchalt, en nombre del Ayuntamiento de València.  
b) En ningún caso puede ser una interpretación del principio de economía procesal: este principio tiene aplicabilidad para evitar la reiteración de un trámite que ya ha tenido lugar, lo que no ha ocurrido en este caso, porque las circunstancias que se tuvieron en cuenta para la declaración de València como municipio turístico no son asimilables a las condiciones requeridas para la declaración de una ZGAT.  
La ciudad de València fue declarada municipio turístico basándose en el criterio general de ser un «destino de atracción turística», circunstancia que en ningún caso precisa cuáles son las zonas que a efectos comerciales son atractivas para el turismo, sino que de una manera general señala València como atractiva para el turismo.  
Es evidente que esta declaración de municipio turístico es un presupuesto que en nada sirve para valorar si las zonas para las cuales se solicita la declaración de zona de afluencia turística a efectos comerciales son o no merecedoras de tal calificación, siendo un análisis distinto y particularizado el que corresponde para perfilar qué zonas, de entre la globalidad de las que forman el municipio, son realmente de interés comercial por su atractivo turístico.  
En definitiva, con la exención de presentar los informes del artículo 3 del Decreto 69/1999, lo que se hizo es evitar la participación de los interesados en el procedimiento y consecuentemente eliminar el elemento esencial de motivación del acto administrativo, realizando desistimiento justamente de la misión que compete a la Administración autonómica en este proceso, esto es, la valoración de la existencia real de una demanda turística, en las determinadas zonas para las que se solicita que justifique el establecimiento de los horarios comerciales en ellas y para todo el año, así como de la manera en la que esas circunstancias inciden en el turismo.  
Con carácter general, la doctrina mayoritaria (Fernández Rodríguez, T.R.: «Los vicios de orden público...» ha señalado, además, que «No será procedente resolver sobre el fondo cuando no se cuente con elementos de juicio suficientes para decidir la cuestión debatida, cuando, por faltar estos elementos no sea procedente adoptar la necesaria decisión que es la finalidad misma de todo debate o controversia jurídica. Y esto ocurrirá, cuando existan vicios o defectos no susceptibles de convalidación, por mediar una prohibición legal o expresa ?omisión de informes o propuestas preceptivos- y en general, cuando se trate de defectos que no sea posible enmendar sin más, por afectar terceros interesados ausentes en el expediente originario o bien cuando los defectos de forma apreciados incidan gravemente en el fondo de la cuestión».  
En este caso, la relevancia anulativa de la falta de audiencia es obvia, porque, para los interesados que manifestaron la infracción de su derecho a participar mediante informes, tal como establece la normativa aplicable, no existía otra forma de defenderse, de hecho no era factible defenderse. En un posible recurso, nada más podrían acogerse a un defecto de forma, porque en la práctica ignoraban lo que había ocurrido, qué informes existían, en su caso, su alcance y trascendencia, y los criterios que se habían valorado.  
Así, entendemos que la Resolución de 7 de enero de 2013 no reunía los requisitos formales indispensables para conseguir su fin. La concreción de los fines a los que todo acto o negocio jurídico está llamado a cumplir, ha sido diseñada de forma amplia en nuestro Derecho, en el sentido de que lo relevante no es que se cumpla la finalidad que la específica prescripción legal reguladora del mismo impone, sino que, además, para que ese acto sea considerado válido, también deberá cumplir con todos aquellos otros fines que el Derecho espera que se realicen con su nacimiento.  
Por ello, debemos pensar que si, a pesar de la ilegalidad cometida, es factible que el acto pueda cumplir con los fines que el Derecho impone, deberá mantenerse la validez del mismo basándose en el principio de conservación. Pero al contrario, si el vicio que sufre el acto, como ocurre de forma palmaria en este caso, le impide satisfacer aquellos fines, habrá que decretar su invalidez.  
Tercera. El carácter preceptivo del trámite de audiencia  
La exigencia del trámite de audiencia encuentra su raíz en los principios constitucionales a los que la Administración se sujeta, porque es parte esencial del principio de participación pública, consagrado en el artículo 105 CE, que trata de evitar un quebranto en las garantías de la ciudadanía.  
En extracto, la doctrina sostiene que la revisión de oficio de los actos administrativos a que se refiere el entonces vigente artículo 62.1.e de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procede no solo cuando se ha omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido, sino también cuando el procedimiento utilizado es otro diferente del exigido legalmente o bien cuando, existiendo incluso varios actos del procedimiento, se omite aquel que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos del administrado.  
