Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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| 24.8.2021 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 341/16 |

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Hacia una contratación pública circular»

(Dictamen de iniciativa)

(2021/C 341/02)

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| Ponente: | Ferre WYCKMANS |
| Coponente: | Gonçalo LOBO XAVIER |

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| Decisión del Pleno | 20.2.2020 |
| Fundamento jurídico | Artículo 32, apartado 2, del Reglamento interno |
|  | Dictamen de iniciativa |
| Sección competente | Mercado Único, Producción y Consumo |
| Aprobado en sección | 11.5.2021 |
| Aprobado en el pleno | 9.6.2021 |
| Pleno n.o | 561 |
| Resultado de la votación  (a favor/en contra/abstenciones) | 187/4/5 |

1.   Conclusiones y recomendaciones

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|  | 1.1. | Un sistema de contratación pública circular (CPC) transparente, digital y competitivo, que cuente con una contratación pública ecológica (CPE) tal como se define en la legislación de la UE, entra dentro del ámbito de las políticas destinadas a promover el desarrollo del mercado único, ofrecer bienes y servicios de alta calidad a los ciudadanos y los consumidores y desarrollar una cultura europea innovadora, inteligente, sostenible y socialmente responsable en materia de contratación pública. |

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|  | 1.2. | La gestión de la contratación pública es un factor central y decisivo para aumentar la inversión en el medio ambiente, los objetivos climáticos y el Plan de Inversiones para una Europa Sostenible. |

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|  | 1.3. | La contratación pública que incluye criterios mínimos obligatorios de contratación pública ecológica (criterios de CPE de la UE) entra en el ámbito de las políticas de economía circular, tal como se establece en el Plan de Acción de la Economía Circular. |

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|  | 1.4. | La legislación y la normativa deben dar un impulso a la CPC mediante diversos instrumentos, por ejemplo, directivas sobre contratación pública y legislación sectorial específica. |

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|  | 1.5. | La introducción de la CPC fomenta el desarrollo de la economía circular. Muchas de las nuevas normas todavía se basan en ajustes de carácter voluntario. El CESE pide que se adopten nuevas medidas destinadas a aumentar el número de acuerdos obligatorios. Además, es esencial que el marco regulador sea sencillo, claro y uniforme. |

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|  | 1.6. | El CESE está convencido de que la introducción de criterios mínimos obligatorios en materia de CPE puede elevar el nivel de referencia de una contratación pública circular sostenible en toda Europa. |

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|  | 1.7. | Estos criterios mínimos no constituyen un obstáculo para los pioneros en este ámbito, no dificultan la innovación y no dan una excusa a la entidad adjudicadora para ir más allá del mínimo. La clave es supervisar y actualizar periódicamente los criterios mínimos obligatorios para tener en cuenta el progreso tecnológico y no restringir aquellos que vayan más allá. |

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|  | 1.8. | El CESE está convencido de que la CPC permitirá a las administraciones ir más allá del criterio del precio más bajo en el momento de la compra y evaluar los aspectos de calidad y circularidad de las ofertas y la calidad del trabajo. |

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|  | 1.9. | El CESE considera que la calidad del empleo, uno de los principios del pilar europeo de derechos sociales, debe reflejarse en la obligación de celebrar contratos públicos con empresas que apliquen convenios colectivos o que, en su defecto, cumplan las disposiciones legales nacionales y las prácticas derivadas de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales. Esto evitará el dumping social y garantizará una competencia leal. |

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|  | 1.10. | El CESE acoge con satisfacción las herramientas de medición del coste del ciclo de vida (CCV) normalizadas y de libre acceso, que ya han sido desarrolladas por la Comisión. El CCV de un producto o servicio y el uso de criterios que van más allá del precio, como la calidad, la sostenibilidad o el impacto social, inspiran y animan a los compradores públicos a utilizar la contratación pública como forma de lograr un impacto social y ético positivo. |

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|  | 1.11. | Es fundamental aumentar la participación de las pymes y las empresas sociales en la contratación pública, lo que podría lograrse prestando apoyo a las pymes en las licitaciones e intentando alcanzar un equilibrio cuidadoso entre criterios cualitativos y cuantitativos en el pliego de condiciones. |

