Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52011DC0922

**/\* COM/2011/0922 final \*/ INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Informe sobre los progresos realizados en relación con la Estrategia para la evolución de la Unión Aduanera**

  

ÍNDICE

1. Introducción 3

1.1. Estrategia para la evolución de la unión aduanera para 2008-2013 3

1.2. Un contexto en continuo cambio 4

2. Evolución de la situación desde 2008 5

2.1. Evolución de la unión aduanera en cifras 5

2.2. Evolución de la unión aduanera en relación con las tecnologías de la información 6

2.3. Evolución de la unión aduanera en cuanto a la elaboración de políticas y su aplicación 8

2.3.1. Protección de la UE: la aplicación de la modificación de seguridad 8

2.3.2. Facilitación del comercio: el código aduanero modernizado 8

2.3.3. Un nuevo contexto que afecta a la elaboración de políticas desde diciembre de 2009: el Tratado de Lisboa 9

2.3.4. La cooperación y la unión aduanera 9

3. progresos realizados en proyectos específicos 10

3.1. Ventanilla única 10

3.2. Enfoque basado en sistemas 11

3.3. Lucha contra la falsificación y la piratería 11

3.4. Capacidad de reaccionar con rapidez ante las crisis 12

3.5. Lucha contra el fraude y las actividades ilegales relacionadas 13

4. Reflexiones sobre el modelo operativo de la unión aduanera 14

5. Perspectivas para el futuro: Cómo reforzar el rendimiento (uniformidad, efectividad y eficacia) de la unión aduanera 15

5.1. Debates estratégicos sobre las vías para conseguir los objetivos propuestos 15

5.1.1. Mayor cooperación como unión aduanera 16

5.1.2. Búsqueda de sinergias con otros ámbitos políticos 16

5.1.3. Mejora de la gobernanza y los métodos de trabajo 16

5.1.4. Medición y mejora de la calidad de los resultados y realizaciones 17

5.2. El camino por recorrer 17

Introducción

A principios del siglo XXI las aduanas se enfrentaban a escala mundial a una situación que estaba experimentando cambios a gran velocidad: la evolución de las pautas de producción y consumo, el incremento del comercio internacional, la aparición de amenazas globales como el terrorismo, la delincuencia organizada, la degradación medioambiental y el aumento de los riegos del comercio de mercancías peligrosas.

Por tal motivo, se inició una ambiciosa reforma con el objetivo de que las administraciones de la unión aduanera de la Unión Europea (UE)[1] pudiesen seguir cumpliendo con sus múltiples responsabilidades dentro de este exigente entorno. En primer lugar, se aprobó el código aduanero modernizado[2]. En segundo lugar, la Decisión sobre las aduanas electrónicas[3] sentó las bases de la creación de un entorno sin soporte papel para las aduanas y el comercio[4].

Con el objetivo de velar por un desarrollo global y coherente a largo plazo, la Comisión, junto con los Estados miembros, ha realizado una importante revisión de las funciones y del trabajo de las aduanas de la UE[5]. El informe, aprobado por los 27 Directores Generales de Aduanas en 2007[6], supuso la base para la redacción de la Comunicación de la Comisión sobre la Estrategia para la evolución de la Unión Aduanera[7] (en lo sucesivo, la «Estrategia») aprobada en 2008. Nacía así la Iniciativa para la Futura Aduana.

Estrategia para la evolución de la unión aduanera para 2008-2013

La Estrategia define los objetivos estratégicos de la unión aduanera. Ofrece un marco político que garantice la homogeneidad y la coherencia de las actuaciones y las nuevas iniciativas. El fin de la Estrategia es complementar la mencionada reforma de los entornos jurídico e informático y hace referencia explícita a la importancia de la dimensión humana del futuro desarrollo de la unión aduanera, incluyendo los recursos y las cualificaciones.

Los objetivos estratégicos de la unión aduanera son (1) proteger a la UE y (2) reforzar la competitividad de la UE . Estos objetivos deberán perseguirse de forma uniforme y eficaz, aplicando medidas de control eficaces y efectivas, y estableciendo una estrecha cooperación de las administraciones aduaneras entre sí y con otras autoridades, con las empresas, así como con los socios internacionales.

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Fuente: Gráfico basado en los objetivos recogidos en el documento COM(169/2008)

El 14 de mayo de 2008, el Consejo ECOFIN refrendó la Estrategia y sus objetivos y confirmó la necesidad de invertir en cualificaciones, competencias, recursos y tecnologías. El 19 de junio de 2008, el Parlamento Europeo (PE) aprobó una Resolución[8], apoyando igualmente la Estrategia e instando a los Estados miembros y a la Comisión a su puesta en práctica efectiva. Además se solicitó la redacción de un plan de aplicación completo que posteriormente se elaboró en consulta con los Estados miembros dentro del Grupo de Política Aduanera[9]. El Consejo y el PE subrayaron, en particular, la necesidad de desarrollar servicios de ventanilla única y nuevos métodos de control (el enfoque basado en sistemas), para consolidar la lucha contra la falsificación y la piratería, la capacidad de reaccionar ante las crisis y la lucha contra el fraude . Ambas instituciones también hicieron hincapié, en general, en la necesidad de mejorar la cooperación con las partes interesadas y otras autoridades. El Consejo solicitó un informe de situación en 2011, que se recoge en el presente documento.

Un contexto en continuo cambio

Desde la aprobación de la Estrategia se han producido cambios significativos, entre los que cabe mencionar la crisis financiera y económica, la globalización de las amenazas terroristas o una serie de catástrofes naturales o provocadas por la acción del hombre. Ha entrado en vigor un nuevo Tratado y la UE se ha dotado de una nueva agenda política para apoyar el crecimiento[10] y mejorar la seguridad[11]. Todos esos cambios están repercutiendo en el funcionamiento de la unión aduanera.

