Source: EURLEX
Language: es
Format: md

#### TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

# ES

###### Informe Especial n [o] 7  2009

### LA GESTIÓN DE LA FASE DE DESARROLLO Y VALIDACIÓN DEL PROGRAMA GALILEO

(presentado en virtud del artículo 248 CE, apartado 4, segundo párrafo)

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

2

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburgo

LUXEMBURGO

Tel. +352 4398-45410

Fax +352 4398-46410

E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu

###### Informe Especial n [o] 7  2009

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).

Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009

ISBN 978-92-9207-318-3

doi: 10.2865/4403

© Comunidades Europeas, 2009

Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.

_Printed in Belgium_

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**Apartados**

3
#### ÍNDICE

**ACRÓNIMOS**

**I-XII** **RESUMEN**

**1-2** **INTRODUCCIÓN**

**3-29** **EVOLUCIÓN DE GALILEO**

**3-8** **INICIOS (PERÍODO ANTERIOR A 1999)**

**9-12** **DEFINICIÓN (1999-2002)**

**13-26** **DESARROLLO Y VALIDACIÓN EN EL MARCO DE LA ECG (2003-2006)**

**27-29** **DESARROLLO Y VALIDACIÓN POSTERIORMENTE A LA ECG (A PARTIR DE 2006)**

**30-33** **ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN**

**34-74** **OBSERVACIONES**

**35-42** **FRACASO DE LAS NEGOCIACIONES DE CONCESIÓN**

**43-50** **ACTIVIDADES DE DESARROLLO TECNOLÓGICO APLAZADAS Y REBASAMIENTOS PRESUPUESTARIOS**

**51-57** **UTILIDAD LIMITADA DE LAS ACTIVIDADES DE IDT**

**58-65** **LA INTEGRACIÓN DE EGNOS SÓLO TUVO UN ÉXITO PARCIAL**

**66-74** **GOBERNANZA DEL SECTOR PÚBLICO INADECUADA**

**75-86** **CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES**

**ANEXO I — AGENCIA ESPACIAL EUROPEA**

**ANEXO II — DATOS, CIFRAS Y EJEMPLOS RELATIVOS A EGNOS**

**ANEXO III — COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL MARCO DE GALILEO**

**ANEXO IV — CRITERIOS UTILIZADOS POR EL TCE PARA EVALUAR LA GESTIÓN POR EL SECTOR PÚBLICO**

**DEL PROCESO DE CONCESIÓN DE GALILEO, ACOMPAÑADOS DE UNA SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN**

**ANEXO V — GLOSARIO DE TÉRMINOS UTILIZADOS EN EL PRESENTE INFORME**

**RESPUESTAS DE LA COMISIÓN**

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

4

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

5
#### ACRÓNIMOS

**APP** Asociación público-privada
**ARTES** Investigación Avanzada en Sistemas de Telecomunicaciones ( _Advanced Research in_
_Telecommunications Systems_ )
**CE** Comunidades Europeas
**CNES** Centro Nacional de Estudios Espaciales ( _Centre National d’Études Spatiales_ )
**CS** Servicio comercial ( _Commercial Service_ )
**ECG** Empresa Común Galileo
**EGNOS** Sistema europeo de navegación por complemento geoestacionario ( _European_
_Geostationary Navigation Overlay Service)_
**EOIG** Grupo de operadores e infraestructura de EGNOS ( _EGNOS Operator and_
_Infrastructure Group)_
**ESA** Agencia Espacial Europea ( _European Space Agency_ )
**GCC** Centro de control Galileo ( _Galileo Control Centre_ )
**GCS** Segmento de control en tierra ( _Ground Control Segment_ )
**GIOVE** Elemento de validación en órbita de Galileo ( _Galileo In-Orbit Validation Element)_
**GMS** Segmento de misión en tierra ( _Ground Mission Segment_ )
**GNSS** Sistema global de navegación por satélite ( _Global Navigation Satellite System_ )
**GPS** Sistema de posicionamiento global ( _Global Positioning System)_
**GSA** Autoridad de Supervisión del GNSS Europeo ( _European_ _GNSS Supervisory Authority_ )
**GSTB** Banco de ensayo del sistema Galileo ( _Galileo System Test Bed_ )
**HoT** _Heads of Terms_
**IDT** Investigación y desarrollo tecnológico
**Intosai** Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores ( _International_
_Organisation of Supreme Audit Institutions)_
**IOV** Validación en órbita ( _In-Orbit-Validation_ )
**ITC** Iniciativa Tecnológica Conjunta
**NRSCC** Centro Nacional de Teleobservación de China ( _National Remote Sensing Centre of_
_China_ )
**OS** Servicio abierto ( _Open Service_ )
**PB-Nav** Consejo del programa de navegación por satélite ( _Programme Board on Satellite_
_Navigation_ )
**PFI** Iniciativa de financiación privada ( _Private finance initiative_ )
**PIB** Producto Interior Bruto
**PRS** Servicio Público Regulado ( _Public Regulated Service_ )
**PwC** PricewaterhouseCoopers
**RTE-T** Red transeuropea de transporte
**SAR** Búsqueda y rescate ( _Search and Rescue_ )
**SESAR** Investigación en gestión del tráfico aéreo para el cielo único europeo ( _Single_
_European Sky ATM Research_ )
**SoL** Salvaguardia de la vida ( _Safety of Life_ )
**VI PM** Sexto programa marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación,
desarrollo tecnológico y demostración, destinado a contribuir a la creación del
Espacio Europeo de Investigación y a la innovación (2002-2006)

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

7

#### RES PUESTAS DE LA COMISIÓN [UMEN]

#### **RES**

**V.** **VIII.**
El Tribunal concluyó que la gestión de la fase
de desarrollo y validación era inadecuada. El
programa Galileo se vio confrontado a problemas a distintos niveles:

i) la ECG no resultó un sólido gestor del
programa, y ningún otro organismo
se encargó de esta función; además,
no logró alcanzar la mayor parte de **IX.**
sus objetivos, aunque ello fue debido
en gran medida a factores fuera de su
control;

ii) el programa carecía de promotores
y supervisores de elevadas competencias estratégicas; la Comisión no dirigió
el programa de forma proactiva, por lo
que adoleció de falta de liderazgo; cado para EGNOS.

iii) a raíz de sus distintas expectativas en **X.**
cuanto al programa, los Estados miembros intervinieron en interés de sus

industrias nacionales y bloquearon las
decisiones. Si bien se llegó a acuerdos,
éstos ocasionaron problemas de aplicación, retrasos y, en última instancia,
sobrecostes.

rrollo y la gestión de Galileo.

**VI.**
Los trabajos preparatorios y la concepción de **XI.**
la APP fueron inadecuados. Debido a ello, la
ECG tuvo que negociar una APP irrealista.

**VII.**

La tarea de supervisar las actividades de
desarrollo tecnológico, que incumbía a la
ECG, se vio gravemente limitada por cuestiones de gobernanza, un presupuesto incom- esta tarea.
pleto, retrasos y la organización industrial
#### de la fase de desarrollo y validación. XII. [UMEN]

**V.**
El Tribunal concluyó que la gestión de la fase
de desarrollo y validación era inadecuada. El
programa Galileo se vio confrontado a problemas a distintos niveles:

i) la ECG no resultó un sólido gestor del
programa, y ningún otro organismo
se encargó de esta función; además,
no logró alcanzar la mayor parte de
sus objetivos, aunque ello fue debido
en gran medida a factores fuera de su
control;

**VIII.**

La discontinuidad, el carácter inapropiado
del sexto programa marco (VI PM) para la
financiación de las actividades de desarrollo
del mercado, la falta de un enfoque global de
desarrollo del mercado y los retrasos explican la utilidad limitada de los resultados de

IDT por lo que se refiere a Galileo.

ii) el programa carecía de promotores
y supervisores de elevadas competencias estratégicas; la Comisión no dirigió
el programa de forma proactiva, por lo
que adoleció de falta de liderazgo;

**IX.**

La integración de EGNOS en Galileo sólo tuvo
un éxito parcial debido a que el mandato de
la ECG adolecía de falta de precisión, la decisión de incluir a EGNOS en las negociaciones
de concesión entorpecieron la realización
del programa EGNOS, el marco institucional
de EGNOS no estaba claro y la ECG no dedicó
suficientes esfuerzos al desarrollo del mer
cado para EGNOS.

iii) a raíz de sus distintas expectativas en
cuanto al programa, los Estados miembros intervinieron en interés de sus

industrias nacionales y bloquearon las
decisiones. Si bien se llegó a acuerdos,
éstos ocasionaron problemas de aplicación, retrasos y, en última instancia,
sobrecostes.

**X.**

La gobernanza del programa era inadecuada.
El reparto de funciones entre las entidades
participantes en la fase de desarrollo y validación del programa (UE y Estados miembros
de la ESA, Comisión, ECG y ESA) no estaba
claramente definido. La Comisión no desem
peñó un liderazgo apropiado para el desarrollo y la gestión de Galileo.

**VI.**

Los trabajos preparatorios y la concepción de
la APP fueron inadecuados. Debido a ello, la
ECG tuvo que negociar una APP irrealista.

**XI.**

Para que la reorientación de los programas EGNOS y Galileo, decidida a mediados
de 2007, sea un éxito, la Comisión debe
reforzar considerablemente su gestión de
los programas en cuestión. El presente
informe presenta una serie de recomendaciones destinadas a ayudar a la Comisión en

esta tarea.

**XII.**

Por último, si la UE decide lanzarse en otros
programas de infraestructuras de gran
envergadura, la Comisión debe velar por
tener acceso a las herramientas de gestión
apropiadas.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

8
#### INTRODUCCIÓN

**1.** El presente informe de fiscalización aborda la participación de la Unión
Europea en la navegación por satélite durante el período 20032006.

**2.** En la estrategia de navegación por satélite de la Unión Europea coexisten
dos programas: EGNOS [1] y Galileo.

a) EGNOS es un sistema de cobertura regional para Europa que controla y corrige las señales emitidas por los sistemas de navegación
por satélite existentes [2] mediante la mejora de su precisión y la
evaluación de su fiabilidad.

b) Galileo se está desarrollando actualmente como el Sistema global de navegación por satélite (GNSS) de Europa. Se considera la
contrapartida europea del sistema GPS estadounidense y se trata
de una iniciativa conjunta de la Comisión Europea y de la Agencia
Europea del Espacio (ESA) (véase el _**anexo I**_ ).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

1 Sistema europeo de navegación

por complemento geoestacionario.

2 GPS ( _Global Positioning System_

o Sistema de posicionamiento

global), GNSS elaborado y puesto

en funcionamiento por el

Departamento de Defensa de los

Estados Unidos; GLONASS, GNSS

concebido por la antigua Unión

Soviética y que en la actualidad

dirigen las Fuerzas Espaciales del

gobierno de la Federación Rusa.

9
#### EVOLUCIÓN DE GALILEO

**INICIOS (PERÍODO ANTERIOR A 1999)**

**3.** Los orígenes de Galileo se remontan a 1994, con la propuesta de la
Comisión Europea de que la navegación por satélite constituyera un
proyecto europeo [3] . Basándose en la citada propuesta, el Consejo de
la Unión Europea invitó a la Comisión en diciembre de 1994 a iniciar
las actividades necesarias [4] .

**4.** La estrategia inicial de la Comisión para el desarrollo del GNSS constó
de dos fases. La primera (GNSS-1) consistía en elaborar un dispositivo
complementario a los sistemas GPS y GLONASS existentes. Esta fase,
conocida como EGNOS, engloba tres transpondedores en satélites
geoestacionarios y una red de estaciones terrestres que cubren toda
Europa y que se utilizan para mejorar la precisión del GPS y de GLONASS (véase la nota a pie de página 2) y para evaluar la fiabilidad de
sus señales.

**5.** EGNOS se puso en marcha por vez primera en 1994 como programa de
la ESA y recibió financiación de distintas fuentes (Estados miembros
de la ESA, Comisión Europea, Eurocontrol, así como varios operadores
nacionales de aviación civil y otros organismos [5] ). En un principio se
concibió como demostrador, pero a continuación se tomó la decisión
de que fuese un programa preoperativo y, posteriormente, un programa operativo (véase también el _**anexo II**_ ).

**6.** La segunda fase (GNSS-2) estaba destinada al establecimiento de un sistema civil global de navegación por satélite denominado Galileo, que
a la larga pasará a disponer de 30 satélites a una altura fija de 23 000
km aproximadamente, así como de una red de estaciones terrestres,
y que ofrecerá cinco niveles de servicio (véase el _**recuadro 1**_ ).

3 COM(94) 248 final, Servicios

de navegación por satélite: un

enfoque europeo.

4 Resolución del Consejo, de

19 de diciembre de 1994, relativa

a la contribución europea para el

desarrollo de un sistema global de

navegación por satélite (GNSS).

5 Reunidos en el Grupo de

operadores e infraestructura de

EGNOS (EOIG).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

10

**7.** La creación de Galileo obedece a tres tipos de motivos:

a) políticos (Galileo constituye la expresión de una voluntad de disponer de un sistema GNSS europeo independiente);

b) económicos (Galileo se consideró viable comercialmente y se
justificó por la perspectiva de beneficios económicos y sociales
considerables);

c) tecnológicos (Galileo debía convertirse en el sistema de navegación más sofisticado de los existentes).

**8.** El programa Galileo se subdividió desde un principio en cuatro fases
(véase el _**cuadro 1**_ ):

a) definición técnica;

b) desarrollo y validación;

c) despliegue;

d) explotación.

11

**FASES DEL PROGRAMA GALILEO PREVISTAS EN NOVIEMBRE DE 2000**

|Fases y objetivos principales|Calendario inicial|Estructura de gobernanza*|
|---|---|---|
|**_Fase de def nición_**<br>Actividades técnicas<br>Estudios técnicos<br>• <br>Desarrollos tecnológicos preparatorios<br>• <br>Otras actividades<br>Establecimiento de las estructuras de<br>• <br>gobernanza para la fase siguiente<br>Estudios jurídicos y de viabilidad relativos al<br>• <br>desarrollo comercial<br>Acuerdos internacionales<br>•|1999-2000|Comisión Europea y ESA por<br>separado, y coordinación a través<br>del Consejo de administración<br>del programa (Programme<br>Management Board, PMB) la<br>Of cina del programa Galileo<br>(Galileo Programme Of  ce, GPO)<br>y la Estructura provisional de<br>apoyo a Galileo (Galileo Interim<br>Support Structure, GISS)|
|**_Fase de desarrollo y validación_**<br>Actividades técnicas<br>Def nición pormenorizada de los segmentos<br>• <br>espaciales, terrestres y de usuarios<br>Desarrollo y construcción de satélites<br>• <br>prototipos y de un segmento terrestre<br>mínimo<br>Validación «en órbita» del sistema<br>• <br>Otras actividades<br>Subvenciones de investigación (VI PM)<br>• <br>Elaboración de un plan de negocio<br>• <br>Negociaciones relativas a la concesión<br>• <br>Integración de EGNOS<br>• <br>Acuerdos internacionales<br>•|2001-2005|Comisión Europea y ESA a través<br>de la ECG|
|**_Fase de despliegue_**<br>Actividades técnicas<br>Montaje y lanzamiento de satélites<br>• <br>Instalación del segmento terrestre completo<br>• <br>Otras actividades<br>Desarrollo comercial<br>•|2006-2007|Autoridad de Supervisión<br>del GNSS Europeo (GSA)<br>+ concesionario|
|**_Fase de explotación_**<br>Actividades técnicas<br>Renovación de satélites<br>• <br>Explotación de los centros<br>• <br>Mantenimiento<br>• <br>Otras actividades<br>Actividades comerciales<br>•|2008+|Autoridad de Supervisión<br>del GNSS Europeo (GSA)<br>+ concesionario|

- Las modificaciones a la estructura de gestión de Galileo propuestas por comunicaciones de la

Comisión más recientes (2007) y por resoluciones del Consejo no quedan reflejadas en el cuadro

anterior.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

12

**DEFINICIÓN (1999-2002)**

**9.** El programa Galileo inició su andadura en 1999, cuando el Consejo dio
el visto bueno a la fase de definición [6] . Durante dicha fase, tanto la
Comisión como la ESA llevaron a cabo estudios técnicos, desarrollos preparatorios y estudios de viabilidad. Los fondos con cargo al
presupuesto de la Comunidad Europea se asignaron principalmente
mediante el cuarto y quinto programas marco de investigación y desarrollo [7] . La financiación de la ESA se canalizó a través de su programa
GalileoSat.

**10.** En noviembre de 2000 [8], la Comisión presentó al Parlamento Europeo
y al Consejo los resultados de la fase de definición, que contenían
propuestas concretas sobre la definición del sistema, los aspectos
económicos y financieros y la estructura de gestión. El calendario
para las sucesivas fases del programa Galileo se fijó como se indica
a continuación (véase también el _**cuadro 1**_ ):

a) la fase de desarrollo y validación tendría lugar entre 2001
y 2005;

b) la fase de despliegue abarcaría 2006 y 2007;

c) la fase de explotación se iniciaría en 2008.

La comunicación de la Comisión establecía que EGNOS comenzara a ser
operativo en 2003.

**11.** En esta misma comunicación, la Comisión afirmó que «basándose en
los resultados de los estudios sobre costes-beneficios, GALILEO es
rentable y suficientemente atractivo para que, a partir de 2007, no
sea ya necesaria la financiación pública en forma de subvenciones».
El sistema Galileo debía tener un coste total de 3 300 millones de

euros (para un desglose detallado véase el _**cuadro 2**_ ). La Comisión
consideró que la APP era «un elemento fundamental para el éxito
del programa Galileo». La comunicación también hizo hincapié en
la urgente necesidad de tomar una decisión política en cuanto a la
continuidad del programa durante el Consejo Europeo de Niza de
diciembre de 2000.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

6 Resolución del Consejo, de

19 de julio de 1999, relativa a la

participación de Europa en una

nueva generación de servicios de

navegación por satélite (Galileo):

Fase de definición.

7 Decisión n o 1110/94/CE del

Parlamento Europeo y del

Consejo, de 26 de abril de 1994,

relativa al cuarto programa

marco de la Comunidad Europea

para acciones comunitarias

en materia de investigación

y desarrollo tecnológicos

y demostración (1994-1998)

(DO L 126 de 18.5.1994, p. 1).

Decisión n [o] 182/1999/CE del

Parlamento Europeo y del Consejo,

de 22 de diciembre de 1998,

relativa al quinto programa

marco de la Comunidad Europea

para acciones de investigación,

demostración y desarrollo

tecnológicos (1998-2002)

(DO L 26 de 1.2.1999, p. 1).

8 COM(2000) 750 de

22 de noviembre de 2000,

Comunicación de la Comisión al

Parlamento Europeo y al Consejo

sobre Galileo.

13

**12.** Conforme a la solicitud del Consejo de la Unión Europea formulada en
su Resolución de 5 de abril de 2001, la Comisión había encargado la
realización de varios estudios relativos a un plan de negocio para Galileo, los cuales recomendaban un modelo de APP de tipo «concesión» [9] .
El Consejo confirmó la elección de una concesión para financiar las
fases de despliegue y explotación del programa Galileo y en marzo
de 2002 dio su acuerdo para que «se trabaje con miras a garantizar
una participación en los costes de no más de 1/3 para el presupuesto
de la Comunidad y de al menos 2/3 para el sector privado» en la fase
de despliegue.

**DESARROLLO Y VALIDACIÓN EN EL MARCO**
**DE LA ECG (2003-2006)**

**OBJETIVO**

**13.** Desde un punto de vista técnico, la fase de desarrollo y validación consistió en el _desarrollo tecnológico_ de parte del sistema, una primera
constelación de satélites elemental compuesta de dos satélites experimentales y cuatro satélites operativos, el segmento terrestre asociado y los segmentos de usuarios de prueba, haciendo posible la
validación gracias a pruebas en órbita y en tierra (también denominadas validación en órbita o IOV). La ESA era responsable de ejecutar
estas actividades de desarrollo tecnológico a través de su programa
GalileoSat.

**14.** Paralelamente al desarrollo tecnológico, la Comisión se centró, durante
la fase de desarrollo y validación, en otras actividades destinadas
a reducir la diferencia entre el sistema y sus futuros usuarios con el
fin de preparar las sucesivas fases del programa, mediante el desarrollo comercial y la movilización de fondos. El desarrollo temprano
de los segmentos de usuarios se consideró clave para la posterior
utilización del sistema Galileo con el fin de generar ingresos directos.
Por consiguiente, la Comisión tuvo como objetivo la participación
del sector privado a través de una APP. Además, se hizo especial
hincapié, por un lado, en la financiación de las actividades de IDT
a través del sexto programa marco de investigación (VI PM) [10] con el
fin de respaldar tanto el desarrollo tecnológico como comercial y,
por otro, en el hecho de que EGNOS fuera un programa precursor
que permitiera preparar el mercado para Galileo. EGNOS permitirá
prestar servicios regionales similares a tres (OS, SoL y SAR) de los
cinco futuros servicios de Galileo (véase el _**recuadro 1**_ ).

9 Una APP de tipo DBFO

(concepción, construcción,

financiación y explotación)

que permite a la parte privada

recuperar los costes a través de las

cuotas de usuario o de pagos por

disponibilidad.

10 Decisión n o 1513/2002/CE

del Parlamento Europeo y del

Consejo, de 27 de junio de 2002,

relativa al sexto programa marco

de la Comunidad Europea para

acciones de investigación,

desarrollo tecnológico

y demostración, destinado

a contribuir a la creación del

Espacio Europeo de Investigación

y a la innovación (2002-2006)

(DO L 232 de 29.8.2002, p. 1).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

14

**LA EMPRESA COMÚN GALILEO, VEHÍCULO DE GESTIÓN**
**PARA LA FASE DE DESARROLLO Y VALIDACIÓN**

**15.** La gestión de la fase de desarrollo y validación debía ser responsabilidad
de la ECG, estructura especializada creada por la Comisión y la ESA
previa aprobación por el Consejo de la Unión Europea y el Consejo
de la ESA. La anterior decisión del Consejo, en virtud de la cual debía
procederse a la plena realización de la fase de desarrollo y validación,
no fue tomada hasta marzo de 2002 [11], 15 meses después de lo previsto. Este retraso se vio originado por las prolongadas negociaciones entabladas por los Estados miembros de la UE con respecto a la
utilización del sistema con fines militares, así como a la financiación
y participación del sector privado en el programa. El visto bueno
oficial del Consejo de la ESA para la fase de desarrollo y la validación
de nuevo se demoró hasta mayo de 2003, debido esta vez a las largas
discusiones que mantuvieron los Estados miembros de la ESA sobre
su participación industrial en el programa. La ECG se creó en virtud
del Reglamento CE de mayo de 2002 [12] [13], su acta fundacional se firmó
en junio de 2003 y comenzó a ser operativa en septiembre de 2003.

