Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52014DC0383

**INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la evaluación de las finanzas de la Unión basada en los resultados obtenidos /\* COM/2014/0383 final \*/**

  

Índice

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la evaluación de las finanzas de la Unión
basada en los resultados obtenidos

1.     Introducción. 3

2.     Resumen de
los resultados alcanzados 4

2.1       Políticas
internas de la Unión. 4

2.1.1. COMPETITIVIDAD PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO
(línea presupuestaria 1A) 4

2.1.2. COHESIÓN PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO (línea
presupuestaria 1B) 14

2.1.3. CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
(línea presupuestaria 2) 21

2.1.4. LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA (línea
presupuestaria 3A) 26

2.1.5. CIUDADANÍA (línea presupuestaria 3B) 29

2.2. Políticas exteriores de la Unión (línea
presupuestaria 4) 31

3.     MARCO DE
SEGUIMIENTO, PRESENTACIÓN DE INFORMES Y EVALUACIÓN DEL MFP 2014 – 2020  37

4.     CONCLUSIONES 38

1.
Introducción

El artículo 318 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que la Comisión presentará
al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de evaluación sobre las finanzas
de la Unión basado en los resultados obtenidos. Este cuarto Informe de
Evaluación basado en el artículo 318 del TFUE (en lo sucesivo, «el Informe de
Evaluación» o «Informe») da seguimiento a las solicitudes formuladas por la autoridad
responsable de aprobar la gestión presupuestaria; más recientemente, en su Resolución
de aprobación de la gestión presupuestaria de 2012 y en su Resolución de 26 de
febrero de 2014[1],
sobre su contenido y estructura.

Se ha trabajado para que el Informe preste
mayor atención al rendimiento de los principales programas financieros
notificados y evaluados en 2013. Se ha hecho una distinción entre las políticas
internas y externas y el Informe se centra, en la sección relativa a las
políticas internas, en la información sobre el rendimiento pertinente para la
estrategia Europa 2020. Tal y como se ha constatado en el reciente balance de
la Comisión sobre la estrategia Europa 2020, en un contexto de crisis y otras
tendencias a largo plazo que afectan al crecimiento, los avances hacia el logro
de los objetivos de dicha estrategia han sido desiguales[2].
Aunque no es posible señalar cuál ha sido la contribución exacta de cada uno de
los programas financieros al logro de los objetivos de la estrategia Europa
2020[3],
y aunque esta estrategia no se había adoptado cuando se concibieron los
programas del MFP 2007-2013, el presente Informe explica de qué forma los
programas financieros han contribuido a la estrategia Europa 2020.

El año 2013 es el último de vigencia del
MFP 2007-2013, pero todavía es demasiado pronto para evaluar exhaustivamente
los resultados y efectos de los programas. Ello se debe a que se prevé que las
evaluaciones finales y ex post que abordan estos temas se lleven a cabo
en el periodo de 2014 a 2016. Sin embargo, se dispone de datos sobre los
indicadores que miden el grado en que la ejecución de los programas se ajusta a
las previsiones y se ha finalizado una serie de evaluaciones que ofrecen
información sobre el rendimiento.

El Informe analiza los resultados logrados por
los principales programas financieros (sección 2). Mirando al futuro, el
Informe resume el marco de seguimiento, presentación de informes y evaluación
del marco financiero plurianual 2014–2020 (MFP; sección 3).

El Informe va acompañado de dos documentos
de trabajo de los servicios de la Comisión. El primero analiza y describe los
marcos de supervisión, presentación de informes y evaluación de los programas
financieros en el período 2014-2020, cumpliendo así el compromiso adquirido en
el Informe de Evaluación del año pasado. En respuesta a una solicitud del
Tribunal de Cuentas, el segundo documento (SWD2) hace un balance de los
progresos realizados hasta la fecha con respecto al plan de acción para el
desarrollo del Informe de evaluación basado en el artículo 318, que se adjunta
al informe del año pasado.

2. Resumen de los resultados alcanzados

En la siguiente sección se expone una
visión general de los resultados obtenidos en 2013 en relación con los
principales programas financieros. Se estructura en líneas presupuestarias. En
relación con las líneas presupuestarias relativas a las políticas internas de
la UE, ofrece:

1. Los principales programas financieros y
su relación con Europa 2020;

2. una evaluación de los resultados de
rendimiento disponibles;

3. una relación de los aspectos operativos
del rendimiento.

En cuanto a la política exterior, el Informe
se centra en las principales realizaciones de los programas financieros en
relación con los objetivos de dicha política.

En consonancia con las directrices dadas
por la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria, el presente
Informe presenta una panorámica general, por lo que no ofrece un análisis
exhaustivo ni detallado de los avances de cara a la consecución de objetivos
registrados en el último año por cada uno de los programas financieros del MFP 2007-2013.
Dicha información detallada, incluidos los resúmenes de las evaluaciones de 2013,
puede consultarse en los informes de actividad anuales de los servicios de la
Comisión.

2.1 Políticas internas de la Unión

2.1.1. COMPETITIVIDAD
PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO (línea presupuestaria 1A)

Objetivos de los programas y estrategia Europa 2020

Los programas principales en el marco de la
línea presupuestaria «Competitividad para el crecimiento y el empleo» (el
91 % del gasto total ejecutado en 2013 con cargo a esta línea
presupuestaria, que ascendió a 15 700 millones EUR) son el «Séptimo
Programa Marco de actividades de investigación, desarrollo tecnológico y
demostración» (7PM); el «Programa Marco para la Innovación y la Competitividad»
(PIC); las «Redes Transeuropeas»; el «Programa de Aprendizaje Permanente»; y el
«Programa Energético Europeo para la Recuperación» (PEER).

Estos programas financieros contribuyen a
las prioridades de Europa 2020 de crecimiento inteligente y sostenible. Por
otra parte, dentro de estas prioridades los programas financieros tratan de
cubrir necesidades comunes identificadas en la estrategia Europa 2020: la
necesidad de dotar a la UE de medios financieros [por ejemplo, al 7PM mediante
asociaciones público-privadas (APP) y programas conjuntos con los Estados miembros]
y la necesidad de concebir nuevos instrumentos financieros para obtener capital
para las empresas innovadoras y las PYME (por ejemplo, los instrumentos
financieros en el marco del 7PM, el PIC y el PEER ofrecen garantías, capital de
riesgo y préstamos a las PYME y las empresas innovadoras).

Por lo que se refiere a la prioridad «Crecimiento
inteligente» de la estrategia Europa 2020, los programas contribuyen a la
consecución de distintos objetivos generales y de las iniciativas emblemáticas
«Unión por la Innovación» (apoyando la investigación e innovación mediante el
7PM y el PIC), «Juventud en Movimiento» (mediante los programas de movilidad
para los investigadores y estudiantes, las acciones Marie Skłodowska-Curie
y el Programa de aprendizaje permanente).

La política de investigación de la UE a
través del 7PM contribuye al objetivo principal de la estrategia Europa 2020 de
incrementar la inversión en I+D hasta el 3 % del PIB, aunque es improbable
que este objetivo se cumpla. En particular, el gasto de las empresas en I+D ha
disminuido ligeramente en los últimos años. En este contexto, la Comisión ha
seguido presionando para fortalecer la investigación y el desarrollo
tecnológico en la Unión, también mediante la financiación a través del 7PM.

El 7PM trataba de movilizar el presupuesto
de la UE mediante el aprovechamiento de sus recursos financieros a través de
nuevas combinaciones de la financiación privada y pública. En el marco del 7PM,
se estableció un conjunto de asociaciones público-privadas (APP). La
«Iniciativa sobre Medicamentos Innovadores» (IMI) pretende promover a Europa
como lugar más atractivo para la I+D de productos farmacéuticos, potenciando
así el acceso a medicamentos innovadores para los pacientes; la iniciativa Clean
Sky en materia de aeronáutica y transporte aéreo aspira a desarrollar
aeronaves respetuosas con el medio ambiente y con una buena relación coste-eficiencia;
y la iniciativa «Pilas de Combustible e Hidrógeno» (FCH) tiene por objeto
acelerar el desarrollo en Europa de las tecnologías de pilas de combustible y
del hidrógeno con objeto de hacer posible su desarrollo comercial entre 2010 y
2020. Los programas ARTEMIS y ENIAC, que se ocupan de los sistemas informáticos
incorporados y la nanoelectrónica, apoyan actividades de investigación
multinacionales a gran escala. Además, se estableció un conjunto de APP que movilizó financiación
conjunta de los Estados miembros y la UE. El programa conjunto «Vida cotidiana
asistida por el entorno», que se centra en las tecnologías de la información y
la comunicación (TIC) y la innovación para las personas de mayor edad, ofreció
sus primeros resultados.

El Mecanismo de
Financiación de Riesgo Compartido, creado en virtud del 7PM, es un instrumento
financiero conjunto de la UE y del Banco Europeo de Inversiones (BEI) destinado
a grandes proyectos (empresas de mediana capitalización[4]
y grandes empresas, APP, infraestructuras de investigación, etc.), a imagen del
Instrumento piloto de Riesgo Compartido ejecutado conjuntamente por la UE y el
FEI consagrado a las PYME y las empresas pequeñas de mediana capitalización. El
Mecanismo apoya las inversiones en investigación, desarrollo e innovación
mediante préstamos o garantías.

El 7PM también contribuye al esfuerzo de
investigación de Europa reforzando los recursos humanos. El Consejo Europeo de
Investigación (CEI) aporta financiación teniendo como único criterio de
selección la excelencia científica. En el marco del subprograma «Personas» del
7PM, la financiación de puestos de investigación a través de las acciones Marie
Curie totalizó 854,9 millones EUR en pagos en 2013 (un 21 % más que en
2012).

Por otra parte, el Programa de Aprendizaje
Permanente (con un compromiso de gasto de 1 340 millones EUR en 2013)
contribuye a la iniciativa «Juventud en Movimiento» y a los objetivos
principales de la estrategia Europa 2020 (es decir, el aumento hasta el
40 % como mínimo de la proporción de la población de 30 a 34 años con
estudios superiores y la reducción de las tasas de abandono escolar hasta
situarlas por debajo del 10 %). Se han registrado algunos avances en el
logro de este objetivo de la estrategia Europa 2020, aunque otros indicadores
muestran que en los últimos años se han deteriorado la participación de los
adultos en el aprendizaje, la empleabilidad y la situación económica de los
jóvenes.

En relación con la prioridad de Desarrollo
Sostenible de Europa 2020, los programas financieros encuadrados en esta
línea presupuestaria contribuyeron a la iniciativa emblemática «Una Europa que
utilice eficazmente los recursos» con el fin de reducir las emisiones de gases
de efecto invernadero y garantizar el suministro energético (PIC-Energía
Inteligente para Europa y Programa Energético Europeo para la Recuperación), eliminar
los estrangulamientos más graves en el ámbito del transporte y descarbonizar el
sector del transporte (TEN-T y Marco Polo). Los programas espaciales Galileo y
Copernicus contribuyeron a la iniciativa emblemática «Una política industrial para
la era de la mundialización».

En el marco del PIC, el programa Energía
Inteligente para Europa contribuye al objetivo principal en materia de clima y
energía de Europa 2020 al tiempo que mejora la competitividad de la UE y las
cualificaciones de los trabajadores del sector de la energía.

El Programa Energético Europeo para la
Recuperación (PEER, cuyo volumen de pagos ascendió en 2013 a 201,6 millones
EUR) ha sido concebido para mejorar la fiabilidad del suministro de energía y
ayudar a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El PEER otorga importantes
subvenciones para proyectos de alto valor estratégico en tres áreas del sector
de la energía: conexiones de gas y electricidad (43 proyectos), energía eólica
marina (nueve proyectos) y captura y almacenamiento de carbono (seis
​​proyectos). Además, al amparo de este programa en 2011 se creó un
instrumento financiero (Fondo Europeo de Eficiencia Energética) mediante la
reasignación de 146 millones EUR del programa para facilitar el acceso a
financiación en el sector de la eficiencia energética.

El programa de la Red Transeuropea de
Transporte (RTE-T) ha contribuido a «acelerar la ejecución de proyectos
estratégicos de alto valor añadido europeo para hacer frente a los problemas
críticos, en particular, las secciones transfronterizas y los nodos
intermodales (ciudades, puertos, plataformas logísticas)»[5]. Con un volumen de pagos de 759,3
millones EUR en 2013, el TEN-T tiene como objetivo completar sus 30 proyectos o
ejes prioritarios, que facilitan la movilidad de mercancías y pasajeros.

El programa Marco Polo II (cuyo volumen de
pagos ascendió a 17,5 millones EUR en 2013) tiene como objetivo reducir el
crecimiento anual esperado del transporte internacional de mercancías por
carretera mediante la financiación de los costes vinculados a la transferencia
modal del transporte por carretera a otros modos de transporte.

Por último, en virtud de la iniciativa
emblemática de la estrategia Europa 2020 «Una política industrial para la era
de la mundialización», la Comisión trabaja en el desarrollo de «una política
espacial efectiva que facilite los medios de abordar algunos de los retos
mundiales clave y, en particular, la puesta en funcionamiento de Galileo y
GMES»[6],
financiando los sistemas de la UE de navegación por satélite y observación de
la Tierra (GALILEO, GMES-COPERNICUS). La cuota de mercado de la UE en el
mercado mundial descendente de los sistemas mundiales de navegación por
satélite ha aumentado de manera constante desde el año 2010 y ha pasado del
24 % al 30 %. Parece probable que se alcance el objetivo previsto
para 2020 (33 %). En general, la industria europea de fabricación y
lanzamiento de ingenios espaciales ha obtenido buenos resultados en los
mercados mundiales en los últimos años, registrando una cuota creciente en el
mercado de satélites y una cuota estable de alrededor del 50 % por lo que
se refiere a los lanzamientos comerciales.

Rendimiento de los programas

7PM, programas de aprendizaje
permanente y PIC: contribuir al Crecimiento
Inteligente

En el marco del 7PM, para el periodo
2007-2013 se decidió ofrecer financiación a 130 007 solicitantes por una
contribución financiera solicitada total de la UE de 41 260 millones EUR. El
98 % de los proyectos finalizados alcanzaron sus objetivos iniciales y,
por término medio, cada proyecto finalizado produce 5,7 publicaciones. Los
cerca de 6 000 proyectos finalizados se tradujeron en conjunto en 1 261
derechos de propiedad intelectual.

