Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# **ES ES**

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, xxx [versión 16.5.2008]
SEC(2008) yyy

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN**

_**que acompaña a la**_

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL**
**CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE**
**LAS REGIONES**

**«Un compromiso renovado en favor de la Europa social: reforzar el método abierto de**
**coordinación en el ámbito de la protección social y la inclusión social»**

**Resumen de la evaluación de impacto**

{COM(2008) xxx final}
{SEC(2008) xxx}

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La evaluación de impacto atañe a la Comunicación titulada «Un compromiso renovado en
favor de la Europa social: reforzar el método abierto de coordinación en el ámbito de la
protección social y la inclusión social». Esta Comunicación, inscrita como iniciativa
prioritaria en el programa de trabajo de la Comisión para 2008, forma parte ahora del paquete
de documentos que acompaña a la Agenda Social Renovada.

Desde 2000, el método abierto de coordinación (MAC) se ha aplicado sucesivamente a la
política de inclusión social, a la política de pensiones y a la política de salud y cuidados de
larga duración. En 2006, estos tres capítulos se fusionaron en un único MAC integrado en el
ámbito de la protección social y la inclusión social (en lo sucesivo, «el MAC Social»).

Este método de coordinación comprende la adopción acordada de objetivos comunes a escala
de la UE (propósitos compartidos de alto nivel que orientan todo el proceso), la definición de
un conjunto de indicadores comunes que hacen posible el seguimiento de los progresos
registrados en la realización de los objetivos comunes, la preparación por parte de los Estados
miembros de informes estratégicos nacionales que traducen estos objetivos acordados en
políticas concretas, y la evaluación conjunta de los progresos registrados y de los esfuerzos
desplegados por la Comisión Europea y los Estados miembros en el marco del Comité de
Protección Social.

En general, la apreciación de los resultados del MAC Social que tienen los diferentes agentes
implicados en el proceso es en gran medida positiva. El MAC Social ha apoyado el
aprendizaje mutuo, ha promovido una mayor implicación de los interesados, ha contribuido a
la concienciación sobre el carácter pluridimensional de la exclusión y de la pobreza, ha
impulsado la modernización de los sistemas de protección social, ha permitido la definición
de un planteamiento único frente a los desafíos comunes y ha puesto en evidencia cuestiones
comunes emergentes.

Sin embargo, la realización de los objetivos comunes ha sido demasiado lenta o insuficiente.
Aunque no sería realista esperar que un proceso de coordinación abierto, basado en la
cooperación voluntaria entre los Estados miembros, pudiera producir resultados
espectaculares en un período de tiempo limitado, existe un amplio consenso en el sentido de
que el potencial del MAC Social sigue estando en gran parte sin explotar, que han de
corregirse algunos puntos débiles y que la consolidación estratégica del método ha de ir, de
una forma u otra, hacia la mejora de la realización de los objetivos comunes.

El análisis pone de manifiesto una falta de compromiso político y de visibilidad y apunta a la
necesidad de mejorar la coordinación horizontal de las políticas y la integración de la
dimensión de protección social e inclusión social en todos los ámbitos de acción pertinentes.
Por otra parte, se hace necesario fundar las políticas en análisis más profundos y asegurar una
mayor implicación de los agentes regionales y locales en el proceso del MAC Social.
También los representantes de la sociedad civil deberían desempeñar un papel más activo y
convendría potenciar el proceso de aprendizaje mutuo.

La necesidad de consolidar el MAC Social viene avalada por una serie de acontecimientos
institucionales y políticos. Además de la Agenda Social Renovada, está la perspectiva de la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa (que prevé una obligación de integración del factor
social en todas las políticas), la proximidad del Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la
Exclusión Social en 2010, y la próxima iniciativa de la Comisión relativa a la inclusión activa.

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Para poder evaluar las ventajas de un MAC Social reforzado y determinar cuáles podrían ser
las formas más efectivas de lograrlo, se seleccionaron tres opciones estratégicas que han sido
objeto de un examen en profundidad [1] .

La primera opción corresponde al mantenimiento del _statu quo_ . Tiene en cuenta el hecho de
que el MAC Social es, por su propia naturaleza, un proceso evolutivo y que, aun en el caso de
que no se produzcan grandes cambios, seguirá desarrollándose mediante cambios paulatinos y
mejoras graduales de los métodos de trabajo.

La segunda opción podría describirse como «reorganización fundamental» del proceso y
consiste en ampliar el ámbito de aplicación del MAC Social y remodelar el proceso, que
pasaría así a englobar todas las dimensiones de las políticas sociales de la UE, aseguraría una
integración eficaz de los aspectos sociales en todos las políticas y se convertiría en una
especie de «Lisboa social».

