Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52013SC0379

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación de los programas nacionales de reforma de 2013 y de los programas de estabilidad de la zona del euro que acompaña al documento RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa a la aplicación de las Orientaciones Generales de Política Económica por los Estados miembros cuya moneda es el euro /\* SWD/2013/0379 final \*/**

  

ÍNDICE

Resumen. 3

Introducción. 5

1........... Evolución
de la situación económica y retos. 5

1.1........ Evolución
económica reciente y perspectivas. 5

1.2........ Retos. 6

2........... Evaluación
del programa de actuación. 8

2.1........ Política
presupuestaria y fiscalidad. 8

2.2........ Sector
financiero. 17

2.3........ Medidas
estructurales en favor del crecimiento y la competitividad. 25

Mercados de trabajo. 30

Resumen

PERSPECTIVAS ECONÓMICAS

La zona del euro está
atravesando una recesión prolongada y, aunque han disminuido las tensiones en
los mercados, las perspectivas de crecimiento y empleo siguen siendo sombrías y
presentan diferencias persistentes entre los distintos países. Globalmente, el PIB
disminuyo un 0,6 % en 2012. Según las previsiones de la primavera de 2013
de los servicios de la Comisión, el PIB disminuirá un 0,4 % en 2013,
aunque se prevé que para finales del año la mayoría de los Estados miembros que
se encuentran actualmente en recesión vuelvan a registrar un crecimiento de su
PIB trimestral. Suponiendo que la continuación de los esfuerzos impedirá una
agravación de la crisis de la deuda soberana, se espera que la economía crezca
un 1,2 % en 2014. La demanda externa seguiría siendo el principal factor
de crecimiento en 2013, mientras que el desapalancamiento de los bancos, las
empresas y las economías domésticas seguirá lastrando la demanda interna. Se
prevé que el desempleo alcanzará el máximo del 12,3 % en la zona del euro
en 2013.

En la zona del euro se han
realizado progresos significativos en materia de saneamiento presupuestario. Se
espera que el déficit global disminuya del 3,7 % del PIB en 2012 a una
cifra inferior al 3 % del PIB en 2013 por primera vez desde 2008. Sin embargo, el ratio
deuda/PIB siguió aumentando en 2012, rebasando el 90 %, y se prevé que
alcance el 95,5 % en 2013 y se estabilice en el 96 % en 2014.

CUESTIONES PRINCIPALES

Un frágil sistema bancario y
una débil actividad económica son el legado de la crisis y, junto con los retos
estructurales e institucionales que existían anteriormente, han creado periodos
de grandes turbulencias en los mercados financieros y en los Estados miembros. Con una serie de países
vulnerables que deben realizar considerables ajustes y necesitan financiación
exterior, la estructura de la Unión Económica y Monetaria (UEM) ha sido puesta
seriamente a prueba.

Frente a estos importantes
retos, tanto los Estados miembros de la zona del euro como las instituciones de
la UE han actuado con decisión para combatir la crisis, y se han realizado
avances en el cumplimiento de las recomendaciones de 2012 relativas a la zona
del euro.
Los Estados miembros, especialmente los sometidos a tensiones, han seguido su
proceso de saneamiento presupuestario y sus reformas estructurales, mientras
que a nivel de la UE se ha reforzado la gobernanza económica y presupuestaria.
Actualmente se dispone de un Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), de
carácter permanente, encaminado a combatir las crisis financieras en la zona
del euro, se ha aprobado el Mecanismo Único de Supervisión de los bancos, y el
BCE ha adoptado medidas no convencionales, tales como el anuncio de la política
de operaciones monetarias de compraventa (OMC).

Sin embargo, la aplicación
de las recomendaciones dirigidas específicamente a los distintos Estados
miembros de la zona del euro y a la zona del euro en su conjunto es incompleta
y el reto más importante sigue siendo el de crear las condiciones para el
aumento del crecimiento y la reducción del desempleo. Para ello, deberán
reducirse las deudas del sector público, de los bancos y del sector privado de
forma favorable al crecimiento, y tanto los países con superávit como los
países con déficit deberán acelerar las reformas que contribuyan al
reequilibrio.

·
Reequilibrio: existen pruebas de que se
avanza hacia el reequilibrio en la zona del euro. La mejora del comportamiento
de las exportaciones netas de los países vulnerables no solo está impulsada por
una reducción de la demanda interna sino también por un aumento de su
competitividad. Sin embargo, la corrección de los grandes desequilibrios, tales
como el alto nivel de deuda pública y privada o la pérdida de competitividad,
lleva tiempo y requiere reformas sostenidas que pueden tener efectos negativos
sobre el crecimiento a corto plazo. El reto que afrontan los Estados miembros
de la zona del euro, incluidos los países con superávit, será el de garantizar
que estas fundamentales reformas económicas creen oportunidades de empleo e
inversión para el futuro.

·
Reforma
estructural:
el fomento del potencial de crecimiento de la zona del euro requiere un
ambicioso programa de reformas, que deberá concentrarse en la apertura de
determinados sectores a una mayor competencia, permitiendo la entrada de
empresas innovadoras y bajando los precios para los consumidores. Una normativa
favorable a las empresas —por ejemplo, procedimientos de quiebra rápidos y
justos— haría salir del mercado a las empresas menos eficientes. La reforma de
la legislación laboral —por ejemplo, modificando el Derecho contractual para
facilitar a los jóvenes la entrada en el mercado laboral— beneficia a los
empresarios y a los trabajadores.

·
Política
presupuestaria:
los Estados miembros han logrado un crecimiento significativo en 2012 y se
espera que el déficit presupuestario global de la zona del euro se sitúe por
debajo del 3 % del PIB en 2013. Gracias a los grandes esfuerzos realizados
en los dos últimos años, el saneamiento presupuestario puede proseguir a un
ritmo más gradual. Será esencial que el ajuste sea lo más favorable posible al
crecimiento. A este fin contribuirán la adopción de presupuestos con una
combinación de gastos e impuestos más favorable al crecimiento, una mejor
gobernanza presupuestaria y unas medidas estructurales encaminadas a aumentar
el potencial de crecimiento. La aplicación continua de reformas fiscales bien
diseñadas no solo mejorará las finanzas públicas, sino que también contribuirá
a restaurar la calificación crediticia de los Estados y a reducir la
incertidumbre global en el mercado.

·
Sector
financiero:
los préstamos bancarios a la economía real, particularmente a las PYME, no se
han recuperado y la fragmentación a escala nacional de los mercados financieros
no ha desaparecido, a pesar de que han disminuido las tensiones en los mercados
financieros. El ratio de préstamos no productivos de los bancos está aumentando
y el ratio préstamos-depósitos agregado de los bancos de importancia sistémica
de la zona del euro se mantiene elevado. El reto consiste en detectar y
eliminar los puntos débiles persistentes en los balances de los bancos,
reestablecer el mercado interior y reducir el vínculo entre las deudas
soberanas y las deudas bancarias respectivas.

·
Gobernanza
económica: desde
el estallido de la crisis se ha reforzado significativamente el marco de
coordinación y supervisión económica, presupuestaria y estructural. Ahora de lo
que se trata es de que las instituciones de la UE, incluido el Eurogrupo, hagan
uso de este marco reforzado para alentar a los Estados miembros a seguir las
recomendaciones que se les dirijan específicamente y a tener en cuenta los
fuertes efectos indirectos que se observan entre países.

              Introducción

Las repercusiones de la crisis
económica y financiera mundial de 2008-2009 aun siguen notándose en la zona del
euro. Un sistema bancario frágil y una débil
actividad económica constituyen el legado de la crisis, y ello se ha combinado
con retos estructurales e institucionales más antiguos, específicos de la zona
del euro, para crear períodos de turbulencias considerables en los mercados
financieros y en las economías de los Estados miembros. Con una serie de países
vulnerables que afrontan grandes necesidades de ajuste, y también considerables
necesidades de financiación exterior, la estructura de la Unión Económica y
Monetaria (UEM) ha sido puesta seriamente a prueba. Confrontados con estos
profundos retos, los Estados miembros y las instituciones de la UE han actuado
con determinación para combatir las dificultades económicas y financieras que
afronta la zona del euro y reformar y reforzar los mecanismos de gobernanza de
la UEM. A la luz de la crisis se han detectado deficiencias en el diseño
original de la UEM, que se están abordando mediante medidas adecuadas en las
áreas de supervisión financiera y económica. Por otra parte, se ha reforzado la
estructura institucional de la UEM, sustituyendo instrumentos financieros de
seguridad de carácter temporal, tales como la FEEF y el MEEF, por un Mecanismo
Europeo de Estabilidad (MEDE), de carácter permanente. Al mismo tiempo, el
marco de política monetaria del BCE se ha adaptado a los retos específicos
planteados por la crisis y ha respaldado más la estabilidad financiera,
particularmente mediante el suministro de liquidez en caso de urgencia y la
posibilidad de compras selectivas de activos. Ello ha dado lugar a una
reducción significativa de los riesgos extremos y ha estabilizado los mercados
financieros.

A pesar de los evidentes avances
realizados, la zona del euro sigue afrontando significativos obstáculos en su
camino hacia la recuperación económica y financiera. El logro de una UEM estable y completa requiere proseguir con una integración
de amplia base en los sectores financiero, fiscal, económico y político, tal
como se debate en el Plan director para una Unión Económica y Monetaria
profunda y auténtica[1].
Las recomendaciones de 2012 específicas para la zona del euro ya indicaban que
la necesidad de alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas y reforzar
el crecimiento constituía un reto capital, al igual que la necesidad de sanear
el sector financiero y facilitar el ajuste de los desequilibrios
macroeconómicos. Aunque se han obtenido grandes logros en el reforzamiento de
la cohesión de la zona del euro desde que estas recomendaciones fueron
dirigidas a los Estados miembros de la zona del euro en 2012, aún se requieren
nuevas medidas para abordar estos retos. El Informe Prospectivo Anual sobre el
Crecimiento de 2013 establece los cinco retos más acuciantes para la UE en su
conjunto, que también constituyen prioridades para la zona del euro.

1.           Evolución
de la situación económica y retos

1.1.        Evolución económica reciente y perspectivas

La zona del euro está atravesando un
periodo de recesión prolongada. La clara
reducción de los riesgos extremos todavía contrasta con unas perspectivas de
crecimiento y empleo para la zona del euro relativamente moderadas. Teniendo en
cuenta la necesidad de ajustar los balances del sector público y del sector
privado de varios Estados miembros, se espera que la actividad económica siga
siendo moderada durante todo el periodo de previsión y muestre diferencias
persistentes entre países.

En 2012, el PIB disminuyó un 0,6 %.
Partiendo de la hipótesis de que manteniendo los esfuerzos se impedirá una
agravación de la crisis de la deuda soberana en la zona del euro y de que
proseguirán las mejoras en los mercados financieros, se espera que la economía
salga lentamente de la recesión. Las
interpretaciones recientes de los indicadores económicos apuntan a una
estabilización gradual en el primer semestre de este año y a un comienzo de la
recuperación únicamente en el segundo semestre. Con un efecto de base
procedente de 2012 fuertemente negativo y un primer semestre de este año previsiblemente
mediocre, se espera que el PIB real disminuiya un 0,4 % en la zona del
euro en 2013. Para 2014 se prevé un aumento del 1,2 % en el PIB real, que
aún se verá afectado por la necesidad de ajustar los balances del sector
público y el privado.

Como consecuencia de la recuperación
de la economía mundial, se prevé que la demanda externa seguirá siendo el
principal impulsor del crecimiento en 2013, en tanto que numerosos factores
adversos seguirán afectando a la demanda interna.
El desapalancamiento de los bancos, de las empresas no financieras y de las
economías domésticas ha avanzado un tanto, pero se espera que siga lastrando la
demanda interna durante el periodo de previsión. Se espera una desaparición progresiva
del elevado nivel de incertidumbre, que está afectando a las decisiones de
gasto e inversión. En este contexto, se prevé un aumento gradual de la demanda
interna en el segundo semestre de este año.

