Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# **ES ES**

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 9.1.2009
SEC(2008) 3097 final

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN**

**Documento que acompaña a la**

**Propuesta de**

**DECISIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO**

**POR LA QUE SE ESTABLECE UN PROGRAMA DE COOPERACIÓN**
**AUDIOVISUAL CON TERCEROS PAÍSES**

**MEDIA MUNDUS**

## **RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO**

**{COM(2008) 892 final}**
**{SEC(2008) 3098}**
**{SEC(2008) 3102}**

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**1.** **I** **NTRODUCCIÓN**

El sector audiovisual constituye un vector esencial para la creación de empleos muy
cualificados y con proyección de futuro y para la transmisión y el florecimiento de los valores
culturales. El sector audiovisual cobra especial importancia en el marco de la estrategia de
Lisboa: contribuye a la realización de la Agenda de Lisboa, y, en concreto, impulsa la
formación, la prosperidad, el crecimiento y el empleo en una economía del conocimiento. El
sector audiovisual desempeña un papel fundamental en el contexto de la iniciativa i2010 —el
conjunto de orientaciones para las políticas europeas de la sociedad de la información y los
medios de comunicación— en el marco de la Agenda de Lisboa.

Además, el sector audiovisual es importante en el contexto de la _Convención de la UNESCO_
_sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales_, la cual hace
hincapié en el carácter específico y dual (cultural y económico) de los bienes y servicios
culturales.

El principal problema que afronta la industria audiovisual europea en los mercados
internacionales es la escasa circulación de las obras audiovisuales. Las películas extranjeras
—salvo las procedentes de los estudios de Hollywood— afrontan un problema similar de
circulación limitada en los mercados europeos, aunque existe una demanda de contenidos
audiovisuales más diversos.

El panorama audiovisual internacional ha cambiado significativamente en las dos últimas
décadas, debido especialmente al efecto de las novedades tecnológicas, como la televisión
digital con múltiples canales, la proyección de cine digital y el vídeo a la carta. En algunos
mercados extranjeros, esto ha generado un fuerte crecimiento económico y prometedoras
inversiones y, como consecuencia, un aumento de la demanda de contenidos audiovisuales.
La circulación de las obras europeas en los mercados extranjeros se ve afectada por
debilidades estructurales, y la inadecuada financiación de las empresas audiovisuales europeas
impide a la industria beneficiarse plenamente de esta nueva expansión de las oportunidades
internacionales.

Partiendo de estas circunstancias, en la evaluación de impacto se señalaron dos objetivos
políticos generales y unos objetivos generales de cooperación internacional, que son:

    - aumentar la competitividad de la industria audiovisual de la UE en los mercados
mundiales; y

    - aumentar las posibilidades de elección de los consumidores y la diversidad cultural en los
mercados europeos e internacionales.

Se mantuvieron amplias consultas con las principales partes interesadas y profesionales, como
los participantes en el actual programa MEDIA 2007, los profesionales de terceros países y
los miembros del Comité MEDIA; en abril de 2008 se inició una consulta pública en línea, y
todas las partes interesadas tuvieron ocasión de hacer numerosas aportaciones en el contexto
de una audiencia pública y de varias conferencias y reuniones. Se consultó además a diversos
servicios de la Comisión, y la DG INFSO, la Dirección General responsable, celebró un
contrato de servicios con _Technopolis / Media Consulting Group_ para adquirir asesoramiento
técnico externo y aportaciones para la evaluación de impacto, integrando requisitos de la
evaluación _ex ante_ .

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**2.** **A** **NTECEDENTES DE LA INICIATIVA**

