Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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| 19.9.2013 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 271/66 |

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo sobre el estado de la unión aduanera

[COM(2012) 791 final]

2013/C 271/12

Ponente: Jan SIMONS

El 21 de diciembre de 2012, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo sobre el estado de la unión aduanera

COM(2012) 791 final.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 29 de abril de 2013.

En su 490o pleno de los días 22 y 23 de mayo de 2013 (sesión del 22 de mayo de 2013), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 139 votos a favor y 7 abstenciones el presente dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

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| 1.1 | En líneas generales, el Comité aprueba la Comunicación presentada por la Comisión. En cualquier caso, es partidario de una unión aduanera fuerte, que contribuya de manera notable a la competitividad y al buen funcionamiento del mercado interior en la Unión Europea. |

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| 1.2 | Recomienda a la Comisión que cuando elabore un plan de acción tenga debidamente en cuenta la investigación y las evaluaciones internas y externas relativas al funcionamiento de la unión aduanera que se han llevado a cabo en los últimos tres años. |

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| 1.3 | El Comité considera muy importante que la aplicación de la unión aduanera se realice sobre la base de unos procedimientos uniformes, transparentes, eficaces, eficientes y simplificados, que permitan a la Unión Europea afrontar la competencia mundial y garanticen, a la vez, los derechos y la seguridad de las empresas y los consumidores europeos, así como la protección de los derechos de propiedad intelectual. En efecto, conviene evitar que a la hora de aplicar la legislación aduanera los Estados miembros se encuentren encorsetados, para que puedan seguir teniendo en cuenta la magnitud de sus flujos comerciales. |

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| 1.4 | Concretamente, dada la gran importancia que concede la Comisión en su Comunicación a la facilitación del comercio, es importante que las capacidades operativas de los servicios aduaneros respecto del comercio nacional se orienten, en la medida de lo posible, en este sentido, en particular, para potenciar la eficiencia con vistas a facilitar al máximo la vida de las empresas. Esto redundaría en beneficio de una futura armonización basada en las «mejores prácticas» y en la adopción de un enfoque del control basado en los sistemas (systems-based approach). |

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| 1.5 | El Comité hubiera deseado que la Comunicación presentara de manera más detallada medidas concretas para aplicar a corto y medio plazo. Sin embargo, la Comisión se limita a establecer prioridades para 2013. Para los años siguientes, se remite al proyecto que se presentará en 2014. |

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| 1.6 | El Comité hace especial hincapié en las inyecciones financieras que se necesitarán para actualizar los servicios aduaneros, de manera que puedan combatir eficazmente el fraude y la delincuencia y retrasar la ralentización de los flujos comerciales. |

2.   Introducción

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| 2.1 | La tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (uno de los Tratados de Lisboa, en su forma abreviada, TFUE), relativa a las políticas y acciones internas de la Unión, contiene un par de artículos (artículos 26 y 27 del TFUE), bastante cortos y redactados en términos muy generales, sobre el mercado interior, que se define como un «espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado». |

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| 2.2 | Este tema no se incluyó en los Tratados europeos hasta el año 1986, en que se adoptó el Acta Única Europea (artículo 8A del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, en su forma abreviada, Tratado CEE), en la que se proponía la plena realización del mercado interior para el 1 de enero de 1993 aunque, lamentablemente, aún está por cumplir este compromiso. |

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| 2.3 | Afortunadamente, las cosas fueron mucho más rápidamente, y mejor, con la unión aduanera, condición necesaria y elemento esencial del mercado interior, que, siguiendo el ejemplo de la exitosa colaboración del Benelux, ya figuraba en el primer Tratado de la CEE (Tratado de Roma) en 1958. |

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| 2.4 | Dicho Tratado recoge de forma muy detallada, en una veintena de artículos acompañados de los correspondientes plazos de aplicación, el procedimiento para establecer –a más tardar en un plazo de quince años, a saber, el plazo máximo fijado para el período transitorio (apartado 5 del artículo 8)–, «la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente» para «la totalidad de los intercambios de mercancías», así como «la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países». |

