Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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|  | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

ESTUDIO PROSPECTIVO ANUAL SOBRE EL CRECIMIENTO
  
  
ANEXO 3

BORRADOR DE INFORME CONJUNTO SOBRE EL EMPLEO

ESTUDIO PROSPECTIVO ANUAL SOBRE EL CRECIMIENTO
  
  
ANEXO 3

BORRADOR DE INFORME CONJUNTO SOBRE EL EMPLEO

El informe conjunto sobre el empleo de este año, requerido por el artículo 148 del TFUE, forma parte del paquete con que la Comisión lanza el semestre europeo. Como aportación clave a unas orientaciones económicas reforzadas, el informe constituye ante todo un análisis de futuro y examina detalladamente los mensajes fundamentales relativos al empleo que figuran en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento. El análisis y los mensajes que contiene se basan en la situación del empleo en Europa, en la aplicación de las Directrices para el empleo
[1](#footnote1)
, así como en los resultados del examen por país de los proyectos de programas nacionales de reforma llevado a cabo por el Comité de Empleo
[2](#footnote2)
.

1.El comportamiento del empleo está afectando a las condiciones del marco macroeconómico

La situación del mercado laboral ha mejorado, pero todavía es frágil, …

El mercado laboral de la UE ha seguido estabilizándose y ahora presenta signos de recuperación en varios Estados miembros. De hecho, el deterioro del empleo en la UE parece haber llegado a su fin en el segundo trimestre de 2010, al haber crecido un 0,2 %, por primera vez en casi dos años. Sin embargo, la cifra de 221,3 millones de personas empleadas
[3](#footnote3)
 todavía era inferior en 5,6 millones al pico alcanzado en el segundo trimestre de 2008, reflejo de un marcado descenso en las manufacturas y la construcción. El número de trabajadores de entre 20 y 64 años se situó en 208,4 millones, lo que equivale a una tasa de empleo del 68,8 %
[4](#footnote4)
.

La tasa de desempleo, actualmente del 9,6 %, no ha sufrido cambios desde febrero de 2010, habiéndose estabilizado en términos generales; el paro se cifra ahora en 23,1 millones de personas, aunque el de larga duración es cada vez mayor en todos los grupos de población, pero en diferente medida: del total de parados, casi 5 millones lo fueron por un período de 6 a 11 meses. La crisis ha agravado el riesgo para los inmigrantes de fuera de la UE y poco cualificados. Con 5,2 millones de personas, el desempleo juvenil ha crecido en cerca de 1,2 millones en comparación con el mínimo de la primavera de 2008 (equivalente a un incremento de casi el 30 %). A pesar de ello, el mercado laboral para los jóvenes en la UE ha mejorado desde el pasado otoño y el desempleo juvenil ha disminuido en general desde septiembre de 2009. La tasa de desempleo juvenil en la UE se cifra ahora en el 20,4 %, equivalente a un descenso de 0,1 puntos porcentuales con respecto a hace un año.

Tras el aumento continuo del paro, el número de beneficiarios de prestaciones por desempleo siguió creciendo entre junio de 2009 y junio de 2010 en la mayoría de los Estados miembros. El número de beneficiarios de regímenes de asistencia social (no contributivos) también se incrementó significativamente en la mayoría de los Estados miembros y en algunos países estos regímenes amortiguaron la mayoría de los efectos sociales de la crisis. No se observó una fuerte presión sobre los regímenes del seguro de invalidez y los beneficiarios de los regímenes de jubilación anticipada aumentaron en pocos países.

… con desajustes a corto plazo, …

Recientemente, la demanda de mano de obra ha seguido mostrando una mejora relativa y las ofertas de empleo, las ofertas en línea y la actividad canalizada a través de las empresas de trabajo temporal han superado los niveles observados hace un año.

Sin embargo existe una preocupación creciente con respecto a un desajuste entre oferta y demanda. Durante el último año, hemos presenciado un aumento en las tasas de desempleo y de puestos laborales no cubiertos, lo que podría indicar un desajuste entre las cualificaciones de los solicitantes de empleo y las competencias requeridas para los puestos de trabajo disponibles. Esto debe ser objeto de un seguimiento cuidadoso en los próximos trimestres con el fin de comprobar si la tendencia al alza observada durante el último año no es más que temporal o si amenaza con convertirse en estructural. De hecho, los sectores que se están recuperando más rápidamente no son los que eliminaron más puestos de trabajo al inicio de la crisis, lo que probablemente refleja un cambio en las capacitaciones profesionales y las necesidades sectoriales durante la misma.

… preocupación por la competitividad …

En respuesta a la crisis económica, la mayor parte de los Estados miembros han utilizado medidas de reducción del tiempo de trabajo para permitir a las empresas absorber la caída de la producción sin necesidad inmediata de despedir personal. La desventaja de usar este tipo de medidas es la retención de plantillas y la subsiguiente disminución de la productividad por trabajador. En recesiones anteriores, esta retención tendió a ser seguida por períodos de crecimiento sin empleo ya que el aumento de la producción se conjuntó con una recuperación de la productividad y del tiempo de trabajo, en vez de dar lugar a la creación de puestos de trabajo adicionales. El crecimiento de la productividad laboral fue negativo durante todo el período comprendido entre mediados de 2008 y el primer trimestre de 2009, pero desde entonces ha sido positivo, situándose en torno al 2 % anual.

Con la crisis económica, el mantenimiento de la competitividad y el apoyo a la demanda de mano de obra a través de la reducción de los costes laborales totales cobró relevancia adicional en los Estados miembros. Los datos sugieren que los salarios se han adaptado bastante bien a la coyuntura de baja demanda en el conjunto de la zona euro (aunque con retraso debido a los convenios colectivos de larga duración), ya que los salarios negociados experimentaron un incremento del 3,5 % anual en el tercer trimestre de 2008, pero de solo el 2,1 % en el segundo trimestre de 2010.

Los costes unitarios reales en la UE aumentaron abruptamente desde el tercer trimestre de 2008 hasta mediados de 2009, pero cayeron con la misma rapidez desde entonces, y en el segundo trimestre de 2010 se situaron en un – 2 % anual, lo que sugiere que no deberían plantear una amenaza para la competitividad de la UE en su conjunto. Sin embargo, en el caso de algunos países, podría ser necesaria una mayor reducción de los costes laborales totales por trabajador para restaurar la competitividad fuera de la UE a los niveles previos a la crisis.

… y necesidad de actuar sobre la fiscalidad del trabajo y las cotizaciones de seguridad social

Asimismo, los Estados miembros han hecho esfuerzos para reducir los costes laborales no salariales, que se reflejan en la presión fiscal
[5](#footnote5)
. Durante la crisis, en varios Estados miembros se acordaron descuentos en las cotizaciones de seguridad social destinados a impulsar la demanda laboral, pero condicionados a la creación neta de empleo (es decir, limitados en gran medida a nuevas contrataciones). Varios países también decidieron una reducción general de las cotizaciones de seguridad social de las empresas, en general de carácter permanente. Los recortes de costes salariales no laborales se dirigieron en gran medida a las personas más difíciles de emplear, como los trabajadores poco cualificados, los jóvenes, los parados de larga duración y los trabajadores mayores.

2.Identificación de ámbitos prioritarios en los que aplicar reformas impulsoras del crecimiento

El logro de los objetivos principales acordados en el ámbito del empleo, la educación y la inclusión social requiere la aplicación de un amplio espectro de acciones integradas con el fin de crear mercados laborales más flexibles, seguros e integradores. Las políticas de flexiguridad son el mejor instrumento al efecto; sin embargo, sus cuatro componentes (disposiciones contractuales flexibles y fiables, políticas activas del mercado laboral, aprendizaje permanente y sistemas de seguridad social modernos) deben reforzarse para asegurar una atención prioritaria a las reformas más rentables que, al mismo tiempo, faciliten una mayor flexibilidad y seguridad
[6](#footnote6)
.

Esto significa, ante todo, eliminar los obstáculos institucionales que impiden el buen funcionamiento de los mercados laborales de los Estados miembros. Estos obstáculos pueden tener graves efectos negativos sobre el crecimiento del empleo y el mercado de trabajo y, en cierta medida, también pueden impedir la integración social y la reducción de la pobreza. El siguiente análisis se deriva de los ámbitos de actuación citados por el Comité de Empleo y el Comité de Protección Social como esenciales para vigilar la aplicación de las Directrices.

2.1.Logro del pleno empleo

El logro del pleno empleo requiere la aplicación de acciones integradas, tal como se establece en la directriz relativa al empleo número 7.

Participación en el mercado laboral

La tasa de empleo de los trabajadores mayores (55 a 64 años) es baja, ya que solo alcanza un 46,4 %. Este es el resultado de la política de gestión de la edad en los mercados de trabajo y en las empresas, pero también, en parte, el resultado de diversas formas de regímenes de jubilación anticipada o por incapacidad. El mal funcionamiento de los mercados laborales para las personas de edad avanzada (baja demanda de las empresas, bajos niveles de mejora de las cualificaciones, falta de ayuda para la búsqueda de empleo, remisión a las prestaciones por jubilación anticipada, e insuficiencia de la reintegración y la formación tras el despido) pueden provocar un abandono prematuro del mercado laboral. Además, en algunos países la relación entre cotizaciones, duración del empleo y valor de los derechos a pensión es limitada o no suficientemente visible.

Hay una clara necesidad de fomentar una mayor participación de la mujer en el mercado de trabajo. La tasa de empleo de las mujeres en Europa no supera el 62,4 % (20-64). El inadecuado tratamiento fiscal del segundo trabajador de la familia (mayores impuestos efectivos para las mujeres casadas que para las solteras) se considera en algunos países un obstáculo que impide una participación femenina continua en el mercado laboral o la reincorporación al mismo. Los elevados tipos marginales de imposición efectivos resultantes de los elementos de imposición basados en la familia, la eliminación progresiva de las prestaciones con comprobación de recursos o basadas en los ingresos (como las prestaciones por hijo o ayuda para vivienda), junto con la no aplicación de prestaciones vinculadas al ejercicio de una actividad profesional, son obstáculos potenciales para la reincorporación de las mujeres al mercado laboral en algunos Estados miembros.

Muy pocos jóvenes se incorporan al mercado laboral. La falta de vías adaptadas que combinen servicios de orientación profesional, oportunidades de mejora de las cualificaciones, aprendizaje de calidad y prácticas obstaculiza la transición de los jóvenes al trabajo
[7](#footnote7)
. La falta de información clara sobre los jóvenes que se incorporan al mercado laboral conduce así a las empresas a dudar en cubrir las vacantes ya que puede no estar claro desde el principio qué saben hacer y sus niveles de productividad y si se adaptarán a los requisitos del trabajo. Muchos Estados miembros deben adoptar medidas para garantizar que los jóvenes estén bien preparados para el mercado laboral. 

Funcionamiento y segmentación del mercado laboral

En muchos mercados de trabajo, las grandes diferencias en los niveles de la legislación de protección del empleo resultan en una división entre trabajadores bien protegidos con contrato indefinido y trabajadores menos protegidos con contratos atípicos, sobre todo temporales. El impacto de la crisis ha subrayado este aspecto: las pérdidas de empleo fueron cuatro veces superiores entre los trabajadores temporales que entre los que disfrutaban de contratos indefinidos. Si bien el trabajo temporal no es un fenómeno intrínsecamente negativo, su limitada función como trampolín hacia relaciones de trabajo más permanentes obstaculiza la productividad y las perspectivas de una mejor carrera y de mayores ingresos, en particular para los jóvenes.

Al mismo tiempo, muchos Estados miembros se enfrentan a transiciones del mercado laboral insuficientes o débiles, con mercados caracterizados por la rigidez y un volumen de sustitución relativamente bajo para satisfacer los cambiantes patrones de la demanda. Además de una legislación de protección del empleo inadecuada, esto también es causado por la rigidez de la organización del (tiempo de) trabajo, es decir, una insuficiente flexibilidad interna. Estos factores tienen un impacto negativo directo en la actividad económica al obstaculizar una asignación eficiente de los recursos laborales.

Las barreras a la movilidad laboral geográfica también pueden impedir un adecuado funcionamiento del mercado de trabajo. Los problemas de transferencia de derechos a pensión y de otros derechos de seguridad social reducen la posibilidad de una (re)distribución efectiva de la mano de obra, al igual que los obstáculos en materia de vivienda y transporte, al dificultar el movimiento o desplazamiento de las personas a los lugares donde hay empleos disponibles.

Diferentes Estados miembros también experimentan un importante nivel de trabajo no declarado, de tal forma que una parte importante de su mano de obra no está registrada debido al incumplimiento de las normas existentes y a sistemas fiscales que desincentivan la obtención de beneficios. El resultado es una tasa artificialmente baja de empleo oficial o de horas trabajadas y un mercado doble o paralelo en el que una de las partes está sujeta a normas y condiciones muy deficientes que reducen la productividad y los ingresos fiscales e incrementan los riesgos de exclusión.

Unas relaciones laborales de calidad basadas en el diálogo y la confianza entre interlocutores sociales fuertes contribuyen a encontrar soluciones para reducir la segmentación y en aras del buen funcionamiento del mercado de trabajo. El diálogo social ha demostrado su eficacia durante la crisis. El establecimiento de un consenso es importante cuando deben decidirse medidas de austeridad, ya que solo un reparto de los esfuerzos que se considere justo garantizará reformas socialmente aceptables y exitosas. Sin embargo, la capacidad operativa de las organizaciones de interlocutores sociales y la calidad de las relaciones laborales difieren, por lo que el pleno potencial de unas soluciones autónomas negociadas sobre la base de análisis conjuntos y de negociaciones entre los interlocutores sociales todavía debe desarrollarse en varios Estados miembros.

Creación de empleo

Muchos Estados miembros han reducido temporalmente los costes laborales no salariales en respuesta a la crisis. Otros recortes permanentes promoverán el empleo, especialmente el destinado a personas poco cualificadas y en los países en los que éstas representan un alto potencial de mano de obra. La neutralidad fiscal se puede lograr pasando de la imposición del trabajo a la de la energía o la propiedad. En muchos Estados miembros, ya se ha abierto el debate sobre la fiscalidad actual de la mano de obra y de otros recursos.

Los mercados de trabajo resultantes de la crisis están cambiando y muchos Estados miembros estudian la creación de economías más respetuosas del medio ambiente, con mayor valor añadido y sostenibles, que son esenciales para la creación de más puestos de trabajo y para alcanzar los objetivos en materia de clima y energía. Al mismo tiempo, es necesario apoyar la adaptabilidad de los trabajadores, pero todavía no se han establecido sinergias entre las políticas para asegurar su fortalecimiento mutuo y lograr una solución beneficiosa para la economía, el medio ambiente y el empleo. Los sectores que más sufren la pérdida de empleo están fuertemente dominados por los hombres (gas, electricidad, carbón, petróleo). Mientras que algunos puestos de trabajo en estos sectores quedarán obsoletos, otros exigen nuevas competencias, lo que provoca una redistribución de puestos dentro del mismo sector o hacia otros sectores. También se precisan nuevas cualificaciones en los sectores «de cuello blancos», como la salud, donde la demanda aumenta y la escasez es marcada y creciente como consecuencia del envejecimiento de la población.

El desarrollo del trabajo por cuenta propia y del espíritu empresarial sigue siendo bajo en los Estados miembros y menos de la mitad de las empresas así creadas sobreviven más allá de tres años. Los beneficios netos del trabajo por cuenta propia no se perciben como suficientemente superiores a otras alternativas para que sean considerados una opción profesional atractiva para las personas mejores y más brillantes. Las medidas siguen desalentando el trabajo por cuenta propia y es aún muy limitada la combinación de iniciativas de política económica y del mercado de trabajo para crear un entorno en el que pueda prosperar la iniciativa empresarial.

Políticas activas del mercado laboral

En varios Estados miembros existe una falta de políticas activas del mercado laboral con objetivos bien definidos destinadas a los grupos de desempleados de larga duración, vulnerables y desfavorecidos. En algunos Estados miembros, los efectos de dichas políticas son escasos ya que todavía coexisten relativamente muchas vacantes con un alto desempleo de larga duración. Parte de ello se debe a la escasa cooperación entre los diferentes niveles de la Administración responsables de gestionar estas políticas activas y a la división de responsabilidades entre varios niveles regionales. En otros, la razón está vinculada a unos servicios públicos de empleo ineficaces debido al aumento de los casos derivados de la afluencia de desempleados, a los recortes presupuestarios y la reducción de dichos servicios, a un déficit de personal calificado, a la falta de formación, a los tipos inadecuados de los gastos cubiertos por las políticas activas o a una atención insuficiente a medidas más rentables. La modernización de los servicios públicos de empleo y de su modelo de servicio con el fin de garantizar un apoyo individual a todos quienes los precisan es aún insuficiente.

Igualdad entre sexos y conciliación de la vida laboral y familiar

El trabajo a tiempo parcial involuntario de las mujeres sigue siendo un problema en algunos Estados miembros, como resultado de la inexistencia de unos adecuados servicios de guardería durante las horas de trabajo o postescolares y también a la falta de servicios para niños y otras personas dependientes. Por otra parte, el cuidado de ancianos y personas discapacitadas se está convirtiendo en un reto importante al envejecer la población, tanto para la sociedad como para las mujeres. En algunos Estados miembros, la reintegración de la mujer en el mercado laboral se ve obstaculizada debido a que el mercado no facilita la interrupción temporal de la carrera y al desequilibrio entre las responsabilidades de los padres. En algunos países, los permisos parentales (financiados) de larga duración pueden convertirse en un obstáculo para el desarrollo profesional e imponen grandes cargas fiscales al presupuesto público y a la productividad debido a la pérdida de cualificaciones.

Sistemas de seguridad social

A raíz de la crisis, el desempleo de larga duración y estructural constituye ahora un problema urgente para muchos Estados miembros. Los sistemas de prestaciones de desempleo y otras prestaciones sociales deberían facilitar los incentivos adecuados para trabajar, con objeto de evitar la dependencia de las prestaciones, pero al mismo tiempo deberían garantizar el muy necesario apoyo a los ingresos y la capacidad de adaptación al ciclo económico. En muchos Estados miembros no existen criterios adecuados relativos al respeto de esta obligación por los beneficiarios de prestaciones aptos para el trabajo, acompañados de sanciones temporales y parciales en caso de incumplimiento. Además, en varios Estados miembros no se identifica a quienes no están dispuestos a trabajar, ni tampoco existen unas políticas adecuadas para orientarles.

Fijación de salarios y costes laborales

Los salarios tienen que ajustarse de tal forma que se equilibre la demanda de mano de obra y la oferta en el mercado laboral, se garantice un uso eficaz de la mano de obra y se ofrezcan contraprestaciones proporcionales a la contribución al valor añadido. En este sentido, a medio plazo es fundamental un crecimiento de los salarios reales en paralelo a la productividad en todos los trabajos y actividades económicas.

Desde una perspectiva macroeconómica, la evolución de los salarios también es importante para corregir los desequilibrios internos y externos. En particular, en algunos países de la zona euro, una corrección duradera de los grandes déficit por cuenta corriente acumulados y la absorción de las grandes bolsas de parados requieren una dinámica de costes laborales nominales que induzca a medio plazo un adecuado ajuste de la competitividad de los precios. En este sentido, la dinámica de los costes laborales nominales en otros países de la zona euro es un punto de referencia pertinente.

En este contexto, está resultando difícil para varios Estados miembros encontrar el equilibrio adecuado en los convenios colectivos entre la flexibilidad necesaria para ajustar los mercados laborales a las condiciones cambiantes y unos contratos que especifiquen niveles salariales que protejan y estimulen las inversiones necesarias para incrementar el valor de los puestos de trabajo.

2.2.Una fuerza laboral muy cualificada y formada

Una sólida base de capital humano es la clave para el crecimiento sostenible, el empleo y la competitividad internacional. En 2020 el 85 % de los empleos requerirán conocimientos de nivel alto o medio y la proporción de empleos para trabajadores poco cualificados se reducirá al 15 %. Por tanto, con arreglo a las directrices integradas 8 y 9 y al Marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación (ET2020)
[8](#footnote8)
, es esencial que los Estados miembros continúen reformando sus sistemas de educación y formación y dotando a las personas con capacidades mayores y más relevantes y con competencias clave.

La insuficiente calidad de la formación y la educación obstaculizan las transiciones en el mercado laboral puesto que un gran número de personas de todas las edades y niveles de cualificación no poseen la combinación adecuada de capacitación profesional y competencias. La capacidad de respuesta de los sistemas de formación sigue siendo insuficiente para responder al reto de dotar a los trabajadores y a los solicitantes de empleo con las capacitaciones profesionales básicas y las competencias transversales clave. Esto es síntoma de una limitada cooperación en el desarrollo de currículos en el que participen los interlocutores sociales y los servicios públicos de empleo.

