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# 51998AC1308

**Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece la segunda fase del programa de acción comunitario en materia de formación profesional LEONARDO DA VINCI»** 
  
*Diario Oficial n° C 410 de 30/12/1998 p. 0006*

  

Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece la segunda fase del programa de acción comunitario en materia de formación profesional LEONARDO DA VINCI»

(98/C 410/03)

El 15 de septiembre de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de julio de 1998 (ponente: Sr. Vasco Cal).

En su 358° Pleno de los días 13, 14 y 15 de octubre de 1998 (sesión del 15 de octubre) el Comité Económico y Social ha designado ponente general al Sr. Vasco Cal y ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. A finales de mayo de 1998, la Comisión presentó una propuesta de Decisión del Consejo dirigida a instituir una segunda fase del programa LEONARDO, que comenzaría a principios del año 2000 para terminar a finales del año 2004 (cinco años, como el actual). Esta propuesta se presenta conjuntamente con las propuestas para la segunda fase de los programas SÓCRATES y «La juventud con Europa», con lo que la Comisión aprovecha para proponer una gran parte del articulado en común, aunque se trate de actos jurídicos diferentes. El Comité Económico y Social, debido a vicisitudes derivadas de su calendario interno de trabajo, no constituyó -como habría sido deseable- grupos de estudio para el tratamiento de estas propuestas, sino que designó ponentes únicos para preparar los dictámenes sobre cada una de las propuestas.

1.2. En su propuesta para una segunda fase del programa LEONARDO, la Comisión toma como fundamento jurídico exclusivo el artículo 127 del Tratado (no consolidado); propone reducir de diecinueve a tres los objetivos del programa, y a seis el número de vertientes (tres) y medidas (diecinueve), manteniendo o reforzando los tipos de proyectos y los dos procedimientos de selección. Asimismo, se determinarán las prioridades -que, como ocurre ahora, deberá aprobar el Comité LEONARDO- para un período de tres años, en lugar de hacerse todos los años; la Comisión se propone proceder a una segunda convocatoria para la presentación de propuestas, a mitad del período. Sin embargo, el procedimiento de selección continuará siendo anual. El presupuesto propuesto para la segunda fase pasaría de los actuales 620 a mil millones de ecus.

1.3. La Comisión considera, asimismo, que debería haber una mayor descentralización en los Estados miembros por lo que se refiere a la organización y gestión de las acciones y medidas, sobre la base de procedimientos de selección descentralizados y montantes indicativos por país. Para la selección comunitaria (centralizada) quedarían sólo los proyectos presentados por organizaciones y redes europeas, así como las acciones de demostración destinadas a ensayar una cooperación europea en temas innovadores.

1.4. Los resultados ya alcanzados en el ámbito de la primera fase fueron presentados por la Comisión en el Informe provisional de 23 de julio de 1997 (). En aquella ocasión, todavía no había transcurrido el tiempo suficiente para realizar una evaluación definitiva y en profundidad del impacto del programa, cuyos primeros proyectos no comenzaron a ser operativos hasta comienzos de 1996.

1.5. En general, los promotores de proyectos consideran que los resultados del programa son positivos, sin perjuicio de las críticas que han merecido la complejidad de los procedimientos, los recortes presupuestarios y los retrasos en los pagos.

1.6. El informe de evaluación externa que encomendó la Comisión, concluido en marzo de 1997, plantea muchas cuestiones preocupantes sobre la gestión del programa.

1.6.1. La Comisión dispone de una unidad especializada para la gestión operacional del programa, con más de treinta funcionarios. Recurre a una Oficina de Asistencia Técnica (OAT) en Bruselas, mientras que en los Estados miembros se crearon Órganos Nacionales de Coordinación (ONC). Los costes anuales de funcionamiento de estas estructuras son elevados y se cifran, respectivamente, en 4 500 000, 8 500 000 y 8 000 000 ecus, estos últimos sufragados con la dotación financiera del programa que corresponde a la parte B del presupuesto. Es decir, una suma equivalente al 14 % del presupuesto anual del programa se gasta en tareas de gestión del mismo. Las justificaciones aducidas para que las tareas de gestión absorban una proporción tan elevada de los recursos del programa son las siguientes: el gran número de acciones, la variedad de las vertientes, las convocatorias anuales para la presentación de propuestas, y la complejidad de la estructura de evaluación y selección. Hay que evitar que esta situación se repita al ejecutar la segunda fase del programa.