El presente informe sobre la situación en determinados ámbitos concretos se completa, por lo tanto, con algunas explicaciones de carácter más general sobre el contexto actual y los acontecimientos recientes, así como sobre sus efectos en la aplicación de la Estrategia de la unión aduanera. El informe también hace referencia al trabajo de aplicación y a la reforma en curso, a las presiones externas y a los resultados de una autoevaluación reciente de las estructuras de la unión aduanera y las distintas formas de colaboración, cooperación e integración entre las 28 administraciones que la ponen en práctica (los 27 Estados miembros + la Comisión). En este contexto, también se aporta una breve descripción general de las principales limitaciones y las perspectivas para el éxito de la futura aplicación de la Estrategia.

EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN DESDE 2008

La evolución de la situación en la unión aduanera de la UE desde 2008 se puede resumir en cifras clave (2.1), en el desarrollo de las TI (2.2) y en los avances en cuanto a la elaboración de políticas y su aplicación (2.3).

Evolución de la unión aduanera en cifras

La evolución del número total de declaraciones en aduana presentadas revela una tendencia creciente a largo plazo entre 2007 y 2011 (a pesar de la crisis).

Gráfico 1: Evolución de las declaraciones en aduana (normales+simplificadas) presentadas entre 2007 y 2010

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Fuente: MoR data

El impacto de la crisis financiera/económica se ha reflejado, pese a todo, en el número de declaraciones en aduana presentadas mediante procedimientos normales, pero curiosamente no en las presentadas mediante procedimientos simplificados[12]. En cuanto a otras cifras clave, gracias a la aplicación de la nueva base de datos del sistema de registro e identificación de los operadores económicos (EORI)[13] se sabe desde 2010 que la unión aduanera da servicio a casi 3 millones de clientes. Por otra parte, a fecha de 25 de octubre de 2011, la unión aduanera había registrado 11 867 solicitudes de condición de operador económico autorizado (OEA), de las cuales, hasta esa fecha, se habían concedido 8072.

La carga de trabajo ha aumentado y continúa haciéndolo, pero los recursos han descendido significativamente. Entre los años 2007 y 2010, el número de personal de aduanas en la UE (es decir, en las administraciones de los Estados miembros) descendió un 13 % y en la actualidad sigue presentando la misma tendencia.

Evolución de la unión aduanera en relación con las tecnologías de la información

Durante el periodo 2008-2011 la tasa de tramitaciones electrónicas[14] aumentó, principalmente para las exportaciones, debido a la puesta en funcionamiento del sistema de control de la exportación (ECS) transeuropeo que significó la informatización de las exportaciones en todos los Estados miembros desde principios de 2008[15].

Gráfico 2: Evolución de la tasa de tramitaciones electrónicas: procedimientos normales y simplificados conjuntamente (27 Estados miembros)

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Fuente: MoR data

Durante el mismo período, la implementación de la llamada «modificación de seguridad» del código aduanero[16] (CA) exigió un esfuerzo considerable por parte de las autoridades aduaneras nacionales. Ha sido necesario desarrollar sistemas informáticos nacionales completamente nuevos, incluido el sistema de control de la importación (ICS ) para recibir y procesar las nuevas declaraciones sumarias de entrada exigidas, así como actualizar el nuevo sistema de tránsito informatizado (NSTI) y el ECS [17]. Además, la modificación implicó el desarrollo o actualización de los sistemas nacionales de análisis de riesgos con el fin de aplicar el marco común de gestión de riesgos aduaneros (CRMF), con el apoyo del sistema común de gestión de riesgos aduaneros (CRMS). Por otra parte, la Comisión ha tenido que desarrollar la nueva base de datos central de la UE para compartir todos los números de registro e identificación del operador económico (EORI) con el fin de permitir la validación de estas declaraciones , y para que el nuevo sistema pueda gestionar las solicitudes de operador económico autorizado y el proceso de autorización ( OEA ).

Independientemente de los cambios relativos a la aplicación de la modificación de seguridad, también se han actualizado otros sistemas durante el período 2008-2011: paso del TARIC al TARIC3, así como los sistemas QUOTA y Surveillance 2 [18].

Estos sistemas informáticos han supuesto una considerable inversión en TI para los Estados miembros ( 320 millones de euros durante 2008, 2009 y 2010).

Evolución de la unión aduanera en cuanto a la elaboración de políticas y su aplicación

Las principales actuaciones durante el periodo 2008-2011 en materia de políticas se refieren a la aplicación de la modificación de seguridad como contribución a la lucha contra el terrorismo, la creación y revisión del código aduanero modernizado, y las nuevas formas de cooperación entre aduanas y con otros organismos y socios empresariales e internacionales .