Considerando los problemas y desafíos que la internacionalización de los mercados plantea
para el sector audiovisual europeo, el Parlamento Europeo aprobó, el 13 de diciembre de
2007, con cargo al presupuesto de 2008, una acción preparatoria denominada MEDIA
Internacional, centrada en el desarrollo de las relaciones de la Unión Europea con los
mercados audiovisuales de terceros países. En respuesta a la invitación conjunta de Viviane
Reding y Gilles Jacob, Presidente del Festival de Cine de Cannes, y en presencia de José
Manuel Barroso, los ministros responsables de los asuntos audiovisuales en la Unión Europea
se reunieron informalmente en Cannes el 19 de mayo de 2008 y adoptaron una declaración
acogiendo con satisfacción la iniciativa del Parlamento Europeo sobre la acción preparatoria
MEDIA internacional y animando a la Comisión a desarrollar esta iniciativa y a examinar la
conveniencia y la posibilidad de presentar, antes del final del año, una propuesta relativa a un
programa de apoyo para promover la cooperación entre los profesionales de la industria
audiovisual europea y los profesionales de este sector en terceros países, en beneficio mutuo
de todos los participantes. La convocatoria de propuestas para la acción preparatoria obtuvo
una rápida y amplia respuesta de los profesionales, y ya hay proyectos de formación,
promoción y redes de cines que abarcan los mercados más importantes de América Latina y
Asia.

Con el fin de proponer una base jurídica como continuación de la acción preparatoria MEDIA
Internacional, la DG INFSO elaboró la presente evaluación de impacto sobre un posible
programa futuro MEDIA Mundus.

**3.** **D** **EFINICIÓN DEL PROBLEMA Y JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN**

En la evaluación de impacto se señala la escasa circulación de las obras audiovisuales como el
problema principal que afronta la industria audiovisual europea en los mercados
internacionales. Este problema no afecta sólo a los profesionales europeos que no pueden
beneficiarse plenamente de la internacionalización de los mercados audiovisuales, sino
también a los consumidores, cuya posibilidad de elección y diversidad cultural se ven
limitadas. La propia Unión Europea, agente fundamental en la negociación de la Convención
de la UNESCO sobre la diversidad cultural, debe responder, por tanto, a las elevadas
expectativas en relación con la aplicación de este instrumento, y se expone a una pérdida de
credibilidad a este respecto.

Las razones subyacentes a la escasa circulación de las obras audiovisuales son las siguientes:
los diferentes mercados europeos están fragmentados no sólo por razones lingüísticas, sino
también estructurales. El problema radica en el tamaño de los mercados; el tamaño del
mercado de origen determina la fuerza de la industria en la escena internacional. Los
mercados nacionales de los Estados miembros (y de la mayoría de los demás países) son
relativamente pequeños en comparación con el de los Estados Unidos. La estructura de
distribución en Europa está compuesta por pequeñas empresas independientes, a diferencia de
las grandes multinacionales integradas verticalmente que existen en los Estados Unidos; de
ahí la falta de competitividad de la industria audiovisual europea. Además, las empresas
europeas luchan con la falta de financiación. Las obras audiovisuales se financian
esencialmente con recursos públicos nacionales, lo cual limita la necesidad de inversión
extranjera y de exportación. A esto se añaden la demanda y los hábitos de consumo
audiovisual de un público dominado por los éxitos de taquilla estadounidenses o nacionales,
lo cual representa un obstáculo significativo para la exhibición de una verdadera diversidad.
El público (en particular el público joven) no conoce la gran variedad de películas de diversas
culturas, aunque existe una demanda bien documentada de mayor diversidad.

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Los programas comunitarios existentes en el ámbito del apoyo al sector audiovisual, como
MEDIA 2007, han tenido una repercusión positiva en este sector y en la circulación de las
obras cinematográficas europeas dentro de Europa. Sin embargo, este programa no puede
responder a los desafíos que plantea la rápida internacionalización del sector audiovisual.
Programas como EUROMED Audiovisual II o el programa UE-ACP de apoyo al cine y al
sector audiovisual son programas de desarrollo regional y, como tales, tienen diferentes
prioridades y objetivos. Un nuevo programa podría crear considerables sinergias con ellos.

Otras actividades internacionales, como los fondos internacionales existentes para
cinematografía, disponen en general de una dotación presupuestaria limitada. Los tratados de
coproducción no suelen estar dotados de medios presupuestarios y, por consiguiente, son
ineficientes para tratar los problemas que se han descrito.

**4.** **O** **BJETIVOS**

Los objetivos generales son fortalecer la cooperación internacional para incrementar la
competitividad del sector audiovisual europeo, y aumentar las posibilidades de elección de los
consumidores y la diversidad cultural en los mercados europeos e internacionales.