1.6.2. El informe de evaluación externa también efectúa una estimación de los costes en que incurren los promotores de acciones para presentar sus propuestas y adaptarlas a los condicionamientos financieros. Si se suma esta estimación aproximada a los costes referidos en el punto anterior, el informe considera razonable concluir que entre el 30 % y el 40 % de los recursos se consume en tareas de gestión y administración (punto 4.9 del informe). Este porcentaje se asienta en presupuestos simplistas, no incluye las contribuciones financieras de los participantes -a pesar de contabilizar sus costes-, comprende los gastos relativos a seminarios de animación promovidos por la OAT y parece exagerado, pero no deja de ser un motivo de reflexión sobre las formas de gestión del programa.

1.6.3. Más grave aún es el hecho de que la OAT se limite esencialmente a la gestión de los contratos y a conocer sus aspectos financieros y administrativos, sin tener suficiente contacto directo con los proyectos y sin poder proceder a su evaluación real. Sólo en el centro multimedia de la OAT puede accederse a una base de datos en la que se registran los productos y resultados de los programas anteriores.

1.6.4. Como los servicios de la Comisión disponen de menos recursos que la OAT, el conocimiento técnico de los proyectos no parece ser suficiente, la difusión de las buenas prácticas es limitada y los efectos esperados en el resto de la actividad de formación profesional no son suficientemente visibles. En consecuencia, en la segunda fase habría que reforzar estos aspectos relativos al impacto del programa. A pesar de las elevadas sumas gastadas en tareas administrativas, no se dispone de una página Internet con información actualizada sobre los resultados de los proyectos financiados.

1.6.5. Desde la redacción y publicación del informe de evaluación de marzo de 1997, la aplicación del programa ha pasado de una fase de lanzamiento de las acciones y proyectos a la conclusión de determinados proyectos y la realización de los productos correspondientes.

Los proyectos comienzan a comercializar los productos y se organizan conferencias de animación temáticas y transnacionales para movilizar los conocimientos especializados de los promotores sobre cuestiones capitales para la política de formación profesional. Además, el acceso a las informaciones sobre los proyectos seleccionados se ha visto simplificado gracias a la publicación de un compendio en versión CD-ROM y a la próxima apertura de una página Internet con las mismas informaciones.

2. Observaciones generales

2.1. El programa LEONARDO debería ser un instrumento de aplicación de una política de formación profesional de la Unión Europea. Sin embargo, ésta no existe; además, el Consejo no ha mostrado, hasta ahora, ninguna voluntad política de definirla. En consecuencia, la influencia del programa sobre los sistemas de formación profesional de los Estados miembros es limitada, sobre todo en aquellos que cuentan con los sistemas más desarrollados. El impacto es mayor cuando el contexto nacional es más pequeño, aspecto éste que también debería ser tenido en consideración al concebir la segunda fase, sobre todo al fijar los criterios para determinar las dotaciones financieras (anexo B).

2.2. La Comisión se propone simplificar el procedimiento de selección, manteniendo, no obstante, los dos procedimientos existentes -el descentralizado (en los Estados miembros) y el centralizado (en la Comisión)- y dando mayor peso al primero.

2.3. Teniendo en cuenta el número de acciones financiadas en el programa actual, los resultados positivos alcanzados en un número considerable de ellas y los recortes presupuestarios experimentados -que impusieron ajustes en las propuestas presentadas, sacrificando principalmente las acciones de difusión-, la segunda fase del programa no sólo debería dar una mayor prioridad a las acciones de difusión, sino también prever la posibilidad de aprovechar más plenamente los resultados positivos alcanzados en proyectos ya financiados por el programa actual. Debería darse esta posibilidad a los promotores actuales, para que pudiesen sacar más partido de la inversión efectuada; el apartado 5 del artículo 5 (medidas de transición) debería modificarse en ese sentido. Sólo así se podrá comenzar a sentir de forma más generalizada los efectos innovadores de los proyectos financiados por el programa LEONARDO en curso y capitalizar estos efectos en la próxima fase.

