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Language: es
Format: md

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# 52004PC0206

**Propuesta de Decisión del Consejo sobre los principios, las prioridades y las condiciones que figuran en la Asociación Europea con Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 10 de junio de 1999 {SEC(2004) 376} /\* COM/2004/0206 final \*/**

  

Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre los principios, las prioridades y las condiciones que figuran en la Asociación Europea con Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 10 de junio de 1999 {SEC(2004) 376}

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Consejo Europeo reunido en Salónica el 19 y el 20 de junio de 2003 reiteró su determinación de apoyar plena y eficazmente la perspectiva europea de los países de los Balcanes Occidentales y declaró que «los Balcanes Occidentales formarán parte integrante de la UE una vez que cumplan los criterios fijados». Respaldó las conclusiones del Consejo de 16 de junio de 2003 sobre los Balcanes Occidentales, incluido el anexo «Programa de Salónica para los Balcanes Occidentales: avanzar en la integración europea», que tiene por objeto seguir fortaleciendo las relaciones entre la Unión Europea y los Balcanes Occidentales, inspirándose asimismo en las prácticas utilizadas en el proceso de ampliación, entre otras medidas, mediante la introducción de Asociaciones Europeas. Se ha pedido a la Comisión que presente la primera serie de Asociaciones Europeas al Consejo para su aprobación con los próximos informes anuales sobre el proceso de estabilización y asociación, previstos para el final de marzo de 2004.

La Asociación Europea para Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, se basa en las disposiciones del Reglamento (CE) nº XXX/YY. Enumera las prioridades a corto y a medio plazo de los preparativos de Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, para una mayor integración en la Unión Europea determinados en el Informe Anual de la Comisión de 2004, y sirve como lista de control con respecto a la cual medir los progresos. La Asociación Europea para Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, refleja la fase actual de su preparación y está adaptada a sus necesidades, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Se espera que Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, responda a la Asociación Europea elaborando planes con calendario y descripciones detalladas de cómo prevé abordar las prioridades de la Asociación Europea. La Comisión supervisará periódicamente los progresos en la realización de estas prioridades, especialmente en los informes anuales del proceso de estabilización y asociación y a través de las estructuras creadas en el marco de este proceso.

Los sucesos acaecidos en Kosovo en marzo de 2004 constituyen un grave revés. Estos sucesos confirman la necesidad de que Kosovo quede firmemente afianzado en el proceso de estabilización y asociación. En este contexto, la Asociación Europea contribuirá a proporcionar la orientación necesaria para garantizar un futuro estable a un Kosovo seguro, democrático y multiétnico con lugar propio en Europa. En función de cómo evolucione la situación, y una vez analizadas rigurosamente las causas y las consecuencias de los recientes acontecimientos, podría resultar necesario adaptar posteriormente los elementos de la propuesta para Kosovo, en consulta con la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo y otros agentes de la comunidad internacional en general.

Las prioridades de las Asociaciones Europeas servirán de base para la programación de los recursos financieros que constituirán la ayuda comunitaria, que seguirá proporcionándose en virtud de los instrumentos financieros existentes, en particular, el Reglamento (CE) nº 2666/2000 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000 (CARDS).

La Decisión del Consejo propuesta no tiene implicaciones financieras.

A la vista de lo anterior, la Comisión pide al Consejo que adopte la Decisión adjunta.

Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre los principios, las prioridades y las condiciones que figuran en la Asociación Europea con Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 10 de junio de 1999

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº xxx del Consejo sobre el establecimiento de Asociaciones Europeas en el marco del proceso de estabilización y asociación [1], y, en particular, su artículo 2,

[1] DO L [...] de [...], p. [...].

Vista la propuesta de la Comisión,

Considerando lo siguiente:

(1) El Consejo Europeo de Salónica de 19 y 20 de junio de 2003 respaldó el «Programa de Salónica para los Balcanes Occidentales: avanzar en la integración europea», en el que se menciona la elaboración de Asociaciones Europeas como uno de los medios para intensificar el proceso de estabilización y asociación.

(2) En el Reglamento (CE) nº xxx del Consejo se establece que el Consejo decidirá, por mayoría cualificada y previa propuesta de la Comisión, sobre los principios, las prioridades y las condiciones que deben figurar en las Asociaciones Europeas, así como sobre cualesquiera adaptaciones posteriores.

(3) El Reglamento (CE) nº xxx del Consejo dispone que el seguimiento de la ejecución de las Asociaciones Europeas se efectuará utilizando los mecanismos establecidos en el marco del proceso de estabilización y asociación, en especial los informes anuales.

(4) En su Informe Anual de 2004, la Comisión presenta un análisis de los preparativos de Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, para una mayor integración en la Unión Europea y define los ámbitos prioritarios en los que se ha de seguir trabajando.

(5) A fin de prepararse para una mayor integración en la Unión Europea, las autoridades competentes de Serbia y Montenegro deben elaborar un plan con calendario y descripciones detalladas de las medidas que Serbia y Montenegro prevé adoptar con este fin. Puesto que Kosovo se encuentra en la actualidad bajo administración provisional internacional, de conformidad con la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, deberá elaborarse, bajo la autoridad de la Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, un plan independiente que se refiera a sus prioridades específicas.

DECIDE:

Artículo 1

De conformidad con el artículo 1 del Reglamento (CE) nº xxx del Consejo, los principios, las prioridades y las condiciones de la Asociación Europea para Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, figuran en el anexo, que es parte integrante de la presente Decisión.

Artículo 2

La ejecución de la Asociación Europea se examinará utilizando los mecanismos establecidos en el marco del proceso de estabilización y asociación.

Artículo 3

La presente Decisión entrará en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Hecho en Bruselas, el [...]

Por el Consejo

El Presidente

[...]

ANEXO

1. INTRODUCCIÓN

En el Programa de Salónica se mencionan los medios y procedimientos para intensificar el proceso de estabilización y asociación; entre otros, la introducción de Asociaciones Europeas.

De conformidad con el Informe Anual de la Comisión, el propósito de la Asociación Europea para Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, es determinar prioridades de actuación que apoyen los esfuerzos de acercamiento a la Unión Europea en un marco coherente. Estas prioridades están adaptadas a las necesidades específicas y a la etapa actual de preparación de Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y se actualizarán conforme sea necesario. Asimismo, la Asociación Europea proporciona orientación relativa a la asistencia financiera para Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Se espera que Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, adopte un plan que incluya un calendario y descripciones detalladas de cómo prevé abordar las prioridades de la Asociación Europea. En él deberá indicar también cómo prevé cumplir el Programa de Salónica, las prioridades en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción definidas en la Conferencia de Londres de 2002 y en la reunión ministerial celebrada en Bruselas el 28 de noviembre de 2003 en el marco del Foro UE-Balcanes Occidentales, así como las medidas presentadas por cada uno de los países de los Balcanes Occidentales en la reunión celebrada el 5 de noviembre de 2003 en Belgrado como continuación de la Conferencia de Ohrid sobre gestión integrada de las fronteras.

2. PRINCIPIOS

El proceso de estabilización y asociación sigue siendo el marco de la trayectoria europea de los países de los Balcanes Occidentales, hasta su futura adhesión.

Las principales prioridades determinadas para Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, se refieren a su capacidad para cumplir los criterios establecidos en el Consejo Europeo de Copenhague de 1993 y las condiciones fijadas para el proceso de estabilización y asociación, especialmente las definidas por el Consejo en sus conclusiones de 29 de abril de 1997 y 21 y 22 de junio de 1999, el contenido de la Declaración final de la Cumbre de Zagreb de 24 de noviembre de 2000 y el Programa de Salónica.

3. PRIORIDADES

En sus informes anuales, la Comisión evalúa los progresos realizados y señala los ámbitos en los que el país debe incrementar su esfuerzo. Las prioridades enumeradas en esta Asociación Europea se han seleccionado partiendo del supuesto de que es realista esperar que Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, las realice o las lleve sustancialmente adelante en el transcurso de los próximos años. Se distingue entre prioridades a corto plazo, realizables en el plazo de uno o dos años, y a medio plazo, realizables en un plazo de tres o cuatro años.

La Asociación Europea señala los principales ámbitos prioritarios en los que deben centrarse los preparativos de Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, para una mayor integración en la Unión Europea, de acuerdo con el análisis que figura en el Informe Anual de 2004. Cabe recordar que, por lo que respecta a la aproximación de las legislaciones, la incorporación del acervo en la legislación no es, por sí sola, suficiente; será preciso preparar también su aplicación completa.

A continuación se enumeran las prioridades relativas a Serbia y Montenegro y las relativas específicamente a Kosovo.

4. PROGRAMACIÓN

La ayuda comunitaria en el marco del proceso de estabilización y asociación a los países de los Balcanes Occidentales se proporcionará con cargo a los instrumentos financieros pertinentes, y, en particular, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 2666/2000 [2] del Consejo; en consecuencia, la presente Decisión no tendrá implicaciones financieras. Además, Serbia y Montenegro incluido Kosovo, tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, tendrá acceso a la financiación concedida en el marco de programas plurinacionales y horizontales. La Comisión está colaborando con el Banco Europeo de Inversiones y con las instituciones financieras internacionales, en particular el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Mundial, para facilitar la cofinanciación de proyectos relacionados con el proceso de estabilización y asociación.

[2] DO L 306 de 7.12.2000, p. 1.

5. CONDICIONALIDAD

La ayuda comunitaria en el marco del proceso de estabilización y asociación a los países de los Balcanes Occidentales está sujeta a la condición de que se siga progresando en el cumplimiento de los criterios políticos de Copenhague y, en particular, en la realización de las prioridades específicas de la presente Asociación Europea. El incumplimiento de estas condiciones generales podría llevar al Consejo a adoptar las medidas pertinentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 2666/2000 del Consejo.

