Source: EURLEX
Language: es
Format: md

**TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO**
**12, rue Alcide De Gasperi**
**1615 Luxembourg**
**LUXEMBOURG**

**Tel. +352 4398-1**

**[E-mail: eca-info@eca.europa.eu](mailto:eca-info@eca.europa.eu)**
**[Internet: http://eca.europa.eu](http://eca.europa.eu)**

**Twitter: @EUAuditorsECA**
**YouTube: EUAuditorsECA**

**Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014**

**ISBN 978-92-872-1392-1**

**doi:10.2865/21864**

**© Unión Europea, 2015**
**Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.**

_Printed in Luxembourg_

### **ES 2014**

**Informe Especial**

# **Nº 22**

##### **Haciendo realidad** **el principio de economía** **mediante el control** **de costes de las** **subvenciones a proyectos** **de desarrollo rural** **financiadas por la UE**

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4,
párrafo segundo)

## **Índice 02**

**Apartados**

**Glosario**

**I–IX** **Resumen**

**1–15** **Introducción**

**16–20**
**Alcance y enfoque de la fiscalización**

**21–100** **Observaciones**

**21–35** **Primera parte — Orientación, supervisión y corrección: obligación de la Comisión Europea de**
**garantizar que los fondos de desarrollo rural de la UE se gastan bien**

**24–29** **En los casos en que las auditorías mostraron insuficiencias en los controles de costes de los proyectos, la**
**Comisión respondió proponiendo correcciones financieras y alentando a los Estados miembros a preparar**
**planes de acción**

**30–31** **Los costes se habrían gestionado mejor si la Comisión hubiera publicado directrices y detectado las**
**insuficiencias en una fase mucho más temprana del período de programación**

**32–35** **Aunque las recientes iniciativas de la Comisión han producido algunos resultados, los planes de acción no**
**abordan con profundidad suficiente los riesgos a la moderación de los costes**

**36–55** **Segunda parte — Precaución frente a las especificaciones excesivas: enfoques destinados**
**a garantizar la moderación de los artículos para los que se aprueba la subvención**

**38–42** **Restringir las subvenciones a los costes de una especificación estándar resulta sencillo y eficaz cuando hay**
**numerosos proyectos similares o tipos comunes de gasto**

**43–55** **En el caso de otras medidas, si el riesgo lo justifica, los costes propuestos deberían ser evaluados para**
**garantizar la moderación de las especificaciones**

**56–87** **Tercera parte — Obtención del mejor precio: enfoques destinados a garantizar la moderación de**
**los precios de los artículos aprobados**

**58–63** **Si es viable, el uso de opciones de costes simplificados (o el uso de costes máximos de modo similar) limita**
**eficazmente el riesgo de precios excesivos, siempre que se fijen en el nivel adecuado**

**64–74** **La comparación de los precios de los artículos solicitados con información de precios independiente puede**
**ofrecer garantías de la moderación de los precios, pero es un enfoque que puede ser difícil de aplicar**

**75–85** **La comparación de ofertas recibidas de distintos proveedores puede constituir un método directo para**
**establecer los precios de mercado, pero se necesitan garantías para protegerse frente a la manipulación y el**
**fraude**

**86–87** **Si se requiere criterio para decidir, el dictamen de expertos independientes o de un equipo de evaluación**
**puede ofrecer una garantía valiosa independientes y tener una especial eficacia con respecto a los costes si**
**se orienta a los casos de mayor riesgo**

## **Índice 03**

**88–92** **Cuarta parte — Vigilancia tras la aprobación del proyecto: enfoques destinados a garantizar la**
**moderación de los gastos efectivos reembolsados**

**90–91** **Los sistemas de control deberían detectar y controlar los cambios sustanciales en el proyecto introducidos**
**tras la aprobación de la subvención, a fin de garantizar que los costes que se van a reembolsar siguen**
**siendo moderados**

**92–94** **Unas normas claras, unas declaraciones explícitas y la verificación de muestras de pagos pueden impedir la**
**ocultación de descuentos, rebajas u otras ventajas ofrecidas por el proveedor que reduzcan el coste real**

**95–100** **Quinta parte — Búsqueda de la eficiencia: enfoques destinados a garantizar que el nivel de**
**requisitos y controles es proporcional al nivel de riesgo**

**96–98** **Si la posibilidad y el impacto potencial de los riesgos son bajos, los sistemas de control se pueden diseñar**
**para minimizar la carga administrativa**

**99–100** **Los artículos de valor elevado, los proyectos con altos porcentajes de ayuda y otros factores de riesgo**
**justifican un mayor nivel de control**

**101 – 111** **Conclusiones y recomendaciones**

**Anexo I** **— Lista de comprobación redactada por el TCE para evaluar el diseño de los sistemas**

**de control respecto de los riesgos asociados a los costes del desarrollo rural**

**Anexo II** **— Programas de Desarrollo Rural seleccionados para el examen documental**

**Anexo III — Uso de opciones de costes simplificados en los 88 Programas de Desarrollo Rural**

**Anexo IV — Sinopsis de los enfoques aplicados en los Programas de Desarrollo Rural**

**seleccionados para el examen documental**

**Respuestas de la Comisión**

## **Glosario 04**

**Autoridades de los Estados miembros** : Los Estados miembros o sus regiones designan una **autoridad de**
**gestión**, encargada de la planificación, ejecución y evaluación del programa de desarrollo rural, y un **organismo**
**pagador**, que puede asumir algunas de estas tareas y abonar los pagos a los beneficiarios de las subvenciones.

**Gastos suntuarios** : Los derivados de un embellecimiento superior a lo requerido, o de la incorporación de
características o adornos costosos e innecesarios. En el presente informe, este término (en inglés, _goldplating_ )
se refiere a la adquisición de artículos (o servicios) de calidad o especificaciones superiores a lo requerido: por
ejemplo, la compra de un automóvil de lujo en lugar de un económico utilitario.

**Medida** : Régimen de ayuda establecido para la ejecución de una política. Una medida define las normas que
determinan los proyectos que pueden recibir financiación. **Medidas de inversión** son aquellas que proporcionan
ayuda financiera para la adquisición de maquinaria y equipamiento, para edificaciones o para labores como la
replantación de bosques.

**Opciones de costes simplificados** : subvenciones independientes de los gastos efectivos realizados. Las principales
formas de simplificación de costes son:

οο **Costes unitarios estándar** : el importe de la subvención se calcula sobre la base de un coste unitario fijado con
antelación. Ejemplo: un propietario de tierras recibe una subvención para instalar un nuevo seto respetuoso con
la fauna silvestre utilizando especies locales de árboles. El coste unitario por metro es de 50 euros. Si el propie­
tario instala un seto de 100 m de longitud, la subvención pagada será de 5 000 euros (50 euros x 100), indepen­
dientemente del coste efectivo de adquisición y de instalación.

οο **Financiación a tipo fijo** : para categorías específicas de costes subvencionables, el importe de la subvención se
decide aplicando un porcentaje a otras categorías de costes subvencionables. Ejemplo: un agricultor recibe una
subvención para construir un nuevo cobertizo destinado ganado por un coste de 100 000 euros. El tipo fijo apli­
cable a los honorarios de arquitectos y topógrafos es del 10 %. El agricultor recibirá, además de la subvención
para la propia construcción, una ayuda de 10 000 euros en concepto de honorarios de arquitectos y topógrafos,
sean cuales sean los honorarios pagados realmente.

οο **Cantidades a tanto alzado** : se paga una cantidad fija de ayuda cuando se completen determinadas actividades
o se produzcan determinadas realizaciones o resultados. Ejemplo: un municipio recibe una subvención para la
organización de un evento. La cantidad a tanto alzado para dichos eventos es de 10 000 euros. El municipio re­
cibirá dicho importe, independientemente del coste efectivo, siempre que cumpla las condiciones de la subven­
ción referentes al número de personas que asisten y la duración del evento.

## **Glosario 05**

**Período de programación** : Período abarcado por los programas de desarrollo rural. La presente fiscalización se
refiere al lapso comprendido entre 2007 y 2013. Los pagos correspondientes a los proyectos financiados en este
período podrán continuar hasta diciembre de 2015. Los programas de desarrollo rural del período 2014-2020 no se
habían adoptado en el momento de la presente fiscalización.

**Precios de referencia** : Precios de artículos de equipamiento, maquinaria, materiales de construcción o costes de
edificación, costes laborales, etc., con arreglo a los cuales las autoridades de los Estados miembros evalúan los
costes de los proyectos propuestos en las solicitudes de subvención.

**Programa de Desarrollo Rural (PDR)** : Documento elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión
para planificar y ejecutar la política de desarrollo rural de la UE a escala regional o nacional.

**Proyecto** : Inversión, servicio o actividad de otro tipo para la que se solicita u obtiene financiación.

**Realizaciones** : Productos o logros conseguidos mediante la ejecución de un «proyecto».

**Reembolso de los costes efectivos** : Subvención basada en los gastos subvencionables realizados. Normalmente, el
beneficiario tiene que presentar como prueba las facturas pagadas.

**Resultados** : Efectos o cambios directos que se producen por la ejecución de un proyecto.

**Sistemas de control** : Conjunto de normas y procedimientos aplicados para gestionar una organización o un
programa de gastos a fin de lograr sus objetivos.

## **Resumen 06**

###### **I**

La presente fiscalización se refiere a los costes de la
política de desarrollo rural de la Unión Europea (UE),
y se centra en las subvenciones concedidas para los
costes de inversiones y otros proyectos acometidos
por productores, empresas, autoridades locales y otras
organizaciones de las zonas rurales. Estas subven­
ciones, que suponen alrededor de la mitad de los
100 000 millones de euros del gasto de la UE progra­
mado para el período 2007-2013, son gestionadas
por las autoridades de los Estados miembros bajo la
supervisión de la Comisión.

###### **II**

Con importes tan considerables en juego, la UE y los
Estados miembros comparten el interés en garantizar
que los costes de las subvenciones al desarrollo rural
se mantengan bajo control. Este es un elemento clave
de la «buena gestión financiera» que exigen los regla­
mentos financieros de la UE, por la que se espera que
todos los gestores del presupuesto de la UE apliquen
el principio de economía: proporcionar ayuda a los
_proyectos idóneos_ al _mejor precio_ .

###### **III**

El Tribunal lleva a cabo todos los años la fiscalización
del gasto en desarrollo rural y presenta las consta­
taciones en sus informes anuales y especiales. Una
constatación recurrente es que las autoridades de los
Estados miembros no garantizan suficientemente la
moderación de los costes aprobados para las subven­
ciones al desarrollo rural. La necesidad de mejorar la
gestión financiera en este ámbito es clara y ha llevado
al Tribunal a estudiar minuciosamente los riesgos
y los enfoques aplicados por la Comisión y los Estados
miembros para hacerles frente.

###### **IV**

El Tribunal constató que los enfoques aplicados no
eran los más eficaces para mantener los costes del
desarrollo rural bajo control. La Comisión reaccio­
naba a medida que surgían los problemas en lugar
de garantizar desde el principio la idoneidad de los
sistemas. Los sistemas de control de los Estados miem­
bros abordaban solo algunos de los riesgos para la
economía o presentaban fallos. Existían enfoques más
eficaces, pero no se aplicaron de modo generalizado.

###### **V**

La Comisión no ofreció orientación ni divulgó buenas
prácticas al inicio del período de programación 20072013. Tampoco garantizó la eficacia de los sistemas
de los Estados miembros antes de empezar a aprobar
grandes volúmenes de subvenciones. Para cuando
emprendió medidas, el grueso de las subvenciones
de proyectos ya se había aprobado. Sin embargo,
desde 2012, la Comisión ha adoptado un enfoque más
activo y coordinado que, si se mantiene prestando
más atención a la economía, debería traducirse en una
mejor gestión financiera en el próximo período de
programación.

###### **VI**

En lo que respecta a los Estados miembros, los quince
mayores programas de desarrollo rural disponían en
2014 de los sistemas básicos que exigen los reglamen­
tos para el control de los costes del desarrollo rural. No
obstante, dado que todos presentaban insuficiencias
relacionadas con los principales riesgos, en general,
los costes de las subvenciones al desarrollo rural no se
controlaron bien. El análisis de la información proce­
dente de los 88 PDR indica que una situación similar
prevalece en toda la UE. En particular:

a) Los sistemas de control de los Estados miembros

se centraron en los _precios_ de los artículos o de las
obras que figuraban en las solicitudes de subven­
ción, prestando mucha menos atención a la mo­
deración de costes de los propios artículos o a si la
subvención era rentable atendiendo a los objeti­
vos de la política. Esto conlleva el riesgo de gastos
suntuarios y de escasa optimización de recursos.

b) Los principales métodos empleados para compro­

bar la moderación de los precios en las solicitudes
de subvención fueron la comparación de ofertas
de distintos proveedores o la comparación con
los precios de referencia. El Tribunal constató
que los sistemas de algunos Estados miembros
ofrecían pocas garantías de moderación de los
costes, como, por ejemplo, con el uso de precios
de referencia un 30 % superiores a los precios de
mercado reales.

## **Resumen 07**

c) Las subvenciones se aprobaron con antelación y se

pagaron una vez que el solicitante había adquirido
los artículos o acometido las obras en cuestión.
Cuando se introdujeron cambios en un proyecto
una vez aprobada la subvención, las lagunas en los
sistemas de algunos Estados miembros permitie­
ron reembolsar costes cuya moderación no había
sido controlada.

d) Por lo general, el nivel de los requisitos y controles

no se basaba en una consideración de los distintos
niveles de riesgo. Numerosas autoridades de los
Estados miembros adoptaron el mismo enfoque
para controlar una subvención de 10 000 euros
que una de un millón. Cuando los riesgos eran
limitados, no se explotaron de modo generalizado
las posibilidades de simplificación.

###### **VII**

Esto lleva al Tribunal a la conclusión de que existe un
amplio margen para obtener un ahorro real en las
subvenciones a proyectos de desarrollo rural en el
período de programación 2014-2020, mediante la apli­
cación de mejores enfoques para controlar los costes.
Estos fondos podrían estar disponibles para financiar
otros proyectos que generen mayores realizaciones
y mejores resultados y aseguren el logro de objetivos.

###### **VIII**

El Tribunal también constató que existían enfoques
viables y eficaces con respecto a los costes para sub­
sanar las insuficiencias identificadas, la mayoría de los
cuales ya se han aplicado en algún Estado miembro.

###### **IX**

En consecuencia, el Tribunal recomienda que antes de
comprometer el gasto en el nuevo período de progra­
mación, la Comisión y los Estados miembros garan­
ticen que los enfoques aplicados para todos los PDR
abordan los riesgos descritos en el presente informe.
Los criterios para evaluar este aspecto se incluyen en
el anexo del informe. Habría que incluir en el proceso
la práctica de una evaluación _ex ante_ por las autori­
dades de los Estados miembros. El Tribunal también
recomienda que la Comisión y los Estados miembros
comprueben al comienzo del nuevo período de
programación que los sistemas funcionan de modo
eficiente y eficaz.

## **Introducción 08**

**Motivos para emprender la**
**fiscalización: un mayor control**
**de los costes del desarrollo rural**
**podría generar un ahorro real**

###### **01**

La presente fiscalización se refiere
a los costes de la política de desarrollo
rural de la Unión Europea (UE) y se
centra en las subvenciones conce­
didas para los costes de inversiones
y otros proyectos acometidos por
productores, empresas, autoridades
locales y otras organizaciones de las
zonas rurales. Las subvenciones son
gestionadas por las autoridades de los
Estados miembros bajo la supervisión
de la Comisión, de conformidad con las
normas establecidas en los reglamen­
tos de la UE [1] . En general, estas subven­
ciones se aprueban sobre la base de
las especificaciones de los proyectos
y los precios propuestos por el solici­
tante, y se pagan una vez que este ha
adquirido los artículos o ha llevado
a cabo las obras de que se trate.

###### **02**

En el período de programación 20072013 la UE había previsto gastar casi
100 000 millones de euros en desa­

rrollo rural. Los Estados miembros
también previeron una contribución
adicional de 55 000 millones de euros
procedentes de sus propios presu­
puestos nacionales y regionales. Con
importes tan considerables en juego,
la UE y los Estados miembros com­
parten el interés en garantizar que los
costes de las subvenciones al desarro­
llo rural se mantengan bajo control.
Este es un elemento clave de la «buena
gestión financiera» que exigen los
reglamentos financieros de la UE, en
virtud de la cual se espera que todos
los gestores del presupuesto de la UE
apliquen los principios de economía,
eficacia y eficiencia.

###### **03**

No obstante, en las fiscalizaciones de
la política de desarrollo rural del perío­
do 2007-2013, el Tribunal constató que
las autoridades nacionales y regionales
no garantizaron suficientemente la
moderación de los costes de los pro­
yectos para los que se concedían estas
subvenciones. La Comisión ha llegado
a conclusiones similares tras su propio
trabajo de auditoría. En los apartados
24 a 26 se ofrece más información
sobre este aspecto.

###### **04**

Esto indica que un mayor control de
los costes podría reportar un impor­
tante ahorro en las subvenciones
de los proyectos de desarrollo rural
obteniendo las mismas realizaciones,
los mismos resultados y los mismos
objetivos. En opinión del Tribunal,
pueden obtenerse ahorros considera­
bles. Así, un ahorro de unos cientos de
euros en cada proyecto de inversión
podría generar economías de muchos
millones de euros; un 1 % de ahorro
en cada proyecto podría suponer
hasta 500 millones de euros de ahorro
en el presupuesto de la UE durante
el período de programación [2] . Estos
fondos podrían estar disponibles para
financiar otros proyectos que generen
mayores realizaciones y mejores resul­
tados y consigan los objetivos.

