Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52007DC0721

**Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Banco Central Europeo - La economía de la UE: Informe 2007 - Desplazar la frontera de producción de la economía europea {SEC(2007) 1507} /\* COM/2007/0721 final \*/**

  

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 21.11.2007

COM(2007) 721 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL, AL COMITÉ DE LAS REGIONES Y AL BANCO CENTRAL EUROPEO

La economía de la UE: Informe 2007 Desplazar la frontera de producción de la economía europea {SEC(2007) 1507}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL, AL COMITÉ DE LAS REGIONES Y AL BANCO CENTRAL EUROPEO

La economía de la UE: Informe 2007 Desplazar la frontera de producción de la economía europea

Con toda su diversidad, la economía de la Unión Europea es una de las más avanzadas y productivas del mundo. A nivel mundial, la Unión se sitúa en los primeros puestos en términos de producción por trabajador y renta real per cápita. Aunque aún se encuentran a cierta distancia de las economías de mercado más desarrolladas de los restantes miembros de la UE, los Estados miembros que han ingresado recientemente en la Unión se están aproximando rápidamente, estimulados por la continua entrada de inversiones extranjeras directas, así como por la política de cohesión de la UE, y por la adopción de sólidas infraestructuras jurídicas, reglamentarias e institucionales, que caracterizan a las economías de mercado eficientes.

Sin embargo, se ha mantenido una considerable brecha entre los niveles de vida de la UE y los de la economía más avanzada del mundo (Estados Unidos) . Tras un período de rápida aproximación en las décadas de los años cincuenta y sesenta, este proceso se interrumpió a principios de los años setenta. Actualmente, el nivel de vida de la UE, medido por el PIB per cápita, aún es un tercio inferior al de Estados Unidos, y ello a pesar del aumento observado en los últimos años en el número de personas en edad de trabajar que participan en el mercado laboral de la UE.

La causa principal es la divergencia en las respectivas evoluciones de la productividad . Aunque existen claras diferencias entre los Estados miembros, el incremento de la productividad —determinada ya sea por hora trabajada, por persona empleada o respecto de una combinación de factores, tales como el trabajo y el capital— ha disminuido desde mediados de los años noventa en la Unión, mientras que ha aumentado de forma acusada en los Estados Unidos. Por ejemplo, el incremento de la productividad laboral por hora ha bajado en EU-15 del 2% en 1981-1995 al 1,5% en el periodo 1995-2000 y al 1% en 2000-2005. En cambio, la economía estadounidense ha experimentado una mejora pronunciada de su productividad, con un incremento medio anual del 1,25%, el 2% y cerca del 2,5% durante los mismos periodos.

Al adoptar la Estrategia de Lisboa en marzo de 2000, los dirigentes europeos concedieron la máxima importancia a la mejora de la productividad de la UE y al logro de un fuerte aumento del empleo . Este enfoque puede resumirse mediante fórmulas tales como «pasar a una «economía basada en el conocimiento» y « crear más empleos y de mayor calidad». Hasta la fecha, la evolución del empleo ha sido prometedora. La tasa de empleo de EU-15 ha aumentado considerablemente desde 1995, del 60% al 66%, mientras que la tasa de desempleo ha caído de una cifra superior al 10% a alrededor del 7%, nivel no registrado en muchos años. Resulta evidente que las políticas del mercado laboral encaminadas a la expansión del empleo han dado sus frutos, mientras que las políticas tendentes a mejorar la productividad —en particular, medidas destinadas a fomentar la inversión en capital humano, la reforma reglamentaria y el espíritu de empresa e innovación— han sido menos eficaces hasta la fecha o quizás necesiten más tiempo para producir resultados.