Existe un potencial para desarrollar nuevas medidas e instrumentos para anticipar y preparar las proyecciones de los futuros déficit de capacitaciones y necesidades a escala de los Estados miembros, regional y sectorial (previsión de capacitaciones, encuestas a empresas, estudios sectoriales, mejora de la calidad de los datos estadísticos). Esto se refiere tanto a la forma en que estos esfuerzos se llevan a cabo, al método de difusión de sus resultados entre los afectados clave (servicios de orientación profesional, servicios estadísticos, ONG, organismos sectoriales, etc.) o al uso que se hace de ellos al concebir los currículos.

A menudo, también la participación de los adultos en el aprendizaje permanente es demasiado baja, debido principalmente a la falta de incentivos para que las empresas capaciten a sus trabajadores, al apoyo insuficiente a los trabajadores para que participen en la formación y a una oferta inadecuada que responda a las necesidades de grupos particulares.

Por otra parte, la compleja estructura de financiación y una amplia gama de proveedores dificultan aplicar estrategias coherentes para coordinar y disponer las actividades de capacitación públicas, de las empresas y de los individuos. Las múltiples esferas de responsabilidad, la superposición de financiación y la falta de una dirección genuina debilitan la gobernabilidad del sistema. El acceso desigual a la formación permanente, en particular, sigue siendo una cuestión clave: puesto que gran parte de la formación continua es impartida por las empresas, los empleados con contratos indefinidos tienen un mejor acceso a ella que las personas con contratos temporales o que los parados. Las personas poco cualificadas participan cinco veces menos en la educación para adultos que las que tienen niveles altos de cualificación. Unos itinerarios de aprendizaje más flexibles, incluso mediante la validación del aprendizaje no formal e informal, y medidas específicas como la capacitación en el lugar de trabajo y las alianzas con empresas y organizaciones del sector social destinadas a personas poco cualificadas, adultos en paro, inmigrantes, minorías étnicas y discapacitados, no están suficientemente desarrolladas para atraer a quienes abandonaron la formación. Determinadas medidas complementarias específicas también serían útiles para los trabajadores de sectores en declive.

Mejora del nivel de las capacitaciones básicas y de las competencias clave luchando contra el abandono escolar

El abandono escolar es un fenómeno complejo causado por múltiples factores socioeconómicos, educativos e individuales. Muchos Estados miembros lo combaten centrándose en mejorar la calidad de la educación y la formación, incluso a través de innovadores métodos de enseñanza y aprendizaje, y un apoyo más específico a los alumnos en situación de riesgo. Algunos prevén también cambios estructurales para mejorar la flexibilidad de los itinerarios de aprendizaje y ofrecer programas que combinen aprendizaje y trabajo. Sin embargo, el impacto de estas medidas a menudo sigue siendo bajo, ya que no siempre se complementan con políticas de intervención precoz, en particular un mejor acceso a la educación preescolar y medidas compensatorias que faciliten el retorno a la educación para quienes abandonaron la escuela. A menudo faltan unos planteamientos de conjunto estrechamente coordinados con otros sectores relevantes con el fin de hacer frente a todos los múltiples factores relacionados.

Más personas deben alcanzar los más altos niveles de cualificación

En muchos Estados miembros, la inversión en educación superior es muy baja o incluso ha sufrido severos recortes debido a la crisis económica. Para contar con un sistema universitario moderno y eficaz, una inversión del 2 % del PIB (sumando financiación privada y pública) constituye el mínimo para las economías basadas en el conocimiento. Debe acelerarse la modernización de los sistemas de educación superior, con currículos a medida, prácticas y formas de aprendizaje orientadas a los resultados, una mejor gobernanza y financiación. Sigue constituyendo un reto incentivar a las instituciones de enseñanza superior para que cooperen con las empresas y la sociedad en general y la apertura de las instituciones de educación superior a las necesidades de la sociedad, en particular a los grupos insuficientemente representados.

Del mismo modo, en relación con la enseñanza y la formación profesionales, la calidad y el atractivo en todos los niveles es una deficiencia importante.

2.3.Crecimiento integrador: lucha contra la pobreza y la exclusión

La exclusión del mercado laboral, las malas condiciones de trabajo y la falta de oportunidades para permanecer y progresar en un mercado laboral segmentado son los principales factores determinantes de la pobreza. A continuación se examinan las prioridades políticas que figuran en la línea directriz para el empleo número 10.

Prevención de la pobreza y lucha contra la misma mediante unos mercados laborales integradores

Un empleo es la mejor protección contra la pobreza. Los desempleados y los inactivos (adultos no jubilados) representan respectivamente el 10 % y el 21 % de la población en situación de riesgo de pobreza o de exclusión (los desempleados tienen un riesgo del 58 %, contra el 13,5 % para los empleados). Sin embargo, los trabajadores pobres suponen el 24 % de las personas en situación de riesgo de pobreza o de exclusión en la UE. Por tanto, es importante que las políticas del mercado de trabajo tengan por objeto garantizar salarios dignos para quienes trabajan, abordando la segmentación del mercado laboral, las pobres cualificaciones, los bajos salarios y el subempleo (incluido el trabajo a tiempo parcial involuntario), y facilitar el acceso al mercado de trabajo para las familias monoparentales y el segundo trabajador de la familia.

Prevención de la pobreza mediante sistemas de protección social adecuados y sostenibles y acceso a servicios de calidad 

La mayoría de los Estados miembros afirman que las medidas de saneamiento presupuestario tendrán un impacto en los sistemas de protección social. Medidas tales como unas condiciones más estrictas, el acortamiento de la duración o la reducción de los niveles, o el cambio de las normas de indexación de los regímenes de prestaciones pueden afectar a la suficiencia. En cuanto a la financiación, las exenciones de la seguridad social y otras contribuciones a la seguridad social pueden debilitar la viabilidad de los regímenes, mientras que las medidas para ampliar la base de la seguridad social podrían ayudar. En estas condiciones, la eficacia del gasto social puede optimizarse a través de una mejor aplicación (por ejemplo, simplificación de normas, reducción de costes administrativos, indicadores de rendimiento, lucha contra el fraude y los errores de gestión), pero se precisan estrategias más amplias para mejorar la eficiencia y efectividad en todos los ámbitos de la protección social, en particular mediante un mayor énfasis en la prevención, la prestación integrada de servicios y una mejor calidad de la intervención.

Inversión en estrategias activas de integración

Las malas condiciones económicas y el elevado desempleo crean riesgos de exclusión a largo plazo, que afectan a la capacidad de inserción profesional y de capacitación de la mano de obra y socavan la salud mental y física de las poblaciones. Unas redes de protección social débiles y la falta de medidas de activación para los más vulnerables podrían agravar la exclusión social y laboral persistente. Estas redes deben reforzarse cuando sea necesario, mejorando su cobertura y pertinencia.

Se precisan unas estrategias activas de integración que combinen ayudas adecuadas a los ingresos y acceso al mercado laboral y a los servicios sociales para evitar la exclusión a largo plazo y aumentar la eficiencia del gasto social. Por ejemplo, esto se puede lograr vinculando la asistencia social a las medidas de activación y al acceso a servicios de capacitación y personalizados.

El saneamiento presupuestario y la falta de financiación pública podrían afectar a la financiación y la calidad de los servicios sociales que se necesitan para apoyar la capacidad de inserción profesional de los trabajadores y la reintegración sostenible de los más excluidos de la sociedad y de los mercados laborales. En muchos Estados miembros, garantizar la financiación sostenible de los servicios sociales y la calidad de la intervención sigue siendo un reto.

En muchos Estados miembros, se necesitan esfuerzos más específicos para apoyar a grupos específicos (jóvenes, discapacitados, inmigrantes) o para prevenir y luchar contra el endeudamiento excesivo, la falta de vivienda o la exclusión del derecho a la vivienda. Varios países tienen intención de promover la innovación social y de fomentar la colaboración entre los sectores público y privado para aprovechar el potencial de la economía social.

La mejora de las perspectivas del mercado laboral de los padres ayudará a romper la transmisión intergeneracional de la pobreza

El riesgo de pobreza o exclusión acecha a 25 millones de niños. Las políticas de lucha contra la pobreza infantil se encuentran todavía en estadios de ejecución muy dispares y siguen existiendo diferencias considerables en los resultados. La pobreza y las privaciones durante la infancia afectan al bienestar del niño y pueden tener efectos perjudiciales a largo plazo en sus resultados educativos y en las oportunidades de futuro.

El apoyo a la participación en el mercado laboral de los padres, incluso de las familias monoparentales y del segundo trabajador de la familia, es crucial para luchar contra la pobreza infantil. Sin embargo, estos esfuerzos tienen que formar parte de estrategias más amplias de apoyo a la infancia y a la familia, incluidas inversiones en la calidad de las guarderías (normas adecuadas, profesionalización del personal, etc.), intervenciones durante los primeros años de vida del niño en aspectos como salud y educación, y mantenimiento o mejora de las ayudas a los ingresos de las familias a través de una mejor orientación y diseño y de la combinación de beneficios específicos y universales. Sin embargo, algunos países informan de que las medidas de saneamiento presupuestario también afectan negativamente a las prestaciones por hijos y familiares y a otras ventajas que son importantes para las familias (vivienda).

Para avanzar en la liberación de 20 millones de personas de la pobreza en un período de saneamiento presupuestario, los sistemas de bienestar social deben establecer prioridades que combinen eficiencia y equidad. Con la perspectiva de la recuperación, unas estrategias de integración activa pueden ayudar a garantizar que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente distribuidos. Romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, comenzando con los niños, y asegurar oportunidades iguales para todos es prioritario.

3.El camino a seguir: en busca de más empleo

La mayoría de los Estados miembros comienza a desplazarse de la gestión de crisis a las reformas estructurales ...

De cara al futuro y según las previsiones económicas de otoño de la Comisión, la economía de la UE, aunque todavía frágil, se recupera a un ritmo más rápido de lo previsto y parece que este año el mercado de trabajo podría comportarse un poco mejor de lo esperado. En este contexto, la mayoría de los Estados miembros probablemente cambiarán su enfoque desde una gestión cíclica de la demanda hacia las reformas estructurales.

Como se destaca en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, las reformas estructurales del mercado de trabajo que requieren una atención inmediata y prioritaria son las siguientes:

Reducciones temporales específicas en las contribuciones patronales de seguridad social, particularmente en caso de nuevos contratos para jóvenes, mujeres o padres que se reincorporen al trabajo, desempleados mayores o personas con bajos ingresos, que puedan facilitar la transición al empleo con un menor coste financiero que los costes asociados con el desempleo y los beneficios sociales que recibirían si no estuviesen empleados.

Además de garantizar un salario digno, unos ajustes salariales y unas normas sobre contratación más flexibles, incluyendo salarios de entrada diferenciados basados en la experiencia acompañados de beneficios secundarios y de un acceso a los servicios de empleo y formación, podrían ayudar a hacer frente a los actuales altos niveles de desempleo juvenil. La mejora de la adecuación de los procedimientos de fijación de salarios a la evolución del mercado en conjunción con los interlocutores sociales es también necesaria, de tal forma que los salarios reflejen correcta y rápidamente la productividad laboral y aseguren la posición competitiva de la UE con respecto al resto del mundo y dentro de la UE y los Estados miembros.

Reformas fiscales combinadas con un mayor acceso a los servicios y un uso más amplio de prestaciones vinculadas al ejercicio de un empleo pueden tener un impacto importante en la reducción de las trampas del desempleo y la inactividad. En concreto, unas prestaciones en el trabajo más efectivas y créditos fiscales asociados con la remisión más rápida de los jóvenes en paro a programas de formación o planes de aprendizaje adecuados puede hacer que el trabajo sea más atractivo para ellos. El empleo femenino podría también ser estimulado con una mayor ayuda en especie, combinada con un descenso del tipo impositivo marginal efectivo aplicable a los ingresos del segundo trabajador de la familia reduciendo la fiscalidad de la familia y los beneficios extralaborales o las prestaciones concedidas en función de los recursos. En términos más generales, interconectar impuestos y beneficios de tal forma que los beneficiarios de prestaciones no laborales obtengan un crédito fiscal para los ingresos derivados del trabajo puede atraer a un empleo a los inactivos.

Lograr una mayor flexibilidad interna, incluido el ajuste de la organización del trabajo o del tiempo de trabajo, por ejemplo, con jornadas laborales de corta duración (tal como se ha hecho en los últimos 18 meses). La flexibilidad interna puede ser apoyada eficazmente por las autoridades públicas, preservando empleos y protegiendo un capital humano valioso, aunque ello implica un gasto público considerable. 

El apoyo a fórmulas flexibles de trabajo (horarios flexibles, teletrabajo) para quienes se reincorporan de un permiso parental también podría facilitar la conciliación de la vida profesional y privada y contribuir sobre todo al empleo de las mujeres. La disponibilidad de servicios de guardería que funcionen durante todo el día, especialmente para niños menores de tres años, es esencial para garantizar que el impacto negativo de la maternidad sobre el empleo, que afecta principalmente a las mujeres, se reduzca considerablemente. Además, un uso más equitativo del permiso parental entre ambos padres es necesario para compensar la necesidad de acortar los sistemas de permiso parental en los países en los que es superior a 12 meses.

Deben dedicarse mayores esfuerzos para eliminar los regímenes de jubilación anticipada y aumentar la edad legal de jubilación con el fin de incrementar la participación de los trabajadores mayores en el empleo. Unas carreras laborales más largas también pueden ser estimuladas mediante un nexo más directo entre retraso de la jubilación y acumulación de más derechos a pensión y deben promoverse medidas que estimulen un envejecimiento activo y sano. 

Las nuevas reformas en los sistemas de prestaciones por desempleo y otras prestaciones sociales deben tener como objetivo combinar una mayor eficiencia con la equidad. En particular, deben encaminarse a ajustarlos al ciclo económico: al aumentar la duración y la cobertura en época de crisis e inversamente en los repuntes, las redes de seguridad se refuerzan en los momentos en que más se necesitan. 

Las prestaciones por desempleo deben ser revisadas para asegurar que incentivan el trabajo. Las prestaciones deberían concebirse para recompensar el retorno al trabajo de los desempleados mediante un apoyo limitado que establezca un nexo más directo entre condiciones que unan formación y búsqueda de trabajo: la norma debería ser un enfoque de responsabilidades mutuas, es decir, facilitar el acceso a las prestaciones por desempleo en combinación con el aumento de la frecuencia de los contactos, un seguimiento reforzado, la supervisión de los esfuerzos de búsqueda de empleo y la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento.

La focalización en la reducción de la segmentación del mercado de trabajo podría ser facilitada mediante la modificación de la legislación de protección del empleo, por ejemplo ampliando el uso de modalidades de contratos abiertos con un aumento gradual de los derechos de protección con objeto de reducir las divisiones existentes entre los trabajadores con contrato indefinido y los demás.

A pesar del difícil marco fiscal actual, debe prestarse una atención inmediata al mantenimiento y, si es posible, el aumento del nivel de las inversiones y reformas específicas en el sector de la enseñanza y la formación. Es importante evitar el riesgo de que una gran proporción de jóvenes y de trabajadores con poca formación pierdan oportunidades de trabajo en el mercado laboral reestructurado que surgirá de la crisis, con nuevos requisitos laborales.

... mientras que el margen fiscal disponible influirá en la prioridad de las medidas

La intensificación de las medidas de reforma en momentos de saneamiento presupuestario ambiciosa exige una cuidadosa selección de las reformas. El ritmo de la recuperación, así como el margen fiscal disponible para financiar medidas políticas, divergen marcadamente entre Estados miembros.

El gasto social probablemente alcanzará el 30,7 % del PIB en 2011, en comparación con un 27,5 % en 2007. Esta cifra oculta una gran diferencia de porcentajes nacionales y una gran diversidad en la capacidad de los Estados miembros para cubrir la creciente demanda de protección social, con considerables lagunas en las redes de seguridad, que tendrán que ser reforzadas en algunos países. El saneamiento presupuestario también requerirá una mejor focalización del gasto social.

Además, la creación de empleo en la UE probablemente seguirá siendo débil en el futuro próximo, como reflejo, entre otros elementos, del retraso habitual con que los mercados de trabajo reaccionan a un cambio en la actividad económica y también del hecho de que ha habido una retención importante de mano de obra durante la crisis, junto con una reducción del tiempo de trabajo.

Al seleccionar los objetivos de la reforma, los Estados miembros probablemente querrán dar prioridad a sus decisiones en función de su margen de maniobra presupuestario y del momento del ciclo económico en que se encuentren. A tal efecto, el cuadro siguiente puede servir de ayuda ya que agrupa las prioridades políticas de acuerdo con el importe de las inversiones públicas necesarias (de menor a mayor) y en función de si la política se centra más en el corto o en el largo plazo.

Por ejemplo, la reducción de los regímenes de jubilación anticipada (primer punto en la casilla superior izquierda) requiere menos inversiones públicas y se puede prever que tendría un efecto a más largo plazo sobre el empleo. Por otro lado, reducir los costes laborales no salariales (casilla inferior derecha) requerirá inversiones públicas más importantes y tendrá efectos a más corto plazo en la reducción del desempleo. El examen del cuadro puede dar una idea de cuáles son las prioridades más apropiadas para los Estados miembros, habida cuenta de las restricciones de las finanzas públicas y de la situación del mercado laboral.

  

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|  | Urgencia a corto plazo de combatir el desempleo | Más importancia a largo plazo al incremento del empleo |
| Menor inversión pública | –Apoyo a la formación específica  –Refuerzo de la política de obligaciones en los regímenes de beneficios por desempleo  –Reducción de las trampas del desempleo mediante prestaciones vinculadas al empleo  –Mejora de la respuesta de los salarios | –Reducción de los regímenes de jubilación anticipada  –Mejora del nexo entre edad de jubilación y derechos a pensión  –Adecuación al ciclo económico de la generosidad de los regímenes de beneficios para desempleados  –Reconsideración de la legislación relativa al empleo para reducir la segmentación  –Refuerzo de la cooperación entre servicios de empleo y también con los prestadores de formación |
| Mayor inversión pública | –Apoyo a la flexibilidad interna, ajuste de la organización del trabajo  –Reducción de los costes no laborales / subvenciones a la contratación | –Mejora de los incentivos fiscales para el segundo trabajador de la familia  –Mejora del acceso a servicios de guardería  –Modernización del sistema de enseñanza y formación |

Como primer paso, el presente informe se incorporará a las deliberaciones del Consejo Europeo de primavera, orientando a los Estados miembros a efectos de sus programas nacionales de reforma. En dichos programas, los Estados miembros deberán detallar las opciones que hayan elegido. En caso necesario, la Comisión propondrá al Consejo la adopción de recomendaciones relativas al empleo para hacer frente a aspectos no suficientemente abordados.

La creación de empleo es vital. Europa 2020 promueve la interacción entre las políticas de empleo, de innovación, de investigación y desarrollo, industrial y medioambiental para impulsar la creación de puestos de trabajo y reducir la exclusión social: las iniciativas emblemáticas detallan la forma en que esto debe producirse. Los responsables de las políticas de empleo tienen que tomar las decisiones correctas. El primer imperativo es una rápida reducción del desempleo y la aplicación eficaz de reformas del mercado laboral para crear más y mejores puestos de trabajo.

:   [(1)](#footnoteref1)
    Decisión del Consejo, de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (2010/707/UE), DO L 308 de 24.11.2010, p. 46.
:   [(2)](#footnoteref2)
    Bruselas, 23 y 24 de noviembre de 2010.
:   [(3)](#footnoteref3)
    Datos de las cuentas nacionales.
:   [(4)](#footnoteref4)
    Datos de la encuesta de población activa.
:   [(5)](#footnoteref5)
    Presión fiscal = (cotizaciones empresariales a la seguridad social + cotizaciones del trabajador a la seguridad social + impuestos sobre el trabajo + impuesto sobre la renta) / Coste salarial total.
:   [(6)](#footnoteref6)
    COM (2010) 682 - Agenda de nuevas cualificaciones y empleos.
:   [(7)](#footnoteref7)
    COM(2010) 477 - Juventud en Movimiento.
:   [(8)](#footnoteref8)
    Conclusiones del Consejo de 12 de mayo de 2009 (2009/C 119/02).

[Top](#document1)

ES

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|  | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

 

ESTUDIO PROSPECTIVO ANUAL SOBRE EL CRECIMIENTO
  

  
ANEXO I

INFORME DE EVOLUCIÓN SOBRE EUROPA 2020

ESTUDIO PROSPECTIVO ANUAL SOBRE EL CRECIMIENTO
  

  
ANEXO I

INFORME DE EVOLUCIÓN SOBRE EUROPA 2020

La presentación del presente Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, que marca el inicio del primer «semestre europeo», se produce en un momento de inflexión para la Unión Europea. Después de dos años de turbulencias, Europa está emergiendo lentamente de la recesión. Sin embargo, aunque la recuperación cobra ritmo y vigor, subsisten incertidumbres sobre los mercados soberanos y prosigue el saneamiento y la reforma del sector financiero.