Aunque la zona del euro en su conjunto
se ha visto afectada por la recesión económica, las condiciones macroeconómicas
difieren considerablemente entre Estados miembros.
Teniendo en cuenta las diferencias en la situación de los mercados de trabajo y
financieros de algunos Estados miembros y las diferentes necesidades de
saneamiento presupuestario y desapalancamiento del sector privado, se espera que
los diferenciales de crecimiento económico en la zona del euro disminuyan solo
de forma gradual. No obstante, se prevé que al final del presente año la
mayoría de los Estados miembros que se encuentran actualmente en recesión vuelvan
a registrar un crecimiento del PIB trimestral.

1.2.        Retos

Apoyo al crecimiento para mejorar
la sostenibilidad

El necesario ajuste de los
desequilibrios internos y externos acumulados por los países de la zona del
euro en el periodo anterior a la crisis está en marcha y su plena realización
llevará tiempo. La corrección de desequilibrios
amplios requiere generalmente un proceso de ajuste sostenido que tiene efectos
negativos sobre el crecimiento a corto plazo, ya que implica no solo un ajuste
de los balances de los distintos sectores de la economía que limita la demanda,
sino también una modificación de la estructura de la producción hacia un modelo
de especialización más sostenible. Desde el punto de vista interno, los
procesos de ajuste de los balances del sector privado que están teniendo lugar
actualmente en algunos Estados miembros representan unas correcciones
necesarias del fuerte ritmo de expansión del crédito observado anteriormente.
El desapalancamiento del sector privado no financiero suele implicar una
reducción de la inversión y un aumento de las tasas de ahorro, como
consecuencia del deseo de las economías domésticas y las empresas de mejorar su
situación de activos netos pagando sus deudas y/o aumentando sus tenencias de
activos. La situación
actual es particularmente difícil en la medida en que no solo el sector privado
financiero y no financiero sino también el sector público de algunos Estados
miembros de la zona del euro tienen altos niveles de deuda, lo que necesita una
evaluación global de los retos que plantea el desapalancamiento en los
diferentes sectores de la economía. Desde el punto de vista externo, está
teniendo lugar un reequilibrio de las balanzas por cuenta corriente de los
Estados miembros de la zona del euro, impulsado en parte por una contracción de
la demanda interna en los países vulnerables, y también por mejoras de la
competitividad. Esta evolución incluye un componente cíclico y un componente no
cíclico, siendo este último el que predomina en la mayoría de países. El reto
para los Estados miembros de la zona del euro, incluidos los países con
superávit, será seguir facilitando los procesos de reequilibrio externo
promoviendo la capacidad de ajuste de sus economías y el potencial de
crecimiento, con el fin de apoyar la reasignación de los factores de producción
creando oportunidades de empleo e inversión.

El reto de estimular el potencial de
crecimiento de la zona del euro requiere un ambicioso programa de reformas que
aumenten la flexibilidad, la productividad y la competitividad. Habida cuenta de la considerable brecha de producción negativa
actual de la zona del euro y del mayor aumento del número de desempleados
durante la crisis, ese programa juega un papel fundamental en una mejor
utilización de los recursos productivos de los Estados miembros y en la
atenuación de las dificultades económicas y sociales provocadas por la subida
del desempleo. De esta forma se pretende aumentar la eficiencia económica, lo
que facilitará una reasignación de los trabajadores y del capital hacia
sectores de la economía más productivos y sostenibles, lo que aumentará la
renta nacional y el potencial de crecimiento. Teniendo en cuenta que el
desempleo afecta al potencial de crecimiento actual y futuro, la supresión de
los obstáculos al funcionamiento eficiente de los mercados de trabajo debe
considerarse un reto capital en la coyuntura actual. Por otra parte, debe
respaldarse la productividad del trabajo con el fin de potenciar las
perspectivas de crecimiento a largo plazo y fomentar la competitividad por
medio de inversiones de capital y medidas que fomenten la productividad global
de los factores.

Mejora de la situación de las
finanzas públicas de forma favorable al crecimiento

Los Estados miembros lograron un grado
significativo de saneamiento en 2012. Algunos
Estados miembros ya han corregido sus déficits excesivos, mientras que se prevé
que otros lo hagan en un futuro próximo. Sin embargo, el ratio de deuda aumentó
hasta el 90 % en la zona del euro en 2012. Por ello el reto consiste en
situar este ratio en una trayectoria decreciente a largo plazo. En este
contexto, es importante proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado y
favorable al crecimiento, tal como se propugnaba en el Estudio Prospectivo
Anual sobre el Crecimiento de la Comisión[2],
teniendo en cuenta la situación de partida de cada país. La atención deberá
centrarse en una combinación de medidas de gastos e ingresos eficiente y
favorable al crecimiento, teniendo en cuenta las características específicas de
cada país. Una aplicación coherente de reformas fiscales bien diseñadas no solo
mejora la situación de la hacienda pública de un país, sino que también
contribuye a reestablecer su calificación crediticia y a reducir la
incertidumbre general de los mercados. Ello es particularmente así si los
planes presupuestarios son manifiestamente favorables al crecimiento, si se
basan claramente en un marco presupuestario plurianual y si favorecen la
sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.

Salvaguardar la estabilidad
financiera y mejorar el flujo de crédito a la economía real

Las mejores condiciones de
financiación de los bancos todavía no se han plasmado en una recuperación del
flujo de crédito a la economía real. Existen
diferencias significativas entre los Estados miembros en lo que se refiere a la
actividad de préstamo de los bancos y el coste de la financiación facilitada al
sector privado. La expansión del crédito está actualmente frenada por un bajo
nivel de demanda y oferta de crédito. Por el lado de la demanda, hay que
restablecer la confianza y mejorar la difícil situación contable del sector
privado no financiero. Por el lado de la oferta, los altos tipos de interés de
los préstamos están asociados a la solidez del sector bancario: los bancos con
una alta tasa de préstamos no productivos, una baja rentabilidad y/o una débil posición
de capital aplican altos tipos de interés a sus préstamos. Por otra parte, el bajo
coste de la financiación y la persistencia de unos altos ratios préstamos/depósitos
indican la existencia del riesgo de que los bancos empiecen a abstenerse de
conceder préstamos, lo que congelaría la oferta de crédito aún más y podría
minar la confianza en el sector en su conjunto. Esto se ve agravado por la
fragmentación del mercado financiero a nivel nacional debido a las
interacciones entre las deudas de los bancos y las deudas soberanas. Por
consiguiente, por el lado de la oferta hay que reducir estas interacciones y
restaurar el mercado interior en el sector financiero. Un importante elemento a
este respecto es promover el saneamiento de los balances de los bancos con el
fin de facilitar un desapalancamiento ordenado del sector bancario y del sector
privado no financiero, al mismo tiempo que se mantiene el flujo de nuevos
créditos para actividades productivas de la economía real y, particularmente,
de las PYME. A tal fin, deberá promoverse la transparencia de los balances de
los bancos, debiendo detectarse y subsanarse los puntos débiles persistentes.

Avanzar hacia el establecimiento de
disposiciones eficaces en materia de gobernanza en la zona del euro

Ha entrado en vigor un nuevo marco de
gobernanza. Desde el estallido de la crisis, el
marco de coordinación y supervisión económica, presupuestaria y estructural se
ha reforzado significativamente. Ahora de lo que se trata es de utilizar este
marco de gobernanza mejorado para reforzar el compromiso de los Estados
miembros en el seguimiento de las recomendaciones dirigidas específicamente a
ellos y para garantizar una política económica global coherente que refleje los
fuertes efectos indirectos que se manifiestan entre los países cuya moneda es
el euro.

2.           Evaluación
del programa de actuación

2.1.        Política presupuestaria y fiscalidad

Evolución
del presupuesto y dinámica de la deuda

Se han realizado avances
significativos en materia de saneamiento presupuestario en la zona del euro. El déficit estructural de la zona del euro mejoró en 1,4 puntos
porcentuales en 2012, lo que refleja los significativos esfuerzos
presupuestarios realizados por los Estados miembros de la zona del euro en
dicho año. Asimismo, el déficit presupuestario siguió evolucionando
favorablemente, mejorando en 0,4 puntos porcentuales y disminuyendo hasta el
3,7 % del PIB. Según las previsiones de primavera, el saldo estructural
para la zona del euro mejorará en 0,75 puntos porcentuales en 2013, lo que
llevaría a una nueva reducción del déficit nominal, que se situaría por debajo
del 3 % del PIB por primera vez desde 2008 y se reduciría a menos de la
mitad del máximo alcanzado en 2009-2010, cuando rebasó el 6 % del PIB como
consecuencia del estímulo presupuestario y del apoyo al sector financiero.

Sin embargo, el ratio deuda/PIB siguió
aumentando en 2012 ya que los efectos de los programas de saneamiento sobre la
deuda solo se manifestarán pasado cierto tiempo.
El ratio de deuda de la zona del euro en su conjunto rebasaba el 90 % del
PIB en 2012. Según las previsiones de primavera de la Comisión, el ritmo de
acumulación de deuda disminuirá notablemente este año, pero el ratio de deuda
seguirá aumentando y alcanzará el 95,5 % del PIB en 2013. Suponiendo que
no se realizaran cambios en las políticas presupuestarias, se prevé que el
ratio de deuda se estabilice en el 96 % en 2014. Los planes
presupuestarios de los Estados miembros presentados en los programas de
estabilidad implican una evolución de la deuda similar a la prevista por la
Comisión, con un nivel de deuda ligeramente inferior en 2014. A condición de
que se apliquen rigurosamente los programas de estabilidad o de convergencia,
el ratio de deuda seguirá disminuyendo hasta situarse por debajo del 90 %
del PIB en 2016. Unos ratios de deuda más elevados pueden lastrar el
crecimiento debido a los mayores impuestos que habrá que pagar por los
intereses y a los mayores riesgos de la deuda soberana que afectan a los
riesgos y los costes de empréstito de los agentes privados. Estos factores son
más importantes cuanto mayor es el tamaño de la deuda. Por ello, los esfuerzos
de saneamiento deben complementarse con reformas estructurales encaminadas a
fomentar el potencial de crecimiento, lo que permitiría disminuir más
rápidamente el ratio de deuda. Las recientes modificaciones de los programas de
convergencia o de estabilidad han creado un parámetro de referencia para la
deuda, que plasma el criterio de deuda incluido en el Tratado. Se exige a los
Estados miembros que reduzcan sus ratios de deuda a un ritmo tal que garantice
alcanzar el umbral del 60 % del PIB en un periodo de 20 años como máximo.
No obstante, a los Estados miembros inmersos en un procedimiento de déficit
excesivo en noviembre de 2011 se les concedió un periodo de transición de tres
años, durante el cual deberán adoptar medidas adecuadas para alcanzar el valor
de referencia al final del mismo[3].

