Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52013DC0295

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Puertos: motor de crecimiento /\* COM/2013/0295 final \*/**

  

ÍNDICE

1........... Introducción................................................................................................................... 3

2........... Desafíos......................................................................................................................... 3

3........... Estrategia....................................................................................................................... 6

3.1........ Conexión de los puertos con la
Red Transeuropea.......................................................... 6

3.2........ Modernización de los servicios
portuarios....................................................................... 8

3.3........ Inversiones atractivas en los
puertos.............................................................................. 11

3.4........ Promoción del diálogo social......................................................................................... 11

3.5........ Mejora del perfil ambiental de
los puertos..................................................................... 13

3.6........ Fomento de la innovación............................................................................................. 14

4........... Conclusión................................................................................................................... 14

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Puertos: motor
de crecimiento

1.           Introducción

La Unión depende en gran medida de los
puertos marítimos en sus intercambios comerciales con el resto del mundo y
dentro del mercado interior. El 74 % de las mercancías importadas y
exportadas y el 37 % de los intercambios dentro de la Unión transitan por
puertos marítimos. Los puertos garantizan la continuidad territorial de la
Unión prestando servicios de transporte marítimo regional y local para conectar
zonas periféricas e islas. Los puertos son los nodos desde los cuales pueden
organizarse los flujos logísticos multimodales de la red transeuropea
utilizando el transporte marítimo de corta distancia, el transporte por
ferrocarril y las conexiones de navegación interior para reducir al máximo la
congestión en las carreteras y el consumo de energía.

El Libro Blanco sobre la política de
transportes de 2011 y el Acta del Mercado Único II enfatizan la necesidad de
una infraestructura portuaria bien conectada, unos servicios portuarios
eficientes y fiables y una financiación transparente de los puertos. La
disponibilidad de una infraestructura portuaria adecuada, el buen
funcionamiento de los servicios portuarios y un entorno de igualdad de
condiciones son esenciales para que la Unión mantenga su competitividad en los
mercados mundiales, mejore su potencial de crecimiento y cree un sistema de transporte
de la Unión más sostenible e integrador que apuntale el mercado interior.

Ante el desafío de lograr una red de
transportes plenamente integrada, el sistema portuario de la Unión se enfrenta
a desequilibrios estructurales de funcionamiento. Se requieren inversiones a
fin de adaptar la infraestructura e instalaciones portuarias para dar cabida a
las nuevas exigencias del transporte y la logística y absorber el crecimiento
previsto del transporte de mercancías en el próximo decenio en tiempos de
escasez de financiación pública. Si no se interviene, se perderá la oportunidad
de ampliar las opciones disponibles para los operadores de transporte y
expedidores y de generar crecimiento y empleo en zonas costeras y en el
conjunto de la Unión.

La presente Comunicación revisa la política
portuaria europea y tiene como premisa los progresos alcanzados. Acompaña y
completa una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, por
el que se crea un marco sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios
y la transparencia financiera de los puertos. Define ocho conjuntos de medidas
adicionales de la UE necesarias para proseguir el despliegue del potencial de
los puertos. Esta política portuaria europea revisada comprende los puertos
marítimos de la Red Transeuropea de Transporte, en los que recae el 96 %
de las mercancías y el 93 % de los pasajeros que transitan por puertos de
la Unión.

2.           Desafíos

En su Comunicación sobre una política
portuaria europea de 2007[1],
la Comisión determinó las causas principales de los desafíos del sector, entre
las cuales destacan los problemas que afectan al rendimiento de los puertos y a
las conexiones interiores, la necesidad de modernizar los puertos respetando el
medio ambiente, la falta de transparencia en el uso de la financiación pública
y las restricciones de acceso al mercado, así como aspectos ligados a la
organización del trabajo en los puertos.

El planteamiento adoptado en 2007
consistió en abordar esas cuestiones mediante instrumentos horizontales y
medidas flexibles sobre acceso al mercado de los servicios portuarios y
sobre transparencia financiera. Desde entonces, se han registrado algunos
avances, de los que cabe destacar los siguientes:

·
En 2011, la Comisión adoptó una propuesta de
Directiva relativa a la adjudicación de contratos de concesión[2]. Esta propuesta es
aplicable a los contratos de concesión adjudicados en los puertos, si bien
quedan excluidos algunos tipos de adjudicaciones, tales como los contratos de
arrendamiento de terrenos.

·
La Comisión ha propuesto nuevas orientaciones
para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte[3], así como la
creación del Mecanismo «Conectar Europa»[4],
que ofrecen un instrumento de planificación común para una mayor focalización
de las inversiones, al tiempo que amplían las posibilidades de apoyo financiero
de la UE.

·
En el contexto del Semestre Europeo, la crisis
económica ha llevado a algunos Estados miembros a introducir reformas en su
sector portuario. Esas reformas varían en su alcance y eficiencia y han venido
determinadas, sobre todo, por la necesidad de consolidación presupuestaria.

·
El Tribunal de Cuentas concluyó en 2012 que
los Fondos Estructurales invertidos en instalaciones portuarias de la UE tienen
un valor añadido limitado si no están conectadas como nodos multimodales a las
redes de transporte transeuropeas, nacionales y regionales.