Es posible lograr simultáneamente una mejora de la productividad y un aumento del empleo . Obviamente se puede tener la tentación de suponer que el reciente milagro del nivel de empleo ha provocado la ralentización de la productividad, resultando ésta el precio a pagar por aquél. En realidad puede surgir una contraposición entre un mayor nivel de empleo y una productividad más alta si el aumento del empleo implica una menor utilización de capital por trabajador y se emplea a un mayor número de trabajadores poco cualificados. Sin embargo, este efecto combinado es pequeño y resulta atenuado por el desarrollo y la difusión de nuevas tecnologías y mejores prácticas laborales, a condición de que se desarrollen y difundan rápidamente, lo cual sigue representando un reto, especialmente en los Estados miembros más avanzados, que están operando cerca de la frontera tecnológica, pero muestran lentitud para adoptar nuevas innovaciones tecnológicas en dicha frontera. Si los mercados de trabajo y de productos funcionan bien y continúa el progreso tecnológico, un alto incremento del empleo es compatible con un incremento elevado de la productividad.

Desde mediados de 2005 se ha observado un aumento del incremento de la productividad en la UE . Se espera que una parte de esta mejora sea de naturaleza estructural y no cíclica, es decir, que no pueda atribuirse únicamente a la intensificación de la recuperación. Es posible que las pasadas reformas que han estimulado la productividad hayan terminado por dar sus frutos, en cuyo caso el repunte de la productividad observado recientemente podría ser en parte estructural y venir asociado a un aumento de la eficiencia. No obstante, según el Informe 2007 sobre la economía de la UE , publicado junto con la presente Comunicación, parece justificada una interpretación prudente: hasta la fecha se dispone de pocos indicios de una reactivación estructural de la productividad.

Existe un considerable margen para incrementar la productividad de la economía europea, promoviendo la innovación y la inversión en capital humano y en capital asociado a las TIC, fomentando la competencia y simplificando la reglamentación de los mercados de productos, trabajo y capital . Esto se puso de relieve en 2005 con la revisión de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, que se centró más en unas reformas globales integradas, la adhesión de los Estados miembros a los compromisos de reforma y una mayor complementariedad entre las reformas emprendidas a nivel de la UE y a nivel nacional. La tendencia observada desde mediados de los años noventa parece indicar que la Unión Europea aún no ha obtenido plenamente los beneficios de la revolución de las tecnologías de la información ni de la aceleración de la división internacional del trabajo asociada a la integración económica internacional. De las evaluaciones realizadas por la Comisión y el Consejo se desprende que se ha avanzado en las reformas, aunque el ritmo y la intensidad varía entre Estados miembros. La Unión Europea no puede permitirse dejar pasar por más tiempo las oportunidades de mayor incremento de la productividad que ofrecen las reformas estructurales. Teniendo en cuenta el envejecimiento de la población y el reforzamiento de la competencia a nivel mundial, promover la productividad es esencial para garantizar un crecimiento económico sostenido a medio y largo plazo[1].

1. PRINCIPALES RESULTADOS DEL INFORME

En la segunda mitad de los años noventa, la Unión Europea registró una ralentización de la productividad . Esta evolución contrasta claramente con la observada en los Estados Unidos. La tendencia de la economía europea refleja principalmente la ralentización sufrida por dos grandes Estados miembros de la zona del euro —España e Italia—, que se vieron particularmente afectados, mientras que otras grandes economías fueron menos afectadas. A diferencia de lo ocurrido en España e Italia, los sectores de fabricación de Alemania y Francia escaparon a la tendencia general decreciente registrada en la década de los años noventa. Desde el principio del siglo no se han registrado en la UE nuevas disminuciones del incremento de la productividad, y desde mediados de 2005 la productividad ha registrado incluso un repunte. No obstante, parece que el mismo debe considerarse de carácter cíclico, fruto de una intensificación de la recuperación, ya que actualmente no se dispone de datos suficientes para confirmar que es de carácter estructural.