El ritmo de saneamiento durante el
período 2010-2013 para la zona del euro en su conjunto, así como la
diferenciación permitida en función del margen de maniobra presupuestario, eran
globalmente adecuados. Durante el periodo 2010-2013,
la mejora media anual de los saldos estructurales en la zona del euro se prevé
que sea del 0,8 % (véase el gráfico 1). Los mayores ajustes se lograron en
países sometidos a un programa, en países que afrontan presiones del mercado,
tales como Grecia, Portugal, Italia y España, o en países que presentaban altos
déficit en 2009, tales como Eslovaquia y Francia. En los países con mayor
margen de maniobra presupuestario, como Finlandia y Luxemburgo, los saldos
estructurales no han mejorado o solo lo han hecho de forma moderada. No
obstante, para una serie de países, especialmente para aquellos que
experimentan un notable endurecimiento de la política presupuestaria, el grado
subyacente de austeridad necesario para obtener una determinada mejora del
saldo estructural es actualmente superior al correspondiente a circunstancias
normales. Ello puede atribuirse al reequilibrio actual hacia sectores de bienes
y servicios exportables, que se traduce temporalmente en un crecimiento poco
generador de ingresos tributarios y en una disminución del potencial de crecimiento.
En cambio, aunque de forma menos significativa, el esfuerzo presupuestario
discrecional parece reflejar una política menos restrictiva que la que se
derivaría de la variación del saldo estructural en Alemania, Luxemburgo, Malta
y Suecia. Para la zona del euro en su conjunto, el grado de austeridad de la
política presupuestaria es actualmente superior al que corresponde al esfuerzo
estructural[4].
Considerando los saldos estructurales en una perspectiva dinámica, la Comisión
Europea recomendó una estrategia de saneamiento para la UE basada en el
principio de un ajuste gradual y diferenciado. A los países con alto nivel de
deuda o sometidos tensiones del mercado se les recomendó iniciar el saneamiento
en 2010, mientras que a otros, solo en 2011. Como consecuencia de ello, las
políticas fiscales desempeñaron un importante papel para respaldar la economía
y evitar un desplome financiero en 2009. Para el conjunto de la zona del euro
la política fiscal fue neutra en 2010. En 2011, el ritmo de saneamiento aumentó
hasta el 0,9 %, alcanzando en 2012 el máximo del 1,4 %. Para 2003, la
Comisión prevé un esfuerzo global de saneamiento menor (0,75 %).

Gráfico 1: Esfuerzo estructural medio anual en el periodo
2009-2013

Fuente: Previsiones de la Comisión de la primavera de
2013.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) es un marco flexible para unos ajustes presupuestarios de ritmo
diferenciado, y las recientes mejoras del mismo reforzarán esta función. Mientras que los umbrales de déficit nominal y de deuda
—respectivamente, el 3 % y el 60 % del PIB— son los principales
elementos estabilizadores del PEC en su componente corrector, la senda de
saneamiento hacia los objetivos se define en términos estructurales, esto es,
excluyendo los efectos del ciclo económico sobre el déficit global. Por ello,
si un deterioro significativo de las perspectivas económicas impide alcanzar el
objetivo nominal a pesar de realizar el esfuerzo estructural requerido, el
plazo para la corrección del déficit excesivo podría prolongarse. En cuanto al
componente preventivo, los países deberán proseguir un continuo ajuste hacia la
consecución de su objetivo a medio plazo, con una mejora estructural anual
equivalente al 0,5 % del PIB como referencia, que puede modularse en
función de la situación fiscal y económica específica del país, sobre la base
de los criterios indicados en el PEC. Asimismo, el PEC permite una desviación
temporal respecto de la senda de ajuste hacia el objetivo a medio plazo debido
a la aplicación de importantes reformas estructurales con efectos directos
sobre el presupuesto positivos a largo plazo, como, por ejemplo, el aumento del
crecimiento potencial sostenible, y que, por ello, tienen un impacto
verificable sobre la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Las
disposiciones del PEC han servido de base para la elaboración por la Comisión
del calendario de convergencia hacia el objetivo a medio plazo. Con el fin de
ofrecer una orientación más tangible a los Estados miembros acerca de la senda
que deben seguir hacia el logro del objetivo a medio plazo, se introdujo un
parámetro de referencia para el gasto, que complementa la evaluación del saldo
estructural, y requiere que los Estados miembros mantengan el aumento del
gasto, al margen de las medidas de ingresos discrecionales, alineado con su
tasa de crecimiento potencial a medio plazo[5]. Un Estado miembro que haya superado el objetivo a medio plazo
podría permitir que el incremento anual de los gastos rebasara la referencia de
la tasa de crecimiento potencial a medio plazo en la medida en que, teniendo en
cuenta la posibilidad de que aparezcan ingresos inesperados significativos, se
cumpla el objetivo a medio plazo a lo largo del periodo cubierto por el
programa.

Sobre la base de los programas de
estabilidad, el esfuerzo estructural en la zona del euro seguirá disminuyendo,
con una diferenciación en función del margen de maniobra presupuestario
disponible. Esto implica también que se espera que los factores adversos de
saneamiento disminuyan en la zona del euro en su conjunto. Gracias a los esfuerzos de saneamiento ya realizados y a unos
buenos resultados económicos, Estonia, Finlandia, Alemania y Luxemburgo han
alcanzado su objetivo a medio plazo (Alemania lo ha hecho con un amplio margen)
o se espera que lo hagan durante el periodo de previsión. Por lo tanto, ya no
son necesarias medidas de saneamiento a corto plazo y los países con saldos
estructurales por encima de su objetivo a medio plazo pueden dejar que sus
gastos netos aumenten por encima de su tasa de crecimiento potencial a medio
plazo siempre que se mantenga su objetivo a medio plazo. Los efectos negativos
del saneamiento sobre el crecimiento en estos países irán disminuyendo.
Asimismo, los Estados miembros que han corregido su déficit excesivo, tales
como Italia o Austria, podrían lograr un ajuste más gradual hacia su objetivo a
medio plazo, en consonancia con el calendario de convergencia propuesto por la
Comisión. Dado que los países sujetos al componente preventivo del PEC
representan más del 40 % del PIB de la zona del euro, en dicha zona están
disminuyendo las necesidades globales de consolidación y los efectos de la
consolidación sobre el crecimiento de la misma.

No obstante, subsisten necesidades substanciales
de saneamiento en los países de la zona del euro,
ya que algunos países se encuentran todavía inmersos en un procedimiento de
déficit excesivo y los países sujetos al componente preventivo del PEC deben
realizar mejoras equivalentes al 0,5 % del PIB como referencia para
alcanzar su objetivo a medio plazo. Estos esfuerzos de saneamiento afectarán al
crecimiento económico, dependiendo la magnitud de los efectos de muchos
factores, tales como la composición del saneamiento, la situación de los
balances del sector privado o la credibilidad de las políticas aplicadas. Los
Estados miembros de la zona del euro que no están sometidos a presiones pero
siguen inmersos en un procedimiento de déficit excesivo y cumplen las
condiciones para una ampliación de su plazo deberán proseguir sus esfuerzos
presupuestarios conforme a la Recomendación que les ha dirigido el Consejo,
pero prestando más atención a medidas complementarias encaminadas a reforzar su
potencial de crecimiento y a corregir sus desequilibrios macroeconómicos. Para
una serie de países vulnerables, con necesidades de desapalancamiento del
sector público y del sector privado, la consolidación puede tener un mayor
efecto sobre el crecimiento económico a medio plazo particularmente si existen
rigideces en sus mercados financieros, de trabajo y de productos. Elegir entre
desapalancamiento del sector público o desapalancamiento del sector privado no
constituye una opción para estos países, ya que su posición exterior global es
a menudo negativa, lo que requiere un ajuste significativo de toda la economía,
que será costoso sea cual fuere la distribución exacta entre el desapalancamiento
del sector privado y el desapalancamiento del sector público. Estos países no
tienen alternativa, al haber perdido el acceso a los mercados financieros o
correr el riesgo de perderlo.

Composición de las finanzas
públicas

Aunque conviene favorecer el
saneamiento por el lado del gasto, debe aplicarse una combinación de medidas de
gastos e ingresos que sea globalmente eficiente y favorable al crecimiento. El análisis de episodios anteriores de saneamiento
presupuestario sugiere que los procesos de saneamiento basados en la reducción
de los gastos tienen más posibilidades de tener éxito. Asimismo, teniendo en
cuenta la presión fiscal relativamente elevada de algunos Estados miembros de
la zona del euro, unos nuevos aumentos de los impuestos podrían afectar
negativamente al crecimiento futuro, y habría que considerar en su lugar otras
formas de aumentar los ingresos más favorables al crecimiento, tales como la
ampliación de la base imponible. Globalmente, a fin de limitar los efectos
negativos sobre el crecimiento a corto plazo, el saneamiento debe basarse en
una combinación adecuada de medidas favorables al crecimiento por el lado del
gasto y por el lado de los ingresos, teniendo en cuenta las características
económicas y fiscales específicas del país.

Los esfuerzos de saneamiento en la
zona del euro han sido globalmente equilibrados entre las medidas de ingresos y
de gastos. Entre 2009 y 2012 el ratio de ingresos
aumentó en la zona del euro en 1,3 puntos porcentuales, hasta el 46,2 %
del PIB, mientras que el ratio de gastos disminuyó en la misma cuantía, hasta
una cifra ligeramente inferior al 50 % del PIB, aunque todavía no ha
compensado el gran incremento registrado en 2009, manteniéndose, pues, por
encima del nivel de 2008. Al aplicar su estrategia de ajuste, países tales como
Irlanda[6], Grecia, Portugal y España se basaron principalmente en recortes
en los gastos. Por el contrario, en países tales como Francia, Bélgica, Italia
y Luxemburgo el saneamiento presupuestario global se ha basado en aumentos de
los ingresos aunque los ratios de ingresos ya eran relativamente elevados en
estos países.

Los recortes de los gastos también han
afectado a categorías de gastos favorables al crecimiento. La inversión pública ha sido la categoría de gasto más afectada
(véase el gráfico 2). Aunque hará realizar ahorros lo más fácil es aplicar
recortes a los proyectos de inversión, ello es inadecuado ya que la inversión
es el tipo de gasto público más favorable al crecimiento. En una coyuntura en la
que el sector privado se retrae a la hora de invertir, está justificado que el
sector público intervenga, al mismo tiempo que busca ahorros en otras partidas
del presupuesto. Con el fin de atenuar este inconveniente, la Comisión ha anunciado
en el Plan director para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica
que exploraría nuevas vías para incorporar los programas de inversión en el
componente preventivo del PEC. Asimismo, la masa salarial del sector público y
el consumo público se han reducido desde el inicio del ajuste presupuestario en
2010. Inversamente, ha aumentado la proporción de las transferencias sociales.
El gran aumento de las prestaciones sociales ha estado asociado a los efectos
de la crisis sobre el mercado laboral y a los esfuerzos de los Estados miembros
para moderar sus consecuencias sociales. Estos puntos de vista están
confirmados por el análisis de los gastos por tipos de función, que muestra un aumento
significativo del gasto público en protección social, que al menos refleja en
parte el carácter anticíclico de tales gastos, aunque en este punto hay que
actuar con cautela a la hora de sacar conclusiones debido a la escasa amplitud de
la serie temporal de datos disponibles. Los gastos en educación han aumentado
ligeramente, lo que en cierta medida es tranquilizador teniendo en cuenta que
influyen en el potencial de crecimiento a largo plazo. Sin embargo, este
panorama muestra globalmente que aún queda margen para mejorar la composición
del ajuste presupuestario por el lado de los gastos. En algunos casos, la
magnitud y el ritmo del ajuste vino determinada por la evolución de los
mercados financieros y el deterioro de la liquidez del sector público y no dejó
mucho margen de maniobra para aplicar las medidas óptimas. Las mejoras de los
mercados financieros deberían permitir decisiones más ponderadas en relación
con la composición de los presupuestos futuros. Sin embargo, en otros Estados
miembros es necesario resistir a la tentación de aplicar soluciones fáciles y
temporales para obtener ahorros presupuestarios y perseguir un aumento de la
eficiencia y eficacia del gasto público, con vistas a satisfacer las
necesidades actuales de ajuste y los retos planteados a largo plazo. En este
contexto, merece especial atención la modernización de los sistemas de
protección social a fin de garantizar su eficacia, su adecuación y su
sostenibilidad. Por otra parte, las partidas de gasto favorables al
crecimiento, tales como la inversión pública, la educación y la formación, la
investigación y la innovación y los gastos en el sector de la energía se verían
muy beneficiados con el establecimiento de referencias en materia de mejores
prácticas y la realización de análisis coste-beneficio adecuados. El
establecimiento de referencias en materia de mejores prácticas y la realización
de análisis coste-beneficio adecuados podrían ser técnicas útiles para fomentar
la eficiencia del gasto público.