**16.** El principal motivo de creación de la ECG reside en que se precisaba
una plataforma de coordinación entre la ESA y la Comisión. Existían
además otros motivos [14], como la necesidad de ejecutar el programa
a través de una entidad única y la capacidad de atraer fondos privados
para la fase de desarrollo y validación. Sin embargo, aunque representantes del sector privado firmaran una declaración de intenciones en
la que se comprometían a fijar una aportación de hasta 200 millones
de euros a la fase de desarrollo y validación [15], este propósito nunca
se materializó.

**17.** Como previsto por sus Estatutos, la ECG debía:

a) supervisar todas las actividades del programa Galileo previstas
para la fase de desarrollo y validación;

b) realizar las modificaciones necesarias de acuerdo con la evolución
experimentada durante la fase de desarrollo y validación;

c) contribuir a los preparativos para las fases de despliegue
y explotación.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

11 La autorización preliminar para

ciertas actividades se concedió en

abril de 2001.

12 Reglamento (CE) n o 876/2002

del Consejo, de 21 de mayo

de 2002, por el que se crea

la Empresa Común Galileo

(DO L 138 de 28.5.2002, p. 1).

13 Artículo 171 del Tratado CE:

«La Comunidad podrá crea

empresas comunes o cualquier

otra estructura necesaria para

la correcta ejecución de los

programas de investigación,

de desarrollo tecnológico y de

demostración comunitarios».

14 Reglamento (CE) n o 876/2002;

Conclusiones del Consejo Europeo

de marzo de 2001; COM(2001)

336 final de 20 de junio de 2001:

Propuesta de Reglamento del

Consejo relativo a la constitución

de la empresa común Galileo.

15 Considerando 13 del

Reglamento (CE) n [o] 876/2002.

15

**18.** Las principales tareas de la ECG, previstas por sus Estatutos, eran las
siguientes:

a) gestión de un procedimiento de licitación al término del cual se
celebró un contrato de concesión;

b) supervisión de las actividades de desarrollo tecnológico de la
ESA;

c) iniciación y gestión de las actividades de investigación;

d) integración de EGNOS en el programa Galileo.

**19.** Inicialmente, la ECG sólo estaba constituida por sus dos miembros fundadores, la ESA y la Comisión. El Centro Nacional de Teleobservación de
China ( _National Remote Sensing Centre of China,_ NRSCC) pasó a formar
parte de la ECG en octubre de 2004, uniéndose a estos miembros la
empresa israelí Matimop en septiembre de 2005 (véase también el
_**anexo III**_ ). La estructura de gobernanza de la ECG se presenta en el
_**gráfico 2**_ .

**FINANCIACIÓN**

**20.** Durante la fase de desarrollo y validación, los fondos de la UE (procedentes de RTE-T [16] y del VI PM) se canalizaron a través de la ECG, mientras
que la ESA cofinanció Galileo recurriendo a sus programas GalileoSat
y ARTES (véase el _**gráfico 1**_ ). Entre 1999 y 2007, los fondos asignados
a Galileo ascendieron a 1 940 millones de euros.

**AVANCES**

**21.** En octubre de 2004, la Comisión envió al Parlamento y al Consejo una
comunicación sobre los avances del programa [17], que sirvió para preparar el terreno de cara a la reunión del Consejo de Transporte, de
diciembre de 2004, en la que se decidió pasar a la fase de despliegue
del programa. La Comisión no presentó un calendario actualizado
y en aquel momento el desarrollo tecnológico había acumulado un
retraso de unos tres años.

16 Reglamento (CE) n o 2236/95

del Consejo, de 18 de septiembre

de 1995, por el que se determinan

las normas generales para la

concesión de ayudas financieras

comunitarias en el ámbito

de las redes transeuropeas

(DO L 228 de 23.9.1995, p. 1);

Decisión n [o] 1692/96/CE del

Parlamento Europeo y del Consejo,

de 23 de julio de 1996, sobre

las orientaciones comunitarias

para el desarrollo de la red

transeuropea de transporte

(DO L 228 de 9.9.1996, p. 1),

modificada en último lugar por

la Decisión n [o] 1346/2001/CE

(DO L 185 de 6.7.2001, p. 1).

17 COM(2004) 636 final,

Comunicación de la Comisión

al Parlamento Europeo y al

Consejo — Paso a las fases

de despliegue y explotación

del programa europeo de

radionavegación por satélite.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

16

**FASE DE DESARROLLO Y VALIDACIÓN DE GALILEO —**
**FLUJO DE FINANCIACIÓN (1999-2007)***

Estados miembros de la ESA Comisión Europea Varios
**902 millones de euros** **946 millones de euros** **92 millones de euros**

GalileoSat GalileoSat RTE-T RTE-T

Desarrollo de infraestructuras IDT Operaciones
**1 716 millones de euros** **110 millones de euros** y actividades de la ECG

          - China e Israel contribuyeron con una aportación a los fondos propios de la ECG (de 5 millones de euros y de

4 millones de euros, respectivamente) y con una aportación destinada a financiar las actividades de sus propias

industrias nacionales (a través de contratos con la ESA). Esta última no fue íntegramente movilizada.

_Fuente_ : Estimación del TCE.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

17

**22.** En la comunicación se declaraba que la ECG había «llevado a cabo el
proceso de selección del concesionario», aunque este proceso de
selección se acababa de prolongar hasta el final de enero de 2005.
Además, en febrero de 2005, la ECG no seleccionó a un licitador preferente entre los dos consorcios candidatos [18] y en su lugar los licitadores propusieron unirse en un consorcio fusionado, con el acuerdo
de la ECG en junio de 2005, y realizaron una oferta conjunta.

**23.** Entre julio y diciembre de 2005, tanto las negociaciones del contrato de
concesión como las actividades de desarrollo tecnológico se vieron
bloqueadas debido a la intervención de ciertos Estados miembros.
El desacuerdo entre los mismos se centraba en la composición del
consorcio fusionado, que debía presentar una oferta para el contrato de concesión y el emplazamiento de los centros de actividad
del sistema, de la infraestructura terrestre y de la sede. Gracias a un
procedimiento de mediación [19], fue posible llegar a un acuerdo en
diciembre de 2005 y las negociaciones con el consorcio fusionado se
iniciaron efectivamente en enero de 2006.

**24.** El 28 de diciembre de 2005, se lanzó con éxito el primer satélite experimental, denominado GIOVE-A, lo que garantizaba el acceso a las
frecuencias asignadas para Galileo por la Unión Internacional de
Telecomunicaciones.

**25.** En junio de 2006 [20], la Comisión presentó un plan consolidado del programa Galileo [21] . La fase de desarrollo y validación se previó entonces que abarcara hasta principios de 2009, y la fase de despliegue
que tuviera lugar en 2009 y 2010 (un cambio de tres años con respecto al calendario inicial). Esta comunicación también estableció
el incremento del presupuesto de la fase de desarrollo y validación
a 1 500 millones de euros (400 millones de euros adicionales con
respecto al presupuesto inicial). Por lo que se refiere a las negociaciones del contrato de concesión, la Comisión declaró: «La solución
de una concesión se vislumbró, pues, como la más adaptada a las
características específicas del programa. […] Antes de finales del
año 2006, se adoptarán las previsiones de ingresos y costes, así como
la contribución del sector público. Además, se consolidará el plan
financiero y se redactarán las principales cláusulas contractuales».

**26.** En noviembre de 2006, los negociadores de la ECG y del consorcio
fusionado rubricaron el protocolo de acuerdo denominado « _Heads_
_of Terms_ » (HoT) v.1 de la APP para el programa Galileo; se trataba
de una primera versión de una declaración no vinculante contractualmente y del documento con el que la ECG más se acercaba a un
contrato de concesión.

18 Los consorcios Eurely e iNavsat.

Un tercer consorcio liderado

por Eutelsat que había sido

preseleccionado se retiró del

procedimiento de selección en el

verano de 2004.

19 En octubre de 2005, el

vicepresidente de la Comisión

Europea nombró a un antiguo

comisario europeo como

mediador — Comunicado de

prensa IP/05/1345.

20 COM(2006) 272 final de

7 de junio de 2006, Comunicación

de la Comisión al Parlamento

Europeo y al Consejo — Situación

del programa Galileo.

21 La Comisión presentó este

calendario por vez primera en

la «síntesis» del Comunicado

de prensa IP/05/1345, de

25 de octubre de 2005.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

18

**DESARROLLO Y VALIDACIÓN POSTERIORMENTE**
**A LA ECG (A PARTIR DE 2006)**

**27.** Al final de 2006, la ECG consideró que había desempeñado con éxito sus
principales tareas [22] : a últimos de diciembre se puso término a las actividades de la ECG [23], que se transfirieron a la Autoridad de Supervisión
del GNSS Europeo (GSA), creada en julio de 2004 para gestionar los
intereses públicos relativos a los programas europeos GNSS y para
actuar como autoridad de regulación durante las fases de despliegue
y explotación de Galileo [24] . Este traspaso de actividades dio lugar a una
modificación de la función de la GSA, que no se había previsto en el
momento de su creación.

**28.** Las negociaciones relativas al contrato de concesión con el consorcio
fusionado se estancaron a principios de 2007. En una comunicación de
mayo de 2007 [25], la Comisión Europea reconoció que EGNOS y Galileo
habían acumulado retrasos (cinco años con respecto al calendario
inicial) y sobrecostes sustanciales. En 2007, el Consejo de la Unión
Europea [26] decidió reorientar el programa y se previó entonces el despliegue del sistema antes de 2013 y su íntegra financiación con cargo
al presupuesto comunitario (véase el _**cuadro 2**_ ); además, la ESA debía
asumir la función de agente delegado de contratación. Sobre esta
base, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron un reglamento
sobre la continuidad de los programas de GNSS [27] . El 1 de julio de 2008
la Comisión publicó una convocatoria de manifestaciones de interés
relativa a la adquisición de infraestructuras para el sistema Galileo,
que abarcaba seis rúbricas (apoyo de sistemas, segmento de misión
en tierra, segmento de control en tierra, segmento espacial (satélites), servicios de lanzamiento y operaciones). Tras una preselección
de candidatos adecuados, al final de 2008 se recibieron propuestas
preliminares. Se prevé que el procedimiento de diálogo competitivo
finalice durante 2009.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

22 Comunicado de prensa de la ECG

de 30 de noviembre de 2006: _Next_

_step in the Galileo Program; Handover_

_of the management from the Galileo_

_Joint Undertaking to the European GNSS_

_Supervisory Authority_ (Un paso más en

el programa Galileo; traspaso de la

gestión de la Empresa Común Galileo

a la Autoridad de Supervisión Europea

del GNSS).

23 Reglamento (CE) n o 1942/2006 del

Consejo, de 12 de diciembre de 2006,

por el que se modifica el Reglamento

(CE) n [o] 1321/2004 relativo a las

estructuras de gestión del programa

europeo de radionavegación por

satélite (DO L 367 de 22.12.2006, p. 18).

Reglamento (CE) n [o] 1943/2006 del

Consejo, de 12 de diciembre de 2006, que

modifica el Reglamento (CE) n [o] 876/2002

del Consejo, de 21 de mayo de 2002, por

el que se crea la Empresa Común Galileo

(DO L 367 de 22.12.2006, p. 21).

24 Reglamento (CE) n o 1321/2004 del

Consejo, de 12 de julio de 2004, relativo

a las estructuras de gestión del programa

europeo de radionavegación por satélite

(DO L 246 de 20.7.2004, p. 1).

25 Comunicación de la Comisión al

Parlamento Europeo y al Consejo —

Galileo en la encrucijada: la ejecución

de los programas europeos de GNSS,

SEC(2007) 624 de 16 de mayo de 2007.

26 Resoluciones y conclusiones del

Consejo de los días 6 a 8 de junio,

1 y 2 de octubre y 29 y 30 de noviembre

de 2007.

27 Reglamento (CE) n o 683/2008 del

Parlamento Europeo y del Consejo, de

9 de julio de 2008, sobre la continuidad

de los programas europeos de

radionavegación por satélite (EGNOS

y Galileo) (DO L 196 de 24.7.2008, p. 1).

19

**29.** En su comunicación de mayo de 2007 la Comisión analizó de manera
bastante pormenorizada el fracaso de las negociaciones relativas al
contrato de concesión. Este documento tenía como propósito clarificar la forma de reorientar el programa. Desde esta óptica, proporciona
una visión no exhaustiva de algunos de los motivos del fracaso y se
plantea el hecho de que los supuestos de la Comisión relativos al
calendario, el presupuesto y la transferencia del riesgo de mercado
y del vinculado a la concepción «es muy posible que fueran demasiado
optimistas». La comunicación también aborda cuestiones como la
gobernanza pública, la gobernanza del sector privado y el hecho de
que los intereses nacionales de los Estados miembros prevaleciesen
sobre los fines estratégicos del programa a largo plazo. Sin embargo,
no aborda cuestiones como la preparación de la APP (en particular, el calendario y las competencias) y la elaboración de informes,
factores que se desarrollarán en apartados posteriores del presente
informe.

**ESTIMACIONES DE LOS COSTES DE GALILEO**

|Col1|Estimación del coste inicial<br>en millones de euros<br>(COM(2000) 750)|Estimación actualizada<br>de los costes en millones<br>de euros (COM(2007) 261<br>y documentos de la ESA)|
|---|---|---|
|**Fase de def nición**|80|80|
|**Fase de desarrollo**<br>**y validación**|1 100|2 100|
|**Despliegue**|2 150|3 400|
|**Total**|**3 330**<br>**_(de los cuales 1 800 millones_**<br>**_correrán a cargo_**<br>**_del sector público)*_**|**5 580**<br>**_(que correrán a cargo_**<br>**_del sector público_**<br>**_íntegramente)**_**|

- Los costes de explotación anuales, incluido el reemplazo de la constelación, se

estimaron en 220 millones de euros.

** Los pagos por disponibilidad (parte fija) para costes de explotación,

mantenimiento e interés de la deuda por renovación hasta 2030 se estimaron

en 5 300 millones de euros.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

20
#### ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

**30.** El Tribunal llevó a cabo su fiscalización de la gestión de la fase de desarrollo y validación de Galileo mediante el examen de los aspectos
siguientes:

a) cuáles eran los factores responsables de que el proceso de concesión no tuviera éxito;

b) qué factores explican los retrasos y los sobrecostes comunicados
en materia de desarrollo tecnológico;

c) en qué medida el gasto en actividades de investigación y desarrollo ha beneficiado al programa Galileo;

d) hasta qué punto la ECG había integrado a EGNOS en Galileo;

e) si el programa Galileo estaba adecuadamente gobernado.

**31.** La fiscalización tuvo como objeto el período durante el cual la ECG se
encargó de la gestión de la fase de desarrollo y validación (septiembre de 2003 a diciembre de 2006), centrándose en particular en
su mandato, el proceso de creación y la gestión de sus tareas. Los
trabajos de fiscalización se llevaron a cabo durante 2007 y 2008. El
Tribunal realizó el seguimiento del desarrollo del programa, incluida
su reorientación, hasta el final de 2008.

**32.** El Tribunal recopiló pruebas de auditoría a través de revisiones de
expedientes, de visitas a la ECG, la Comisión y la ESA, y también de
entrevistas a otras partes interesadas del programa Galileo como los
representantes de los Estados miembros, la GSA (Autoridad de Supervisión del GNSS), los beneficiarios de los proyectos de investigación,
los representantes de la industria espacial europea, las empresas que
presentaban sus ofertas para el contrato de concesión y los consultores contratados por la ECG.

**33.** Con el fin de evaluar la calidad de la gestión de las actividades de investigación y desarrollo por parte de la ECG, el Tribunal realizó una
encuesta destinada a 482 beneficiarios de uno o varios proyectos de
investigación financiados en el marco del tema prioritario «Aeronáutica y espacio» del VI PM.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

21
#### OBSERVACIONES

**34.** Los resultados de la fiscalización que se exponen en los apartados
siguientes abarcan las distintas tareas de la ECG durante la fase de
desarrollo y validación (apartados 35 a 65), así como los aspectos
relativos a la gobernanza del sector público (apartados 66 a 74). Cada
sección describe de forma pormenorizada los objetivos de la ECG que
se emplean como punto de referencia para evaluar sus resultados.
Seguidamente, el Tribunal evalúa los motivos por los cuales la ECG no
consiguió alcanzar la mayor parte de sus objetivos. En caso necesario,
se ha tomado como punto de referencia la experiencia de programas,
proyectos u organismos existentes. En otros casos se han utilizado los
principios de gestión de proyectos generalmente aceptados. En particular, para los apartados 35 a 42, el Tribunal también recurrió a una
serie de criterios de auditoría derivados de las mejores prácticas en
el establecimiento de APP [28] (en el _**anexo IV**_ figura una presentación
pormenorizada de este análisis).

**FRACASO DE LAS NEGOCIACIONES DE CONCESIÓN**

**OBJETIVO**

**35.** La tarea más importe de la ECG consistía en negociar una APP en el
marco de la cual el sector privado invertiría, en asociación con la
Comisión Europea, en la creación y utilización de las infraestructuras
de Galileo. Las previsiones iniciales consistían en la designación de
un concesionario (las empresas privadas de que se trate) antes del
final de 2004, la conclusión de las negociaciones por la ECG en 2005
y la adjudicación por la GSA de un contrato de concesión al final
de 2005.

**RESULTADOS**

**36.** Según lo previsto, la ECG emprendió el proceso de concesión siguiendo
diferentes etapas (preselección, selección, negociación). En abril
de 2004, publicó una primera serie de documentos relativos a la licitación; seguidamente, organizó un procedimiento de diálogo competitivo y proporcionó a los licitadores un proyecto de contrato de
concesión y varios criterios de evaluación.

**37.** En octubre de 2004, la ECG no pudo seleccionar a un licitador preferente,
ni tampoco en febrero de 2005 tras la ampliación de la fase de selección. Las negociaciones no comenzaron hasta enero de 2006, tras la
fusión de los licitadores en un único consorcio.

28 Directrices de la Intosai sobre las

mejores prácticas para la auditoría

de las finanzas y concesiones

público-privadas (revisado),

noviembre de 2007.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

22

**38.** El plazo de adjudicación del contrato de concesión se aplazó en dos
ocasiones, de diciembre de 2005 a diciembre de 2006, y posteriormente a diciembre de 2007. A principios de 2007, la Comisión y la
ECG decidieron suspender las negociaciones.

**CAUSAS DEL FRACASO**

**39.** Los trabajos preparatorios y la concepción de la APP eran inadecuados.
Por consiguiente, la ECG tuvo que negociar una APP irrealista.

**T** **RABAJOS** **PREPARATORIOS**

**40.** Los Estados miembros y los países terceros disponen de una experiencia
considerable en materia de proyectos de APP, que muestra que las
mejores prácticas incluyen los elementos siguientes:

a) trabajos preparatorios adecuados: el sector público debe definir
claramente las exigencias del proyecto, determinar las capacidades del sector privado, evaluar las ventajas potenciales, examinar
otras modalidades que permitan responder a sus necesidades,
estudiar una distribución de riesgos apropiada, considerar la asequibilidad y la optimización de recursos probable, así como establecer un modelo de negocio. La elección de un tipo de APP debe
estar precedida de una evaluación de riesgos adecuada;

b) plazo suficiente: la experiencia de otras organizaciones 29 indica
que se precisa más de un año para establecer un enfoque sólido
en materia de APP y definir las posiciones del sector público,
incluso en el caso de proyectos de APP de menor complejidad
que Galileo;

c) gestión apropiada de los recursos: la gestión de un proyecto de
APP requiere un equipo especializado que disponga de las competencias necesarias y se constituya con la necesaria antelación;

d) mantenimiento de una competencia efectiva;

e) revisión regular de un proyecto de APP en curso para garantizar
que sigue ofreciendo una buena optimización de los recursos.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

29 Prácticas de APP/PFI en el RU.

23

**41.** La Comisión no aplicó algunas de estas mejores prácticas durante la fase
preparatoria de la APP de Galileo [30] :

a) trabajos preparatorios adecuados: pese a haber encargado varios
estudios, la Comisión no examinó la adjudicación pública tradicional y no se elaboró ningún comparador del sector público [31],
tampoco estudió de antemano cómo podría repartirse el riesgo
de forma realista entre los sectores público y privado, ni en qué
fase del proyecto o en el marco de qué actividades del programa
Galileo una APP tendría más posibilidades de éxito, ni, por último,
las ventajas relativas de distintos modelos de APP [32] . La Comisión
propuso, y el Consejo adoptó, una APP para las fases de despliegue
y explotación de Galileo con el fin de obtener un consenso político. Tras examinar la oportunidad de la inversión de los sectores
público y privado a través de varios estudios, la Comisión optó por
la «concesión» para la APP (véase el apartado 12). La documentación de la Comisión definía las características de una concesión,
aunque los argumentos esgrimidos se basaban en afirmaciones
generales y no en un razonamiento específico al programa Galileo;
además, el calendario propuesto para la adjudicación de contratos
públicos era demasiado ambicioso. Aunque varios de los riesgos
y dificultades que debían superarse se identificaron en la fase
preparatoria [33], la Comisión no evaluó con precisión su incidencia
potencial en la viabilidad de la operación, ni la forma en que el
sector público podría afrontarlos eficazmente;

b) plazo suficiente: debido al ambicioso calendario propuesto, en virtud del cual la Comisión debía presentar un informe al Consejo de
Transporte en diciembre de 2004, esta institución no concedió a la
ECG el tiempo necesario [34] para definir un enfoque en materia de
concesión. Varios licitadores también expresaron sus inquietudes
en cuanto al poco tiempo disponible para elaborar un verdadero
plan de negocio durante el procedimiento de diálogo competitivo. Por este motivo, la documentación relativa a la licitación
presentada inicialmente por la ECG no fijaba objetivos específicos,
ni abordaba en concreto la mayor parte de las dificultades inherentes al modelo de concesión. Por consiguiente, las ofertas de
la industria no contenían ningún precio fijo ni compromiso firme,
y presentaban un número tal de condiciones y restricciones que
no podían constituir una base suficiente para la comparación y la
evaluación. Por este mismo motivo, la ECG carecía de criterios de
evaluación sólidos para llevar a cabo una evaluación comparativa
de las ofertas recibidas. La primera declaración clara de la posición
del sector público sobre varias cuestiones importantes relativas
al programa Galileo consistió en un protocolo de acuerdo, denominado « _Heads of Terms_ », convenido con los licitadores al final
de 2006;

30 En el _**anexo IV**_ figura una

presentación pormenorizada

de los criterios utilizados para

la auditoría de la gestión por el

sector público del proceso de

concesión de Galileo, así como

una síntesis de evaluación de cada

criterio.

31 Un comparador del sector

público es una estimación del

coste que el proyecto alcanzaría

en caso de recurrirse a métodos de

adjudicación pública tradicionales.

Se utiliza para determinar si la

financiación privada ofrece una

mejor optimización de los recursos

que la adjudicación pública

tradicional.

32 Sólo se examinaron el modelo

de empresa común y el modelo de

concesión.