En el 7PM se prestó especial atención a la
participación de la industria y las PYME, velando por que la investigación
respondiese a las necesidades de las empresas y que sus resultados llegasen a
comercializarse. La participación de este sector en proyectos de investigación
colaborativa fue particularmente alta en los ámbitos de la energía y el
transporte, con tasas de financiación cercanas al 50 % en cada área. En la
investigación colaborativa, el porcentaje de proyectos que generaron
solicitudes de patentes u otros tipos de propiedad intelectual superó las metas
fijadas (con la excepción de los ámbitos de la alimentación, la
agricultura/pesca y la biotecnología). En el 7PM, las PYME han estado
especialmente activas en el programa específico «Cooperación» (16 492 PYME
participantes que recibieron 4 700 millones EUR de contribución financiera)
y en el programa específico «Capacidades» (6 502 PYME participantes que
recibieron 1 300 millones EUR de contribución financiera de la UE). En
conjunto, se asignó a las PYME el 17 % del presupuesto del programa
específico «Cooperación», superando el objetivo del 15 %.

Las APP establecidas en el marco del 7PM
produjeron notables efectos multiplicadores. En el caso de la IMI, la
contribución de la UE de 1 000 millones EUR se equiparó con contribuciones
esencialmente en especie por valor, como mínimo, de otros 1 000 millones
EUR procedentes de miembros de la Federación Europea de Asociaciones de la
Industria Farmacéutica (EFPIA). Al presupuesto de 1 600 millones EUR de la
iniciativa tecnológica conjunta «Clean Sky» contribuyeron a partes iguales la
Comisión (en efectivo) y la industria aeronáutica (en especie). En el caso de
la FCH, una contribución de la UE por importe de 470 millones EUR recibió una
contrapartida idéntica del sector privado y otros participantes. La UE y los
Estados miembros implicados también comprometieron más de 1 547 millones
EUR a las APP ARTEMIS y ENIAC; además, iniciativas privadas de I+D añadieron
más de 2 529 millones EUR en el periodo 2008-2013.

Estas APP han sido evaluadas positivamente
en términos de operaciones y logros. La segunda evaluación intermedia de la
IMI, por ejemplo, concluyó que esta había demostrado la viabilidad de las APP
de gran envergadura en las que participen varios operadores en actividades de
investigación y desarrollo en el ámbito biomédico y que ahora era considerada
en términos generales la principal APP en materia de asistencia sanitaria. La
segunda evaluación intermedia de 2013 de la FCH concluyó que esta había
establecido una estructura de gobernanza adecuada, creado un diálogo eficiente
entre la industria y la investigación en torno a una agenda estratégica común y
que la había llevado a cabo con éxito. Las evaluaciones intermedias de ARTEMIS y
ENIAC también llegaron a la conclusión de que su pertinencia, la calidad de sus
proyectos y su eficiencia siguen siendo elevadas. No obstante, la evaluación
recomendaba que los programas se centrasen más claramente en una estrategia
europea de componentes y sistemas electrónicos y que era necesario un mayor
esfuerzo para fomentar la coherencia y la coordinación entre los distintos
proyectos y dentro de los mismos, mejorar su gestión, y garantizar el impacto y
éxito de los proyectos. Estas recomendaciones fueron tenidas en cuenta en la
preparación del programa de seguimiento.

El programa conjunto «Vida cotidiana
asistida por el entorno» creó una masa crítica de actividades de
investigación e innovación con más de 120 proyectos en marcha, movilizando en
total más de 650 millones EUR[7]. También
logró atraer una fuerte participación industrial, con una destacada implicación
de PYME (más del 40 %). La evaluación del programa realizada en 2013
concluyó que existen pruebas alentadoras del potencial de mercado de los
productos y servicios derivados de los proyectos. Las principales
recomendaciones de l, tales como la mejora de los indicadores, la supervisión
para una mejor evaluación del impacto y la mejora de la alineación del
instrumento sucesor con otras iniciativas pertinentes, se introducirán en la
propuesta para el programa sucesor.

La segunda evaluación
intermedia constató que el Mecanismo de Financiación de Riesgo Compartido
(MFRC) en el marco del 7PM hizo posible un incremento sustancial de las
inversiones de las empresas en proyectos de innovación y en I+D. Se han llevado
a cabo inversiones privadas adicionales en investigación e innovación (p. ej.,
efecto multiplicador por importe de 34 100 millones EUR, por encima de los
30 000 millones EUR previstos. El Mecanismo ha demostrado su atractivo
para las empresas de investigación, desarrollo e innovación y ha alcanzado o
superado sus volúmenes previstos, mejorado su cobertura geográfica y permitido
al BEI aumentar su capacidad para dar préstamos que conllevan un mayor riesgo. La
evaluación formuló varias recomendaciones, entre ellas, una mejor selección de
las empresas de capitalización media innovadoras con productos de financiación
específicos, el fortalecimiento de la actividad de consultoría piloto y el
sistema de gobierno. En cuanto a las empresas de capitalización media, la
Comisión respondió prestando una mayor atención tanto en las pequeñas empresas
de capitalización media como en las grandes en los instrumentos de financiación
de Horizonte 2020. La actividad de consultoría piloto también se está incrementando
considerablemente en el marco de Horizonte 2020 y se está reforzando el sistema
de gobernanza.

Desde 2007, el Consejo Europeo de Investigación ha financiado a más de 4 300
investigadores de 64 nacionalidades y sus equipos, que han trabajado en casi
600 instituciones de acogida en 29 países de la UE y países asociados en el
marco del 7PM. El CEI cuenta con ocho premios Nobel y tres medallas Fields
entre los investigadores que gozan de subvención. Un total de 134 becarios del
CEI han recibido otros premios y distinciones de prestigio a escala
internacional. Entre 2008 y 2013 se publicaron en revistas científicas de alto
impacto sujetas a revisión inter pares más de 20 000 artículos en los que
se reconoce la financiación del CEI. Tras un análisis detallado se ha
constatado que en torno al 10 % de los artículos que reconocen la financiación
del CEI se encuentra entre los más influyentes del mundo (el 1 % entre los
más citados), frente a menos del 1 % para todos los artículos de la UE. Cada
beneficiario de una beca del CEI emplea por término medio a otros seis
investigadores, contribuyendo de esta forma a formar una nueva generación de
excelentes investigadores. Estos datos confirman la alta consideración que
merece la calidad científica de los resultados de este programa y su gran valor
añadido en comparación con lo producido por sus homólogos.

Tal como estaba previsto, desde
el año 2007 las acciones Marie Skłodowska-Curie han ofrecido apoyo
mediante becas y otras medidas a cerca de 50 000 investigadores (de ellos
10 000 candidatos doctores) de 136 nacionalidades diferentes que trabajan
en más de 81 países. Los indicadores de impacto confirman la tendencia al alza
específica en el número de investigadores que trabajan en la UE. Más del
50 % de los proyectos financiados guardan una relación directa con los
grandes retos sociales definidos en la estrategia Europa 2020 (p. ej., el
cambio climático). Todos los indicadores muestran el progreso en la consecución
de los objetivos del programa y todos, excepto uno (la participación de la
mujer), habían alcanzado o superado el objetivo fijado. Una evaluación
intermedia confirmó el alto valor añadido de las acciones Marie Skłodowska-Curie
en la creación de redes internacionales entre el ámbito de la investigación, el
mundo académico y las empresas, brindando a los investigadores beneficiarios un
mejor desarrollo de su carrera y aumentando así el volumen, el alcance y la
excelencia de la investigación[8]. De
hecho, en 2013, dos años después de haber recibido sus becas, se estimó que el
95 % de los becarios habían conseguido un puesto de trabajo, lo cual
supone la superación del objetivo, y los becarios participantes señalaron
mejoras en sus carreras. El programa no solo era atractivo para las
universidades de primer rango, sino también para los líderes en innovación del
sector privado.

La participación en las
actividades de movilidad individual en el marco del Programa de Aprendizaje
Permanente está en consonancia con los objetivos o los supera, a excepción
del subprograma para estudiantes adultos (Grundtvig). El subprograma Erasmus,
que promueve la movilidad y la cooperación entre instituciones de educación
superior, alcanzó su meta de tres millones de estudiantes en el año académico
2012/2013, con más de 250 000 estudiantes (un incremento del 9 %),
incluidas más de 48 000 colocaciones en empresas (+18 %), tan solo en
2013. Esto representa el 5 % del total anual de graduados europeos. Desde
el punto de vista cualitativo, el 97 % de los antiguos estudiantes Erasmus
considera que el hecho de haber estudiado en el extranjero supone una ventaja
en el mercado laboral. En 2013, la cooperación internacional con países no
pertenecientes a la UE en el marco del programa Erasmus Mundus ha contribuido a
que los sistemas de educación y de investigación de la UE sean más atractivos
en todo el mundo. De las 100 universidades de la UE mejor colocadas en la
clasificación de Shangai, 96 (por encima del objetivo de 93) participaron en
programas conjuntos de Erasmus Mundus. Sin embargo, la participación global en
el periodo 2009-2013 está por debajo de los objetivos previstos, en parte
debido a la reducción gradual de los programas con los Estados Unidos y Canadá
como consecuencia de la crisis económica.

La evaluación final del PIC constató que el
programa se ha convertido en un vehículo esencial para promover la innovación,
especialmente concebida como un proceso relativamente abierto que trascienda
del desarrollo tecnológico para pasar a una perspectiva más equilibrada que
acompase la evolución en el sector servicios con la registrada en la
fabricación y esté relacionada tanto en los procesos y los modelos
empresariales como en los productos. La actual crisis económica ha subrayado la
importancia de los objetivos centrales del PIC y la permanente relevancia de
muchas de las cuestiones para las que el PIC había sido concebido, lo que hace
aún más urgente basarse en ideas que hayan demostrado su validez y eficiencia,
como los instrumentos financieros.

La demanda de instrumentos financieros del PIC
ha sido elevada desde el inicio del programa y se ha consumido en su totalidad
el presupuesto asignado. En septiembre de 2013, el mecanismo de garantía para
las PYME («SMEG») otorgó préstamos a 275 000 empresas, y 340 PYME habían
utilizado el Mecanismo para las PYME innovadoras y de rápido crecimiento
(«MIC»). Parece probable que se supere el número especificado de beneficiarios
y que se cumpla el objetivo de facilitar el acceso a la financiación para la
puesta en marcha y el crecimiento de las PYME. El MIC y las ventanas de
préstamos y microcréditos del SMEG se consideran pertinentes para las
necesidades de las PYME europeas, ya que satisfacen una demanda de financiación
que de otro modo no se habría cubierto y contribuyen a la puesta en marcha y al
crecimiento de las PYME. Estos mecanismos ejercen un poderoso efecto de
apalancamiento. Para el SMEG, 1 EUR del presupuesto de la Unión se convirtió en
32 EUR de financiación y para el MIC, 1 EUR resultó en 6,7 EUR de inversiones
de capital.

CIP-IEE, PEER, RTE-T y Marco Polo: Contribución al crecimiento sostenible (Una Europa que utilice eficazmente los
recursos)

En el marco
del PIC a través del programa «Energía Inteligente para Europa»
(PIC-EIE) también se puso en marcha un notable efecto multiplicador. En 2013 los proyectos EIE que aspiraban
a lograr un impacto a corto plazo recibieron 42 millones EUR del programa. Como
consecuencia de ello, cada año se ahorrarán 165 000 toneladas de
combustibles fósiles, además de 500 000 toneladas de CO2, y se generarán
casi 500 millones EUR de inversiones. Este efecto multiplicador confirma los
resultados de la evaluación final de EIE, que concluyó que el programa era
relevante y útil, que respondía a las necesidades, problemas y barreras
cambiantes en materia de energías sostenibles en Europa y que, en términos
generales, sus actividades eran de buena calidad. La evaluación concluyó que el
programa era un instrumento útil y que debía continuar.

La Iniciativa BUILD UP Skills
(reforzar las cualificaciones) – Cualificaciones en materia de
energía para los obreros de la construcción

Gracias a la
iniciativa BUILD UP Skills, apoyada por el programa PIC «Energía Inteligente
para Europa», 30 equipos nacionales de proyectos (UE 28 + Noruega y la antigua
República Yugoslava de Macedonia) aunaron a más de 1 600 organizaciones de
toda Europa para definir estrategias destinadas a la formación de los obreros
de la construcción. Según los resultados iniciales, más de 3 millones de
profesionales de Europa requerirían mejorar sus calificaciones en materia de
energías renovables o eficiencia energética con el fin de alcanzar los
objetivos 20-20-20 de la UE en el ámbito de la energía. Cada uno de los
proyectos nacionales identificó los principales obstáculos que se presentan a
la formación de la mano de obra y las medidas más importantes para superarlos. Se
acaba de iniciar la segunda fase con el fin de contribuir a la puesta en marcha
o la mejora de programas de formación en 21 países[9].

En 2013, finalizó una serie importante de proyectos, esencialmente
de gas y electricidad, en el marco del «Programa Energético Europeo para la
Recuperación» (PEER). La financiación por el PEER de las
interconexiones de gas y electricidad ha contribuido a la integración del
mercado interior del gas y la electricidad, pues se han incrementado las
capacidades de interconexión. El programa es de gran relevancia, ya que el
Consejo Europeo de marzo de 2014 hizo un llamamiento en pro de una nueva mejora
de las interconexiones con las zonas más remotas o menos conectadas del mercado
único[10].
El PEER contribuyó a los primeros parques eólicos marinos instalados en aguas
profundas. La ejecución del programa tuvo que hacer frente a retos debidos a la
complejidad de las tecnologías utilizadas (especialmente la integración de la
energía eólica marina en la red y la captura y almacenamiento de carbono), la
falta de apoyo de la opinión pública, las cuestiones relativas a la
contratación pública y el acceso a financiación a largo plazo. El subprograma
de captura y almacenamiento de carbono presenta grandes incertidumbres que
pueden socavar su ejecución con éxito. Al redactar el nuevo Reglamento relativo
a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas, la
Comisión tomó en consideración las lecciones aprendidas de la ejecución del
PEER.

La evaluación intermedia del Fondo Europeo
de Eficiencia Energética (el instrumento financiero en el marco del PEER) detectó
que el instrumento añadió valor al proporcionar financiación a largo plazo,
promover inversiones de calidad y basadas en el mercado y fomentar una mejor
comprensión de la dinámica del mercado de la energía eficiente[11].
También tiene un importante efecto multiplicador: por cada 100 EUR de
financiación de la UE, otros inversores aportan más de 110 EUR.