Gráfico 2:
Variación de la composición de los gastos totales, por categoría económica (2010-2012)
y tipo de función (2010-2011), en puntos porcentuales

Fuente: Servicios de la Comisión.

Una mayoría de Estados miembros de
zona del euro procedió a un aumento global de la fiscalidad en 2011-2012 en el
contexto de unas grandes necesidades de saneamiento presupuestario. En algunos Estados miembros de la zona del euro fueron necesarias
algunas medidas de ingresos de amplia base, lo que implica un aumento de la
presión fiscal también sobre el trabajo y los beneficios de las sociedades, lo
que se considera más perjudicial para el crecimiento. Se aumentó la fiscalidad
sobre la renta y sobre la riqueza, así como los impuestos indirectos sobre el
consumo. También se aumentaron los impuestos sobre la renta de las personas
físicas, en algunos casos en forma de recargos generales o contribuciones de
solidaridad para los perceptores de elevados ingresos. También existe una
tendencia a aplicar aumentos moderados de la imposición recurrente de bienes inmuebles.
Las medidas que afectan al impuesto de sociedades son más variadas, lo que
refleja, en particular, situaciones de partida muy diferentes en la zona del
euro: varios países han reducido el tipo del impuesto de sociedades, mientras
que otros Estados miembros de la zona del euro han introducido tasas especiales
y recargos, aplicables a las grandes empresas en particular. En un esfuerzo por
atenuar los efectos negativos de la crisis sobre las inversiones del sector
privado, varios Estados miembros han introducido modificaciones en su impuesto
de sociedades para incentivar las inversiones en investigación e innovación y
la actividad empresarial. En el área de los impuestos sobre el consumo, en
muchos Estados miembros se han subido los tipos del IVA y de los impuestos
especiales sobre la energía, el alcohol y el tabaco.

Gráfico 3:
Ratio impuestos/PIB y estructura tributaria de los Estados miembros de la zona
del euro (2012, % del PIB)

Fuente: Servicios
de la Comisión.

Se espera que la proporción que representan
los impuestos directos e indirectos en el PIB aumente paralelamente, dejando la
estructura tributaria global relativamente invariada a corto plazo (véase el gráfico 3). Algunos países están realizando
esfuerzos para mejorar su estructura tributaria, habiendo tomado medidas para
reorientar la presión fiscal de los impuestos sobre el trabajo —con inclusión
de reducciones impositivas a determinados grupos del mercado de trabajo, tales
como los trabajadores de bajos ingresos o los segundos trabajadores de una
familia— a los impuestos sobre el consumo, sobre el medio ambiente o sobre la
propiedad inmobiliaria.

De cara al futuro, muchos Estados
miembros de la zona del euro todavía tienen margen para seguir mejorando las
estructura de su sistema tributario. En
particular, Francia, Bélgica e Italia disponen de margen para reorientar sus
impuestos disminuyendo la presión fiscal sobre el trabajo. Estas
reorientaciones deben programarse adecuadamente en el tiempo para evitar
pérdidas de ingresos a corto plazo. En varios países, podría estudiarse la
posibilidad de combinar el aumento de la imposición sobre el consumo con una
mayor utilización de los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmobiliaria y
los impuestos medioambientales, que se consideran menos perjudiciales para el
crecimiento. La imposición sobre la propiedad inmobiliaria podría complementar
de forma útil la imposición sobre el consumo como forma de disminuir la presión
fiscal sobre el trabajo, teniendo en cuenta los posibles efectos adversos de un
aumento de la imposición sobre el consumo sobre las familias más pobres y sobre
el fraude fiscal.

Numerosos Estados miembros disponen de
margen de maniobra para hacer sus sistemas tributarios más favorables al
crecimiento y aumentar sus ingresos ampliando las bases imponibles. Por ello, hay margen para una revisión de los gastos fiscales en
el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto de sociedades
con vistas a aumentar la eficiencia global del sistema tributario. En
particular, sería conveniente que Bélgica, Francia, Italia y España abordasen
la amplia gama de gastos fiscales contemplados en sus sistemas tributarios.
También puede mejorarse la eficiencia del IVA mediante una aplicación más
generalizada del tipo normal y nuevas subidas de los tipos reducidos en
aproximadamente la mitad de los Estados miembros de la zona del euro.

Por último, una mayoría de Estados
miembros podrían seguir mejorando la gobernanza fiscal y/o seguir reduciendo la
distorsión provocada en el endeudamiento. La
gobernanza fiscal debería seguirse mejorando en aproximadamente la mitad de los
Estados miembros de la zona del euro. Ello guarda relación con unos esfuerzos
sostenidos a medio y largo plazo para reforzar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias y mejorar la eficiencia de la administración
tributaria. Italia, Malta y España podrían seguir intensificando sus esfuerzos
para combatir el fraude fiscal y el trabajo no declarado, mientras que
convendría que Eslovaquia mejorase la recaudación del IVA y reforzase la
capacidad de su administración tributaria. Por último pueden seguir siendo
necesarios nuevos esfuerzos de reforma encaminados a reducir la distorsión que
provoca la imposición sobre la vivienda y sobre las sociedades en el
endeudamiento en algunos países, con objeto de corregir los desequilibrios
actuales e impedir la recurrencia de riesgos financieros en estos sectores. Los
Países Bajos deben seguir abordando la distorsión que causa el sistema
tributario en la financiación de las inversiones en vivienda, mientras que
Malta y Francia deben seguir procurando disminuir la distorsión del
endeudamiento que se deriva de la fiscalidad de las sociedades.

Sostenibilidad a largo plazo de las
finanzas públicas

Hacer
frente a la evolución de los gastos a largo plazo, que está influida por el
envejecimiento de la población, constituye un importante reto. Se han realizado progresos significativos desde 2009: las
necesidades de ajuste presupuestario para garantizar la sostenibilidad a largo
plazo han disminuido del 5,8 % en 2009 al 2,3 % actualmente para la
zona del euro en su conjunto. A fin de alcanzar el umbral del 60 % del PIB
para la deuda en la zona del euro en 2030 es necesario un esfuerzo adicional de
dos puntos porcentuales del PIB, además del esfuerzo presupuestario ya previsto
hasta 2014[7].
Si ello no se logra, la proporción que representa la deuda pública en el PIB volvería
a aumentar hacia 2030 a medida que los efectos del envejecimiento de la
población sobre el presupuesto se dejen sentir de forma más acusada, y la deuda
se situaría a proximidad del 90 % del PIB en 2030. Sin embargo, la
situación es muy diferente en los distintos Estados miembros de la zona del
euro. Los riesgos para la sostenibilidad son particularmente elevados en
Bélgica, España, Malta, los Países Bajos, Chipre y Eslovenia. Si se amplía el
horizonte hasta 2060, los retos para la sostenibilidad son aún mayores, ya que
se prevé que los gastos en pensiones aumenten del 12 % del PIB observado
actualmente al 14 % en 2060. Por otro lado, se prevé que los gastos de
asistencia sanitaria y los gastos asociados a los cuidados de larga duración aumenten
del 9 % al 12 % en 2060. Por ello, a muy largo plazo los retos que se
derivan del envejecimiento de la población para la sostenibilidad de las finanzas
públicas siguen siendo importantes en la mayoría de los países, situándose al
nivel más elevado en Bélgica, Chipre, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos,
Eslovenia y Finlandia. Grecia y, en menor medida España, han aplicado reformas
de las pensiones que refuerzan la sostenibilidad, y otros, tales como Italia y
Portugal, donde el riesgo para la sostenibilidad parece limitado en una
perspectiva a largo plazo, dependen de la plena aplicación de sus ambiciosos
planes de saneamiento presupuestario y del mantenimiento de unos altos saldos
primarios más allá de 2014[8].
Esto demuestra los progresos que han realizado los países sometidos a tensiones
a fin de mejorar la sostenibilidad a largo plazo de su hacienda pública.

Se han
logrado avances en las reformas de los sistemas de pensiones y avances menos
importantes en materia de asistencia sanitaria. Una
mayoría de los Estados miembros han adaptado sus sistemas de pensiones con el
fin de reforzar su sostenibilidad en el contexto del envejecimiento de la
población. El último año, una serie de Estados miembros de la zona del euro
realizaron reformas de las pensiones que están teniendo efectos positivos sobre
el presupuesto a largo plazo, tales como los Países Bajos y Eslovaquia, que introdujeron
una vinculación automática entre la esperanza de vida y la edad legal de
jubilación. Sin embargo, se requieren más esfuerzos de reforma para vincular la
edad de jubilación a la esperanza de vida, limitar el acceso a los regímenes de
jubilación anticipada y permitir la prolongación de la vida laboral; también se
requieren reformas en los ámbitos de la asistencia sanitaria y las políticas de
cuidados de larga duración. En el ámbito de la asistencia sanitaria, hay que
llegar a un equilibrio entre la necesidad de ofrecer asistencia sanitaria y
cuidados de larga duración accesibles a toda la población y la demanda
creciente asociada al envejecimiento de la población, el desarrollo tecnológico
y las crecientes expectativas de los pacientes de todos los grupos de edad. La
sanidad pública y los cuidados de larga duración representaron aproximadamente
el 9 % del PIB en 2010. En las últimas décadas se ha observado un aumento
substancial de la proporción que representan estos gastos en el PIB y en el
total de gastos públicos. Para las próximas décadas, se espera que prosiga esta
tendencia, reforzada por el envejecimiento de la población. El efecto agregado de
los factores demográficos y no demográficos es un aumento previsto del gasto
público en sanidad y cuidados de larga duración de 2,5 o incluso 3,5 puntos
porcentuales del PIB de aquí a 2060[9]. Globalmente, el 70 % del aumento previsto del gasto público
relacionado con la edad corresponde a gastos de asistencia sanitaria y de
cuidados de larga duración (el resto corresponde al gasto en pensiones, en educación
y en prestaciones de desempleo). Las tendencias de los gastos sanitarios y de
los gastos en cuidados de larga duración representan, en sí mismas, un reto
constante para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Así pues, se requieren
unas reformas sólidas para lograr una utilización más eficiente de los recursos
públicos limitados y el suministro de una asistencia sanitaria de alta calidad,
y mejorar la relación eficacia/coste de la sanidad pública. Una mejora de la
relación eficacia/coste de los sistemas sanitarios puede reducir o retrasar la
carga que representan para los gastos las enfermedades y la invalidez, y, de
esta forma, afectar positivamente a la tasa de actividad.

