Source: EURLEX
Language: es
Format: md

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

###### Bruselas, 11.10.1995

COM(95)465 final

## **LA ESTRATEGIA EUROPEA** **EN FAVOR DEL EMPLEO:** **PROGRESOS RECIENTES Y** **PERSPECTIVAS**

###### _COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN SOBRE LAS TENDENCIAS Y LA EVOLUCIÓN_ _DE LOS SISTEMAS DE EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA_

**INDICE**

**I.** **RESUMEN Y CONCLUSIONES** **4**

**II.** **CRECIMIENTO Y EMPLEO:**
**PERSPECTIVAS Y EXIGENCIAS DE POLÍTICA**
**MACROECONÓMICA** **10**

**(1)** **Proceso de recuperación actual** **10**
**(2)** **Políticas macroeconómicas para el crecimiento y el empleo** **11**
**(3)** **Ejemplos de hipótesis a medio plazo** **13**
**(4)** **Riesgos macroeconómicos desde el punto de vista del** **15**
**crecimiento y el empleo**

**III.** **INTERPELACIONES** **ENTRE LAS POLÍTICAS**
**MACROECONÓMICA** **Y ESTRUCTURAL** **17**

**(1)** **Competitividad y empleo** **18**
**(2)** **Políticas de mercado laboral** **21**

**IV.** **EL** **EMPLEO.** **Y LAS CINCO PRIORIDADES DE ESSEN** **26**

**(1)** **El fomento de las inversiones en la formación profesional** **26**
**(2)** **El aumento de la intensidad de creación de empleo del crecimiento** **31**
**(3)** **La reducción de los costes laborales no salariales** **37**
**(4)** **Aumento de la eficacia de la política de mercado de trabajo** **40**
**(5)** **Reforzamiento de las medidas** **en.** **favor de los grupos** **44**
**particularmente afectados por el desempleo**

**V.** **CUESTIONES HORIZONTALES** **49**

**(1)** **Tendencias relativas a las PYME y al empleo** **49**
**(2)** **Los Fondos Estructurales y el empleo** **53**
**(3)** **Crecimiento económico, medio ambiente y empleo** **55**
**(4)** **Sistemas de** **asistencia,** **físcalidad y mercado de trabajo.** **59**

**ANEXO:** **Conclusiones del Consejo Europeo de Essen en materia de empleo**

**LA ESTRATEGIA EUROPEA EN FAVOR DEL EMPLEO:**

**PROGRESOS RECIENTES Y** PERSPECTIVAS

_COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN SOBRE LAS TENDENCIAS Y LA EVOLUCIÓN_
_DE LOS SISTEMAS DE EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA_

En su reunión de los días 9 y 10 de diciembre de 1994 en Essen, el Consejo Europeo
reafirmó el carácter prioritario de la lucha contra el paro y en favor de la igualdad de
oportunidades. Considerando que para obtener una mejora decisiva de la situación del
empleo, la necesaria vuelta a un proceso de crecimiento sostenido debía completarse con
reformas estructurales del mercado de trabajo, señaló cinco ámbitos de acción prioritarios
para superar los problemas estructurales del empleo (Anexo 1). Invitó a los Estados
miembros a traducir sus recomendaciones en cada uno de estos ámbitos en un programa
plurianual. Asimismo, invitó al Consejo de Ministros de Asuntos Sociales y Empleo, al
Consejo "Cuestiones económicas y financieras" y a la Comisión a seguir con atención la
evolución del empleo, a examinar las políticas correspondientes de los Estados miembros
y a presentar cada año al Consejo Europeo, y por primera vez en diciembre de 1995, un
informe sobre los nuevos avances logrados en el mercado laboral. Por último, solicitó que
se estudiaran, por un lado, los efectos de los sistemas fiscales y de apoyo en la
disposición para ofrecer y aceptar un trabajo y, por otro, las relaciones entre el
crecimiento económico y el medio ambiente.

El Consejo Europeo de Cannes de junio de 1995 subrayó la necesidad de que los Estados
miembros intensifiquen las reformas estructurales de los mercados de trabajo, de acuerdo
con las cinco orientaciones definidas en Essen. Además, solicitó al Consejo y a la
Comisión que se encargaran de preparar detenidamente el informe previsto en su reunión
de Essen sobre las relaciones entre crecimiento económico y medio ambiente, así como
las consecuencias que de ellas se derivan para la política económica, y que estudiaran el
efecto mutuamente benéfico resultante de un fortalecimiento de la coordinación de las

políticas económicas y estructurales.

La presente Comunicación quiere constituir una primera contribución de la Comisión al
proceso iniciado en Essen. Su objetivo es analizar las principales tendencias y los
aspectos más importantes de las políticas más recientes de los Estados miembros en los
ámbitos prioritarios de Essen, a fin de identificar las buenas prácticas y favorecer su
difusión. Además, incluye las primeras respuestas de la Comisión sobre el tema de la
coordinación de las políticas económicas y estructurales que se planteó en Cannes.

La presente Comunicación debería también proporcionar la base necesaria para la
preparación del primer informe anual sobre el empleo que deberá presentarse aj Consejo
Europeo de Madrid.

I. RESUMEN Y CONCLUSIONES

En el presente informe se llega a la conclusión de que la estrategia europea para
responder a la crisis del empleo no obliga a elegir entre un nivel de desempleo alto y
persistente por un lado y una mayor desigualdad y pobreza por otro. Es posible luchar
contra el desempleo y mejorar la situación laboral general sin crear una nueva clase de
trabajadores pobres y sin renunciar a nuestras altas ambiciones de protección social.

No obstante, para conseguir estos objetivos, es necesario movilizar todas las políticas y,
en particular, trabajar en dos vías simultáneamente y de manera coordinada:

para aplicar una política macroeconómica que restaure las finanzas públicas y
permita a las empresas expandirse y crear nuevos puestos de trabajo, en especial en lo
que respecta a las PYME;

para aplicar una política estructural vigorosa, sustituyendo en primer lugar las
políticas de empleo pasivas por políticas activas.

Éste es el objetivo esencial de la estrategia europea que se acordó en el Consejo Europeo
de Essen en 1994, estrategia que se está aplicando actualmente. Los Estados miembros
la están incorporando en sus programas de empleo plurianuales, que se presentarán en el
Consejo Europeo de Madrid. El presente informe general muestra claramente la
profundidad y alcance del actual proceso de reforma de las políticas de empleo, con el
fin de hacerlas más activas. Un proceso de reforma paralelo tiene lugar en el sistema de
seguridad social. Por último, los interlocutores sociales están introduciendo cambios en
los sistemas de negociación colectiva, que contribuirán a un mayor equilibrio
macroeconómico y a la creación de puestos de trabajo.

En los años venideros, el resultado de este proceso mejorará gradualmente las condiciones
para el crecimiento económico y del empleo. Pero con el fin de atajar de manera más
contundente el problema del desempleo se necesitan nuevos y firmes compromisos por
parte de los Estados miembros y de los interlocutores sociales.

Todo esto es importante a corto plazo por razones obvias de índole económica, social y
política; pero es aún más importante en una perspectiva a largo plazo si se tienen en
cuenta las tendencias demográficas de la Unión.

**Crecimiento** y **empleo: perspectivas y exigencias de política macroeconómica**

1. Tras haber alcanzado una cota máxima del 11,4% a mediados de 1994, el
desempleo ha ido descendiendo paulatinamente hasta situarse recientemente en el
10,6%. Deberán aplicarse políticas tanto macroeconómicas como estructurales con
el fin de reducir de manera duradera el desempleo y mantenerlo en un nivel
aceptable. Además, la interacción entre medidas macroeconómicas y estructurales
implica que las acciones deberán ponerse en práctica de manera coordinada dentro
de cada país y entre los diferentes países.

**2.** **La economía de la** **Unión** **cuenta con el potencial necesario para conseguir una**
**trayectoria de crecimiento satisfactoria y crear así empleo. Con este fin, deberían**
**preservarse y reforzarse los notables éxitos ya alcanzados desde el punto de vista**
**de un marco orientado a la estabilidad, en particular en lo que se refiere a la**
**consolidación de las finanzas públicas. De hecho, unas finanzas públicas sólidas**
**y un crecimiento satisfactorio van a la par. La solvencia de las finanzas públicas**
**constituye la condición previa para un proceso de crecimiento sostenido a medio**
**plazo.** **Esta tendencia de crecimiento es a su vez imprescindible para la creación**
**de empleo, pero no puede resolver el problema del desempleo por sí sola. No**
**obstante, un crecimiento satisfactorio es la base sobre la que puede crearse un**
**margen de maniobra suficiente para aplicar políticas eficaces del mercado de**
**trabajo.**

**3.** **Si bien la tendencia al crecimiento de finales de los años 80 se vio interrumpida**
**por una recesión de estabilización a principios de los 90, los factores básicamente**
**positivos en favor del crecimiento siguen existiendo y se han visto incluso**
**reforzados en algunos aspectos. Aunque las recientes turbulencias acaecidas en los**
**mercados de cambio provocaron mayores** **incertidumbres,** **la Unión está**
**experimentando una recuperación inducida por las exportaciones que se basa en**
**la mejora de la situación competitiva de las empresas europeas y en el crecimiento**
**dinámico fuera de Europa. La rentabilidad del capital sigue siendo elevada, con**
**lo que se sientan las bases para inversiones generadoras de empleo. Los tipos de**
**interés se han reducido tanto a largo como a corto plazo, lo que se ha traducido,**
**entre otras cosas, en mejores expectativas y mayor confianza. Por último, se están**
**aplicando medidas estructurales en numerosos ámbitos, entre ellos el mercado de**
**trabajo, donde la flexibilidad va en aumento.**

**4.** **Al igual que en los 80 se impuso el objetivo de una inflación** **baja,** **unas finanzas**
**públicas sanas constituyen la piedra de toque del decenio de los 90. Todos los**
**Estados miembros han reducido o prevén reducir sus déficits por debajo del 3%**
**del PIB a medio plazo. Esta política debe mantenerse y reforzarse si se observan**
**desviaciones respecto a la senda de consolidación. Además, los** **déficits**
**estructurales deberían reducirse de manera significativa e incluso eliminarse**
**completamente con el fin de crear el margen necesario de maniobra. Si bien no**
**se discute el impacto favorable de unas finanzas públicas sólidas a la hora de**
**impulsar un crecimiento sostenido a medio plazo,** **el** **presente informe concluye**
**que la consolidación presupuestaria, llevada a cabo de manera verosímil, podría**
**tener importantes efectos en la inversión y el empleo, incluso a corto plazo,**
**gracias a sus repercusiones en la confianza del sector privado y a la reducción de**
**la prima de riesgo sobre los tipos de interés (el denominado "efecto de**
**atracción").**

**5.** **La evolución de los salarios sigue desempeñando un importante papel en las**
**perspectivas del mercado de empleo. Aumentos de los salarios nominales**
**compatibles con una inflación baja y un crecimiento de los salarios reales por**
**debajo de los aumentos de productividad, tal como se define en las Orientaciones**
**Generales de Política Económica, son condiciones previas para mejorar aún más**
**la rentabilidad de las inversiones.**

**6** **La plena aplicación de la vertiente macroeconómica de estas Orientaciones**
**Generales hacen posible prever un crecimiento guiado por las inversiones del 3-**
**3,5%** **al año durante el periodo 1995-2000. La tasa de inversión pasaría del 19%**
**a cerca del 23% del PEB, es decir, se acercaría a la cifra señalada en el Libro**
**Blanco de la Comisión. Se crearían más de** **11** **millones de nuevos puestos de**
**trabajo, con lo que la tasa de desempleo descendería hasta alrededor del 7,5% a**
**finales del año 2000. La senda muy favorable de consolidación de los**
**desequilibrios fiscales se debe a dos factores: un crecimiento satisfactorio, que**
**elimina el componente cíclico del** **déficit,** **y las medidas adoptadas para reducir de**
**manera significativa el déficit estructural. No obstante, estas políticas**
**macroeconómicas necesarias deben ir acompañadas de medidas estructurales con**
**el fin de aumentar el límite de velocidad impuesto al crecimiento y para impulsar**
**la empleabilidad de las personas, todo lo cual es necesario para responder a las**
**ambiciones del Libro Blanco en el sentido de reducir el desempleo a la mitad**
**antes del año 2000.**

**Interreiaciones entre** **las** **políticas macroeconómica v estructural**

**7.** **Con el fin de alcanzar estos resultados favorables sin crear tensiones, la estrategia**
**de la Comunidad en favor del empleo se caracteriza por una combinación de**
**políticas macroeconómica y estructural, que se refuerzan mutuamente tanto a nivel**
**nacional como comunitario: las reformas estructurales, al aumentar la producción**
**potencial, lo que engendra dinamismo, y reducir el desempleo estructural, hacen**
**posible elevar el nivel de empleo sin que aparezcan presiones inflacionistas**
**negativas, permitiendo así** **que** **la política monetaria centrada en la estabilidad sea**
**menos restrictiva. La introducción simultánea de políticas estructurales coherentes**
**en los Estados miembros mejoraría por tanto el margen de maniobra de las**
**políticas macroeconómicas tanto a nivel nacional como comunitario.**

**8.** **Las políticas estructurales cubren principalmente dos ámbitos: (i) mejora de la**
**competitividad y la innovación a través del fomento del crecimiento de la**
**productividad y de la transformación de ésta en nuevos puestos de trabajo**
**mediante el mecanismo de precios relativos y los cambios sectoriales;** **(ii)**
**activación de las políticas de mercado de trabajo actuando tanto sobre la oferta**
**como sobre la demanda.**

**En lo que respecta a la oferta del mercado de trabajo, las medidas incluyen**
**educación, formación y reciclaje, orientación y rehabilitación profesional, así**
**como medidas para estimular la movilidad. Se trata de conseguir la persona**
**adecuada con las competencias adecuadas para el puesto adecuado y así mejorar**
**la capacidad de crecimiento de la economía. En lo que respecta a la** **demanda,** **las**
**medidas incluyen incentivos para la creación de puestos de trabajo que sean**
**compatibles con un crecimiento no inflacionista. Esto incluye una organización**
**más flexible del tiempo de trabajo e iniciativas locales para mejorar los servicios,**
**así como un ajuste de los costes no salariales. Cuanto más se orienten estas**
**medidas a reincorporar a los desempleados al mercado de trabajo, mejor se podrá**
**conciliar la estabilidad de precios y el crecimiento del empleo.**

**9.** **Es importante reconocer la interacción entre las dimensiones macroeconómica y**
**microeconómica** **de las políticas económicas dirigidas a responder al desafío del**
**mercado de trabajo. Ambas políticas deben aplicarse de manera simultánea para**
**evitar repercusiones negativas. Una estrategia descoordinada reduciría de manera**
**importante las posibilidades de explotar las condiciones básicamente favorables**
**al crecimiento que se dan en la actualidad.**

**El empleo y las cinco prioridades de Essen**

**10.** **En lo que respecta al funcionamiento del mercado de trabajo, la Comunicación**
**pone de manifiesto una gran movilización por parte de los Estados miembros para**
**definir programas nacionales coherentes en favor del empleo a medio plazo,**
**integrando las diferentes prioridades establecidas en Essen, en el marco de**
**reformas, recientes o en curso, del mercado de trabajo y de los sistemas de**
**empleo.**

**11.** **Debería continuarse con decisión el desarrollo de estos programas. Dicho**
**desarrollo debería afectar en particular:**

**a los compromisos relativos al aumento y la mejora de las inversiones en**
**formación, dando prioridad a las acciones en favor de los desempleados**
**y a los programas de formación organizados por las empresas para sus**
**trabajadores;**

**a un desarrollo y una mejor difusión de las prácticas de distribución del**
**tiempo de trabajo, junto con un aumento del empleo y una valorización de**
**los empleos afectados, sin que ello vaya en detrimento de la protección**
**social o de la promoción de la igualdad de oportunidades;**

**a un análisis más detallado del impacto de las medidas de reducción y**
**costes salariales, especialmente en función de sus destinatarios, y una**
**búsqueda más sistemática de financiaciones alternativas de la seguridad**
**social;**

**al fomento de las iniciativas locales de desarrollo y empleo, especialmente**
**a través de la mejora del marco legal, fiscal y financiero de las actividades**
**correspondientes, y del fomento de las fuertes dinámicas locales en su**
**favor;**

**a la intensificación de los esfuerzos de activación de las** **políticas** **de**
**empleo, en particular a través de la adaptación de los servicios de empleo,**
**preservando a la vez un nivel elevado de protección social;**

**a una mayor atención hacia las categorías más afectadas:**

**los jóvenes: cada uno debería beneficiarse de un nivel de**
**educación, formación o experiencia profesional suficiente para**
**garantizar su empleabilidad;**

los desempleados de larga duración, que deberían haber recibido
una oportunidad de formación de rehabilitación o de inserción
antes de alcanzar el umbral del desempleo de larga duración

las mujeres: debería concederse una atención más sostenida a las
políticas de desegregación del mercado de trabajo, según las
orientaciones adoptadas por la Conferencia de Pekín y el 4 [o ]

programa de acción para la igualdad de oportunidades.

Cuestiones horizontales

Los Consejos Europeos de Essen y de Cannes han solicitado análisis específicos sobre
las relaciones entre el empleo y algunos temas concretos: el medio ambiente, las PYME,
los sistemas tributarios y de protección social. Éstos son abordados en la Comunicación,
que también trata de la contribución de los Fondos Estructurales al empleo, dada la
importancia de este tema.

12. Conviene maximizar la contribución de las PYME a la mejora de la situación del
empleo mediante las adaptaciones adecuadas de su entorno jurídico, fiscal y
financiero, y la promoción de sus inversiones en formación.

13. La creación de empleos relacionados con el medio ambiente implica el desarrollo
de medidas incentivad oras, también en el ámbito fiscal, así como una mayor
consideración del medio ambiente en las políticas sectoriales, en particular en el
campo de la energía, los transportes y la agricultura. Esta integración se
recomienda en el 5 [o] Programa de acción en materia de medio ambiente, y se ha
demostrado que se traduce en una creación neta de empleo. La consideración del
medio ambiente debería intensificarse por tanto para reforzar la competitividad de
las empresas ecológicas y acercar a la Unión Europea a un desarrollo sostenible.

14. Con una dotación de 170 000 millones de ecus para el periodo 1994-1999, los
Fondos Estructurales constituyen un instrumento clave de apoyo comunitario a la
promoción del empleo y de las medidas señaladas por los recientes Consejos
Europeos de Essen y de Cannes.

Ello implica una mejor adecuación de las inversiones en capital físico a la
promoción del empleo y un desarrollo de la inversión en recursos humanos.

En este contexto, y a la hora de aplicar todos los instrumentos y Fondos
Estructurales, conviene fomentar las medidas destinadas a promover la formación
inicial y continua, un crecimiento más creador de empleo y un enfoque proactivo
de solidaridad, de integración y de promoción de la igualdad de oportunidades.

15. Deben tenerse en cuenta diversas exigencias en el marco de la revisión en curso
de los sistemas fiscales y de asistencia, con el fin de suprimir los posibles
obstáculos a la creación o a la búsqueda de empleo:

debe invertirse la tendencia de los últimos años al aumento de la físcalidad

sobre el trabajo, sobre todo sobre los salarios bajos;

el equilibrio entre los sistemas de imposición y asistencia debe incitar a
la creación o a la búsqueda de empleo, evitando los efectos negativos
como la trampa del desempleo o el confinamiento de algunos trabajadores
en trabajos con bajos salarios;

deben preservarse las principales funciones de los sistemas europeos de
protección social y el elevado nivel de protección que ofrecen.

Conclusiones

16. Se ha puesto en marcha el proceso de Essen en lo que respecta a las políticas
macroeconómicas y estructurales. Conviene que los Estados miembros mantengan
el rumbo de las políticas macroeconómicas, continúen el proceso de articulación
de las mismas con las políticas estructurales de empleo y de mercado de trabajo,
en particular en la ejecución y seguimiento de los programas plurianuales, e
intensifiquen las medidas de ajuste de los sistemas de empleo.

17. Los numerosos intercambios de puntos de vista que se han celebrado entre los
Estados miembros y con la Comisión sobre el seguimiento de las recomendaciones
de Essen han puesto de manifiesto el valor añadido que implica una concertación
sobre las políticas a nivel europeo, con el fin de identificar las mejores prácticas
y permitir su difusión cuando sea posible. Esta concertación sobre las políticas de
empleo y la aplicación de los objetivos comunes adoptados en la materia debe
continuarse con determinación e intensificarse.

La concertación implica un desarrollo del análisis y de la evaluación,
especialmente a través del desarrollo progresivo de indicadores comunes.

18. La eficacia de las medidas adoptadas por los poderes públicos en materia de
empleo depende en gran medida de su capacidad de movilización de los agentes
sociales y económicos a todos los niveles. Esto es válido para los agentes
institucionales a todos los niveles territoriales, que deben participar activamente
en las estrategias en favor del empleo.

Por otro lado, son los interlocutores sociales los responsables en gran parte de
explotar las posibilidades crecientes que existen en el marco de las reformas del
mercado de trabajo. Por este motivo, la Comisión concede una gran importancia
a su participación activa en la ejecución de las recomendaciones de Essen y en la
contribución que aportan a su seguimiento. La definición y la puesta en práctica
de los programas plurianuales nacionales debería ser el instrumento privilegiado
de esta movilización.

**II.** **CRECIMIENTO Y EMPLEO:**
**PERSPECTIVAS Y EXIGENCIAS DE POLÍTICA MACROECONÓMICA**

(1) PROCESO DE RECUPERACIÓN ACTUAL

Tras un periodo de estancamiento combinado con inflación que siguió a la segunda crisis
de los precios del petróleo, la economía de la Unión experimentó un proceso de
recuperación ininterrumpido y en constante aceleración durante los años 80. La segunda
mitad de este decenio se caracterizó por una brusca expansión de la actividad económica
y una clara mejora de la situación del mercado de trabajo. Durante el periodo 1986-1990,
el PD3 creció un 3,3% anual en la Unión. Este fuerte crecimiento fue acompañado de la
creación de más de 9 millones de empleos y de una reducción de más de dos puntos
porcentuales de la tasa de desempleo, que descendió en 1990 al 7,6%.

Con una tasa de crecimiento superior al potencial durante unos cuantos años, a finales de
la pasada década la economía de la Unión pasó por una fase de recalentamiento. En
términos generales, el dinamismo de la economía de la Unión ocasionó restricciones en
capacidad, un deterioro sustancial de las balanzas de pagos, un recrudecimiento de las
tensiones inflacionistas y una aceleración de las subidas salariales. Estos fenómenos
llevaron al endurecimiento progresivo de la política monetaria a partir de finales de la
década de los 80. No obstante, dado que las políticas presupuestarias siguieron siendo
laxas, cuando no expansionistas, y, habida cuenta del compromiso de las autoridades con
la estabilidad, fue necesario practicar una política monetaria más restrictiva a pesar de los
signos de debilidad de la actividad económica. El impulso presupuestario procedente de
la unificación alemana contribuyó a que se diera una combinación aún más distorsionada
de políticas económicas. La inevitable desaceleración cíclica se convirtió en abierta
recesión como consecuencia de la aplicación de políticas macroeconómicas
desequilibradas, lo que refleja un problema de estabilidad. Tras un crecimiento en 19911992 que apenas alcanzaba el 1%, el PIB real experimentó un descenso de medio punto
en 1993 al tiempo que entre 1992 y 1994 se perdieron más de 5,5 millones de empleos
en la Unión.