Está reconocido que las medidas flexibles
propuestas en 2007 en materia de acceso equitativo al mercado y transparencia
tuvieron un impacto reducido o nulo. No hay un entorno unitario de igualdad de
condiciones en el sector y, paradójicamente, desde entonces las intervenciones
nacionales amenazan fragmentar aún más el mercado interior. Por tanto, la
mayoría de los problemas definidos en 2007 siguen siendo de actualidad hoy. Los
puertos de la UE aún deben asumir plenamente su labor de impulsores del
crecimiento y la multimodalidad.

Desequilibrios estructurales de
funcionamiento entre puertos

Los puertos son las principales vías de
acceso a la Red Transeuropea de Transporte. La UE necesita puertos bien
desarrollados y eficientes de acuerdo con las normas internacionales en todas
sus regiones marítimas. Si bien algunos puertos europeos se encuentran entre
los más eficientes del mundo, otros siguen funcionando con deficiencias o están
en declive estructural[5].
Esos puertos restringen las economías tanto de las regiones a las que
prestan servicio como de la Unión en su conjunto. Esos desequilibrios
estructurales de funcionamiento limitan las opciones a disposición de la UE y
de los operadores marítimos y logísticos internacionales. Hoy en día, tres
puertos acogen por sí solos el 20 % de las mercancías que llegan a Europa
por mar. Los puertos de elevado rendimiento no tienen la posibilidad de desarrollar
sus conexiones marítimas con otros puertos de la UE en condiciones óptimas, lo
que eleva el riesgo de congestión, sobre todo en las zonas del interior, en
detrimento de los ciudadanos que viven en esas zonas. Los desequilibrios
estructurales ponen en peligro el desarrollo del transporte marítimo de corta
distancia como alternativa a unas carreteras saturadas.

En 2001 los puertos de la UE gestionaron
3 700 millones de toneladas de mercancías. Según las previsiones más
recientes en un escenario de crecimiento reducido, se estima que el volumen de
mercancías aumentará un 50 % de aquí a 2030[6].
Todos los puertos de la red transeuropea deberán contribuir a dar cabida a ese
crecimiento.

Necesidad de que los puertos se
adapten a nuevos requisitos

Los desafíos pendientes se ven acentuados
por el hecho de que se trata de un sector en continua evolución, como
consecuencia de lo cual es posible que la infraestructura portuaria actual se
quede obsoleta o necesite mejoras significativas. Los cambios más destacados
son los siguientes:

·
Mayor tamaño y complejidad de la flota, en
particular de los portacontenedores gigantes, nuevos tipos de transbordadores
de carga rodada y buques gaseros. Por ejemplo, una importante naviera europea
ha encargado veinte buques con una capacidad de 18 000 unidades
equivalentes a veinte pies (TEU) para su entrega en 2015, lo que equivale a una
hilera continua de vehículos pesados desde Rotterdam a París.

·
Requisitos más estrictos sobre comportamiento
ambiental y combustibles alternativos (p. ej., motores del buque apagados[7] y GNL). La
iniciativa de la Comisión «Energía limpia para el transporte» y la propuesta de
Directiva sobre la creación de una infraestructura para los combustibles
alternativos[8]
exigen que todos los puertos marítimos de la RTE-T principal estén equipados
con puntos de abastecimiento de GNL acordes con normas técnicas comunes en
2020.

·
Las tendencias en el sector de los cruceros,
que se encuentra en rápida expansión, y en los sistemas de logística y
distribución han acentuado la necesidad de contar con servicios de mayor valor
añadido en la zona portuaria.

·
Evolución significativa del comercio de la
energía, con una tendencia a sustituir los productos petrolíferos y refinados por
el gas; necesidad de instalaciones importantes de gasificación en los puertos;
volúmenes potenciales de transporte y almacenamiento de biomasa seca y CO2.

Esos cambios ejercerán presión sobre la
infraestructura y las inversiones, sobre todo en lo que respecta a la
ampliación de atraques, muelles, esclusas, la profundización de dársenas y
canales y la reconfiguración para permitir las maniobras de los buques de mayor
tamaño. Los puertos necesitan instalaciones nuevas, tales como grúas, nuevas
terminales de pasajeros, nuevos procedimientos operativos y una buena
coordinación secuencial o paralela de los distintos servicios prestados por los
distintos operadores dentro de los puertos y fuera de ellos en el contexto de
la logística de puerta a puerta. Además, los puertos son infraestructuras
críticas importantes, en tanto que prestadores de servicios esenciales para
todos los sectores de la economía, y una posible vía de acceso al comercio
ilícito de drogas, armas, falsificaciones e incluso materiales QBRN[9]. Los desafíos de
seguridad deberán abordarse en todo momento de la forma adecuada[10]. En conjunto, los
puertos deberán invertir para responder a todos esos desafíos tecnológicos,
industriales, de seguridad y protección, así como del medio ambiente y el
cambio climático.