En este sentido y con respecto al trámite de audiencia a los interesados, el Tribunal Supremo ha destacado su importancia indicando su excepcional relevancia en el procedimiento, al considerarlo como un trámite trascendental que constituye la garantía más firme para el administrado, de inexcusable observancia, que no puede ser sustituido ni dispensado por posteriores intervenciones del interesado y calificándolo de trámite esencialísimo, o fundamental, sustancial, capital, básico, cardinal, necesario e incluso sagrado. Tal trámite goza de una explícita consagración constitucional, siendo garantizado por el artículo 105.c de la norma fundamental en la producción de actos administrativos, lo cual tiene su fundamento en su conexión con el derecho de defensa y el principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído, salvaguardados en el artículo 24.  
Distingue la jurisprudencia la denominada indefensión material, única a la que otorga protección, de la meramente formal, definiendo aquella como la que surge no simplemente por la mera transgresión de una disposición, tal como se conceptúa esta última, sino porque causa efectivamente perjuicios al interesado. Esta posición, mantenida en numerosas sentencias por el Tribunal Supremo (entre otras, de 24 de mayo de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de septiembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrero de 1996, RJ Aranzadi 1105, y de 2 de abril de 1998, RJ Aranzadi 2789) se fundamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensión se produce cuando la vulneración de las normas procedimentales lleva consigo la privación del derecho a la defensa con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (sentencias de 29 de noviembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de noviembre de 1986, Aranzadi 145; de 22 de julio de 1988, Aranzadi 155).  
Sin embargo, la doctrina mantiene que el carácter esencial de la audiencia no puede contemplarse al margen de su propio carácter instrumental, de manera que la nulidad del acto o del procedimiento derivada de la consiguiente indefensión sí que está justificada cuando esta se produce realmente, es decir, cuando se pierde la oportunidad de hacer valer los propios argumentos o de utilizar los propios medios de prueba para la defensa de derechos o intereses legítimos.  
Dado el carácter excepcional que tienen los supuestos de nulidad radical (o de pleno derecho) de los actos administrativos en nuestro ordenamiento jurídico, se consideró necesario analizar casuísticamente el impacto real que la omisión del mencionado trámite pudiera haber originado a los interesados, verificándose, en definitiva si se ha producido indefensión.  
Y, se concluyó, a la vista de las manifestaciones efectuadas por interesados en el trámite de audiencia en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 7 de enero de 2013 y de la documentación aportada, que tanto antes de dictarse la resolución como después de la resolución, se ha producido en este procedimiento una reiterada infracción del derecho de defensa de los interesados.  
1. Es el caso del escrito presentado por el Ayuntamiento de Manises aportando acuerdo adoptado en sesión plenaria de 20 diciembre de 2012, que fue remitido a la directora general de Comercio y Consumo, en el que se aprobó por unanimidad presentar alegaciones a la propuesta de declaración de gran afluencia turística de determinadas zonas de la ciudad de València, por considerar este hecho lesivo para el pequeño comercio de las ciudades del área metropolitana de la capital, documento que ni tan siquiera fue incorporado al expediente, siendo archivado sin más trámite.  
En el trámite de alegaciones al presente procedimiento de revisión, el Ayuntamiento de Manises remite de nuevo el certificado del pleno del Ayuntamiento de Manises en sesión ordinaria de 20 de diciembre de 2012, acordando, a propuesta de los grupos municipales, solicitar en la Conselleria de Economía, Industria, Turismo y Empleo la aprobación de una sola zona de gran afluencia turística a efectos comerciales en la ciudad de València, por haber tenido conocimiento por los medios de comunicación de la declaración de cuatro zonas en esta ciudad que produciría un impacto en el comercio y las economías de los municipios del área metropolitana de València y comarcas limítrofes, entre los que se encuentra Manises, favoreciendo unas tipologías de comercio sobre otras, haciendo poco viable la oferta de pequeños y medios establecimientos de área urbana, con escasos medios para abrir todos los días de la semana.  
En este caso, la ausencia de respuesta -y de consideración en el expediente- en estas manifestaciones constituyen una privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados. La imposibilidad de este ayuntamiento de ser oído le ha provocado un atropello real porque se le ha privado de exponer argumentos o circunstancias que pudieran resultar objetivamente relevantes para la adopción de la decisión administrativa.  