Marcos
presupuestarios

En la zona del euro sigue teniendo
lugar el reforzamiento de los marcos presupuestarios. Aunque la Directiva sobre marcos presupuestarios nacionales debe
incorporarse a las legislaciones nacionales para finales de 2013, los Estados
miembros de la zona del euro pidieron que este proceso se adelantase a finales
de 2012[10].
A pesar de los substanciales avances logrados, aún queda cierto camino por
recorrer. Algunos Estados miembros deben garantizar una cobertura estadística
oportuna y global para todos los subsectores de las administraciones públicas,
teniendo en cuenta que las previsiones carecen a veces de transparencia. Se han
logrado avances algo mayores en materia de reglas presupuestarias numéricas: se
está preparando o se ha introducido una amplia gama de instrumentos nacionales
de apoyo a la elaboración de las políticas presupuestarias nacionales. Al
margen de la propia Directiva, el marco para una gobernanza reforzada de la UE
introducido por otros textos legislativos del «paquete de seis medidas» de
reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha contribuido a dar prioridad
en el programa de reforma de los Estados miembros a la introducción efectiva de
normas presupuestarias numéricas a nivel nacional. Esto también está respaldado
por el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TCGE), de carácter
intergubernamental, que establece la necesidad de adoptar una norma de
equilibrio presupuestario estructural que incluya el objetivo a medio plazo a
nivel nacional y esté garantizado por un fuerte mecanismo de corrección. Por
otra parte, el acuerdo más reciente sobre el «paquete de dos medidas», dirigido
específicamente a los Estados miembros de la zona del euro, reforzará más los
marcos presupuestarios nacionales en el contexto de una mayor supervisión de
los procesos presupuestarios; esto incluirá particularmente un mayor papel de
instituciones presupuestarias independientes. En numerosos Estados miembros de
la zona del euro se está trabajando para establecer acuerdos eficaces de
coordinación entre las administraciones subnacionales, pero estas positivas
intenciones deben plasmarse en acuerdos concretos y aplicables, especialmente
en países descentralizados como España y Bélgica. Asimismo, la intención de
fortalecer los procedimientos presupuestarios se está enmarcando en una
perspectiva plurianual: aunque muchos Estados miembros informan de que ya
cuentan con marcos presupuestarios a medio plazo o tienen la intención de
introducirlos, aún se requieren esfuerzos para cumplir totalmente las
estipulaciones de la Directiva. Una planificación presupuestaria eficaz a medio
plazo reduce la incertidumbre de las políticas aplicadas y aumenta la confianza.

2.2.        Sector financiero

La mayoría
de los indicadores de riesgo relacionados con los mercados financieros de la UE
y con las expectativas del mercado mejoraron en el segundo semestre de 2012 y a
principios de 2013, al haber disminuido la intensidad de las espirales de destrucción
de la confianza debido a las medidas adoptadas con determinación a todos los
niveles. Se ha registrado una recuperación de
amplia base de los precios de los activos en la mayoría de los segmentos del
mercado y se han invertido las tendencias alcistas de las primas de riesgo de
las deudas soberanas y bancarias observadas anteriormente (véase el gráfico 4).
La percepción decreciente de riesgo asociado a las deudas soberanas y bancarias
de la zona del euro se ha reflejado en la disminución de los rendimientos de
las obligaciones en los países sometidos a un programa y los países vulnerables
y de sus diferenciales respecto del bono alemán, y en los diferenciales
respecto de las permutas de riesgo de crédito. Esta percepción decreciente de
riesgo también ha quedado patente en el éxito de las emisiones primarias de
obligaciones soberanas, tanto en lo que se refiere a las ofertas recibidas en
relación con los importes ofrecidos como desde el punto de vista de los
rendimientos obtenidos. Algunos Estados miembros fueron capaces de explotar el
mercado de obligaciones soberanas con emisiones a muy largo plazo, mientras que
Irlanda y Portugal han preparado eficazmente el terreno para el pleno
restablecimiento de la financiación de mercado. Las expectativas del mercado
también han sido muy sólidas y los riesgos extremos han disminuido, ya que los
mediocres datos económicos, la incertidumbre acerca de la situación inmediatamente
posterior a las elecciones italianas y la incertidumbre en relación con Chipre
no han llevado a una reaparición de las tensiones que caracterizaron gran parte
del año 2012 aunque estos acontecimientos supusieron un deterioro de los
indicadores de confianza y a un aumento de los diferenciales de la deuda
soberana, si bien estos han vuelto a disminuir a partir del mes de abril.

Gráfico 4:
Diferenciales de rendimiento de las obligaciones estatales a 10 años de la zona
del euro respecto de las obligaciones de Alemania y diferenciales de las
obligaciones emitidas por los bancos

Muchos bancos de la UE también
han vuelto a la financiación de deuda en el mercado y, desde el otoño de 2012,
los bancos de Estados miembros vulnerables también han podido emitir
importantes cantidades de títulos de deuda, aunque la emisión de obligaciones
bancarias ha disminuido drásticamente a raíz de los acontecimientos de Chipre. Al mismo tiempo se ha estabilizado la salida de depósitos de
particulares de bancos establecidos en algunos Estados miembros vulnerables. Como
consecuencia de ello, los empréstitos de los bancos en sus bancos centrales han
disminuido en la mayoría de los países que eran muy dependientes de ellos, como
refleja la reducción de los balances dentro del Eurosistema (véase el gráfico 5).
Varios bancos también han empezado a reembolsar una parte de los fondos tomados
en préstamo con ocasión de las dos operaciones de refinanciación a largo plazo del
BCE. Esta restitución la han realizado sobre todo bancos de los países
principales, particularmente Alemania y Francia, aunque también están
contribuyendo los bancos de países más vulnerables, especialmente de España. La
gestión de la reabsorción de las operaciones de refinanciación a largo plazo
será extremadamente delicada y deberá llevarse a cabo con cautela,
especialmente en una coyuntura en que, aunque ha empezado a disminuir la
tensión en el sector bancario, las condiciones no han vuelto a la normalidad
todavía, existiendo el riesgo de que vuelvan a aparecer dificultades de
financiación.

Gráfico 5: Balances dentro del Eurosistema

Las
favorables expectativas del mercado se vieron estimuladas por varias medidas
adoptadas a nivel europeo que afectaron a los mercados durante el pasado año. Los temores acerca de la ruptura del euro han remitido
significativamente a partir del último trimestre de 2012. En cuanto a la
política monetaria, el BCE ha anunciado un nuevo programa encaminado a
restablecer la transmisión de la política monetaria en materia de operaciones
monetarias de compraventa (OMC) en septiembre de 2012. Estas operaciones
vendrían acompañadas de condiciones estrictas y efectivas asociadas a un
programa relativo a la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y
al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Las OMC lograron disipar la
preocupación del mercado acerca de la posible existencia de riesgos de
convertibilidad del euro y han producido substanciales efectos de moderación
sobre los rendimientos de las obligaciones estatales, especialmente en España e
Italia. En cuanto al aspecto reglamentario, los avances en la gobernanza
económica y presupuestaria y el acuerdo relativo al Mecanismo Único de
Supervisión (MUS) también han contribuido a la reducción de las primas de
riesgo. El MUS deberá estar en funcionamiento en julio de 2014, y supondrá un
cambio radical en el panorama de supervisión de Europa. El MUS garantizará una
supervisión armonizada, con una supervisión centralizada únicamente de los
bancos más significativos y de los que reciban ayuda pública. Ello reforzará la
alta calidad y la imparcialidad de la supervisión bancaria de forma general,
contribuyendo a estimular la resiliencia del sistema bancario a medio plazo y a
disipar las dudas acerca de la calidad de los activos bancarios. Como
consecuencia de ello, el MUS contribuirá a restablecer la confianza en el
sistema bancario y a reducir las interacciones negativas entre las deudas
soberanas y las deudas de los bancos en la zona del euro. De forma general,
cabe decir que se han logrado importantes progresos en la reducción de los
riesgos financieros. Por último, con la entrada en funcionamiento del Mecanismo
Europeo de Estabilidad, de carácter permanente, la UE cuenta con un fuerte
dispositivo de seguridad que puede implantarse para evitar interacciones
negativas y efectos indirectos entre las deudas soberanas y entre las deudas
soberanas y los respectivos sectores financieros.

Sin embargo, las condiciones del mercado no
se han normalizado y la fragmentación del mercado no ha desaparecido, lo que
significa que persisten las tensiones para la financiación de los bancos en los
países vulnerables. El retorno a una plena integración financiera depende
esencialmente del mantenimiento de esfuerzos positivos y ambiciosos encaminados
a reformar el marco financiero. La pérdida de confianza de los inversores
observada en el último par de meses podría reforzar de nuevo la fragmentación
de los mercados financieros de la UE. En la coyuntura actual, los gobiernos
nacionales se concentran en las repercusiones de las quiebras bancarias a nivel
nacional y con frecuencia no tienen en cuenta sus efectos externos a nivel
internacional. A fin de aprovechar las ventajas del mercado único y de la
estabilidad financiera, la zona del euro necesita nuevas instituciones
supranacionales que faciliten la actividad bancaria internacional. La
posibilidad de una recapitalización directa de los bancos por parte del MEDE,
que pronto estará disponible, también desempeñará un papel en la reducción del
vínculo entre la deuda soberana y la deuda de los bancos respectivos, tanto en
la fase de transición, como en la fase del «banco estable».

La crisis ha mostrado la forma en que los
países de una unión monetaria son vulnerables frente a perturbaciones
repentinas y asimétricas y, por consiguiente, a inversiones potencialmente
perturbadoras de los flujos de capital si no se coordinan sus políticas
económicas y no se logra una convergencia real de sus ciclos económicos. Algunos
países que tenían unas tasas de inflación y unos tipos de interés relativamente
más altos antes de adherirse a la unión monetaria, atrajeron entradas masivas
de capitales durante los primeros diez años tras la unificación monetaria y
experimentaron desde el comienzo de la crisis entradas de capitales privados
igualmente masivas, cuyo efecto total ha sido parcialmente amortiguado por la
posibilidad de los bancos de acceder a la financiación de su banco central. Con
objeto de impedir que en el futuro se materialicen amenazas similares para la
estabilidad financiera, una política macroprudencial desempeñará un papel
esencial. La Directiva sobre requisitos de capital (DRC4) y el Reglamento sobre
requisitos de capital contemplan numerosos instrumentos macroeconómicos, tales
como reservas de capital anticíclicas y reservas para entidades financieras de
importancia sistémica, que podrían ayudar a impedir que vuelvan a aparecer
situaciones similares en el futuro, y el BCE y la Junta Europea de Riesgo
Sistémico deben garantizar que su utilización se coordina y se realiza de la
forma más eficiente.

Los bancos continuaron el saneamiento de
sus balances. Los bancos de importancia sistémica de la zona del euro también
siguieron reduciendo sus ratios de endeudamiento; en 2012, sus activos tenían
un valor 23 veces superior a su capital social. Este ratio ha disminuido
considerablemente desde 2008, cuando los activos de los bancos tenían un valor
31 veces superior a su capital social. Esta mejora ha sido principalmente el
resultado de un aumento del capital. Los bancos de importancia sistémica en la
zona del euro siguieron aumentando su solvencia: habiendo aumentado su ratio de
capital básico de clase 1 del 10 % al 11 % en los tres primeros
trimestres de 2012. La débil situación económica y el endeudamiento a veces
elevado del sector privado no financiero sugiere que los bancos de la zona del
euro deberán conservar las reservas de capital constituidas gracias al plan de
recapitalización de la ABE y seguir reforzando sus reservas de capital, en caso
necesario. Las perspectivas económicas afectan a la rentabilidad de los bancos
a través de un aumento de los préstamos no productivos y de las necesidades de
dotación. La consolidación del reforzamiento del capital deberá hacerse
preferentemente ampliando el capital, o reduciendo los dividendos, la
remuneración de los ejecutivos y las recompras de acciones en favor de los beneficios
retenidos, con objeto de evitar cualquier consecuencia no deseada sobre el
flujo de crédito. A fin de ilustrar la necesidad de seguir ampliando el
capital, debe observarse que el porcentaje que representa el total de préstamos
de dudoso cobro y no productivos no cubiertos por las reservas en el total de
fondos propios está aumentando constantemente en algunos países sometidos a
tensiones y en algunos otros países. En los países sometidos a un programa, se
realizaron unas evaluaciones exhaustivas para garantizar un elevado nivel de
capital que permita a los bancos completar el proceso de saneamiento de sus
balances. Algunas de estas evaluaciones han quedado obsoletas y habrán de
actualizarse con el fin de tener en cuenta la evolución económica más reciente
y detectar los posibles puntos débiles persistentes, para de esta forma
reforzar la confianza en el sector en su conjunto.