La asistencia comunitaria estará supeditada también a las condiciones definidas por el Consejo en sus conclusiones de 29 de abril de 1997 y 21 y 22 de junio de 1999, en particular por lo que respecta al compromiso de los beneficiarios de llevar a cabo reformas democráticas, económicas e institucionales.

6. SEGUIMIENTO

El seguimiento de la Asociación Europea se efectuará utilizando los mecanismos establecidos en el marco del proceso de estabilización y asociación, principalmente los informes anuales sobre dicho proceso.

SERBIA Y MONTENEGRO [3]

[3] Excluido Kosovo, según lo definido en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 10 de junio de 1999.

PRIORIDADES A CORTO PLAZO

Situación política

Democracia y Estado de Derecho

\* Cuestiones constitucionales - Respetar plenamente la Carta Constitucional y asegurar el funcionamiento efectivo del Estado. En particular, cumplir todos los compromisos pendientes establecidos en la Carta Constitucional, especialmente la creación del Tribunal Estatal, incluida la definición consensuada del ámbito exacto de su jurisdicción. Revisar las Constituciones de las Repúblicas de conformidad con la Carta Constitucional. Aprobar el reglamento interno del Parlamento estatal y crear sus comisiones. Asegurar la viabilidad financiera de las instituciones públicas, mediante su financiación periódica de acuerdo con los principios acordados y la preparación de presupuestos institucionales individuales (que incluyan los costes de personal y de funcionamiento).

\* Reforma del ejército - Adoptar una estrategia de defensa y una doctrina militar acordes con los principios democráticos; elaborar y adoptar un marco jurídico transparente y apropiado para aclarar la cuestión pendiente de las propiedades militares.

\* Reforma de la legislación electoral - En Serbia: concluir la reforma en curso de la legislación electoral (incluido el censo de los electores) para adaptar el sistema electoral a las normas internacionales, principalmente revisando las leyes electorales, de conformidad con las recomendaciones de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos, y aplicando rigurosamente la legislación sobre financiación de los partidos políticos.

\* Reforma de la Administración Pública:

Consolidar y mantener la capacidad administrativa de las instituciones que se ocupan de la integración europea a nivel estatal y en cada República (en términos de personal, formación y equipo) y mejorar la cooperación entre ellas.

En Serbia: adoptar una estrategia global de reforma de la Administración Pública, que incluya un calendario preciso de actuación y que se ocupe, en particular, de la reforma del sistema de retribución de los funcionarios y otras medidas relacionadas de desarrollo de los recursos humanos; crear y mantener las instituciones pertinentes y asignar los recursos necesarios; preparar la legislación sobre el Estado y la función pública.

En Montenegro: poner en práctica la estrategia de reforma de la Administración Pública, y, en concreto, aprobar y empezar a aplicar la legislación sobre la función pública para asegurar la profesionalidad y la transparencia. Aprobar la ley sobre los sueldos de los funcionarios y los empleados públicos.

\* Reforma judicial:

Facilitar la transferencia de la jurisdicción militar a tribunales civiles de conformidad con la Carta Constitucional.

En Serbia: modernizar el sistema de tribunales e incrementar su eficiencia y su independencia, especialmente de los tribunales de comercio; garantizar la independencia funcional del fiscal de crímenes de guerra. Preparar la creación de tribunales administrativos y de apelación.

En Montenegro: proseguir los preparativos para la aplicación del Código Penal y del Código de Procedimiento Penal, así como de la Ley de la fiscalía, y, en particular, asegurar la independencia funcional del fiscal especial para la delincuencia organizada. Instaurar tribunales administrativos y de apelación.

\* Lucha contra la corrupción:

En ambas Repúblicas: preparar una estrategia global contra la corrupción de acuerdo con las normas del Consejo de Europa y aprobar la Ley de conflicto de intereses.

Derechos humanos y protección de las minorías

\* Obligaciones que emanan del Consejo de Europa - Cumplir todas las obligaciones a corto plazo que se derivan de la pertenencia al Consejo de Europa, incluida la aplicación efectiva y uniforme, en toda la Unión Estatal, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y del Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura.

\* Defensor del Pueblo:

En Serbia: adoptar la legislación para la creación de una Oficina del Defensor de los Derechos Humanos.

En Montenegro: fortalecer la capacidad administrativa de la Oficina del Defensor del Pueblo.

\* Eliminación de la tortura en ambas Repúblicas: adoptar medidas globales y transparentes en todos los casos de denuncias de tortura.

\* Libertades de expresión y de asociación:

En Serbia: despenalizar la difamación. Aplicar la legislación sobre los medios de comunicación y, en particular, la Ley de radio y televisión, y legislar sobre la libertad de acceso a la información, de acuerdo con las normas del Consejo de Europa. Crear un entorno (incluidos los aspectos financieros) propicio al desarrollo de ONG y organizaciones de la sociedad civil, incluidos los interlocutores sociales, en especial aprobando la Ley de asociaciones y la Ley del régimen jurídico de las ONG extranjeras.

En Montenegro: adoptar legislación sobre el acceso a la información pública de conformidad con las normas del Consejo de Europa. Adoptar una estrategia de cooperación entre las ONG y los organismos públicos.

\* Derechos de propiedad -- En ambas Repúblicas: adoptar legislación sobre la restitución de propiedades.

\* Refugiados, personas desplazadas y minorías: asegurar una cooperación adecuada entre la Unión Estatal y las Repúblicas por lo que respecta al fundamento jurídico y a la protección práctica de los derechos de los refugiados, las personas desplazadas y las minorías. Reforzar la cooperación con Bosnia y Herzegovina y con Croacia para permitir las repatriaciones. Entablar un diálogo con Prístina sobre el regreso de las personas desplazadas y las cuestiones conexas, como los derechos de propiedad y los derechos sociales. En ambas Repúblicas: modificar la legislación para revocar todas las disposiciones discriminatorias. En Montenegro: abolir la legislación que prohíbe a los refugiados trabajar y modificar las disposiciones restrictivas para que puedan solicitar la ciudadanía.

Cooperación y obligaciones regionales e internacionales

\* Asegurar la plena cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia.

\* Respetar rigurosamente la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y proseguir el diálogo con Prístina sobre cuestiones prácticas de interés común. Garantizar el reconocimiento de los documentos de viaje y las matrículas automovilísticas de la UNMIK.

\* Fortalecer la estabilidad y la cooperación regional. Cumplir los requisitos del proceso de estabilización y asociación y los compromisos de Salónica relativos a la cooperación regional. Ratificar y aplicar plenamente todos los acuerdos de libre comercio suscritos por el Estado. Empezar a aplicar el memorándum de acuerdo sobre el Desarrollo de la Red Principal de Transporte Regional de la Europa Sudoriental y, en particular, adoptar medidas para establecer los mecanismos de cooperación, entre otros, el Comité Director y el Observatorio de los Transportes de la Europa Sudoriental. Progresar en el cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud del memorándum de acuerdo, adoptado en 2003 en Atenas, sobre el mercado regional de la energía en la Europa Sudoriental.

Situación económica

Economía de mercado y reformas estructurales

\* Preservar la estabilidad macroeconómica. Ejecutar un presupuesto para 2004 que refleje el ajuste y la consolidación fiscales que aún son necesarios. Seguir trabajando para llegar a un acuerdo con los acreedores comerciales (Club de Londres) sobre la reestructuración de la deuda. En particular, en Serbia: continuar con una política monetaria prudente, respaldada por una política apropiada de tipos de cambio, e implantar instrumentos monetarios más eficientes con el fin de mejorar la especificidad de los agregados monetarios.

\* Liberalizar los precios restantes y suprimir los controles administrativos. En particular, ajustar los precios de la energía a niveles de recuperación de los costes, entre otras medidas, sustituyendo gradualmente por transferencias directas todas las subvenciones de los precios que se mantienen para los consumidores pobres.

\* Acelerar la reestructuración, la privatización o la liquidación de las grandes empresas sociales y estatales. Acelerar también la reestructuración de las grandes empresas de servicio público (electricidad, petróleo y gas, ferrocarril, líneas aéreas, telecomunicaciones, etc.). Proseguir con más determinación la reforma del sector bancario y, en particular, preparar la privatización en Serbia de la mayoría de los bancos estatales. Asignar recursos presupuestarios suficientes para cubrir los costes de las indemnizaciones por despido y de la reestructuración.

\* Desarrollar un mercado inmobiliario/de bienes raíces estable y activo. Elaborar legislación sobre el catastro.

\* Política de empleo:

En ambas Repúblicas: elaborar y poner en práctica una estrategia integral para promover el empleo y combatir el desempleo, que se ocupe en particular de la reforma de la formación profesional y del mercado laboral y en la que participen todos los actores pertinentes; mejorar los servicios públicos de empleo y asignar suficientes recursos humanos y financieros para su prestación.

\* Elaborar estadísticas fiables. Revisar y adoptar el plan general de estadística con el fin de distribuir claramente las responsabilidades entre las tres oficinas estadísticas que existen en el ámbito de la Unión Estatal y de las Repúblicas y coordinarlas eficazmente. Adoptar las leyes de estadística a escala de la Unión Estatal y de ambas Repúblicas.

Gestión de la Hacienda pública

\* Seguir regularizando la «economía sumergida» y ampliar la base impositiva mediante la aplicación del sistema de gestión del gasto público (tesoro, control financiero interno público) y reformas fiscales globales, que incluyan menos exenciones y la aplicación de tipos más bajos, en particular a la mano de obra, y una mejor aplicación de la legislación fiscal.

\* En particular, en Serbia, adoptar y aplicar el conjunto de medidas de reforma fiscal, incluida la adopción del IVA y los sistemas informáticos conexos que sean necesarios. Seguir reforzando y modernizando la Agencia de Ingresos Fiscales, prestando especial atención a la recaudación y el control de los ingresos para reducir el fraude fiscal.

