Source: EURLEX
Language: es
Format: md

![european flag](./../../../images/eclogo.jpg)COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 21.12.2016

COM(2016) 813 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

Desarrollo de la unión aduanera de la UE y de su gobernanza

1.INTRODUCCIÓN

  

En la presente Comunicación se aborda de qué manera la Comisión y los Estados miembros pueden actuar al unísono para velar por que el funcionamiento de la unión aduanera contribuya, de la mejor forma posible, a la prosperidad y seguridad de la Unión.

La unión aduanera, que dentro de poco cumplirá cincuenta años de funcionamiento, constituye uno de los primeros ejemplos de integración fructífera en la Unión. Creó las condiciones para establecer el mercado único y sirvió de cimiento sólido para la integración económica y el crecimiento. Una unión aduanera fuerte y bien gestionada puede propiciar que la Unión prospere y desarrolle nuevas empresas competitivas, proteja sus fuentes de ingresos y proteja a la población frente a las amenazas terroristas, medioambientales, para la salud y de otra índole. Al igual que en numerosos ámbitos de actuación, para tener éxito es preciso atender a las tensiones entre las inquietudes de cada uno de los Estados miembros y la estrategia para alcanzar objetivos comunes.

En una época en la que el terrorismo y otros delitos graves conllevan una dimensión transfronteriza y transnacional, cada vez con mayor frecuencia se recurre a las autoridades aduaneras, en calidad de fuerzas de seguridad encargadas del control de las fronteras, para llevar a cabo labores ajenas a la fiscalidad destinadas a mejorar la seguridad interna de la Unión. El papel que desempeñan las aduanas en el ámbito de la seguridad es especialmente relevante a la hora de impedir que las organizaciones terroristas transfieran sus fondos y de desmantelar sus fuentes de ingresos, tal como se reconoce en el Plan de acción de la Comisión para intensificar la lucha contra la financiación del terrorismo
[1](#footnote2)
. No obstante, aún puede hacerse más para coordinar los distintos ámbitos de actuación implicados en la gestión de las fronteras y reforzar la cooperación y las sinergias entre las diversas fuerzas y cuerpos de seguridad para contribuir a una Unión de la Seguridad sostenible y eficaz. A este respecto, resulta esencial la mejora del intercambio de información.

La rápida evolución de las tecnologías y los modelos de negocio, junto con el aumento del volumen del comercio mundial, la amenaza constante de los delitos transnacionales y para la seguridad, la ampliación y profundización de la Unión, así como o el mayor número de tareas que deben llevar a cabo las aduanas, ejercen una presión conjunta sobre el funcionamiento de la unión aduanera. Todo ello ha culminado en una revisión de gran envergadura del marco legislativo mediante la adopción y aplicación del código aduanero de la Unión (CAU)
[2](#footnote3)
. El objetivo era crear un marco que permitiese a las empresas europeas legítimas y honestas enfrentarse a la competencia en la economía mundial durante su día a día sin verse obstaculizadas por trámites burocráticos innecesarios, al tiempo que recibían el apoyo de unos servicios aduaneros unificados, informatizados y eficientes en toda la Unión.

Si bien la legislación aduanera se adopta a escala de la Unión, su aplicación es responsabilidad de los Estados miembros a través de sus administraciones nacionales de aduanas. No obstante, la naturaleza de la unión aduanera crea una interdependencia entre las administraciones nacionales que debe reconocerse si se quieren obtener todos los beneficios posibles. El reto que plantea la aplicación exige que los resultados por parte de las autoridades aduaneras, que operan en condiciones geográficas, presupuestarias y organizativas distintas, sean equivalentes.

Por otro lado, las interrelaciones entre las aduanas y otros ámbitos de actuación relacionados con la seguridad y el control de las fronteras requieren un enfoque más conjunto y transversal encaminado a conseguir, entre otros objetivos, el máximo aprovechamiento del potencial de una cooperación más estrecha entre las autoridades aduaneras y otras fuerzas y cuerpos de seguridad, también mediante sinergias y a través de la interoperabilidad de los distintos sistemas de información.

Por consiguiente, en estos momentos es crucial para la unión aduanera garantizar que el código aduanero de la Unión se puede aplicar de manera eficaz y eficiente por parte de unas administraciones de aduanas que actúen como si fuesen una sola, cooperando eficazmente al mismo tiempo con las administraciones responsables de otras políticas pertinentes con implicaciones para la seguridad interna y de las fronteras. Esto es esencial para la correcta aplicación del nuevo código aduanero de la Unión, que, dada la importancia que concede a que la comunicación entre las administraciones de aduanas y con los operadores económicos sea totalmente electrónica, solo será posible sobre la base de sistemas informáticos interoperables a escala de la Unión y una aplicación uniforme de las normas por parte de todas las administraciones de aduanas de la Unión. Esto también es crucial en el actual contexto político, habida cuenta del papel que desempeñan las aduanas en la protección de los ciudadanos de la Unión.