1 El Reglamento (CE)
nº 1698/2005 del Consejo, de
20 de septiembre de 2005,
relativo a la ayuda al desarrollo
rural a través del Fondo
Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural (FEADER)
(DO L 277 de 21.10.2005, p. 1),
el Reglamento (CE)
nº 1974/2006 de la Comisión,
de 15 de diciembre de 2006,
por el que se establecen
disposiciones de aplicación
del Reglamento (CE)
nº 1698/2005 del Consejo,
relativo a la ayuda al desarrollo
rural a través del Fondo
Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural (FEADER)
(DO L 368 de 23.12.2006, p. 15)
y el Reglamento (UE)
nº 65/2011 de la Comisión, de
27 de enero de 2011, por el
que se establecen
disposiciones de aplicación
del Reglamento (CE)
nº 1698/2005 del Consejo en
lo que respecta a la aplicación
de los procedimientos de
control y la condicionalidad en
relación con las medidas de
ayuda al desarrollo rural
(DO L 25 de 28.1.2011, p. 8) son
pertinentes para el período de
programación 2007-2013. Esta
disposición se conoce con el
nombre de «gestión
compartida». La Comisión
mantiene la responsabilidad
global pero no aprueba por sí
misma subvenciones ni abona
pagos a los beneficiarios, pues
de ello se encargan las
autoridades de los Estados
miembros.

2 Las medidas de inversión
suponen aproximadamente la
mitad del gasto programado
en desarrollo rural.

## **Introducción 09**

###### **05**

En el período de programación 20142020 se va a implantar un conjunto
similar de medidas de desarrollo rural,
y se espera que la aprobación de nue­
vas subvenciones comience durante
2015. La Comisión trabaja junto con
los Estados miembros para mejorar
la eficacia de sus sistemas de control
y garantizar una mayor conformidad
con los reglamentos. Ante la perspec­
tiva de que las mejoras en la gestión
financiera en este ámbito puedan
generar un ahorro real y un mejor uso
del presupuesto de la UE, el Tribunal
decidió contribuir a este proceso con
una fiscalización pormenorizada de los
enfoques actuales para controlar los
costes del desarrollo rural [3] .

**Política de desarrollo rural:**
**más de un millón de subvenciones**
**individuales concedidas**
**a agricultores, pequeñas**
**empresas, entidades locales**
**y otras organizaciones de las**
**zonas rurales**

###### **06**

La política de desarrollo rural en el
período 2007-2013 se implantó a través
de 88 programas de desarrollo rural
a escala nacional o regional en toda
la UE. Estos programas consistían en
una serie de «medidas» (programas de
ayuda), cada una orientada a grupos
de beneficiarios y tipos de proyectos
específicos mediante un conjunto de
requisitos de subvencionabilidad y de
criterios de selección de proyectos. Las
autoridades de los Estados miembros
decidieron los porcentajes de subven­
ción (dentro de los límites que fijan
los reglamentos), que variaban entre
menos del 10 % y el 100 % de los cos­
tes subvencionables de un proyecto,
según la medida. Con estas medidas, la
UE pretende fomentar y apoyar activi­
dades que contribuyan a conseguir los
objetivos de la política: aumento de la
competitividad del sector agrícola y fo­
restal, mejora del medio ambiente y el
entorno rural y mejora de la calidad de
vida en las zonas rurales y diversifica­
ción de la actividad económica [4] . En el
_**recuadro 1**_ se muestran ejemplos de
los diversos proyectos financiados.

3 La misión del Tribunal es
contribuir a mejorar la gestión
financiera de la UE, fomentar
la transparencia y la rendición
de cuentas y asumir el papel
de vigilante independiente de
los intereses financieros de los
ciudadanos de la Unión. En su
calidad de auditor externo
independiente de la UE, el
Tribunal de Cuentas Europeo
verifica que los fondos
comunitarios se han
contabilizado correctamente
y se obtienen y se gastan de
conformidad con la
reglamentación y normas
vigentes y con la perspectiva
de optimizar recursos. Más
[información en: http://www.](http://www.eca.europa.eu/es/Pages/MissionObjectives.aspx)
[eca.europa.eu/es/Pages/](http://www.eca.europa.eu/es/Pages/MissionObjectives.aspx)
[MissionObjectives.aspx](http://www.eca.europa.eu/es/Pages/MissionObjectives.aspx)

4 En el sitio web de la Comisión
se puede encontrar más
información sobre la política
[de desarrollo rural: http://](http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_es.htm)
[ec.europa.eu/agriculture/](http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_es.htm)
[rurdev/index_es.htm](http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_es.htm)

## **Introducción 10**

**Ejemplos de proyectos financiados por los programas de desarrollo rural**

**Objetivo de la política: aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal.**

Formación de agricultores financiada con cargo a la

medida «Formación e información» (Bulgaria)

Cobertizo destinado al ganado con maquinaria para esparcir
paja financiado con cargo a la medida «Modernización de las

explotaciones agrícolas» (Luxemburgo)

Máquina de pulverización financiada con cargo a la medida
«Modernización de las explotaciones agrícolas» (Alemania)

Instalaciones de secado y almacenamiento de grano finan­

ciadas con cargo a la medida «Aumento del valor
añadido de los productos agrícolas y forestales (Lituania)

**Objetivo de la política: mejora del medio ambiente y del medio rural**

Sistema de riego por goteo financiado con cargo a la medida

Infraestructuras relacionadas con la evolución y la
adaptación de la agricultura y la silvicultura» (Grecia)

Pinos marítimos plantados con cargo a la medida

«Restauración del potencial forestal» (Francia)

**Objetivo de la política: mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía rural**

Floristería financiada con cargo a la medida «Ayuda a la

creación y desarrollo de microempresas» (Suecia)

Cafetería en un parque natural financiada con cargo a la
medida «Fomento de actividades turísticas» (Reino Unido)

## **Introducción 11**

###### **07**

En la mayoría de las medidas incluidas
en la presente fiscalización (véase el al­
cance de la fiscalización en el apartado
16), se reembolsó al solicitante el gasto
aprobado realizado. En el _**gráfico 1**_
se muestra el proceso normal para
obtener una subvención basada en el

reembolso.

###### **08**

Los principales métodos que utilizan
las autoridades de los Estados miem­
bros para controlar los costes de los
proyectos en las solicitudes de subven­
ción se recogen en el _**recuadro 2**_ .

**Pasos habituales para solicitar y obtener una subvención**

Obtener ofertas
de proveedores y calcular
los costes del proyecto

Preparar la propuesta
de proyecto y solicitar
la subvención

Comprobar
la solicitud de pago

Pagar el porcentaje
acordado de los gastos
efectivos aprobados

Comprobar
la moderación
de los costes

Aprobar
la subvención

Ejecutar el proyecto

Pagar facturas

Solicitar el pago
de subvención

Solicitante Autoridades de los Estados miembros

## **Introducción 12**

###### **09**

En las principales medidas de inver­
sión, el coste total medio por proyecto
ronda los 125 000 euros. El importe
de subvención que se pagará para
financiar los costes del proyecto de­
penderá del porcentaje de ayuda, pero
las medidas se caracterizan por un
gran número de subvenciones relativa­
mente pequeñas —algunas inferiores
a los 1 000 euros— y un número me­
nor de subvenciones de mayor cuantía,
que pueden superar el millón de euros.
Las autoridades de los Estados miem­
bros prevén haber aprobado alrededor
de 1,4 millones de subvenciones al
término del período de programación.

**Análisis de los riesgos: las**
**subvenciones desembolsadas**
**puede ser demasiado elevadas si**
**se conceden por gastos**
**innecesarios o sobre la base de**
**precios no competitivos**

###### **10**

Tal y como se ha descrito anteriormen­
te, el principio de economía se aplica
a todas las subvenciones o pagos
procedentes del presupuesto de la UE.
Según este principio, los subsidios de­
berían concederse para los _proyectos_
_idóneos_ al _mejor precio_ . En el contexto
de los proyectos de desarrollo rural,
esto significa que los artículos para los
que se concede la subvención deben
ser del tipo, calidad y cantidad necesa­
rios para lograr las realizaciones y los
resultados esperados. La subvención
de estos artículos debe basarse en
el precio más bajo disponible para la
especificación en cuestión.

###### **11**

En la mayoría de los casos, las sub­
venciones se conceden solo para una
proporción de los gastos totales del
proyecto y los solicitantes deben su­
fragar el resto con sus propios recur­
sos, lo que supone un incentivo para
que limiten los costes del proyecto.
Si el porcentaje de ayuda es bajo, el
incentivo puede ser grande, pero si
este porcentaje aumenta, el incentivo
se reduce.

###### **12**

Cualquier subsidio distorsiona la
relación real entre costes y beneficios,
lo que puede animar al solicitante
a especificar una solución de coste su­
perior al necesario, desde los «gastos
suntuarios» (véase el glosario) hasta
inversiones que no guardan propor­
ción con las realizaciones o los resulta­
dos esperados al acometer el proyecto.
En consecuencia, existe el riesgo de
que la cantidad y calidad de los artí­
culos financiados sean mayores de lo
adecuado (riesgo de « _**especificaciones**_
_**excesivas**_ »), lo que supone un coste
innecesario para la UE y los presupues­
tos nacionales.

###### **13**

Los subsidios también reducen el in­
centivo para que el solicitante busque
los mejores precios. Los solicitantes
pueden preferir favorecer a un pro­
veedor de mayor coste. En un caso
extremo, existe la posibilidad de que el
solicitante o los proveedores manipu­
len el proceso e inflen los costes. Todo
ello conlleva el riesgo de que la sub­
vención puede estar basada en precios
superiores al precio más bajo disponi­
ble en un mercado competitivo para
artículos de la especificación exigida
(riesgo de « _**precios no competitivos**_ »).

## **Introducción 13**

###### **14**

Es importante que los enfoques aplica­
dos por las autoridades de los Estados
miembros para dar respuesta a estos
riesgos sean eficaces, porque una
escasa optimización de recursos y el
fraude no solo aumentan los costes
para el presupuesto, sino que también
empañan la reputación de la UE. No
obstante, es necesario encontrar un
equilibrio entre los costes de aplica­
ción de los sistemas de control y los
beneficios obtenidos por la atenuación
de los riesgos. Los solicitantes incurren
en costes al facilitar la información
de apoyo necesaria de sus solicitudes
de subvención. A su vez, los Esta­
dos miembros incurren en costes al
comprobar y evaluar esta información.
Estos costes deben ser proporcionales
al nivel de los riesgos: una subvención
de un millón de euros podría acarrear
varios días de trabajo si ello fuera
necesario para determinar la modera­
ción de los costes; una subvención de
1 000 euros, no.

###### **15**

Por último, existe el riesgo de que
la Comisión no detecte las deficien­

cias en los sistemas de control de los
Estados miembros o que no adopte
medidas correctoras a tiempo cuando
se identifican las insuficiencias.

## **Alcance y enfoque de la 14**
#### **fiscalización**

**Alcance de la fiscalización:**
**medidas de desarrollo rural**
**ejecutadas mediante subvenciones**

###### **16**

Los riesgos ya mencionados se aplican
en particular a las medidas de desarro­
llo rural ejecutadas por medio de sub­
venciones para los gastos realizados
por el beneficiario. Estas medidas, que
representan alrededor del 50 % del
gasto total en desarrollo rural progra­
mado para el período 2007-2013 [5], se
incluyen en el alcance de la presente
fiscalización (véase el _**gráfico 2**_ ). Las
principales medidas son:

οο modernización de las explotacio­
nes agrícolas;

οο infraestructuras relacionadas con
la evolución y la adaptación de la
agricultura y la silvicultura;

οο formación y otras medidas para
aumentar la competitividad del
sector agrícola y forestal;

οο medidas de inversión relativas al
medio ambiente y la gestión de la
tierra;

οο medidas para diversificar la eco­
nomía rural y mejorar la calidad de
vida en las zonas rurales;

οο medidas de desarrollo local utili­
zando el enfoque Leader.

5 El otro 50 % del gasto en
desarrollo rural comprende en
su mayor parte
indemnizaciones a los
propietarios de tierras
calculadas por hectárea,
destinadas a actividades como
la protección y la mejora del
medio ambiente. Las
cantidades a pagar se incluyen
en los PDR y son aprobadas
con antelación por la
Comisión. El Informe Especial
nº 7/2011 del Tribunal trataba
de las «ayudas
agroambientales», que
constituyen la principal
medida de ayuda por
superficie
[(http://eca.europa.eu).](http://eca.europa.eu)

οο aumento del valor añadido de los
productos agrícolas y forestales;

**Alcance de la fiscalización: medidas abarcadas**

**-**
**Gasto programado para el período 2007** **2013 (miles de millones de euros)**

Medidas de desarrollo local
4,7

_Fuente:_ Comisión Europea.

Modernización de las explotaciones
agrícolas
11,6

## **15**

**Alcance y enfoque de la fiscalización**

**Enfoque de la fiscalización: énfasis**
**en el diseño de los sistemas de**
**control y obtención de una amplia**
**cobertura geográfica mediante**
**cuestionarios y exámenes**
**documentales**

###### **17**

Las fiscalizaciones del gasto en desa­
rrollo rural emprendidas por el Tribu­
nal han revelado reiteradamente que
las autoridades de los Estados miem­
bros no han garantizado lo suficiente
la moderación de los costes aprobados
de los proyectos [6] (véanse los aparta­
dos 24 y 25). La necesidad de mejorar
la gestión financiera en este ámbito es
clara y ha llevado al Tribunal a pregun­
tarse si los enfoques aplicados por la
Comisión y los Estados miembros han

sido los más eficaces respecto de los
principales riesgos. La fiscalización ha
hecho especial hincapié en la iden­
tificación de buenos enfoques que
puedan aplicar otros Estados miem­
bros, elevando así el nivel general de
eficacia. A fin de examinar el alcance
de esta cuestión, el Tribunal planteó
las preguntas de auditoría que se
muestran en el _**gráfico 3**_ :

6 Los Estados miembros deben
cumplir el Reglamento (UE)
nº 65/2011 de la Comisión, que
establece, en su artículo 24,
apartado 2, letra d): «Los
controles administrativos de
las solicitudes de ayuda
incluirán, entre otras cosas, la
comprobación de […] la
moderación de los costes
propuestos, que se evaluarán
mediante un sistema
adecuado de evaluación,
como los costes de referencia,
la comparación de ofertas
diferentes o un comité de
evaluación».

**Preguntas de auditoría y estructura del informe**

Primera parte

Segunda parte

Tercera parte

Cuarta parte

Quinta parte

## **16**

**Alcance y enfoque de la fiscalización**

###### **18**

El presente informe sigue la estructura
de las preguntas derivadas. La primera
parte abarca la función supervisora
de la Comisión. Desde la segunda a la
quinta parte, el Tribunal examina los
distintos enfoques aplicados por las
autoridades de los Estados miembros
para atenuar los principales riesgos.

###### **19**

Un grupo temático compuesto por
funcionarios de la Comisión y las
autoridades de los Estados miembros
ayudó al equipo del Tribunal a definir
los elementos clave del diseño de sis­
temas de control eficaces. A partir de
ahí, el Tribunal desarrolló una lista de
comprobación para evaluar el diseño
de los sistemas de control respecto
de los riesgos (véase el _**anexo I**_ ). La
recopilación de evidencia por parte del
Tribunal consistió en un seguimiento
de constataciones de auditoría ante­
riores [7], un cuestionario dirigido a los
gestores de los 88 PDR de la UE y un
examen documental de los principales
procedimientos aplicados en los quin­
ce PDR con el mayor gasto previsto
en las medidas incluidas en el alcance
de la presente fiscalización (véase el
_**anexo II**_ ). Estos quince PDR represen­
tan el 64 % del gasto total previsto en
estas medidas para el conjunto de la
UE. Se llevaron a cabo breves visitas

de control a cuatro de estos Estados
miembros a fin de complementar los
exámenes documentales. Se celebra­

ron entrevistas con funcionarios de
la Comisión y se analizó la documen­
tación pertinente. La fiscalización se
centró en el examen de los sistemas
implantados desde finales de 2013
y terminó a mediados de 2014.

**Límites del alcance y del enfoque**
**de la fiscalización**

###### **20**

En la presente fiscalización, el Tribunal
ha identificado y evaluado el _diseño de_
_los sistemas de control_ implantados por
las autoridades de gestión que preten­
den garantizar la moderación de los
costes del desarrollo rural. Incluso los
sistemas mejor diseñados pueden no
ser eficaces si no se implantan ade­
cuadamente. Sin embargo, el objetivo
de la presente fiscalización no era
comprobar cómo se aplicaron en la
práctica los sistemas de control. Dicho
enfoque habría duplicado el trabajo
llevado a cabo cada año en la prepara­
ción de los informes anuales del Tribu­
nal (véanse los apartados 24 y 25).

7 Allí donde previamente se
habían identificado
insuficiencias, el Tribunal
examinó si las autoridades del
Estado miembro en cuestión
habían cambiado sus
enfoques en consecuencia.

## **Observaciones 17**

**Primera parte —**
**Orientación, supervisión**
**y corrección: obligación**
**de la Comisión Europea**
**de garantizar que los**
**fondos de desarrollo rural**
**de la UE se gastan bien**

###### **21**

Aunque los programas de gasto en de­
sarrollo rural están gestionados por las
88 autoridades de los Estados miem­
bros, la Comisión es la última respon­
sable de la ejecución del presupuesto
de la UE y, en concreto, debe [8] controlar
que los sistemas de gestión y control
existen y funcionan adecuadamente
en los Estados miembros, y que estos
observan los principios de la «buena
gestión financiera»: economía, eficacia
y eficiencia.

###### **22**

La legislación prevé varios modos
mediante los que la Comisión puede
ejercer sus funciones de supervisión:
los Estados miembros deben informar

a la Comisión acerca de sus medidas
de gestión y control, los organismos
pagadores deben estar acreditados
y los «organismos de certificación»
nacionales han de informar todos los
años sobre asuntos que incluyan el
funcionamiento de los sistemas de
control. La Comisión se reúne perió­
dicamente con representantes de los
Estados miembros y mantiene contac­
tos y reuniones anuales formales con
la autoridad de gestión de cada uno
de los PDR. Su misión incluye asimis­
mo adoptar legislación con normas
pormenorizadas para la ejecución de
la política y publicar directrices. La Co­
misión también cuenta con su propio
servicio de auditoría para controlar el
funcionamiento de los sistemas de los
Estados miembros y si constata, por
último, que las autoridades de los Esta­
dos miembros no cumplen la normati­
va, puede recuperar los fondos que se
hayan gastado inadecuadamente.

###### **23**

El Tribunal evaluó si la Comisión había
utilizado estos medios para garantizar
la eficacia de los sistemas implanta­
dos por los Estados miembros con el
objeto de controlar los costes de las
subvenciones al desarrollo rural.