Desde 1993 la recuperación de la economía de la Unión Europea ha superado
ampliamente las expectativas. Merced al dinamismo de los mercados de exportación
extracomunitarios y a la mejora de la competitividad de las empresas europeas, han sido
las exportaciones las que han dado el impulso inicial. Los estímulos de crecimiento
procedentes del sector exterior se transmitían a la inversión y era esta última la que
estaba destinada a convertirse en el motor principal del crecimiento de la producción.
Aunque en la actualidad el consumo privado muestra bastante atonía, deberá ir
aumentando paulatinamente a medida que se incrementan las rentas familiares reforzadas
progresivamente por la caída del desempleo y la reacción positiva, aunque moderada, de
los salarios reales. Después de haber alcanzado una cota máxima del 11,4% a.mediados
de 1994, la tasa de desempleo ha descendido, como se esperaba, al 10,6% de la población
activa.

10

Desde principios del presente año, pero especialmente después de las turbulencias
monetarias de la primavera, da la impresión de que la expansión económica de la
Comunidad ha perdido parte de su vigor. Una pausa en .el proceso de recuperación no
constituye, en sí misma, un motivo que haga temer por un final prematuro de la
expansión actual. El hecho de que se produzca una desaceleración después de varios
trimestres de reactivación está en total consonancia con los antecedentes históricos, tanto
más cuanto que la primera fase del actual ciclo ha sido pujante y que este ligero
estancamiento refleja un cambio en los factores que contribuyen al proceso de
recuperación (de las exportaciones a la inversión). Además, una cierta moderación del
crecimiento parece oportuna debido a la rapidez con que el año pasado se absorbieron las
capacidades inutilizadas.

Lo más importante es que los principales factores que configuran la actividad económica
siguen orientados correctamente: i) la demanda exterior sigue siendo fuerte y la
competitividad de la Comunidad mantiene su línea ascendente, como lo ilustra el hecho
de que este año se mantenga la expansión de las importaciones mundiales reales, excluida
la Comunidad, de aproximadamente el 11% anual y de que se estima que el saldo de la
balanza comercial de la Unión alcance un 1,6% del PIB en 1995, frente a un resultado
negativo en 1992 del 0,4%; ii) la rentabilidad del capital sigue siendo elevada, con un
índice de 96,5 en 1995 para EUR15 frente al 85 de todo el periodo 1986-1990, lo que
indica que casi se llega al nivel 100 alcanzado en la década de los 60, y se esperan
nuevas mejoras significativas (para 1996 las previsiones actuales son de 99,3); iii) la
inflación media de la Unión se sitúa bastante por debajo de la de periodos anteriores, con
una tasa anual estabilizada en torno al 3,2% para EUR15 desde 1994, el mejor resultado
desde los años 60, lo que facilita la moderación salarial y hace poco probable que
aumente la tasa de inflación durante la fase de expansión, habida cuenta del firme
compromiso de las autoridades monetarias de mantener la estabilidad de precios y una
mayor competencia a nivel mundial; iv) se han reducido sustancial m ente los tipos de
interés (los tipos a corto plazo de Alemania se sitúan más de 200 puntos básicos por
debajo de los de finales de 1993 y la media de los tipos a largo de la Comunidad se
encuentra 100 puntos básicos por debajo de la existente en la primavera de 1995) y v)
el informe económico de la primavera de 1995 sobre intenciones de inversión observa una
fortísima progresión en este ámbito (incremento de un 13% en términos reales para este
año).

(2) POLÍTICAS MACROECONÓMICAS PARA EL CRECIMIENTO Y EL
EMPLEO

Las Orientaciones Generales de Política Económica que el Consejo ha venido adoptando
desde diciembre de 1993 y la estrategia aprobada en Essen han definido las líneas
maestras de política macroeconómica que se han seguir para lograr los dos objetivos más
importantes de la Unión. Es evidente que estas políticas están destinadas a superar el
estancamiento actual del crecimiento y a transformar la reactivación en una expansión
vigorosa y no inflacionista a medio plazo y en un proceso de creación de empleo. Al
mismo tiempo, estas medidas pretenden lograr el grado de convergencia necesario que
garantice una transición sin sobresaltos a la tercera fase de la UEM, lo que no sólo
permitirá sacar el máximo provecho del mercado único, sino también reforzar el proceso
de crecimiento y empleo de la Unión

El contexto macroeconómico requerido se caracteriza por:

una política monetaria basada en la estabilidad, cuyo funcionamiento se facilitaría
mediante las oportunas medidas salariales y presupuestarias;
una evolución de los salarios nominales compatible con la necesidad de lograr
instaurar y mantener una inflación baja e incrementos positivos, aunque
moderados, de los salarios reales, que se mantengan, sin embargo, por debajo del
crecimiento anual de la productividad laboral, conduciría a un nuevo incremento
en la rentabilidad del capital, necesario para fomentar la inversión, habida cuenta
de que la relación capital/producción es superior a la de los años 60. Por otra
parte, la persistencia de elevados tipos de interés reales en la economía mundial
exige una mayor tasa de rentabilidad para atraer a los inversores en número
suficiente. La mejora de la rentabilidad es, a su vez, un requisito básico para que
se incremente sensiblemente la capacidad y la inversión generadora de empleo.
A este respecto, resulta prioritario velar por que la mayor rentabilidad conduzca
realmente al incremento de la inversión productiva. Los datos y previsiones de
que se dispone apuntan en esta dirección;
la aplicación de una política firme y creíble de consolidación presupuestaria en
la mayoría de los Estados miembros que sea consecuente con los objetivos de sus
programas de convergencia. El clima de confianza que crearía la ejecución estricta
de esta política y de los programas de convergencia debería producir una bajada
de los tipos de interés a largo plazo y una reducción del riesgo de que se
produzcan turbulencias en los mercados de divisas. La adopción de medidas
creíbles de austeridad presupuestaria que rebajen las expectativas de inflación y
los tipos de interés a corto plazo dejaría también el camino expedito para que se
puedan aplicar políticas monetarias menos restrictivas. Como consecuencia de ello,
la adopción de medidas rápidas y eficaces para reducir sensiblemente los déficit
presupuestarios estructurales (con ajustes que tengan en cuenta las influencias
cíclicas) no constituye un impedimento, sino un requisito previo imprescindible,
para lograr cifras de crecimiento y empleo más elevadas y constantes.
Especialmente en aquellos países con elevados déficit presupuestarios y una deuda
pública desmesurada (como es el caso de Italia), es probable que la aplicación de
medidas factibles de consolidación que se concentren en la fase inicial conduzca
a un acusado descenso de las primas de riesgo sobre los tipos de interés, lo que
a su vez contribuiría a rebajar los déficit presupuestarios y a estimular la
confianza de inversores y consumidores. Es muy probable que el efecto positivo
de acumulación de todas estas medidas compense con creces las consecuencias
negativas que, incluso a corto plazo, ocasiona normalmente en la demanda la
consolidación presupuestaria. La experiencia de países como Irlanda (1987-1990)
y Dinamarca (1982-1986) muestra claramente que un plan racional de
consolidación presupuestaria puede ser compatible con la expansión, en lugar de
la contracción, del crecimiento económico y el empleo. El fenómeno opuesto se
pone de manifiesto en países en los que un deterioro rápido y acusado de la
situación presupuestaria ha ido en detrimento de la estabilidad de los precios y el
tipo de cambio, amén de minar la credibilidad de la política monetaria con
implicaciones negativas para el crecimiento y la creación de puestos de trabajo.

12

En la actualidad existe un amplio consenso en la Comunidad, suscrito plenamente por los
Interlocutores sociales europeos [1], en torno a las condiciones para que se vuelva a producir
un proceso sostenido de crecimiento que cree puestos de trabajo. El hecho de que el
consenso sea tan generalizado es un factor importante para crear un clima de confianza.
Por otra parte, parece que las políticas económicas de la Comunidad y los Estados
miembros siguen, por regla general, el curso indicado en las Directrices generales. Sin
embargo, es evidente que se han de adoptar más medidas para que ganen credibilidad las
perspectivas de crecimiento y empleo a corto y medio plazo.

(3) EJEMPLOS DE HIPÓTESIS A MEDIO PLAZO

Las estimaciones de crecimiento a medio plazo [2] muestran cuál podría ser la evolución de
la economía europea si se aplicara plenamente y de forma coordinada la vertiente
macroeconómica de las Orientaciones Generales de Política Económica y los programas
de convergencia. Las simulaciones sugieren que estas medidas colocarían a la Unión
Europea en un camino de crecimiento de entre el 3 y el 3,5% anual hasta el año 2000,
basándose en la reutilización progresiva de las capacidades no utilizadas, sin que se
produzca un recalentamiento, y en el fortalecimiento constante del potencial de
crecimiento de la Comunidad. En este proceso la oferta laboral es un factor importante
que contribuye al crecimiento, dado que existe un potencial considerable de mano de obra
compuesta por casi los 18 millones de desempleados, otros 9 millones que, según los
estudios, están dispuestos a trabajar, y otros 4 millones de trabajadores a tiempo parcial
dispuestos a trabajar a tiempo completa No obstante, en el corto a medio plazo, el factor
de inhibición del crecimiento se basa en la inversión generadora de capacidad y empleo.
Así pues, en condiciones óptimas un proceso de crecimiento macroeconómico presenta
las siguientes características:

un crecimiento inducido por la inversión, con un gasto de capital que crece dos
veces más rápido que el PIB (es decir, entre un 6 y un 7% anual), suficientemente
compensado con un consumo privado que aumenta moderadamente (entre el 2,5%
y el 3% anual). El crecimiento de la tasa de inversión de esta magnitud durante
el periodo alcanzaría el objetivo fijado en el Libro Blanco de la Comisión en
torno al 23% del PIB en el año 2000; de esta forma, la tasa potencial de
crecimiento de la Comunidad aumentaría paulatinamente de menos del 2,5%
actual a un 3,5% al término del periodo;

"Directrices de los Interlocutores sociales para que la recuperación se convierta en un
proceso constante de crecimiento generador de empleo". Dictamen conjunto elaborado por
el Grupo macroeconómico para el diálogo social, 16 de mayo de 1995.

Estas perspectivas macroeconómicas se analizaron en la reunión que el Grupo de expertos
sobre perspectivas a medio plazo celebró el 22 de junio de 1995. Se consideró que se
ajustaban a las estimaciones realizadas, aunque, como cualquier modelo abstracto, estos
resultados pueden ser objeto de ajustes como consecuencia del hecho de que los modelos
son simplificaciones de la realidad.

13

mayor estabilidad de precios, con una inflación que desciende de la tasa actual
superior al 3% al 2,5% y una mejora considerable de la convergencia de precios
entre los Estados miembros;
una evolución de los salarios nominales y reales que respeta las condiciones de
estabilidad de los precios y de rentabilidad, como se explica a propósito de las
medidas a adoptar;
una reducción progresiva pero importante de los déficit presupuestarios, que
caerían a medio plazo bastante por debajo del valor de referencia del 3% fijado
por el Tratado de Maastricht y con ello contribuirían al factor de convergencia de
la inversión productiva y a un aumento sustancial del ahorro nacional que es
necesario para financiar de forma sostenible el aumento de la participación de la
inversión en el PIB.

Un proceso de crecimiento que reúna estas características podría conducir a la creación
de más de 11 millones de nuevos puestos de trabajo en el periodo 1995-2000, con lo que
la tasa de desempleo descendería hasta un 7,5% antes del año 2000. La consecución de
este objetivo depende de la aplicación de políticas macroeconómicas adecuadas. A pesar
de constituir una meta ambiciosa, aún quedaría lejos del objetivo que figura en el Libro
Blanco de la Comisión, consistente en una reducción a la mitad de la tasa de desempleo.
Para obtener mejores resultados aún, se impone un incremento en la contribución de las
políticas estructurales, (véanse los Capítulos III y IV).

En este contexto, se deberían hacer dos observaciones. En primer lugar, de aquí al año
2000 un margen de entre el 3% y el 3,5% es probablemente el crecimiento máximo que
las políticas macroeconómicas pueden lograr sin provocar el recalentamiento de la
economía. Por otra parte, las cifras de desempleo son muy sensible al crecimiento de la
producción. Las previsiones a medio plazo ponen de relieve que el simple hecho de que
la tasa anual de crecimiento del PIB se sitúe únicamente un cuarto de punto por debajo
de la prevista en el periodo 1996-2000 dejaría a la tasa de desempleo del año 2000 en el
9%, en lugar del 7,5% de las estimaciones más optimistas.

En segundo lugar, la aplicación de políticas macroeconómicas coordinadas y equilibradas
y la caída del desempleo contribuyen a mejorar el equilibrio presupuestario, lo que facilita
la consecución de los objetivos fijados. En la hipótesis macroeconómica ideal a medio
plazo descrita anteriormente, el déficit presupuestario descendería por término medio en
la Unión del 5,5% del PIB en 1994 al 0,5% en el año 2000, lo que implicaría la casi
eliminación del déficit estructural. De esta reducción de 5 puntos porcentuales, la mitad
(2,5% del PIB por término medio para los Estados miembros) procedería de los efectos
presupuestarios automáticos -debidos especialmente al incremento del empleo y a la
reducción de los gastos generados por los intereses de la deuda pública- y la otra mitad
de las demás medidas presupuestarias discrecionales, una parte de las cuales ya se ha
ejecutado o planificado para 1996.

Las estimaciones a medio plazo también indican que, si las políticas macroeconómicas
necesarias van acompañadas de reformas estructurales (como las aprobadas en Essen)
destinadas a mejorar el funcionamiento de los mercados de productos, servicios y mano
de obra - pero adaptadas a la necesidad de mejorar la competitividad de la Unión y a la
imprescindible consolidación presupuestaria- mejorarían considerablemente las

14

perspectivas de crecimiento y creación de empleo. Los ajustes estructurales tienen una
importancia capital a la hora de: i) ampliar los límites de velocidad que se imponen al
crecimiento y potenciar la capacidad de los trabajadores para optar a los puestos de
trabajo, con la consiguiente reducción del límite NAIRU [3] ; ii) incrementar el componente
de empleo del crecimiento y iii) reforzar la cohesión social y ayudar a los trabajadores
a que reaccionen de forma positiva a unas circunstancias en constante evolución. Ciertos
análisis económicos sugieren que una aplicación audaz de tales políticas estructurales, que
venga a sumarse a la hipótesis macroeconómica más optimista, podría lograr un descenso
de la tasa de desempleo, que pasaría a situarse en torno al 5% en el año 2000, frente al
7,5% de la hipótesis macroeconómica aplicada aisladamente.

Estas perspectivas a medio plazo no ofrecen una panorámica abiertamente optimista, dado
que parten de modelos macroeconómicos cuyos coeficientes y parámetros reflejan
magnitudes y comportamientos observados. La experiencia de la segunda mitad de la
década de los 80 indica con claridad que se puede lograr una mejora significativa en la
situación del mercado laboral en un plazo relativamente corto de tiempo, si se adoptan
las medidas oportunas. Por otra parte, estas políticas comparten los mismos objetivos con
los programas de convergencia de los Estados miembros.

A la inversa, si nos imaginamos una situación a medio plazo que se caracterice por la
inexistencia de coordinación y la falta de medidas reales de consolidación o convergencia
presupuestaria en los Estados miembros, que haga recaer una carga demasiado onerosa
sobre la política monetaria, los resultados de esta simulación reflejan un cuadro
tremendamente descorazonados Dichos.resultados indican que la cifra efectiva y potencial
de crecimiento de la producción se estancaría entre el 2% y el 2,5% en el periodo 19972000. La creación de empleo sería muy escasa y la tasa de desempleo, tras un descenso
temporal hasta situarse en el 9,75% en 1997, retomaría su tendencia al alza hasta alcanzar
el 11% de la población activa de la Unión en el año 2000. Como consecuencia de ello,
esta hipótesis de trabajo llevaría consigo riesgos considerables de tensiones sociales,
situaciones presupuestarias insostenibles y una constante inestabilidad de los tipos de
cambio en la UE.

(4) RIESGOS MACROECONÓMICOS PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO

Pese al hecho de que la actual recuperación -tal y como se ha producido- se corresponda
perfectamente con la mejor hipótesis de crecimiento macroeconómico, varios elementos
de la situación actual comportan serios riesgos a corto plazo

En primer lugar, la Unión ha padecido una dura conmoción exterior. Desde principios de
1994, el dólar estadounidense cayó en picado con respecto a las monedas de la UE, hecho
que, combinado con la falta de credibilidad de las políticas seguidas en varios Estados
miembros, provocó importantes fluctuaciones de los tipos de cambio en el interior de la
UE. Estos desajustes monetarios perjudican las perspectivas de crecimiento de la Unión
a corto plazo, ya que tienen efectos negativos palpables sobre las exportaciones, la

"Non-accelerating inflation rate of unemployment". Tasa de desempleo no inflacionista.

15

inversión y la confianza. En buena medida a consecuencia de estas turbulencias
monetarias, la mayoría de los países cuya moneda más se revalorizó (Alemania, Francia,
Bélgica) registraron una ralentización del crecimiento, mientras que aquellos en que la
moneda más se depreció (Italia, España, Suecia) padecieron los efectos menos graves, o
incluso ninguno.

En varios países se temía que los aumentos salariales fueran superiores, amenazando el
objetivo de estabilidad de precios y un nuevo incremento de la rentabilidad. A principios
de este año, la toma de conciencia de este riesgo condujo a retrasar las reducciones de
los tipos de interés. Con todo, las políticas monetarias se suavizaron más adelante, al
moderarse la inflación y el crecimiento monetario.

Además y sobre todo, los logros realizados de cara a un saneamiento financiero han sido
claramente insuficientes en varios países. Mientras que los beneficios a corto plazo de
esta falta de rigor serán probablemente escasos y temporales, pudiendo verse anulados o
contrarrestados con creces por desajustes en los tipos de cambios y el aumento de las
primas de riesgo en los tipos de interés, sus costes a medio y largo plazo serían
sustanciales y permanentes. Si, debido a la impaciencia o a la insatisfacción con la actual
moderación del crecimiento, las políticas apuntaran a una hipótesis de falta de
convergencia, las perspectivas de crecimiento y de empleo a medio plazo se verían
seriamente perjudicadas. Los acontecimientos registrados en los mercados cambiarios a
finales de septiembre demostraron sin lugar a dudas que estos riesgos subsisten. Las
crecientes dudas acerca de la capacidad y la determinación de varios gobiernos de aplicar
rigurosamente el ajuste fiscal previsto provocaron inmediatamente un recrudecimiento de
las perturbaciones, poniendo fin de manera abrupta a la evolución ordenada de los tipos
de cambio registrada en verano.

La falta de una aplicación coordinada de las políticas macroeconómica y estructural
precisas no sólo acarrearía resultados inferiores a los posibles en el conjunto de la Unión,
sino que incrementaría el riesgo de que se produjeran divergencias en los resultados
económicos, lo que acabaría por redundar en detrimento de los mercados financieros. En
este sentido, las simulaciones a partir de modelos indican que, en ese caso, los países que
no lo hicieran se encontrarían en una situación menos favorable (debido en particular a
una mayor prima de riesgo sobre los tipos de interés, que repercutiría a su vez
negativamente sobre la demanda interior y el déficit presupuestario), mientras que
aquellos que sí lo hicieran no podrían beneficiarse plenamente de los resultados de sus
esfuerzos. Al correr parejas estas divergencias con grandes fluctuaciones monetarias, los
efectos positivos de las reformas estructurales y la realización del mercado único se
verían considerablemente mermados.

16

**III.** **INTERRELACIONES ENTRE LAS POLÍTICAS** **MACROECONÓMICA** **Y**

**ESTRUCTURAL**

El análisis macroeconómico presentado antes ha demostrado que los riesgos existentes
imponen claramente una aplicación plena y coordinada por todos los Estados miembros
de las Orientaciones Generales de Política Económica y de los programas de
convergencia. La Comisión tiene la intención de presentar en los meses venideros los
resultados de un análisis pormenorizado sobre las ventajas de una mayor coordinación de
las políticas macroeconómica y estructural entre los Estados miembros, con objeto de
responder a la solicitud específica formulada en Cannes por el Consejo Europeo.

La estrategia comunitaria en materia de empleo se caracteriza por una combinación de
las políticas macroeconómica y estructural, que se refuerzan mutuamente. Si bien la plena
aplicación del marco macroeconómico de las Orientaciones Generales debe garantizar la
vuelta a un crecimiento estable y generador de empleo, las políticas macroeconómicas
subyacentes deben correr parejas con reformas estructurales e iniciativas destinadas a
acelerar el crecimiento, mejorando la aptitud de las personas para ocupar puestos de
trabajo y fomentando la creación de empleo. Los agentes sociales europeos comparten
esta opinión, destacando que "resulta capital abordar de manera conjunta los problemas
de crecimiento, competitividad y empleo" [4] .

Existen claros efectos de arrastre entre ambos tipos de política, lo que facilita la
aplicación de reformas en una coyuntura de crecimiento, puesto que servirán de acicate
del proceso de crecimiento, que intensificarán. Por una parte, un crecimiento satisfactorio
hace más aceptable la introducción de las políticas estructurales precisas (desde los puntos
de vista de la eficacia y la aceptabilidad social y financiera); por otra parte, estas
profundas reformas mejoran la eficacia y la competitividad de la economía, incrementan
su potencial de producción y su dinamismo y reducen la NAIRU [5], por lo que puede
alcanzarse una tasa de empleo más elevada sin propiciar tensiones inflacionistas
perjudiciales, permitiendo así que la política monetaria basada en la estabilidad sea menos
restrictiva.

La importancia de estos efectos de arrastre entre las políticas macroeconómica y
estructural de cara al éxito de la estrategia de empleo hace que los Estados miembros
tengan un claro interés en adoptar también las medidas apropiadas en el terreno
estructural, acordes con las características de cada país, con objeto a escoger el adecuado
equilibrio. Además, la explotación de estos efectos a escala nacional tiene también
consecuencias positivas para los demás socios comunitarios. Por consiguiente, un esfuerzo
simultáneo de realizar reformas estructurales coherentes por parte de los Estados
miembros daría más margen de maniobra para la adopción de políticas macroeconómicas
a escala comunitaria, mejorando así los resultados en términos de empleo y convergencia
en la Comunidad. Por el contrario, unos esfuerzos estructurales insuficientes en algunos
países podrían producir divergencias económicas y conflictos entre las políticas", es decir,

Véase la referencia en la nota 1 al capítulo II.

Tasa de desempleo no inflacionista.

**17**

efectos de arrastre negativos a nivel macroeconómico entre los Estados miembros. Por
consiguiente, éstos tienen interés en centrarse también en las medidas estructurales al
coordinar sus políticas económicas a escala comunitaria.

