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# 52012SC0205

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la gestión colectiva de los derechos de autor y derechos afines y a la concesión de licencias multiterritoriales de derechos sobre obras musicales para su utilización en línea en el mercado interior /\* SWD/2012/0205 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de Directiva del
Parlamento Europeo y del Consejo

relativa a la gestión colectiva
de los derechos de autor y derechos afines y a la concesión de licencias
multiterritoriales de derechos sobre obras musicales para su utilización en
línea en el mercado interior

1.           Introducción

Las industrias creativas contribuyen de
forma significativa al PIB, al empleo y al crecimiento en la UE. La
distribución de bienes y servicios protegidos por derechos de autor (por
ejemplo, libros, películas, grabaciones musicales, etc.) requiere la concesión
de licencias de derechos de diferentes titulares de derechos (por ejemplo, los
autores, los artistas intérpretes o ejecutantes, o los productores). Las
entidades de gestión colectiva son con frecuencia esenciales para facilitar la
concesión de licencias sobre tales derechos, especialmente cuando la concesión
directa de licencias por los titulares no resulta viable o práctica. Desde el
punto de vista de los numerosos usuarios comerciales, activos en formas de
explotación tradicionales (por ejemplo radiodifusión, retransmisión por cable)
o nuevas (por ejemplo, descargas, servicios de streaming), la función de
estas entidades es también fundamental. Por otra parte, desempeñan una función
clave en la protección y promoción de la diversidad de las expresiones
culturales, permitiendo que repertorios menores y poco conocidos accedan al
mercado.

La gestión colectiva de derechos tiene
una dimensión de mercado único. Incluso cuando las entidades de gestión
colectiva conceden licencias limitadas a su propio territorio, estas licencias
abarcan normalmente derechos tanto de titulares nacionales como de titulares de
otros Estados miembros. Para los usos en línea, existe una demanda creciente de
licencias referidas a varios Estados miembros o incluso a todos.

El grado en que los diferentes titulares
de derechos y sectores recurren a la gestión colectiva varía, sobre todo en función
de la preferencia de los titulares de derechos y de las necesidades y prácticas
de los diferentes sectores. Los autores, en particular los autores de obras
musicales (compositores y letristas), son los que más recurren a la gestión
colectiva.

2.           Definición del problema

La evaluación de impacto señala dos tipos
de problemas: los relativos al funcionamiento de las entidades de gestión
colectiva en general (independientemente de la categoría de titulares de
derechos que representen o de la categoría de derechos que gestionen) y los
específicos de la concesión de licencias multiterritoriales para la explotación
en línea de obras musicales. Estos problemas están interrelacionados, ya que
los problemas de concesión de licencias se derivan, en gran medida, de la
incapacidad de los titulares de derechos de acceder a la información y de
ejercer un control efectivo de determinadas entidades. En este sentido, el
segundo problema (concesión de licencias) no puede resolverse sin abordar el
primero.

2.1.        Funcionamiento de las
entidades de gestión colectiva en general

A lo largo de los años se ha adoptado un
importante acervo en materia de derechos de autor para facilitar el
funcionamiento del mercado único. Este acervo se ocupa casi exclusivamente de
la definición de derechos, las limitaciones y excepciones y disposiciones
conexas. Las Directivas sobre derechos de autor apenas tratan la gestión de los
derechos y ninguna establece un marco para el funcionamiento de las entidades
de gestión colectiva. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la Comisión
han desarrollado, sobre la base de las normas de competencia, principios
importantes en relación con su gobernanza y transparencia, pero estos
principios no se aplican de forma uniforme y correcta en la UE.