Protección de la UE: la aplicación de la modificación de seguridad

La modificación de seguridad ha supuesto un importante paso para la seguridad y la protección de la UE frente a los riesgos que afectan a la cadena global de suministro. El programa OEA permite a los operadores económicos mejorar voluntariamente la protección de sus cadenas de suministro y obtener a cambio beneficios adicionales para la facilitación del comercio. Se han aprobado normas relativas a los riesgos para mejorar la protección de la UE contra los riesgos que afectan a la seguridad, y ya se están aplicando. Sin embargo, el propio proceso de implementación ha ofrecido algunas lecciones importantes para el futuro. La lenta fase inicial y las dificultades encontradas para la sincronización, debido al hecho de que la modificación ha ampliado la zona aduanera tradicional y ha incorporado nuevas partes interesadas a los procesos aduaneros, ha significado un retraso en su puesta en práctica completa hasta el 1 de enero de 2011. En concreto, la práctica de la aplicación reveló que en la era de la « unión aduanera interconectada» resulta absolutamente primordial acordar los objetivos y definir los procesos, la metodología y la planificación para la aplicación con todas las partes interesadas antes de aprobar la legislación. A raíz de esta experiencia, se ha introducido de forma sistemática la modelización de procesos de negocio (gestión de procesos de negocio, BPM en sus siglas en inglés) con el fin de evitar en el futuro una interpretación y aplicación divergente de los textos jurídicos, la implantación de procesos que sean incompatibles con los sistemas informáticos, así como la autorización de plazos que solo sea posible cumplir con un coste adicional considerable.

Por otra parte, a pesar de que los sistemas informáticos necesarios están ahora actualizados y en funcionamiento, el incidente de seguridad de la carga aérea que se produjo a finales de 2010 y el accidente radiactivo de Fukushima en 2011 han permitido ensayar el sistema de gestión de los riesgos, poniendo de manifiesto que es susceptible de mejora.

Facilit ación del comercio: el código aduanero modernizado

La aprobación del código aduanero modernizado en 2008 dio paso a otro gran proyecto. Teniendo en cuenta las lecciones aprendidas con la aplicación de la modificación de seguridad, así como las dificultades que las crisis financiera y económica han supuesto tanto para los Estados miembros como para los operadores a la hora de realizar inversiones cada vez mayores (mucho más significativas que en el caso de la modificación de seguridad), se ha puesto de relieve la necesidad de describir meticulosamente y analizar todos los procesos de negocio en relación con las aduanas (y proponer su corrección/modificación en caso necesario). Por otra parte, ha quedado claro que deberá definirse una nueva arquitectura informática que permita el uso de las nuevas tecnologías disponibles con el fin de ahorrar costes tanto a los Estados miembros como a los operadores (por ejemplo, a través de economías de escala en la UE).

Estas consideraciones, así como las consecuencias del Tratado de Lisboa han llevado a la decisión de refundir el código aduanero modernizado. En la refundición del Reglamento se tendrá en consideración el nuevo marco institucional de la UE y se introducirán las necesarias correcciones así como algunas modificaciones que se han revelado necesarias tras realizar el análisis de procesos de negocio para la elaboración del borrador de las disposiciones de aplicación.

A la espera de la aplicación del código aduanero modernizado, que se retrasará debido a la refundición, se han adoptado medidas tales como la creación de la autorización única para utilizar los procedimientos simplificados. Además, y en particular con referencia al papel central que las autoridades aduaneras desempeñan para garantizar la recaudación correcta y uniforme de los recursos propios tradicionales, también deberán tenerse en cuenta las inquietudes y las recomendaciones recogidas en el Informe Especial[19] del Tribunal de Cuentas sobre los procedimientos simplificados[20].

Un nuevo contexto que afecta a la elaboración de políticas desde diciembre de 2009: el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa está afectando a la unión aduanera en dos sentidos. En primer lugar, la desaparición de la estructura por pilares elimina la separación formal entre las actividades aduaneras a escala de la UE, y en la actualidad se está elaborando un análisis jurídico para conocer con claridad sus consecuencias para la unión aduanera. En segundo lugar, determinadas disposiciones institucionales relativas a la aplicación y delegación de poderes, así como las nuevas normas de comitología aprobadas hacen que la situación sea considerablemente diferente a la del año 2008.

La cooperación y la unión aduanera

Durante el periodo 2008-2011, el desarrollo de los mecanismos y modalidades de cooperación de la unión aduanera se ha visto afectado por la importancia creciente de las medidas de seguridad y protección puestas en marcha por las aduanas. Por otra parte, la presión política para racionalizar e integrar medidas en las fronteras ha dado un ímpetu adicional a la agenda de cooperación de la unión aduanera.

La aplicación de medidas en materia de sanidad, seguridad y medio ambiente en las fronteras logrando al mismo tiempo un aumento de la eficacia tanto de las autoridades como de las empresas exige una mejor y más estrecha cooperación, coordinación y colaboración entre las aduanas y otras autoridades competentes (por ejemplo, organismos competentes en el ámbito veterinario, fitosanitario o de vigilancia de los mercados, policía, o guardia de fronteras). Estos aspectos han impulsado el trabajo para aplicar el sistema de ventanilla única para el despacho de productos, así como la realización de un conjunto de acciones en el contexto de la Estrategia de Seguridad Interior[21], con el fin de fortalecer la seguridad coordinando mejor la gestión fronteriza, incluso a nivel nacional.

Las relaciones internacionales también se están empleando cada vez más a fondo para mejorar la consecución efectiva de los objetivos políticos. Por una parte, se están adoptando acuerdos internacionales, por ejemplo, con socios comerciales clave incluidos los vecinos orientales para mejorar las condiciones comerciales, permitir la asistencia administrativa mutua, combatir el fraude, evitar la vulneración de los DPI o el comercio de mercancías peligrosas, como los precursores de drogas. Por ejemplo, desde 2008, la UE ha puesto en práctica 7 disposiciones o acuerdos adicionales que afectan a 20 países relativos a los instrumentos para incrementar la magnitud y la eficacia de la asistencia administrativa mutua con terceros países. Por otra parte, se pretende alcanzar acuerdos de reconocimiento mutuo que faciliten el comercio a los operadores económicos autorizados de la UE; ya se ha logrado este reconocimiento mutuo con Noruega y Suiza[22], así como con Japón.

progresos realizados en proyectos específicos

El Consejo ha solicitado un informe de la situación y ha subrayado específicamente la importancia de cinco aspectos considerados de especial relevancia para conseguir los objetivos estratégicos de la unión aduanera: el proyecto de ventanilla única, el enfoque basado en sistemas para el control aduanero, la lucha contra la falsificación y la piratería, la capacidad de reaccionar rápidamente ante las crisis y la lucha contra el fraude.