A medio y largo plazo, un esfuerzo ininterrumpido de mejora de la competitividad y la
innovación, así como el buen funcionamiento de los mercados de productos y servicios,
asegurará el aumento de la productividad (la principal fuente de riqueza real) y su
transformación en nuevos puestos de trabajo, merced a los cambios en los precios
relativos y los trasvases sectoriales. Una eficaz activación de los importantes recursos de
mano de obra, mediante una reducción del desempleo y el aumento de las tasas de
actividad, provocará un aumento del potencial de crecimiento (no inflacionista) del PIB.
Estas políticas de mercado laboral contribuyen a prevenir las tensiones en el proceso de
crecimiento macroeconómico, mediante:

la limitación de las posibles situaciones de bloqueo laboral y, por consiguiente,
el riesgo inflacionario, que constituye un importante obstáculo macroeconómico
para el crecimiento (el denominado "problema NAIRU")

una mejora del capital humano, es decir, un refuerzo del propio potencial de
crecimiento

un aumento de los empleos creados por el crecimiento, es decir, un incremento
del número de puestos de trabajo generados por una tasa de crecimiento dada.

(1) COMPETITIVIDAD Y EMPLEO

1.1 Mecanismo general

Las políticas encaminadas a reforzar la competitividad y la innovación tienen como
objetivo principal incrementar las fuerzas de crecimiento endógenas de la Unión. Como
se indica en el Libro blanco (capítulos 2 a 7), esto debe lograrse explotando plenamente
el potencial del mercado interior y de un sistema comercial abierto a escala mundial,
agilizando la creación de las redes transeuropeas, invirtiendo en nuevas tecnologías,
aplicando el plan de acción sobre la sociedad de la información y explotando mejor el
potencial de crecimiento y empleo que suponen las PYME. Durante el último año se
realizaron considerables progresos en varios de estos ámbitos.

Todos estos esfuerzos podrían acelerar el ritmo de crecimiento de las economías de la UE
merced a la innovación en los productos y a un aumento de la productividad global. De
hecho, el incremento de la productividad es la principal fuente de ingresos y de riqueza
real. Como recalcan el Libro blanco y los agentes sociales, no hay contradicción entre las
iniciativas destinadas a reforzar el crecimiento de la productividad y la creación _neta_ de
empleo, siempre y cuando la riqueza generada por los sectores que conozcan grandes
aumentos de la productividad se distribuya convenientemente entre todos los sectores
económicos, haciendo que aquellos cuya productividad crezca más despacio puedan crear
también empleo. Este proceso permite homogeneizar los salarios ofrecidos para
cualificad ones similares en todos los sectores. Un importante canal de redistribución de
los beneficios obtenidos de la productividad es la reducción de los precios relativos en

los sectores con un alto crecimiento de la productividad, aumentando así el poder
adquisitivo de todos los consumidores y, por lo tanto, la demanda de productos y
servicios en general, en particular en los sectores con abundante mano de obra,
caracterizados por un pequeño aumento de la productividad y un incremento de los
precios relativos. Para que este proceso funcione con eficacia, deben cumplirse
simultáneamente tres condiciones esenciales:

_los precios relativos de los productos_ de un sector a otro deben
evolucionar en la buena dirección, sin rigideces artificiales. El
funcionamiento pleno del mercado interior y la consecución de la
convergencia, junto con la presión de la competencia internacional en una
economía mundial más abierta, están preservando y reforzando la
flexibilidad necesaria de los mercados en la Unión. Hay pruebas
estadísticas de que este proceso ha funcionado y sigue en marcha;

_los cambios sectoriales_ tienen que estar justificados económicamente y ser
socialmente aceptables. A este respecto es también manifiesto que el
proceso sigue vigorosamente en marcha. Se están produciendo progresos
en las cinco áreas clave fijadas en el Consejo Europeo de Essen (véase la
sección IV), especialmente en la reorientación de las políticas del mercado
laboral, que han pasado de sostener pasivamente los ingresos a medidas
más activas, como las reformas y el refuerzo de los sistemas educativo y
de formación, que serán fundamentales para respaldar este proceso de
cambio, atenuando al propio tiempo los posibles costes sociales negativos;

y, por encima de todo, la _tasa de crecimiento_ debe ser lo bastante alta para
mantener un equilibrio positivo entre la creación y la destrucción de
puestos de trabajo de un sector a otro. Para explotar plenamente este
potencial de crecimiento recién creado, el proceso de expansión a medio
plazo debe seguir adelante sin toparse con obstáculos macroeconómicos
(v.gr., inflación y restricciones de capacidad): de ser así, contribuirá
considerablemente al logro de los objetivos en materia de empleo en la
Unión. Como se ha indicado en la sección II, la aplicación decidida y
rápida de las políticas acordadas en las Orientaciones Generales de Política
Económica conlleva varios riesgos.

De cumplirse estas condiciones, los efectos de las políticas estructurales sobre la oferta
y la demanda serán considerables, aunque difíciles de evaluar. Lo mismo puede decirse
de las redes transeuropeas, que además tienen una incidencia sobre la demanda cuya
influencia acumulada en las tasas de empleo y desempleo en el año 2000 podría ser, de
acuerdo con simulaciones realizadas a partir de modelos, del orden de medio punto para
el conjunto de la Unión.

**1.2** **Funcionamiento de los mercados de productos** y **servicios**

Cabe recalcar que el funcionamiento correcto de los mercados de productos y servicios
tiene una importante función a la hora de poner a la economía europea en la senda de una
alta tasa de empleo.

La ausencia de competencia, los importantes obstáculos de entrada a las nuevas empresas,
la escasa eficacia y las trabas a la difusión del progreso técnico tienen una notable
incidencia en el funcionamiento de la economía y, en último término, en la evolución del
empleo. Cabe esperar que unos mercados de productos y servicios más eficaces y
competitivos contribuyan a lograr una mayor tasa de empleo, al permitir que los precios
relativos se amolden a las conmociones exteriores, agilizando la difusión de los aumentos
de productividad entre los sectores económicos, lo que propiciará un aumento de la
demanda y la aparición de nuevas actividades económicas, creándose así más puestos de
trabajo. Las recientes experiencias adquiridas durante la liberalización de las
telecomunicaciones, que provocó una caída de los precios, la aparición de servicios
nuevos y la mejora de los existentes, así como una aceleración de la innovación en todas
las fases de la producción, ponen de relieve el funcionamiento de estos mecanismos.

Estas consideraciones muestran que, a largo plazo, permitir la subsistencia de esquemas
de mercado concretos por miedo a las consecuencias inmediatas de la liberal i zación sobre
los puestos de trabajo existentes es contraproducente. Por ello la estrategia europea en
materia de empleo incluye medidas destinadas a mejorar el funcionamiento de los
mercados de servicios y productos.

En cuanto a los mercados de productos, los efectos positivos sobre la competencia del
mercado interior deben complementarse con una política rigurosa de defensa de la
competencia . En lo que respecta a los servicios -la principal fuente de creación de
puestos de trabajo-, es esencial eliminar las restricciones que ostaculizan indebidamente
su capacidad de evolución y de creación de empleo, empezando para ello por completar
la realización del mercado interior en los sectores de las telecomunicaciones y la energía.

**1.3** **La sociedad de la información**

La transición que se está produciendo hacia la sociedad de la información es básica para
la futra competitividad de la Unión. Ofrece posibilidades de lograr considerables
aumentos de la productividad en casi todos los sectores de la economía y podría tener una
influencia de primer orden en el empleo, en términos cualitativos y cuantitativos. No
obstante, la pérdida de puestos de trabajo debida a aumentos de productividad debe
estudiarse en el contexto de las posibilidades de empleo creadas por los nuevos mercados
que surgirán rápidamente con los nuevos servicios de información, las aplicaciones
multimedia, las infraestructuras de la información y una amplia gama de nuevos
"teleproductos". Los altos ingresos generados en estos nuevos mercados y en todos los
sectores que se beneficien de un rápido crecimiento de la productividad incentivarán la
demanda de bienes y servicios en todos los demás sectores de la economía. Sin embargo,
este proceso debe contar con el respaldo de un entorno reglamentario e institucional
apropiado, así como un clima macroeconómico positivo.

También cambiarán los esquemas de trabajo. El teletrabajo es un ejemplo muy llamativo.
En los cinco mayores países de la UE hay aproximadamente 1,1 millones de
teletrabajadores. El teletrabajo da más flexibilidad a los empleados en la organización de
su tiempo y ofrece nuevas posibilidades de empleo, merced a una mejor respuesta a la
demanda del mercado y a las posibilidades que da el trabajo sin restricciones de
localización. Al propio tiempo, esta modalidad requerirá una adaptación de los sistemas

**20**

de relaciones laborales y de la protección de los derechos de los trabajadores y de las
condiciones de trabajo.

La incipiente sociedad de la información requiere importantes adaptaciones sociales y
económicas: adaptación del marco jurídico (lib eral i zación de los servicios e
infraestructuras de telecomunicaciones, derechos de propiedad intelectual, respeto de la
intimidad, derecho laboral), desarrollo de redes telemáticas avanzadas (política de redes
transeuropeas), reorganización de la empresa y cambios en los sistemas educativos y de
formación. Estos cambios, aunque ya estén en curso, requieren un fuerte compromiso por
parte de los gobiernos y políticas estructurales de acompañamiento más activas.

(2) POLÍTICAS DE MERCADO LABORAL

En lo que respecta a las **políticas del mercado laboral,** la aplicación de la estrategia
común de mercado laboral establecida en el Consejo Europeo de Essen se examina con
detalle en el Capítulo IV. La presente sección hace hincapié en la contribución que estas
políticas pueden tener para el crecimiento y el empleo, sin crear tensiones, así como en
el aumento de la intensidad en empleo del crecimiento.

**2.1.** **El mercado laboral a dos velocidades**

Conviene subrayar en primer lugar algunas características del mercado de trabajo europeo,
que reducen actualmente la capacidad de crecimiento y de empleo de la Unión.

El principal problema estructural de la economía europea reside en "el mercado laboral
a dos velocidades", es decir, el desfase entre las calificaciones exigidas y las
calificaciones adquiridas. La transformación de la vida profesional, impulsada por las
nuevas tecnologías y la competencia entre las empresas, en el mercado mundial y
nacional va a una velocidad, mucho más rápida que la de la oferta de nuevas
calificaciones y competencias.

El origen de los problemas estructurales existentes se remonta a los años setenta y
ochenta, en que políticas pasivas del mercado de trabajo se tradujeron en un elevado
desempleo. Los nuevos puestos de trabajo se adjudicaban principalmente a las personas
que acababan de acceder al mercado laboral, que con frecuencia ofrecían los
conocimientos teóricos y prácticos más modernos y resultaban menos caras que los
trabajadores más experimentados. Quienes poseían calificaciones anticuadas o eran
desempleados de larga duración no interesaban a los empresarios que ofrecían nuevos
empleos.

El desfase creciente en materia de calificaciones convirtió a algunas categorías de
trabajadores en tecnológicamente obsoletas y/o favoreció su sustitución por-equipos o
trabajadores más cualificados de modo que la oferta de empleo se ha distanciado cada vez
más de los trabajadores con pocas cualificad ones. La rigidez tradicional a la baja de los
salarios en Europa y la carga que representaba para los trabajadores la creciente presión
fiscal contribuyeron también a reducir las posibilidades de contratación de la mano de
obra poco cualificada, ya que su productividad no justificaba el coste total de su
utilización.

21

Esta evolución demuestra que una parte creciente de los desempleados no puede utilizarse
eficazmente como reserva de mano de obra para las empresas en expansión Ello es
debido a la aceleración de la transformación estructural del mercado laboral, que supone
la consolidación de un núcleo de desempleados de larga duración. Cabe señalar que en
un año desaparecen el 10% aproximadamente de los empleos disponibles y se crea un
10% de empleos nuevos y más productivos. Este proceso tiene una repercusión
considerable en la demanda de calificaciones y competencias. En algunos países de la
Unión, más del 90% de las vacantes de empleo están relacionadas con exigencias no
satisfechas de experiencia y/o formación.

En la mayoría de los países europeos el flujo de entradas y salidas del mercado laboral
es relativamente reducido, especialmente si se compara con Estados Unidos. Esto da lugar
a una diferencia enorme en la duración media del desempleo. De hecho, el porcentaje de
desempleados de larga duración (es decir, las personas que llevan más de un año en paro)
oscilaba entre el 30% y el 60% del total de parados en la mayoría de los Estados
miembros, mientras que en los Estados Unidos y en Canadá esta proporción era apenas
superior al 10%.

Estas cifras muestran que existe un potencial considerable de crecimiento económico en
Europa a condición de que se superen los obstáculos macroeconómicos al crecimiento y
de que las políticas de mercado laboral se centren en la mejora de las cualificaciones y
las competencias, así como en la calidad de la oferta de mano de obra, a fin de satisfacer
la demanda de las empresas en crecimiento y facilitar los incentivos apropiados a las
empresas y a los solicitantes de empleo.

Este es el objetivo de la estrategia europea sobre empleo, acordada en el Consejo Europeo
de Essen el año pasado.

**2.2.** **Las políticas de mercado laboral y el proceso de crecimiento**

Políticas laborales activas y más eficaces, como las que se propusieron en Essen,
repercuten en el proceso de crecimiento y de creación de empleo, actuando a tres niveles:

**En primer lugar,** inciden en el funcionamiento del propio mercado laboral,
aumentando su transparencia y su capacidad global de garantizar la adecuación
entre la oferta y la demanda de empleos, por una parte, y entre el contenido de
los empleos y las cualificaciones de los trabajadores, por otra **(punto 4 de las**
**conclusiones de Essen).**
Este es el elemento central de las políticas activas de mercado laboral, que
subraya el papel clave que deben desempeñar los servicios de empleo en materia
de colocación y asesoría. Constituye también el objetivo de las reformas de los
sistemas de imposición/prestaciones, destinadas a favorecer la búsqueda de trabajo
por los desempleados. Las medidas que tienen por objetivo incrementar la
movilidad profesional y geográfica de los trabajadores actúan también en este
sentido.

Aunque estas acciones no generan, en sí mismas, nuevos puestos de trabajo,
contribuyen a eliminar los bloqueos del mercado, a reducir el coste de
contratación de mano de obra y a facilitar la publicación de ofertas de empleos
complementarias. De este modo, ayudan a mantener estable la inflación cuando

**22**

el desempleo disminuye y a controlar el límite NAIRU, evitando la aparición de
un obstáculo macroeconómico importante al crecimiento: un rápido repunte de la
inflación.

**En segundo lugar,** actúan del lado de la oferta, al aumentar la calidad de los
recursos humanos y las posibilidades de contratación de la mano de obra (punto
1 de Essen). Los sistemas de educación, formación y reciclaje constituyen
elementos clave en este proceso, y la cumbre de Essen estableció como prioridad
fundamental de la nueva estrategia sobre empleo la inversión en estos ámbitos.
Una mejora de la calificaciones y las competencias refuerza las posibilidades de
los trabajadores y mejora la flexibilidad positiva del mercado laboral. Las medidas
destinadas a controlar el problema del núcleo duro del desempleo de larga
duración, como la readaptación y la adquisición de experiencia laboral, revisten
una importancia fundamental. La formación y el reciclaje de los trabajadores en
activo contribuyen a aumentar la productividad y a prevenir el desempleo En
todos estos casos, es indispensable garantizar una estrecha relación entre la
formación y las necesidades del mercado.
Las medidas que se adopten en todos estos ámbitos reforzarán el potencial de
crecimiento en sí mismo al producir el mismo efecto que una mejora de la
competitividad. Sin embargo, aunque constituyen une elemento importante del
ajuste estructural, sólo resultarán plenamente fructíferas cuando la economía
genere un número suficiente de puestos de trabajo.

**En tercer lugar,** actúan del lado de la demanda, al incitar a los empresarios a
crear empleos y a contratar a personas dispuestas a trabajar. Ello corresponde al
objetivo de Essen de incrementar la intensidad en empleo del crecimiento **(puntos**
2, 3 y 5 de **Essen).**
Desde el punto de vista macroeconómico, un proceso de crecimiento de mayor
intensidad en mano de obra significa esencialmente que una tasa de crecimiento
dada del PIB real generará más puestos de trabajo (en número de personas
empleadas). En términos puramente estadísticos, implica una reducción de la tasa
de crecimiento de la productividad aparente del trabajo (calculada mediante el
crecimiento del PIB real por persona empleada). Es evidente que este resultado
no puede obtenerse mediante la destrucción de la productividad a nivel de la
empresa o del sector, ya que esto pondría en grave riesgo la competitividad de la
economía y el proceso global de creación de riqueza.

(i) Desde el punto de vista macroeconómico, una evolución de los _precios relativos_
_de los factores_ puede aumentar la intensidad en empleo del crecimiento al
favorecer la utilización de mano de obra con respecto al capital. El logro de un
efecto de este tipo mediante cambios en los precios relativos globales de los
factores puede, no obstante, requerir un tiempo considerable y conllevar efectos
secundarios no deseados. Aparte de este proceso de sustitución macroeeonómica,
existen principalmente otros dos métodos para aumentar la intensidad en empleo
del crecimiento: uno se centra en los costes de la mano de obra y el otro en el
tiempo de trabajo.

**23**

(ii) Una _distribución más amplia de los salarios en el extremo inferior_ haría rentables
las actividades poco productivas que, debido a su precio quedaban antes excluidas
del mercado oficial o eran "transferidas" a trabajadores extranjeros de bajos
salarios, lo cual redundaría en una aumento de la intensidad en empleo del
crecimiento. Esta ampliación hacia el extremo inferior de la escala de salarios
puede obtenerse, bien (como sucede en los Estados Unidos) permitiendo que las
presiones del mercado reduzcan sensiblemente los salarios de los trabajadores
poco cualificados, lo que tiene graves consecuencias sociales (el síndrome de los
"working poor", es decir, las personas que viven en la pobreza a pesar de tener
un empleo), bien mediante una serie de acciones más pragmáticas que reformen
el modelo social europeo y vayan dirigidas al extremo inferior de la escala
salarial. Entre estas acciones cabe citar los salarios especiales para las personas
que acceden por primera vez al mercado laboral, una revisión de los sistemas de
prestaciones sociales que actúan implícitamente como topes mínimos salariales y
la reducción de los costes indirectos, ya sea de modo temporal (por ejemplo, para
los desempleados) o permanente (por ejemplo, para compensar las incapacidades
laborales), en particular en el extremo inferior de la escala de salarios. Estas
últimas medidas tienden a reducir al mínimo el impacto en los ingresos salariales
netos, pero tienen consecuencias presupuestarias considerables que exigen la
aplicación de medidas compensatorias (véase el punto IV.3.C más adelante).

(iii) Medidas relacionadas con _la reorganización del tiempo y las pautas de trabajo._
La cuestión fundamental consiste en disociar la evolución de la productividad por
hora trabajada de la productividad por persona empleada. Una reducción
obligatoria, generalizada y masiva del tiempo de trabajo no constituiría una
solución satisfactoria dadas sus consecuencias en las capacidades de producción
futuras, los niveles salariales y la evolución demográfica a partir del año 2000.
Estos efectos negativos pueden, sin embargo, evitarse si se adoptan _medidas_
_específicas de reducción del tiempo de trabajo a nivel microeconómico,_ que se
apoyan en el contexto social y están socialmente aceptadas por todas la partes
afectadas, y que pueden ser reversibles o integrarse en la tendencia general de
reducción del tiempo de trabajo. Estas medidas deben fomentarse, así como las
destinadas a explotar plenamente las posibilidades del _trabajo a tiempo parcial_
_voluntario._ Dado que la mayoría de los trabajadores a tiempo parcial son mujeres,
es importante que todos los trabajadores puedan optar por este tipo de horario.
Asimismo, es esencial no reforzar la segregación existente en el mercado de
trabajo. Por último, las consecuencias negativas que la reducción del tiempo de
trabajo tiene en el potencial de producción pueden atenuarse e incluso invertirse
mediante sistemas de trabajo por turnos destinados a _disociar las horas de_
_funcionamiento del equipo de las horas de trabajo de la mano de obra._ No
obstante, este instrumento no puede aplicarse de modo generalizado, ya que,
aparte de su importante dimensión social, únicamente podrían implartarlo las
empresas que encuentran restricciones del lado de la oferta y que disponen de una
"reserva" suficiente de mano de obra utilizable.

(iv) _El fomento de iniciativas_ _locales,_ por ejemplo en el ámbito de los servicios
sociales y de las medidas de protección del entorno, puede aumentar la intensidad
en mano de obra del crecimiento. Este mecanismo actúa a través de las mismas

**24**

**4)**

pautas económicas descritas anteriormente o mediante la subvención de algunas
de estas actividades.

Así pues, existen métodos pragmáticos de aumentar la intensidad en mano de obra del
crecimiento mediante la reducción de los costes salariales y la reforma del tiempo de
trabajo, junto con la promoción de nuevos ámbitos de actividad, sin cuestionar los valores
sociales fundamentales. Sin embargo, estas acciones no deben obstaculizar el propio
proceso de crecimiento y no deben, por tanto, ser incompatibles con la necesidad de
reforzar la competitividad de la Unión ni con la indispensable consolidación
presupuestaria. Teniendo esto en cuenta, los análisis económicos realizados en el marco
de acciones conjuntas y coordinadas sugiere n la posibilidad de obtener importantes
beneficios en materia de empleo. Las primeras estimaciones efectuadas por los servicios
de la Comisión [6] indican, por ejemplo, que una reducción de los costes salariales
indirectos de aproximadamente el 1% del PEB, centrada en las categorías de salarios
inferiores y financiada mediante la instauración del impuesto comunitario C0 2 /energía,
tal como fue propuesto por la Comisión en 1992, podría -aparte de ser positivo para el
medio ambiente- incrementar en un 0,25% al año el crecimiento del empleo y permitir,
de este modo, la creación a medio plazo de hasta dos millones de puestos de trabajo en
el Unión. En cuanto al tiempo de trabajo y la organización del mismo, si se utilizara al
máximo el trabajo a tiempo parcial voluntario podría conseguirse otro aumento del 0,25%
del crecimiento anual del empleo. El efecto agregado de ambas medidas, sumadas a un
contexto macroeconómico óptimo, podría traducirse por una reducción de la tasa de
desempleo al 5%, aproximadamente, en el año 2000, mientras que, sin ellas, aunque se
parta de un supuesto macroeconómico óptimo, el desempleo no descendería por debajo
del 7,5%. .

Este análisis muestra que las ventajas potenciales de este tipo de acciones estructurales
son importantes. El capítulo IV subraya que ya hay acciones de este tipo en curso en los
Estados miembros. No obstante, conviene señalar que las medidas actualmente aplicadas
no tienen la envergadura de las que se encuentran en la base de la hipótesis anterior. Ello
es debido a que este tipo de acciones tienen unos costes sociales y políticos inevitables,
incluso cuando son neutros desde un punto de vista estrictamente contable.

Más a largo plazo, si las políticas macroeconómicas y estructurales consiguen los
resultados antes indicados, es posible que el pleno empleo (tal como existió en los años
sesenta) puede restablecerse en la próxima década y que en torno al año 2020 la tasa de
actividad media en la Unión alcance el nivel elevado que se registra en la parte
septentrional de Europa y en los Estados Unidos. En estas circunstancias, la evolución
demográfica, caracterizada por un incremento considerable del número de personas de
edad avanzada con respecto a la población activa empleada, representaría una carga
mucho menos pesada. Una tasa de empleo y de actividad reducida implicaría un
incremento entre 1995-2020 del 39% al 50% de la proporción entre personas de edad
avanzada y población activa empleada. En un contexto de empleo y actividacTelevados,
el incremento sería tan sólo de 1 a 2 puntos porcentuales. Una evolución tan positiva

"Imposición, empleo y entorno: reforma fiscal para la reducción del desempleo",
Economía Europea, n° 56, 1994.