\* En Montenegro, empezar a revisar la legislación fiscal y los procedimientos administrativos vigentes para garantizar la aplicación efectiva y no discriminatoria de la legislación fiscal. Reforzar los aspectos administrativos de la legislación fiscal y recaudar y controlar eficazmente los ingresos fiscales, en particular el IVA.

\* En ambas Repúblicas, deben armonizarse la legislación y la aplicación del IVA en toda la Unión Estatal para que no obstaculicen el funcionamiento del mercado interior.

Normas europeas

Mercado interior y comercio

\* Completar y ejecutar plenamente todos los elementos del mercado interior / plan de acción sobre comercio. En particular, deben abordarse con carácter de urgencia la definición de aranceles comunes para todos los productos y la armonización de todos los impuestos y gravámenes adicionales a la importación, de conformidad con el respectivo calendario de armonización arancelaria.

\* Abolir todos los impuestos y otros gravámenes a la importación que se introdujeron infringiendo la cláusula de moratoria consagrada en las preferencias comerciales autónomas de la UE.

\* Abolir el sistema de concesión de licencias de importación para los productos siderúrgicos que se introdujo infringiendo la cláusula de moratoria consagrada en las preferencias comerciales autónomas de la UE. Abolir los derechos de exportación sobre los metales ferrosos y no ferrosos y el cuero sin curtir.

\* Asegurar el sistema institucional necesario para que el Estado actúe como un solo interlocutor en materia de comercio/aduanas a nivel internacional, especialmente consolidando la Oficina Común de Aduanas, las Oficinas de Enlace para asuntos veterinarios y fitosanitarios y la Oficina Estadística, y dotando a estas instituciones de las competencias necesarias.

\* Seguir modernizando las Administraciones de aduanas hasta alcanzar un alto nivel de capacidad administrativa. Reforzar la cooperación administrativa y garantizar el cumplimiento constante de las obligaciones derivadas de la aplicación de las medidas comerciales preferenciales (origen).

\* Desmantelar los obstáculos que dificultan el mercado interior del Estado y evitar que aparezcan otros, según lo previsto en la Carta Constitucional. Garantizar a los agentes económicos nacionales y extranjeros el acceso a los mercados en todo el Estado, por lo que respecta a mercancías, servicios, capital y personas. Mantener consultas legislativas y aplicar el principio de reconocimiento mutuo de todas las decisiones republicanas sobre acceso a los mercados.

\* Aplicar un régimen de contratación pública coherente y eficaz en Serbia y Montenegro. Garantizar la transparencia de los procedimientos, independientemente del valor del contrato, y la no discriminación entre proveedores serbios y montenegrinos.

\* Instaurar un vínculo directo entre los registros mercantiles para salvaguardar la libertad de establecimiento en todo el Estado. En Serbia, aprobar la Ley por la que se transfiere el registro mercantil de los tribunales de comercio a un organismo independiente.

\* Garantizar un régimen antimonopolístico a nivel estatal, aplicable a todos los efectos perjudiciales para la competencia tanto en cada una de las Repúblicas como entre ellas, así como a los efectos sobre el comercio bilateral con la UE. Garantizar la capacidad administrativa necesaria para la aplicación eficiente e independiente de estas normas, incluido el fortalecimiento de la Comisión Común de Competencia a nivel estatal. Como primer paso para el control de las ayudas estatales, establecer puntos de coordinación de estas ayudas y generalizar su transparencia. Aplicar un enfoque horizontal coherente para promover las políticas de competencia.

\* Reforzar la protección de los derechos de propiedad intelectual adoptando una serie de leyes revisadas. Armonizar las disposiciones penales y consolidar la capacidad de ejecución en este ámbito, especialmente en los servicios fronterizos.

\* Implantar un sistema de cuentas correspondientes en los bancos comerciales para asegurar la libre circulación del capital entre las Repúblicas.

Políticas sectoriales

\* Agricultura:

En Serbia: adoptar legislación sobre seguridad alimentaria y reforzar los laboratorios de seguridad alimentaria; aprobar legislación sobre asuntos veterinarios y reforzar los controles. Crear un organismo responsable de los laboratorios en los que se analiza la cadena alimentaria.

En Montenegro: aprobar la Ley de asuntos veterinarios (incluidos los productos pesqueros), crear laboratorios veterinarios y fitosanitarios, también para la pesca y el vino; reforzar los controles.

\* Transportes:

En Serbia: adoptar legislación sobre los ferrocarriles. Empezar a elaborar una estrategia nacional de transporte, que se ocupe también de la viabilidad económica del sector.

En Montenegro: aprobar y empezar a aplicar legislación sobre el transporte por carretera (incluida la creación de las estructuras de aplicación pertinentes) y aprobar la Ley del transporte por ferrocarril.

\* Energía:

En Serbia: aprobar la Ley de energía y establecer un Organismo Regulador de la Energía independiente, proseguir las auditorías ambientales en las centrales energéticas y tomar medidas contra los peores contaminantes.

En Montenegro: preparar y adoptar una estrategia de desarrollo energético, que incluya también la eficiencia energética; reforzar la capacidad administrativa del Ministerio de Economía por lo que respecta a la energía; desagregar y reestructurar el servicio público de suministro de electricidad.

\* Industria y PYME:

En ambas Repúblicas: seguir aplicando la Carta Europea de la Pequeña y Mediana Empresa.

En Serbia: aprobar la legislación modificada de quiebra;

En Montenegro: transformar y racionalizar las instituciones que participan en la reestructuración y la privatización de las empresas, y, en particular, el Fondo de Desarrollo. Establecer un organismo autónomo de promoción de la inversión. Seguir utilizando el recientemente creado fondo de garantía nacional.

\* Telecomunicaciones:

En ambas Repúblicas: liberalizar de manera efectiva el sector de las comunicaciones electrónicas, entre otras medidas, mediante la consolidación de los órganos normativos y la adopción de leyes y políticas adecuadas para el sector.

\* Medio ambiente:

En Serbia: aprobar la Ley de protección del medio ambiente y crear y poner en funcionamiento la Agencia de Protección del Medio Ambiente.

En Montenegro: adoptar la estrategia sobre aguas residuales y residuos sólidos con miras a la aproximación al acervo de la UE.

Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior

\* Reforma del sistema policial: mejorar la cooperación entre los sistemas judicial y policial, tanto en el interior de cada República como entre ellas. Aplicar plenamente el Memorándum de Cooperación, firmado por los Ministerios del Interior de las Repúblicas en diciembre de 2003.

En Serbia: adoptar una Ley de policía que mejore la profesionalidad y la responsabilización. Revisar las leyes sobre organización del poder judicial (Ley reguladora de los tribunales, Ley reguladora de la judicatura, Ley reguladora del ministerio fiscal, Ley del Consejo Superior del Poder Judicial) y la legislación penal (Código de Procedimiento Penal, Código Penal y Ley de aplicación de las sanciones penales), según lo previsto en el protocolo de cooperación con el Consejo de Europa.

En Montenegro: adoptar Leyes de policía y de seguridad del Estado que garanticen la profesionalidad y la responsabilización.

\* Gestión de las fronteras: elaborar métodos y procedimientos a nivel estatal y asegurar una aplicación coherente en las Repúblicas, de conformidad con el memorándum de acuerdo. Como seguimiento de lo concluido en la Conferencia regional de Ohrid sobre gestión y seguridad de las fronteras, celebrada en mayo de 2003, empezar a aplicar las medidas a corto plazo adoptadas por el Gobierno y presentadas en la reunión ministerial sobre Justicia y Asuntos de Interior UE-Balcanes Occidentales celebrada en el marco del Foro UE-Balcanes Occidentales el 28 de noviembre de 2003.

En Serbia: adoptar nuevas medidas para aplicar las mejores prácticas en materia de policía de fronteras, de acuerdo con las normas europeas; en coordinación con las autoridades estatales, desmilitarizar el control de las fronteras.

En Montenegro: reforzar el control civil de las fronteras (con formación y equipo compatibles con Schengen).

\* Lucha contra la delincuencia organizada, el tráfico, las drogas y el blanqueo de dinero y el terrorismo: reforzar la cooperación interinstitucional en cada República y formalizar la cooperación entre las Repúblicas. Desarrollar la capacidad de confiscación de bienes. Reforzar los servicios de inteligencia penal. Empezar a aplicar las medidas prácticas específicas que se acordaron en la reunión ministerial de Justicia y Asuntos de Interior en noviembre de 2003. Adoptar las medidas necesarias para preparar la firma de un acuerdo de cooperación con Europol. Aumentar la capacidad para combatir el tráfico de drogas y elaborar una estrategia nacional sobre drogas acorde con la estrategia y el plan de acción comunitarios de lucha contra la droga. Reforzar la lucha contra la trata de personas, incluida la prestación de la ayuda y la protección adecuadas a las víctimas. En particular en Montenegro: aplicar legislación contra el blanqueo de dinero, especialmente mediante la creación de una unidad de investigación financiera.

Incrementar la cooperación internacional y aplicar los convenios internacionales pertinentes sobre terrorismo; mejorar la cooperación y el intercambio de información entre la policía y los servicios de inteligencia dentro del Estado y con otros Estados; impedir la financiación y la preparación de atentados terroristas.

\* Visados, asilo y emigración: desarrollar un planteamiento unificado de ámbito estatal para tratar las cuestiones relacionadas con los visados, el asilo y la emigración, de acuerdo con la Carta Constitucional, en concreto, mediante la armonización completa de los regímenes de visado aplicados en las Repúblicas, la aprobación de la Ley de asilo y la celebración y aplicación de nuevos acuerdos de readmisión. Implantar mecanismos para supervisar la aplicación de las políticas en materia de asilo, emigración y visados, que se elaboran a nivel estatal pero se aplican en cada República. En particular para ambas Repúblicas, participar plenamente en los mecanismos de coordinación para la adopción y la aplicación de las políticas de ámbito estatal pertinentes.

