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Language: es
Format: md

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# 52013SC0145

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento por el que se facilita la libre circulación de los ciudadanos y las empresas, simplificando la aceptación de determinados documentos públicos en la Unión Europea, y por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 1024/2012 /\* SWD/2013/0145 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA
EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de

Reglamento por el que se
facilita la libre circulación de los ciudadanos y las empresas, simplificando
la aceptación de determinados documentos públicos en la Unión Europea, y por el
que se modifica el Reglamento (UE) nº 1024/2012

ÍNDICE

1........... Definición del problema.................................................................................................. 3

2........... Análisis de la subsidiariedad............................................................................................ 5

3........... Principales objetivos....................................................................................................... 5

4........... Opciones de actuación.................................................................................................... 5

5........... Evaluación de las
repercusiones de las distintas opciones................................................. 6

6........... Opción preferida............................................................................................................ 8

7........... Seguimiento y evaluación................................................................................................ 9

1.           Definición
del problema

Cuando los ciudadanos y las empresas de
la UE desean ejercer sus derechos de libre circulación o disfrutar de las
libertades del mercado interior, optando por residir o desarrollar sus
actividades económicas en otro Estado miembro, se enfrentan a una serie de
dificultades relacionadas con la presentación de los documentos públicos que se
les requieren y su aceptación por ese Estado miembro. Han de someterse a
desproporcionados y engorrosos trámites administrativos para demostrar la
autenticidad de los distintos documentos públicos y luchar contra la
inseguridad jurídica. Esos trámites son la legalización, la Apostilla y
la obtención de copias certificadas y traducciones juradas.

El objetivo de esta medida es doble:

(1)
reducir la inseguridad jurídica, los costes y
los dilatados procedimientos ocasionados por los mencionados trámites, que complican
el ejercicio de la libertad de circulación a los ciudadanos de la UE y de las
libertades del mercado interior a las empresas de la UE, y

(2)
aportar las garantías necesarias que impidan
el uso de documentos públicos falsificados en la UE.

La función principal
de los documentos públicos es aportar una prueba objetiva de los actos de una
autoridad pública que en ellos se registran. Si
bien los documentos públicos nacionales se presumen auténticos sin necesidad de
prueba adicional alguna, los documentos públicos procedentes de otros Estados
miembros se aceptan en el Estado miembro en el que se presentan previa prueba
de autenticación consistente en la Apostilla, la legalización o las modalidades
particulares que constituyen las copias certificadas y las traducciones
juradas.

Ejemplos
típicos de documentos públicos relacionados con los derechos de los ciudadanos
y empresas de la UE y sujetos a los trámites administrativos definidos son los
siguientes:

·
Certificados de estado civil (por ejemplo,
documentos relativos al nacimiento, la defunción y el matrimonio).

·
Documentos relativos a la residencia, la
ciudadanía y nacionalidad.

·
Documentos relativos a la propiedad
inmobiliaria.

·
Documentos relativos a la personalidad
jurídica y la representación de una sociedad o empresa.

·
Documentos relativos a los derechos de
propiedad intelectual.

·
Documentos que certifiquen la ausencia de
antecedentes penales.

Los trámites de legalización, Apostilla,
copias certificadas o traducciones juradas representan mecanismos anticuados y
desproporcionados para establecer la autenticidad de los documentos públicos,
pudiéndose determinar mecanismos más eficaces que, en caso de duda razonable,
permitirían consolidar la confianza mutua entre Estados miembros dentro del
mercado único.

Los instrumentos de Derecho internacional
y de la UE vigentes no aportan soluciones satisfactorias para facilitar la
aceptación de los documentos públicos en los Estados miembros.

La legislación de la UE aborda la
cuestión de la autenticidad de los documentos públicos con carácter sectorial,
algunas a veces de manera explícita, pero por lo general de forma no
sistemática. Actualmente se observan tres grandes planteamientos:

(1)
el instrumento pertinente de la legislación de
la UE exime explícitamente a los documentos del requisito de autenticación (por
ejemplo, instrumentos de justicia civil para los documentos judiciales);

(2)
el instrumento pertinente de la legislación de
la UE no contiene ninguna referencia explícita a la autenticación, pero
contempla otros medios para verificar la autenticidad de los documentos
públicos originarios de otros Estados miembros (por ejemplo, el reconocimiento
mutuo de las cualificaciones profesionales); y

(3)
el instrumento ni contiene una referencia
explícita a la supresión del requisito de autentificación, ni establece medios
alternativos con esos fines (por ejemplo, libre circulación de personas).

Por lo que se refiere a las copias
certificadas y a las traducciones juradas, la legislación en vigor de la UE
cuenta con algunos ejemplos (por ejemplo, la Directiva 2006/123/CE, relativa a
los servicios en el mercado interior) de disposiciones en virtud de las cuales
los Estados miembros pueden no exigir que se presenten los documentos
originales, ni copias certificadas o traducciones juradas de los mismos.