33 Se hizo hincapié en varias

limitaciones relativas a una APP,

como la incertidumbre en términos

de ingresos (riesgo de mercado),

los riesgos tecnológicos, la

interdependencia entre las fases

de desarrollo y de despliegue

(riesgo vinculado a la concepción)

y la concentración industrial en el

sector de la construcción espacial.

34 La ECG publicó una primera

serie de documentos relativos

a la licitación menos de ocho

meses después de comenzar sus

actividades.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

24

c) gestión apropiada de los recursos: la ECG era una nueva organización, con un dispositivo jurídico original, un nuevo equipo, un
nuevo jefe y sin experiencia anterior en materia de negociaciones
de concesión. Hasta septiembre de 2004 (es decir, tras la divulgación de la documentación relativa a la licitación y la fase inicial
del diálogo competitivo) no se recurrió a consejeros externos;

d) mantenimiento de la competencia: a partir del otoño de 2004,
dos consorcios industriales competían entre sí. En mayo de 2005
propusieron unir sus fuerzas para presentar una oferta única. La
ECG aceptó la fusión imponiendo ciertas condiciones [35], con el fin
de lograr una mejor optimización de los recursos. Dado que no
existía un comparador del sector público, se perdió todo elemento
de competencia en el procedimiento;

e) revisión regular: el sector público debe revisar regularmente un
proyecto de APP en curso con el fin de garantizar que continúa
ofreciendo una buena optimización de los recursos. Aunque los
informes de la ECG relativos a la evaluación de la concesión permitiesen detectar varios riesgos y problemas [36], su comunicación
de los avances realizados en el programa era demasiado positiva.
En sus declaraciones oficiales regulares, nunca puso en duda la
viabilidad de la concesión, sino que simplemente postergó otros
doce meses el plazo de adjudicación del contrato cada año. En
consecuencia, los Estados miembros, que confiaban en la ECG, no
dispusieron de información suficiente que les permitiera solicitar
medidas correctoras (véase también el apartado 74, letra f)).

**E** **LECCIÓN** **DEL** **MODELO** **DE** **APP**

**42.** En virtud del consenso político entre Estados miembros, el Consejo decidió, a raíz de la propuesta de la Comisión, optar por una APP que
revistiese la forma de contrato de concesión. Este tipo de APP, de
cuya negociación debía encargarse la ECG, preveía un reparto de
los costes basado en una contribución de un tercio como máximo

del sector público y de dos tercios como mínimo del sector privado,
y difería considerablemente, en varios aspectos, de cualquier otra
APP ya existente [37] :

a) Galileo presenta un elevado nivel de riesgo tecnológico; comprende una constelación de 30 satélites en órbita terrestre media,
así como nuevos componentes (por ejemplo, un nuevo tipo de
relojes atómicos) que todavía no se han probado en el espacio;

b) la generación de ingresos es difícil de prever puesto que las señales abiertas del GPS son libres de pago y todavía no se ha definido
un modelo de explotación;

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

35 Cumplimiento de la legislación

comunitaria en materia de

adjudicación de contratos

públicos y de competencia, plazos

estrictos, mejoras sustanciales

de las ofertas con respecto a las

ofertas individuales anteriores

y compromiso del consorcio

fusionado en cuanto a una

estructura jurídica común

y adecuada.

36 Informes de evaluación de

octubre de 2004, febrero de 2005

y junio de 2005.

37 Los proyectos de

infraestructuras de APP

tradicionales atañen, por ejemplo,

a los túneles y carreteras. La APP

que más se asemeja a Galileo,

Paradigm / Skynet (sistema de

telecomunicaciones militares

del Reino Unido), difiere sin

embargo en varios aspectos:

presenta un riesgo tecnológico

menor, el Ministerio de Defensa

del Reino Unido representa una

fuente de ingresos de base segura,

el historial de las operaciones

existente se encuentra disponible

y el proyecto es dirigido por un

único promotor con experiencia

en APP (Ministerio de Defensa del

Reino Unido).

25

c) la concesión Galileo debía comenzar después, y no antes, de la
concepción del sistema y del desarrollo parcial de las infraestructuras por el sector público. Aunque cercana al contrato de
concesión de tipo DBFO (concepción, construcción, financiación
y explotación), la APP de Galileo presenta unas características particulares ya que prevé que un concesionario privado se comprometa a construir, financiar y explotar un nuevo sistema concebido
y transmitido por el sector público (véase el _**recuadro 2**_ ).

**PRINCIPALES RIESGOS DE LA CONCESIÓN**

Los tres principales factores que dificultaron las negociaciones de concesión fueron la transferencia,
del sector público al privado, del riesgo de mercado, del riesgo vinculado a la concepción y del régimen
de responsabilidad civil.

Para garantizar la transferencia del riesgo de mercado era necesario confiar en la posibilidad de obtener
ingresos de mercado con arreglo a una hipótesis de base convenida en cuanto al desarrollo del mismo.
Sin embargo, la incertidumbre del mercado, el hecho de que la perspectiva de obtención de ingresos
fuera lejana y el importante papel asignado de antemano al sector público en el desarrollo del mercado
obstaculizaron la transferencia de este riesgo al sector privado.

Para llevar a cabo la transferencia del riesgo vinculado a la concepción era necesario garantizar que la
concepción (de la que se encargó la ESA durante la fase de desarrollo y validación) carecía de problemas inherentes, que pudieran dar lugar a deficiencias o insuficiencias en la eficacia del sistema (de las
que el concesionario sería responsable durante la explotación). Resultaba difícil transferir este riesgo,
no sólo dada la complejidad técnica de la concepción de Galileo y las realizaciones previstas por el
concesionario durante la fase de explotación, sino también debido al reparto de tareas como, por un
lado, la concepción y el desarrollo (ESA) y, por otro, el despliegue, la explotación y el mantenimiento
(concesionario).

El régimen de responsabilidad civil atañe a las responsabilidades extracontractuales hacia las víctimas
potenciales de los fallos del sistema Galileo para las que no existe ningún modelo jurídico ni de seguro
específicos.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

26

**ACTIVIDADES DE DESARROLLO TECNOLÓGICO**
**APLAZADAS Y REBASAMIENTOS PRESUPUESTARIOS**

**OBJETIVO**

**43.** La segunda de las cuatro tareas principales de la ECG consistía en supervisar las actividades de desarrollo tecnológico de la ESA con el fin de
garantizar que se habían construido y puesto en servicio suficientes
satélites e instalaciones del segmento terrestre para demostrar la
capacidad y fiabilidad del sistema, respetando el calendario y presupuesto previstos (véase el apartado 13).

**RESULTADOS**

**44.** En diciembre de 2006, sólo un satélite experimental (GIOVE-A) era operativo y había conseguido securizar el acceso a las frecuencias de Galileo asignadas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones. El
segundo satélite experimental (GIOVE-B) se lanzó en abril de 2008, 30
meses después de la fecha prevista inicialmente. Con arreglo al calendario actual [38] la fase de desarrollo y validación finalizará en 2010,
con cinco años de retraso. Ateniéndose a las estimaciones de costes
establecidas por la ESA en julio de 2008 [39], el desarrollo y la validación superarán en mil millones de euros el presupuesto inicial, que
se elevaba a 1 100 millones de euros (véase el _**cuadro 3**_ ).

38 Reglamento (CE) n o 683/2008.

39 Las estimaciones ya habían sido

actualizadas en febrero de 2005

y en mayo de 2007.

|Actividad|Estimación presupuestaria inicial|Estimación presupuestaria de julio de 2008|
|---|---|---|
|GSTB-V2|85|173|
|Lanzadores|90|224|
|IOV|747|1 253|
|Coste para la ESA|110|303|
|Varios|68|151|
|**Total**|**1 100**|**2 104**|

27

**MOTIVOS DE LOS RETRASOS Y SOBRECOSTES**

**45.** La tarea de supervisar las actividades de desarrollo tecnológico, que
incumbía a la ECG, se vio gravemente limitada por cuestiones de
gobernanza, un presupuesto incompleto, retrasos y la organización
industrial de la fase de desarrollo y validación.

**46.** Se encomendó a la ECG la tarea de supervisar el desarrollo tecnológico,
pero ésta no se definió con precisión. En la práctica, la ESA trabajó
sin supervisión por parte de la ECG, pero con arreglo a sus propias
normas y procedimientos. La función de supervisión de la ECG con
respecto a la ESA era contraria a su estructura de gobernanza. En los
apartados 66 a 74 se profundiza la cuestión de la gobernanza.

**47.** El _presupuesto de Galileo_ para el desarrollo y la validación, tal y como
fue presentado al Consejo [40], estaba _incompleto_ : no contenía ninguna provisión ni reserva explícita [41] para imprevistos. Su importe
(1 100 millones de euros) era inferior a las estimaciones de costes
resultantes de la fase de definición. Además, no se efectuó un ajuste
para la contribución financiera de 50 millones de euros de la Comisión a la ECG, y las exigencias de seguridad (120 millones de euros)
no se tuvieron en cuenta [42] . Las necesidades globales en términos de
recursos y los costes de un proyecto deberían determinarse en la
fase de planificación, incluyendo en su caso provisiones o reserva
para imprevistos. La experiencia de otros organismos indica que los
programas espaciales requieren generalmente una provisión para
imprevistos comprendida entre el 10 % y el 40 %, en función de la
complejidad del programa, del nivel de innovación y del número de
incógnitas.

**48.** La fase de desarrollo y validación no se inició hasta mayo de 2003,
_29 meses después de lo previsto_ (véase el apartado 15). Según los
cálculos de la ESA, confirmados por la ECG, pueden atribuirse a este
retraso unos 142 millones de euros de costes suplementarios [43] .

40 COM(2000) 750 de

22 de noviembre de 2000.

41 Con respecto a la participación

de la ESA en la fase de desarrollo

y validación (que representa la

mitad del presupuesto total) debe

aplicarse _de facto_ una provisión

para imprevistos del 20 %: si los

sobrecostes acumulados son

inferiores al 20 % de la dotación

financiera del programa, ningún

Estado miembro participante estará

autorizado a retirarse del programa.

42 Las exigencias de seguridad se

tuvieron en cuenta demasiado

tarde en el programa: en 2004, el

Consejo de Seguridad de Galileo

anunció requisitos adicionales

correspondientes a costes

suplementarios estimados

en 120 millones de euros. Las 1 000

solicitudes de cambio resultantes

tuvieron importantes repercusiones

en las especificaciones técnicas

y, por tanto, en las actividades de

desarrollo en curso.

43 Esta cantidad engloba:

a) 41 millones de euros para

el desarrollo de un segundo

satélite experimental destinado

a atenuar el riesgo que entraña

la securización de solicitudes

de frecuencia antes de junio

de 2006, dado que con un único

satélite el riesgo era demasiado

importante; b) 15 millones de euros

para desarrollos suplementarios

en el ámbito de la carga útil;

c) 40 millones de euros de costes

suplementarios, a cargo de la ESA,

resultantes de las importantes

modificaciones de calendario; d)

46 millones de euros de costes

laborales suplementarios para la

industria, imputables a la evolución

de la coyuntura económica.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

28

**49.** La _organización industrial_ de la fase de desarrollo y validación, caracterizada por una estructura específica basada en un contratista principal _ad hoc_, _originó retrasos y sobrecostes_ . Un entorno competitivo
permite en principio obtener resultados respetando los plazos y el
presupuesto establecidos. En 2000, se creó una empresa común constituida de grandes empresas espaciales europeas [44] para actuar como
contratista industrial principal encargado de desarrollar y suministrar
la infraestructura Galileo. En un entorno oligopolístico como la industria espacial europea, la creación de una empresa común contribuyó
a reducir todavía más la competencia. La ESA no tenía más opción
que la de adjudicar varios contratos a esta empresa común entre julio
de 2001 y diciembre de 2004. Varios de los contratos adolecieron de
retrasos y sobrecostes significativos. Según los informes de la ESA,
estos problemas pueden atribuirse a una gestión problemática, a una
falta de claridad de las estructuras de presentación de informes y de
toma de decisiones, así como al hecho de que la selección de subcontratistas estuviese motivada por obligaciones autoimpuestas de distribución industrial y no por un deseo de eficacia en cuanto a costes
y plazos. Como consecuencia de graves problemas en la ejecución del
contrato principal de la fase de desarrollo y validación, la ESA decidió en diciembre de 2007 modificar sustancialmente la _organización_
_industrial_ y el marco contractual de la IOV. La ESA asumió las tareas
y responsabilidades del contratista principal. Esta reorganización
acarreó costes suplementarios [45] durante la fase de desarrollo y validación. Según las estimaciones de la ESA, éstos ascienden a 350 millones
de euros para el nuevo marco industrial y a 194 millones de euros
para los costes generados por la ESA [46] .

**50.** El _bloqueo de las negociaciones relativas al contrato de concesión_ durante
el segundo semestre de 2005 (véase el apartado 23) tuvo también
repercusiones en el desarrollo tecnológico: el programa se retrasó
cuatro meses y medio, lo cual ocasionó, junto con la ejecución del
acuerdo de 5 de diciembre de 2005 [47], unos costes suplementarios de
103 millones de euros.

**UTILIDAD LIMITADA DE LAS ACTIVIDADES DE IDT**

**OBJETIVO**

**51.** La tercera tarea de la ECG [48] consistía en emprender y gestionar las actividades de investigación necesarias para apoyar la realización de
las tareas y de los objetivos fundamentales de la fase de desarrollo
y validación de Galileo (desarrollo tecnológico y desarrollo preliminar de los segmentos de usuarios, véanse asimismo los apartados 13
y 14).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

44 La ubicación y las funciones

de los servicios centrales, la

estructura de gestión de la

sociedad y la adjudicación de

paquetes de obras a los distintos

subcontratistas fueron objeto de

un acuerdo entre los diferentes

gobiernos.

45 En particular la rescisión del

contrato IOV.

46 Ampliación de la cobertura IOV

hasta 2010 y establecimiento de

las responsabilidades en materia

de adjudicación de contratos

públicos relativas a la plena

capacidad operativa (PCO).

47 Los socios del consorcio

fusionado acordaron establecer

dos centros de control Galileo

idénticos, compuestos de un

segmento de misión en tierra

(GMS) y de un segmento de

control en tierra (GCS), y proceder

a una doble puesta en marcha del

centro de control Galileo a través

del GMS situado en Alemania

y del GCS situado en Italia, en

vez de tener un solo centro de

control operativo y otro de apoyo.

También se acordó establecer

un tercer GMS en modo de

salvaguardia «en frío» y un tercer

GCS.

48 La Comisión confió este

mandato a la ECG en el marco del

programa de trabajo del VI PM de

9 de diciembre de 2002 (prioridad

temática 1.4: «Aeronáutica

y espacio») y se plasmó en tres

contratos de acciones de apoyo

específico anuales (VI PM)

celebrados con la ECG.

29

**RESULTADOS**

**52.** Entre septiembre de 2003 y diciembre de 2006, la ECG seleccionó, negoció
y llevó a cabo el seguimiento de un total de 70 proyectos de investigación por un valor de 110 millones de euros financiados con cargo al
VI PM, mediante varias convocatorias de propuestas. Las actividades
se centraron en el desarrollo de los segmentos de usuarios, lo que
consistía en fomentar los servicios y aplicaciones innovadores de
tecnología apropiada (receptores, componentes locales), así como
el desarrollo del mercado en distintas comunidades de usuarios. Las

actividades de IDT también abarcaban ciertos aspectos de desarrollo
tecnológico del sistema Galileo y las actividades de demostración de
EGNOS.

**53.** La fiscalización puso de manifiesto [49] que la ECG generalmente se consideraba una estructura eficiente para poner en práctica la parte
correspondiente a Galileo en el programa de trabajo del VI PM [50] . Los
proyectos de investigación suscitaron el interés y la toma de conciencia en las comunidades de usuarios y lograron reunir a las distintas organizaciones y partes interesadas. Sin embargo, la utilización
final de las actividades de IDT para el programa Galileo es limitada.
La ECG no aprovechó lo suficiente los resultados del proyecto para
formular una serie coherente de requisitos validados por los usuarios
que la ESA pueda utilizar como base para las especificaciones del
sistema Galileo. Un gran número de proyectos consistía en un análisis
detallado de los esfuerzos requeridos en materia de reglamentación,
tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros, para favorecer
la utilización de aplicaciones GNSS en un amplio número de sectores
económicos y sociales. Los resultados de estos proyectos no fueron
objeto de seguimiento.

**MOTIVOS DE UNA UTILIDAD LIMITADA**

**54.** La discontinuidad, el carácter inapropiado del VI PM para la financiación
de las actividades de desarrollo del mercado, la falta de un enfoque
global de desarrollo del mercado y los retrasos explican la utilidad
limitada de los resultados de IDT por lo que se refiere a Galileo.

**55.** Cuando la Comisión propuso poner término a la existencia de la ECG,
pensaba asegurar la _continuidad_ del programa mediante un traspaso
progresivo de las actividades a la GSA [51] . Sin embargo, la transferencia
de la ECG a la GSA de la tarea de controlar más de 50 proyectos acarreó retrasos y causó problemas en términos de apoyo al proyecto,
su seguimiento y la divulgación de los resultados de éste [52] .

49 Principalmente a través de la

encuesta y las entrevistas a los

participantes del VI PM.

50 Los resultados de la encuesta

revelan una apreciación

globalmente positiva de la

gestión de la ECG, especialmente

en los ámbitos siguientes:

documentación de la licitación

(declaraciones sobre las tareas),

gestión de contratos, seguimiento

y revisiones. Entre los ámbitos en

los que se consideraban necesarias

mejoras destacan: la política de

derechos de propiedad intelectual,

y la divulgación y utilización de los

resultados.

51 COM(2006) 261 — Propuesta

de Reglamento del Consejo por

el que se modifica el Reglamento

(CE) n [o] 1321/2004 del Consejo

relativo a las estructuras de

gestión del programa europeo

de radionavegación por satélite,

2 de junio de 2006.

52 El 75 % de los 482 participantes

en la encuesta hicieron constar

un impacto negativo en su(s)

proyecto(s).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

30

**56.** El instrumento para la concesión de subvenciones del programa marco
no resulta apropiado para financiar las actividades de desarrollo del
mercado. Las subvenciones del VI PM (a raíz de una convocatoria de
propuestas) se rigen esencialmente por un enfoque ascendente, sin
una explotación centralizada de los resultados. Lo ideal sería que
las actividades del VI PM se hubiesen visto respaldadas por la consolidación de sus resultados en un _enfoque de desarrollo del mercado_
_descendente global_ a nivel de la ECG/GSA (véase también EGNOS,
apartado 65). Sin este enfoque proactivo, resulta difícil mantener
la utilidad de los proyectos en el programa Galileo una vez que han
finalizado.

**57.** Los resultados de la encuesta confirmaron asimismo que _los retrasos_
_acumulados de los programas_ (en desarrollo tecnológico, operaciones
EGNOS y negociaciones relativas al contrato de concesión) tuvieron
un impacto negativo tanto en la ejecución de los proyectos del VI PM
(debido, por ejemplo, a la indisponibilidad de la señal EGNOS), como
en la subsiguiente explotación de los resultados de los mismos (dada
su incidencia en las posibilidades de desarrollo comercial y en materia
de investigación del GNSS).

**LA INTEGRACIÓN DE EGNOS SÓLO TUVO**
**UN ÉXITO PARCIAL**

**OBJETIVO**

**58.** Como precursor de Galileo, EGNOS desempeña una función crucial en el
desarrollo preliminar de los segmentos de usuarios (véase asimismo el
apartado 14). La cuarta tarea de la ECG consistía en «supervisar la integración óptima del sistema EGNOS en el programa Galileo» (véase la
nota a pie de página 12). Dado que EGNOS y Galileo eran dos sistemas
totalmente independientes (en el _**anexo II**_ se realiza una comparación
pormenorizada de ambos), la integración no se refiere a un reparto
técnico de las infraestructuras, sino a los aspectos siguientes:

a) la integración en las estructuras de gobernanza y gestión de
Galileo se consideró necesaria para tratar cuestiones como la
celebración de un acuerdo entre los propietarios de EGNOS [53], la
integración de la financiación de EGNOS y Galileo [54], así como el
calendario relativo al nombramiento de un operador económico
para EGNOS;

b) el objetivo comercial de la integración era preparar el terreno
para la introducción de Galileo en el mercado, utilizando EGNOS
como sistema precursor, ya que proporcionará servicios regionales
similares a tres de los cinco futuros servicios de Galileo.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

53 También denominado acuerdo

marco EGNOS.

54 Este objetivo se planteó a raíz de

los problemas de financiación a los

que se vio confrontado EGNOS en

enero de 2006.

31

**RESULTADOS**

**59.** A nivel político, EGNOS y Galileo han sido integrados en una política
europea única en materia de GNSS. Asimismo, desde un punto de vista
financiero, la financiación de EGNOS por la Comisión se ha integrado
en la financiación de Galileo.

**60.** Sin embargo, EGNOS ha sufrido retrasos, y los principales desafíos del
programa, como el desarrollo del mercado, la certificación y el papel
de las distintas partes interesadas, siguen pendientes:

a) desde octubre de 2004 está en curso de negociación un acuerdo
marco relativo a la responsabilidad en la gestión de proyectos
y la explotación futura de EGNOS. En septiembre de 2008, todavía no se había alcanzado ningún acuerdo. La señal del servicio
abierto EGNOS ( _Open Service_, OS) está técnicamente disponible
desde julio de 2006, pero no puede declararse operativa debido
a la inexistencia de un operador económico [55] ;

b) el plan de penetración del mercado de la ECG nunca se puso
en práctica y no se prevé que exista una versión certificable de
EGNOS hasta marzo de 2009, es decir, con dos años de retraso
como mínimo [56] .

**RAZONES DE UN ÉXITO LIMITADO**

**61.** La ECG no pudo alcanzar fácilmente su cuarto objetivo debido a varios
factores:

a) el cometido y el mandato de la ECG con respecto a EGNOS no
estaban claros;

b) la decisión de integrar EGNOS en Galileo era desfavorable para
EGNOS;

c) el marco institucional de EGNOS resulta muy complejo;

d) la ECG no dedicó suficientes esfuerzos a las actividades de desa
rrollo del mercado.

55 Por cuestiones de

responsabilidad y a raíz de la

incertidumbre acerca del futuro de

EGNOS en términos de financiación

y de gobernanza.

56 Dada la falta de etapas

claramente definidas y de

planificación por lo que se refiere

a EGNOS, se trata sólo de una

estimación prudente.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

32

**62.** El _cometido y el mandato_ de la ECG _con respecto a EGNOS adolecía de_
_falta de claridad_ . Los Estatutos de la ECG sólo mencionaban que debe
«supervisar la integración óptima del sistema EGNOS en el programa
Galileo». De conformidad con el Acuerdo tripartito [57], la ESA era responsable, a través de su programa ARTES-9, del desarrollo técnico
y del funcionamiento de EGNOS. Sin embargo, estos textos reglamentarios no clarifican quién se encargaba de la gestión global del
programa EGNOS. A raíz de esta _falta de un gestor del programa,_ EGNOS
claramente careció de una visión estratégica a largo plazo [58], lo que
provocó incertidumbre, retrasos y sobrecostes ( _**anexo II**_ ).