**En los casos en que las audi­**
**torías mostraron insufi­**
**ciencias en los controles de**
**costes de los proyectos, la**
**Comisión respondió propo­**
**niendo correcciones financie­**
**ras y alentando a los Estados**
**miembros a preparar planes**
**de acción**

###### **24**

El Tribunal examina una amplia mues­
tra aleatoria de pagos todos los años
y comprueba la eficacia de los sistemas
de control seleccionados. En cada uno

de los informes anuales desde el co­
rrespondiente al año 2011, el Tribunal
ha observado que la mayoría de los
sistemas establecidos para controlar la
moderación de los costes del desa­

rrollo rural no eran suficientemente
eficaces (véase el _**gráfico 4**_ ). En 2013
se observó que los cuatro sistemas
controlados eran ineficaces a este

respecto.

###### **25**

En las fiscalizaciones emprendidas en
el contexto de los informes anuales de
2011, 2012 y 2013, el Tribunal observó,
en el caso de las medidas afectadas
por la presente fiscalización, que en al­
rededor de un tercio de los proyectos
de desarrollo rural no se había contro­

lado suficientemente la moderación

de los costes. Cuando los beneficia­
rios eran organismos públicos, casi la
mitad de los pagos estaban afectados
por incumplimientos de las normas de
contratación pública [9] .

8 Esta obligación se recoge en el
artículo 9, apartado 2, del
Reglamento (CE) nº 1290/2005,
de 21 de junio de 2005, sobre
la financiación de la política
agrícola común (DO L 209 de
11.8.2005, p. 1).

9 Las normas de contratación
pública tienen como objetivo
garantizar que los organismos
públicos obtienen el mejor
precio para los bienes
y servicios que adquieren, así
como promover la libre
competencia y la
transparencia. El
incumplimiento de estas
normas hace que sea menos
probable obtener los mejores
precios disponibles.

## **Observaciones 18**

**Eficacia de los sistemas de las regiones o de los Estados**
**miembros para evaluar la moderación de los costes**

**Galicia**

_Fuente:_ informes anuales del TCE correspondientes a los años 2011, 2012 y 2013.

###### **26**

La Comisión también cuenta con su
propio programa de auditoría, que
identificó constataciones parecidas,
al igual que las auditorías de gestión
llevadas a cabo por el Tribunal so­
bre medidas concretas de desarrollo
rural [10] . Si bien los controles practica­
dos por el Tribunal y la Comisión no
están concebidos para cuantificar el
ahorro que se podría lograr mediante
un mayor control de los costes, los
fallos en los sistemas y el alto nivel de
errores constituyen sólidos indicadores
de que el ahorro potencial podría ser
considerable.

###### **27**

En respuesta a las constataciones de
auditoría mencionadas anteriormen­
te, la Comisión lanzó procedimientos
de «correcciones financieras», por
las cuales se reducía la financiación
de la UE para el Estado miembro de
que se tratara, a fin de compensar las
deficiencias identificadas. Los pro­
cedimientos actualmente en marcha

en ocho Estados miembros tienen
su origen, al menos parcialmente, en
fallos en sus controles de los costes del
desarrollo rural o en incumplimientos
de las normas de contratación pública.

10 Informes especiales nº 5/2010:

«Aplicación del enfoque
Leader al desarrollo rural»;
nº 8/2012: «Orientación de la
ayuda a la modernización de
explotaciones agrícolas»;
nº 1/2013: «¿Han resultado
eficaces y eficientes las ayudas
de la UE a la industria
alimentaria para aumentar el
valor añadido de los
productos agrícolas?»;
nº 6/2013: «¿Han logrado los
Estados miembros y la
Comisión optimizar el uso de
los recursos en las medidas de
diversificación de la economía
rural?»; nº 8/2013: «Ayudas al
aumento del valor económico
de los bosques a través del

## **Observaciones 19**

###### **28**

Tras el Informe Anual relativo al
ejercicio 2011 elaborado por el Tribu­
nal, la Comisión solicitó a los Estados
miembros que desarrollaran planes de
acción para identificar las causas de los
errores y definieran medidas correcto­
ras. En 2012, catorce Estados miembros
establecieron dichos planes y todos los
demás lo hicieron en 2013.

###### **29**

Al mismo tiempo, a petición del
Parlamento Europeo, la Comisión
analizó los principales motivos del
alto porcentaje de error y presentó los
resultados en junio de 2013 [11] . Dos de
las principales razones aducidas fueron
la insuficiencia de los controles de la
moderación de los costes y el incum­
plimiento de las normas de contrata­
ción pública.

**Los costes se habrían ges­**
**tionado mejor si la Comisión**
**hubiera publicado directrices**
**y detectado las insuficien­**
**cias en una fase mucho más**
**temprana del período de**
**programación**

###### **30**

La Comisión no proporcionó directri­
ces al comienzo del período de progra­
mación 2007-2013 sobre el diseño de
los sistemas de control para verificar
los costes ni sobre los riesgos que
debían abordar dichos sistemas. Se es­
peraba que los gestores de los 88 PDR
desarrollaran sus propios enfoques
sin información de la Comisión sobre
el nivel requerido. La Comisión no
controló suficientemente que los Esta­
dos miembros contaran con sistemas
sólidos para verificar las solicitudes de
subvención antes de aprobar grandes
volúmenes de gasto a través de las
medidas de inversión. Los procesos de
acreditación y los informes elaborados
por los organismos de certificación no
alertaron a tiempo a la Comisión de los
riesgos para la economía del presu­
puesto de la UE.

Fondo Europeo Agrícola de
[Desarrollo Rural» (http://eca.](http://eca.europa.eu)
[europa.eu).](http://eca.europa.eu)

11 Documento de trabajo de los

Servicios de la Comisión sobre
la evaluación de las causas
subyacentes de los errores
y medidas correctoras
y preventivas en la política de
desarrollo rural

[SWD(2013) 244 final].

## **Observaciones 20**

###### **31**

Para cuando los primeros Estados
miembros presentaron planes de
acción a finales de 2012, solo quedaba
un año de los siete que comprendía
el período de programación. Por
consiguiente, los planes de acción
llegaron demasiado tarde para tener
algún efecto en el grueso del gasto.
Por ejemplo, para entonces las auto­
ridades polacas ya habían aprobado
subvenciones por valor del 90 % del
presupuesto para la modernización de
explotaciones —la medida de desa­
rrollo rural más importante desde el
punto de vista financiero— y varias
medidas en otros Estados miembros ya
no admitían nuevas solicitudes.

**Aunque las recientes ini­**
**ciativas de la Comisión han**
**producido algunos resulta­**
**dos, los planes de acción no**
**abordan con profundidad**
**suficiente los riesgos a la**
**moderación de los costes**

###### **32**

Las fiscalizaciones y la presión por
parte de la Comisión ya han logrado al­
gunos resultados positivos: varios Esta­
dos miembros comunicaron al Tribunal
que en 2013 y 2014 habían introducido
nuevos procedimientos para controlar
los costes de los proyectos de desa­
rrollo rural. Sin embargo, los planes de
acción de los Estados miembros no cu­
brían todos los PDR regionales o todas
las medidas pertinentes, y no siempre
proponían cambios, incluso cuando
las fiscalizaciones habían revelado
insuficiencias específicas [12] . Asimismo,
varios de los planes postergaron toda
actuación hasta el siguiente período
de programación.

###### **33**

La Comisión viene organizando, desde
el principio de 2013, seminarios dos
veces al año para debatir algunas de
las principales cuestiones y ha pedi­
do a las autoridades de los Estados
miembros que continúen desarrollan­
do sus planes de acción. En febrero de
2014 publicó una nota de orientación
dirigida a prevenir el fraude, y en
septiembre del mismo año, directrices
sobre la simplificación de los costes.
Estas directrices están destinadas al
período de programación 2014-2020,
en el que la Comisión alienta a los
Estados miembros a utilizar más la sim­
plificación de costes, lo que se espera
reduzca el porcentaje de error [13] .

###### **34**

No obstante, en el caso de las medidas
incluidas en el alcance de la presente
fiscalización, únicamente alrededor
del 5 % del gasto se basa hoy en día
en opciones de costes simplificados.
La Comisión no ha publicado directri­
ces sobre los enfoques aplicables al
95 % restante del gasto, a pesar de las
pruebas de que existen deficiencias.
Esto conlleva el riesgo de que, excepto
para el uso de costes simplificados, no
todas las 88 autoridades de gestión
puedan identificar y aplicar enfoques
eficaces para controlar los costes de las
subvenciones al desarrollo rural.

12 [En el Informe Anual de 2013

del Tribunal se incluyen
ejemplos].

13 No obstante, los

representantes de los Estados
miembros han mostrado su
preocupación por que la
diversidad de las medidas de
desarrollo rural dificulte el uso
de las opciones simplificadas
de costes; por que los costes
administrativos necesarios
para definir los costes estándar
puedan ser altos; por que
pueda ser necesario un largo
período de preparación para
llevar a cabo estudios; y por
que los Estados miembros
correrían el riesgo de cometer
errores sistemáticos y soportar
grandes correcciones
financieras si los auditores
constataran que los costes
estándar se habían fijado a un
nivel demasiado alto.

## **Observaciones 21**

###### **35**

La Comisión y los Estados miembros
han centrado los planes de acción en
mejorar el cumplimiento de los regla­
mentos de ejecución y reducir así el
porcentaje de error. Está claro que se
trata de una cuestión importante y el
Tribunal ha estado pidiendo durante
muchos años actuaciones en este
sentido. Pero el cumplimiento de los
reglamentos no es un fin en sí mismo;
también es preciso prestar atención
al principio de economía de «buena
gestión financiera» que la legislación
pretende conseguir (véanse los apar­
tados 2 y 10). A este respecto, incluso
los mejores planes examinados por
el Tribunal no ofrecen una respuesta
exhaustiva a los principales riesgos a la
economía: subvenciones basadas en
especificaciones que superan lo reque­
rido y precios no competitivos, modi­
ficaciones posteriores a la aprobación
y controles que no se corresponden
con el nivel de riesgo. El Tribunal
examina estos aspectos y los posibles
enfoques aplicados desde la segunda
a la quinta parte del presente informe.

**Segunda parte —**
**Precaución frente a las**
**especificaciones**
**excesivas: enfoques**
**destinados a garantizar la**
**moderación de los**
**artículos para los que se**
**aprueba la subvención**

###### **36**

Es de esperar que los gestores de los
programas de gasto de la UE apliquen
el principio de economía descrito en
la introducción del presente infor­
me. Según este principio, no solo
las subvenciones a proyectos deben
basarse en precios moderados, sino
que la especificación de un proyecto
—los artículos financiados— ha de ser

también moderada. Los subsidios cam­
bian la relación entre costes y bene­
ficios, lo que crea el riesgo de que los
solicitantes especifiquen propuestas
de proyectos de coste superior a lo re­
querido, que varían desde los «gastos
suntuarios» (véase el glosario) hasta
inversiones que no guardan propor­
ción con los resultados esperados. El
Tribunal evaluó los enfoques aplicados
por las autoridades de los Estados
miembros para abordar este riesgo de
especificaciones excesivas.

###### **37**

Si bien todas las autoridades de los Es­

tados miembros efectuaron controles
de los _precios_ (véase la tercera parte),
pocas procedieron a controles docu­
mentados explícitos de la moderación
de las especificaciones del proyecto [14] .
Algunas efectuaron controles indirec­
tos, implícitos o no documentados,
como se muestra en los apartados
46, 48 y 53, pero muchas atenuaron
el riesgo de especificaciones excesi­
vas para algunos tipos de proyectos
restringiendo los costes subvenciona­
bles máximos o utilizando opciones
de costes simplificados, tal y como se
muestra más adelante.

14 Un buen ejemplo se produjo

en Inglaterra (Reino Unido),
donde se controló
expresamente que el diseño
del edificio o la especificación
del equipamiento propuestos
estuvieran justificados como
los más apropiados para el
proyecto.

## **Observaciones 22**

**Restringir las subvenciones**
**a los costes de una especi­**
**ficación estándar resulta**
**sencillo y eficaz cuando hay**
**numerosos proyectos simila­**
**res o tipos comunes de gasto**

###### **38**

El riesgo de especificaciones excesivas
se produce cuando la subvención está
basada en el coste de los artículos ele­
gidos por el solicitante. El Tribunal ha
observado que las autoridades de los
Estados miembros pueden evitar en
gran medida este riesgo restringiendo
los costes subvencionables a los de
una especificación «estándar». Con
este enfoque, las autoridades de los
Estados miembros calculan los costes
necesarios para un proyecto o cate­
goría de gasto dados y limitan todas
las subvenciones a estos costes. En el
_**recuadro 3**_ se ofrece un ejemplo.

###### **39**

Este enfoque cuenta con la ventaja de
ser sencillo de aplicar y tener efectos
previsibles: ofrece seguridad. Esto
permite a las autoridades de los Esta­
dos miembros prescindir de onerosos
requisitos y controles sobre la modera­
ción de las especificaciones para cada
una de las solicitudes de proyectos. No
impide que los solicitantes apliquen
una solución de coste superior, pero
el pago de la subvención se basará en
el estándar, con lo que el coste para el
presupuesto de la UE será moderado.

###### **40**

No obstante, los proyectos de desarro­
llo rural requieren distintas y a veces
innovadoras soluciones, que incluyen
una amplia gama de distintos tipos de
gasto. La definición de una especifica­
ción estándar para todas las situacio­
nes posibles es poco viable. Se apli­
cará mejor allí donde exista un gran
número de proyectos claros y directos
con tipos similares de gasto.

###### **41**

Numerosas autoridades de los Estados
miembros han adoptado en cierta
medida este enfoque mediante la
aplicación de «costes simplificados»
o «costes máximos». Estos enfoques
se describen en el _**recuadro 2**_ . Los
costes simplificados se aplicaron en 54
de los 88 PDR, la mayoría en inver­
siones en medidas de gestión de la
tierra diseñadas para mejorar el medio
ambiente o plantar y gestionar bos­
ques. Un ejemplo habitual es un pago
estándar por metro de seto calculado
sobre la base de una especificación
estándar (por ejemplo, tres plantas de
espino por metro). De forma pareci­
da, varias autoridades de los Estados
miembros también han establecido
«costes máximos» para la ejecución
de los proyectos. Esto difiere de los
«costes estándar» en que el solicitante
recibe el reembolso del gasto efectivo
realizado. En el _**recuadro 4**_ se incluyen
ejemplos de tipos de gasto en los que
las autoridades de los Estados miem­
bros han restringido las subvenciones
a los costes estándar o máximos.

###### **42**

Si bien más de la mitad de las autorida­

des de los Estados miembros utilizan
la simplificación de costes (y otras
utilizan de modo parecido los costes
máximos por unidad), el Tribunal ob­
servó que esto solo ocurre para tipos
de gastos específicos en un número
limitado de medidas (véase el _**ane­**_
_**xo III**_ ) y que representa únicamente
alrededor del 5 % del presupuesto.
Existe margen para una aplicación
más amplia de estos métodos en otras
medidas y en otros PDR.

## **Observaciones 23**

**Ejemplo de restricción de los costes subvencionables de modo que se limite el**
**riesgo de especificaciones excesivas: dispositivo de pulverización en Francia**

En Francia, los agricultores que solicitaban subvenciones para el coste de pulverizadores de cultivos especi­
ficaban con frecuencia equipamiento opcional extra que podía llegar al 85 % del coste total. Convencidas de
que esta práctica era abusiva, las autoridades francesas establecieron en 2012 un límite de 3 000 euros para
los costes de estos extras pagaderos por medio de una subvención.

**Tipos de gasto en los que las autoridades de los Estados miembros han restringido**
**las subvenciones a los costes estándar o máximos de modo que se limite el riesgo**
**de especificaciones excesivas**

**Precios unitarios**

—
por metro de seto (por ejemplo, en Francia, con cargo a la medida «Conservación y mejora del patrimonio

rural»);

—
por hectárea de mejora del suelo (por ejemplo, en Hungría, con cargo a la medida «Primera forestación de

tierras agrícolas»).

**Coste máximo por unidad de realización o resultado**

—
por metro cuadrado de edificio construido o renovado (por ejemplo, en Bulgaria, en el caso de edificios

con cargo a la medida «Renovación y desarrollo de poblaciones rurales»);

—
por número de animales (por ejemplo, en Francia, para cobertizos destinados a ganado con cargo a la

medida «Modernización de las explotaciones agrícolas»).

**Coste máximo por categoría de gasto**

—
importe máximo para un tipo de equipamiento agrícola (por ejemplo, en Francia, para dispositivos de

pulverización con cargo a la medida «Modernización de las explotaciones agrícolas»);

—
importe máximo para estudios técnicos o de viabilidad (por ejemplo, en la República Checa, para la

preparación de planes de proyectos de biogás con cargo a la medida «Modernización de las explotaciones
agrícolas»);

—
porcentaje máximo para honorarios (por ejemplo, en Andalucía, España, para honorarios de arquitectos

con cargo a la medida «Aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales»).

## **Observaciones 24**

**En el caso de otras medidas,**
**si el riesgo lo justifica, los**
**costes propuestos deberían**
**ser evaluados para garan­**
**tizar la moderación de las**
**especificaciones**

###### **43**

En los casos en que los costes no se
han restringido a los de una especifi­
cación estándar, es necesario abordar
el riesgo de especificaciones excesi­
vas. Ante esto, las autoridades de los
Estados miembros han adoptado tres
enfoques principales:

οο controles tipo para comparar los
costes propuestos con referencias;

οο evaluación individual de las espe­
cificaciones de los proyectos;

οο dictámenes de expertos.

**Los cálculos estándar y la**
**comparación con referencias**
**pueden identificar rápidamente**
**aquellas solicitudes con**
**especificaciones excesivas**

###### **44**

En todos los proyectos —excepto en
los de menor tamaño—, los solicitan­
tes deben facilitar información física
y financiera sobre su actividad de
negocio y sobre los planes del proyec­
to, que las autoridades de los Estados
miembros utilizan para comprobar la
subvencionabilidad y seleccionar los
mejores proyectos. Esta información
puede variar desde unas cuantas cifras
hasta un plan de empresa comple­
to. Las autoridades de los Estados
miembros también pueden utilizar
esta información para controlar la
moderación de los costes del proyec­
to propuesto para las realizaciones
o los resultados esperados, esto es,
la posible contribución del proyecto
a la consecución de los objetivos de la
política de desarrollo rural. Entre los

ejemplos se incluye un simple cálculo
de amortización o la correlación entre
la capacidad del equipamiento agríco­
la y el tamaño y tipo de explotación.

