Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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| 17.2.2011 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 51/75 |

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el estado de aplicación de la política de productos integrada»

COM(2009) 693 final

2011/C 51/15

Ponente: Josef ZBOŘIL

El 21 de diciembre de 2009, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el

«Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el estado de aplicación de la Política de Productos Integrada»

COM(2009) 693 final.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de julio de 2010.

En su 466o Pleno celebrado el 21 de octubre de 2010, el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El CESE acoge con satisfacción el Informe de la Comisión Europea sobre el estado de aplicación de la Política de Productos Integrada (PPI), que incluye una presentación en profundidad del proceso de aplicación de sus principios. El informe se ha integrado de forma adecuada en el concepto más amplio del Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible (Plan de Acción SCP/SIP).

1.2   La estrategia de enfoque integrado respeta de forma adecuada el principio de subsidiariedad y la especificidad de cada Estado miembro. El CESE llama la atención sobre el hecho de que la acción concreta se produce esencialmente en los niveles subsidiarios y gracias a la interacción, en el mercado, entre proveedores y consumidores.

1.3   Aunque la PPI incluye la cuestión de las fuerzas del mercado, el CESE considera que la utilización de los instrumentos de mercado, como los impuestos e incentivos medioambientales, todavía requiere un trabajo considerable para que, de forma coordinada, se avance en su aplicabilidad. El CESE recomienda que se preste mayor atención al intercambio de experiencias entre Estados miembros. En concreto, es necesario interesarse por los incentivos y su aplicación y por el papel de los acuerdos voluntarios a largo plazo.

1.4   El CESE se muestra convencido de que la normalización podría ser beneficiosa para una gran variedad de productos, ya que, por ejemplo, podría ejercer una influencia positiva sobre su reciclabilidad, eficacia y comportamiento medioambiental, así como sobre otros factores. La normalización desempeña un papel esencial en la aplicación de la Directiva sobre el diseño ecológico, por lo que debería reforzarse con miras al futuro.

1.5   El CESE considera que una mayor aproximación entre los dos sistemas de gestión medioambiental (EMAS debería aproximarse más a la norma ISO 14001) podría contribuir a una aplicación más sistemática de EMAS en el marco del plan de acción SCP/SIP.

1.6   Todas las disposiciones, políticas e instrumentos, incluso cuando se refieran a la aplicación del plan de acción SCP/SIP, deben ser elaboradas y adoptadas de tal forma que no alteren el entorno competitivo y el funcionamiento del mercado interior y cumplan plenamente el principio de legislar mejor y el objetivo de sostenibilidad. Es fundamental velar por que las nuevas políticas que fueron adoptadas de manera pragmática no generen solapamientos o conflictos con los instrumentos y las políticas de la UE ya aplicados.

1.7   La relación coste-eficacia también es esencial para el éxito del plan de acción SCP/SIP. La evaluación inicial del impacto debería completarse con análisis macro y microeconómicos, ya que en la realidad económica los resultados suelen divergir de manera muy significativa.

1.8   El procedimiento de evaluación también debería tener en cuenta de manera totalmente transparente y en la fase más temprana posible las principales cadenas de valor existentes. La legislación vigente en materia de diseño ecológico y de etiquetado no debería convertirse en un obstáculo para los productos europeos, sino que debería contribuir a su éxito en los mercados interiores e internacionales. Todas las iniciativas, especialmente las que se refieren al etiquetado de los productos y las que van encaminadas a cambiar el tipo de consumo, deberían contar con un fundamento científico sólido y demostrable y solo deberían aplicarse en los sectores en los que puede lograrse un cambio en los patrones de consumo.

1.9   El Comité expresa su apoyo al concepto de la PPI y a los objetivos del plan de acción SCP/SIP destinado a fomentar el desarrollo de productos y procesos de producción más sostenibles, en línea con los anteriores dictámenes del Comité en este ámbito[(1)](#ntr1-C_2011051ES.01007501-E0001). Esta vía llevará a un mayor valor añadido, tanto para el medio ambiente como para la competitividad de la economía europea.