**63.** Aunque la decisión de _integrar EGNOS en las negociaciones del contrato de_
_concesión_ garantizó la continuidad de la financiación comunitaria, al
mismo tiempo entorpeció la realización del programa EGNOS, debido

a que:

a) los retrasos en las negociaciones del contrato de concesión postergaron los plazos de desarrollo tecnológico de EGNOS;

b) todas las actividades relacionadas con el nombramiento de un
operador económico para EGNOS fueron canceladas, ya que se
trataba de la responsabilidad del concesionario de Galileo.

Además, la necesidad de celebrar un acuerdo marco para EGNOS intensificó la complejidad de las negociaciones del contrato de concesión.

**64.** El _marco institucional_ de EGNOS _resulta muy complejo._ Los distintos participantes financieros de EGNOS tienen prioridades diferentes. Como
propietaria de los activos de EGNOS durante el período de vigencia
del programa ARTES-9, la ESA actúa en nombre de los países que
tengan un interés financiero en el mismo. Cualquier traspaso de responsabilidad en la gestión de proyectos no puede hacerse sin su
consentimiento [59] . La Comisión no detenta ningún derecho de propiedad con respecto a EGNOS, aunque por mediación de la GSA, y de
conformidad con el Reglamento (CE) n [o] 1321/2004, debería convertirse en propietaria de los activos de EGNOS. El hecho de que la ECG
no dispusiera de un mandato claro como gestor del programa EGNOS
suscitó dudas acerca de si estaba autorizada a negociar un acuerdo
marco para EGNOS.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

57 Acuerdo entre la Comunidad

Europea, la Agencia Espacial

Europea y la Organización Europea

para la seguridad de la navegación

aérea relativo a una contribución

europea al desarrollo de un

sistema mundial de navegación

por satélite (GNSS), firmado en

1998 (DO L 194 de 10.7.1998,

p. 16).

58 Por ejemplo: compromiso

financiero a largo plazo,

especificaciones técnicas estables,

transición clara hacia una futura

gobernanza, establecimiento

de prioridades en términos de

objetivos en cuanto a la extensión

de EGNOS fuera de Europa, visión

clara sobre la complementariedad

de los sistemas EGNOS y Galileo.

59 En virtud de los acuerdos

bilaterales entre la ESA y ocho

proveedores nacionales de

servicios de tráfico aéreo (servicios

de gestión) y otras agencias.

33

**65.** Además, la ECG se concentró en cuestiones institucionales, financieras
y de cooperación internacional, y _dedicó un tiempo limitado y esca-_
_sos recursos para el desarrollo preliminar de un conjunto de factores_
_que permitieran poner en marcha los servicios_ para EGNOS: la ECG no
explotó los resultados del desarrollo del mercado relativos al VI PM
de forma centralizada (apartado 56) y no puso en práctica el plan de
penetración del mercado de EGNOS.

**GOBERNANZA DEL SECTOR PÚBLICO INADECUADA**

**66.** Las secciones siguientes se centran en el reparto de funciones y en la
forma en que la Comisión desempeñó su papel como promotor principal del programa Galileo.

**REPARTO DE FUNCIONES POCO DEFINIDO**

**67.** El reparto de funciones entre las entidades participantes en la fase de
desarrollo y validación del programa (UE y Estados miembros de la
ESA, Comisión, ECG y ESA) no estaba claramente definido.

**68.** La capacidad de la ECG de gestionar el programa de forma eficaz se vio
afectada por algunos aspectos.

a) Su estructura de gobernanza ( _**gráfico 2**_ )
Los Estatutos de la ECG le confirieron una función de supervisión
con respecto a los trabajos de desarrollo tecnológico que la ESA
debía efectuar, la cual, sin embargo, era a la vez miembro fundador de la ECG (y, por lo tanto, estaba representada en el Comité
ejecutivo y en el Consejo de Administración) y «contratista» (beneficiaria de la financiación y responsable de la ejecución con arreglo al acuerdo celebrado con la ECG). Debido a este conflicto de
intereses, en la práctica la ECG no se encontraba en una posición
que le permitiese supervisar a la ESA eficazmente.

b) Su carácter provisional.
El hecho de poner término a sus actividades antes del final de la fase
de desarrollo y validación le restó competencia al respecto [60] .

60 La Comisión reconoció, en

su comunicación de mayo

de 2007, que el calendario de

transferencia de las actividades

de la ECG a la GSA el 1 de enero

de 2007 no estaba a la altura

de las expectativas (…). La GSA

estaba todavía en curso de

establecimiento y sus relaciones

con la Comisión y la ESA no

estaban claramente definidas.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

34

**69.** El acuerdo ESA/ECG sobre la ejecución de las actividades de desarrollo
tecnológico en la fase de desarrollo y validación (negociado por la
Comisión antes de que la ECG comenzase a ser operativa [61] ) no era lo
suficientemente específico (los acuerdos ESA-Eumetsat [62] [63] hubiesen
constituido un modelo más apropiado), lo que restó precisión a las
normas aplicables a la adjudicación de los contratos [64], al traspaso
de responsabilidad en la gestión de proyectos, a la elaboración de
informes y a la puesta en funcionamiento [65] . El acuerdo no determinó
claramente las funciones de los distintos participantes. Ateniéndose
al espíritu del acuerdo marco entre la ESA y la Comunidad Europea [66],
estas funciones hubiesen debido ser complementarias: la ESA en su
calidad de entidad competente en cuestiones técnicas, la Comisión
encargada de la dimensión política y la ECG responsable de las necesidades de los usuarios y de la certificación.

**70.** La ESA estaba implicada en la gestión del programa (a través de la ECG)
y a la vez era responsable de la gestión corriente de las actividades
de desarrollo tecnológico de Galileo y de EGNOS.

**71.** Esta imprecisión en el reparto de las funciones dio lugar a posturas poco
claras con respecto a la asunción de responsabilidad. Numerosas decisiones relacionadas con Galileo se vieron afectadas por el hecho de
que ninguno de los participantes (Comisión, ECG, ESA, Estados miembros) asumió la plena responsabilidad al respecto, por ejemplo: la
decisión a favor de una separación de las fases de desarrollo y despliegue, la elección de una APP, la aceptación de la propuesta de
fusión de los licitadores, el acuerdo ESA/ECG, el establecimiento de
un presupuesto incompleto, los retrasos en el desarrollo tecnológico
de EGNOS y la organización industrial de la IOV.

**72.** Las intervenciones de los Estados miembros en la gestión de los componentes individuales de los programas también contribuyeron a complicar la gestión del programa (apartados 23 y 49).

61 Posteriormente fue adoptado

formalmente por el Consejo de

Administración de la ECG y firmado

por el Director ejecutivo.

62 Eumetsat (la Organización

europea para la explotación de

satélites meteorológicos) es una

organización intergubernamental,

creada para prestar sus servicios

a 21 miembros y nueve Estados

cooperantes.

63 La ESA se encarga del desarrollo

del segmento espacial de los

programas Eumetsat, y Eumetsat

es responsable del sistema

global. Los acuerdos entre la ESA

y Eumetsat abordan de forma más

específica aspectos como:

- la responsabilidad financiera,

su desglose en precio industrial

y en costes para la ESA, así

como los procedimientos para

garantizar el cumplimiento de

los límites de responsabilidad

financiera;

- la utilización de un margen de

gestión y de procedimientos de

aprobación;

- el establecimiento de líneas de

comunicación claras;

- unos procedimientos claros para

gestionar las modificaciones del

contrato que no están cubiertas

por los trabajos previstos

inicialmente;

- la propiedad física e intelectual.

64 La ESA aplica el principio del «justo retorno» en el marco de su política industrial. En otros términos, un país que abone una

contribución a la ESA recibirá, dentro de cierto margen, contratos industriales de un valor equivalente al de esta contribución. En

teoría, este principio sólo puede aplicarse al 50 % del presupuesto para el desarrollo y la validación. En la práctica, no resulta posible

aplicar tales normas al 50 % de una actividad que se gestiona como si fuera única e indivisible.

65 Por ejemplo, sobre la ejecución y la financiación de ciertas modificaciones del contrato, como la autentificación, el intercambio de

datos, el servicio de posicionamiento de alta precisión y el acuerdo de 5 de diciembre.

66 Acuerdo marco entre la Comunidad Europea y la Agencia Espacial Europea (DO L 261 de 6.8.2004, p. 64).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

35

**ESTRUCTURA DE GOBERNANZA DE LA ECG**

La ECG estaba dirigida por un Director ejecutivo, cuatro consejos y un Comité ejecutivo. Todos los
temas del orden del día del Consejo de Administración se prepararon en las reuniones del Comité
ejecutivo y se debatieron primero a nivel de los Estados miembros de la UE en el Consejo de
Supervisión y a nivel de los Estados miembros de la ESA en el Consejo del programa de navegación
por satélite (PB-Nav). La ESA y la Comisión disponían de idéntico número de votos en el Consejo de
Administración, por lo que cualquier toma de decisión debía realizarse por consenso.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

36

**EL PROGRAMA CARECÍA DE PROMOTORES Y SUPERVISORES**
**DE ELEVADAS COMPETENCIAS ESTRATÉGICAS**

**73.** Entre 1999 y 2004, la Comisión desempeñó un papel activo en el lanzamiento y puesta en marcha del programa. Los retrasos y los sobrecostes se hicieron patentes durante el año 2005, pero no se tomaron
medidas correctoras significativas hasta marzo de 2007.

**74.** A lo largo del programa, la Comisión, en su calidad de promotor principal,
no tuvo en cuenta varios principios de gestión, como:

a) la fijación de objetivos claros, realistas y aceptables: el programa
tiene múltiples objetivos, que originan expectativas muy diversas
en las partes interesadas. Además de responder a motivos políticos, económicos y tecnológicos (apartado 7), los Estados miembros consideran que Galileo constituye un medio de consolidar
la industria espacial europea. Para ciertos Estados miembros, la
posibilidad de utilizar el sistema con fines militares o de defensa
también ha representado un objetivo muy importante. La Comisión
no dio prioridad a los objetivos del programa;

b) la definición de estrategias apropiadas y los instrumentos para
aplicarlas: la Comisión no ha seguido una orientación estratégica
a largo plazo para los programas EGNOS y Galileo [67], sino que
se ha centrado en objetivos y decisiones a corto plazo, como

muestran:

i) la inexistencia de una hoja de ruta para EGNOS y Galileo. Cuestiones como, por ejemplo, el futuro modelo de explotación de
Galileo y EGNOS, la aplicación de las prioridades del sistema
(por ejemplo, definir qué servicio debe ponerse en marcha
primero) o el desarrollo de mercados de aviación no civil para
EGNOS seguían pendientes de resolución al final de 2008;

ii) los problemas que se plantearon en la negociación de un
acuerdo marco para EGNOS. Puesto que forman parte de la
política europea de navegación por satélite, la Comisión propuso unificar los programas EGNOS y Galileo en un único proyecto: los programas europeos de navegación por satélite,
pero ello se hizo sin el acuerdo previo de las demás partes
interesadas de EGNOS (apartados 5 y 64) y sin tomar verdaderamente en consideración la complejidad del marco institucional. Se encomendó a la ECG (y posteriormente a la GSA) la
negociación de este acuerdo, pero al final de 2008 todavía no
se habían producido avances. En consecuencia, con la salvedad
de las cuestiones técnicas (gestionadas por la ESA), ninguna
entidad estaba habilitada para tomar decisiones importantes
relativas a EGNOS y a dirigir el programa;

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

67 Como, por ejemplo, la

complementariedad de los dos

programas, los modelos para la

futura explotación de EGNOS

y de Galileo o la aplicación de las

prioridades del sistema.

37

iii) la preocupación de la Comisión por hacer pasar el programa de
una reunión del Consejo a la siguiente (véanse, por ejemplo,
los apartados 21 y 22 sobre la comunicación de la Comisión
de 6 de octubre de 2004);

c) la creación de una futura organización (permanente): entre julio
de 1999 y diciembre de 2006, la Comisión encargó sucesivamente
a seis estructuras temporales diferentes que aportasen un apoyo
técnico a la gestión del programa Galileo o que desempeñasen la
tarea de gestión de forma efectiva. La ECG, que era la quinta de
estas iniciativas, constituía una organización flexible y especializada, con espíritu empresarial, que hubiese podido desempeñar
la función de gestor del programa eficazmente. Sin embargo, su
posición se vio debilitada por su naturaleza temporal [68], su estructura de gobernanza ( _**gráfico 2**_ ) y su falta de competencias;

d) la existencia de competencias apropiadas para poner en práctica
todos los componentes del programa gestionados y supervisados
por el sector público: al crear la ECG, la Comisión no prestó suficiente atención al hecho de que se trataba de una nueva organización y que no poseía experiencia ni competencias suficientes para
desempeñar sus tareas (véase también el apartado 41, letra b));

e) la previsión en materia de gestión de riesgos: al inicio del programa, la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta los riesgos
vinculados a la concesión Galileo (por ejemplo, el riesgo de mercado, el riesgo vinculado a la concepción y el riesgo tecnológico)
(véase también el apartado 41, letra a) y el _**recuadro 2**_ ) y, por
tanto, emprendió el proceso de concesión sin llevar a cabo los
preparativos necesarios;

f) la toma de decisiones en el momento oportuno sobre todos los
aspectos del programa: la Comisión no examinó lo suficiente de
forma crítica ni controló los informes de situación de la ECG y sus
comunicaciones retomaron invariablemente el tono optimista de
las declaraciones oficiales de la ECG. Por ello, la Comisión no
solicitó ni tomó medidas correctoras significativas hasta marzo
de 2007, pese a que el plazo relativo a la concesión se postergara,
cada año, otros doce meses.

68 Incluso antes de que la ECG

comenzase a ser operativa, la

Comisión publicó una propuesta

de Reglamento del Consejo que

preveía su sucesión por la GSA

(COM(2003) 471 final

de 31 de julio de 2003).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

38
#### CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

**75.** La gestión de la fase de desarrollo y validación era inadecuada. El programa Galileo se vio confrontado a problemas a distintos niveles:

a) la ECG no constituía un sólido gestor del programa, ni ningún
otro organismo asumió este papel. Tampoco logró alcanzar la
mayor parte de sus objetivos, aunque ello fue debido a factores
que estaban en gran medida fuera de su control;

b) el programa carecía de promotores y supervisores de elevadas
competencias estratégicas: la Comisión no dirigió el programa
de forma proactiva, por lo que careció de verdadero liderazgo. La
gestión del programa adoleció de cierto número de deficiencias:
inexistencia de objetivos realistas y de una estrategia y aptitudes
apropiadas, insuficiencia de los trabajos preparatorios y lentitud
de reacción antes de la adopción de medidas correctoras;

c) a raíz de sus distintas expectativas en cuanto al programa, los
Estados miembros intervinieron en el interés de sus industrias

nacionales, lo que dio lugar al bloqueo de las decisiones. Si bien
se llegó a arreglos al respecto, éstos ocasionaron problemas de
aplicación, retrasos y, en última instancia, sobrecostes.

**¿CUÁLES ERAN LOS FACTORES RESPONSABLES**
**DE QUE EL PROCESO DE CONCESIÓN NO TUVIERA ÉXITO?**

**76.** Los trabajos preparatorios y la concepción de la APP fueron inadecuados.
Por este motivo, la ECG tuvo que negociar una APP irrealista (apartados 35 a 42).

**¿QUÉ FACTORES EXPLICAN LOS RETRASOS**
**Y LOS SOBRECOSTES COMUNICADOS EN MATERIA**
**DE DESARROLLO TECNOLÓGICO?**

**77.** La tarea de supervisar las actividades de desarrollo tecnológico, que
incumbía a la ECG, se vio gravemente limitada por cuestiones de
gobernanza, un presupuesto incompleto, retrasos y la organización
industrial de la fase de desarrollo y validación (apartados 43 a 50).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

39

**¿EN QUÉ MEDIDA EL GASTO EN ACTIVIDADES**
**DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO HA RESULTADO**
**BENEFICIOSO PARA EL PROGRAMA GALILEO?**

**78.** La discontinuidad, el carácter inapropiado del VI PM para la financiación
de las actividades de desarrollo del mercado, la falta de un enfoque
global de desarrollo del mercado y los retrasos explican la utilidad
limitada de los resultados de IDT (apartados 51 a 57).

**¿DE QUÉ FORMA LA ECG GARANTIZÓ LA INTEGRACIÓN**
**DE EGNOS EN GALILEO?**

**79.** La integración de EGNOS en Galileo sólo tuvo un éxito parcial debido
a que el mandato de la ECG adolecía de falta de precisión, la decisión
de incluir a EGNOS en las negociaciones de concesión obstaculizó la
realización del programa EGNOS, el marco institucional de EGNOS no
estaba claro y la ECG no dedicó suficientes esfuerzos al desarrollo
del mercado para EGNOS (apartados 58 a 65).

**¿SE HABÍA GESTIONADO EL PROGRAMA GALILEO**
**DE FORMA ADECUADA?**

**80.** La gobernanza del programa era inadecuada. El reparto de funciones
entre las entidades participantes en la fase de desarrollo y validación
del programa (UE y Estados miembros de la ESA, Comisión, ECG y ESA)
no estaba claramente definido. La Comisión no desempeñó un liderazgo adecuado en el desarrollo y la gestión de Galileo (apartados 66
a 74).

**ENSEÑANZAS QUE SE PUEDEN EXTRAER**
**PARA EL FUTURO**

**81.** La organización del programa Galileo se ha modificado considerablemente desde 2007, pero muchas de las enseñanzas que se pueden
extraer de la ECG son pertinentes tanto para la continuidad de este
programa como para posibles futuras empresas conjuntas o programas industriales.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

40

**82.** La Comisión se ha propuesto como _gestor del programa,_ un papel arduo
para el que cuenta con limitada experiencia. Si bien a corto plazo esta
solución puede resultar oportuna, esta institución debe plantearse si
es la solución más apropiada a largo plazo. El Tribunal propone las
recomendaciones siguientes.

**83.** Galileo sólo podrá tener éxito si mantiene una dirección clara. Las decisiones relativas a su futuro no pueden ser tomadas por la Comisión únicamente, pero es indispensable contar con un liderazgo definido.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

41

**84.** Pese al fracaso de las negociaciones de concesión, se ha sentado una
base para una concesión Galileo en el futuro. Sin embargo, cualquier tentativa posterior de participación de la financiación privada
debe estar fundamentada en una evaluación más realista de lo que
es comercializable y determinar si una APP es realmente viable. Cabe
señalar que diversos modelos de explotación han tenido éxito en el
caso de otros proyectos internacionales de navegación por satélite,
como Inmarsat, Intelsat, Eutelsat o Eumetsat.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

42

**85.** En función de la decisión relativa al posicionamiento de Galileo como sistema comercial (véase la recomendación 2), la Unión Europea deberá
fomentar un desarrollo temprano del mercado para los ingresos vinculados a Galileo y a EGNOS (para generar ingresos directos destinados
a compensar los gastos) o aceptar la financiación del coste eventual
de Galileo (potencialmente 10 000 millones de euros durante los 20
años siguientes). En el primero caso, sería conveniente establecer un
marco apropiado para los usuarios.

**86.** La Comisión ha creado posteriormente otras empresas conjuntas (SESAR,
ITER y varias Iniciativas Tecnológicas Conjuntas (ITC)). La experiencia
de Galileo sugiere que el enfoque que debe adoptarse para estas
nuevas empresas ha de estar bien planificado y ser realista.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

43

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en
Luxemburgo en su reunión del día 14 de mayo de 2009.

_**Por el Tribunal de Cuentas**_

Vítor Manuel da Silva Caldeira

_Presidente_

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

44

**AGENCIA ESPACIAL EUROPEA**

La Agencia Espacial Europea ( _European Space Agency_, ESA) es una organización intergubernamental, cuya forma actual data de su creación en 1975
tras la fusión de dos agencias ya existentes, la Organización Europea para el
Desarrollo y Lanzamiento de Vehículos Espaciales ( _European Launcher Deve-_
_lopment Organisation_, ELDO) y la Organización Europea para la Investigación
Espacial ( _European Space Research Organisation_, ESRO). La ESA cuenta con 18
Estados miembros: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia,
Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal,
Reino Unido, República Checa, Suecia y Suiza. Los organismos espaciales de
estos países están representados en el consejo de la ESA.

La ESA tiene como objetivo garantizar y fomentar, con fines exclusivamente
pacíficos, la cooperación entre los Estados europeos en materia de investigación y tecnología espaciales y de sus aplicaciones, para su utilización en el
ámbito científico y en los sistemas espaciales operativos de aplicaciones.

Las actividades de la ESA se subdividen en dos categorías, «obligatorias»
y «facultativas». Los programas que se ejecutan en el marco del presupuesto
general y del presupuesto del programa científico son «obligatorios» y engloban las actividades de base de la Agencia (estudios de futuros proyectos, investigación tecnológica, inversiones técnicas compartidas, sistemas
de información y programas de formación). Todos los Estados miembros
contribuyen financieramente a estos programas en función de su PNB. En
los programas restantes, denominados «facultativos», participa un número
reducido de Estados miembros que pueden decidir libremente su nivel de
participación. Tanto ARTES-9 como GalileoSat son programas facultativos. Los
gastos presupuestarios de la ESA para 2006 se aproximaban a 3 000 millones
de euros.

La ESA y la Comunidad Europea son dos organizaciones independientes
que cuentan con Estados miembros diferentes y se rigen por reglamentos
y procedimientos distintos; de hecho, la ESA no está sujeta a la reglamentación comunitaria.