###### **45**

Las autoridades de los Estados miem­
bros pueden crear modelos de cálculo
y hojas de cálculo que permitan a su
personal determinar rápidamente
las ratios financieras u otros indica­
dores y compararlas con referencias
o umbrales de alerta. Esto se puede
llevar a cabo con poco tiempo o coste
adicional, mediante la elaboración de
plantillas para los impresos de solici­
tud que garanticen la coherencia de la
información. Las solicitudes compren­
didas en el intervalo normal podrán
beneficiarse de un nivel de control re­
ducido, mientras que las situadas fuera
de dicho intervalo serán investigadas
con más minuciosidad a fin de garanti­
zar la moderación de los costes.

###### **46**

Estas referencias también se pueden
utilizar como criterios de eficacia con
respecto a los costes o de «optimiza­
ción de recursos» en la selección de los
proyectos. Por ejemplo, en Inglaterra
(Reino Unido), las autoridades estable­
cieron como objetivo que, de media,
los proyectos de ayuda para pequeñas
empresas rurales debían generar un
nuevo puesto de trabajo por cada
30 000 libras esterlinas de ayuda. Si
consideraban que los costes de pro­
yecto propuestos no era moderados
(esto es, demasiado altos) en relación
con dicho objetivo, la subvención no
se aprobaba. En el caso de las principa­
les medidas de inversión, solo cuatro
de los quince PDR examinados habían
evaluado la moderación de los costes
para las realizaciones o los resultados
esperados (véanse el _**anexo IV**_ y el
_**gráfico 5**_ ).

## **Observaciones 25**

**Evaluación por las autoridades de los Estados miembros con relación a las realizacio­**
**nes o los resultados esperados** **[1]**

1 Excluida la medida para la formación y la información.

_Fuente:_ constataciones de auditoría del TCE.

## **Observaciones 26**

**Evaluar cada una de las**
**especificaciones de los**
**proyectos puede resultar difícil**
**para el personal administrativo**
**no técnico, pero los controles**
**basados en el sentido común**
**y unas normas claras pueden**
**contribuir a evitar y a detectar**
**especificaciones excesivas**

###### **47**

En programas tan diversos como los
del desarrollo rural, no todos los pro­
yectos tendrán un conjunto de realiza­
ciones y resultados estándar que per­
mita evaluar directamente los costes
mediante cálculos de ratios o compa­
ración con referencias. Asimismo, si las
especificaciones sobrepasan la norma,
las autoridades de los Estados miem­

bros deben tomar en consideración
si las especificaciones más elevadas
están justificadas por las circunstan­
cias particulares del proyecto o porque
suponen una mayor optimización de
los recursos. Estas evaluaciones de
las especificaciones de los proyectos
(incluidas las condiciones de licitación
y los criterios de adjudicación) pueden
resultar difíciles sin conocimientos téc­
nicos especializados y requerir tiempo,
pero merecen la pena en el caso de los
importes de mayor cuantía.

###### **48**

Alrededor de dos tercios de las au­

toridades de los Estados miembros
informaron al Tribunal de que su
personal efectuaba controles de las
especificaciones de los proyectos ba­
sados en el sentido común, y a menu­
do utilizaban la experiencia acumulada
en la tramitación de un gran número
de proyectos. No obstante, el Tribunal
ha observado que el valor de estos
controles se reduce si no se mantiene
un registro de lo que se controla y de
los criterios aplicados.

###### **49**

Unas normas claras ayudan al personal
no técnico a tomar decisiones cohe­
rentes y justas al evaluar propuestas
de proyectos. Una situación particular,
aunque común, tiene lugar cuando el
solicitante presenta para el proyecto
ofertas de varios proveedores con
distintas especificaciones: diferen­
tes tipos de equipamiento, distintos
métodos o materiales de construc­
ción, distintos calendarios o servicios
posventa, etc. Los solicitantes elegirán
normalmente la oferta que represente
el valor óptimo para su negocio en tér­
minos de calidad y coste, aunque esta
opción se verá influida por el subsidio.
Si los solicitantes no eligen la oferta
de menor coste, las autoridades de los
Estados miembros deben evaluar si la

calidad o características adicionales de
la oferta de mayor precio representan
también una mayor optimización de
los recursos en términos de los objeti­
vos de la política, o si se puede tratar
de gastos suntuarios.

## **Observaciones 27**

###### **50**

Para lograr lo anterior, el personal que
evalúa los costes de las propuestas de
proyectos necesita criterios claros que
puedan aplicar de forma coherente
en todos los casos. En este punto el
Tribunal ha detectado una insuficiencia
general ya que, en lugar de criterios, las
autoridades de los Estados miembros
se han limitado a recoger ejemplos del
tipo de justificaciones que _podrían_ ser
aceptables. Un ejemplo de ello se da
en Alemania, donde se puede tomar
en consideración casi cualquier motivo
concebible: calidad, precio, idoneidad
técnica, cualidades medioambienta­
les, costes de funcionamiento y man­
tenimiento, rentabilidad, servicio de
atención al cliente, asistencia técnica
o fechas de entrega. Otras autoridades,
como las francesas e inglesas, han apli­
cado un enfoque similar. En sus fiscali­
zaciones previas, el Tribunal constató
que a las autoridades de los Estados
miembros les bastaba si se aportaba
uno de estos motivos, pero rara vez
evaluaban si era suficiente para justifi­
car el gasto adicional. Se requiere cierto
grado de facultad de apreciación para
evaluar las justificaciones que ofrecen
los solicitantes, pero los expedientes de
los proyectos carecían de documenta­
ción que mostrara la base sobre la que
el personal que evaluaba la solicitud
consideró que los costes adicionales
eran moderados.

###### **51**

Un enfoque alternativo, aplicado por
alrededor de un cuarto (21) de las 88
autoridades de los Estados miembros,
es basar siempre la solicitud en la oferta
válida más baja, lo que tiene la ventaja
de la simplicidad, ya que no hay margen
de ambigüedad, y de la economía, ya
que representa el coste más bajo para el
presupuesto de la UE. Este enfoque no
impide que el solicitante elija la oferta
«más ventajosa» si es más alta, pero el
_importe de la subvención_ siempre estará
determinado por la oferta más baja.
En la práctica, los solicitantes pagan
por los «extras» (como productos de

mayor calidad o con mayor período de
garantía) sin la ayuda de la subvención.
Los distintos enfoques se recogen en el
_**recuadro 5**_ .

###### **52**

Por supuesto, ninguno de los enfoques
anteriores será eficaz si el solicitante
manipula el proceso de obtención
y presentación de ofertas, por ejemplo,
redactando especificaciones de modo
que posibles proveedores queden
excluidos. Este riesgo se aborda en
la tercera parte: _Obtención del mejor_
_precio_ .

## **Observaciones 28**

|Col1|Estado miembro X: subvención<br>basada en la oferta más baja|Estado miembro Y: subvención ba­<br>sada en la elección del solicitante|
|---|---|---|
|Oferta válida más baja|80 000|80 000|
|Oferta elegida por el solicitante|100 000|100 000|
|Subvención aprobada al 50 %|40 000|50 000|

**El dictamen de los expertos**
**puede ofrecer garantías**
**de la moderación de las**
**especificaciones, siempre**
**que sean suficientemente**
**independientes**

###### **53**

Numerosos proyectos de PDR implican
tipos de gasto similares: maquina­
ria agrícola, instalaciones agrícolas,
construcción e infraestructuras rurales,
por ejemplo. Algunas autoridades de
los Estados miembros, como las de
Hungría e Italia (Campania), emplean
a personal con cualificaciones en estos
campos, como ingenieros o peritos
agrónomos, que pueden entender las
especificaciones técnicas y aplicar sus
cualificaciones profesionales y expe­
riencia para tomar decisiones funda­
mentadas sobre las especificaciones
de proyecto propuestas. Siempre que

la finalidad y conclusión de los con­
troles estén claras y el trabajo llevado
a cabo se documente, el uso de cono­
cimientos especializados de personal
interno puede ofrecer garantías fiables
e independientes sobre la moderación
de los costes propuestos, y permitir
que las autoridades de los Estados
miembros identifiquen los casos de
gastos suntuarios. El efecto disuaso­
rio también es importante: es menos
probable que un agricultor solicite
especificaciones excesivas si sabe que
la solicitud de subvención será evalua­
da por un ingeniero agrónomo, por
ejemplo.

## **Observaciones 29**

###### **54**

No obstante, no es siempre factible
ni eficaz con respecto a los costes
para las autoridades de los Estados
miembros contratar a personal con
estos conocimientos especializados,
en particular cuando hay muy pocos
proyectos de un tipo concreto que lo
justifiquen. Algunas autoridades de los
Estados miembros, como las de Grecia
y Lituania, contratan expertos para
que emitan dictamen sobre las especi­
ficaciones y los costes de los proyectos
seleccionados, sobre todo si los pro­
yectos presentan riesgos específicos,
debido a su tamaño o particularidades,
o se sitúen fuera de los intervalos nor­

males de costes.

###### **55**

Otras autoridades de los Estados
miembros, como las de Austria y Hun­
gría, exigen a los solicitantes que
presenten un certificado o declaración
a cargo de un experto acreditado,
como un perito agrónomo, sobre las
especificaciones del proyecto. No
obstante, en la práctica, la fiabili­
dad que se puede conceder a dichas
declaraciones es limitada. De manera
obvia, los expertos actuarán en interés
de sus clientes, lo que podría entrar
en conflicto con los intereses de los
Estados miembros y de la UE de lograr
los objetivos de la política al menor
coste posible. En segundo lugar, la
finalidad de la declaración a cargo del
experto puede ser la de confirmar que
la especificación cumple las normas de
construcción u otros requisitos téc­
nicos, lo que no resulta pertinente ni
útil para identificar un posible caso de
especificación excesiva.

**Tercera parte — Obtención**
**del mejor precio: enfoques**
**destinados a garantizar la**
**moderación de los precios**
**de los artículos aprobados**

###### **56**

Siguiendo el principio de economía
(véanse los apartados 2 y 10), la finan­
ciación de los proyectos de la UE debe
estar basada en los precios más bajos
disponibles para la especificación de
proyecto en cuestión. Sin embargo, los
subsidios reducen los incentivos para
que el solicitante busque los mejo­
res precios, y los solicitantes pueden
preferir favorecer a un proveedor de
mayor coste, lo que conlleva el riesgo
de que las solicitudes de subvención
estén basadas en precios no competi­
tivos. El Tribunal evaluó los enfoques
aplicados por las autoridades de los
Estados miembros para dar respuesta
a este riesgo.

###### **57**

Para finales de 2013, las quince autori­
dades de los Estados miembros habían
implantado sistemas formales para
controlar la moderación de los precios.
Los principales enfoques aplicados (que
se describen en el _**recuadro 2**_ ) son:

οο comparación de los costes solicita­
dos con información independien­
te sobre los precios, obtenida a tra­
vés de estudios de mercado o listas
o bases de datos de precios;

οο comparación de distintas ofertas
obtenidas por el solicitante, incluidas
también las obtenidas mediante pro­
cedimientos de contratación pública;

οο consulta a expertos.

Un enfoque alternativo adoptado para
atenuar el riesgo consiste en utilizar cos­
tes simplificados o máximos para fijar
o limitar los costes de los proyectos.

## **Observaciones 30**

**Si es viable, el uso de opcio­**
**nes de costes simplificados**
**(o el uso de costes máximos**
**de modo similar) limita efi­**
**cazmente el riesgo de precios**
**excesivos, siempre que se**
**fijen en el nivel adecuado**

###### **58**

Tal y como se describe en los aparta­
dos 38 a 42, las subvenciones pueden
estar basadas en costes simplificados
fijados por las autoridades de los
Estados miembros, enfoque que limita
el riesgo de especificaciones excesivas.
De modo similar, se pueden establecer
costes máximos para las realizaciones,
los resultados o las categorías de gas­
to. Si estos niveles de gasto se fijan al
mismo nivel o a un nivel inferior al de
los mejores precios de mercado dispo­
nibles, se supone que el coste para el
presupuesto de la UE será moderado.
En los apartados 41 y 42, el Tribunal
hace constar que más de la mitad de
las autoridades de los Estados miem­

bros han utilizado en cierta medida la
simplificación de costes, y que existe
margen para un uso más extendido de
estos enfoques.

###### **59**

Si se fija un _coste máximo_, al solicitante
se le reembolsa el límite inferior de
la subvención solicitada, el importe
pagado realmente o el importe máxi­
mo, lo que representa el mayor ahorro
posible para los presupuestos nacio­
nales y de la UE. Sin embargo, con los
métodos de _coste simplificado_, el solici­
tante puede recibir teóricamente una
subvención superior al gasto realizado.
Siempre que esto ocurra en pocos
casos y solo para pequeñas cuantías, el
coste extra se puede justificar por las
ganancias derivadas de la simplifica­
ción adicional.

###### **60**

Si los «costes máximos» se fijan en
un nivel que sobrepase los precios
de mercado disponibles, tendrán un
efecto reducido. Si los «costes simpli­
ficados» se fijan en un nivel demasia­
do alto, provocarían la presentación
de costes sin justificar, tal y como se
describe más adelante. Esto se puede
comprobar en el _**recuadro 6**_ .

## **Observaciones 31**

|Costes reales por<br>hectárea|Subvención pagada so­<br>bre la base de un coste<br>máximo de 4 000/ha|Subvención pagada so­<br>bre la base de un precio<br>unitario de 4 000/ha|Subvención pagada so­<br>bre la base de un coste<br>máximo de 6 000/ha|Subvención pagada so­<br>bre la base de un precio<br>unitario de 6 000/ha|
|---|---|---|---|---|
|3 000|3 000|4 000|3 000|6 000|
|4 000|4 000|4 000|4 000|6 000|
|5 000|4 000|4 000|5 000|6 000|

**Si los costes simplificados se**
**fijan en un nivel demasiado**
**alto, pueden afectar a la**
**economía del conjunto del**
**gasto; por este motivo, las**
**autoridades de los Estados**
**miembros deben garantizar su**
**justificación y que se revisan**
**y ajustan periódicamente**

###### **61**

Los costes simplificados deben fijarse
con antelación, ya que son necesarios
para preparar las solicitudes y aprobar
la cuantía de la subvención. Para poder
fijar los importes se requieren estudios
y proyecciones, lo que entrañará una
serie de hipótesis.

La Comisión ha publicado directri­
ces dirigidas a las autoridades de los
Estados miembros para garantizar
la exactitud de estos cálculos. Estas
autoridades pueden obtener garantías
adicionales encargando una verifica­
ción externa de los cálculos.

## **Observaciones 32**

###### **62**

Los importes resultantes se aplicarán
a una situación tipo y podrán significar
para algunos solicitantes la reducción
de los precios disponibles para algu­
nos solicitantes y un aumento para
otros. Esto podría provocar pagos en
exceso, si la subvención supera el gas­
to efectivo realizado. En el _**recuadro 7**_
se muestra un ejemplo. En consecuen­
cia, las autoridades de los Estados
miembros deberían garantizar que
los pagos en exceso tienen carácter
excepcional y, para ello, tendrían que
comprobar periódicamente una mues­
tra de casos reales para asegurarse de
que los costes simplificados se han fi­
jado al nivel de los precios de mercado
a disposición del público en general,
o por debajo de los mismos.

###### **63**

El Tribunal no pudo hallar ninguna
autoridad de los Estados miembros
que revisara de este modo los costes
simplificados. Sin embargo, algunas
contaban con métodos para garantizar
la moderación de los _costes máximos_
_por unidad_, lo que también podría
aplicarse a los costes simplificados. Por
ejemplo, en las regiones alemanas de
Brandemburgo y Berlín, las autorida­
des ajustaban cada año el coste máxi­
mo por hectárea para la plantación de
bosques al 85 % del coste real medio
observado en el año precedente.

**Los costes unitarios estándar basados en cálculos teóricos pueden exagerar los**
**precios de mercado disponibles y provocar pagos en exceso**

El PDR de 2007 para Inglaterra incluía un coste unitario estándar de 228 libras esterlinas por hectárea para la
gestión de zonas de matorral con cargo a la medida «inversiones no productivas». Las autoridades inglesas
basaron este importe en cálculos de los costes habituales para un agricultor que desarrolla esta tarea. Una
escuela de agronomía de reconocido prestigio comprobó el cálculo. El control por el Tribunal de un pago de
2012 seleccionado aleatoriamente reveló que el agricultor en cuestión había empleado a un contratista para
dicha tarea a un coste de 95 libras esterlinas por hectárea.

Las autoridades inglesas no habían implantado un proceso que comparara periódicamente los costes unita­
rios estándar con los gastos efectivos realizados para una muestra de proyectos, aunque con esta compara­
ción se podría haber detectado que no se correspondían con los costes reales.

## **Observaciones 33**

**La comparación de los pre­**
**cios de los artículos solici­**
**tados con información de**
**precios independiente puede**
**ofrecer garantías de la mode­**
**ración de los precios, pero**
**es un enfoque que puede ser**
**difícil de aplicar**

**Los estudios de mercado se**
**pueden utilizar para obtener**
**información independiente de**
**comparación de precios para**
**proyectos individuales**

###### **64**

En once de los quince PDR sometidos
a examen documental (véase el _**anexo**_
_**IV**_ ), las autoridades de los Estados
miembros a veces llevan a cabo estu­
dios de mercado o comparaciones con
otros proyectos similares a fin de com­
probar la moderación de los precios
aportados en la solicitud (este método
se combina con frecuencia con el de
«comparación de ofertas» descrito en
el _**recuadro 2**_ para obtener una mayor
seguridad). Por ejemplo, en Polonia, el
personal practicó búsquedas de pre­
cios por Internet, confirmó los precios
con los proveedores o pidió contra­
ofertas. Dado que esta información es
independiente —esto es, no la facilita
el solicitante—, puede aportar prue­
bas fiables de los precios disponibles.