El ritmo
global de disminución de los ratios préstamos/depósitos durante los últimos
años es relativamente lento en comparación con las disminuciones de los
balances bancarios observadas durante anteriores crisis bancarias. En realidad, de forma agregada el total de activos de la zona del
euro no disminuyó significativamente desde el inicio de la crisis. Por el
momento, el ritmo puede compararse con el de Japón, que experimentó un proceso
de desapalancamiento de su sector financiero muy lento desde 1997, dado que sus
activos tóxicos permanecieron demasiado tiempo en los balances de los bancos.
Esto tuvo una gran influencia en los mediocres resultados económicos globales
de Japón durante las últimas décadas. El ratio agregado préstamos/depósitos de
los bancos con importancia sistémica de la zona del euro, era aún del 120 %
en junio de 2012. Esto significa que los bancos de la zona del euro dependen de
la financiación mayorista y son vulnerables cuando estos mercados se agotan.
Aunque la ampliación de capital es claramente el modo de desapalancamiento
preferido desde el punto de vista económico, ya que el flujo de crédito a la
economía real se ve menos afectado, el lento ritmo actual de ajuste de los
activos y la coyuntura actual de bajo coste de la financiación, apuntan al
riesgo de que los bancos se abstengan de conceder préstamos. Por consiguiente,
habrá que resolver los obstáculos legales y judiciales a la resolución de los
préstamos no productivos. Por otro lado, es importante que se organicen exámenes
de la calidad de los activos sobre la base de unas definiciones y una
metodología adoptadas de común acuerdo, con mecanismos de protección creíbles.
Este enfoque podría fomentar la transparencia de los activos bancarios y, de
esta forma, reforzar la confianza en el conjunto del sector.

En la zona
del euro en su conjunto, los préstamos de las instituciones financieras
monetarias a las empresas financieras disminuyeron un 3,8 % en 2012,
mientras que los préstamos a las economías domésticas se mantuvieron estables. Los volúmenes de préstamo en los países sometidos a tensiones son
incluso menores. La comparación de la variación de los volúmenes de los
préstamos bancarios con la de los tipos de interés de estos préstamos ofrece
alguna indicación sobre las respectivas influencias de la demanda y la oferta a
la baja expansión del crédito. En Italia— particularmente en el caso de las
PYME— y en Portugal, la evolución de las condiciones de los préstamos bancarios
apunta a un predominio de perturbaciones por el lado de la oferta, mientras que
en el caso de Irlanda las perturbaciones provienen predominantemente de la
demanda. En España se dan simultáneamente los efectos de perturbaciones tanto
procedentes de la demanda como de la oferta. La demanda de préstamos es moderada
debido al marco macroeconómico, a las presiones en favor del desapalancamiento
en el sector privado no financiero y a la incertidumbre que afecta a las
decisiones de inversión. También influyen factores de oferta. El acceso a la
financiación es particularmente problemático para las PYME y las empresas de
nueva creación en varios Estados miembros. Según la edición más reciente del
estudio SAFE (SMEs’ Access to Finance) del BCE, el acceso a los
préstamos bancarios siguió disminuyendo en la zona del euro y la tasa de denegación
de estos aumentó al 15 %. Cerca de una de cada cinco empresas (18 %)
manifestaron que el acceso a la financiación constituye su principal problema.
A pesar de la mejora significativa de los rendimientos de las obligaciones estatales
y la disminución de los costes de financiación para los bancos en los países
sometidos a tensiones, los tipos de interés minoristas aplicados por los bancos
a las empresas no financieras y a las economías domésticas aún no han
disminuido de forma significativa, y a las empresas y a las economías domésticas
de algunos países vulnerables se les aplican todavía tipos de interés
notablemente más altos que los aplicados a sus homólogos en los países
principales (véase el gráfico 6). Esto demuestra que el mercado único de la
financiación está actualmente muy fragmentado.

Gráfico 6: Tipos de interés minoristas (%) – préstamos a empresas
no financieras de un importe máximo de un millón EUR y con un periodo inicial
de fijación del tipo inferior a un año

Fuente: Notas del BCE. A: comienzo de la
crisis; B: Lehman Brothers; C: primer programa de ayuda a Grecia; D: contagio
de la crisis de la deuda soberana. Últimos datos: enero de 2013.

Dado que las condiciones de
financiación de la deuda soberana están correlacionadas con las de los bancos y
existen interacciones entre las condiciones de financiación de la deuda soberana
y la del sector privado respectivo, un riesgo de la deuda soberana más
controlado debería influir, a través de la intermediación bancaria, en el coste
de crédito de la economía en su conjunto. El
análisis reciente sugiere que en la variación de las condiciones de préstamo al
sector privado no financiero no solo influye el coste de financiación de la
deuda soberana y el grado de apalancamiento del sector privado, sino también la
mayor o menor solidez de los sistemas bancarios nacionales[11]. La calidad de las
carteras de préstamo, la rentabilidad y la magnitud de las reservas de capital
del sistema bancario nacional han contribuido a la dispersión de los tipos de
interés de los préstamos bancarios a nivel nacional (véase gráfico 7). Esto sugiere
que, en la coyuntura actual, unos tipos de interés de los préstamos más altos
pueden reflejar la necesidad de compensar parcialmente las pérdidas actuales y
futuras derivadas de los activos deteriorados. Por ello, un mayor saneamiento de
los balances bancarios (véase más arriba) debería llevar a una normalización de
las condiciones de préstamo en los países sometidos a tensiones. Además, el
mercado único deberá reforzarse, también a corto plazo.

Gráfico 7:
Correlación entre el tipo de interés combinado aplicado por las instituciones
financieras monetarias a sus préstamos al sector privado no financiero y los
rendimientos de las obligaciones estatales a 10 años, los préstamos no
productivos, la rentabilidad de los activos y el capital básico de nivel 1

Fuente: BCE.

La atonía de la oferta de préstamos bancarios ha llevado a una
reorientación de las demandas de financiación hacia el mercado. Durante los últimos 12 meses, la emisión de obligaciones
empresariales en la zona del euro ascendió a 117 000 millones EUR, lo que
representa un incremento interanual del 13,3 %. Para la zona del euro en
su conjunto, el importe de la emisión de obligaciones compensa con creces la
disminución de los flujos de préstamos netos durante el mismo periodo, que fue
de 70 000 millones EUR, tras ajustarse en función de las ventas y las
titulizaciones. Sumando las dos fuentes de financiación, resulta que la
financiación total del sector empresarial no financiero se mantuvo positiva
durante los últimos 12 meses en la zona del euro (más de 47 000 millones
EUR). No obstante, en algunos países las grandes disminuciones de los volúmenes
de préstamo no han venido acompañadas de un aumento de la emisión de obligaciones
(véase el gráfico 8). Esto podría deberse a la débil demanda de crédito y/o al
hecho de que estos mercados de obligaciones no están bien desarrollados. Por
otro lado, las PYME o las economías domésticas no tienen acceso directo a la
financiación del mercado.

Gráfico 8:
Contribución a la expansión anual del crédito a las empresas no financieras (enero de 2013)

Fuente: BCE.

En la coyuntura actual, cuando están disminuyendo los volúmenes de
préstamo en Europa, especialmente en lo que se refiere al segmento de plazos de
vencimiento largos y en los países más vulnerables, el capital desembolsado del
BEI ha sido aumentado por los Estados miembros de la UE en 10 000 millones
EUR, lo que permitiría un aumento de los
préstamos para EU-27 en aproximadamente 20 000 millones EUR en cada uno de
los tres próximos años. La actividad anual de préstamos se distribuirá a partes
iguales en infraestructura estratégica, investigación, desarrollo e innovación,
acción por el clima y PYME. En los países sometidos a tensiones, el BEI ha
desarrollado una asociación con la UE, en virtud de la cual los préstamos del
BEI se combinan con cierta asunción del riesgo por el presupuesto de la UE. En
Grecia, por ejemplo, el BEI estableció un instrumento financiero comercial de
500 millones EUR por primera vez con el fin de apoyar un volumen comercial de
1 500 millones EUR. En Portugal, el BEI ha firmado una cartera innovadora
de garantías estatales que prevé una dotación para préstamos de un máximo de
6 000 millones EUR durante los próximos años.

Podrían
considerarse otras iniciativas para facilitar el acceso de las PYME a la
financiación bancaria y no bancaria en la UE y en la zona del euro[12]. Entre ellas cabe citar el desarrollo a nivel de la UE y de los
Estados miembros de medidas encaminadas a la mejora del marco de
capital-riesgo, el establecimiento de mercados específicos para las PYME y las
agrupaciones de PYME, nuevos instrumentos de titulización para las PYME,
establecimiento de normas para la evaluación del crédito de las PYME y el
fomento de fuentes no tradicionales de financiación, tales como el
arrendamiento financiero, la financiación de la cadena de suministro o el
micromecenazgo (crowd-funding).

2.3.        Medidas estructurales en favor del crecimiento y la competitividad

Desapalancamiento y reeequilibrio

Está teniendo lugar un proceso de
desapalancamiento en el sector privado no financiero, especialmente en las
Estados miembros vulnerables, tal como indica el
gráfico 9, pero aún queda un largo camino por recorrer. Se han
registrado grandes disminuciones del endeudamiento de las empresas en España,
Estonia, Grecia y Malta, y del endeudamiento del las economías domésticas en
Irlanda, Estonia, España y Portugal. Por otra parte, en Francia, Finlandia y
Bélgica pueden observarse importantes aumentos (tanto del endeudamiento de las
economías domésticas como del de las empresas). No obstante, los países más
propensos a afrontar presiones en el mercado del crédito[13] parecen tener en
común un proceso de desapalancamiento caracterizado simultáneamente por las
turbulencias en los mercados de crédito y una recesión económica: disminución
del PIB y flujos de crédito netos negativos. De cara al futuro, un sistema
financiero bien capitalizado, viable y estable parece ser primordial para minimizar
la propagación de efectos de contagio del desapalancamiento del sector privado
al resto de la economía y para garantizar un suministro de crédito adecuado que
permita a las empresas y economías domésticas que deseen tomar fondos prestados
hacerlo con un coste apropiado. La búsqueda de factores de crecimiento también
es de gran importancia en la medida en que estos factores pueden, al menos
parcialmente, compensar la disminución temporal de la demanda interna
subyacente en el desapalancamiento del sector privado. Esto reviste particular
importancia en las circunstancias actuales, ya que el margen de maniobra de que
dispone el sector público para atenuar los efectos negativos sobre la actividad
económica es extremadamente limitado en países en los que dicho sector también
está altamente endeudado y en los que los rendimientos de la deuda soberana han
aumentado significativamente durante la crisis.

Gráfico 9:
Descomposición de las variaciones interanuales del ratio deuda/PIB en los
países de la zona del euro

3er trim. 2012/3er trim. 2011 (en puntos porcentuales)

(1) No se dispone
de datos trimestrales para Chipre y Luxemburgo con posterioridad al 2º
trimestre de 2011

Está avanzando el reequilibrio en la
zona del euro, aunque la mayor parte del ajuste ha tenido lugar en los países
con déficit (cf., por ejemplo, Buti and Turrini,
2012[14], y Comisión,
2012[15];
véase el gráfico 10). Un ajuste más rápido en los países deficitarios que en
los países superavitarios implica un sesgo positivo para el equilibrio entre
ahorro e inversión de la zona del euro. Este logro está en consonancia con la
evaluación de las características estructurales de la zona del euro —envejecimiento
de la población, altos niveles de renta per cápita, necesidad de saneamiento
presupuestario y desapalancamiento del sector privado en muchos Estados
miembros—, lo que también sugiere un superávit moderado para la zona del euro.
En los países deficitarios, el desapalancamiento del sector privado y el
saneamiento presupuestario han llevado a una contracción del consumo y la
inversión y, por lo tanto, de las importaciones, aunque la mayor competitividad
también es un importante factor determinante de la mejora de las exportaciones.
Los saldos exteriores positivos de varios Estados miembros disminuyeron en
2011, pero volvieron a aumentar en 2012 y, según las previsiones de primavera,
se estabilizaran o disminuirán muy gradualmente en los próximos años. La subida
del superávit de la balanza por cuenta corriente experimentada el pasado año
puede haber estado causada por efectos de «puerto seguro». En cambio, el
restablecimiento de la confianza en los activos financieros exteriores, junto
con la disipación de la incertidumbre, debería contribuir a reducir el
superávit, al impulsar la inversión y el consumo. Por otro lado, los bajos
tipos de interés, las relativamente dinámicas subidas salariales y la evolución
relativamente firme del mercado laboral deberán seguir respaldando la inversión
de las economías domésticas y el consumo privado. No obstante, subsisten
algunos cuellos de botella que impiden un proceso de reequilibrio más
simétrico. El sector privado de algunos de los países superavitarios está muy
endeudado, lo que afecta a la demanda interna. Asimismo, en algunos países
superavitarios el aumento de la productividad del sector de servicios es bajo
ya que las reglamentaciones restrictivas y un bajo nivel de aplicación de las
normas de competencia en el sector de servicios frenan la inversión y los
incrementos de productividad asociados.