La tercera opción se podría definir como un «refuerzo global y ambicioso manteniendo la
estructura actual». Esta opción se basa en el planteamiento que se ha venido utilizado hasta
ahora en el MAC Social, consistente en avances consensuados y paulatinos, pero se podría
calificar al mismo tiempo de «estratégica» y «de amplias miras», ya que imprime un nuevo
dinamismo al sistema. Prevé un cierto margen de maniobra para estudiar nuevas herramientas
y métodos de trabajo que se someterían a prueba y se introducirían en estrecha colaboración
con los Estados miembros, al objeto de revigorizar el proceso y optimizar su puesta en
práctica.

Al comparar las distintas opciones se hizo necesario establecer una distinción entre las
incidencias procedimentales y de fondo de los cambios propuestos.

La evaluación de impacto atañe principalmente a los aspectos procedimentales y de
gobernanza. Se da por supuesto que una coordinación y un aprendizaje mutuo más eficaces
tendrán efectos positivos en la realización de los objetivos comunes: reducción de la pobreza,
regímenes de pensiones más adecuados y viables, y sistemas asistenciales y de cuidados de
larga duración equitativos y eficaces. Se asume asimismo —en consonancia con el espíritu de
los objetivos sociales comunes— que una mejor protección social y una mejor inclusión
social contribuirán a la Estrategia para el Crecimiento y el Empleo y, en términos más
generales, al desarrollo económico sostenible. Así, por ejemplo, las políticas de inclusión
activa hacen posible no sólo reducir la pobreza sino también aumentar la oferta de mano de
obra. Las reformas de las pensiones, además de contribuir a la equidad entre las generaciones,
hacen posible elevar las tasas de actividad y aseguran la sostenibilidad de las finanzas
públicas. Del mismo modo, unos buenos sistemas sanitarios no sólo promueven el bienestar
individual, sino que también tienen efectos positivos en la oferta de mano de obra y en su
productividad.

Con todo, está claro que el MAC Social sólo puede facilitar la consecución de esos objetivos,
en un contexto en el que la responsabilidad de la política de inclusión social y de protección
social incumbe a los Estados miembros. Los interrogantes que se plantean son, pues, los
siguientes: «¿Contribuirán las medidas propuestas a hacer del MAC Social un mecanismo

1 Se consideraron asimismo otras dos opciones —abandono completo del MAC Social y su plena
integración en la Estrategia para el Crecimiento y el Empleo—, que quedaron descartadas para el
análisis en profundidad. Las razones de esta decisión se explican en la evaluación de impacto.

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adecuado y viable de coordinación entre los niveles nacional y europeo? ¿Lo convertirán en
una herramienta más idónea para la realización de los objetivos sociales comunes?»

Es decir, la apreciación de las medidas consideradas en el marco de las distintas opciones es
más una evaluación cualitativa de sus efectos potenciales en el MAC Social que de sus
consecuencias en términos de resultados finales. Ésta es la razón por la que no se procede a
una evaluación separada del impacto medioambiental, social y económico global de las
distintas opciones. Sin embargo, la evaluación de impacto toma debidamente en
consideración los aspectos microeconómicos (costes administrativos, implicaciones en
materia de recursos), al tiempo que evalúa la «viabilidad» de las diferentes opciones.

En la evaluación de impacto, las medidas propuestas se agrupan sobre la base de los cuatro
objetivos de la Comunicación: reforzar el compromiso político y la visibilidad del proceso;
fortalecer la interacción positiva con otras políticas de la UE; reforzar las herramientas de
análisis y potenciar la responsabilización de los Estados miembros. A continuación, se
valoran atendiendo a la magnitud de su impacto en los problemas contemplados y a su
viabilidad. El concepto de viabilidad hace referencia a la aceptación política, a la
disponibilidad de recursos humanos y financieros, a la carga administrativa y a la
disponibilidad de herramientas básicas. Del análisis se desprenden las siguientes
conclusiones:

**Opción 1** : _«statu quo»_ :

Es probable que los cambios incrementales que conlleva a la puesta en práctica de una serie
de mejoras previamente acordadas tengan efectos positivos, pero en general lentos y limitados
en los problemas detectados. Por otra parte, esta opción entraña el riesgo de que el MAC
Social caiga víctima de un «agotamiento del proceso» y pierda progresivamente su
credibilidad y la confianza de sus agentes y partidarios. En todo caso, parece muy poco
probable que estas mejoras limitadas sean suficientes para imprimir al MAC Social la fuerza y
la eficacia necesarias para asegurar una mejor realización de los objetivos sociales comunes y
para fortalecer la dimensión social de la integración europea.

En cambio, la viabilidad de esta opción parece elevada. De hecho, la mayoría de estas
medidas ya han sido aceptadas por la Comisión y por los Estados miembros (véase el Informe
Conjunto de 2008). El aumento (limitado) de los recursos humanos y financieros que requiere
(mayor seguimiento, mejor difusión de resultados, refuerzo del marco analítico, etc.) podría
compensarse con la mejora de la eficacia y un mayor recurso a los servicios de expertos
externos. Esta opción no tendría efectos evidentes en la carga administrativa que pesa sobre
los Estados miembros.