###### **65**

Los estudios de mercado se han uti­
lizado satisfactoriamente en algunos
Estados miembros, en particular allí
donde existen indicaciones de riesgo,
pero requieren tiempo y puede resul­
tar difícil demostrar una evaluación

coherente de todas las solicitudes.
Esta circunstancia ha motivado que
otras autoridades de Estados miem­
bros implanten, en su lugar, sistemas
de precios de referencia (véase más
adelante).

**La consulta de bases de**
**datos o listados de precios**
**puede resultar eficiente,**
**pero es necesario adoptar un**
**enfoque capaz de abarcar la**
**enorme variedad de artículos**
**subvencionables**

###### **66**

La mayoría de las autoridades de los
Estados miembros —76 de 88— han
creado bases de datos de precios,
como mínimo, para algunos tipos
de gasto (la mayoría para maquina­
ria agrícola), o se remiten a bases de
datos o listados de precios comercia­
les, como los precios unitarios para
materiales de construcción o costes de
edificación. En toda la UE, los cos­
tes de alrededor de un cuarto de las

solicitudes de subvención al desarrollo

rural se evalúan con relación a estos
precios de referencia. Se han adoptado
dos enfoques diferentes. La mayoría
—63 de las autoridades de los Estados
miembros— consideran los precios
de referencia como _techos_ y limitan
la subvención al precio de cada uno
de los artículos recogidos en la base
de datos. En el segundo enfoque, los
precios de referencia se consideran _in­_
_dicaciones_, con lo que las autoridades
pueden aprobar solicitudes de subven­
ción con precios que sobrepasen dicha
referencia si creen que los precios más
altos son moderados.

## **Observaciones 34**

###### **67**

Con la gran diversidad de posibles gas­
tos en una amplia gama de potenciales
proyectos de desarrollo rural —que
pueden variar desde recursos básicos
como cemento o mano de obra hasta
complejos equipos controlados por
ordenador—, unas bases de datos
exhaustivas pueden ser caras de crear
y gestionar, y es posible que sea difícil
garantizar la fiabilidad, coherencia
y actualización de los datos. En Hun­
gría, por ejemplo, solamente la base
de datos de precios para maquinaria
contiene 230 000 artículos de dife­
rentes fabricantes, modelos, opciones
y calidades y debe ser actualizada dos
veces al año (los costes relacionados
con la edificación se incluyen en otra
base de datos).

###### **68**

No obstante, en el caso de los PDR
de mayor tamaño, con a veces miles
de solicitudes de proyectos similares
para tramitar, el uso de dichas bases
de datos puede ser un modo eficiente
de comprobar precios, con las reservas
señaladas anteriormente. Sin embargo,
si los precios recogidos corresponden
a artículos o recursos —como mate­
riales de construcción—, la labor que
acarrea comprobar los precios puede
ser considerable (véase el _**recuadro 8**_ )
y puede provocar además que el per­
sonal de la autoridad del Estado miem­
bro se centre en los precios de algunos
artículos fáciles de comprobar, como
el coste del cemento, y que obvien,
por ejemplo, algunos acabados más
especializados, en los que el riesgo de
precios excesivos es mayor. Algunos
Estados miembros, como Bulgaria,
Francia y Grecia, evitan estos proble­
mas mediante el establecimiento de
precios de referencia basados en reali­
zaciones, como el tamaño o la capaci­
dad de la construcción en su conjunto
(estos pueden aplicarse como «costes
máximos»; véase el apartado 41).

**Comparación de los enfoques aplicados para controlar el coste de los proyectos de**
**construcción para la medida de modernización de explotaciones agrícolas: control**
**del coste de artículos (Lituania) y control del coste de las realizaciones (Francia)**

En Lituania, las autoridades se abonan a listados comerciales de costes de edificación que muestran, para un
determinado tipo de edificio, el método de construcción y la elección de los materiales, el coste habitual por
metro lineal de cimientos, el coste por metro cuadrado de tejado, el coste por metro cuadrado para muros,
ventanas, decoración, embaldosado, etc. El personal que evalúa las propuestas de proyectos toma elemen­
tos de la construcción propuesta en la solicitud de subvención y calcula el coste esperado de cada elemento
mediante los listados de precios. A continuación, los costes calculados de estos elementos se comparan con
los de la solicitud de subvención.

En Francia se han fijado los costes habituales de edificación por animal o por metro cuadrado o metro cúbico,
sobre la base de un estudio de proyectos pasados. Por ejemplo, se calcula que un cobertizo destinado a un
número de reses comprendido entre 40 y 60 cuesta 2 920 euros por res. Una fosa de estiércol líquido de ce­
mento de hasta 100 m³ cuesta 157 euros por m³. Las autoridades pueden calcular rápidamente el coste por res
o m³ de la propuesta de proyecto y compararlo con el coste esperado.

## **Observaciones 35**

**Estas bases de datos y listados**
**solo resultan útiles si los**
**precios que contienen se**
**acercan suficientemente a los**
**precios de mercado reales**
**disponibles**

###### **69**

En seis de los diez PDR en los que se
utilizaron precios de referencia para
maquinaria y equipamiento (véase el
_**gráfico 6**_ ), son los fabricantes y distri­
buidores los que facilitan los precios
a las autoridades de los Estados miem­
bros, o los toman de sus listas o catá­
logos de precios. En el _**recuadro 9**_ se
ofrece un ejemplo. No obstante, es una
práctica comercial normal negociar
descuentos de los precios de catálogo,
lo que puede resultar fundamental
(no es muy común pagar el precio de
catálogo completo por un automóvil
nuevo, por ejemplo). Esto significa que
es probable que los precios de catálo­
go superen a los precios de mercado
reales disponibles. En consecuencia,

estos tienen poco valor como precios
de referencia (o como techos), excepto
si sirven para identificar la situación
inusual en la que los precios propues­
tos en la solicitud de subvención se
sitúan por encima de los que ofrece
el fabricante [15] . Otras autoridades de
Estados miembros compilan precios
de referencia mediante estudios de
mercado o a través de la recopilación
de datos de aprobaciones de proyec­
tos y solicitudes de pago.

15 Sin embargo, puede ser más

sencillo compilar y mantener
bases de datos de precios
a partir de precios de catálogo
de proveedores más que de
precios de mercado. Si este es
el caso, las autoridades de los
Estados miembros pueden
aplicar un coeficiente a los
precios de catálogo para
obtener una aproximación
a los precios de mercado que
se utilizarán como referencia
o techo.

**Los precios de referencia (o precios máximos) basados en precios de catálogo de**
**proveedores tienen poca utilidad para establecer la moderación de los costes**

En Hungría se mantiene una base de datos de precios para maquinaria agrícola y forestal, facilitados por
distribuidores y fabricantes. El solicitante no tiene que proporcionar ofertas de proveedores en apoyo de la
solicitud de subvención si los artículos en cuestión están recogidos en la base de datos, lo que simplifica el
proceso. Las autoridades húngaras aprueban las solicitudes de subvención si los costes son equivalentes o in­
feriores a los precios recogidos en la base de datos.

El Tribunal comparó los precios que ofrecían realmente los proveedores a los solicitantes con los precios reco­
gidos en la base de datos. Doce de las ofertas estudiadas correspondían a tractores agrícolas. De media, estas
ofertas eran un 30 % inferiores al precio recogido en la base de datos. Las autoridades húngaras contestaron
al Tribunal que una diferencia de entre el 25 y el 30 % por debajo de los precios de la base de datos no era
inusual.

En esta situación, que no es exclusiva de Hungría, la comparación de la solicitud de subvención con una base
de datos de precios puede cumplir la letra del reglamento de ejecución (véase el apartado 17) pero únicamen­
te demuestra que los precios no superan los precios de catálogo de los distribuidores y fabricantes, no que los
precios sean moderados.

## **Observaciones 36**

**Fuentes utilizadas para establecer costes de referencia o techos de precios**

_Fuente:_ constataciones de auditoría del TCE.

## **Observaciones 37**

###### **70**

Si los precios de referencia (o máxi­
mos) son demasiado altos, podrían
afectar a los comportamientos,
y animar a los solicitantes a proponer
precios cercanos al límite con el fin
de maximizar la cuantía de la subven­
ción. Así se crea un desincentivo para
reducir los costes y un incentivo para,
con la connivencia de los proveedo­
res, inflar artificialmente los precios,
proporcionando bienes o servicios no
subvencionables ocultos en los costes

inflados del artículo subvencionable

u ofreciendo descuentos ocultos.
También puede provocar un compor­
tamiento no competitivo por parte de
los proveedores. Para evitar este ries­
go, Estados miembros como Bulgaria
no muestran los precios en la versión
pública de su base de datos de precios
de referencia.

###### **71**

Al igual que con los costes simplifica­
dos, los precios de referencia o máxi­
mos pueden perder vigencia, y, si se
basan en los costes de edificación en
una capital, por ejemplo, pueden no
reflejar los precios de las zonas rurales.
Por tanto, es preciso actualizar periódi­
camente las bases de datos de precios,
que deberán reflejar las variaciones
regionales si estas son significativas.

**Si los precios de los artículos**
**solicitados superan el precio**
**de referencia, es necesario**
**discernir el nivel de subvención**
**que debe aprobarse, con el**
**apoyo de normas y criterios**
**claros**

###### **72**

Por su propia naturaleza, los precios de
referencia no pueden reflejar siempre
los precios de mercado disponibles
en el momento y lugar de cada uno
de los proyectos. Algunas diferencias
son inevitables, en especial en el caso
del equipamiento, si la base de datos
de precios de referencia no incluye
el mismo fabricante y modelo que el
artículo solicitado. En caso de que los
precios solicitados superen los pre­
cios de referencia, a menos que las
autoridades de los Estados miembros
apliquen el precio de referencia como
techo, el personal tendrá que discernir
si el precio más caro es sin embargo
moderado. Habida cuenta de que
este proceso puede ser difícil y llevar
mucho tiempo, se pueden aceptar pe­
queñas diferencias con los precios de
referencia sin llevar a cabo investiga­
ciones ulteriores, dado el bajo ahorro
potencial de costes.

###### **73**

Allí donde las diferencias superaron la
varianza tolerada con respecto a los
precios de referencia, las autorida­
des de los Estados miembros, por lo
general, exigieron a los solicitantes
que aportaran una justificación, pero
los criterios aplicados para evaluar
estas justificaciones no eran claros
y también faltó documentación que
explicara sobre qué base se considera­
ron moderados los costes situados por
encima de los precios de referencia.

## **Observaciones 38**

###### **74**

No obstante, autoridades de Estados
miembros como Francia y Lituania
aceptaron automáticamente dife­
rencias de hasta un 30 o un 40 % por
encima de los precios de referencia sin
exigir justificación al solicitante y sin
haber establecido en primer lugar que
unas diferencias de tal magnitud refle­
jan los precios pagados realmente en
ausencia de subsidio. El Tribunal tiene
dudas de que un precio un 30 % supe­
rior al precio de referencia pueda con­
siderarse automáticamente moderado
y que esta práctica sea conforme con
el principio de economía. Los costes de
un proyecto medio de transformación
alimentaria, por ejemplo, rondan los
750 000 euros. Si el precio de referen­
cia se corresponde con este importe, el
enfoque descrito anteriormente permi­
tiría que se aceptaran sin cuestionar
300 000 euros adicionales de costes.
En los casos en los que los precios
de referencia se basan en precios de
catálogo más que en los precios de
mercado reales (como es el caso, por
ejemplo, de Lituania), el riesgo de que
se puedan aprobar precios excesivos
es aún mayor.

**La comparación de ofertas**
**recibidas de distintos pro­**
**veedores puede constituir un**
**método directo para estable­**
**cer los precios de mercado,**
**pero se necesitan garantías**
**para protegerse frente a la**
**manipulación y el fraude**

###### **75**

Un método utilizado habitualmente
en el desarrollo rural, al igual que en
otros numerosos programas de gasto
basados en subvenciones, consiste
en exigir al solicitante que presente
ofertas de proveedores que demues­
tren que la solicitud de subvención se
basa en precios moderados. En el caso
de importes de mayor cuantía, sobre
todo en los organismos públicos, las
ofertas se pueden obtener mediante
un proceso de licitación establecido.
La comparación de ofertas es una
práctica comercial común y a menu­
do no representa una carga adicional
para el solicitante. Si existe verdadera
competencia entre los proveedores, la
comparación de ofertas puede resultar
eficaz para demostrar que se ha ob­
tenido el mejor precio disponible. Las
autoridades de los Estados miembros

evalúan de este modo los costes de

alrededor de dos tercios de las solicitu­

des de subvención al desarrollo rural.

## **Observaciones 39**

**El método de «ofertas**
**comparativas» se basa en**
**que exista una verdadera**
**competencia; si solo se**
**presenta una oferta (o si las**
**ofertas presentadas no son**
**comparables), se requieren**
**métodos alternativos para**
**controlar la moderación de los**
**precios**

###### **76**

Las autoridades de los Estados miem­
bros exigen normalmente que el soli­
citante presente dos o tres ofertas de
proveedores en apoyo de la solicitud
de subvención. Sin embargo, a veces
los solicitantes presentan una única
oferta, debido a que el artículo es úni­
co (existe solo un posible proveedor)
o porque otros proveedores no han
presentado ofertas. Esto también pue­
de deberse a una manipulación de la
convocatoria de ofertas por parte del
solicitante para favorecer a un provee­
dor concreto.

###### **77**

Una única oferta no demuestra que se
haya obtenido el mejor precio para el
artículo en cuestión. Sin embargo, el
Tribunal ha observado que las auto­
ridades de los Estados miembros han
aceptado ofertas únicas sin efectuar
controles alternativos a fin de deter­
minar la moderación de los precios,

como estudios de mercado, compara­
ción con otros proyectos o cálculos de
expertos. En el _**recuadro 10**_ se ofrecen
ejemplos procedentes de Francia e In­
glaterra. Desde entonces, las autorida­
des inglesas han introducido proce­
dimientos que exigen estos controles
alternativos en los casos en que solo se
presente una única oferta.

**Se requieren medidas para**
**disuadir, evitar, detectar**
**y corregir cualquier acto de**
**manipulación del proceso**
**destinada a favorecer a un**
**proveedor concreto**

###### **78**

La vulnerabilidad del método de ofer­
tas comparativas reside en que el soli­
citante es quien facilita la información
sobre los precios, que no obtienen de
modo independiente las autoridades
de los Estados miembros, lo cual per­
mite la posibilidad de que el proceso
sea manipulado con el fin de favorecer
a un proveedor de mayor coste.

**Ofertas únicas aceptadas por las autoridades sin efectuar controles adicionales**

En Francia, un solicitante obtuvo dos ofertas para el suministro e instalación de una cadena de transformación
automatizada de fruta, pero solo presentó la oferta más cara porque convenía mejor a sus necesidades. Las
autoridades francesas recibieron esta oferta única y la aceptaron sin llevar a cabo ningún control de la mode­
ración de los costes.

En Inglaterra, un solicitante facilitó una única oferta de un proveedor para equipamiento de elaboración de
vino alegando que dicho equipamiento era específico para la producción de vinos espumosos y que solo
existía un proveedor. Esta alegación fue aceptada sin preguntas por las autoridades inglesas. Sin embargo, los
auditores del Tribunal pudieron encontrar a otros proveedores del mismo equipamiento.

## **Observaciones 40**

###### **79**

Los posibles motivos de esta conduc­
ta son comprensibles: un solicitante
prefiere quizá a un proveedor o un
contratista local más caros pero con
los que haya trabajado satisfactoria­
mente en el pasado. Varias autorida­
des de los Estados miembros aceptan
expresamente dichas preferencias
como justificación para aceptar una
oferta de mayor coste, como sucede
en Hungría, o en el caso de uno de los
programas de ayuda de Inglaterra. En
opinión del Tribunal, estas preferencias
personales no constituyen justificación
suficiente para basar la subvención en
una oferta de mayor coste.

###### **80**

También existe el riesgo de que el
solicitante manipule el proceso al
definir la especificación de modo tal
que un solo proveedor pueda cumplir
las condiciones, o simplemente al no
pedir a otros posibles proveedores que
presenten ofertas. En un caso extre­
mo, un solicitante podría incluso, en
connivencia con el proveedor, falsificar
las ofertas o convertirse en víctima
de colusión y fraude de consultores
o proveedores.

###### **81**

Aunque el fraude es una excepción, los
trabajos de control e investigación del
Tribunal y la Comisión y de la Oficina
Europea de Lucha contra el Fraude
(OLAF) facilitan pruebas suficientes
de que sí existe. Sin embargo, solo
cuatro de los quince PDR examinados
en la fiscalización habían introducido
medidas contra el fraude en su gestión
de las subvenciones al desarrollo rural.
Las directrices de la Comisión sugie­
ren entrenar al personal a reconocer
el fraude y a compartir información
sobre los casos detectados, aplicar un
sistema de «banderas rojas» y emplear
listas de verificación diseñadas para
identificar una posible manipulación.
Un enfoque aplicado en Estados

miembros como Rumanía consiste en
aumentar la transparencia y la com­
petencia exigiendo a los solicitantes
privados que publiquen sus convoca­
torias de ofertas de proveedores en un
sitio web administrado por el organis­
mo pagador.

**Las normas de contratación**
**pública hacen que la**
**manipulación y el fraude sean**
**más difíciles de ocultar, pero**
**no eliminan los riesgos ni**
**garantizan la moderación de los**
**costes en todos los casos**

###### **82**

Los organismos públicos deben seguir
los procedimientos de contratación
pública diseñados para obtener el
mejor precio y al mismo tiempo garan­
tizar la equidad y la transparencia. Por
encima de determinados umbrales son
aplicables las directivas de la UE [16] . En
algunas situaciones se pueden seguir
procedimientos negociados con un
único proveedor, pero normalmente,
en el caso de los contratos de mayor
tamaño, los organismos públicos
obtendrán ofertas de distintos pro­
veedores, que pueden presentarse
mediante una licitación pública. Si se
aplican adecuadamente, las normas de
contratación pública deberían reducir
las oportunidades de manipulación
y fraude, aunque, como se muestra
en el apartado 25, estas normas de
contratación pública no siempre se
cumplen.