El enfoque seguido para regular la
gestión colectiva de derechos varía entre los Estados miembros y en los últimos
años se han ido acumulando pruebas que apuntan a la insuficiencia de los
controles efectuados sobre el funcionamiento de varias entidades de gestión
colectiva. Los titulares de derechos, en particular los titulares de derechos
no nacionales, no están plenamente informados de las actividades de sus
entidades ni pueden ejercer un control suficiente sobre ellas, especialmente
por lo que se refiere a la recaudación, el tratamiento y la distribución de
derechos. Asimismo, hay constancia de la mala gestión financiera de algunas
entidades; las cantidades que deben abonarse a los titulares de derechos se
acumulan sin mayor control y/o están mal gestionadas. Numerosas asociaciones de
autores, editores, usuarios comerciales y consumidores consultados defienden la
necesidad de adoptar medidas específicas centradas en la gobernanza y
transparencia de las entidades de gestión colectiva, mientras que estas
consideran que la autorregulación sería suficiente.

Para los titulares de derechos, la
ineficacia de las entidades de gestión colectiva significa una pérdida de
oportunidades (de concesión de licencias) y deducciones excesivas en sus
ingresos. Para los usuarios, la insuficiente transparencia y rendición de
cuentas da lugar a un deterioro de la calidad de los servicios y, en algunos
casos, al encarecimiento de las licencias.

2.2.        Concesión de licencias
multiterritoriales para la explotación en línea de obras musicales

Los proveedores de servicios en línea
necesitan con frecuencia obtener licencias multiterritoriales de repertorios
musicales agregados o completos a fin de comenzar a prestar sus servicios.
Actualmente deben combinar una serie de licencias multiterritoriales
(concedidas por algunas entidades de gestión colectiva y agentes de editores
musicales) con licencias territoriales (concedidas por algunas entidades de
gestión colectiva), lo que resulta engorroso y restringe a menudo el ámbito
territorial de los servicios en línea. Varias de las partes consultadas, entre
ellas los usuarios comerciales, los editores y los productores de fonogramas,
se quejan de esta situación y reclaman mejoras en la concesión de licencias
multiterritoriales para la explotación en línea de obras musicales.

Si bien una serie de factores contribuyen
a la fragmentación territorial de la oferta de música en línea (por ejemplo,
las decisiones comerciales de los proveedores de servicios), las modalidades de
concesión de licencias de derechos de autor influyen de manera importante en
esta situación. Para los usuarios comerciales (en particular los pequeños y
nuevos operadores), la obtención de licencias de derechos de autor para la
utilización en línea de obras musicales, en particular para cubrir todo el
repertorio («agregación»), resulta complicada, larga y costosa[1]. No está adaptada a
un mercado que evoluciona con suma rapidez. Este aspecto es importante para los
usuarios comerciales, que necesitan la agregación de repertorios y la simplificación
del proceso de adquisición de derechos y concesión de licencias. Muchas
entidades no están preparadas para gestionar la concesión de licencias
multiterritoriales en línea, que es una tarea complicada y costosa (gestionar
un repertorio en múltiples países, interactuar con grandes proveedores de
servicios multiterritoriales y procesar los datos relativos a la utilización
generados en diferentes países). Entrar en el mercado sin la capacidad y los
recursos técnicos necesarios entraña más problemas (facturación incorrecta o
doble facturación, o retrasos importantes en la facturación a los usuarios y en
los pagos a los titulares de derechos). Además, la concesión de licencias
multiterritoriales adolece de falta de seguridad jurídica en cuanto a la aplicación
del acervo y la posibilidad de que las entidades de gestión colectiva concedan
licencias que abarquen varios países de la UE y/o a licenciatarios establecidos
en otros Estados miembros.

En consecuencia, algunos proveedores
podrían optar por comenzar a prestar servicios en un solo Estado miembro, o en
un número reducido de Estados miembros, sin aprovechar la amplia base de
consumidores que el mercado único digital puede ofrecer, mientras que otros
podrían decidir poner en marcha servicios basados únicamente en un gran
repertorio, algo que puede conseguirse con un número menor de licencias. Ello
iría en detrimento de los repertorios locales y especializados y de la
diversidad cultural. Para los consumidores, esto significa un acceso desigual a
la amplia gama y a los diferentes tipos de servicios de música ofrecidos en
toda la UE. Para los titulares de derechos, supone perder los mayores ingresos
que podrían generarse si los consumidores accedieran a sus obras a través de
nuevos servicios y en todo el mercado único.

