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Language: es
Format: md

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# 52012DC0271

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Energías renovables: principales protagonistas en el mercado europeo de la energía /\* COM/2012/0271 final \*/**

  

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL
PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL
COMITÉ DE LAS REGIONES

Energías renovables: principales
protagonistas en el mercado europeo de la energía

(Texto pertinente a efectos del EEE)

1.           Introducción

Las energías renovables nos permiten
diversificar nuestro suministro energético, lo que incrementa nuestra seguridad
de abastecimiento y mejora la competitividad europea, creando nuevas
industrias, puestos de trabajo, crecimiento económico y oportunidades de
exportación, y reduciendo al mismo tiempo nuestras emisiones de gases de efecto
invernadero. Un crecimiento sólido de las energías renovables hasta 2030 podría
generar más de tres millones de puestos de trabajo[1], en particular en
las pequeñas y medianas empresas. El mantenimiento del liderazgo europeo en
energías renovables aumentará asimismo nuestra competitividad a nivel
internacional, ya que las industrias de «tecnologías limpias» son cada vez más
importantes en todo el mundo. En 2007, la Unión Europea estableció el ambicioso
objetivo de alcanzar una cuota del 20 % de energías renovables en el
sector eléctrico y un 10 % en los transporte de aquí a 2020, acompañado de
una serie de políticas de apoyo[2].
Este objetivo es uno de los más importantes de la Estrategia Europa 2020
para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. A principios de
2012, esas políticas han empezado a aplicarse y, en estos momentos, la UE está
en vías de alcanzar sus objetivos[3]
(véase el capítulo 1 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión).

No obstante, debido a la crisis económica
los inversores se han vuelto prudentes en relación con el sector energético. En
los mercados liberalizados de la energía en Europa, el crecimiento de las
energías renovables está supeditado a la inversión del sector privado, que, a
su vez, depende de la estabilidad de la política de energías renovables. Las
inversiones en infraestructura, fabricación y logística requieren asimismo
inversiones en instalaciones de ensayo, producción de cables, fábricas y buques
para la construcción de instalaciones eólicas marinas. Además de una aplicación
y ejecución rigurosas de la Directiva de Energías Renovables[4], se requiere
claridad sobre la política a largo plazo para garantizar que se realicen las
inversiones necesarias.

La Hoja de Ruta de la Energía para 2050[5] se basa en el
mercado único de la energía[6],
la aplicación del paquete de infraestructura energética y los objetivos
climáticos establecidos en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica
competitiva en 2050[7].
Independientemente de la hipótesis de trabajo elegida, en 2050 la mayor parte
del suministro energético procederá de las energías renovables. Un crecimiento importante
de las energías renovables es la opción denominada «útil en todo caso». No
obstante, a pesar de un marco sólido para 2020, la Hoja de Ruta indica que, si
no se interviene, el crecimiento de las energías renovables disminuirá después
de 2020, debido a sus costes más elevados y a los obstáculos a que se enfrentan
en comparación con los combustibles fósiles. El hecho de aclarar el régimen
posterior a 2020 generará beneficios directos apreciables para los inversores
en industria e infraestructura, así como para los inversores en energías
renovables.

En el marco
actual, la Directiva 2009/28/CE sobre las energías renovables está concebida
para garantizar la realización de los objetivos de 2020 en este ámbito. Prevé
la elaboración en 2018 de una hoja de ruta para el período posterior a 2010. No
obstante, las partes interesadas ya han pedido claridad sobre la evolución de
la política después de 2020. Así pues, la Comisión considera importante empezar
a prepararse desde ahora para el período posterior a 2020. La presente
Comunicación explica cómo se están integrando las energías renovables en el
mercado único. Ofrece algunas orientaciones sobre el marco actual hasta 2020 e
indica las posibles opciones políticas después de esa fecha para garantizar la
continuidad y la estabilidad, a fin de que la producción europea de energías
renovables pueda seguir creciendo hasta 2030 y después de esa fecha. Va
acompañada de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión y una
evaluación de impacto.

2.           Integración de las energías renovables
en el mercado interior

Para alcanzar el objetivo del 20 %,
la Directiva de Energías Renovables[8]
establece objetivos nacionales obligatorios. A tal fin los Estados miembros
pueden utilizar regímenes de ayuda y aplicar medidas de cooperación (artículos
3 y 6 a 9). Sobre la base de los planes de acción nacionales en materia de
energías renovables, los regímenes de ayuda establecidos por los Estados
miembros y la inversión constante en I+D, el sector europeo de las energías
renovables se ha desarrollado mucho más rápidamente de lo previsto cuando se
elaboró la Directiva. Los productores de energías renovables se están
convirtiendo en agentes importantes del mercado energético.

Evolución del mercado y costes

El fuerte crecimiento de los mercados de
energía renovable indica que las tecnologías están llegando a su madurez. En
los cinco años anteriores a 2010, el coste medio de los sistemas fotovoltaicos
disminuyó un 48 % y el de los módulos, un 41 %. El sector prevé que
los costes bajen aún más sobre la base del crecimiento impulsado por las actuales
políticas gubernamentales de apoyo, así como por las reformas y la supresión de
las barreras comerciales. El coste de las inversiones eólicas terrestres
disminuyó un 10 % entre 2008 y 2012. Se espera que los sistemas
fotovoltaicos y la producción eólica terrestre sean competitivos en diversos
mercados de aquí a 2020. Para lograr los objetivos de competitividad, sin
embargo, se requiere un compromiso político respecto a los marcos reglamentarios
que apoyan la política industrial, el desarrollo tecnológico y la supresión de
las distorsiones del mercado. Otras
tecnologías siguen otras vías de maduración, pero, en general, se espera
también un descenso de sus costes de capital.