Un desafío europeo

Los puertos de la Unión, en especial los
de la RTE-T, prestan servicios a zonas del interior y áreas de influencia que
se extienden más allá de sus fronteras locales y nacionales. Son vitales para
el funcionamiento de la Unión Europea: aproximadamente una de cada dos
toneladas del volumen gestionado en los puertos tiene como origen o destino,
por mar o por tierra, un Estado miembro distinto del país donde está situado el
puerto por el que transitan las mercancías[11].
La solidez de la RTE no es mayor que la de su conexión más débil, de modo que
todos los puertos deben funcionar bien. La ausencia de un entorno de igualdad
de condiciones que garantice la coherencia con los principios del mercado
interior en el sector portuario se encuentra en el epicentro de los
desequilibrios estructurales entre puertos.

La diversidad de modelos de gobernanza y
de estructuras de propiedad constituye un rasgo significativo del sistema
portuario europeo, donde no hay dos puertos que operen exactamente de la misma
manera. La política portuaria europea respeta esa diversidad sin tratar de
imponer un modelo uniforme para todos los puertos.

3.           Estrategia

Tras un proceso de consulta largo y exhaustivo[12], la Comisión ha
llegado a la conclusión de que, para aportar soluciones a los problemas
señalados, la revisión de la política portuaria debe abordar las actuaciones
que se exponen a continuación. La estrategia de la UE se basa en el principio
de que deben evitarse interferencias innecesarias con los puertos que funcionan
bien, ayudando a los puertos más rezagados a aplicar buenas prácticas y
planteamientos de gestión correctos al tiempo que se respeta plenamente la
diversidad y las circunstancias específicas de cada puerto.

3.1.        Conexión
de los puertos con la Red Transeuropea

Gracias a las nuevas orientaciones para
el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte, al Mecanismo «Conectar
Europa» y al nuevo enfoque de los instrumentos financieros estructurales, en el
periodo 2014-2020 será posible asegurar una planificación de infraestructuras
más integrada, unas estrategias de inversión coherentes y una financiación de
la UE eficiente.

Utilización de nuevos instrumentos de
planificación de la RTE-T

En las nuevas orientaciones de la RTE-T
se define la red principal multimodal sobre la base de una metodología objetiva[13]. Los puertos
desempeñan una labor destacada en esta metodología, ya que definen los nodos
conectados por enlaces multimodales principales.

La propuesta de RTE-T incluye 319
puertos, 83 en la red principal y 236 en la red global. Los nuevos corredores
de la red principal son los instrumentos que contribuirán a desarrollar la red
principal de aquí a 2030 y empiezan o terminan en puertos de la red principal[14]. Las
infraestructuras del transporte marítimo de la RTE-TE están sujetas a
determinados requisitos, a saber:

·
Conexión de los puertos de la RTE-T con líneas
de ferrocarril, carreteras y, llegado el caso, vías navegables interiores.

·
Disponibilidad en los puertos de al menos una
terminal abierta a todos los operadores en condiciones no discriminatorias y que
aplique gravámenes transparentes.

·
Idoneidad de los canales marinos, pasos
portuarios y estuarios para comunicar mares adyacentes o dar acceso desde el
mar a puertos marítimos.

Asimismo, los puertos de la red principal
de la RTE-T deberán garantizar la disponibilidad de combustibles alternativos
limpios.

Acción 1

Se prestará especial atención a los proyectos que correspondan a
inversiones determinadas en los futuros planes de desarrollo de los corredores,
que serán definidos por los coordinadores en el marco de las estructuras de los
corredores en 2014, tal como prevén las orientaciones sobre el desarrollo de la
RTE-T.

En el marco de la gobernanza de los corredores que se establecerá
con arreglo a las orientaciones sobre el desarrollo de la RTE-T, se animará a
los puertos a que actúen como impulsores de la intermodalidad, por ejemplo
estableciendo los mecanismos adecuados para facilitar información sobre flujos
de tráfico que permita organizar mejor la logística intermodal.

Focalización de la financiación de la
UE

Hasta ahora, a falta de prioridades y de
criterios claros, la financiación de los puertos de la UE no se ha focalizado y
se ha dedicado una atención insuficiente a la coordinación con las
infraestructuras de acceso a las zonas del interior[15].

A fin de poder recibir fondos en el
periodo 2014-2020[16],
el Reglamento por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) exige que
los puertos pertenezcan a la red principal o a una autopista del mar que enlace
un puerto con la red principal. Asimismo, confiere importancia a que se realice
un sólido análisis de los costes y beneficios de los proyectos. Por último,
introduce instrumentos financieros nuevos, tales como instrumentos de riesgo
compartido y mecanismos de mejora crediticia de los bonos para proyectos que
puedan revestir un especial interés para las asociaciones público-privadas en
los puertos.

La Comisión está considerando otros elementos
en los que basar su financiación en el sector portuario. En primer lugar, dará
curso a las recomendaciones del Tribunal de Cuentas Europeo[17] y comprobará si
existen o se han planificado conexiones eficientes a nivel europeo, nacional o
regional.

Al asignar fondos de la UE, en particular
en el marco del Mecanismo «Conectar Europa», se tendrá en cuenta el valor
añadido del proyecto para la consecución de los objetivos de la política de la
UE en materia de transporte, incluidas las normas sobre el uso correcto de
recursos públicos escasos y sobre el respeto de los valores esenciales del
mercado único.