PRIORIDADES A MEDIO PLAZO

Situación política

Democracia y Estado de Derecho

\* Proseguir el proceso de reestructuración de las fuerzas armadas, entre otras medidas, mediante la reconversión de los militares y la reducción del tamaño del ejército cuando proceda (teniendo en cuenta la repercusión social).

\* Proseguir la reforma de la Administración Pública:

Seguir desarrollando las estructuras de integración europea, principalmente mediante el fortalecimiento de las Oficinas de Integración Europea, el establecimiento de mecanismos que faciliten la cooperación y de Unidades de Integración Europea equiparables a ministerios de ámbito estatal o republicano.

A nivel del Estado: asegurar la capacidad administrativa adecuada para el buen desempeño de las competencias del Estado y elaborar y realizar una estrategia de reforma de la Administración Pública del Estado, incluido el fundamento jurídico necesario.

En Serbia: aprobar las Leyes de la función pública y de la Administración del Estado. Aplicar medidas de desarrollo de los recursos humanos en la función pública. Reforzar la capacidad (normativa y de coordinación interministerial) administrativa del gobierno central y de las administraciones locales, principalmente mediante el establecimiento de un sistema de nóminas centralizado. Reforzar el proceso de elaboración de políticas económicas, por ejemplo, manteniendo el apoyo a los servicios estadísticos y creando una unidad de planificación económica a medio plazo.

En Montenegro: aplicar la Ley de la función pública y crear un organismo de gestión de los recursos humanos (que debe llegar a ser sostenible). Elaborar una política de formación y contratación. Reforzar el proceso de elaboración de políticas, por ejemplo, manteniendo el apoyo a los servicios estadísticos y creando una unidad de planificación económica a medio plazo.

\* Parlamento:

En Serbia: elaborar y ejecutar una estrategia de reforma del Parlamento para adaptar sus normas de trabajo y sus recursos de manera que pueda actuar como una institución eficaz.

\* Promover el gobierno local:

En Serbia: realizar la reforma de la descentralización y dotar a las instituciones locales de capacidad suficiente para ocuparse, entre otros, de asuntos administrativos y financieros y de los futuros programas regionales.

En Montenegro: aplicar la legislación sobre gobierno local, en concreto creando el fondo de compensación.

\* Proseguir la reforma del poder judicial:

En Serbia: adoptar medidas legislativas y prácticas de salvaguardia de la independencia y la eficiencia de los tribunales, y, en concreto, reformar el sistema actual de nombramiento; aplicar la legislación sobre formación obligatoria y asegurar la viabilidad presupuestaria del Centro de Formación Judicial; crear una red informática para fiscales de todos los niveles; asegurar el cumplimiento de las decisiones judiciales. Desarrollar la capacidad para juzgar internamente crímenes de guerra, en estricto cumplimiento de las obligaciones internacionales de cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia. Instaurar tribunales de apelación y administrativos.

En Montenegro: asegurar la formación obligatoria de los jueces, revisando la Ley de tribunales y la viabilidad presupuestaria del Centro de Formación Judicial. Aplicar la estrategia de tecnologías de la información para el poder judicial.

\* Condiciones penitenciarias:

En Serbia: mejorar las condiciones penitenciarias de acuerdo con las normas del Consejo de Europa, en particular por lo que respecta a grupos vulnerables como los delincuentes juveniles; asegurar la formación de perfeccionamiento del personal de las prisiones y mejorar las instalaciones.

En Montenegro: asegurar la formación de perfeccionamiento del personal de las prisiones y mejorar las instalaciones.

\* Lucha contra la corrupción:

En ambas Repúblicas: adoptar y aplicar una estrategia global de lucha contra la corrupción.

Derechos humanos y protección de las minorías

\* Obligaciones que emanan del Consejo de Europa: Implantar los mecanismos necesarios para supervisar y asegurar una aplicación coherente y sistemática de todas las obligaciones que emanan del Consejo de Europa, según lo previsto en los compromisos de adhesión.

\* Igualdad: adoptar/aplicar legislación contra la discriminación.

\* Libertad de expresión:

En Serbia: transformar la radio y la televisión serbias en un servicio público. Promover el desarrollo de los medios de comunicación de acuerdo con las normas europeas. Promover la profesionalidad de los periodistas y de los operadores de los medios de comunicación.

En Montenegro: proseguir la transformación de la radio y la televisión de Montenegro en un servicio público; promover el desarrollo de los medios de comunicación de acuerdo con las normas europeas. Promover la profesionalidad de los periodistas y de los operadores de los medios de comunicación.

\* Refugiados, personas desplazadas y minorías, en ambas Repúblicas: velar por que se respeten plenamente sus derechos humanos, incluidas la utilización de los servicios de salud y la obtención de documentos personales; asegurar el derecho a una posibilidad real de elección entre el retorno sostenible y la integración; facilitar la integración a los que decidan no retornar. En Serbia: adoptar nueva legislación sobre los refugiados; seguir aplicando la estrategia nacional.

Cooperación regional e internacional

\* Seguir mejorando la cooperación regional. Incrementar la liberalización del comercio regional de acuerdo con los Acuerdos de Libre Comercio vigentes. Por lo que respecta al proceso de Atenas sobre el mercado regional de la energía en la Europa Sudoriental, preparar a Serbia y Montenegro para el establecimiento en 2005 de un mercado regional integrado de la energía. Seguir aplicando el memorándum de acuerdo sobre el Desarrollo de la Red Principal de Transporte Regional de la Europa Sudoriental.

Situación económica

Economía de mercado y reformas estructurales

\* Seguir aplicando políticas macroeconómicas sostenibles: continuar el ajuste y la consolidación fiscales para reducir unos desequilibrios fiscales y, en particular, de la balanza de pagos, relativamente elevados. Tener en cuenta los costes inevitables de las reformas estructurales y el aumento de los pagos de intereses, dar clara prioridad al gasto público en la elaboración de presupuestos a corto y a medio plazo; en particular, reducir los subsidios, las transferencias y la masa salarial del funcionariado. Reducir progresivamente el gasto público general como porcentaje del PIB y complementar una política monetaria prudente con políticas cautelosas de tipos de cambio. En Serbia: reformar el sistema de salud, y, en particular, el fondo del seguro de enfermedad, para asegurar su sostenibilidad financiera y mejorar la protección sanitaria y la salud de la población.

\* Completar el proceso de privatización y la reestructuración financiera (bancaria).

\* Consolidar un entorno empresarial que propicie el desarrollo del sector privado y el empleo en mercados competitivos, el establecimiento de condiciones iguales y el acceso a la financiación gracias al desarrollo del sector financiero.

\* Desarrollar un mercado inmobiliario/de bienes raíces estable y activo. Adoptar y aplicar legislación sobre el catastro. Iniciar la reforma agraria, la reestructuración y la privatización de las grandes explotaciones agrarias.

Gestión de la Hacienda pública

\* Mejorar el proceso de presupuestación y la gestión financiera: desarrollo de las capacidades de elaboración y ejecución de presupuestos, incluido el establecimiento de prioridades. Mejorar la gestión financiera en los gobiernos central y locales. Aprobar la Ley de la Institución Suprema de Auditoría.

\* Establecer procedimientos eficaces para la detección, el tratamiento y el seguimiento de los presuntos casos de fraude y otras irregularidades que afecten a las finanzas nacionales e internacionales.

\* Seguir revisando la legislación fiscal y los procedimientos administrativos vigentes para garantizar la aplicación efectiva y no discriminatoria de la legislación fiscal. Seguir reforzando la capacidad administrativa de las administraciones fiscales.

Normas europeas

Mercado interior y comercio

\* Establecer a todos los efectos un régimen único de comercio exterior en el marco del Plan de Mercado Interior / Acción Comercial. Aplicar aranceles, exacciones y gravámenes comunes para todos los productos cuando finalicen los períodos de transición previstos.

\* Ejecutar plenamente el plan de reforma aduanera para lograr un alto grado de capacidad administrativa.

Políticas sectoriales

\* Industria y PYME:

En Serbia: aplicar la Carta Europea de la Pequeña Empresa. Racionalizar la compleja organización de la Cámara de Comercio. Disponer lo necesario para facilitar a las ONG la obtención de microcréditos.

En Montenegro: aplicar la Carta Europea de la Pequeña Empresa. Desarrollar y establecer un fondo de garantía nacional. Seguir fomentando el diálogo entre el gobierno y el sector privado, concretamente a través de la Agencia de la PYME, mediante la creación de un foro oficial de consulta y promoción empresarial.

\* Telecomunicaciones:

Transponer y aplicar el nuevo marco de la UE para las comunicaciones electrónicas.

\* Agricultura:

En Serbia: seguir desarrollando la capacidad administrativa para formular y ejecutar políticas. Diseñar y empezar a aplicar una política de desarrollo rural. Seguir reforzando la legislación y los controles veterinarios, sanitarios, fitosanitarios y de seguridad alimentaria, también en los laboratorios enológicos. Mejorar la gestión de los residuos y reducir la contaminación agrícola.

En Montenegro: adoptar una estrategia global que abarque la agricultura, el desarrollo rural, la pesca y las cuestiones fitosanitarias. Impulsar el desarrollo de las capacidades del Ministerio de Agricultura. Aprobar la Ley sobre cuestiones fitosanitarias.

