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# 52013SC0261

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO relativo a la Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno 2 /\* SWD/2013/0261 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de
REGLAMENTO DEL CONSEJO

relativo a la Empresa Común
Pilas de Combustible e Hidrógeno 2

1.           Objetivo, procedimiento y conclusión
principal de la evaluación de impacto

1.           El objetivo del presente
documento es estudiar las diferentes opciones políticas para aplicar el
programa de investigación e innovación sobre pilas de combustible e hidrógeno
(FCH) dentro de Horizonte 2020, dado que se acerca el fin de la Empresa Común
FCH y deben tomarse decisiones sobre qué hacer después. Las opciones políticas
consideradas son las siguientes:

·
OP1: Continuar la asociación público-privada
FCH como hasta ahora (Empresa Común) dentro de Horizonte 2020. Este es el
escenario de referencia frente al que se valoran todas las demás opciones.

·
OP2: Recurrir a proyectos de investigación en
colaboración dentro del Programa Marco de la UE Horizonte 2020, es decir, no
prolongar la actual Empresa Común FCH.

·
OP3: Aplicar Horizonte 2020 para las
tecnologías de FCH mediante una colaboración contractual público-privada.

·
OP4: Desarrollar una asociación
público-privada en FCH mediante una Empresa Común adaptada a Horizonte 2020.

2.           En el análisis, para
todas las opciones se partió de una misma contribución general por parte de la
UE.

3.           De la comparación entre
las diferentes opciones políticas se desprende que la OP4 es la más eficaz para
abordar los problemas subyacentes y alcanzar los objetivos propuestos. Además, respaldan
esta conclusión los resultados de una consulta a los interesados y de una
consulta al público.

4.           Para redactar la
presente Evaluación de Impacto, la Comisión ha consultado a los colectivos de
la industria y la investigación, a los Estados miembros y al público general,
mediante reuniones, sondeos y consultas. Se emprendió un estudio de interesados
sobre las tendencias en cuanto a inversión, empleo y volumen de negocios en el
sector de las pilas de combustible e hidrógeno. Asimismo, en julio de 2012 se
inició una consulta pública para conocer los puntos de vista de otros
interesados y del público general.

2.           Definición del problema y contexto

5.           En 2009, la Unión
Europea adoptó un paquete legislativo (conocido como «Paquete Clima y
Energía»), que establece una serie de objetivos energéticos clave para 2020 con
compromisos vinculantes para los Estados miembros: reducir en un 20 % las
emisiones de gases de efecto invernadero, llegando a un 30 % si las
condiciones son idóneas; aumentar la parte de las energías renovables al
20 %, y mejorar la eficiencia energética en un 20 %. Esta política
energética constituye una contribución fundamental para el objetivo de Europa
2020, estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

6.           La Hoja de Ruta 2050,
aprobada por la Comisión el 15 de diciembre de 2011, explora las rutas hacia un
sistema energético seguro, competitivo y libre de carbono para 2050. En ella se
destaca la importancia de avanzar hacia fuentes de energía renovables, de buscar
nuevas formas de gestión de la electricidad y de pasar a combustibles
alternativos, incluido el hidrógeno.

7.           El 23 de enero de 2013
la Comisión adoptó la Comunicación «Energía limpia para el transporte:
Estrategia europea en materia de combustibles alternativos», que se acompañó de
una propuesta legislativa que establecía objetivos vinculantes para la creación
de una infraestructura mínima de combustibles alternativos, con especial
atención a las normas comunes. El hidrógeno es uno de los combustibles alternativos
que contempla el paquete.

8.           El hidrógeno, como
fuente de energía limpia, y las pilas de combustible, como conversores de
energía eficientes, son tecnologías que allanan el camino hacia la reducción de
emisiones, la mejora de la seguridad energética y el estímulo de la economía.
Sus posibles aplicaciones incluyen numerosos sectores estratégicos, como la
generación de electricidad y el transporte en superficie; además, a largo plazo
se espera que contribuyan a los objetivos de energía y clima de la UE.

9.           A escala de la UE, la
Comisión Europea ha apoyado la investigación y el desarrollo en pilas de
combustible e hidrógeno desde los primeros programas marco (PM) de la UE, con
una financiación que se ha ido incrementando a lo largo del tiempo (p. ej., 145
millones EUR en el 5º PM y 315 millones EUR en el 6º PM).