Se han descrito cuatro objetivos específicos:

(1) incrementar el intercambio de información y el conocimiento de los
mercados, en concreto mediante actividades de formación, facilitar la
creación de redes entre los profesionales del sector audiovisual europeos y de
terceros países para mejorar el acceso a los mercados extranjeros y crear
confianza y relaciones comerciales duraderas;

(2) facilitar las coproducciones internacionales en los mercados audiovisuales;

(3) mejorar la distribución transnacional de las obras audiovisuales y aumentar la
visibilidad de las obras audiovisuales europeas en terceros países y viceversa,
así como ampliar las posibilidades de elección de los consumidores europeos
y de terceros países;

(4) llegar a nuevos públicos y promover los conocimientos cinematográficos.

**5.** **O** **PCIONES** **P** **OLÍTICAS**

Se han evaluado tres opciones políticas diferentes (incluidas dos hipótesis diferentes para la
realización de estos objetivos específicos) desde el punto de vista de sus efectos económicos,
sociales, culturales y medioambientales y de su relación coste-eficacia.

(5) Ninguna actuación (es decir, continuar con las actividades europeas existentes
en el sector audiovisual).

(6) _Ampliación de los instrumentos existentes._

(7) _Creación de un nuevo instrumento_ MEDIA Mundus.

En cuanto a la opción de _no actuar_, a la vista de la evolución de los mercados internacionales
y los desafíos tecnológicos, la situación de las empresas audiovisuales europeas se deterioraría

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significativamente con el paso del tiempo. Esta opción no acarrearía nuevos costes, pero
tendría un coste negativo: que las empresas europeas no aprovechen las oportunidades de la
internacionalización en los nuevos mercados en rápida expansión.

La _ampliación de los instrumentos existentes_ mediante la apertura del programa MEDIA 2007
a una mayor participación y cooperación conllevaría diversas dificultades relacionadas con las
normas de la OMC, así como negociaciones a nivel gubernamental que requerirían una
utilización intensiva de recursos; por estas razones se ha considerado que esta opción sería
ineficiente. Se analizó también otro tipo de apertura de MEDIA 2007: no en el sentido de una
participación o cooperación de pleno derecho, sino de introducción de líneas de cooperación
internacional en el programa actual. Las opciones son similares por lo que respecta a los
costes y al procedimiento. Sin embargo, aunque esta opción sería una alternativa a la creación
de un nuevo instrumento, se descartó porque un programa que se centrara en políticas
interiores y exteriores al mismo tiempo acabaría resultando demasiado complejo, generaría
confusión en la marca y sería menos eficaz para cumplir los objetivos políticos definidos.

Dentro de la opción de _creación de un nuevo instrumento_, los cuatro _objetivos específicos_ se
desglosaron en _objetivos operativos o líneas de actuación_ más detallados, que remiten a
resultados concretos, tal como se indica a continuación:

(1) Incrementar el intercambio de información y el conocimiento de los mercados, en
concreto mediante actividades de formación, facilitar la creación de redes entre los
profesionales del sector audiovisual europeos y de terceros países para mejorar el
acceso a los mercados extranjeros y crear confianza y relaciones comerciales
duraderas.

    - Construcción de páginas web y bases de datos (con el fin de recoger y difundir
información sobre los mercados audiovisuales europeos y de terceros países).

    - Integración en redes de los puntos de contacto (en diversas regiones del mundo, para
mantener un seguimiento de la industria audiovisual a nivel regional).

    - Actividades de formación (el objetivo es apoyar diversas medidas de formación, como la
certificación de instituciones de formación, la concesión de becas o la realización de
proyectos de formación inicial y continua).

    - Mecanismos y actos para el acceso a los mercados (el objetivo es apoyar el acceso a los
mercados cinematográficos y otros actos públicos clave).

(2) Facilitar las coproducciones internacionales en los mercados audiovisuales.

    - Apoyo a la fase de desarrollo de la coproducción (el objetivo es apoyar la elaboración de
guiones, la búsqueda de socios u otras actividades correspondientes a la fase de desarrollo,
como la financiación o la selección de actores).

    - Apoyo a la financiación de coproducciones (el objetivo es la financiación directa de
coproducciones o la adopción de medidas que faciliten el acceso de las coproducciones a la
financiación comercial).

(3) Mejorar la distribución transnacional de las obras audiovisuales. Mejorar la visibilidad
de las obras audiovisuales europeas en el mundo y viceversa, e incrementar las
posibilidades de elección de los consumidores europeos y de terceros países.