Un acuerdo marco celebrado entre la ESA y la Comunidad Europea (en vigor
desde mayo de 2004) oficializa la cooperación entre ambas instituciones. La
política espacial europea, adoptada en mayo de 2007, armoniza el enfoque
de la ESA y el de cada Estado miembro de la UE y crea, por vez primera, un
marco político común para las actividades espaciales en Europa.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

45

**DATOS, CIFRAS Y EJEMPLOS RELATIVOS A EGNOS**

**COMPARACIÓN ENTRE EGNOS Y GALILEO**

|Col1|EGNOS|Galileo|
|---|---|---|
|Vínculo con otros GNSS|Mejora las señales del GPS y de GLONASS|Totalmente independiente de otros<br>GNSS|
|Servicios|3: OS, SoL, SAR|5: OS, CS, PRS, SoL, SAR|
|Cobertura|Regional (Europa)|Global|
|Segmento espacial|3 transpondedores en satélites<br>geoestacionarios (GEO) en órbita<br>a 36 000 km|30 satélites en órbita terrestre media<br>(MEO) a 23 000 km|
|Segmento terrestre|4 centros de control de las misiones<br>(_Mission Control Centres_, MCC)<br>34 estaciones de telemetría y control<br>de integridad (_Ranging and Integrity_<br>_Monitoring Stations_, RIMS)<br>6 estaciones terrestres de navegación<br>(_Navigation Land Earth Stations_, NLES)|3 centros de control Galileo<br>(_Galileo Control Centres_, GCC)<br>20 estaciones sensoras Galileo<br>(_Galileo Sensor Stations_, GSS)<br>5 estaciones de enlace ascendente<br>en banda S<br>10 estaciones de enlace ascendente<br>en banda C|
|Financiación|ESA, Comisión Europea, Eurocontrol,<br>EOIG y partes interesadas de la ECG|ESA, Comisión Europea, China e Israel|

**FUENTES DE FINANCIACIÓN DE EGNOS**

**Fuentes de financiación de EGNOS (total 630 millones de euros, precios de 2001)**
**fondos asignados entre 1995 y 2007**

Eurocontrol

EOIG

26 %

_Fuente_ : estimaciones del TCE.

Partes interesadas

de la ECG
7 % Comisión
Europea
(RTE-T + VII PM)

28 %

Estados

miembros

de la ESA (ARTES)

37 %

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

46

**EGNOS NO DESARROLLÓ UNA VISIÓN A LARGO PLAZO**

Los objetivos del sistema EGNOS se adaptaron paulatinamente a la evolución
del programa, que pasó de un sistema de demostración a un programa operativo de pleno derecho, si bien adoleció de una falta de estrategia a largo
plazo y de compromiso a nivel político. Cabe citar a este respecto que:

a) las subvenciones de EGNOS concedidas por la Comisión Europea se abonaron en tramos anuales y se recibieron sistemáticamente con retraso.
Éste también fue el caso de las contribuciones de los Estados miembros
de la ESA. Por consiguiente, algunas actividades del programa fueron
aplazadas, lo que provocó cierta incertidumbre acerca de la planificación
de la fase de despliegue del mismo;

b) las exigencias de cambio a mitad de recorrido, una evolución de las
normas y la aparición de nuevas ideas con respecto a la certificación del
sistema ocasionaron retrasos y costes suplementarios;

c) en septiembre de 2008 todavía no se disponía de una hoja de ruta
para EGNOS;

d) pese a la disponibilidad de la señal OS de EGNOS en julio de 2006, en
septiembre de 2008 el sistema todavía no se había declarado operativo
debido a cuestiones relativas a la responsabilidad civil, a la incertidumbre acerca del futuro del programa en términos de financiación y de
gobernanza, así como a la reticencia de la Comisión a aceptar el sistema
en el plano técnico;

e) a pesar de los esfuerzos de la ESA y la ECG para demostrar las capacidades
de EGNOS en otros continentes (por ejemplo, en África, China y América
del Sur), no existe una verdadera estrategia de respaldo a EGNOS fuera
de Europa;

f) en la estructura organizativa de la ECG, EGNOS pasó a formar parte de
la división técnica, en lugar de ser considerado plenamente un programa intersectorial. Hasta 2006 la ECG no recibió de la Comisión los
medios financieros necesarios para realizar estudios específicos relativos
a EGNOS.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

47

**COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL MARCO DE GALILEO**

La UE ha celebrado varios acuerdos internacionales relativos a Galileo.

Se han firmado acuerdos de cooperación con los Estados Unidos (2004)
y Rusia (2006) con el fin de garantizar la interoperabilidad y la compatibilidad entre Galileo y los sistemas globales de navegación por satélite (GNSS)
existentes, como los sistemas GPS y GLONASS.

Los acuerdos de cooperación con China (2003) e Israel (2004) dieron lugar
a la adhesión a la ECG, respectivamente, del centro NRSCC y de la empresa
Matimop.

También se han firmado acuerdos de cooperación general con Ucrania (2005),
la India (2005), Marruecos (2005) y Corea del Sur (2006), pero éstos no condujeron a una participación concreta o a la adhesión a la ECG.

El propósito de estos acuerdos consistía en minimizar los riesgos tecnológicos y políticos, favorecer y reforzar los conocimientos especializados a nivel
industrial y político, estimular el suministro de aplicaciones del sistema,
penetrar los mercados de terceros países, promover Galileo como norma
internacional y preparar el terreno para la instalación de los componentes
del segmento terrestre en distintas regiones del planeta.

Las relaciones con las empresas china e israelí se vieron deterioradas por la
disolución de la ECG y los problemas resultantes del traspaso de los acuerdos
correspondientes a la GSA. Asimismo, las discusiones relativas a la cooperación con otros países, como Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile
y México, también se interrumpieron tras la liquidación de la ECG.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

48

|Síntesis de la evaluación|A. Ámbito de aplicación del proyecto|A.1 Selección del proyecto|Galileo era un proyecto único en su género y la decisión de realizarlo en la práctica fue de índole política. El Consejo lo aprobó a raíz de una iniciativa de la Comisión al inicio de los años noventa y con i fó a ésta su gestión. Posteriormente, a propuesta de la Comisión y con el i fn de lanzar la fase de desarrollo, se decidió recurrir a una asociación público-privada o a una concesión para lograr un consenso político entre los Estados miembros. Se previó que la gestión y la i fnanciación de las fases posteriores se inscribirían dentro de este marco. A este respecto véanse las sucesivas comunicaciones y estudios de la Comisión y las conclusiones del Consejo de 1994 a 2003.|A.2 De i fnición de los requisitos del proyecto|Como se desprende de los trabajos preparatorios de la Comisión y de las decisiones adoptadas por el Consejo, el sector público europeo expuso sus requisitos en términos muy generales. La concesión propuesta debía abarcar la i fnanciación y gestión del despliegue y la explotación — incluido el aprovisionamiento — del sistema Galileo. Con este i fn, el concesionario tenía que garantizar la adjudicación, lanzamiento, funcionamiento, explotación y mantenimiento del sistema y de sus componentes durante el período objeto de la concesión con el i fn de prestar los cinco servicios vinculados a los satélites de Galileo y de garantizar el subsiguiente desarrollo de aplicaciones posteriores. La integración de la gestión y prestación de servicios de EGNOS también se tuvieron en cuenta en las disposiciones contractuales de la concesión de Galileo. Los trabajos preparatorios de la Comisión para la concesión suscitaron numerosas dudas con respecto a varias cuestiones fundamentales, como el modelo de ingresos correspondiente y la transición de la fase de desarrollo a la de despliegue. Pese a que esbozó brevemente algunas de las exigencias para la participación del sector privado en el proyecto, la Comisión no llegó a trazar una estrategia del sector público que pudiera proponerse al sector privado. Por consiguiente, los trabajos preparatorios de la Comisión no permitieron presentar al sector privado exigencias y requisitos claros por lo que se re i fere a la concesión de Galileo propuesta.|
|---|---|---|---|---|---|
|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|No evaluado<br>(elección<br>política)|No evaluado<br>(elección<br>política)|En parte|
|**Organismo**<br>**competente**|**Organismo**<br>**competente**|**Organismo**<br>**competente**|Comisión<br>(Consejo)|Comisión<br>(Consejo)|Comisión<br>(Consejo)|
|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|_¿De qué forma el organismo_<br>_f scalizado clasif có por orden de_<br>_prioridad los proyectos potenciales?_<br>_¿Utilizó ese orden de prioridad para su_<br>_realización?_|_¿De qué forma el organismo_<br>_f scalizado clasif có por orden de_<br>_prioridad los proyectos potenciales?_<br>_¿Utilizó ese orden de prioridad para su_<br>_realización?_|_¿Expuso claramente sus requisitos_<br>_desde el inicio el organismo_<br>_f scalizado? ¿Los expresó en términos_<br>_de realizaciones, precisando las_<br>_obligaciones específ cas a las que iba_<br>_a estar sujeto el sector privado?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

49

|A.3 Capacidades del sector privado|Los trabajos preparatorios de la Comisión llegaron a una conclusión favorable, aunque en términos generales, acerca de la viabilidad de una concesión, frente al otro modelo posible de empresa común (en forma de cuota de capital en la ECG). Se consideró que el sector privado era reticente a participar e invertir en esta última debido a la incertidumbre acerca de los rendimientos i fnancieros previstos y el riesgo de con l fictos de interés en la fase de desarrollo y validación. También llegó a una conclusión positiva sobre las capacidades del sector privado europeo para la ejecución del sistema y la prestación de servicios Galileo gracias a unos conocimientos técnicos bien establecidos y a su experiencia probada en la i fnanciación y gestión de grandes proyectos. Sin embargo, como se menciona en el apartado A.2, los requisitos del proyecto no eran los su i fcientemente claros. Por consiguiente, la evaluación de las capacidades del sector privado para satisfacer estos requisitos seguía siendo demasiado general. La Comisión no se encontraba pues en posición de realizar una evaluación preliminar de las capacidades del sector privado.|A.4 Evaluación de las ventajas potenciales|La elección de poner en marcha Galileo a través de una APP se fundamentaba en los argumentos siguientes (véase la comunicación de la Comisión de 10 de febrero de 1999): i fnanciación complementaria, mejora de la concepción del proyecto, optimización global de los recursos, mejor utilización del servicio, importancia central concedida a las necesidades de los usuarios y mejor gestión de los costes. Un estudio realizado a petición de la Comisión permitió establecer una lista de objetivos: alcanzar la plena capacidad operativa con la mayor brevedad (a principios de 2008 sería lo óptimo) con el i fn de aprovechar las oportunidades en el mercado del GNSS, obtener una proporción signi i fcativa del coste de despliegue a través de la i fnanciación privada (dos tercios aproximadamente), lograr una optimización de los recursos (al optimizar la solución y el sistema técnicos, la competencia y la e i fcacia en materia de adjudicación pública, así como al acceder a un nivel apropiado de transferencia del riesgo y al crear incentivos i fnancieros para los resultados), implicar a la industria europea con el i fn de que pueda bene i fciarse de los contratos para la construcción del sistema y la producción de los equipos de usuarios, conferir al sector privado la responsabilidad de garantizar que los resultados y especi i fcaciones del sistema cumplen las exigencias del mercado y del sector público, maximizar la generación de ingresos por el mercado, reducir la necesidad de gasto público y distribuir la contribución pública a lo largo de un período más prolongado y, por último, optimizar el coste global del ciclo de vida introduciendo una mayor e i fciencia por parte del sector privado. El estudio reconocía que un proyecto con un número de objetivos tan elevado precisaría llegar a soluciones de compromiso. Sin embargo, los trabajos preparatorios de la Comisión no preveían soluciones de compromiso. Además, estos objetivos generales no eran lo bastante especí i fcos para la concesión de Galileo propuesta. La Comisión hubiese debido elaborar una estrategia que precisase, por ejemplo: i) las preferencias del sector público para la explotación comercial de Galileo; ii) la estrategia del sector público para garantizar una transición práctica con el i fn de resolver la cuestión de las interdependencias entre las fases de desarrollo y de despliegue. Tales elementos hubiesen podido utilizarse posteriormente como evaluación válida y criterios de selección sobre cuya base examinar las ofertas presentadas durante el procedimiento de licitación.|
|---|---|---|---|
|**A.3 Capacidades del sector privado**|En parte|En parte|En parte|
|**A.3 Capacidades del sector privado**|Comisión|Comisión|Comisión<br>(Consejo)|
|**A.3 Capacidades del sector privado**|_¿Llevó a cabo el organismo f scalizado_<br>_una evaluación preliminar de las_<br>_capacidades del sector privado_<br>_en cuanto a la satisfacción de los_<br>_requisitos?_|_¿Llevó a cabo el organismo f scalizado_<br>_una evaluación preliminar de las_<br>_capacidades del sector privado_<br>_en cuanto a la satisfacción de los_<br>_requisitos?_|_¿Llevó a cabo el organismo f scalizado_<br>_una evaluación preliminar de las_<br>_ventajas que pretendía obtener?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

50

|Síntesis de la evaluación|A.5 Objetivos políticos más generales (incluidos los aspectos reglamentarios)|El proyecto Galileo está sujeto a consideraciones estratégicas (por ejemplo, un eventual uso con i fnes militares). Los Estados miembros no han logrado alcanzar un acuerdo sobre tales cuestiones. No obstante, se ha previsto que aproximadamente una tercera parte de los ingresos potenciales de Galileo proceda de la utilización del PRS (servicio público regulado) por parte, entre otros, de los servicios de urgencias, las fuerzas de seguridad y las fuerzas armadas. El desarrollo de las aplicaciones GNSS depende también en gran medida de las medidas reglamentarias que deben introducirse tanto en los Estados miembros como en la UE. Se estimaba que aproximadamente un tercio de los ingresos potenciales dependía del apoyo legislativo del sector público, sin el cual el sector privado no puede anticipar los ingresos. Sin embargo, la Comisión no presentó un plan para potenciar las posibilidades de éxito de Galileo mediante medidas reglamentarias.|A.6 Selección de la forma de asociación más apropiada|La opción de la adjudicación pública tradicional no fue analizada en los trabajos preparatorios de la Comisión, que se limitó a examinar: i) la elaboración de un plan de negocio para el programa Galileo, ii) la estructura apropiada para una APP. Los trabajos preparatorios de la Comisión contemplan la propuesta de una APP en forma de modelo de concesión, frente a un modelo de empresa común. Contrariamente a una de las recomendaciones de dos estudios realizados por PricewaterhouseCoopers (noviembre de 2001 y enero de 2003), no llegó a elaborarse ningún comparador del sector público destinado a proporcionar un punto de referencia para medir el conjunto de las ventajas de las ofertas del sector privado para la APP, y mejorar por tanto la posición negociadora del sector público.|A.7 Innovación|En sus trabajos preparatorios, la Comisión reconoció la necesidad de innovar en la concesión de Galileo propuesta, pero no de i fnió de forma precisa a qué nivel ni de qué forma sería posible llevar a cabo esta innovación. La Comisión no realizó otros trabajos preparatorios. Al inicio del procedimiento de selección de la concesión, la documentación relativa a la licitación alentaba a los licitadores a proponer soluciones innovadoras autorizándoles a presentar variantes de sus ofertas. No obstante, la falta de requisitos claros para la concesión de Galileo (véase el apartado A.2) hizo que resultase imposible considerar la innovación como factor prioritario durante el procedimiento de selección.|A.8 Evaluación de riesgos|En la fase preparatoria, no se realizó ningún examen de la distribución de riesgos, lo cual habría sido posible en caso de que se hubiesen establecido requisitos claros para el sector privado.|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|En parte|En parte|No|No|En parte|En parte|No|
|**Organismo**<br>**competente**|**Organismo**<br>**competente**|Comisión<br>(Consejo)|Comisión<br>(Consejo)|Comisión<br>(Consejo)|Comisión<br>(Consejo)|Comisión|Comisión|Comisión|
|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|_¿Evaluó el organismo f scalizado el_<br>_impacto que unos objetivos políticos_<br>_más generales podrían tener en el_<br>_proyecto?_|_¿Evaluó el organismo f scalizado el_<br>_impacto que unos objetivos políticos_<br>_más generales podrían tener en el_<br>_proyecto?_|_¿Examinó el organismo f scalizado_<br>_otras posibles formas de responder_<br>_a sus necesidades, como la_<br>_adjudicación pública tradicional o la_<br>_privatización, antes de optar por la_<br>_f nanciación pública-privada y la_<br>_concesión?_|_¿Examinó el organismo f scalizado_<br>_otras posibles formas de responder_<br>_a sus necesidades, como la_<br>_adjudicación pública tradicional o la_<br>_privatización, antes de optar por la_<br>_f nanciación pública-privada y la_<br>_concesión?_|_¿Determinó el organismo f scalizado_<br>_con antelación las posibilidades_<br>_de innovación en ámbitos como_<br>_la concepción, la construcción, el_<br>_funcionamiento y la f nanciación del_<br>_proyecto?_|_¿Determinó el organismo f scalizado_<br>_con antelación las posibilidades_<br>_de innovación en ámbitos como_<br>_la concepción, la construcción, el_<br>_funcionamiento y la f nanciación del_<br>_proyecto?_|_¿Estudió el organismo f scalizado con_<br>_antelación la apropiada distribución_<br>_de los riesgos del proyecto entre_<br>_las partes de los sectores público_<br>_y privado vinculadas al mismo?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

51

|A.9 Asequibilidad y optimización de los recursos probable|A pesar de que se hayan determinado en la fase preparatoria los riesgos y di i fcultades que deben superarse antes del establecimiento de una concesión con socios privados, no se evaluó en qué medida esta incertidumbre podría afectar a la viabilidad del proyecto. Se examinaron las ventajas potenciales del proyecto Galileo, pero no se desarrollaron plenamente los argumentos a favor y en contra del enfoque de concesión. La asequibilidad y la optimización de los recursos probable de la concesión de Galileo no se tomaron en consideración antes del inicio del procedimiento de adjudicación pública.|A.10 Establecimiento de un modelo de negocio|A petición del Consejo (Resolución del Consejo de 5 de abril de 2001), la Comisión llevó a cabo algunos trabajos preparatorios para respaldar la elaboración de un plan de negocio para el programa Galileo y estudiar un modelo apropiado (modelo de negocio) para la APP. Pese a que estos trabajos llegasen a conclusiones favorables al apoyo del sector público, basadas en la estimación de una sólida relación coste-bene i fcio, no presentaron de forma clara las ventajas e inconvenientes vinculados al modelo de concesión.|B. Gestión del proyecto|B.1 Equipo del proyecto|La ECG comenzó a ser operativa en septiembre de 2003 cuando retomó personal de la GISS. Aunque hubo otras contrataciones, la ECG no consiguió disponer de agentes con una experiencia directa anterior en gestión de procedimientos de establecimiento de APP y de concesiones. La ECG nombró asesores externos únicamente en una fase avanzada del procedimiento de selección (es decir, tras la divulgación de la documentación relativa a la licitación y el diálogo competitivo).|B.2 Estudio de mercado|El 22 de febrero de 2003, la Comisión lanzó una convocatoria de manifestaciones de interés de empresas para la concesión de Galileo (DO C 43 de 22.2.2003, p. 12). Esta convocatoria tenía como objeto crear una base de datos de partes interesadas y permitirles prepararse para el procedimiento de licitación. 85 empresas manifestaron su interés y se registraron en la base de datos. Aunque se organizó una jornada informativa para las partes interesadas, no se evaluaron su comprensión y percepción de los requisitos de la concesión propuesta. En términos generales, los potenciales contratistas estaban interesados en el proyecto Galileo, pero hubiesen necesitado contar con información más precisa sobre los requisitos antes de participar en la concesión.|B.3 Cuestiones contractuales|Se elaboró un proyecto de contrato en el transcurso de la fase de selección y del diálogo competitivo. Sin embargo, el proyecto de contrato todavía resultaba muy prematuro dada la existencia de numerosas incertidumbres, en particular, la falta de referencia a una legislación preferente.|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|**A.9 Asequibilidad y optimización de los recursos probable**|No|No|En parte|En parte|En parte|En parte|En parte|En parte|En parte|En parte|
|**A.9 Asequibilidad y optimización de los recursos probable**|Comisión|Comisión|Comisión|Comisión|Comisión|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Comisión|Comisión|ECG|
|**A.9 Asequibilidad y optimización de los recursos probable**|_¿Consideró el organismo f scalizado,_<br>_antes de iniciar el procedimiento de_<br>_adjudicación pública, en qué medida_<br>_era probable que el proyecto resultase_<br>_asequible y ofreciese una buena_<br>_optimización de los recursos?_|_¿Consideró el organismo f scalizado,_<br>_antes de iniciar el procedimiento de_<br>_adjudicación pública, en qué medida_<br>_era probable que el proyecto resultase_<br>_asequible y ofreciese una buena_<br>_optimización de los recursos?_|_¿Elaboró el organismo f scalizado un_<br>_modelo de negocio adecuado con el_<br>_f n de respaldar la decisión de iniciar_<br>_un procedimiento de adjudicación de_<br>_contratos públicos?_|_¿Elaboró el organismo f scalizado un_<br>_modelo de negocio adecuado con el_<br>_f n de respaldar la decisión de iniciar_<br>_un procedimiento de adjudicación de_<br>_contratos públicos?_|_¿Elaboró el organismo f scalizado un_<br>_modelo de negocio adecuado con el_<br>_f n de respaldar la decisión de iniciar_<br>_un procedimiento de adjudicación de_<br>_contratos públicos?_|_¿Evaluó el organismo f scalizado las_<br>_competencias que necesitaría para una_<br>_buena realización del proyecto? ¿De_<br>_qué forma podría disponer de dichas_<br>_competencias, por ejemplo recurriendo_<br>_a su propio personal o a asesores_<br>_externos? ¿Constituyó un equipo del_<br>_proyecto con la necesaria antelación?_|_¿Evaluó el organismo f scalizado las_<br>_competencias que necesitaría para una_<br>_buena realización del proyecto? ¿De_<br>_qué forma podría disponer de dichas_<br>_competencias, por ejemplo recurriendo_<br>_a su propio personal o a asesores_<br>_externos? ¿Constituyó un equipo del_<br>_proyecto con la necesaria antelación?_|_¿Efectuó el organismo f scalizado un_<br>_estudio de mercado, antes de iniciar el_<br>_procedimiento formal de adjudicación_<br>_pública, con el f n de asegurarse de la_<br>_existencia de proveedores dispuestos_<br>_a participar en la licitación?_|_¿Efectuó el organismo f scalizado un_<br>_estudio de mercado, antes de iniciar el_<br>_procedimiento formal de adjudicación_<br>_pública, con el f n de asegurarse de la_<br>_existencia de proveedores dispuestos_<br>_a participar en la licitación?_|_¿Determinó el organismo f scalizado las_<br>_cuestiones contractuales que podían_<br>_plantearse durante el procedimiento_<br>_de adjudicación pública y redactó un_<br>_proyecto de contrato que presentase las_<br>_propuestas iniciales sobre cada cuestión?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