###### **83**

En nueve de los quince PDR examina­
dos (véase el _**anexo IV**_ ), las autorida­
des de los Estados miembros no com­
probaban la moderación de los costes
solicitados cuando se había seguido
un procedimiento de contratación
pública. No obstante, puede que di­
chos procedimientos no tengan como
resultado que se reciban varias ofertas

16 Los detalles se pueden

[consultar en: http://ec.europa.](http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm)
[eu/internal_market/](http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm)
[publicprocurement/](http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm)
[index_en.htm](http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm)

## **Observaciones 41**

comparables, lo que puede deberse
a una verdadera falta de concurrencia,
a que la convocatoria de ofertas no
recibió amplia publicidad o a que el
pliego de condiciones o las condicio­
nes del contrato excluían a posibles
proveedores. Si solo se recibe una
oferta o las ofertas no son compara­
bles, el hecho de que se hayan seguido
los procedimientos de contratación
pública no demuestra la moderación
del precio de la oferta seleccionada.

###### **84**

Asimismo, un procedimiento de
contratación pública no contribuye
por sí mismo a atenuar los riesgos de
especificaciones excesivas descritos
en la primera parte. Los controles del
Tribunal y de la Comisión han reve­
lado casos de contratación pública
con especificaciones excesivas en una
invitación a presentar ofertas, o con
criterios de concesión que otorgaban
una ponderación indebida a aspectos
cualitativos sin tomar adecuadamente

en consideración los costes.

###### **85**

En consecuencia, si en un procedi­
miento de contratación pública solo se
recibe un oferta, si existe el riesgo de
especificaciones excesivas o si existen
insuficiencias en el proceso seguido,
las autoridades de los Estados miem­

bros deben llevar a cabo controles adi­

cionales a fin de determinar la mode­
ración de los costes propuestos si así lo
justifican los importes en juego.

**Si se requiere criterio para**
**decidir, el dictamen de**
**expertos independientes**
**o de un equipo de evaluación**
**puede ofrecer una garantía**
**valiosa y tener una especial**
**eficacia con respecto a los**
**costes si se orienta a los**
**casos de mayor riesgo**

###### **86**

En los apartados 53 a 55 del presente
informe se describe el recurso a exper­
tos para evaluar las especificaciones
de proyectos. Los expertos pueden
ofrecer garantías similares sobre la
moderación de los precios, y el mismo
dictamen puede cubrir la especifica­
ción y el precio. Los expertos exter­
nos pueden ser costosos, por lo que
recurrir a ellos resulta pertinente sobre
todo cuando exista un riesgo finan­
ciero elevado o sospechas de mani­
pulación. El ejemplo lituano recogido
en el _**recuadro 11**_ demuestra que la
utilización bien orientada de expertos
puede generar un ahorro neto para los
presupuestos nacionales y de la UE.

###### **87**

En diez de los quince PDR examinados
(véase el _**anexo IV**_ ), las autoridades
de los Estados miembros remitieron al

menos las solicitudes de subvención
de mayor cuantía a un equipo de eva­
luación que puede estar compuesto
por expertos técnicos u otras personas
con los necesarios conocimientos.
Dichos grupos pueden contribuir a re­
ducir la subjetividad de las evaluacio­
nes sobre la moderación de los precios
(y las especificaciones).

## **Observaciones 42**

**La utilización bien orientada de expertos puede generar un ahorro neto para los**
**presupuestos nacionales y de la UE**

En los casos en que las solicitudes de subvención tienen que ver con importes de mayor cuantía, o solo se
presenta una oferta o existen otras características de riesgo, las autoridades lituanas remiten la propuesta de
proyecto a una empresa de consultores financieros para que los expertos revisen los costes propuestos. Las
autoridades lituanas remitieron 214 casos a los consultores en el ejercicio 2012/2013. Los consultores concluye­
ron que los precios solicitados sobrepasaban los mejores precios de mercado disponibles en 27 de los casos.
Las autoridades lituanas han calculado que cada euro pagado a los consultores ha generado un ahorro de más
de cuatro euros para los fondos europeos y nacionales.

**Cuarta parte — Vigilancia**
**tras la aprobación del**
**proyecto: enfoques**
**destinados a garantizar la**
**moderación de los gastos**
**efectivos reembolsados**

###### **88**

Tal y como se ha descrito anterior­
mente, las autoridades de los Estados
miembros están obligadas a controlar
que las subvenciones que aprueban
se basan en costes moderados. Pero
algunos costes pueden aún no ser de­
finitivos en la fase de solicitud de sub­
vención, especialmente en los grandes
proyectos de construcción. A algunas
autoridades de los Estados miembros
les puede llevar varios meses tramitar
las solicitudes, con lo que los precios
obtenidos en el momento de la solici­
tud quizá hayan dejado de ser válidos
una vez comenzado el proyecto, o es
posible que el plan de empresa del
solicitante haya cambiado. Por tanto,
no es inusual que los gastos realizados
difieran de los aprobados, ya que tanto
las especificaciones como los precios
pueden cambiar.

###### **89**

Cuando el solicitante presenta una
solicitud de pago de subvención para
el reembolso de los gastos realizados
aparecen tres clases de riesgo:

a) que los costes ya no sean modera­

dos en términos de realizaciones
y resultados reales: unos gastos
aprobados para un cobertizo des­
tinado al ganado con capacidad
para 100 reses pueden no ser mo­
derados si el cobertizo construido
realmente solo tiene capacidad
para 50;

b) que el proyecto se haya ejecutado

de modo diferente, con lo que las
especificaciones y precios contro­
lados en la solicitud ya no son apli­
cables: en lugar de un tejado de
pizarra para el cobertizo destinado
al ganado, por ejemplo, el agricul­
tor construye un tejado de metal
por el mismo importe;

c) que el ahorro conseguido en

elementos del proyecto se haya
utilizado para gastos suntuarios, ya
que los promotores del proyecto
tienden a considerar la aprobación
de la subvención como un presu­
puesto disponible para gastar: si
las obras de construcción entran
dentro del presupuesto, por ejem­
plo, el importe ahorrado se puede
gastar en suntuosos accesorios.

El Tribunal evaluó los enfoques aplica­
dos por las autoridades de los Estados
miembros para dar respuesta a estos
riesgos.

## **Observaciones 43**

**Los sistemas de control debe­**
**rían detectar y controlar los**
**cambios sustanciales en el**
**proyecto introducidos tras la**
**aprobación de la subvención,**
**a fin de garantizar que los**
**costes que se van a reembol­**
**sar siguen siendo moderados**

###### **90**

Excepto en el caso de los «costes sim­
plificados», los solicitantes deben nor­
malmente presentar facturas pagadas
en apoyo de sus solicitudes de pago
de la subvención. Las autoridades de
los Estados miembros comprueban
estas facturas a fin de asegurarse de
que existe una base correcta para el
reembolso. Si los costes reales del
proyecto son exactamente iguales
a los especificados en la solicitud, no
se requieren controles adicionales para
establecer la moderación de los costes.
Sin embargo, las autoridades de los
Estados miembros necesitan que
existan normas y sistemas de control
para detectar cambios importantes
en los costes del proyecto aprobados
y comprobar que los costes aún son
moderados.

###### **91**

El Tribunal observó que las quince
autoridades de los Estados miembros
contaban con procedimientos para
tratar los cambios aprobados en las
realizaciones o los o costes de los
proyectos. Se siguieron dos enfoques
diferentes. En el primero de ellos,
las autoridades especificaban en el
acuerdo de subvención los costes del
proyecto con la misma minuciosidad
que los que habían controlado en
la solicitud: si se efectuó un control
de los costes artículo por artículo, el
acuerdo de subvención también espe­
cificaba los costes artículo por artículo.
Con arreglo al segundo enfoque, se
celebraron acuerdos de subvención
por el coste total del proyecto o para
categorías amplias de costes (como
construcción, equipamiento y hono­
rarios), incluso si se había efectuado
un control de los costes artículo por
artículo. Este segundo enfoque, por lo
general, no ofreció buenas garantías
de que se diera respuesta a los tres
riesgos mencionados anteriormente,
y permitió reembolsar costes cuya
moderación no había sido compro­
bada. En el _**recuadro 12**_ se ofrece un
ejemplo.

**Medida de ayuda a pequeñas empresas rurales en Inglaterra: los cambios introdu­**
**cidos en el proyecto permitieron reembolsar costes cuya moderación no había sido**
**controlada**

Un solicitante solicitó una subvención para un proyecto de renovación de sus instalaciones y compra de
equipamiento especializado y presentó varias ofertas para las obras de construcción, el equipamiento y otros
artículos, incluida una nueva cocina para el personal. Estos gastos fueron comprobados y aprobados por las
autoridades inglesas. Cuando el solicitante fue a adquirir el equipamiento especializado, encontró un provee­
dor que ofrecía un precio bastante inferior al de las ofertas anteriores. El solicitante utilizó el importe ahorra­
do en el equipamiento para ejecutar obras en el aparcamiento y adquirir una cocina para el personal más cara.
Dado que no se habían superado los costes totales aprobados para el proyecto, las autoridades inglesas no
controlaron la moderación de estos costes adicionales.

## **Observaciones 44**

**Unas normas claras, unas**
**declaraciones explícitas y la**
**verificación de muestras de**
**pagos pueden impedir la**
**ocultación de descuentos,**
**rebajas u otras ventajas ofre­**
**cidas por el proveedor que**
**reduzcan el coste real**

###### **92**

En la mayoría de los PDR se exige a los
solicitantes que presenten sus solicitu­
des de pago sin descuentos, en virtud
de una disposición administrativa
general del Estado miembro o de las
normas de ejecución de la medida
de ayuda. En tres de los quince PDR
examinados (véase el _**anexo IV**_ ), las au­
toridades del Estado miembro también
exigen al solicitante que inserte una
declaración expresa en la solicitud de
pago (por ejemplo, marcando sí o no
en una casilla). Otra buena práctica
consiste en incluir ejemplos en las
directrices del régimen de ayuda que
demuestren cómo puede tratar el soli­
citante los distintos tipos de descuen­
tos, rebajas u otras ventajas ofrecidas
por el proveedor que reduzcan el coste
real. Si bien estos enfoques no evita­
rían el fraude intencionado, sí pueden
tener un efecto disuasorio. También
cubren los casos en los que los solici­
tantes no han considerado si se debe
o no deducir un descuento o rebaja
de la solicitud, o en los que no están

seguros.

###### **93**

Además de contar con normas y decla­
raciones claras, las autoridades de los
Estados miembros deberían controlar
en las facturas facilitadas en apoyo de
las solicitudes de pago la existencia de
indicaciones de descuentos, rebajas
u otras ventajas, y garantizar que estas
se deducen. Dado que es posible que
estas indicaciones no consten en la
factura (por ejemplo, un proveedor
puede ofrecer una rebaja al final del
ejercicio), las autoridades del Estado
miembro también deberían verificar
ulteriormente una muestra de pagos.
Efectuar dichos controles lleva tiempo
y puede requerir contactos con los
proveedores o visitas al solicitante
para comprobar su documentación
bancaria o contable. Una oportunidad
para ello se presenta en los controles
«sobre el terreno» y « _ex post_ » de una
muestra de los pagos, de conformidad
con la legislación de la UE [17] . Seis de
las quince autoridades de los Estados
miembros siguieron esta práctica (véa­
se el _**anexo IV**_ ).

###### **94**

Los controles descritos pueden no ser
útiles para detectar y corregir todos
los ejemplos de descuentos u otro
tipo de ventajas ocultas, pero sirven
a dos fines. En primer lugar, funcionan
como elemento disuasorio: es menos
probable que los solicitantes oculten
descuentos si saben que existe una
posibilidad de que se controlen. En se­
gundo lugar, facilitan información a las
autoridades de los Estados miembros
sobre la incidencia de dichas prácticas,
a fin de que puedan ajustar adecuada­
mente sus sistemas de control.

17 Reglamento (UE) nº 65/2011

de la Comisión.

## **Observaciones 45**

**Quinta parte — Búsqueda**
**de la eficiencia: enfoques**
**destinados a garantizar**
**que el nivel de requisitos**
**y controles es propor­**
**cional al nivel de riesgo**

###### **95**

El impacto financiero potencial del
reembolso de costes abusivos debidos
a la existencia de especificaciones
o precios excesivos depende de la
frecuencia con que ocurre y de los
importes de que se trate. A medida
que aumenta el impacto financiero
potencial, también debería aumentar
el nivel de los controles, que deben
ser proporcionales al nivel de riesgo
que exista. A fin de evitar una carga
administrativa innecesaria, los requisi­
tos que deben cumplir los solicitantes
tendrían que ser los mínimos necesa­
rios para permitir dichos controles. El
Tribunal evaluó los enfoques aplicados
por las autoridades de los Estados
miembros a fin de igualar el nivel de
requisitos y controles con el nivel de
riesgos.

**Si la posibilidad y el impacto**
**potencial de los riesgos son**
**bajos, los sistemas de control**
**se pueden diseñar para mini­**
**mizar la carga administrativa**

###### **96**

Cuanto menor sea la subvención como
proporción del coste total del proyecto
(el porcentaje efectivo de ayuda), ma­
yor será el importe que el solicitante
debe aportar de sus propios recursos.
Esto aumenta el incentivo para que
el solicitante obtenga el mejor precio
y reduce el incentivo de inflar las espe­
cificaciones. No obstante, ninguna de
las quince autoridades de los Estados
miembros objeto de revisión redujo
sus requisitos o controles para reflejar
el riesgo reducido asociado a bajos
porcentajes efectivos de ayuda.

###### **97**

En los casos en que contaban con
información independiente sobre
los precios, en particular en bases de
datos de precios de referencia, o ha­
bían fijado costes máximos, las autori­
dades de los Estados miembros en su
mayoría redujeron los requisitos a los
solicitantes para reflejar el riesgo re­
ducido. Por ejemplo, en el caso de los
artículos incluidos en la base de datos
de precios de maquinaria en Hungría,
los solicitantes no tenían que aportar
ofertas en apoyo de sus solicitudes de
subvención. El uso de costes simplifi­
cados elimina la necesidad de contro­
lar los costes, pero este enfoque no fue
aplicado de forma generalizada (véase
el apartado 42).

###### **98**

Las autoridades de los Estados miem­
bros en su mayoría redujeron los requi­
sitos y controles en los artículos de
muy bajo coste exigiendo un número
reducido de ofertas, aceptando listas
de precios o capturas de pantalla de
sitios web en lugar de ofertas o exclu­
yendo artículos muy pequeños de
los costes subvencionables. También
redujeron los requisitos para los planes
de empresa y otro tipo de información.

## **Observaciones 46**

**Los artículos de valor ele­**
**vado, los proyectos con altos**
**porcentajes de ayuda y otros**
**factores de riesgo justifican**
**un mayor nivel de control**

###### **99**

En toda la UE, el coste medio de los
proyectos de inversión en desarrollo
rural ronda los 125 000 euros. Para
costes de proyectos de esta entidad,
todas las autoridades de los Estados
miembros exigen dos o tres ofertas
de proveedores o cotejan los costes
propuestos con bases de datos de
precios. Algunas también comprueban
que exista una optimización de recur­
sos, proceden a estudios de mercado
de los precios o consultan a expertos,
como ya se ha descrito en el presente
informe. En el caso de que los costes
subvencionables del proyecto —y, por
tanto, la cuantía de la subvención—
sean muy superiores al importe medio,
pocas autoridades efectúan controles
adicionales o más exhaustivos, a pesar
del posible impacto de que los riesgos
sean mayores [18] .

###### **100**

Ahora bien, los proyectos de valor ele­
vado no son los únicos que presentan
un mayor riesgo. En particular, cuanto
más alto sea el porcentaje de ayuda,
menor será el incentivo para que el
solicitante limite los costes buscan­
do el mejor precio o estableciendo
especificaciones más económicas.
Cuanto más se acerca el porcentaje de
ayuda al 100 %, más sube el riesgo de
especificaciones excesivas y de gastos
suntuarios, tanto si el solicitante es un
organismo público como si pertenece
al sector privado [19] . No obstante, nin­
guna de las quince autoridades de los
Estados miembros examinados refor­
zaron sus requisitos y controles para
reflejar el mayor riesgo asociado a altos
porcentajes de ayuda. Esto resulta
especialmente preocupante cuando las
autoridades de los Estados miembros

no habían controlado la moderación de
los costes por haber seguido el solici­
tante procedimientos de contratación
pública, ya que estos, por sí mismos, no
ofrecen garantías de la moderación de
las especificaciones de los proyectos
(véanse los apartados 83 a 85).

18 Si el solicitante es un

organismo público,
normalmente está obligado
a seguir procedimientos de
contratación pública
adicionales para los contratos
de mayor valor, y las
autoridades de los Estados
miembros deben verificar que
los procedimientos se siguen
correctamente.

19 A menudo se conceden

subvenciones de hasta el
100 % a organismos públicos
y asociaciones. Este hecho es
mucho menos frecuente en
los proyectos del sector
privado, pero también ocurre.
Por ejemplo, en la región
italiana de Campania se
concedieron subvenciones del
100 % a empresas privadas
para proyectos de
diversificación de
explotaciones y desarrollo de
empresas rurales.

## **Conclusiones 47**
#### **y recomendaciones**

###### **101**

En la presente fiscalización, el Tribunal
se preguntaba si los enfoques apli­
cados por la Comisión y los Estados
miembros eran los más eficaces para
mantener bajo control los costes de las
subvenciones al desarrollo rural.

###### **102**

El Tribunal constató que los enfoques
aplicados no eran los más eficaces. La
Comisión reaccionaba a medida que
surgían los problemas, en lugar de
garantizar desde el principio la ido­
neidad de los sistemas. Los sistemas

de control de los Estados miembros
abordaban solo algunos de los riesgos
para la economía o presentaban fallos.
Existían enfoques más eficaces, pero
no se aplicaron de modo generalizado.

###### **103**

La Comisión no ofreció orientación ni
divulgó buenas prácticas al inicio del
período de programación 2007-2013.
Tampoco garantizó la eficacia de los
sistemas de los Estados miembros
antes de empezar a aprobar grandes
volúmenes de ayudas. Para cuando
emprendió medidas, el grueso de las
subvenciones de proyectos ya se había
aprobado. Sin embargo, desde 2012,
la Comisión ha adoptado un enfoque
más activo y coordinado que, si se
mantiene prestando más atención
ala economía, es probable traducirse
en una mejor gestión financiera en el
próximo período de programación.