El objetivo intermedio de la RTE-T
para 2013 de poner en funcionamiento siete proyectos prioritarios se ha
cumplido en gran medida. Además de cinco proyectos prioritarios ya en
funcionamiento, en 2013, el ferrocarril de alta velocidad del eje
París-Bruselas-Colonia-Ámsterdam-Londres entró en pleno funcionamiento y se
lograron avances significativos en el proyecto restante, el eje ferroviario
Berlín-Verona/Milán-Bolonia-Nápoles-Mesina-Palermo.

Finalización del Proyecto
Prioritario nº 2 de la RTE-T

El
Eje Prioritario nº 2 es el primer proyecto de trenes de pasajeros de alta
velocidad transfronterizos de Europa, que une las principales ciudades de
Francia, Bélgica, Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido. La red
«París-Bruselas-Colonia-Ámsterdam-Londres» ofrece una reducción sustancial de
la duración de los trayectos entre los cinco países, por lo que brinda a los
pasajeros una alternativa real al transporte aéreo y por carretera. También
permite mejorar las conexiones entre algunos de los aeropuertos más importantes
de Europa: Bruselas, Frankfurt, Colonia/Bonn, París-Charles de Gaulle y
Ámsterdam-Schiphol. La red se ha completado sin crear problemas financieros ni
medioambientales de importancia. La línea de alta velocidad ha mejorado
drásticamente la conexión entre el Reino Unido y el territorio continental
europeo y reducido significativamente la duración de los trayectos entre las
ciudades de la zona más densamente poblada de Europa. Asimismo contribuye a la
promoción de los viajes intermodales (ferrocarril y avión), ayudando así a la
consecución de los objetivos de la política de transportes de la UE[12].

En cambio, aunque ha logrado una
transferencia significativa hacia otros modos de transporte expresada en miles
de millones de toneladas-kilómetro, la eficiencia y la asimilación del programa
Marco Polo II no han sido plenamente satisfactorias. Marco Polo I alcanzó el 46 %
de la transferencia prevista[13] y,
aunque los proyectos Marco Polo II siguen en marcha, es probable que sus
resultados definitivos sigan una tónica similar. Muchas son las razones para
ello, entre las que se encuentra el diseño específico del programa y las
difíciles circunstancias del mercado. El programa se concibió de tal forma que
se protegieran las finanzas públicas y, por lo tanto, las propias empresas
europeas tenían que asumir los principales riesgos operativos de las
inversiones. Además, las empresas consideraron que el programa era
excesivamente complejo. Por otra parte, dado que las soluciones multimodales de
transporte suelen llevar asociados mayores riesgos y exigen inversiones más
elevadas que el mero transporte por carretera, el programa resultó ser
especialmente sensible a los efectos de la crisis económica y el consiguiente
descenso de los volúmenes transportados. No obstante, habida cuenta de que los
pagos se efectúan en función de los resultados obtenidos, el programa sigue
representando un uso eficiente del dinero público, ya que se estima que por
cada euro invertido (resultado final de Marco Polo I) se obtienen 13 EUR de
beneficios ambientales. Sin embargo, haciendo balance y habida cuenta de los
resultados alcanzados por el programa y la evolución del contexto político en
materia de transporte, este enfoque con respecto a la financiación de la UE
para los servicios de transporte de mercancías se suprimirá.

Galileo y GMES-Copernicus: Contribuir al crecimiento sostenible: «Una
política industrial para la era de la mundialización»

Contribuyendo a la iniciativa emblemática «Una
política industrial para la era de la mundialización», en 2013 el Sistema
Europeo de navegación por Satélite Galileo y el Sistema Europeo de Observación
de la Tierra GMES-Copernicus avanzaron desde la fase de desarrollo a la
operativa. Se trata de un gran paso, ya que proporcionará a la UE la
infraestructura estratégica para explotar el enorme potencial económico
estimado de servicios y aplicaciones descendentes.

Los cuatro satélites de Galileo alcanzaron
su primer posicionamiento autónomo. Se desplegaron varias estaciones terrestres
por todo el mundo. La fase de validación de Galileo finalizó con éxito en 2013.
Si bien el segmento terrestre de Galileo continuó su desarrollo de la forma
prevista, surgieron dificultades en la fabricación de los satélites. El
constructor privado tuvo dificultades técnicas y hubo que posponer los dos
lanzamientos previstos en 2013 (es decir, un total de cuatro satélites). Ello
apunta a la importancia de que todas las partes implicadas lleven a cabo una
correcta gestión de riesgos y estén mejor gestionados. Se está reajustando el
calendario de los futuros lanzamientos a medida que se van solucionando los
distintos problemas técnicos.

En cuanto a GMES-Copernicus, dos de sus
seis servicios entraron en pleno funcionamiento para la vigilancia terrestre
(gestión de emergencias y vigilancia terrestre). Los datos correspondientes a
los servicios de emergencias y vigilancia terrestre están disponibles ahora con
carácter gratuito para los usuarios de GMES. Una evaluación intermedia
realizada en 2013 que analizaba las operaciones iniciales del GMES (GIO)
determinó que, aunque solo se pudieron desarrollar dos servicios debido a las
limitaciones presupuestarias, GIO parece constituir un mecanismo eficaz para
desarrollar servicios plenamente operativos[14],
ya que GMES demostró aportar valor añadido de la UE al obtener resultados que
no era posible lograr a una escala meramente nacional.

En 2013, GMES prestó
valiosos servicios a los equipos de rescate que intervinieron en las
inundaciones ocurridas en Alemania, la República Checa y Hungría, así como en
los incendios forestales de Portugal.

Aspectos operativos del rendimiento

Se han analizado distintos aspectos de la
ejecución de los programas del 7PM.

Dos evaluaciones pusieron de manifiesto los
beneficios de confiar a agencias la ejecución del 7PM: la evaluación del
funcionamiento de la Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación
(ERCEA) estimó que el ahorro que suponía la delegación de tareas a la ERCEA fue
de 45 millones EUR para el periodo 2009-2012. La evaluación de la Agencia
Ejecutiva de Investigación confirmó un volumen de ahorro del orden de 106,4
millones EUR durante el periodo 2009-2012.

Por otra parte, el Tribunal de Cuentas
Europeo realizó una auditoría de rendimiento en la que evaluaba si la Comisión
garantizaba una ejecución eficaz del 7PM[15].
El Tribunal concluyó que la Comisión ha adoptado una serie de medidas para
simplificar las normas, pero que se podría hacer más y que algunos aspectos de
la ejecución del 7PM se vieron afectados por la falta de coherencia. Se
comprobó que la atención se ha centrado sobre todo en garantizar la correcta
ejecución de los gastos y no tanto en la eficiencia. También se observó que los
procedimientos deben agilizarse, y aunque el plazo de concesión (es decir, para
firmar contratos) está disminuyendo, han existido diferencias entre los
servicios durante los primeros cinco años del 7PM. Las recomendaciones del
Tribunal fueron aceptadas por la Comisión y la mayoría de ellas se han tenido
en cuenta a la hora de preparar el sucesor del 7PM. Así, por ejemplo, con el
fin de llevar a cabo una aplicación coherente del 7PM y contribuir a coordinar
y aplicar la iniciativa Horizonte 2020, se ha creado un centro de apoyo común
cuyo objetivo es ofrecer servicios de gran calidad en materia de asistencia
jurídica, auditoría ex post, sistemas y operaciones de IT, procesos
empresariales, información de programas y datos a todas las DG de
investigación, agencias ejecutivas y empresas comunes que ejecutan la
iniciativa Horizonte 2020. Se ha utilizado una muestra representativa común de
los controles ex post que engloba todos los componentes del 7PM.

2.1.2. COHESIÓN PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO (línea presupuestaria 1B)

Objetivos del programa y la estrategia Europa 2020

El programa «Cohesión para el crecimiento y
el empleo» abarca los Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión (FC).
Con una dotación de 349 000 millones EUR, la política de cohesión
representa el 36 % del presupuesto de la Unión durante el periodo
2007-2013 y constituye uno de los instrumentos de financiación más visibles de
la UE diseñados para hacer una contribución significativa al empleo y al
crecimiento en Europa. Con más de 270 000 millones EUR, el FC supone casi
el 80 % del presupuesto total en el marco de esta línea presupuestaria,
mientras que la asignación del FSE es aproximadamente de 75 000 millones
EUR.

Estos tres fondos son objeto de gestión
compartida, se llevan a cabo a través de programas gestionados a escala
nacional o regional y contribuyen a alcanzar los objetivos de la estrategia
Europa 2020.

La intervención del FEDER tiene como
principal objetivo mejorar la eficiencia de las empresas, ayudándoles a
invertir en nuevos equipos y maquinaria o a desarrollar nuevos productos.
En numerosas regiones de la UE, el FEDER se ha utilizado para fomentar el uso
de las TIC en las PYME, con objeto de favorecer la utilización de tecnologías
digitales para el acceso a los servicios públicos y apoyar las inversiones en
infraestructuras de banda ancha con el fin de mejorar el acceso a Internet o de
prestarlo, allí donde no existiera previamente.

Además, el FEDER y el Fondo de Cohesión
siguieron ofreciendo apoyo a los principales ámbitos de inversión, tales como
el desarrollo de infraestructuras en los sectores del transporte y el medio
ambiente o la mejora de la eficiencia en los ámbito de la energía y los
recursos.

La integración del mercado laboral es uno
de los principales ámbitos de intervención del FSE. Los Estados miembros
se han apoyado en él en apoyo de las política activas del mercado laboral. En
la EU-12, en la que los presupuestos asignados a dichas políticas son escasos
(menos del 0,5 % del PIB), el gasto del FSE al respecto representa más de
la mitad de los recursos financieros consagrados a estas políticas (54,1 %
en el periodo 2007-2010).

Muchos Estados miembros también centraron
sus actividades financiadas por el FSE en la creación de empresas por parte de
desempleados y personas pertenecientes a grupos desfavorecidos, así como en la
sostenibilidad y la calidad del trabajo de los empresarios autónomos y microempresarios.
Un total de 17 Estados miembros han incluido el fomento del espíritu
empresarial como prioridad en sus programas operativos en el periodo de
programación 2007-2013.

En consonancia con su compromiso de
destinar el apoyo de los Fondos Estructurales a la iniciativa emblemática
«Plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social» de la estrategia
Europa 2020, la Comisión ha destinado el 20 % del FSE a la meta de reducir
la pobreza y la exclusión social al menos 20 millones de personas de aquí a
2020. Sin embargo, según lo confirmado por el balance de los progresos
realizados en la estrategia Europa 2020 elaborado por la Comisión, este
objetivo será difícil de cumplir, dado que el número de personas en riesgo de
pobreza y exclusión social en la UE (incluidas las personas en riesgo de
pobreza económica, que sufren privaciones materiales o que viven en hogares en
los que todos sus miembros están desempleados) pasó de 114 millones a 124
millones en 2012[16].

Rendimiento de los programas

De acuerdo con los informes nacionales
sobre la ejecución de los programas de la política de cohesión, los Fondos
Estructurales han sido una herramienta clave en la preservación del empleo y la
contención del desempleo.

Las intervenciones del FEDER
ayudaron a crear puestos de trabajo, principalmente a través del apoyo a la
investigación, la innovación y las PYME. Los datos estiman en 594 000
los nuevos puestos de trabajo creados entre 2007 y 2012. El mayor número de
nuevos empleos se creó en Alemania, Reino Unido, Hungría, España, Italia y
Polonia[17].
Se ha implementado una amplia gama de medidas del FEDER en toda la UE para
apoyar a las empresas y sus capacidades de innovación. Los resultados de la
evaluación sugieren que el apoyo a las empresas es la principal fuente de creación
de empleo entre todas las intervenciones cofinanciadas por el FEDER[18].
De acuerdo con los informes nacionales anuales de ejecución más recientes, casi
200 000 empresas, entre las cuales cerca de 80 000 son de
constitución reciente, habían recibido ayuda del FEDER a finales de 2012, con
unos 260 000 empleos creados en PYME[19].

Hasta finales de 2012, las inversiones
en el ámbito de las TIC en el marco del FEDER han permitido que 5 millones
de personas dispongan de acceso a la banda ancha, la mitad aproximadamente en
las regiones menos desarrolladas. Este progreso contribuirá a reducir la brecha
digital, que es aún relativamente importante en algunos países, especialmente
en la EU-12 y en los Estados miembros del sur de la EU-15.

Los Estados miembros señalan avances en la
ejecución de las inversiones en infraestructura del Fondo de Cohesión y del
FEDER, pero los resultados no alcanzan el objetivo en relación con la
mayoría de los proyectos de transporte y de infraestructura medioambiental,
especialmente para la EU-12.

Ejemplo de logros en
Estonia: Las mejoras en la red ferroviaria cofinanciadas por la UE llevaron a
una reducción del 31 % en la duración de los trayectos en parte de la red
hasta finales de 2012, con el objetivo de reducirla aún más, hasta un 45 %,
a finales de 2015[20].

En el sector del transporte,
aproximadamente 42 000 millones EUR se destinaron a infraestructuras
viales para el período 2007-2013 (incluida la RTE-T y las carreteras
nacionales, regionales y locales). Unos 23 000 millones EUR se consagraron
para la infraestructura ferroviaria (proyectos de la RTE-T). Gracias a una
elevada financiación se han logrado resultados notables, sobre todo en forma de
mejoras en las líneas ferroviarias existentes con más de 2 300 kilómetros
de líneas férreas que han sido reconstruidos o rehabilitados. También se han
reconstruido más de 30 000 km de carreteras. Sin embargo, la construcción
de nuevas líneas férreas está muy retrasada ​​con respecto a los países del Fondo de Cohesión, ya que por el
momento solo se han completado 59 km de los 253 previstos. Se han identificado
ciertas dificultades como un desarrollo deficiente de los proyectos, una
capacidad administrativa limitada, dificultades de ejecución y retrasos en
Polonia, y problemas de contratación en Rumanía y Eslovenia, así como largos
procedimientos de ordenación territorial en Eslovenia.

En el sector del medio
ambiente, en el que las asignaciones a los programas para el periodo 2007-2013
se aproximan a los 50 000 millones EUR, en muchos Estados miembros se han
experimentado retrasos en la ejecución de los proyectos, especialmente cuando
las inversiones se gestionan a escala municipal. Los problemas más comunes
están relacionados con la contratación pública, los procedimientos de
planificación y la escasa capacidad para gestionar proyectos, así como, en
algunos casos, la falta de cofinanciación debida a la actual crisis económica.
Las dificultades se han percibido sobre todo en Bulgaria, donde la tasa de
reembolso en el sector del agua solo alcanzó el 11 %, lo que significa que
los objetivos prácticamente no se alcanzarán, y en Rumanía. Para hacer frente a
estas deficiencias, la Comisión ha exigido reformas importantes desde el punto
de vista sectorial y organizativo, que fomenten el uso de todos los recursos de
asistencia técnica disponibles de las diversas instituciones financieras
internacionales.