2. Asimismo, se presentó escrito por la Confederación de Empresarios del Comercio Valenciano (CECOVAL) dirigido a la directora general de Comercio y Consumo con fecha 21 de diciembre de 2012 para manifestar su postura, que, según afirman, siempre ha sido la de declaración de una única zona de gran afluencia turística en la ciudad de València porque es un tema que los afecta directamente y que implica al sector del comercio minorista. Manifiestan en su escrito que el Ayuntamiento de València ha sido conocedor de su posición, a pesar de que no han sido requeridos para ello, ya que no se ha realizado ninguna consulta, sino que la reunión para trasladar su punto de vista ha sido a iniciativa propia, a petición de CECOVAL como entidad más representativa del comercio valenciano.  
Mantienen en este escrito que, desde el inicio, la Confederación de Empresarios del Comercio Valenciano (CECOVAL) ha querido estar al corriente de este tema ya que consideran que tiene carácter prioritario y especialmente relevante para su sector, dado que la decisión que finalmente se acuerde tendrá unos efectos y consecuencias irrevocables.  
Alegan que sin atender a las aportaciones realizadas por CECOVAL, se procedió a la aprobación en Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento a la declaración de cinco zonas y que no han tenido oportunidad de realizar alegaciones al respecto, tal como recoge la legislación vigente.  
Asimismo, el escrito expresa que no se les ha facilitado por el Ayuntamiento de València el informe final de las declaraciones de las cinco zonas de gran afluencia turística, hecho del que tuvieran constancia por los medios de comunicación.  
Consideran que se debería haber aplicado el artículo 3 del Decreto 69/1999, en el que se hace constar la necesidad de adjuntar a la solicitud, entre otros:  
- Informe de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial, en el ámbito territorial afectado.  
- Informe de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado.  
- Informe de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito territorial afectado.  
Según alegan, establece el artículo 3 en el punto 5: «de no emitirse los informes en el plazo señalado, el Ayuntamiento deberá acreditar haberlos solicitado, mediante prueba documental que confirme su recepción por la entidad informadora y certificación del secretario del ayuntamiento de no haber sido recibo el informe interesado».  
Mediante escrito de 20 de julio de 2016, en alegaciones efectuadas en el procedimiento de revisión, CECOVAL recuerda que ya hicieran constar a través de escrito dirigido a la Dirección General de Comercio y Consumo, con fecha 21 de diciembre de 2012, sus consideraciones.  
En este caso, debemos mantener que igualmente se debió dar una respuesta concreta a unas alegaciones concretas porque además estas vienen referidas, no solo a la falta de un formalismo legal sino a una expresa vulneración de su derecho a ser informado y a ser oído, ante un requerimiento expreso por parte de un interesado que alega que la decisión que se adopte tiene carácter prioritario y especialmente relevante para su sector, con efectos y consecuencias irrevocables.  
De forma evidente cabe deducir que la admisión en el procedimiento de una entidad con una gran representatividad entre el empresariado del comercio valenciano como es CECOVAL, habría tenido una influencia real en la decisión de fondo, circunstancia que se ha evitado, privándola de su derecho a ser escuchada.  
Habiéndose recibido el escrito el 21 de diciembre de 2012, la audiencia se debería haber otorgado en el seno del procedimiento de tramitación, es decir, antes de su conclusión, como último trámite antes de dictar la propuesta de resolución, lo que se podía haber hecho ya que esta fue fechada el 7 de enero de 2013. En todo caso, parece totalmente sin sentido otorgar la audiencia a los interesados a posteriori, una vez aprobada la resolución, cuando sus efectos ya se han producido (art. 57.1 LRJ-PAC).  
Cuarta. Indefensión por la ausencia del trámite de audiencia  
Entendemos que la Resolución de 7 de enero de 2013 es inválida también por producir indefensión en los interesados. Observamos aquí que no es que el interesado no haya tenido únicamente la oportunidad de alegar y probar lo que a su derecho convenga a través de un trámite de audiencia, sino que se ha producido propiamente lo que el Tribunal Constitucional define como indefensión (STC 25/1996, 13 febrero), que «consiste en un impedimento del derecho de alegar y en demostrar en el proceso los propios derechos, y, en su manifestación más trascendente, es la situación en la que se impide en una parte, por el órgano judicial, en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándola de su potestad de alegar y, en su caso, justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos, o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del indispensable principio de contradicción».  