**25**

reduciría las cargas que pesan sobre los regímenes de protección social y de jubilación,
y facilitaría la aplicación de reformas. [7 ]

La necesaria mejora de la situación del mercado laboral depende de la aplicación
simultánea de políticas macroeconómicas y estructurales firmes en un clima caracterizado
por una mayor confianza y un consenso social más firme.

En este contexto, es probable que el estancamiento actual se transforme en un proceso
de crecimiento sostenido y generador de empleo a medio plazo. La estrategia comunitaria
sobre empleo parte de este planteamiento. Como mostraremos en el Capítulo IV, los
Estados miembros están emprendiendo en la actualidad una serie de iniciativas para
aplicar la vertiente estratégica correspondiente al mercado laboral. Sin embargo, los
gobiernos y los interlocutores sociales deben suscribir compromisos nuevos y firmes para
mantener y reforzar este proceso.

**IV.** **EL EMPLEO Y LAS CINCO PRIORIDADES DE ESSEN**

Durante los dos últimos años, los Estados miembros han recurrido a una gran
movilización para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, lo que en numerosos
casos se ha traducido en la presentación de planes nacionales en favor del empleo: Plan
Global en favor del Empleo de 1994 en Bélgica, reformas danesa y española del mercado
de trabajo de 1994, Plan Quinquenal francés de 1993, completado con las medidas de
urgencia del verano de 1995, programa de acción sueco en favor del empleo de principios
de 1995, etc. En otros Estados miembros se han llevado a cabo reformas puntuales de
diferentes aspectos del mercado de trabajo. De manera general, estas reformas dan fe de
un amplio consenso sobre las orientaciones de Essen, aunque no siempre es posible
distinguir a través de las numerosas reformas el enfoque global desde el punto de vista
de "sistemas de empleo" preconizado por el Libro Blanco y por el Consejo Europeo.

(1) EL FOMENTO DE LAS INVERSIONES EN LA FORMACIÓN PROFESIONAL

El contexto

Durante los últimos años se han conseguido importantes avances a la hora de mejorar la
educación y la formación inicial de los jóvenes. Ello se refleja en la mayor proporción
de jóvenes que siguen programas de educación y de formación, lo cual se traduce en un
importante descenso de la participación de los jóvenes de menos de 25 años en la
población activa en casi todos los Estados miembros. Por el contrario, las empresas han
reducido sus inversiones en formación durante el periodo de recesión y la consecución
del objetivo de una formación a lo largo de toda la vida exige una mayor participación
de las empresas y sus trabajadores en materia de formación.

Algunas consecuencias económicas de la evolución demográfica hasta el año 2020,
Economía Europea, n°56, 1994

26

**Medidas nacionales** recientes

a) Fomento de la inversión en la formación a través de la mejora de los sistemas de
los Estados miembros

Los Estados miembros están reformando sus sistemas de educación y de formación para
adaptarlos a las diferentes necesidades geográficas, ocupacionales, sectoriales e
individuales. Se hace un mayor hincapié en el **papel de los interlocutores sociales** en
la planificación, contenidos y oferta de formación y cualificaciones. La oferta de
formación se ha descentralizado y el papel del sector privado ha aumentado de manera
significativa. En el Reino Unido, los _Training and Enterprise Councils_ imparten
programas de formación del gobierno en sus áreas y están dirigidos por empresarios del
sector privado. En Francia, existen más de 20 000 centros privados de formación de los
60 000 aproximadamente que existen en toda la Unión Europea. En general, los Estados
miembros asumen la responsabilidad de la formación de los jóvenes y los desempleados.
No obstante, en algunos se hace cada vez más hincapié en la prevención del desempleo
a través de la formación y existen programas públicos destinados a los trabajadores
amenazados de desempleo a causa de las transformaciones industriales.

Se realizan esfuerzos para que los sistemas de formación se adapten mejor a las
necesidades del mercado, que están cambiando a una velocidad cada vez mayor. Los
Estados miembros intentan **identificar y prever las nuevas necesidades en materia de**
**cualificaciones**

Por ejemplo, en Alemania, los Países Bajos, Austria, Suecia y el Reino Unido, se revisan
periódicamente los contenidos de las cualificaciones y las características de los puestos
de trabajo. Los métodos más comunes de previsión son: _análisis de los puestos vacantes_
(Bélgica); _análisis de las tendencias de las cualificaciones_ (Dinamarca, Países Bajos,
Portugal y Finlandia); _encuestas del mercado de trabajo sectoriales y regionales_
(Alemania, Grecia, España y Austria); _y modelos de previsión_ (Irlanda y algunas regiones
de Italia). No obstante, se está de acuerdo en que las metodologías actuales resultan
insuficientes para prever de manera eficaz los cambios.

Las autoridades de los Estados miembros a menudo establecen normas que deben cumplir
los proveedores de formación antes de que puedan impartir los programas públicos de
formación, pero las empresas o los particulares tienen pocos datos sobre la calidad de la
formación que se ofrece. Existe una tendencia a mejorar la transparencia del mercado
de los proveedores de formación mediante la introducción de **normas o medidas de**
**calidad.** Los sistemas de certificación de la calidad se están utilizando en la actualidad

o se encuentran en fase de desarrollo en Bélgica, Dinamarca, Francia, Portugal y Grecia.
Alemania, Austria y los Países Bajos tienen normas obligatorias para la formación
continua. En el Reino Unido, la calidad se evalúa en función de los resultados del
proceso de formación.

**27**

b) Fomento de la inversión a través de la mejora de la empleabilidad de las personas

El menor número de jóvenes que se incorporan al mercado laboral y el impacto del
cambio tecnológico han destacado la importancia de la formación continua. En
Dinamarca se ha puesto en marcha una iniciativa para aumentar las actividades de
formación de los adultos y elevar el número de puestos de formación a 50 000 para el
año 2000, con el fin de mejorar la calidad de su mano de obra. Francia, Austria,
Finlandia, España y el Reino Unido han desarrollado **métodos de reconocimiento y**
**validación de la formación informal** y/o experiencia laboral. En todos los Estados
miembros se acepta el principio de acceso a la formación en toda la vida laboral.
Algunos contemplan en su legislación permisos de formación, como es el caso de
Bélgica, la mayoría de los Estados alemanes y Francia (donde se están desarrollando
créditos de formación que dan derecho a permisos de formación fuera del lugar de
trabajo). En Dinamarca, es posible tomarse hasta un año de permiso para seguir cursos
oficiales de educación de adultos o de formación profesional y el trabajador puede ser
sustituido de manera temporal por una persona sin empleo. Asimismo, se observa
claramente una tendencia a fomentar que los trabajadores asuman una mayor
responsabilidad a la hora de identificar y satisfacer sus propias necesidades de formación
y existen diversos incentivos financieros para seguir cursos de formación. Se conceden
subsidios a los desempleados que siguen un curso de formación. En Bélgica, Grecia,
Francia y el Reino Unido existe la deducción fiscal de los gastos de formación en
profesiones específicas o que conduce a cualificaciones reconocidas y también es posible
beneficiarse de préstamos subvencionados para educación y formación en relación con
el desarrollo profesional.

Sin embargo, hay indicios de que los menos cualificados y, por tanto, los más vulnerables
en el mercado de trabajo son los que menos posibilidades tienen de recibir formación,
junto con **las mujeres** y **los trabajadores de pequeñas** y **medianas empresas** (PYME)
Los Estados miembros han adoptado diversas medidas para fomentar el acceso de las
mujeres a la formación y adaptar la oferta a sus necesidades: por ejemplo, cursillos
específicos para mujeres en profesiones o sectores tradición al m ente ocupados por
hombres, así como orientación y apoyo para las mujeres que se reintegran al mercado de
trabajo. Algunos Estados miembros, como Bélgica, Francia, Irlanda, España y Portugal,
consideran a los trabajadores de las PYME objetivo prioritario de los cursos de formación
que reciben financiación pública.

c) Fomento de la inversión mediante nuevas relaciones entre formación y trabajo

Existen diversos incentivos para animar a las empresas a invertir en formación. En
algunos países existen impuestos de formación expresados como porcentaje del salario,
por ejemplo en Bélgica, Grecia, Francia e Irlanda, donde también existen ventajas fiscales
para las empresas que aumentan sus inversiones en formación. Con el fin de aplicar los
programas del Fondo Social Europeo, algunos Estados miembros han tenido que
introducir nuevos planes o reforzar los existentes, apoyando la inversión de las empresas
en la formación de sus trabajadores, en especial en lo que se refiere a la adaptación de
los trabajadores a las transformaciones industriales (objetivo 4 de los Fondos
Estructurales).

28

La reestructuración económica y los cambios tecnológicos han obligado a las empresas
a adoptar **regímenes más flexibles de trabajo,** por ejemplo, trabajadores temporales, a
tiempo parcial y subcontratación de servicios. Ello tiene importantes implicaciones para
la formación desde el punto de vista del acceso (los trabajadores temporales y a tiempo
parcial son los que menos posibilidades tienen de recibir formación) y de la manera de
percibir las necesidades de formación por parte de las empresas. La formación ocupa un
lugar cada vez más prioritario en el diálogo social, al incluirse en algunos convenios
colectivos de carácter sectorial y en los debates de los comité de empresa. No obstante,
el desarrollo de nuevos regímenes que combinen el tiempo de trabajo y la formación se
encuentra todavía en estado embrionario.

d) Apoyar la inversión y sus rendimientos

Los Estados miembros se han comprometido a reformar e invertir en sus sistemas de
educación y formación, y orientaciones políticas claras se han manifestado en toda la
Unión Europea. No obstante, el objetivo de fomentar las inversiones en la formación
se inscribe en el contexto de las difíciles decisiones relativas al gasto público y privado.
Los Estados miembros han intentado mejorar la eficacia del gasto destinado a formación
mediante la racionalización y una mejor selección, pero en el sector público siguen
existiendo claras tensiones entre la presión para reducir el gasto público y la necesidad
de continuar las reformas para consolidar y completar los avances conseguidos hasta
ahora. Sin embargo, en los momentos de recesión las empresas redujeron la inversión
en formación, y no es del todo seguro que la recuperación económica haya conseguido
recuperar los niveles anteriores. Hasta cierto punto, estos problemas se deben a que la
formación se percibe más como un gasto que como una inversión. Las políticas de
formación deben considerarse una prioridad y no una carga para los recursos públicos o
privados.

Las limitaciones presupuestarias han obligado a hacer más hincapié en la calidad, lo que
se refleja en los esfuerzos para mejorar la eficacia y la eficiencia de los sistemas **a** través
de una mayor selección y racionalización, y haciendo también más pertinente la oferta
formativa. No obstante, los resultados deseados o previstos de los recursos asignados a
la formación por parte de los Estados miembros y otros (el rendimiento de la inversión)
son menos evidentes. Algunos Estados miembros han establecido **indicadores**
**específicos** en el ámbito de la formación. El Reino Unido ha fijado objetivos nacionales
para la educación y la formación, que se definen mediante el nivel de cualificación de los
diferentes sectores de la mano de obra. Francia e Italia tienen objetivos para el nivel de
cualificación de los jóvenes. En Suecia y Finlandia, los objetivos se refieren al número
de plazas de formación en la educación secundaria superior. Estos indicadores facilitan
a los Estados miembros la evaluación del impacto total de sus políticas de educación y
formación en el mercado de trabajo.

""
Perspectivas,

A pesar de las estrictas limitaciones presupuestarias que prevalecen tanto en el sector
público como en el privado, es importante que los Estados miembros mantengan su
compromiso en favor del aumento y la mejora de las **inversiones en la formación,**
compromiso que implica tanto a los poderes públicos como a los interlocutores sociales,
a las empresas y a los particulares. La formación debe ser más selectiva, más adaptada

**29**

a la necesidades del mercado y coordinarse mejor con la reforma de los sistemas fiscales
y de -seguro de desempleo. El fomento de las inversiones en la formación tiene que ser
apoyado a través de una serie de objetivos claros, que deben inspirar también el proceso
de toma de decisiones y destinarse a mejorar la utilización de recursos.

La calidad de la educación y la formación depende de la eficacia, la efectividad y la
evaluación de los sistemas existentes. Estos elementos podrían fomentarse mediante:

**el desarrollo de incentivos a las empresas y a los individuos para**
**fomentar la inversión en formación profesional;**
los incentivos podrían ser de tipo fiscal (deducciones fiscales, reembolsos,
reducciones, etc), financiero (subvenciones, préstamos preferenciales, etc),
aunque también de otro tipo, como el número de plazas de formación
disponibles para los jóvenes, mejor acceso, por ejemplo, a través de una
nueva organización del tiempo de trabajo y la formación, etc).

**el desarrollo de indicadores medibles de tipo cuantitativo y cualitativo,**
**como la introducción de objetivos para: los niveles de cualificación de**
**los grupos de edad 18-24 años; 25-50 años; y más de 50 años; y para**
**el número de plazas de formación destinadas a los jóvenes y a los**
**desempleados de larga duración.**
Correspondería a los Estados miembros definirlos en el contexto de sus
propios sistemas. El establecimiento de objetivos de cualificación responde
a las -recomendaciones de las conclusiones de Essen, ya que son
importantes para mejorar las perspectivas de empleo y como indicadores
de los niveles de cualificación de las personas, y contribuir así **a** aumentar
la transparencia del mercado. Los objetivos respecto al número de plazas
subrayarían el compromiso del sector público para ofrecer formación a los
trabajadores más vulnerables del mercado de trabajo.

**el seguimiento y** **la** **evaluación de la inversión en** **las** **medidas de**
**formación, así como el impacto de las mismas.**
Estas disposiciones podrían incluir el control del gasto público, y de ser
posible, del gasto privado en formación profesional y el desarrollo de
criterios para medir el impacto de las medidas de formación, por ejemplo,
índices de participación, niveles de cualificación, mejoras de la
productividad, tasas más elevadas de empleo.

Todo ello serviría de base para realizar el seguimiento de los avances en los Estados
miembros en función de sus propios objetivos e iniciativas. Además, contribuiría a
garantizar el papel central de la formación profesional y permitiría a los responsables de
la política en este ámbito y de su aplicación participar activamente en el debate sobre la
mejora de los sistemas de empleo.

**30**

( [2] ) EL AUMENTO DE LA INTENSIDAD DE CREACIÓN DE EMPLEO DEL
CRECIMIENTO

El **contexto**

Aunque la recuperación económica que se ha generalizado desde mediados de 1993 se
haya traducido ya en un aumento de la tasa de creación neta de empleo en la Unión, la
cifra de desempleados sigue siendo elevada: 18 millones, es decir, cerca del 11% de la
población activa. Las proyecciones recientes prevén la creación neta de únicamente 3
millones de empleos en la Unión en 1995 y 1996, lo que sólo reduciría el número de
desempleados en 1,6 millones, habida cuenta del aumento de la población activa.

Por otro lado, cabe señalar el enorme desfase entre la recuperación del crecimiento y los
efectos de la misma en el nivel de desempleo. Mientras que el crecimiento del PNB en
la Unión parece haberse recuperado a mediados de 1993, éste sólo ha tenido un impacto
mínimo en el número de parados. Esta situación pone de manifiesto la urgencia de
adoptar medidas destinadas a aumentar la intensidad de creación de empleo del
crecimiento, de acuerdo con las recomendaciones de Essen

Este objetivo no debe interpretarse como contrario al de la mejora del nivel general de
productividad en la Unión (véase el capítulo III); se trata de estimular, a través de
diferentes iniciativas, la oferta de empleo, especialmente a través del desarrollo de los
servicios. El Consejo Europeo de Essen señaló los principales ámbitos de intervención:
una organización más flexible del trabajo, una política salarial favorable al empleo y el
fomento de iniciativas, en particular a nivel local, que permitan crear puestos de trabajo
que respondan a exigencias nuevas.

**Medidas nacionales recientes**

a) Cambios en la organización del trabajo y el tiempo de trabajo

Durante los últimos años, numerosos Estados miembros han introducido reformas para
flexibilizar la organización del trabajo. Se han dedicado a adaptar el tiempo de trabajo
a las variaciones de la actividad económica: cómputo anual del tiempo de trabajo
(instaurado en Francia, Bélgica y España en 1994); prevención de los despidos mediante
el fomento de la reducción temporal del tiempo de trabajo (B, D, F, I). Además, algunos
han facilitado el recurso a contratos de trabajo "atípicos", de duración determinada o a
tiempo parcial, facilitando la utilización de los mismos por parte de los empresarios y
reforzando los derechos de los trabajadores afectados (derechos al desempleo, seguros,
etc). Asimismo, han instado a los interlocutores sociales a celebrar acuerdos en este
sentido.

Este proceso de adaptación continúa ya que se encuentran actualmente en fase de estudio
modificaciones de la legislación relativa al tiempo de trabajo en el sentido de una mayor
flexibilidad en Portugal (flexibilización de los contratos de duración determinada y a
tiempo parcial, agencias de trabajo temporal, condiciones de despido, etc,), en Italia
(proyecto de ley de junio de 1995), en Suecia, Finlandia y en los Países Bajos.

**31**

Cada Estado miembro busca, a través de las reformas adecuadas, un equilibrio entre la
necesaria flexibilidad de la organización del trabajo, que implica el recurso a diferentes
tipos de contratos de trabajo, y la exigencia de protección de los derechos de los
trabajadores. Así, España ha introducido condiciones más restrictivas para el recurso a
los contratos de duración determinada, al tiempo que suavizaba las condiciones de
despido.

Debe concederse especial atención a las **medidas que establecen un vínculo entre la**
**flexibilidad de las condiciones de trabajo y la creación de empleo.** Algunos Estados
miembros (F, B) han fomentado mediante incentivos financieros (reducción de las cargas
sociales) los acuerdos que prevén una reducción sustancial del tiempo de trabajo
compensada con contrataciones en la misma empresa, lo que permite una redistribución
del trabajo dentro de la misma. Los dispositivos introducidos por diversos Estados
miembros (por ejemplo, DK), y que permiten a los trabajadores interrumpir de manera
provisional su carrera, por ejemplo para seguir un curso de formación, a cambio de la
contratación de un desempleado durante ese periodo, apuntan también a una redistribución
más amplia del trabajo.

El Alemania, los interlocutores sociales han concedido una nueva importancia en sus
convenios colectivos a la garantía del empleo: como contrapartida de un compromiso del
empresario a no proceder a despidos económicos, los trabajadores aceptan una reducción
del tiempo de trabajo acompañada de una rebaja del salario. Acuerdos de este tipo se han
celebrado en diversos sectores industriales, en la distribución y en los servicios públicos
de Alemania Oriental. Asimismo, estos acuerdos prevén a menudo una mayor
flexibilidad del tiempo de trabajo.

La reducción del tiempo de trabajo puede resultar especialmente interesante para las
empresas que proceden a una **"disociación" de las horas de trabajo** de los trabajadores
y las horas de funcionamiento de los equipos (por ejemplo, semana de 4 días para los
trabajadores, pero utilización de los equipos durante 6 días). En efecto, se ha comprobado
que disposiciones de este tipo pueden derivar en un aumento importante de la
productividad del capital y ser rentables aun sin reducir de manera importante los salarios
reales. La Ley relativa al tiempo de trabajo que entró en vigor en Alemania en 1994
facilita el recurso a estas prácticas permitiendo distribuciones más flexibles del tiempo
de trabajo. En los Países Bajos, estas prácticas podrían verse fomentadas mediante la Ley
relativa al tiempo de trabajo, que se encuentra actualmente en fase de discusión.

**El empleo a tiempo parcial,** que se fomenta intensamente en la mayoría de los Estados
miembros, aumentó en 1994, alcanzando el 15,4% del empleo total por término medio
en la Unión Europea (14,7% en 1993). Dinamarca es el único país que ha registrado un
descenso al respecto. Esta evolución puede considerarse en general una tendencia positiva
que permite una respuesta más flexible a la oferta y a la demanda de empleo. Se observa
que una proporción elevada de mujeres ocupa estos empleos. Según la encuesta" sobre las
fuerzas de trabajo, 2/3 de las mujeres que tenían un empleo de este tipo en 1994 no
deseaban un empleo a tiempo completo. No obstante, estas respuestas deben analizarse
en el contexto general en el que trabajan las mujeres (disponibilidad y costes de los
servicios). Además, esta percepción parece diferir enormemente entre los Estados
miembros. En el Reino Unido, el gobierno estima que el 86% de las personas empleadas
a tiempo parcial lo hace por decisión propia, mientras que al gobierno de Suecia le

**32**

**(5)**

preocupa el aumento considerable del número de mujeres con empleos a tiempo parcial
contra su voluntad (esta cifra se triplicó entre 1990 y 1994), y quiere conseguir que el
mayor número posible se beneficie de empleos en jornada completa.

La compatibilidad entre una mayor flexibilidad del tiempo de trabajo y la compaginación
**entre** **la** **vida familiar y la vida profesional** merece también una reflexión. En los Países
Bajos, la ley actualmente en discusión sobre el tiempo de trabajo, si bien otorga a los
interlocutores sociales más responsabilidades en este ámbito, obliga a los empresarios a
tomar en consideración las tareas domésticas de sus trabajadores y a redactar una
declaración sobre la política de la empresa al respecto.

b) Política salarial

De conformidad con la recomendación de Essen, la tendencia general en los Estados
miembros es la **moderación salarial.** Ésta se deriva principalmente de los convenios
colectivos, que en la mayoría de los Estados miembros se han mantenido dentro de los
límites de la inflación. Los poderes públicos instan a los interlocutores sociales a moderar
los aumentos salariales y a dar una mayor importancia al empleo en sus convenios.
Además, algunos gobiernos intervienen de manera más directa en los acuerdos salariales.

Así, el Plan Global belga prevé una congelación de los salarios reales entre 1994 y 1996,
y el programa irlandés en favor de la competitividad y el empleo limita al 8% el aumento
nominal en este mismo periodo (aumento estimado muy inferior al de la productividad);
el acuerdo central de noviembre de 1993 en los Países Bajos, los convenios colectivos
en Alemania o los acuerdos tripartitos italianos (1993) y luxemburgueses (1994) van en
esta misma dirección.

Algunos Estados miembros utilizan directamente la moderación salarial para redistribuir
más ampliamente los aumentos de productividad: es el caso de Bélgica, donde la
"cotización de solidaridad" permite financiar acciones en favor del empleo, la formación
profesional y el cuidado de los niños.

La moderación global va acompañada de una búsqueda de flexibilidad y los salarios
reales tienden cada vez más a fijarse a nivel de las empresas. En España, la reforma de
1994 ha limitado el marco legal de los salarios concediendo un papel determinante a los
interlocutores sociales. En Irlanda, el objetivo del Acuerdo tripartito es la moderación a
nivel nacional, con flexibilidad dentro de cada empresa. Asimismo, en Dinamarca y el
Reino Unido se busca una descentralización del proceso de negociación salarial que
permita una relación más estrecha entre rendimiento y salario.