Ejemplos
de logros:

Italia: Los proyectos
cofinanciados por el FEDER se tradujeron en un mejor tratamiento de las aguas
residuales para más de un millón de personas, alrededor del 13 % de la
población total de las regiones de convergencia, y casi el 40 % de la de
Sicilia y Basilicata, donde se llevó a cabo la mayor parte de la inversión.

Malta: La Planta Sur de
Tratamiento de Aguas Residuales construida con la ayuda de los fondos de la UE,
que es capaz de tratar el 80 % de las aguas residuales generadas en la
isla, permitió que el estado de las aguas costeras en el sur del país se
elevara de la Clase 3 a la Clase 1 y que Malta se convirtiera en el primer país
mediterráneo en tratar todas las aguas residuales antes de su vertido al mar.

En el sector de la energía, en el
que se llevaron a cabo asignaciones del FEDER y del Fondo de Cohesión por
importe aproximado de 4 500 millones EUR durante el período 2007-2013, para
proyectos en materia de energías renovables (eólica, solar, biomasa,
hidroeléctrica y geotérmica), la capacidad adicional para producir electricidad
a partir de renovables ya se había incrementado en 2 400 MW a finales
de 2012. Además, se han previsto inversiones en eficiencia energética por
importe de unos 6 000 millones EUR en bloques de viviendas y edificios
públicos y a finales de 2015 se deberá disponer de datos relativos a la
evaluación de su eficiencia.

Ejemplo
de logros en Austria: Los proyectos subvencionados llevaron a un aumento de la
capacidad de producción de 55 plantas en 89 MW, un 20 %, lo que resulta en
una reducción potencial de las emisiones de gases de efecto invernadero
equivalentes al CO2 producido por unos 33 000 coches.

El FEDER también ofrece inversiones en infraestructura
social en ámbitos tales como educación, sanidad, cuidado de niños y
vivienda, que completan las medidas «intangibles» financiadas por el FSE. En
los nuevos Estados miembros, la inversión en infraestructura social del FEDER
es, en muchos casos, el único recurso para la modernización y la reforma de los
servicios públicos, mientras que en la EU-15 constituye, generalmente, un
recurso adicional.

Una gran parte de las inversiones del
FSE para el período 2007-2013 tienen por objeto promover el acceso al
empleo (cerca de 23 000 millones EUR se han asignado a este objetivo). Las
conclusiones[21] que se derivan de las
evaluaciones disponibles demuestran que las intervenciones del FSE llevan
asociadas significativas diferencias netas en términos de empleo y desempleo. Se
constató, por ejemplo, que las personas beneficiarias de las intervenciones del
FSE tienen más posibilidades de encontrar un puesto de trabajo que los grupos
de control, lo que tiende a demostrar que los efectos son más pronunciados para
los grupos más desfavorecidos. Los informes nacionales de aplicación indican
que 2,4 millones de personas que han participado en operaciones financiadas por
el FSE han encontrado un puesto de trabajo en un plazo de seis meses. Se
calcula que, en total, a finales de diciembre de 2012, más de 5,7 millones de
puestos de trabajo están relacionados con el apoyo del FSE. Una serie de
estudios indican que las intervenciones del FSE en materia de acceso al empleo
han producido resultados «intangibles», por ejemplo en la búsqueda de empleo y
una mayor motivación para incorporarse al mercado de trabajo.

El informe final de la Red de Evaluación de
Expertos del FSE sobre los logros del FSE 2007-2013 revela que, en algunos
Estados miembros, también se han conseguido resultados significativos
relacionados con la creación de nuevas empresas y el alta de nuevos
trabajadores autónomos (casi 550 000). En el ámbito centrado en
específicamente una mayor adaptabilidad, se ha registrado la
participación de más de 13,1 millones de personas, de las que los empleados
representan el grupo más importante (8,5 millones); casi 847 000 de ellos
son trabajadores por cuenta propia, lo que demuestra la importancia de la ayuda
del FSE para las empresas de nueva creación dentro del ámbito de la política de
adaptabilidad en el que se han previsto unos 13 000 millones EUR para
aumentar la adaptabilidad de los trabajadores, las empresas y los emprendedores
en el periodo 2007-2013.

En la mayoría de los Estados miembros, los jóvenes
se benefician en mayor proporción de las ayudas del FSE: representan más del
30 % de los participantes en iniciativas financiadas por el FSE, más del
50 % en Alemania y cerca del 40 % en Hungría, Francia y Dinamarca.
Por el contrario, el porcentaje es del 15 % o menos en Suecia, Portugal y
Chipre, lo que refleja las decisiones políticas nacionales.

Las evaluaciones señalan que los
beneficiarios del FSE valoraban el servicio o apoyo que habían recibido, y
existen pruebas de que las intervenciones del FSE en apoyo de los recursos
humanos para hacer frente a los despidos en las empresas o, de manera más
general, a la reducción de personal, han ayudado a estabilizar los niveles de
empleo en estas entidades. Sin embargo, a pesar de una importante inversión en
la mejora de las cualificaciones y la provisión de cualificaciones a los
empleados actuales, no hay pruebas de los efectos de ello en la productividad
dentro de cada empresa ni del beneficio para los ingresos y la movilidad
laboral de los trabajadores.

Las intervenciones del FSE han respaldado
también las políticas de inclusión social (con la introducción de
estrategias de inclusión activa, enfoques de inversión social y un uso más
eficiente y eficaz de los presupuestos sociales) con el fin de ayudar a los
grupos con menos facilidad de acceso al mercado de trabajo (por ejemplo, los
jóvenes, los padres o madres solteros, los inmigrantes y las personas mayores).
El FSE ha financiado también el desarrollo de servicios sociales con el
propósito de mejorar su calidad y su accesibilidad por parte de los grupos
desfavorecidos; por ejemplo, en Letonia, Rumanía y España. Durante el período
2007-2013, se consagraron unos 13 000 millones EUR procedentes del FSE a
la inclusión social de las personas desfavorecidas. Aunque la mayoría de los
informes por país de la Red de Evaluación de Expertos del FSE señalaron que, en
el ámbito de la inclusión social, la eficiencia de la financiación de la UE
presentaba el peor rendimiento, las cifras de acceso al empleo vinculadas a las
intervenciones en favor de la inclusión social son significativas, pues superan
los 164 000 (principalmente en España). Es este un ámbito de la
financiación de la UE en que resulta especialmente difícil cuantificar en qué
medida las intervenciones financiadas contribuye a la consecución de los
objetivos políticos generales. La educación y la inclusión social son sobre
todo competencia nacional y todos los Estados miembros no conceden la misma
prioridad a las inversiones en este ámbito, lo que hace más difícil medir el
valor añadido de la intervención de la UE.

En general, todavía se espera que los
programas de la política de cohesión 2007-2013 consigan crear empleo y
crecimiento inteligente, sostenible e integrador para finales de 2015. En
cuanto a los demás programas del anterior MFP, aún está pendiente la evaluación
ex post de rendimiento, que debe concluir antes de que finalice 2015.
Solo entonces será posible tener una perspectiva más clara de las aportaciones
realizadas por el programa a sus objetivos generales.

Aspectos operativos del rendimiento

Desde el comienzo de la recesión económica,
la Comisión ha tomado una serie de medidas para acelerar la aplicación de la
política de cohesión con el fin de garantizar una movilización total de los
recursos para apoyar los esfuerzos de recuperación de los Estados miembros y las
regiones, así como con el fin de alinear las intervenciones cofinanciadas de la
UE con los objetivos de la estrategia Europa 2020. En los
últimos años se han realizado dos tipos importantes de modificación de los
planes de programación originales: la reprogramación temática y las reducciones
específicas en los requisitos nacionales de cofinanciación.

Más de 45 000 millones EUR —el
13 % del total de los fondos— se reprogramaron de un área temática
a otra a finales de mayo de 2013 para atender las necesidades más apremiantes y
reforzar determinadas intervenciones. En cuanto a los objetivos de inversión,
los cambios han dado lugar a aumentos en materia de innovación e I+D, apoyo
genérico a las empresas, energía sostenible, infraestructura social, carreteras
y mercado laboral, incluido el empleo juvenil. Estos cambios son coherentes con
la estrategia Europa 2020 y responden a la necesidad de prestar una mayor
atención a estos temas por parte de los instrumentos financieros de la UE.

Además, la Comisión aprobó reducciones
de los requisitos nacionales de cofinanciación para algunos Estados
miembros (ES, GR , IE , IT, LT y PT y, en menor medida, BE, FR y UK) en
2011-2012. Ello redujo el requisito nacional de gasto público de 143 000
millones a 118 000 millones EUR, es decir, una reducción del 18 %,
que se hizo en reconocimiento de que los presupuestos nacionales estaban
sometidos a presión y que, al aliviar la carga sobre las finanzas nacionales,
las inversiones ya iniciadas podrían completarse sustancialmente.

Con el fin de aumentar aún más el valor
añadido de la financiación de la UE y demostrar unos resultados más visibles,
la Comisión también ha trabajado para promover y facilitar el uso integrado
de las inversiones del FSE y del FEDER. Varios Estados miembros ya han
decidido aplicar el enfoque integrado en las áreas clave de inclusión social,
como la transición de una asistencia institucional a la comunitaria para los
niños, y también la integración de comunidades marginadas, como los gitanos.

Por otro lado, la Comisión ha llevado a
cabo el seguimiento de las principales recomendaciones de cuatro informes
temáticos especiales del Tribunal de Cuentas Europeo relativas a los ámbitos de
intervención de los programas del FEDER y el Fondo de Cohesión, a saber, la
eficiencia energética, los proyectos de infraestructuras de gestión de residuos
municipales, la regeneración de antiguas zonas industriales y militares y la
red de carreteras[22]. Los cuatro informes llegaron a la conclusión de que se han
alcanzado los resultados y de que los proyectos se llevaron a cabo según lo
previsto, aunque con algunos retrasos y sobrecostes. En sus recomendaciones, el
Tribunal señala, asimismo, que es necesario tener en cuenta en mayor medida la
eficacia, eficiencia y aspectos económicos de los proyectos para determinar las
prioridades de inversión, analizar más detenidamente las necesidades para la
selección de proyectos y establecer unos indicadores de rendimiento transparentes
y de mejor calidad. El marco legislativo 2014-2020 permite a la Comisión
aplicar algunas de las recomendaciones clave del Tribunal, a saber: adoptar un
enfoque más orientado hacia los resultados de los programas cofinanciados;
vincular las acciones clave del marco estratégico común y las recomendaciones
específicas por país en el marco del Semestre Europeo; establecer acuerdos de
asociación con los Estados miembros que incluyan un análisis de las
disparidades y las necesidades de desarrollo; establecer condiciones previas; y
elaborar informes anuales sobre los indicadores de rendimiento a nivel del eje
prioritario, sobre la base de una definición común de los indicadores
pertinentes.

2.1.3. CONSERVACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES (línea presupuestaria 2)

Objetivos del programa y estrategia Europa 2020

La segunda línea presupuestaria abarca la
agricultura, el desarrollo rural, la pesca y el apoyo medioambiental y
representó el 43 % del gasto de la UE en el periodo 2007-2013. La mayor
parte de los recursos (un 34 % del gasto total de la UE) se asigna a la
ayuda directa a los agricultores en virtud de la política agrícola común (PAC).
El Fondo Europeo de Pesca es el instrumento fundamental de financiación de la
política pesquera común. A través del instrumento LIFE+ se ofrece
financiación específica para el medio ambiente.

La política agrícola común (PAC)
tiene como objetivo promover un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador para la agricultura y las zonas rurales de la UE en consonancia con
la estrategia Europa 2020. Se compone de dos campos o «pilares»: 1) gastos
relacionados con el mercado y pagos directos a los agricultores; y 2)
desarrollo rural.

El objetivo de la política pesquera
común (PPC) es garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura
sean sostenibles a largo plazo desde el punto de vista ambiental y se gestionen
de forma coherente con los objetivos de generar beneficios económicos, sociales
y de empleo, y de contribuir a la disponibilidad de productos alimentarios.
A través del Fondo Europeo de Pesca (FEP), la UE presta apoyo financiero al
sector de la pesca (incluidas todas las actividades de producción,
transformación y comercialización de productos de la pesca y la acuicultura) y
al desarrollo sostenible de las zonas pesqueras.

Con un presupuesto de aproximadamente 300
millones EUR al año, los proyectos financiados por LIFE+
tienen como objetivo ensayar enfoques innovadores,
demostrar otros nuevos o aplicar buenas prácticas para resolver los problemas
medioambientales y relacionados con el cambio climático. En apoyo de la
estrategia Europa 2020, el componente «Naturaleza y Biodiversidad» del programa
fomentan iniciativas que contribuyen a detener y, si es posible, revertir, la
pérdida de biodiversidad, mientras que el componente «Medio Ambiente»
contribuye a una economía respetuosa con el clima y que use eficientemente los
recursos y que ofrezca a las empresas, y a las PYME en particular, la
oportunidad de probar nuevas técnicas y metodologías antes de introducirlas en
la cadena de producción. El componente «Información» cofinanció proyectos
relacionados con la comunicación y las campañas de sensibilización sobre
cuestiones medioambientales, protección de la naturaleza o conservación de la
biodiversidad.

Rendimiento de los programas

Los datos muestran que las ayudas
directas a los agricultores (primer pilar de la PAC) estabilizan los
ingresos agrícolas, contribuyendo así a la viabilidad económica de las
explotaciones. Los pagos directos representaron en promedio casi la mitad de
los ingresos de las explotaciones familiares en el año 2012 (48 %). Aunque
en 2013 la renta agraria real de la EU-28 por trabajador disminuyó en un
1,3 %, se incrementó en un 30 % durante los diez años anteriores. La
disminución en 2013 se debe principalmente al mayor incremento en términos
reales de los precios de compra de los insumos agrícolas (+0,7 %),
mientras que los precios obtenidos de las ventas de productos agrícolas se han
mantenido estables.