La mayor parte del diferencial del incremento de la productividad entre la UE y los Estados Unidos desde 1995 es imputable a las tendencias divergentes de la productividad global de los factores , que es una medida de la eficiencia con que son utilizados todos los factores (trabajo, equipo destinado a la información y la comunicación (capital relacionado con las TIC) y capital convencional (bienes de equipo e infraestructuras)). Las diferencias en las tasas de aumento del capital por trabajador entre las dos economías sirven mucho menos para explicar el diferencial de productividad. Sin embargo, el desglose de la contribución del capital muestra que en los Estados Unidos se está pasando del capital convencional al capital relacionado con las TIC, especialmente en el sector terciario privado, mientras que en Europa no se observa una tendencia similar. En la medida en que el capital relacionado con las TIC (tecnologías de la información y la comunicación) fomenta la productividad, este paso también puede servir para explicar el creciente diferencial de productividad entre ambas economías.

El diferencial de incremento de la productividad global de los factores entre la UE y los Estados Unidos puede imputarse casi totalmente a los mediocres resultados de sólo unas cuantas industrias, jugando un papel fundamental las estructuras económicas, la dimensión relativa de las industrias y los aspectos reglamentarios. Un análisis detallado sector por sector revela que este fenómeno afecta principalmente al comercio mayorista y minorista, al sector inmobiliario y a otros servicios destinados a las empresas, a los bienes de equipo eléctricos y ópticos (con inclusión de los semiconductores, que representan la principal industria productora de TIC) y, en menor medida, a los servicios financieros. El bajo nivel de investigación y desarrollo del sector privado en TIC observado en Europa en comparación con los Estados Unidos se debe principalmente a las diferencias en la estructura industrial, y, especialmente, al menor tamaño de la industria de alta tecnología de la UE. Los factores reglamentarios, particularmente las normas de acceso al mercado y salida del mismo, están desempeñando un papel en los servicios comerciales y financieros, mientras que la baja productividad del sector minorista y mayorista de la UE se explica en parte por las limitaciones al aprovechamiento de economías de escala. En cambio, la UE ha obtenido resultados significativamente mejores que los Estados Unidos en las denominadas industrias de redes, lo que se ha visto favorecido por los aumentos de eficiencia derivados del proceso de desregulación llevado a cabo durante las dos últimas décadas.

La ralentización de la productividad de la UE ha estado acompañada de una expansión sin precedentes del empleo. Es pertinente plantearse si los dos fenómenos están relacionados. La idea de la existencia de una posible contraposición entre productividad y empleo parece haber encontrado apoyo en la historia económica de la posguerra. En la década de los años setenta y ochenta, la Unión Europea registró un incremento de la productividad relativamente rápido junto con una expansión lenta del empleo, mientras que, inversamente, los Estados Unidos experimentaron una rápida expansión del empleo junto con una ralentización de la productividad. Durante esta fase, las pronunciadas subidas de los precios del petróleo y los incrementos asociados de los costes salariales reales en muchos países de la UE (los trabajadores repercutieron los precios más altos de la energía a los empresarios mediante sus reivindicaciones salariales) dieron lugar a una sustitución del trabajo por el capital, con lo cual se produjo un rápido incremento de la productividad de la mano de obra acompañado de despidos masivos. Interpretar que este fenómeno implica la existencia de una contraposición entre productividad y empleo es correcto en cierta medida, pero puede llevar a conclusiones erróneas. En realidad, la experiencia de los Estados Unidos, que han obtenido buenos resultados tanto en materia de empleo como de productividad, contradice esta teoría. Los fuertes incrementos de productividad derivados de la innovación y de unas mejores prácticas laborales, que han caracterizado el comportamiento de la economía estadounidense durante la pasada década, han afectado tanto al trabajo como al capital, estimulando así la demanda de ambos factores de producción. Por ello, la innovación no ha perjudicado en absoluto al empleo, y normalmente no lo hará, salvo si las instituciones del mercado laboral se oponen a los cambios y a las empresas se les ofrecen débiles incentivos de mercado para ajustarse.