10.         En 2008, el Reglamento
(CE) nº 521/2008 del Consejo creó la Empresa Común Pilas de Combustible e
Hidrógeno (EC FCH) para el período hasta el 31 de diciembre de 2017, como
asociación público-privada con cofinanciación al 50 % entre los dos
miembros fundadores: la Comisión Europea y la Agrupación Industrial de FCH.
Poco después de crearse la EC FCH, se unió a ella la Agrupación de
Investigadores. La contribución máxima de la UE a la EC FCH es de 470 millones
EUR.

11.         La propuesta de la
Comisión sobre Horizonte 2020 prevé actividades que apoyen las tecnologías de
FCH dentro del reto social «energía segura, limpia y eficiente» y «transportes
inteligentes, ecológicos e integrados».

12.         Pese a su pequeño tamaño,
el sector FCH es de gran importancia estratégica por sus potenciales efectos
colaterales, por ejemplo, sobre la industria europea de la automoción. Se
calcula que entre 2040 y 2050, del 10 % al 15 % de los coches que se
fabriquen en la UE usarán pilas de combustible. Si Europa no logra ser un
proveedor competitivo de tecnologías de FCH, se perderán numerosos puestos de
trabajo en esa industria europea.

13.         Es preciso superar varios
problemas tecnológicos y de costes. Pese a los avances de los últimos años, aún
no se ha alcanzado el nivel de rendimiento, fiabilidad y costes que exige un
despliegue a gran escala en la mayoría de las aplicaciones, y de aquí a 2020
será necesario un esfuerzo continuado en I+D para disponer de soluciones competitivas
con las tecnologías correspondientes.

14.         Los problemas subyacentes
son las deficiencias del mercado para los pioneros, la insuficiente
movilización de la financiación disponible y la fragmentación y falta de masa
crítica.

·
Deficiencias del mercado. El pleno desarrollo y comercialización de las pilas de
combustible se enfrenta, sobre todo, 1) al alto coste de las pilas y 2) a la
falta de una infraestructura de distribución del hidrógeno. Este círculo
vicioso hace que sea difícil para cualquier operador ser el primero en mover
ficha. Además, los beneficios sociales y medioambientales que reportarían estas
tecnologías no se pueden «internalizar» y capitalizar a corto plazo. No será
posible superar estos problemas solo con las fuerzas del mercado o con
iniciativas públicas y privadas dispersas.

·
Necesidad de movilizar los fondos
disponibles. La amplitud y el alcance de la
agenda de la investigación industrial para desarrollar tecnologías de FCH entre
2014 y 2020 exceden la capacidad de las empresas individuales o de los Estados
miembros, tanto respecto al compromiso financiero como respecto a la capacidad
de investigación implicada.

·
Fragmentación y falta de masa crítica. El sector está disperso entre diferentes países, áreas de
actividad (energía, transportes) y operadores, y esto limita el intercambio y
la puesta en común de conocimientos y experiencias. Es precisa, a escala
comunitaria, una coordinación de las actividades de los distintos interesados
en FCH.

15.         La actual EC FCH ha
presentado una significativa cartera de proyectos de importancia estratégica.
Se ha conseguido la introducción en el mercado de algunas aplicaciones
incipientes, como carretillas elevadoras y unidades de energía de reserva.
También ha habido sustanciales avances en aplicaciones de energía y transporte,
lo cual también ha animado a la industria, a los Estados miembros y a la
comunidad investigadora a dedicar más recursos propios. La participación de la
industria y las PYME es estable y significativamente mayor que con el PM7.

16.         De la evaluación
intermedia, concluida en 2011 con ayuda de expertos independientes, se dedujo
que el modelo de la EC suele conseguir impulsar las actividades
público-privadas de desarrollo tecnológico y demostración y aporta estabilidad
a la comunidad de I+D. Los objetivos tecnológicos generales de la EC FCH se
calificaron como ambiciosos y competitivos.

3.           Objetivos

17.         El objetivo general de la
Empresa Común FCH 2 para el período 2014-2024 es desarrollar un sector fuerte,
sostenible y mundialmente competitivo de pilas de combustible e hidrógeno en la
Unión. Esto permitirá respaldar las políticas de la UE sobre energía y
transporte sostenibles, cambio climático, medio ambiente y competitividad
industrial plasmadas en la Estrategia Europa 2020 para el crecimiento, y ayudar
a la consecución del objetivo general de la UE de un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador.