Acción 2

Se prestará atención a los proyectos que contribuyan a la gestión
y el desarrollo coordinados de los puertos, las infraestructuras ferroviarias y
la navegación interior y a los proyectos que potencien el comportamiento
ambiental de los puertos y el transporte marítimo.

La Comisión examinará la conveniencia de proponer la consideración
de aspectos como la aplicación anticipada de las disposiciones del Reglamento
propuesto en paralelo a la presente Comunicación[18], la calidad
del clima social y la existencia de una estrategia de gestión ambiental del
puerto.

En asociación con los Estados miembros, la Comisión reforzará la
adaptación de los proyectos de transporte financiados en el marco de los Fondos
Estructurales y de Cohesión con la RTE-T, promoviendo la prioridad de los
proyectos relacionados con el acceso a los puertos y las conexiones con el
interior. Se considerará el impacto, en un sentido más amplio, en la
distribución del tráfico entre puertos. Se aplicará el mismo planteamiento
respecto a otras fuentes de financiación de la UE, tales como los préstamos
disponibles a través del BEI y otros instrumentos de préstamo de la UE.

3.2.        Modernización
de los servicios portuarios

La optimización de las operaciones y
servicios portuarios permitiría que una serie de puertos de la RTE-T pudieran gestionar
o atraer más mercancías y pasajeros y alcanzar un rendimiento mucho mayor con
la infraestructura existente, reduciendo de este modo la necesidad de
financiación.

Acceso equitativo al mercado

La calidad y la eficiencia de los
servicios portuarios son esenciales para el rendimiento global de un puerto.
Por lo general[19],
los costes totales de un puerto pueden representar una proporción significativa
de los costes totales ligados a la cadena logística. En algunas operaciones comerciales
de los puertos tradicionales, los costes de la explotación del puerto y la
terminal portuaria pueden superar el 30 % de los costes totales de la
logística de puerta a puerta. En términos de reparto interno de los costes, los
gravámenes de infraestructura portuaria representan entre el 5 % y el 10%,
los servicios técnico-náuticos, entre el 10 % y el 15 %, la
manipulación de carga, entre el 45 % y el 60 %, y otras tasas y
servicios auxiliares, entre el 10 % y el 30 %. Tradicionalmente, los
servicios portuarios operaban en el marco de estructuras caracterizadas por
derechos exclusivos o monopolios de facto de carácter público o privado.
Las restricciones a la libre prestación de servicios solo son aceptables si se
justifican por razones objetivas, tales como la falta de espacio en los puertos
o razones de servicio público, y en la medida en que no ocasionen abusos y se
ajusten al TFUE. Con todo, en tales casos los proveedores de servicios
portuarios deberían ser designados según un procedimiento que garantizara la
transparencia, un acceso equitativo y un uso eficiente de los recursos
públicos.

El Reglamento propuesto en paralelo a la
presente Comunicación, que se aplicará sin perjuicio de la Directiva sobre los
contratos de concesión y de la Directiva sobre contratación pública, establece
la libre prestación de servicios en los puertos, excepto en lo relativo a la
manipulación de carga y la prestación de servicios a los pasajeros. En los
casos de limitación del número de proveedores de servicios portuarios, deberá
designarse al proveedor mediante un procedimiento abierto, transparente y no
discriminatorio. La prestación de servicios portuarios por operadores internos,
es decir, la autoridad portuaria o la administración, solo está autorizada cuando
se trata de obligaciones de servicio público. En tales casos, los operadores
internos se limitan a prestar servicios a su sistema portuario.

El sector portuario es un sector de
actividad de dimensión mundial. La UE y sus Estados miembros ya se han
comprometido mediante acuerdos internacionales a abrir el acceso al mercado a
los servicios portuarios en condiciones equitativas y recíprocas. La Comisión verificará
que no se produzca una pérdida de control sobre intereses estratégicos de la UE
y tratará de promover un acceso recíproco al mercado con terceros países.

Acción 3

En lo que respecta a la manipulación de
carga y las concesiones en las terminales de pasajeros, la Comisión garantizará
la aplicación efectiva de las Directivas horizontales sobre contratos de
concesión[20] (que se adoptará próximamente) y sobre contratación pública. De
esta manera quedaría cubierta una parte de los acuerdos contractuales vigentes
entre autoridades portuarias y prestadores de servicios portuarios, lo que garantizará
la competencia y la transparencia en la adjudicación de servicios portuarios.
En cuanto a los contratos no regulados por las directivas de contratos de concesión
y de contratación pública, la Comisión perseguirá caso por caso las
infracciones potenciales de los principios del Tratado sobre transparencia de
los procedimientos y trato equitativo, tal y como han sido interpretados por el
Tribunal de Justicia de la UE.

El futuro Reglamento sobre el acceso de
los productos y servicios de terceros países al mercado interior de la Unión en
el ámbito de la contratación pública, propuesto por la Comisión en 2012, se
utilizará como palanca para facilitar la negociación del acceso recíproco a
mercados foráneos para los operadores mundiales asentados en la UE[21].

Supervisión del precio y la calidad

Si un
prestador de servicios portuarios opera en virtud de derechos exclusivos, puede
producirse un falseamiento del mercado en detrimento de sus clientes o sus
competidores. Los abusos más frecuentes son, por ejemplo, la fijación de
condiciones discriminatorias, las prácticas de precios excesivos o predatorios
o la negativa a suministrar a determinados usuarios de los servicios
portuarios.