1.10   El CESE está convencido de que, por tanto, es necesario conceder prioridad a los programas europeos existentes, como el Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética (EETE), el Plan de Actuación a favor de las Tecnologías Ambientales (PATA) o las actividades de las plataformas tecnológicas. Debería prestarse especial atención a una buena coordinación y a un nivel adecuado de ambición.

1.11   La mejora de la cooperación entre los agentes encargados de la investigación y el desarrollo en el ámbito de las innovaciones ecológicas, el mundo económico y las empresas, los centros de investigación y la enseñanza superior debería aportar innovaciones al sector, que son absolutamente indispensables.

1.12   Seguir aplicando el concepto de la PPI al margen del plan de acción SCP/SIP entrañaría el riesgo de generar incertidumbre e incoherencias jurídicas innecesarias. Por lo tanto, el CESE está plenamente de acuerdo en que a partir de ahora todas las actividades adicionales de la PPI deberían evaluarse y realizarse en el marco del plan de acción SCP/SIP.

1.13   La implantación de la PPI y del plan de acción SCP/PPI ha de ser un proceso dinámico, basado en el diálogo permanente y la cooperación entre las diferentes partes interesadas (desde las empresas y los responsables políticos hasta las organizaciones de consumidores y las ONG comprometidas con el medio ambiente), en aras de reforzar las herramientas de comunicación a los consumidores, la producción ecológica y el fomento de la compra y contratación pública sostenible.

2.   Documento de la Comisión

2.1   El 18 de junio de 2003, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Política de Productos Integrada - Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental»[(2)](#ntr2-C_2011051ES.01007501-E0002). El concepto de Política de Productos Integrada (PPI) se basa en las siguientes observaciones:

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| — | La producción y el uso de bienes y servicios (es decir, productos) causan la mayor parte de los efectos negativos globales en el medio ambiente. La situación se agrava debido al número cada vez mayor de productos consumidos en la UE y en el resto del mundo. |

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| — | Las presiones e impactos ambientales de los productos se generan en las diversas etapas de su ciclo de vida (a lo largo de la cadena de producción, durante la fase de uso y en la eliminación de los productos al final de su vida útil). Deben diseñarse medidas correctoras para evitar que la carga ambiental se traslade a otras etapas del ciclo de vida o a otras zonas geográficas. |

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| — | Dada la gran variedad de productos y de sus impactos, no existe ningún instrumento político que, por sí solo, contemple a todos. En cada caso, debe elegirse el instrumento político o una combinación de instrumentos adecuados y utilizarse de forma coordinada, a menudo entre varios ámbitos políticos. |

2.2   La Comunicación define el objetivo de la PPI y establece cinco «principios»: 1) el concepto de ciclo de vida; 2) la cooperación con el mercado; 3) una mayor participación de los interesados; 4) la mejora constante de los productos; y 5) el uso coordinado de los instrumentos políticos. La PPI debía aplicarse mediante tres acciones estratégicas:

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| — | Contribuir a las iniciativas políticas generales, especialmente la Estrategia de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible[(3)](#ntr3-C_2011051ES.01007501-E0003), el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente[(4)](#ntr4-C_2011051ES.01007501-E0004) y el Marco decenal de programas sobre patrones sostenibles de consumo y producción[(5)](#ntr5-C_2011051ES.01007501-E0005). |

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| — | Completar las políticas de productos existentes, estableciendo un marco en el que puedan analizarse los problemas ambientales teniendo en cuenta el ciclo de vida de los productos. |

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| — | Reforzar la coordinación y la coherencia de los instrumentos de la política de productos relacionados con el medio ambiente. |

2.3   Los principios de la PPI se han integrado en el marco general del Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible (SCP/SIP) con el Plan de Acción SCP/SIP de 2008[(6)](#ntr6-C_2011051ES.01007501-E0006), que incluye efectivamente e impulsa el proceso iniciado con la Comunicación sobre la PPI.