2.4. Por lo que atañe a los programas de movilidad física, que son el componente mayor del programa (absorben cerca de la mitad del presupuesto), es muy importante continuar en la vía de la adopción de medidas concretas en la Unión Europea para superar los obstáculos a la movilidad, que las actividades del programa también contribuyeron a identificar. Se trata, esencialmente, de los siguientes: ausencia de un marco contractual común, de reconocimiento mutuo de las cualificaciones y de valorización de la formación adquirida; falta de certificación y de reconocimiento de las competencias; ausencia de incentivos a las pequeñas empresas y el sector artesanal; carencia de instrumentos de acompañamiento de la formación; dificultades de índole lingüística; falta de información y comunicación, y falta de mecanismos de colocación. Por ello, el Comité aplaudió, entre otras cosas, la institución del «Europass-Formación» y apoya que, en la segunda fase del programa LEONARDO, se prevean medidas específicas para las pequeñas y medianas empresas.

2.5. Respecto a las medidas de control, la Comisión propone que en la segunda fase se siga el mismo modelo para la gestión y administración del programa: recurso a oficinas de asistencia técnica cuya financiación se subsumirá esta vez en la dotación global del programa, es decir, en la parte B del presupuesto. Esta propuesta merece algunos comentarios adicionales a lo ya expuesto en el punto 1.6 supra.

2.5.1. Resulta difícil comprender cuál es la lógica de proponer que se aumente la dotación financiera para la ejecución de programas comunitarios y que, al mismo tiempo, por consideraciones presupuestarias, no se aumente, sino que incluso se reduzca, el número de funcionarios comunitarios responsables, recurriendo cada vez más a empresas de asistencia técnica. Esta tendencia no se observa sólo en este programa, sino que se ha convertido en una práctica generalizada en los diversos servicios de la Comisión.

2.5.2. En un ámbito como en el de la formación profesional, en el que los interlocutores sociales desempeñan un importante papel, debería recurrirse más a las competencias técnicas de que éstos disponen. El papel de los interlocutores sociales, incluidos los representantes de las PYME y del sector artesanal, no se debería limitar a su participación en el Comité LEONARDO, instituido a escala comunitaria. También debería reforzarse en los organismos nacionales de coordinación (es ésta una modificación que debería incluirse en el apartado 3 del artículo 5).

2.5.3. La Comisión prevé acudir a especialistas independientes para analizar las propuestas y proponer una selección de acciones, en el marco del procedimiento centralizado. Estos especialistas serán nombrados por la Comisión, previa consulta a los Estados miembros y a los círculos interesados, en especial los interlocutores sociales (incluidos los representantes de las PYME y el sector artesanal). Sin embargo, en el caso del procedimiento descentralizado no se prevé nada similar. Por lo que respecta al procedimiento de selección descentralizada de propuestas, y con el fin de asegurar el carácter transnacional de su evaluación, el programa debería prever la constitución de una reserva de especialistas originarios de diversos países, que se pondrían a disposición de los Estados miembros para esa evaluación.

2.5.4. Habida cuenta del papel de las PYME y del sector artesanal en la creación de empleo y en la estabilidad de éste, el Comité Económico y Social recomienda que los representantes de aquéllos puedan participar activamente en todos los grupos de trabajo, tanto en el plano europeo como en el nacional.

2.6. En la determinación de los montantes que se asignarán a los Estados miembros para los programas transnacionales de colocaciones e intercambios, la Comisión pretende tomar en consideración la población, el producto interior bruto per cápita en estándar de poder adquisitivo, la distancia geográfica y los costes de transporte, el peso del público destinatario en relación con la población total, y el nivel de desempleo total y de desempleo de larga duración. Si los primeros criterios no suscitan problemas, el último es cuestionable. Tratándose de actividades de formación profesional, el criterio que mejor define las necesidades es el nivel de formación existente en cada país y es éste el que debería utilizarse. Así, debe modificarse en consecuencia el anexo B, en el que se explicitan los criterios para el desglose indicativo de fondos a que se refiere el apartado 2 del artículo 7.