\* Transportes:

En Serbia: adoptar y aplicar una estrategia política de transportes (por carretera, ferrocarril, vía aérea y vía fluvial o marítima). Reforzar el desarrollo de las capacidades, incluida la preparación de proyectos para grandes inversiones. Asignar recursos suficientes para el mantenimiento de las infraestructuras y las instituciones de transporte.

En Montenegro: asignar recursos suficientes para el mantenimiento de las infraestructuras y las instituciones de transporte.

\* Energía:

En Serbia: absorción del conglomerado para su posterior reestructuración y privatización. Establecimiento de las estructuras institucionales necesarias: operador del sistema de transmisión, operador del mercado, organismo regulador de la energía. Avanzar hacia un mercado regional de la energía (entre otras medidas, mediante la realización de estudios de viabilidad sobre la interconectividad).

En Montenegro: reforzar el organismo regulador de la energía. Completar la reestructuración y la liberalización del mercado interior de la energía; privatizar o permitir el desarrollo de asociaciones entre los sectores público y privado en este ámbito.

\* Medio ambiente:

En ambas Repúblicas: adoptar y aplicar legislación sobre la evaluación del impacto ambiental de conformidad con el acervo de la UE.

En Serbia: adoptar y empezar a aplicar una estrategia sobre contaminación atmosférica (principalmente la procedente de las centrales eléctricas), del agua (aguas residuales) y del suelo (residuos sólidos); consolidar la capacidad administrativa, especialmente de planificación, expedición de permisos, inspección, supervisión y gestión de proyectos. Desarrollar un plan plurianual de inversiones financieras, basado en estimaciones de costes y fuentes fiables de financiación pública y privada.

En Montenegro: desarrollar una estrategia medioambiental global (aguas residuales, residuos sólidos, contaminación atmosférica) con vistas a adoptar una legislación marco de protección del medio ambiente que se aproxime al acervo de la UE y crear una agencia de protección del medio ambiente.

Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior

\* Seguir reestructurando la policía: garantizar la responsabilización; reformar la formación de la policía; asegurar la cooperación entre los diferentes organismos encargados de hacer cumplir la ley.

\* Gestión de las fronteras:

En ambas Repúblicas: de acuerdo con las políticas elaboradas a nivel estatal, desarrollar la infraestructura técnica y las capacidades de recursos humanos necesarias para realizar la política de gestión integrada de las fronteras, incluido el fortalecimiento de la policía de fronteras y de los servicios de aduanas. Mejorar los contactos transfronterizos a través de nuevos puestos fronterizos.

\* Lucha contra la delincuencia organizada, el tráfico, las drogas y el blanqueo de dinero:

En ambas Repúblicas: elaborar un sistema eficaz de protección de los testigos que incorpore elementos utilizados en cada una de las Repúblicas y a escala regional. Reforzar la lucha contra la delincuencia económica y financiera (en concreto, contra el blanqueo de dinero y la falsificación de divisas), el fraude y la corrupción y mejorar la legislación conexa.

En Serbia: reforzar el desarrollo de las capacidades del Ministerio del Interior (especialmente la dirección de delincuencia organizada). Desarrollar procedimientos y capacidades para el intercambio de información confidencial entre organismos. Elaborar un sistema eficaz de protección de los testigos que incorpore elementos utilizados en cada una de las Repúblicas y a escala regional. Crear una unidad de investigación financiera en el Ministerio de Hacienda.

En Montenegro: incrementar la capacidad administrativa y judicial para aplicar el nuevo código penal en relación con la delincuencia organizada. Consolidar la Unidad de lucha contra la delincuencia organizada en el Ministerio del Interior y asegurar que haya coordinación entre todos los órganos responsables de hacer cumplir la ley.

KOSOVO

tal como se define en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

PRIORIDADES A CORTO PLAZO

Prioridad general

- A fin de lograr un futuro estable para un Kosovo seguro, democrático y multiétnico, progresar sustancialmente en el logro de las Normas para Kosovo, que el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas y los representantes de las instituciones provisionales de autogobierno presentaron en diciembre de 2003 y que hizo suyas el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En particular, llevar a cabo las acciones concretas establecidas en el Plan de Ejecución de las Normas para Kosovo y referentes a los siguientes ámbitos:

\* Funcionamiento de las instituciones democráticas

\* Estado de Derecho

\* Libertad de circulación

\* Retornos sostenibles y derechos de las comunidades y de sus miembros

\* Economía

\* Derechos de propiedad

\* Diálogo con Belgrado

\* Cuerpo de Protección de Kosovo

Además de la mencionada prioridad general, deberán realizarse también las siguientes prioridades complementarias:

Situación política

Democracia y Estado de Derecho

- Las instituciones provisionales de autogobierno deben adoptar todas las medidas necesarias, según lo exigido por la Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, para superar las consecuencias y tratar las causas de los sucesos de marzo de 2004, y, en especial, condenar explícitamente la violencia contra las comunidades minoritarias, cooperar plenamente con la UNMIK y la KFOR para llevar a juicio a los responsables, alentar a los testigos, restaurar y reconstruir propiedades y permitir el retorno de las personas desplazadas.

- Compatibilidad con la UE: fomentar la orientación hacia la UE de la labor normativa del Gobierno de Kosovo, institucionalizando en la Oficina del Primer Ministro el mecanismo de verificación efectiva de la coherencia con la UE de las políticas y los proyectos de legislación gubernamentales; desarrollar la capacidad de los ministerios y de la Asamblea de Kosovo para garantizar la compatibilidad con la UE.

- Lucha contra la corrupción: mejorar la cooperación entre la UNMIK y el grupo permanente interservicios (PISG) para aplicar con eficacia la política de «tolerancia cero» contra la corrupción, especialmente proporcionando todo el apoyo necesario a las investigaciones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y la Oficina de Servicios de Supervisión Interna (OSSI, el servicio de auditoría interna de las Naciones Unidas).

Cooperación regional e internacional

\* Asegurar la plena cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia:

- Participar eficazmente en los Grupos de Trabajo establecidos en el contexto del diálogo Prístina-Belgrado sobre cuestiones prácticas de interés común, como parte de las Normas para Kosovo.

- Mejorar la cooperación regional. Mayor integración en la red regional de acuerdos de libre comercio en el marco del memorándum de acuerdo del Pacto de Estabilidad sobre liberalización y facilitación comercial en la Europa Sudoriental, en cumplimiento de lo dispuesto en la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Empezar a aplicar el memorándum de acuerdo sobre el Desarrollo de la Red Principal de Transporte Regional de la Europa Sudoriental y, en particular, adoptar medidas para establecer los mecanismos de cooperación, entre otros, el Comité Director y el Observatorio de los Transportes de la Europa Sudoriental. Progresar en el cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud de los memorandos del proceso de Atenas sobre el mercado regional de la energía en la Europa Sudoriental en 2002 y 2003.

Situación económica

Economía de mercado y reformas estructurales

- Definir, en estrecha cooperación con el FMI, las prioridades macroeconómicas para Kosovo.

- Revitalizar el proceso de privatización para apoyar el desarrollo económico.

Gestión de la Hacienda pública

- Desarrollar sistemas y procedimientos de apoyo técnico que aseguren la transparencia, la eficiencia y un mejor control del gasto público.

- Establecer procedimientos eficaces para la detección, el tratamiento y el seguimiento de los presuntos casos de fraude y otras irregularidades que afecten a las finanzas nacionales e internacionales.

Normas europeas

Mercado interior y comercio

- Seguir elaborando un marco legislativo y político para las políticas comerciales y otras conexas, que garantice la compatibilidad con la UE y con la OMC. Aplicar plenamente el nuevo Código Aduanero. Aprobar una Ley de comercio nacional y una Ley de inspección del comercio.

Políticas sectoriales

- Medio ambiente:

Elaborar un plan de acción ambiental global, en el que se tengan especialmente en cuenta las cuestiones de salud pública, con miras a la aproximación al acervo de la UE.

Adoptar y aplicar legislación sobre la evaluación del impacto ambiental de conformidad con el acervo de la UE.

- Transportes:

Elaborar y adoptar un marco para las políticas de transporte, incluido el desarrollo gradual de una estrategia de transporte multimodal.

Desarrollar el operativo civil del Aeropuerto de Prístina, su personal e instalaciones, garantizando un nivel adecuado de seguridad y una gestión saneada y transparente.

- Energía:

Establecer estructuras de gestión eficaces y operativas en el sector de la energía, que garanticen la viabilidad y la sostenibilidad de la Compañía Eléctrica de Kosovo (KEK), en especial mediante un incremento sustancial de la recaudación de ingresos.

Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior

- Aplicar los nuevos Códigos Penal y de Procedimiento Penal.

PRIORIDADES A MEDIO PLAZO

Situación política

Democracia y Estado de Derecho

- Mejorar la compatibilidad con la UE: reforzar la capacidad de todas las instituciones de Kosovo para aplicar y hacer que se cumplan políticas y legislación compatibles con la UE, concretamente reforzando las estructuras que se ocupan de la integración europea en el contexto del proceso de estabilización y asociación.

- Consolidar la reforma de la Administración Pública: realizar una reforma de la Administración Pública que la simplifique y favorezca una función pública profesional y responsable capaz de atraer y conservar personal cualificado. Mejorar la capacidad de las administraciones locales para prestar servicios en sus respectivas jurisdicciones equitativa y eficazmente.

- Reforzar la reforma del poder judicial: fortalecer los organismos judiciales y los encargados de hacer cumplir la ley, especialmente mejorando la infraestructura, el equipo y la formación. Transformar el Instituto Judicial de Kosovo en una futura institución viable y responsable de la formación judicial. Dotar a Kosovo de un sistema global y viable de asistencia letrada. Mejorar el sistema penitenciario, prestando especial atención a los programas de gestión, formación profesional y reintegración.