52

|Síntesis de la evaluación|B.4 Estrategia de licitación|Los trabajos preparatorios de la Comisión permitieron elaborar un programa indicativo de adjudicación pública para la selección y la negociación mediante una convocatoria de manifestaciones de interés, una convocatoria de concesión, una fase de preselección y una fase de selección. La adjudicación del contrato estaba prevista en un plazo de 14 meses a partir del inicio del procedimiento. A pesar del aplazamiento del inicio de las actividades de la ECG, esta empresa y la Comisión siguieron inicialmente el programa consistente en organizar la selección y negociación durante un breve período en 2003 y 2004 (anuncio de concesión DO S 200 de 2003 — 179789). Sin embargo, este calendario era muy ambicioso. Las prácticas en el Reino Unido en materia de APP y de PFI indican que la de i fnición de objetivos especí i fcos y coherentes precisa mucho más tiempo (un período de 18 meses no resulta excepcional), incluso cuando se trata de un proyecto de APP ordinario, no especialmente complejo. Las prácticas de adjudicación pública bien establecidas de la ESA también sugieren que se precisa mucho más de un año para de i fnir un enfoque sólido en el panorama del sector espacial europeo, incluso para una organización experimentada.|B.5 Calendario del proyecto|El calendario inicial global del programa Galileo se comunicó en varias ocasiones entre 2000 y 2004 (véase el cuadro 1). Este calendario presentaba sin embargo un carácter muy general y no contenía etapas intermedias que permitiesen garantizar el examen de la viabilidad del programa. Las actualizaciones del calendario fueron comunicadas o i fcialmente en 2006 y 2007. Las etapas intermedias del procedimiento de concesión se aplazaron en diversas ocasiones, pero sin comentarios en cuanto al mantenimiento de la viabilidad del proyecto.|B.6 Comparación costes y ventajas|Los trabajos preparatorios de la Comisión abarcaron un análisis coste-bene i fcio del proyecto Galileo, pero no se analizó su modelo de concesión propuesto frente a otra opción de adjudicación pública. Como se indica en el apartado A.6, los estudios de PricewaterhouseCoopers recomendaron la elaboración de un comparador del sector público riguroso, pero se hizo caso omiso de esta recomendación.|B.7 Lista de licitadores|Los consorcios preseleccionados (véase también el apartado B.2) agrupaban una amplia gama de capacidades industriales europeas para la ejecución del sistema Galileo. Sin embargo, los operadores y las empresas transformadoras se vieron suplantadas por las industrias espaciales. Esta situación se vio agravada cuando uno de los tres consorcios preseleccionados decidió retirarse del procedimiento de selección durante el verano de 2004.|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|En parte|En parte|En parte|En parte|No|No|En parte|
|**Organismo**<br>**competente**|**Organismo**<br>**competente**|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|
|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|_¿Elaboró el organismo f scalizado una_<br>_estrategia de licitación que abarcase_<br>_el número de fases que debían_<br>_organizarse, el número de ofertas que_<br>_debían solicitarse en cada fase de la_<br>_licitación, el enfoque adoptado por_<br>_el organismo para comunicar con los_<br>_licitadores y un calendario realista_<br>_para el procedimiento de licitación?_|_¿Elaboró el organismo f scalizado una_<br>_estrategia de licitación que abarcase_<br>_el número de fases que debían_<br>_organizarse, el número de ofertas que_<br>_debían solicitarse en cada fase de la_<br>_licitación, el enfoque adoptado por_<br>_el organismo para comunicar con los_<br>_licitadores y un calendario realista_<br>_para el procedimiento de licitación?_|_¿Elaboró el organismo f scalizado un_<br>_calendario razonable para el proyecto_<br>_y estableció etapas para evaluar los_<br>_avances durante las distintas fases_<br>_que permitan al organismo examinar_<br>_la viabilidad del proyecto en curso?_|_¿Elaboró el organismo f scalizado un_<br>_calendario razonable para el proyecto_<br>_y estableció etapas para evaluar los_<br>_avances durante las distintas fases_<br>_que permitan al organismo examinar_<br>_la viabilidad del proyecto en curso?_|_¿Comparó el organismo f scalizado_<br>_los costes y ventajas de la opción_<br>_de f nanciación pública-privada_<br>_con respecto a otra alternativa de_<br>_adjudicación pública?_|_¿Comparó el organismo f scalizado_<br>_los costes y ventajas de la opción_<br>_de f nanciación pública-privada_<br>_con respecto a otra alternativa de_<br>_adjudicación pública?_|_¿Consiguió el organismo f scalizado_<br>_establecer una lista de licitadores_<br>_adecuada?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

53

|B.8 De i fnición de los requisitos|La documentación relativa a la licitación establecida por la ECG tenía principalmente como i fn ayudar a los licitadores a estructurar sus propuestas. Sin embargo, aunque presentaba ciertos principios generales, no indicaba objetivos especí i fcos, posiciones de riesgo claras ni enfoques preferenciales de la ECG como representante del sector público. En particular, la documentación relativa a la licitación no abordaba los defectos de concepción ni las di i fcultades inherentes al proyecto de concesión propuesto. Por ejemplo, la ECG no precisó la opción que prefería (u opciones alternativas) para el desarrollo del mercado, sino que simplemente solicitó a los licitadores que presentasen los enfoques propuestos. Además, aunque la ECG pidió a los licitadores que describiesen su estrategia para hacerse cargo de los resultados de la validación en órbita y a la cuestión de la responsabilidad civil, no estableció el marco reglamentario aplicable al contrato de concesión, pese a que los licitadores hubiesen podido utilizarlo como base para su análisis. La única excepción hacia referencia a las opciones de lanzamiento, con respecto a las cuales la ECG indicó claramente su preferencia por Ariane 5 y Soyuz. Por consiguiente, los licitadores no disponían de información su i fciente sobre la posición y preferencias del sector público, y tuvieron que basarse en su propio criterio a la hora de presentar sus ofertas, además no contaron con ninguna orientación en la que basar sus propuestas ni con la posibilidad de saber claramente qué requisitos debían satisfacer.|B.9 Mantenimiento de la competencia|En la medida en que, en dos ocasiones, la ECG no pudo seleccionar a un licitador preferente y aprobó la fusión, no consiguió mantener una tensión competitiva.|B.10 Revisiones regulares|En sus comunicaciones, la ECG demostró regularmente su i frme determinación de alcanzar un acuerdo con el sector privado, pero no pudo evaluar la viabilidad ni la potencial optimización de los recursos (véase también el apartado B.5).|B.11 Presupuestos relativos a los costes del proyecto|La ECG se basó en la aprobación de presupuestos anuales para cada una de sus tareas. Sin embargo, la Comisión y la ECG no evaluaron el nivel de gastos realizados tanto por el sector público como privado para el conjunto del procedimiento de selección y de negociación. El sector privado presentó una estimación de 24,5 millones de euros en octubre de 2005.|B.12 Nombramiento de asesores|La ECG seleccionó a asesores externos experimentados mediante licitación, pero los nombró en una fase tardía del procedimiento de selección (es decir, tras la divulgación de la documentación relativa a la licitación y el diálogo competitivo).|
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|**B.8 Def nición de los requisitos**|No|No|No|No|No|No|Sí|Sí|En parte|
|**B.8 Def nición de los requisitos**|ECG|ECG|ECG|ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida<br>Comisión —<br>ECG|Responsabilidad<br>compartida|Responsabilidad<br>compartida|Responsabilidad<br>compartida|
|**B.8 Def nición de los requisitos**|_¿Def nió claramente el organismo_<br>_f scalizado los requisitos?_|_¿Def nió claramente el organismo_<br>_f scalizado los requisitos?_|_¿Consiguió el organismo f scalizado_<br>_mantener una tensión competitiva_<br>_hasta la adjudicación del contrato_<br>_y gestionar adecuadamente las_<br>_negociaciones con el licitador_<br>_preferente?_|_¿Consiguió el organismo f scalizado_<br>_mantener una tensión competitiva_<br>_hasta la adjudicación del contrato_<br>_y gestionar adecuadamente las_<br>_negociaciones con el licitador_<br>_preferente?_|_Durante el procedimiento de_<br>_adjudicación pública, ¿evaluó el_<br>_organismo f scalizado el proyecto_<br>_con regularidad para determinar si_<br>_continuaba ofreciendo una buena_<br>_optimización de los recursos?_|_Durante el procedimiento de_<br>_adjudicación pública, ¿evaluó el_<br>_organismo f scalizado el proyecto_<br>_con regularidad para determinar si_<br>_continuaba ofreciendo una buena_<br>_optimización de los recursos?_|_¿Estableció el organismo f scalizado_<br>_unos presupuestos realistas para_<br>_todos los costes del proyecto, y los_<br>_controló teniendo en cuenta los_<br>_recursos internos y externos?_|_¿Estableció el organismo f scalizado_<br>_unos presupuestos realistas para_<br>_todos los costes del proyecto, y los_<br>_controló teniendo en cuenta los_<br>_recursos internos y externos?_|_¿Nombró el organismo f scalizado_<br>_asesores externos competentes_<br>_mediante licitación?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

54

|Síntesis de la evaluación|B.13 Gestión de costes|La ECG contrató a asesores y consultores externos mediante contratos marco celebrados previa licitación. Los costes se controlaron a través de órdenes de trabajo individuales. Sin embargo, la ECG no contaba con una política a largo plazo en lo que respecta a los costes vinculados a los asesores externos.|C. Ofertas y contrato|C.1 Propuestas de los licitadores|Las ofertas recibidas por la ECG re l fejaban las competencias y experiencia de los licitadores como líderes del sector a escala europea. Sin embargo, debido a que el sector público no facilitó especi i fcaciones precisas (véase el apartado B.8), los licitadores carecían de orientaciones para sus propuestas y no tuvieron la posibilidad de satisfacer de forma precisa unos requisitos claros. Este problema fue puesto de relieve por un licitador preseleccionado que previó, con exactitud, las consecuencias del procedimiento de concesión en la primavera de 2004 (acta de una reunión organizada en el marco del diálogo competitivo): La documentación relativa a la licitación de la ECG comporta un gran número de instrucciones válidas, y la decisión de celebrar reuniones bilaterales cada quince días (en particular las reuniones del diálogo competitivo) es juiciosa, pero siguen existiendo motivos de preocupación considerables. El plazo previsto para el análisis de los requisitos de la ECG, la elaboración del plan de negocio de la sociedad de explotación Galileo (Galileo Operating Company) y la presentación de una oferta antes del 1 de septiembre de este año es demasiado corto. La redacción de ofertas en los plazos establecidos tendrá en buena medida que apoyarse en conjeturas. Las declaraciones verbales que animan a los licitadores a actuar de la mejor forma posible contradicen las instrucciones escritas que solicitan la elaboración y presentación de una oferta jurídicamente vinculante. La ECG no dispone de medios que le permitan realizar una comparación de ofertas válida basada en el valor añadido aportado por el sector público. La ECG no está elaborando un plan de negocio relativo al sector público que le permita establecer estas comparaciones, y no le resultará posible realizarlo en el plazo de la licitación. En particular, las evaluaciones de las ofertas serán incoherentes debido a: i) la necesidad para los licitadores de imponer condiciones rigurosas a sus ofertas, que diferirán según de qué oferta se trate y que la ECG no podrá evaluar; ii) el hecho de que la ECG solicite a los licitadores establecer sus propios compromisos para realizaciones clave, que de nuevo diferirán en función de las ofertas y que la ECG no podrá evaluar. Por consiguiente, los licitadores se ven confrontados a un riesgo de adjudicación de contratos públicos considerablemente fuera de lugar con respecto a los principios aceptados en las APP.|
|---|---|---|---|---|---|
|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|**¿Se han**<br>**respetado los**<br>**criterios?**|En parte|En parte|En parte|En parte|
|**Organismo**<br>**competente**|**Organismo**<br>**competente**|Responsabilidad<br>compartida|Responsabilidad<br>compartida|Responsabilidad<br>compartida|_¿Propusieron los licitadores un abanico de soluciones_<br>_suf ciente?_|
|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|**Criterios (basados en las**<br>**Directrices de la Intosai sobre**<br>**las mejores prácticas para**<br>**la auditoría de las f nanzas**<br>**y concesiones público-privadas)**|_¿Cómo supervisó y gestionó el_<br>_organismo f scalizado los costes de_<br>_su proyecto, incluidos los recursos_<br>_internos y externos?_|_¿Cómo supervisó y gestionó el_<br>_organismo f scalizado los costes de_<br>_su proyecto, incluidos los recursos_<br>_internos y externos?_|_¿Cómo supervisó y gestionó el_<br>_organismo f scalizado los costes de_<br>_su proyecto, incluidos los recursos_<br>_internos y externos?_|_¿Cómo supervisó y gestionó el_<br>_organismo f scalizado los costes de_<br>_su proyecto, incluidos los recursos_<br>_internos y externos?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

55

|Según lo previsto, las ofertas presentadas no contenían ningún precio i fjo ni compromiso i frme y la ECG se vio obligada a prolongar la fase de selección. Una nota técnica de un asesor de la ECG en diciembre de 2004 con i frmó la anterior opinión: En varios aspectos, la falta de avances en las propuestas de los licitadores re l fejó la incertidumbre acerca de los requisitos de la ECG. Como consecuencia de esta incertidumbre, existían diferencias estructurales signi i fcativas entre las ofertas (lo que di i fculta cualquier comparación directa) y ambos licitadores sólo propusieron precios indicativos.|C.2 Evaluación de las ofertas|La ECG evaluó y cali i fcó las ofertas recibidas con arreglo a sus criterios de evaluación generales predeterminados ( i fnancieros, técnicos y relativos a la gestión). Sin embargo, en febrero de 2005 la ECG i fnalmente atribuyó a las ofertas competidoras una evaluación global equivalente (véase también el apartado C.1).|C.3 Elección del licitador|La ECG evaluó las ofertas aplicando sus criterios o i fciales de evaluación de las ofertas. Sin embargo, no disponía de criterios de evaluación detallados y rigurosos que re l fejaran los requisitos precisos con respecto a los cuales evaluar y comparar las ofertas que competían entre sí (véase también el apartado A.4). La ECG se declaró, en dos ocasiones, incapaz de seleccionar a un licitador preferente: en octubre de 2004 y, tras haber prolongado la fase de selección, en febrero de 2005.|C.4 Modi i fcaciones en el transcurso de las negociaciones con el licitador seleccionado|Tras la aprobación de la fusión y la presentación de una oferta común, la ECG no pudo continuar dirigiendo el procedimiento de negociación. Así, no le fue posible imponer el cumplimiento de las condiciones de la fusión, y las negociaciones se vieron afectadas por la composición del consorcio fusionado y su propia incapacidad de lograr un consenso (debido al número de accionistas, la diversidad de sus intereses, la experiencia en materia de APP, etc.).|
|---|---|---|---|---|---|---|
|||En parte|En parte|En parte|En parte|No|
|||_¿Llevó a cabo el organismo f scalizado una evaluación de_<br>_las ofertas de amplio alcance?_|_¿Llevó a cabo el organismo f scalizado una evaluación de_<br>_las ofertas de amplio alcance?_|_¿Analizó el organismo f scalizado los resultados de las_<br>_evaluaciones con el f n de seleccionar la mejor oferta_<br>_posible?_|_¿Analizó el organismo f scalizado los resultados de las_<br>_evaluaciones con el f n de seleccionar la mejor oferta_<br>_posible?_|_¿Minimizó el organismo f scalizado las modif caciones_<br>_aportadas a los términos del acuerdo durante las_<br>_negociaciones f nales con el licitador seleccionado?_|

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

56

**GLOSARIO DE TÉRMINOS UTILIZADOS**

**EN EL PRESENTE INFORME**

Pago por disponibilidad: Pago periódico efectuado por una autoridad pública
a un concesionario como remuneración por un servicio de infraestructura
prestado.

Modelo de negocio: Información que expone la justificación para elaborar
y proseguir un proyecto. Presenta los motivos y responde a la pregunta del
«¿por qué?» del proyecto.

Plan de negocio: Declaración formal que formula una serie de objetivos de
la empresa, los motivos por los cuales se considera que se pueden lograr
y el plan establecido para alcanzarlos.

Contrato de concesión: Contrato entre socios públicos y privados que otorga
a estos últimos el derecho exclusivo de explotación, de mantenimiento y de
realización de inversiones en un servicio público.

Conflicto de intereses: Situación en la que una persona u organismo dado actúa
en dos calidades distintas, cuyos objetivos o intereses se contraponen.

Tensión competitiva: Situación en la que las empresas competidoras están
obligadas a presentar al organismo adjudicador unas ofertas de bienes/
servicios/licitaciones al mejor coste posible con el fin de mantener su posición frente a las empresas rivales, lo que redunda en beneficio del órgano
de contratación.

Segmento de usuario de Galileo: Contrariamente al segmento espacial y al
segmento terrestre del sistema, el segmento de usuario traduce las señales
en servicios destinados a los usuarios finales. Comprende diferentes tipos
de receptores usuarios.

Estructuras de gobernanza: Sistema de supervisión implantado para permitir
a los gestores mantener el control del proyecto, en particular la asignación
de responsabilidades de gestión y los procedimientos y sistemas de presentación de informes a los gestores.

Asociación público-privada: Servicio público o empresa privada, financiados
y gestionados a través de una asociación entre el sector público y una o varias
empresas del sector privado.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

57

Comparador del sector público: Estimación del coste del proyecto en caso
de recurrirse a métodos de adjudicación pública tradicionales. Se utiliza para
determinar si la financiación privada ofrece una mejor optimización de los
recursos que la adjudicación pública tradicional.

Distribución de riesgos: Acuerdo entre las partes de una operación de financiación pública/privada o de una concesión que define la o las partes responsables de correr a cargo de las consecuencias financieras o de otro tipo
derivadas de un incidente adverso concreto, de minimizar los riesgos de que
se produzca y de atenuar su impacto.

Transferencia de riesgo: El traspaso de un riesgo normalmente asumido por
el organismo adjudicador al proveedor de servicios del sector privado.

Procedimiento de licitación: Práctica consistente en un anuncio de convocatoria, seguido de la recepción y evaluación de las ofertas o licitaciones
procedentes de distintas empresas del sector privado para la prestación
de servicios en el marco de una operación de financiación pública/privada
o de una concesión, con el fin de obtener la mejor optimización posible de
los recursos.

Adjudicación pública tradicional: Contrato con arreglo al cual el cliente
simplemente abona al contratista el suministro de un bien a medida que
avanzan los trabajos relativos al mismo. Tales bienes se pagan íntegramente
previa entrega. El mantenimiento de estos bienes es objeto de contratos
específicos, mientras que el sector público sigue siendo responsable de su
explotación.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**V.**

**i)**
La ECG se creó para actuar como interfaz
entre la ESA, responsable de ejecutar las
actividades de desarrollo tecnológico (fase
de validación en órbita o IOV) mientras que
la Comisión Europea era responsable de los
aspectos políticos.

**ii)**
La Comisión supervisó constantemente el
programa, sin interferir en la responsabilidad de la ESA, especialmente por lo que
se refiere a aspectos técnicos e industriales. La Comisión intervino siempre que fue
necesario para evitar bloqueos y proponer
adaptaciones del programa.

**VI.**

La elección de la APP fue una decisión política adoptada por el Consejo. La Comisión
recibió un mandato político claro de preparar una APP, en un plazo limitado, y lo hizo
basándose en la información disponible en
aquel tiempo en este sector muy específico
e innovador. La industria presentó propuestas serias y realistas en respuesta a la convocatoria para una concesión APP.

**VIII.**

A través de la ECG y luego de la GSA, la
Comisión ha utilizado fondos del VI PM para
financiar actividades de desarrollo tecnoló
gico y de IDT relacionadas con aplicaciones.
Estos proyectos de IDT, y especialmente la
IDT relacionada con aplicaciones, deben dar
frutos a medio y largo plazo (2009-2015) y su
explotación se debe incluir en el «Plan de
acción de aplicación del GNSS».

59

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**IX.**

La propuesta de la Comisión de integrar el
EGNOS en Galileo salvó de hecho el programa del EGNOS y aseguró la disponibilidad
de la financiación necesaria para continuar
este proyecto. La Comisión mantuvo este
planteamiento integrado tanto durante la
negociación de la concesión como después
de ella.

**X.**

La declaración del Tribunal no tiene plenamente en cuenta la situación real en aquel
momento. El programa implicaba a un gran
número de interlocutores del sector público
(los Estados miembros de la UE y de la ESA,
la ESA, terceros países, la Comisión) con funciones y responsabilidades institucionales
diferentes, y la Comisión trabajó activamente
para lograr que estos interlocutores participaran de forma adecuada. La Comisión consiguió auténticos avances en el campo de la
cooperación internacional. La creación de la
ECG y de la GSA, así como las propuestas para
reorientar el programa que culminaron en
la adopción del Reglamento (CE) 683/2008,
son ejemplos del liderazgo ejercido por la
Comisión con el debido respeto a la función
de cada uno de los interlocutores.

**XI.**

La Comisión ha recibido un mandato claro
de asumir la gestión de la fase de despliegue
del programa y por consiguiente ha empezado a adaptar su capacidad de gestión,
tanto internamente como con el apoyo de
consejeros externos cualificados.

**XII.**

Las lecciones aprendidas gracias a Galileo
se comparten con los Estados miembros
y con los otros interlocutores para mejorar la gestión de grandes programas de
infraestructuras.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**INTRODUCCIÓN**

**2.**

La Agencia Espacial Europea y la Comisión
lanzaron el EGNOS y Galileo como iniciativa
conjunta y obtuvieron de sus respectivos
Estados miembros un respaldo fuerte a los

programas.

La ESA se hizo cargo del desarrollo tecnológico y la Comisión era la responsable
política. Juntas crearon la empresa común
Galileo (ECG) como plataforma de coordinación para supervisar la ejecución de la fase
de desarrollo y validación.

Para la fase de despliegue y explotación, el
Consejo creó, a propuesta de la Comisión,
una autoridad de supervisión (la GSA) para
representar los intereses del sector público
en la asociación público-privada (APP).

**EVOLUCIÓN DE GALILEO**

**15.**
Para ejecutar la fase de desarrollo del programa Galileo se creó la ECG para conseguir
la unidad de gestión y el control financiero
del proyecto para la fase de investigación,
desarrollo y demostración del programa
Galileo y, para ello, movilizar los fondos
asignados a dicho programa (artículo 1 del
Reglamento (CE) n [o] 876/2002). La responsabilidad técnica de esta fase se encomendó

a la ESA en el marco de su programa GalileoSat. La aprobación del programa GalileoSat
por los Estados miembros de la ESA supuso
el inicio de las actividades industriales. La

Empresa Común Galileo era la plataforma de
coordinación entre la ESA y la Comisión para
la fase de desarrollo y validación.

60

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**17 y 18.**
De conformidad con el artículo 2 de los esta
tutos de la ECG las tareas principales son:

1) supervisar la integración del EGNOS en
Galileo así como ejecutar la fase de desarrollo y validación de Galileo;

2) poner en marcha a través de la ESA las
actividades industriales de la fase de

desarrollo;

3) preparar, en cooperación con la Comisión
y la ESA, las fases de despliegue y explotación gestionando el procedimiento de
licitación que desemboque en la celebración de un acuerdo de concesión;

4) supervisar la ejecución de todas las actividades del programa.

**21.**
El objetivo fijado por el Consejo de Transportes de marzo de 2004 para la Comunicación de la Comisión de octubre de 2004 no

consistía en informar sobre el avance de la
fase de desarrollo y validación, sino sobre
el comienzo del despliegue y de las fases
operativas.