Aunque el aumento del empleo puede asociarse a pérdidas de productividad, los efectos sobre la evolución global son pequeños. Algunas reformas del mercado de trabajo, tales como la introducción de contratos laborales y horarios de trabajo flexibles o unas prácticas de negociación salarial más favorables al empleo, pueden acarrear pérdidas de productividad al emplearse a categorías menos productivas de la mano de obra y disminuir el capital utilizado por trabajador. Esto queda ampliamente confirmado por el análisis empírico, aunque este efecto parece bastante reducido. Algunos estudios econométricos estiman que para un aumento dado del empleo, la pérdida relativa de productividad está comprendida entre el 10% y el 40%, mientras que las simulaciones realizadas utilizando el modelo macroeconométrico QUEST de la DG ECFIN estiman una baja de incremento de la productividad de aproximadamente el 20% para un aumento de empleo dado. Las estimaciones econométricas demuestran que las medidas que mejoran las perspectivas de empleo de los trabajadores «marginales» (tales como incentivos fiscales al trabajo temporal y a tiempo parcial, recortes tributarios para los trabajadores de bajas cualificaciones y/o bajos ingresos, subsidios de desempleo, regímenes de creación directa de empleo o prestaciones asociadas al ejercicio de un empleo) pueden haber aumentado el empleo en una proporción ligeramente superior al 1% durante el periodo 2001-2006 en los países en que se han aplicado; también parece haberse registrado un limitado efecto negativo sobre el incremento de la productividad, comprendido entre el 0,25% y el 0,5%, lo que representa aproximadamente la cuarta parte del incremento de empleo. Por otro lado, en algunos países, tales como Italia y España, la regularización de los trabajadores ilegales puede haber afectado negativamente a las estadísticas de productividad laboral.

Las recientes evoluciones del empleo y la productividad tienen sus propias causas fundamentales, pero pueden beneficiarse de una estrategia global encaminada a aumentar el empleo y el crecimiento . Esto puede lograrse mejor con políticas que fomenten la «sociedad del conocimiento», que son prioritarias para la Unión Europea, como queda puesto de manifiesto en la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo. En este marco, los Estados miembros han incluido una amplia serie de medidas encaminadas a reforzar el aumento de la productividad global de los factores en sus programas nacionales de reforma. Las políticas tendentes a fomentar la productividad reforzando al mismo tiempo el empleo pueden agruparse en torno a tres objetivos: i) el reforzamiento de los conocimientos; (ii) la intensificación de la competencia; y (iii) el fomento de la flexibilidad.

i) El reforzamiento de los conocimientos requiere aumentar y mejorar la inversión en I+D y capital humano. Las políticas aplicadas han estado encaminadas a reducir la brecha entre los Estados Unidos y la Unión Europea en materia de inversión en I+D y capital humano. Los Estados Unidos invierten cerca del 3% del PIB en I+D y más del 7% en educación, frente a cerca del 2% y el 5,5%, respectivamente, en la UE. Los esfuerzos de la UE en este frente se remontan a antes de la adopción de la Estrategia de Lisboa en 2000; cabe señalar a este respecto, el proceso de Bolonia, encaminado a la creación de un Espacio Europeo de Educación y a la armonización de las cualificaciones académicas. El Espacio Europeo de Investigación pretende superar la fragmentación y aumentar los efectos indirectos de las inversiones en I+D. Por otro lado, en el marco de la estrategia de Lisboa los Estados miembros se han comprometido a lograr un aumento del gasto en I+D (que en su mayor parte deberá proceder de fuentes privadas, lo que constituye la causa principal de la brecha existente en el gasto en I+D entre la UE y los Estados Unidos), en elevar el nivel educativo y en mejorar las cualificaciones de la mano de obra.