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| 2.5 | No solo queda recogido en el Tratado de Roma (artículo 9 del Tratado CEE) sino también, más de cincuenta años más tarde, en el Tratado de Lisboa (artículo 28 del TFUE). Sin embargo, como todas estas disposiciones ya se habían puesto en práctica (en 1968 se suprimieron los derechos aduaneros en las fronteras nacionales, después se adoptó una serie de reglamentaciones en el ámbito aduanero y de las normas de origen, que condujeron al código aduanero comunitario de 1992 y al arancel aduanero común de 1987), el Tratado de Lisboa pudo limitarse a tres artículos muy cortos sobre la unión aduanera (artículos 30 a 32 del TFUE), en comparación con la veintena de artículos del Tratado de Roma. |

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| 2.6 | Junto a los mencionados fundamentos jurídicos, se ha establecido una serie de instrumentos jurídicos temáticos, tales como los reglamentos en materia de control de la aplicación de los derechos de propiedad intelectual, precursores de drogas, bienes culturales, controles de dinero en efectivo y vigilancia del mercado, o actos legislativos encaminados a la protección de los ciudadanos y el medio ambiente, para controlar la aplicación de las normas en esos ámbitos por parte de las aduanas en la Unión Europea. |

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| 2.7 | Tal como se dispone en el artículo 3 del TFUE, la Unión Europea dispone de competencia exclusiva, en el sentido definido en apartado 1 del artículo 2 del TFUE, en el ámbito de la unión aduanera. Sin embargo, la responsabilidad del cumplimiento de la legislación aduanera incumbe a los Estados miembros (recuérdese que el mercado interior es una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, como se define en el apartado 2 del artículo 2 del TFUE). |

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| 2.8 | El valor añadido de la unión aduanera queda reflejado, en particular, en los siguientes datos de la Comisión Europea: el 17 % del comercio mundial pasa por los servicios aduaneros europeos, lo que representa un volumen de negocios anual de 3,3 billones de euros. |

3.   Comunicación de la Comisión

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| 3.1 | La Comisión adoptó la Comunicación objeto de examen sobre el estado de la unión aduanera el 21 de diciembre de 2012 porque deseaba, a mitad de mandato, evaluar la situación y determinar qué objetivos se han logrado y cuáles son los retos que siguen planteándose para el futuro.  Concretamente, la Comisión señala que los objetivos de la Comunicación son:   |  |  | | --- | --- | | — | poner de relieve el valor añadido y la importancia fundamental de los servicios que presta la unión aduanera como base del crecimiento, la competitividad y la seguridad del mercado único y de la Unión Europea; |  |  |  | | --- | --- | | — | reconocer el hecho de que la unión aduanera se está enfrentando a dificultades que exigen una respuesta a escala europea, y |  |  |  | | --- | --- | | — | esbozar una línea de actuación para hacer frente a esas dificultades y lograr una unión aduanera más eficaz, sólida y unificada en el horizonte de 2020. | |

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| 3.2 | En el marco de estos objetivos, la Comisión considera esta Comunicación como un punto de partida para un debate sobre tres puntos importantes:   |  |  | | --- | --- | | — | completar la modernización iniciada en 2003, ultimando y adoptando el nuevo código aduanero de la Unión y los correspondientes actos de ejecución, y velar por su aplicación efectiva por parte de los Estados miembros; |  |  |  | | --- | --- | | — | detectar y subsanar las deficiencias en la aplicación de la legislación aduanera, y definir las prioridades en este ámbito. A ese respecto, la Comisión realizó hace unos años una autoevaluación interna, y publicará próximamente los resultados de una evaluación externa sobre el funcionamiento de la unión aduanera; |  |  |  | | --- | --- | | — | modificar la estructura de gobernanza, a fin de mejorar la eficiencia y eficacia de la unión aduanera. La Comisión tiene intención de presentar una propuesta al respecto en 2014. | |

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| 3.3 | La Comisión pide al Consejo y al Parlamento Europeo que:   |  |  | | --- | --- | | — | procedan sin demora a culminar la modernización de la unión aduanera; |  |  |  | | --- | --- | | — | en concertación con las partes interesadas, y teniendo en cuenta los resultados de las recientes evaluaciones interna y externa y los análisis de deficiencias, establezcan las prioridades aplicables a la unión aduanera; |  |  |  | | --- | --- | | — | reformen la gobernanza, las funciones y responsabilidades de los Estados miembros y la Comisión por lo que respecta a la gestión operativa global de la unión aduanera. Una de las próximas etapas en este contexto debería ser la elaboración de un proyecto de reforma, que empezaría a aplicarse en 2014. | |