Es importante que sigamos utilizando
todas las herramientas a nuestro alcance para reducir costes y garantizar que
las tecnologías de energías renovables sean competitivas y, en definitiva,
orientadas al mercado Deben revisarse las políticas que obstaculizan las
inversiones en energías renovables y, en particular, eliminarse progresivamente
las subvenciones a los combustibles fósiles. Dada la complementariedad de las
políticas en materia de clima y energías renovables, es necesario un mercado
del carbono eficiente, así como unos impuestos a la energía bien concebidos, a
fin de proporcionar a los inversores incentivos claros y firmes para que
inviertan en tecnologías de bajas emisiones de carbono y en su desarrollo. Al
mismo tiempo, las energías renovables deben integrarse progresivamente en el
mercado, reduciendo las ayudas o eliminándolas, y con el tiempo contribuir a la
estabilidad y la seguridad de la red, en pie de igualdad con los generadores de
electricidad convencionales y con precios eléctricos competitivos. A más largo
plazo, es preciso garantizar condiciones de competencia equitativas.

Mejora de los regímenes de ayuda

El coste de la energía renovable no está
determinado únicamente por los recursos eólicos, solares, hídricos o de la
biomasa; el coste de los proyectos depende también de los gastos
administrativos[9]
y los costes de capital. Procedimientos de autorización complicados, la falta
de ventanillas únicas, la creación de procedimientos de registro, procesos de
planificación que pueden requerir meses o años y el miedo a cambios
retroactivos de los regímenes de ayuda aumentan el riesgo de los proyectos
(véase el capítulo 2 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión).
Esos riesgos elevados, especialmente en países con mercados de capital
sometidos a presión, provocan un coste de capital muy elevado, lo que se traduce
en un aumento del coste de los proyectos de energía renovable y socava su
competitividad. Por tanto, unos sistemas administrativos sencillos, unos
regímenes de ayuda estables y fiables y un acceso más fácil al capital (por
ejemplo, mediante regímenes de ayuda públicos) contribuirán a la competitividad
de las energías renovables. En este contexto, el Banco Europeo de inversiones y
las instituciones públicas nacionales pueden desempeñar un papel fundamental.
Actualmente, la mayoría de las tecnologías de energía renovable se benefician
de regímenes de ayuda nacionales[10],
pero estos solo afectan a una parte pequeña del mercado energético: menos de un
tercio del 19 % de nuestra electricidad generada a partir de energías
renovables está al abrigo de los precios de mercado. En el sector del
transporte, todas las formas de combustibles alternativos procedentes de
fuentes de energía renovables pueden tenerse en cuenta a efectos de
cumplimiento del objetivo del 10 % en este sector, aunque el desarrollo se
vea frenado por los precios elevados de los sistemas de transporte
correspondientes y la insuficiencia de infraestructura para esos combustibles[11]. Las obligaciones
en materia de mezcla de biocombustibles son habituales y estos suponen
alrededor del 4 % de los combustibles de transporte. En principio, los
proveedores de combustible trasladan los costes a los consumidores. En el
sector de la calefacción y la refrigeración (en el que alrededor del 13 % de
la energía procede de fuentes de energía renovables), se han suprimido las
ayudas para algunas tecnologías y mercados maduros (por ejemplo, solar térmico).

Las tecnologías experimentadas,
disponibles en mercados abiertos a la competencia y con un mercado del carbono
eficiente, no deberían en última instancia necesitar ayudas. Mientras tanto, en
cada Estado miembro se están adaptado los regímenes de ayuda (quince Estados
miembros ofrecen ahora regímenes de ayuda que exponen a los productores a los
precios del mercado ―véase el capítulo 2 del documento de trabajo de los
servicios de la Comisión). Los regímenes de ayuda necesitan esas reformas para
garantizar su rentabilidad. Avanzar lo más rápidamente posible hacia regímenes
que expongan a los productores a los precios del mercado contribuye a promover
la competitividad tecnológica. No obstante, pueden seguir siendo necesarias
ciertas formas de apoyo a la I+D y otras ayudas financieras o administrativas
para las tecnologías más recientes, que son menos maduras. Por tanto, después
de 2020 pueden seguir siendo necesarios unos regímenes de ayuda eficaces y bien
definidos. Un buen ejemplo de ese tipo de régimen de ayuda es «NER 300», que
utiliza los ingresos de las subastas del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión
de la UE para suscitar la demostración y un rápido despliegue de tecnologías
innovadoras de energías renovables.

Los cambios introducidos recientemente en
los regímenes de ayuda se han debido en algunos casos a un crecimiento
inesperadamente elevado y a un aumento de los gastos en energías renovables que
no es sostenible a corto plazo. En algunos Estados miembros, los cambios
registrados en los regímenes de ayuda han sido poco transparentes, se han
introducido bruscamente y, en ocasiones, se han impuesto incluso con carácter
retroactivo o con moratorias. En el caso de nuevas tecnologías e inversiones
que siguen siendo dependientes de las ayudas, tales prácticas socavan la
confianza de los inversores del sector. Además, la existencia de diferentes
regímenes de ayuda nacionales, basados en incentivos diversos, puede crear
obstáculos a la entrada de operadores en el mercado e impedirles el despliegue
de modelos comerciales transfronterizos, lo que puede frenar la expansión
comercial. Debe evitarse ese riesgo de bloqueo del mercado único, y es preciso
asimismo adoptar más medidas para garantizar la coherencia de los
planteamientos entre los Estados miembros, eliminar distorsiones y desarrollar
recursos de energías renovables que sean rentables. A tal fin, la Comisión
tiene previsto elaborar orientaciones sobre las mejores prácticas y la
experiencia adquirida en esos ámbitos, así como, llegado el caso, sobre la
reforma de los regímenes de ayuda, a fin de reforzar la coherencia de los
planteamientos nacionales y evitar la fragmentación del mercado interior. Los
principios de tales orientaciones se describen en los capítulos 3 y 4 del
documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la presente
Comunicación. Deben establecerse principios para dichos regímenes que
minimicen las distorsiones del mercado, eviten una compensación excesiva y
garanticen la coherencia entre los Estados miembros. Dichos principios
abordarán la transparencia, la previsibilidad y la necesidad de estimular la
innovación[12].