Las reformas de la PAC a partir de 1992 han
mejorado la orientación al mercado de la agricultura de la UE y la reducción de
los gastos en materia de restituciones a la exportación y la intervención
pública. La proporción de las exportaciones subvencionadas sobre el volumen
total de exportaciones ha disminuido del 1,9 % en 2007 al 0,1 % en
2012. El valor de los flujos comerciales de productos agrícolas entre la UE y
el resto del mundo ha aumentado de 80 000 millones EUR en 2008 a más de
120 000 millones EUR en 2013.

En 2013 se realizó una serie de
evaluaciones sobre los diferentes elementos de la PAC.

Las evaluaciones sobre el impacto del
programa europeo de distribución de leche en las escuelas [23] y sobre las medidas de la PAC para el sector de la apicultura[24] confirmaron
la idoneidad de los instrumentos aplicados para lograr los objetivos de la
política, así como el valor añadido de la UE, con algunas recomendaciones para
introducir mejoras con respecto a la complementariedad con otros planes e
iniciativas conexas. El programa europeo de distribución de leche en las
escuelas ha sido considerado como un instrumento adecuado para aumentar el
consumo de leche de los niños y, de esta manera, mejorar los hábitos
alimentarios. La mayoría de los Estados miembros señalaron que este instrumento
ha sido el principal motor de la puesta en marcha y aplicación de regímenes
similares en sus respectivos países. Por lo que se refiere a las medidas en el
sector de la apicultura, la evaluación concluyó que han contribuido
positivamente a la productividad y a las rentas de los apicultores, así como a
estabilizar los niveles de producción de miel en la UE en un contexto de subida
de los costes de producción, amenazas a la supervivencia de las abejas y fuerte
competencia internacional de terceros países.

La evaluación de los efectos estructurales
de las ayudas directas[25] valoró
cómo influyen los cambios introducidos por la reforma de 2003, incluida la
disociación de la ayuda a la producción, en aspectos como las estrategias de
trabajo, de capital y de negocio de las explotaciones europeas. La evaluación
puso de manifiesto efectos indirectos, como aumentos en el volumen económico de
las explotaciones agrícolas y el incremento de la especialización. Además, la
disociación ha estimulado un cambio de enfoque hacia la producción con mayor
rentabilidad. La evaluación concluyó que la reforma y, en particular, la
disociación de la ayuda pueden haber contribuido, junto con otros factores, a
la menor intensidad en el uso del factor trabajo.

La síntesis de las evaluaciones intermedias
nacionales y regionales[26] publicada en 2013 midió
el progreso y el impacto de las medidas de desarrollo rural (segundo
pilar de la PAC) en el periodo 2007-2013. Se basaba en evaluaciones
llevadas a cabo por los Estados miembros en 2010 y llegó a la conclusión de que
la adopción de las medidas de desarrollo rural ha sido más lenta de lo
esperado, y que el número de medidas que se han ejecutado sin incidencias ha
sido relativamente bajo. Las medidas con menos requisitos técnicos y más
continuidad desde el periodo precedente fueron las más rápidas en su ejecución.
También se evaluó el impacto económico, medioambiental y social o sobre la
calidad de vida de las medidas de desarrollo rural, pero resultó difícil llevar
a cabo una valoración fiable sobre los efectos globales ya que el programa
continuará ejecutándose hasta finales de 2015. En términos de impacto
económico, aproximadamente en dos de cada tres informes se identifica un efecto
neto positivo sobre el crecimiento y la creación de empleo. Se infirieron impactos
medioambientales positivos de algunos informes, si bien los efectos en el medio
ambiente de los programas de desarrollo rural rara vez se cuantifican. Las
medidas referentes a la calidad de vida son muy valoradas en las comunidades
rurales, pero demostraron ser difíciles de evaluar.

Habida cuenta de que la ejecución de los
programas continuará hasta finales de 2015, solo será posible tener una
panorámica general clara de los efectos de las medidas de desarrollo rural una
vez que haya finalizado (en 2017) la síntesis de las evaluaciones nacionales y
regionales ex post de las medidas de desarrollo rural para 2007-2013.
Las evaluaciones intermedias tuvieron lugar demasiado pronto en el ciclo de
vida de los programas como para que podamos tener en este momento una
evaluación global fiable del impacto y los resultados de los programas de
desarrollo rural; a pesar de todo, aportan información sobre la aplicación de los
programas.

En esta fase, los datos disponibles sobre
el estado de la aplicación del programa de desarrollo rural ofrecen una imagen
parcial de la realidad. A título de ejemplo, 83 millones de personas en las
zonas rurales se han beneficiado hasta la fecha de mejores servicios gracias al
apoyo prestado por el programa (94 % de los objetivos). La ayuda permitió
la renovación de 34 000 pueblos, superando el objetivo de 27 000 al
final del período. Por otra parte, aunque los informes disponibles indican que
se crearon 45 000 empleos en el ámbito de las medidas de desarrollo rural,
ello representa el 19 % del objetivo final. Asimismo, 36 000
microempresas, de las 77 000 previstas, han recibido ayuda hasta la fecha[27].

En el ámbito de la política pesquera
común (PPC), la paralización definitiva de las actividades de pesca es el
principal instrumento para garantizar el equilibrio entre la capacidad de pesca
y los recursos. Entre enero de 2007 y mayo de 2013 más de 4 000 buques
fueron desguazados con financiación del Fondo Europeo de Pesca (FEP) [28], lo que ha contribuido a
una reducción considerable de la flota. Sin embargo, una evaluación
retrospectiva del desguace de buques de pesca y las medidas de paralización
temporal del FEP han puesto de manifiesto la falta de eficacia de los actuales
programas de desguace para restablecer el equilibrio entre las flotas pesqueras
de la UE y los recursos[29]. En lo que respecta a las
medidas de paralización temporal, la evaluación llegó a la conclusión de que la
financiación pública se ha revelado más útil a la hora de garantizar la
aceptabilidad política de los programas que en la reducción real del esfuerzo
pesquero.

El apoyo del FEP a la acuicultura y a la
transformación de productos de la pesca y la acuicultura es muy significativo.
Estos dos subsectores representan casi un tercio de los compromisos del FEP. Se
trata de sectores rentables incluso si, en términos de volumen, la producción
acuícola de la UE no aumenta. Por lo que se refiere a la transformación, se
está incrementando tanto el volumen como el valor de la producción.

El empleo en el sector de la acuicultura es
estable en términos de equivalentes en tiempo completo. El trabajo a tiempo
parcial está siendo sustituido por empleos permanentes a tiempo completo. Esto
explica por qué la contribución del FEP a la creación de empleo parece escasa,
aunque se trate de mejoras importantes para los trabajadores afectados. Además,
la acuicultura de la UE presenta una intensidad de capital creciente y este
proceso recibe apoyo público en el marco del FEP. Por lo que se refiere a la
transformación, el impacto del FEP sobre el empleo es modesto: entre 2007 y
2010 se han creado poco más de 3 400 puestos de trabajo[30].

La ayuda financiera del FEP para las zonas
dependientes de la pesca se lleva a cabo mediante los grupos de acción local
del sector pesquero (GALP). Un estudio reciente calcula que al menos 7 300
puestos de trabajo han sido creados por este medio durante el período
2010-2013, y han podido conservarse otros 12 500. Se crearon más de 200
nuevas empresas.

Ejemplo: Proyectos de los
GALP que dan impulso económico a las empresas pesqueras tradicionales de las
regiones:

El «Fisch vom Kutter» es
un proyecto innovador a pequeña escala que abarca 21 empresas pesqueras de la
Región Activa de la Costa del Mar Báltico. Con la ayuda del FEP se ha
establecido un sistema de venta directa de pescado procedente de la zona.
Haciendo uso de un sitio web dinámico, los pescadores que se encuentran en el
mar envían detalles de su captura y la hora estimada de llegada a tierra a
través de SMS a la página web. Este sistema permite a los clientes ver dónde,
cuándo y qué pescado fresco se puede comprar directamente al barco cuando
llegue a puerto. Los pescadores consiguen precios más altos para su pescado.
Algunas de las empresas de pesca también han creado actividades complementarias
mediante la ampliación de su gama de productos (p. ej., ahumado y cocinado de
parte de la captura) e informan de que su clientela ha aumentado entre un
30 % y un 50 %.

Las evaluaciones ex post del instrumento
LIFE a nivel de proyecto mostraron que el programa LIFE-Naturaleza ha
demostrado ser muy importante en términos de apoyo a la política de
conservación de la naturaleza de la UE, en particular la aplicación de las
Directivas de Aves y Hábitats y la red Natura 2000. Las acciones de los
proyectos de «Naturaleza» son generalmente eficaces y su impacto y
sostenibilidad son elevados. Gracias a los proyectos de LIFE-Naturaleza, la
población de la especie felina más amenazada del mundo, el lince ibérico, se ha
triplicado en España y se está preparando su reintroducción en Portugal.
Además, 13 000 hectáreas se han destinado a la conservación de la
naturaleza.

Con arreglo al componente «Medio ambiente» de
LIFE, proyectos tales como «Icarre 95» han demostrado el potencial de los
verdaderos métodos de producción con reutilización integral mediante los cuales
se fomentará en el futuro el uso eficiente de los materiales reciclables en la
producción industrial. Otros proyectos como, por ejemplo, «Del tejado a la
carretera», ayudaron a desarrollar un negocio que utiliza los recursos de forma
eficiente, en este caso el uso de betún asfáltico de tejados viejos en
superficies de carreteras. En cuanto al capítulo de información, la evaluación
final del programa LIFE+ confirmó que este también tuvo un papel importante en
el aumento de la sensibilización, la buena gobernanza y la participación
pública en materia de medio ambiente de la UE.

Aspectos operativos del rendimiento

En los ámbitos de la conservación y la
gestión de los recursos naturales, el Tribunal de Cuentas Europeo elaboró varios
informes especiales sobre cuestiones relacionadas con la concepción y la
ejecución de los programas.

Las conclusiones y recomendaciones del
Tribunal en lo que atañe a los pagos directos asociados se han tenido en cuenta
en los programas para el periodo 2014-2020. Como excepción al principio general
que regula los pagos en el marco de la política agrícola común (PAC), según el
cual la ayuda se disocia de los niveles de producción agrícola, los Estados
miembros pueden, en cierta medida y en determinadas condiciones, seguir
efectuando pagos asociados. El Tribunal (SR 10/2013) criticó el hecho de
que los Estados miembros habían gozado de una gran discrecionalidad en la
introducción de pagos directos asociados. Los Estados miembros no han aportado
datos suficientes para demostrar que las medidas adoptadas fueran necesarias y
pertinentes, y el marco de seguimiento (objetivos e indicadores) no era
suficiente para evaluar estas medidas en el futuro. Para el período 2014-2020,
la Comisión prevé el establecimiento de un marco común de seguimiento y
evaluación para ambos pilares de la PAC, con el fin de evaluar mejor los
resultados de esta política.

En la elaboración de sus propuestas
relativas a la política de desarrollo rural para el período 2014-2020, la
Comisión ha tenido en cuenta las críticas del Tribunal de Cuentas sobre los
resultados de las medidas de desarrollo rural cofinanciadas por la UE en el
marco del segundo pilar de la PAC[31]. Una crítica recurrente
se refería al hecho de que la selección de los proyectos por los Estados
miembros se concentra en mayor medida en el gasto del presupuesto asignado que en
la calidad de los proyectos para alcanzar los resultados. El Tribunal también
ha declarado que los objetivos de gasto en desarrollo rural no eran suficientemente
claros y que la información y la comunicación sobre los resultados eran
insuficientes para demostrar en qué medida se habían cumplido dichos objetivos,
y que el presupuesto de la UE se ha gastado de forma eficaz y eficiente. El
Tribunal observó asimismo que la información de seguimiento y evaluación disponible
no se había utilizado suficientemente para mejorar la eficiencia y la eficacia
del gasto en desarrollo rural. En particular, en lo relativo a la ayuda al
desarrollo rural para la mejora del valor económico de los bosques, el Tribunal
observó deficiencias en la concepción de la medida, y concluyó que solo un
pequeño número de los proyectos fiscalizados había contribuido a mejorar
significativamente el valor económico de los bosques.

A la hora de diseñar el componente «Medio
ambiente» del nuevo programa LIFE, la Comisión también ha tenido en cuenta las
deficiencias identificadas por el Tribunal[32]. El Tribunal declaró que
el componente «Medio ambiente» del programa LIFE+ no había estado bien
concebido ni ejecutado. Los principales problemas radicaban en la calidad del
proceso de selección de los proyectos y la falta de indicadores adecuados. En
respuesta a estas observaciones, el nuevo programa LIFE aspira a estar mejor
estructurado, y a ser más estratégico, sencillo y flexible. Se seleccionará una
serie de proyectos que utilicen las mejores prácticas o enfoques innovadores y
demuestren un valor añadido a escala europea. Las asignaciones nacionales
indicativas se eliminarán completamente a partir de 2018. Con el fin de
proporcionar una mejor información sobre los resultados y el impacto del
programa en el futuro, se ha incluido una serie de indicadores de actividad en
el nuevo Reglamento LIFE, que se completa en el programa de trabajo plurianual
LIFE para el período 2014-2017, con indicadores de resultados para cada ámbito
prioritario y, cuando proceda, por prioridad temática.

2.1.4. LIBERTAD,
SEGURIDAD Y JUSTICIA (línea
presupuestaria 3A)

Objetivos del programa y estrategia
Europa 2020

Esta línea presupuestaria supone el
0,8 % del total del marco plurianual 2007-2013. En 2013, el compromiso de
apoyo financiero destinado a estas políticas ascendió a 1 450 millones
EUR.

La línea presupuestaria engloba
programas financieros que apoyan las diferentes dimensiones de la política de
la Comisión en materia de inmigración, asilo y fronteras, la lucha contra la
delincuencia y el terrorismo, y en el ámbito de la justicia.

En el ámbito de inmigración,
asilo y fronteras, el programa general
«Solidaridad y gestión de los flujos migratorios» (SOLID) ha destinado cerca de
4 000 millones EUR para el período 2007-2013, a fin de garantizar un
reparto equitativo de las responsabilidades entre los Estados miembros de la UE
de la carga financiera resultante de la gestión integrada de las fronteras
exteriores de la Unión Europea y de la aplicación de políticas comunes de asilo
e inmigración.

En
el marco de este programa general, el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales
de Terceros Países (FEI) es el instrumento más estrechamente relacionado con el
objetivo principal de la estrategia Europa 2020 de aumentar al 75 % la
tasa de empleo de las mujeres y los hombres de edad comprendida entre 20 y 64
años, en particular a través de una mejor integración de los inmigrantes
legales. Mediante el apoyo a actividades tales como cursos de lenguas y
educación cívica, el desarrollo de capacidades y el intercambio entre los
Estados miembros, el FEI pretende reducir gradualmente la diferencia entre la
tasa de empleo de los nacionales de terceros países y los ciudadanos de la
Unión. El FEI es complementario del Fondo Social Europeo.