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| 3.4 | La Comisión señala en su Comunicación que los Estados miembros ya no podrán seguir afrontando por sí solos los desafíos que plantea la creciente mundialización. Considera que la mundialización exige mayor unidad a escala europea y que esa unidad exige, a su vez, una mayor integración. |

4.   Observaciones generales

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| 4.1 | El Comité celebra que la Comisión haya publicado a mitad de mandato esta Comunicación sobre el estado de la unión aduanera. Destaca la enorme importancia de la unión aduanera para la UE y, en particular, para el crecimiento, la competitividad y la seguridad del mercado interior. |

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| 4.2 | El Comité es consciente de los desafíos que debe afrontar la Unión Europea, tanto dentro como fuera de su territorio. |

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| 4.2.1 | Como desafíos externos cabe citar los crecientes flujos comerciales, las nuevas y complejas cadenas logísticas, los cambios en la presión competitiva, el aumento de la delincuencia, en particular, el fraude y las actividades terroristas, y las expectativas de otras organizaciones encargadas de aplicar la legislación en el ámbito aduanero. |

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| 4.2.2 | En cuanto a los desafíos internos, el Comité señala las ineficiencias y la falta de eficacia debidas a las diferencias de aplicación en los 27 Estados miembros. Por ejemplo, cada Estado desarrolla su propio sistema informático, utiliza distintos métodos de trabajo y dispone de niveles de formación muy diferentes, lo que impide una aplicación uniforme de la legislación europea por los Estados miembros. La crisis económica no hace sino agravar la situación. |

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| 4.3 | El Comité considera que es fundamental aplicar una política aduanera basada en unos procedimientos uniformes, transparentes, eficaces, eficientes y simplificados, que permita a la Unión Europea afrontar la competencia mundial y a las empresas y los consumidores europeos proteger sus derechos y su seguridad, así como la propiedad intelectual. |

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| 4.4 | De hecho, ya formuló una recomendación en este sentido en un reciente dictamen[(1)](#ntr1-C_2013271ES.01006601-E0001) y, dada su importancia, la reitera con firmeza. |

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| 4.5 | El Comité también subraya con la misma energía que conviene evitar que a la hora de aplicar la legislación aduanera los Estados miembros se encuentren encorsetados, para que puedan seguir teniendo en cuenta la magnitud de los correspondientes flujos comerciales. El Comité subraya, a este respecto, que los Estados miembros han multiplicado los dispositivos para facilitar los intercambios: desmaterialización de los trámites, simplificación de los procedimientos, e instauración del estatuto de operador autorizado. |

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| 4.6 | A tal fin, la armonización debería basarse en las «mejores prácticas», y no en el nivel medio europeo. |

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| 4.7 | Si el objetivo consiste en trabajar de manera eficiente, con una orientación hacia los resultados, también en términos financieros con respecto a los ingresos, y en realizar auténticos progresos, el Comité considera asimismo deseable que los controles no se efectúen por transacción sino siguiendo un enfoque del control basado en los sistemas (systems-based approach). |

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| 4.8 | Asimismo, el Consejo de Competencia de los días 10 y 11 de diciembre de 2012 destacó en sus conclusiones la necesidad de seguir promoviendo una aplicación uniforme de la legislación aduanera y unos controles aduaneros modernos y armonizados, concediendo, en su caso, una flexibilidad suficiente para la adopción de soluciones a escala nacional, teniendo en cuenta las repercusiones para los operadores y los Estados miembros[(2)](#ntr2-C_2013271ES.01006601-E0002). |

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| 4.9 | El Consejo también insistió en la necesidad de estrechar la colaboración con otras agencias, tanto a nivel nacional como de la UE, en los ámbitos de la seguridad, salud, protección y medio ambiente, así como con los socios internacionales, teniendo presente el reparto de competencias en este ámbito entre la UE y los Estados miembros[(3)](#ntr3-C_2013271ES.01006601-E0003). |

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| 4.10 | El Comité también suscribe la opinión de la Comisión Europea según la cual solo podrá avanzarse en el desarrollo de la unión aduanera si se crea un mecanismo para medir y evaluar su funcionamiento. |