Por tanto, en este caso se ha vulnerado el derecho de defensa, porque incluso los trámites formales del procedimiento que podrían haber constituido una vía del derecho de defensa (alegaciones, pruebas, información pública...) han sido obviados, formalmente y materialmente anulados, al no haber existido en ningún momento la mínima referencia a su consideración. Cuestión esta que se ha puesto de manifiesto en el expediente de revisión de oficio, ya que no se había podido comprobar hasta que no ha sido confirmada por las alegaciones realizadas en este procedimiento de revisión, dado que los escritos a los que nos referimos no habían estado incorporados al expediente de ZGAT que concluyó por Resolución de 7 de enero de 2013. Una vez recibidas estas alegaciones, han pasado a formar parte ahora del mismo.  
El artículo 24 CE que se refiere, en el contexto constitucional, a la ausencia de la garantía debida en la protección efectiva de los derechos mediante la tutela judicial, supone una garantía aplicable también en aquellos otros procedimientos, como los administrativos, en los que resultan afectados los derechos e intereses legítimos de los interesados en los mismos.  
El Tribunal Supremo ha señalado con total libertad que: «La jurisprudencia del TC mantiene repetidamente que la indefensión en el ámbito administrativo y procesal está proscrita por el artículo 24.1 de la Constitución y la posibilidad real de defensa y audiencia de los interesados o afectados por una resolución constituyen exigencias inexcusables para garantizar en las partes o a los que puedan serlo la defensa de sus derechos o intereses legítimos, de manera que la inobservancia de las normas reguladoras de esas facultades y derechos coloca a los interesados en una situación de indefensión contraria al citado derecho fundamental» (STS de 28.09.1990). Otras sentencias en este sentido: STS 24 febrero de 1992, STS de 20 de marzo de 1992 y STS 26 de noviembre 1992.  
La omisión del trámite de audiencia no puede entenderse enmendada por la existencia de otras oportunidades procesales, como la posibilidad de plantear un recurso administrativo o judicial, en las que los interesados pudieran alegar o defender sus intereses. Es evidente que la Administración no puede, bajo pretexto de la vía del recurso, desoír la solicitud de reparación de unos perjuicios que pudo evitar, sin ni tan siquiera entrar a valorarlos.  
Asimismo, la difusión mediante la publicación en el DOCV de la resolución, resulta ya irrelevante, en términos de defensa, cuando la decisión ya ha sido dictada.  
Se afirmaba por el contrario, en el procedimiento de revisión de oficio, en las alegaciones efectuadas por Valencia Natura Park, SL, que «para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es necesario que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello» y que «tal posibilidad de defensa se ha podido producir en el procedimiento administrativo que conduce al acto, a pesar de la ausencia formal del trámite de audiencia convocado como tal por la Administración». Asimismo, se afirmaba que «el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando hay un recurso administrativo posterior» y «esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso-administrativa».  
Al respecto, hay que tener en cuenta el artículo 79 de la entonces vigente Ley 30/1992 según el cual:  
«1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.  
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.  
2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que suponen paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser enmendados antes de la resolución definitiva del asunto. Estas alegaciones podrán dar lugar, si hubiera razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria».  
A la vista de este precepto, se ha incumplido el trámite de audiencia y también la obligación que incumbe al funcionario o autoridad responsable de la tramitación de cumplir una prescripción legal que obliga a tener en cuenta todas las alegaciones efectuadas siempre que se realicen antes de redactar la propuesta de resolución (como ocurre en este caso). Se ha esquivado en este procedimiento, por razones que se desconocen, el carácter imperativo de las normas a la que están sujetos todos los poderes públicos y entre ellos, la Administración Pública (art. 9.1 y 9.3 CE). La Administración Pública está sujeta a unas reglas de procedimiento de carácter indisponible, cuyas garantías deben ser igualmente observadas, entre las que se encuentra la obligación de audiencia al interesado, para que a través de esta vía, este también pueda ejercitar su derecho de defensa.  
Que la resolución constituya un acto firme y consentido como se afirma en el escrito de alegaciones de Centros Comerciales Carrefour, SA, al procedimiento de revisión de oficio, no puede justificar que no se responda en las manifestaciones que se realizan en relación con la decisión que se pretenda adoptar, porque actuar de esta manera conduce a una decisión arbitraria, en la que los elementos de juicio se reducen a los elegidos de forma unilateral por el órgano decisor.  
Podemos pensar que los recursos administrativos podrían hipotéticamente haber reducido los efectos negativos para los interesados que se consideren perjudicados, si con el recurso se hubiera conseguido el fin pretendido, obteniendo total conocimiento del expediente, de las actuaciones practicadas y de los motivos que utilizó la Administración para resolver. No obstante, cuando el perjuicio está hecho la reparación nunca puede ser integral. Por tanto, no puede ser esa razón suficiente, porque por esta regla general estaríamos legitimando a la Administración Pública a incumplir graciosamente las normas procedimentales por entender que, en todo caso, la enmienda de dichos defectos se producirá una vez se haya reaccionado contra el acto administrativo que pone fin al procedimiento.  