El programa marco de «Seguridad
y defensa de las libertades» fomenta la eficiente cooperación transfronteriza
europea en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia y la mejora de
la prevención de la delincuencia. El programa «Prevención y lucha contra la
delincuencia» (ISEC), dotado con un presupuesto de 600 millones EUR para el
período 2007-2013, tenía por objetivo la prevención y la lucha contra la
delincuencia (terrorismo, trata de seres humanos, maltrato a menores,
ciberdelincuencia, tráfico de drogas y armas, corrupción y fraude).

En
el ámbito de la justicia, el objetivo de seis programas relacionados con la
justicia civil; la justicia penal; los derechos fundamentales y la ciudadanía;
la lucha contra la violencia ejercida sobre los niños, los adolescentes y las
mujeres (Daphne); la lucha contra la discriminación y la igualdad entre hombres
y mujeres (Progress); y la política de lucha contra las drogas, era contribuir,
entre otras cosas, al objetivo principal de la estrategia Europa 2020 de
aumentar la tasa de empleo de la población en edad de trabajar en un 75 %.
A título de ejemplo, cabe citar el apoyo a acciones específicas destinadas a
superar la diferencia de retribución entre hombres y mujeres y a promover la
igualdad de género en la toma de decisiones económicas, así como la
financiación de proyectos de lucha contra la discriminación e integración de
los gitanos.

Rendimiento de los programas

En 2013 se llevaron a cabo
todos los programas en el marco de esta línea presupuestaria según lo previsto,
habiéndose notificado unos índices de ejecución presupuestaria cercanos al
100 %.

En el ámbito de inmigración,
asilo y fronteras, el Fondo Europeo para el
Retorno (incluido en el programa SOLID) ha apoyado a los repatriados para que
volvieran a su país de origen voluntariamente. El número de retornos
voluntarios aumentó. En 2012 se registró un 41,1 % de retornos voluntarios
(calculado sobre el total de retornos) en comparación con el 38,4 % de 2011.
El apoyo financiero del programa ha contribuido a este aumento, ya que en
algunos países fomentó la introducción de sistemas de retorno voluntario que no
existían anteriormente.

El Fondo Europeo para los
Refugiados (FER, también incluido en el programa SOLID) ayuda a los Estados
miembros a acoger a los solicitantes de asilo y los beneficiarios de protección
internacional y a soportar las consecuencias de dicha acogida. Los datos
recopilados recientemente muestran que se ha registrado un aumento del uso de
la financiación de la UE por parte de los Estados miembros que desean mejorar sus
capacidades de acogida y una mejor integración de los beneficiarios de
protección internacional en su territorio. Además, el FER apoya también los
esfuerzos de los Estados miembros por reasentar a los refugiados: en 2013, los
Estados miembros se comprometieron a reasentar a 3 900 personas al amparo
del FER, frente a las 3 000 de 2012.

La crisis económica ha minado el
potencial del programa SOLID para lograr buenos resultados. Así lo confirman
los datos más recientes, que sugieren que la diferencia entre la tasa de empleo
de los nacionales de terceros países y los ciudadanos de la UE se ha mantenido
relativamente estable durante los últimos cinco años, y que la tasa de empleo
de los nacionales de otro Estado miembro de la UE (65,1 %) es
considerablemente más elevada que la de los nacionales de terceros países
(53,9 %)[33].

En el campo de la lucha
contra la delincuencia y el terrorismo, la financiación de la UE ha sido
clave a la hora de facilitar la cooperación entre los organismos
encargados de hacer cumplir la ley y otros órganos. Por ejemplo, se ha
proporcionado financiación ordinaria a las actividades de la red global de
expertos en la recuperación de activos, incluidos expertos de los Estados
Unidos (Red de profesionales CARIN). La gestión de activos confiscados y la
reutilización de antiguos activos de origen delictivo con fines sociales son
algunos de los proyectos innovadores apoyados por la Comisión.

Ejemplo de
financiación en el ámbito de los asuntos de interior: Apoyo del FER a los Estados miembros que
han de hacer frente a la llegada repentina de un gran número de nacionales de
terceros países que puedan necesitar protección internacional.

A finales del verano y en otoño de 2013, Bulgaria
se enfrentó a una afluencia sin precedentes de inmigrantes y de solicitantes de
asilo que puso a prueba de manera urgente y excepcional a su sistema de asilo.
El sistema de asilo búlgaro, que, en un principio, tenía capacidad para acoger
a unas 1 250 personas al año, no podía absorber las más de 7 000
solicitudes de protección internacional. Las autoridades búlgaras solicitaron
la ayuda de la UE en forma de medidas de emergencia con cargo al FER. Con estos
fondos y en el plazo de 6 meses previsto para la duración de la ayuda de
emergencia, Bulgaria mejoró notablemente la capacidad de su sistema de asilo
para ofrecer un nivel satisfactorio de alojamiento para los solicitantes y
aumentar la capacidad de tratamiento de las solicitudes de protección internacional.
En este contexto, Bulgaria también recibió ayuda del Fondo para el Retorno y
del Fondo para las Fronteras Exteriores.

En el ámbito de la justicia, las
actividades apoyadas por los programas de gasto siguen de cerca la evolución de
la política de la UE en el ámbito de la justicia, cuyo objetivo es establecer
un espacio europeo de justicia en beneficio de todos. Un número cada vez mayor
de profesionales de la justicia de la UE reciben formación en materia de
Derecho de la UE o de otro Estado miembro. La Red Europea de Formación Judicial
desempeña un papel fundamental en la formación de los jueces. Para contribuir a
la creación de unas condiciones equitativas de participación de la mujer en el
mercado laboral, la mejora del acceso a la justicia, la protección de los
derechos del menor, y el apoyo a la comunidad gitana, las víctimas de la
violencia y las víctimas de la delincuencia, en 2013 la Comisión siguió apoyando
proyectos en los Estados miembros en estos ámbitos. A este respecto, redes
transnacionales como la Red Europea de Organismos en materia de Igualdad
Equinet, el Lobby Europeo de Mujeres, Missing Children Europa, Victim
Support Europe, los notarios de Europa y European Digital Rights recibieron
subvenciones de funcionamiento. En la actualidad se están recopilando datos para
evaluar los resultados de las medidas financiadas en el ámbito de la justicia y
se prevé que estén disponibles a finales de 2014.

Un ejemplo de financiación en el ámbito de la justicia: ECRIS (Sistema
Europeo de Información de Antecedentes Penales). Apoyo de la UE para facilitar
el intercambio eficaz de información sobre condenas penales entre los Estados
miembros.

ECRIS
se estableció en abril de 2012 con la ayuda del Programa de Justicia Penal. El
sistema otorga a los jueces y fiscales un fácil acceso a una información
completa sobre los antecedentes penales de cualquier ciudadano de la UE, con
independencia de los países de la UE en que dicha persona ya haya sido
condenada en el pasado. Al eliminar la posibilidad de que los delincuentes
escapen de su pasado criminal desplazándose simplemente de un país de la UE a
otro, el sistema también puede servir para prevenir la delincuencia. En 2013,
al informar sobre los resultados del proyecto, la Policía Nacional de Irlanda
confirmó que ECRIS había ayudado a maximizar la exactitud e integridad de sus
datos de antecedentes penales, permitiendo así al país proporcionar mejor
información a los demás Estados miembros.

No hay aspectos operativos específicos relativos a la ejecución de
los programas o a informes de rendimiento del Tribunal de Cuentas Europeo de
2013 sobre los que haya que rendir cuentas.

2.1.5. CIUDADANÍA (línea presupuestaria 3B)

Objetivos del programa y estrategia Europa 2020

Los gastos reunidos en la línea
presupuestaria «Ciudadanía» contribuyen a la prioridad de Crecimiento
Inteligente de la estrategia Europa 2020. En el marco de la iniciativa
emblemática «Juventud en movimiento», el Programa «Juventud en Acción»
(con un gasto de 148 millones EUR en 2013) aspira a ofrecer a los jóvenes más
oportunidades a través de experiencias de aprendizaje informal con una
dimensión europea.

También se ha previsto financiación en el
ámbito de la protección y la salud de los consumidores. Por lo que
respecta a los consumidores, la Comisión financió en 2013 a las organizaciones
de consumidores europeas, de modo que los intereses de los consumidores estén
adecuadamente representados a nivel de la UE.

El programa «Cultura» supuso un
gasto de 61 millones EUR en 2013 y cofinanciará actividades culturales a nivel
europeo, en particular proyectos de cooperación cultural transnacional,
traducción literaria y apoyo a organizaciones culturales de interés europeo.

Los programas MEDIA 2007 y MEDIA Mundus
(116,5 millones EUR de gastos en 2013) contribuyen a aumentar la competitividad
del sector audiovisual europeo facilitando el acceso a la financiación,
fomentando el uso de las tecnologías digitales y reforzando la cooperación a
escala mundial entre profesionales europeos y no europeos.

El programa «Europa con los ciudadanos»
aspira a promover la interacción entre los ciudadanos europeos, aumentar la
tolerancia y el entendimiento mutuo entre ellos y a acercar Europa a sus
ciudadanos, promoviendo los valores y los logros europeos sin dejar de preservar
la memoria de su pasado.

Rendimiento de los programas

En el marco de la iniciativa emblemática
«Juventud en movimiento», el programa «Juventud en Acción» ha confirmado
su atractivo para la población objetivo mediante el apoyo a un número cada vez
mayor de jóvenes y jóvenes trabajadores, pues desde 2007 el número de
participantes se aproxima ahora a un millón. El programa ha contribuido al
reconocimiento del aprendizaje informal mediante la emisión de 265 000 pasaportes
juveniles («Youthpass», el certificado de posibilidades de aprendizaje encuadrado
en el programa «Juventud en movimiento») desde 2007. Según la encuesta de 2013
sobre el impacto de dicho pasaporte, aproximadamente el 80 % de los
participantes en el programa «Juventud en Acción» coincidieron en que ha
aumentado la utilidad de los proyectos financiados en relación con la
certificación de los resultados del aprendizaje informal. Según los datos más
recientes procedentes de una encuesta de seguimiento, el 67 % de los
participantes considera que sus posibilidades de empleo han aumentado gracias a
su experiencia en el marco del programa «Juventud en Acción».

Una evaluación de la contribución
financiera de la UE de 2007 a 2011 en el marco del programa de consumidores
a dos organizaciones a escala de la UE, la «Asociación Europea para la
Coordinación de la Representación de los Consumidores en la Normalización»
(ANEC) y la «Organización Europea de Consumidores» (BEUC), determinó que estas
organizaciones han realizado aportaciones significativas a la representación de
los intereses de los consumidores y aseguraron la expresión coherente de las
organizaciones de consumidores a nivel de la UE y un mejor diálogo entre las
diferentes partes interesadas.

En el marco de este programa también se
proporcionó apoyo financiero para llevar a cabo acciones conjuntas de
vigilancia del mercado entre Estados miembros centradas en ensayos de
productos, evaluación de riesgos, vigilancia del mercado e intercambio de
conocimientos y mejores prácticas. En 2013, 19 países de la UE finalizaron
estos proyectos conjuntos en una serie de áreas como, por ejemplo, las prendas
de vestir infantiles y los productos de imitación de alimentos.

En materia de
salud pública, la evaluación intermedia del Programa de Salud[34] realizada en 2011 sugiere que la mayoría de las
acciones financiadas ha tenido efectos en toda la UE. Los datos recopilados
muestran que el valor añadido europeo del programa emerge sobre todo en áreas
como el intercambio de información y la colaboración en red entre los profesionales
de la salud en diferentes países de la UE, como Finlandia, Italia, Lituania,
los Países Bajos y Alemania, sobre cuestiones como la información e indicadores
en materia de salud, la promoción de la salud (por ejemplo, en relación con el
sida y la seguridad de la sangre, tejidos, células y órganos) y la seguridad
sanitaria (por ejemplo, la Red europea de evaluación de los riesgos para la
salud derivados de la exposición a campos electromagnéticos). La evaluación
también permitió validar siete criterios de valor añadido de la UE que se han
utilizado ampliamente para dar prioridad a las áreas de actuación del nuevo
programa 2014-2020. Como consecuencia de ello, el nuevo programa se centra en
mayor medida en la relación entre la salud y los objetivos de la estrategia
Europa 2020. A principios de 2014 se puso en marcha una evaluación final del
programa 2008-2013 y sus resultados estarán disponibles en 2015.

El programa Cultura se ejecutó de
acuerdo con lo previsto, incluidas las principales acciones de difusión
relacionadas y la cooperación con terceros países, principalmente Australia y
Canadá. Como resultado de la financiación, se estimó que en 2012 unos cuantos
miles de artistas y trabajadores culturales se habían desplazado en el marco de
actividades profesionales, que habían circulado varios miles de obras
culturales y que habían participado unas 1 900 organizaciones, ya fuese
como coordinadores o como coorganizadores, con un enfoque muy centrado en el
diálogo intercultural.

Las actividades de los programas MEDIA y
MEDIA Mundus se ejecutaron en 2013 de acuerdo con sus programas de trabajo.
Por cada euro invertido en el programa MEDIA 2007 se generaron seis euros
procedentes de fuentes de financiación privadas, lo que se tradujo en un factor
multiplicador de 14 en la financiación de la red de salas de cine. El Fondo de
Garantía de la Producción MEDIA está operativo en nueve países. El apoyo a la
digitalización de los operadores de cine independientes que proyectan una
mayoría de películas europeas ha continuado con 200 pantallas (lo que supone un
aumento de 44) patrocinadas en el año 2013. Según lo confirmado por la
evaluación intermedia, el Programa MEDIA 2007 ha logrado su principal objetivo
de mejorar la competitividad de la industria cinematográfica europea y
contribuye sustancialmente a la promoción de la diversidad cultural en Europa.
Las películas apoyadas por MEDIA tienen mayor éxito que la media en los
festivales de más prestigio. Dos películas respaldadas por MEDIA ganaron Óscars
en 2013, y de las 13 películas apoyadas por MEDIA en el Festival Internacional
de Cine de Cannes, tres estuvieron entre las ganadoras.