Ello requiere, en el marco institucional en vigor, reforzar la asociación entre los Estados miembros y la Comisión a efectos de introducir:

una visión general de la gestión de la unión aduanera compartida entre todos los Estados miembros y la Comisión para garantizar una cooperación más flexible y eficaz y una mejor reglamentación;

una ejecución de las normas más eficaz mejorando la coordinación de los servicios operativos sobre el terreno y la cooperación entre ellos;

un refuerzo del papel de las aduanas a la hora de garantizar una gestión de las fronteras y unas funciones policiales conjuntas, desarrollando una cooperación más estrecha y reforzando el intercambio de información con las administraciones encargadas de otros ámbitos de actuación pertinentes;

una estrategia informática a largo plazo que ofrezca a las administraciones de aduanas y a las empresas procesos con una buena relación coste-eficacia y sinergias con otros ámbitos estratégicos pertinentes;

una actuación reforzada de las administraciones de aduanas en todos los puntos de la Unión haciendo un uso más extensivo de las mejores prácticas y de soluciones compartidas innovadoras, atendiendo también a sus necesidades financieras.

2.DESARROLLO DE LA GOBERNANZA

2.1. Gobernanza de la formulación y aplicación de políticas

  

La adopción y aplicación del código aduanero de la Unión a partir del 1 de mayo de 2016 ha fortalecido y modernizado el marco jurídico de la unión aduanera. El código aduanero de la Unión viene a completar el paso de las aduanas a un entorno sin soporte papel y totalmente electrónico e interoperable cuyos valores centrales son la simplicidad, el servicio y la velocidad. El programa de trabajo relativo al código aduanero de la Unión
[3](#footnote4)
, adoptado en 2014 y actualizado en 2016
[4](#footnote5)
, prevé un calendario para la implantación de los sistemas informáticos de apoyo durante un periodo de transición a partir de la compleja red existente de sistemas informáticos explotados por los Estados miembros y la Comisión.

Durante los próximos años, habrá que dar prioridad a la aplicación eficaz y uniforme del código aduanero de la Unión y a la rápida modificación, cuando sea necesario, de los actos técnicos detallados sobre los que se sustenta su estructura general.

El grado de integración y armonización legislativa que se ha alcanzado ahora en la unión aduanera, así como la interdependencia de los servicios aduaneros, hacen que sea necesario llevar a cabo una coordinación política frecuente en la que participen todos los Estados miembros y un alto grado de cooperación operativa entre los Estados miembros.

Los órganos que se encargan de cada uno de los distintos aspectos del funcionamiento de la unión aduanera son múltiples, aunque no existe una coordinación global fructífera de los aspectos políticos y operativos. Un ámbito específico en el que se necesita coordinación es la integración de las estrategias en otros ámbitos políticos que repercuten en las labores de las aduanas y las amplían.

Hasta ahora, la mayor parte de la coordinación política de la unión aduanera se ha llevado a cabo a través del Grupo de Política Aduanera (GPA), un grupo informal de expertos constituido por la Comisión hace 53 años. Este grupo reúne a los jefes de las administraciones de aduanas, pero carece de competencias legales formales para tomar decisiones. Más informales aún son las reuniones de los directores generales de las administraciones nacionales de aduanas en las denominadas «reuniones de homólogos».

El Consejo de la Unión Europea, en su calidad de coordinador de las políticas de los Estados miembros y responsable de negociar y adoptar la legislación de la Unión, cuenta con su propia estructura de gobernanza para organizar su trabajo en diferentes áreas. En su vertiente de Competitividad, las labores relacionadas con las aduanas se tratan principalmente en dos grupos de trabajo del Consejo —uno en el ámbito de la unión aduanera y el otro en el de la cooperación aduanera—, pero, posiblemente, sin una visión estructurada del desarrollo de políticas y de una manera bastante ad hoc. Por otro lado, se ha creado recientemente en el seno del Consejo un nuevo órgano que reúne a los directores generales de las administraciones de aduanas. La función que se le ha asignado es la de resolver algunas de las cuestiones mencionadas anteriormente, debatir cuestiones estratégicas y garantizar la coordinación con otros ámbitos de actuación dentro del Consejo.

La Comisión cree que la visión operativa que ha de crearse y mantenerse, al tiempo que se respetan las responsabilidades y acuerdos institucionales, debe ser:

estratégica, abordando cuestiones transversales tales como la seguridad, la lucha contra la financiación del terrorismo, el fraude o el comercio electrónico, a un nivel más conceptual, debatiendo los aspectos técnicos por separado en el nivel técnico correspondiente;

conjunta con otras políticas que deben aplicarse en las fronteras, tanto las relacionadas directamente con la circulación de mercancías como las que reciben el apoyo de las aduanas con respecto a la circulación de personas;

rica en contenidos, proporcionando orientación en cuestiones como el desarrollo de una estrategia informática a largo plazo, la revisión del rendimiento a partir de indicadores clave de rendimiento, una gestión común de riesgos de cara a los riesgos de seguridad, etc.

Por su parte, la Comisión formalizará y desarrollará el papel del GPA para que se centre en realizar aportaciones a fin de establecer una coordinación global de los aspectos políticos y operativos y fijar prioridades claras para el futuro (para ello se elaborará un reglamento interno del GPA). Para apoyar este objetivo, los servicios de la Comisión, en el marco del proyecto relativo al rendimiento de la unión aduanera , desarrollarán junto con los Estados miembros información estructurada sobre aspectos clave del funcionamiento de la unión aduanera (véase la sección 2.2 a continuación).