Evidentemente, no es esta la postura del Tribunal Supremo, a pesar de que el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu emitido en el procedimiento de revisión de oficio no entrara a valorar ni las alegaciones presentadas, ni entrara a rebatir las valoraciones efectuadas por esta dirección general con respecto a todos los hechos que han sido planteados en ese procedimiento de revisión.  
Si la posibilidad de interponer un recurso eximiera de realizar el trámite de audiencia, se vaciaría literalmente tanto la finalidad como el contenido del trámite de audiencia. En este sentido es definitoria la STS de 6 de octubre de 1993 en las palabras «Cierto que el interesado reaccionó en vía de recursos administrativos, pero estos constituyen una dimensión claramente diferente de la del esencial trámite de audiencia [...]».  
En este caso, además, no puede considerarse que los recursos, bien sean administrativos o judiciales, hayan enmendado la falta de audiencia porque la resolución no fue recurrida.  
La Dirección General de Comercio y Consumo, por tanto, actuó erróneamente aceptando la solicitud del Ayuntamiento de València sin informes de las agrupaciones o asociaciones representativas del sector comercial en el ámbito territorial afectado, sin informe de las agrupaciones o asociaciones representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado, y sin informe de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito territorial afectado. Sin embargo, además, hizo desistimiento de sus funciones por no realizar un trámite de audiencia cuando para adoptar la Resolución de 7 de enero de 2013 solo contaba con el criterio del Ayuntamiento de València, manifestado en su solicitud.  
Más allá de la infracción legal producida en el seno del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de València, estamos ante un caso evidente de decisión arbitraria de la Dirección General de Comercio y Consumo, que en definitiva constituye un perjuicio al interés general.  
Se tuvo que haber dado una respuesta concreta a unas alegaciones concretas de las que la Dirección General de Comercio y Consumo tenía constancia porque venían referidas, no solo a la falta de un formalismo legal, sino a una expresa vulneración del derecho de los interesados a ser informados y a ser oídos.  
Quinta. Existencia de alegaciones posteriores a la Resolución de 7 de enero de 2013 que evidencian la necesidad de efectuar manifestaciones a la misma, y que no fueron respondidas  
Se ha puesto de manifiesto mediante distintos escritos de alegaciones dirigidos a la Dirección General de Comercio y Consumo, también después de dictarse la Resolución de 7 de enero de 2013, y en el procedimiento de revisión de oficio iniciado por declarar la nulidad de esta resolución, que había una voluntad clara de efectuar alegaciones a la decisión adoptada, y que eran de índole diferente de la que se formula a través de un recurso.  
En este sentido corresponde reproducir la argumentación de la Abogacía de la Generalitat en su informe de 2 de junio de 2016: «Es preciso llevar a colación el concepto de interesado que nos ofrece el artículo 31.1 de la LRJ-PAC: 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo. a) Los que lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento hasta que no haya recaído una resolución definitiva.  
Aplicando este artículo al procedimiento objeto de este informe podemos indicar que resultarán interesados en el mismo el Ayuntamiento como sujeto que inicia el procedimiento, todos aquellos cuyos derechos puedan resultar afectados por la resolución, fundamentalmente aquellos establecimientos comerciales emplazados en el área excluida a través de la revocación parcial del acto anterior, que verían limitados sus derechos al no gozar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley, y finalmente aquellos cuyos intereses legítimos, individuales y colectivos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento hasta que no haya recaído una resolución definitiva».  
La directora general de Comercio y Consumo, que dictó la Resolución de 7 de enero de 2013, en ningún momento admitió la personación, ni tampoco requirió a quien remitió alegaciones que acreditara su carácter de interesado. (En este sentido, el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/201, emitido en el procedimiento de revisión de la Resolución de 7 de enero de 2013, folio 24, primer párrafo, incurre en error de hecho al manifestar que no existe «alegación o recurso alguno contra ella»).  
Las decenas de escritos y mociones que por parte de ayuntamientos afectados se recibieran después de su aprobación ponen de manifiesto la falta de una vía de participación para las entidades y particulares interesados en ese procedimiento y que fue recortada ilegalmente, porque la audiencia no solo no se realizó sino que se evitó la finalidad que con la misma se pretendía.  