Por otro lado, se ha intentado diferenciar los salarios en función de las categorías de
**trabajadores,** para facilitar la inserción de algunas categorías (según la misma íogica que
la que preside la reducción de los costes salariales indirectos para estas categorías, véase
(3) más abajo). En Alemania, los convenios colectivos celebrados en 1995 en algunos
sectores, como el sector químico o el papel, prevén salarios inferiores (un máximo del
10%) a los normales para la contratación de parados de larga duración. En Dinamarca,
los interlocutores sociales estudian la posibilidad de introducir salarios menores para
algunos trabajos de menor envergadura. En España, los jóvenes reciben un salario mínimo

**33**

reducido. En los Países Bajos, se anima a los interlocutores sociales a prever trabajos con
salarios reducidos para los parados de larga duración, y se están debatiendo excepciones
al salario mínimo.

Para reducir los costes laborales en el caso de los trabajadores menos productivos, los
Países Bajos han congelado el salario mínimo legal en 1995 y han previsto limitar los
aumentos en 1996-98 a la mitad del aumento medio de los salarios. Por otro lado, se
anima a los interlocutores sociales a explotar el margen existente en la actualidad entre
el salario mínimo convencional y el salario mínimo legal, para contratar a trabajadores
poco cualificados.

c) Evolución de las políticas en el ámbito de los nuevos yacimientos de empleo y las
iniciativas locales

En función de la naturaleza de las necesidades que se quieran satisfacer, la explotación
de nuevos yacimientos de empleo exige iniciativas a niveles diferentes. Así, la respuesta
a las necesidades que se refieren especialmente a los transportes, a las comunicaciones
o al reciclado encuentra su mejor solución a nivel interregional o comunitario. Ello se
refleja en las conclusiones del Consejo Europeo de Essen, en las que se menciona la
necesidad de encontrar fuentes de financiación para proyectos transeuropeos en materia
de protección del medio ambiente. En la Comisión Europea se estudian en la actualidad
proyectos comunes sobre medio ambiente. Las inversiones en estas infraestructuras
crearán empleos y al mismo tiempo contribuirán a proteger el entorno.

Las iniciativas locales de desarrollo y de empleo son importantes por cuatro motivos:
se prestan a acciones de reinserción en favor de los parados de larga
duración, de los jóvenes en dificultades o de las mujeres desempleadas;
pretenden optimizar la satisfacción de las nuevas necesidades de la
sociedad a través de la creación de nuevos oficios;

_'_ _-_
responden a las aspiraciones de nuevos empresarios;
se sitúan a menudo en el contexto de un proyecto local, en medio rural o
urbano, de renovación o de desarrollo económico y social.

Después del Consejo de Essen, en el que tres gobiernos (Dinamarca, Irlanda y Portugal
por segunda vez) expresaron su apoyo sin reservas al informe de la Comisión consagrado
al empleo y a las iniciativas locales, se han producido avances importantes en el marco
de los intercambios de ideas y prácticas entre Estados miembros.

**34**

Poco a poco, y por encima de las inclinaciones tradicionales nacionales, comienza a
invertirse en el conjunto de los 17 ámbitos [8] en los que existen necesidades locales
identificadas por la Comisión (proyectos relativos a los servicios a domicilio NL y D,
servicios de proximidad y de calidad de vida P).

Para muchos de los Estados miembros (F, NL, D, A), las iniciativas locales siguen siendo
un campo privilegiado para la **inserción de los desempleados,** ya sea a través de medidas
de ayudas directas temporales o a través de una disminución de los costes salariales para
las empresas o actividades pertenecientes a los 17 ámbitos.

La satisfacción de las nuevas necesidades da lugar a **la experimentación de**
**instrumentos financieros,** destinados a fomentar la creación de un nuevo "mercado". Es
el caso del cheque de servicios con diversas variantes nacionales (adoptado en 1994 en
Francia y Bélgica, en estudio en Alemania y Países Bajos), de la adaptación de los
dispositivos jurídicos, financieros o fiscales con el fin de permitir que los hogares se
conviertan en empresarios o consumidores de los servicios a domicilio (F, DK, en estudio
en D), o también los nuevos sistemas de seguros personales, en especial para cubrir el
riesgo de "dependencia" (A, D). Se prevé que estos tres tipos de medidas se traduzcan,
en cada caso, en la creación de varias decenas de miles de empleos. Dichas medidas van
a veces acompañadas de programas de formación para profesionalizar estos nuevos oficios
(P, F, NL). Sin embargo, por el momento, los interlocutores sociales no parecen impulsar
este proceso.

Al parecer, la **transformación de** **las** **estructuras empresariales** no se ha comprendido
todavía plenamente. El autoempleo, opción que apoyan desde hace tiempo algunos países
(UK), suscita el interés de otros Estados miembros que desean adaptarlo, velando por el
acompañamiento de los microempresarios (P, SF). Las estructuras asociativas, la
asociación de los sectores privado y público y las organizaciones sin fines lucrativos
atraen también la atención de los gobiernos por su contribución directa a la creación de
empleo. Las medidas recientes se refieren principalmente a la simplificación de las
normas aplicables al sector de la economía social (P, F), o a la puesta en marcha de
trabajos de reflexión en los casos en que este sector se encuentra todavía poco
desarrollado (Irl, SF).

Por último, excepto en los países ya conocidos por su sensibilidad a este tipo de medidas
(P, DK, Irl, UK, A, S), **la dimensión local de** **las** **iniciativas en favor del empleo** apenas
se manifiesta en las medidas nacionales adoptadas recientemente. También es verdad que
la creación de una relación dinámica entre el empleo, la satisfacción de las necesidades
y el desarrollo local implica una acción de sensibilización y una larga preparación del

Los servicios a domicilio, el cuidado de los niños, las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación, la ayuda a los jóvenes en dificultades y la inserción, la
mejora de la vivienda, la seguridad, los transportes colectivos locales, la revalorización
de los espacios públicos urbanos, los comercios de proximidad, el turismo, el sector
audiovisual, el patrimonio cultural, el desarrollo cultural local, la gestión de residuos, la
gestión del agua, la protección y el mantenimiento de zonas naturales, la normativa, el
control de la contaminación y las instalaciones correspondientes.

**35**

"terreno local" (descentralización, cooperación "vertical" entre los 3 ó 4 niveles de
autoridades públicas, intervención de todos los agentes locales, elaboración de una
estrategia común económica y social), en la que los poderes públicos desempeñan un
importante papel.

Desde este punto de vista, cabe señalar algunas iniciativas como las que se han puesto
en marcha en Francia (encuesta sobre las posibilidades de creación de empleos en cada
departamento) y en Suecia (grupo de trabajo sobre la promoción local de la creación de
empleos).

**Perspectivas**

Aunque los Estados miembros hayan introducido numerosas medidas que permiten
una mayor flexibilidad en la **organización del tiempo de trabajo** estas
posibilidades distan mucho de haber sido explotadas plenamente por los
interlocutores sociales. Debería concederse prioridad a la difusión de prácticas de
distribución del tiempo de trabajo que favorezcan el empleo y refuercen la
productividad del trabajo.

Además, es importante que la flexibilidad de las condiciones de trabajo no vaya
en detrimento del nivel de protección social de los trabajadores, ya que ello
tendría un efecto disuasorio de cara al empleo. Asimismo, la concentración
elevada de mujeres en los empleos temporales o a tiempo parcial suscita una
cuestión fundamental en la perspectiva de la desegregación del mercado de trabajo
y de la igualdad de oportunidades, que debería ser objeto de una mayor atención.

Si bien el objetivo de **moderación salarial** se ha respetado durante el periodo
reciente, las presiones que ya se dejan sentir, en un contexto de recuperación
económica, para que se aumenten los salarios reales, podrían cuestionar esta
tendencia. Por tanto, será especialmente importante poder demostrar el impacto
positivo de una política de moderación salarial sobre el empleo. A este respecto,
en los convenios colectivos deberá buscarse, puede ser que incluso más que en el
pasado, el equilibrio entre disposiciones salariales y disposiciones en materia de
empleo.

Por otro lado, sería útil estudiar si debería concederse una mayor importancia a
la introducción de una mayor flexibilidad en los mecanismos y criterios de
fijación de los salarios, en función de los trabajadores y de las empresas de que
se trate, en relación con una política general de moderación salarial.

Se han conseguido avances significativos para permitir la explotación de los
**nuevos yacimientos de empleo.** Sin embargo, este potencial permanece
claramente infrautilizado. En su Comunicación de junio de 1995, "Una'estrategia
europea de estímulo a las iniciativas locales de desarrollo y de empleo" [9], la
Comisión señaló los siguientes tipos de medidas para crear un marco favorable:

COM(95)273 de 13 de junio 1995

36

el establecimiento de otro paquete de instrumentos financieros, la adaptación de
las formaciones y los títulos para consolidar los nuevos oficios, la renovación del
marco jurídico y una descentralización suficiente de la actuación administrativa.
Asimismo, subrayó el apoyo que podía concederse a estas iniciativas dentro de la
Unión. Tomando nota de dicha Comunicación, el Consejo Europeo de Cannes, de
junio de 1995, insistió en la necesidad de difundir las experiencias emprendidas
a nivel nacional e invitó al Consejo de Asuntos Sociales a presentarle un informe
sobre el tema en la reunión de Madrid de diciembre de 1995.

(3) REDUCCIÓN DE LOS COSTES LABORALES NO SALARIALES

El **contexto**

Durante el periodo 1980-93, el tipo impositivo sobre el trabajo en proporción del PNB
pasó del 19% al 21%, mientras que bajó (del 9% al 8,5%) para los demás factores de
producción y pasó del 10% al 11% para el consumo.

El objetivo que se ha fijado la Unión es rebajar estos costes en una proporción suficiente
para influir en las decisiones de contratación de trabajadores, en particular los menos
cualificados, cuyo nivel de productividad es demasiado bajo para compensar el coste real
del trabajo.

Medidas **nacionales recientes**

a) Medidas adoptadas por los Estados miembros

Varios Estados miembros (E, L, P, NL, SF) han seguido la vía de la reducción general
de las cotizaciones sociales. No obstante, algunos Estados miembros, sobre todo los
nórdicos, han llegado incluso a decidir aumentar las cotizaciones sociales basadas en el
trabajo para reforzar el carácter contributivo de la protección social y la incitación a
trabajar en un empleo declarado.

Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros han recurrido a **reducciones**
**temporales y/o condicionales de las cotizaciones sociales** ligadas a la contratación, en
particular en favor de grupos en dificultades, como los jóvenes, los desempleados y los
desempleados de larga duración o los minusválidos. Varios Estados miembros, en especial
Bélgica y Francia, han reforzado recientemente este tipo de disposiciones.

La estrategia seguida en estos últimos tiempos por seis Estados miembros se basa en
reducciones específicas **de las cotizaciones en favor de los salarios más bajos** (B, DK,
ERL, F, NL, UK). En este contexto, se observa con interés que el plan francés de 1995
por el que se reducen las cotizaciones sociales para los salarios bajos va acompañado de
contrapartidas en forma de creación de empleos, y que está previsto evaluar los resultados
después de 18 meses.

Finlandia aplica también otro tipo de reducción selectiva en el caso de los costes
indirectos para las pequeñas y medianas empresas, incrementando la contribución de las
empresas más grandes y generalmente con mayor intensidad de capital.

**37**

Asimismo, se han adoptado algunas medidas nacionales en el sentido del "doble
**dividendo",** que consiste en compensar la reducción de las cargas sobre el trabajo a
través de un aumento de los impuestos sobre la utilización de los recursos naturales, con
el fin de proteger el medio ambiente. Así, el Reino Unido ha impuesto recientemente el
IVA sobre la energía y está en fase de introducción un nuevo impuesto sobre los
residuos, conjuntamente con una reducción de las cuotas patronales a la seguridad social.
Se han adoptado o están en estudio numerosas iniciativas destinadas a introducir
impuestos sobre la energía, con repercusiones más o menos directas en los costes
laborales. Dinamarca ha previsto aumentar las ecotasas y los impuestos ecológicos hasta
el 1,6% del PNB. Luxemburgo ha introducido cargas (e impuestos suplementarios sobre
consumos específicos) sobre el consumo de energía. España ha creado un impuesto sobre
los vertidos de aguas residuales. Por último, en los Países Bajos se está estudiando un
impuesto sobre la utilización de la energía, cuyos ingresos financiarían diferentes
reducciones de impuestos para los contribuyentes.

Por último, es importante no olvidar los costes **laborales no salariales distintos de las**
**cotizaciones sociales,** especialmente las diversas formas de imposición de las empresas
u otros costes indirectos calculados sobre la base de la masa salarial. En Alemania, la
posibilidad de suprimir las contribuciones patronales a la formación profesional, optando
por una financiación por parte de la fiscal i dad, se encuentra actualmente sometida a
estudio.

b) Efectos en el empleo: necesidad de orientar la reducción y vincularla a la creation
de empleo

Dado que una reducción de los costes laborales no salaríales puede tener consecuencias
presupuestarias importantes y que no se conoce el alcance de su impacto en el empleo,
es más eficaz concentrarse en aquellos segmentos del mercado de trabajo que son más
sensibles que otros a una reducción. De hecho, el Libro Blanco insistía en la necesidad
de **orientar** la reducción a grupos específicos (especialmente los trabajadores menos
cualificados) para limitar el coste presupuestario de esta medida por empleo salvado o
creado. En el marco de una estrategia de prevención del desempleo de larga duración,
parece particularmente adecuado que los beneficiarios principales sean los desempleados.

Sin embargo, las medidas adoptadas en algunos Estados miembros para reducir los costes
laborales no salariales se han dirigido a una amplia variedad de grupos. La multiplicidad
de la población destinataria puede haber contribuido a que se diluya el impacto de las
medidas y es posible que las complejidades administrativas hayan disuadido a los
empresarios, en particular a los de las PYME, a beneficiarse de las mismas. Por todo ello,
es aconsejable que los programas se centren en unos pocos objetivos específicos y que
sean lo más sencillos posibles.

Además, los incentivos fiscales que representa dicha reducción deberían **vincularse,** o
utilizarse conjuntamente, con medidas que se traduzcan en una creación neta de empleo
(por ejemplo, reorganización del tiempo de trabajo).

Esta necesidad de vinculación no se aplica únicamente a las medidas para reducir los
costes laborales no salariales, sino también a los beneficios fiscales concedidos con otras
formas: por ejemplo, subvenciones a las empresas que apliquen planes de formación

aprobados o aumenten sus inversiones en formación. Ello garantizaría que las inversiones
en capital humano se siguen produciendo después de que los empresarios hayan
contratado a nuevos trabajadores. Sin embargo, esta necesidad de vinculación debería
considerarse más una medida a corto plazo que a largo plazo. A la larga, podría introducir
rigideces en los mercados de trabajo. No obstante, la prioridad concedida al empleo
justifica su utilización a corto plazo.

Perspectivas

Es necesario prestar una atención renovada a la necesidad de proceder a reducciones
selectivas de las cotizaciones sociales para obtener el máximo impacto. En los próximos
meses, deberá prestarse especial atención a las repercusiones respectivas de las diferentes
opciones elegidas por los Estados miembros para dicha selección.

Teniendo en cuenta las actuales limitaciones de las finanzas públicas, sólo puede
producirse una reducción importante de los costes laborales no salariales si se aplican
medidas compensatorias adecuadas. Algunos Estados miembros esperan compensar una
reducción de estos costes mediante una reducción del gasto público y/o mayores ingresos
fiscales derivados del crecimiento económico. Sin embargo, debido a la magnitud de la
necesaria reducción del endeudamiento y de los déficits públicos, estas medidas, aplicadas
individual o conjuntamente, no serán suficientes y en muchos Estados miembros será
necesario plantearse la adopción de otras.

A pesar de la necesidad general de compensación, las diferentes estructuras fiscales de
los Estados miembros y sus diferentes historiales de imposición (no sólo en los últimos
quince años) invitan a la flexibilidad en la elección de las medidas compensatorias
adecuadas. Para garantizar la compatibilidad de dichas medidas con el mercado interior,
es necesario intensificar los actuales intercambios de experiencias e información,
conjuntamente con una mayor cooperación entre los Estados miembros. En el marco del
mercado interior, una de las limitaciones más estrictas al margen de maniobra de cada
Estado miembro es el riesgo de trasladar algunas bases imponibles, especialmente las más
móviles, cuando el tipo impositivo efectivamente aplicado a estas bases difiere en exceso
entre los Estados miembros.

La Comisión ya ha presentado diversas propuestas de "redes de seguridad" (tipo
impositivo normal mínimo de IVA, imposición sobre el ahorro, imposición sobre la
energía), que aparte de sus objetivos específicos, ofrecerían la posibilidad de introducir
una compensación presupuestaria además de limitar el riesgo de competencia fiscal entre
los Estados miembros.

Por otro lado, las medidas compensatorias no deben considerarse únicamente un método
de estabilizar los ingresos fiscales totales, sino también un instrumento secundario para
facilitar la sustitución de otros factores de producción por el trabajo. Con este fin, las
medidas compensatorias deberían afectar básicamente a factores de producción distintos
del trabajo más que al consumo. Algunos recursos, especialmente los de tipo
medioambiental, se han sob reutil izado claramente en estos últimos años y el aumento de
la fiscalidad sobre los mismos (imposición sobre los productos o los procesos) podría
conducir a una utilización más equilibrada de todos los recursos. Simulaciones efectuadas

**39**

por los servicios de la Comisión [10] indican que los impuestos sobre la utilización de los
recursos naturales, por ejemplo el proyecto de impuesto C02/energía, introducido para
financiar reducciones de las cotizaciones sociales, sería más eficaz desde el punto de vista
de la creación de empleo que las subidas de otros impuestos, como el IVA o el impuesto
sobre la renta. Así, un impuesto C02/energía que obtuviera ingresos del 1%
aproximadamente del PIB, aumentaría el empleo total en la Unión en casi el 1%. Si la
reducción de las cargas sociales se aplicara a los grupos menos cualificados o con rentas
más bajas, este aumento del empleo podría incluso duplicarse, lo que representaría hasta
dos millones de empleos suplementarios en el conjunto de la Comunidad

El traslado del peso impositivo desde el trabajo hacia otros factores de producción debería
tener dos objetivos claros. En primer lugar, y a corto plazo, ofrecer a los agentes
económicos un signo claro de que se está reformando el sistema fiscal para impulsar la
creación de empleo y ofrecer un incentivo para la utilización de la mano de obra. En
segundo lugar, y a largo plazo, reducir de manera importante los costes laborales no
salariales, que se mantienen todavía demasiado elevados, a pesar de las medidas
adoptadas recientemente por los Estados miembros.

Con este fin, debería establecerse claramente lo siguiente:

debería invertirse la tendencia de la estructura fiscal, que ha sido
desfavorable al trabajo en los últimos 15 años;

debería intensificarse la-cooperación entre los Estados miembros en este
ámbito, de manera que los riesgos de competencia fiscal dentro del
mercado interior no impidan trasladar parte del peso fiscal del trabajo a
otros factores de producción distintos del trabajo o, en último término, al

consumo.

(4) AUMENTO DE LA EFICACIA DE LA POLÍTICA DE MERCADO DE

TRABAJO

El contexto

Mientras que los gastos relativos a la política de mercado de trabajo en la Unión
representan por término medio un 3,5% del PNB, dos tercios de los mismos se destinan
a las medidas de apoyo a la renta de los parados y a las jubilaciones anticipadas. Se
impone, por tanto, una reorientación de estos medios presupuestarios considerables en
función de una prioridad de reinserción de los parados en el mercado de trabajo. Esta
política de "activación" debe ofrecer a cada individuo afectado una motivación para
buscar trabajo, en particular desde el punto de vista financiero, y mayores posibilidades

10 "Imposición, empleo y entorno: reforma fiscal para reducir el desempleo". Economía
Europea, n° 56, 1994

**40**

de encontrarlo gracias a una mayor eficacia de los servicios de empleo y una mayor
movilidad geográfica y profesional.

Todos los Estados miembros han adoptado o reforzado medidas activas en los últimos
años, aunque el aumento considerable y rápido del desempleo ha mantenido a un nivel
elevado los gastos pasivos. Aparte de los importantes esfuerzos realizados en materia de
formación, que constituyen un aspecto fundamental de una política activa del mercado
de trabajo, al reforzar la movilidad profesional de los trabajadores y demandantes de
empleo (capítulo III. 1), los esfuerzos de los Estados miembros se han centrado
principalmente en los servicios públicos de empleo y en la motivación de los parados para
buscar un empleo.

**Medidas nacionales recientes**

a) Los servicios de empleo

Numerosos Estados miembros han llevado a cabo importantes esfuerzos para mejorar la
eficacia de los sistemas de empleo (lo que se refleja en la mayoría de los casos en un
aumento de los gastos correspondientes en el PNB entre 1985 y 1993). Las reformas
recientes más llamativas son sin duda las que han emprendido Austria, Dinamarca y los
Países Bajos, así como la modernización de los servicios de empleo griegos.

Se busca la eficacia a través de **reformas estructurales,** como en Alemania, donde se
está estudiando una mayor autonomía de las oficinas de empleo, en Austria, donde los
servicios de empleo se han convertido en empresa pública autónoma, o en los Países
Bajos, donde, al contrario que en otros Estados miembros, se busca una mayor
centralización. En Italia, el proyecto de ley de junio de 1995 pondrá fin al monopolio
público de las colocaciones.

El servicio público de empleo se diversifica, como en Alemania (Start), donde se han
creado **servicios de trabajo temporal** para la reinserción de los desempleados de larga
duración. Además, se observa una apertura creciente a los servicios privados: agencias
sin fines lucrativos en España, oficinas de colocación en Alemania o en Austria, agencias
de trabajo temporal en Italia, etc.

Se busca también el establecimiento de **relaciones de cooperación más estrechas con**
**los medios empresariales,** como en Francia con las grandes empresas, en Alemania con
las PYME, los artesanos y las organizaciones profesionales, o en los Países Bajos con
algunos sectores, con el fin de identificar mejor sus necesidades y responder a sus
demandas.

Las actividades de los servicios de empleo se centran en **objetivos prioritarios,**
especialmente gracias a un refuerzo de los servicios de orientación individualizados para
los parados con mayores dificultades, en especial los jóvenes y los desempleados de larga
duración (B, FR, UK, S, DK). Así, Dinamarca ha puesto en marcha una política de
"activación" a través de la cual se ofrece a cada parado un plan de acción individual, que
conduce a un curso de formación o a un empleo. Los resultados de este plan se

41

consideran muy positivos por parte del gobierno, en especial por la participación de un
mayor número de parados en las acciones de formación.

Varios Estados miembros (especialmente Austria, Países Bajos y Reino Unido) intentan
definir **criterios de rendimiento** de los servicios de empleo. En el Reino Unido, los
objetivos se publican en un Convenio de Rendimiento Anual celebrado entre el gobierno
y el servicio de empleo, y los recursos se asignan en función de los objetivos. Tras una
auditoría independiente del servicio público de empleo de los Países Bajos, se está
llevando a cabo una amplia reforma que creará en particular un vínculo explícito entre
el rendimiento y la adjudicación de fondos públicos.

b) Fomento de la flexibilidad profesional y geográfica

En la actualidad, los esfuerzos para desarrollar la **movilidad de los trabajadores** en la
Unión parecen concentrarse más en la formación. Las inversiones efectuadas en materia
de formación, en particular de formación continua y de tipo "transferíble", para la
adaptación de los trabajadores a los cambios industriales van en este sentido. Como ya
se ha señalado anteriormente (capítulo IV. 1) parece justificado reforzar las acciones en
este ámbito.