- Luchar contra la corrupción: aplicar una estrategia integral de lucha contra la corrupción que incluya medidas de prevención, investigaciones y juicios eficaces, especialmente fortaleciendo la capacidad local, de acuerdo con las normas del Consejo de Europa.

Derechos humanos y protección de las minorías

- Defensor del Pueblo: garantizar la viabilidad y la independencia permanente de la institución del Defensor del Pueblo en Kosovo.

- Seguir desarrollando la libertad de expresión: asegurar la viabilidad a largo plazo de la radio y la televisión públicas y su capacidad para desempeñar su función de servicio público para todas las comunidades.

- Mejorar la protección de las minorías: asegurar la viabilidad de las comunidades minoritarias y su participación no discriminatoria en la sociedad kosovar, especialmente estableciendo el marco necesario para garantizar un suministro equitativo de servicios públicos y universales.

Situación económica

Economía de mercado y reformas estructurales

- Asegurar una capacidad de endeudamiento y gestión de la deuda viables.

- Elaborar mecanismos de garantía por riesgo político para atraer la inversión extranjera.

- Seguir elaborando un marco normativo para los servicios públicos que tenga en cuenta las normas de la UE e internacionales, especialmente adoptando y aplicando legislación derivada, normas de procedimiento y directrices. Consolidar la capacidad administrativa de los órganos reguladores. Dotar a los órganos reguladores del personal local adecuado, y desarrollar sus cualificaciones profesionales y el equipo técnico que este personal necesite para desempeñar sus funciones.

- Desarrollar la capacidad del sector bancario para proporcionar financiación a largo plazo a la economía.

- Desarrollar una política social para promover el empleo y la cohesión social, hacer frente a la pobreza y la exclusión social, y seguir mejorando las normas sociales para desarrollar sistemas eficaces de protección social.

- Incrementar los esfuerzos para garantizar la compatibilidad del sistema estadístico con las normas de la UE.

Gestión de la Hacienda pública

- Desarrollar la capacidad de la Administración Fiscal para incrementar los ingresos no aduaneros (imposición directa e indirecta) mediante la progresiva instauración de un sistema fiscal basado en las normas de la UE. Empezar a revisar la legislación fiscal vigente y elaborar y aplicar un plan de acción realista para consolidar progresivamente la capacidad administrativa de la Administración Fiscal.

- Asegurar la viabilidad del ciclo presupuestario, principalmente creando capacidad de elaboración y ejecución de presupuestos. Desarrollar la capacidad de la Asamblea de Kosovo para participar eficazmente en el proceso de la Hacienda pública. Garantizar la agilidad del gasto durante todo el ejercicio financiero y trasladar al ejercicio siguiente los fondos no invertidos.

Normas europeas

Mercado interior y comercio

- Proseguir la armonización gradual de la legislación de Kosovo con todos los aspectos del Derecho de sociedades recogido en el acervo comunitario.

Políticas sectoriales

- Agricultura:

Elaborar un marco normativo y mecanismos apropiados para salvaguardar la seguridad alimentaria y mejorar los controles fitosanitarios de acuerdo con las normas pertinentes de la UE, así como para mejorar las oportunidades de exportación de Kosovo. Elaborar una política y un marco normativo que fundamenten una reforma agraria viable. Proteger las tierras de labor frente a la expansión urbanística descontrolada.

- Medio ambiente:

Adoptar y aplicar el plan de acción sobre medio ambiente con miras a la aproximación al acervo de la UE.

- Transportes:

Adoptar un marco para las políticas de transporte, incluido el desarrollo gradual de una estrategia de transporte multimodal.

- Energía:

Elaborar un marco normativo que ampare las asociaciones entre los sectores público y privado y las inversiones mixtas en el sector de la energía.

Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior

- Reforzar la cooperación entre los organismos de gestión de las fronteras y la capacidad para hacer cumplir las normas veterinarias, sanitarias y fitosanitarias como parte del sistema de gestión integrada de las fronteras.

DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION

SERBIE-ET-MONTÉNÉGRO Stabilisation et association - Rapport 2004

{COM(2004) 206 final}

SERBIE-et-monténégro

Stabilisation et association - Rapport\*

2004

TABLE DES MATIÈRES

1. SYNTHÈSE

2. SITUATION POLITIQUE

2.1. Démocratie et État de droit

2.2. Droits de l'homme et protection des minorités

2.3. Coopération et obligations régionales et internationales

3. SITUATION ÉCONOMIQUE

3.1. Situation économique

3.2. Existence d'une économie de marché et réforme structurelle

3.3. Gestion des finances

4. MISE EN OEUVRE DU PROCESSUS DE STABILISATION ET D'ASSOCIATION

4.1. Évaluation générale

4.2. Marché intérieur et commerce

4.3. Politiques sectorielles

4.4. Coopération en matière de justice et d'affaires intérieures

5. ASSISTANCE FINANCIÈRE DE LA CE

6. PERCEPTION DE L'UE

\* Le présent rapport comprend aussi une partie consacrée au Kosovo selon le statut défini par la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations unies du 10 juin 1999

1. SYNTHÈSE

La Serbie-et-Monténégro a réalisé des progrès mitigés depuis le dernier rapport annuel. Elle a fait un grand pas en avant en adoptant sa charte constitutionnelle, mais elle ne l'a pas encore entièrement mise en oeuvre. L'interprétation et l'application du nouveau régime constitutionnel suscitent toujours des désaccords, qui traduisent l'absence de consensus général sur l'avenir de la future communauté d'États. Ces dissensions affaiblissent les institutions et les politiques communes, qui sont indispensables à la poursuite des réformes politiques et économiques, ainsi qu'au développement des relations de la Serbie-et-Monténégro avec l'UE. Les problèmes constitutionnels et les luttes partisanes incessantes que connaissent les deux républiques ont contribué à ralentir le cours des réformes dans bon nombre de domaines essentiels.

Les institutions des républiques ont fait preuve de résistance et de stabilité au lendemain de l'assassinat du Premier ministre serbe Djindjic. L'état d'urgence proclamé dans la foulée a bien aidé le gouvernement serbe à lutter contre la menace immédiate de la criminalité organisée, mais il a nui au respect des droits de l'homme et à l'État de droit.

Les avancées enregistrées dans les réformes politiques ont été d'intensité variable selon les domaines: importantes en ce qui concerne la réforme de l'armée, régulières pour ce qui est des droits des minorités et de la coopération régionale, et plus lentes que prévu dans les domaines de la police et de la justice. Des efforts ont été faits pour affronter le passé et l'héritage de l'ancien régime, mais ce défi reste de taille. La Serbie-et-Monténégro ne se conforme toujours pas à ses obligations internationales pour ce qui est de la coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY).

La stabilité économique du pays a été préservée. Le rythme des réformes structurelles s'est toutefois considérablement ralenti, principalement en raison des conflits politiques qui ont entravé le bon fonctionnement des institutions.

La Serbie-et-Monténégro a progressé dans le programme de réforme européen lié au processus de stabilisation et d'association (PSA). Pour accélérer et approfondir les réformes recommandées par l'UE, un dialogue permanent renforcé a été mis en place en juillet 2003, comme l'avait suggéré la Commission, dans le prolongement des travaux des réunions antérieures de la task-force consultative. Les recommandations émises par ces deux instances servent d'orientations pour engager les transformations nécessaires et en définissent les critères d'évaluation.

Après l'adoption, en août 2003, de la charte constitutionnelle et du plan d'action relatif au marché intérieur et au commerce, la Commission a décidé en septembre 2003 d'engager les travaux préalables au rapport de faisabilité consacré à la possibilité de conclure un accord de stabilisation et d'association (ASA). Ce rapport examine l'opportunité d'ouvrir la négociation d'un ASA sur la base d'un certain nombre de critères: le degré de mise en conformité avec les conditions politiques et économiques fixées par le processus de stabilisation et d'association, le fonctionnement général de l'État, l'existence d'une politique commerciale unique et d'un marché unique, la progression des réformes sectorielles et l'existence d'institutions au niveau administratif nécessaire pour mettre en oeuvre un tel accord.

Le rapport de faisabilité a été différé afin de laisser plus de temps aux autorités pour s'attaquer aux grands problèmes à régler, notamment la conditionnalité politique, les questions constitutionnelles et le plan d'action.

2. SITUATION POLITIQUE

2.1. Démocratie et État de droit

L'adoption de la charte constitutionnelle, en février 2003, constitue une réalisation majeure en soi, qui a inauguré une nouvelle étape pour le pays. L'assassinat tragique du Premier ministre serbe Djindjic le 12 mars 2003 l'a toutefois rapidement éclipsée. Cet événement a illustré avec une extrême gravité le lourd héritage laissé par l'ancien régime et la menace que continuent de faire peser sur le pays les éléments qui y sont liés. Les institutions des républiques ont fait preuve de résistance et de stabilité au lendemain de l'assassinat du chef du gouvernement.

Les réformes menées dans certains secteurs clés ont eu tendance à piétiner tout au long de 2003, principalement en raison de la lenteur avec laquelle est concrètement mise en oeuvre la nouvelle architecture constitutionnelle et des conflits politiques de fond qui ont agité les républiques. La création des institutions au niveau de l'État a été retardée (notamment la Cour d'État), et les institutions qui ont été établies ne fonctionnent pas encore complètement. L'état d'urgence proclamé en Serbie au lendemain de l'assassinat du Premier ministre Djindjic a permis de faire face aux menaces de la criminalité organisée, mais a porté atteinte au respect des droits de l'homme et marqué un recul de la réforme de la police et de la justice. Les deux républiques n'ont pas pleinement respecté l'État de droit. L'incertitude constitutionnelle et juridique persistante, ajoutée à des difficultés politiques internes aux républiques, a compromis le fonctionnement démocratique général des institutions.