Existe, además, un amplio corpus de
instrumentos de Derecho internacional que aplican planteamientos divergentes a
estos aspectos de los documentos públicos, entre los que figuran la Apostilla
del Convenio de La Haya, el Convenio de Bruselas relativo a la supresión de la
legalización de documentos en los Estados miembros y diferentes convenios de la
Comisión internacional del estado civil.

No obstante, esos instrumentos han
resultado insuficientes para conseguir aligerar las cargas administrativas que
pesan sobre los ciudadanos y las empresas de la UE, por lo que siguen limitando
el ejercicio de los derechos fundamentales. Debido a estas deficiencias, los
ciudadanos y las empresas de la UE siguen enfrentándose, en muchas situaciones,
a procedimientos laboriosos y costosos.

Puede estimarse que, en el
transcurso de un año, el coste de obtención de la Apostilla para su uso interno
en la UE supone a los ciudadanos y las empresas de la UE más de 25 millones
EUR. Se calcula que los costes anuales de obtención de la legalización
de los documentos públicos pueden oscilar entre 2,3 y 4,6 millones EUR. Además,
los costes anuales de las copias certificadas para los ciudadanos y las
empresas de la UE pueden cifrarse en un importe comprendido entre 75 y 100
millones EUR. Los costes globales de las traducciones juradas para los
ciudadanos y las empresas de la UE pueden suponer entre 100 y 200 millones EUR
al año.

Todas estas razones reclaman un enfoque
horizontal que facilite y amplíe el ejercicio del derecho de libre circulación
a los ciudadanos de la UE y de los derechos de libre establecimiento y libre
prestación de servicios en el mercado único a las empresas de la UE.

2.           Análisis
de la subsidiariedad

La UE está en mejores condiciones que
los Estados miembros para proceder a la supresión de la legalización y la
Apostilla y para simplificar el requisito de copias certificadas y traducciones
juradas, asegurando al mismo tiempo la existencia de un marco transfronterizo y
transectorial que garantice un nivel más eficaz de detección del fraude y la
falsificación de documentos públicos.

La intervención al nivel de la UE
ayudaría a los ciudadanos y a las empresas de la UE a utilizar las distintas
categorías de documentos públicos en situaciones transfronterizas sin trámites
administrativos desproporcionados, engorrosos y costosos. Por estas razones, la
acción de la UE resultaría más eficiente.

La adopción de una medida de
simplificación directamente aplicable que contenga principios horizontales
sobre la libre circulación de los documentos públicos entre Estados miembros
demuestra el claro valor añadido de la actuación al nivel de la UE.

Tal intervención respetaría el principio
de proporcionalidad al centrarse únicamente en la supresión y la
simplificación de los trámites administrativos definidos.

3.           Principales
objetivos

La definición de los problemas permite
determinar los siguientes objetivos generales y específicos:

Objetivo general:

·
Facilitar y potenciar el pleno ejercicio de
los derechos de libertad de circulación en la UE por parte de los ciudadanos y
las empresas de la UE.

Objetivos específicos:

·
Reducir las dificultades ocasionadas por los
trámites administrativos de aceptación de los documentos públicos originarios
de otros Estados miembros.

·
Simplificar el fragmentado marco jurídico que
regula la circulación de documentos públicos entre Estados miembros.

·
Garantizar un nivel más eficaz de detección
del fraude y la falsificación de documentos públicos.

·
Eliminar todo riesgo de discriminación entre
los ciudadanos y las empresas de la UE.

4.           Opciones
de actuación

Se han examinado minuciosamente cinco
opciones y siete subopciones de la opción 4:

Opción 1: Mantenimiento del statu
quo (hipótesis de referencia).

Opción 2: Medida de carácter no
legislativo que fomente las mejores prácticas entre Estados miembros para
facilitar la circulación transfronteriza de documentos públicos.

Opción 3: Ratificación por todos los
Estados miembros del Convenio de Bruselas de 1987 por iniciativa de la
Comisión, es decir, supresión de la legalización y la Apostilla para una amplia
gama de documentos públicos y recurso a la cooperación administrativa conforme
a lo establecido en el Convenio.

Opción 4: Medida de carácter
legislativo que facilite la libre circulación de los ciudadanos y las empresas
mediante la simplificación de los trámites administrativos relacionados con el
uso y la aceptación de determinados documentos públicos en la UE, complementada
con una mejora de la cooperación administrativa entre Estados miembros y la
expedición de impresos estándar multilingües.

Este instrumento suprimiría la
legalización y la Apostilla, y su alcance se vería ampliado por la introducción
de disposiciones que simplificarían el uso transfronterizo de las copias
certificadas y las traducciones juradas.