Se dispone de poca información sobre otro tipo de medidas, que son no obstante
necesarias, que podrían suprimir los obstáculos a la movilidad profesional mediante la
apertura de los oficios, las categorías profesionales o las profesiones.

La **movilidad geográfica** entre los Estados miembros sigue siendo limitada en la Unión,
aunque sólo sea por motivos lingüísticos. No obstante, la supresión de obstáculos de tipo
jurídico, administrativo y fiscal a la movilidad geográfica constituye una prioridad en el
marco de la realización del mercado interior. Por otro lado, la creación de servicios como
la red EURES, que pone en conexión a las agencias nacionales de empleo, pretende
alentar y facilitar la movilidad de los trabajadores entre los Estados miembros.

A nivel nacional, las principales medidas adoptadas consisten en ayudas al transporte y
al traslado, además de las relacionadas con la política de la vivienda. El debate sobre la
movilidad geográfica reviste especial actualidad en Italia, ya que el norte experimenta
déficits de mano de obra mientras que el sur sufre una tasa de desempleo muy elevada.
La cuestión de la movilidad geográfica está directamente vinculada a la del desarrollo
regional. Los Fondos Estructurales comunitarios dedican sumas considerables a apoyar
las políticas de los Estados miembros destinadas a garantizar un desarrollo regional
equilibrado, mediante el apoyo a las actividades económicas y a la formación de los
trabajadores.

c) Refuerzo de los incentivos a la búsqueda de empleo y a la contratación

Un ámbito fundamental de la acción política en la mayoría de los Estados miembros ha
sido la revisión del funcionamiento actual de los sistemas fiscales y de apoyo, con el
objetivo de eliminar las barreras potenciales a la creación o aceptación de un puesto de
trabajo. El Consejo Europeo de Essen solicitó un informe específico sobre este tema, y
a la presente Comunicación se adjunta en anexo un resumen de los principales análisis
y conclusiones.

**42**

Para reforzar los incentivos que animen a los parados a buscar activamente un empleo,
se han restringido las condiciones de **adjudicación** de los subsidios de desempleo En
Dinamarca, se introdujeron en abril de 1995 normas más estrictas sobre la disposición a
trabajar; en España, donde el sistema de ayudas se revisó en 1992 para fomentar una
búsqueda activa de trabajo, el derecho a las prestaciones puede suprimirse en caso de
rechazo de una oferta adecuada o de negativa a participar en trabajos de utilidad colectiva
o en una acción de formación; en Suecia, el rechazo de una oferta de empleo o de
formación entraña la pérdida de los subsidios de desempleo. En el Reino Unido, se está
examinando una reforma del sistema y el nuevo subsidio para los que buscan empleo
(Jobseeker's allowance) se ha concebido para mantener el estímulo a la hora de buscar
un empleo.

En Grecia, la activación de la política de empleo se ilustra especialmente a través del
dispositivo de los "bonos multiuso" introducidos en 1995. Estos bonos, que se entregan
a los parados, tienen valor económico y pueden ser utilizados por el parado de diversas
maneras: pueden entregarse al empresario en el momento de una contratación, contribuir
a los costes de formación o ser cobrados por el parado como ayuda para montar una
empresa. Este sistema pretende reforzar la responsabilidad del parado en la búsqueda de
empleo, al mismo tiempo que implica incentivos para los empresarios y reduce la
burocracia.

Algunos Estados miembros han adoptado medidas destinadas a impedir que **"índices** **de**
**sustitución"** demasiado elevados (nivel de los subsidios de desempleo y de otro tipo
respecto al salario), sobre todo en la parte baja de la escala salarial, no tengan efectos
disuasorios en la búsqueda de trabajo, habida cuenta de los costes adicionales que implica
(por ejemplo, transportes, ayuda familiar, etc). En los Países Bajos, por ejemplo, la
congelación del salario mínimo legal repercute en el nivel de los subsidios sociales y
mejora el índice de sustitución respecto a los salarios mínimos convencionales o al salario
medio. Asimismo, se observan algunas reducciones de los subsidios (Suecia) o del
periodo de concesión de subsidios suplementarios (Dinamarca). En Finlandia se está
estudiando una reforma del sistema de subsidios de desempleo. Por el contrario, el
subsidio básico de desempleo se ha aumentado notablemente en Grecia en 1994.

El mantenimiento de los subsidios de desempleo, o de una parte de los mismos, además
de los ingresos del trabajo, es una manera de reducir el índice de sustitución. La mayoría
de los Estados miembros cuenta con un dispositivo de este tipo para los parados que
deciden crear su propia empresa o recuperar una. Algunos Estados miembros permiten
también que los desempleados que ocupen un empleo asalariado conserven una parte del
subsidio de desempleo además de su salario. Así, en el Reino Unido el sistema de crédito
familiar, que completa los ingresos de las personas con responsabilidades familiares y un
empleo con ingresos bajos, afecta actualmente a más de 600 000 familias.

Estos incentivos destinados a los demandantes de empleo o a los trabajadores se ven
completados por toda una serie de **incentivos a los empresarios** en forma de
subvenciones al empleo. Estas son particularmente importantes en Bélgica, Dinamarca,
Finlandia y España. Grecia y Portugal las incluyen también como elemento esencial de
sus políticas en favor del empleo. Asimismo, se desarrollan en Alemania y en Suecia, así
como en Francia, con el plan en favor del empleo que entró en vigor en julio de 1995.
Estas subvenciones van dirigidas en la mayor parte de los casos a determinados grupos,

**43**

en particular los desempleados de larga duración y los jóvenes. Deben considerarse
conjuntamente con las medidas de reducción de las cargas indirectas (véase (3) más
arriba).

Los Estados miembros han intensificado sus esfuerzos de evaluación de la eficacia de las

políticas de empleo. Se concluye así que una mayor orientación y asistencia en la
búsqueda de empleo mejoran las perspectivas laborales de los parados. Por el contrario,
y en lo que se refiere a las subvenciones al empleo, parece que una parte muy importante
de los gastos carece de repercusiones o bien implica efectos de sustitución (contratación
de una persona en lugar de otra). Resulta particularmente difícil evaluar los efectos de la
formación desde el punto de vista del acceso al empleo.

**Perspectivas**

A pesar de los progresos realizados, **el equilibrio entre gastos "pasivos"** y
gastos "activos" en favor del empleo dista mucho de ser el mejor. Conviene
intensificar los esfuerzos de "activación" de las políticas de empleo, sin cuestionar
por ello el elevado nivel de protección social. Teniendo en cuenta las limitaciones
presupuestarias de los Estados miembros, la evaluación de los resultados de los
diferentes enfoques de activación será especialmente importante en el marco de
la cooperación europea.

La experiencia de los últimos años ha puesto de manifiesto la necesidad de
conceder mayor atención a los **servicios de empleo,** en el marco de su triple
función de recopiladores/difusores de información sobre el mercado de trabajo,
mediadores entre, las ofertas y las demandas de empleos, y responsables de una
mejor adaptación de la mano de obra a las necesidades del mercado laboral.

La activación del mercado de trabajo se basa también en el **compromiso de** **los**
**individuos** para convertir el periodo de desempleo en un periodo de intensa
búsqueda de empleo o de preparación para un futuro trabajo. Las reformas de los
sistemas de protección social que se han puesto en marcha tienen por objeto
promover esta búsqueda.

El potencial de acción en materia de promoción de la **movilidad profesional** y
**geográfica** de los trabajadores no parece haber sido explotado plenamente por los
Estados miembros. En el futuro, deberían profundizarse los intercambios de
información y experiencias en estos ámbitos.

(5) REFORZAMIENTO DE LAS MEDIDAS EN FAVOR DE LOS GRUPOS
PARTICULARMENTE AFECTADOS POR EL DESEMPLEO

**El contexto**

El desempleo en Europa se caracteriza no sólo por su elevado nivel sino también por la
intensidad con la que afecta a algunas categorías de población (jóvenes, mujeres,
trabajadores de más edad), así como por su duración.

**44**

La tasa de desempleo de los jóvenes se mantiene especialmente elevada en la Unión
(20%)), sobre todo en los países del Sur y en Irlanda. Las mujeres siguen padeciendo una
tasa de desempleo netamente superior a la de los hombres (12,6%> frente al 9,7%o en tasa
no ajustada estacional mente de mayo de 1995). En 1994, cerca del 48%o de los parados
de la Unión se encuentra sin trabajo desde hace un año o más (la mitad de los mismos
desde hace al menos dos años). Este porcentaje no sólo no ha disminuido desde hace 10
años sino que ha aumentado el número absoluto de personas afectadas. La tasa de
desempleo de larga duración aumenta con la edad de los desempleados. No obstante, el
fenómeno es también importante entre los jóvenes (cerca del 40%> en el grupo de edad
20-24 años), aunque esta categoría se beneficia de manera privilegiada de la recuperación
económica. Por término medio, las mujeres se ven ligeramente más afectadas por el
desempleo de larga duración que los hombres. Por último, el riesgo de desempleo de
larga duración es mayor en el caso de las personas con cualificaciones insuficientes.

Esta situación es inaceptable no sólo desde un punto de vista humano o de cohesión
social, sino también desde el punto de vista de la utilización óptima de los recursos
humanos, teniendo en cuenta en especial las perspectivas demográficas de la Unión.

Medidas nacionales recientes

a) Medidas en favor de los jóvenes

A pesar de que su tasa de desempleo es todavía muy elevada, el número de jóvenes sin
empleo ha disminuido notablemente en varios Estados miembros, en especial debido a
que cada vez son más los jóvenes que permanecen en el sistema educativo. Los Estados
miembros han realizado importantes esfuerzos en este sentido con el fin de reducir el
número de jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo sin una formación básica
adecuada, y que están especialmente expuestos al riesgo de desempleo (por ejemplo, tres
veces más que la media en los Países Bajos). Se puede citar concretamente el programa
danés que se puso en marcha en 1993, "Educación para todos", o una iniciativa reciente
de los Países Bajos para crear a nivel regional registros de los alumnos que abandonan
la escuela sin una cualificación, con el fin de poder ofrecerles soluciones individuales
adecuadas (por ejemplo, formación o experiencia profesional).

Para los jóvenes que a pesar de todo han abandonado el sistema educativo sin una
cualificación, están previstos en varios Estados miembros sistemas de "compensación" en
forma de garantía de formación o de empleo. En los Países Bajos, la Ley de Garantía de
Empleo de los Jóvenes garantiza un empleo en una "fundación municipal", o, a partir de
1995, en el sector privado, a todos los jóvenes después de 6 meses (12 en algunos casos)
de desempleo. En Dinamarca, todos los jóvenes de menos de 25 años que no tengan
derecho a los subsidios de desempleo pueden acogerse a una posibilidad de formación o
de empleo en un plazo de tres meses, dispositivo que se reforzó en julio de 1995. Al
mismo tiempo, se ha revisado el sistema de asistencia para hacer más atractivos los
cursos de formación.

Están previsfas garantías de formación en Bélgica ("promoción social"), España, Portugal
(convenio de 1991 con los interlocutores sociales para garantizar a los jóvenes un mínimo
de un año de formación inicial, en particular a los poco cualificados o que carecen de
cualificación), y en el Reino Unido, con el programa _"Youths_ _Credits"_ (que ofrece un

**45**

crédito intercambiable por una formación que conduzca a una cualificación reconocida).
En Irlanda, el programa _Youthstart,_ lanzado como respuesta al Libro Blanco de la
Comisión y que reúne los diferentes dispositivos de formación inicial para las personas
que se incorporan al mercado de trabajo, se concentra en los jóvenes de 18 a 21 años;
incluye acciones preventivas, medidas en favor de los jóvenes que han abandonado la
escuela precozmente, la formación básica y la formación profesional, así como el
aprendizaje.

b) Medidas en favor de los desempleados de larga duración (DLD)

Los Estados miembros han desplegado importantes esfuerzos desde comienzos de la
década de los 90 para combatir el desempleo de larga duración. Algunos Estados
miembros basan su estrategia en la aplicación privilegiada de las medidas generales a los
DLD (formación, orientación, acompañamiento en la búsqueda de empleo, ayudas a la
contratación). Otros estiman necesarias medidas específicas. En esta categoría, se concede
una importancia creciente a los servicios especiales de orientación y colocación (por
ejemplo, "Programa 900 000" en Francia, "Restart" en el Reino Unido), que parecen
haber demostrado su eficacia, así como a las ayudas a la contratación (en forma de
subvenciones, asunción total o parcial de los salarios, reducción de las cargas sociales).

En materia de lucha contra el desempleo de larga duración, es importante preguntarse si
unas medidas destinadas exclusivamente a los desempleados de larga duración no
implican un riesgo de marginación de las personas afectadas, y evaluar con atención el
impacto respectivo de los dos enfoques existentes.

En 1995 se distingue, no obstante, un claro refuerzo de la prioridad concedida a los DLD
en varios Estados miembros. En abril de 1995 Suecia decidió reservar la mayor parte de
las medidas en favor del empleo a los DLD. En los Países Bajos, acaba de ponerse en
marcha un programa destinado a ofrecer un empleo en el sector público a 40 000
personas desde ahora hasta 1998; se tratará básicamente de empleos en los servicios de
proximidad (salud, asistencia, seguridad, cuidado de niños). En Francia, el plan de
emergencia en favor del empleo creado por el nuevo gobierno en verano de 1995 prevé
un refuerzo sustancial de las ayudas a la contratación de DLD. En el Reino Unido, se han
adoptado o reforzado un conjunto de medidas a partir de abril de 1995 relativas al
acompañamiento en la búsqueda de empleo, combinada a veces con una experiencia
laboral o incentivos financieros en favor de los empresarios _("Work_ _trials")._ En Finlandia,
se puso en marcha en 1995 un programa nacional especial para luchar contra el
desempleo de larga duración.

Varios de estos últimos planes van acompañados de objetivos cuantitativos. Por ejemplo,
en Finlandia, la reducción a la mitad del desempleo de larga duración desde ahora hasta
1999; en Francia, el aumento de 180 000 a 350 000 de las contrataciones anuales de
DLD; en los Países Bajos, la oferta de 40 000 empleos hasta 1998.

Asimismo, los interlocutores sociales pueden adoptar medidas en favor de los DLD (por
ejemplo, convenio en Italia para la reducción de salarios).

46

c) Medidas en favor de los trabajadores de más edad

La cuestión de los trabajadores de más edad se plantea con especial intensidad ya que las
tendencias demográficas de la Unión propugnan un mantenimiento de estos trabajadores
en la población activa. Por este motivo, varios Estados miembros han optado claramente
por mantener a estas personas el mayor tiempo posible en el trabajo. Éste es el caso de
Italia, donde la importante reforma de los sistemas de jubilación, que se aprobó en agosto
de 1995, establece condiciones más restrictivas para acogerse a la jubilación y la
jubilación anticipada. Asimismo, en Austria se han introducido recientemente restricciones
a la jubilación anticipada. Con esta misma prioridad, los Países Bajos conceden una
mayor atención a las condiciones de trabajo de los de más edad en las empresas.

Para ayudar a la reinserción profesional de los trabajadores de edad que se encuentran en
situación de desempleo, algunos Estados miembros han previsto diversos incentivos
financieros específicos, junto con medidas generales en favor de los desempleados, en
particular los DLD. Se trata a menudo de ayudas al empleo y de reducciones de las
cargas sociales. Los umbrales para la aplicación de estas medidas son muy variables y
oscilan entre los 45 y los 60 años. En Austria, los servicios de empleo llevan una política
activa en las empresas para invitarles a contratar trabajadores de más edad.

No obstante, ante algunas situaciones de crisis, determinados Estados miembros siguen
favoreciendo las jubilaciones anticipadas, como Grecia en algunas regiones con una tasa
de paro muy elevada o en caso de reestructuración de grandes empresas.

d) Medidas en favor de las mujeres

Las mujeres encuentran problemas específicos en el mercado de trabajo según se trate de
mujeres que se incorporan al mercado de trabajo, de jóvenes sin empleo, de mujeres que
desean sustituir su trabajo a tiempo parcial, temporal o informal por un trabajo a tiempo
completo, de mujeres que han interrumpido su carrera y que desean reanudarla o incluso
de mujeres que pertenecen a grupos desfavorecidos.

La prevención, a través de una especial atención en los sistemas de educación y de
formación inicial, puede desempeñar un papel importante. En Finlandia, se llevan a cabo
esfuerzos especiales para formar a las jóvenes en empleos tradicional mente reservados
a los hombres. Acaba de ponerse en marcha el proyecto "Las mujeres y la formación
profesional en la industria".

En Dinamarca, los servicios de empleo participan activamente en la lucha contra la
segregación del mercado de trabajo.

En Alemania, la Ley relativa a la promoción del empleo ("Arbeitsfórderungsgesetz")
contiene disposiciones específicas sobre las mujeres desempleadas, que acaban de
reforzarse en 1994/95. Amplían los derechos de las mujeres en desempleo (asimilación
de las mujeres que hayan interrumpido su carrera profesional para ocuparse de sus hijos
a DLD) y permiten la concesión de un apoyo privilegiado a los proyectos de creación de
empleo que afectan principalmente a las mujeres.

**47**

Austria ha creado un programa específico en relación con el empleo de las mujeres,
aumentando las medidas en su favor.

**Perspectivas**

A pesar de los esfuerzos de los Estados miembros, todavía sigue siendo
demasiado elevado el número de **jóvenes** que abandonan el sistema educativo sin
una cualificación suficiente. Aún es necesario progresar para alcanzar el objetivo
del Libro Blanco de garantizar que ningún joven menor de 18 años se encuentre
en el paro. En particular, es importante incorporar al sistema de formación a los
jóvenes que corren el riesgo de exclusión social por haber abandonado el sistema
educativo algunos años antes y no haber seguido ningún curso de formación.

Toda persona que se incorpora por primera vez al mercado de trabajo debería
poder beneficiarse de un nivel suficiente de educación, formación o experiencia
profesional para garantizar su empleabilidad.

Si bien no hay duda de que la mayoría de los Estados miembros han intensificado
sus acciones en favor de la reinserción profesional de los **desempleados de larga**
**duración,** todos deberían haber recibido una oportunidad de formación,
rehabilitación o inserción antes de alcanzar el umbral del desempleo de larga
duración.

La Comisión observa la existencia de importantes diferencias en la percepción por
parte de los Estados miembros de la importancia que debe concederse a medidas
de promoción de la **igualdad de oportunidades**,especialmente en lo que respecta
a la desegregación del mercado de trabajo y la integración de las mujeres con
dificultades especiales. En este ámbito, declarado prioritario por el Consejo
Europeo de Essen, no parece que los enfoques nacionales hayan evolucionado
claramente en los últimos tiempos. Debe fomentarse la intensificación de los
intercambios de puntos de vista y de experiencias entre los Estados miembros, que
pueden beneficiarse en particular de la experiencia de los países que se han
incorporado a la Unión recientemente.

Por último, merece subrayarse la tendencia, que se manifiesta en varios Estados
miembros, a **cuantificar los resultados esperados** de las medidas en favor de
grupos específicos, ya que presenta la ventaja de dar a conocer las prioridades y
contribuye a un método de evaluación de los resultados de las medidas en favor
del empleo.

**48**

V. CUESTIONES HORIZONTALES

La estrategia para mejorar la situación del empleo definida por el Consejo Europeo de
Essen se basa en la movilización de todas las políticas en favor del empleo. Aparte de
las políticas macroeconómicas y de las relativas al mercado de trabajo, el Consejo
Europeo expresó su deseo de que se concediera una atención particular a determinados
ámbitos. En Essen, solicitó que se estudiaran, por un lado, "los efectos de los sistemas
fiscales y de apoyo en la disposición de ofrecer y aceptar trabajo" y, por otro, "las
relaciones entre el crecimiento económico y el medio ambiente". En Cannes, puso
también de relieve el papel fundamental que desempeñan las pequeñas y medianas
empresas en la creación de puestos de trabajo y, de manera más general, como factor de
estabilidad y de dinamismo económico.

Además, teniendo en cuenta el importante papel de los Fondos Estructurales comunitarios
en materia de empleo en general, y en la aplicación de la estrategia de Essen en
particular, la Comisión ha considerado útil abordar esta cuestión en la presente
Comunicación.

El presente capítulo tiene por objeto presentar de manera breve estos temas, sin perjuicio
de la existencia o la preparación de informes separados más detallados.

(1) TENDENCIAS RELATIVAS A LAS PYME Y AL EMPLEO

Las PYME constituyen la fuente predominante de empleo del sector privado. Además,
siguen siendo una fuente dinámica de creación de nuevos puestos de trabajo porque
pueden responder de manera más rápida que las grandes empresas a las nuevas
oportunidades y tienen una mayor flexibilidad para adaptarse a las circunstancias
económicas. No obstante, el potencial de creación de empleo de las PYME se ve
obstaculizado por una serie de barreras, muchas de las cuales escapan a su control.

a) "Instantánea" PYME - Empleo

Los últimos datos [11] relativos a una serie de Estados miembros (EUR 15) confirman el
papel predominante de las PYME en la creación de empleo. Los 15,8 millones de PYME
(< 250 trabajadores) de la Unión Europea emplean a 64,2 millones de personas y
representan el 41,2% del total de la población activa. Las pequeñas empresas (< 50
trabajadores) emplean ellas solas a 52 millones de personas, lo que equivale al 32% del
total de la población activa.

En la mayoría de los países, las PYME (< 250 trabajadores) representan más del 60% del
total de empleo de las empresas. De los países cubiertos, Italia _(17%)_ cuenta con la
proporción más elevada de empleo en las PYME y Alemania (56%) con la más baja. En
todos los países, las pequeñas empresas (< 50 trabajadores) representan el 40% o más del
total del empleo de las empresas.

Fuente: Proyecto PYME Eurostat; Las empresas en Europa, tercer informe, 1994.

**49**

Desde una perspectiva sectorial, la contribución más elevada de las PYME al total del
empleo de las empresas se da en la construcción y los servicios. Las PYME representan
el 85,7% del total del empleo en la construcción, teniendo Bélgica (89,1%) el porcentaje
más elevado y Francia (81,4%) el más bajo, y el 78% del total del empleo en las
empresas de servicios, siendo una vez más Bélgica (82,9%) el país con un porcentaje más
elevado y Francia (69%) el país con un porcentaje más bajo. Asimismo, las PYME
representan el 51% del total del empleo industrial: Portugal (68,9%) tiene el mayor
porcentaje entre los países cubiertos y Alemania (37,5%) y el Reino Unido (38,9%) los
más bajos.

b) Contribución reciente de las PYME al empleo

Datos recientes [12] confirman que las PYME siguen contribuyendo de manera significativa
a la creación de empleo. Entre 1988 y 1995, el empleo en las PYME (< 250 trabajadores)
en EUR 15 se ha incrementado en un 0,25% sobre una base media anual, frente a un
descenso del 0,5% en las grandes empresas. Asimismo, los datos muestran que, a pesar
de la tendencia de las las PYME a una aceleración más limitada del crecimiento del

empleo que las grandes empresas a medida que se confirmaba la recuperación económica,
cabe esperar en los próximos años una creación de empleo más rápida por parte de las
PYME, al disminuir el exceso de capacidad.