En concreto, la Comisión recurrirá a la asistencia del GPA para fijar objetivos operativos en toda la Unión en función de los retos a los que se enfrenta y se enfrentará la unión aduanera y para garantizar su coherencia general. Asimismo, el GPA se organizará en torno a un programa a largo plazo establecido de común acuerdo con los Estados miembros. Dicho programa se centrará en cuestiones transversales a nivel estratégico.

La Comisión también es consciente del importante papel que el comercio tiene que desempeñar en la elaboración y aplicación de procedimientos aduaneros eficientes que protejan los intereses financieros tanto nacionales como de la Unión
[5](#footnote6)
. Actualmente la Comisión está asesorada por un grupo de expertos denominado «Grupo de contacto con los operadores» y en el ámbito nacional se dispone de organismos consultivos equivalentes. La experiencia reciente con las consultas sobre la aplicación de la legislación de cara al código aduanero de la Unión también ha demostrado la utilidad de las reuniones conjuntas entre los operadores económicos, las administraciones nacionales y la Comisión. La Comisión pretende mantener y reforzar esta práctica para implicar a más actores en el proceso y para centrar las consultas en aspectos clave del equilibrio entre la facilitación del comercio, las necesidades de cumplimiento y la protección.

La Comisión presentará un informe bienal periódico al Consejo y al Parlamento Europeo elaborado a partir de los resultados del funcionamiento de la unión aduanera y en el que se sugieran las prioridades o la orientación para el futuro desarrollo de la unión aduanera y para garantizar una mejor integración con otras prioridades políticas de la Unión. El informe podría servir de base para un debate periódico de alto nivel en el seno del Consejo sobre el funcionamiento de la unión aduanera. Ello podría determinar la dirección estratégica a largo plazo de la unión aduanera, pero también ofrecer un marco para el debate y la cooperación con objeto de respaldar las labores en los numerosos ámbitos interrelacionados, como por ejemplo la detección y la prevención del riesgo de delincuencia y terrorismo con una dimensión transfronteriza.

2.2.Gobernanza del seguimiento y el análisis de las políticas

  

Para mantener actualizado el entorno legislativo es necesario conocer sus repercusiones. Las decisiones operativas asentadas en la cooperación transfronteriza también requieren información sobre la aplicación cotidiana de las políticas.

El proyecto sobre «Rendimiento de la unión aduanera» en el que trabajan la Comisión y los Estados miembros es un proyecto cuyo objetivo es medir en detalle el rendimiento de la unión aduanera mediante indicadores clave de rendimiento basados en sus objetivos estratégicos
[6](#footnote7)
. Para la puesta a disposición de la información sobre aplicación y la herramienta de gestión necesarias, la Comisión estudiará la posibilidad de establecer un nuevo fundamento jurídico para una serie de indicadores clave de rendimiento y para la notificación de los datos para crearlos. De esta forma se orientarán las decisiones políticas y se dispondrá de un marco para evaluar el rendimiento o la aplicación. El ciclo de evaluación del marco para la gestión de los riesgos aduaneros también contribuirá a los controles aduaneros y a la aplicación de la estrategia y el Plan de Acción de la UE para la gestión de los riesgos aduaneros
[7](#footnote8)
.

Para asistir a los Estados miembros en la correcta aplicación de la legislación aduanera de la Unión, las acciones de seguimiento en el marco del programa Aduana 2020 y los procesos conexos se volverán a analizar para identificar y subsanar deficiencias, y se presentará una política revisada sobre el seguimiento.

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| La Comisión:    formalizará y desarrollará el papel del Grupo de Política Aduanera para que centre sus labores en la coordinación general de los aspectos operativos y estratégicos dentro de los límites del marco institucional en vigor;  incrementará el número de reuniones conjuntas entre la Comisión, las administraciones nacionales y los operadores económicos, y examinará el mecanismo de consulta al sector del comercio.  presentará un informe bienal periódico al Consejo y al Parlamento Europeo con los resultados del funcionamiento de la unión aduanera con vistas a celebrar regularmente un debate sobre las prioridades políticas;  encomendará a sus servicios el establecimiento de un conjunto de indicadores clave de rendimiento y, si procede, previa consulta con las partes interesadas, propondrá un nuevo fundamento jurídico en apoyo del sistema de medición del rendimiento; |

3.PRINCIPALES CUESTIONES QUE LAS ESTRUCTURAS DE GOBERNANZA DEBEN ABORDAR

  

La Comisión ha identificado tres objetivos fundamentales que requieren actuar de manera estratégica y coherente, a saber:

implantar una visión sobre cómo pueden trabajar las autoridades aduaneras para lograr una actuación totalmente eficaz y coherente,

crear y aplicar una visión compartida entre las aduanas y demás autoridades competentes sobre la gestión de las fronteras de la Unión y la coordinación de sus respectivas actividades,

resolver los principales retos en materia de recursos que plantea la unión aduanera.

3.1.Autoridades aduaneras que actúan como una sola

  

El proceso de aplicación del código aduanero de la Unión constituye un reto importante tanto para los Estados miembros como para la Comisión. Los Estados miembros deben actuar como uno solo en la gestión de la unión aduanera para garantizar que las administraciones nacionales, las empresas y el público obtengan todos los beneficios posibles. La Comisión contempla cuatro prioridades principales, todas ellas respaldadas por el intercambio continuo de mejores prácticas.