Gráfico 10: Saldo de la balanza por cuenta corriente de
la zona del euro y de los países superavitarios y deficitarios de la zona del
euro con sus socios comerciales

Fuente: Servicios de la Comisión.                                                                         Fuente:
Servicios de la Comisión.

De cara al futuro, el ajuste de los
desequilibrios dentro de la zona del euro parece duradero, ya que en el
predominan los componentes no cíclicos. En primer
lugar, se espera que prosiga el dinamismo de las exportaciones de los países
deficitarios, ya que las reformas estructurales y la reducción de los costes de
producción se plasman progresivamente en aumentos de competitividad. En segundo
lugar, una parte sustancial de la contracción de la demanda interna de los
países vulnerables también es de carácter no cíclico, en la medida en que la
expansión de la demanda anterior a la crisis estuvo impulsada por unas entradas
de crédito excesivas, unas expectativas no realistas de ingresos y un frenesí especulativo
en los mercados de activos. Los aspectos negativos de esta evolución residen en
su impacto duradero sobre el potencial de producción, a medida que las
economías vulnerables reasignan sus dotaciones de factores entre los distintos sectores.

Desde 2009, en los países deficitarios
se ha interrumpido la tendencia a fuertes aumentos de los precios de los bienes
y servicios no exportables que existía antes de la crisis. Estos precios
perdieron dinamismo o han disminuido en relación
con los precios de exportación. La reducción de la demanda interna y la baja de
los precios de los bienes y servicios no exportables, en relación con los
precios de los bienes y servicios exportables, proporciona a las empresas un
incentivo para reorientar su capacidad de producción hacia las exportaciones y
contribuye a la reasignación del trabajo y el capital de los sectores de
servicios no exportables (tales como la construcción y la administración
pública) a los sectores orientados a la exportación. No obstante, el ritmo de
asignaciones intersectoriales depende en gran medida del grado de competencia
interna y de la existencia o ausencia de obstáculos a la entrada y salida de
empresas en los diferentes sectores. Por consiguiente, las reformas del mercado
de productos (de las que se trata a continuación) tienen un papel que
desempeñar en la mejora de la competencia y el establecimiento de las
condiciones empresariales adecuadas para que tengan lugar estas reasignaciones.
Por otra parte, la disponibilidad de financiación para las inversiones
productivas también es esencial para un ajuste armónico de la estructura
productiva de las economías.

Reformas estructurales en los
mercados de productos y de servicios

Las reformas estructurales en los
mercados de productos y servicios desempeñan un papel fundamental, no solo al
establecer las bases para unos incrementos de productividad sostenibles a largo
plazo, sino también al generar efectos positivos ya a corto plazo a través de
diversos canales. Como ha señalado la OCDE (2012)[16],
podrían aparecer efectos de confianza y de riqueza positivos derivados de las
variaciones previstas de las rentas futuras, como consecuencia de las reformas.
Esto, a su vez, podría impulsar la inversión privada y mitigar las
restricciones financieras, a través de la mejora de las garantías. También
podría lograrse un efecto positivo sobre los diferenciales de tipo de interés
respecto de la deuda soberana, en beneficio de los países endeudados, si los
mercados financieros consideran creíbles las reformas estructurales.
Generalmente, la credibilidad es la clave para la aparición de estos efectos a
corto plazo: las reformas no deberán quedarse en el papel, sino que deben
aplicarse rápida y plenamente. Aparte de estos efectos de confianza, las
reformas estructurales en los mercados de productos y servicios, al mejorar la
capacidad de ajuste y la flexibilidad de la economía, facilitan la transmisión
por toda la economía de las medidas adoptadas en otras áreas esenciales, tales
como el mercado de trabajo. En este contexto es particularmente importante
determinar un conjunto de reformas del mercado de productos y de trabajo que
sean complementarias. Además, con objeto de minimizar los efectos de la
reestructuración de los balances del sector privado sobre la actividad
económica y la estabilidad financiera, la búsqueda de factores de crecimiento
reviste una importancia capital en la medida en que estos factores permiten, al
menos parcialmente, compensar la disminución transitoria de la demanda interna.
Por último, las reformas estructurales revisten particular relevancia no solo
porque garantizan un proceso de reequilibrio duradero, sino también porque
atenúan los efectos negativos del desapalancamiento y garantizan las
condiciones adecuadas para un crecimiento económico sostenible.

Son de particular importancia las reformas
estructurales que fomentan la competencia mediante una mayor liberalización del
mercado, particularmente en el sector de servicios y en las industrias de redes.
Con objeto de potenciar el incremento de la
productividad a nivel de empresa y a nivel agregado, las barreras de entrada y
salida deben eliminarse para mejorar la competencia y permitir la entrada en el
mercado a las empresas más innovadoras. Así pues, un entorno totalmente
favorable a un proceso de reasignación garantizaría que los recursos se
canalicen hacia las empresas o sectores más productivos e innovadores, mientras
que las empresas menos eficientes reducirían su dimensión o incluso salían del
mercado. Datos recientes (Andrews and Cingano, 2012)[17] demuestran que este proceso no funciona de forma homogénea en
toda la zona del euro, ya que los efectos de la reasignación del empleo entre
las empresas sobre la productividad laboral en el sector manufacturero oscilan
entre aproximadamente el –5 % en Grecia y el +70 % en Finlandia (en
comparación con un escenario de referencia en el que el empleo se asigna de
forma aleatoria). En algunos Estados miembros aún existe un margen
significativo para una reasignación de recursos que fomente la productividad
(especialmente en Europa meridional y continental). En particular, la supresión
de las restricciones injustificadas a la entrada en sectores tales como el
comercio minorista, las profesiones reguladas, las industrias de redes y los
servicios a las empresas contribuiría a promover la competencia y facilitaría
la reasignación de recursos.

Las reformas del mercado de productos,
al promover la competencia y reducir las rentas excesivas en los sectores
protegidos, proporcionarían incentivos al aumento de la eficiencia de los
procesos de producción y de la asignación de recursos. Cuando aumenta la competencia, los precios y los márgenes
comerciales se ven sometidos a tensiones. Al tiempo que se acelera la
reasignación de recursos, esto proporcionará a los operadores históricos
incentivos para aumentar la eficiencia de sus procesos de producción, con el
fin de defender sus cuotas de mercado y sus tasas de beneficio. Al mismo
tiempo, una mayor competencia puede promover la innovación en materia de
productos y procesos (en la medida en que las empresas innovadoras logren
apropiarse las rentas derivadas de la innovación, lo que subraya la importancia
de un buen funcionamiento del sistema de protección de los derechos de propiedad
intelectual) y, en definitiva, estimula el crecimiento. A su vez, los beneficios
derivados de una producción más eficiente se difunden por toda la economía, especialmente
en sectores, tales como los sectores de servicios y las industrias de redes,
cuya producción se utiliza en gran medida como insumo intermedio en otros
sectores. Las reformas que aumentan la productividad en los primeros, que
suelen ser sectores no exportadores, podrían tener significativos efectos
indirectos sobre la productividad en los sectores exportadores (tales como el manufacturero),
en beneficio de los países deficitarios. Una aplicación ambiciosa de la Directiva
de servicios, cuyo estado de transposición parece bastante desigual, constituye
un importante elemento de este tipo de reformas.

Durante el último año, varios Estados
miembros de la zona del euro han emprendido importantes reformas estructurales
en los mercados de productos y de servicios. El
esfuerzo de reforma ha sido sustancial en países beneficiarios de un programa
de ayuda financiera y/o sometidos a presiones del mercado (esto es, los países
vulnerables). Se han adoptado medidas de liberalización, aunque en diferente
grado, en las industrias de redes (por ejemplo, en Grecia, Italia, Portugal y
España) y en otros sectores de servicios (por ejemplo, en Grecia, Irlanda,
Italia y Portugal). Se han aplicado reformas del marco de competencia (esto es,
revisión de la legislación de competencia y concesión de más recursos a las
autoridades de competencia) en Austria, Bélgica, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo
y Portugal. En cualquier caso, aún se requiere un fuerte esfuerzo de reforma en
este ámbito, particularmente en lo que se refiere a la reducción de las
barreras al ejercicio de los servicios profesionales. En Austria, Bélgica,
Francia, Alemania, Italia y Eslovenia, aún son considerables las posibilidades
no aprovechadas de liberalización de las profesiones reguladas. Por último,
también se están realizando reformas de los mercados de la vivienda y del
alquiler, sobre todo en España, Portugal e Irlanda, con el fin, en particular,
de reducir los incentivos al endeudamiento de las economías domésticas y de fomentar
la movilidad de la mano de obra.

La mejora del marco reglamentario en
el que operan las empresas e industrias de la UE llevaría a mejorar la
competitividad y aumentaría la capacidad de las empresas para crecer y crear
empleo. El entorno empresarial puede contribuir a
facilitar la salida del mercado de las empresas menos eficientes. La salida de
empresas se vería favorecida por una legislación en materia de quiebra
favorable a las empresas que establezcan el equilibrio adecuado entre
protección de los acreedores (con el fin de aumentar su tasa de recuperación de
fondos) y la reducción de los costes de la salida para los empresarios
(permitiendo una rápida cancelación de su deuda a la luz de una «segunda
oportunidad» para realizar buenos planes empresariales). Permitir la solución
extrajudicial de litigios y garantizar un periodo de tiempo razonable para
cumplir los procedimientos legales en caso de quiebra de empresas son elementos
fundamentales para este fin. Por otra parte, las empresas que habrían quebrado
en condiciones normales de mercado no deberán mantenerse artificialmente en
actividad con el fin de no impedir el ajuste necesario de economía, al mismo
tiempo que se tienen en cuenta las repercusiones sociales de dichos procesos de
reasignación a través de medidas de acompañamiento bien diseñadas. La mejora
del entorno empresarial también implicaría la adopción de medidas encaminadas a
aumentar la eficiencia y transparencia de la administración pública, simplificando
los procedimientos a todos los niveles de la Administración, reduciendo las
trabas administrativas y adoptando medidas tendentes a mejorar la eficiencia de
la justicia civil. Al disminuir los costes, el tiempo y la incertidumbre
asociados a la actividad empresarial, las medidas en esos ámbitos podrían
incrementar la eficiencia de las empresas en funcionamiento, lo que se
traduciría en unos precios más bajos y una mayor productividad, creando al
mismo tiempo unas condiciones favorables para atraer las inversiones y promover
la entrada de nuevas empresas. En varios Estados miembros de la zona del euro,
principalmente en Grecia, Italia, Portugal y España, se han emprendido reformas
encaminadas a reducir las trabas administrativas, modernizar las
administraciones públicas y aumentar la eficiencia de la justicia civil. Sin
embargo, estos países deben proseguir sus esfuerzos, teniendo en cuenta la gran
brecha que los separa de los Estados miembros mejor situados en este ámbito.
También se recomiendan reformas en el área de la administración pública y el
entorno empresarial en países tales como Estonia, Finlandia, Francia,
Eslovaquia y Eslovenia.