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| 4.11 | El Comité llama asimismo la atención sobre el hecho de que, junto a los meros procedimientos aduaneros, podrían surgir otros obstáculos, como las insuficientes infraestructuras en las fronteras exteriores, que perjudicarían el buen desarrollo de las operaciones. En la medida en que estén implicados terceros países, debería tratarse de resolver esta problemática de manera conjunta. |

5.   Observaciones particulares

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| 5.1 | Al Comité le preocupa la creciente disparidad entre, por una parte, el aumento de la carga de trabajo y, por otra, la constante reducción del número de trabajadores en este sector. Pese a que muchas tareas se han automatizado, la carga de trabajo del personal aduanero es cada vez mayor. Debería prestarse mucha más atención a este problema, en el que la formación y el perfeccionamiento profesional constituyen aspectos importantes. |

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| 5.2 | A más largo plazo, el Comité defiende la creación de un centro europeo de enseñanza superior dedicado a la formación aduanera, que estaría encargado de proporcionar al personal aduanero de los Estados miembros una formación del nivel requerido. |

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| 5.3 | El Comité considera que la seguridad de la cadena de abastecimiento y la gestión de riesgos revisten especial importancia para la unión aduanera. Emitirá próximamente un dictamen sobre la Comunicación publicada recientemente por la Comisión en este ámbito (COM(2012) 793 final; INT/681, ponente: Sr. Pezzini). |

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| 5.4 | El Comité también espera con impaciencia las propuestas de la Comisión dirigidas a resolver los problemas derivados de la falta de un enfoque común de la UE respecto de la legislación aduanera y la aplicación de sanciones, aunque solo sea en aplicación del principio de igualdad. Conviene tener presente, a este respecto, que para los Estados miembros la modificación de sus regímenes de sanciones nacionales dentro de su propia legislación aduanera y penal es una cuestión sensible. |

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| 5.5 | Como primera etapa, el Comité sugiere que, al igual que lo que ya se hace en el sector del transporte por carretera[(4)](#ntr4-C_2013271ES.01006601-E0004), se aproximen los distintos tipos de infracciones. |

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| 5.6 | El Comité acoge favorablemente la propuesta de la Comisión consistente en elaborar procedimientos tipo que en el futuro puedan incorporarse a la legislación, al objeto de facilitar el control, por parte de los servicios aduaneros, del cumplimiento de las leyes mediante las que se aplican prohibiciones y restricciones sobre las mercancías objeto de importación o exportación. |

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| 5.7 | El Comité también hubiera deseado que en su Comunicación la Comisión presentara de manera más concreta las consecuencias de sus propuestas respecto de la carga normativa y administrativa. |

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| 5.8 | Es fundamental mejorar el ejercicio de las misiones aduaneras. A tal fin, convendría desarrollar la cooperación entre las administraciones aduaneras, reforzar los poderes de los agentes y disponer de auténticas estrategias europeas de lucha contra el fraude. En algunos casos, también podría resultar conveniente trasladar la responsabilidad de determinadas tareas y actividades de los Estados miembros, individualmente, hacia organismos comunes vinculados a la Comisión o gestionados conjuntamente por los Estados miembros, por ejemplo, cuando puedan realizarse ahorros importantes o pueda facilitarse el ejercicio de las tareas aduaneras. |

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| 5.9 | También esperaba que el texto fuera acompañado de más antecedentes. Lamentablemente no es el caso, por lo que resulta difícil evaluar debidamente la Comunicación. Afortunadamente, como ya han anunciado explícitamente los representantes de la Comisión, las próximas propuestas legislativas irán acompañadas de un análisis de impacto. |

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| 5.10 | Al Comité le preocupa, como a la Comisión, que se hayan podido alcanzar los límites de la eficiencia y eficacia con la actual gestión de la unión aduanera y, en particular, los procesos comunes. Considera que las administraciones aduaneras deben disponer de un sistema de gestión moderno y eficiente para poder seguir trabajando de manera eficaz y eficiente. |

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| 5.11 | El Comité señala asimismo que en el actual contexto de crisis económica es necesario poner a disposición de los servicios aduaneros unos recursos financieros suficientes (destinados, por ejemplo, a actualizar los sistemas informáticos) para combatir eficazmente el fraude y la delincuencia. |

Bruselas, 22 de mayo de 2013.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Henri MALOSSE

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