Parmi les résultats positifs, on peut citer la réforme militaire, qui a résolument emprunté la bonne direction, et la coopération régionale, qui a continué à se développer à un rythme soutenu. Les excuses récemment présentées par le président de la Serbie-et-Monténégro pour les actes commis au cours de la décennie écoulée ont contribué à créer une atmosphère plus favorable. Les obligations internationales ont été diversement respectées. La coopération avec le TPIY est très insuffisante.

2.1.1. Évaluation des institutions démocratiques et des attitudes à l'égard de l'État

Questions constitutionnelles: la charte constitutionnelle est entrée en vigueur le 4 février 2003. Elle s'accompagnait de textes d'application, qui prévoyaient les modalités de mise en oeuvre et des dispositions transitoires. En dépit des recommandations formulées dans le rapport 2003 relatif au PSA, les deux républiques n'ont pas suffisamment coopéré lors de la mise en oeuvre des réformes constitutionnelles. Les échéances prévues par la charte et le décret d'application concernant l'adoption de la législation nécessaire et la création des institutions communes n'ont pas été tenues, ce qui s'est parfois soldé par un vide institutionnel - comme dans le cas de la nomination, reportée à plusieurs reprises, des juges auprès de la Cour d'État.

En outre, les interprétations contradictoires des nouvelles dispositions (qui sont aussi dues aux divergences entre la charte et le texte d'application) n'ont cessé d'entretenir un certain flou autour de l'étendue des compétences des institutions de la Serbie-et-Monténégro et de celles des républiques, ces dernières statuant parfois dans des domaines qui relèvent de l'État. Dans des domaines comme la justice et les affaires intérieures, dans lesquels la charte constitutionnelle a transféré les compétences principales aux républiques, la coopération insuffisante entre ces niveaux de pouvoir a amoindri l'efficacité des politiques. De ce point de vue, si la signature du protocole de coopération entre les deux ministères de l'intérieur des républiques a marqué une étape positive, la collaboration entre les républiques est souvent plus ponctuelle que structurée.

L'engagement, prévu par la charte constitutionnelle, d'adapter les constitutions des républiques dans un délai de six mois à compter de son entrée en vigueur, n'a pas été respecté. Au Monténégro, la crise parlementaire provoquée par le boycott de l'opposition a paralysé toute avancée dans ce domaine. En Serbie, le processus de réforme constitutionnelle, dans lequel il restait à trancher les deux questions fondamentales de la décentralisation et du mode d'élection du président, a été suspendu en raison de la dissolution du Parlement. Le nouveau Parlement devrait mener à bien la réforme de la constitution de la république d'ici au mois de juin 2004.

Parlement: au niveau de l'État de Serbie-et-Monténégro, la charte constitutionnelle prévoit l'élection des députés au suffrage universel indirect pour les deux premières années. Les parlements des deux républiques ont adopté vers le milieu du mois de février 2003 une législation relative à la désignation de leurs représentants respectifs auprès du Parlement commun, avant de retenir effectivement les députés concernés. À l'issue des élections législatives de décembre 2003 en Serbie, le Parlement de cette république a désigné ses nouveaux élus qui seront appelés à siéger au Parlement commun en février 2004.

Le Parlement de Serbie-et-Monténégro n'a déployé qu'une activité législative très limitée, qui a essentiellement consisté à adopter des lois prévoyant la création et le fonctionnement d'autres institutions communes, ainsi que la ratification d'accords internationaux. La réalisation de ce programme de travail a accusé un certain retard, par exemple dans le cas de l'approbation du plan d'action relatif au commerce et au marché intérieur. Le rôle du Parlement commun est par ailleurs restreint du fait que celui-ci ne dispose d'aucune compétence budgétaire: les institutions et les fonctions de l'État ne sont pas financées par des ressources propres, mais dépendent entièrement des financements accordés par les républiques selon des critères convenus entre elles. Le Parlement commun ne peut même pas décider de l'affectation sectorielle de ces fonds. La viabilité financière de l'État reste donc précaire.

Le Parlement commun a exercé ses fonctions en vertu d'un règlement intérieur provisoire. Le système des commissions parlementaires n'a pas été pleinement mis en place. Un pas en avant a été fait avec la création, en avril 2003, de la commission de surveillance parlementaire des services de sécurité militaire, mais cette commission n'est pas complètement opérationnelle. Le nouveau règlement intérieur, qui prévoit d'importantes modifications, est en attente. Des mesures positives ont été prises pour moderniser les équipements (informatisation plus poussée, notamment).

En Serbie, les conditions particulières créées par l'état d'urgence, les conflits politiques et le débat sans fin sur l'absence de motions de censure à l'encontre du président du Parlement et du gouvernement (octobre-novembre 2003) ont sensiblement ralenti l'activité législative.

De graves infractions à l'État de droit ont entravé le fonctionnement du Parlement serbe. Celui-ci n'a pas appliqué la décision de la Cour constitutionnelle invalidant certaines dispositions qui autorisent les partis ou des coalitions partisanes à contrôler les sièges, en ce sens qu'il s'agit d'une violation de l'indépendance du mandat de chaque député. Des preuves étayées ont été apportées d'irrégularités dans les votes lors de la désignation du gouverneur de la banque centrale. En outre, le Parlement n'a pas respecté les règles de procédure prévues par la loi relative à la radiodiffusion à l'occasion de la nomination des membres du conseil de radiodiffusion.

La crise institutionnelle et l'instabilité politique qui s'éternisent en Serbie ont abouti à la dissolution du Parlement à la mi-novembre 2003 et à des élections législatives anticipées en décembre 2003. En ce qui concerne la législation et les procédures électorales, des progrès ont été accomplis grâce à la mise à jour des listes d'électeurs, en coopération avec l'OSCE. Cette tâche doit être achevée et exige un surcroît d'efforts. Comme le préconisait le rapport 2003 relatif au PSA, l'alignement de la législation électorale relative au Parlement sur les recommandations du BIDDH et du Conseil de l'Europe a enregistré quelques progrès. Une des premières mesures à avoir été prises par le nouveau Parlement au début de 2004 a ainsi consisté à supprimer le seuil de représentation parlementaire pour les partis défendant les minorités ethniques.

En juillet 2003, le Parlement serbe a adopté une nouvelle loi sur le financement des partis politiques, un texte important pour la transparence du processus électoral. Cette loi étant entrée en vigueur en janvier 2004, elle ne s'est pas appliquée aux élections présidentielles de novembre 2003, ni aux élections législatives de décembre 2003. Sa mise en oeuvre a débuté. D'autres réformes législatives connexes sur les partis politiques n'en demeurent pas moins bloquées. La création d'une commission pour l'intégration européenne au sein du Parlement serbe, en mai 2003, a constitué une étape importante.

Au Monténégro, un projet de loi modifiant la législation sur le financement des partis politiques en vue d'interdire des dons anonymes, de contrôler le financement des partis et de limiter les financements privés est en cours d'examen devant les députés.

Le Parlement monténégrin a connu une activité législative intense. Son fonctionnement démocratique a cependant été entaché par des événements préoccupants. Le poste de président du Parlement est resté vacant de mai jusqu'à la fin juillet 2003 faute d'accord au sein de la coalition au pouvoir. En septembre 2003, les partis d'opposition ont décidé de se retirer du Parlement. Cette situation a été provoquée à l'origine par la décision du nouveau comité de direction du réseau public de télévision de cesser de diffuser en direct les sessions parlementaires en invoquant la nouvelle législation sur les médias. L'opposition a posé par la suite des conditions à son retour au Parlement, notamment des élections législatives anticipées, et continue à boycotter les travaux parlementaires.

Gouvernement: au niveau de l'État, la charte constitutionnelle prévoit que le conseil des ministres ne comporte que cinq portefeuilles - affaires étrangères, défense, relations économiques internationales, relations économiques intérieures et droits de l'homme/droits des minorités. Le conseil des ministres a été formé en mars 2003 et la législation réglementant l'organisation de ses travaux adoptée vers le milieu du mois de mai 2003. Dans un certain nombre de domaines délicats (droit d'asile, par exemple), la répartition des compétences n'est toujours pas clairement tranchée. L'insuffisance des ressources disponibles a affecté le fonctionnement de certains ministères et agences. Le ministère des droits de l'homme et des minorités, en particulier, même s'il tire son épingle du jeu compte tenu des circonstances, s'est vu attribuer de nouvelles compétences sans transfert budgétaire correspondant. L'efficacité des ministères varie sensiblement de l'un à l'autre. Ces problèmes expliquent que le conseil des ministres ait adopté peu de décisions.

En Serbie, les autorités sont parvenues à préserver la stabilité des institutions après l'assassinat du Premier ministre Djindjic. Son successeur a été désigné six jours plus tard seulement, le 18 mars 2003.

Une nouvelle loi sur les ministères a été adoptée en avril 2003, accompagnée d'une décision relative au statut d'anciennes institutions fédérales désormais transférées au niveau des républiques. Il a ainsi fallu transformer officiellement certaines autorités en institutions des républiques (telles que les douanes) et élargir les compétences de ministères existants (le ministère de finances est désormais compétent en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux).

L'opposition a lancé de graves accusations à l'encontre de certains ministres et hauts fonctionnaires pour des affaires de corruption, de fraude, de blanchiment d'argent et de conflits d'intérêts. Certaines ont donné lieu à des révocations et à des démissions, suivies de l'ouverture d'actions en justice, mais les autorités ont de manière générale mis trop de temps à réagir.

Le gouvernement a tardé à présenter des propositions de loi dans des domaines essentiels (conflit d'intérêts, droit électoral, liberté d'association, par exemple) et n'a pas fait preuve de transparence dans l'élaboration de certaines modifications législatives (notamment dans le domaine judiciaire). La décision (à partir de septembre 2003) obligeant les ministères à accompagner leurs projets d'actes législatifs d'une déclaration de conformité par rapport à l'acquis représente une mesure positive.