Mercados de trabajo

La evolución
del coste de la mano de obra ha respaldado en gran medida el reequilibrio de la
balanza por cuenta corriente en la zona del euro.
Mientras que en los países superavitarios las subidas de los costes laborales
unitarios (CLU) y del salario nominal por trabajador han aumentado
recientemente, tanto los CLU como el salario nominal por trabajador empezaron a
incrementarse a menor ritmo en los países caracterizados por altos déficits de
la balanza por cuenta corriente en el momento de la crisis (véase gráfico 11).
En el periodo 2007-2012, la reducción de los costes laborales unitarios en
comparación con los países competidores (esto es, el tipo de cambio real
efectivo basado en los CLU) ha sido significativa en países vulnerables tales
como Irlanda, Grecia, España y Portugal, y ello aunque todavía se requieren
nuevos esfuerzos de reequilibrio en Grecia y, en menor medida, en Portugal
(véase Buti and Turrini, 2012[18]). Con vistas al futuro, el proceso de ajuste de los salarios
estará más respaldado por las reformas en curso, especialmente al nivel de la
fijación de los salarios, en países tales como Grecia y España. En Grecia, por
ejemplo, fijación de los salarios se ha hecho más descentralizada, se ha
suspendido el principio de cláusula más favorable para los contratos colectivos
a nivel de empresa y el mecanismo de ampliación para los convenios colectivos
sectoriales, y se ha dado más margen de maniobra a los comités de empresa para
celebrar acuerdos a nivel de empresa. De forma similar, en España se ha hecho
más fácil celebrar acuerdos a nivel de empresa que se apartan de los convenios sectoriales.
No obstante, también debe observarse que la disminución de los salarios
nominales no ha estado siempre acompañada de una variación en la misma
dirección del índice de precios de consumo, y ello bien como consecuencia de
una influencia limitada del mercado de trabajo sobre los mercados de productos
(debida, por ejemplo, a una falta de competencia en estos), bien como
consecuencia del incremento de los costes no laborales (a saber, impuestos,
costes de capital, energía, véase recuadro anterior), lo que limita la mejora
potencial de la competitividad de costes.

Gráfico 11:
Costes laborales unitarios y salario nominal por trabajador en los países con
superávit o déficit de la zona del euro

Fuente: Servicios de la Comisión.

La
evolución de los costes laborales también indica el inicio de un proceso de
reasignación de recursos. En los países
vulnerables, los salarios nominales disminuyeron algo más en el sector no
exportador que en el de bienes y servicios exportables (cf., Buti and Turrini,
2012; Comisión Europea, 2012), y esta tendencia ofrece las condiciones
necesarias para que la mano de obra se desplace hacia el sector exportador.
Esta reasignación es fundamental para una mejora sostenible de las balanzas de
pagos de los países que han acumulado en los últimos años posiciones de
inversión neta muy negativas. Sin embargo el proceso de reasignación de la mano
de obra debe respaldarse con unos mercados de trabajo más fluidos. En algunos
países, los mercados de trabajo, aún rígidos y segmentados, constituyen en sí
mismos obstáculos al proceso de reasignación, especialmente a la reasignación
de trabajadores que han sido despedidos durante el ajuste, que ahora afrontan
barreras significativas para volver a entrar en el mercado de trabajo. En
muchos de los países de la zona del euro que se caracterizaban por unos marcos
reglamentarios menos flexibles se han aprobado o se están realizando reformas
que promueven el ajuste del mercado laboral y reducen su segmentación. La
flexibilidad en materia de despido se ha reforzado en países caracterizados
históricamente por una legislación de protección del empleo restrictiva. En
2010 y 2011, España adoptó reformas relacionadas con la definición de despido
procedente y la cuantía de la indemnización por despido. En Italia, la reforma
del mercado laboral de junio de 2012 estaba encaminada a reforzar la
flexibilidad en materia de despido, revisando la normatividad sobre despido
—limitación de las posibilidades de reincorporación, establecimiento de un
máximo para las indemnizaciones por despido improcedente y aceleración del
proceso de resolución de litigios— y regulando al mismo tiempo la flexibilidad
en el acceso al empleo mediante la introducción de desincentivos al
establecimiento de contratos temporales y atípicos. Eslovenia ha aprobado una
reforma del mercado de trabajo que exime a los empresarios de la obligación de
buscar alternativas en caso de despido. En Francia se está realizando una
reforma que disminuye parcialmente la protección de los trabajadores con
contratos permanentes, al mismo tiempo que proporciona seguridad conforme al
modelo de flexiseguridad. Es primordial preservar el impulso de las reformas en
los mercados de trabajo y aplicar las reformas aprobadas. Por otra parte, puede
reforzarse este impulso mediante una aplicación ambiciosa de medidas que faciliten
la libre circulación de trabajadores dentro del mercado interior.

Las
amplitud de la corrección de los precios relativos de los sectores de bienes y
servicios exportables y no exportables depende del grado de repercusión de los
costes laborales en los precios, y así, en
particular, del grado de competencia y del poder de mercado de las empresas en
los diferentes sectores. En la medida en que las economías vulnerables de la
zona del euro son seguidores de precios en la mayoría de los mercados internacionales,
la significativa reducción de los costes laborales observada se traducirá
principalmente en un aumento de los beneficios y márgenes de las empresas del sector,
y pueden ser relativamente reducidos los efectos sobre los precios de
exportación. El aumento de los márgenes, y consiguientemente la repercusión
incompleta de los beneficios, respalda el proceso de reequilibrio ya que
incentiva la reasignación de los recursos o de las capacidades de producción
(disponibles debido a la contracción de la demanda interna) hacia el sector
exportador. No obstante, en el sector no exportador, la repercusión incompleta
es un posible motivo de preocupación ya que puede indicar falta de competencia
en algunos sectores. Una reducción de los precios de los bienes y servicios no
exportables en respuesta a bajas de los costes laborales aumenta la eficiencia
económica. Al mitigar los efectos que la baja de los costes laborales tiene
sobre las rentas disponibles reales, también reduce las dificultades sociales y
evita una mayor reducción de la demanda interna. Por otro lado, una disminución
de los precios de los bienes y servicios no exportables reduce los costes de
producción de las empresas exportadoras, por lo que también contribuye al
reequilibrio externo de la economía.

Gráfico 12: Dinámica de los costes
laborales unitarios reales y desempleo

Fuente: Servicios de la Comisión.

La
evolución de los salarios reales también está contribuyendo a reducir las
divergencias en materia de desempleo. La crisis
tiene efectos muy asimétricos sobre la producción y el empleo de los Estados
miembros de la zona del euro. Los países más afectados fueron aquellos que
sufrieron una mayor contracción de la demanda interna asociada a factores
adversos que actúan sobre la balanza por cuenta corriente. Los países que
tenían grandes déficits de la balanza por cuenta corriente al comienzo de la
crisis tienden ahora a tener un nivel de desempleo mucho más elevado (por
ejemplo, Grecia y España). Por consiguiente, el hecho de que el aumento de los
costes laborales unitarios y los salarios sea actualmente más moderada en ese
grupo de países es de buen augurio, no solo para el reequilibrio de las
balanzas de pagos, sino también para la reducción de las divergencias en
materia de desempleo dentro de la zona del euro. Como muestra el gráfico 12,
los países con el mayor desempleo en 2010 están experimentando un menor
incremento de los costes laborales unitarios reales, lo que indica que sus
salarios reales están subiendo menos que la productividad laboral. Este proceso
deberá contribuir a la absorción de las grandes bolsas de desempleo formadas en
algunos países, aunque pueda cuestionarse si el ritmo al que se están ajustando
los salarios reales es proporcionado a la magnitud del reto que afrontan algunos
países.

Existe el
riesgo de que el desempleo sea cada vez más estructural. En ausencia de una absorción eficaz y rápida del desempleo
cíclico, pueden materializarse los efectos de histéresis, que hacen que el
desempleo se arraigue y se haga menos sensible a la evolución de los salarios.
El desempleo estructural ha aumentado significativamente en algunos países de
la zona del euro. A largo plazo, ello implicaría una pérdida de capital humano
y una reducción de la posible contribución del empleo al crecimiento. Para
neutralizar el riesgo de histéresis se requieren sistemas tributarios y de
prestaciones y políticas activas del mercado de trabajo que proporcionen
incentivos para la vuelta al empleo de los desempleados y creen
infraestructuras eficientes que permitan la adecuación de la oferta y la
demanda en el mercado de trabajo (por ejemplo, servicios públicos de empleo
eficaces, oportunidades adecuadas de formación y reciclaje profesional). Por
otro lado, la utilización de subsidios de desempleo bien diseñados podría
respaldar la demanda de trabajo dirigida a las categorías de trabajadores con
riesgo de desempleo de larga duración y de exclusión del mercado de trabajo (por
ejemplo, los jóvenes o los trabajadores de más edad que hayan sido despedidos).

\* Variables mencionadas en las conclusiones del Consejo
Europeo de marzo de 2011.

\*\* No se dispone de datos sobre estados de ingresos para
los bancos nacionales pequeños y medianos ni para las entidades de control
extranjero en Alemania.

\*\*\* CIIU rev. 3, códigos L-P.

\*\*\* CIIU rev. 3, códigos A-K.

Fuentes: Servicios de la Comisión, previsiones de
primavera de la Comisión, Eurostat y BCE.

[1]               COM(2012) 777 final.

[2]               COM(2012) 750 final.

[3]               Esto es, en el momento de la
entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1467/97.

[4]               Véase recuadro I.4 de las
previsiones de primavera de la Comisión Europea.

[5]               Reglamento (CE) nº 1466/97 modificado.

[6]               Los recortes en los gastos están
influidos por la intervención pública en el sector financiero.

[7]               En relación con el indicador S1, véase
el capítulo 1.3 de «Fiscal Sustainability Report 2012», European Economy
8/2012,          
http://ec.europa.eu/economy\_finance/publications/european\_economy/2012/pdf/ee-2012-8\_en.pdf

[8]               En relación con el indicador
S1, véase el capítulo 1.3 de «Fiscal Sustainability Report 2012».

[9]               Según el escenario de
referencia y el escenario de riesgo del Grupo de Trabajo sobre el
Envejecimiento de la Población; véase Informe sobre el envejecimiento de la
población de 2012, en:     
 http://ec.europa.eu/economy\_finance/publications/european\_economy/2012/2012-ageing-report\_en.htm

[10]             Véanse las conclusiones del Consejo
Europeo de 21 de julio de 2011.

[11]             Comisión Europea (2013), «Drivers of
diverging financing across Member states», informe trimestral sobre la zona del
euro, volumen 12, número 1.

[12]             Véase «Libro Verde – Financiación a largo plazo de la
economía europea», COM(2013) 150 final.

[13]             Véase «Assessing the private
sector deleveraging dynamics», informe trimestral sobre la zona del euro,
volumen 12, número 1, marzo de 2013.

[14]             Buti, M. and A. Turrini (2012),
«Slow but steady? External adjustment within the Eurozone starts working», VoxEU.org,
12 de noviembre.

[15]             Comisión Europea (2012), «Current
Account Surpluses in the EU», European Economy, 9.

[16]             OCDE (2012), «Economic Policy
Reforms 2012. Going for Growth». París, OCDE.

[17]             Andrews, D. and F. Cingano
(2012), «Public Policy and Resource Allocation: Evidence from Firms in OECD
countries», OECD Economics Department Working Papers, nº 996,
OCDE, París.

[18]             Buti, M. and A. Turrini (2012), «Slow but
steady? External adjustment within the Eurozone starts working», VoxEU.org,
12 de noviembre.

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