La mejora de la cooperación
administrativa puede conseguirse mediante tres subopciones:

Subopción 4A: Cooperación administrativa
conforme a lo previsto en la opción 3.

Subopción 4B: Cooperación administrativa
basada en el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) en caso de duda
razonable sobre la autenticidad de los documentos públicos.

Subopción 4C: Creación de una red de
registros civiles a partir de la Red de Registros Civiles Europeos.

Los impresos estándar multilingües
pueden elaborarse conforme a cuatro subopciones:

Subopción 4D: Mantenimiento del statu
quo, es decir, prescindir de introducir los impresos estándar.

Subopción 4E: Introducción de impresos
estándar obligatorios para su utilización en un supuesto transfronterizo
concreto.

Subopción 4F: Introducción de impresos
estándar facultativos como anexos de los documentos públicos nacionales, a
efectos de su uso en otros Estados miembros.

Subopción 4G: Introducción de impresos
estándar facultativos utilizados de forma independiente en los supuestos
transfronterizos. El documento público nacional correspondiente seguiría
existiendo a nivel nacional.

Opción 5: Plena armonización de los
documentos públicos y de las normas por las que se rige su circulación dentro
de la UE.

5.           Evaluación
de las repercusiones de las distintas opciones

Opción 1: No se espera que esta opción pueda tener efecto alguno en cuanto
a la consecución de los objetivos.

Opción 2: La eficacia de esta opción se considera muy baja. A pesar del
efecto positivo indirecto debido a la reducción de las demoras en la
comprobación de los documentos públicos originarios de otros Estados miembros y
a la mejora de los intercambios de información, los trámites administrativos
existentes persistirían y el marco jurídico seguiría fragmentado. Además, el
impacto previsible en la detección del fraude es muy escaso.

Opción 3: Esta opción no garantizaría ninguna mejora con respecto a la
situación actual, ya que los Estados miembros no están sujetos a ninguna
obligación legal de ratificación del Convenio. Tras su hipotética ratificación
por todos los Estados miembros, tendría repercusiones positivas para el pleno
disfrute del derecho de libertad de circulación por parte de los ciudadanos de
la UE y de las libertades del mercado interior por parte de las empresas de la
UE, debido a la supresión de la legalización y la Apostilla en la circulación
transfronteriza de documentos públicos. El valor añadido total de
esta opción para facilitar el pleno ejercicio de la libertad de circulación en
la UE es muy limitado, habida cuenta de que todavía podrían seguirse
requiriendo copias certificadas y traducciones juradas, sin posibilidad de
excepción.

Opción 4: Se prevé que esta opción tendría un gran impacto positivo en
términos de eficacia como consecuencia de la supresión de la legalización y la
Apostilla, y de la simplificación adicional de las copias certificadas y las
traducciones juradas. De tal forma, la circulación de los documentos públicos
entre los Estados miembros se vería considerable y efectivamente facilitada, y
la movilidad de los ciudadanos y las empresas dentro de la UE potenciada. Esta
opción generaría, para los ciudadanos y las empresas de la UE, un ahorro
comprendido entre 25,8 millones EUR y 26,2 millones EUR en la partida de
Apostillas y entre 2,3 millones EUR y 4,6 millones EUR en la de legalización.
Se produciría además un ahorro suplementario –del orden de 100 a 200 millones
EUR anuales– debido a la simplificación de las copias certificadas. Además,
habida cuenta de que el coste de una página es de 30 EUR, la supresión de las
traducciones juradas supondrá también a los ciudadanos y a las empresas de la
UE un ahorro anual comprendido entre 75 y 100 millones EUR. Se estima que el
ahorro neto anual para las administraciones de los Estados miembros podría
situarse entre 5 y 7 millones EUR en concepto de Apostillas y entre 500 000 EUR
y 1 millón EUR en concepto de legalizaciones.

Mejora de la cooperación
administrativa

Subopción 4A: La eficacia de esta subopción sería escasa puesto que, al carecer
de soporte electrónico, este tipo de cooperación administrativa y su eficacia
quedarían a discreción de los Estados miembros.

Subopción 4B: Esta subopción tendría, en caso de duda razonable en cuanto a la
autenticidad de un documento público originario de otro Estado miembro, un
impacto positivo en términos de eficacia. El sistema IMI existente ofrece
canales de comunicación seguros y rápidos para los intercambios de información
transfronterizos y las versiones electrónicas de los documentos públicos. Por otra
parte, se espera que la cooperación administrativa y el intercambio seguro de
información a través del IMI incidan positivamente en la lucha contra el
fraude. Además, para poder ofrecer seguridad en lo que respecta a las copias
certificadas, las autoridades tendrían a su disposición el mismo mecanismo.