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|  | 1.12. | El CESE está convencido de que las medidas encaminadas a hacer obligatoria la inclusión de cláusulas sociales en las licitaciones garantizarán que la evaluación del aspecto social (el tercer pilar del desarrollo sostenible, junto con los aspectos económicos y medioambientales) se convierta en una parte permanente de los procedimientos de licitación. |

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|  | 1.13. | Del mismo modo, el CESE considera que las etiquetas ecológicas son un buen mecanismo que debe utilizarse si pueden incluirse aspectos de circularidad, pero las Directivas actuales lo complican innecesariamente para el comprador, ya que hacen hincapié en que el comprador sepa exactamente qué contiene la etiqueta ecológica. |

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|  | 1.14. | Es esencial formar a los compradores públicos en los aspectos jurídicos y técnicos de la CPC y del concepto de CCV y a los compradores que son usuarios finales en el uso sostenible de los productos. |

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|  | 1.15. | Para el CESE es fundamental promover el concepto de CPC, ya sea a través de una información más amplia sobre buenos ejemplos y prácticas, de campañas de promoción o, en su caso, de iniciativas públicas e iniciativas de formación. Se necesitan asociaciones y orientaciones que permitan a la UE apoyar el desarrollo de una plataforma con una amplia red de contratación pública. |

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|  | 1.16. | Las instituciones de la UE también deben predicar con el ejemplo haciendo uso de la CPC y dando a conocer que la usan mediante estudios de casos que destaquen las oportunidades y los beneficios a disposición de todos los compradores públicos. |

2.   Observaciones generales

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|  | 2.1. | El gasto público anual representa alrededor del 14 % del producto interior bruto total de la Unión Europea [(1)](#ntr1-C_2021341ES.01001601-E0001): por lo tanto, los gobiernos son los mayores consumidores de Europa y su gasto está determinado por la contratación pública. |

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|  | 2.2. | Un sistema de contratación pública circular (CPC) transparente, digital y competitivo, que cuente con una contratación pública ecológica (CPE) tal como se define en la legislación de la UE, entra dentro del ámbito de las políticas destinadas a promover el desarrollo del mercado único, ofrecer bienes y servicios de alta calidad a los ciudadanos y los consumidores y desarrollar una cultura europea innovadora, inteligente, sostenible y socialmente responsable en materia de contratación pública [(2)](#ntr2-C_2021341ES.01001601-E0002). |

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|  | 2.3. | El desarrollo de la economía circular es uno de los principales ámbitos de interés del CESE. La gestión de la contratación pública es un factor fundamental y decisivo tanto para aumentar la inversión en el sector del medio ambiente como en el Plan de Inversiones para una Europa Sostenible [(3)](#ntr3-C_2021341ES.01001601-E0003) y en el Dictamen del CESE sobre el Nuevo Plan de acción para la economía circular [(4)](#ntr4-C_2021341ES.01001601-E0004). |

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|  | 2.4. | El Dictamen tiene por objetivo proponer la integración de una serie de instrumentos en la legislación europea con el fin de promover la difusión de la CPC, es decir, alinear el objetivo principal de un contrato con la protección del medio ambiente y los derechos sociales y buscar y elegir soluciones económicas con un menor impacto medioambiental durante su vida útil. |

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|  | 2.5. | La legislación y la normativa deben dar un impulso a la CPC mediante diversos instrumentos (criterios mínimos del PIB, respaldo de un enfoque sectorial, refuerzo del marco de diseño ecológico y mejora de la normativa sobre diseño ecológico, supervisión obligatoria) que fomenten la contratación pública de la economía circular, con vistas a: |

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|  | 2.5.1. | promover la calidad y la innovación, también desde una perspectiva medioambiental y social; |

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|  | 2.5.2. | reducir los gastos en que actualmente incurren los entes locales por los servicios que ofrecen; |

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|  | 2.5.3. | favorecer una contratación pública más inteligente y eficiente; |

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|  | 2.5.4. | utilizar la contratación pública para afrontar los retos mundiales (como el cambio climático, la escasez de recursos y las desigualdades) apoyando las políticas sociales; |

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|  | 2.5.5. | acelerar la transición hacia cadenas logísticas y modelos de negocio más sostenibles y competitivos; |