Las PYME, y las microempresas en particular, están representando un papel
especialmente importante y dinámico en las regiones menos desarrolladas. En la mayoría
de las regiones de los objetivos 1, 2 y 5b, las PYME han sido responsables bien del
incremento global del empleo, bien del descenso global menos intenso que en las grandes

empresas.

Hay que tener en cuenta el estrecho vínculo que existe entre las grandes y las pequeñas
empresas, en el sentido de que las pequeñas empresas son muchas veces sub contratistas,
total o parcialmente. La política de subcontratación de las grandes empresas, que ha
prevalecido durante algunos años, influye de manera positiva en la creación de trabajo
en las PYME.

c) Barreras a la creación de empleo en las PYME en los mercados laborales
nacionales

La capacidad de las PYME para preservar o crear puestos de trabajo depende de múltiples
factores, algunos de los cuales comparten las empresas de todos los tamaños.

El **clima económico general** es sin duda un factor importante, especialmente si se tienen
en cuenta los efectos indirectos de las grandes empresas a través de los contratos de
suministros y la subcontratación. Un clima mejor, que favorezca la demanda y la
inversión, según las condiciones que se describen en el capítulo II, es por tanto esencial
para las PYME. Este clima debería aprovecharse también para resolver más problemas
estructurales que afectan al potencial de creación de empleo de las PYME.

12 Fuente: Observatorio Europeo para las PYME, tercer informe anual, 1995.

**50**

Uno de estos problemas estructurales se deriva del **entorno legal** y **administrativo** en
que trabajan las empresas. Unos procedimientos legales y administrativos complejos y sus
correspondientes cargas financieras representan un freno a la capacidad de creación de
empleo de todas las empresas. Reducen la eficacia del funcionamiento y aumentan los
costes. Tienen un impacto relativamente mayor en las PYME, cuyo nivel de operaciones
a menudo no es suficiente para absorber los gastos generales en que se incurre para
satisfacer estos requisitos.

Algunas de estas obligaciones se refieren más directamente a la contratación y gestión
de trabajadores. Aunque no es posible establecer un vínculo claro entre el nivel de
protección de la **legislación laboral** y el nivel de empleo, las PYME consideran que la
legislación laboral puede obstaculizar su potencial de creación de empleo, especialmente
cuando implica complejas cargas administrativas y limita la flexibilidad de la gestión de
la mano de obra (normas relativas a contratos atípicos o al tiempo de trabajo, condiciones
de despido). Algunas disposiciones, cuando son aplicables únicamente por encima de un
tamaño determinado, disuaden a las empresas de superar determinados niveles de
efectivos. Hay que subrayar que la legislación laboral en la Unión tiene básicamente
origen nacional -tanto si se basa en disposiciones legales o administrativas como en
convenios colectivos- mientras que la legislación comunitaria establece requisitos
mínimos en una serie de ámbitos limitados.

La creación y expansión de las PYME y trabajos relacionados se ve también dificultada
por sus problemas específicos de **acceso a fuentes externas de** **financiación** Los
**sistemas fiscales** no se conciben muchas veces para favorecer la autofinanciación de las
PYME y los costes derivados del cumplimiento de las obligaciones tributarias representan
para ellas una pesada carga.

Las PYME consideran que unos **costes laborales no salariales** elevados constituyen un
importante elemento desincentivador para invertir en mano de obra.

Por último, las PYME se enfrentan a menudo a importantes dificultades para **encontrar**
**trabajadores debidamente cualificados.** Ello es reflejo, por una parte, del inadecuado
funcionamiento del mercado de trabajo en su "función de mediador" (véase IV.4 más
arriba) y, por otra, de la necesidad de mejorar la capacidad de los sistemas de formación
para ofrecer las cualificaciones que exige el mercado. No obstante, en este contexto, hay
que resaltar que las PYME invierten menos que las grandes empresas en la formación de
sus propios trabajadores.

d) Medidas importantes adoptadas para reducir los obstáculos

Una parte importante de las medidas que se describen en el capítulo IV en relación con
la reforma de los mercados laborales contribuyen directamente a aumentar el potencial
de creación de empleo de las PYME.

En lo que respecta a la **formación,** las PYME pueden beneficiarse de la mayor prioridad
que los Estados miembros conceden a la formación profesional de los trabajadores.
Existen una serie de planes de apoyo a la inversión en formación por parte de las
empresas, especialmente con la ayuda de los Fondos Estructurales. Es fundamental que

51

las PYME aprovechen estas oportunidades y comprendan la necesidad de una estrategia
a largo plazo para invertir en recursos humanos.

En lo que se refiere a la **flexibilidad del mercado de trabajo,** se han conseguido avances
significativos en muchos Estados miembros, tal como se muestra en el punto 2 del
capítulo IV. No obstante, es importante destacar que la necesidad de garantizar una
gestión flexible de la mano de obra puede contradecirse a veces con el objetivo de
fomentar las inversiones en recursos humanos por parte de las PYME. Estas inversiones
requieren una cierta estabilidad de mano de obra y las PYME deberían plantearse la
posibilidad de ofrecer esta estabilidad a sus empleados como solución a sus dificultades
para atraer a trabajadores altamente cualificados.

Asimismo, las PYME son las principales beneficiarías de diversas **subvenciones públicas,**
tanto directas como en forma de reducción de las cargas sociales (véase IV.3) en la
contratación de trabajadores, aunque dichas subvenciones no tienen en cuenta en
ocasiones el tamaño de la empresa.

En lo que se refiere a la simplificación legal y administrativa, los Estados miembros han
introducido nuevos procedimientos, la supresión de la obligación de declaración,
ventanillas únicas y evaluaciones del impacto en las empresas para facilitar la creación
y desarrollo de PYME. En lo que respecta a la **simplificación administrativa,** en Italia
un impuesto fijo ha sustituido a seis impuestos anteriores; en Finlandia, se ha introducido
un procedimiento único de pago por anticipado para todos los impuestos; y en Irlanda,
se ha introducido un único formulario de registro para todos los impuestos. En Francia,
está previsto introducir tres simplificaciones en 1996: las declaraciones únicas de
seguridad social y de contratación y un contrato único de aprendizaje.

En Austria se han adoptado normas de contabilidad simplificadas para las empresas con
un volumen de negocios bajo. En el Reino Unido e Irlanda, los umbrales de declaración
del IVA se están aumentando para reducir las labores administrativas. En Alemania y
Suecia se van a poner en marcha ventanillas únicas para fomentar la creación de
empresas. En Bélgica y España, está previsto establecer un punto de contacto único para
todos los asuntos de las PYME con los servicios públicos. En los Países Bajos y el Reino
Unido se están llevando a cabo evaluaciones del impacto de la legislación en las

empresas.

Diversas exenciones fiscales y reducciones de los tipos del impuesto de sociedades
constituyen los ámbitos principales de la **simplificación fiscal** en favor de las PYME en
los Estados miembros. La **reforma fiscal** en Alemania se ha centrado en las fusiones y
reorganizaciones, y ofrece ahora la posibilidad de proceder a una modificación del tipo
de empresa sin repercusión en los impuestos, que resulta de especial importancia para las
PYME. En Francia, constituye una prioridad la reforma de los impuestos profesionales.
En Bélgica, se quiere revisar el régimen fiscal para reforzar los recursos propíos de las
empresas. En Irlanda, está previsto racionalizar la legislación existente relativa a los
impuestos sobre la renta, sociedades y plusvalías.

Entre las **exenciones fiscales** aplicadas, tanto en los Países Bajos como España, existe una
reducción de los impuestos durante los tres primeros años tras la creación de una
empresa. En Austria, se ha aumentado la exención fiscal en favor de las pequeñas

52

empresas. En Alemania, España y los Países Bajos se han reducido los tipos del impuesto
de sociedades.

Conclusiones

Para explotar plenamente el potencial de creación de empleo de las PYME, es esencial
que los Estados miembros compartan y adopten las mejores prácticas. Dada la
importancia de este tema, el Consejo Europeo de Cannes de junio de 1995 solicitó a la
Comisión que le presentara un informe sobre las políticas que se desarrollan actualmente
en favor de las PYME y sobre los medios de mejorar su eficacia. En la actualidad, la
Comisión prepara un informe separado sobre este tema.

(2) LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y EL EMPLEO

Dotados con 170 000 millones de ecus (incluido el Fondo de Cohesión) para el periodo
1994-99, los Fondos Estructurales desempeñan un papel fundamental en la promoción de
la cohesión económica y social de la Unión. En este contexto, constituyen un instrumento
clave a la hora de fomentar el empleo y el crecimiento, especialmente en los Estados
miembros y regiones en los que están concentrados.

El apoyo de los Fondos Estructurales se aplica a tres ámbitos principales: infraestructuras,
asistencia directa al sector productivo y desarrollo de recursos humanos. A corto plazo,
contribuye a la creación de puestos -de trabajo, apoyando la demanda de bienes y
servicios. Asimismo, aporta una contribución duradera al empleo, sobre todo mediante
el aumento y la adaptación del capital físico y humano, y la mejora del funcionamiento
del mercado de trabajo.

El impacto sobre el empleo depende de la intensidad del esfuerzo y de la combinación
de las intervenciones, que varían según la situación inicial, los objetivos de los Fondos
y los Estados miembros.

Para las regiones del objetivo 1, que representan en torno al 70% de las intervenciones
de los Fondos Estructurales, la prioridad de crear empleo se busca principalmente a través
de la promoción del crecimiento para reducir las diferencias desde el punto de vista de
PNB per capita.

Para las regiones del objetivo 2, cuya definición se basa en criterios relacionados sobre
todo con el empleo, la prioridad es la diversificación y la revitalización de un tejido
industrial en declive, buscando el impacto más inmediato posible sobre el empleo.

Por último, en lo que respecta a los objetivos 5 y 6, la problemática radica básicamente
en el mantenimiento de actividades, empleo y población en el medio rural, incluyendo
muchas veces zonas de poca densidad y que necesitan una diversificación económica.

**53**

En la medida en que pretenden en primer lugar facilitar la adecuación de la demanda a
la oferta, y por tanto la ocupación de los empleos disponibles, las acciones más orientadas
al mercado de trabajo tienen por su naturaleza relación directa con el empleo. Se trata de
las intervenciones emprendidas en toda la Unión:

en relación con la integración de los jóvenes, los desempleados de larga duración
y los que corren el riesgo de exclusión (objetivo 3)

destinadas a favorecer la adaptación de los trabajadores a las transformaciones
industriales (objetivo 4), contribuyendo así también a un crecimiento sostenible.

A pesar de estas importantes contribuciones, es deseable que la actuación de los Fondos
Estructurales hasta 1999 tenga plenamente en cuenta los cambios recientes y previstos de
las políticas de empleo. Sin apartarse de la programación ya acordada, es importante
aprovechar los márgenes de flexibilidad que surjan durante la ejecución de los programas
existentes. Es fundamental la aportación de la inversión en capital físico. Asimismo,
deberá concederse la debida atención a otras exigencias del crecimiento y el empleo, de
acuerdo con la evolución de la política de empleo.

Entre los temas de especial importancia para el futuro debate político se encuentran los
siguientes:

**Fomentar las medidas que contribuyan a un crecimiento más intensivo en**
**empleo**

Ello implica en particular:

   - un reconocimiento explícito de la dimensión del empleo y de los recursos
humanos al financiar inversiones productivas y proyectos de infraestructura,

    - un mayor énfasis en el desarrollo integrado local y rural y en las iniciativas de
empleo para explotar mejor los nuevos yacimientos de empleo,

    - el fomento de una organización más dinámica del trabajo y del tiempo de
trabajo, cuando ello se combina con un aumento del empleo.

**establecer una mayor cooperación entre agentes públicos y privados.**

Se trata en particular de ampliar la movilización de los interlocutores económicos,
sociales y asociativos para la celebración de pactos territoriales en favor del
empleo, destinados a ampliar y profundizar el proceso de cooperación.

**fomentar un enfoque más voluntarista de la integración social y económica,**
**incluida** **la** **igualdad de oportunidades.**

La transferencia relativa de la financiación hacia medidas activas de mercado de

trabajo -librando así a las finanzas públicas de una carga más pesada-, en
detrimento de las medidas pasivas, crea nuevas y urgentes necesidades para
adaptar la gama y la calidad de los servicios de empleo. Estas mejoras son

**54**

necesarias para responder de manera eficaz a las dificultades específicas de los
desempleados y de las personas más desfavorecidas, en especial las mujeres,
facilitando su acceso a la actividad económica y social.

garantizar que se concede **la** **adecuada importancia a la inversión** en **capital**
**inmaterial.**

La inversión inmaterial se ha convertido en un importante motor del crecimiento
económico. Es necesario hacer hincapié en el apoyo de los Fondos Estructurales
para fomentar la investigación, el desarrollo y una organización de las empresas
que se adapte a la innovación, así como la mejora continua del capital humano a
través de la educación y la formación, con el fin de contribuir al desarrollo y la
difusión de las nuevas tecnologías y modos de producción y, por tanto, al
crecimiento y la competitividad a largo plazo.

En la búsqueda de estas prioridades será necesario tener en cuenta [1] las situaciones
específicas de los diferentes Estados miembros y regiones y la ejecución de los programas
existentes.

(3) CRECIMIENTO ECONÓMICO. MEDIO AMBIENTE Y EMPLEO

El 75% de los ciudadanos europeos considera que garantizar el desarrollo económico
protegiendo a la vez el medio ambiente-constituye un importante objetivo [13] . Se refleja así
un gran apoyo al objetivo establecido en el Tratado de Maastricht, en el sentido de que
la Unión debe conseguir "un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el
medio ambiente" (artículo 2). Para alcanzar dicho objetivo, el Tratado establece que las
exigencias de la protección del medio ambiente deberían integrarse directamente en la
definición y en la formulación de las políticas económicas (artículo 130 R). El 5 [o ]

Programa de acción en materia de medio ambiente, adoptado por la UE en 1993, explica
cómo puede conseguirse esta integración en los diferentes sectores de la economía:
industria, energía, transportes, agricultura, turismo.

Esta integración es un reto político ya que el crecimiento económico implica una mayor
demanda de servicios energéticos y recursos naturales y una mayor utilización de los
transportes, lo cual, si todo lo demás permanece como hasta ahora, conduce a niveles más
elevados de emisiones y residuos industriales. Es posible romper esta relación si se
consigue utilizar los recursos naturales y medioambientales de manera más eficaz en los
procesos de producción y se introducen tecnologías más limpias. Por este motivo, las
economías más prósperas tienden a tener niveles de contaminación más bajos por unidad
de PIB. El paso de la industria manufacturera a los servicios tiene también efectos
positivos en el medio ambiente.

El grado de disociación entre el crecimiento económico y el perjuicio causado al medio
ambiente depende de la acción de los gobiernos en materia de legislación, normas, cargas

**13** Eurobarómetro 1995.

**55**

u otros instrumentos de una política orientada hacia el mercado, destinados a limitar
algunas emisiones u otras formas de comportamiento contaminante y a fomentar una
utilización más eficaz de los recursos naturales no renovables. Los nuevos modos de
producción han llevado a la creación de nuevas industrias que fabrican los equipos, las
tecnologías o los servicios necesarios para un mejor comportamiento medioambiental de
las industrias existentes.

Estas nuevas empresas producen bienes y servicios capaces de medir, evitar, limitar o
corregir los efectos nocivos en el agua, el aire y el suelo. Asimismo, resuelven problemas
relacionados con los residuos y el ruido. Con esta definición restringida, el sector tiene
una producción anual de 250 000 millones de dólares americanos en los países de la
OCDE, con una tasa de crecimiento anual del 8% [14] . Si quisiéramos ampliar esta
definición e incluir en ella los gastos en I+D por parte de los poderes públicos y de las
empresas privadas, así como el mercado en plena expansión de productos respetuosos con
el medio ambiente, el volumen de ventas y la tasa de crecimiento correspondiente serían
mucho más elevados.

En lo que respecta al cumplimiento de los nuevos requisitos en el sector medioambiental,
varios Estados miembros han adoptado medidas para estimular este sector. Esta ayuda va
dirigida en parte a la industria existente, para que pueda respetar las nuevas normas
medioambientales, y en parte a las industrias que producen equipos, tecnología o servicios
relacionados con el medio ambiente. Italia ofrece incentivos fiscales a las nuevas

empresas que fomentan la eficacia energética, el reciclado y actividades similares. España
ofrece apoyo financiero a la reconversión de tecnología y maquinaria que reduce la
contaminación. Los Países Bajos han aplicado exenciones fiscales a los dividendos e
intereses de las inversiones ecológicas. Suecia ha creado un sistema de subvenciones para
apoyar los empleos de las industrias medioambientales y fomenta ya la inversión en la
depuración de aguas residuales, la ampliación de las redes de calefacción central, la
reducción de ruidos, la limpieza de emplazamientos contaminados y la mejora de las
zonas naturales. Asimismo, apoya las inversiones de los hogares en calefacción solar y
a las empresas y comunidades que invierten en procesos sostenibles que van más allá de
lo que exige la ley.

Desde el punto de vista de la competitividad internacional, este mercado muy dinámico
ofrece oportunidades y desafíos a la Unión. Estados Unidos es con mucho el mayor
productor y consumidor de tecnologías y servicios medioambientales (134 000 millones
de dólares en 1993), seguido por el mercado de Europa Occidental (94 000 millones de
dólares en 1992) y Japón (24 000 millones en 1990), según los datos de la OCDE
Aunque algunos Estados miembros de la Unión cuentan ya con una fuerte presencia en
estos mercados mundiales, deberían realizarse esfuerzos para reforzar la situación
competitiva de todos ellos. Estados Unidos, Japón y Canadá han creado ya programas
especiales en apoyo de las empresas medioambientales, en forma de ayudas a la
investigación y el desarrollo y a la exportación. En esta misma línea, el Parlamento
Europeo ha invitado a poner en marcha una "ofensiva tecnológica verde europea",
solicitando un enfoque más coordinado de I+D y otras políticas a nivel comunitario [15] .

14 OCDE, enero 1995.
15 Informe y resolución sobre las tecnologías medioambientales: posibilidad de crecimiento
y empleo, abril 94, adoptado en sesión plenaria el 6 de mayo de 1994

56

Cabría esperar que el principal impacto de las políticas de protección medioambiental en
el crecimiento y el empleo proceda de la introducción progresiva de las tecnologías
limpias en toda la gama de actividades de producción. Esta introducción exige una
estrategia de inversión a largo plazo, que resulta especialmente importante en los
principales sectores económicos, como la energía, el transporte o la agricultura.
Asimismo, exige, en el caso de los transportes, que los usuarios se hagan cargo de todos
los costes de sus decisiones en este ámbito para animarles a elegir las opciones que
impliquen el menor coste social.

Utilizando una definición limitada de industrias medioambientales, el Informe sobre el
Empleo de 1995 indica que 1,5 millones de personas son empleadas con carácter
permanente en la Unión Europea en actividades relacionadas con el medio ambiente: el
tratamiento de residuos y aguas residuales y la fabricación de instrumentos de precisión,
de óptica y similares. Desde el punto de vista de la creación de empleo, estos sectores
han experimentado una tasa de crecimiento significativamente más elevada que el resto
de la economía. Entre 1985 y 1993, el número de puestos de trabajo creció en este sector
en un 2% anual, es decir, el doble que en los demás sectores. Una política activa
destinada a crear incentivos económicos positivos para los consumidores y las empresas
podría aumentar esta cifra de manera sustancial.

Se espera incurrir en gastos importantes, por ejemplo, para la construcción de nuevas
redes de tratamiento de aguas residuales y para equipos e infraestructuras de transportes
públicos. Otras actividades fuera del sector medioambiental stricto sensu pueden también
crear numerosos empLeos y contribuir de manera importante a mejorar la calidad de vida
de los ciudadanos: la protección del patrimonio nacional, la renovación urbana, el
mantenimiento de parques nacionales y bosques, etc.

La experiencia de diversos Estados miembros muestra que es posible simultanear un
fuerte crecimiento económico, la protección del medio ambiente y la creación de empleo.
Asimismo, las simulaciones realizadas por los servicios de la Comisión muestran que la
integración de los aspectos medioambientales en todos los sectores de la economía, según
el principio de rentabilidad y sobre la base de los mecanismos del mercado, implica un
mayor crecimiento económico, un medio ambiente mejor y más empleo [16] . El Libro
Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo ha abordado un cambio estructural
fundamental al abandonar una economía caracterizada por la explotación excesiva de los
recursos naturales y la infrautilización de la mano de obra. Esto podría llevarse a cabo
modificando los precios relativos de estos factores de producción, por ejemplo, mediante
la reducción de los impuestos y las contribuciones sobre el trabajo y el aumento de los
relativos a la utilización de recursos naturales. Este cambio estructural cuenta con un

amplio respaldo. La encuesta Eurobarómetro de 1995 pone de manifiesto que un 40% de
los ciudadanos de la Unión Europea está plenamente de acuerdo y otro 40% bastante de
acuerdo con la idea de que se reduzcan las contribuciones a la seguridad social y el

**16** Utilizando el modelo econométrico DRI: "Potential benefits of integration of
environmental and economic policies" (Beneficios potenciales de la integración de las
políticas medioambientales y económicas), Graham & Trotmam/ Oficina de Publicaciones
Oficiales de la Comunidad Europea, 1994

**57**

impuesto sobre la renta y se compensen con un aumento de los impuestos sobre bienes
y procesos que dañan el medio ambiente (productos químicos que debilitan la capa de
ozono, residuos, transportes, dióxido de carbono, energía y pesticidas).

Asimismo, a nivel local, existen numerosas posibilidades para estimular el crecimiento
económico, mejorar la situación medioambiental y crear trabajo al mismo tiempo.
Diversos Estados miembros han adoptado ya iniciativas concretas poniendo en marcha
programas piloto en los que se ofrecen a los desempleados puestos de trabajo respetuosos
con el medio ambiente y formación. En España, 200 000 jóvenes parados han trabajado
durante 2 años en proyectos de restauración de monumentos históricos. Más de 50
ciudades de los Países Bajos han creado cuerpos de vigilantes, mejorando así el medio
ambiente y la seguridad urbana. En Berlín, los desempleados que reciben prestaciones de
la seguridad social pueden trabajar 32 horas semanales en empleos como la renovación
ecológica de las escuelas. En Francia, numerosos jóvenes desempleados han trabajado con
carácter temporal en los parques nacionales.

Como se ha señalado anteriormente, el desarrollo de redes transeuropeas tendrá un efecto
positivo sobre el empleo y el medio ambiente, gracias a una utilización más eficaz de la
energía y los transportes, y a un desarrollo más equilibrado del territorio de la Unión
Europea. En relación con las redes transeuropeas en el ámbito de los transportes, cabe
observar que la mayor parte del gasto se destinará a enlaces ferroviarios. En respuesta a
las conclusiones del Consejo de Essen, la Comisión prepara orientaciones para las redes
medioambientales en determinados sectores (residuos, agua).