###### **104**

En lo que respecta a los Estados miem­
bros, los quince mayores programas
de desarrollo rural incluían en 2014 los
sistemas básicos que exigen los regla­
mentos para el control de los costes
del desarrollo rural. Los métodos em­
pleados varían, y el Tribunal identificó
algunos enfoques bien diseñados para
dar respuesta a determinados riesgos.
No obstante, tal y como se muestra en
la sinopsis del _**anexo IV**_, dado que to­
dos presentaban insuficiencias relacio­
nadas con los principales riesgos, en
general, el gasto de las subvenciones
al desarrollo rural no se controló bien.
El análisis de la información proce­
dente de los 88 PDR indica que una
situación similar prevalece en toda la
UE. En particular:

a) Los sistemas de control de los Esta­

dos miembros se centraron en los
precios de los artículos o las obras
que figuraban en las solicitudes de
subvención, prestando mucha me­
nor atención a las especificaciones:
es decir, si los propios artículos
eran eficaces o si la subvención era
rentable atendiendo a los objeti­
vos de la política. Esto conlleva el
riesgo de gastos suntuarios y de
escasa optimización de recursos.

b) Los principales métodos emplea­

dos para comprobar los precios
de las solicitudes de subvención
fueron la comparación de ofertas
de distintos proveedores o la com­
paración de estos precios con los
precios de referencia. El Tribunal
constató que los sistemas de al­
gunos Estados miembros ofrecían
pocas garantías de moderación de
los costes, como, por ejemplo, con
el uso de precios de referencia un
30 % superiores a los precios de
mercado reales.

## **48**

**Conclusiones y recomendaciones**

c) Las subvenciones se aprobaron

con antelación y se pagaron una
vez que el solicitante había ad­
quirido los artículos o acometido
las obras en cuestión. Cuando se
introdujeron cambios en un pro­
yecto una vez aprobada la subven­
ción, las lagunas en los sistemas de
algunos Estados miembros permi­
tieron reembolsar costes cuya mo­
deración no había sido controlada.

d) Por lo general, el nivel de los requi­

sitos y controles no se basaba en
una consideración de los distin­
tos niveles de riesgo. Numerosas
autoridades de los Estados miem­
bros adoptaron el mismo enfoque
para controlar una subvención de
10 000 euros que una de un millón.
Cuando los riesgos eran limitados,
no se explotaron —de modo ge­
neralizado— las posibilidades de
simplificación.

###### **105**

Los principales fallos o deficiencias en
los enfoques aplicados se resumen en
el _**recuadro 13**_ :

###### **106**

En virtud de lo expuesto, el Tribunal
llega a la conclusión de que existe un
amplio margen para obtener un ahorro
real en las subvenciones a proyectos
de desarrollo rural en el período de
programación 2014-2020, mediante la
aplicación de mejores enfoques para
controlar los costes. Este ahorro podría
estar disponible para financiar otros
proyectos que generen mayores reali­
zaciones, mejores resultados y asegu­
ren el logro de los objetivos.

###### **107**

El Tribunal también constató que
existían enfoques viables y eficaces
con respecto a los costes para atenuar
los riesgos identificados, la mayoría de
los cuales ya se han aplicado en algún
PDR. Estos se describen en el cuerpo
principal del informe. En los casos en
que se pudo obtener pruebas suficien­
tes a partir del examen documental
de los quince PDR más importantes,
se ofrece una sinopsis de algunos de
estos enfoques en el _**gráfico 7**_, y en el
_**anexo IV**_ .

###### **108**

El Tribunal acoge con satisfacción la
intención de la Comisión de publicar
directrices sobre la simplificación de
costes, aunque los Estados miembros
han indicado que las opciones de cos­
tes simplificados tienen poca probabi­
lidad de aplicarse de modo generaliza­
do, debido a la naturaleza diversa de
las subvenciones al desarrollo rural. El
Tribunal también acoge con satisfac­
ción las orientaciones de la Comisión
para atajar el fraude y los «planes de
acción» desarrollados por los Estados
miembros a iniciativa de la Comisión.
Los planes que conoce el Tribunal
muestran mejoras en algunos de los
sistemas básicos, pero no dan respues­
ta a las numerosas insuficiencias de
diseño recogidas en el apartado 105.

## **49**

**Conclusiones y recomendaciones**

**Principales insuficiencias observadas en el diseño de sistemas de control para los**
**costes del desarrollo rural**

**Riesgo de especificaciones excesivas:**

οο en casos distintos a los costes de gestión de la tierra y de formación, uso limitado de las posibilidades de
restricción de las ayudas a los costes «estándar» (véanse los apartados 41 y 42);

οο poca atención a la moderación de los costes para las realizaciones o los resultados esperados; pocas autori­
dades de los Estados miembros tuvieron en cuenta la eficacia con respecto a los costes o la optimización
de recursos de las solicitudes de subvención (véase el apartado 46);

οο falta de enfoques fiables ante el riesgo de gastos suntuarios (véanse los apartados 48 a 50);

**Riesgo de que las aprobaciones de las ayudas se basen en precios demasiado altos:**

οο los costes unitarios estándar no se controlaron para ver si en la práctica provocaban pagos en exceso
(véanse los apartados 62 y 63);

οο confianza en controles basados en bases de datos de precios que contenían precios de catálogo, por lo
general, entre un 20 y un 30 % superiores a los precios de mercado reales (véanse los apartados 69 y 71);

οο aceptación de solicitudes de subvención en las que los precios sobrepasaban los precios de referencia en
un 30 o un 40 % sin exigir justificación (véase el apartado 74);

οο garantías insuficientes al confiar en la comparación de ofertas de proveedores (véanse los apartados 77
a 81);

οο confianza en el control del cumplimiento de los procedimientos de contratación pública —en su caso—,
sin controlar también la moderación de los costes propuestos (véanse los apartados 83 a 85);

**Riesgo de que los gastos efectivos reembolsados no sean moderados:**

οο lagunas en los procedimientos tras la aprobación de las solicitudes de subvención, lo que significa que
los gastos efectivos reembolsados pueden diferir de los que se aceptaron como moderados (véanse los
apartados 91 y 92);

**Riesgo de que el nivel de requisitos y controles sea insuficiente respecto del nivel de riesgos:**

οο no se han aumentado los requisitos y controles en los casos de altos porcentajes de ayuda (y en los que el
solicitante tiene pocos incentivos para limitar los costes) o en el caso de subvenciones muy grandes (véan­
se los apartados 99 y 100).

## **50**

**Conclusiones y recomendaciones**

**Sinopsis de enfoques en los quince PDR fiscalizados**

PDR que siguen el enfoque

PDR que no siguen el enfoque

Enfoque no aplicable o no evaluado

0 5 10 15

Evaluar la moderación de los costes en términos
de realizaciones o resultados

Comprobar si los costes estándar resultan en pagos en exceso

Utilizar precios de mercado reales como precios
de referencia para equipamiento y maquinaria en
lugar de los precios de catálogo de los proveedores

Comprobar la moderación de los costes si se siguen
procedimientos de contratación pública

Adoptar medidas para mitigar los riesgos de fraude

Efectuar controles sobre el terreno para una muestra de pagos en
los que las solicitudes reflejen todas las ventajas financieras
recibidas o debidas a los proveedores

Diseñar requisitos o controles más exigentes en caso
de altos tipos de ayuda

Diseñar requisitos o controles más exigentes
para proyectos de valor elevado

_Fuente:_ constataciones de auditoría del TCE.

## **51**

**Conclusiones y recomendaciones**

###### **109**

En muchos casos, las autoridades de
los Estados miembros detallarán los

elementos de sus sistemas de control
—impresos, instrucciones, procedi­
mientos y listas de comprobación—
una vez se hayan aprobado los PDR
para el período 2014-2020. Pero, a me­
nos que estos sistemas de control den
respuesta a los riesgos identificados
en el presente informe, es probable
que las insuficiencias persistan. Hay
enfoques disponibles que no implican
añadir cada vez más requisitos y con­
troles, sino que focalizan los esfuerzos
a los ámbitos de mayor riesgo. Los me­
jores sistemas de control no son solo
eficaces —diseñados para ahorrar—,
sino también eficientes —adecuados
al nivel de riesgo.

###### **110**

La lista de comprobación de «buen
diseño» presentada en el _**anexo I**_ ofre­
ce un conjunto exhaustivo de criterios
para evaluar si los sistemas de control
dan respuesta a los riesgos descritos en
el presente informe. El Tribunal **reco­**
**mienda** que antes de comprometer el
gasto en el nuevo período de pro­
gramación, la Comisión y los Estados
miembros cooperen para garantizar
que los enfoques aplicados para
todos los PDR cumplen estos criterios
y abordan los ámbitos de mayor riesgo.
En este proceso habría que incluir la
evaluación _ex ante_ de los sistemas de
control llevada a cabo por los servicios
de auditoría interna (o por otras enti­
dades auditoras y de inspección) de las
autoridades de los Estados miembros.

###### **111**

Unos sistemas bien diseñados son solo
el primer paso. También resulta clave
su funcionamiento en la práctica. Por
tanto, el Tribunal **recomienda** que la
Comisión y los Estados miembros con­
trolen al comienzo del nuevo período
de programación que los sistemas
funcionan de modo eficiente y que son
eficaces respecto de los riesgos desta­
cados en el presente informe.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por
Rasa BUDBERGYTĖ, miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su
reunión de 26 de noviembre de 2014.

_Por el Tribunal de Cuentas_

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

_Presidente_

#### **Anexos**

## **52**

**Lista de comprobación redactada por el TCE para evaluar el diseño de los sistemas**
**de control respecto de los riesgos asociados a los costes del desarrollo rural**

|Riesgo|Característica de diseño|Apartados|
|---|---|---|
|**Especifcaciones excesivas**|**1.**<br>**Restringir la subvencionabilidad al coste de una especifcación estándar en caso de que existan muchos**<br>**proyectos similares o tipos comunes de gasto**<br>**2.	 Evaluar los costes propuestos a fn de garantizar la moderación de las especifcaciones**<br>a)	 Efectuar cálculos estándar y compararlos con referencias para identifcar rápidamente solicitudes con exceso de<br>especifcación.<br>b)	 Evaluar la moderación de los costes con criterios de efcacia con respecto a los costes u optimización de recursos.<br>c)	 Evaluar documentos para establecer la moderación de las especifcaciones y la base para ello, con comparaciones con<br>otros proyectos, evaluaciones técnicas u opiniones basadas en el sentido común.<br>d)	 Si las subvenciones no están basadas en la oferta válida más baja, establecer criterios claros para decidir la moderación<br>de los costes de las ofertas más altas; documentar la evaluación de los costes adicionales conexos.<br>e)	 Utilizar el dictamen de expertos independientes para garantizar la moderación de las especifcaciones, en particular si<br>los proyectos presentan riesgos debido a su tamaño, complejidad técnica o falta de información comparativa.|38–42<br>44–45<br>46<br>47–48<br>49–51<br>53–55|
|**Precios no competitivos**|**3.**<br>**Si es viable, fjar costes máximos o utilizar opciones de costes simplifcados y controlar periódicamente que**<br>**no superan los precios de mercado a disposición del público en general**<br>**4.	 Comparar los precios de los artículos solicitados con información independiente**<br>a)	 En los casos en que el riesgo lo justifque, utilizar estudios de mercado para obtener información independiente sobre<br>comparativa de precios para proyectos individuales.<br>b)	 Si se utilizan bases de datos de precios de referencia, utilizar precios de mercado reales (o aplicar un coefciente a los<br>precios de catálogo de los proveedores); actualizar los precios periódicamente y asegurarse de que refejan diferencias<br>regionales importantes, si las hay.<br>c)	 Defnir normas y criterios claros en caso de que el precio solicitado supere la referencia, a fn de establecer si el coste<br>superior es o no moderado; documentar la evaluación de los costes adicionales conexos. Si se acepta automáticamente<br>un porcentaje de variación con respecto a los precios de referencia, asegurarse de que el porcentaje utilizado puede<br>justifcarse en relación con precios de mercado reales.<br>**5.**<br>**Diseñar garantías frente a la manipulación y el fraude al evaluar ofertas de proveedores**<br>a)	 Si solo se recibe una oferta o las ofertas recibidas no son comparables, utilizar métodos alternativos para controlar la<br>moderación de los precios.<br>b)	 Diseñar medidas destinadas a desalentar, evitar, detectar y corregir toda manipulación para favorecer a un proveedor<br>concreto.<br>c)	 Seguir las directrices de la Comisión para evitar y detectar el fraude.<br>d)	 Si la contratación pública no tiene como resultado varias ofertas competitivas o si los procedimientos seguidos presen­<br>tan fallos, adoptar medidas adicionales para garantizar la moderación de los costes.<br>**6.	 Utilizar dictámenes de expertos independientes para obtener garantías válidas si ello es efcaz con respecto**<br>**a los costes**<br>a)	 Si es necesario discernir la moderación de los costes, utilizar dictámenes de expertos o de un equipo de evaluación para<br>conseguir más certeza sobre la buena base de la decisión.<br>b)	 Remitir los casos de mayor riesgo a expertos internos o externos.|58–63<br>64–65<br>66–71<br>72–74<br>75–77<br>78–80<br>81<br>82–85<br>86–87<br>86–87|

## **Anexos 53**

|Riesgo|Característica de diseño|Apartados|
|---|---|---|
|**Cambios en los proyectos**|**7.	 Diseñar sistemas de control para detectar y controlar cambios sustanciales en el proyecto introducidos tras la**<br>**aprobación de la subvención, a fn de garantizar que los costes siguen siendo moderados**<br>a)	 Exigir un desglose claro de los costes, en la solicitud de subvención y en la solicitud de pago; especifcar los costes en el<br>acuerdo de subvención con la misma minuciosidad con la que se controlaron.<br>b)	 Establecer normas y procedimientos claros para controlar que el coste de cambios sustanciales con respecto a los costes<br>de los proyectos aprobados son moderados y que el ahorro, si lo hay, no se utiliza para gastos suntuarios.<br>**8.	 Diseñar normas disuasorias de la ocultación de descuentos, rebajas u otras ventajas ofrecidas por el proveedor**<br>**que reduzcan el coste real**<br>a)	 Exigir una declaración expresa en las solicitudes de pago de los descuentos, rebajas u otras ventajas.<br>b)	 Llevar a cabo controles ulteriores sobre el terreno en una muestra de pagos a fn de detectar descuentos, rebajas u otras<br>ventajas ocultas.|90–91<br>90 –91<br>92<br>93–94|
|**Relación con**<br>**los riesgos**|**9.	 Si la posibilidad y el impacto potencial de los riesgos son bajos, diseñar sistemas de control que minimicen la**<br>**carga administrativa**<br>**10.	 Aumentar los requisitos y controles para los artículos de valor elevado, los proyectos con altos porcentajes de**<br>**ayuda y otros factores de riesgo**|96–98<br>99–100|

## **Anexos 54**

**Programas de Desarrollo Rural seleccionados para el examen documental**

**-**
**Gasto programado (2007** **2013) para los quince PDR más importantes** **[1]** **(millones de euros)**

Rumanía

Hungría

Francia, Territorio continental

Portugal, Territorio continental

Grecia

Bulgaria

España, Andalucía

República Checa

Eslovaquia

Reino Unido, Inglaterra

Lituania

Austria

Alemania, Brandemburgo y Berlín

Italia, Campania

64 % del presupuesto
total para las
medidas incluidas en
el alcance de la
fiscalización
(29 500 millones
de euros)

1 Para las medidas incluidas en el alcance de la presente fiscalización, a 31 de diciembre de 2013.

_Fuente:_ REDR.

## **Anexos 55**

**Uso de opciones de costes simplificados en los 88 Programas de Desarrollo Rural**

**PDR que utilizan precios unitarios o cantidades a tanto alzado como uno de los métodos, según las medidas**

Costes unitarios estándar

Cantidades a tanto alzado

Reembolso efectivo de los costes

Número de PDR

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Primera forestación – tierras agrícolas

Inversiones no productivas- bosque

Inversiones no productivas - explotación

Formación e información (agricultura/bosque)

Primera forestación- tierras no agrícolas

Recuperación del potencial forestal

Conservación/ mejora patrimonio natural

Aumento del valor económico de los bosques

Servicios de consultoría

Infraestructuras

Programas de calidad alimentaria

Creación de sistemas agroforestales

Modernización de explotaciones agrícolas

Fomento del turismo

Servicios de apoyo y asesoramiento

Creación y desarrollo de empresas

Servicios básicos

Renovación de poblaciones rurales

Formación e información (rural)

_Fuente:_ cuestionario del TCE.

## **Anexos 56**

**Sinopsis de los enfoques aplicados en los Programas de Desarrollo Rural selecciona­**
**dos para el examen documental**

|Col1|Bulgaria|República Checa|Alemania - Brandemburgo|Grecia|España - Andalucía|Francia - Territorio continental|Italia - Campania|Lituania|Hungría|Austria|Polonia|Portugal - Territo­ rio continental|Rumanía|Eslovaquia|Reino Unido - Inglaterra|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|Evaluar los costes con respecto a la realización<br>o los resultados esperados||√||√|||√||||||||√|
|Comprobar si los costes estándar tienen como<br>resultado pagos en exceso|s.o.||s.o.|s.o.|||s.o.|||||s.o.||s.o.||
|Utilizar estudios de mercado donde sea nece­<br>sario para obtener información independiente<br>sobre comparativa de precios para proyectos<br>inusuales o complejos||√|||√|√||√|√|√|√|√|√|√|√|
|Utilizar precios de mercado reales como precios<br>de referencia para equipamiento y maqui­<br>naria, etc., y no los precios de catálogo de los<br>proveedores||√|s.o.|||√|√|||s.o.|√||1||s.o.|
|Adoptar medidas para atenuar los riesgos de<br>fraude con respecto a ofertas de proveedores y<br>contratación pública|√|||||||√|√||√||√|√|√|
|Controlar la moderación de los costes incluso si<br>se han seguido procedimientos de contratación<br>pública|√|√||||||√|||√|||√||
|Utilizar comités de evaluación o expertos para<br>evaluar especifcaciones y/o precios|√|√|√|√|√||√|√|√|√|√||||√|
|Exigir a los solicitantes que declaren expre­<br>samente en sus solicitudes de pago todas las<br>ventajas fnancieras (descuentos, rebajas, etc.)<br>recibidas o debidas a proveedores|||√|||||||||||√|√|
|Realizar controles sobre el terreno para<br>garantizar que todas las ventajas fnancieras<br>recibidas o debidas a proveedores se tienen en<br>cuenta para el pago fnal|||√||√||||||√|√|√||√|
|Establecer requisitos y/o controles más riguro­<br>sos para las medidas con altos tipos de ayuda||||||||||||||||
|Establecer requisitos y/o controles menos<br>rigurosos para los artículos de escasa cuantía|√|√|√|√|√|√||√||√|√||√|√|√|
|Establecer requisitos y/o controles más riguro­<br>sos para proyectos de gran tamaño|√|√|√|√|√|√||√||√|√||√|√|√|

Leyenda

√ Incluido en los procedimientos de las principales medidas cuando proceda

No incluido en los procedimientos de las principales medidas

Sin evaluar

s.o. Sin objeto

1 La base de datos de precios de equipamiento no se ha actualizado desde 2006. Las autoridades rumanas han informado al Tribunal de la
creación de una nueva base de datos basada en precios de catálogo de los proveedores.