En mayo de 2013 concluyó un estudio[35] que
mide el impacto del programa «Europa con los ciudadanos». En términos
generales, los encuestados fueron muy positivos acerca de los efectos de su
participación en la toma de conciencia y la comprensión global de la vida de
los ciudadanos de otros países europeos. El 89,1 % se siente más
consciente de la cultura, la identidad y el patrimonio; el 88,2 % se
siente más solidario, y el 77,5 % se siente más europeo. En comparación
con el anterior estudio de 2009, los resultados fueron más positivos en 2013 y
mostraron el aumento de la eficacia del programa.

No hay aspectos operativos específicos relativos a la ejecución de
los programas o los informes de rendimiento del Tribunal de Cuentas Europeo de
2013 sobre los que haya que rendir cuentas.

2.2.
Políticas exteriores de la
Unión (línea presupuestaria 4)

Objetivos del programa y objetivos
estratégicos de las políticas de ayuda externa

En 2013, la inestabilidad mundial, medida
por el número de conflictos (que incluye disputas, crisis violentas, crisis no
violentas, guerras limitadas y guerras), aumentó con respecto a 2012, pasando
de 405 conflictos en todo el mundo a 414[36], incluidas 20 guerras y
25 guerras limitadas. Varios factores contribuyeron a este incremento, tales
como la complejidad de las situaciones de conflicto, un profundo desprecio por
el derecho internacional humanitario y de los refugiados, la presión
demográfica y la urbanización incesantes, el cambio climático, la competencia
por los recursos, los precios elevados y volátiles de los alimentos y la
energía, las amenazas para la seguridad y la falta de gobernanza.

Los logros de los programas de gasto que
apoyan las diferentes dimensiones de las políticas exteriores de la Unión en
2013 han de ser analizados en este contexto.

Algunos programas financieros (Ayuda
Humanitaria y Mecanismo de Protección Civil [37]) proporcionan ayuda inmediata y
socorro en el periodo inmediatamente posterior a los desastres y en situaciones
de crisis.

Otros tienen un enfoque a más largo plazo y
apoyan la política de desarrollo de la Comisión y la política exterior y de
seguridad de la Unión.

En el «Programa para el cambio» de 2011
incluido en la política de desarrollo de la UE, la UE anunció que los
instrumentos financieros (8 300 millones EUR contratados en 2013)
prestarían especial atención al principal objetivo de la política de desarrollo
de la UE: la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo
sostenible, incluido el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
La UE también adoptó un enfoque renovado para ofrecer en 2011 apoyo
presupuestario a los países asociados con vistas a aumentar la eficacia de este
tipo de ayuda.

En 2013, el apoyo a la política de
desarrollo de la UE se canalizó principalmente a través del Fondo Europeo de
Desarrollo para los países de África, el Caribe y el Pacífico (45 % de los
pagos) y el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD, 27 % de los
pagos). El apoyo destinado a la Política Europea de Vecindad se prestó a través
del Instrumento Europeo de Vecindad (IEV; 23 % de los pagos).

En el ámbito de la Política Exterior y de
Seguridad Común, los instrumentos principales están integrados por las
operaciones de la Política Exterior y de Seguridad Común y el Instrumento de
Estabilidad.

Otro instrumento de ayuda exterior (Instrumento
de Preadhesión) apoya el proceso de adhesión de los países candidatos y
candidatos potenciales. El apoyo a la política de ampliación de la UE a través
del Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IAP) ascendió en 2013 a cerca de
1 950 millones EUR. En la actualidad, el agenda de ampliación abarca los
Balcanes Occidentales y Turquía, puesto que Islandia decidió postergar las
negociaciones de adhesión a la UE. Croacia se convirtió en miembro de la UE en
2013.

Rendimiento de los programas

En general, los instrumentos de
financiación para la ayuda humanitaria y la protección civil se han
ejecutado según lo previsto, aunque los pagos podían no coincidir en su
totalidad con las necesidades identificadas. Se tomaron medidas ad hoc
que permitieron la continuidad de las operaciones in situ.

En 2013 las necesidades de
ayuda humanitaria adquirieron nuevas proporciones y la asistencia humanitaria
de la UE superó el importe de 1 300 millones EUR y llegó a 124 millones de
beneficiarios, sobrepasando en un 15 % el objetivo de 107 millones. El
16 % del presupuesto de ayuda humanitaria (un 6 % por encima del
objetivo del 10 %) se destina a crisis olvidadas que escapan a la atención
de la comunidad internacional de donantes. Por ejemplo, hasta hace poco, la
asistencia a la República Centroafricana recaía en esta categoría.

En 2013 finalizaron varias
evaluaciones, incluida una relativa al abrigo proporcionado a las víctimas de
desastres, que concluyeron que las intervenciones humanitarias de la UE abordan
de manera coherente las necesidades de cobijo y proporcionan un apoyo operativo
directo eficaz. La evaluación recomendó mejorar el enfoque de asociación, lo
que implica cooperar con las ONG que lleven a cabo acciones humanitarias en las
que el establecimiento de prioridades, la toma de decisiones y las
responsabilidades de coordinación se compartan de forma transparente con todos
los interesados. Por otra parte, deberá establecerse un vínculo más sólido con
las soluciones a más largo plazo o las estrategias de salida.

En apoyo de la política de desarrollo de
la UE, los programas financieros se han ejecutado
con arreglo a lo previsto con excepción del IEV, en cuyo caso la consecución de
una serie de objetivos relativos al progreso previsto en materia de buena
gobernanza, en la profundización de la cooperación con la UE, y en la promoción
de la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho no siguieron su
curso en la región de la Vecindad Meridional[38], debido fundamentalmente
a la crisis en esta región.

Aunque no es fácil atribuir los avances en
los Objetivos de Desarrollo del Milenio directamente a los instrumentos de la
UE, la contribución de los fondos de desarrollo de la UE a los principales Objetivos
del Milenio en el periodo 2007-2012 (última actualización) pueden ilustrarse de
la siguiente manera:

ODM 1: «Erradicar la pobreza extrema y el hambre», en el que la meta de reducir a la mitad
en 1990-2015 la proporción de personas que viven con menos de 1,25 dólares al
día se ha alcanzado en todas las regiones excepto en el África subsahariana. En
apoyo del ODM 1, en el periodo 2007-2012 los instrumentos de desarrollo
ayudaron regularmente a 46,5 millones de personas a través de transferencias
sociales, dinero en efectivo u otras prestaciones en especie, a los más pobres
y en situación de riesgo, con vistas a la seguridad alimentaria. Solamente en
2012 se facilitaron 1 600 millones EUR para aumentar la resiliencia y
mejorar el desarrollo agrícola sostenible. Este apoyo se ha dirigido a la lucha
contra la desnutrición, a la mejora del acceso a los alimentos y del acceso a
las personas que están en riesgo de padecer hambruna.

ODM 2: «Lograr la enseñanza primaria universal», en el que se ha logrado un progreso
importante hacia el objetivo de asegurar que los niños sean capaces de
completar la educación primaria, los instrumentos de desarrollo ofrecieron su
ayuda a 13,7 millones de matriculaciones de alumnos en la enseñanza primaria;
formaron a 1 200 000 maestros y construyeron o renovaron 37 000
escuelas.

ODM 4: «Reducir la mortalidad infantil», se observa un progreso importante en la
reducción de la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años; los instrumentos
de desarrollo aseguraron que 18,3 millones de niños menores de 1 año fueran vacunados
contra el sarampión y que se construyeran, reformaran o amueblaran más de
8 500 centros e instalaciones de salud.

Todavía no es posible evaluar plenamente el
impacto de los cambios introducidos en las políticas de 2011 anunciados en el
Programa para el Cambio. No obstante, en 2013 se dispuso de algunos resultados
de la evaluación que confirman varios aspectos del nuevo enfoque[39]. Las evaluaciones de la
financiación para el desarrollo del sector privado y la asistencia relacionada
con el comercio mostraron que, si bien el apoyo ayudó a muchos terceros países
a la hora de realizar progresos y profundizar en su integración en el mundo, esto
se debió a una serie de factores externos vinculados a decisiones y prioridades
gubernamentales en los países afectados. Los mayores avances se han registrado
en países de la Vecindad Meridional de la UE y en Asia en los que los sectores
público y privado se orientaron firmemente hacia el comercio. En muchos países
menos desarrollados y en situaciones frágiles, la asistencia relacionada con el
comercio ha logrado incrementar los volúmenes comerciales, pero ha tenido menos
éxito en la diversificación de los intercambios. Sin embargo, se han logrado
buenos resultados en el ámbito de las reformas institucionales y reglamentarias
para mejorar el entorno empresarial, sobre todo en los países de la Vecindad
Meridional, donde el vínculo con el acuerdo comercial ofreció un incentivo para
las reformas. Como resultado de las conclusiones de la evaluación, la UE
adaptará su enfoque al contexto y sobre todo al nivel de desarrollo del país.
Un análisis sistemático del mercado debería ayudar a aumentar la eficiencia de las
intervenciones de la UE y a mejorar la integración de la perspectiva de la
reducción de la pobreza y la creación de empleo en la asistencia relacionada
con el comercio; el apoyo al desarrollo del sector privado puede aumentar el
impacto del apoyo de la UE.

Parece que la nueva política de apoyo
presupuestario comienza a dar sus frutos, especialmente en lo que respecta a la
utilización de los contratos de consolidación estatal en los Estados frágiles,
que ya llevan un año de ejecución. Los evaluaciones de 2013 realizadas en
Tanzania y Sudáfrica confirman el valor del apoyo presupuestario. En
particular, la evaluación de Tanzania muestra que este instrumento tiende a ser
muy eficaz donde existe una necesidad de ampliar los recursos para hacer frente
a las necesidades básicas. Se ha detectado que los fondos adicionales
proporcionados a través del presupuesto tienen un efecto positivo en el
crecimiento económico, en el sector de la educación y en la pobreza no relacionada
con los ingresos. Los evaluadores concluyeron que ni la financiación de los
proyectos ni los fondos colectivos comunes podrían haber alcanzado los mismos
resultados con el mismo grado de eficiencia, eficacia y sostenibilidad. Además, en
casos tales como cuando la solución es garantizar el mantenimiento adecuado de
las carreteras o aumentar los sueldos de los maestros, el apoyo presupuestario
es tal vez la única modalidad de ayuda. Sin embargo, tanto las evaluaciones
para Sudáfrica como las efectuadas en el caso de Tanzania demuestran que las medidas
de diálogo sobre políticas y la creación de capacidades podrían haber sido más
efectivas, y en una serie de áreas importantes han persistido deficiencias en
el diseño de las políticas y en la aplicación de las reformas. En el caso de
Tanzania, estos temas se están abordando a través de un plan de acción que ha
sido desarrollado conjuntamente por los donantes de apoyo presupuestario y el
Gobierno. El plan identifica las responsabilidades para cada actividad y el
correspondiente calendario de ejecución. Por otra parte, una auditoría de
gestión llevada a cabo por el Tribunal de Cuentas en Egipto (SR 4/2013) puso de
relieve que en el periodo 2007-2013 el apoyo presupuestario no había logrado
fomentar la introducción de mejoras en la gestión de las finanzas públicas,
dado que sigue habiendo falta de transparencia, una función fiscalizadora
ineficiente y corrupción endémica. La Comisión está decidida a ocuparse de los
problemas señalados cuando negocie el nuevo plan de acción con Egipto y ya ha
aplicado unos criterios de subvencionabilidad más estrictos a las operaciones
de apoyo presupuestario a Egipto.

Los instrumentos de financiación de la UE
en apoyo de la Política Exterior y de Seguridad de la UE se habían
aplicado ya totalmente a lo largo del año 2013, como consecuencia de un
deterioro de la situación en materia de seguridad en muchas partes del mundo.
Desde un punto de vista geográfico, las intervenciones se desarrollaron
fundamentalmente en el África subsahariana, Oriente Próximo y el Norte de
África, debido a que en estas regiones se registran múltiples situaciones de
crisis e inestabilidad.

Aunque el número y la intensidad de los
conflictos aumentaron en todo el mundo, los indicadores de impacto muestran una
disminución general de la intensidad de estos allí donde se desarrollaron las
principales operaciones de la Política Exterior y de Seguridad Común. Por
ejemplo, en Kosovo, que fue la mayor operación en términos de presupuesto, la
intensidad del conflicto en una escala de 1 a 5 bajó de nivel 4 («crisis
violenta») al nivel 1 («disputa»), tras las conversaciones con la mediación de
la UE y el acuerdo de reconciliación alcanzado en abril de 2013. La misión de
la UE ha sido uno de los elementos clave para garantizar la estabilidad en
Kosovo.

En virtud del Instrumento de Estabilidad se
pusieron en marcha 45 acciones por un importe total de 214 millones EUR a
través del componente de respuesta a la crisis a corto plazo y 26 millones EUR
a través del componente de asistencia para la preparación ante las crisis a
largo plazo. Una evaluación de 2013 sobre el componente de asistencia para la
preparación ante las crisis a largo plazo concluyó que se trata de un elemento
indispensable de la arquitectura de la paz, la seguridad y el desarrollo
globales de la UE y deberá integrarse plenamente en esta estructura. La
evaluación concluyó que este componente permite a la UE abordar los conflictos
en el sentido más amplio y que los proyectos individuales han creado o
reforzado de hecho la capacidad de las organizaciones para contribuir a los
esfuerzos de consolidación de la paz y reforzar el concepto de una comunidad de
especialistas.

Ejemplo de medida de respuesta a la crisis en Siria

La
prolongada crisis en Siria ha sido testigo del apoyo continuado del Instrumento
de Estabilidad tanto en el interior de Siria como en los países vecinos. En
Turquía, Irak, pero sobre todo en Jordania y el Líbano, este instrumento fue
fundamental para que las autoridades fueran capaces de recibir y alojar a un
número cada vez mayor de refugiados sirios. Los refugiados también reciben
asistencia directa, por ejemplo a través de la mejora de las condiciones de
vida. Dentro de la propia Siria, el acceso y otras condiciones para la
prestación de apoyo no humanitario plantean retos mucho más difíciles. Sin
embargo, el Instrumento de Estabilidad proporcionó cierta asistencia directa en
forma de atención primaria de salud, aumento de la seguridad alimentaria y
educación básica.