Fomento de la cooperación y el
comercio

Tradicionalmente, los Estados miembros
han desarrollado sus propios recursos de energías renovables,
contribuyendo así a reducir sus propias emisiones y sus importaciones de
combustibles fósiles y generando puestos de trabajo en su territorio. No
obstante, la creación de un mercado europeo de la energía y el deseo constante
de reducir costes siempre que sea posible deberían tener como resultado el
aumento de los intercambios comerciales de todas las formas de energía
renovable. Para facilitarlo, la Directiva de Energías Renovables creó
mecanismos de cooperación a fin de que la energía renovable producida en un
Estado miembro pudiera tenerse en cuenta a efectos de cumplimiento del objetivo
de otro Estado miembro (véase el capítulo 4 del documento de trabajo de los
servicios de la Comisión). Esos mecanismos todavía no se han aprovechado
plenamente a pesar de los posibles beneficios económicos para ambas partes[13]. Solo dos Estados
miembros[14]
han indicado que van a utilizar mecanismos de cooperación para alcanzar sus
objetivos de 2020. Por lo que respecta a la «oferta», se prevé que diez Estados
miembros[15]
tengan un «excedente» disponible para otros Estados miembros. No obstante, este
panorama podría cambiar de aquí a 2020, y la Comisión seguirá vigilando de
cerca la situación.

Entre los proyectos
en curso que podrían recurrir a los mecanismos de cooperación figuran el
proyecto de energía solar «Helios» en Grecia, proyectos o regímenes de ayuda
comunes en los mares septentrionales e iniciativas similares en el sur del
Mediterráneo y, en general, en el ámbito de la Política·Europea de Vecindad
(PEV). Ya se están analizando con varios terceros países iniciativas de ese
tipo[16].
La cooperación en el desarrollo de la energía solar, tanto para consumo
doméstico como para exportación, puede ser un elemento clave de un programa
global con vistas al incremento sustancial de un sector de energías renovables
que sea viable y desarrolle su potencial de crecimiento económico y empleo.
Para seguir promoviendo la expansión de la producción de energías renovables en
los países vecinos y en colaboración con ellos, la Comisión:

a) facilitará
la cooperación internacional sobre el desarrollo de las energías renovables explotando
plenamente los mecanismos de cooperación que puedan promover las energías
renovables en el sur del Mediterráneo y, en el contexto del refuerzo del
diálogo UE-Mediterráneo Meridional sobre el cambio climático, solicitará un
mandato para la negociación de acuerdos bilaterales/multilaterales que permitan
el uso de créditos procedentes de proyectos de energías renovables en el sur
del Mediterráneo;

b) propondrá
medidas específicas para fomentar el comercio de electricidad producida a
partir de fuentes de energía renovables en el marco del futuro acuerdo con los
socios del norte de África, por ejemplo sobre la base de mandatos de
negociación específicos, que facilite la creación de una Comunidad de la
Energía UE-Mediterráneo Meridional;

c) propondrá la extensión del marco de la
Directiva 2009/28/CE a los países de la PEV y, en particular, a los países del
sur del Mediterráneo.

A partir de la experiencia adquirida
hasta ahora, la Comisión preparará orientaciones para facilitar el
comercio en el ámbito de las energías renovables (véanse los capítulos 3 y 4
del documento de trabajo de los servicios de la Comisión), reduciendo la
complejidad de manera que los mecanismos de cooperación posteriores a 2020 sean
unos medios sencillos para el comercio en este ámbito dentro y fuera de la UE.
Una mayor convergencia, incluidos unos regímenes de ayuda conjuntos comunes,
garantizaría una explotación más rentable de las energías renovables, así como
un enfoque más compatible con el mercado único.

Otro aspecto del comercio internacional y
de las energías renovables se refiere al comercio de productos y a la apertura
de los mercados. En el mercado mundial relativamente nuevo de los equipos
de energías renovables, observamos pruebas evidentes de crecimiento y del
efecto positivo de la competencia internacional sobre la innovación y los
costes. Además, en ese mercado sometido a la competencia mundial, la industria
europea sigue en la brecha y debe reforzar su ventaja competitiva. Como puede
observarse en la industria fotovoltaica, el valor añadido de la UE predomina y
genera puestos de trabajo y crecimiento[17].
Dados los beneficios de la expansión del comercio internacional, es importante
eliminar obstáculos al comercio tales como las «normas sobre contenidos de
origen local» o el cierre parcial de los mercados de contratación pública. Así
pues, la Comisión seguirá promoviendo un comercio justo y liberalizado en el
sector de las energías renovables.

3.           apertura del mercado de la electricidad
y energías renovables

El sector de la calefacción y la
refrigeración es un mercado muy local que requiere reformas e infraestructuras
locales. El desarrollo de las energías renovables en el sector del transporte
se produce en un mercado de los combustibles abierto en toda Europa, que se
reforzará gracias a la claridad que proporcionen los próximos requisitos en
materia de etiquetado de combustibles. El sector de la electricidad, sin
embargo, está en proceso de convertirse en un mercado único europeo.