2.4   La Directiva sobre el diseño ecológico de productos que utilizan energía integra los principios de la PPI en la normativa sobre el diseño de los productos. Su ámbito de aplicación se amplió en 2009 a más grupos de productos (productos relacionados con la energía) en el contexto del Plan de Acción SCP/SIP[(7)](#ntr7-C_2011051ES.01007501-E0007).

2.5   La nueva Directiva Marco de Residuos
[(8)](#ntr8-C_2011051ES.01007501-E0008) confiere carácter jurídicamente vinculante a varios elementos de la PPI, en particular el requisito de que la política de residuos tenga en cuenta todo el ciclo de vida de los materiales cuando se elaboren medidas.

2.6   Las estrategias temáticas sobre el uso sostenible de los recursos naturales[(9)](#ntr9-C_2011051ES.01007501-E0009) y sobre prevención y reciclado de residuos[(10)](#ntr10-C_2011051ES.01007501-E0010) respaldaron el concepto de ciclo de vida y la necesidad de mejora constante, así como el principio de colaboración con el mercado. Un ejemplo de ello es el llamamiento de la estrategia de residuos en favor de mercados del reciclado sólidos en la UE.

2.7   Inmediatamente después de la adopción de la Comunicación sobre la PPI, la Comisión empezó a preparar una Plataforma europea relativa a la evaluación del ciclo de vida, un sistema europeo de referencia para los datos sobre el ciclo de vida y un manual sobre la evaluación del ciclo de vida.

2.8   En la UE se ha avanzado considerablemente en la consecución de políticas de productos centradas en el medio ambiente. No obstante, dado que la PPI es más un proceso que una política de carácter definitivo, sigue habiendo un amplio margen para otras actividades.

2.9   El concepto puede aplicarse también a la mejora ambiental de productos no industriales y servicios. Los instrumentos de la PPI relativos a la fiscalidad y a las subvenciones todavía no se han aplicado a escala comunitaria.

2.10   Es difícil documentar la aplicación de la PPI en términos de integración política, dado que las nuevas acciones raramente hacen referencia expresa a la PPI. En líneas generales, no obstante, se han realizado importantes progresos por lo que respecta a la utilización del concepto de ciclo de vida por los sectores industriales clave y los responsables políticos, la disponibilidad de datos sobre el ciclo de vida y el consenso sobre la metodología. Se ha avanzado mucho asimismo en la determinación de los productos con mayor potencial de mejora y la definición de medidas a tal fin.

2.11   La información de los consumidores, la legislación sobre el diseño ecológico, la producción ecológica y la adquisición/contratación pública ecológicas constituyen actualmente el núcleo del plan de acción SCP/SIP. Dicho plan impulsa el proceso iniciado con la Comunicación sobre la PPI, y tiene por objeto liberar el potencial de mercado de productos más sostenibles y promover un consumo más inteligente. La Comunicación concluye señalando que la revisión del plan de acción, prevista en 2012, será una ocasión excelente para revaluar la evolución de la PPI.

3.   Observaciones generales

3.1   El CESE acoge favorablemente el informe de la Comisión Europea sobre la aplicación de la Política de Productos Integrada, así como el documento de trabajo que lo acompaña y en el que los servicios de la Comisión ofrecen una presentación detallada del proceso de aplicación de los principios de la PPI. Esta presentación incluye no solo las iniciativas y su concreción por parte de la Comisión, sino también una comparación reveladora de las situaciones que existen en los distintos Estados miembros así como sus especificidades. El informe se ha integrado de forma adecuada en el concepto más amplio del Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles (Plan de Acción SCP/SIP).

3.2   La Comunicación inicial sobre la PPI que publicó la Comisión Europea en 2003 tuvo claramente una influencia positiva en el inicio de un debate fructífero. Valoró el papel de las instituciones y los Estados miembros de la UE, así como de los distintos agentes interesados con el fin de lograr una reducción máxima del impacto medioambiental de los productos. Además, este debate contribuyó a modificar la percepción de toda la cuestión. Asimismo, alentó esfuerzos continuos para desarrollar instrumentos políticos y jurídicos adecuados que permitieran reducir de manera global el impacto medioambiental de los productos.