Ahora que las perspectivas empiezan a ser más halagüeñas ha llegado el momento de actuar de forma decidida. Nadie puede pensar que sacar a Europa de la crisis significa solo un retorno sin sobresaltos a la situación anterior. La crisis ha dejado al descubierto debilidades esenciales de la economía europea y ha puesto de manifiesto desequilibrios internos cada vez mayores. Una recuperación basada en un crecimiento sostenible y generador de empleo solo será posible si se corrigen las debilidades estructurales subyacentes y si Europa sabe sacar partido de la crisis para acometer una profunda transformación de su estructura económica.

Con todo, si bien es cierto que Europa ha sabido contener y absorber los efectos de la crisis relativamente mejor que otras partes del mundo, su recuperación de las turbulencias globales podría ser más lenta. Con la crisis se ha agravado el desfase con los EE.UU. por lo que hace a la productividad de la mano de obra. La competitividad en términos de precios y de costes sigue suscitando preocupación. Las economías emergentes están volviendo a crecer a un ritmo más rápido que la UE, aunque algunas de ellas se enfrentan también a importantes retos en el plano económico.

Europa 2020 es la agenda que la UE y sus Estados miembros han acordado para «que Europa se recupere de la crisis y salga más reforzada, tanto en el ámbito interno como en el internacional»
[1](#footnote1)
. La salida de la crisis requiere un programa de reformas coordinado y global, que abarque el saneamiento presupuestario, la vuelta a unas condiciones macroeconómicas saneadas y la puesta en primer plano de medidas que propicien el crecimiento.

Es responsabilidad conjunta de la UE y de sus Estados miembros emprender las reformas estructurales y con perspectivas de futuro necesarias —pero no por ello menos difíciles—, al tiempo que ponen orden en la situación presupuestaria y proceden al saneamiento de las condiciones macroeconómicas.

Europa ha de acelerar la coordinación de las reformas y las políticas económicas a fin de asegurar que los ajustes macroeconómicos, el saneamiento presupuestario y las reformas políticas vayan de la mano. El saneamiento presupuestario es una condición esencial, pero no suficiente, para el crecimiento. Si no se adoptan políticas proactivas, es probable que el crecimiento potencial siga siendo débil durante la próxima década. El crecimiento dependerá esencialmente del entorno industrial y empresarial, en particular de las PYME. Sin crecimiento, el saneamiento presupuestario será aún más difícil.

El Consejo Europeo de junio de 2010 introdujo el concepto de «semestre europeo» para cotejar la evolución de las políticas macroeconómicas y las reformas estructurales en el marco de la estrategia Europa 2020. El «semestre europeo» es un periodo, en la primera mitad de cada año, en el que se cotejan los informes presentados en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el marco de la estrategia Europa 2020 por los Estados miembros y se les dan orientaciones y recomendaciones antes de que completen sus presupuestos nacionales. Se refuerza así la dimensión ex ante de la coordinación y la supervisión de las políticas económicas en la UE, lo que hace posible combinar las ventajas de una agenda común a nivel de la UE y de una actuación adaptada a escala nacional. De esta forma, la UE puede extraer a tiempo lecciones de la evolución de la situación en los Estados miembros y estos pueden incorporar la perspectiva y las orientaciones europeas en sus políticas nacionales para el año siguiente.

En el marco de este nuevo ciclo de coordinación política, la Comisión presentará cada año, en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, su apreciación de los principales retos económicos a que se enfrenta la UE y recomendará acciones prioritarias para abordarlos. Sobre esta base, el Consejo Europeo de primavera ofrecerá orientaciones relativas a los grandes desafíos que se perfilan en el horizonte. Habida cuenta de estas orientaciones, los Estados miembros procederán a elaborar sus estrategias presupuestarias a medio plazo en sus programas de estabilidad o de convergencia e incluirán en sus programas nacionales de reforma las medidas necesarias para avanzar en pos de la consecución de los objetivos de la estrategia Europa 2020 y para superar los obstáculos al crecimiento. Ambos documentos se presentarán simultáneamente, a más tardar a mediados de abril. En la fase final del «semestre», antes del verano, y basándose en las recomendaciones de la Comisión, el Consejo emitirá orientaciones políticas específicas para cada país. De esta manera, los Estados miembros estarán en condiciones de aprovechar estas contribuciones al preparar sus presupuestos para el año siguiente.

En este primer «semestre europeo», el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento se centra en mensajes clave relativos a las acciones que los Estados miembros deberían abordar con carácter prioritario. Los elementos de análisis que sustentan estos mensajes se presentan en tres informes anexos.

1.Poner en primera plano iniciativas que propicien el crecimiento

La actuación a nivel de los Estados miembros es crucial para evitar una «década perdida»

El análisis de la situación macroeconómica y del mercado de trabajo en la UE pone de manifiesto la necesidad de que los Estados miembros actúen en 2011 y 2012 para evitar una deriva hacia un crecimiento tibio y con escasa generación de empleo (la hipótesis llamada «década perdida»). La tarea más apremiante consiste en romper el círculo vicioso de deuda insostenible, perturbaciones en los mercados financieros y débil crecimiento económico que se registra en algunos Estados miembros. La primera prioridad consiste en volver a encarrilar las políticas presupuestarias, protegiendo al mismo tiempo las políticas que favorecen el crecimiento, y en sanear rápidamente el sector financiero para encontrar la vía de la recuperación. La segunda prioridad es reducir rápidamente el desempleo y emprender reformas efectivas del mercado de trabajo, con vistas a la creación de más y mejores empleos. Estas prioridades solo podrán abordarse eficazmente si al mismo tiempo se despliegan esfuerzos considerables con miras a relanzar el crecimiento.

Para que las reformas lleguen a buen término es indispensable mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo y de productos, estimular la innovación y mejorar las condiciones marco para hacer negocios en Europa. De esta manera se atraerá más inversión del sector privado, lo que a su vez contribuirá a mejorar la calidad de las finanzas públicas. En lo tocante al mercado trabajo, los esfuerzos de reforma deberían apuntar sobre todo a corregir la baja participación en el mismo de ciertos colectivos y su mal funcionamiento. Estas políticas tendrían asimismo una incidencia positiva en el saneamiento presupuestario, ya que generarían más ingresos fiscales, facilitarían la disminución del gasto público en transferencias sociales y contribuirían a reducir el riesgo de desequilibrios macroeconómicos en el futuro. Las reformas estructurales pueden reportar, incluso a corto plazo, importantes beneficios. La mejora de las condiciones marco y las reformas de los mercados de productos y de trabajo estimularán la producción y el empleo.

Es preciso movilizar las iniciativas emblemáticas y los instrumentos de la UE en apoyo de los esfuerzos desplegados a nivel nacional

Las acciones a escala de la UE contribuirán igualmente a potenciar el crecimiento de manera inteligente, sostenible e inclusiva. La Comisión ha diseñado una ambiciosa agenda, que se materializará a través de siete iniciativas emblemáticas, así como de acciones paralelas en las políticas horizontales en que se sustenta la estrategia.

La Comisión presentó las siete iniciativas emblemáticas recogidas en la estrategia Europa 2020
[2](#footnote2)
. Cada una de ellas aborda cuestiones concretas y contempla medidas consagradas a ámbitos políticos específicos. Su importancia real estriba en el hecho de que están estrechamente interrelacionadas y se apoyan unas a otras. Así, algunas medidas clave, como la necesidad de un nuevo sistema de derechos de propiedad intelectual e industrial, atañen a distintas iniciativas emblemáticas, en este caso la Unión por la Innovación, la Política Industrial y la Agenda Digital.

El éxito de la estrategia Europa 2020 pasa asimismo por la movilización y la reorientación efectivas en apoyo de las reformas de todos los instrumentos y herramientas de la UE. A tal fin, la estrategia insta a actuar para mejorar el mercado único, el presupuesto de la UE y las herramientas de acción económica exterior y a orientarlos en pos de la consecución de los objetivos de Europa 2020:

–en consonancia con este compromiso, la Comisión ha abierto un debate sobre una futura acta del mercado único, con vistas a su revitalización y a la explotación de nuevas fuentes de crecimiento
[3](#footnote3)
;

–la Comunicación sobre la revisión del presupuesto de la UE da orientaciones de carácter general y baraja distintas opciones sobre la forma en que el presupuesto puede contribuir a la consecución de los objetivos de la estrategia Europa 2020, teniendo más en cuenta las prioridades de la estrategia en las políticas de gasto de la UE
[4](#footnote4)
;

–por último, la Comunicación titulada «Comercio, crecimiento y asuntos mundiales. La política comercial como elemento fundamental de la Estrategia 2020 de la UE» define la manera en que la política comercial y de inversión puede ser un factor clave para el crecimiento
[5](#footnote5)
.

Prioridades para el crecimiento a nivel de la UE

La estrategia Europa 2020 presenta una amplia gama de reformas políticas integradas que habrá que poner en práctica en los años venideros. Vistas la magnitud y la urgencia del reto que supone acelerar la recuperación económica y la creación de empleo, en 2011 y 2012 los esfuerzos de la UE tendrán que concentrarse en la adopción de medidas que permitan respaldar de forma más directa las reformas de los Estados miembros, que no requieran grandes inversiones públicas y que tengan mayor incidencia en el crecimiento y la creación de empleo. La Comisión va a centrarse pues en una serie de medidas prioritarias a nivel de la UE para impulsar el crecimiento. Estas medidas, seleccionadas entre las políticas vinculadas a las iniciativas emblemáticas, deberían reportar beneficios económicos claros a corto y medio plazo y prestarse a una adopción relativamente rápida. Así, por ejemplo, una de las prioridades debería ser impulsar una nueva fase del mercado único aprovechando todo el potencial que encierra el sector de los servicios, atrayendo capital privado para financiar empresas innovadoras de rápido crecimiento, modernizando los regímenes de normalización y de propiedad intelectual e industrial y ofreciendo un acceso a la energía con una buena relación coste/eficacia. La Comisión también propondrá medidas en el ámbito del IVA, una base común consolidada para el impuesto de sociedades y una fiscalidad común de la energía para mejorar el entorno fiscal de las empresas, combatirá la doble imposición y pondrá en práctica la agenda sobre energía y clima de la UE.

Dada la importancia de los sectores de servicios, por sí mismos y como proveedores de otros sectores, un mercado interior de los servicios reforzado constituye un importante factor de crecimiento y de creación de empleo para las economías de la UE. La plena aplicación de la Directiva sobre servicios reforzará la competencia, modernizará el marco regulatorio e impulsará reformas estructurales importantes. Convendría adoptar nuevas medidas para potenciar el mercado interior de los servicios.

La adopción de medidas destinadas a promover una contratación pública más abierta y eficiente puede reducir considerablemente los costes para el sector público y estimular la competencia en los mercados pertinentes. El uso eficiente de las economías que resultarían de esta medida podría reportar grandes ventajas en el plano macroeconómico. También podría resultar beneficioso para Europa un mejor acceso a la contratación pública en terceros países.

La mejora de las infraestructuras en los campos de la energía sostenible, el transporte y las tecnologías de la información (en particular las tecnologías de banda ancha) podría contribuir a potenciar el crecimiento y el empleo, en consonancia con los objetivos de «descarbonización» a largo plazo. Desde esta perspectiva, el recurso a modalidades de financiación innovadoras, incluidos los bonos para la financiación de proyectos de la UE, podrían contribuir a mejorar la capacidad de ajuste de la economía.

A nivel microeconómico, una mayor competencia en los sectores del transporte y de la energía podría conllevar un incremento de la eficiencia económica como consecuencia de la entrada de nuevos proveedores y de la bajada de precios, así como un uso más racional de la mano de obra y del capital gracias a la innovación. A nivel macroeconómico, estas medidas podrían dar lugar a un aumento de la actividad económica, ya que los beneficios obtenidos en los sectores del transporte y de la energía podrían extenderse al resto de la economía, dada la importancia de estos insumos en los costes de producción de otras actividades.

La industria y el sector manufacturero son una fuente importante de innovación y desarrollo tecnológico en el sector privado y representan la mayoría de las exportaciones de la UE. Su recuperación es crucial para el crecimiento económico. Al mismo tiempo, un mercado único de bienes y servicios medioambientales que funcione bien ofrece grandes posibilidades de crecimiento, innovación y empleo.

En lo tocante a la normalización, es crucial que la UE desempeñe un papel de pionera a nivel mundial. En este sentido, la Comisión va a proponer medidas para acelerar y modernizar la normalización en Europa, en particular en materia de TIC. En este sector, que registra una rápida evolución y que está muy interconectado, este aspecto constituye en efecto un reto de primer orden. La Comisión va a elaborar asimismo normas específicas a escala de la UE para contribuir a la emergencia de un mercado de tecnologías y productos innovadores, eficientes desde el punto de vista de los recursos y con pocas emisiones de carbono.

Además, para facilitar las operaciones transfronterizas en el mercado único, la Comisión va a presentar en 2011 un instrumento jurídico de fácil utilización en el ámbito del Derecho contractual europeo, que podrán usar las empresas y los consumidores cuando lleven a cabo una operación, y un reglamento que simplificará el cobro transfronterizo de deudas, por ejemplo por medio de embargos de activos bancarios. De esta forma se debería superar la actual situación, en la que solo se recupera el 37 % de las deudas transfronterizas en la UE.

Con el fin de desbloquear la situación actual, en la que no siempre es posible acceder legalmente a contenidos en línea en otros países de la Unión, la Comisión va a proponer un marco europeo de propiedad intelectual e industrial que potenciará, en particular, el comercio en línea y las industrias digitales.

Por lo que hace al acceso a la financiación, especialmente para las PYME y las empresas emergentes e innovadoras, un conjunto de medidas, entre otras el pasaporte de capital riesgo, destinadas a suprimir los obstáculos transfronterizos, en particular los obstáculos fiscales que resultan de las divergencias entre las regulaciones nacionales, podría contribuir a reducir los costes de financiación para las empresas emergentes gracias a primas de riesgo más bajas, favoreciendo así la innovación. La Comisión va a abordar asimismo la cuestión de cómo atraer de forma duradera a inversores extranjeros a la UE.

2.Primeros pasos hacia la consecución de las objetivos de Europa 2020

El Consejo Europeo de junio de 2010, que adoptó la estrategia Europa 2020 y sus cinco objetivos principales de la UE, instó a los Estados miembros a actuar ahora para «aplicar estas prioridades políticas a su nivel. En estrecho diálogo con la Comisión deben ultimar rápidamente sus objetivos nacionales, teniendo en cuenta sus relativas posiciones de partida y circunstancias nacionales, y con arreglo a sus procedimientos decisorios nacionales. Asimismo, deben detectar los principales obstáculos al crecimiento e indicar, en sus programas nacionales de reforma, de qué modo se proponen hacerles frente. Los avances hacia los objetivos principales se evaluarán periódicamente.».

Durante el otoño de 2010, los Estados miembros trabajaron, en estrecha cooperación con la Comisión, en la fijación de los objetivos nacionales y en la elaboración de estrategias con miras a su consecución. Se les invitó a presentar, a más tardar a mediados de noviembre, sus borradores de programas nacionales de reforma (PNR), en los que deberían indicar sus objetivos nacionales previstos y las reformas necesarias para alcanzarlos y para suprimir los tradicionales obstáculos al crecimiento. El hecho de que cada Estado miembro fije su propio compromiso en relación con los objetivos generales de Europa 2020 constituye un elemento importante de esta estrategia, asegurando así la «apropiación política» de los objetivos nacionales, es decir, que estos sean objeto de un debate político interno.

Todos los Estados miembros, salvo dos, se han marcado objetivos nacionales. En algunos casos, solo presentaron objetivos provisionales o cualitativos. Por otra parte, dado el carácter preliminar de la reflexión, ciertos objetivos se presentan en forma de horquilla o de «objetivos mínimos», sobre la base de las políticas actuales.

Aunque de las cifras preliminares facilitadas en los borradores de PNR no pueden extraerse conclusiones definitivas, cabe constatar algunas tendencias generales. Existe el riesgo de que los objetivos nacionales se fijen de forma poco ambiciosa y se centren demasiado en el corto plazo, sin prestar la debida atención al diseño de planes de reforma que abarquen la totalidad del periodo, hasta 2020. El propósito de los objetivos no es meramente numérico: se trata de generar una dinámica para que cada Estado miembro se comprometa a realizar progresos mensurables en ámbitos clave que se resumen en los cinco objetivos principales. En la mayoría de los casos, la agregación de los objetivos nacionales provisionales muestra que a la UE aún le queda camino por recorrer para alcanzar sus principales objetivos acordados por el Consejo Europeo. Es comprensible que a determinados Estados miembros les resulte difícil asumir compromisos ambiciosos en una coyuntura económica incierta. No obstante, en la lógica de los programas nacionales de reforma a largo plazo, lo importante es establecer una trayectoria que, sin olvidar las circunstancias actuales, apunte al logro de los resultados previstos al final del periodo. La Comisión, consciente de que este planteamiento se aplica este año por primera vez y que para muchos Estados miembros asumir compromisos más ambiciosos en tiempos de saneamiento presupuestario constituye un reto difícil, propone que se proceda a un examen intermedio, en 2014. De esta forma, la UE podrá analizar si es posible alcanzar el nivel de progreso deseado y tomar en su caso nuevas medidas.

En la sección siguiente se recoge una descripción preliminar de los proyectos de objetivos nacionales en su estado actual, presentados en un cuadro en anexo. De aquí a abril de 2011, todos los Estados miembros deberían fijarse objetivos nacionales precisos en relación con cada uno de los cinco objetivos principales de la UE. A partir del año que viene, el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento supervisará más de cerca los avances registrados en pos de los objetivos principales e informará de los objetivos nacionales alcanzados.

2.1.Empleo

El objetivo principal de la UE para 2020 es una tasa de empleo del 75 % para hombres y mujeres de entre 20 y 64 años, que se alcanzará sobre todo gracias a una mayor participación de los jóvenes, de los trabajadores de más edad y de los trabajadores pocos cualificados, así como a una mejor integración de los migrantes legales. La baja participación en el mercado de trabajo es desde hace tiempo una de las principales debilidades estructurales de Europa. Antes de la crisis, las tasas de empleo de Europa eran inferiores en varios puntos porcentuales a las de los Estados Unidos y Japón. La crisis ha provocado un dramático empeoramiento del desempleo, mientras que la evolución demográfica amenaza con hacer disminuir aún más la mano de obra disponible. El aumento de la participación en el mercado de trabajo tendría una incidencia significativa en el crecimiento de Europa en el futuro.

El análisis de los borradores de PNR revela que los Estados miembros se han «apropiado» de este objetivo y se han puesto, en gran medida, manos a la obra para luchar contra los cuellos de botella en el mercado de trabajo. La mayoría de los Estados miembros han elegido un objetivo puntual, pero Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia e Italia han fijado los suyos en forma de horquilla. Los Países Bajos y el Reino Unido aún no han fijado un objetivo nacional oficial. Las tasas propuestas van desde un 62,9 % (Malta) a un 80 % (Suecia).

Si todos los Estados miembros consiguieran alcanzar su objetivo nacional o el valor inferior de la horquilla, la tasa media de empleo para el conjunto de los que han fijado un objetivo nacional sería del 72,4 %. Si todos alcanzaran el valor superior de la horquilla, la tasa media de empleo sería del 72,8 %. En otras palabras, tomando como base los objetivos nacionales en materia de tasa de empleo, a la UE en su conjunto le faltarían entre 2,2 y 2,6 puntos porcentuales para alcanzar su objetivo del 75 %.

2.2.Investigación y desarrollo

Por lo que hace tanto a los recursos invertidos, en particular los del sector privado, como a la eficacia del gasto, Europa va claramente a la zaga de los Estados Unidos y otras economías avanzadas. Este desfase afecta negativamente a las perspectivas de crecimiento, sobre todo para los sectores con un mayor potencial. La realización del objetivo de la estrategia Europa 2020 pasa por una mejora de las condiciones de la inversión en I+D a fin de elevar el nivel de inversión (sumadas las inversiones pública y privada) al menos hasta el 3 % del PIB.

El nivel agregado obtenido para el conjunto de los objetivos nacionales provisionales es de 2,7 o 2,8 % del PIB, cifra que, siendo inferior al objetivo previsto (3 % del PIB invertido en I+D), representa no obstante un notable esfuerzo, especialmente en una coyuntura presupuestaria como la actual. Algunos Estados miembros han tomado medidas para incrementar considerablemente la inversión pública en investigación, innovación y educación, conscientes de que estas inversiones impulsarán el crecimiento en el futuro. Algunos de ellos han fijado objetivos ambiciosos, pero realistas, pese a la dificultad que entraña asumir compromisos en relación con el componente privado de su objetivo en materia de inversión en I+D.