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|  | 2.5.6. | dar orientaciones sobre el uso del marco de contratación pública en la situación de emergencia relacionada con la crisis del COVID-19 [(5)](#ntr5-C_2021341ES.01001601-E0005); |

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|  | 2.5.7. | ayudar a las pymes y las empresas de la economía social a acceder a una mayor cuota de mercado, promoviendo su presencia en los mercados locales y, al mismo tiempo, fomentando una presencia aún mayor en los sistemas industriales europeos, ya que el círculo virtuoso puede ser un motor de la inversión en innovación medioambiental y aumentar la demanda de puestos de trabajo especializados y cualificados; |

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|  | 2.5.8. | defender y ampliar los derechos de los consumidores y promover mejor la aplicación de los principios de justicia y equidad establecidos en el pilar europeo de derechos sociales. |

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|  | 2.6. | La introducción de la CPC fomenta el desarrollo de la economía circular. Muchas de las nuevas normas todavía se basan en ajustes de carácter voluntario. El siguiente paso es aumentar el número de acuerdos obligatorios. Además, es esencial que el marco regulador sea sencillo, claro y uniforme. |

3.   Criterios mínimos obligatorios de la CPE de la UE

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|  | 3.1. | La introducción de criterios mínimos obligatorios en materia de contratación pública ecológica puede elevar el nivel de referencia de una contratación pública circular sostenible en toda Europa. Los criterios pueden facilitar la redacción del pliego de condiciones: incluyen obligaciones que las administraciones públicas están obligadas a cumplir, ventajas para las empresas con certificaciones medioambientales, bonificaciones para las licitaciones que lo merezcan, nuevos criterios de evaluación de las licitaciones y agregación de la demanda pública para promover una evaluación cualitativa de las ofertas. Es importante que estos criterios mínimos no constituyan un obstáculo para los pioneros en este ámbito, no dificulten la innovación y no den una excusa a la entidad adjudicadora para ir más allá del mínimo. La clave es supervisar y actualizar periódicamente los criterios mínimos obligatorios para tener en cuenta el progreso tecnológico y no restringir aquellos que vayan más allá. Mientras tanto, los modelos flexibles deben promover la innovación. |

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|  | 3.2. | La contratación pública socialmente responsable consiste en lograr resultados sociales positivos mediante los contratos públicos. Este tipo de contratación tiene el potencial de influir en el mercado en sentido amplio, tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta. Al comprar con prudencia, los compradores públicos pueden promover oportunidades de empleo, el trabajo digno, la integración social, la inclusión en el mercado laboral, mejores condiciones para las personas con discapacidad y las personas desfavorecidas, la accesibilidad y el comercio ético [(6)](#ntr6-C_2021341ES.01001601-E0006). |

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|  | 3.3. | Comprar de manera responsable y ética también puede mejorar el perfil de los empresarios más adaptados a estas cuestiones, animándoles a llevar a cabo una gestión más responsable y sostenible del proceso de producción y del empleo de los trabajadores. Todo esto convierte la contratación pública socialmente responsable en una herramienta estratégica para impulsar eficazmente las políticas sociales y laborales. Es importante aplicar políticas activas destinadas a facilitar y financiar a las empresas (más concretamente a las pymes) que tengan la intención de promover estos modelos de negocio. |

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|  | 3.4. | El aspecto de la sostenibilidad social requiere compromisos firmes para garantizar la celebración de contratos públicos solo con empresas que apliquen convenios colectivos válidos o que, en su defecto, cumplan las disposiciones legales nacionales y las prácticas derivadas de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales. Esto evitará el dumping social y garantizará una competencia leal. |

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|  | 3.5. | La Comisión Europea puede facilitar la adopción de criterios socialmente responsables en la contratación pública y promover su uso en toda la UE. Por ejemplo, podría organizar una serie de talleres para dar a conocer la nueva «Guía sobre adquisiciones sociales» (prevista para 2021) y concienciar sobre el uso de criterios y cláusulas sociales por parte de los compradores públicos con el fin de apoyar a las organizaciones de la economía social y maximizar las oportunidades de asumir responsabilidad social a la hora de producir bienes y prestar servicios. También podría actualizar la campaña #WeBuySocialEU, que ha recopilado y difundido setenta y una buenas prácticas y una serie de vídeos [(7)](#ntr7-C_2021341ES.01001601-E0007) para inspirar y animar a los compradores públicos a utilizar la contratación pública como forma de lograr un impacto social y ético positivo. |