A fin de facilitar el proceso de adhesión
de los países candidatos y candidatos potenciales, los últimos programas del IAP
se aprobaron en 2013 según lo previsto, con dos excepciones: el Programa
Nacional para Bosnia y Herzegovina, que se redujo ante la falta de avances en
sus compromisos políticos, y el de Islandia, que se interrumpió al decidir el
país paralizar su proceso de adhesión. Las conclusiones generales de la segunda
metaevaluación de la ayuda del IAP 2007-2010[40] confirmaron que el instrumento
ha constituido un motor de cambio, al reforzar las capacidades de los países candidatos
durante el proceso de adhesión, con cambios graduales y positivos en la región.
La eficacia de la ayuda del IAP 2007-2010 es, en general, buena, sobre todo en
los países con gestión centralizada. Además, la evaluación puso de manifiesto
que el IAP ha sido aplicado de manera eficaz y, en particular, que sus
resultados son óptimos cuando se lleva a cabo para responder a los requisitos
relacionados con el acervo de la UE, lo que proporciona una estructura y un
mandato institucionales aceptados desde un punto de vista político. Con el fin
de mejorar el impacto y la sostenibilidad de la ayuda y aumentar el valor
añadido, se ha reconocido que el IAP debe ir acompañado de una estrategia
política clara y progresos constantes en el marco del proceso de adhesión. La
evaluación recomienda que se establezca un vínculo más estrecho entre el
diálogo político y la financiación del IAP y en futuros programas debe
adoptarse una perspectiva plurianual, orientada a los resultados, lo que
debería permitir acelerar el proceso, garantizar que los logros obtenidos
contribuyan realmente a la obtención de resultados sostenibles, y mantener un
cierto grado de flexibilidad en la ejecución de las actividades. Se recomendó
adaptar la ayuda a la capacidad de absorción de los beneficiarios y realizar
más evaluaciones relativas a esta capacidad en la fase de programación. La
Comisión aceptó muchas de las recomendaciones formuladas y las ha tenido en
cuenta en la elaboración del Programa IAP II.

Aspectos operativos del rendimiento

En el ámbito de la ayuda humanitaria y de
la protección civil, la rapidez de intervención es fundamental cuando se trata
de responder sin demora a las necesidades básicas. En 2013, la velocidad media
de intervención, desde la aceptación de la oferta hasta la aplicación en el
marco del mecanismo de protección civil de la UE, se ajustó al objetivo fijado,
de menos de 36 horas. La capacidad de la UE para reaccionar rápidamente y de
manera coordinada se ha visto favorecida por la existencia del nuevo Centro de Respuesta
a Emergencias («Centro de Coordinación») de la Comisión Europea, creado en mayo
de 2013. El Centro de Coordinación opera las veinticuatro horas del día, siete
días a la semana, lo que refuerza la capacidad de reacción de la UE en caso de
catástrofe, gracias a una recogida de información en tiempo real, el
seguimiento de los riesgos y una coordinación eficaz de las intervenciones. Por
ejemplo, en Filipinas, el Centro de Coordinación se encargó de poner a
disposición el personal y los equipos de emergencia suministrados por más de 20
países participantes y contribuyó a transportar los medios de protección civil
a la región, lo que confirma su valor añadido.

En 2013, de acuerdo con los objetivos de
gestión de la Comisión, la mayor parte (72 %) de los proyectos del
Instrumento de Estabilidad en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común
se adoptaron en un plazo de tres meses en un contexto de crisis. Esto ha
permitido a la UE intervenir a tiempo en determinadas crisis de gran
repercusión.

En el ámbito de la ayuda exterior, la
Comisión también ha hecho esfuerzos para mejorar la coordinación cuando las
personas afectadas por las crisis humanitarias a gran escala reciben ayuda de diversos
instrumentos de financiación, como se muestra en el ejemplo siguiente:

Coordinación en
el seno de la Comisión en la movilización de diferentes instrumentos de ayuda
exterior de la UE

Desde
el principio, la crisis de Siria ha requerido la movilización de todos los
instrumentos de cooperación exterior de la UE. Para evitar la duplicación
innecesaria del trabajo, se ha organizado la coordinación de los servicios de
la Comisión que ofrecen fondos. Este mecanismo de coordinación permite
intercambiar periódicamente y en una fase inicial puntos de vista sobre las
actividades en curso y previstas. Esto ha puesto de manifiesto que, en el marco
de varias actividades, el Instrumento de Estabilidad puede ser útil para
completar el instrumento de ayuda humanitaria, por ejemplo garantizando la
seguridad de los campos de refugiados en Jordania o aportando una ayuda más que
necesaria en las regiones septentrionales de Siria, donde el régimen de Damasco
impone importantes restricciones a las organizaciones de ayuda humanitaria.

3. Marco de seguimiento, presentación de informes y evaluación del
MFP 2014 – 2020

El Parlamento y el Consejo acaban de adoptar la
totalidad de los fundamentos jurídicos de los nuevos programas del MFP. El
marco de seguimiento, presentación de informes y evaluación para estos
programas se expone en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión
que se adjunta. Se hizo un esfuerzo en el proceso legislativo para retener los
objetivos, los indicadores y los hitos reforzados incluidos en las propuestas
de la Comisión. De forma paralela, la Comisión ha desarrollado sus herramientas
de gestión interna —los planes de gestión y los informes anuales de actividad
de las Direcciones Generales— para incluir más información sobre el rendimiento
de los programas financieros.

Al igual que en el MFP anterior, los
principales ciclos de seguimiento y presentación de informes son anuales. La
presentación de informes a lo largo de los primeros cuatro años de los
programas se centrará en los avances en la ejecución y en los resultados. Por
lo general, entre 2016 y 2017 se llevarán a cabo las evaluaciones intermedias,
centradas en los progresos realizados, los problemas relativos a la ejecución y
los primeros indicios sobre el rendimiento de los programas. Estas evaluaciones
deben identificar los ajustes que sea necesario introducir en la ejecución
continuada de los programas y en el diseño de propuestas para los programas del
próximo periodo de financiación. Estos primeros indicios sobre el rendimiento
también pueden servir de aportación a la propuesta de la Comisión de 2016 sobre
la evaluación/revisión del MFP 2014-2020. Las evaluaciones finales y ex post
se llevarán a cabo en general entre 2020 y 2024, y proporcionarán la
información principal sobre el rendimiento de los programas y sus repercusiones
en la sociedad y la economía.

El lapso de tiempo que transcurre entre la
puesta en marcha de los programas a través del desembolso de los fondos y el
inicio de las acciones financiadas y la posibilidad de medir su impacto es una
cuestión sistémica. Como se ha hecho hasta ahora, todo el trabajo de
evaluación, junto con las auditorías de rendimiento del Tribunal de Cuentas,
seguirá valiéndose de la experiencia adquirida con el fin de analizar lo
logrado y establecer nuevos objetivos de cara al futuro.

4.
CONCLUSIONES

Las evaluaciones, las auditorías de
rendimiento, los datos de seguimiento, los informes elaborados por los Estados
miembros y por otros entes proporcionan una muestra representativa de los datos
y de la opinión sobre el progreso y el rendimiento de los programas que
contribuyen al objetivo de la estrategia Europa 2020. La Comisión se halla, en
general, en la buena senda en lo que respecta a la ejecución de los diferentes
programas, con ejemplos puntuales de falta de progreso en comparación con los
hitos e indicadores establecidos. Gran parte de la información y de los datos
en esta etapa se refieren a los productos y las acciones que se están adoptando
antes que a los resultados e impactos en los objetivos de los programas, pero
los primeros indicios del rendimiento global confirman unas expectativas
generales basadas en el diseño de los programas y los progresos realizados en
su ejecución. Es difícil medir en qué medida los avances en pos del logro de
los objetivos estratégicos generales de las políticas están directa y exclusivamente
relacionados con las acciones financiadas por los programas de gasto, si bien
se confirma el valor añadido de los objetivos comunes y las acciones
coordinadas por la UE, que contribuyen a una mayor eficiencia y efectividad.

La recesión económica ha ralentizado
claramente el progreso hacia el logro de los objetivos principales de la UE,
como la reducción del número de personas en riesgo de pobreza y exclusión
social. En respuesta a la crisis, la Comisión ha adoptado varias medidas para
acelerar la ejecución y alinear la financiación de la UE con los objetivos de
la estrategia Europa 2020. Es evidente que, a pesar de ello, los programas de
gasto de la UE por sí solos no han sido capaces de revertir esta tendencia. El
presente informe proporciona numerosos ejemplos de programas financieros que
reducen los efectos negativos de la crisis para las empresas y los Estados
miembros. Por ejemplo, diferentes instrumentos financieros permitieron a las PYME
y a las empresas innovadoras realizar las inversiones necesarias. Además, en
muchos Estados miembros el apoyo recibido de los Fondos Estructurales Europeos
ha sido el instrumento clave para apoyar las políticas activas del mercado
laboral.

En una línea similar, mientras la
financiación de la UE ha contribuido al logro de importantes objetivos de las
políticas estratégicas, la financiación a gran escala en el marco del Programa
Energético Europeo para la Recuperación de las interconexiones de gas y
electricidad no ha sido suficiente para aliviar el acuciante problema de la
seguridad energética y consolidar el mercado interior de la energía. Aún queda
mucho por hacer para seguir mejorando las interconexiones con las partes más
remotas o peor comunicadas del mercado único.

La Comisión ha utilizado las aportaciones
de todas las formas disponibles de evaluación, tales como las evaluaciones e
informes especiales del Tribunal de Cuentas, para adaptar la ejecución de los
programas y la elaboración de otros que los sucedan. La definición de objetivos
mejorada a nivel de programa y de proyecto y el análisis ex ante de las
necesidades y el valor añadido de la UE son ejemplares. También se hizo un
llamamiento en aras de conceder mayor importancia a la eficacia y la eficiencia
en lugar de a la velocidad del gasto de los fondos, así como para la inclusión
de mejores indicadores y sistemas de seguimiento de las pruebas de rendimiento.
El marco de seguimiento, presentación de informes y evaluación para el MFP
2014-2020, basado en la legislación adoptada por el Parlamento Europeo y el
Consejo para los nuevos programas financieros, establece lo que se considera en
términos generales una buena base para la información futura de resultados y
repercusiones. Como se indicaba en el marco de seguimiento, presentación de
informes y evaluación para el anterior MFP, la presentación de informes sobre
los programas del periodo 2007-2013 continuará bien entrado el próximo periodo
de financiación.

[1]
Resolución del Parlamento de 26.2.2014 relativa a la evaluación de las finanzas
de la Unión basada en los resultados obtenidos: una nueva herramienta para el
procedimiento mejorado de aprobación de la gestión de la Comisión Europea [2013/2172
(INI)].

[2] COM (2014) 130/2 final de 19.3.2014.

[3] Europa 2020 es un
empeño común de los Estados miembros y la Comisión, y son muchos los factores
externos que influyen en el logro de sus objetivos.

[4]           Empresa de tamaño medio que no es PYME.

[5] COM(2010) 2020 final, p. 16.

[6] COM(2010) 2020 final, p. 17.

[7] http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/report-final-evaluation-ambient-assisted-livingjoint-programme

[8] http://ec.europa.eu/dgs/education\_culture/more\_info/evaluations/index\_en.htm

[9]
Fuente: Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME).

[10] Conclusiones del Consejo Europeo de 20 y 21 de marzo de 2014.

[11] SWD(2013)457 final de 18.11.2013.

[12] Fuente: Agencia TEN-TEA.

[13]
COM(2013)278 final de 14.5.2013 y ECA SR 3/2013.

[14] http://ec.europa.eu/enterprise/dg/evaluation/reports\_en.htm

[15]
Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) (SR) 2/2013.

[16]
COM(2014) 130 final/2 de 19.3.2014.

[17] http://ec.europa.eu/regional\_policy/impact/index\_en.cfm#1

[18]
Véase el Informe de Síntesis de la Red de
Evaluación de Expertos «Job creation as an indicator of outcomes in ERDF programmes» (La creación de empleo como indicador de resultados
en los programas del FEDER): http://ec.europa.eu/regional\_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/job\_creation/evalnet\_task1\_job\_creation\_synthesis.pdf

19 http://ec.europa.eu/regional\_policy/impact/index\_en.cfm#1

[20] Véase el Resumen de los Informes Nacionales de 2013 «Expert evaluation network on the performance of Cohesion policy
2007-2013»
(Red de evaluación de expertos sobre el rendimiento de la política de cohesión
2007-2013):

http://ec.europa.eu/regional\_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/2013\_een\_task2\_synthesis\_final.pdf

[21] Red de Evaluación de Expertos del FSE – Informe definitivo
de síntesis sobre los principales logros del FSE, 2007-2013.

[22]
SR20/2012, SR21/2012, SR23/2012, SR5/2013.

[23] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/market-and-income-reports/school-milk-scheme-2013\_en.htm

[24] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/market-and-income-reports/apiculture-2013\_en.htm

[25] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/market-and-income-reports/structural-effects-direct-support-2013\_en.htm

[26] http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/synthesis-mte-2007-2013\_en.htm

[27] Datos acumulados de seguimiento 2007-2012 de los Informes anuales
de evolución del desarrollo rural de 2012.

[28]
Información facilitada por los Estados miembros a petición de la Comisión de
conformidad con el artículo 40 del Reglamento (CE) nº 498/2007 de la Comisión,
de 26 de marzo de 2007, por el que se establecen las disposiciones de
aplicación del Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo relativo al Fondo
Europeo de Pesca.

[29] http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/cessation/index\_en.htm

[30] http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/eff\_evaluation/eff\_evaluation\_synthesis\_en.pdf

[31]
SR1/2013, SR6/2013, SR8/2013, SR12/2013.

[32] SR
15/2013.

[33] Base de datos Eurostat, marzo de 2014.

[34] http://ec.europa.eu/health/programme/docs/mthp\_final\_report\_oct2011\_en.pdf.

[35] http://ec.europa.eu/citizenship/pdf/final\_report\_efc\_may\_2013\_eurevalppmi.pdf.

[36] Barómetro de conflictos que publica anualmente el Heidelberg
Institute for International Conflict Research; http://hiik.de/en/index.html.

[37] El Mecanismo de Protección Civil de la UE abarca las
intervenciones en los Estados miembros y los países no pertenecientes a la UE.
El presupuesto destinado a la política interior de la UE está cubierto por la
línea presupuestaria 3B. Por razones de coherencia, la información de
rendimiento sobre el instrumento no se ha dividido entre la línea 3 y la línea
4, sino que se presenta aquí de manera íntegra.

[38] Véase información detallada en el Informe de Actividad Anual de
2013 de la Dirección General competente de la Comisión (DG DEVCO).

[39]http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation\_reports/reports\_by\_year\_en.htm#2013

[40] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial\_assistance/phare/evaluation/2013/ipa\_interim\_meta\_evaluation\_report.pdf

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