18.         Este objetivo general se
traduce por tanto a los siguientes objetivos operativos, a alcanzar en 2020:

Objetivos específicos

–
reducir los costes de producción de sistemas
de pilas de combustible para aplicaciones de transporte, aumentando a la vez su
vida útil hasta niveles competitivos con las tecnologías convencionales;

–
aumentar la eficiencia eléctrica y la
durabilidad de las diferentes pilas de combustible utilizadas para producir
electricidad, reduciendo a la vez los costes hasta niveles competitivos con las
tecnologías convencionales;

–
aumentar la eficiencia energética de la
producción de hidrógeno mediante la electrólisis del agua, reduciendo a la vez
los costes de capital para que la combinación de hidrógeno con sistemas de
pilas de combustible sea competitiva con las alternativas disponibles en el
mercado; y

–
demostrar a gran escala la viabilidad del uso
de hidrógeno para apoyar la integración de las fuentes de energía renovables en
los sistemas energéticos, en particular mediante su utilización como forma
competitiva de almacenamiento de energía para la electricidad producida a
partir de dichas fuentes.

–
Objetivos operativos

·
suscitar inversiones privadas y públicas
(incluidos los Estados miembros) en I+D e innovación respecto de las
tecnologías FCH por una cuantía como mínimo dos veces superior a la
contribución de UE;

·
mantener la participación de las PYME en las
actividades en el 25 % o superior, y si es posible aumentarla;

·
desbloquear el potencial de excelencia e
innovación de los Estados miembros y las regiones -en particular aquellos que
reciben los Fondos Estructurales de la UE- en el ámbito de las tecnologías FCH
mediante el desarrollo de proyectos de demostración de FCH;

·
garantizar la aplicación eficiente del
programa FCH, en particular reduciendo de manera sustancial los plazos de la
concesión de subvenciones y de abono de los pagos.

4.           Opciones políticas estudiadas

19.         En la presente evaluación
de impacto se han analizado cuatro opciones políticas para la organización de
la investigación e innovación en pilas de combustible e hidrógeno durante el
próximo período de programación 2014-2020. La opción de que la UE no actúe y
deje de financiar la investigación pública a escala europea está descartada: la
investigación en pilas de combustible e hidrógeno está incluida en Horizonte
2020, Programa Marco de Investigación e Innovación, como parte del esfuerzo
para desarrollar tecnologías clave para unos sistemas de energía y transporte
sostenibles. Las cuatro opciones políticas (OP) son las siguientes:

·
OP1: Mantener la asociación público-privada
sobre pilas de combustible e hidrógeno en su forma actual (empresa común),
dentro de Horizonte 2020 (opción actual).

La hipótesis de la opción actual se basa
en la continuación de la EC dentro de Horizonte 2020 tal como está actualmente
bajo el Séptimo Programa Marco, es decir, manteniendo sus actuales objetivos y
las condiciones de ejecución existentes (gobernanza, normas financieras, normas
de financiación, etc.).

·
OP2: Recurrir a proyectos de investigación en
colaboración dentro del Programa Marco de la UE Horizonte 2020, es decir, no
prolongar la actual EC FCH.

La I+D se desarrollaría mediante los
sistemas de financiación ordinarios del Programa Marco de la UE y, por
separado, mediante programas nacionales y regionales. Se reintroduciría la
comitología. El apoyo público de la UE dependería de los presupuestos y
programas de trabajo anuales o bienales y no estaría garantizado. Los actores
de la industria y la investigación ya no capitanearían la definición de las
prioridades y calendarios del programa.

·
OP3: Aplicar Horizonte 2020 para las
tecnologías de FCH mediante una colaboración contractual público-privada.

Dentro de una asociación contractual
público-privada, los servicios de la Comisión o una agencia ejecutiva
gestionarían los proyectos en el marco de sucesivos programas de trabajo. Se
celebraría un contrato para la asociación público-privada entre la Comisión
Europea y los interesados. Se solicitaría formalmente el asesoramiento de la
industria y los investigadores acerca del alcance y los objetivos del programa,
pero no codecidirían. No se garantizaría un nivel constante y estable de apoyo
público de la UE para las tecnologías de FCH, pues el presupuesto estaría
sujeto a una decisión anual, aunque se fijase un presupuesto general para el
período 2014-2020.

·
OP4: Una asociación público-privada en FCH
mediante una Empresa Común adaptada a Horizonte 2020.

Una «EC modernizada» permitiría
reorientar los objetivos y actividades de la EC FCH, estructurando el programa
en torno a dos pilares principales de innovación, dedicados respectivamente a
los sistemas de energía y de transporte, y un abanico de actividades de
investigación transversales. Esto permitiría poner más énfasis en las
aplicaciones energéticas, sobre todo en el uso del hidrógeno como medio de
almacenamiento de electricidad renovable, en la infraestructura del hidrógeno y
en una serie de actividades
de respaldo a la introducción en el mercado. Además, permitiría poner un mayor
énfasis en las demostraciones a gran escala.