En respuesta a la solicitud de los Jefes
de Estado y de Gobierno de completar de aquí a 2014 el mercado interior de la
energía en el sector de la electricidad, la Comisión trabaja con los
reguladores y las partes interesadas para armonizar las normas relativas al
mercado y al funcionamiento de la red. Esta armonización y la aplicación del
tercer paquete deberían abrir los mercados nacionales, aumentando la
competencia, la eficiencia del mercado y la elección de los consumidores. Esto
debería facilitar asimismo la entrada e integración de nuevos agentes en el
mercado, entre los que se incluyen las pequeñas y medianas empresas y otros
productores de energías renovables.

Las nuevas normas establecidas deben
tener en cuenta el carácter evolutivo de nuestro sector eléctrico, basado en un
mercado competitivo con múltiples productores de electricidad, incluida una
generación de electricidad más variable a partir de la energía eólica y solar.
El establecimiento de tales normas que reflejen las especificidades de las
nuevas formas de generación de electricidad, por ejemplo facilitando un régimen
de intercambios más cercano al tiempo real y eliminando los últimos obstáculos
a un mercado plenamente integrado, permitirá que los productores de energías
renovables participen plenamente en un mercado verdaderamente competitivo y
asuman de manera progresiva las mismas responsabilidades que los generadores convencionales,
en particular por lo que respecta al equilibrio.

El mercado liberalizado de la
electricidad debe garantiza asimismo que los operadores obtengan un rendimiento
que sea suficiente para cubrir sus costes de inversión en la nueva generación a
fin de mantener la adecuación del sistema (mediante una inversión adecuada para
asegurar un suministro eléctrico ininterrumpido). No obstante, los precios de
la electricidad al por mayor, basados en costes marginales a corto plazo,
pueden verse confrontados a una presión a la baja debido al aumento de la
energía eólica y solar (cuyos costes marginales son prácticamente nulos). El
mercado debe tener capacidad de reacción, reduciendo la oferta cuando los
precios son bajos y aumentándola cuando los precios son altos. Las variaciones
en los precios de mercado deben promover la flexibilidad, en particular
instalaciones de almacenamiento, generación flexible y gestión de la demanda (a
medida que los consumidores respondan a la evolución de los precios).

Algunos Estados miembros temen, sin
embargo, que la inversión en capacidad de generación de electricidad no sea
adecuada. Así pues, han establecido «pagos por capacidad», mediante los
cuales los gobiernos determinan los niveles necesarios de capacidad de
generación. Este enfoque puede estimular la inversión, pero también separa las
decisiones de inversión de las señales de precios del mercado. Además, si no se
concibe adecuadamente, este enfoque podría «bloquear» soluciones centradas en
la generación que frustran la introducción de nuevas formas de flexibilidad.
También afectaría a la generación distribuida global, a la respuesta a la
demanda y a las zonas de equilibrio ampliadas. Segmentaría asimismo los
mercados nacionales y perjudicaría al comercio transfronterizo necesario para
un mercado europeo de la electricidad eficiente y para el despliegue de las
energías renovables.

Para que los acuerdos de mercado generen
la inversión necesaria en flexibilidad, es preciso garantizar que sean
adecuados para atraer a muchos más operadores del mercado, así como a nuevos
productos y tecnologías, mediante la ampliación de los mercados de equilibrio. Los
acuerdos de mercado deben ser coherentes con el mercado único y, por tanto, ampliados
y mejorados. Esta cuestión será objeto de nuevos debates y análisis en la
próxima Comunicación de la Comisión sobre el mercado interior de la energía.

4.           Transformación de nuestra
infraestructura

El paquete de infraestructura
energética[18]
propuesto por la UE determina doce corredores de infraestructura energética
prioritarios, prevé procedimientos acelerados de concesión de autorizaciones,
normas sobre el reparto de costes y la concesión, en caso necesario, de
financiación de la UE con arreglo al mecanismo para la interconexión de Europa
(9 120 millones de euros para la energía, 2014-2020)[19]. Esto se debe no
solo a la necesidad de conseguir una mayor integración de la electricidad de
origen eólico y solar (el 5 % del suministro eléctrico de la UE en la
actualidad), sino también de crear un mercado integrado de la UE y sustituir
los activos desfasados. Según las estimaciones presentadas en el paquete de
infraestructura energética, se requieren alrededor de 100 000 millones de
euros solo para las nuevas líneas de transporte de electricidad.

Este paquete completa las directivas
sobre el mercado interior de la energía[20],
que, mediante medidas destinadas a coordinar mejor la planificación, el
desarrollo y la explotación de la infraestructura, así como a implantar
contadores inteligentes, han sentado las bases para una infraestructura
energética europea integrada. Ambas iniciativas son esenciales para la
transformación de nuestro sector de la electricidad. La creación del mercado
único, las nuevas tecnologías, los nuevos operadores del mercado, los nuevos
proveedores de servicios auxiliares, todo ello gira en torno a la necesidad de
nuevas infraestructuras.

Porcentaje de electricidad eólica y
solar. Fuente: Eurostat 2010, planes nacionales para 2020.

En los veintiún Estados miembros en los
que la energía renovable variable en su sistema eléctrico es inferior al
5 %, las limitaciones a la generación de electricidad a partir de energía
renovable relacionadas con las infraestructuras no están causando problemas de
equilibrio o son solo locales. No obstante, en los seis Estados miembros en los
que el porcentaje de energía solar y eólica es superior al 5 %, ya se han
tomado medidas para introducir más flexibilidad, incluso en sistemas aislados,
a fin de garantizar el equilibrio y la estabilidad de la red[21]. El reto de
satisfacer las necesidades de infraestructuras en el futuro dependerá en gran
medida de nuestra capacidad para desarrollar las energías renovables, la
infraestructura de la red y mejores soluciones operativas en un mercado único.