2.7. Respecto a los estudios estadísticos propuestos, sin dejar de reconocer su utilidad, se plantean dos cuestiones: la primera se refiere a la necesidad de disponer de una armonización de conceptos a nivel comunitario para que los datos recabados sean exhaustivos y comparables; la segunda, a la pertinencia de que las necesidades de recogida y tratamiento estadístico sean financiadas por el programa y ejecutadas por empresas de consultoría. Sería más útil -y a la larga produciría mejores resultados- que EUROSTAT y los institutos de estadística de los Estados miembros incluyesen en sus programas de trabajo la recogida y el tratamiento de los datos relativos al aprendizaje, la formación inicial y la formación continua, sobre la base de conceptos armonizados.

2.8. En cuanto al desglose indicativo por tipo de medidas, el Comité Económico y Social considera que deberían reforzarse los proyectos piloto y las redes europeas, que constituyen los aspectos específicos más característicos del programa LEONARDO. Las partidas correspondientes a los estudios estadísticos y a la movilidad se reducirían en consecuencia, porque -entre otras razones- la mayoría de los proyectos no está asociada a la experimentación de nuevos enfoques en materia de formación profesional.

3. Observaciones específicas

3.1. Por lo que se refiere al artículo 1, el Comité constata que, a pesar de que el inicio de la segunda fase coincide con la entrada en vigor de las nuevas perspectivas financieras para el período 2000-2006, la Comisión ha optado por mantener el período quinquenal. Así, parece probable que la segunda fase transcurra antes de que se haga efectiva la próxima ampliación, lo que facilitará su gestión y la preparación de una eventual tercera fase. No obstante, la extensión del programa a los países candidatos quedará ya asegurada en el marco del artículo 10.

3.2. En relación con la reducción del número de objetivos (artículo 2), la Comisión adopta un planteamiento semejante al de la propuesta de revisión de los fondos estructurales. En ambos supuestos, la «simplificación» es el argumento aducido para justificar la reducción. Sin embargo, en este caso hay que tener presente la necesidad de que los objetivos no sean definidos de forma tan genérica que no se comprenda cuál es la contribución específica del programa LEONARDO y cuáles son las diferencias entre éste, por una parte, y las iniciativas comunitarias y acciones financiadas por los fondos estructurales, por otra. El hecho de que existan otros programas con objetivos próximos o similares no es, en sí mismo, negativo. Con todo, obliga a que se intente fomentar las sinergias y evitar casos de duplicidad, fragmentación y confusión.

Para precisar mejor la función del programa como apoyo y complemento de las políticas de los Estados miembros, convendría garantizar que todos los objetivos son pertinentes -sobre todo en relación con los sistemas nacionales- y no únicamente el tercer objetivo, tal y como dice el texto actualmente. Por tanto, debería modificarse el primer apartado como sigue:

«1. La aplicación del presente programa se basa en objetivos, en apoyo y en complemento de los sistemas de formación profesional y de las políticas y acciones llevadas a cabo por y en los Estados miembros, que tratan prioritariamente de:»

De adoptarse tal redacción, la referencia a los sistemas nacionales en el objetivo c) pierde su razón de ser, por lo que la letra c) pasaría a formularse del modo siguiente:

«c) consolidar los procesos de reinserción en el empleo para personas en situación de precariedad debida a que sus competencias son insuficientes u obsoletas, con vistas a su mejor integración en el mercado de trabajo.»

3.2.1. El programa LEONARDO debería incluir entre sus objetivos, además de los propuestos por la Comisión, el de apoyar la contribución de la formación al refuerzo del proceso de innovación y transferencia de tecnología en las empresas, en particular por lo que respecta a las nuevas formas de organización del trabajo. Un objetivo de este tipo podría permitir una mayor participación de los interlocutores sociales, que es una de las características específicas del programa que conviene reforzar en esta segunda fase.