Subopción 4C: Las consecuencias positivas para los encargados de los registros
civiles, que podrían consultarse directamente en caso de duda sobre la
autenticidad de un documento público, se limitarían a una sola categoría de
documentos públicos, a saber, los certificados de estado civil. La implantación
y la operación de un nuevo sistema informático tendría un fuerte impacto
económico negativo y elevados costes de cumplimiento al nivel tanto de la UE
como de los Estados miembros.

Impresos estándar multilingües

Subopción 4D: No habría efectos en cuanto a la eficacia para la consecución de
los objetivos.

La eficacia de la subopción 4E se
considera medianamente positiva, puesto que se mantendrían algunas de las
dificultades y costes relacionados con la traducción y la comprensión de los
documentos públicos originarios de otros Estados miembros.

La eficacia de la subopción 4F se
considera igual a la de la subopción 4E. Sin embargo, el uso de los impresos
estándar quedaría a discreción de los usuarios y el sistema podría parecer
demasiado complejo. Además, la necesidad de adjuntar copias de los documentos
públicos nacionales a estos impresos podría generar ciertos costes.

Se espera que la subopción 4G
tenga para los ciudadanos y las empresas de la UE fuertes repercusiones
positivas consistentes en el aumento de las ventajas prácticas y la reducción
de las dificultades a la hora de presentar documentos públicos en situaciones
transfronterizas.

Opción 5: El impacto previsto en cuanto a la realización de los objetivos
con esta opción «extrema» sería limitado, debido ante todo a su excesivo efecto
intrusivo en los sistemas jurídicos y las prácticas administrativas nacionales.
A pesar de los posibles beneficios para los ciudadanos y las empresas de la UE
en términos de costes, tiempo, seguridad jurídica y facilitación del ejercicio
de los derechos que les confieren el Tratado y la Carta, surgirían sin duda
dificultades en cuanto a la admisibilidad de los documentos públicos plenamente
armonizados en los Estados miembros. Otra desventaja concomitante de esta
opción sería su elevado coste de cumplimiento a nivel tanto nacional como de la
UE.

6.           Opción
preferida

La evaluación
comparativa de las distintas repercusiones indica que la medida de carácter
legislativo por la que se suprimen la legalización y la Apostilla y se
simplifica el uso de las copias certificadas y las traducciones juradas (opción
4), combinada con la mejora de la cooperación administrativa entre Estados miembros
a través de una red moderna de comunicación basada en el actual Sistema de
Información del Mercado Interior (subopción 4B) y la creación de impresos
estándar multilingües utilizados de forma independiente en los supuestos
transfronterizos (subopción 4G) sería la más eficaz para la consecución de los
objetivos planteados.

La opción
preferida, la 4, es la más adecuada para alcanzar los objetivos estratégicos
sin grandes costes de aplicación y con una reducción considerable de los
desproporcionados y engorrosos trámites administrativos para los ciudadanos y
las empresas de la UE. Concretamente, cabe esperar un gran ahorro para los
ciudadanos y las empresas de la UE de la supresión de la legalización y de la
Apostilla y de la simplificación de las copias certificadas y las traducciones
juradas, cuando ninguna de las opciones alternativas produciría un nivel de
ahorro equivalente.

La subopción
preferida, la 4B, que desemboca en la utilización de la infraestructura
informática existente con un impacto presupuestario mínimo, representaría un
medio eficaz y seguro para determinar la autenticidad de los documentos
públicos o sus copias certificadas, previniendo el fraude y la falsificación y,
al mismo tiempo, simplificando la carga administrativa que pesa sobre los
ciudadanos y las empresas de la UE. A través de medios electrónicos seguros y
de la reducción de las barreras lingüísticas, sería fácil identificar a los
interlocutores pertinentes de otros Estados miembros. La subopción preferida,
4G, conllevaría ahorros de coste y tiempo para los ciudadanos, las empresas y
los funcionarios públicos nacionales de la UE, favorecería la comprensión mutua
de los documentos públicos entre Estados miembros, reduciría los requisitos
restantes de traducción (al disponerse de impresos multilingües) y permitiría
la existencia paralela de los documentos públicos nacionales originarios al
nivel de los Estados miembros.

Por lo que se
refiere a la forma legislativa del instrumento, el reglamento se considera la
más apropiada habida cuenta tanto de los problemas como de los objetivos
determinados.

7.           Seguimiento
y evaluación

Disponer un sólido mecanismo de
supervisión y evaluación será crucial para asegurar que las normas recogidas en
el instrumento se cumplan en la práctica. El instrumento contemplará un periodo
transitorio que permitirá a los Estados miembros prepararse para su aplicación
y comunicar a la Comisión la información solicitada. Se insertará también una
cláusula de revisión con miras a la evaluación de su aplicación por parte de
los Estados miembros y a garantizar la posibilidad de introducir modificaciones
a posteriori.

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