Todos ellos son los casos de los escritos que, aunque incluso pudiendo no reunir el carácter de interesados en todos los casos, no consta haberles dado curso, bien sea como simple respuesta a una queja, reclamación, o como recurso administrativo, de acuerdo con el artículo 110.2 de la entonces vigente LRJ-PAC, y se archivaron sin más trámite.  
El artículo 35 de la entonces vigente Ley 30/1992 incluye el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas en sus relaciones con las administraciones «a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución».  
Queda claro con esto la preocupación del legislador por el hecho de que la ciudadanía pueda acceder a la información administrativa que la afecta, y para que en la tramitación de los procedimientos administrativos pueda presentar ante la Administración pública los escritos que consideren de interés, en defensa de sus derechos y de sus intereses personales.  
Asimismo, es un principio general de la actuación administrativa de cumplimiento obligatorio y que debe ser informador también de este procedimiento, el establecido en el artículo 3 de la entonces vigente Ley 30/1992, según el cual: «En sus relaciones con los ciudadanos las administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación».  
Sexta. Calificación por Dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana de vicio de anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT por ausencia del trámite de audiencia  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en el dictamen emitido en el procedimiento de revisión de la Resolución de 7 de enero de 2013 (Dictamen 571/2016, de 8 de noviembre de 2016. Consideración sexta), que «no consta que se diera audiencia a las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial [?]. Trámites que imponía específicamente la normativa aplicable [?]. Ni el Ayuntamiento de València realizó dichos trámites motu proprio, ni tampoco la Administración autonómica se los exigió.»  
Por tanto, aunque el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana solo menciona que «se han formulado alegaciones por parte de cien entidades diversas, algunas favorables a la revisión y otras oponiéndose a ella» sin entrar a valorar la indefensión alegada por los interesados y que sería determinante para la consideración de la Resolución de 7 de enero de 2013 como nula, sí mantiene en la consideración octava del Dictamen 571/2016, de 8 de noviembre de 2016, emitido en este procedimiento de revisión de oficio, que: «en el presente caso, la resolución que ahora se quiere revisar de oficio se adoptó prescindiendo de uno de los trámites del procedimiento administrativo especifico al efecto: el trámite de audiencia».  
Mantiene, asimismo, que «Ello constituye sin duda una irregularidad relevante, pero no de la entidad suficiente para que resulte viable la revisión de oficio instada por la conselleria consultante [...] no tiene tal intensidad como para estimar nula de pleno derecho la resolución que declaró cuatro zonas de València como zonas de grande afluencia turística, sino anulable».  
Séptima. Procedencia de la declaración de lesividad para declarar la invalidez de la resolución viciada  
La nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, aplicable ya a este procedimiento, establece en el artículo 107.1 en relación a la declaración de lesividad de actos anulables que:  
«Las administraciones públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, antes de hacer la declaración de lesividad para el interés público».  
Por lo que respecta a la disposición que nos ocupa, la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, nos encontramos ante un acto administrativo vigente en el que se ha cometido una infracción legal y además no se siguió el preceptivo trámite de audiencia, lo cual constituye un defecto, no solo relevante, tal como se ha calificado por el Consell Jurídic Consultiu en el dictamen antes referido, sino de una invalidez patente, que exige su depuración del ordenamiento jurídico.  
Entendemos que se cumple la doble exigencia para la declaración de lesividad de la Resolución de 7 de enero de 2013: por una parte, se ha producido una violación de leyes y/o disposiciones administrativas, una infracción del ordenamiento jurídico, y en segundo lugar, un quebranto a los intereses generales de carácter económico.  
El servicio a los intereses generales no es una locución vacía, sino la expresión del sentido mismo, la razón de ser, de la actuación administrativa. Por ello, concretado en un Estado como el nuestro ?en el que la Constitución manda a los poderes públicos remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de la igualdad y la libertad y para facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social- compete a este órgano administrativo velar por la adecuación de los actos de instrucción de los procedimientos con sus audiencias a los interesados, porque estas sirven para conocer por adelantado todos los intereses presentes y evitar afecciones innecesarias a unos intereses particulares. Si no se ejecuta efectivamente la participación de los intereses implicados en un procedimiento, se vacía en gran manera el valor que la actuación administrativa tiene en defensa y garantía del interés general sobre los intereses particulares.  
En este caso, encontramos que hay un conflicto de intereses con sustancial significación económica y social, que se ha resuelto atendiendo exclusivamente a la voluntad del ayuntamiento solicitante, y produciendo unos efectos favorables para alguno de los sectores implicados, pero produciendo un perjuicio irreparable para otros, que se han visto imposibilitados de hacer oír sus pretensiones.  