Ventanilla única

Tras la adopción de la Estrategia, los expertos en aduanas han mantenido intensos debates entre sí, así como con los representantes de los operadores en cuanto a la definición y al diseño del concepto de ventanilla única. En 2010, la Comisión puso en marcha un grupo de proyecto con expertos de países candidatos y Estados miembros, así como con representantes de autoridades responsables de otras políticas (veterinaria y agrícola) para llegar a una solución eficaz y mutuamente aceptable. Teniendo en cuenta que la definición internacional de «ventanilla única» puede tener diferentes interpretaciones e incluso aplicaciones prácticas (a veces dirigidas por las aduanas y otras veces no) en diferentes países en la UE y en otros lugares, definir un «estándar europeo» y un concepto de ventanilla única ha constituido un primer éxito importante. Este concepto abarca una norma fijada en común para los posibles mensajes objeto de intercambio entre las aduanas y las otras autoridades. Esta norma permitiría la informatización de la comunicación entre todas las autoridades con el menor coste posible. Para seguir avanzando, el Grupo de Política Aduanera ha apoyado una propuesta de creación de una hoja de ruta pragmática para la ventanilla única[23], que prevé un posible modo de integrar los requisitos de todas las demás políticas.

Enfoque basado en sistemas

En 2008, la Comisión inició el trabajo de desarrollo del enfoque basado en sistemas (SBA) para el control aduanero. El SBA implica que para algunos operadores previamente evaluados, cuya calidad esté garantizada, las aduanas puedan cambiar del enfoque actual basado en transacciones, que consiste en controlar todas y cada una de las mercancías, a un modelo de control basado en la calidad y solidez de los propios controles de los operadores sobre sus propios productos y sobre la cadena de suministro. El concepto, sus implicaciones y sus potenciales beneficios para las empresas y las aduanas fueron debatidos por un grupo de proyecto específico de expertos de Estados miembros en 2008, lográndose en una fase de trabajo posterior en 2009 una mejor definición de las condiciones y limitaciones de la aplicación de dicho enfoque. La tercera fase de trabajo (2010-2011) se completará en diciembre de 2011, entre otras cosas, con la elaboración de una hoja de ruta dirigida a aplicar el enfoque de una forma armonizada dentro de la UE. Este proceso ha implicado el establecimiento de contactos frecuentes y la participación de expertos del sector privado, en concreto en relación con la conveniencia y los beneficios potenciales que supondría para los operadores un control aduanero del cumplimiento basado en sistemas. A pesar de que es probable que el control basado en sistemas no resulte interesante o aplicable para la mayoría de los operadores[24], se espera que ofrezca considerables beneficios, tanto para las aduanas como para el comercio, cuando lo apliquen las empresas de mayor volumen comercial. Si se aplica correctamente, el control basado en sistemas representará un modelo de control muy moderno, mejorará tanto la eficacia como la efectividad del control aduanero y facilitará el comercio, tanto en el caso de las empresas cuyo control se basa en los sistemas como en el de aquellas que aplican un control tradicional basado en las transacciones de sus flujos comerciales. Entre los futuros pasos para su aplicación se incluirá, entre otros, acciones piloto dirigidas a establecer y a ensayar los métodos de trabajo, mecanismos y requisitos específicos apropiados (como la información que deberá aparecer en las cuentas, normas de auditorías, etc.).

Lucha contra la falsificación y la piratería

Las aduanas ocupan una posición privilegiada ya que tienen una visión completa de los flujos comerciales que se producen en las fronteras de la UE, y su actividad en relación con la vigilancia del cumplimiento de la legislación en materia de DPI ha sido impresionante. Desde 2008, cada vez se ha instado con mayor vehemencia al emprendimiento de acciones y a la puesta en práctica de nuevas iniciativas en la lucha contra la vulneración de los derechos de propiedad intelectual (DPI). En 2009 se aprobó un plan de acción cuatrienal para fortalecer la respuesta de las aduanas al tráfico de mercancías que vulneran los DPI[25]. Este plan de acción constituye el marco para la coordinación de esfuerzos por parte de la Comisión y los Estados miembros con el fin de garantizar el cumplimiento de la legislación relativa a los DPI en la frontera[26]. Durante el periodo 2008-2010, el número de detenciones ha experimentado un considerable incremento: de aproximadamente 49 000 a casi 80 0000. Esto refleja tanto el volumen de actividad aduanera como la escala del problema que es necesario abordar.