Otro aspecto que guarda estrecha relación con la actuación de la UE en materia de innovación es la parte que corresponde en la economía a las empresas innovadoras de rápido crecimiento
[6](#footnote6)
. Los Estados miembros han de empezar a orientar sus reformas hacia la supresión de los obstáculos al crecimiento de las empresas innovadoras, en particular mejorando las condiciones marco y el acceso a la financiación.

2.3.Acción por el clima y política energética

Lograr un crecimiento sostenible quiere decir transformar Europa en una economía y una sociedad competitivas, que aprovechan eficientemente los recursos y con bajas emisiones de carbono. Esta visión sustenta el triple objetivo fijado en la estrategia Europa 2020: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero al menos en un 20 % en comparación con los niveles de 1990, o en un 30 % si se dan las condiciones al efecto; incrementar hasta el 20 % la parte correspondiente a las fuentes de energía renovables en el consumo energético final de la UE; y aumentar en un 20 % la eficiencia energética.

Ya existen objetivos nacionales en lo que respecta a las fuentes de energía renovables y a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

En cambio, por lo que hace a la eficiencia energética, el análisis de los borradores de PNR muestra que, por el momento, la «apropiación» de este objetivo por parte de los Estados miembros ha sido limitada. Algunos de ellos no mencionan este objetivo, mientras que otros se sirven de diferentes metodologías para expresar sus objetivos nacionales. Como consecuencia de estas diferencias y del carácter incompleto de la información disponible, es acuciante clarificar los objetivos que debe alcanzar cada Estado miembro.

Con todo, una apreciación preliminar deja patente que los esfuerzos acumulados estarían lejos de permitir alcanzar el objetivo global de la UE, consistente en reducir el consumo de energía en un 20 % de aquí a 2020 (la reducción sería inferior al 10 %). Se trata de una previsión preocupante, porque la eficiencia energética es la manera más rentable de reducir las emisiones, mejorar la seguridad energética y la competitividad y hacer el consumo de energía más asequible, además de crear empleo. La situación es similar en lo que respecta a la mitigación del cambio climático: las medidas existentes y previstas aún no son suficientes para alcanzar los objetivos principales previstos para 2020.

2.4.Educación y formación

La promoción de la innovación y el crecimiento pasa asimismo por disponer de una oferta apropiada de trabajadores formados y cualificados. Una población altamente cualificada es igualmente esencial para superar los retos que plantean la evolución demográfica y la inclusión social en Europa. Invertir en una enseñanza, una formación y un aprendizaje permanente de calidad constituye pues una dimensión clave para un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo.

La estrategia Europa 2020 fija un doble objetivo principal en materia de educación: reducir al 10 % el porcentaje de abandono escolar entre los jóvenes de entre 18 y 24 años e incrementar hasta al menos el 40 % el de los jóvenes adultos (30-34 años) con estudios superiores completos o un nivel de estudios equivalente. El análisis de los borradores de PNR pone de manifiesto que, en general, se presta más atención al análisis de los retos actuales y las posibles respuestas que a definir planes y medidas de reforma concretos. En la mayoría de los borradores de PNR no está claro si las medidas descritas se han puesto en marcha en respuesta a las prioridades de la estrategia Europa 2020 o, al menos, ajustándose a las mismas.

Todos los borradores de PNR han fijado objetivos nacionales en materia de reducción del abandono escolar y de aumento del número de personas con estudios superiores completos, salvo los del Reino Unido (que no ha fijado objetivos) y los Países Bajos (que lo han hecho en materia de abandono escolar, pero no de enseñanza superior).

En lo que respecta al abandono escolar, aunque algunos Estados miembros se han marcado objetivos extremadamente ambiciosos, en general es poco probable que se pueda alcanzar el objetivo del 10 % para 2020. Con los objetivos indicados en los borradores de PNR y sin incluir a los países que aún no han definido los suyos (el Reino Unido para ambos objetivos y los Países Bajos para la enseñanza superior), en 2020 la tasa de abandono escolar sería del 10,5 %, por encima del objetivo común europeo del 10 %. En cifras absolutas, ello significa que en 2020, alrededor de 200 000 jóvenes europeos más habrían abandonado la enseñanza y la formación.

De la misma manera, los objetivos nacionales que se han presentado en relación con la enseñanza superior no serán suficientes para alcanzar el objetivo global fijado para 2020. Con una tasa total de personas que han completado estudios superiores del 37,3 % para 2020, no se alcanzaría el objetivo europeo común del 40 %. En cifras absolutas, ello significa que en 2020, habría alrededor de 800 000 personas de entre 30 y 34 años con estudios superiores completos menos que si se hubiese alcanzado la tasa del 40 %.

2.5.Inclusión social/lucha contra la pobreza

Solo se puede hablar de crecimiento sostenible si sus beneficios repercuten en todos los segmentos de la sociedad. Sin embargo, en la década pasada, las desigualdades se hicieron más pronunciadas en toda Europa y aumentó el número de personas víctimas de la pobreza y la exclusión social. La crisis económica ha incrementado dramáticamente el número de personas que viven o corren el riesgo de vivir por debajo del umbral de pobreza. Invertir esta tendencia y velar por que crecimiento y cohesión social vayan de la mano es un objetivo clave de la estrategia Europa 2020. El objetivo principal de la UE es reducir el número de europeos que viven por debajo de los umbrales de pobreza en un 25 %, rescatando así a más de 20 millones de personas de la pobreza. El objetivo se define atendiendo a tres indicadores
[7](#footnote7)
 que reflejan las múltiples facetas de la pobreza y la exclusión en Europa. Amplía el concepto original de pobreza económica relativa para tener en cuenta la dimensión no económica de la pobreza y situaciones de exclusión del mercado de trabajo. Refleja asimismo la diversidad de situaciones y de prioridades en los Estados miembros.

El análisis preliminar muestra que la pobreza relativa sigue siendo un reto importante en la mayoría de los países de la UE. La mejora de los niveles de vida puede contribuir significativamente a reducir la pobreza y la exclusión en los países con un PIB per cápita más bajo y elevadas tasas de privación material. La lucha contra la exclusión del mercado de trabajo constituye una prioridad para todos les países, también para aquellos que cuentan con sofisticados regímenes de asistencia social que protegen relativamente bien a la población de la pobreza económica, pero que ofrecen escasos incentivos o poco respaldo a las personas más alejadas del mercado de trabajo para que se reincorporen a él.

En sus borradores de PNR, la mayoría de los países ha fijado objetivos en este campo, aunque estos todavía no alcanzan el nivel de ambición acordado por el Consejo Europeo. La mayoría de los Estados miembros han utilizado los tres indicadores acordados para definir el objetivo de la UE, reconociendo así la necesidad de confeccionar estrategias a gran escala para luchar contra la pobreza en todas sus dimensiones. Convendría no obstante elevar el nivel de ambición para tener en cuenta la interacción entre los objetivos, en particular el vínculo entre participación en el mercado de trabajo y pobreza. Algunos países aún no han fijado sus objetivos. Es imperioso que ultimen rápidamente el proceso.

3.Programas nacionales de reforma

3.1.Borradores de los programas nacionales de reforma

Los objetivos de Europa 2020 son un elemento esencial de los programas nacionales de reforma, que deberían representar una agenda de reforma mucho más amplia y exhaustiva. Los Estados miembros habían sido invitados a transmitir sus borradores de PNR a más tardar el 12 de noviembre de 2010 y a incluir los cuatro componentes siguientes:

–un escenario macroeconómico a medio plazo: todos los borradores de PNR contienen un escenario macroeconómico y dedican particular atención a los obstáculos macroestructurales al crecimiento, en particular en el ámbito fiscal;

–los objetivos nacionales que traducen los objetivos principales de Europa 2020: la mayoría de los borradores de PNR los han incluido (véase más arriba);

–une descripción de los principales obstáculos al crecimiento y al empleo; la mayoría de los borrados de PNR han confirmado la existencia de los obstáculos al crecimiento constatados en junio de 2010 por el Comité de Política Económica y en octubre de 2010 por el Comité de Empleo; en algunos casos, se incluyeron unos pocos retos adicionales;

–las principales medidas destinadas a poner en primera plano iniciativas que propicien el crecimiento. En casi ningún borrador se hacía mención a la conveniencia de poner en primer plano reformas estructurales destinadas a potenciar el crecimiento sostenible a medio y largo plazo.

Les borradores de PNR varían en cuanto al nivel de detalle y al grado de preparación, siendo algunos más exhaustivos y avanzados que otros. De manera general, no tienen plenamente en cuenta las presiones ejercidas sobre el crecimiento y el empleo potenciales. Los escenarios macroeconómicos presentados por los Estados miembros tienden a ser bastante más optimistas que la apreciación de la Comisión. Al mismo tiempo, los escenarios en materia de empleo son demasiado pesimistas, ya que en ellos inciden factores negativos a corto plazo. Un examen preliminar de los borradores de PNR pone de manifiesto los siguientes aspectos:

–la gran mayoría de los Estados miembros se enfrenta a importantes retos fiscales a la hora de reducir sus déficits estructurales y un endeudamiento a menudo elevado y de contener los costes del envejecimiento de la población; en numerosos países, el refuerzo de la calidad de las finanzas públicas y del marco institucional por medio de un mayor control fiscal contribuiría a la sostenibilidad;

–la mayoría de los Estados miembros han destacado la necesidad de asegurar un sector financiero estable y eficaz, capaz de prestar servicios de intermediación financiera sin el respaldo del Estado; entre los retos en este ámbito cabe destacar el sobreendeudamiento de los hogares y la necesidad de asegurar una supervisión regulatoria eficiente y de disponer de un sector bancario eficaz;

–corregir los desequilibrios en materia de competitividad y de balanza por cuenta corriente es pertinente para todos los Estados miembros, en particular para el buen funcionamiento de la UEM; en la zona euro, este aspecto se refleja en acciones destinadas a reducir los desequilibrios internos, reforzando, por ejemplo, las condiciones de la demanda interna, procediendo a ajustes de los precios y los salarios relativos, aumentando la flexibilidad de los salarios y reasignando recursos del sector de los bienes no comercializables al de los bienes comercializables;

–todos los Estados miembros han destacado igualmente la necesidad de mejorar la participación en el mercado de trabajo y las condiciones de empleo y de corregir el mal funcionamiento y la segmentación de los mercados de trabajo, la insuficiente movilidad profesional y geográfica de los trabajadores, la falta de incentivos para trabajar y la exclusión de diferentes grupos de edad;

–la mayoría de los Estados miembros también han reconocido que se enfrentan a retos en lo tocante a la mejora de la productividad y a la facilitación de la transición hacia una producción y exportaciones de mayor valor añadido; estos retos atañen al aumento de la inversión en capital, a la necesidad de velar por un entorno regulatorio de las empresas y por una administración más eficientes y a la promoción de una mayor competencia;

–por último, los Estados miembros reconocen la necesidad de promover su capacidad de innovación y de reforzar la inversión en capital humano, a fin de aumentar su potencial de crecimiento y de reducir los desajustes del mercado de trabajo.

Sin embargo, en este momento, las políticas presentadas en los borradores de PNR distan de dar una respuesta clara a los importantes retos macroeconómicos y a los cuellos de botella que frenan el crecimiento. Las acciones suelen hacer referencia, más que a medidas concretas, a vías que podrían servir para abordar estos retos. Mientras que el grado de detalle era mayor en relación con las medidas de saneamiento presupuestario, apenas se ha prestado atención a las reformas estructurales que podrían estimular el crecimiento a medio y largo plazo. Muchos borradores de PNR dan una visión general de las medidas planeadas para que los Estados miembros puedan alcanzar sus objetivos nacionales. A menudo, sin embargo, la lista incluía medidas ya aplicadas o que se encontraban en una fase avanzada. Además, con frecuencia las acciones políticas previstas se presentaban en términos más bien vagos, facilitándose pocos detalles sobre la naturaleza precisa de las medidas, los plazos de puesta en práctica, el impacto esperado, el riesgo de ejecución incompleta o fracaso, el coste presupuestario y el uso de los Fondos Estructurales de la UE. Escapan a esta tendencia general los programas presentados por los Estados miembros que reciben ayuda financiera, que presentaron sus medidas de forma más pormenorizada.

3.2.Cooperación con miras a los programas nacionales de reforma definitivos

El tiempo que transcurra entre la presentación de los borradores de PNR y los PNR definitivos servirá para proceder a un intercambio entre la Comisión y los Estados miembros, así como a una evaluación inter pares en el Consejo. En noviembre de 2010, los aspectos de los borradores de los PNR relacionados con el empleo fueron objeto de un examen inter pares en el Comité de Empleo y, en diciembre, sus aspectos macroeconómicos fueron examinados horizontalmente por el Comité de Política Económica.

Tras la adopción del presente Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, que ofrece a los Estados miembros una orientación general con miras a la finalización de sus PNR, la Comisión se pondrá de nuevo en contacto bilateralmente con ellos para estudiar la finalización de estos programas a la luz de las orientaciones dadas y de las circunstancias particulares.

Paralelamente, deberían concluirse las consultas nacionales, a fin de garantizar una fuerte «apropiación» de los PNR. En los preparativos de estas consultas deberían participar agentes políticos (parlamentos nacionales, autoridades regionales y locales), así como los interlocutores sociales y otros interesados. Solo en un número reducido de casos, los borradores de PNR ya han sido objeto de consultas a diferentes niveles. Si bien algunos Estados miembros han anunciado que emprenderán consultas antes de completar sus PNR, la mayoría de ellos no han facilitado información al respecto.

Es preocupante la insuficiente atención prestada a las reformas estructurales que podrían estimular el crecimiento a medio y largo plazo. A falta de tales políticas, las estrategias de saneamiento podrían estar condenadas al fracaso.

De lo que se trata es de que los PNR definitivos correspondan a un programa de reforma específicamente orientado, del que se hayan «apropiado» los Estados miembros y diferentes agentes dentro de ellos, siguiendo al mismo tiempo ciertos criterios comunes que permitan generar sinergias y hagan posible un mejor seguimiento. En particular, se espera que los PNR definitivos recojan los siguientes aspectos:

–estimaciones de crecimiento potencial y real de la producción a medio plazo durante un periodo de (al menos) cuatro años; los escenarios macroeconómicos presentados en los programas de 2011 deberían abarcar pues hasta 2014;

–objetivos ambiciosos y realistas que abarquen los cinco objetivos principales de la UE, acompañados de trayectorias hasta 2020 con miras a la consecución de los objetivos, y un reexamen intermedio en 2014;

–más precisiones sobre las medidas a largo plazo, sin circunscribirse a las que ya están en preparación, en particular un plan coherente de reforma de los sistemas de investigación e innovación, basado en un análisis de los puntos fuertes y débiles de los distintos Estados miembros
[8](#footnote8)
;

–efectos presupuestarios de las reformas, en particular, cuando proceda, indicaciones más claras sobre los planes relacionados con la utilización de los Fondos Estructurales en apoyo a una inversión propicia al crecimiento y sobre los progresos registrados al efecto a nivel nacional;

–medidas destinadas a suprimir los cuellos de botella que frenan el crecimiento con detalles sobre los plazos, los efectos esperados y las consecuencias presupuestarias; estas medidas abordarán los factores o las condiciones marco para el crecimiento y podrían incluir, por ejemplo, medidas destinadas a respaldar el mercado interior, el entorno empresarial, el crecimiento y la internacionalización de las PYME, las reformas estructurales en los mercados de servicios (p. ej. la Directiva sobre servicios), la implantación de una sociedad y una economía digitales, mejores condiciones para los consumidores, etc.; los beneficios, especialmente en términos de productividad, de un uso más generalizado de las tecnologías de la información y la comunicación son bien conocidos, por lo que es conveniente en muchos casos la adopción de medidas estratégicas específicas;

–información sobre la participación y las contribuciones de los diferentes interesados; a este respecto, cabe destacar asimismo los esfuerzos desplegados para aproximar los programas de reforma a los interesados y a los ciudadanos, así como los mecanismos establecidos en los Estados miembros para supervisar la puesta en práctica de las reformas.

4.Conclusiones

Para este primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, el seguimiento y la evaluación de los progresos registrados plantea un reto particular, dado que la estrategia Europa 2020 es muy reciente. En los meses siguientes a la adopción de la estrategia y a su aprobación por el Consejo Europeo en junio de 2010, la actuación a nivel de la UE se centró naturalmente en fijar el marco y en poner en marcha las siete iniciativas emblemáticas. Los Estados miembros, por su parte, han dado los primeros pasos de cara a sus propios programas de reforma. Habida cuenta del carácter novedoso del primer ciclo de puesta en práctica de la estrategia Europa 2020, los Estados miembros presentaron borradores de programas nacionales de reforma que prefiguran los documentos definitivos que se presentarán en abril de 2011.

El examen temático muestra que mientras existe un consenso general sobre la urgencia de proceder a un saneamiento presupuestario y sobre la necesidad de restablecer el orden en los sectores bancario y financiero, se ha consagrado mucha menos energía a la definición de las reformas necesarias para corregir los desequilibrios y relanzar el crecimiento y la creación de empleo. Así ocurre igualmente en relación con los objetivos nacionales preliminares, de cuyo análisis se desprende la probabilidad de que la UE no pueda alcanzar los principales objetivos definidos a su nivel. Con todo, los datos preliminares revelan que los desfases no son tan grandes que no se puedan colmar mediante una acción decidida durante los próximos años. Lo que importa en los primeros años es generar una dinámica en pro de la consecución de objetivos que movilice los recursos de los distintos Estados miembros, sea cual sea su punto de partida. En los próximos meses, convendría avanzar sobre todo en las reformas estructurales tomando medidas a nivel nacional y poniendo en primer plano medidas propicias al crecimiento en el marco de las iniciativas emblemáticas, conforme a los mensajes clave del presente Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento.

Los principales temas para el «semestre europeo» serán gestionar el retorno a la disciplina presupuestaria y a la estabilidad macroeconómica, emprendiendo al mismo tiempo reformas estructurales. A la luz de las conclusiones del Consejo Europeo de marzo, la Comisión evaluará los PNR y los programas de estabilidad o de convergencia de aquí a junio de 2011 y formulará a cada Estado miembro recomendaciones integradas específicas, sobre la base de las directrices integradas «Europa 2020», dando orientaciones al mismo tiempo en materia de política presupuestaria en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
[9](#footnote9)
. Las recomendaciones y los dictámenes del Consejo sobre los programas de estabilidad y convergencia serán adaptados por el Consejo en julio de 2011. Corresponderá entonces a la UE y a los Estados miembros transformar estas recomendaciones y dictámenes en decisiones concretas en el momento de establecer sus presupuestos nacionales para 2012 en el transcurso del segundo semestre del presente año.