Partiendo de que no hay ningún derecho absoluto, se hace imposible delimitar los derechos de los sujetos implicados, actuando en defensa del interés general, si se desconocen los argumentos de los interesados, o por lo menos, si no hay constancia a través de la argumentación y la justificación de las decisiones administrativas de que ese haya sido su proceder.  
El irregular proceder en la producción de la Resolución de 7 de enero de 2013, que ha sido constatado y que reúne las condiciones para ser declarada lesiva para el interés público, en tanto que también produce efectos favorables a determinados interesados, obliga a la misma Administración autora del acto a promover el procedimiento para la declaración de lesividad en defensa del interés público y como garantía de seguridad jurídica.  
En ningún caso se puede argumentar desviación de poder en la tramitación de la declaración de lesividad, sino que se ha hecho un examen de la afectación que la ausencia de la audiencia a los interesados haya podido producir en la satisfacción del interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales sobradamente compartidos o que pueden afectar el bienestar de la sociedad en general. Desde la advertencia efectuada por la Abogacía de la Generalitat sobre la conveniencia de efectuar un trámite de audiencia en los procedimientos de declaración y revocación de las zonas de gran afluencia turística en la Comunitat Valenciana, la Dirección General de Comercio y Consumo ha procedido a comprobar el cumplimiento de este trámite y consecuentemente del resto de garantías para los interesados en los mencionados procedimientos, observando que la actuación administrativa que se desarrolla en esta materia se ha producido sufriendo de vicios tan graves como la vulneración de ley reguladora del procedimiento y la ausencia de justificación de los actos realizados.  
Asimismo, se tiene en consideración que desde que se dictó la resolución que se examina no han transcurrido aún los cuatro años como límite para el inicio de este expediente.  
En ningún caso se han excedido los límites de la revisión. Por el contrario, se pretende garantizar la equidad y el respecto de los derechos de todos los interesados en condiciones de igualdad ante la ley. A pesar de esto nos encontramos ante un iter legislativo en el que se han producido varias modificaciones relativas a la delimitación de zonas de afluencia turística en el municipio de València:   
- La Resolución de 21 de mayo de 2015 que declaraba ZGAT la avenida de las Cortes Valencianas, motivada por la Sentencia núm. 410/2014, de 1 de diciembre de 2014, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de València, en la que reconoce como situación jurídica individualizada el derecho del recurrente (Media Markt-Valencia Campanar, SAU) a ser incluido en una de las zonas de afluencia turística y el derecho a poder abrir todos los días del año.  
- La Resolución de 30 de marzo de 2016, por la que se declaran ZGAT de la ciudad de València la zona Centro y la zona Ciudad de las Artes y de las Ciencias. Y esta última ha sido dejada sin efecto por Resolución de 12 de mayo de 2016, de la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo, que resolvía el recurso de alzada interpuesto por Valencia Natura Park, SL.  
Esta sucesión de resoluciones que son invalidadas sucesivamente encuentra sus raíces en la errónea Resolución de 7 de enero de 2013, a cuya la vigencia se ha vuelto, produciendo una verdadera situación de inseguridad jurídica a la delimitación de las zonas de afluencia turística.  
Además, constituye una decisión administrativa adoptada sobre la base, por una parte, de una normativa que ya ha sido superada (es el caso del Decreto 69/1999) por la nueva regulación de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana, por la aprobación del Decreto ley 1/2015, del Consell, de horarios comerciales en la Comunitat Valenciana, y el Decreto ley 1/2016 que modifica las normas anteriores, siendo este último resultado del Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat publicado el 28 de diciembre de 2015 en el BOE y el DOCV.  
Y, por otro lado, no se puede desconocer que se planteó sobre una realidad económica y social diferente de la actual. Por lo que, junto a las graves deficiencias legales producidas en su elaboración, es una resolución cuya vigencia se ha producido de forma sobrevenida al anularse la Resolución de 30 de marzo de 2016 que la dejaba sin efecto, razón por la que su mantenimiento en este momento es una circunstancia accidental, que se aleja mucho de un statu quo de seguridad jurídica que haya que preservarse.  
El principio de seguridad jurídica, íntimamente ligado al de interés general, viene recogido con carácter general en el artículo 9.3 de la Constitución cuando dispone que aquella «garantiza», junto al principio de legalidad, el de jerarquía de las normas, su publicidad, y también «la seguridad jurídica». Y ha sido reiteradamente analizado por el Tribunal Constitucional para llegar a un concepto según el cual este principio debe entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STS 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), también como la expectativa razonablemente fundada de la ciudadanía en cuál debe ser la actuación en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), o como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo FJ 4).  