#### **Respuestas** **de la Comisión**

**Resumen**

**II**
La Comisión tiene el firme compromiso de conse­
guir una mejor economía y eficiencia en el gasto
en desarrollo rural, en particular en la concesión de
subvenciones para operaciones de inversión dirigidas
a beneficiarios públicos y privados (moderación de los
costes). A tal fin, la Comisión ha adoptado un enfoque
más activo y coordinado, más centrado en el principio
de economía, que espera se traduzca en una mejor
gestión financiera en el próximo marco financiero
plurianual (MFP), como se muestra en las respuestas
siguientes.

**III**

La Comisión realiza auditorías de conformidad en los
Estados miembros para comprobar que los gastos
pagados se ajustan a las normas. En estas auditorías,
la Comisión ha hallado asimismo insuficiencias en

materia de moderación de los costes. Se han realizado
ya correcciones financieras al respecto y están en
curso varios procedimientos de liquidación de confor­
midad que podrían dar lugar a nuevas correcciones.

**IV**
Los organismos pagadores deben cumplir los crite­
rios de acreditación establecidos en el anexo I del
Reglamento 907/2014 (programa 2014-2020) antes de
realizar cualquier pago. El artículo 24, apartado 2, letra
d), del Reglamento (UE) nº 65/2011 de la Comisión
establece que los Estados miembros deben compro­
bar durante los controles administrativos la modera­
ción de los costes propuestos mediante un sistema
adecuado de evaluación, como los costes de referen­
cia, la comparación de ofertas diferentes o un comité
de evaluación. Esta disposición se ha mantenido para
el período 2014-2020.

**V**
Inicialmente, las disposiciones sobre evaluación de
la moderación de los costes propuestos se conside­
raron autoexplicativas [1] . De hecho, cuando se proce­
dió a la refundición del marco legal en la primavera
de 2010 [2] no se habían sometido a la atención de la
Comisión dificultades importantes sobre este punto.
En el proceso de aprobación de la refundición solo se
planteó y se respondió una cuestión (si era adecuado
el método de los costes máximos).

## **57**

## **Respuestas de la Comisión 58**

**Introducción**

**03**
Como señala el Tribunal, la Comisión realiza audito­
rías de conformidad en los Estados miembros para
comprobar que los gastos pagados se ajustan a las
normas. En estas auditorías, la Comisión ha hallado
asimismo insuficiencias en materia de moderación de
los costes. Se han realizado ya correcciones financieras
a este respecto (por ejemplo, 19 millones de euros en
Bulgaria) y están en curso varios procedimientos de
liquidación de conformidad que darán lugar probable­
mente a nuevas correcciones financieras.

El 19 de diciembre de 2013 la Comisión adoptó orienta­
ciones para determinar las correcciones financieras que
debe realizar respecto al gasto financiado por la Unión
en el marco de la gestión compartida, por incumpli­
miento de las normas sobre contratación pública. De
acuerdo con estas orientaciones, el incumplimiento de
las normas en materia de contratación se determinará
aplicando el principio de proporcionalidad.

**04**
La Comisión concuerda en que es posible conseguir
mayores ahorros y tendrá en cuenta las observaciones
del Tribunal.

**05**
Para el período de programación 2014-2020 se
generalizará y alentará la posibilidad de utilizar costes
estándar. Con ello debería reducirse el riesgo para
el Fondo y también la carga administrativa para los
Estados miembros.

**15**
En sus propias auditorías, la Comisión evalúa siem­
pre la moderación de los costes de las medidas de
inversión y el cumplimiento de los procedimientos de
contratación pública.

Casi todas las auditorías realizadas por la Comisión
han identificado insuficiencias en materia de modera­
ción de los costes, que los Estados miembros deben
corregir y que son objeto de seguimiento en las audi­
torías siguientes.

La estrategia de auditoría de la DG Agricultura y
Desarrollo Rural, tanto sistemática como basada en el
riesgo, tiene en cuenta las constataciones de las pro­
pias auditorías previas, de la fiscalización del Tribunal
de Cuentas, de la OLAF y de los organismos de certifi­
cación nacionales, para identificar las áreas de mayor
riesgo en las que deben centrarse las futuras audito­
rías. Además, la estrategia de auditoría para el período
2014-2020 garantizará una mejor cobertura del gasto
total y seguirán desarrollándose actividades intensivas
de auditoría que cubran los ámbitos de mayor riesgo.

Los planes de acción sobre los «porcentajes de error»
incluyen la adopción de medidas correctivas y preven­
tivas en relación con las insuficiencias detectadas en
materia de moderación de los costes en las auditorías
de la Comisión o en la fiscalización del Tribunal de
Cuentas.

El nuevo Reglamento (UE) nº 1306/2013 sobre la PAC
establece que la Comisión puede reducir o suspender
los pagos intermedios a los Estados miembros si no
son eficaces los sistemas de control o no se han adop­
tado medidas correctoras. Un mecanismo rápido es la
posible interrupción de los pagos intermedios en caso
de duda sobre su legalidad y corrección.

Considerando lo expuesto, la Comisión confía en que
pueda anticiparse la detección de deficiencias, lo que
permitirá una mejor atenuación de los riesgos y una
aplicación más rápida de las medidas correctoras
necesarias.

## **Respuestas de la Comisión 59**

**Observaciones**

**21**
El presupuesto del Feader se ejecuta por el sistema de
gestión compartida. La Comisión ejecuta el presu­
puesto y comparte las tareas de ejecución con los
Estados miembros. Son estos los que han de adoptar
las medidas necesarias para garantizar que se finan­
cian correctamente las acciones con arreglo a los
reglamentos de la UE. Aunque la DG Agricultura y
Desarrollo Rural asume plenamente sus funciones, la
detección y corrección de errores corresponden en
primer lugar a los Estados miembros.

La Comisión realiza en ellos auditorías de conformidad
para comprobar que los gastos pagados se ajus­
tan a las normas. Estas auditorías pueden dar lugar
a correcciones financieras y a la adopción de una lista
de recomendaciones sobre la mejora del sistema de
gestión y control.

En caso de no aplicación de esas medidas por los
Estados miembros, pueden suspenderse los pagos
y aplicarse correcciones financieras.

## **Respuestas de la Comisión 60**

**29**
Como señala el Tribunal en el apartado 33, tras el aná­
lisis se organizaron cuatro seminarios con las autori­
dades de los Estados miembros. En ellos se abordaron

las cuestiones relativas a la moderación de los costes
y la contratación pública y se compartieron buenas
prácticas. Los Estados miembros están aplicando
asimismo planes de acción sobre los porcentajes de
error, que en algunos casos incluyen la adopción de
medidas para mejorar la evaluación de la moderación
de los costes.

En el caso concreto de la contratación pública, se ha
presentado ya a los Estados miembros un documento
de orientación sobre las irregularidades más comunes
en la gestión de los Fondos EIE (4º Seminario sobre
porcentajes de error, octubre de 2014).

**30**
Para el nuevo período de programación 2014-2020, la
Comisión propone el uso de opciones de simplifica­
ción de costes (financiación a tipo fijo, baremos están­
dar de costes unitarios, cantidades a tanto alzado)
como medio eficiente para garantizar la moderación
de los costes.

El Reglamento (UE) nº 1303/2013 ofrece a los Fondos
Estructurales y de Inversión Europeos opciones de
cálculo de los gastos subvencionables y de la asistencia
reembolsable en función de los costes reales, pero tam­
bién en función de la financiación a tipo fijo, baremos
estándar de costes unitarios y cantidades a tanto alzado.

La Comisión ha elaborado orientaciones sobre las
opciones de simplificación de costes (OSC) para ofrecer
una orientación técnica sobre las tres clases de costes
simplificados aplicables y compartir las buenas prácticas
con miras a promover el uso de tales costes simplifica­
dos por los Estados miembros. No obstante, es a estos
a los que corresponde decidir sobre su uso.

En un seminario sobre porcentajes de error organizado
en octubre de 2014 se presentaron a las autoridades de
gestión y los organismos pagadores de todos los Esta­
dos miembros orientaciones sobre el modo de evitar
irregularidades en los procedimientos de contratación
pública. Por último, antes del final de 2014 se facilitarán
orientaciones sobre los controles y las sanciones en
materia de desarrollo rural.

Por otra parte, el 19 de diciembre de 2013 la Comisión
adoptó orientaciones para determinar las correcciones

financieras que debe realizar respecto al gasto finan­
ciado por la Unión en el marco de la gestión compar­
tida, por incumplimiento de las normas sobre contra­
tación pública.

Con respecto a la evaluación de los sistemas de
control vigentes, la Comisión ha observado que en la
práctica no siempre se aplicaban sistemas de control
bien diseñados.

**32**
Los planes de acción se introdujeron atendiendo las
constataciones del Tribunal de Cuentas en su Informe
anual de 2011. Han supuesto una tarea sustancial de
los Estados miembros.

La Comisión ha desarrollado herramientas detalladas
para mejorar la calidad de estos planes desde el punto
de vista de la consideración de las causas de error.

Entre esas herramientas se encuentran la elaboración
de directrices sobre temas como los costes simplifica­
dos, la contratación pública, la verificabilidad y con­
trolabilidad de las medidas en los planes de desarrollo
rural y la organización de estrategias específicas
contra el fraude.

En la última actualización (septiembre de 2014) de los
planes de acción, se obliga a los Estados miembros
a tener en cuenta en mucha mayor medida las cons­
tataciones de la actividad de fiscalización del Tribunal
y de las auditorías de la Comisión. De hecho, el 46 % de
las acciones presentadas por dichos Estados miembros
abordan constataciones de esas actividades de fiscali­
zación y de auditoría, correspondiendo el 50 % de ellas
a informes del Tribunal.

Debe tenerse en cuenta que las facultades de la Comi­
sión se han reforzado con el nuevo Reglamento (UE)
nº 1306/2013 de la PAC. Su artículo 41, apartado 2, per­
mite reducir o suspender los pagos intermedios a un
Estado miembro si uno o más de los componentes
clave del sistema de control nacional en cuestión no
son operativos debido a la gravedad o la persistencia
de las deficiencias observadas o no se han adoptado
las medidas correctoras necesarias. Su artículo 36,
apartado 7, prevé la interrupción de los pagos inter­
medios como primera herramienta de reacción rápida
en caso de dudas sobre la legalidad y la corrección de
los pagos.

Además, con objeto de evitar correcciones financieras,
los organismos pagadores en relación con los cuales

## **Respuestas de la Comisión 61**

**42**
Véase la respuesta al apartado 34.

**Respuestas a los apartados 44-49**
Los sistemas de seguimiento y evaluación estableci­
dos por los Estados miembros con arreglo al anexo IV
del Reglamento (UE) nº 808/2014 (Acto de ejecución
del Reglamento de desarrollo rural) podrían ser una
herramienta útil para evaluar la moderación de los
costes a la luz de las realizaciones, de los resultados
y de los efectos logrados o previstos. La Comisión
recomendará a los Estados miembros que mejoren la
evaluación de la eficiencia y la eficacia con respecto
a los costes de los distintos proyectos y operaciones.

**52**
La DG Agricultura y Desarrollo Rural está organizando
seminarios específicos sobre estrategias de lucha contra
el fraude prácticamente en todos los Estados miembros.

Para más detalles, véase la respuesta al apartado 33.

**54**
Las buenas prácticas en este campo se compartirán
durante el período 2014-2020 a través de la REDR.

**61**
Cabe aplicar diferentes metodologías para determi­
nar las opciones de simplificación de costes, como se
señala en el artículo 67, apartado 5, del Reglamento
(UE) nº 1303/2013. Por otra parte, según el artículo 62,
apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1305/2013, las
autoridades de gestión deberán incluir en sus progra­
mas de desarrollo rural una declaración que confirme
la adecuación y exactitud de los cálculos. Esta decla­
ración debe ser hecha por un organismo funcional­
mente independiente.

## **Respuestas de la Comisión 62**

**62**
Según el marco legal vigente, la Comisión no puede
obligar a los Estados miembros a que actualicen
o revisen periódicamente la metodología para
determinar las opciones de simplificación de costes
adoptada por las autoridades de gestión con arreglo
al artículo 67 del Reglamento (UE) nº 1303/2013, aun­
que recomienda que los sistemas aplicados reflejen
la evolución de los precios de mercado a lo largo del
tiempo.

**Recuadro 7**
Para el período 2014-2020, este sistema debería
basarse en un cálculo justo, equitativo y verificable
que tenga en cuenta, entre otras cosas, datos esta­
dísticos, datos históricos y las prácticas habituales de
contabilidad de costes.

Específicamente para las medidas de inversión: la
Comisión recomendará que los Estados miembros
revisen periódicamente la metodología usada para
determinar las opciones de simplificación de costes
a fin de que se ajuste a la evolución del mercado.

**71**
La Comisión recomienda que los Estados miembros
velen por que los sistemas aplicados reflejen la evolu­
ción de los precios de mercado a lo largo del tiempo.

**Respuesta conjunta de la Comisión**
**a los apartados 78 y 79**
Puede haber circunstancias en las que esté justificada
la elección de un proveedor con un coste mayor, como
señala el Tribunal en los apartados 47 a 52, pero la
Comisión está de acuerdo en que no es aceptable la
manipulación.

**80**
Los casos extremos, ciertamente, se suelen observar
en las investigaciones de la OLAF.

## **Respuestas de la Comisión 63**

Con posterioridad, la Comisión ha elaborado orienta­
ciones sobre las opciones de simplificación de costes
(OSC) para ofrecer una orientación técnica sobre las
tres clases de costes simplificados aplicables y com­
partir las buenas prácticas con miras a promover
el uso de tales costes simplificados por los Estados
miembros, No obstante, es a estos a los que corres­
ponde decidir sobre su uso.

En un seminario sobre porcentajes de error organi­
zado en octubre de 2014 se presentaron a las auto­
ridades de gestión y los organismos pagadores de
todos los Estados miembros orientaciones sobre el
modo de evitar irregularidades en los procedimientos
de contratación pública. Por último, antes del final de
2014 se facilitarán orientaciones sobre los controles
y las sanciones en materia de desarrollo rural.

Por otra parte, el 19 de diciembre de 2013 la Comisión
adoptó orientaciones para determinar las correccio­
nes financieras que debe realizar respecto al gasto
financiado por la Unión en el marco de la gestión
compartida, por incumplimiento de las normas sobre
contratación pública.

Para el programa 2014-2020, la Comisión plantea el
uso de opciones de simplificación de costes (financia­
ción a tipo fijo, escalas estándar de costes unitarios,
cantidades a tanto alzado) como un medio eficiente
para asegurar la moderación de los costes.

El Reglamento (UE) nº 1303/2013 ofrece a los Fondos
Estructurales y de Inversión Europeos opciones de
cálculo de los gastos subvencionables y de la asis­
tencia reembolsable en función de los costes reales,
pero también en función de la financiación a tipo fijo,
baremos estándar de costes unitarios y cantidades
a tanto alzado.

Con respecto a la evaluación de los sistemas de con­
trol vigentes, la Comisión ha observado que sistemas
de control bien diseñados no siempre se aplicaban
correctamente en la práctica.

**110**
La Comisión acepta esta recomendación. Los Estados
miembros deben velar por disponer de sistemas de
control eficientes. La Comisión recomendará a los
Estados miembros el uso de la lista de comprobación
y los criterios establecidos por el Tribunal y recogidos
en el anexo I.

En enero de 2015, la Comisión ofrecerá además orien­
taciones sobre los controles y las sanciones en materia
de desarrollo rural, incluyendo en ellas una sección
específica sobre la moderación de los costes y la lista
de comprobación para las autoridades de gestión que
figura como anexo en el Informe Especial.

Por otra parte, la formación y el intercambio de
experiencias figurarán entre las actividades de la Red
Europea de Desarrollo Rural (REDR) para el período
2014-2020.

**111**
La Comisión acepta esta recomendación y hará un
seguimiento de las acciones adoptadas con los Esta­
dos miembros.

Con respecto a los riesgos de ejecución, la Comisión
recomendará a los Estados miembros, en el marco
de reuniones regulares, que compartan experiencias
y buenas prácticas.

## **Respuestas de la Comisión 64**

En relación con los riesgos de cumplimiento, la DG
Agricultura y Desarrollo Rural adoptó en marzo de
2014 una nueva estrategia de auditoría plurianual para
2014-2020. Esta estrategia de auditoría sigue basada
en el riesgo; para lograr una cobertura óptima, se
establece ahora un programa de auditoría trianual
rotatoria, aplicable desde julio de 2014. El programa se
basa en un análisis centralizado del riesgo y se revisará
anualmente.

Las correcciones financieras derivadas de estas audito­
rías se basan en las insuficiencias identificadas en la eje­
cución de los sistemas de control y en una estimación
del riesgo financiero que suponen para el presupuesto
de la UE. A partir de estas auditorías, la Comisión puede
identificar también las fuentes y causas reales de los
errores descubiertos y solicitar a los Estados miembros
la adopción de medidas correctoras específicas.

**CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES**
**DE LA UNIÓN EUROPEA**

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o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).

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