El Reglamento propuesto en paralelo a la
presente Comunicación introduce un conjunto de normas comunes para garantizar
la supervisión, por parte de una autoridad independiente, de las tasas por
servicios portuarios aplicadas por los operadores que disfrutan de derechos
exclusivos y que no han sido designados mediante un procedimiento transparente
y no discriminatorio.

Además, las actividades portuarias que
constituyen actividades económicas están sujetas a las normas de competencia.
Los acuerdos que restringen la competencia y los abusos de posición dominante,
tal como se definen en los artículos 101 y 102 del TFUE, respectivamente, están
prohibidos. Por tanto, la Comisión y las autoridades nacionales de competencia
pueden evaluar la conducta de los proveedores de servicios portuarios.

Simplificación administrativa en los
puertos

La Comisión ha insistido reiteradamente en
que la carga administrativa reduce el atractivo de un puerto y afecta a su
rendimiento global. El problema reviste especial relevancia en el caso del transporte
marítimo de corta distancia de la UE, que debe competir con otros modos de
transporte que no están sujetos a los mismos controles. En los últimos años se
han puesto en marcha algunas iniciativas de la UE para reducir los trámites
burocráticos en los puertos, entre los que destaca la racionalización de las
formalidades de notificación de buques a los puertos aplicable desde el 19 de
mayo de 2012. Esas iniciativas deben impulsarse y complementarse para conseguir
unos servicios portuarios de carácter ascendente, integrados en una red y
orientados hacia el consumidor.

Acción 4

La Comisión seguirá desarrollando sus
iniciativas en los ámbitos siguientes:

- La iniciativa «Cinturón Azul», que pretende reducir la carga
administrativa para las mercancías de la UE transportadas por buques que
navegan entre los puertos de la UE, hasta situarla en un nivel comparable al de
otros modos de transporte, lo que incluye seguir simplificando los
procedimientos aduaneros. Esta iniciativa ocupa además un lugar destacado en el
marco del Acta del Mercado Único II[22].

- El reforzamiento de la armonización y coordinación de la
aplicación de la Directiva 2010/65/UE[23]
estableciendo directrices sobre las «ventanillas únicas nacionales», que
deberán estar operativas a más tardar el 1 de junio de 2015.

- La iniciativa sobre «sistemas marítimos electrónicos», destinada
a promover el uso de información electrónica para la reducción de la carga
administrativa y para la actividad comercial.

- La iniciativa sobre el «flete electrónico», cuyo objetivo
consiste en facilitar el intercambio de información en las cadenas logísticas
multimodales y que contribuirá a mejorar la eficiencia de los puertos en su
condición de importantes plataformas multimodales.

El Reglamento
propuesto en paralelo a la presente Comunicación introduce nuevas disposiciones
legales para promover el diálogo entre las partes interesadas de los puertos
(usuarios, prestadores de servicios, autoridades y trabajadores) y contribuir a
la aplicación efectiva de las actuaciones arriba mencionadas.

3.3.        Inversiones
atractivas en los puertos

La financiación de las infraestructuras e
instalaciones de transporte constituye uno de los desafíos principales de la
red de transporte de la UE de cara a los años venideros. Atraer financiación
tanto pública como privada exige un marco sencillo y claramente definido.

Financiación transparente en los
puertos

La falta de transparencia de la
financiación pública en los puertos genera incertidumbre a los inversores que
tratan de invertir. Para abordar este problema, el Reglamento propuesto en
paralelo a la presente Comunicación introducirá un conjunto de normas que
garantizarán la transparencia de las relaciones financieras entre las
autoridades públicas y las autoridades portuarias. Asimismo, una mayor
transparencia financiera velará por la igualdad de condiciones.

Aclaración de las normas sobre ayudas
estatales

Hay muchas razones por las cuales un
Estado miembro puede decidir otorgar fondos públicos a los puertos: para el
desarrollo regional o para paliar deficiencias del mercado cuando servicios
portuarios importantes presentan un interés escaso para los operadores que actúan
en condiciones de mercado. No obstante, un requisito previo para garantizar el
uso correcto de los recursos de los Estados miembros y evitar falseamientos
indebidos de la competencia es el respeto de las normas aplicables en materia
de ayudas estatales.

Acción 5

La Comisión está trabajando en la
modernización de sus normas relativas a las ayudas estatales para todos los
sectores económicos. En este contexto, la Comisión aclarará el concepto de
ayuda para finales de 2013 en lo que respecta a la financiación de infraestructuras,
teniendo en cuenta la evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia[24].

Mayor eficacia de los gravámenes de
infraestructura portuaria

La eficacia de las inversiones en
infraestructura portuaria tiene como requisito previo una tarificación
eficiente. En este sentido, el Reglamento propuesto en paralelo a la presente Comunicación
introduce un grado de autonomía que permite a las autoridades portuarias
establecer la estructura y el nivel de los gravámenes portuarios en función de
su estrategia comercial y de inversión. Es esencial que los precios sean
transparentes y se apliquen sin discriminaciones.