3.           Subsidiariedad

La
acción a nivel de la UE se justifica por la naturaleza transnacional del
problema. Para todas las entidades de gestión colectiva, una parte
significativa de la recaudación se deriva de repertorios no nacionales, ya que
representan los derechos de titulares extranjeros. Para proteger los intereses
de los titulares de derechos de la UE, todos los flujos de ingresos, incluidos
los flujos transfronterizos, deben ser transparentes y registrarse. Asimismo, a
los usuarios comerciales de toda la UE les interesa que las entidades funcionen
de manera eficiente. Este objetivo solo puede lograrse si unas normas comunes
básicas regulan la recaudación y distribución de derechos de manera coherente
en toda la UE.

Facilitar
la concesión de licencias multiterritoriales para la utilización de obras
musicales en los servicios en línea y la agregación de repertorios es una
cuestión de naturaleza transfronteriza que sin duda puede abordarse mejor a
nivel de la UE. Gracias a un marco europeo, los usuarios, los titulares de
derechos y los consumidores podrán beneficiarse de las oportunidades que ofrece
el mercado único digital.

4.           Objetivos

El objetivo de la iniciativa es asegurar
la contribución de la gestión colectiva de derechos al desarrollo del mercado
único, merced a un marco coherente y eficaz de gobernanza y transparencia para
la gestión colectiva de derechos y a la mejora del suministro de licencias
multiterritoriales de obras musicales. Ello permitirá a los consumidores
acceder a una mayor variedad de productos y servicios culturales. Los usuarios
comerciales se beneficiarán del mejor funcionamiento y la mayor transparencia
de la gestión colectiva y, en el entorno en línea, de un marco que facilite el
acceso a las licencias para la prestación de servicios de música en toda la UE.
Los titulares de derechos optimizarán sus ingresos al promover sus obras a
mayor escala. La disponibilidad de un repertorio amplio y variado favorecerá la
diversidad cultural. En consecuencia, los ciudadanos europeos podrán acceder a
un mayor número de contenidos y servicios, también a nivel transfronterizo.

5.           Opciones de actuación en materia de
transparencia y control de las entidades de gestión colectiva

5.1.        Opciones

Se analizaron cuatro opciones, incluida
la de mantener el statu quo. La opción A2 (mejor aplicación efectiva) no
implicaría ninguna intervención legislativa y se basaría únicamente en el
control del cumplimiento de las normas en vigor en los Estados miembros y en la
UE. La opción A3 (codificación de los principios existentes) supondría la
codificación de las normas vigentes de la UE y la formulación de
recomendaciones no vinculantes con respecto a la gestión colectiva de derechos.
La opción A4 (marco de gobernanza y transparencia) completaría la opción A3 con
normas basadas en principios que «colmarían las lagunas» y se adaptarían
específicamente a la naturaleza de la gestión colectiva de derechos
(transparencia de las operaciones financieras y participación de los titulares
de derechos en el proceso de toma de decisiones). La subopción A4a combinaría
la intervención reguladora con la autorregulación del sector. La subopción A4b
implicaría una legislación más extensa, con la creación de un marco jurídico
exhaustivo para todas las entidades de gestión colectiva europeas.