Así, debería añadirse un nuevo objetivo al artículo 2, con el siguiente texto:

«d) reforzar la contribución de la formación profesional a la promoción y transferencia de la innovación tecnológica y social, sobre todo en el seno de las empresas.»

3.2.2. En lo que atañe a los objetivos ahora propuestos, convendría comprobar que no existe duplicidad con otras acciones comunitarias, en especial en el ámbito de los fondos estructurales y, particularmente, con la nueva iniciativa comunitaria del Fondo Social Europeo. A pesar de las características innovadoras de las acciones del programa LEONARDO, que lo distinguen de otros programas (es el caso de la dimensión europea de la formación profesional), la superposición de objetivos puede generar confusión, en especial para los promotores.

3.3. El Comité Económico y Social está de acuerdo con la posibilidad, prevista en el artículo 3, de asociar varios tipos de medidas bajo la forma de proyectos integrados; asimismo, considera que éstos deberían ser promovidos. En particular, los programas de apoyo a la movilidad de las personas que cursen formación profesional -que absorben casi la mitad del presupuesto global- no se deberían limitar a los más jóvenes y a quienes imparten la formación, y deberían tener siempre un fuerte componente en términos de formación de calidad, que habría que evaluar objetivamente.

3.4. Es positivo que en el artículo 4 se explicite el conjunto de instituciones y organismos públicos y privados que participan en las acciones de formación profesional. También sería oportuno abordar la cuestión de los derechos de propiedad intelectual que recaen sobre los productos resultantes de las acciones financiadas que, en muchos casos, están dificultando las acciones de difusión de los resultados alcanzados.

3.5. En el artículo 5 no se reconoce suficientemente el papel de los interlocutores sociales en los sistemas de formación profesional, ni en cuanto participantes en la elaboración de las políticas de formación profesional, ni en cuanto promotores de las acciones de formación.

Así pues, debería modificarse el primer párrafo del apartado 3 del artículo 5 como sigue:

«3. Los Estados miembros adoptarán las medidas convenientes para garantizar la coordinación, la organización y el seguimiento a nivel nacional para la realización de los objetivos del presente programa, asociando a todas las partes con intereses en el ámbito de la formación profesional y, en particular, a los interlocutores sociales, de acuerdo con las prácticas nacionales.»

3.6. Los procedimientos para preparar las acciones conjuntas (del programa LEONARDO con los programas SÓCRATES y «La juventud con Europa») propuestas en el artículo 6 deberían ser simples y transparentes. En los otros dos programas no se prevé la participación de los interlocutores sociales, al contrario de lo que sucede con el programa LEONARDO; por otra parte, el Comité LEONARDO debería poder realizar un seguimiento y una evaluación de las acciones conjuntas.

3.7. Los artículos 7 y 8 mantienen, en lo esencial, las características de la composición y funcionamiento del Comité LEONARDO, por lo que no merecen comentario alguno. Habría sido útil que el esfuerzo de la Comisión por presentar un texto común para las tres propuestas que se analizan (LEONARDO, SÓCRATES y «La juventud con Europa») la hubiese llevado a proponer una mayor participación de los interlocutores sociales también en los otros dos programas.

3.8. En el artículo 9 es plausible el propósito de la Comisión de querer asegurar la coherencia global y la complementariedad con las otras políticas y acciones comunitarias; en particular, son positivas las referencias a las intervenciones de los fondos estructurales, a la estrategia coordinada de empleo y a la necesidad de que las medidas del programa sean puestas en práctica de modo coherente con las orientaciones definidas.

3.9. La participación de los países asociados de Europa Central y Oriental, Chipre, Turquía y Malta -prevista en el artículo 10- se articulará conforme a las mismas reglas aplicadas a los países del Espacio Económico Europeo, lo cual no cabe sino celebrar. Sin embargo, por lo que se refiere al artículo 11 (cooperación internacional), el Comité Económico y Social considera que es preciso distinguir el caso de los países con acuerdos de asociación con la Unión Europea que incluyen un importante componente de cooperación cultural, como es el caso de los países asociados del Mediterráneo y de los países de América Latina, sobre todo del Mercosur.

Bruselas, el 15 de octubre de 1998.

La Presidenta del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() COM(97) 399 final.

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