En mayo de 2011, dentro de la estrategia de un mercado único para los derechos de propiedad intelectual, la Comisión realizó una propuesta de nuevo Reglamento relativo a la vigilancia por parte de las autoridades aduaneras del respeto de los DPI, con el fin de reforzar su capacidad de actuación en este sentido, teniendo en cuenta al mismo tiempo los intereses de los operadores legítimos[27]. Además, la Comisión y las aduanas nacionales han llevado a cabo actividades para desarrollar la cooperación con empresas, incrementar la sensibilización de los consumidores y las empresas, intercambiar buenas prácticas, etc.[28]

La cooperación internacional también resulta clave para evitar que los productos que vulneran los DPI entren en el mercado de la UE. La UE coopera con importantes socios comerciales como EE.UU. y Japón. Se está desarrollando una estrecha cooperación con las aduanas chinas a través de la puesta en práctica de un plan de acción específico relativo a la vigilancia del respeto de los DPI, con el fin de atajar el problema en su origen. Las aduanas también desempeñan un papel fundamental en otras iniciativas internacionales, entre las que cabe señalar el Acuerdo Comercial de Lucha contra la Falsificación (ACTA), recientemente aprobado. La vigilancia del cumplimiento de los DPI en la frontera también se refleja en las negociaciones comerciales bilaterales y los acuerdos de cooperación con un amplio espectro de terceros países. Todavía es demasiado pronto para evaluar el impacto de estas actividades en las tendencias del tráfico, pero ya ostentan el mérito de haber unido a diversos países en la realización de esfuerzos conjuntos para proteger un activo esencial de las economías modernas.

Capacidad de reaccionar con rapidez ante las crisis

La capacidad de la unión aduanera para reaccionar con rapidez ante las crisis está en relación con la gestión de los riesgos que entrañan las situaciones excepcionales peligrosas o que ponen en riesgo la seguridad tales como los actos terroristas, los incidentes sanitarios, veterinarios y fitosanitarios o los incidentes que afectan al medio ambiente. A finales de 2010, se creó una red de gestión de las crisis aduaneras a escala de la UE. Esta red está compuesta por puntos de contacto centrales en todos los Estados miembros y utiliza el sistema común de gestión de riesgos aduaneros (CRMS) como su principal plataforma de comunicación. La red se empleó por vez primera en marzo de 2011 en el contexto de la crisis de Fukushima. Se ha demostrado que es un elemento esencial en la gestión de los riesgos y una herramienta clave para poner en comunicación a los Estados miembros en una situación de crisis. Tras este primer ejercicio, se realizarán algunos ajustes en el proceso de gestión de las crisis aduaneras con el fin de fortalecer la comunicación «en directo» durante una crisis.

En sentido ascendente, es necesario mejorar la capacidad de los servicios aduaneros de la UE para reaccionar rápidamente ante las crisis del mismo modo. Esto implica mejorar el acceso a la información relacionada con las crisis que afectan al comercio internacional y a las medidas adoptadas por las autoridades competentes para abordarlas. Las medidas de control deberán ser compatibles con los procedimientos aduaneros y los métodos de trabajo. Resulta indispensable contar con una coordinación más estructurada entre las diferentes autoridades competentes tanto a escala de la UE como nacional.

Lucha contra el fraude y las actividades ilegales relacionadas

La asistencia administrativa mutua entre aduanas es un elemento fundamental a la hora de defender las finanzas de la UE y luchar contra el fraude y los defraudadores. Con vistas a mejorar la lucha en este ámbito, la UE ha desarrollado importantes actividades legislativas, operativas y estratégicas desde la adopción de la Estrategia 2008. Entre estas actividades se incluyen la modificación del Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997[29], relativo a la asistencia mutua[30], que amplió el intercambio de información sobre sospechas de fraude a una comunicación sistemática en relación con la información comercial predefinida, amplió el ámbito del Sistema de Información Aduanero (SIA) para incluir la realización de análisis operativos y estratégicos y la notificación de incautaciones y creó el fichero de identificación de los expedientes de investigaciones aduaneras (FIDE)[31]. Desde 2008, se han desarrollado considerablemente las herramientas y las actividades operativas tales como las operaciones conjuntas (de las cuales 9 han sido coordinadas por la OLAF desde 2009). En el futuro deberá llevarse a cabo una reflexión más profunda con el fin de desarrollar una estructura más permanente en estrecha relación con los Estados miembros, la OLAF y todos los organismos afectados, incluidos la Europol y la Interpol.

Por lo que respecta al intercambio de información entre las autoridades competentes, actividad que desempeña un papel fundamental en la mejora de la eficiencia en la lucha contra el fraude, la Comisión ha desarrollado una política que facilita el acceso a la información a las autoridades relevantes tanto a escala de la UE como nacional. Desde el 1 de enero de 2011, las unidades de información financiera de la UE (autoridades competentes en la lucha contra el blanqueo de capitales) están conectadas al portal AFIS con el fin de intercambiar información relativa a movimientos ilícitos, presuntos o confirmados, de dinero en efectivo[32].

Con el fin de detectar patrones anormales en los movimientos de tránsito y desvíos de destino, en julio de 2011 se adoptó un acuerdo administrativo sobre el Sistema Antifraude de Información del Tránsito (SITA) para permitir el pleno acceso de la Comisión a los datos de tránsito.

La OLAF también ha desarrollado conocimientos técnicos considerables para asistir a las autoridades nacionales en la coordinación de las investigaciones aduaneras relacionadas con el contrabando de cigarrillos auténticos y falsificados . Dichos conocimientos se han revelado especialmente útiles en el caso de que se sospeche de la existencia de redes internacionales de fraude detrás del tráfico ilegal y están centrados en productos falsificados específicos, especialmente los productos peligrosos (por ejemplo, medicamentos, fertilizantes, piezas de recambio de automóviles, equipos eléctricos, etc.).