Dimensión internacional

A algunos puertos europeos les inquieta
la competencia desleal de puertos de terceros países, en particular de aquellos
cuya cercanía les permite prestar servicios de transbordo competidores. La
Comisión sigue convencida de la necesidad de reforzar la cooperación con los
países vecinos, a fin de conseguir un sistema de transporte sostenible que
beneficie a todos los socios de la UE basado en los principios básicos de la
competencia leal, el uso transparente de los fondos públicos e instrumentos
presupuestarios y el respeto de las normas sociales y ambientales.

3.4.        Promoción
del diálogo social

Los puertos de la UE emplean a más de 3
millones de personas (directa e indirectamente). La investigación económica ha
establecido una relación directa entre crecimiento del tráfico portuario y
creación de puestos de trabajo en las regiones vecinas.

Para prosperar y adaptarse a la evolución
de la demanda de mano de obra, los puertos deben ofrecer buenas condiciones de
trabajo y mejorar la calidad del entorno laboral para atraer a personal
cualificado. Los conflictos laborales que afectan a las relaciones pueden dañar
la imagen y la competitividad de los puertos y deben abordarse de forma
proactiva. Se precisan un clima social sano y un diálogo social verdadero entre
todas las partes.

Diálogo Social

Tanto la eficiencia cotidiana como la
dinámica a largo plazo de la competencia entre los puertos se ven influenciadas
por el régimen laboral de los puertos. En función el tipo de terminal, el
trabajo portuario puede representar una parte significativa de los costes
operativos de los operadores de terminales[25].

En dieciséis Estados miembros, al igual
que en otros sectores, los regímenes laborales de los puertos se apartan de la
legislación laboral general[26].
En algunos casos, esos regímenes pueden imponer restricciones que inciden en la
creación de nuevos empleos o deterioran el entorno laboral del puerto.

Tras un largo proceso de negociación, los
interlocutores sociales del sector portuario han reclamado la creación de un
comité de diálogo social en el sector portuario en consonancia con las competencias
reconocidas en la Unión por el artículo 152 del TFUE[27]. Es la primera vez
que se ha pedido en el sector tal diálogo, que permitirá resolver aspectos
esenciales que pueden culminar en relaciones contractuales. Si los interlocutores sociales lo desean, pueden
solicitar que los acuerdos que concluyan a escala de la Unión se apliquen
mediante una decisión del Consejo a propuesta de la Comisión, de conformidad
con el artículo 155, apartado 2.

Por el
momento, la Comisión no propone introducir disposiciones específicas sobre los
regímenes laborales en los puertos. Debe señalarse que el diálogo social a
escala de la Unión completa pero no sustituye el diálogo social a nivel nacional,
local o empresarial.

Acción 6

En consonancia con los artículos 151 y 154 del TFUE, la Comisión
desea facilitar el diálogo social a escala de la Unión proporcionando apoyo
técnico y administrativo. Los interlocutores sociales de la UE ya han acordado
un reglamento interno y un programa de trabajo común abierto, y la constitución
formal del Comité está prevista para el 19 de junio de 2013.

Respetando la autonomía de los interlocutores sociales, la
Comisión espera que los interlocutores sociales de la UE puedan abordar
aspectos ligados a la organización del trabajo y las condiciones laborales.

La Comisión, en coordinación con todos los interlocutores sociales
de la UE, prevé en 2016 una revisión que evaluará el funcionamiento y el
progreso del diálogo social europeo en el sector portuario, así como la
situación relativa a la prestación de servicios de manipulación de carga y de
pasajeros.

Salud,
seguridad y formación

El trabajo portuario sigue siendo una actividad
profesional con un elevado riesgo de accidentes e implicaciones para la salud
de los trabajadores. Es esencial disponer de un sistema de protección de la
salud, la seguridad y el bienestar de los trabajadores y usuarios de los
puertos, acorde con la legislación sobre salud y seguridad.

Todos los puertos necesitan desarrollar
prácticas laborales que preserven la seguridad y la salud de los trabajadores
portuarios. Esto exige una cooperación y coordinación correctas entre todos los
empleadores y trabajadores que operan en el puerto.

Los cambios tecnológicos y las nuevas
necesidades de transporte y logística exigirán el dominio de operaciones
portuarias innovadoras y la contratación de personal con las competencias, la
formación y las cualificaciones necesarias para comprender, dominar y explotar
todas las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías.

Acción 7

Dentro del 7º Programa Marco de IDT en el ámbito de los
transportes, la Comisión lanzará antes de finales de 2013 un proyecto de acción
concertada para examinar los desafíos que tienen ante sí los puertos en materia
de salud y seguridad, formación y cualificación. Los interlocutores sociales
estarán plenamente implicados en esta acción. El comité de diálogo social para
el sector portuario será consultado e informado periódicamente al respecto.

3.5.        Mejora
del perfil ambiental de los puertos

Las actividades portuarias dan lugar a
importantes impactos en términos de emisiones, ruido, contaminación del agua y
el suelo y fragmentación de los hábitats. Los puertos situados cerca de zonas
urbanas con alta densidad de población suelen verse obligados a equilibrar el
desarrollo y la gestión de las actividades portuarias con la preservación de
los hábitats naturales y la calidad de la vida urbana.