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|  | 3.6. | Gracias al compromiso de integrar criterios mínimos de la CPE en la contratación pública se fomentará el emprendimiento social y la economía social, lo que tendrá efectos positivos para las pymes, los consumidores y las organizaciones interesadas. Además, las administraciones deben velar por que la introducción de criterios medioambientales no dé lugar a un aumento significativo de la carga administrativa. Esta carga a la que se enfrenta una empresa en el proceso de contratación es uno de los principales obstáculos para la participación de las pymes. |

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|  | 3.7. | La CPC permitirá a las administraciones ir más allá del criterio del precio más bajo en el momento de la compra y evaluar los aspectos de calidad y circularidad de las ofertas, analizar el coste del ciclo de vida (CCV) de un producto o servicio y utilizar criterios que vayan más allá del precio, como la calidad, la sostenibilidad o el impacto social. La Comisión Europea, que ya ha desarrollado herramientas de medición del CCV normalizadas y de libre acceso [(8)](#ntr8-C_2021341ES.01001601-E0008), está bien situada para proporcionar tales herramientas transparentes y fiables, que los compradores pueden utilizar con confianza. Estas herramientas también deben ofrecer la opción de calcular e incluir el coste del carbono de los productos. El CESE pide que se anime a los compradores públicos a utilizar, en la contratación pública, los instrumentos existentes para ayudar a desarrollar soluciones innovadoras, por ejemplo, mediante asociaciones para la innovación o diálogos competitivos. |

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|  | 3.8. | El objetivo de la CPC debe ser orientar los contratos de modo que satisfagan una necesidad determinada y que no se limiten a adquirir un producto específico como parte de un proceso rutinario. En particular, un estudio más exhaustivo de las necesidades permitirá adoptar un enfoque funcional o basado en los resultados. De este modo, es posible hacer el proceso más flexible, innovar y ofrecer las soluciones más eficaces, reduciendo así los costes y el uso de los recursos. La mejor manera de implantar enfoques funcionales y basados en los resultados es adquirir servicios en lugar de productos, incluidos servicios de mantenimiento y recuperación. La demanda de estos servicios creará nuevas oportunidades de negocio a escala local. |

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|  | 3.9. | La CPC puede abarcar la promoción del diseño ecológico de un producto y su diseño para la reciclabilidad, la responsabilidad ampliada del productor, la prevención de residuos, los materiales de envasado, el uso compartido, la economía colaborativa, la reutilización y la renovación. |

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|  | 3.10. | Las Directivas no incluyen ninguna norma obligatoria específica sobre las emisiones o la economía circular, pero permiten a las autoridades públicas:  |  |  | | --- | --- | | — | utilizar la contratación pública estratégica, que es una forma pertinente y potente de dar respuesta a los retos sociales, medioambientales y económicos para configurar la forma en que el sector público y el privado se comportan en el mercado; |  |  |  | | --- | --- | | — | abordar objetivos sociales comunes en el proceso de contratación pública basados en consideraciones sociales a la hora de adjudicar contratos, centrándose en la promoción de la igualdad de género, las oportunidades de empleo y la lucha contra la discriminación [(9)](#ntr9-C_2021341ES.01001601-E0009). |   Habría que valorar la posibilidad de sustituir por criterios mínimos de la UE en determinados sectores, como la sostenibilidad y el coste del ciclo de vida, el sistema actual, que deja en gran medida a los Estados miembros la decisión de utilizar la contratación pública estratégica. Al mismo tiempo, esta política podría fomentar un marco de I+D para crear soluciones circulares. |

4.   Observaciones específicas

4.1.   Pymes

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|  | 4.1.1. | El objetivo es aumentar la participación de las pymes y las empresas sociales en la contratación pública a través de una CPC innovadora y una mayor profesionalización de todas las partes interesadas. |