Anexo: 
  
Objetivos provisionales para Europa 2020
[10](#footnote10)
 

|  |  |  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| Proyectos de objetivos de los Estados miembros | Tasa de empleo (en %) | I+D   (en % del PIB) | Objetivos de reducción de emisiones   (en comparación con los niveles de 2005 [11](#footnote11) | Energías renovables | Eficiencia energética – reducción del consumo de energía (en Mtep) [12](#footnote12) | Abandono escolar   (en %) | Enseñanza superior  (en %) | Reducción de la pobreza   (en número de personas) [13](#footnote13) |
| AT | 77-78 % | 3,76 % | -16 % | 34 % | 7,2 | 9,5 % | 38 % (incluido el nivel CINE 4a, que actualmente se sitúa en torno al 12 %) | 235 000 |
| BE | 71-74 % | 2,6-3,0 % | -15 % | 13 % | Ningún objetivo en el PNR | 9,5-10 % | 46-48 % | 330 000-380 000 |
| BG | 76 % | 1,5 % | 20 % | 16 % | 3,2 | 11 % | 36 % | 260 000 (500 000) |
| CY | 75-77 % | 0,5 % | -5 % | 13 % | 0,46 | 10 % | 46 % | 18 000 |
| CZ | 75 % | 2,70 | 9 % | 13 % | Ningún objetivo en el PNR | 5,5 % | 32 % | 30 000 |
| DE | 75 % | 3 % | -14 % | 18 % | 37,7 | Menos del 10 % | 42 % ((incluido el nivel CINE 4, que actualmente es del 11,4) | 330 000  (660 000) |
| DK | 78,5 % | 3 % | -20 % | 30 % | Ningún objetivo en el PNR | Menos del 10 % | 40 % | 22 000 |
| EE | 76 % | 3 % | 11 % | 25 % | 0,49 (únicamente utilización final) | 9,5 % | 40 % | 49 500 |
| EL | 70 % | 2 % | -4 % | 18 % | 5,4 | 10 % | 32 % | 450 000 |
| ES | 74 % | 3 % | -10 % | 20 % | 25,2 | 15 % | 44 % | Ningún objetivo en el PNR |
| FI | 78 % | 4 % | -16 % | 38 % | 4,21 | 8 % | 42 % | 150 000 |
| FR | 75 % | 3 % | -14 % | 23 % | 43 | 9, % | 50 % | 1 600 000 para 2015 |
| HU | 75 % | 1,8 % | 10 % | 13 % | Ningún objetivo en el PNR | 10 % | 30,3 % | 450 000-500 000 |
| IE | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR | -20 % | 16 % | 2,75 | 8 % | 60 % | 186 000 |
| IT | 67-69 % | 1,53 % | -13 % | 17 % | 27,9 | 15-16 % | 26-27 % | 2 200 000 |
| LT | 72.8 % | 1,9 % | 17 % | 23 % | 0,74 (únicamente utilización final) | 9 % | 40 % | 170 000 |
| LU | 73 % | 2,6 % | 5 % | 11 % | 0,19 (únicamente utilización final) | Menos del 10 % | 40 % | 3 000 |
| LV | 73 % | 1,5 % | -16 % | 40 % | 0,67 | 13,4 % | 34-36 % | 121 000 |
| MT | 62,9 % | 0,67 % | 14 % | 10 % | 0,24 | 29 % | 33 % | 6 560 |
| NL | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR | 1 % | 14 % | Ningún objetivo en el PNR | Reducir el número a 25 000   (= hasta el 9 %) | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR |
| PL | 71 % | 1,7 % | 19 % | 15 % | 13,6 | 4,5 % | 45 % | 1 500 000-2 000 000 |
| PT | 75 % | 2,7-3,3 % | -17 % | 31 % | Ningún objetivo en el PNR | 10 % | 40 % | 200 000 |
| RO | 70 % | 2 % | 4 % | 24 % | 10 | 11,3 % | 26,7 % | 580 000 |
| SE | 80 % | 4 % | 13 % | 49 % | Ningún objetivo en el PNR | 10 % | 40-45 % | Ningún objetivo en el PNR |
| SI | 75 % | 3 % | 17 % | 25 % | Ningún objetivo en el PNR | 5,1 % | 40 % | 40 000 |
| SK | 71-73 % | 0,9-1,1 % | 5 % | 14 % | 1,08 (únicamente utilización final) | 6 % | 30 % | 170 000 |
| UK | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR | -16 % | 15 % | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR | Objetivo actual en materia de pobreza infantil |
| Estimación UE | 72,4-72,8 % | 2,7-2,8 % | -20 %  (en relación con los niveles de 1990) | 20 % | Inferior al 10 % | 10,5 % | 37,3 % |  |
| Objetivo principal de la UE | 75 % | 3 % | -20 %  (en relación con los niveles de 1990) | 20 % | Incremento del 20 % de la eficiencia energética | 10 % | 40 % | 20 000 000 |

:   [(1)](#footnoteref1)
    Conclusiones del Consejo Europeo, 17 de junio de 2010.
:   [(2)](#footnoteref2)
    Una Agenda Digital para Europa [COM(2010) 245 final de 19.5.2010], Juventud en Movimiento [COM(2010) 477 de 15.9.2010], Unión por la innovación [COM(2010) 546 de 6.10.2010], Una política industrial integrada para la era de la globalización [COM(2010) 614 de 28.10.2010], Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una contribución europea hacia el pleno empleo [COM(2010) 682 de 23.11.2010] y La Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social: Un marco europeo para la cohesión social y territorial [COM(2010) 758 de 16.12.2010]. La iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» se presentará a finales de enero de 2011.
:   [(3)](#footnoteref3)
    Hacia un Acta del Mercado Único, COM(2010) 608 de 27.10.2010.
:   [(4)](#footnoteref4)
    Revisión del presupuesto de la UE, COM(2010) 700 de 19.10.2010.
:   [(5)](#footnoteref5)
    Comercio, crecimiento y asuntos mundiales La política comercial como elemento fundamental de la Estrategia 2020 de la UE, COM(2010) 612 de 9.11.2010.
:   [(6)](#footnoteref6)
    La Comisión está elaborando un indicador al efecto en respuesta a la petición del Consejo Europeo, COM(2010) 546 final de 6.10.2010, p. 29.
:   [(7)](#footnoteref7)
    La tasa de riesgo de pobreza, el índice de privación material grave y el porcentaje de personas que viven en hogares con intensidad de trabajo muy baja.
:   [(8)](#footnoteref8)
    Como ayuda para llevar a cabo este análisis, se anima a los Estados miembros a utilizar la «herramienta de autoevaluación» prevista como parte de la iniciativa emblemática Unión por la Innovación, COM(2010) 546 final.
:   [(9)](#footnoteref9)
    Recomendación del Consejo, de 13 de Julio de 2010, sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (2010/410/UE) y Decisión del Consejo, de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (2010/707/UE), que juntas constituyen las Orientaciones Integradas Europa 2020.
:   [(10)](#footnoteref10)
    Los objetivos nacionales definitivos se presentarán en los programas nacionales de reforma en abril de 2011.
:   [(11)](#footnoteref11)
    Los objetivos nacionales en materia de reducción de emisiones definidos en la Decisión 2009/406/CE atañen a las emisiones no cubiertas por el Sistema de Intercambio de Derechos de Emisión. Las cubiertas por dicho Sistema se reducirán en un 21 % en relación con los niveles de 2005. La reducción de las emisiones correspondientes será del 20 % en comparación con los niveles de 1990.
:   [(12)](#footnoteref12)
    Cabe destacar que las proyecciones nacionales varían asimismo en función del año o los años base de referencia para la estimación de las economías realizadas.
:   [(13)](#footnoteref13)
    Contribución estimada al objetivo de la UE.

[Top](#document2)

ES

|  |  |
| --- | --- |
|  | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

 

ESTUDIO PROSPECTIVO ANUAL SOBRE EL CRECIMIENTO 
  

  
ANEXO 2

INFORME MACROECONÓMICO

ESTUDIO PROSPECTIVO ANUAL SOBRE EL CRECIMIENTO 
  

  
ANEXO 2

INFORME MACROECONÓMICO

Las acciones que emprendan los Estados miembros durante el periodo 2011-2012 serán fundamentales para evitar el escenario de «decenio perdido». Habrá que fijar unas prioridades políticas, un calendario y unos contenidos que se atengan a las circunstancias nacionales y que tengan en cuenta, entre otras cosas, los riesgos que amenazan la viabilidad presupuestaria, así como la necesidad de corregir desequilibrios excesivos. Lo más urgente es romper el círculo vicioso existente en algunos Estados miembros, caracterizado por un nivel insostenible de deuda, turbulencias en el mercado financiero y un débil crecimiento económico. Aunque los proyectos de programas nacionales de reforma presentados en noviembre reconocen la urgencia de hacer frente a los retos macroeconómicos de forma integrada, no aportan en general respuestas apropiadas en materia de políticas económicas.

Por tanto, el presente documento se propone definir medidas dotadas del máximo potencial generador de efectos macroeconómicos positivos y que puedan ser aplicadas por los Estados miembros en los próximos dos años. En el primer apartado, se establece el contexto general, analizando los desequilibrios y deficiencias que surgieron antes de la crisis y el legado de la peor crisis económica registrada desde la Gran Depresión de los años treinta. El segundo se centra en la necesidad de encauzar las finanzas públicas en una senda de saneamiento. En el tercer apartado, se aboga por un rápido saneamiento del sector financiero y, en el último, se hace hincapié en la urgencia de adoptar reformas estructurales a fin de corregir los desequilibrios macroeconómicos y restablecer los deteriorados factores impulsores del crecimiento.

1.Europa atraviesa por momentos particularmente difíciles

La economía europea va emergiendo lentamente de la mayor recesión registrada en varias décadas. La crisis económica ha provocado una importante reducción de la actividad económica en la UE que ha ido acompañada de la pérdida de millones de empleos y ha supuesto un enorme coste en términos humanos. Las deficiencias estructurales que precedieron a la crisis y que no se subsanaron adecuadamente en su momento han quedado al descubierto de forma muy patente.

La UE adolecía ya de deficiencias estructurales antes de la crisis. 

Pese a tratarse de una zona próspera, la UE ha registrado en la pasada décda un crecimiento económico débil con respecto a los niveles internacionales (gráfico 1). En términos de PIB per cápita, la riqueza de la UE-27 es mucho mayor que la del promedio de los países del G-20, pero se sitúa bastante por debajo de la de muchos de los países de la OCDE no pertenecientes a la UE y de la OCDE en su conjunto. Paralelamente, desde 2000, sus resultados en materia de crecimiento han venido siendo muy decepcionantes, inferiores a los de todas las economías desarrolladas, salvo Japón, y se han situado a considerable distancia de los de la mayoría de las economías emergentes. Ello supone que la brecha existente con respecto a otras economías desarrolladas se está ampliando. Dado que el proceso de aproximación de las economías menos desarrolladas no basta para explicar esta diferencia, los exiguos resultados de la UE en términos de crecimiento deben achacarse a sus deficiencias estructurales. No obstante, si se aplican otros indicadores no relacionados con el PIB, este panorama tan sombrío deja vislumbrar ciertos aspectos positivos en términos de nivel de vida, como por ejemplo, una desigualdad en la distribución de la renta relativamente baja, una elevada esperanza de vida y una eficiencia relativamente elevada en materia de medio ambiente (medida, por ejemplo, en emisiones de CO2 por unidad de producción).

A lo largo de la pasada década, el crecimiento en la UE se vio frenado por diversos «estrangulamientos». El análisis del crecimiento ha mostrado que, en el periodo anterior a la crisis (2001-2007), la productividad laboral constituyó el principal motor del crecimiento, mientras que la utilización de la mano de obra y el incremento de la población activa sólo supusieron, aproximadamente, la cuarta parte del crecimiento total; en particular, el crecimiento en la UE-27 se vio debilitado por el descenso de la participación en el mercado laboral de los jóvenes y las personas de edad intermedia y por la reducción de las horas trabajadas por persona (gráfico 2). La crisis vino a ensombrecer aún más el panorama, provocando una contracción del PIB, con un marcado incremento del desempleo y un importante descenso de la productividad global de los factores debido, fundamentalmente, a la significativa reducción de la utilización de la capacidad de producción. Tanto la UE como la zona del euro están experimentado un importante retraso frente a los EE.UU. y Japón en lo que respecta a los niveles de productividad global de los factores y a la utilización de la mano de obra. En lo relativo a esta última, la diferencia es especialmente marcada en los dos extremos del espectro de edades, tal como muestra la evidente diferencia que registran las tasas de empleo (gráfico 3).

|  |
| --- |
| Gráfico 1: Nivel y crecimiento del PIB  PIB per cápita en 2010 (% diferencial en relación con la UE-27 en EPA) |
|  |

  

|  |
| --- |
| Media de crecimiento económico durante el periodo 2000-2010 |
|  |

|  |  |
| --- | --- |
| Gráfico 2: Desglose del crecimiento del PIB | Gráfico 3: Tasa de empleo |
|  | Total de empleo de la población entre 20 y 64 años |
|  |  |

  

Gráfico 4: Gasto primario real frente a crecimiento del PIB real

Tasas medias de crecimiento 2003-2007

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42006.jpg)
Los Estados miembros se han ordenado en función de la magnitud de la diferencia entre la tasa media de crecimiento del gasto primario real y la tasa media de crecimiento del PIB real.

En los años que precedieron a la crisis, varios Estados miembros de la UE se desviaron de los principios básicos que sustentan una política fiscal prudente. Los importantes ingresos imprevistos que generó la expansión económica de 2003-2007 sólo se utilizaron parcialmente para acelerar el ajuste fiscal. Una proporción no desdeñable de los mismos se destinó a financiar el gasto primario suplementario: durante el periodo de bonanza económica precedente a la crisis (2003-2007), la tasa de crecimiento de los gastos primarios rebasó la tasa media de crecimiento económico en doce Estados miembros de la UE, en algunos casos, por un margen bastante amplio (gráfico 4). La inviabilidad de esta elección estratégica quedó patente al producirse la crisis, cuando el colapso de los ingresos públicos puso de manifiesto súbitamente la vulnerabilidad de las situaciones presupuestarias subyacentes, quedando en muchos casos un margen presupuestario escaso o inexistente para hacer frente a la contracción de la economía.

Durante el decenio que precedió a la crisis, también se registró un considerable aumento de los desequilibrios macroeconómicos en la UE. En algunos Estados miembros fueron surgiendo importantes desequilibrios internos. Este fenómeno quedó reflejado en la notable divergencia en la evolución de las balanzas por cuenta corriente y de la competitividad, tal como muestra el gráfico 5 para la zona del euro. Por otro lado, en algunos Estados miembros de la zona del euro se observó una preocupante pérdida de cuotas de mercado a la exportación. Los desequilibrios externos se debieron a una respuesta salarial inapropiada a la evolución de la productividad, a un aumento excesivo del crédito en el sector privado, a la burbuja de precios de la vivienda, así como a carencias estructurales en la demanda interna
[1](#footnote1)
. 

Gráfico 5: Evolución de la competitividad de los precios en relación con el resto de la zona del euro

(índices; base:1998 = 100, un aumento representa una pérdida de competitividad)

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42007.jpg)

  

Repercusión de la crisis en la economía real y en el empleo

Gráfico 6: PIB y empleo

(Primer trimestre de 2008 (2008T1) =100)

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42008.jpg)

Previsiones de otoño ECFIN

Nota: Las previsiones de empleo –ddisponibles exclusivamente con periodicidad anual– se han interpolado de forma lineal para poder deducir su perfil trimestral.

La fuerte contracción del PIB destruyó, por término medio, el crecimiento logrado en los cuatro años anteriores. La pérdida de productividad en 2008 y en 2009 redujo el PIB de la UE a su nivel de 2006. Según las previsiones económicas de la Comisión del otoño de 2010 (gráfico 6), la UE sólo recuperará el nivel de producción registrado en el primer trimestre de 2008, es decir, antes de que la crisis sacudiera la economía real, en el segundo trimestre de 2012. A finales de 2011, únicamente se prevé que diez Estados miembros hayan recuperado o rebasado su nivel de producción de 2008, mientras que es posible que a finales de 2012, el nivel de producción de once Estados miembros aún sea inferior al alcanzado antes de la crisis. Por otro lado se prevé que, a finales de 2012, el empleo siga situándose también a un nivel inferior (en más del 1 %) al alcanzado antes de la crisis.

La crisis ha tenido un elevado coste social en Europa, con un marcado aumento del desempleo. En 2008, el desempleo representaba en la UE-27 el 7 % de la población activa. En 2010, se situó casi en el 10 % y está previsto que en 2012 se mantenga por encima del 9 %, tal como se muestra en el gráfico 7. La tasa de desempleo es particularmente elevada en Estonia, Irlanda, Grecia, Eslovaquia, Letonia, Lituania y España, países en los que alcanza tasas superiores al 12 %. El desempleo de larga duración, es decir, el de las personas inactivas por un periodo superior a un año, se ha incrementado considerablemente y representa en la actualidad en torno al 40 % del desempleo total de la UE. Queda así patente el riesgo de exclusión prolongada del mercado laboral. La tasa de desempleo es particularmente elevada entre los trabajadores poco cualificados, los inmigrantes y los jóvenes. El desempleo juvenil supera el 20 % en más de la mitad de los Estados miembros de la UE, llegando a alcanzar el 42 % en España.

Gráfico 7: Tasas de desempleo real y estructural en la UE-27

(2008T1=100)

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42009.jpg)

La crisis ha hecho disminuir aún en mayor medida el crecimiento potencial debido al fuerte aumento del desempleo estructural y a la marcada caída de la tasa de inversión. Las previsiones para el periodo 2010-2012 contemplan un crecimiento potencial en la UE-27 particularmente débil (1,1 %) como consecuencia de la baja productividad y la escasa tasa de utilización de la mano de obra. En la zona del euro, la situación será probablemente aún más sombría, con unas tendencias similares aunque más pronunciadas. La menor utilización de la mano de obra está vinculada al importante incremento de la tasa de desempleo no aceleradora de los salarios (NAWRU) (gráfico 7), pero también al descenso adicional del número de horas trabajadas por trabajador y a la contracción de la población en edad laboral. El crecimiento potencial se verá afectado asimismo por una ralentización de la acumulación de capital debida a las tasas de inversión históricamente bajas observadas a raíz de la crisis, y por el lento crecimiento de la productividad global de los factores, que se está recuperando gradualmente, si bien únicamente para situarse en el bajo nivel anterior a la crisis.

Agravación de los desequilibrios fiscales y ligera reducción de los desequilibrios macroeconómicos

Gráfico 8: Nivel de deuda pública en 2008 e incremento previsto para 2008-2012

(% del PIB)

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42010.jpg)
Fuentes: Previsiones de otoño ECFIN

La crisis ha tenido un enorme impacto sobre las finanzas públicas de la zona del euro y de la UE. En un breve espacio de tiempo, las ratios deuda/PIB de las administraciones públicas de casi todos los Estados miembros han aumentado de forma espectacular, contrarrestando los moderados progresos logrados en los años precedentes a la crisis (gráfico 8). Está previsto que a finales de 2010 la deuda pública haya aumentado hasta situarse en torno al 84 % del PIB en la zona del euro y al 79 % del PIB en la UE, estos es, unos 20 puntos porcentuales por encima de los niveles de 2007. De seguirse aplicando las actuales políticas, esta tendencia ascendente se mantendrá.

El grave deterioro actual de la hacienda pública se debe a la disminución de los ingresos y a las crecientes presiones sobre el gasto, así como a la aplicación de incentivos fiscales discrecionales. En algunos Estados miembros, las finanzas públicas habían pasado a depender de fuentes de ingresos de carácter altamente cíclico o coyuntural. Ello contribuyó a la caída de los ingresos públicos en el contexto de una marcada contracción de la actividad económica, mientras que el gasto se mantuvo, en general, en los niveles previstos anteriormente. Los Estados miembros permitieron el pleno funcionamiento de sus estabilizadores automáticos, lo que contribuyó a atenuar el impacto de la crisis mundial sobre la economía real. Sin embargo, esta medida se reveló insuficiente para contener la caída de la demanda y prevenir el riesgo de hundimiento del sistema financiero, por lo que la mayoría de los gobiernos de la UE aplicó asimismo medidas presupuestarias discrecionales, de conformidad con el marco común del Programa Europeo de Recuperación Económica lanzado por la Comisión Europea en diciembre de 2008.

El reciente incremento de la presión sobre las finanzas públicas viene a añadirse a los efectos negativos sobre las mismas del envejecimiento de la población. Este proceso se viene anunciando desde hace tiempo y, de no adoptarse reformas en breve, supondrá inexorablemente una importante carga presupuestaria a largo plazo que agravará aún más la ya preocupante situación presupuestaria. Si se mantienen las políticas actuales, se prevé que, en los próximos cincuenta años, los fondos públicos destinados a las personas de edad avanzada, en forma de pensiones y otras prestaciones (asistencia sanitaria y asistencia a largo plazo) se incrementarán en unos 4,5 puntos porcentuales del PIB de la UE. En un tercio de los Estados miembros, aproximadamente, el aumento del gasto público relacionado con la tercera edad superará probablemente los siete puntos porcentuales del PIB.

La crisis sólo ha subsanado parcial y provisionalmente los graves desequilibrios macroeconómicos que persistían en numerosos Estados miembros antes de su irrupción. Como consecuencia de la recesión actual, que ha reducido la demanda excesiva y eliminado o atenuado ciertos factores de divergencia (por ejemplo, la burbuja del mercado inmobiliario o la expansión del crédito), han disminuido los déficit por cuenta corriente. No obstante, los desequilibrios de la balanza por cuenta corriente siguen siendo significativos, en particular, en el interior de la zona del euro, y, tal como muestra el gráfico 9, no parece que vayan a corregirse rápidamente. Tal como muestra el gráfico 10, aquellos Estados miembros de la UE que al iniciarse la crisis registraban un déficit (o un superávit) importante en su balanza de bienes y servicios, seguían registrándolo dos años más tarde, cuando se reactivó la economía. Este fenómeno refleja parcialmente deficiencias de tipo estructural, como la debilidad de la demanda interna (en los países con superávit) y una exigua competitividad de precios y costes, combinada a menudo con elevados niveles de deuda (en los países deficitarios).

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| Gráfico 9: Desglose de la balanza por cuenta corriente (zona del euro) | Gráfico 10: Balanza de bienes y servicios y variaciones previstas en la misma hasta 2010  (valores positivos=superávit; valores negativos= déficit; en % del PIB) |
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| Fuente: Previsiones de Otoño ECFIN. | Nota: los Estados miembros de la zona del euro se clasifican como países con superávit o deficitarios en función del saldo de su balanza por cuenta corriente en 2006. |

Necesidad de adoptar medidas diferentes en los distintos Estados miembros

  

Gráfico 11: Condiciones de partida diferentes en 2010

Déficit público/ importaciones netas de bienes y servicios \*\*

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42013.jpg)

Deuda pública /déficit de la balanza de pagos \*

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42014.jpg)
Fuente:Previsiones de Otoño ECFIN

\*El déficit de la balanza de pagos representa el empréstito neto frente al resto del mundo (balanza corriente más balanza de capital). Este concepto permite mostrar la evolución anual del endeudamiento exterior.