Se consideró que el retraso en el desarrollo
tecnológico (fase de validación en órbita
o IOV) en ese momento no era incompatible
con el comienzo de las actividades de la fase

de despliegue del programa en 2006.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**22.**

La información disponible en aquel momento
respaldaba la idea de que no era ilógico
esperar un resultado favorable del procedimiento de licitación. La Comunicación indi
caba que por el momento el procedimiento
tenía éxito y solicitaba la confirmación del
Consejo para permitir:

— a la empresa común concluir la negociación del contrato de concesión que se
firmaría en el transcurso de 2005, y

— a los interlocutores del sector privado
confirmar sus ofertas y sus compromisos
financieros.

**23.**

La Comisión, en el desempeño de la responsabilidad política que tiene asignada, creó
las condiciones para un acuerdo entre los
Estados miembros al solicitar la mediación

del anterior Comisario Van Miert. La Comi
sión consiguió desbloquear la negociación
de la concesión y la parte de las actividades de la fase de desarrollo y validación que
estaba atascada debido a las discrepancias
existentes entre los Estados miembros entre

julio y diciembre de 2005.

**26.**

Durante 2006, y más concretamente en la
segunda mitad de ese año, la ECG, con el
firme respaldo de la Comisión y del Banco
Europeo de Inversiones, redujo las diferencias con el consorcio fusionado a los pocos
problemas sustanciales que seguían siendo
insuperables. El resultado de estas negociaciones, así como el equipo de negociación
y las otras actividades de la ECG se transfirieron a la GSA a finales de 2006.

61

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**27.**

A finales de 2005, la Comisión preparó las
bases de la fase de despliegue dando los
pasos iniciales para garantizar el traspaso
de la ECG, creada para la fase de desarrollo,
a la GSA, creada para gestionar los intereses
del sector público en el sistema APP para la
fase de despliegue y de explotación.

Estas medidas de la Comisión se basaban en

dos premisas: 1) la negociación de la concesión podía estar finalizada a finales de 2006,
lo que tenía cierta credibilidad teniendo en
cuenta la situación de las negociaciones después de la fusión de los consorcios, y 2) los
retrasos que se pusieron de manifiesto en
la fase IOV significaban que esta fase IOV
sobreviviría a la ECG.

**28.**

Simultáneamente, durante 2006 y 2007, la
ESA continuó experimentando dificultades
graves en su gestión tanto del EGNOS como
de Galileo. Las dificultades en EGNOS eran

sobre todo técnicas. En Galileo la organización industrial y su gestión por la ESA
registraban unos retrasos y sobrecostes
sustanciales. La ESA se embarcó en una

modificación importante de las relaciones
contractuales que había establecido para el
programa GalileoSat.

Ante estas dificultades y visto el atasco del
procedimiento de concesión, la Comisión
propuso al Consejo y al Parlamento reorientar el programa, financiar la fase de despliegue con cargo al presupuesto comunitario,
actuar como gestora del programa y utilizar a la ESA como agente de contratación
para la fase de despliegue. El Reglamento
(CE) 683/2008 sobre la continuidad de los
programas GNSS se adoptó el 9 de julio de
2008.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**29.**

La Comunicación de mayo de 2007 no pretendía describir con detalle las razones del
fracaso de las negociaciones de concesión,
sino más bien examinar los resultados de

las negociaciones y proponer un camino
a seguir.

**ALCANCE Y ENFOQUE**
**DE LA FISCALIZACIÓN**

**31.**

Durante el período fiscalizado por el Tribunal
(septiembre de 2003 a diciembre de 2006),
se creó la ECG para garantizar la unidad de
la administración y del control financiero del
proyecto para la fase de investigación, desarrollo y demostración del programa Galileo
y para movilizar los fondos asignados a ese

programa.

**OBSERVACIONES**

**39.**

La concepción de la APP se basó en estudios
e informes elaborados durante la fase de

definición de Galileo, que había demostrado
la viabilidad del despliegue de Galileo, de
su operación y de su explotación comercial
bajo una estructura de APP que implicara la
financiación privada. El Consejo promovió
la elección de la APP y le dio su aprobación
final. La preparación de la APP se vio condicionada por la limitación del tiempo disponible. La industria presentó propuestas serias
y realistas en respuesta a la convocatoria de
concesión de una APP.

**41.**

Tal como indican los estudios que obran en
poder de la Comisión, se tuvieron ciertamente en cuenta las buenas prácticas en el
ámbito de las APP. Sin embargo estas buenas
prácticas se han desarrollado con sectores
e infraestructuras existentes (autopistas,
hospitales, centrales eléctricas…), cuyos
riesgos están ya relativamente bien identificados y para los cuales es fácil elaborar
comparadores de coste basándose en los
datos de costes existentes. Esta situación

no era así, y sigue sin serlo, por lo que respecta al despliegue, operación y explotación
comercial de Galileo.

62

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**a)**
El carácter inédito del proyecto Galileo hizo
sumamente difícil aplicar las buenas prácticas de las APP, tales como la elaboración de
un comparador del sector público fiable por
falta de datos.

La diferencia material del alcance de la IOV

y la PCO (plena capacidad operativa) hizo
imposible aplicar los datos resultantes de la
IOV para elaborar dicho comparador.

Los estudios encargados por la Comisión
y la ECG indicaban claramente los riesgos
existentes para el despliegue, operación
y explotación comercial de la infraestructura
propuesta, y llegaban a la conclusión de que
su distribución eficaz era factible siguiendo
un sistema de APP/concesión.

**b)**
Teniendo en cuenta lo ajustado de los plazos
y la dificultad para encontrar precedentes
suficientes en que basarse, la Comisión y la
ECG optaron por un procedimiento de diálogo competitivo para la contratación, que
hiciera posible un ajuste fino gradual de las
especificaciones de la licitación.

El procedimiento de diálogo competitivo
sirve para manejar casos complejos tales
como la APP de Galileo teniendo en cuenta
su contexto técnico, financiero y jurídico.

En realidad, las incógnitas que caracterizaban la APP de Galileo debían en principio
abordarse mediante este procedimiento
a través de interacciones con licitadores

sumamente serios y especializados.

Se amplió el plazo del procedimiento precisamente para permitir a los candidatos que
presentasen un plan de negocios reajustado
y más creíble y unos modelos financieros.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

La prórroga del procedimiento de diálogo
y las interacciones entre la ECG y los candidatos, incluso después de su fusión, produjeron resultados importantes, que se
incorporaron al protocolo de acuerdo denominado _Heads of Terms_ (HoT).

**c)**
El personal de la ECG constaba de profesionales con gran experiencia específica en
el ámbito y los proyectos espaciales, experimentados específicamente en la gestión
de proyectos de infraestructuras del sector
público y la financiación de proyectos. No
existía ningún «déficit de conocimiento» con
respecto a los equipos industriales.

La fase de concepción del programa contó
con la participación de asesores experimentados (véase en particular el estudio inicial).
A partir del comienzo de la fase activa del
diálogo competitivo, la ECG contó con la
asistencia de asesores experimentados (Price
Waterhouse Coopers, Lovell…) y de altos
cargos del Banco Europeo de Inversiones en
las negociaciones anteriores o posteriores
a la fusión de los candidatos y en el contexto
del propio proceso de fusión.

**d)**
Ni la ECG ni la Comisión promovieron ni respaldaron la fusión de las dos ofertas. Para
atenuar los efectos en el proceso descritos
por el Tribunal (esencialmente la pérdida de
competencia), la Comisión impuso condiciones para la aprobación de la fusión.

Tras un examen cuidadoso de la propuesta
conjunta, la ECG, con la ayuda de asesores
altamente cualificados, concluyó que la propuesta conjunta entrañaba una mejor rentabilidad que las ofertas individuales.

63

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**e)**
Los Estados miembros no tenían que basarse
solamente en la información oficial de la ECG

ya que estaban representados en el Consejo de Supervisión de la ECG que estaba
ampliamente informado del progreso de las
negociaciones y al que se daba regularmente
información actualizada sobre el progreso
del programa.

También estaban representados en grupos
de trabajo específicos, concretamente en la
reunión de expertos de la APP, para seguir
más de cerca el proceso de negociación y se
les informó plenamente de las dificultades
encontradas durante la negociación, precisamente en aspectos relacionados con la
concesión.

A pesar de su complejidad, ambas partes
estructuraron y desarrollaron las negociaciones de forma seria y profesional y no existió
motivo alguno para que la ECG cuestionase
la viabilidad de la concesión. Los infor
mes de la ECG se dirigían a un público más
amplio que los Estados miembros y por ello
tenían que preservar la confidencialidad de
ciertos datos.

**42.**

El modelo de APP propuesto por la Comisión
se diferenciaba de otros modelos de APP

existentes en aquel momento. La naturaleza
muy específica de las actividades y riesgos
en liza suponía que los otros proyectos existentes no podían tomarse como referencia
para el proyecto Galileo en lo que respecta
a la distribución de los riesgos y de la financiación entre el sector público y privado.

**a)**
La complejidad tecnológica del proyecto
Galileo es un hecho bien comprendido por
todos los interlocutores implicados y especialmente por el sector privado.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**b)**

Los estudios iniciales indicaron claramente
que era difícil predecir la generación de
ingresos, pero no consideraron que esto
fuera un impedimento para el establecimiento de un régimen de APP.

Se consideró que los pagos por disponibilidad efectuados por el sector público eran
un instrumento adecuado para garantizar la
viabilidad financiera.

El HoT incluía una posible estructura de
pago por disponibilidad sobre la cual se
alcanzó un acuerdo de alto nivel con el sec
tor privado.

**c)**
El sector privado sabía que el diseño se había
efectuado bajo la responsabilidad del sector
público durante la fase de desarrollo y este
hecho se resaltó como factor de complejidad
de cara al reparto de riesgos pertinente en
el sistema de concesión.

Sin embargo, los informes de expertos en la
materia nunca destacaron que esto constituyera un impedimento para la viabilidad del
sistema de concesión.

Se debe recordar que las empresas del sector que desarrollaron el diseño durante la
fase de desarrollo tenían una gran representación entre los candidatos al contrato

de concesión.

**Recuadro 2**

El riesgo de mercado, el riesgo vinculado
a la concepción y en menor grado el régimen
de responsabilidad civil de terceros fueron
los ámbitos mas conflictivos durante las

negociaciones.

64

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Sin embargo, se lograron avances durante las
negociaciones al menos en lo que se refiere
al reparto de los riesgos de responsabilidad
civil y del riesgo de mercado.

Por otra parte, es probable que el fracaso de
la negociación de la concesión pueda también atribuirse a otros factores, por ejemplo
el hecho de que el sector se diera cuenta de
que existían opciones de financiación más
ventajosas.

La dificultad de transferir el riesgo de mercado era conocida y admitida y, por consiguiente, el HoT apuntaba claramente a un
posible acuerdo conforme al cual la transferencia de riesgos sería mínima en una
primera etapa, con mecanismos para un
aumento gradual del grado de transferencia
de riesgo de mercado durante el transcurso
del contrato.

La transferencia del riesgo vinculado a la
concepción ha sido el aspecto más polémico
de la negociación de la APP.

El sector privado consideraba que la fase
IOV, concebida originalmente para reducir
los riesgos vinculados a la concepción, era
un obstáculo importante para asumir dichos
riesgos.

La actitud del sector privado de negarse
a asumir cualquier riesgo vinculado a la concepción debido a la falta de posibilidades de
conocimiento, implicación y validación de la
fase IOV se cuestionó firmemente durante la

negociación dado que el posible concesionario estaba compuesto principalmente por
los mismos agentes industriales que tenían
conocimiento de su propio rendimiento
durante la etapa de diseño.

Los elementos de base para una estructura
de atenuación de la responsabilidad civil de
terceros se acordaron en el HoT.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**43.**

El Reglamento por el que se creaba la ECG le
ordenaba encargar a la ESA «la realización de
las actividades necesarias durante la fase de
desarrollo en lo que se refiere al segmento
espacial y el segmento terrestre asociado
al sistema».

Estas actividades fueron realizadas por la
ESA en el marco del programa GalileoSat,
financiado conjuntamente por los Estados
miembros de la ESA de forma voluntaria

y por las Comunidades Europeas.

**45.**

La ESA era responsable de ejecutar el programa GalileoSat e informaba a la ECG de
sus actividades. La supervisión de la ECG, tal
como se recoge en el artículo 2, apartado 4,
se limitaba a garantizar el correcto ajuste de
todas las fases del programa y no pretendía
sustituir a la experiencia técnica de la ESA.

**47.**

El presupuesto de Galileo para el desarrollo
y la validación se estableció basándose en
estudios encargados por la Comisión y fue
aceptado por la ESA en la declaración de
GalileoSat.

La declaración de GalileoSat preveía una
flexibilidad estándar de ESA del 20 % en su

contribución, lo que creaba de hecho un
imprevisto del 10 % en el presupuesto total,
que resultó ser insuficiente debido a la complejidad del programa.

**48.**

El retraso en el inicio del programa GalileoSat
por parte de los Estados miembros de la ESA
dio lugar a demoras iniciales y a incrementos de costes que nunca se recuperaron.

65

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**49.**

La ESA procedió a licitar la fase IOV con arreglo a su propio sistema de licitación.

La ESA eligió una organización industrial
encabezada por un único contratista principal pero que aún aseguraba, al menos para la
parte del programa financiado por los Estados miembros de la ESA, una rentabilidad
geográfica a los subcontratistas.

Galileo era el primer y único programa GNSS
abierto realmente a la participación del sector espacial europeo. Como consecuencia,
era probable que el contratista principal
elegido disfrutara de una ventaja competitiva definitiva en licitaciones futuras (fundamentalmente para la fase de despliegue).
Esto tenía repercusiones importantes para la
política industrial fomentada por la ESA.

Como consecuencia de ello y de las acciones
de varios Estados miembros interlocutores,
el contratista principal elegido finalmente
era una empresa a riesgo compartido entre
empresas antagónicas, que nunca consiguieron trabajar juntas con eficiencia.

Ante los costes y retrasos cada vez mayores,
en diciembre de 2007 la ESA decidió final
mente optar por una organización industrial
y un marco contractual diferentes, conforme
a los cuales asumiría las principales responsabilidades directas y contrataría directamente con subcontratistas los distintos

paquetes de tareas.

**53.**
Las actividades de investigación financiadas
por el VI PM se centraron en todos los principales sectores de usuarios, abordando la
investigación de aplicaciones y otros aspectos (aspectos de normalización, jurídico y de
prestación de servicios, mercado…) que permitirán el uso futuro de Galileo. Los proyectos de investigación en los diversos sectores
de usuarios han incluido por lo general el
desarrollo, las pruebas y las actividades de
demostración.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

La explotación de este trabajo se debe
incluir en el «Plan de acción de aplicación
del GNSS».

La definición de los servicios, que fueron la
base para las especificaciones del sistema,
se había llevado a cabo anteriormente, con
fondos del V PM.

**54.**

El objetivo del PM es estimular el desarrollo
de tecnologías y servicios, aunque dejando
a los operadores del mercado la libertad
para elegir en qué campos tendrán lugar
estos progresos. Este planteamiento ha
demostrado su validez en el sentido de que
varias empresas, especialmente PYME, han
adquirido unos conocimientos y una experiencia que las ha situado como líderes en
el mercado, tales como Ifen y Septentrio
para receptores duales Galileo/GPS, Polestar para las soluciones de posicionamiento
en interiores y Telesys para servicios de
localización.

Al igual que ocurre en cualquier actividad
de investigación, el resultado de los proyectos no está garantizado y depende de varios
factores que están más allá del mandato de
la Comisión. El uso de los resultados en el

mercado comercial tiene que seguir siendo
una decisión que esté en manos de los propios consorcios de proyectos.

**55.**

El seguimiento de los proyectos por la GSA
corrió a cargo, sobre todo, del personal que
trabajaba previamente para la ECG en estos
proyectos. La GSA impulsó la difusión de
resultados del proyecto creando en internet una base de datos de resultados del

proyecto, organizando con éxito dos actos
denominados «Growing Galileo» en los que
se exponían estos resultados, y publicando
un compendio de los resultados.

66

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Varios Proyectos del VI PM han experimentado retrasos, pero si se analizan uno por
uno se descubren distintas causas no necesariamente ligadas a la transferencia.

**56.**

Las actividades financiadas con el VI PM

incluyen el desarrollo de nuevas aplicaciones, la evaluación del potencial de mercado
conexo, la investigación sobre posibles
modelos empresariales y la investigación
sobre planes de negocios comercializables.
La experiencia del desarrollo del mercado
y de la innovación tecnológica muestra
que es el mercado quien crea la mayoría
de las innovaciones de mercado, y no los
planteamientos descendentes. Esto es especialmente cierto en mercados no maduros

tales como éste, en el que la ECG/GSA habría
tenido dificultades para diseñar estrategias
de desarrollo de gran alcance.

**57.**

Los retrasos en el programa Galileo/EGNOS
pueden explicar una parte de los retrasos en
algunos proyectos del VI PM.

**60.**

El EGNOS ha sufrido las consecuencias de los

retrasos debidos principalmente a problemas
tecnológicos ajenos al control de la Comisión, que implican retrasos de desarrollo.

**a)**

La celebración del acuerdo del EGNOS
resultó muy difícil debido a dificultades
inherentes a la relación entre las diversas

partes implicadas en el EGNOS. Finalmente,
el acuerdo se concluyó a finales de 2008 y se
firmó el 31 de marzo de 2009. Por otra parte,
la vigencia del programa de la ESA para el
EGNOS (ARTES 9), con el que opera actualmente el EGNOS, finaliza el 31 de marzo de
2009, fecha en la que el sistema debe ajustarse a las especificaciones técnicas necesarias para su explotación por un operador
económico.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**b)**
En marzo de 2009 el sistema será efectivamente certificable, y se planea certificar al
operador antes de 2010 de conformidad con
la normativa sobre el cielo único europeo.

**61.**

**b)**
Aunque la integración del EGNOS en Galileo
se establece como objetivo a nivel político,
siempre ha sido fuente de problemas desde
un punto de vista contractual.

Por esta razón se exigió a los candidatos
al contrato de concesión que abordaran
la integración del EGNOS en Galileo como
situación opcional.

Las ofertas recibidas mostraban claramente
los beneficios de integrar los dos sistemas
y las negociaciones del contrato de concesión tras la fusión de los dos candidatos se

efectuaron conforme a un planteamiento
integrador.

**c)**

El marco institucional del EGNOS es com
plejo debido a razones históricas relativas
al modo de creación del programa.

**d)**
La ECG ha encargado la preparación de varios
planes de negocio para EGNOS y de estudios
sobre la posible comercialización de sus servicios que señalaban que, en términos de
posibilidades de generación de ingresos de
EGNOS, su potencial era bastante limitado.

Las conversaciones celebradas con el sector

de la aviación han puesto de manifiesto la
dificultad de establecer un mecanismo de

generación de ingresos para la propia señal
del EGNOS que es abierta y accesible a cualquier usuario de forma gratuita.

67

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

A este respecto, se debe subrayar que desde
un punto de vista técnico EGNOS, OS y SoL no
son diferentes en términos de accesibilidad

por parte de los usuarios. Solamente difieren
desde el punto de vista de la certificación.

Estas premisas justificaron la actitud de la
ECG de no invertir en actividades de desa
rrollo de mercado para el EGNOS.

**62.**

El programa del EGNOS operaba como programa de la ESA (ARTES 9) financiado principalmente por los Estados miembros de la
ESA y el EOIG. La financiación de la UE era
limitada.

Los retrasos y sobrecostes registrados en
el marco del programa ARTES 9 se deben
a diversas razones técnicas.

**63.**

**a)**
Independientemente del proceso de concesión, EGNOS se encontró con una serie de
problemas tecnológicos, no controlados por
la Comisión ni por la ECG, que también dieron lugar a retrasos programáticos.

**b)**
Es muy difícil designar un operador para una
infraestructura inacabada desde un punto
de vista técnico. Por otra parte habría sido
imposible que la Comisión la encomendara
a un operador sin tener derechos sobre los
activos que se deben operar.

El nombramiento de un operador económico
para el EGNOS está concluyendo actualmente bajo la responsabilidad de la Comisión Europea.

La necesidad de celebrar un acuerdo marco

tuvo un impacto limitado en las negociaciones de la concesión.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**64.**

La ECG recibió un mandato claro de integrar
el EGNOS en Galileo, lo que hizo necesario
negociar un acuerdo marco con los diversos
participantes en el EGNOS, para despejar el
camino con vistas a la transferencia defini
tiva de la propiedad del EGNOS.

Las negociaciones del acuerdo marco realizadas por la ECG no tuvieron éxito finalmente debido a la complejidad del marco
institucional, reconocido por el propio Tribunal, pero han constituido una base sólida
para el acuerdo concluido con la Comisión.

**65.**

La ECG no aplicó el plan de penetración del
mercado del EGNOS debido a los retrasos

experimentados por el programa.

**67.**

El reparto de funciones entre las partes
durante la fase de desarrollo se basaba en

el principio de cooperación entre las partes
para crear una plataforma conjunta para el
desarrollo del programa.

El Reglamento del GNSS, que establece claramente una división estricta de papeles y responsabilidades entre las partes implicadas,
ha cambiado la orientación de este planteamiento con vistas a la fase de despliegue.

**68.**

**a)**
En lo que respecta a las tareas principales
de la ECG, véase la posición de la Comisión
en el punto 17.

La Comisión observa que esta estructura de
gobernanza, y especialmente la doble función de la ESA, se establecían claramente en
el Reglamento fundacional de la ECG.

68

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**b)**
La disolución de la ECG no tiene ningún
impacto en la función de la misma en esa
fase del programa.

Por otra parte era necesario disolver la ECG
para evitar la duplicación de funciones entre
la ECG y la GSA.

**69.**

La finalidad del acuerdo ESA/ECG era establecer una asociación entre las partes que
cofinanciaban el proyecto conforme a la cual
la ESA habría aplicado sus propias normas
de adjudicación de contratos.

Las normas aplicables a la puesta en funcionamiento y la elaboración de informes no
eran tan concretas como las de las relacio
nes contractuales normales debido a la natu
raleza cooperativa del acuerdo. El Comité
ejecutivo de la ECG determinó las modalidades específicas de elaboración de informes
cuando las obligaciones de pago a la ESA
empezaron a ser exigibles.

El acuerdo de delegación entre la Comisión
y la ESA firmado en diciembre de 2008 para
la fase de despliegue establece obligaciones
estrictas de supervisión e información.

**70.**

La ESA era responsable tanto de la fase IOV
como del EGNOS a través de los dos programas de la ESA GalileoSat y ARTES 9.

**71.**

La Comisión opina que la ESA es claramente
responsable de los resultados de las actividades de desarrollo tecnológico que está
realizando. La Comisión ha asumido clara
mente sus responsabilidades políticas en el
programa. Cada decisión puede rastrearse
hasta el responsable de su adopción.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**73.**

La Comisión desempeñó un papel clave de
promotora de los programas del GNSS.

Las negociaciones para la concesión se
desarrollaron en 2005-2007 y culminaron en
diciembre de 2006 con el HoT previsto.

Se tomaron medidas correctoras cuando las
pruebas del fracaso de la negociación para
la concesión fueron evidentes.