El aumento de la generación distribuida
(renovables) y la respuesta a la demanda requerirán nuevas inversiones en redes
de distribución, concebidas para el transporte de electricidad a
los consumidores finales, y no para absorber la electricidad generada por
pequeños productores. El desarrollo de la generación distribuida desplaza a la
electricidad procedente de la red y convierte a los consumidores en
consumidores-productores. Por tanto, aunque las nuevas capacidades de
generación estén más alejadas de los centros de consumo tradicionales y
requieran una mejora de la infraestructura de transporte (especialmente
en los casos en que los «flujos en bucle»[22]
causan problemas), una generación distribuida importante podría reducir la
necesidad de infraestructura de transporte en otras zonas. La tercera
posibilidad para que la infraestructura pueda transformar el sistema es el
desarrollo de redes inteligentes. Los productores, incluidos los nuevos
microproductores, los consumidores y los operadores de redes deberán ser
capaces de comunicarse entre sí en tiempo real para garantizar una
correspondencia óptima entre la demanda y la oferta. Para ello será necesario
establecer normas adecuadas y modelos reguladores y de mercado. El
desarrollo de infraestructura es urgente y esencial para la realización del
mercado único y la integración de las energías renovables. En este sentido, es
fundamental adoptar cuanto antes las propuestas legislativas del paquete de
infraestructura energética, en particular para acelerar la construcción de
nueva infraestructura con un impacto transfronterizo. La Comisión
seguirá trabajando con los gestores de los sistemas de distribución y
transporte, los reguladores, los Estados miembros y la industria para acelerar
el desarrollo de la infraestructura energética y completar el proceso de
integración de las redes y los mercados de Europa.

5.           Capacitación de los consumidores

La elección de los consumidores y la
competencia en el ámbito energético varía según el sector. En el transporte,
existe cierto margen para elegir el proveedor de combustible, pero todavía no
existe un mercado de combustibles alternativos a escala de la UE. En el sector
de la calefacción, los consumidores disfrutan de cierta independencia gracias
al uso de fuentes de energía termosolar o geotérmica local. Aunque ha empezado
la apertura del mercado tanto en el sector del gas como en el de la
electricidad, siguen siendo práctica habitual una elección limitada del
proveedor y precios regulados. Esta situación está a punto de cambiar con la
apertura total de los mercados minoristas y el aumento de la posibilidad de
comprar «electricidad verde».

Los mayores beneficios se conseguirán
combinando «medición inteligente» y microgeneración. Los contadores
inteligentes indicarán a los consumidores cuánto pagan por la electricidad en
tiempo real y les ayudarán a reducir su consumo de energía. Esto, junto con el
desarrollo de «productos inteligentes» que pueden responder a señales de
precios transmitidas por vía electrónica, permitirá que los consumidores
modifiquen su consumo para beneficiarse de precios bajos. Además, los nuevos
operadores del mercado pueden añadir una «respuesta a la demanda» para que el
consumo pueda reducirse notablemente cuando los precios sean altos. Como se
indica en la evaluación de impacto adjunta, esta «nivelación de cargas punta»
puede generar un importante ahorro económico al reducir la necesidad de
capacidad de generación de punta.

La introducción de la generación a
pequeña escala proporciona cierta independencia a los consumidores, como ocurre
en el sector de la calefacción. La energía fotovoltaica, la microeólica, la
biomasa y la geotérmica, así como los sistemas combinados de calor y
electricidad pueden reducir de manera significativa la necesidad de energía
procedente de la red para viviendas, oficinas y edificios industriales. A
medida que los consumidores se conviertan en «consumidores-productores»,
también adquirirán un mayor sentido de responsabilidad y un mayor control de su
consumo energético, aumentando la comprensión y aceptación de las energías
renovables[23].
Una escasa aceptación de determinados proyectos de energía renovable por parte
de los ciudadanos bloquea o retrasa su desarrollo, lo que va en detrimento de
nuestros objetivos políticos. Por tanto, capacitar a los consumidores como
microproductores y mejorar la planificación y los procesos de autorización
constituyen un medio fundamental para eliminar una barrera importante al
crecimiento de las energías renovables.

6.           Impulso a la innovación tecnológica

La financiación de la investigación y el
desarrollo sigue siendo crucial para apoyar la innovación y el desarrollo
tecnológico. Los recursos son escasos y deben destinarse a la fase de
investigación adecuada, es decir, precompetitiva, industrial o de aplicaciones.
Los Estados miembros han invertido, durante los diez últimos años, 4 500
millones de euros en I+D de energías renovables y la UE ha gastado 1 700
millones de euros con arreglo al PM6, PM7 y al PEER, asignando 4 700
millones de euros a los fondos de cohesión de la UE (2007-2013). El «impulso»
de tales medidas, completado por el «tirón» del despliegue en el mercado, como
los regímenes de ayuda o la fijación de los precios del carbono, ha dado lugar
a avances significativos y contribuido a la madurez de algunas tecnologías clave
(eólica y solar), permitiendo alcanzar actualmente una cuota del 12 % de
energías renovables. Este enfoque debe reforzarse.

Otras tecnologías son todavía recientes y
pueden necesitar ayuda para que las energías renovables desempeñen el papel que
se espera de ellas y aún mayor en el futuro. La energía maremotriz, undimotriz
y eólica marina flotante y en aguas profundas, determinados biocombustibles,
los progresos en energía solar concentrada y las nuevas aplicaciones
fotovoltaicas, el desarrollo de nuevos materiales y las tecnologías de
almacenamiento de electricidad (incluidas las pilas y acumuladores) figuran
entre las numerosas tecnologías energéticas estratégicas que deben
desarrollarse (véase el capítulo 6 del documento de trabajo de los servicios de
la Comisión). Todo indica que en los futuros trabajos de investigación debe
darse mayor prioridad sobre todo a las tecnologías oceánicas, el almacenamiento
de energía y los materiales y la fabricación avanzadas de tecnologías de
energías renovables.