\*\* Las importaciones netas de bienes y servicios se denominan asimismo «déficit de la balanza de bienes y servicios» y en ellas incide directamente la competitividad de los precios. El superávit de Luxemburgo supera el 30 % del PIB y se sitúa fuera de los límites del gráfico.

Los Estados miembros de la UE se ha visto expuestos a condiciones fiscales y exteriores muy diferentes, lo que ha exigido la adopción de medidas específicas para cada uno de ellos. El gráfico 11 muestra, a título meramente ilustrativo y a través de diferentes indicadores, que en algunos Estados miembros es particularmente acuciante la necesidad de sanear unas finanzas públicas que han dejado de ser viables y corregir los desequilibrios exteriores. Aplicar un enfoque uniforme carecería de eficacia, y las prioridades de los Estados miembros en 2010-2012 deberían fijarse, entre otras cosas, atendiendo a los riesgos que se ciernen sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y a la necesidad de corregir los desequilibrios. Los Estados miembros con graves desequilibrios fiscales o macroeconómicos cuentan con un margen de actuación muy limitado, por lo que deberían dedicarse prioritariamente a corregirlos. Por su parte, los Estados miembros que no presentan problemas macroeconómicos importantes ni riesgos apreciables, deberían esforzarse en mejorar sus factores impulsores del crecimiento a largo plazo, tratando de evitar al mismo tiempo futuros desequilibrios.

2.Control de la deuda pública mediante un saneamiento fiscal riguroso y duradero

Necesidad urgente de saneamiento

Gráfico 12: Déficit estructurales y objetivos a medio plazo (OMP)

( % del PIB)

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42015.jpg)

Aunque la crisis haya afectado a los presupuestos públicos de todos los Estados miembros de la UE, la situación de las finanzas públicas varía significativamente de unos países a otros. Tal como muestra el gráfico 12, la diferencia entre el déficit estructural (es decir, el déficit corregido en función del ciclo económico y de las medidas puntuales) y los objetivos presupuestarios a largo plazo es particularmente elevada (más de cinco puntos porcentuales del PIB) en doce Estados miembros. Los Estados miembros que antes de esta crisis económica sin precedentes habían adoptado una política presupuestaria más prudente se encuentran ahora en una situación relativamente más favorable. Dado que disponían de un mayor margen de maniobra en el ámbito presupuestario para hacer frente a la recesión, han acumulado menores desequilibrios fiscales durante la crisis.

La supresión de los estímulos presupuestarios discrecionales aplicados durante la crisis no bastará para restablecer la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. La ratio deuda/PIB no solo resultará perjudicada por la acumulación de déficit públicos, sino por los pasivos implícitos previsibles como consecuencia del envejecimiento de la población y de la ralentización del crecimiento a medio plazo prevista en la zona del euro y en la UE. Por otro lado, las ratios de deuda pública en la UE han alcanzado tales niveles, que un endeudamiento público adicional, lejos de constituir un estímulo, supondría un freno para el crecimiento económico. El servicio de unos niveles de deuda elevados exige un aumento de impuestos que podría provocar distorsiones e impide un gasto público productivo debido al aumento de los gastos intereses, o produce ambos efectos a la vez. Por otro lado, la acumulación de la deuda puede incrementar las primas de riesgo sobre las obligaciones del Estado, haciendo aún más gravoso el servicio de la deuda, provocando una dinámica insostenible y, en definitiva, haciendo planear dudas en los mercados financieros sobre la solvencia de los Estados.

El esfuerzo de ajuste necesario para volver a situar las finanzas públicas en una senda sostenible es muy importante y debe complementarse con políticas de crecimiento. Ciertas simulaciones simples indican que, en numerosos Estados miembros, un incremento anual del saldo presupuestario estructural del 0,5 % del PIB – el valor de referencia habitual en el marco de las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento – resultaría a todas luces insuficiente para situar en un futuro próximo la ratio deuda/PIB cerca del límite del 60 % del PIB previsto en el Tratado (gráfico 13). Sólo una corrección fiscal igual o superior al 1 % del PIB anual situaría los niveles de deuda expresados en porcentaje del PIB en una clara tendencia descendente en las próximas dos décadas. Sin embargo, aunque es absolutamente necesario, el saneamiento fiscal podría no bastar para invertir la adversa dinámica de la deuda de forma rápida y duradera. Es indispensable un mayor crecimiento de la producción a fin de incrementar los ingresos fiscales y reducir el gasto vinculado con el desempleo, y reducirá automáticamente el nivel de deuda expresado como porcentaje del PIB.

  

Gráfico 13: Proyección de la deuda pública en la UE

Porcentaje del PIB

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42016.jpg)
Nota: las proyecciones suponen un determinado porcentaje de saneamiento para cada Estado miembro en tanto estos no hayan alcanzado su objetivo presupuestario a medio plazo.

Por tanto, los responsables de las políticas fiscales de la UE se enfrentan a un doble desafío de grandes dimensiones: volver a situar las políticas fiscales en una senda sostenible, protegiendo y apoyando al mismo tiempo el crecimiento a corto plazo y el empleo. En las actuales circunstancias, hay motivos para creer que el saneamiento de las finanzas públicas tendrá una incidencia positiva a medio plazo en el crecimiento de la economía. Cualquier demora en el ajuste fiscal no hará sino aplazar y agravar el problema, comprometiendo seriamente nuestra capacidad de forjar el porvenir e hipotecando gravemente el futuro de las generaciones venideras.

Aunque la urgencia de proceder al saneamiento no sea la misma en los distintos Estados miembros, este sigue constituyendo una prioridad fundamental para todos ellos. En 2010, la política presupuestaria continuó sosteniendo la demanda agregada en la UE y la zona del euro. Como previsiblemente la recuperación económica irá cobrando impulso gradualmente en los próximos años, ha llegado el momento de reorientar esta política. Los Estados miembros con déficit presupuestarios estructurales muy importantes o con ratios de deuda pública/PIB marcadamente elevadas deberían acometer el ajuste en 2011-2012. En particular, deberían hacerlo aquellos que se encuentran en una situación financiera difícil: algunos, como Grecia e Irlanda acelerarán su ajuste a lo largo de estos dos años, mientras que España y Portugal sólo lo harán en 2012.

Principales elementos de un saneamiento duradero y favorable al crecimiento

Son innumerables los ejemplos de saneamientos fiscales que han tenido éxito, tanto por su efecto duradero sobre las finanzas públicas como por su incidencia en el crecimiento económico. La experiencia acumulada permite identificar cinco aspectos vinculados al desarrollo de las políticas fiscales relacionados entre sí: la composición del ajuste fiscal, la credibilidad de la estrategia adoptada, el contexto institucional, las iniciativas complementarias y la distribución de la carga entre todos los estratos de la sociedad.

(1)Composición del ajuste fiscal: El factor más importante de cara al éxito o al fracaso del saneamiento fiscal es la composición del ajuste. Resulta más probable conseguir una mejora duradera de las finanzas públicas y un impacto moderado, o a veces incluso positivo, en el crecimiento económico a corto plazo aplicando correcciones basadas en los gastos –en particular, en los gastos primarios corrientes– que actuando por el dado de los ingresos. La reducción del gasto distorsiona en menor medida el crecimiento que el incremento de la carga tributaria, que en la UE alcanza ya un nivel elevado, si bien existen diferencias significativas entre los Estados miembros. En términos de credibilidad, el recorte del gasto revela un compromiso más firme por parte de los Gobiernos en proseguir sus esfuerzos de saneamiento. Aunque, desde un punto de vista político, pueda ser más fácil aplicar medidas tales como el incremento de los ingresos y la reducción de los gastos de inversión, estas últimas lastran las perspectivas de crecimiento de la economía a medio o largo plazo y a menudo acaban siendo abandonadas. En varios Estados miembros, el control de los gastos deberá complementarse con medidas destinadas a incrementar los ingresos. Es preciso prestar la debida atención al logro de una imposición tributaria de calidad, mediante una percepción eficaz de los ingresos, la minimización del impacto negativo sobre el crecimiento económico, y la integración de los criterios de equidad. Es preferible ampliar la base imponible, por ejemplo, mediante la eliminación de exenciones fiscales o descuentos impositivos que puedan resultar perjudiciales desde el punto de vista ambiental, que aumentar los tipos impositivos. Algunos de los actuales gastos tributarios pueden carecer de justificación económica u ofrecer incentivos que no se ajusten a su propósito inicial. Los impuestos sobre los bienes inmobiliarios son aquellos que provocan menores distorsiones, seguidos de los impuestos al consumo, incluidos los relacionados con el medio ambiente. Por su parte, los impuestos sobre la renta de las personas físicas y los impuestos de sociedades pueden tener un impacto más negativo sobre el crecimiento.

(2)Credibilidad de la estrategia adoptada: La adopción de planes de ajuste convincentes y creíbles puede generar expectativas de reducción de los tipos de interés reales y de descenso de las futuras obligaciones tributarias, lo que, a su vez, puede estimular eventualmente el consumo de las familias y la inversión de las empresas. En la práctica, la credibilidad de un plan de ajuste plurianual puede reforzarse mediante la adopción de una legislación que establezca de forma jurídicamente vinculante una hoja de ruta con medidas que contribuyan al ajuste plurianual previsto.

(3)Instituciones competentes en materia fiscal: El éxito del saneamiento fiscal dependerá asimismo de la capacidad efectiva de los poderes públicos para aplicar las medidas acordadas a través de marcos presupuestarios nacionales adaptados. La calidad de los mecanismos institucionales y de los procedimientos que rigen las políticas presupuestarias, como por ejemplo, la legislación presupuestaria o los marcos presupuestarios plurianuales, incide en la capacidad de los gobiernos a la hora de elaborar y aplicar de forma efectiva los programas de saneamiento sin crear excesivas fricciones políticas o económicas.

(4)Medidas de acompañamiento: Las políticas presupuestarias suelen interactuar con otros instrumentos de política económica, y el saneamiento fiscal no es una excepción. La aplicación complementaria de reformas estructurales puede incrementar las probabilidades de lograr una corrección fiscal duradera, lo que favorece asimismo el crecimiento económico a corto plazo. Las reformas estructurales contribuyen al saneamiento fiscal de dos formas distintas: directamente, imponiendo un límite al aumento de los gastos o limitando su tendecia creciente, e indirectamente, mejorando el funcionamiento de los mercados, lo que a la postre refuerza la actividad económica. En realidad, es la reforma estructural la que confiere al ajuste fiscal carácter duradero y garantiza su permanencia. Algunas reformas estructurales, en particular la del sistema de pensiones, podrían tener un impacto positivo sobre las finanzas públicas a medio plazo mediante la reducción del gasto y el aumento de la oferta de mano de obra.

(5)Ajustes fiscales equilibrados desde el punto de vista social: Unos presupuestos saneados son una condición indispensable para evitar que el crecimiento incontrolado de la deuda pública ponga en peligro en el futuro nuestros sistemas de seguridad social. A fin de lograr la necesaria aceptación política, la carga del ajuste debería distribuirse equitativamente entre los distintos sectores de la sociedad. Es probable que los ajustes que afecten a categorías sociales muy específicas se anulen con motivo del cambio de composición de los gobiernos, lo que haría peligrar la sostenibilidad del ajuste fiscal.

Prioridades de política económica

Con objeto de abordar los retos indicados anteriormente, en 2011-2012 se necesita actuar particularmente en las siguientes áreas:

A nivel de la UE, las propuestas legislativas encaminadas a reforzar la gobernanza económica deberán adoptarse siguiendo el procedimiento acelerado entre los colegisladores.

En todos los Estados miembros de la UE el saneamiento fiscal deberá imperativamente iniciarse —o proseguir— en 2011. El ritmo previsto de saneamiento deberá ser ambicioso, situándose muy por encima de la referencia del 0,5 por ciento del PIB anual en términos estructurales en la mayoría de los Estados miembros. Los Estados miembros que afrontan déficit presupuestarios estructurales muy amplios, niveles muy elevados de deuda pública o graves dificultades financieras deberán concentrar sus esfuerzos en 2011. Cuando el crecimiento económico o los ingresos sean superiores a los previstos, habrá que acelerar el saneamiento fiscal.

Los Estados miembros inmersos en un procedimiento de déficit excesivo deberán establecer sus planes para la evolución del gasto y las medidas globales que se proponen adoptar.

Todos los Estados miembros deberán en primer lugar ajustar los gastos públicos, preservando el aumento de los gastos favorables al crecimiento, tales como los realizados en las áreas de infraestructuras públicas, educación e investigación e innovación. Todos los Estados miembros, especialmente aquellos a los que se esté aplicando un procedimiento de déficit excesivo, deberán aplicar políticas fiscales prudentes manteniendo el incremento del gasto público firmemente por debajo de la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo. Ello debería complementarse con esfuerzos encaminados a aumentar la relación eficacia/coste de los gastos públicos. Cuando las necesidades de ajuste sean especialmente acuciantes habrá que reducir los gastos. Todos los Estados miembros deben demostrar que sus programas de estabilidad o convergencia se basan en previsiones prudentes en materia de crecimiento e ingresos.

Cuando sea necesario un aumento de los impuestos, habrán de minimizarse las distorsiones económicas. Para cualquier nivel de presión fiscal global, deberán revisarse los sistemas tributarios con objeto de hacerlos más favorables al empleo, al medio ambiente y al crecimiento, por ejemplo, mediante «reformas tributarias ecológicas», consistentes en un aumento de los impuestos medioambientales acompañado de una reducción de algunos impuestos más distorsionadores. Una ampliación de la base impositiva es preferible a un aumento de los tipos impositivos.

Deberán adoptarse y aplicarse sin demora reformas de las pensiones, encaminadas, en particular, al aumento de la edad efectiva de jubilación. Ello garantizará la sostenibilidad de las finanzas públicas y llevará a un aumento de la población activa. Habrá que realizar un riguroso seguimiento de los sistemas de asistencia sanitaria y, en caso necesario, reformarlos para garantizar una mayor relación eficacia/coste y una mayor sostenibilidad, especialmente teniendo en cuenta el envejecimiento de la población.

Se invita a los Estados miembros a mejorar sus marcos fiscales nacionales, en el ámbito de los sistemas nacionales de contabilidad pública y estadísticas, las previsiones macroeconómicas y presupuestarias, las normas presupuestarias cifradas, los marcos presupuestarios a medio plazo, la transparencia de la hacienda de las administraciones públicas y la exhaustividad de los marcos presupuestarios.

3.Saneamiento del sector financiero para encontrar rápidamente el camino de la recuperación

Gráfico 14: Préstamos bancarios en la UE

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42017.jpg)

Fuente: BCE.

Existe una fuerte correlación entre una expansión sana del crédito y un desarrollo económico sostenido. Desde el inicio de la crisis financiera, la expansión del crédito, particularmente del concedido a las empresas, es moderada, ya que los bancos han endurecido sus normas de concesión de préstamos y la demanda de financiación de las empresas es baja debido a unas perspectivas económicas poco favorables. Desde el comienzo de 2010 se observa un repunte de la actividad de préstamo coincidiendo con una tímida recuperación (véase gráfico 14). El estudio del BCE sobre la actividad crediticia de los bancos («ECB Bank Lending Survey»), de octubre de 2010, muestra que los bancos han dejado de endurecer las condiciones de concesión de préstamos a las empresas y que también se espera una relajación para las economías domésticas. Sin embargo, las condiciones de préstamo no son compatibles con una fuerte recuperación económica, especialmente en lo que se refiere a los préstamos a entidades no financieras (véase cuadro del Anexo).

Es esencial un saneamiento de los balances del sector bancario a fin de mejorar la relación eficacia/coste, restaurar la competitividad y volver a una actividad normal de préstamo. Con todo, las perspectivas para la rentabilidad de los bancos son inciertas en el contexto de una recuperación moderada, fuertes riesgos en relación con el sector inmobiliario y tensiones en el mercado de deuda pública. Las interacciones negativas de la economía real sobre el sector financiero se han visto reforzadas en algunos Estados miembros que presentan un alto grado de endeudamiento de las economías domésticas y de las entidades no financieras. Como consecuencia de ello, el nivel de préstamos no productivos ha aumentado considerablemente y podría seguir aumentando a corto plazo (gráfico 15). Recientemente, la situación global del sector bancario ha mostrado tímidas mejoras, con unos mayores beneficios y un reforzamiento de las reservas de capital, aunque en algunos casos ello refleja inyecciones de capital por parte del sector público.

Un abandono rápido del gran apoyo del sector público a los bancos evitará posibles distorsiones de la competencia en el sector financiero. En más de la mitad de los Estados miembros, la ayuda pública ha rebasado el 5 % del PIB, incluyendo medidas tales como inyecciones de capital, intervenciones en el nivel de liquidez, rescate de activos y garantías (véase gráfico 16). Se han emprendido estrategias de abandono del apoyo del sector público a los bancos, manteniendo al mismo tiempo la flexibilidad con objeto de abordar posibles problemas de estabilidad macrofinanciera. Han de tenerse en cuenta los efectos transfronterizos de las intervenciones públicas debido a la alta integración financiera dentro de la Unión Europea, como ilustra el nivel de activos bancarios poseídos por los bancos en el extranjero, que alcanza el 50 % del PIB para muchos Estados miembros (véase gráfico 14).

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| Gráfico 15: Préstamos no productivos en la UE  Porcentaje del total de préstamos | Gráfico 16: Intervenciones públicas en el sector bancario de la UE |
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| Fuente: BCE, FMI. | Fuente: Servicios de la Comisión (enero 2010). |

La confianza en el sector bancario es una condición necesaria para mantener la estabilidad financiera. Una de las herramientas para mantener la confianza en la rapidez de las estrategias de salida de la crisis son las pruebas de resistencia, cuyo objetivo es evaluar la resistencia del sector bancario frente a acontecimientos poco probables, pero que tendrían un gran impacto. Se examina la sensibilidad de las reservas de capital a condiciones económicas y financieras adversas. Sobre la base de supuestos rigurosos, el próximo ejercicio de pruebas de resistencia a nivel de la UE se realizará en 2011, y se dispondrá de sus resultados en junio de dicho año. En este contexto es esencial una buena cooperación entre los supervisores nacionales y las autoridades de la UE, así como una comunicación clara y transparente de los resultados y de sus implicaciones.

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| Gráfico 17: Activos del sector bancario en el exterior  Porcentaje del PIB | Gráfico 18: Total de activos del sector bancario  Porcentaje del PIB |
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| Fuente: BPI, Eurostat. | Fuente: BCE. |

La reciente crisis ha revelado claras deficiencias en el marco reglamentario de la UE aplicable al sector bancario y ha reafirmado la necesidad de intervenir a nivel de la UE. La interconexión de los bancos y de las instituciones financieras de distintos Estados miembros de la UE, y de terceros países, subraya la importancia de controlar la evolución del sector financiero a escala internacional. La magnitud de los activos del sector bancario expresada en porcentaje del PIB pone de relieve la particular vulnerabilidad de algunos Estados miembros en caso de una crisis sistémica y la manifiesta insuficiencia de los medios presupuestarios para corregir perturbaciones financieras de gran envergadura (gráfico 18). Por ello, se ha reforzado el marco reglamentario y de supervisión de la UE, debiendo completarse rápidamente. En octubre de 2010, la Comisión presentó en líneas generales el marco jurídico para la gestión de la crisis del sector financiero, que se propondrá en la primavera de 2011. El principal objetivo es permitir la quiebra de cualquier banco —con independencia de su tamaño— garantizando la continuidad de los servicios bancarios fundamentales, minimizando el impacto de la quiebra sobre el sector financiero y evitando costes para el contribuyente. Esto es esencial para evitar el «riesgo moral» que se deriva de la percepción de que algunos bancos son demasiado grandes para quebrar. Además de dotar a las autoridades de instrumentos y facultades comunes y eficaces para abordar las crisis bancarias, es fundamental garantizar una buena cooperación entre los Estados miembros y las instituciones de la UE antes de la crisis y durante la misma.

Los Estados miembros de la zona del euro establecerán un «Mecanismo Europeo de Estabilidad» permanente, con el fin de salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto. Este mecanismo sustituirá al actual Mecanismo Europeo de Estabilización, que comprende el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera y seguirá en vigor hasta junio de 2013.

Las normas de Basilea III imponen a los bancos unas exigencias de capital más estrictas que fomentarán la estabilidad macrofinanciera. En septiembre de 2010, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea anunció unas normas más rigurosas para las definiciones de capital. En general, el capital de los bancos será inferior según la nueva definición, lo que aumentará la diferencia respecto de las exigencias reglamentarias. Además de aplicar definiciones más estrictas, el capital mínimo obligatorio también se aumentará gradualmente.

Prioridades de política económica

Con el fin de abordar los retos indicados anteriormente, se debe actuar particularmente en las siguientes áreas en 2011-2012. A este respecto, la coordinación a nivel de la UE es de importancia capital.