3.3   Se trataba de crear un marco conceptual basado en el principio de evaluación del ciclo de vida del producto, lo que puede permitir mejorar la coordinación y la coherencia entre los distintos instrumentos políticos que se ocupan del impacto medioambiental de los productos.

3.4   Los cinco principios en los que se basa la PPI se integraron con éxito de manera general en la actividad de los órganos administrativos y legislativos, así como en la de los agentes interesados. Estos mismos principios también constituyen la base del plan de acción SCP/SIP, que se ha convertido en la continuación lógica del proceso iniciado por la Comunicación sobre la PPI.

3.5   El CESE se felicita de que los cinco principios fundamentales hayan sido concretados mediante directivas y documentos políticos de la UE, entre los que cabe citar: 1) la evaluación del ciclo de vida sirvió de base para la Directiva sobre el diseño ecológico; 2) el plan de acción SCP/SIP y los incentivos se propusieron para incrementar la cooperación con el mercado a escala nacional y europea; 3) la integración de los agentes interesados, tanto a nivel europeo como nacional, se realiza mediante una serie de iniciativas; 4) la mejora constante de la funcionalidad de los productos también es parte integrante del plan de acción SCP/SIP; 5) por último, ha mejorado la coordinación y la coherencia de los instrumentos para poder aprovechar plenamente las sinergias potenciales que ofrece el enfoque integrado consustancial al plan de acción SCP/SIP.

3.6   La estrategia de enfoque integrado respeta de forma adecuada el principio de subsidiariedad y la especificidad de cada Estado miembro, además de esforzarse por no alterar el entorno competitivo del mercado interior. El CESE llama la atención sobre el hecho de que la aplicación real de los principios y los instrumentos políticos se produce esencialmente en los niveles subsidiarios, debido a la interacción, en el mercado, entre proveedores y consumidores. Ello debe reflejarse en la utilización de instrumentos eficaces, ampliamente aceptados por todas las partes interesadas.

3.7   Aunque la Política de Productos Integrada haya arrojado resultados y se haya puesto en práctica mediante numerosos instrumentos políticos concretos, el CESE considera que es hora de prestar más atención a la eficacia de su aplicación. En concreto, debería evaluarse hasta qué punto ha sido acertada su aplicación, así como los obstáculos y los fracasos registrados, de forma que en la evaluación del plan de acción SCP/SIP que tendrá lugar en 2012 se puedan adoptar medidas correctivas para garantizar la eficacia necesaria.

3.8   Además, el CESE se muestra convencido de que solo se podrán lograr todos los efectos de estas políticas orientadas hacia los productos si las medidas se aplican a escala mundial, teniendo en cuenta todas las diferencias culturales y económicas. El Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), centrado en los acuerdos comerciales regionales y en los esfuerzos de los países en desarrollo hacia el desarrollo sostenible, ofrece un buen ejemplo de un mecanismo para aplicar de manera eficaz los cinco principios de la PPI a escala mundial.

4.   Observaciones particulares

4.1   Aunque la PPI incluye la cuestión de las fuerzas del mercado, que es esencial para su éxito y el de los demás instrumentos, el CESE considera que la utilización de los instrumentos de mercado (impuestos e incentivos medioambientales) todavía supone un trabajo considerable, para que, de forma coordinada, se avance en su aplicabilidad, aun siendo evidente que la UE desempeñará un papel mucho menos importante que los Estados miembros en este ámbito. El Libro Verde que adoptó la Comisión en 2007 y la amplia consulta de las partes interesadas pusieron de relieve en cierto grado el papel de los instrumentos de mercado. No obstante, el CESE recomienda que se preste mayor atención al intercambio de experiencias entre Estados miembros, con especial atención a los incentivos y su aplicación y el papel de los acuerdos voluntarios a largo plazo.