Esta garantía de seguridad tiene dos vertientes, claramente reconocidas en las sentencias antes recogidas, en definitiva: la objetiva, referida a la certeza sobre la norma, y la subjetiva, referida a la previsibilidad de los efectos de su aplicación por los poderes públicos.  
En este caso, como se ha argumentado anteriormente, el devenir normativo ha sido marcado por la inseguridad jurídica y, llegados a este punto, la Administración no se puede permitir mantener esta resolución gravemente viciada, lo que produciría un auténtico despropósito jurídico.  
El Tribunal Constitucional ha insistido reiteradas veces en que la seguridad jurídica no es un valor absoluto, porque eso daría lugar a la petrificación del ordenamiento jurídico. Por ello, existiendo exigencias calificadas de interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales sobradamente compartidos o que pueden afectar al bienestar de la sociedad en general, se debe promover el ejercicio de la actuación administrativa declarativa de lesividad en este caso.  
Las alegaciones recibidas en el procedimiento de revisión de oficio pusieron de relieve que entre los sectores implicados (asociaciones de personas consumidores, de empresas y sindicatos del sector comercial) hay una clara denuncia por la práctica totalidad de ellos con respecto a la ausencia de una vía de participación en la adopción de la resolución que se revisa, hecho que viene a conculcar el espíritu de la normativa básica en la materia (Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales) que establece en su exposición de motivos que: «El objetivo de la presente regulación básica es promover unas adecuadas condiciones de competencia en el sector, contribuir a mejorar la eficiencia en la distribución comercial minorista, conseguir un adecuado nivel de oferta para los consumidores, y ayudar a conciliar la vida laboral y familiar de los trabajadores del comercio».  
En concreto, la totalidad de las organizaciones sindicales, la representación patronal del pequeño comercio y las organizaciones representativas de los consumidores manifestaron su oposición a la resolución por la ausencia de un trámite de audiencia o de participación pública, reprochando a la Administración desviarse de la defensa del interés general que le compete.  
Octava. Informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat  
En el informe emitido por la Abogacía General de la Generalitat de 29 de diciembre de 2016, «se estima que constan en el expediente remitido todos los documentos relativos al procedimiento de declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo, de 7 de enero de 2013, y que se ha motivado en la propuesta de resolución que se informa la lesión al interés público que supone la falta del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento para la declaración de zonas de gran afluencia turística a los efectos de aplicación de horarios comerciales especiales, dado que la falta de los informes preceptivos mencionados: informe de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial, en el ámbito territorial afectado; informe de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado, e informe de las organizaciones sindicales más representativas del ámbito territorial afectado, suponen una infracción a la normativa específica, así como producen indefensión a los interesados» (apartado cuarto). Asimismo, se considera que se cumplen los requisitos legalmente establecidos en el artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (apartado quinto).  
Por todo ello, se concluye que, ante la presencia de una resolución que contraviene el ordenamiento jurídico y que constituye un vicio de anulabilidad en los términos del artículo 107.1 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, corresponde su revisión, si bien se debe realizar mediante el procedimiento de declaración de lesividad, por no haberse aceptado por el Consell Jurídic Consultiu, en el Dictamen 571/2016, los defectos de esta resolución como de la intensidad suficiente como para estimar nula de pleno derecho la resolución que declaró zonas de gran afluencia turística en el municipio de València, sino anulable.  
A tal efecto, corresponde solicitar la declaración judicial de no conformidad a Derecho de la Resolución de 7 de enero de 2013, retrotrayendo el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de València de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Se solicitará el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, ordenando que se adopten las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
A la vista de lo anterior, resuelvo:  
  
Primero  
Declarar la lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València.  
  
Segundo  
Disponer que por la Abogacía General de la Generalitat, en el plazo del artículo 45.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), se formule recurso de lesividad contra el acto administrativo referenciado en el que se mantenga como pretensión la anulación de este, retrotrayendo el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de València de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Solicitar el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, ordenando que se adoptan las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
  
  
Tercero  
Publicar sendos extractos de esta resolución en la página web de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, y en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 4 de enero de 2017.- La subsecretaria, p. d. (R 24.11.2015, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo): Concepción Del Ruste Aguilar.



Descargar el documento en formato PDF

Descargar los metadatos en formato XML