El Plan
Estratégico Europeo de Tecnología Energética (Plan EETE)[24] y el próximo
programa de investigación Horizonte 2020 son la principal contribución de la UE
para impulsar el desarrollo de las tecnologías energéticas clave. Además, la
Comisión ha propuesto, para el período 2014-2020, una concentración
significativa de los esfuerzos de la Política de Cohesión de la UE en las
energías renovables y la eficiencia energética, haciendo especial hincapié en la
I+D y en la innovación. Otros instrumentos incluyen los ingresos procedentes de
las subastas de los derechos de emisión del RCDE UE. Gracias a este tipo de
enfoque coordinado del desarrollo tecnológico, Europa puede seguir
manteniéndose en cabeza en el desarrollo de nuevas generaciones de tecnologías
y la fabricación de alta tecnología. Las medidas establecidas deberían
contribuir al desarrollo de nuevas tecnologías de energías renovables que
puedan cumplir un papel significativo en la diversificación de nuestra
combinación energética.

El marco
jurídico para después de 2020 debe prever una mejor aplicación del plan EETE,
completado con medidas específicas. Debe impulsar una mayor integración de las
capacidades nacionales de investigación e innovación y de la financiación del
riesgo compartido, así como reforzar la cooperación existente entre las
industrias y las universidades en innovación de la tecnología energética. La
Comunicación de la Comisión sobre la política de tecnología energética,
prevista en 2013, indicará las necesidades y los retos futuros de I+D de acuerdo
con las prioridades de la iniciativa Horizonte 2020. Elaborará planes para
garantizar la competitividad de Europa a nivel mundial a fin de impulsar la
innovación en una amplia gama de tecnologías de energías renovables, incluidas
las nuevas, y estudiar la posibilidad de tomar nuevas medidas para promover las
tecnologías del Plan EETE.

7.           Sostenibilidad de las energías
renovables

El análisis de la Comisión indica que un
aumento de la cuota de energías renovables en la UE, junto con la eficiencia energética,
puede reducir de manera significativa las emisiones de gases de efecto
invernadero y mejorar la calidad del aire[25].
Además, los sectores europeos de la agricultura y la silvicultura bien
gestionados se beneficiarán considerablemente de las nuevas oportunidades de
mercado a medida que se desarrolle el mercado bionergético, así como otros
sectores de la bioeconomía en su conjunto. A pesar de esas ventajas, el uso
creciente de las energías renovables podría plantear problemas de
sostenibilidad por lo que respecta a la generación y a la infraestructura, en
términos de impactos directos o indirectos sobre la biodiversidad y el medio
ambiente. Esto requiere especial atención y vigilancia. En general, tales
problemas se abordan mediante legislación transectorial de la UE[26]. En otros casos,
la UE ha establecido normas energéticas específicas, en particular los
criterios de sostenibilidad de los biocombustibles, introducidos por las
Directivas Energías Renovables y de Calidad de los Combustibles. En breve, la Comisión
prevé ocuparse asimismo del impacto indirecto de los cambios en el uso
del suelo. La reducción de emisiones del sector del transporte se verá
facilitada por la transición a los biocombustibles con un impacto indirecto
limitado o nulo debido al cambio en el uso del suelo.

El aumento previsto del uso de la biomasa
después de 2020 acentúa la necesidad de emplear los recursos de la biomasa
existentes de una manera más eficaz y acelerar el crecimiento de la
productividad en el sector agrícola y forestal de una manera sostenible, dentro
y fuera de la UE. Al mismo tiempo es importante tomar medidas enérgicas a
escala mundial para reducir la deforestación y la degradación forestal y
garantizar la disponibilidad de biomasa a precios competitivos. Para ello conviene
aplicar la Directiva de Energías Renovables y la Estrategia de Bioeconomía de
la UE, le reforma propuesta de la Política Agrícola Común, la próxima
Estrategia Forestal de la UE y la acción de la UE sobre el cambio climático y
la cooperación al desarrollo. El uso creciente de los biocombustibles en la
aviación y el transporte pesado por carretera (donde la energía eléctrica no se
considera viable) refuerza la necesidad de desarrollar biocombustibles
avanzados. No obstante, una utilización aún más importante de la biomasa
requiere medidas adicionales para garantizar su sostenibilidad. Por esta razón,
la Comisión evaluará antes de 2014 la eficacia de los criterios de
sostenibilidad vigentes, como exige la Directiva de Energías Renovables.
Además, la Comisión presentará en breve informes y propuestas para reforzar el
marco de sostenibilidad de la UE. Estudiará asimismo el uso más apropiado de la
bioenergía después de 2020 de manera que sea coherente con las expectativas de
la UE en materia de clima y energía de cara a 2030, teniendo plenamente en
cuenta al mismo tiempo los aspectos ambientales, sociales y económicos.

8.           Política de energías renovables a partir
de 2020

El marco actual de las energías
renovables, compuesto de objetivos jurídicamente vinculantes, planes
nacionales, reforma administrativa, simplificación, mejora del desarrollo y
planificación de infraestructuras, parece funcionar correctamente. Según los
planes de los Estados miembros, el ritmo de crecimiento del sector aumentará
hasta un 6,3 % al año[27],
reforzando la confianza en el futuro de la industria europea de las energías
renovables.