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|  | 4.1.2. | Es necesario apoyar a los proveedores potenciales, especialmente las pymes y las empresas sociales, para que presenten sus ofertas de contratos públicos circulares. Muchas pymes siguen sin conocer las oportunidades de mercado y sin saber por qué vías buscarlas, por ejemplo, cómo utilizar el portal Tenders Electronic Daily (TED) [(10)](#ntr10-C_2021341ES.01001601-E0010) y cómo encontrar licitaciones en otros países, y tienen dificultades para aportar las pruebas medioambientales y sociales que los compradores necesitan para comparar las ofertas. Una contratación pública eficaz y eficiente requiere ofertas de calidad. |

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|  | 4.1.3. | En este contexto, los criterios sociales y medioambientales pueden afectar a las pymes a la hora de ofrecer sus bienes y servicios. Para cumplir estos criterios, las pymes tendrán que realizar inversiones significativas sin ninguna garantía. Por lo tanto, las administraciones deben tener cuidado de no adjudicar contratos basados principal o únicamente en el precio más bajo, ya que ello perjudicaría a las pymes. |

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|  | 4.1.4. | El aumento de la eficiencia en el uso de los recursos y la búsqueda de la sostenibilidad desempeñan un papel en la innovación y la ventaja competitiva para parte del sistema de producción, y esto es aún más cierto en el caso de las pymes. |

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|  | 4.1.5. | Este enfoque innovador de la contratación pública circular opera no solo a escala nacional o regional, sino también local, un ámbito en el que su impacto será mayor en el caso de las pymes y las cooperativas. Por ejemplo, la iniciativa «Big Buyers» («Grandes compradores») de la Comisión Europea en materia de construcción circular y sostenible tiene por objeto aumentar la aceptación de la contratación pública innovadora centrada en las obras de construcción sin emisiones, los vehículos eléctricos pesados y el material de construcción circular. |

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|  | 4.1.6. | Se dará un mayor impulso a la innovación comercial; cabe esperar un seguimiento más ágil (resultados económicos y medioambientales); la digitalización de los procedimientos ayudará a las pequeñas entidades económicas a participar en las licitaciones. |

4.2.   Cláusulas y etiquetas

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|  | 4.2.1. | La obligación de aplicar los criterios mínimos de la CPE de la UE a las licitaciones de cualquier importe (es decir, el 100 % del valor basado en la oferta en lugar de un porcentaje de la oferta) facilitará la transición y garantizará que la contratación sea a la vez «ecológica» y «sostenible». |

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|  | 4.2.2. | La obligatoriedad de incluir cláusulas sociales en las licitaciones para la adjudicación de contratos de concesión y de contratos de obras y servicios, especialmente —pero no solo— en el caso de las ocupaciones que hacen un uso intensivo de mano de obra (como los servicios de limpieza y de suministro de comidas por encargo), garantizará que la evaluación del aspecto social (el tercer pilar del desarrollo sostenible, junto con los aspectos económicos y medioambientales) se convierta en una parte permanente de los procedimientos de licitación. |

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|  | 4.2.3. | Las cláusulas sociales se refieren a la correcta aplicación del convenio colectivo aplicable, que abarca a todos los trabajadores. Pero también pueden contribuir al interés social general: empleo de grupos de riesgo, proyectos de economía social. |

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|  | 4.2.4. | Siempre que sea posible, la entidad adjudicadora debe solicitar en el pliego de condiciones una etiqueta ecológica o una certificación. Las etiquetas ecológicas pueden ser una herramienta valiosa para los compradores. En la actualidad, los compradores pueden especificar que los bienes y servicios deben cumplir las especificaciones técnicas de una etiqueta ecológica. Pueden solicitar una determinada etiqueta ecológica, pero tienen que asegurarse de que cumple una serie de condiciones establecidas en las Directivas sobre contratación pública. Esto es complicado y, en muchos casos, los compradores no disponen de los recursos y el tiempo necesarios para hacerlo. |

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|  | 4.2.5. | Las etiquetas ecológicas son un buen mecanismo que debe utilizarse si pueden incluirse aspectos de circularidad, pero las Directivas actuales lo complican innecesariamente para el comprador, ya que hacen hincapié en que el comprador sepa exactamente qué contiene la etiqueta ecológica. Sin embargo, el objetivo de la etiqueta ecológica es facilitar que el comprador no tenga que comprender todos los detalles técnicos de un producto o servicio y su impacto. Es importante que la etiqueta ecológica sea fiable y se controle a fondo para evitar declaraciones falsas y el blanqueo ecológico. A medida que los compradores avanzan hacia enfoques más funcionales o basados en los resultados, aumentará la demanda de servicios de la economía circular. También pueden concederse etiquetas ecológicas a servicios, como la reciente etiqueta ecológica de la UE para servicios de limpieza. |