3.1.1.Entendimiento común de la forma de aplicar la legislación de la Unión

La primera tarea es garantizar que todas las partes interesadas compartan un entendimiento común sobre la forma de aplicar las disposiciones legales de la Unión en los Estados miembros. Este entendimiento común también será importante a medida que la Comisión, junto con las partes interesadas, desarrolle en profundidad conceptos innovadores como el de despacho centralizado o el de autoevaluación.

Partiendo de los trabajos conjuntos con los Estados miembros y en colaboración con el sector comercial, la Comisión elaborará un corpus común de orientaciones basado en las directrices no legislativas existentes. Así, se garantizará que todas las partes interesadas cuentan con una visión clara sobre cómo aplicar la legislación. Asimismo, los servicios de la Comisión facilitarán material de formación de apoyo para el personal nacional en formatos modernos, tales como aprendizaje electrónico multilingüe y libros electrónicos.

3.1.2.Creación de capacidad en materia de recursos humanos

La segunda tarea está relacionada con la necesidad de que las administraciones de aduanas utilicen de la mejor forma posible los 120 000 efectivos de que disponen. Para ello precisan de unas normas de calidad coherentes y de la formación apropiada para garantizar una aplicación uniforme de la normativa y las iniciativas.

Para que la cooperación en el desarrollo y la formación de los recursos humanos sea más estrecha, esta debería incluir la utilización del marco de competencias de la Unión como punto de partida para los conceptos de formación y los procesos de desarrollo del personal de las administraciones nacionales de aduanas, así como para el establecimiento de centros conjuntos de formación en los Estados miembros. El objetivo es elevar el nivel de conocimientos técnicos y de rendimiento coherentemente en todas las administraciones de aduanas de la Unión y con los operadores económicos, contribuyendo así al proceso de modernización de las administraciones públicas y de creación de capacidad administrativa. La Comisión pretende presentar un Plan de Acción en el que se enumeren las actividades que se han de llevar a cabo para potenciar el desarrollo de los recursos humanos.

3.1.3.Gobernanza, arquitectura y financiación de los sistemas informáticos

La tercera tarea es supervisar el complejo proceso de:

actualizar o implantar y explotar los nuevos sistemas informáticos europeos previstos en el código aduanero de la Unión;

garantizar la armonización del proceso de actualización de los sistemas informáticos de los Estados miembros, que se verán afectados por los cambios introducidos por el código aduanero de la Unión. Además, debe armonizarse el enfoque de los sistemas informáticos de las aduanas en aras de la interoperabilidad.

Los instrumentos existentes ayudarán a concluir los proyectos que ya se han autorizado. No obstante, por sí mismos no permitirán abordar las cuestiones a más largo plazo de cómo evitar la duplicación de esfuerzos y recursos en la creación o sustitución de los antiguos sistemas informáticos en cada Estado miembro. Tampoco abordan la cuestión de la gestión a largo plazo de una arquitectura informática de escala europea cada vez más sofisticada en la que la continuidad y la integridad de los enlaces y los sistemas de transmisión, así como la disponibilidad, son cada vez más cruciales.

El coste de desarrollar y mantener los sistemas informáticos del código aduanero de la Unión en los próximos años será considerable. La Comisión, por sí sola, cuenta con un presupuesto en el marco del programa Aduana 2020 de aproximadamente 380 millones EUR
[8](#footnote9)
 destinados al desarrollo y el mantenimiento de los sistemas ya previstos. Los costes de los Estados miembros, en conjunto, serán considerablemente mayores. Estas inversiones permitirán que todas las partes interesadas exploten plenamente el potencial de la unión aduanera. Es esencial, en este contexto, racionalizar, evitar duplicaciones y aplicar las mejores prácticas. Ello reviste una importancia particular si los grandes proyectos nuevos han de aportar plenamente las ventajas en materia de eficiencia que se pretende, como ofrecer apoyo simultáneo a los procedimientos de aduanas y a los análisis de riesgo obligatorios. Si queremos obtener el máximo nivel de beneficios en cuanto a sinergias y eficiencia, todos los intervinientes deben comprometerse a aplicar soluciones a largo plazo.

En la actualidad, no todos los Estados miembros comparten una visión común sobre cómo y cuándo utilizar sistemas comunes. Algunos optan, en su lugar, por la denominada «arquitectura de sistema híbrida», que les permite acceder a los servicios compartidos de la Unión cuando lo desean o mantener soluciones nacionales por su cuenta o en paralelo. Sin embargo, a más largo plazo, y en interés de todos, las estructuras de gobernanza deberán ofrecer una visión común sobre qué servicios han de desarrollarse y mantenerse a escala de la Unión y sobre su relación con los sistemas nacionales, teniendo en cuenta las restricciones presupuestarias a escala europea y la necesidad de garantizar una gobernanza eficaz y una apropiación adecuada de los sistemas. Actualmente esto se lleva a cabo prácticamente de manera individual. La falta de una visión común dificulta que los Estados miembros que desean optar por soluciones comunes se beneficien al máximo. Además, reduce la eficacia de las actuaciones de la Comisión.