Tendencia histórica y proyectada del
crecimiento de las energías renovables en la UE (% de la energía total). Fuente: Datos
de Eurostat y de la Hoja de Ruta para 2050, en la hipótesis de una situación
sin cambios.

Por muy eficaz que parezca el actual
marco jurídico europeo de las energías renovables, su motor principal
―los objetivos vinculantes― expira en 2020. Los capítulos
anteriores examinan cómo van a evolucionar las actuales iniciativas políticas
en relación con la apertura del mercado, el comercio, el desarrollo de
infraestructuras, las reformas del mercado desde el punto de vista
institucional y operativo, así como la innovación. En un mercado
competitivo, el sector de las energías renovables puede desempeñar un papel
realmente fundamental en el mercado europeo de la energía. La creación del
mercado único europeo constituye la base de la prosperidad de Europa y debe ser
el motor del cambio en el sector europeo de la energía. En un mercado europeo
abierto y competitivo, la industria de las energías renovables, establecida con
arreglo al marco regulador actual, debe poder prosperar.

No obstante, si las actuales iniciativas
políticas no son adecuadas para alcanzar nuestros objetivos estratégicos
en materia de clima y energía a largo plazo, como sugiere la Hoja de Ruta para
2050, el crecimiento anual de las energías renovables se desplomaría, pasando
del 6 % al 1 %. Para mantener un crecimiento sólido de las energías
renovables a partir de 2020, que, según la conclusión del análisis de 2050,
constituye una opción «útil en todo caso», será necesario un marco político de
apoyo para subsanar las deficiencias que persisten en relación con el mercado o
las infraestructuras. Como se indica en la Hoja de Ruta para 2050, es fundamental
considerar las opciones existentes respecto a los objetivos intermedios
concretos de cara a 2030. Para iniciar este proceso, la evaluación de impacto
adjunta considera tres opciones estratégicas. Estas son las siguientes:
descarbonización sin objetivos en materia de energías renovables, recurriendo
al mercado del carbono y a un RCDE revisado (Directiva 2009/29/CE);
continuación del régimen actual, con objetivos vinculantes en materia de
energías renovables, reducción de emisiones y eficiencia energética; y gestión
mejorada y más armonizada de todo nuestro sector energético con un objetivo de
la UE en materia de energías renovables.

La evaluación impacto analiza la eficacia
de las diferentes opciones para alcanzar los diversos objetivos. Es evidente
que los objetivos intermedios específicos en materia de energías renovables
para 2030 no pueden elaborarse hasta haber reflexionado sobre la política
climática a partir de 2020, el grado de competencia en los mercados europeos de
la electricidad, la calefacción, la refrigeración y los combustibles para el
transporte, así como el grado de diversidad energética y de innovación
tecnológica que puede esperarse en 2020.

9.           próximos pasos

Sobre la base del planteamiento actual,
se están tomando medidas en diversos ámbitos para mejorar la contribución de
las energías renovables a la combinación energética de la UE, reforzar el
mercado único europeo de la energía, eliminar las barreras comerciales y los
obstáculos reglamentarios, aumentar la eficacia de los regímenes de ayuda a las
energías renovables, impulsar el desarrollo de la infraestructura energética,
promover la participación de los consumidores en los mercados de la energía y
garantizar la sostenibilidad. En su Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento
de 2012, la Comisión ya subrayó el potencial de crecimiento derivado del uso
generalizado de las energías renovables, y
siguió insistiendo en este aspecto en sus recomendaciones específicas por
países adoptadas el 30 de mayo de 2012. Asimismo,
la Comisión continuará disuadiendo las políticas que frenen las inversiones en
energías renovables, en particular mediante la eliminación progresiva de las
subvenciones a los combustibles fósiles, y promoverá un mercado del carbono
eficiente y el establecimiento de impuestos a la energía bien concebidos. De esa forma se abrirán nuevas posibilidades y
aumentará la integración de las energías renovables en el mercado interior,
exponiendo a los productores a los precios de mercado, mediante el intercambio
de mejores prácticas para la reforma de los regímenes de ayudas. La Comisión facilitará además la cooperación
internacional para el desarrollo de las energías renovables permitiendo la
plena utilización de los mecanismos de cooperación, que podrían contribuir
asimismo al desarrollo de las energías renovables en el sur del Mediterráneo.

A tal fin, y de acuerdo con la
presente Comunicación, la Comisión tomará cuatro medidas principales, a saber:

·
seguir impulsando la integración de las
energías renovables en el mercado interior de la energía y crear
incentivos en el mercado para las inversiones en generación eléctrica;

·
elaborar orientaciones sobre las mejores
prácticas y la experiencia adquirida en relación con los regímenes de ayuda
para fomentar una mayor previsibilidad y rentabilidad, evitar una compensación
excesiva (cuando se acredite) y mejorar la coherencia entre los Estados
miembros;

·
promover y orientar un mayor recurso a los mecanismos
de cooperación, de manera que los Estados miembros puedan alcanzar sus
objetivos nacionales vinculantes mediante el comercio de las energías
renovables y la consiguiente reducción de sus costes;

·
garantizar la mejora del marco reglamentario
para la cooperación energética en el Mediterráneo, considerando que un
mercado regional integrado en el Magreb facilitaría las inversiones a gran
escala en la zona y permitiría a Europa importar más electricidad a partir de
energías renovables;

Cualquiera que sea la forma que
adopten los objetivos intermedios para las energías renovables después de
2020, estos deben garantizar que tales energías formen parte del mercado
europeo de la energía, con una ayuda limitada pero eficaz, cuando sea
necesario, y unos intercambios comerciales sustanciales. Deben velar asimismo
por que Europa mantenga su liderazgo industrial y de investigación a nivel
mundial. Solo así podremos seguir desarrollando nuestros recursos energéticos
renovables de forma rentable y asequible, aprovechando al mismo tiempo las
oportunidades que se presentan en términos de competitividad, crecimiento
económico y puestos de trabajo. Por este motivo, la Comisión presentará
propuestas de una política de energías renovables para después de 2020.