La Comisión publicó en 2011 unas
directrices sobre la aplicación de las Directivas de aves y hábitats en
estuarios y zonas costeras, prestando una atención especial al equilibrio justo
entre protección ambiental y desarrollo portuario[28]. Aunque la interpretación
del Derecho de la UE compete al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la
aplicación de las directrices de la Comisión puede proporcionar un marco
coherente a los promotores de proyectos y minimizar el riesgo de litigio.

La Comisión acoge con satisfacción las
iniciativas emprendidas por el sector portuario para promover la excelencia en
la gestión y rendimiento ambientales publicando guías de buenas prácticas[29]. Algunos puertos
ya han adoptado planes para mejorar su huella ambiental, y deben fomentarse
tales iniciativas.

Los puertos deben considerar la
posibilidad de recompensar a los operadores que anticipan o rebasan la
aplicación de normas ambientales obligatorias y promueven el uso de cadenas
logísticas puerta a puerta hipocarbónicas y eficientes desde el punto de vista
energético, por ejemplo el transporte marítimo de corta distancia. Aunque deben
seguir respaldándose los regímenes existentes[30]
introducidos voluntariamente por una serie de puertos para mejorar su imagen ambiental,
su eficacia podría aumentar si la modulación de los gravámenes de
infraestructura portuaria en función de criterios ambientales se aplicara de
forma más coherente a escala europea o regional.

Acción 8

Para fomentar una aplicación más coherente de gravámenes de
infraestructura portuaria diferenciados en función de parámetros ambientales,
la Comisión propondrá un conjunto de principios de tarificación ambiental y
promoverá el intercambio de buenas prácticas de aquí a 2015.

La Comisión ha previsto revisar la Directiva sobre instalaciones
portuarias receptoras en 2013/2014 con vistas a seguir mejorando la efectividad
y eficiencia del sistema.

3.6.        Fomento
de la innovación

En los últimos años, la industria
portuaria mundial ha cambiado de manera significativa. Los puertos dependen
cada vez más de innovaciones tecnológicas a lo largo de toda la cadena
logística.

La competitividad de los puertos europeos
dependerá de su capacidad de innovar en tecnología, organización y gestión. Sus
funciones críticas en su condición de plataformas multimodales exigen medios
innovadores y eficaces para las conexiones intermodales y el uso de
herramientas de gestión para impulsar su atractivo.

Asimismo, puede recurrirse a la
investigación para responder a las preocupaciones sociales, que pueden ir desde
los riesgos para la salud y la seguridad de los trabajadores portuarios (p.
ej., impactos de la fumigación de los contenedores) hasta la necesidad de
gestionar y reducir las repercusiones de las actividades portuarias en el medio
ambiente y las zonas urbanas.

En el contexto de la aplicación del
programa Horizonte 2020 en apoyo de la investigación, el desarrollo y la
innovación de 2014 a 2020, la Comisión propondrá una serie de tareas
prioritarias que podrían obtener apoyo de la UE.

4.           Conclusión

Los puertos pueden contribuir en una
medida significativa a la recuperación económica y la competitividad de la
industria europea en los mercados mundiales a largo plazo, aportando al mismo
tiempo valor añadido y puestos de trabajo en todas las regiones costeras de la Unión.
Los puertos desempeñarán una función esencial en el desarrollo de una red
transeuropea eficiente y sostenible diversificando las opciones de transporte y
contribuyendo al transporte multimodal.

Actualmente, la política portuaria
europea se encuentra en una encrucijada. Si bien algunos puertos europeos
funcionan bien, los problemas estructurales debidos a una conectividad
insuficiente con el interior, la falta de transparencia en el uso de fondos
públicos, las barreras de acceso al mercado, los modelos de gobernanza
anticuados y una burocracia excesiva afectan al rendimiento de muchos otros
puertos. Ha llegado el momento de hacer frente a estos persistentes problemas.

A fin de controlar los progresos en la
aplicación de esta política portuaria europea revisada, la Comisión ha puesto
en marcha un proyecto[31]
que se iniciará antes de finalizado 2013 para desarrollar y recopilar una serie
de indicadores europeos genéricos sobre el rendimiento de los puertos.

El Reglamento propuesto en paralelo al
Parlamento Europeo y al Consejo tiene por objetivo regular los aspectos
esenciales del acceso al mercado de los servicios portuarios, la transparencia
financiera y la autonomía de los puertos. La Comisión publicará un informe
sobre el funcionamiento y los efectos del Reglamento a más tardar en un plazo
de tres años a partir de su entrada en vigor.

La Comisión abordará las cuestiones
pendientes, dentro del ámbito de sus competencias, mediante las siguientes
iniciativas específicas:

·
Plena utilización de las nuevas orientaciones
de la RTE-T y de los instrumentos financieros de la UE para mejorar las
conexiones de los puertos con su interior y promover la política portuaria
europea.

·
Control de la aplicación correcta del Derecho
de la UE aplicable a las concesiones y los puertos.

·
Prestación del apoyo administrativo y técnico
necesario al diálogo social a escala de la Unión, haciendo balance de los
progresos en 2016.