La Comisión cree que existe una necesidad fundamental de revisar la arquitectura, la gestión y la financiación de las redes y las bases de datos de las aduanas. Esta revisión debería incluir el examen de las iniciativas pertinentes en otros ámbitos estratégicos y de la acción emprendida por la Comisión a raíz de la Comunicación de abril de 2016 sobre Sistemas de información más sólidos e inteligentes para la gestión de las fronteras y la seguridad
[9](#footnote10)
. Podría resultar conveniente establecer una estructura permanente para gestionar los distintos componentes de la infraestructura informática. Esto reviste una importancia incluso mayor habida cuenta de las ambiciones del código aduanero de la Unión de cara a garantizar un funcionamiento fluido de las aduanas en toda la Unión y la equivalencia de resultados sobre la base de una capacidad reforzada de análisis de riesgo en los Estados miembros que aborde los riesgos nacionales y transnacionales en el marco común de gestión de riesgos. Esto es esencial para permitir que las aduanas ejerzan eficazmente su responsabilidad de gestionar los riesgos y, concretamente, en el caso de la evaluación de los riesgos de seguridad de todas las mercancías que atraviesan las fronteras exteriores de la Unión.

La Comisión emprenderá un proceso de examen de las futuras opciones de desarrollo y mantenimiento de los sistemas informáticos de las aduanas con vistas a preparar un debate previo a futuras decisiones sobre el próximo marco financiero plurianual. Para elaborar un plan a largo plazo viable, es preciso atender a la cuestión de las posibles sinergias con agencias existentes
[10](#footnote11)
 en el análisis de una cooperación incluso más estrecha entre los servicios administrativos encargados de la gestión de las fronteras y de las funciones policiales. Tal como se establece en la Comunicación sobre Sistemas de información más sólidos e inteligentes para la gestión de las fronteras y la seguridad, la Comisión está explorando sinergias y posibilidades en materia de interoperabilidad de los distintos sistemas de información y sus correspondientes estructuras con vistas a las operaciones de aduanas en la UE, la gestión de las fronteras y las funciones policiales.

3.1.4.Refuerzo de la cooperación entre las autoridades aduaneras

En cuarto lugar, la Comisión apoyará una cooperación operativa más rápida sobre la base del uso de mejores prácticas y de los sistemas comunes existentes, especialmente cuando haya grupos de Estados miembros que se enfrenten a problemas que no afectan a todos. Para ello, el programa Aduana 2020 contempla un instrumento innovador denominado «equipo de expertos» que permite la creación de estructuras flexibles. Un posible uso de estos equipos de expertos es la profundización de la cooperación regional y a escala de la Unión entre las administraciones nacionales de aduanas a fin de apoyar las actividades operativas cotidianas identificadas por los Estados miembros. Algunos ejemplos actuales incluyen la cooperación para gestionar la frontera terrestre oriental y sudoriental
[11](#footnote12)
 y para hacer el mejor uso posible de los recursos en cuestiones relativas a la clasificación aduanera.

La Comisión:

elaborará un corpus coherente de orientaciones sobre la aplicación del código aduanero de la Unión;

presentará un Plan de Acción en el que se enumeren las actividades que han de llevarse a cabo para potenciar el desarrollo de los recursos humanos;

llevará a cabo un examen de la arquitectura, la gestión y la financiación de las redes y bases de datos informáticas de las aduanas y su interacción con otras redes de la Unión;

procederá a la evaluación del valor añadido y las posibles ventajas a largo plazo del establecimiento de una estructura permanente de gestión de la infraestructura informática en el contexto de la elaboración del próximo Marco Financiero Plurianual, así como a la evaluación de posibles sinergias con las agencias existentes;

fomentará el recurso a equipos de expertos para apoyar la cooperación operativa entre aduanas tanto en cuestiones regionales como de ámbito europeo.

El intercambio de mejores prácticas deberá seguir recibiendo, asimismo, el apoyo del programa Aduana 2020 y de su sucesor.

3.2.Coordinación de los distintos ámbitos de actuación implicados en la gestión de las fronteras

3.2.1.Gestión general de las fronteras

Las aduanas desempeñan todo tipo de funciones en ámbitos de actuación que no son ni la política comercial ni la aplicación de los aranceles (especialmente a través de los controles y la gestión de riesgos aduaneros). Entre estos ámbitos se incluye la seguridad, la lucha contra el terrorismo, la seguridad de los productos, la salud, los derechos de propiedad intelectual, la protección medioambiental y del mercado, los productos de doble uso y las armas de fuego.

La Comisión Europea seguirá aplicando su Plan de Acción para intensificar la lucha contra la financiación del terrorismo
[12](#footnote13)
. El Plan de Acción pone el acento de la actividad aduanera en el desmantelamiento de las fuentes de ingresos de las organizaciones terroristas, con especial hincapié en los controles del dinero efectivo y la financiación mediante el comercio ilícito de bienes (culturales). La Comisión ha presentado hoy una propuesta de Reglamento relativo a los controles de entrada o salida de dinero en efectivo de la Unión por el que se deroga el actual Reglamento sobre controles de efectivo
[13](#footnote14)
. Además, está en curso una iniciativa legislativa destinada a regular la importación de bienes culturales (haciendo especial hincapié en la financiación del terrorismo) cuya adopción está prevista para junio de 2017. También se ha encargado un estudio para examinar los distintos retos que encaran las aduanas de la Unión en relación con el tráfico ilícito de bienes culturales y para identificar posibles opciones estratégicas. La Comisión intensificará la cooperación operativa contra el tráfico de armas de fuego con los países de regiones vecinas, como Oriente Medio, norte de África, los Balcanes Occidentales y Ucrania.