El apoyo público a la inversión en I+D y en educación está motivado por los efectos positivos que tales actividades tienen sobre la riqueza y el crecimiento . Las simulaciones realizadas con el modelo QUEST demuestran que unas medidas de apoyo a la inversión en I+D podrían aumentar significativamente el crecimiento económico y la productividad. En concreto, si en la UE la intensidad de la actividad de I+D aumentase del 1,8% del PIB en 2005 al nivel esperado del 2,6% del PIB de aquí a 2010 (sobre la base de los propios objetivos de los Estados miembros, incluidos en sus programas nacionales de reforma), el crecimiento del PIB y el incremento de la productividad aumentarían en 0,2 puntos porcentuales al año. Y este efecto podría ser dos veces superior si se tienen en cuenta unos efectos transfronterizos favorables. Aunque el nivel agregado de empleo apenas se vería afectado, se produciría un cambio en la demanda de empleo —que se reorientaría de trabajadores poco cualificados a trabajadores de alta cualificación— y un aumento relativo del salario de la remuneración de los trabajos altamente cualificados provocado por la inelasticidad de su oferta a corto o medio plazo.

Deben cumplirse algunos requisitos para que las políticas de I+D sean eficaces . Si no se cumplen determinados requisitos podrían no materializarse los favorables efectos mencionados. Por ejemplo, podría producirse un efecto de sustitución: el sector privado podría aprovechar los ingresos tributarios imprevistos para reducir su propia financiación. Tampoco está claro que el Gobierno esté en condiciones de seleccionar los proyectos de I+D mejor que el sector privado, aunque este problema es menos pertinente si el apoyo adopta la forma de incentivos fiscales (en lugar de subvenciones específicas). Sin embargo, en el caso de los incentivos fiscales existe un mayor riesgo de «pérdidas de eficiencia», en la medida en que el Gobierno subvencionaría inversiones en I+D que habrían sido realizadas en cualquier caso. Estos riesgos institucionales pueden ser menos importantes si el marco en el que operan los agentes privados y públicos es favorable (abarcando aspectos como una protección eficaz de los derechos de propiedad intelectual, una mano de obra bien formada y cualificada, una competencia adecuada y unos fuertes vínculos entre la investigación pública y la investigación privada).

También debe garantizarse en toda la Unión Europea la eficacia y la rentabilidad del sistema educativo . Los sistemas de enseñanza de algunos Estados miembros parecen poco eficientes ya que otros Estados miembros alcanzan los mismos resultados con un volumen muy inferior de recursos, lo que equivale a decir que pueden alcanzarse mejores resultados con un nivel similar de recursos. Esto es particularmente preocupante dado que el capital humano no sólo es en sí un importante determinante de la calidad de la mano de obra y de la productividad, sino también porque puede promover la capacidad de innovación de las economías. En particular, los países que se encuentran cercanos a la frontera tecnológica —como ocurre con numerosos Estados miembros— deben promover su capacidad de adoptar nuevas tecnologías, lo que requiere importantes esfuerzos para mantener y en la medida de lo posible mejorar la calidad de la enseñanza, especialmente de la enseñanza superior.

ii) La competencia es fundamental para el nivel y la tasa de incremento de la productividad. La posibilidad de acceder libremente al mercado incita a las empresas a la innovación y favorece la rotación de empresas, al promover la entrada en el mercado de empresas competitivas y la salida del mismo de las menos competitivas. Parece infundada la preocupación de que una competencia intensa disuadirá a las empresas de innovar debido a que la presión sobre los márgenes de beneficio dificultaría la generación de los fondos necesarios, y ello aunque la realidad indica que la empresa más innovadora de un mercado suele ser la empresa dominante. Las políticas de la UE tendentes a intensificar la competencia se articulan en torno a tres ejes y, aunque es posible que su objetivo principal no sea aumentar la productividad, contribuyen claramente a este fin. En concreto, un mercado único en pleno funcionamiento estimula la productividad aumentando la exposición de las empresas a la competencia internacional, permitiendo las economías de escala (particularmente en las actividades de I+D) y propiciando la transferencia internacional de tecnología y capacidad de gestión. Por otra parte, como se ha observado, la liberalización y la regulación de las industrias de redes —tales como telecomunicaciones, electricidad, gas, servicios postales, y transporte ferroviario, por carretera y aéreo— han contribuido a aumentar la productividad. Por último, la propia política de competencia ha contribuido a reducir las barreras de entrada y ha aumentado los costes de las prácticas contrarias a la competencia.