La restructuración de los bancos, y especialmente de aquellos que hayan recibido importes significativos de ayuda estatal, es esencial para restaurar su viabilidad a largo plazo y garantizar un funcionamiento adecuado de los canales crediticios. Por consiguiente, la restructuración bancaria salvaguardará la estabilidad financiera y respaldará el suministro de crédito a la economía real. El apoyo financiero del sector público al sector bancario en su conjunto deberá retirarse gradualmente, teniendo en cuenta la necesidad de preservar la estabilidad financiera.

Se necesitan progresos en el establecimiento de un mecanismo permanente de resolución de las crisis de la deuda estatal capaz de proporcionar certidumbre y estabilidad a los mercados financieros. En 2013, el nuevo Mecanismo Europeo de Estabilidad proporcionará estabilidad a los mercados y complementará el nuevo marco de gobernanza económica reforzada, tendente a establecer una supervisión económica eficaz y rigurosa, que incluya la revisión de la eficacia de los actuales mecanismos financieros de protección.

Ha de proseguirse la aplicación de las reformas financieras, que deben incluir un reforzamiento del marco reglamentario y de supervisión y la corrección de los fallos del mercado puestos de manifiesto por la crisis. Debe reforzarse el marco reglamentario a nivel de la UE, mientras que la Junta Europea de Riesgo Sistémico y las autoridades europeas de supervisión, que han entrado en funciones a principios de 2011, deberán fomentar la calidad de la supervisión.

Se exigirá a los bancos un reforzamiento progresivo de su base de capital a fin de mejorar su resistencia frente a perturbaciones adversas. Ello es acorde con el marco de Basilea III, recientemente acordado. Además, en 2011 se realizarán otras pruebas de resistencia a escala de la UE más ambiciosas y estrictas con vistas a evaluar la resistencia del sector bancario.

4.Reformas estructurales encaminadas a respaldar el crecimiento y corregir los desequilibrios macroeconómicos

Las reformas estructurales deben perseguir dos objetivos: restablecer los principales factores impulsores del crecimiento y evitar o corregir los desequilibrios a fin de crear condiciones favorables al crecimiento. Estas reformas pueden fomentar la utilización de mano de obra y la productividad del trabajo. Las reformas estructurales también pueden contribuir a restablecer la competitividad y reducir los desequilibrios externos a corto plazo, disminuyendo la rigidez de los precios y salarios. Si se facilita la necesaria reasignación del empleo y el capital entre los distintos sectores y empresas se contribuirá al crecimiento y a la reducción de los desequilibrios externos. Aunque muchas medidas estructurales pueden favorecer el crecimiento y el ajuste macroeconómico, algunas de ellas, tales como las medidas de política educativa, requieren un mayor lapso de tiempo para dejar sentir sus efectos positivos, estando mejor adaptadas para reforzar los factores de crecimiento a largo plazo. Sin embargo, ello no significa que deban aplazarse dichas medidas.

Aceleración de las reformas para aumentar el crecimiento y el empleo

En ausencia de políticas resueltas, es probable que el crecimiento potencial siga siendo bajo en la próxima década
[2](#footnote2)
. Durante el periodo 2011-2020, se prevé que la tasa media de crecimiento potencial se sitúe en torno al 1,5 % en la UE-27 si no se modifica la política económica, como se observa en el gráfico 19, con lo que quedaría muy por debajo de las tasas observadas en la UE durante las dos últimas décadas, que, además, eran muy inferiores a las registradas en los Estados Unidos. Los factores de esta evolución serían la acusada infrautilización de la mano de obra a raíz de la crisis, junto con la contracción del empleo derivada del envejecimiento de la población al final del periodo y un aumento relativamente bajo de la productividad en la UE-27. La mayoría de los Estados miembros han sido fuertemente afectados por la crisis, tanto en lo que se refiere a su acumulación de capital como a su tasa de utilización de la mano de obra, y se espera que registren una reducción de sus recursos de mano de obra al final de la década como consecuencia del envejecimiento de la población.

  

Gráfico 19: Crecimiento potencial hasta 2020 en la UE-27

Escenario macroeconómico basado en el enfoque de la función de producción

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0011_FIN.SPA.xhtml.42022.jpg)

Fuente: DG ECFIN, previsiones de otoño

Al igual que en el pasado, las perspectivas de crecimiento para la zona del euro son incluso peores. En el periodo 2000-2010, la tasa media de crecimiento potencial fue del 1,6 % en la zona del euro, frente al 1,8% en la UE-27(gráfico 20). El panorama para el crecimiento de la producción y el aumento de la productividad en la zona del euro en la próxima década es particularmente sombrío, ya que se espera que ambos se sitúen en torno al 1,25 % por término medio. Sin embargo, la tasa prevista de utilización de la mano de obra es muy similar a la esperada para la UE en su conjunto.

Gráfico 20: Crecimiento potencial hasta 2020 en la zona del euro

Escenario macroeconómico basado en el enfoque de la función de producción

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Fuente: DG ECFIN, previsiones de otoño.

La experiencia de anteriores crisis económicas y financieras muestra la gran importancia de adoptar estrategias para hacer frente a las mismas. Por ejemplo, las profundas recesiones que comenzaron en 1991 en Suecia y Finlandia duraron relativamente poco y no implicaron una reducción del crecimiento potencial, y ello gracias, en particular, a una restructuración significativa de las economías de estos países. Por otra parte, una reacción insuficiente frente a la crisis financiera, junto con las crecientes presiones competitivas procedentes de las economías emergentes, contribuyeron a la ralentización del crecimiento potencial a largo plazo de la economía japonesa durante los años noventa.

Se requieren medidas urgentes a nivel nacional y a nivel de la UE. Las políticas a nivel de la UE contribuirán a aumentar el crecimiento, por ejemplo, reforzando el mercado único y facilitando las condiciones para invertir. En todos los Estados miembros, para suprimir los principales obstáculos del crecimiento a medio plazo habrá que realizar rápidamente las reformas estructurales (para más detalles, véase el informe de situación sobre la Estrategia Europa 2020 adjunto al Estudio Prospectivo Anual del Crecimiento).

Corrección de los desequilibrios macroeconómicos y restablecimiento de las condiciones generales esenciales para el crecimiento

La corrección de los desequilibrios externos es particularmente importante para la zona del euro y requerirá amplias reformas estructurales encaminadas a acelerar y mejorar el ajuste. La corrección de los desequilibrios es fundamental para la UE y aún más para la zona del euro, al constituir ésta una unión monetaria. Los desequilibrios de algunos Estados miembros de la zona del euro también pueden minar la credibilidad de la moneda única. Se necesitarán medidas de política económica en numerosas áreas, tales como los mercados de trabajo, de productos y de servicios. Las medidas que se adopten deberán diferir significativamente entre Estados miembros y habrán de diseñarse detenidamente para abordar los particulares puntos débiles y necesidades del país considerado, teniendo en cuenta al mismo tiempo sus posibles repercusiones sobre el resto de la UE. En general, las políticas estructurales deberán procurar aumentar la flexibilidad de las economías para que puedan hacer frente a las necesidades de ajuste dentro de la UE.

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| Gráfico 21: Pasivos financieros externos netos (Estados miembros de la zona del euro)  Porcentaje del PIB | Gráfico 22: Pasivos financieros externos netos (Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro)  Porcentaje del PIB (escala diferente de la del gráfico 23) |
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Nota: No se dispone de datos para Chipre, Reino Unido, Malta y Luxemburgo.

Los Estados miembros con amplios déficit en su balanza por cuenta corriente, un bajo nivel de competitividad y escasa capacidad de ajuste, deberán proceder a amplios ajustes de precios y costes a fin de restaurar su competitividad interna y externa. Un importante parámetro para evaluar la sostenibilidad de los déficit por cuenta corriente es la posición neta global de los activos externos, que mide el nivel de deuda externa (gráficos 21 y 22). A pesar de la reducción de sus déficit por cuenta corriente tras la crisis, los Estados miembros con grandes déficit han seguido registrando un aumento de su endeudamiento respecto del resto del mundo. Aunque los mecanismos de mercado podrían impulsar este ajuste por medio de una fuerte contracción de la demanda interna y un alto aumento del desempleo, podría lograrse un ajuste más rápido y menos costoso aplicando políticas salariales adecuadas, consistentes, por ejemplo, en modificar las normas de indización de salarios, enviar señales adecuadas procedentes de los acuerdos salariales del sector público y establecer unos mecanismos de fijación de salarios más eficaces. La reforma del mercado de productos también será necesaria para abordar la rigidez nominal y reducir los precios de los bienes finales disminuyendo la «renta implícita» (reducción del margen de los precios sobre los costes). La plena aplicación de la Directiva de servicios, que fomentará la competencia en el ámbito de los servicios regulados, constituye una importante medida. Las medidas encaminadas a reforzar la competitividad no relacionada con los precios también son esenciales a este respecto.

Habrá que complementar las medidas encaminadas a combatir la rigidez nominal con medidas estructurales en favor de la reasignación de la mano de obra entre empresas y sectores. Para lograr que la economía pase a una senda más sostenible habrá que corregir todos los excesos del pasado, y no limitarse únicamente a mejorar la competitividad de precios en el sector exportador y reducir los precios relativos de los bienes y servicios no exportables. El reequilibrio de los precios habrá de asociarse a una reasignación de los recursos de capital y trabajo del sector de bienes y servicios no exportables al sector de bienes y servicios exportables, expuesto directamente a la competencia internacional. En cuanto al empleo, esta reasignación incluirá una adaptación de la legislación de protección del empleo y unos mejores incentivos financieros para abandonar el desempleo y ocupar un puesto de trabajo. Dicha reasignación se respaldará con un ajuste de los salarios relativos entre el sector de bienes y servicios exportables y el de bienes y servicios no exportables. Unas políticas activas del mercado laboral respaldarán estas reformas: reforzamiento de las agencias de empleo, suministro de formación, y políticas activas del mercado laboral más orientadas a los grupos más vulnerables. La mejora del marco empresarial, con un fomento de la competencia en el sector de los servicios regulados y una mayor reducción de las cargas administrativas, podrá apoyar la orientación del capital hacia los sectores más productivos.

En los Estados miembros con grandes superávit por cuenta corriente, han de determinarse los factores de la persistente debilidad de la demanda interna. Los datos recientes son alentadores e indican que se está produciendo un ajuste: la demanda interna se está fortaleciendo gradualmente y los actuales procesos de ajuste de los balances de las empresas están tocando a su fin. Sin embargo, en los casos en que la demanda interna siga siendo un tanto débil debido a deficiencias de la política aplicada o del mercado, habrá que aplicar políticas adecuadas, tales como una mayor liberalización del sector de servicios y una mejora de las condiciones de inversión.

Habrá que establecer políticas para evitar la aparición de desequilibrios en el futuro. Se deberán revisar las condiciones que han llevado a una expansión excesiva del crédito y a burbujas de los precios de los activos. Por ello, un reto fundamental para los responsables políticos será diseñar y aplicar reformas estructurales que limiten la aparición de excesos en el ámbito del crédito y del precio de los activos, y crear instrumentos específicos para enfriar la demanda en caso necesario. En este contexto parecen ser de especial relevancia unas medidas reglamentarias que reduzcan el carácter procíclico de la oferta de crédito, y habrá que seguir trabajando en este sentido. Sin perjuicio del mercado interior, ello podría significar la necesidad de garantizar que las exigencias de capital impuestas a los bancos reflejen debidamente las diferencias regionales en la sobrevaloración de los precios de los activos. Habrá que revisar las características estructurales del mercado de la vivienda que aumentan la probabilidad de aparición de burbujas, tales como los incentivos fiscales concedidos a las hipotecas. Por otra parte, mejorando la flexibilidad y la capacidad de ajuste de las economías mediante la reforma de los mercados de productos y de trabajo se aumentará su resistencia y se facilitarán los ajustes necesarios en caso de importantes perturbaciones.

Prioridades de la política económica

Con objeto de abordar los retos expuestos más arriba, habrá que actuar particularmente en las siguientes áreas en 2011-2012:

Habrá que activar los factores de crecimiento a nivel de la UE. Deberán buscarse acuerdos sobre importantes propuestas legislativas en el contexto del Acta del Mercado Único (para más detalles, véase el informe de situación sobre la Estrategia Europa 2020).

En los Estados miembros con grandes déficit por cuenta corriente o altos niveles de endeudamiento, será importante realizar reformas que afecten a los sistemas de fijación de salarios y a los mercados de servicios con objeto de mejorar la capacidad de reacción de los precios y los salarios. También contribuirán a este respecto las mejoras en el marco empresarial derivadas de un fomento de la competencia (por ejemplo, mediante la Directiva de servicios) y de reducciones de las cargas administrativas. 

Es indispensable adoptar medidas en favor de una reasignación de los recursos entre empresas y sectores. Entre ellas cabe destacar una legislación de protección del empleo que no obstaculice la reasignación de recursos entre sectores, unos mejores incentivos financieros para trabajar y unas políticas activas del mercado laboral más orientadas a los grupos más vulnerables. Asimismo, para facilitar una reasignación sectorial hacia actividades de mayor valor añadido y crecimiento más elevado, será importante adoptar medidas que eliminen los obstáculos al acceso (condiciones de creación de empresas) y la salida del mercado y a la inversión (por ejemplo, armonización de las bases del impuesto sobre sociedades).

Los Estados miembros con grandes superávit por cuenta corriente habrán de determinar y abordar los factores de la debilidad de su demanda interna. Entre las políticas a aplicar cabe citar una mayor liberalización del sector de servicios y la mejora de las condiciones para la inversión.

Todos los Estados miembros deberán acelerar las reformas estructurales encaminadas a eliminar sus mayores obstáculos al crecimiento a medio plazo. Sobre la base de los proyectos de programas nacionales de reforma presentados por los Estados miembros, las medidas planeadas parecen poco ambiciosas, por lo que probablemente no tendrían efectos importantes sobre el crecimiento y el empleo a medio plazo. En la versión definitiva de estos programas, los Estados miembros deberán ser mucho más precisos acerca de sus planes de reforma, avanzar la realización de las principales medidas y ser globalmente más ambiciosos.

Anexo: Cuadro 1. Indicadores nacionales de crecimiento y empleo, situación presupuestaria, situación en los mercados financieros y desequilibrios macroeconómicos

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:   [(1)](#footnoteref1)
    Véase Comisión Europea (2010), Surveillance of intra-euro-area competitiveness and imbalances, European Economy 1.
:   [(2)](#footnoteref2)
    La noción de crecimiento potencial hace referencia a una tendencia de crecimiento sostenible y compatible con las condiciones de oferta, que se corrige para tener en cuenta las fluctuaciones cíclicas a corto plazo del crecimiento efectivo del PIB.

[Top](#document3)

ES

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|  | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

 

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento: anticipo de la respuesta global de la UE a la crisis 

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento: anticipo de la respuesta global de la UE a la crisis 

Contexto

Este primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento marca el inicio de un nuevo ciclo de gobierno económico en la UE y abre el primer semestre europeo de coordinación de la política económica. Para poner coto a la crisis, la UE ha adoptado medidas resolutivas a consecuencia de las cuales el deterioro de las finanzas públicas y el aumento del desempleo han resultado menos acusados que en otras partes del mundo. Los elevados niveles de protección social de la UE han amortiguado los impactos más fuertes de la crisis pero el lento crecimiento de la productividad ralentiza la recuperación en Europa.

Según las últimas previsiones, se observan ciertos signos –aunque dispares– de recuperación económica. Si bien los mercados financieros permanecen volátiles, ciertos sectores de la economía real muestran algunos indicios de mejora, entre los que destaca el aumento de las exportaciones tras la reactivación del comercio mundial. Pero persisten incertidumbres. Los periodos de renovación de la confianza en el retorno del crecimiento alternan con retrocesos, fenómeno que también se debe a los riesgos asociados con el mercado de la deuda soberana. Las economías europeas tienen pendientes importantes ajustes. El sector financiero aún no ha recobrado sus condiciones normales y se registran situaciones de vulnerabilidad frente a la tensión y de dependencia respecto de la ayuda estatal. Las condiciones crediticias aún no han vuelto a la normalidad y, en una serie de Estados miembros, la deuda familiar y empresarial sigue siendo excesiva.

Repercusiones de la crisis

A pesar de la rápida reacción de la UE, el legado de la crisis tiene serias implicaciones: se ha registrado una gran disminución de la actividad económica, un importante aumento del desempleo, una brusca caída de la productividad y un considerable debilitamiento de las finanzas públicas. Está previsto que, al final de 2012, once Estados miembros permanezcan en niveles de producción inferiores a los precedentes a la crisis. En 2010, la deuda pública bruta de la UE aumentó, en términos agregados, hasta alcanzar valores cercanos al 85 % del PIB en la zona del euro y al 80 % en el conjunto de la UE. Las repercusiones presupuestarias de la crisis potenciarán los efectos de los cambios demográficos, lo que añadirá una carga fiscal próxima al 4,5 % del PIB a largo plazo. Las deficiencias estructurales que no habían sido abordadas antes de la crisis se han hecho ahora más evidentes y apremiantes.

La crisis se ha cobrado un tributo muy elevado en las sociedades europeas, a pesar de los «colchones» que constituyen los sistemas de protección social. El aumento del desempleo es un problema crucial. En términos agregados, un 9,6 % de la población activa carece de empleo. En algunos países, el desempleo juvenil se sitúa en cifras tan elevadas como el 40 %. Se estima que en Europa, cerca de 80 millones de personas viven por debajo del umbral de pobreza.

A pesar del carácter global de la crisis, sus repercusiones económicas han variado mucho en las distintas partes del mundo. Si bien el desempleo y los déficits públicos han aumentado de manera más acentuada en los EE.UU. que en la UE, la crisis ha ampliado la diferencia de productividad de la mano de obra de la UE con respecto a los EE.UU. La competitividad de precios y costes sigue presentando problemas. Las economías emergentes están volviendo a la fase de crecimiento a un ritmo más acelerado, aunque algunas de ellas tienen grandes dificultades económicas por delante. Está claro que UE debe aprovechar esta crisis para abordar con decisión el problema de su competitividad global.

Perspectivas

La crisis podría tener efectos duraderos en el crecimiento potencial. Según las proyecciones, el crecimiento potencial de Europa a medio plazo se mantendrá en niveles bajos en torno al 1,5 % hasta el año 2020 si no se adoptan medidas estructurales dirigidas, concretamente, a reducir la diferencia de productividad de la mano de obra respecto de nuestros principales competidores. Habida cuenta de su naturaleza cíclica, la recuperación no basta por sí sola para infundir a Europa el impulso necesario para devolverla a la situación previa a la crisis económica y absorber el déficit acumulado.

Si desea evitar estancamientos, tendencias insostenibles de la deuda y desequilibrios acumulados y asegurar su competitividad, Europa debe acelerar el saneamiento de sus finanzas públicas y la reforma de su sector financiero y situar en un primer plano las reformas estructurales.

Ese es el motivo que impulsó al Consejo Europeo a adoptar la estrategia Europa 2020, que encierra ambiciosos objetivos para una nueva vía de crecimiento
[1](#footnote1)
. Las indicaciones preliminares de los Estados miembros sobre sus objetivos nacionales para los cinco sectores acordados en la estrategia Europa 2020 ponen claramente de manifiesto la trayectoria que debe seguir la UE para cumplir sus propias ambiciones.

De aplicarse en su totalidad, esa estrategia contribuirá a que la UE salga reforzada de la crisis y se convierta en una economía inteligente, sostenible e inclusiva que genere elevados niveles de empleo, productividad, competitividad y cohesión social. Así se creará la economía competitiva social de mercado del siglo XXI que estimule la confianza tanto de los agentes del mercado como de las empresas y los ciudadanos.

El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento abre el semestre europeo

En este contexto, la UE ha decidido también transformar su gobierno económico. En enero de 2011 comienza el primer semestre europeo de coordinación estratégica ex-ante inaugurado por este Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento anclado en la estrategia Europa 2020.

El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento reúne las distintas intervenciones esenciales para consolidar la recuperación a corto plazo, mantenernos al nivel de nuestros principales competidores y preparar a la UE para avanzar hacia los objetivos de Europa 2020.

Habida cuenta de la urgencia de esta actuación, la Comisión ha optado por presentar diez medidas prioritarias. Si bien seguirá trabajando en una amplia gama de sectores (incluido el comercio y toda una serie de políticas internas), la Comisión ha preferido no desarrollar esas cuestiones en la presente Comunicación y centrarse en un enfoque integrado de la recuperación basado en las medidas clave de la estrategia Europa 2020, que cubren tres grandes ámbitos:

–Un saneamiento fiscal riguroso que permita aumentar la estabilidad macroeconómica.

–Reformas del mercado de trabajo para lograr mayores tasas de empleo.

–Medidas de fomento del crecimiento.