En 2011, la Comisión aprobó una Comunicación sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea a través del Derecho penal y de las investigaciones administrativas [33], así como una nueva Estrategia de lucha contra el fraude [34] con el fin de actualizar y modernizar sus políticas para luchar contra el fraude y los delitos relacionados con él, incluyendo una serie de medidas para garantizar que, a todos los niveles y en todos los sectores, se disponga de las mejores herramientas posibles para prevenir, detectar y luchar contra el fraude y otras actividades ilegales que afecten al presupuesto de la UE. La nueva estrategia de lucha contra el fraude incluye el ciclo completo, a saber, la prevención y la detección del fraude en una fase temprana de las investigaciones, las sanciones y la recuperación de los fondos desviados. En este contexto, la estrategia está acompañada de un plan de acción de la UE de lucha contra el contrabando de cigarrillos y alcohol [35] a lo largo de la frontera oriental de la UE, especialmente con vistas a su aplicación por parte de las aduanas de la UE. Esta iniciativa puede suponer un paso importante en la lucha contra el fraude, ya que se estima que la UE y sus Estados miembros pierden hasta un máximo de 10 000 millones de euros en ingresos fiscales y aduaneros debido al contrabando de tabaco y alcohol.

En términos generales, se han mejorado los esfuerzos realizados por la unión aduanera en la lucha contra el fraude y se ha adoptado un enfoque más estratégico a escala de la UE. Sin embargo, deberán realizarse avances clave para poner en práctica el nuevo plan de acción.

Reflexiones sobre el modelo operativo de la unión aduanera

El entorno cambiante, las recientes experiencias (positivas y negativas) por lo que respecta a la aplicación de la modificación de seguridad y de otros proyectos, la reflexión y el trabajo preparatorio para la futura aplicación del código aduanero modernizado, así como la necesidad de actuar en función de las conclusiones del Tribunal de Cuentas en términos de recaudación de recursos propios tradicionales han contribuido a una serie de debates estratégicos entre los jefes de los servicios aduaneros de la UE sobre cómo mejorar el rendimiento de las aduanas de la UE (en términos de efectividad y uniformidad ), intentando al mismo tiempo economizar recursos, limitar las inversiones necesarias y recortar los costes operativos ( eficiencia ).

De hecho, a la luz de las amenazas existentes, los medios de comunicación sensibilizan de manera creciente a la opinión publica sobre los riesgos que para los intereses financieros de la UE y sus Estados miembros, para el funcionamiento del mercado interior así como, y en concreto, para la seguridad y la protección de la UE pueden derivarse de la falta de recursos, de su inadecuación o de su mala asignación, si el objetivo perseguido es que la unión aduanera pueda realizar las tareas del gestión del comercio al tiempo que protege a la UE. Estos riesgos también han sido reconocidos en los recientes debates que han tenido lugar en el Parlamento Europeo[36]. La modernización ha evidenciado con crudeza que los sistemas de TI necesarios, así como las capacidades y las nuevas cualificaciones necesarias para aplicar nuevos procedimientos y análisis de riesgos mejorados requieren aún una inversión considerable tanto en capital humano como físico. Por parte de la UE, el principal mecanismo de apoyo se ha movilizado a través del trabajo de desarrollo realizado en la DG TAXUD y a través del Programa Aduanas 2013[37]. En el futuro, el apoyo de la UE, tanto en cuanto a herramientas como a financiación, deberá fortalecerse y ampliarse en el contexto del programa propuesto FISCUS[38] con el fin de mejorar la eficiencia general de la unión aduanera.

Por otra parte, deberán abordarse aspectos de carácter más estructural. Con el fin de disponer de un análisis sistemático y completo del modelo operativo actual, la DG TAXUD encargó la elaboración de un estudio sobre la arquitectura empresarial de la unión aduanera de la UE [39]. Además de un análisis DAFO (debilidades, amenazas, fuerzas y oportunidades) de las estructuras operativas de la unión aduanera, en el que se identificaron algunos puntos difíciles clave que deberán abordarse, el estudio también evaluó una serie de opciones para mejorar el funcionamiento de la unión aduanera. Estas opciones y su potencial aplicación y seguimiento han sido analizadas y debatidas, en primer lugar, entre las partes interesadas del sector, la Comisión y las administraciones aduaneras de los Estados miembros.

En concreto, y juntamente con la evolución estructural interna, en los debates celebrados entre las administraciones de los Estados miembros y la Comisión se ha reconocido claramente que es necesario dedicar todavía más esfuerzos, en concreto, a seguir desarrollando los mecanismos y conceptos de la gestión de datos y gestión de riesgos de la unión aduanera, con el fin de mejorar la capacidad y la agilidad de la unión aduanera para reaccionar ante las crisis , así como de fortalecer la cooperación con otras autoridades y socios internacionales en el futuro.

Perspectivas para el futuro: Cómo reforzar el rendimiento (uniformidad, efectividad y eficacia) de la unión aduanera

Debates estratégicos sobre las vías para conseguir los objetivos propuestos

Teniendo en cuenta la evolución de la situación desde 2008, los riesgos futuros, así como las dificultades coyunturales y estructurales encontradas durante la aplicación práctica de diversas medidas, las administraciones han celebrado una serie de debates estratégicos en torno a varios aspectos posibles que permitan garantizar una mejor aplicación en el futuro. Se han analizado los siguientes temas:

Mayor cooperación como unión aduanera

Tal y como han puesto de manifiesto varias evaluaciones y estudios externos[40] sobre las estructuras operativas de la unión aduanera, los agentes de la unión aduanera[41] deben cooperar más estrechamente e innovar en términos de mecanismos de apoyo, en particular, a nivel operativo y en ámbitos en los que los recursos son especialmente escasos (seguridad y protección, gestión de los riesgos). La superación de ciertas carencias de recursos en estos ámbitos, unida a un mejor apoyo de la UE y la puesta en común de recursos especializados entre los Estados miembros, no solo permitirían lograr una protección más efectiva sino además la expansión de métodos de trabajo modernos y actualizados que contribuirían a reducir la carga administrativa y a facilitar el comercio legítimo. El impulso para que se produzca una cooperación más estrecha se basa, sobre todo, en el potencial de la reducción de los costes operativos y la mejora de la eficiencia a escala de la UE (economías de escala, especialmente en TI). Deberá concederse mayor prioridad a la cooperación en el ámbito de la formación, sobre todo en ámbitos de especial relevancia y en los que la «contribución humana» resulta especialmente importante para conseguir resultados uniformes en toda la UE.