La opción de la «EC modernizada» parte de
la experiencia anterior y de las lecciones aprendidas, mejorando el diseño y la
adaptación del instrumento a los nuevos retos dentro de Horizonte 2020,
simplificando la administración, los procedimientos financieros y las normas de
participación. Asimismo, permitiría fortalecer la coordinación con los Estados
miembros y la cooperación con las regiones.

5.           Comparación de las opciones políticas e
identificación de la opción idónea

20.         Dado que es la única que
ofrece apoyo a las actividades de introducción en el mercado, la OP4 es la
opción más adecuada para atraer la colaboración para las acciones de despliegue
por parte de la industria y de otros interesados. Aporta una masa crítica
estable a lo largo de la cadena del valor de FCH, incluidos la infraestructura
y los proveedores de hidrógeno, lo que facilita la cobertura simultánea de
tecnología y desarrollo de infraestructuras, contribuyendo así a resolver el
círculo vicioso.

21.         Las opciones basadas en
una empresa común (OP1 y OP4) son las que más eficazmente afrontan los
problemas subyacentes, es decir, corregir las deficiencias del mercado,
movilizar los fondos disponibles y conseguir una masa crítica. En primer lugar,
la gobernanza compartida entre la industria, la comunidad investigadora y la CE
permite una mayor coordinación y priorización del programa de I+D, lo que ayuda
a crear los productos, aplicaciones y normas adecuados. En segundo lugar, un plan presupuestario y una hoja de ruta a largo plazo aporta
estabilidad y anima a la industria, a los Estados miembros y a la comunidad
investigadora a dedicar más recursos propios. De cara al período de
programación 2014-2020, el sector privado participante en la actual EC prevé
movilizar una inversión adicional de 4 000 millones EUR. En tercer lugar,
los miembros de las agrupaciones de la EC FCH
representan las principales entidades activas en el sector en Europa. Esto
constituye una masa crítica: un centro de referencia para forjar alianzas y que
puede hablar con una sola y fuerte voz.

22.         De la comparación entre
las diferentes opciones políticas se concluye que la OP4 es la más eficaz para
abordar los problemas subyacentes y alcanzar los objetivos propuestos. La OP4
(la EC modernizada) también permitiría incorporar las recomendaciones de la
evaluación intermedia de la EC FCH.

23.         Esta conclusión es
firmemente compartida por los interesados. El sondeo realizado entre ellos
demuestra que el 93 % de los beneficiarios están a favor de continuar con
la EC. En particular, las respuestas de la Agrupación Industrial señalan a la
EC modernizada (OP4) como la opción con mayor impacto. También la consulta
pública respalda la misma conclusión, pues la mayoría de las respuestas se
muestra a favor de continuar con una forma modernizada de la EC, es decir, la
OP4.

6.           Aplicación, presupuesto y gobernanza

24.         El
programa de investigación e innovación de la EC FCH 2
para el período 2014‑2020 se estructura en torno a dos pilares de
innovación principales, dedicados respectivamente a los sistemas de transporte
y de energía, y un abanico de actividades de investigación transversales. Los
dos pilares de la innovación tienen un área común (los sistemas de energía y
transporte integrados). La EC modernizada pondrá mayor énfasis en las
aplicaciones energéticas (en particular, utilizando el hidrógeno para almacenar
electricidad renovable) y las actividades de apoyo a la introducción en el
mercado. Además, se incrementará la parte de demostración.

25.         La contribución máxima
propuesta de la UE a la EC FCH 2 es de 700 millones EUR, importe que se ha
establecido a fin de cumplir los objetivos específicos y operativos descritos
en la evaluación de impacto. El presupuesto propuesto es mayor que los 470
millones asignados para la EC actual. Dicho incremento refleja el hecho de que
la EC modernizada reorientará sus prioridades, lo que implica también un
replanteamiento del presupuesto. La financiación privada en la EC FCH 2 tendrá
lugar dentro y fuera de las convocatorias de propuestas.

26.         De conformidad con la
actual estructura, el programa de la EC FCH 2 será ejecutado por una Oficina
del programa, bajo la supervisión del Consejo de Administración (CA) de la EC
FCH 2. El CA está compuesto por representantes de la Agrupación Industrial
(seis miembros), de la CE (tres miembros) y de la Agrupación de Investigadores
(un miembro). El Consejo de Administración trasladará los objetivos de la EC a
un plan plurianual de ejecución y a los planes anuales de ejecución.

27.         La Comisión efectuará la
evaluación intermedia y final de la EC FCH 2 con la ayuda de expertos
independientes. Se controlará el rendimiento de la EC mediante indicadores
claves de rendimiento conforme a sus objetivos específicos.

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