Este primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento está previsto para toda la UE, pero deberá ser ajustado a la situación específica de cada Estado miembro. La línea de actuación propuesta resulta especialmente pertinente para la zona del euro, actualmente afectada por la crisis de la deuda soberana. El saneamiento fiscal, las reformas estructurales y las medidas de fomento del crecimiento son ingredientes necesarios para la respuesta global que la zona del euro debe ofrecer ante la crisis.

No obstante, esa respuesta debe incluir otros elementos, como la revisión del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF). A este respecto, la Comisión considera que la capacidad de financiación efectiva de ese fondo debe reforzarse y su ámbito de actividad ampliarse. Este Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento representa también una contribución a la respuesta global de la zona del euro a la crisis de la deuda soberana.

Además, es necesario progresar en el establecimiento de un mecanismo permanente para resolver las crisis de la deuda soberana a fin de aportar seguridad y estabilidad a los mercados. El nuevo mecanismo europeo de estabilización financiera deberá complementar en 2013 el nuevo marco de refuerzo del gobierno económico con vistas a una supervisión económica efectiva y rigurosa que incluya un examen de la eficacia de los actuales mecanismos de apoyo financieros.

En los tres informes que acompañan a la presente Comunicación se ofrece el análisis más detallado en el que se sustenta la evaluación de la Comisión y que incluye un estudio de la implantación inicial de la estrategia Europa 2020 en los Estados miembros.

I.PRERREQUISITOS MACROECONÓMICOS PARA EL CRECIMEINTO

1.Consecución de un riguroso saneamiento fiscal

La tarea más urgente de la UE es restablecer la confianza, para lo que debe prevenir la formación de un círculo vicioso de deuda insostenible, perturbación de los mercados financieros y bajo crecimiento económico. Un requisito previo para el crecimiento futuro es conseguir encarrilar el gasto público por una vía sostenible. Unos ajustes anuales del saldo presupuestario estructural del orden del 0,5 % del PIB serán claramente insuficientes para acercar los ratios de endeudamiento al requisito del 60 %. Es evidente la necesidad de un mayor saneamiento basado en las normas fiscales reforzadas propuestas por la Comisión.

Todos los Estados miembros y, especialmente, aquellos inmersos en el procedimiento de déficit excesivo, deberán mantener el aumento del gasto público estrictamente por debajo del porcentaje que refleja la tendencia de crecimiento a medio plazo del PIB, otorgando al mismo tiempo prioridad a un gasto propiciatorio del crecimiento sostenible en sectores como la investigación, la educación y la energía. Todos los Estados miembros habrán de demostrar que sus programas de estabilidad o convergencia se basan en previsiones de crecimiento e ingresos prudentes.

Los Estados miembros incursos en el procedimiento de déficit excesivo deberán determinar sus planes de gasto así como las principales medidas que se proponen adoptar para eliminar sus déficits excesivos.

Los Estados miembros con cuantiosos déficits presupuestarios estructurales, elevados niveles de deuda pública o situaciones de penuria financiera deberán anticipar sus esfuerzos en 2011. Cuando el crecimiento económico o los ingresos superen las previsiones, el saneamiento fiscal deberá acelerarse.

Es posible que algunos Estados miembros se vean obligados a aumentar los impuestos. Los impuestos indirectos son más propicios para el crecimiento que los directos, y la ampliación de las bases impositivas resulta preferible al aumento de los tipos impositivos. Las subvenciones carentes de justificación, como las que resulten perjudiciales para el medio ambiente, deberán suprimirse.

2.Corrección de los desequilibrios macroeconómicos

La existencia de grandes y persistentes desequilibrios macroeconómicos es una importante fuente de vulnerabilidad, especialmente dentro de la zona del euro. Muchos Estados miembros han de resolver urgentemente su falta de competitividad.

Los Estados miembros con importantes déficits de la balanza por cuenta corriente y elevados niveles de endeudamiento deberán presentar medidas correctoras concretas (entre las que podría incluirse una moderación estricta y sostenida de los salarios con revisión de las cláusulas de indexación en los sistemas de negociación salarial).

Los Estados miembros con grandes superávits de la balanza por cuenta corriente deberán determinar y abordar las causas de la persistente debilidad de la demanda interna (incluidas la mayor liberalización del sector de servicios y la mejora de las condiciones de inversión). No obstante, cuando la demanda interna se mantenga deprimida debido a fallos de las políticas o los mercados, deberán implantarse las estrategias apropiadas.

3.Garantía de estabilidad del sector financiero

Al nivel de la UE, es preciso seguir reforzando el marco regulador, mientras que la calidad de la supervisión debe ser mejorada por la JERS y las Autoridad Europea de Supervisión, instancias operativas desde el comienzo de 2011. Es necesario acelerar la reestructuración del sector bancario a fin de salvaguardar la estabilidad financiera y sustentar la provisión de crédito a la economía real.

La reestructuración de los bancos y, especialmente, de los receptores de cuantiosos importes de ayuda estatal resulta esencial para restablecer su viabilidad a largo plazo y asegurar el adecuado funcionamiento de los canales crediticios. Deberá retirarse gradualmente el respaldo financiero público al sector bancario en su conjunto, teniendo presente la necesidad de preservar la estabilidad financiera.

De conformidad con el recientemente acordado Marco de Basilea III, los bancos deberán reforzar progresivamente su base de capital a fin de aumentar su capacidad de resistencia a las repercusiones adversas. La Comisión está trabajando en la confección de un marco global de resolución de crisis bancarias. Además, en 2011 se efectuará otra prueba de resistencia más ambiciosa y rigurosa en toda la UE.

II.MOVILIZACIÓN DE LOS MERCADOS LABORALES Y CREACIÓN DE PERSPECTIVAS DE EMPLEO

Existe el riesgo de que se produzca una recuperación del crecimiento sin una creación de empleo suficientemente dinámica. La lucha contra el desempleo y la prevención de la exclusión del mercado laboral de larga duración son tareas esenciales. Uno de los cinco objetivos de la estrategia Europa 2020 es aumentar la tasa de empleo al 75 % para 2020. Los indicadores actuales señalan que la UE no alcanzará este objetivo –se quedará a falta de entre un 2 % y un 2,4 %– deficiencia que puede subsanarse mediante la adopción de medidas de creación de empleo y aumento de la tasa de actividad. Habida cuenta del envejecimiento de la población de la UE y de la utilización relativamente baja de la mano de obra en comparación con otras partes del mundo, se necesitan reformas destinadas a fomentar la cualificación y crear incentivos laborales.

4.Trabajo más atractivo

La combinación de tasas de desempleo elevadas, escasa participación en el mercado de trabajo y horarios de trabajo reducidos en comparación con otras partes del mundo mina los resultados económicos de la UE. La tasa de actividad de los trabajadores con rentas bajas, los jóvenes y los proveedores de ingresos secundarios es preocupantemente baja. Los más vulnerables corren el riesgo de verse excluidos, durante largos periodos, del mercado laboral. Se impone pues la medida de vincular más estrechamente la percepción de los subsidios a la formación y la búsqueda de empleo.

La aligeración de la presión fiscal sobre el trabajo debería ser una prioridad para todos los Estados miembros con vistas a estimular la demanda de mano de obra y generar crecimiento.

Los sistemas de ventajas fiscales, la organización flexible del trabajo y las infraestructuras de acogida de niños deben orientarse a facilitar la integración de los segundos contribuyentes a los ingresos familiares en la mano de obra. Deben asimismo redoblarse los esfuerzos por reducir el trabajo no declarado tanto mediante el control de la aplicación de las normas vigentes como mediante la revisión de los sistemas de ventajas fiscales.

5.Reforma de los sistemas de pensiones

El saneamiento fiscal debe ir acompañado de una reforma que haga más sostenibles los regímenes de pensiones.

Los Estados miembros que aún no lo hayan hecho deberán aumentar la edad de jubilación en consonancia con la esperanza de vida.

Los Estados miembros deberán reducir con carácter prioritario los regímenes de jubilación anticipada, y recurrir a incentivos específicos para dar empleo a los trabajadores de mayor edad y favorecer la formación permanente.

Los Estados miembros deberán fomentar el desarrollo de ahorro privado como complemento de las pensiones de jubilación.

Habida cuenta del cambio demográfico, los Estados miembros deberán evitar la adopción de cualquier medida relativa a sus regímenes de pensiones que mine la sostenibilidad a largo plazo y la salud de sus finanzas públicas.

La Comisión revisará la Directiva sobre fondos de pensiones
[2](#footnote2)
 y presentará nuevas medidas complementarias al Libro Verde sobre las pensiones publicado en 2010.

6.Reinserción de los desempleados en el mercado laboral

Los sistemas de protección social europeos se han activado para proteger a los ciudadanos durante la crisis. No obstante, una vez se haya afianzado la recuperación, los subsidios de desempleo deberán ser objeto de una revisión que asegure que esos regímenes siguen incentivando el trabajo, evitando la dependencia respecto de las prestaciones y fomentando la adaptabilidad al ciclo económico.

Los Estados miembros deberán establecer prestaciones que primen el retorno al trabajo o incentiven entre los desempleados el inicio de la actividad por cuenta propia, a saber, ayudas limitadas en el tiempo o condicionadas a la formación y a la búsqueda de trabajo.

Los Estados miembros deberán asegurar que el trabajo es rentable mediante una mayor coherencia entre el nivel del impuesto sobre la renta (especialmente en el caso de las rentas bajas) y las prestaciones de desempleo.

Los Estados miembros deberán adaptar sus sistemas de seguro de desempleo al ciclo económico, de forma que la protección quede reforzada en las fases de recesión económica.

7.Equilibrio entre la seguridad y la flexibilidad

En algunos Estados miembros, la legislación en materia de protección del empleo provoca rigideces en el mercado de trabajo e impide el aumento de la participación en el mismo. Convendría modificar esa legislación con el fin de reducir la sobreprotección de los trabajadores con contratos fijos y brindar protección a quienes se encuentren fuera del mercado laboral o en sus márgenes. Al mismo tiempo, la disminución de las tasas de abandono prematuro de los estudios y la mejora de los resultados educativos son tareas esenciales para ayudar a los jóvenes a acceder al mercado laboral.

Los Estados miembros podrían introducir más contratos indefinidos
[3](#footnote3)
 en sustitución de los contratos temporales o precarios actuales con el fin de mejorar las perspectivas de empleo de los nuevos contratados.

Los Estados miembros deberán simplificar sus regímenes de reconocimiento de las cualificaciones profesionales para facilitar la libre circulación de ciudadanos, trabajadores e investigadores.

III.COLOCACIÓN DE LAS MEDIDAS DE FOMENTO DEL CRECIMIENTO EN UN PRIMER PLANO

La UE solo alcanzará los ambiciosos objetivos recogidos en la estrategia Europa 2020 para un crecimiento sostenible e inclusivo si otorga una prioridad inmediata a una serie de reformas estructurales urgentes de los mercados de servicios y de productos destinadas a mejorar el entorno empresarial. Si deseamos seguir siendo competitivos en una economía globalizada, debemos potenciar la excelencia de nuestra investigación y nuestra capacidad de innovar y convertir las ideas en productos y servicios que satisfagan la demanda de mercados en fuerte crecimiento, apoyándonos en la capacidad tecnológica de nuestro sector industrial y ayudando a las PYME a prosperar e internacionalizarse. El programa de reforma de la UE deberá explotar además nuevas fuentes de crecimiento convirtiendo las limitaciones del desarrollo tradicional basado en los recursos en nuevas oportunidades económicas mediante un aumento de la eficiencia de esos recursos. Además, deberá aprovechar la «ventaja del pionero» de la UE en lo que respecta a los bienes y servicios medioambientales competitivos.

El mercado único puede ser una gran fuente de crecimiento, como bien subrayaba la Comunicación sobre el «Acta del Mercado Único», siempre que se actúe rápidamente a fin de eliminar los obstáculos persistentes. Para reforzar el mercado único, la Comisión otorgará prioridad en el «Acta del Mercado Único» a las medidas de fomento del crecimiento en 2011-2012, como se expone a continuación.

8.Aprovechar el potencial del mercado único

Persisten en el mercado único importantes obstáculos a la entrada en el mercado y a la iniciativa empresarial. Los servicios transfronterizos representan únicamente un 5 % del PIB (menos de una tercera parte del comercio de mercancías), y solo un 7 % de los consumidores compra en línea debido a las numerosas restricciones que impiden el desarrollo de las ventas en línea transfronterizas.

Todos los Estados miembros deberán dar plena aplicación a la Directiva sobre servicios. La Comisión está evaluando su aplicación y las posibilidades de adoptar nuevas medidas de fomento del crecimiento a través de una mayor apertura del sector de servicios.

Los Estados miembros deberán localizar y suprimir toda restricción injustificada de los servicios profesionales, como las cuotas y los compartimentos cerrados, así como toda restricción que afecte al sector minorista, como las limitaciones desproporcionadas de los horarios de apertura y la distribución zonal.

En 2011, la Comisión propondrá medidas que proscriban toda diferenciación del comercio electrónico dentro del mercado único basada en criterios geográficos. Además, propondrá un marco europeo de regulación de la propiedad intelectual, elemento clave para el desarrollo del comercio electrónico y las industrias digitales.

Además de seguir trabajando con insistencia en pro de la conclusión de la Ronda de Doha, la Comisión progresará en sus negociaciones para la celebración de acuerdos de libre comercio con socios como la India, Canadá y Mercosur, intensificará la actividad de convergencia reguladora con sus principales interlocutores y aumentará la simetría en cuanto al acceso a los mercados de contratación pública en los países en desarrollo y las grandes economías de mercado emergentes. 

En 2011, se propondrá legislación para facilitar la adopción de normas rápidas e interoperables en diversos sectores, incluido el de la TIC.

Aunque se trata de un sector delicado, es preciso proseguir la actividad en materia de fiscalidad debido a su importante potencial económico para estimular el crecimiento y la creación de empleo, reducir las cargas administrativas y eliminar los obstáculos dentro del mercado único. Todo tratamiento fiscal que resulte perjudicial para las inversiones y el comercio transfronterizos deberá ser suprimido. Concretamente, la Comisión propondrá en 2011 medidas de modernización del sistema de IVA, la introducción de una base común consolidada para el impuesto sobre sociedades, y el desarrollo de un enfoque europeo coordinado para la fiscalidad del sector financiero. Los progresos en este campo exigen asimismo la reducción al mínimo necesario de la presión fiscal sobre la renta del trabajo y la adaptación del marco europeo de la fiscalidad de la energía a los objetivos energéticos y climáticos de la UE.

9.Atraer capital privado para financiar el crecimiento

Se requieren soluciones innovadoras para movilizar urgentemente una mayor proporción de ahorro privado tanto de la UE como extranjero.

La UE presentará propuestas para la emisión de obligaciones privadas de la UE que contribuirán a reunir financiación pública y privada para inversiones prioritarias, especialmente en los sectores de la energía, el transporte y las TIC, e incluirá esos instrumentos de financiación innovadores en su inminente propuesta para el próximo marco financiero plurianual.

Para facilitar el acceso de las PYME y las empresas innovadoras emergentes a la financiación, la Comisión presentará las propuestas oportunas para permitir que los fondos de capital riesgo establecidos en un Estado miembro puedan operar libremente en cualquier parte de la UE, así como para eliminar los obstáculos fiscales que aún entorpecen las actividades transfronterizas.

10.Crear un acceso rentable a la energía

La energía es una variable clave del crecimiento. Para las empresas, los precios de la energía son factores de coste fundamentales. Para los consumidores, las facturas de la energía constituyen una importante partida del presupuesto doméstico además de una dificultad particular para los hogares de renta baja. Los planes actuales de los Estados miembros corren el riesgo de no alcanzar el objetivo global de eficiencia energética del 20 % fijado en la estrategia Europa 2020, con el consiguiente desaprovechamiento de oportunidades de crecimiento para numerosos sectores y regiones y de posibilidades de creación de empleo.

Los Estados miembros deberán aplicar rápidamente y en su totalidad el tercer paquete sobre el mercado interior de la energía.

Los Estados miembros deberán intensificar sus políticas de eficiencia energética a fin de generar ahorro y crear puestos de trabajo en los sectores de la construcción y los servicios.

En 2011, la Comisión propondrá iniciativas para ampliar la infraestructura de transportes, energía o telecomunicaciones necesaria para un mercado único realmente integrado.

La Comisión está desarrollando normas europeas aplicables a los productos de alto rendimiento energético para contribuir a la expansión de los mercados de productos y tecnologías innovadoras.

Garantizar resultados

La tarea más urgente para 2011/2012 es impedir que se forme un círculo vicioso de deuda insostenible, perturbación de los mercados financieros y bajo crecimiento económico. La máxima prioridad del presente Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento es asentar las políticas presupuestarias en unas bases sólidas mediante un saneamiento fiscal riguroso, y restablecer el funcionamiento normal del sector financiero. La segunda prioridad es una rápida reducción del desempleo mediante reformas del mercado de trabajo. Pero el acometimiento de ambas prioridades resultará ineficaz si no va acompañado de un intenso esfuerzo que sitúe el crecimiento en un primer plano.

Esas políticas tendrán también repercusiones positivas en el saneamiento presupuestario al generar unos mayores ingresos tributarios y reducir el gasto público en transferencias sociales, y contribuirán a mitigar el riesgo de desequilibrio macroeconómico en el futuro. Las reformas estructurales generarán beneficios ya a corto plazo. Las reformas de los mercados de productos y de trabajo generarán un aumento de la productividad y un crecimiento del empleo.

El comercio es uno de los grandes motores del crecimiento. La exportación de bienes y de servicios de la UE encierra un vasto potencial, pero ha resultado gravemente afectada por el descalabro del comercio mundial. Los positivos resultados de exportación de algunos Estados miembros ponen de manifiesto que el éxito en los mercados mundiales no solo se deriva de la competitividad de los precios sino también de factores más generales como la especialización por sectores, la innovación y los niveles de cualificación que acentúan la competitividad real.

En este primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, la Comisión ha fijado diez acciones enmarcadas en la estrategia Europa 2020 que la UE deberá ejecutar a lo largo de 2011/2012. Además, propone que esas acciones formen la base de un acuerdo que el Consejo Europeo deberá suscribir y en virtud del cual los Estados miembros habrán de comprometerse a aplicar dichas medidas. Habida cuenta de la interdependencia de los Estados miembros, especialmente los de la zona del euro, la coordinación previa en el seno del Consejo es el factor esencial del semestre europeo.

Basándose en las directrices del Consejo Europeo, los Estados miembros deberán presentar antes de mediados de abril sus compromisos nacionales en sus estrategias presupuestarias a medio plazo, de conformidad con los programas de estabilidad o convergencia, y fijar en sus programas nacionales de reforma medidas que reflejen esta respuesta global a la crisis vinculada a la estrategia Europa 2020. A partir de las recomendaciones de la Comisión, el Consejo emitirá antes del verano directrices políticas por países que los Estados miembros deberán tener en cuenta en su preparación de los presupuestos para 2012 y en la aplicación de sus políticas de crecimiento. En cumplimiento del enfoque integrado de la coordinación de las políticas, el Consejo estudiará conjuntamente las estrategias fiscal y de crecimiento, examinando su grado de ambición y coherencia y sus repercusiones al nivel de la UE, incluidas las interdependencias dentro de la zona del euro.

La Comisión propone que, en sus próximas reuniones, el Consejo examine regularmente la ejecución del Estudio Prospectivo, localice las deficiencias existentes al nivel de los Estados miembros y de la UE y determine rápidamente las medidas correctoras pertinentes. Las propuestas que se recogen en la presente Comunicación deberían permitir que ya en la próxima reunión del Consejo Europeo se adopten disposiciones concretas para mantener y acelerar el ritmo de los esfuerzos por situar en un primer plano y aumentar el crecimiento, y se fije el calendario de aplicación de la respuesta global a la crisis. En cuanto a este último extremo, el Consejo Europeo ha determinado ya dos fechas de referencia: el trabajo sobre el mecanismo europeo de estabilización deberá haber concluido antes del final de marzo, y el paquete normativo para mejorar el gobierno económico en la UE, en junio. Entre tanto, la publicación de los resultados de una nueva prueba de resistencia servirá de guía para la estrategia de reconstrucción del sector bancario.

Este primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento se transmite también al Parlamento Europeo, a las demás instituciones y a los parlamentos nacionales.

:   [(1)](#footnoteref1)
    Aumentar la tasa de empleo, incrementar los niveles de inversión en I+D, cumplir nuestros objetivos en materia de cambio climático y energía, mejorar los niveles de educación terciaria o equivalente, reducir el abandono prematuro de los estudios y fomentar la inclusión mediante la reducción de la pobreza.
:   [(2)](#footnoteref2)
    Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo (DO L 235 de 23.9.2003, p. 10).
:   [(3)](#footnoteref3)
    Según propone la Comisión en su Comunicación «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una contribución europea hacia el pleno empleo» - COM(2010) 682 final/2, 26.11.2010.

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