Búsqueda de sinergias con otros ámbitos políticos

Debido al creciente número de autoridades y ámbitos políticos que interactúan en el trabajo aduanero, es necesario adoptar un enfoque estratégico que garantice que los requisitos legales, los métodos de trabajo y los procesos empresariales encajan y producen sinergias, al tiempo que ahorran costes a las partes interesadas públicas y privadas. Es más, se podrían emplear herramientas y mecanismos de colaboración similares entre aduanas con el fin de mejorar la cooperación con otras autoridades, incluidas, entre otras, las autoridades competentes en materia de estadísticas (habida cuenta de que los datos sobre importaciones y exportaciones de las aduanas constituyen la principal fuente para las estadísticas comerciales europeas), materia de veterinaria y pesca, y en materia de vigilancia del mercado, así como las diferentes autoridades relacionadas con el transporte.

Mejora de la gobernanza y los métodos de trabajo

En una unión aduanera cada vez más compleja y global, es necesario actualizar y mejorar los mecanismos de gobernanza en general. El trabajo de revisión deberá centrarse en los puntos críticos identificados en la compleja estructura actual de gobernanza y coordinación, tanto dentro de las instituciones a escala de la UE como entre ellas. Las mejoras de la gobernanza deberían aplicarse a las actividades operativas, cuya coordinación adolece de dispersión e ineficacia en el nuevo entorno institucional.

Las mejoras en la gobernanza pueden adoptar la forma de nuevos métodos de trabajo «ascendentes», como la modelización de procesos de negocio (BPM) y la metodología de casos empresariales, para mejorar la evaluación del impacto tanto de las decisiones estratégicas como operativas. En sentido descendente, la gestión de procesos y la medición del rendimiento de los procesos de la unión aduanera podrían proporcionar una base más sólida para el futuro desarrollo de iniciativas, métodos de trabajo y asignación de recursos.

Medición y mejora de la calidad de los resultados y realizaciones

Mejorar la calidad de los resultados y las realizaciones en la unión aduanera de la UE requiere crear un sistema para medir, evaluar e identificar las debilidades y las carencias, y en una segunda fase, gestionar el rendimiento de la unión aduanera. La DG TAXUD ha creado un grupo de proyecto de expertos de los Estados miembros para desarrollar un sistema coherente de gestión del rendimiento dentro de la unión aduanera.

El camino por recorrer

Teniendo en consideración la evolución desde 2008, así como los recientes debates y estudios, las conclusiones en relación con el futuro son las siguientes:

(1) Los objetivos estratégicos de la unión aduanera, tal y como se definieron en 2008, siguen siendo válidos y pertinentes.

(2) Además de las líneas de acción ya en marcha para aplicar la Estrategia de la unión aduanera, existe una necesidad vital de que la unión aduanera se desarrolle en torno a los siguientes ejes:

- Un enfoque estratégico más amplio para la cooperación con otras agencias y socios internacionales en los ámbitos de la protección, la salud, la seguridad y el medio ambiente.

- Una mejora y actualización de la gobernanza , tanto en términos de estructuras como de métodos de trabajo, especialmente mediante la evolución hacia un enfoque empresarial de los procesos de la unión aduanera. Además de abordar las estructuras de la gobernanza, las cuestiones institucionales y la racionalización de la gestión diaria, esto significaría la aplicación sistemática de métodos de trabajo sólidos y estandarizados para definir mejor los casos empresariales y la modelización detallada de procesos de negocio para todas las iniciativas. De esta forma se conseguiría no solo una mejor comprensión a priori de la potencial capacidad de aplicación, los efectos y los resultados de las iniciativas, sino que permitiría una mejor determinación de la prioridad de las iniciativas y una utilización más racional de los escasos recursos.

- El uso compartido y la puesta en común de capacidades y aptitudes entre Estados miembros y entre los Estados miembros y la Comisión, con el fin de mejorar la eficiencia, la efectividad y la uniformidad y conseguir economías de escala. Esto podría conseguirse fortaleciendo y añadiendo nuevos mecanismos dentro del futuro programa FISCUS.

- La definición de una base para medir y evaluar el rendimiento (resultados y realizaciones) a fin de garantizar que la unión aduanera está cumpliendo sus objetivos y/o para identificar las carencias o lagunas. Esta tarea será especialmente difícil, ya que requiere la identificación o creación de indicadores pertinentes a nivel de la unión aduanera, que pueden basarse en datos de fuentes disponibles y fiables. [pic]

[1] Por «unión aduanera» se entenderá en el presente informe exclusivamente el territorio y la unión aduanera de la UE según la definición recogida en el capítulo 1 del TFUE, con excepción de las uniones aduaneras con Turquía, Andorra y San Marino.

[2] Reglamento (CE) n º 450/2008, de 23 de abril de 2008, DO L 145 de 4.6.2008.

[3] Decisión 70/2008/CE, de 15 de enero de 2008, DO L 23 de 26.1.2008, p. 21.