La Comisión ha dedicado bastantes esfuerzos a promover la cooperación entre las distintas administraciones para que armonicen los procedimientos cuando intervengan otros ámbitos de actuación. Por lo que respecta a la seguridad y la protección del medio ambiente, la Comisión ha tomado medidas para garantizar la participación de las aduanas en las primeras fases de la elaboración de la legislación de la Unión.

Los servicios de la Comisión facilitarán un conjunto de herramientas para ayudar a los responsables políticos y los legisladores que participan en la elaboración del Derecho de la Unión a garantizar que las aduanas y demás administraciones pertinentes de los Estados miembros puedan aplicar las normas con mayor eficacia y sin tener que soportar cargas indebidas.

Asimismo, los servicios de la Comisión estudiarán la interacción con todos los ámbitos de actuación pertinentes afectados por la gestión fronteriza para identificar más opciones con vistas a un enfoque más coherente y conjunto sobre la base de los aspectos específicos que se mencionan en los apartados siguientes.

3.2.2.Cooperación de las aduanas con otras fuerzas y cuerpos de seguridad

La cooperación de las aduanas con otras fuerzas y cuerpos de seguridad está cubierta, entre otros, por el grupo de trabajo sobre cooperación aduanera del Consejo. La planificación de estas actividades y su evaluación deben estar plenamente integradas en la gobernanza global de la unión aduanera. El informe bienal de la Comisión sobre los resultados del funcionamiento de la unión aduanera servirá de punto de enlace con las labores del grupo de trabajo sobre cooperación aduanera y otros órganos del Consejo en este ámbito. A partir de dicho informe la Comisión procurará coordinar con el Consejo las actividades policiales conjuntas entre las aduanas y otras autoridades, sin perjuicio de las disposiciones de los Tratados.

Ya se ha estrechado la cooperación con las agencias policiales y de seguridad de la Unión, como Europol, y con la Guardia Europea de Fronteras y Costas
[14](#footnote15)
. Dicha cooperación proseguirá en el futuro y, a tal efecto, es esencial intensificar el intercambio de información. También continuará la estrecha coordinación con otras actividades policiales y de seguridad ejercidas en el marco del ciclo de actuación de la Unión contra la delincuencia organizada y las formas graves de delincuencia internacional.

El Reglamento (EU) 2016/1624 establece una sólida base para desarrollar una cooperación interinstitucional bien estructurada entre las distintas guardias de fronteras a escala nacional y de la Unión Europea. La cooperación interinstitucional es un elemento esencial de la Estrategia Europea de Gestión Integrada de las Fronteras. Esta cooperación se llevará a cabo sin perjuicio de las actuales competencias de la Comisión y de los Estados miembros.

En el ámbito específico de la cooperación nacional entre la guardia de fronteras y las aduanas, la Comisión ha implantado una serie de directrices que se pusieron a prueba en las recientes crisis migratorias en las fronteras exteriores de la Unión. Estas establecen un enfoque práctico para reforzar la cooperación entre ambas autoridades. Sin olvidar las diferencias en la estructura organizativa y en las competencias dentro de cada Estado miembro, las directrices describen varios ámbitos de cooperación, como la sincronización de controles, el intercambio de información y operaciones conjuntas, y distinguen tres módulos en función del grado de cooperación.

La Comisión actualizará las directrices sobre la base de los comentarios que envíen los países sobre sus experiencias en el contexto del ejercicio de notificación previsto. Los comentarios deberían hacer referencia a las herramientas utilizadas y a ejemplos de buenas prácticas, así como a los resultados de las visitas sobre el terreno. De esta forma se contribuirá a reforzar la cooperación entre las dos autoridades.

3.2.3.Ventanilla única

La Comisión está explorando una solución viable para la creación de un entorno de ventanilla única de la Unión que centralice las distintas interacciones entre las administraciones y los operadores económicos con motivo de la circulación entrante y saliente de mercancías en la Unión. La ventanilla única, en cuanto instrumento para facilitar el comercio, permite que los operadores económicos transfronterizos presenten los documentos reglamentarios en una ubicación (electrónica) única o a través de una sola entidad.

Habida cuenta de la complejidad del concepto de ventanilla única y el número de novedades informáticas para las aduanas que se está produciendo en relación con el código aduanero de la Unión, el planteamiento de la Unión sobre el entorno de la ventanilla única para las aduanas tendrá un enfoque específico y personalizado a corto plazo que consistirá en el desarrollo de una base de datos de certificados a escala de la Unión. La interconexión entre la base de datos y los sistemas de declaraciones de las aduanas nacionales permitirá la verificación automatizada de los certificados. La Comisión hará de este trabajo una prioridad y elaborará una visión a largo plazo en relación con el concepto de ventanilla única. Al mismo tiempo se están implantando ventanillas únicas nacionales en el ámbito marítimo para tramitar las formalidades informativas exigibles a los buques en los puertos europeos a través de la presentación de un manifiesto electrónico
[15](#footnote16)
.