[1]               Véanse el documento de trabajo de los servicios de la DG
Empleo «Exploiting the employment potential of green growth», que acompaña al
paquete sobre empleo, COM(2012) 173, p. 8 y Ragwitz et
al. (2009), EmployRES, Fraunhofer ISI Germany et al. http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/doc/renewables/2009\_employ\_res\_report.pdf.
El establecimiento de objetivos más ambiciosos en relación con las fuentes de
energía renovables (FER) promueve la inversión y, por tanto, la creación de
empleo en tecnologías de generación eléctrica basadas en el uso intensivo de
conocimientos. Las tecnologías que requieren un uso intensivo de capital, como
la fotovoltaica, eólica marina y terrestre, solar térmica y bombas de calor
predominan en términos absolutos en una política firme de fomento de las FER.
La fase de construcción de muchas de esas tecnologías es la que exige mayor
número de trabajadores.

[2]               Se trata de reformas administrativas, normas en relación
con las redes y planes de acción decenales en materia de energías renovables a
escala nacional.

[3]               En 2009 y 2010, las energías renovables registraron un
aumento significativo. En efecto, la UE ya alcanzó en 2010 su primer objetivo
intermedio para 2011/2012.

[4]               Directiva 2009/28/CE.

[5]               COM(2011) 885/2.

[6]               La Comisión prepara asimismo una comunicación sobre los
progresos en la aplicación del mercado único de la energía para finales de este
año.

[7]               COM(2011) 112.

[8]               Directiva 2009/28/CE.

[9]               Véase Ecorys, 2008, «Assessment of non-cost barriers to
renewable energy», informe TREN/D1/48 – 2008.

[10]             Entre las excepciones, o excepciones parciales, figuran la
energía hidroeléctrica, algunas fuentes de energía geotérmica y de biomasa, las
bombas de calor y la calefacción solar en algunos mercados.

[11]                    Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de
transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible»,
COM(2011) 144 final.

[12]             Se elaborarán a partir de las sugerencias que figuran en
los documentos COM(2011) 31 y SEC(2001) 131.

[13]             Según cálculos de la Comisión, un comercio óptimo de
energías renovables permitiría ahorrar hasta 8 000 millones de euros al
año (SEC(2008) 85, vol. II).

[14]             Lituania e Italia, aunque esta última ha indicado
recientemente que podría no tener que recurrir a esos mecanismos.

[15]             BU, EE, DE, EL, LT, PO PL, SK, ES y SW.

[16]             Noruega e Islandia han adoptado gran parte de la
legislación europea para participar en el mismo mercado; la Comunidad de la
Energía está adoptando acuerdos similares; la Comisión trabaja con Suiza para
mejorar la coherencia de las políticas; y, en la UE, la ayuda al desarrollo,
los acuerdos de cooperación y los futuros acuerdos de libre comercio se
utilizan para mejorar la coherencia con los países vecinos de los Balcanes y el
sur del Mediterráneo.

[17]             La Asociación Europea de la Industria Fotovoltaica - EPIA
(EUPVSEC 2011) considera que, a pesar de la competencia, el 55 % del valor
añadido de los módulos y el 70 % del de los sistemas FV se da en Europa.

[18]             COM(2011) 658.

[19]                    Las infraestructuras necesitan combustibles renovables para el
transporte, que incluyan estaciones de reabastecimiento de combustibles
alternativos, así como normas y políticas comunes. Por lo que respecta a la
electromovilidad, en la estrategia de combustibles alternativos del Libro
Blanco del Transporte de 2011 (Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio
único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y
sostenible») se examinan en profundidad los sistemas mejorados de gestión
[COM(2011) 144 final], que se abordan en las orientaciones revisadas para las
RTE-T [COM(2011) 650].

[20]             Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE.

[21]             Véase AIE 2011, «Harnessing variable renewables: a guide to the balancing challenge».

[22]             «Los flujos en bucle» se producen cuando la electricidad
sigue un camino no previsto debido a la falta de infraestructura. Los flujos
entre el norte y el sur de Alemania a través de Polonia o Benelux son el
ejemplo clásico, debido a unas infraestructuras norte-sur inadecuadas en
Alemania.

[23]             Véase Rebel, 2011, «Reshare: benefit sharing mechanisms in renewable energy»,
www.reshare.nu.

[24]             «La inversión en el desarrollo de tecnologías con baja
emisión de carbono (Plan EETE) – Una hoja de ruta tecnológica» SEC(2009) 1295;
«Materials Roadmap Enabling Low Carbon Energy Technologies» SEC(2011) 1609.

[25]             Véase el capítulo 5.2 de la evaluación de impacto de la
presente Comunicación.

[26]             Por ejemplo, el desarrollo de la energía hidráulica y
eólica debe cumplir las Directivas de Evaluación Ambiental Estratégica (2001/42/CE),
Evaluación de Impacto Ambiental (85/337/CEE), Hábitats (92/43/CEE), Aves
(79/409/CEE), la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE) y la Estrategia sobre la
biodiversidad [COM(2011) 244]; determinados elementos fotovoltaicos deben estar
sujetos a las normas sobre eliminación de residuos de aparatos electrónicos, y
los riesgos de contaminación atmosférica local derivados de la biomasa
doméstica están sujetos a las normas de emisión de la UE aplicables a pequeñas
instalaciones energéticas.

[27]             Frente al 1,9 % y el 4,5 % previstos en los
objetivos indicativos del régimen precedente.

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