4.2   Además, los productos y su impacto medioambiental están estrechamente vinculados a la cuestión de la normalización. El CESE se muestra convencido de que esta puede repercutir de forma positiva no sólo en las normas sobre las emisiones aplicables a los vehículos de motor, sino también en una gran variedad de otros productos. Por ejemplo, puede ejercer una influencia positiva sobre su reciclabilidad y comportamiento medioambiental, así como sobre otros muchos factores medioambientales. Asimismo, la normalización desempeña un papel esencial para la aplicación de la Directiva sobre el diseño ecológico, por lo que debería reforzarse con miras al futuro. La normalización ofrece la ventaja de permitir la participación de todos los agentes interesados.

4.3   Los sistemas de gestión medioambiental EMAS e ISO 14001 son instrumentos facultativos que apoyan el concepto de la PPI y las políticas al respecto. No obstante, las exigencias más estrictas de EMAS en materia de auditoría y administración no favorecen su generalización y, en el caso de las pequeñas y medianas empresas, resultan prohibitivas. La aplicación de la norma ISO 14001 es más amplia, sobre todo debido a su alcance global, pero especialmente porque es el instrumento más adecuado para las empresas que operan a escala mundial. El CESE considera que una nueva aproximación entre ambos sistemas podría contribuir a una aplicación más sistemática de EMAS en el marco del plan de acción SCP/SIP.

4.4   Todas las disposiciones, políticas e instrumentos, incluso cuando se refieran a la aplicación del plan de acción SCP/SIP, deben ser elaboradas y adoptadas de tal forma que no alteren el entorno competitivo y el funcionamiento del mercado interior y cumplan plenamente el principio de legislar mejor y el objetivo de sostenibilidad.

4.5   Ya se aplica una serie de instrumentos políticos con resultados que constituyen un avance positivo hacia un consumo y una producción sostenibles en la UE. En consecuencia, es necesario velar por que las nuevas políticas no generen solapamientos o conflictos con los instrumentos y las políticas de la UE existentes. De lo contrario, se corre el riesgo de dañar de manera significativa la competitividad de la economía de la UE: la elección final siempre debe corresponder al consumidor informado.

4.6   El CESE opina que solo políticas coherentes e importantes, sin cargas burocráticas ni administrativas inútiles, pueden ofrecer un marco jurídico positivo aplicable a las inversiones en la UE. Solo dentro de ese marco es posible crear nuevos empleos y mantener los existentes, así como reducir de manera sistemática las presiones que soporta el medio ambiente. El marco jurídico para las sustancias químicas y los materiales de construcción, así como las normas aplicables a los productos eléctricos y electrónicos, impide que existan medidas divergentes. La inseguridad y la incoherencia jurídicas en estos casos es significativa y debe tratarse con precaución. La próxima revisión de REACH[(11)](#ntr11-C_2011051ES.01007501-E0011) brinda una excelente oportunidad para esforzarse por mejorar la coherencia y considerar la posibilidad de unir una serie de normas sectoriales en el recién adoptado marco jurídico horizontal de la UE para productos químicos.

4.7   La relación coste-eficacia también es esencial para el éxito del plan de acción SCP/SIP. La evaluación inicial del impacto y de los beneficios debería completarse con análisis sobre el potencial tanto de todo el sector económico como de las empresas por separado. En efecto, en la realidad económica los resultados de los análisis macro y microeconómicos suelen divergir de manera muy significativa.

4.8   El procedimiento de evaluación también debería tener en cuenta de manera transparente las principales cadenas de valor existentes en la fase más temprana posible. La legislación vigente en materia de diseño ecológico y de etiquetado no debería convertirse en un obstáculo para los productos europeos respecto de la competencia procedente de otras regiones económicas o de una demanda insuficiente del mercado para los productos sostenibles. En cambio, debería contribuir al éxito de los productos europeos en los mercados interiores e internacionales. Todas las iniciativas, especialmente las que se refieren al etiquetado de los productos y las que van encaminadas a cambiar el tipo de consumo, deberían contar con un fundamento científico sólido y demostrable. El etiquetado aporta pocas ventajas en el ámbito de los productos entre empresas. Asimismo, el etiquetado de los productos constituye un instrumento para facilitar información a los consumidores sobre los resultados medioambientales de los productos. También deberían considerarse otros instrumentos de información, incluidas las normas internacionales.