5.2.        Impacto

Mejorar
la aplicación efectiva de la legislación reforzaría la supervisión
reglamentaria de las entidades de gestión colectiva, pero los problemas de
gobernanza se abordarían solamente de forma limitada, con lo que el control de
los titulares de derechos sobre las entidades no mejoraría excesivamente. La
opción A3 sería más eficaz, puesto que introduciría un marco mínimo de
gobernanza y transparencia, aunque no mejoraría la calidad de cuestiones
fundamentales, como la gestión financiera. La opción A4 permitiría a los
titulares de derechos acceder a información de referencia exacta, detallada y
pertinente sobre los resultados de las entidades, en particular información
financiera, y aseguraría la participación efectiva de los titulares de derechos
en el proceso de toma de decisiones. Las subopciones A4a y A4b podrían lograr
resultados similares, pero la experiencia anterior suscita dudas acerca de la
eficacia de la subopción A4a, mientras que la subopción A4b no dejaría a los
Estados miembros margen de maniobra para regular el funcionamiento de las
entidades de gestión colectiva.

5.3.        Costes

La opción A2 no acarrearía costes de
cumplimiento para las entidades de gestión colectiva, ya que no supondría
ninguna intervención legislativa. La carga sería para la Comisión y las
autoridades nacionales responsables de la aplicación. La opción A3 requeriría
el establecimiento de mecanismos de resolución de litigios para los titulares
de derechos y los usuarios (los costes reales variarían en función de la
naturaleza del mecanismo elegido). El coste de la opción preferida (A4) sería
relativamente mayor, ya que esta opción combina la opción A3 con elementos
adicionales. La mayor parte de los costes adicionales de la opción A4 estarían
relacionados con la aplicación de nuevas normas relativas a la gestión de los
fondos (no se dispone de datos para estimar estos costes) y a la información
financiera y la auditoría (el coste anual se estima en aproximadamente 4,1
millones de euros de media para todas las entidades de gestión colectiva de la
UE). Sin embargo, el coste de la opción A4 debe considerarse en relación con
las mejoras de eficiencia que se conseguirían. Los costes de la subopción A4a
dependerían del alcance de las normas acordadas en el diálogo entre las partes
interesadas. La subopción A4b es la que acarrearía los costes de cumplimiento
más elevados.

6.           Opciones de actuación en relación con la
concesión de licencias multiterritoriales para la utilización en línea de obras
musicales

6.1.        Opciones

Se analizaron cinco opciones, incluida la
de mantener el statu quo. La opción B2 (pasaporte europeo de licencias)
favorecería la agregación de repertorios para la utilización en línea sobre
obras musicales a escala de la UE, así como la concesión de licencias de
derechos a través de infraestructuras eficaces y adaptadas de concesión de
licencias multiterritoriales. Para ello, las entidades de gestión colectiva que
otorguen licencias multiterritoriales de derechos en línea de obras musicales
estarían obligadas a respetar un conjunto predefinido de condiciones,
destinadas a garantizar una capacidad suficiente en materia de tratamiento de
datos y facturación, el cumplimiento de determinadas normas de transparencia
con respecto a los titulares de derechos y los usuarios y la posibilidad de
recurrir a un mecanismo de resolución de litigios. El derecho a añadir un
repertorio a una «entidad con pasaporte» garantizaría a todos los titulares de
derechos la posibilidad de conceder sus derechos sobre una base multiterritorial.

La opción B3 (concesión directa de
licencias paralelas) facultaría a los titulares de derechos para otorgar
directamente licencias a los usuarios, en paralelo con su pertenencia a una
entidad de gestión colectiva. Para ello, los mandatos de las entidades tendrían
que ser no exclusivos: el titular de derechos ya no tendría que retirar sus
derechos de una entidad para conceder él mismo las licencias.

La opción B4 (concesión de licencias
colectivas ampliadas y principio del país de origen) establecería la presunción
de que cada entidad de gestión colectiva tiene potestad para conceder licencias
«globales» para usos en línea en relación con un repertorio completo, si bien
los titulares de derechos (y otras entidades) tendrían la posibilidad de optar por
no participar en la concesión de este tipo de licencias. Ello se combinaría con
el establecimiento del principio del país de origen, de manera que la licencia
o licencias se obtendrían al amparo de la legislación de un solo Estado
miembro.