    - Apoyo a la distribución (el objetivo es prestar apoyo para los costes de adquisición,
impresión, publicidad, doblaje y subtitulación, etc.).

    - Redes de cines (el objetivo es apoyar redes de cines, en Europa y en terceros países, que se
comprometan a programar un número o un porcentaje significativo de obras audiovisuales
europeas y viceversa).

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- Apoyar a las entidades de radiodifusión y las plataformas digitales (el objetivo es fomentar
la exhibición de obras europeas en televisión y en plataformas como el vídeo a la carta, la
televisión móvil, etc. en terceros países y viceversa).

(4) Llegar a nuevos públicos y promover los conocimientos cinematográficos.

- Festivales y eventos especiales (apoyar festivales que programen obras audiovisuales
europeas y de terceros países o actos de sensibilización).

- Redes para llegar a los jóvenes, incluidas actividades educativas.

- Apoyo a programas de televisión dirigidos a los jóvenes.

La definición de los objetivos específicos y operativos se inspiró en gran medida en las
consultas con las partes interesadas y está basada en análisis de coste-beneficio llevados a
cabo en las diversas evaluaciones _ex post_ de los programas MEDIA y en la evaluación _ex ante_
de MEDIA 2007.

Se analizaron dos hipótesis diferentes dentro del objetivo específico de «facilitación de las
coproducciones internacionales» y «apoyo a la distribución». Por lo que respecta a facilitar las
coproducciones, las hipótesis alternativas hacían referencia, bien a la creación de fondos por
la Comisión (creación de un fondo para coproducciones, fondos de coproducción para
largometrajes, documentales y películas de animación, fondo para el financiamiento del
déficit), bien a la financiación de actividades de formación para la elaboración de guiones,
mecanismos de acceso a los mercados y fondos de coproducción existentes. A la vista de la
onerosa carga administrativa que supondría, la creación por la Comisión de instrumentos de
financiación de la coproducción no se llevó adelante. En cuanto al apoyo a la distribución, una
hipótesis estaba más orientada al planteamiento clásico de MEDIA. Sin embargo, se observó
que los requisitos de cooperación internacional en relación con la distribución eran diferentes
en los mercados interior y exterior. Por lo tanto, se valoró que una opción centrada en el
apoyo a las asociaciones entre titulares de derechos y distribuidores sería más eficaz y
apropiada.

El cálculo de costes que se utilizó para comparar las diferentes hipótesis se basó, en concreto,
en las evaluaciones de programas MEDIA anteriores, la experiencia de MEDIA 2007, las
consultas públicas y la acción preparatoria MEDIA Internacional.

En resumen, la evaluación de impacto llegó a la conclusión de que debían perseguirse los
siguientes objetivos con mayor empeño:

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Teniendo en cuenta la crisis económica actual, se ha desarrollado una tercera hipótesis basada
en un presupuesto menor que el de las hipótesis 1 y 2. Esta hipótesis de «crisis» se propone
maximizar la eficacia de la intervención teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias.
En consecuencia, se han seleccionado sólo los objetivos operativos y las acciones más
eficaces de los analizados en las hipótesis 1 y 2, que se han reunido en un marco más estrecho
limitado a tres objetivos específicos. Esta opción aseguraría la continuidad tras la acción
preparatoria y podría preparar el terreno para un programa más amplio con nuevas
perspectivas financieras.

**6.** **C** **ONCLUSIÓN**

La evaluación de impacto sobre el establecimiento de un programa de cooperación
audiovisual con terceros países llegó a las siguientes conclusiones: la circulación de las obras
audiovisuales europeas en terceros países, y viceversa, es insuficiente. Esto tiene una
repercusión en la competitividad del sector audiovisual europeo y, en consecuencia, las
empresas europeas no pueden beneficiarse plenamente de las oportunidades de la
internacionalización. Además, los consumidores no pueden beneficiarse de una amplia
elección de películas y, por consiguiente, la diversidad cultural es limitada. Por lo tanto, un
nuevo instrumento debe perseguir esos dos objetivos globales: incrementar la competitividad
del sector audiovisual europeo y aumentar las posibilidades de elección de los consumidores y
la diversidad cultural.

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