3.2.4.Aduanas y cooperación fiscal

Un aspecto importante del trabajo de las aduanas es la recaudación de ingresos, como los derechos de aduanas, pero también del IVA y de los impuestos especiales que gravan la importación de mercancías. Por tanto, la recaudación de impuestos requiere atención como parte de la aplicación del código aduanero de la Unión. Por otro lado, la Comunicación de la Comisión relativa a un Plan de Acción sobre el IVA
[16](#footnote17)
 propone reforzar la cooperación entre las autoridades fiscales, las aduanas y otras autoridades para luchar contra el fraude del IVA. Puesto que tanto en el plano fiscal como en el de las aduanas se dispone de legislación y estructuras de cooperación, ahora más que nunca es necesario encontrar vías prácticas para armonizar y crear interfaces entre ambos planos de manera eficiente y práctica. Estas vías podrían consistir en lo siguiente:

celebración de un debate estratégico entre los jefes de las administraciones fiscales y de aduanas;

un modelo de memorando de entendimiento en materia de cooperación fiscal y aduanera, como se hizo en el caso de la cooperación de las aduanas con las autoridades de vigilancia del mercado;

un foro conjunto sobre fiscalidad y aduanas relativo a las implicaciones de la aplicación del código aduanero de la Unión;

acceso automatizado de las aduanas a la base de datos del VIES
[17](#footnote18)
 y a otra información a efectos de la gestión de riesgos y los controles de las aduanas.

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| La Comisión:     facilitará, a través de sus servicios, un conjunto de herramientas para ayudar a los responsables de las políticas y los legisladores que participan en la elaboración del Derecho de la UE a garantizar que las aduanas y demás administraciones pertinentes de los Estados miembros puedan aplicar las normas con mayor eficacia y sin tener que soportar cargas indebidas;  desarrollará la cooperación entre las administraciones que traten de cuestiones relativas a la gestión de fronteras en consonancia con la gestión europea integrada de las fronteras y desarrollará posibles sinergias con las agencias existentes;  actualizará las directrices sobre la cooperación de las aduanas y la guardia de fronteras sobre la base del actual ejercicio de notificación y seguirá desarrollando la cooperación con la Guardia Europea de Fronteras y Costas y Europol para gestionar los riesgos de delincuencia y terrorismo, así como la coordinación con las actividades policiales en el marco del ciclo de actuación de la Unión contra la delincuencia organizada y las formas graves de delincuencia internacional;  coordinará con el Consejo la integración de las actividades policiales conjuntas de las aduanas y otras autoridades en la gobernanza global de la unión aduanera;  buscará una solución viable para la creación de un entorno de ventanilla única de la Unión;  integrará el seguimiento dado a la Comunicación relativa a un Plan de Acción sobre el IVA en la política de aduanas, en concreto mejorando la cooperación entre la administración tributaria y aduanera sobre el terreno. |

3.3.Abordar los principales retos en materia de recursos de la unión aduanera

  

Las autoridades aduaneras se ven constantemente sometidas a presiones en cuanto a los recursos humanos y financieros. Por si fuera poco, no siempre se entiende totalmente el papel crucial que desempeñan para proteger el mercado único, la seguridad y protección de la Unión Europea ni la importancia de su intervención en la recaudación de impuestos. El marco legislativo en vigor prevé que los Estados miembros retengan un 20 % de los ingresos procedentes de las aduanas en concepto de costes de recaudación. No obstante, compete a los Estados miembros decidir la asignación destinada a la financiación de las aduanas.

La introducción gradual de la gestión integrada de los riesgos en la legislación aduanera de la Unión desde 2005 ha puesto de manifiesto la voluntad de los Estados miembros de replantearse el enfoque tradicional concedido a las aduanas. Esto implica pasar paulatinamente de los controles documentales y físicos sistemáticos a unos métodos basados en el riesgo utilizando todas las herramientas modernas disponibles, sobre la base, en concreto, del uso de los criterios comunes de riesgo de la Unión y de un intercambio intensivo de información en materia de riesgo. Esto, junto con la aplicación del código aduanero de la Unión, tendrá repercusiones importantes en el gasto en sistemas informáticos a escala nacional y de la Unión.

3.3.1.Equipos

Una de las dificultades concretas de financiación afecta a los equipos de laboratorio y a los equipos de detección no intrusivos. Algunos equipos modernos y eficientes, como los escáneres de rayos X, suponen un medio de control relativamente caro, pero rentable. Los escáneres móviles son especialmente útiles, ya que pueden dirigirse a zonas específicas para responder a un aumento imprevisto del riesgo. También es posible compartirlos o utilizarlos para potenciar las capacidades de otros Estados miembros en momentos especialmente difíciles en fronteras específicas. Cabe decir lo mismo de los equipos de laboratorio de alta tecnología necesarios para prestar apoyo o validar los controles físicos. Los equipos de expertos mencionados en el punto 3.1.4 podrían utilizarse en apoyo de este intercambio de equipo.

El actual programa Aduana 2020 no permite la financiación de este tipo de equipos. Sin embargo, cuando el Consejo adoptó el programa pidió a la Comisión que estudiase la posibilidad de incluir esta financiación en programas futuros para 2018
[18](#footnote19)
. La Comisión tiene intención de abordar esta cuestión en la evaluación de impacto que llevará a cabo con motivo de los preparativos de la próxima generación del programa en el contexto del siguiente marco financiero plurianual. Mientras tanto, seguirá apoyando a los Estados miembros que tengan una necesidad de financiación manifiesta que sea subvencionable en el marco de los Fondos Estructurales.