La opción B5 (portal centralizado)
permitiría a las entidades de gestión colectiva poner en común sus repertorios
en un portal central para la concesión de licencias multiterritoriales. Esta
opción permitiría la creación de una organización paneuropea con poder monopolístico
de facto y plantearía en principio problemas de competencia. En
consecuencia, los efectos de esta opción no se analizaron.

6.2.        Impacto

La
opción B2 implicaría la agregación de repertorios en las estructuras que
concedan licencias y permitiría a todas las entidades autorizar sus repertorios
sobre una base multiterritorial a través de dichas estructuras. La opción B3
permitiría a los titulares de derechos conceder directamente licencias
paralelas, flexibles y adaptadas a los servicios en línea, y beneficiarse de la
mejora de los servicios de gestión. No obstante, también se correría el riesgo
de crear un sistema de concesión de licencias a dos niveles, con un nivel
inferior para los repertorios locales o especializados más limitados, lo que
tendría un impacto negativo en la diversidad cultural. La opción B4 permitiría
en principio a todas las entidades locales administrar los derechos sobre todo
el repertorio a escala multiterritorial, sin asegurar que estas entidades
puedan proporcionar licencias adecuadas a los usuarios o que los derechos de
los titulares se gestionen correctamente. También es probable que con esta
opción las entidades y los titulares de derechos que ya conceden licencias
multiterritoriales optaran por no participar en las entidades locales
(generando más desagregación).

6.3.        Costes

La opción B2 implicaría costes para las
«entidades con pasaporte», pero mejoraría la eficacia de los servicios de
gestión de derechos prestados. Normalmente, solo las entidades mejor situadas
para afrontar estos costes incurrirían en ellos, mientras que las demás podrían
recurrir a sus servicios. La opción B3 sería la opción menos costosa, al exigir
únicamente que los mandatos de las entidades de gestión colectiva sean no
exclusivos. La opción B4 obligaría a los Estados miembros a reforzar la
supervisión de las entidades que conceden licencias ampliadas y acarrearía
costes para las entidades (notificación a los Estados miembros y modificación
de sus estatutos para salvaguardar los derechos de los titulares de derechos
«no representados») y para los titulares de derechos y las entidades que
tuvieran que desvincularse para a llevar a cabo sus propias actividades de
concesión de licencias multiterritoriales.

7.           Opciones de actuación

Un marco de gobernanza y transparencia
(opción A4) combinado con el pasaporte europeo de licencias (opción B2) es la
vía más adecuada para alcanzar los objetivos.

8.           Instrumento elegido

Una directiva es el instrumento que mejor
garantiza unas normas homogéneas y eficaces de gobernanza y transparencia en
toda la UE, al tiempo que permite a los Estados miembros adaptar sus sistemas
jurídicos en vigor. Una directiva permite también distintos grados de
armonización, en función de los aspectos específicos abordados, lo que resulta
particularmente importante habida cuenta de los diferentes, aunque conexos,
ámbitos que se regularán.

9.           Seguimiento y evaluación

Inmediatamente después de la adopción de
la propuesta, la Comisión organizará seminarios sobre trasposición con la
participación de representantes de los Estados miembros para ayudar a estos en
el proceso de transposición y facilitar el intercambio de información.

A medio y largo plazo, la Comisión se
centrará en el seguimiento, sobre la base de un conjunto de indicadores bien
definidos, de los efectos directos, como la mejora de la transparencia y la
gobernanza de las entidades de gestión colectiva y la facilidad de obtener
licencias multiterritoriales.

Cinco años después de la fecha de
transposición podría procederse a una primera evaluación global.

[1]               Estas dificultades son específicas de este ámbito, en
parte porque otros sectores y titulares de derechos recurren mucho menos a la
gestión colectiva para la concesión de licencias de derechos en línea y en
parte por la forma en que la gestión de derechos de obras musicales ha
evolucionado en Europa.

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