La investigación empírica confirma los efectos positivos previstos de la apertura de los mercados a la competencia sobre la productividad y el crecimiento, así como sobre el empleo . Las simulaciones realizadas utilizando el modelo QUEST para estimar los efectos de estas políticas, ya sea aisladamente o de forma agregada, confirman la necesidad de garantizar la competencia en todos los sectores de la economía. Teniendo en cuenta los efectos macroeconómicos de las reformas de los mercados de productos realizadas en 1995-2003, la simulaciones indican un efecto positivo sobre el PIB de cerca del 1,5%, (derivado de un aumento del empleo (1%) y de un aumento de la productividad del trabajo (0,5%)). Una vez más esto confirma que las políticas encaminadas a aumentar la productividad también pueden tener efectos positivos sobre el empleo, lo que significa que es erróneo suponer la existencia de una contraposición entre el empleo y la productividad.

iii) Se requiere fomentar la flexibilidad para lograr que las estructuras de producción se adapten de forma armónica a una mayor especialización y diversificación en nuevas áreas que presenten ventajas comparativas relativas . La expansión de la frontera tecnológica que se requiere para mantener la competitividad a escala mundial no es una operación exenta de costes, ya que expondrá a la economía al cambio estructural. De este modo, la capacidad de ajuste de la economía es fundamental, no sólo para garantizar una absorción uniforme de las perturbaciones adversas sin acarrear una ralentización persistente, sino también para lograr el máximo beneficio del cambio tecnológico. No obstante, muchos Estados miembros de la UEM parecen disponer de una capacidad de ajuste limitada, a diferencia de lo que ocurre con Estados Unidos, en donde se estima que hasta la mitad del incremento de productividad observado a nivel agregado es imputable a la reasignación de recursos a actividades innovadoras. La capacidad de ajuste de la UE frente al cambio tecnológico también está dificultada por la limitada flexibilidad que permiten las instituciones del mercado laboral y las reglamentaciones. En particular, una regulación de protección del empleo demasiado estricta y unos salarios mínimos demasiado elevados pueden afectar negativamente a la movilidad laboral. Globalmente, los impedimentos estructurales a la entrada y expansión de las empresas contribuyen al diferencial de productividad entre la UE y los Estados Unidos.

Si bien en los últimos años los Estados miembros de la UE han adoptado medidas encaminadas a facilitar la movilidad de las empresas y de la mano de obra, se requieren otras iniciativas más amplias . Las medidas se han centrado, en particular, en la reducción de los costes administrativos de acceso al mercado y en la mejora del acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYME) a la financiación. Por otra parte, varios Estados miembros han revisado sus legislaciones en materia de quiebra para fomentar la asunción de riesgos. Es conveniente mostrar cierta reserva en la medida en que las políticas destinadas a empresas de determinado tamaño (generalmente a las PYME), tales como la reducción de las contribuciones a la seguridad social para las empresas con menos de un número determinado de empleados, por ejemplo, podrían desalentarlas a crecer superando dicho número de empleados, ya que de esa forma perderían la posibilidad de acogerse a la política considerada. Esto es contraproducente ya que está demostrado que la productividad de las nuevas empresas mejora considerablemente a medida que van creciendo. A nivel agregado, reducir en una cuarta parte las cargas administrativas que pesan sobre las empresas europeas, que se estima equivalen al 3%-4% del PIB, podría implicar un aumento del PIB del 1%. La supresión de los obstáculos a la movilidad geográfica y profesional de la mano de obra también promovería una asignación de recursos más eficiente y aumentaría el potencial de crecimiento; y para que sea fructífera la transición hacia la economía del conocimiento la misma debe venir acompañada de una iniciativa en favor de la formación permanente.