[4] Esta Decisión, también denominada de modo informal «Iniciativa de aduanas electrónicas» , pretende crear una cadena de comunicación sólida entre todas las administraciones aduaneras de la UE, entre las aduanas y otros organismos públicos relacionados con el comercio de mercancías, y entre las administraciones aduaneras y los operadores económicos.

[5] Proyecto para la definición del futuro papel de las aduanas.

[6] TAXUD/1434/2007.

[7] COM (2008)169 final.

[8] Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de junio de 2008, sobre los cuarenta años de la Unión Aduanera . DO C 286 de 27.11.2009, p. 20.

[9] El Plan de aplicación de la Iniciativa para la Futura Aduana, TAXUD / 379996/2009\_rev2.

[10] La Estrategia 2020 y el Acta de Mercado Único.

[11] El Programa de Estocolmo.

[12] El impacto tuvo un claro reflejo a finales de 2008 y principios de 2009 en el nivel de procedimientos normales, pero no en el nivel de declaraciones simplificadas (ambas medidas en términos de mercancías (artículos)). No existe un motivo claro en relación con las aduanas para explicar este fenómeno, pero una posible explicación podría ser que las pautas comerciales de empresas grandes y que operan regularmente (y que son aquellas que se acogen a procedimientos simplificados) se han visto, en realidad, menos afectadas por la crisis que la media del comercio.

[13] A continuación, se ofrece información adicional sobre el sistema.

[14] Tanto para procedimientos normales como simplificados.

[15] La transición del formato papel al formato electrónico en las declaraciones de exportación empezó en 2008.

[16] El Reglamento (CEE) nº 2913/92 ha sido modificado por el Reglamento (CE) nº 648/2005 y el Reglamento (CEE) nº 2454/93 ha sido modificado por el Reglamento (CE) nº 1875/2006.

[17] A pesar de estar basados y desarrollados en los 27 sistemas nacionales, todos estos sistemas informáticos transeuropeos pueden colaborar entre sí gracias a un elevado nivel de armonización así como a las normas de interconexión incorporadas a los sistemas.

[18] En la sección 3.5 se mencionan otros sistemas informáticos de la UE desarrollados específicamente para combatir el fraude, como el creado por la OLAF.

[19] El Informe Especial 1/2010 del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea sobre la eficacia de los controles relativos a los procedimientos aduaneros simplificados para las importaciones.

[20] En general, mantener y mejorar, siempre que sea necesario, el control de la correcta recaudación de ingresos fiscales en las aduanas sigue siendo un objetivo clave que deberá abordarse en toda aplicación futura de legislación y en el caso de poner en marcha cualquier iniciativa, como el desarrollo de la gestión de riesgos y la aplicación del enfoque basado en sistemas para el control aduanero.

[21] COM(2010)673, también en el contexto de la acción 4 del objetivo 4: Mejorar la cooperación entre las agencias a nivel nacional .

[22] En el caso de Noruega y Suiza, el reconocimiento mutuo de los OEA forma parte de un acuerdo más amplio que afecta principalmente a las medidas de seguridad aduanera.

[23] TAXUD/359494/2011.

[24] El interés que se espera por parte de los operadores no está condicionado por su tamaño o sus circunstancias geográficas, sino por aspectos de carácter cualitativo (por ejemplo, la calidad de la gestión de la cadena de suministro y de los sistemas de contabilidad) y de relación necesidad-servicio (por ejemplo, la importancia relativa del comercio internacional en el volumen de negocios de la empresa). Para las PYME con un determinado perfil (por ejemplo, con niveles relativamente altos de declaraciones aduaneras) el concepto puede resultar tan interesante como para algunas grandes multinacionales.

[25] Resolución del Consejo, de 16 de marzo de 2009, sobre un plan de acción aduanero de la UE para luchar contra la vulneración de los derechos de propiedad intelectual e industrial, para los años 2009 a 2012.

[26] A pesar de que el plan de acción de la UE será evaluado el año que viene, ya se ha reconocido la gran utilidad de dirigir acciones conjuntas tanto a escala de la UE como nacional.

[27] COM (2011) 285.

[28] Por ejemplo, se acaba de crear un grupo de expertos para abordar el inmenso reto que suponen los pequeños envíos postales de mercancías que vulneran los DPI como resultado de las ventas por Internet.

[29] DO L 82, de 22.3.1997, p. 1.

[30] Reglamento (UE) 766/2008, DO L 218 de 13.8.2008, p. 48.

[31] FIDE permite a las autoridades nacionales responsables de efectuar investigaciones aduaneras identificar a las autoridades competentes de otros Estados miembros que están investigando o han investigado a las mismas personas o empresas con el fin de coordinar su trabajo.

[32] Art. 6 del Reglamento (CE) nº 1889/2005 (DO L 309 de 25.11.2005, pp. 9-12).

[33] COM(2011)293.

[34] COM(2011)376.

[35] SEC(2011)791.

[36] Resolución del Parlamento Europeo, de 1 de diciembre de 2011, sobre la modernización de los servicios de aduanas (2011/2083(INI)); P7\_TA(2011)0546.

[37] Decisión 624/2007/CE, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece un programa de acción para la aduana en la Comunidad (Aduanas 2013).

[38] COM(2011)706.

[39] Futura arquitectura empresarial de la unión aduanera y modelo cooperativo en el ámbito de la fiscalidad en Europa (mayo de 2011). TAXUD D(2010) 433216.

[40] Estudio sobre la arquitectura empresarial de la unión aduanera de la UE (2011); Evaluación intermedia del Programa Aduanas 2013 (2011).

[41] Se hace referencia a las administraciones de los Estados miembros y la Comisión.

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