**Opción 2** : «reorganización fundamental»:

Las medidas contempladas bajo esta opción pueden contribuir a corregir las debilidades
detectadas y a reforzar sustancialmente el proceso. En la mayoría de los casos, han sido
concebidas para asegurar un funcionamiento casi «ideal» del sistema, combinando
procedimientos mucho más rigorosos y una inversión masiva en recursos. Con todo, esta
opción no está exenta de riesgos. En primer lugar, el MAC Social funciona sobre la base del
consenso y del principio de subsidiariedad. Una propuesta de la Comisión que implique
reajustes importantes de los procedimientos podría ser rechazada por los Estados miembros y
no producir el efecto deseado en el plano de la responsabilización. Una reforma radical del

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método, transcurridos sólo unos pocos años desde su reestructuración y «racionalización»,
podría no ser comprendida y alienar un tanto a los agentes que han respaldado el MAC Social
y contribuido a su concepción en su configuración actual.

La viabilidad de esta opción política a corto y medio plazo parece bastante dudosa. Como se
ha indicado anteriormente, la aceptación política por los Estados miembros dista de estar
garantizada. Aunque pocos dudan de que Europa está llamada a desempeñar un papel a la
hora de ayudar a los Estados miembros a abordar los grandes desafíos sociales, los Estados
miembros se muestran poco dispuestos a renunciar a sus prerrogativas y competencias en este
campo y serían probablemente reacios a aceptar algunas (o la mayoría) de las medidas
previstas en el marco de esta opción. Hoy por hoy, el Tratado no incluye ninguna disposición
que pueda servir de base a la formulación de recomendaciones individuales. Por otra parte,
esta opción requiere una fuerte inversión en recursos humanos y financieros. Además,
supondría un aumento de la carga administrativa que pesa sobre los Estados miembros, como
consecuencia de los informes adicionales requeridos, de la coordinación interna necesaria y de
las obligaciones relativas a la participación de los interesados.

**Opción 3:** «refuerzo global y ambicioso manteniendo la estructura actual»:

Aunque preservando la estructura actual, esta opción puede tener una incidencia significativa
en los objetivos marcados, gracias a la consolidación de las mejoras en curso y a la
introducción progresiva de elementos innovadores. La definición gradual de metas específicas
a nivel comunitario o nacional, siempre que así lo justifique la evolución del marco analítico
común, incrementará sin duda la visibilidad política del proceso. Como lo demuestra el
ejemplo de los países que las han adoptado, las metas cuantitativas pueden contribuir a la
responsabilización de los Gobiernos y a aclarar las prioridades en el conjunto de los ámbitos
de acción pertinentes y a todos los niveles de los poderes públicos, a condición de que se
sustenten en una base analítica sólida. El refuerzo de la capacidad de análisis y del
aprendizaje mutuo mejoraría la calidad de la elaboración de las políticas en el ámbito social.
La creación de un marco analítico común ayudaría a los Estados miembros a delimitar los
principales desafíos a los que se enfrentan en común y les permitiría aprender unos de otros
en los campos que más les interesan. También alimentaría otras políticas comunitarias, y por
esta vía, la elaboración de las políticas se apoyaría en datos contrastados también en otros
ámbitos. De esta manera, se consolidaría la interacción positiva con otras políticas, incluida la
política económica.

La mayoría de las medidas previstas bajo esta opción parecen factibles. Una vez más, la
interacción con otras políticas depende en gran medida de factores ajenos al MAC Social.
Aunque los cambios más sustanciales se introducirán de manera gradual, serían necesarias
algunas inversiones en recursos humanos. Por lo que hace a los recursos financieros, los
asignados en el marco de Programa PROGRESS deberían ser más que suficientes. En general,
varias de las medidas propuestas (fijación de metas específicas, seguimiento reforzado, etc.)
requerirían el apoyo y el compromiso político de los Estados miembros. A nivel nacional, la
mejora de la coordinación entre los diferentes ámbitos de actuación (coordinación horizontal e
integración de la dimensión social en todas la políticas) y los diferentes niveles de los poderes
públicos (coordinación vertical) implicaría también una cierta carga administrativa adicional,
que, sin embargo, debería generar importantes ventajas en el plano de la eficacia.

La evaluación de impacto concluye pronunciándose a favor de la tercera opción. Es la que
mejor responde a los problemas planteados, sin perturbar excesivamente los métodos de

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trabajo actuales de la Comisión y de los Estados miembros. De hecho, esta opción debería
aplicarse de manera gradual, debido no sólo a sus implicaciones en cuanto a los recursos, sino
también a la necesidad de examinar y planificar correctamente las mejoras previstas con los
Estados miembros y con los interesados.

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