En el sector privado, las empresas ecológicas están dispuestas a realizar inversiones en
las grandes industrias más respetuosas con el medio ambiente. Las ecoempresas ofrecen
equipos, tecnología y asesoramiento para reducir la contaminación al final del proceso de
fabricación y para el tratamiento de residuos. Cabe esperar que estas actividades
sustituyan la "limpieza" de la industria por la "ecologización" de la misma, con lo que
cambiarían los propios procesos de producción. A medida que se desarrollen y apliquen
las tecnologías verdes y limpias, se producirá un cambio cualitativo, trasladando la
frontera tecnológica, esencial para el crecimiento (y el empleo) en una perspectiva a más
largo plazo.

Estos cambios estructurales obligarán a aumentar los esfuerzos de formación. Se estima
que el 80% de las personas empleadas en la actualidad en la industria medioambiental
tiene cualificaciones insuficientes y una competencia relativamente baja. No obstante, el
20% de la mano de obra que participa en las actividades técnicas y la gestión es personal
altamente cualificado y que ha recibido una formación intensiva. A medida que
evolucione la tecnología y que el control de la contaminación y la eficacia energética
pasen a formar parte integrante de los procesos productivos, surgirá la necesidad de
ofrecer formación adecuada a los especialistas técnicos, los directores, los ingenieros y
todos los que trabajen en urbanismo, paisajismo, gestión de reservas naturales bosques,

etc.

**58**

Conclusiones

Sobre la base de las consideraciones anteriores, puede deducirse que la protección del
medio ambiente representa una vía importante para crear un número sustancial de puestos
de trabajo. Representa un sector de fuerte expansión en la UE, pero todavía más a escala
internacional, donde la presión competitiva va en aumento. Se necesitan políticas
adecuadas para materializar este potencial de empleo, especialmente a través de un
intercambio de información, el fomento de la competencia leal dentro del mercado
interior y mayores incentivos económicos para los consumidores y las empresas. Al
mismo tiempo, estas políticas facilitarán los cambios estructurales a que debe someterse
la economía europea en los ámbitos de la energía, los transportes, la industria y la
agricultura, tal como se indica en el 5 [o] Programa de acción en materia de medio
ambiente.

(4) PRESTACIONES SOCIALES. FISCALIDAD Y MERCADO DE TRABAJO **17**

En las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Essen de 1994, se solicitó
al Consejo de Asuntos Sociales y Empleo y al Consejo de Cuestiones Económicas y
Financieras, así como a la Comisión, que estudiaran "los efectos de los sistemas fiscales
y de apoyo en la disposición de ofrecer y aceptar trabajo". Este mandato debe
considerarse a la luz de la estrategia en favor del empleo presentada en el Libro Blanco
de la Comisión sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, y que últimamente se ha
vuelto a definir en las cinco prioridades en favor de la política de empleo adoptadas en
el Consejo de Essen.

Este mandato responde a la prioridad política concedida a la evaluación de los efectos de
los sistemas fiscales y de prestaciones sobre los incentivos de los agentes económicos
para ocupar o crear empleos. Existe un amplio consenso sobre la necesidad de adaptar
el funcionamiento del modelo social europeo, de responder a las nuevas necesidades de
nuestras sociedades y de evaluar su impacto en el mercado de trabajo.

Cabe señalar que este enfoque aborda sólo parcialmente el problema del desempleo en
su conjunto. En efecto, gran parte de la situación negativa de la Comunidad en materia
de empleo y de los riesgos para la viabilidad presupuestaria de los sistemas de protección
social de muchos Estados miembros se debe principalmente a factores macroeconómicos
y a otros factores estructurales. De hecho, una valoración completa del impacto de los
sistemas fiscales y de protección social en el funcionamiento de los mercados de trabajo
exige la confrontación de los problemas de incentivación y eficacia que se mencionan
más adelante con la función de la protección social, que constituye uno de los
componentes del modelo social europeo.

**17** El presente capítulo presenta un resumen de un informe más amplio y detallado que
preparó el Consejo de Cuestiones Económicas y Financieras según el mandato otorgado
por el Consejo Europeo de Essen en diciembre de 1994

59

Sin embargo, se puede discutir cuál debe ser el la diferencia entre el nivel de la renta
disponible en caso de desempleo respecto a la que se obtiene a través del trabajo para que
ello constituya un elemento disuasorio importante a la hora de buscar trabajo. Hay datos
que indican que, incluso en niveles similares de renta, las personas prefieren normalmente
el trabajo al desempleo.

El informe resumido a continuación se concentra en particular en la relación entre la
fiscalidad y el sistema de protección contra el desempleo

a) El impuesto sobre la renta, las prestaciones de desempleo y la promoción del
empleo

Los sistemas de protección social cumplen tres funciones principales respecto a los
desempleados, a saber, compensan la pérdida de renta derivada de la situación de
desempleo, prevén una mejor adecuación entre las competencias de los desempleados y
las exigencias de los puestos vacantes, y garantizan una renta a los hogares procurándoles
un nivel de vida mínimo socialmente aceptable en caso de desempleo.

En algunas circunstancias, un sistema de prestaciones sociales excesivamente generoso
puede provocar índices netos elevados de sustitución de ingresos, lo cual, si se combina
la percepción de las prestaciones durante un periodo prolongado, puede suponer un
elemento disuasorio para el beneficiario a la hora de buscar activamente un empleo,
prolongando así indebidamente la percepción de prestaciones. Este periodo más largo de
inactividad puede llegar a convertir a los beneficiarios en desempleados de larga duración,
cuya reintegración al mundo laboral es cada vez más difícil y costosa _^trampa_ _del_
_desempleo")._

También puede ocurrir que, para garantizar que la renta de los hogares alcance un nivel
mínimo socialmente aceptable, los desempleados que ocupan un empleo poco remunerado
se beneficien de prestaciones complementarias aunque trabajen. No obstante, el ritmo de
retirada de las prestaciones, combinado con la entrada progresiva en el régimen fiscal,
conduce a tipos impositivos marginales efectivos e implícitos muy progresivos sobre las
rentas suplementarias obtenidas del trabajo. En consecuencia, esta mano de obra poco
remunerada tiene pocos incentivos, por no decir ninguno, para aumentar sus
cualificaciones y productividad con el fin de mejorar en la escala de ingresos _^trampa_
_de la_ _pobreza")._ Además, las barreras económicas, tecnológicas y reglamentarias se
acumulan para "recluir" a estas personas en puestos de trabajo mal remunerados y poco
productivos, y que ofrecen pocas alternativas.

Por otro lado, sistemas de prestaciones excesivamente generosos resultan a menudo caros
porque consumen los escasos recursos públicos, que podrían destinarse a otros objetivos
económicos y sociales. Además, los problemas que surgen en el diseño, administración
y aplicación de la normativa pueden permitir a los desempleados, en algunos casos, pasar
o ser transferidos a otros regímenes de protección social (por ejemplo, enfermedad,
invalidez, jubilación anticipada), creando así tensiones en otras partes del sistema de
protección social.

La financiación de un sistema de protección social desarrollado ha sido una de las razones
del aumento de las necesidades financieras del sector público. La satisfacción de estas

60

necesidades extraordinarias de ingresos públicos ha provocado el aumento de la presión
fiscal general en las rentas del trabajo. Además, las reformas fiscales emprendidas desde
comienzos de los años 70 en muchos Estados miembros se han traducido en la reducción
de la progresividad real del sistema fiscal, lo que perjudica sobre todo a las rentas más
bajas.

Existe un amplio consenso en el sentido de que estos problemas afectan sobre todo a la
mano de obra poco cualificada, que a menudo obtiene de su trabajo remuneraciones más
bajas. Por otro lado, la mano de obra poco cualificada se enfrenta a un riesgo
relativamente superior de desempleo, debido a los rápidos cambios que tienen lugar
actualmente en la composición de la demanda de mano de obra en favor de trabajadores
más cualificados.

Teniendo en cuenta que la mano de obra poco cualificada es mucho más sensible al nivel
y evolución prevista de su coste total, se observa que los costes no salariales que afectan
al trabajo poco remunerado dificultan su adaptación a los costes, en relación con la
evolución de la productividad. Además, algunos análisis indican que, en determinadas
circunstancias, las prestaciones sociales pueden contribuir a generar salarios mínimos que
comprimen la parte inferior de la distribución de las rentas, lo que excluye del trabajo a
la mano de obra menos cualificada.

Una forma de conseguir una mejor adaptación de los costes del trabajo poco cualificado
sería ampliar la escala salarial en el extremo inferior. En particular, la experiencia de
Estados Unidos muestra que esta opción ha conducido a una mayor creación de empleo
aunque entraña graves problemas de equidad y eficacia. Estos se derivan de la presión
hacia abajo ejercida sobre los ingresos reales en la mitad inferior de la escala salarial, de
la creación de una categoría de trabajadores con un nivel de salarios muy bajo
_^trabajadores_ _pobres")_ y del deterioro de las cualificaciones profesionales medias de la
mano de obra. De hecho, reformas recientes en el sistema de protección social
estadounidense han tendido a ampliar el sistema de protección social para resolver estos
desequilibrios sociales.

Para evitar este problema, el Libro Blanco de la Comisión ha recomendado reducir las
cotizaciones sociales de los empresarios, en particular en trabajos poco remunerados, con
el fin de reducir los costes laborales totales. Esta prioridad, en la que ha vuelto a insistir
el Consejo de Essen, debe considerarse en un contexto de mantenimiento de un nivel
satisfactorio de protección social general, mejorando a la vez la eficacia operativa de los
mercados de trabajo y garantizando la viabilidad presupuestaria de los sistemas de
protección social.

b) Evaluación de la situación en los Estados miembros

Los datos disponibles indican lo siguiente:

 - En algunos casos, la diferencia entre la renta disponible obtenida del trabajo y la
que se recibe a través de la prestación de desempleo es demasiado escasa. Cabe
esperar entonces que los beneficiarios de prestaciones se vean atrapados en una
_"trampa del desempleo",_ con pocos incentivos para aceptar un trabajo. Estas
trampas amenazarían sobre todo a hogares con rentas bajas, ya. que los índices

61

**18**

**19**

netos de sustitución pueden ser muy elevados, especialmente si se tienen en
cuenta los subsidios por hijos a cargo (por ejemplo, D, F, DK, IRL, NL y SF) [18] .

El riesgo de que se cree una "trampa del desempleo" es mayor cuando el periodo
de percepción de las prestaciones es también relativamente largo (por ejemplo, B,
DK, SF, S V, NL). Aunque un periodo largo de prestaciones _per se_ no constituye
necesariamente un elementos disuasorio de cara al trabajo, la experiencia muestra
que permanecer demasiado tiempo en situación de desempleo puede hacer que los
trabajadores menos cualificados pierdan contacto con el mercado de trabajo,
deteriorándose así su capital humano. Por tanto, es necesario actuar lo antes
posible para mantener este contacto a través de medidas activas de mercado de
trabajo.

En algunos casos, cuando se agota la protección del seguro o no se tiene derecho
a las prestaciones, la función de garantizar la renta se transfiere a las prestaciones
del subsidio de desempleo, lo que implica un tipo más bajo de prestación. No
obstante, en aquellos casos en los que pueden abonarse prestaciones sociales
complementarias (p. ej., prestaciones de vivienda, subsidios para el cuidado de los
hijos), es posible que se generen índices netos de sustitución sustancialmente
elevados, lo que aumenta el riesgo de que se produzcan _"trampas de desempleo"._

Una estricta comprobación de los recursos y la naturaleza condicional y
especializada de las prestaciones sociales a menudo incitan a los desempleados a
acogerse o a ser trasladados a otros regímenes de protección, con prestaciones
relativamente generosas y/o criterios de concesión menos rígidos (p. ej.,
enfermedad, invalidez temporal o permanente, jubilación anticipada).
Aparentemente, este problema ha adquirido una magnitud considerable en DK, I,
NL y UK. Con el fin de evaluar las medidas que pueden tener un efecto
disuasorio en la oferta de mano de obra, así como el impacto presupuestario
general del desempleo, debe tenerse en cuenta la posibilidad de que los
desempleados se puedan beneficiar de regímenes sociales cercanos a la función
de protección contra el desempleo.

Surge un problema de _riesgo moral_ cuando la multiplicidad de sistemas de
protección social y/o una gestión poco estricta de los mismos permite a los
empresarios y, en algunos casos a los trabajadores, actuar en connivencia y
provocar periodos repetidos de desempleo. Este problema parece afectar en
particular a sectores sometidos a una demanda estacional elevada (p. ej., turismo,
transportes, construcción y obras públicas [19] ) o sometidos a políticas de
reestructuración controladas por el Estado.

En muchos Estados miembros, el índice neto de sustitución en el extremo inferior de la
escala salarial es superior al 80% y, en algunos casos, supera el 100%

Ello explica que estos sectores tengan a menudo regímenes de protección contra el
desempleo de carácter específico, financiados a través de cotizaciones ajustadas en
función de los antecedentes, sobre la base de los registros de contratación de las empresas.

62

En los países nórdicos (DK, SV, SF), puede plantearse un problema de _riesgo_
_moral_ en la financiación de las cajas voluntarias de protección contra el
desempleo, con lo que se ve afectada la financiación real de las mismas. Cabe
esperar que los elevados índices netos de sustitución que ofrecen las prestaciones
de asistencia social reduzcan los incentivos individuales para contribuir a dichas
cajas, ya que existe una generosa red de seguridad de garantía de ingresos. Falta
por evaluar la importancia real de este efecto.

Durante los últimos años, muchos países han revisado las prestaciones de
desempleo para restringir los criterios de concesión, reducir su duración o mejorar
la gestión de los sistemas de prestaciones. Asimismo, han procurado introducir o
reforzar algunas condiciones de recursos y controlar la disposición y voluntad de
los beneficiarios de cara al trabajo. Estas últimas medidas van dirigidas a vincular
más eficazmente la garantía de ingresos con una búsqueda activa de empleo o la
participación en medidas activas de empleo. Estas reformas coinciden a menudo
con otras para mejorar los sistemas de colocación financiados con fondos públicos
y otros servicios públicos de empleo.

Las políticas activas de mercado de trabajo deben prever una asistencia selectiva
para que los desempleados vuelvan al trabajo con una oferta de formación
profesional más orientada al mercado y con una asistencia técnica y financiera en
la búsqueda de empleo. Los países nórdicos cuentan con una larga experiencia en
estas políticas activas de empleo y todos los Estados miembros siguen ahora una
vía similar, haciendo mayor hincapié en la reorientación del gasto público hacia
políticas de mercado de trabajo activas, en detrimento de las medidas pasivas de
garantía de ingresos.

Si bien los efectos en la oferta general de mano de obra son relativamente
escasos, hay datos que indican que los trabajadores a tiempo parcial son más
sensibles a los cambios del tipo marginal de imposición. Debe señalarse que los
empleos a tiempo parcial se han convertido recientemente en una fuente
especialmente importante de creación de empleo, en especial para las mujeres, en
numerosos Estados miembros. El régimen fiscal aplicado a los niveles inferiores
de ingresos debería revisarse para eliminar las barreras al empleo derivadas de
escalas de impuestos regresivas tanto en el impuesto sobre la renta como en las
cotizaciones a la seguridad social (p. ej., topes máximos/mínimos para las
cotizaciones frente a deducciones de impuestos).

Muchos Estados miembros han introducido o redefinido una amplia gama de
regímenes que, en la mayoría de los casos, contemplan una reducción selectiva y
temporal de las cotizaciones sociales de los empresarios. No obstante, en aquellos
regímenes dirigidos al nivel de ingresos, debe procurar evitarse la creación de
escalas impositivas muy progresivas cuando se produzca la entrada paulatina en
el régimen fiscal normal de trabajadores cuyas rentas se acerquen o alcancen el
umbral a partir del cual se puede optar al beneficio de dichos regímenes.

63

Conclusiones

Desde el punto de vista histórico, los sistemas fiscales y de protección social se han
desarrollado para responder a numerosos factores diferentes, y los efectos potenciales de
distorsión en el funcionamiento de los mercados laborales constituyen únicamente una de
las dimensiones del proceso. No obstante, la difícil situación del desempleo
(especialmente el de larga duración) y las finanzas públicas justifica la necesidad de
revisar el funcionamiento efectivo de los sistemas fiscales y de prestaciones con el fin de
eliminar los posibles elementos disuasorios para la creación o la aceptación de empleos.

Los problemas pueden resultar, por ejemplo, de la escasa diferencia entre las rentas
disponibles a través del trabajo y las que se perciben en caso de desempleo _^trampa_ _del_
_desempleo"),_ de la posibilidad de un nivel elevado del tipo marginal de imposición
efectiva implícita derivado de las prestaciones del trabajo _^trampa_ _de la pobreza"),_ de
costes no salariales relativamente elevados que gravan los trabajos poco remunerados, y
de los costes que implica equilibrar una estructura no equitativa de tipos impositivos.

Dentro de la Unión, los Estados miembros están abordando estos problemas de diversas
formas. Para estimular la disposición de los desempleados a aceptar trabajos, la mayoría
de los países han optado por una orientación más selectiva de los beneficiarios de las
prestaciones, una aplicación y control más estrictos de los criterios de adjudicación y una
vinculación más estrecha con medidas activas de mercado de trabajo. Por otro lado, el
Reino Unido y hasta cierto punto Irlanda se han inclinado por la ampliación de la escala
salarial combinada con mayores posibilidades de acceder a las prestaciones laborales, de
manera que se fomente la ocupación de puestos de trabajo poco remunerados
completando los ingresos hasta alcanzar un nivel social mínimo. Con objeto de fomentar
la creación de empleos, las reducciones generalizadas o selectivas de las cotizaciones
sociales de los empresarios se han convertido en el principal medio para aliviar la carga
de los costes no salariales de los empleos no productivos, en especial de la mano de obra
poco cualificada.

La experiencia pone de manifiesto que, a la hora de actuar, siempre surgen compromisos
entre la creación de _"trampas de desempleo"_ y la proliferación de _"trampas de pobreza",_
lo que indica que cada Estado miembro debe elegir el camino a seguir. No se dice que
un determinado enfoque de la protección social y de la fiscalidad sobre el trabajo sea de
alguna manera "el mejor". No obstante, en cada caso existe cierta libertad para introducir
nuevas mejoras, que busquen tanto la eficacia como la equidad y contribuyan a la vez a
un funcionamiento más flexible del mercado de trabajo, con el fin de conseguir un nivel
más elevado de empleo y garantizar una reducción del desempleo estructural.

64

**ANEXO**

**Extracto de las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Essen**

**9-10 de diciembre de 1994**

**Temas económicos**

**1.** **Mejora de la situación del empleo**

**La lucha contra el desempleo y la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres,**
**seguirán siendo también en el futuro la principal tarea de la Unión Europea y sus Estados**
**miembros. La actual recuperación coyuntural facilita la realización de esta tarea. Pero la**
**recuperación no resolverá por sí sola los problemas del empleo y del parto en** **Europa,** **por**
**lo cual necesitamos esfuerzos adicionales para resolver los problemas estructurales. A este**
**respecto desempeña un papel importante el diálogo entre los interlocutores sociales y la**
**política,** **en el cual cada parte debe asumir plenamente su propia responsabilidad.**

**Las medidas que han de tomarse deberían abarcar los cinco principales ámbitos**
**siguientes:**

**1)** **Mejora de las posibilidades de empleo de la población activa mediante el fomento**
**de las inversiones en la formación profesional. En este ámbito debe desempeñar**
**un papel clave la cualificación profesional en particular de los jóvenes. El mayor**
**número de personas posible debería recibir una formación profesional y** **continua,**
**en forma de aprendizaje a lo largo de la** **vida,** **para poder adaptarse a los cambios**
**derivados del progreso tecnológico y limitar así el riesgo de perder su puesto de**
**trabajo.**

**2)** **Aumento de la intensidad de creación de empleo del crecimiento, en particular**
**mediante**

**una organización más flexible del trabajo, que corresponda a los deseos de los**
**trabajadores y a los requisitos de la competencia;**

**una política salarial que propicie las inversiones generadoras de puestos de**
**trabajo; en la actual situación hacen falta unos ajustes salariales moderados,**
**inferiores al aumento de la productividad;**

**por último, el fomento de iniciativas, en particular a nivel regional, generadoras**
**de puestos de trabajo que respondan a necesidades nuevas, por ejemplo en el**
**ámbito del medio ambiente y de los servicios sociales.**

**3)** **Reducción de los costes salariales accesorios en la medida** **necesaria-para** **que**
**surta un efecto perceptible en las decisiones sobre la contratación de trabajadores,**
**en particular trabajadores no cualificados. El problema de los costes salariales**
**accesorios sólo podrá resolverse mediante un esfuerzo común de la economía, los**
**sindicatos y la política.**

**65**

4) Mayor eficacia de la política aplicable al mercado laboral:

Debe aumentarse la eficacia de la política de empleo evitando el recurso a
prácticas que repercuten negativamente en la disposición a trabajar y pasando de
una política laboral pasiva a una activa. Hay que mantener el estímulo personal
de esforzarse constantemente por buscar un empleo dentro del mercado laboral en
general. Este aspecto ha de tenerse en cuenta particularmente a la hora de elaborar
medidas de apoyo a la renta.

Los instrumentos de la política de empleo deberán revisarse con periodicidad
regular en lo que respecta a su oportunidad y efectividad.

5) Reforzamiento de las medidas en favor de los grupos particularmente afectados
por el desempleo:

Se requieren esfuerzos especiales en favor de los jóvenes, en particular los jóvenes
con escolaridad inconclusa, que carecen prácticamente de cualificaciones,
ofreciéndoles o bien un empleo, o bien una formación.

La lucha contra el empleo de larga duración debe constituir una de las prioridades
de la política laboral. Dadas las grandes diferencias que existen entre los grupos
y las necesidades de los desempleados de larga duración, se requieren a este
respecto medidas diferentes en materia de política laboral.

Corresponde conceder particular atención asimismo a la difícil situación de las
mujeres desempleadas y de los desempleados de cierta edad.

El Consejo Europeo insta a los Estados miembros a que apliquen estas
recomendaciones en sus políticas nacionales en el marco de un programa
plurianual, teniendo en cuenta las características de su situación económica y
social. Pide a los Consejos "Asuntos Sociales y Laborales" y "Cuestiones
Económicas y Financieras" y a la Comisión que sigan con atención la evolución
del empleo, que examinen las políticas correspondientes de los Estados miembros
y que presenten anualmente al Consejo Europeo, y por primera vez en diciembre
de 1995, un informe sobre los nuevos avances logrados en el mercado laboral.

Sobre la base de los primeros informes se estudiarán, por un lado, los efectos de
los sistemas fiscales y de apoyo en la disposición de ofrecer y aceptar trabajo y,
por otro, las relaciones entre el crecimiento económico y el medio ambiente, así
como las consecuencias que ello supone para la política económica. El Consejo
Europeo toma nota con interés de la información comunicada por el Presidente
Delors sobre la mutación del actual modelo de crecimiento económico y de los
objetivos económicos en relación con el medio ambiente y la gestión del tiempo.

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##### **ISSN 0257-9545**

### **COM(95) 465 final**

# **DOCUMENTOS**

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