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| La Comisión:    estudiará y evaluará la posibilidad de financiar las necesidades en materia de equipo con cargo a los futuros programas financieros de la Comisión en la evaluación de impacto de la próxima generación del programa Aduana. |

4.CONCLUSIÓN

  

La Comisión cree que el nuevo marco del código aduanero de la Unión constituye un paso importante para el fortalecimiento de la Unión y su unión aduanera. El gran peso del aspecto de gestión de riesgos que contiene también permitirá reforzar el papel cada vez más importante de las aduanas para la seguridad del mercado interior de la Unión. No obstante, la introducción gradual de todas las ventajas del código aduanero de la Unión y la mejora de los controles a través de la gestión de riesgos deben acompañarse ahora de un interés dirigido a la gobernanza de la unión aduanera en su conjunto para garantizar la uniformidad y eficacia de su funcionamiento. Las labores sobre la gobernanza de la unión aduanera deben concentrarse en una cooperación reforzada entre las autoridades aduaneras de los Estados miembros dentro del marco institucional vigente. Deben basarse, asimismo, en un entendimiento común de las normas y conllevarán trabajar estrechamente e intercambiar información con las administraciones responsables de otros ámbitos estratégicos pertinentes y otras partes interesadas participantes en la gestión de fronteras y las funciones policiales, también a fin de contribuir a la aplicación de la Agenda Europea de Seguridad y de lograr Unión de la Seguridad auténtica y efectiva.

La Comisión ha detallado en la presente Comunicación una serie de ámbitos que requieren emprender medidas. El principal impulso se dirige a disponer de unas normas claras, reforzar la capacidad de las aduanas para actuar y conseguir coordinarse y establecer sinergias con otros muchos ámbitos estratégicos de la Unión.

La Comisión invita al Parlamento Europeo y al Consejo a que respalden la orientación política y las acciones específicas sugeridas en la Comunicación.

:   [(1)](#footnoteref2)

    COM(2016) 50 final.
:   [(2)](#footnoteref3)

     Reglamento (UE) n.º 952/2013, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (refundición). El nuevo marco legislativo introduce la obligación de que todas las interacciones entre las aduanas y los operadores económicos, así como entre las distintas autoridades aduaneras, se lleven a cabo por medio de sistemas electrónicos de tratamiento de datos. Esto no solo refleja una modernización y una mejor relación coste-eficacia a medio plazo por lo que respecta a la administración y a la facilitación del comercio, sino que también permite gestionar los flujos comerciales con un enfoque verdaderamente conjunto en toda la Unión.
:   [(3)](#footnoteref4)

     Decisión de Ejecución 2014/255/UE de la Comisión, de 29 de abril de 2014, por la que se establece el Programa de Trabajo relativo al Código aduanero de la Unión.
:   [(4)](#footnoteref5)

     Decisión de Ejecución (UE) 2016/578 de la Comisión, de 11 de abril de 2016, por la que se establece el Programa de Trabajo relativo al desarrollo y a la implantación de los sistemas electrónicos previstos en el Código aduanero de la Unión.
:   [(5)](#footnoteref6)

     Los derechos de aduanas son recursos propios de la Unión.
:   [(6)](#footnoteref7)

     COM(2008) 169 final, de 1 de abril de 2008, refrendada por las Conclusiones del Consejo sobre el progreso de la Estrategia para la evolución de la Unión Aduanera de 19 de marzo de 2013 (2013/C 80/05).
:   [(7)](#footnoteref8)

     COM(2014) 527 final.
:   [(8)](#footnoteref9)

     El componente de informática del programa Aduana 2020 del presupuesto para el periodo 2015-2020 (importes previstos ajustados).
:   [(9)](#footnoteref10)

    COM(2016) 205 final.
:   [(10)](#footnoteref11)

    En concreto, con la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA).
:   [(11)](#footnoteref12)

     CELBET - Equipo de expertos en materia de aduanas para la frontera terrestre oriental y sudoriental.
:   [(12)](#footnoteref13)

     COM(2016) 050 final.
:   [(13)](#footnoteref14)

     Reglamento (CE) n.º 1889/2005 relativo a los controles de la entrada o salida de dinero efectivo de la Comunidad. El nuevo Reglamento incluirá, entre otros aspectos, nuevas posibilidades de control del dinero en efectivo enviado por correo o transportado como mercancía, permitirá a las autoridades actuar en caso de detectarse importes de dinero en efectivo inferiores al umbral fijado cuando existan indicios de actividad ilícita, y ampliará la definición de «dinero en efectivo» a fin de que incluya, entre otras cosas, el oro.
:   [(14)](#footnoteref15)

     La Guardia Europea de Fronteras y Costas (que incluye a la Agencia y a las autoridades nacionales de los Estados miembros responsables de la gestión de las fronteras) fue establecida mediante el Reglamento (EU) 2016/1624, que prevé el refuerzo de la cooperación de este organismo con la Comisión y las administraciones de aduanas nacionales. Por lo que respecta a Europol, se han mantenido contactos periódicos entre los expertos del equipo de análisis estratégico de Europol y el equipo de gestión de riesgos de la DG TAXUD a fin de estudiar posibilidades de intercambio de información estratégica.
:   [(15)](#footnoteref16)

     Directiva 2010/65/UE
:   [(16)](#footnoteref17)

     COM(2016) 148 final.
:   [(17)](#footnoteref18)

     Sistema de intercambio de información sobre el IVA.
:   [(18)](#footnoteref19)

     Declaración del Consejo 16094/13 ADD 1 REV 2.

[Top](#document1)