4.9   La esfera económica debe seguir siendo suficientemente flexible para que el desarrollo de los productos pueda tener como objetivo cubrir mejor las necesidades de los consumidores en un entorno comercial claramente determinado. El enfoque voluntario de la esfera económica respecto del desarrollo sostenible es la base de la aplicación de sus principios en toda la UE.

4.10   Por lo tanto, el Comité expresa su apoyo al marco de la PPI y a los objetivos del plan de acción SCP/SIP destinado a fomentar el desarrollo de productos y procesos de producción más sostenibles. Esta vía lleva a un mayor valor añadido, tanto para el medio ambiente como para la competitividad de la economía europea. Asimismo, permitirá abrir nuevos mercados en la UE y a escala mundial. Estos nuevos mercados deberían propiciar las innovaciones ecológicas y ser eficientes, lo que requiere fondos europeos y también inversiones públicas nacionales, con el fin de apoyar la investigación y el desarrollo de tecnologías sostenibles. Debería analizarse la posibilidad de destinar los ingresos procedentes de los instrumentos financieros relacionados con el CO2 a las inversiones en tecnologías sostenibles.

4.11   El CESE está convencido de que también es necesario conceder, en esta óptica, prioridad a los programas europeos existentes, como el Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética (EETE), el Plan de Actuación a favor de las Tecnologías Ambientales (PATA) o las actividades de las plataformas tecnológicas. No obstante, se requerirán más esfuerzos financieros para impulsar el cambio necesario en el mercado. Debe prestarse muy especial atención a una buena coordinación y a garantizar un nivel adecuado de ambición, especialmente cuando se trate de acciones financiadas con cargo a los fondos públicos facilitados por los entes regionales y locales y la UE.

4.12   La mesa redonda SCP sobre la alimentación en Europa, copresidida por la Comisión Europea y apoyada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Agencia Europea de Medio Ambiente, es una iniciativa acertada. La participación de las partes interesadas al nivel europeo permite que adopte un planteamiento armonizado y basado en el ciclo de vida y facilita un diálogo abierto y orientado hacia los resultados en la cadena alimentaria. El objetivo es fomentar un planteamiento coherente y científico, así como lograr que la cadena alimentaria contribuya de manera fundamental al consumo y la producción sostenibles en Europa, teniendo en cuenta también la agenda SCP mundial[(12)](#ntr12-C_2011051ES.01007501-E0012).

4.13   La implantación de la PPI y del plan de acción SCP/PPI ha de ser un proceso dinámico, basado en el diálogo permanente y la cooperación entre las diferentes partes interesadas (desde las empresas y los responsables políticos hasta las organizaciones de consumidores y las ONG comprometidas con el medio ambiente), en aras de reforzar las herramientas de comunicación a los consumidores, la producción ecológica y el fomento de la compra y contratación pública sostenible.

4.14   La mejora de la cooperación entre los agentes encargados de la investigación y el desarrollo en el ámbito de las innovaciones ecológicas, la esfera económica y las empresas, los centros de investigación y la enseñanza superior no sólo debe aportar las innovaciones necesarias al sector, sino que también debe permitir la transferencia de la experiencia en relación con los derechos de propiedad intelectual, el desarrollo de los conocimientos y nuevas competencias, sin los cuales la PPI se convertiría en una mera ilusión.

4.15   Seguir aplicando el concepto de la PPI al margen del plan de acción SCP/SIP entrañaría el riesgo de generar incertidumbre e incoherencias jurídicas innecesarias. Por lo tanto, el CESE está plenamente de acuerdo en que a partir de ahora todas las actividades adicionales de la PPI deberían evaluarse y realizarse en el marco del plan de acción SCP/SIP.

Bruselas, 21 de octubre de 2010.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Staffan NILSSON

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