·
Presentación de nuevas iniciativas para seguir
simplificando los procedimientos administrativos en los puertos, en especial
los procedimientos aduaneros.

·
Promoción de tecnologías ambientales y del
transporte de corta distancia mediante principios comunes sobre la modulación de
los gravámenes de infraestructura portuaria.

La Comisión evaluará los progresos en la
consecución de los objetivos de actuación definidos en la presente
Comunicación, en particular los avances en el desarrollo de conexiones
multimodales de los puertos con sus zonas de interior, en la modernización de
los servicios portuarios y en la atracción de inversiones.

[1]               COM(2007) 616.

[2]               COM(2011) 897.

[3]               COM(2011) 650.

[4]               COM(2011) 665.

[5]               SWD(2013) 181.

[6]               SWD(2013) 181.

[7]               Uso de electricidad suministrada por la red terrestre
por parte de los buques en escala.

[8]               COM(2013) 17 y COM(2013) 18.

[9]               Materiales químicos, biológicos, radiológicos y
nucleares.

[10]             De conformidad con la Directiva 20005/65/CE y con el
Reglamento (CE) nº 725/2004, la Comisión, en cooperación con los Estados
miembros, realiza inspecciones para supervisar la aplicación de las medidas de
seguridad pertinentes en los puertos de la UE.

[11]             Como resultado del comercio entre Estados miembros y del
comercio entre un Estado miembro y un país de fuera de la UE a través de otro
Estado miembro.

[12]             Para más detalles, véase la evaluación de impacto SWD(2013)
181.

[13]             Véase http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/doc/web\_methodology.pdf

[14]             La adaptación de los corredores se propone en el Mecanismo
«Conectar Europa» [COM(2011) 650].

[15]             Del total del presupuesto de la RTE-T, se otorgaron 244,6
millones de euros a los puertos entre 2007 y 2012, aproximadamente el 4 %
del presupuesto total de la RTE-T disponible. De este importe, el 58 % se
dedicó al desarrollo de la capacidad portuaria, el 27 % al desarrollo del
acceso a las zonas del interior y el 15 % a tecnología verde. En cuanto a
la financiación en el marco de la cohesión, el Tribunal de Cuentas se ha
mostrado especialmente crítico con la falta de coordinación con el acceso al
interior.

[16]             La Comisión presentó sus propuestas para el Marco
Financiero 2014-2020 en junio de 2011 [COM(2011) 500]. Están en curso las
negociaciones sobre el Marco Financiero Plurianual. La financiación se
enmarcará en la dotación financiera acordada por la autoridad presupuestaria y
en los actos legislativos pertinentes.

[17]             Informe especial nº 4 de 2012 del Tribunal de Cuentas
Europeo: «¿Resulta una inversión eficaz la
utilización de los Fondos Estructurales y de Cohesión para cofinanciar las
infraestructuras de transportes en puertos marítimos?».

[18]             En particular, las disposiciones aplicables a partir del 1
de julio de 2025.

[19]             Hay variaciones importantes en función del puerto, del
tipo de comercio, etc. Véase la evaluación de impacto SWD(2013) 181.

[20]             Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo, relativa a la adjudicación de contratos de concesión [COM(2011) 897
final], Directiva 2004/17/CE, sobre la coordinación de los procedimientos de
adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de los servicios postales, y Directiva 2004/18/CE, sobre
coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de
obras, de suministro y de servicios.

[21]             COM(2012) 124 final, propuesta de Reglamento sobre el
acceso de los productos y servicios de terceros países al mercado interior de
la Unión en el ámbito de la contratación pública, así como sobre los
procedimientos de apoyo a las negociaciones para el acceso de los productos y
servicios de la Unión a los mercados de contratación pública de terceros
países.

[22]             COM(2012) 573 final de 3 de octubre de 2012.

[23]             Directiva 2010/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 20 de octubre de 2010, sobre las formalidades informativas exigibles a los
buques a su llegada o salida de los puertos de los Estados miembros y por la
que se deroga la Directiva 2002/6/CE.

[24]             Véase el asunto T-443/08, «Leipzig-Halle».

[25]             Entre el 15 % y el 20 % en las terminales de
graneles sólidos, y entre el 40 % y el 75 % en las terminales de
mercancías en general.

[26]             Estudio sobre el trabajo portuario en la UE (2013).

[27]             Véase también la Decisión de la Comisión, de 20 de mayo de
1998, por la que se crea un Comité permanente de empleo de las Comunidades
Europeas [COM(1998) 322 final].

[28]             http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/doc/guidance\_doc.pdf

http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/doc/comm\_sec\_2011\_0319.pdf

[29]             ESPO Green guide (Guía verde de la ESPO).

[30]             Modulación basada en el índice marítimo medioambiental ESI
(Environmental Ship Index) (Bélgica, Francia, Alemania y los Países Bajos), en
el certificado verde (Green Award) (Letonia, Lituania, los Países Bajos y
Portugal), mediante descuentos ligados a las emisiones de NOx/SOx
o mediante la aplicación de un impuesto sobre el azufre (Suecia).

[31]             Dentro del 7º Programa Marco de IDT en el ámbito del
transporte: convocatoria de propuestas 2013.

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