2. CONCLUSIONES Y PRINCIPALES IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA ECONÓMICA

Es necesario un cambio de mentalidades. La mundialización de la economía y la revolución de las TIC ha puesto en entredicho una serie de supuestos ampliamente mantenidos, como, por ejemplo, que sólo los países y las empresas de gran tamaño pueden ser líderes tecnológicos y que el comercio es el principal vehículo de la difusión de tecnología. En realidad, se observa que países pequeños pueden ser líderes tecnológicos en sectores especializados, que las tecnologías a veces son desarrolladas e introducidas por pequeñas empresas de nueva creación y que la movilidad internacional de los investigadores y del capital— y no los flujos comerciales— constituye el principal vehículo para la difusión de la tecnología.

Se está llegando a un amplio consenso sobre los factores que limitan el incremento de la productividad y las medidas necesarias para aumentarlo . Las restricciones relativas a los mercados de trabajo y de productos, la falta de apertura a la inversión extranjera directa y los obstáculos al acceso a nuevas tecnologías, a la creación de éstas y a su difusión pueden actuar como importantes frenos al incremento de la productividad durante largos periodos de tiempo. Una regulación del mercado de productos favorable a la competencia, la actividad de I+D y la calidad de los recursos humanos fomenta un aumento de la productividad global de los factores. Al mismo tiempo, deben salvaguardarse los objetivos y ventajas más generales de la legislación y la reglamentación; la reglamentación puede incluso impulsar la innovación (en el sector medioambiental, por ejemplo, o estableciendo normas por medio de programas « top-runner », promoviendo así las energías renovables o productos que permitan el ahorro de energía).

Abordar las causas fundamentales del bajo incremento de la productividad sigue siendo uno de los retos de política económica más acuciantes y complejos que tiene planteados la Unión . Deben aplicarse de forma global políticas de fomento del incremento de la productividad a fin de facilitar el ajuste a un marco económico mundial en rápido cambio y responder a los llamamientos en favor de un aumento de la competitividad. Al mismo tiempo, unas políticas de fomento del incremento de la productividad pueden facilitar la superación de los retos sociales, económicos y presupuestarios que tienen planteados los Estados del bienestar europeos como consecuencia del envejecimiento de la población. También contribuirán a facilitar el ajuste a evoluciones adversas de la competitividad dentro de la zona del euro.

Los objetivos de la Estrategia de Lisboa revisada para el crecimiento y el empleo siguen siendo válidos y deberán perseguirse enérgicamente durante el próximo ciclo . Ahora que se están haciendo patentes los frutos de pasadas reformas es primordial seguir centrando la atención en el aumento de la I+D y de la innovación, en un marco empresarial más dinámico, en la mejora de las posibilidades de empleo y en la inversión en recursos humanos, energía y cambio climático.

Una serie de políticas pueden realizar una importante contribución a un mayor incremento de la productividad en la Unión Europea . Del análisis subyacente en la presente Comunicación se desprende que dichas políticas deben tender a:

- Promover un mayor nivel de inversión en I+D . Ello deberá incluir especialmente inversiones privadas respaldadas por sistemas de financiación más basados en el mercado, tales como la financiación con capital-riesgo. Los incentivos fiscales podrán constituir un importante elemento de esta política, pero deberán realizarse esfuerzos para minimizar las «pérdidas de eficiencia», y garantizar la adicionalidad. Se requieren unos estrechos vínculos entre la inversión pública y privada así como una protección más eficaz de los derechos de propiedad intelectual.