Las dificultades experimentadas en las
negociaciones hasta finales de 2006 no eran
suficientes para concluir que era imposible
suministrar la infraestructura de Galileo con

arreglo a un sistema de concesión APP.

Hasta principios de 2007 la Comisión careció de elementos para concluir que la prórroga del proceso de concesión no habría
ofrecido buenos resultados para el sector
público y por lo tanto para poner fin a las
negociaciones.

La Comisión también se remite a su res
puesta en el punto 23.

**74.**

Las dificultades experimentadas durante
la fase de desarrollo se debieron a razones

que escapaban en gran parte al control de
la Comisión y que en general no estaban
influenciadas por los principios de gestión
que regían sus acciones.

**a)**
La Comisión consiguió disponer de objetivos
claros para los programas europeos GNSS,
aprobados por el Consejo y el Parlamento.

69

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Es probable que un programa de esta magnitud suscite una amplia gama de expectativas entre los interlocutores y especialmente
los Estados miembros pueden haber tenido
y promovido objetivos diferentes pero esto
no ha modificado el conjunto de objetivos
fijados al principio del programa.

**b)**

La elección de un modelo de concesión APP

capaz de abarcar distintas fases del proyecto (despliegue, operación, explotación
comercial) corresponde efectivamente a una
orientación y una planificación estratégicas
a largo plazo.

La falta de éxito de este proceso no afecta
al planteamiento a largo plazo adoptado por
el Consejo.

**i)**
En un sistema de concesión APP, es en principio el sector privado quien debe presentar
el modelo de explotación y la hoja de ruta.

Una de las razones para elegir este modelo
fue precisamente el hecho de que se ha considerado que el sector privado está en condiciones de presentarlos.

De conformidad con el Reglamento del GNSS,
la Comisión se encargará de definir dicha
hoja de ruta para Galileo de manera simultánea al despliegue de la infraestructura.

En cuanto al EGNOS, el establecimiento de
la hoja de ruta se tratará en las negociaciones en el contexto de la selección del futuro

operador del EGNOS.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**ii)**
Los problemas encontrados en la negociación de un acuerdo marco para el EGNOS
dependieron en gran parte de la dinámica
entre los participantes en el mismo.

La GSA se ha hecho cargo de la negociación
del acuerdo y la Comisión la ha concluido
sin ninguna solución de continuidad ni vacío
del poder de negociación.

El acuerdo CE-EOIG se concluyó antes de
diciembre de 2008 y se firmó el 31 de marzo
de 2009.

**iii)**
Teniendo en cuenta la naturaleza política
y estratégica del programa, la Comisión se
ha cuidado de informar y comprobar periódicamente el consenso en las reuniones del

Consejo.

**c)**
Debido a las disposiciones del Tratado, la
Comisión tuvo que crear dos estructuras jurídicas: la ECG (con arreglo al artículo 171)
para servir de vehículo de cooperación con
la ESA en la fase de desarrollo y validación,
y la GSA (de conformidad con el artículo 308)
para dirigir la fase de despliegue y operación. Para preparar el camino para estas dos
estructuras, las actividades de apoyo se realizaron conforme a cuatro contratos diferen
tes, pero éstos no implicaron la creación de
estructuras jurídicas.

**d)**

Véanse los comentarios de la Comisión en

el punto 41 c).

70

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**e)**
La ECG con la ayuda de asesores con experiencia ha desarrollado la matriz de riesgo
de la concesión de forma exhaustiva durante
la fase de diálogo.

Un amplio conjunto de documentos sobre la
identificación y el posible reparto de tales
riesgos se ha presentado durante el curso
de las negociaciones con los candidatos a la
concesión.

La naturaleza del proyecto, según se ha descrito anteriormente, no permitió identificar
plenamente los riesgos y estimar su magnitud desde el principio.

**f)**
La Comisión ejerció un papel clave de promotora de los programas del GNSS. Se tomaron medidas correctoras cuando las pruebas
del fracaso de la negociación para la concesión fueron evidentes.

Las dificultades experimentadas en las
negociaciones hasta finales de 2006 no eran
suficientes para concluir que era imposible
suministrar la infraestructura de Galileo con

arreglo a un sistema de concesión APP.

Hasta principios de 2007 la Comisión careció de elementos para concluir que la prórroga del proceso de concesión no habría
ofrecido buenos resultados para el sector
público y por lo tanto para poner fin a las
negociaciones.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**CONCLUSIONES**
**Y RECOMENDACIONES**

**75.**
Dada la naturaleza innovadora y la sofisticación técnica del proyecto, la Comisión considera que la evaluación por parte del Tribunal
de la gestión de la fase de desarrollo y validación es excesivamente negativa.

**a)**
La ECG no estaba concebida como gestora
sólida del programa operativo. El Reglamento (CE) 876/2002 afirma claramente
que «para la ejecución de la fase desarrollo
del programa Galileo se crea una Empresa
Común con arreglo al artículo 171 del Tratado, cuya duración será de cuatro años. La
Empresa Común tiene por objeto conseguir
la unidad de gestión y el control financiero
del proyecto para la fase de investigación,
desarrollo y demostración del programa Galileo y, para ello, movilizar los fondos asignados a dicho programa». También ordena a la
ECG que encargue a la ESA «la realización de
las actividades necesarias durante la fase de
desarrollo en lo que se refiere al segmento
espacial y el segmento terrestre asociado
al sistema», reconociendo así de hecho la
responsabilidad de la ESA para realizar las
actividades de desarrollo tecnológico.

**b)**
La Comisión, dentro de los límites de su
responsabilidad, supervisó y dirigió constantemente el programa. La Comisión intervino siempre que fue necesario para evitar
bloqueos, proporcionar fondos adicionales
y adaptar las estructuras del programa.

71

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

La reorientación del programa propuesta por
la Comisión en 2008 atribuía claramente el

papel de gestora del programa a la Comisión
para abordar el problema que ha destacado
el Tribunal.

**76.**

La APP se preparó con el nivel de información disponible en su momento, basándose
en trabajos preparatorios que hicieron uso
de la asesoría externa existente en aquel

entonces.

La concepción de la APP se basó en estudios e informes elaborados durante la fase

de definición de Galileo, que habían mostrado que era viable lograr el despliegue,
operación y la explotación comercial de
Galileo conforme a una estructura de APP

que entrañaba la financiación privada. El
Consejo promovió la elección de la APP
y le dio su aprobación final. La preparación
de la APP se vio condicionada por la limitación del tiempo disponible. Los desafíos
específicos de la APP Galileo, relacionados
principalmente con peculiaridades técnicas
y de mercado, explican en una gran parte
la incapacidad para concluir el proceso de
concesión.

**77.**

La ESA se encontró con dificultades técnicas

y programáticas que explican los retrasos
y sobrecostes.

**78.**

Las actividades de IDT han sido útiles para
contribuir a definir la misión y los resultados
de Galileo, para centrarse en todos los principales sectores de usuarios, para emprender
la investigación de las aplicaciones y para
otros aspectos que permitirán el uso futuro
de Galileo.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

Esas actividades han suscitado un importante interés entre las comunidades de

usuarios y han desarrollado tecnologías
y conocimientos que se aprovecharán en una
fase posterior de comercialización.

**79.**

La integración del EGNOS en Galileo ha sido
esencial para asegurar la continuidad del
programa del EGNOS y para garantizar la
financiación necesaria.

A pesar de las dificultades tecnológicas
y gracias a la clarificación del marco institucional a iniciativa de la Comisión, el EGNOS
será el primer programa europeo de GNSS
en funcionamiento.

**80.**
La Comisión tuvo que ejercer su función
de promotora a lo largo de la duración del
programa, teniendo en cuenta a todos los
interlocutores y especialmente a la ESA
como socio de esta iniciativa conjunta. La
Comisión gestionó activamente la situación
y tomó regularmente la iniciativa para desbloquear e impulsar el programa.

**81.**

La Comisión ha mejorado la gestión del programa, incorporando muchas de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas.

**82.**

La Comisión decidió proponerse como gestora del programa Galileo en un momento
decisivo para el programa. El Consejo y el
PE aprobaron esta propuesta adoptando el
Reglamento (CE) 683/2008. Es parte del mandato de la Comisión proponer la solución
más apropiada a largo plazo.

72

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**Recomendación 1**

La Comisión ya ha dado pasos muy concretos
para adaptar sus recursos y sus instrumentos
jurídicos y financieros para actuar como gestora del programa. Para facilitar este proceso
se ha creado una Comisión Interinstitucional

de Galileo (CIG).

**a)**
La Comisión ha transferido 30 personas
experimentadas de la GSA (algunos con
una experiencia que se remonta a la ECG)
y ha realizado contrataciones internas de
personal para crear un equipo dedicado
a Galileo.

**b)**
El Reglamento (CE) 683/2008 aclara las funciones y responsabilidades respectivas de
la ESA y de la Comisión. En aplicación de
dicho Reglamento, la Comisión ha firmado
acuerdos de delegación con la ESA para ejecutar las actividades de contratación de PCO

y de nuevas actividades de desarrollo del
EGNOS.

**c)**
El Reglamento (CE) 683/2008 daba a la Comisión una línea presupuestaria dedicada
a Galileo para financiar la infraestructura. La
Comisión está comprando la infraestructura
mediante contratación pública.

Por lo que se refiere a las operaciones y a los
costes de aprovisionamiento, la Comisión
está preparando el próximo marco financiero
para asegurar la cobertura presupuestaria
adecuada. También revisará los instrumen
tos financieros disponibles conforme a su
reglamento financiero para velar por que
sean adecuados para la financiación del

programa.

**d)**
El marco de gobernanza creado por el Reglamento (CE) 683/2008, atribuye claramente
las funciones y responsabilidades.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**83.**

El Reglamento (CE) 683/2008 ha encargado
claramente a la Comisión que ejerza el liderazgo y proponga al Consejo y al Parlamento
unas previsiones para Galileo después de
la fase de despliegue. Además se crea una
Comisión Interinstitucional de Galileo.

**Recomendación 2**

El Reglamento (CE) 683/2008 ha reiterado
los objetivos políticos del programa que se
han mantenido constantes durante los últi
mos años. También ha dotado al programa
de una hoja de ruta sólida para la fase de
despliegue y ha pedido a la Comisión que
presente en 2010 una comunicación sobre
el futuro de Galileo después de la fase de
despliegue.

**a)**
La Comunicación de la Comisión abarcará,
entre otras cosas, los objetivos estratégicos
y operativos de Galileo. Abordará la cuestión del modelo de operaciones del sistema
teniendo en cuenta las realidades del mer
cado y la posición que se desea que ocupe
el sistema en la cadena de valor, y resaltará
claramente las consecuencias de los mode
los propuestos en términos presupuestarios
y de responsabilidades del sector público.

**b)**
La Comunicación abordará el problema de la
integración del EGNOS en Galileo.

**84.**

La Comisión ya ha empezado a trabajar con
los distintos interlocutores para elaborar
esta comunicación y ha buscado el apoyo
de asesores externos para ayudarla a hacer
inventario de la abundante información

recopilada con los años, gracias, especialmente, a la experiencia de la negociación
de la concesión.

73

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**Recomendación 3**

Para estar preparada a tiempo para el final
de la fase de despliegue, la Comisión ha
empezado a trabajar en la preparación de
la fase de explotación. Tendrá en cuenta la
experiencia disponible.

**85.**

La Comisión analizará las opciones de
acuerdo con del Reglamento (CE) 683/2008
y presentará su conclusión en 2010.

**Recomendación 4**

**a) y b)**
En el marco de la Comunicación, la Comisión
está recopilando requisitos de los usuarios
y proyectando las medidas de habilitación
necesarias para impulsar el uso de la tecnología del GNSS. Así, la Comisión podrá proponer un marco reglamentario apropiado.

**c)**
La Comisión ha tomado medidas para garantizar un EGNOS operativo que satisfaga las
necesidades de sus usuarios, particularmente
en el sector de la aviación, y con este fin ha
seleccionado un operador experimentado
con gran experiencia en la aviación.

**86.**

La Comisión ha creado y puede crear otras
empresas comunes. Cada una de ellas se
planea y se evalúa a fondo individualmente
teniendo en cuenta los criterios pertinentes
para su actividad.

**Recomendación 5**

La Comisión examina cuidadosa e individualmente la justificación y la gobernanza óptima
de cualquier nueva empresa común.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**ANEXO II**

El programa del EGNOS se ejecutó siguiendo
un programa opcional de la ESA (ARTES 9)
bajo la gestión de programas de la ESA.
Al ser el primer programa de la ESA en el
ámbito de la navegación, adoleció de numerosas dificultades técnicas.

**b)**
Este programa de investigación ha funcionado durante más de 10 años, en el transcurso de los cuales los requisitos técnicos
han cambiado y el ámbito de certificación
ha evolucionado.

**c)**
Debido al fracaso de la negociación para la
concesión hubo que rehacer la hoja de ruta
para el EGNOS de conformidad con la nueva
gobernanza establecida en julio de 2008 por
el Reglamento (CE) 683/2008.

**d)**
Una de las razones principales de que el
EGNOS no fuese operativo fueron las dificultades experimentadas por la ESA para lograr
que la señal disponible tuviese un nivel de
calidad y fiabilidad que hiciese posible su
certificación.

La aceptación técnica por la ESA no ha empezado hasta principios de marzo de 2009.
Éste es un requisito previo para la entrega
del sistema a la CE, que, en ese momento
y no antes, aceptará el sistema si cumple
los objetivos que la ESA se ha fijado en el
programa ARTES 9.

74

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**e)**
Los esfuerzos de la ESA y de la ECG para
demostrar las capacidades del EGNOS en
ultramar han sido coordinados y financiados
por la Comisión. Basándose en estos estudios preparatorios, la Comisión decidirá si
propone o no la extensión del EGNOS fuera
de Europa.

**f)**
La ECG recibió de los fondos de la RTE-T 2004

y de la RTE-T 2005 de la Comisión asignados
específicamente al EGNOS, así como fondos
de la DG AIDCO en 2005. Además, varios proyectos del VI PM correspondían al EGNOS.
Finalmente, la ECG se benefició de un presupuesto discrecional para estudios aprobado anualmente por su Comité, que podía
haber utilizado, si la gestión de la ECG así lo
decidía, para financiar estudios específicos
relacionados con EGNOS.

**ANEXO III**

Los acuerdos con NRSCC y Matimop y la ECG
se transfirieron a la GSA. La disolución de la

ECG se acordó con Matimop y NRSCC a nivel
del consejo de administración. Las discusiones con terceros países fueron llevadas
a cabo por la Comisión, no por la ECG, y por
lo tanto el cierre de la ECG no tuvo ningún
impacto en tales discusiones.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**ANEXO IV**

La Comisión se remite en general a las respuestas al informe del Tribunal contenidas
anteriormente, en especial a los apartados 39, 41 y 42.

**A.2.**

Debido a la naturaleza inédita del proyecto
no fue posible alcanzar el nivel de madurez
de los requisitos y los obstáculos que puede
encontrarse en proyectos con sectores y servicios establecidos (autopistas, hospitales,
centrales eléctricas…), en los que los riesgos están ya relativamente bien identificados y es fácil elaborar unos comparadores
de costes basándose en los datos de costes

existentes. Teniendo en cuenta la limitación
de tiempo y la dificultad para encontrar precedentes suficientes en los que basarse, la
Comisión y la ECG optaron por un procedimiento de diálogo competitivo para la
contratación, que hiciera posible un ajuste
fino gradual de las especificaciones de la
licitación.

El procedimiento de diálogo competitivo sirve para manejar casos complejos
tales como la APP de Galileo teniendo en
cuenta su configuración técnica, financiera
y jurídica.

Las incógnitas que caracterizaban la APP
de Galileo debían en principio abordarse
mediante este procedimiento a través de
interacciones con licitadores sumamente

serios y especializados.

La ampliación del procedimiento de diálogo y las interacciones entre la ECG y los
candidatos, incluso después de su fusión,
produjeron resultados importantes, que se
incorporaron al HoT.

75

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**A.3.**

Véase la respuesta al punto A.2.

**A.4.**

Véase la respuesta al punto A.2.

**A.5.**

En todas sus recientes actividades reguladoras pertinentes, la Comisión ha incluido
disposiciones que impulsaban las aplicaciones del GNSS (véase, por ejemplo, el Sistema
europeo de peaje electrónico).

La Comisión, sin embargo, se ha cuidado de
no falsear la competencia a favor de Galileo
o del EGNOS.

Las cuotas respectivas de ingresos que
dependían directa o indirectamente del
sector público fueron calculadas por el
concesionario previsto en el momento de
las negociaciones. La comunicación sobre
el futuro de Galileo volverá a evaluar estas
cifras y propondrá medidas reguladoras
adecuadas.

**A.6.**

El Consejo promovió la elección de la APP
y le dio su aprobación final.

Dado que se carecía de los datos pertinentes,
la elaboración de un comparador del sector
público que fuera fiable no era una opción
realista, contrariamente a lo que ocurre con
los sectores más importantes.

Ni siquiera los datos procedentes de la IOV
(validación en órbita) podían utilizarse para
elaborar dicho comparador, debido a la diferencia material del alcance del IOV y la PCO
(plena capacidad operativa).

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**A.7.**

A través del diálogo competitivo, los licitadores han generado y propuesto soluciones
innovadoras que se han discutido a fondo.

Se prestó especial atención a la evaluación
de las soluciones innovadoras de comercia
lización identificadas por los licitadores.
A través de este proceso la Comisión pudo
adquirir información sobre las nuevas aplicaciones y mercados.

**A.9.**

Estos temas se abordaron en los estudios

preliminares llevados a cabo por Price Waterhouse Coopers, cuya conclusión respaldaba
la rentabilidad de la opción de la APP.

**B.1.**

El personal de la ECG constaba de profesionales con gran experiencia específica en
el ámbito y los proyectos espaciales, experimentados específicamente en la gestión
de proyectos de infraestructuras del sector
público y la financiación de proyectos. No
existía ningún «déficit de conocimiento» con
respecto a los equipos industriales.

La fase de concepción del programa contó
con la participación de asesores experimentados (véase en particular el estudio inicial).
A partir del comienzo de la fase activa del
diálogo competitivo, la ECG contó con la
asistencia de asesores experimentados (Price
Waterhouse Coopers, Lovell…) y de altos
cargos del Banco Europeo de Inversiones en
las negociaciones anteriores o posteriores
a la fusión de los candidatos y en el contexto
del propio proceso de fusión.

76

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**B.2.**
En la fase de diálogo competitivo se prestó
plena atención a examinar y fomentar que
todas las partes comprendieran los requisitos para participar en una concesión.

Esta fue una de las razones por la que se eligió
el procedimiento de diálogo competitivo.

**B.3.**
Durante la fase de diálogo competitivo, el
proyecto de contrato se ajustó y se amplió,
y se discutió ampliamente sobre la elección
de la ley aplicable.

**B.4.**
La planificación era ambiciosa, y la ECG la
modificó para tener en cuenta que las negociaciones fueron más complejas de lo inicialmente previsto.

**B.5.**

La viabilidad permanente del proyecto se
revisó y discutió periódicamente, especialmente en comunicaciones sucesivas de la

Comisión.

**B.6.**

Véase la respuesta al punto A.6.

**B.7.**

Según lo observado por el Tribunal, el
proceso de licitación consiguió atraer una
amplia gama de empresas europeas, firmemente dedicadas al proyecto. Por ello, es
natural que para un proyecto espacial innovador que constituía un reto, la industria
espacial desempeñe un papel prominente en
los consorcios. Sin embargo, los operadores
estaban presentes en todos los consorcios
competidores.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

77

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

**B.8.**

Véase la respuesta al punto A.2.

**B.11.**

Los costes de licitación del sector privado
no se evaluaron pues no había ninguna
intención de financiarlos mediante dinero

público.

**B.12.**

Véase la respuesta al punto B.1.

**B.13.**

Se supervisaron constantemente los costes
de los asesores externos.

**C.1.**

Véase la respuesta al punto B.2.

**C.2.**
Las ofertas se evaluaron y se compararon
a fondo.

**C.4.**
A pesar de la fusión, la ECG consiguió dirigir
el proceso de negociación y lograr una convergencia en muchos temas, que se reflejó
en el HoT firmado a finales de 2006 con el

consorcio fusionado.

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

79

#### RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Tribunal de Cuentas Europeo

**Informe Especial n** **[o]** **7/2009**

**La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo**

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas

2009 — 77 pp. — 21 x 29,7 cm

ISBN 978-92-9207-318-3

doi: 10.2865/4403

Informe Especial n [o] 7/2009 — La gestión de la fase de desarrollo y validación del programa Galileo

**Cómo obtener las publicaciones de la Unión Europea**

**Publicaciones destinadas a la venta**

- A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

- En una librería, facilitando el título, el editor y el número ISBN.

- Poniéndose directamente en contacto con uno de nuestros agentes de ventas.
Puede obtener sus datos de contacto en el sitio web http://bookshop.europa.eu/
o mandando un fax al +352 2929-42758.

**Publicaciones gratuitas**

- A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu/).

- En las representaciones o delegaciones de la Comisión Europea.
Puede obtener sus datos de contacto en el sitio web http://ec.europa.eu
o mandando un fax al +352 2929-42758.

EL PROGRAMA GALILEO SE INICIÓ A MEDIADOS DE LOS AÑOS

NOVENTA CON EL FIN DE ESTABLECER UN SISTEMA GLOBAL DE

NAVEGACIÓN POR SATÉLITE EUROPEO. DESDE ENTONCES HA

EXPERIMENTADO IMPORTANTES RETRASOS Y SOBRECOSTES. EN EL

PRESENTE INFORME ESPECIAL, EL TRIBUNAL FISCALIZÓ LA FASE DE

DESARROLLO Y VALIDACIÓN DEL PROGRAMA GALILEO INTENTANDO

ESTABLECER CUÁLES ERAN LOS FACTORES RESPONSABLES DE LOS

FALLOS. EL TRIBUNAL LLEGÓ A LA CONCLUSIÓN DE QUE LA GESTIÓN

DE LA FASE DE DESARROLLO Y VALIDACIÓN ERA INADECUADA. PARA

QUE LA REORIENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS EGNOS Y GALILEO,

DECIDIDA A MEDIADOS DE 2007, SEA UN ÉXITO LA COMISIÓN DEBE

REFORZAR CONSIDERABLEMENTE SU GESTIÓN DE ESTOS PROGRAMAS.

EL PRESENTE INFORME INCLUYE VARIAS RECOMENDACIONES

DESTINADAS A RESPALDAR A LA COMISIÓN EN EL DESEMPEÑO

DE ESTA TAREA. POR ÚLTIMO, EN CASO DE QUE LA UE DECIDA

LANZARSE EN OTROS PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURAS DE GRAN

ENVERGADURA, LA COMISIÓN DEBE UTILIZAR HERRAMIENTAS DE

GESTIÓN APROPIADAS.

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO