Source: EURLEX
Language: es
Format: md

###### **COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS** Bruselas, 10.09.1997

COM(97)453 final

###### COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITE ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES **RELATIVA A LAS ASOCIACIONES ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y** **PRIVADO EN LOS PROYECTOS DE LA RED TRANSEUROPEA DE** **TRANSPORTE**

**COMUNICACIÓN** **AL CONSEJO, PARLAMENTO EUROPEO, COMITE**
**ECONÓMICO Y SOCIAL Y COMITÉ DE LAS REGIONES**

**RELATIVA A LAS ASOCIACIONES ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y**

**PRIVADO EN LOS PROYECTOS DE LA RED TRANSEUROPEA DE**

**TRANSPORTE**

1. Introducción

2. Recomendaciones de actuación dirigidas a las instituciones comunitarias

2.1 Licitación pública

2.2 Política de competencia

2.3 Puesta a punto de instrumentos financieros

2.4 Apoyo comunitario más proactivo

2.5 Beneficios en términos de red y a escala transeuropea; creación de una base
de datos sobre las APP

3. Otras recomendaciones del Grupo de Alto Nivel

4. Puesta en práctica de la fórmula de las APP: propuesta de proyectos

5. Conclusiones

_**A*í**_

**COMUNICACIÓN AL CONSEJO, PARLAMENTO EUROPEO, COMITÉ**
**ECONÓMICO Y SOCIAL Y COMITÉ DE LAS REGIONES**

**RELATIVA A LAS ASOCIACIONES ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y**

**PRIVADO EN LOS PROYECTOS DE LA RED TRANSEUROPEA DE**

**TRANSPORTE**

##### **1. Introducción**

1. A iniciativa del Comisario Kinnock y con el acuerdo del Consejo de Transporte, se
creó, en septiembre de 1996, el Grupo de Alto Nivel sobre la financiación de
proyectos de la red transeuropea de transporte mediante asociaciones entre los
sectores público y privado. El Grupo estaba integrado por representantes de todos
los medios privados interesados en la oferta de infraestructuras de transporte, así
como por representantes del sector público designados por los Ministros de
Transporte de los Estados miembros, del BEI y del FEI. El Grupo presentó en mayo
un informe que el Comisario Kinnock sometió al Consejo de Transporte de junio [1] .

2. El objetivo del Grupo de Alto Nivel era estudiar cómo podían contribuir las
asociaciones entre los sectores público y privado (APP) a acelerar la realización de
la red transeuropea de transporte. El Grupo concluyó que las APP desempeñan
efectivamente un papel crucial a este respecto.

3. La Comisión hace suyas las recomendaciones formuladas por el Grupo. Habida
cuenta de las limitaciones impuestas a las finanzas públicas, es urgente desarrollar
auténticas asociaciones entre el sector público y el privado con el fin de acelerar la
realización de las RTE, liberando recursos financieros suplementarios y mejorando
la rentabilidad, y de este modo poner a punto proyectos que se aproximen más a la
viabilidad financiera. De este modo, se necesitarán menos subvenciones públicas.

4. La presente Comunicación describe de qué forma se propone la Comisión dar curso
a las recomendaciones que le afectan directamente. También presenta una serie de
proyectos seleccionados en primera instancia por la Comisión que, en línea con las
sugerencias del Grupo de Alto Nivel, podrían prestarse a la aplicación de una APP
para acelerar el ritmo de realización.

5. Las redes transeuropeas de transporte son, con el mercado único, un factor
fundamental para la competitividad y el crecimiento a largo plazo en la UE, y por lo
tanto para la creación a largo plazo de empleo. Esta es la razón por la que las
propuestas presentadas en la presente Comunicación tendrán importancia a la hora
de desarrollar una estrategia europea para el empleo, a la que la Unión concede
máxima prioridad.

Informe final del Grupo de Alto Nivel sobre la financiación de proyectos de la red transeuropea de
transporte mediante asociaciones entre los sectores público y privado (doc. VII/321/97)

**2.** **Recomendaciones de actuación dirigidas a las** uistiti:dones comunitarias

En este capítulo, la Comisión responde a las recomendaciones que le son dirigidas por
el Grupo de Alto Nivel. La propia recomendación se recoge en negrita y cursiva.

**2.1** **Licitación pública**

_**Debe clarificarse la reglamentación y los procedimientos que rigen la licitación**_
_**pública y, en particular, la aplicación de las directivas sobre adjudicación de**_
_**contratos**_ _**públicos de**_ _**obras**_ _**y de**_ _**servicios**_ _**públicos.**_ _**La Comisión debería elaborar**_
_**orientaciones específicas que describan claramente**_ _**los**_ _**procedimientos que deben**_
_**seguirse en materia de**_ _**adjudicación**_ _**pública de contratos de infraestructuras de**_
_**transporte.**_

En línea con la legislación europea en materia de licitación pública, puede ser
necesario recurrir a procedimientos de licitación en cada una de las etapas de
desarrollo de un proyecto en función del margen de participación que los poderes
públicos concedan al sector privado. Estos procedimientos pueden afectar a pequeños
contratos de servicio para la realización de estudios de viabilidad o de previsiones en
materia de tráfico, o referirse a contratos de concesión mucho más costosos de
construcción, financiación y/o explotación de un proyecto de infraestructura.

El Grupo ha examinado los intereses del sector privado, así como diversos aspectos
específicos de la normativa comunitaria en materia de licitación pública con el fin de
favorecer un marco reglamentario en el que los aspectos clave serían la flexibilidad,
publicidad, negociación y convocatoria pública. Las conclusiones del Grupo de Alto
Nivel proporcionan la materia prima principal para el proceso de consultas puesto en
marcha en torno al Libro Verde sobre licitación pública.

La Comisión se propone presentar próximamente una comunicación sobre
contratación pública que constituirá el marco de directrices para la aplicación de la
legislación sobre licitación pública a los proyectos de infraestructuras y que
comprenderá los aspectos que se citan a continuación:

  - **Relación entre** las directivas que regulan **los contratos públicos** de obras
(93/37/CEE) v de servicios (93/38/CEEÏ

Existen dos directivas potencialmente pertinentes para los grandes proyectos de
infraestructuras de transporte, a saber, las que regulan respectivamente los contratos
públicos de obras y de servicios, y que contienen disposiciones diferentes con
respecto al procedimiento de licitación. Las orientaciones mencionadas más arriba
clarificarán cuál de las dos directivas debe ser aplicable. En la mayoría de los casos,
debido a la naturaleza de la entidad adjudicadora (poder público que no ejerce
ninguna de las actividades contempladas en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva
93/3 8CEE), el régimen aplicable será el de la Directiva que regula los contratos
públicos de obras. Así pues, el concesionario tendrá toda la facultad de adjudicar
contratos públicos de obras a empresas agrupadas en un consorcio que pugna por
obtener la concesión, o a empresas afiliadas, de conformidad con el apartado 4 del
artículo 3 de la Directiva 93/37/CEE. Por otro lado, si la Directiva 93/37/CEE es
aplicable a las obras, los suministros necesarios para la ejecución de las obras iniciales
también estarán cubiertos por esta exención, puesto que estos suministros pueden

considerarse parte integrante de estas obras (véase, por analogía, el apartado 5 del
artículo 6 de la Directiva 93/37/CEE).

En el sector de los servicios públicos, en el que se aplica la Directiva 93/38/CEE, la
entidad adjudicadora dispone de un considerable margen en la elección del
procedimiento de adjudicación a seguir. Así pues, la entidad contratante tiene siempre
la posibilidad de optar por un procedimiento de adjudicación negociado, previa
convocatoria de licitación, lo que le permite negociar las condiciones de adjudicación
de los contratos con los contratistas potenciales (véase apartado 1 del artículo 20 de
la Directiva 93/38/CEE). Por otro lado, la entidad adjudicadora puede celebrar lo que
se denomina "acuerdos marco" con el fin de establecer una relación a largo plazo con
sus socios (véase apartado 5 del artículo 1 de la Directiva 93/38/CEE).

 - **Otros aspectos contractuales de las APP**

Conviene recordar que el régimen actual comunitario de licitación pública sólo cubre
las etapas que preceden la adjudicación de los contratos. Así, algunos de los aspectos
más importantes de la vida de un contrato de APP (como recalcan los participantes
del sector privado) siguen dependiendo de normas no armonizadas a escala europea,
incluso en el ámbito de la licitación pública (compensación a todos los licitadores,
pagos y equilibrio financiero, pliegos de condiciones, etc.), por lo que están regulados
solamente por la legislación nacional pertinente y por la normativa comunitaria en
materia de competencia.

 - **Diálogo técnico v concepción de las APP**

El otro gran tema de preocupación del sector privado era la buena organización de las
fases preliminares de concepción y de planificación, con el fin de reconciliar el diálogo
técnico con la protección de la propiedad intelectual de los licitadores.

La Comisión considera que el diálogo técnico es posible mientras no impida la libre
acción de la competencia entre los contratistas potenciales (véase apartado 2 del
artículo 4 de la Directiva 93/38/CEE: _"las_ _entidades contratantes velarán por que los_
_suministradores, los contratistas o los prestadores de servicios no sean objeto de_
_discriminación"_ y el apartado 4 del artículo VI del Acuerdo GPA sobre contratación
pública de la OMC [2] ). Si el diálogo técnico con un contratista potencial condujera al
abandono del concurso público o al establecimiento de especificaciones
discriminatorias, constituiría, a juicio de la Comisión, una presunta infracción. En
todos los demás casos, habría que examinar las circunstancias concretas.

Las innovaciones técnicas imaginadas por el sector privado para el desarrollo de los
proyectos y el carácter no discriminatorio de la fase de la concepción pueden ser
protegidos por la legislación europea vigente en materia de patentes y de modelos,
completada con la introducción de cláusulas adecuadas en los documentos de
licitación; pero esta protección no puede garantizarse durante un diálogo técnico de
carácter informal.

_"Las_ _entidades no recabarán ni aceptarán de una empresa que pueda tener un interés comercial en_
_el contrato, asesoramiento susceptible de ser utilizado en la preparación de especificaciones_
_respecto de un contrato determinado,_ _deforma_ _tal que su efecto sea excluir la_ _competencia."_

Con el fin de mejorar el proceso de contratación pública para reflejar los intereses del
sector privado en los documentos de licitación, el Grupo de Alto Nivel recomienda la
organización de "concursos de proyectos" con pagos directos a las ideas presentadas,
por parte del sector privado en las fases tempranas del desarrollo de un proyecto
global de APP (véase el artículo 13 de la Directiva 92/50/CEE y el artículo 23 de la
Directiva 93/38/CEE). Un enfoque semejante estimularía la participación de los
licitadores potenciales, puesto que podrían recuperar al menos una parte de los gastos
efectuados para la concepción del proyecto, lo cual permitiría seleccionar las mejores
ideas en igualdad de condiciones.

Gracias a los "concursos de proyectos", la autoridad responsable del proyecto
tomaría una decisión sobre las líneas generales del proyecto; podría entonces preparar
la etapa de la adjudicación del contrato de concesión sobre la base de un proyecto
ambicioso pero realista y seguidamente distribuir los documentos de licitación a los
proponentes que deseen participar en la segunda etapa, en la que se seleccionarían las
propuestas de construcción / explotación de las infraestructuras.

**2.2** **Política de competencia**

_**La aplicación de la legislación comunitaria en materia de competencia ha sido**_
_**fuente de**_ _**confusión**_ _**y de**_ _**incertidumbres**_ _**entre**_ _**los**_ _**participantes potenciales en una**_
_**APP. El Grupo sugiere que**_ _**deben**_ _**precisarse las**_ _**orientaciones**_ _**para la aplicación**_
_**de las normas de competencia a los proyectos de transporte que figuran en el**_
_**informe de la Comisión al**_ _**Consejo**_ _**Europeo de Madrid (COM**_ _**(95)**_ _**571, diciembre**_
_**de**_ _**1995,**_ _**Anexo II).**_

*** Derechos de acceso v reserva de capacidad**

Simultáneamente a la presente Comunicación, se presenta una comunicación [3] para
aclarar las directrices existentes relativas a los nuevos proyectos de infraestructuras
ferroviarias.

Dicha comunicación sobre derecho de competencia trata de clarificar, en particular,
las condiciones en las cuales pueden aplicarse las normas que regulan la competencia
en lo que se refiere a la reserva de capacidad e intenta reconciliar la dificultad de
maximizar la viabilidad financiera de los proyectos ferroviarios, garantizando al
mismo tiempo la libertad no discriminatoria de acceso a las infraestructuras.

Pese a que las orientaciones precisan las condiciones de aplicación de las normas que
regulan la competencia, cada caso debe estudiarse con arreglo a sus propios méritos,
debido a la complejidad y a la especificidad de esta clase de proyectos, por lo que
conviene poner pronto en marcha la consulta con los servicios competentes de la
Comisión, en particular por lo que se refiere al campo de la competencia.

Aclaración de las recomendaciones de la Comisión relativas a la aplicación de las normas de
competencia a los proyectos de nuevas infraestructuras de transporte, COM (97)...

Con el fin de promover un debate a mayor escala y obtener más amplia información y
asesoría sobre las distintas cuestiones planteadas, se insta encarecidamente a los
interesados (tanto del sector público como del privado) a contactar los servicios
competentes de la Comisión cuanto antes durante el desarrollo del proyecto.

 - **Ayudas estatales**

La construcción de infraestructuras de transporte financiadas por el sector público es
una medida general de política económica, por lo que generalmente no le son
aplicables las normas comunitarias que regulan las ayudas estatales, siempre que
dichas infraestructuras estén abiertas a los competidores potenciales de acuerdo con
la legislación comunitaria [4] . Si un Estado financia un proyecto de infraestructura en
asociación con el sector privado, ello puede implicar su valoración bajo el prisma de
las normas comunitarias que regulan las ayudas estatales. No obstante, en tales casos,
la ayuda pública frecuentemente puede diseñarse de tal modo que sea compatible con
dichas normas. Una de las mejores maneras de hacerlo será entonces proceder a una
licitación pública competitiva y no discriminatoria abierta a todos los competidores
actuales y potenciales del mercado, garantizando al mismo tiempo que la ayuda
pública se corresponda con el mínimo necesario para llevar el proyecto a buen puerto.
Una vez más, conviene ponerse en contacto cuanto antes con los servicios de la
Comisión para tener todas las garantías de que un proyecto de especiales
características es conforme con la legislación comunitaria.

2.3 Puesta **a punto** de instrumentos financieros

_El Grupo de Alto Nivel sobre las APP aplicadas a las RTE preconiza el recurso a_
_préstamos estructuralmente subordinados y a préstamos para la financiación de la_
_fase operativa inicial de los proyectos, con_ _el_ _fin de afrontar los riesgos vinculados_
_a las incertidumbres en la generación de recursos durante esta fase. El Grupo_
_recomienda también adoptar medidas para ampliar la oferta_ _de_ _participaciones y,_
_en particular, de semiparticipaciones públicas en pro de proyectos de_
_infraestructuras en Europa._

 - **Préstamos estructuralmente** subordinados y préstamos dirigidos a **la**
**financiación de la fase operativa inicial**

El Grupo de Alto Nivel destaca que los grandes proyectos de infraestructuras de
transporte son, en su mayoría, rentables a largo plazo pero adolecen de escasa
generación de recursos en el período que sigue inmediatamente a su conclusión, lo
que dificulta la puesta a punto de mecanismos financieros adaptados a proyectos
concebidos para ser realizados con una ayuda financiera reducida por parte del sector
público. Durante la fase operativa inicial, cuando las obligaciones de la carga y del
servicio de la deuda alcanzan su punto más crítico, los ingresos generados por el

En algunos casos, habrá que valorar dichas infraestructuras bajo el prisma de la competencia
intermodal. A juicio de la Comisión, la mejor forma de abordar este aspecto es mediante un marco
comunitario para el cobro de tarifas por el uso de infraestructuras, sobre el que se propone elaborar un
Libro Blanco el año próximo.

proyecto son muy escasos y el promotor está expuesto a grandes incertidumbres.
El Grupo considera los préstamos estructuralmente subordinados y los préstamos
concedidos para la financiación de la fase operativa inicial los instrumentos mejor
adaptados para superar estas dificultades. La Comisión señala que estos instrumentos
no solamente podrían ser puestos a punto por el sector privado, sino también en el
marco de las instituciones financieras comunitarias, con ayuda de recursos de la
Comunidad, si ha lugar.

Los préstamos estructuralmente subordinados son préstamos del mismo rango que la
deuda bancaria corriente pero con vencimiento a más largo plazo (20 a 30 años) y
períodos de amortización que pueden diferirse hasta que la deuda bancaria comercial
se haya reembolsado regularmente. Por tanto, este instrumento complementario de
financiación debería reducir la carga de la amortización de la deuda distribuyéndola
sobre un período más largo.

Los préstamos concedidos para la financiación de la fase operativa inicial son
préstamos no reembolsables o créditos renovables que cubren la fase operativa inicial
de un proyecto. Estos préstamos podrían convertirse en préstamos a medio o largo
plazo para su adquisición por los bancos comerciales en el mercado secundario en
cuanto el proyecto haya alcanzado estabilidad financiera. Un instrumento financiero
semejante presentaría también la ventaja de permitir un reciclaje rápido de los
recursos públicos. Por otro lado, la venta posterior de estos préstamos contribuiría a
la formación de un mercado financiero secundario en el área de las RTE de

transporte, ejerciendo así una atracción sobre nuevos proveedores de fondos entre
los bancos comerciales para invertir en proyectos de transporte.

La Comisión quiere destacar que el BEI ha ofrecido ya en cooperación con el FEI
préstamos estructuralmente subordinados, aunque a escala limitada. La Comisión
invita al BEI y al FEI, en cooperación directa con los proveedores de deuda
bancaria, a incrementar el volumen de tales operaciones y a desarrollar los
préstamos concedidos para la financiación de la fase operativa inicial.

El Consejo Europeo de Amsterdam instó al BEI a aumentar progresivamente los
préstamos que concede a muy largo plazo en el campo de los grandes proyectos de
infraestructuras y, en primera instancia, a los proyectos clasificados de prioritarios
en el Consejo Europeo de Essen. La Comisión acoge favorablemente las
recomendaciones del Grupo de Alto Nivel y cree que conviene estudiar la
oportunidad de abandonar, en determinados casos, el principio de exigir plenas
garantías para cubrir los préstamos para proyectos de RTE. En este sentido, la
línea presupuestaria RTE-Transporte puede servir de apoyo cuando resulte
conveniente para facilitar bonificaciones de intereses sobre préstamos y
aportaciones a las primas de garantías de préstamos.

- **Deuda subordinada** v **participaciones**

El Grupo de Alto Nivel destaca que, en Europa, el mercado de instrumentos
financieros para proveer deuda subordinada o financiación de entresuelo (o
_mezzanine)_ para inversión en infraestructuras aún es limitado y que los proyectos
de infraestructuras no pueden sacar partido de la capacidad de financiación que
ofrecen los inversores institucionales, por ejemplo las compañías de seguros. La
Comisión reconoce que una estructura financiera equilibrada, firmemente

afianzada en participaciones y deuda subordinada, es fundamental para la
financiación de grandes proyectos de infraestructuras mediante préstamos
bancarios. En la Comunidad, la oferta de este tipo de fondos está muy limitada
hasta el momento, lo cual parece una importante laguna del mercado de la
financiación de infraestructuras.

La financiación de entresuelo de un proyecto (es decir, la deuda subordinada o las
semiparticipaciones) es el mecanismo regulador de riesgos de un proyecto, de
rango prioritario en relación con las participaciones de capital pero supeditado a la
deuda bancaria; constituye un complemento a las participaciones y reduce el desfase
entre éstas y la deuda bancaria. Ofrece un margen de riesgo suplementario en
relación con las participaciones, lo que facilita el recurso a los préstamos
bancarios. En un considerable número de casos, la deuda subordinada podría
servir de catalizador para hacer funcionar la financiación del proyecto.

Las participaciones representan el capital social que los accionistas están dispuestos
a arriesgar en un proyecto; constituyen la piedra angular de un mecanismo
financiero y permiten el recurso a préstamos bancarios, puesto que son secundarias
respecto del conjunto de los instrumentos de financiación por endeudamiento. Por
tanto, la oferta de participaciones es fundamental para el éxito de una asociación
entre el sector público y el privado.

Se creía que, con el tiempo, estos instrumentos de financiación se desarrollarían a
medida que aumentara el número de proyectos por financiar. Pero en la realidad,
su ausencia está retrasando el desarrollo a tiempo de proyectos de RTE. Esta es la
razón por la que la Comisión prevé adoptar medidas con el fin de estimular la
oferta de tales instrumentos financieros. La Comisión, en consulta con el BEI y el
FEI, se propone estudiar la conveniencia de crear un fondo de entresuelo
consagrado a las RTE. Ejerciendo de catalizador, este fondo debería fomentar la
participación de inversores institucionales en la financiación de las RTE, a medida
que el mercado se convenza de la viabilidad de los proyectos. El fondo podría
estar constituido por una asociación público-privada de vida limitada, y la mayoría
del capital sería aportado por inversores institucionales. Toda participación de la
Comunidad debería respetar los límites actuales fijados en las Perspectivas
Financieras. La Comisión ya inició un diálogo de sondeo con los mercados
financieros con respecto a los fondos de entresuelo financiados por APP.

**2.4** **Apoyo comunitario más proactivo**

_**Se deberían explorar nuevas modalidades de ayuda pública a los proyectos de**_
_**APP en el ámbito de las RTE [...]. En este sentido, la Comisión debería tomar**_
_**algunas iniciativas, con la asistencia técnica del**_ _**BEI**_ _**y del**_ _**FEI,**_ _**con el fin de**_
_**garantizar una utilización óptima y coordinada de los recursos públicos**_
_**proporcionados por la línea presupuestaria**_ _**RTE**_ _**y las instituciones financieras de**_
_**la Comunidad. Estas iniciativas deberían, naturalmente, ser respaldadas por los**_
_**Estados miembros.**_

La Comisión respalda esta recomendación pero quisiera destacar que el papel más
proactivo que desempeñe la Comisión en cooperación con el BEI y el FEI deberá

respetar plenamente el principio de que la responsabilidad prioritaria del desarrollo de
las infraestructuras incumbe a los Estados miembros. Por tanto, cualquier acción en
este ámbito no podrá ponerse en marcha si no es con el apoyo total del Estado
miembro afectado. A juicio de la Comisión, hay dos formas de materializar esta
función proactiva:

(1) catalizar la participación del sector privado a partir de la fase de concepción del
proyecto, contribuyendo así, en particular en los proyectos transfronterizos, a reunir a
los principales participantes y a mantener el ritmo de desarrollo del proyecto y

(2) garantizar que los distintos instrumentos financieros disponibles a escala comunitaria
se coordinen de la forma mejor adaptada a cada proyecto, lo que permitiría maximizar
los efectos de estos instrumentos comunitarios. Por ejemplo, la gama de instrumentos
disponibles podría combinarse óptimamente con un mayor uso de algunas formas de
ayuda comunitaria, como la financiación de las primas sobre las garantías del FEI.

Tal enfoque no es aplicable más que en casos concretos. Convendría pues que cada
Estado miembro, en cooperación con la Comisión, procediera a determinar cuáles. El
Estado miembro que deseara examinar un proyecto determinado desde la perspectiva
de una APP debería entonces dar su firme compromiso. El proyecto de que se trate
puede encontrarse en cualquier fase de desarrollo, y la participación del sector
privado podrá ser efectiva o estar solamente prevista.

Uno de los problemas que plantea el desarrollo de la red transeuropea se refiere a los
progresos relativamente lentos registrados por varios de los proyectos adoptados por
el Consejo Europeo de Essen. Estos 14 proyectos figuran en forma de lista de
"proyectos específicos" en el anexo a las orientaciones para la RTE adoptadas por el
Parlamento Europeo y el Consejo el 23 de julio de 1996 [5], y fueron tratados también
con ocasión del Consejo Europeo de Cannes de junio de 1995 y más recientemente
del Consejo Europeo de Amsterdam, que pidió al BEI aumentar sus compromisos de
préstamos a largo plazo en favor de las redes de infraestructuras y, en particular, de
"los proyectos prioritarios adoptados en Essen". Por tanto, esta lista parece la base
natural para proceder a seleccionar los proyectos mejor adaptados a una APP y, en
particular, aquellos cuya fase de desarrollo permite la intervención del sector privado,
si no es ya el caso. Sin embargo, el enfoque de las APP también es válido para un
número considerable de proyectos de infraestructura de RTE, a veces de alcance
modesto, lo que permitiría liberar recursos públicos a favor de los proyectos que
tengan mayor necesidad.

Las modalidades exactas de la participación de la Comisión deberían variar según los
casos. Una de las posibilidades sería organizar con los Estados miembros, para los
proyectos muy poco avanzados, concursos de proyectos dirigidos al sector privado.
Otra posibilidad sería servir de punto de encuentro entre los principales participantes
para facilitar la toma de decisiones, fórmula que también permitiría explotar
plenamente las posibilidades ofrecidas por los instrumentos financieros comunitarios
para el diseño del mecanismo financiero. En este contexto, resultaría también muy útil
asociar al BEI y al FEI a los debates.

**5** Decisión n° 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 23 de julio de 1996, sobre las
orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte.

Los problemas y los obstáculos podrían tratarse entonces de forma muy concreta,
definiéndose y estudiándose en cada caso la necesidad de una actuación comunitaria
específica.

Por lo que se refiere a la línea presupuestaria RTE-Transporte, el Reglamento
n° 2236/95 [6] dispone, en el segundo guión del apartado 3 de su artículo 6 (Criterios
para la selección de los proyectos), que la decisión de la concesión de la ayuda
comunitaria también debe tener en cuenta "... _el efecto de estímulo que la_
_intervención comunitaria ejercerá en la financiación pública y_ _privada"._ Por lo
tanto, la presencia de capital privado en un proyecto como elemento que debe tenerse
en cuenta en la decisión sobre la ayuda financiera se considera un hecho consumado.

La Comisión se propone explotar todas las posibilidades que ofrece esta disposición y
está dispuesta a adoptar las medidas necesarias para velar por que los proyectos para
los cuales está en estudio o en curso una APP reciban la ayuda financiera adecuada de
la línea presupuestaria RTE-Transporte y, si procede, de otras fuentes de
financiación. Para ello, será necesario ajustarse a los procedimientos preceptivos,
incluida la presentación del proyecto de medidas financieras al Comité de Ayuda
Financiera RTE. A tenor del apartado 2 del artículo 129 D del Tratado de la Unión
Europea, "... los proyectos de interés común relativos al territorio de un Estado
miembro requerirán la aprobación del Estado miembro de que se trate".

La participación de un número suficiente de licitadores de buena fe en los
procedimientos de adjudicación (incluso posiblemente en los "concursos de
proyectos") es fundamental para rentabilizar el capital invertido. Sin embargo, los
gastos sustanciosos que implica la elaboración de ofertas para grandes proyectos de
infraestructuras constituyen un obstáculo importante a una mayor participación en las
licitaciones. La Comisión se propone estudiar la posibilidad de conceder, en estos
casos concretos, una ayuda financiera a los licitadores preseleccionados recurriendo a
la línea presupuestaria para las redes transeuropeas de transporte (RTE-TR). Huelga
decir que esta ayuda debería someterse a criterios de calidad estrictos.

La Comisión estudiará la conveniencia de que cualquier propuesta de revisión del
Reglamento n° 2236/95, de acuerdo con su artículo 19, incluya también propuestas
destinadas a extender las ayudas comunitarias a proyectos financiados por **APP** a
través **de la línea** presupuestaria **RTE-TR.**

Reglamento (CE) n° 2236/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995, por el que se determinan las
normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes
transeuropeas.

**10**

2.5 Beneficios en **términos** de **red** y a escala transeuropea; er -ación de tzzia base de
datos **sobre las APP**

_**El Grupo de Alto Nivel recomienda tener en cuenta los beneficios a escala**_
_**transeuropea**_ _**y en términos de red en la evaluación de**_ _**los**_ _**proyectos.**_ _**La Comisión**_
_**así como los Estados miembros deberían velar por facilitar cuanto antes datos**_
_**útiles y metodologías adaptadas al**_ _**efecto.**_ _**Para los participantes en el desarrollo**_
_**de**_ _**infraestructuras,**_ _**podría ser útil contar con una base de datos a escala europea**_
_**sobre las APP que permita a los protagonistas de los sectores público y privado**_
_**beneficiarse de la experiencia pasada con las fórmulas de APP, mejorar los**_
_**proyectos futuros y reducir los costes. La Comisión podría explorar las**_
_**posibilidades y, en su caso, apoyar activamente la creación de una base de datos**_
_**semejante.**_

Frecuentemente, los beneficios a escala transeuropea y en términos de red, así como
sus correspondientes efectos en el medio ambiente y en la seguridad, desempeñan un
papel importante en la valoración del interés socioeconómico de un proyecto y
pueden influir en las decisiones relativas a la continuación de los proyectos y a sus
fuentes de financiación. (Al proceder a la evaluación de los proyectos de RTE, es
obvio que han de sopesarse también los beneficios financieros y socioeconómicos en
términos de red frente a los efectos a escala transeuropea y en términos de red sobre
el medio ambiente y la seguridad).

La evaluación de los efectos de los proyectos en términos de red facilitaría la
realización de los proyectos y permitiría una distribución equilibrada de los costes, de
los beneficios y de los riesgos entre los socios públicos y privados de las redes
transeuropeas.

La evaluación de los beneficios financieros y socioeconómicos y de los efectos en el
medio ambiente se basa en gran parte en la existencia de estadísticas fiables en
materia de tráfico. Los poderes públicos deberían poner a disposición de todas las
partes interesadas información detallada y fiable relativa al tráfico. La Comunidad
debería analizar la viabilidad de una armonización de las metodologías utilizadas en la
recogida y el tratamiento de datos. Por eso, la Comisión se propone iniciar, en
cooperación con los Estados miembros, un estudio sobre las metodologías comunes
cuyas conclusiones podrán ser integradas en el marco del programa estadístico
comunitario 1998-2000.

A través de la clasificación y el análisis de las experiencias realizadas hasta el
momento con la fórmula de las APP, una base de datos permitiría a todas las partes
interesadas en el desarrollo de infraestructuras de transporte tener conocimiento de
los métodos así como de las estructuras financieras, administrativas y jurídicas
utilizadas en otros proyectos financiados con ayuda de una APP. La Comisión se
propone sondear la posibilidad de crear una base de datos europea sobre las APP.

**11**

##### **3. Otras recomendaciones del Grupo de Alto Nivel**

El Grupo de Alto Nivel hace otras recomendaciones invitando a los Estados
miembros y/o al sector privado a tomar iniciativas. Estas recomendaciones se basan
en la conclusión general del Grupo de que los métodos de las APP fomentan las
competencias en materia de dirección, gestión y financiación del sector privado y
permiten así rentabilizar al máximo las inversiones realizadas en el desarrollo de
infraestructuras de RTE. La Comisión formula las observaciones siguientes sobre
estas recomendaciones:

**3.1** **La colaboración entre los sectores público y privado** debería comenzar
**cuanto antes al ponerse en marcha un proyecto**

Los debates en profundidad que mantuvieron los subgrupos del Grupo de Alto Nivel
pusieron de manifiesto que se puede sacar el mejor partido al proyecto en su
conjunto cuando el sector privado contribuye a la concepción y a las otras etapas que
preceden las fases de construcción y de financiación del proyecto. Pero para muchos
proyectos en curso, no se había previsto la participación del sector privado hasta que
había empezado la fase de construcción, haciendo imposible toda modificación de la
concepción del proyecto para adaptarlo a las dificultades financieras.

**3.2** **El sector público debe, muy pronto, definir claramente** los objetivos del
**proyecto**

Para obtener la participación del sector privado en un proyecto, es fundamental que
el sector público se comprometa también a alcanzar los objetivos fijados para su
desarrollo. En el caso contrario, las ventajas financieras de las APP corren el riesgo
de no concretarse y puede ponerse en entredicho la viabilidad financiera del
proyecto.

**3.3** **La creación de empresas ad hoc resulta frecuentemente** el mejor enfoque.
**Los Estados miembros deberían suprimir todas** las **trabas que**
**obstaculizan aún** la creación de estas entidades instrumentales.

Como indica el informe, las empresas instrumentales de proyectos ofrecen un
contexto estable en el cual los distintos socios pueden entablar relaciones de trabajo
de confianza. Los proyectos transfronterizos, en particular, que cuentan con respaldo
de dos o varias administraciones centrales, se benefician de la instauración de una
entidad única que asume la responsabilidad técnica, económica y comercial del
proyecto en su conjunto. La Comisión recomienda la constitución de una A.E.I.E.
(Agrupación Europea de Interés Económico), que debe asociar al sector privado
como entidad instrumental del proyecto en sus primeras fases de desarrollo. La
Comisión confía en ver la rápida adopción del estatuto de sociedad europea (ESE),
en vista de las nuevas posibilidades que ha vislumbrado el Grupo de Trabajo
Davignon y del procedimiento acelerado previsto en el plan de actuación sobre el
mercado interior aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam. Para los
proyectos transfronterizos, se deberá crear una comisión intergubernamental
específica. El establecimiento de un punto único de contacto entre los promotores
del proyecto y los poderes públicos simplificará también el desarrollo del proyecto.

**12**

**3.4** **Los riesgos vinculados a las decisiones de los poderes públicos deben ser**
**asumidos por el sector público, y convendría poner a punto**
**planteamientos comunes para su definición y aminoración. Cada parte**
**debería, en principio, asumir los riesgos que esté en mejores condiciones**
**de controlar y en los que tenga más interés.**

Los grandes proyectos de infraestructuras, como lo son la mayoría de los proyectos
de RTE, exigen un compromiso importante del sector público, sobre todo durante
sus primeras fases de desarrollo. A falta de tal compromiso, en el mejor de los casos,
aumentarán considerablemente los costes del proyecto. Se puede comprender que
cada parte desearía que la otra asuma el máximo posible de riesgos, puesto que los
riesgos representan costes; pero una APP es una asociación en la cual cada parte
tiene interés en reducir los costes al mínimo. El socio que esté en mejores
condiciones de minimizar los riesgos es el que sabe controlarlos mejor. Esta es la
razón por la que los riesgos vinculados a los cambios políticos deben ser asumidos
por el sector público, mientras que los riesgos vinculados a las variaciones de tráfico
deberían normalmente incumbir al sector privado. Una mejor distribución de los
riesgos permitirá una mejor rentabilidad y una gestión más eficaz, sin contar con que
reducirá la carga que suponen estos proyectos para la línea presupuestaria RTE-TR.

3.5 **Las** cuestiones **vinculadas** a **la protección del medio ambiente deberían**
analizarse **de** manera estratégica cuanto antes durante **la planificación**
**del** **proyecto.**

La Comisión quiere urgir a los Estados miembros a hacer cumplir efectivamente la
legislación comunitaria aplicable en la materia. Si los proyectos actualmente en
estudio no son evaluados de acuerdo con esta legislación, corren el riesgo de sufrir
demoras e incertidumbres en una fase posterior, más crítica, de su desarrollo. La
Comisión ha emprendido también los trabajos necesarios para poner a punto los
métodos adecuados que permitirán realizar la evaluación estratégica medioambiental
de las RTE de transporte en su conjunto y la evaluación medioambiental de sus
corredores, de acuerdo con las orientaciones comunitarias en este ámbito. De este
modo, se integrarán mejor las consideraciones medioambientales en las fases iniciales
de planificación de la red.

**3.6** **La fórmula de las APP debería preverse para una serie de proyectos, ya**
**sean prioritarios o no, con el fin de liberar una parte de los recursos**
**públicos en favor de otros proyectos de RTE**

Es evidente que, cuando el sector privado pone al servicio de un proyecto las
competencias y los recursos que habría debido proporcionar el sector público, otros
proyectos pueden beneficiarse de los recursos públicos así liberados. Esto permite,
por lo tanto, incrementar el número de proyectos que recibirán apoyo del sector
público.

**13**

**4.** **Puesta en práctica de la** **fórmula** **de las APP: propuesta de proyectos**

Después de haber estudiado las recomendaciones que le han sido dirigidas
directamente por el Grupo de Alto Nivel, la Comisión ha hecho una primera tentativa
de determinar varios proyectos conocidos de RTE que se prestarían a una fórmula de
APP. La Comisión responde así a la recomendación del Grupo de Alto Nivel en lo
que se refiere al seguimiento. Señálese expresamente que el objetivo no consiste en
elaborar una nueva lista de proyectos prioritarios, sino más bien en detectar las APP
potenciales entre las prioridades existentes.

Los proyectos enumerados en el Anexo han sido seleccionados sobre la base de la
información proporcionada por los Estados miembros o de debates en los cuales ha
participado la Comisión. En concreto, se han aplicado o serían procedentes los
siguientes criterios de selección:

a) se trata de proyectos, o de partes de proyectos, económicamente viables en
parte de las RTE reconocidas

b) los Estados miembros afectados se han comprometido firme y
explícitamente a recurrir a una fórmula de APP

c) puede contarse con un flujo de ingresos a partir del comienzo y

d) el proyecto se refiere a una fase o una parte decisiva de un proyecto en
curso, o está situado en un eje transfronterizo.

Nótese que se trata solamente de una tentativa preliminar de definición de proyectos.
A reserva de la aprobación de los Estados miembros, estos proyectos y otros se
debatirán y adoptarán en constante colaboración con la Comisión. Los proyectos de
que se trata se dividen en dos grupos en función de su fase de desarrollo: temprana o
avanzada, y se presentan en el Anexo del presente documento. Para todos estos
proyectos, la idea es que la Comisión, junto con el BEI y el FEI, haga un esfuerzo
especial por ayudar a los Estados miembros a alcanzar pronto un acuerdo en torno a
la vertebración y financiación de una APP.

**14**

##### **5. Conclusiones**

Del informe del Grupo de Alto Nivel se desprende que las asociaciones entre el
sector público y el privado representan un instrumento fundamental para el desarrollo
de las redes transeuropeas de transporte previstas en el Tratado de Maastricht. La
Comisión ya ha informado anteriormente al Consejo sobre los avances realizados
hasta el momento, que han resultado más lentos de lo esperado, incluso por lo que se
refiere a los proyectos designados prioritarios. Por eso, la Comisión va a dar curso,
cuanto antes, a las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel que le atañen
directamente con el fin de facilitar aún más la creación de APP para la financiación
de los proyectos de RTE.

**La Comisión invita a las demás instituciones** a aprobar las directrices del Grupo
de Alto Nivel y a apoyar el desarrollo de las APP con el fin de acelerar la realización
de los proyectos de la RTE de transporte. La Comisión insta, en particular, a los
Estados miembros a determinar, cuanto antes, los proyectos específicos para los
cuales sería conveniente la instauración de una APP.

Respetando plenamente las prioridades existentes en las directrices para el desarrollo
de la RTE de transporte, la Comisión ha seleccionado, basándose en las
observaciones de los Estados miembros, una serie de proyectos o partes de
proyectos para los cuales parecería conveniente la aplicación de una fórmula de APP.
La sugerencia es que estos proyectos, y otros que podrían añadirse posteriormente,
sean objeto de un esfuerzo particular por parte de la Comisión y de las demás
instituciones con el fin de acelerar la celebración de acuerdos relativos a una fórmula
de APP, cuyo desarrollo se confiaría prioritariamente al sector privado. El enfoque
seguido dependerá de las circunstancias propias de cada caso.

**La Comisión invita también a las demás instituciones comunitarias a tomar**

**nota de que:**

(1) se propone revisar las orientaciones relativas a la aplicación de la legislación
comunitaria en materia de licitación pública a las concesiones de
infraestructuras de transportes;

(2) ha examinado las orientaciones relativas a la aplicación de la legislación
comunitaria en materia de competencia con vistas a introducir clarificaciones y
ha elevado al Consejo una Comunicación al respecto;

(3) ha emprendido un debate con el BEI y el FEI sobre el posible desarrollo de
préstamos estructuralmente subordinados y de préstamos para la financiación
de las primeras fases operativas;

(4) está consultando a inversores potenciales del sector privado, en consulta con el
BEI y el FEI, sobre la posibilidad de crear un fondo de entresuelo consagrado a
las RTE;

(5) estudiará, con el BEI y el FEI, los medios de apoyar de forma innovadora y
proactiva los proyectos de RTE;

**15**

(6) examinará los distintos métodos que pueden utilizarse para evaluar los
beneficios de un proyecto a escala transeuropea (incluso desde la perspectiva
estratégica medioambiental), con el fin de aplicarlos a la evaluación del nivel de
financiación de las RTE, y explorará las posibilidades de crear una base de
datos europea sobre las APP establecidas para financiar proyectos de
infraestructuras de transporte.

**Por último, la Comisión urge a los Estados miembros a hacer cuanto esté en su**
**mano para dar cumplimiento a las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel**
**que les afectan. La Comisión confía en que, a** **tal** **efecto:**

(1) se esfuercen por garantizar la participación del sector privado cuanto antes
durante la fase de desarrollo de los proyectos de infraestructuras;

(2) trabajarán por suprimir las trabas que obstaculizan aún la creación de
sociedades ad hoc instrumentales de proyectos, en particular en el sector
ferroviario;

(3) acelerarán el ritmo de las reformas de su industria ferroviaria según las líneas
trazadas por la Comisión en su Libro Blanco;

(4) cooperarán al máximo con el sector privado para poner a punto nuevos
instrumentos financieros y desarrollar los instrumentos existentes adaptados a la
financiación de los proyectos de infraestructuras

(5) integrarán las consideraciones medioambientales cuanto antes en las fases
iniciales de planificación de la red.

**16**

**ANEXO**

Los proyectos propuestos hasta el momento para la posible aplicación de una
fórmula de APP son los siguientes:

TAV-Sur: el subgrupo n° 2 propone que el tramo Madrid-Barcelona sea objeto de
una APP, en la cual el sector privado se asociaría a las fases de inversión en
superestructuras y de explotación; para el tramo Figueras-Perpiñan, los Gobiernos
español y francés han celebrado un acuerdo formal para su desarrollo en el marco
de una concesión.

Tramo neerlandés del PBKAL: las autoridades competentes proceden en la
actualidad a un examen preliminar con el fin de determinar si es posible establecer
una APP durante la fase de explotación.

Túnel del Brennero: se prevé la creación de una APP para el tramo básico del
túnel (concesión para la construcción y la explotación); se encargará a una
A.E.I.E. de próxima creación la planificación técnica del proyecto, pero también
el análisis jurídico y financiero en preparación de la APP.

Nuevo aeropuerto de Berlín: están estudiándose las posibilidades de un
mecanismo financiero y jurídico ad hoc.

Túnel del Semmering (parte del eje de Pontebbona que enlaza Austria con Italia):
licitación en curso para una concesión de tipo "BOOT" (construcción, propiedad,
explotación, transferencia).

Enlace ferroviario Pireo-Atenas.

Se insta a los Estados miembros a presentar otros proyectos que se presten a la
fórmula de las APP; la Comisión, por su parte, sigue estudiando con el BEI qué
otros proyectos podrían ser apropiados.

**17**

#### **ISSN 0257-9545**

## COM(97) 453 final

# **DOCUMENTOS**

### ES 07 08 06 N" de catálogo : CB-CO-97-470-ES-C ISBN 92-78-24628-X

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