- Desarrollar establecimientos educativos y de investigación de categoría mundial . Un alto nivel de gestión y de investigación permitiría a la economía alcanzar altas tasas de innovación y difusión de nuevas tecnologías. Si se desea intensificar la actividad de investigación y desarrollo serán necesarios investigadores más cualificados; si ello no se consigue, el aumento de la demanda de estas cualificaciones implicará únicamente un aumento de los costes salariales y limitará otras actividades de inversión. Las iniciativas en el marco del proceso de Bolonia hacia una armonización de las cualificaciones académicas y la creación de un Espacio Europeo de Investigación deberán contribuir a satisfacer la urgente necesidad de aumentar la movilidad internacional de los investigadores cualificados. Al margen del ámbito específico de las iniciativas de investigación, la introducción de la «tarjeta azul» de la UE (siguiendo el ejemplo de la tarjeta verde de Estados Unidos) también puede tener un efecto positivo sobre el atractivo de la UE para los emigrantes cualificados. En algunos países deberán abordarse las ineficiencias del sistema de enseñanza y lograrse mejores resultados. Es necesario adaptar los sistemas de enseñanza y formación a fin de aumentar su capacidad de satisfacer las necesidades de la economía y la sociedad del conocimiento.

- Establecer un mercado único plenamente operativo, abierto y competitivo. Para fomentar la innovación es esencial mejorar activamente la expugnabilidad de los mercados, particularmente con la liberación de los servicios que presentan un mayor margen de incremento de la productividad. Unos marcos reglamentarios e institucionales más flexibles y menos onerosos, que faciliten la entrada a la actividad y la salida de la misma, permiten establecer un marco empresarial dinámico y competitivo. Esto es primordial en el sector de servicios, sobre todo en el comercio minorista. A este respecto pueden servir de ejemplo los aumentos de eficiencia derivados de la desregulación de las industrias de redes realizada durante las dos últimas décadas. Uno de los objetivos generales de la estrategia para el crecimiento y el empleo es garantizar un marco reglamentario transparente, eficaz y proporcionado a sus necesidades y suprimir las cargas administrativas innecesarias que frenan el crecimiento y la innovación.

- Promover un enfoque integrado para fomentar la flexibilidad y la seguridad en el mercado de trabajo . Unas políticas sociales y laborales modernizadas permiten combinar la búsqueda de eficiencia con consideraciones de equidad. Deberán diseñarse y aplicable estrategias de flexibilidad y seguridad a fin de apoyar el empleo y facilitar la movilidad laboral, mediante cuatro componentes que se refuerzan mutuamente, a saber: i) acuerdos contractuales flexibles y fiables, ii) estrategias globales de aprendizaje permanente, iii) políticas activas del mercado laboral eficaces, y iv) sistemas adecuados de mantenimiento de los ingresos.

- Mejorar la calidad de las finanzas públicas . La necesidad de mejorar la competitividad, la inquietud acerca de la sostenibilidad de las finanzas públicas y las crecientes demandas de los contribuyentes de que aumente la rentabilidad del dinero público, así como la necesidad de reconsiderar el ámbito de la intervención estatal en la economía han originado esfuerzos tendentes a orientar más los presupuestos a actividades más impulsoras del crecimiento y a orientar los ingresos fiscales y la asignación de recursos dentro del sector público a un aumento de la eficacia y eficiencia. Aquí se incluye, en particular, la modernización de la administración, que puede ser un elemento fundamental para garantizar el control del gasto y el saneamiento presupuestario. Lograr y mantener el objetivo de unas finanzas públicas sólidas, evitando una reducción del ahorro privado para financiar déficit públicos, es en sí una condición esencial para respaldar una inversión de capital fuerte y sostenida por parte del sector privado.

Si bien en los últimos años se han anunciado muchos aspectos de este enfoque en los programas de reforma de los países de la UE, y en algunos casos se han introducido, el «cambio de mentalidad» necesario para que todo el proceso sea un éxito aún dista de realizarse a nivel nacional y a nivel europeo. Una estrategia global que combine eficiencia y equidad deberá contribuir a dotar a los ciudadanos con las cualificaciones, el apoyo y los incentivos que necesitan para tener éxito en un mundo en constante cambio.

La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo puede proporcionar un vehículo eficaz para dirigir este proceso de transición, que es esencial para desplazar la frontera de producción de la economía europea.

[1] Véase en este contexto también la Comunicación de la Comisión «Reforzar el crecimiento de la productividad: mensajes clave del informe de 2007 sobre la competitividad europea», COM (2007) 666 final.

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