4.3.   Formación

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|  | 4.3.1. | Es esencial formar a los compradores públicos en los aspectos jurídicos y técnicos de la CPC y del concepto de CCV y a los compradores que son usuarios finales en el uso sostenible de los productos. ICLEI [(11)](#ntr11-C_2021341ES.01001601-E0011), en colaboración con otras organizaciones, ha actualizado el conjunto de herramientas de formación de la Comisión Europea en materia de CPE. Un programa de formación de la Comisión para que los empleados pertinentes se conviertan en especialistas en CPC en diferentes ámbitos es una inversión que, en última instancia, puede reducir el gasto y, por lo tanto, permitir ahorros. También son importantes las aptitudes interpersonales, como la capacidad de diálogo con los agentes del mercado. La colaboración y el diálogo entre compradores y proveedores ayudan a los compradores a comprender lo que está disponible en el mercado y a los proveedores a prepararse para satisfacer las necesidades futuras de los compradores. Formar a los empleados pertinentes para que se conviertan en especialistas en contratación pública circular en diferentes ámbitos es una inversión que, en última instancia, puede reducir el gasto y, por lo tanto, permitir ahorros. Además, es necesario apoyar a los proveedores potenciales, especialmente las pymes y las empresas sociales, para que presenten sus ofertas a los contratos públicos circulares. |

4.4.   Promoción

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|  | 4.4.1. | Es fundamental promover el concepto de CPC, ya sea a través de una información más amplia sobre buenos ejemplos y prácticas o de otras medidas de gestión, como campañas de promoción o, en su caso, iniciativas públicas e iniciativas de formación que el CESE podría apoyar y organizar. Además de los compradores cualificados, la contratación pública circular requiere responsables de la toma de decisiones, usuarios informados, gestores de contratos y proveedores comprometidos que puedan satisfacer nuevas necesidades. Los proyectos piloto ofrecen una oportunidad ideal para que los compradores públicos desarrollen capacidades, aumenten la concienciación y catalicen el cambio del mercado mediante la oferta de oportunidades empresariales reales. Las futuras fuentes europeas de financiación deben seguir apoyando proyectos piloto innovadores en materia de CPC que promuevan el aprendizaje a través de la práctica y que puedan difundirse y reproducirse. |

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|  | 4.4.2. | Desde 2010, la Comisión ha recopilado 189 ejemplos inspiradores de CPE. En 2021 se prepararán otros doce. Muchos de ellos también ejemplifican la CPC. Asimismo, la Comisión podría intensificar los esfuerzos destinados a promover las buenas prácticas que se han difundido en todos los Estados miembros [(12)](#ntr12-C_2021341ES.01001601-E0012). |

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|  | 4.4.3. | En marzo de 2017 se puso en marcha la Plataforma europea de partes interesadas de la economía circular como iniciativa conjunta de la Comisión Europea y del CESE. Esta Plataforma reúne a las partes interesadas activas en materia de economía circular en Europa y facilita el intercambio de buenas prácticas, conocimientos y lecciones aprendidas en este ámbito [(13)](#ntr13-C_2021341ES.01001601-E0013) [(14)](#ntr14-C_2021341ES.01001601-E0014). |

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|  | 4.4.4. | Algunos países cuentan con premios nacionales de contratación pública, que suelen incluir algún aspecto sobre contratación pública ecológica, innovadora o social. El CESE propone crear un premio europeo de contratación pública. |

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|  | 4.4.5. | Las instituciones de la UE también deben predicar con el ejemplo haciendo uso de la CPC y dando a conocer que la usan mediante estudios de casos que destaquen las oportunidades y los beneficios a disposición de todos los compradores públicos. En general, todas las licitaciones deben incluir criterios de CPE. |

Bruselas, 9 de junio de 2021.

La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo

Christa SCHWENG

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