Au Monténégro, le gouvernement formé en janvier 2003 est resté en place (malgré la démission de certains ministres). Quelques-uns des ministères nouvellement créés, tels que celui de l'intégration européenne, manquent toutefois d'infrastructures et de ressources. Le pouvoir exécutif a élaboré ses projets législatifs dans la plus grande transparence et après de vastes consultations (auprès d'experts nationaux et internationaux). Les ONG ont été dans une certaine mesure associées à quelques initiatives, notamment en matière de lutte contre la corruption. De graves accusations portées à l'encontre du gouvernement pour sa participation éventuelle, ou au moins pour sa négligence, dans une affaire de trafic d'êtres humains ont provoqué une crise politique. Le gouvernement a pris des mesures pour suivre le rapport de l'OSCE et du Conseil de l'Europe sur cette affaire, notamment en proposant une réforme importante du droit pénal et l'adoption de la stratégie de lutte contre le trafic (en novembre 2003), qui doit être concrètement mise en oeuvre.

Président: le président de la Serbie-et-Monténégro a été élu au début mars par le Parlement commun. Conformément aux nouvelles dispositions constitutionnelles, il préside également le conseil des ministres et le conseil suprême de la défense. Ces deux institutions jouent un rôle clé dans la rationalisation des réformes au niveau de l'État. Le président est en outre à la tête d'un nouvel organisme, le conseil pour l'intégration européenne, institution politique de haut niveau chargée d'examiner et de superviser tous les dossiers ayant trait à l'UE. Même s'il jouit de pouvoirs limités et si son action est fortement tributaire de la coopération des républiques, le président de la Serbie-et-Monténégro a fait preuve d'un engagement louable pour tenter de faire fonctionner les mécanismes en place et ceux dont l'établissement a été approuvé. Les excuses qu'il a échangées avec le président croate et celles qu'il a adressées aux peuples de Bosnie-et-Herzégovine ont été saluées comme des actes de courage propices à une réconciliation et à une coopération accrue dans la région, tout en mettant l'accent à l'intérieur de la Serbie-et-Monténégro sur la difficulté d'affronter le passé.

En Serbie, la charge de président, vacante depuis décembre 2002, est exercée par intérim par le président du Parlement. La série d'élections présidentielles avortées de 2002 a conduit à modifier la législation en supprimant le seuil de participation controversé (50 %+1) applicable au deuxième tour de scrutin, et non pour celui du premier tour. L'ambiguïté des dispositions relatives au délai pour organiser de nouvelles élections s'est en outre traduite par l'ajournement sans fin des élections présidentielles. La décision du président du Parlement, en février 2003, de retarder le scrutin présidentiel jusqu'en novembre 2003 a par la suite été invalidée par la Cour constitutionnelle. Les élections du 16 novembre 2003 n'ont pas atteint le seuil requis, prolongeant ainsi le vide institutionnel. Le nouveau Parlement a supprimé ce seuil en février 2004 et son président a indiqué que la date de l'élection présidentielle serait annoncée au début avril 2004.

Au Monténégro, les problèmes posés par les échecs répétés des élections présidentielles (en décembre 2002 et en février 2003) ont été résolus par les modifications apportées en février 2003 à la législation (suppression du taux de participation requis pour les deux tours de scrutin), qui ont permis l'élection de Filip Vujanovic en mai 2003.

Autorités locales: dans les deux républiques, la décentralisation et la mise en place des autorités locales ont quelque peu progressé, mais le manque d'efficacité, de ressources et de transparence persistent. Les recommandations du rapport 2003 relatif au PSA n'ont donc été que partiellement réalisées.

En Serbie, la mise en oeuvre de la loi de 2002 sur les pouvoirs locaux s'est poursuivie. Elle s'est accompagnée de mesures positives pour améliorer l'autonomie financière de ces institutions. Les administrations municipales n'en demeurent pas moins faibles. Le nouveau ministère de l'administration publique et des collectivités locales (créé en 2002) a pris plusieurs initiatives, notamment en vue d'une meilleure tenue des listes d'électeurs au niveau local. Néanmoins, ses capacités sont restées limitées en termes de ressources humaines et d'infrastructures.

En ce qui concerne la Voïvodine, le Parlement serbe a transféré certaines compétences administratives aux autorités régionales, mais celles-ci ne jouissent d'aucune autonomie.

La situation en Serbie du Sud est restée instable en dépit des améliorations enregistrées au cours des deux dernières années. La défiance des diverses communautés a rendu difficile la mise en place des autorités municipales (notamment à Presevo et à Bujanovac). Les problèmes rencontrés à Bujanovac ont été résolus et son conseil municipal fonctionne désormais, ce qui n'est pas le cas du conseil municipal de Presevo, où les problèmes persistants (incapacité de tenir des réunions pendant plus de trois mois) ont contraint le gouvernement serbe à dissoudre le conseil en décembre 2003. Conformément à la loi, un conseil provisoire a été mis en place. Le gouvernement serbe a fait des efforts crédibles pour améliorer la situation générale, notamment la faiblesse des ressources et des infrastructures, et a reçu une aide internationale non négligeable. Les conditions de sécurité se sont détériorées au cours de l'été 2003. En dépit de plusieurs incidents et d'attentats contre des unités de la police et de l'armée, les autorités ont fait preuve de retenue et sont parvenues à maîtriser la situation.

Au Monténégro, il convient de saluer comme un événement important l'adoption, en juillet 2003, d'une série de lois portant notamment sur les pouvoirs locaux, sur le financement des autorités locales et sur l'élection des maires. Cette nouvelle législation prévoit de véritables compétences municipales et certaines ressources propres (provenant des impôts municipaux et autres). Les ressources financières restent néanmoins insuffisantes, ce qui rend la mise en oeuvre de cette réforme particulièrement difficile.

Administration publique: au niveau de l'État, les problèmes de financement ont sérieusement entravé le fonctionnement de l'administration publique. Les républiques se sont accordées sur le principe d'un financement fondé sur la règle territoriale en 2004 (après une première répartition en fonction du PIB), mais continuent d'en interpréter différemment les modalités de mise en oeuvre, ce qui a des conséquences notables sur l'action des institutions communes. Très peu de progrès ont dès lors été accomplis dans les nécessaires réformes de l'administration publique, notamment pour réduire ses effectifs et appliquer des programmes d'accompagnement social. L'administration publique, à quelques rares exceptions près (comme dans le domaine de la défense ou des droits de l'homme), n'a pas pris d'initiatives importantes, restant à la traîne par rapport aux républiques, même pour la mise en oeuvre de ses propres compétences. Des initiatives louables en matière de formation (prises, par exemple, par le bureau central d'intégration européenne) ont toutefois constitué un signal positif.

En Serbie, les autorités ont commencé à prendre conscience en 2003 de la nécessité de rationaliser les institutions. Cependant, la stratégie de réforme de l'administration publique est encore retardée. Certains règlements importants pour fixer les conditions de responsabilité publique des fonctionnaires et des élus et pour s'attaquer à la corruption (code de conduite des fonctionnaires, loi sur la prévention des conflits d'intérêts, loi sur le médiateur, par exemple) sont toujours en préparation. Les problèmes d'ingérence des intérêts partisans dans la machine administrative, d'équipements peu développés, de manque de formation et de responsabilité insuffisante des fonctionnaires persistent. Il convient d'y remédier.

Au Monténégro, le Parlement a examiné, sur la base de la stratégie de réforme de l'administration publique arrêtée en mai 2003, une nouvelle loi sur l'administration publique en juin de la même année. La réglementation définissant le statut de fonctionnaire est en voie d'élaboration. L'office du médiateur créé en vertu d'une loi adoptée durant l'été 2003 s'est heurté dès sa prise de fonction au manque de ressources. De nouvelles dispositions de procédure (litiges administratifs) sont en préparation, de même qu'un code de conduite des fonctionnaires. L'ensemble des projets législatifs sont soumis à une large consultation publique (y compris auprès des syndicats) et envisagent d'apporter des changements importants au statut dépassé des fonctionnaires à tous les niveaux. L'objectif est de favoriser le professionnalisme et la transparence (par des concours publics pour tous les postes à pourvoir, sauf pour un nombre très limité de personnels ministériels et de conseillers personnels). Une unité fonctionnelle autonome sera mise en place pour la gestion des ressources humaines (dotation budgétaire effectuée) et un nouveau système salarial introduit. L'ensemble du système devrait être en place à partir de janvier 2005. Le véritable défi consistera à le mettre en oeuvre, puisque les nouvelles dispositions impliqueront de profondes transformations et toucheront un grand nombre de fonctionnaires.

Société civile: la société civile de la Serbie-et-Monténégro s'est rapidement développée au cours de la dernière décennie. Les ONG, les organisations d'étudiants et les associations de femmes ont dans une large mesure relayé les changements démocratiques intervenus, l'essentiel de leur action étant consacré à la prévention de la guerre et des violations des droits de l'homme. Bien qu'elles soient de ce fait essentiellement perçues comme des organisations de défense des droits de l'homme, leur rôle a évolué, les faisant prendre une part active à la promotion des réformes économiques et sociales et du développement humain. Leur tâche est difficile compte tenu de leurs capacités et de leur infrastructure relativement faibles, notamment au niveau local. Certains pas ont toutefois été franchis lors de l'élaboration de la stratégie de réduction de la pauvreté, à laquelle des ONG ont été associées. La Serbie et le Monténégro comptent un vaste réseau d'ONG (environ 20 000), mais seulement un nombre limité d'entre elles exercent de véritables activités d'ONG. Elles sont de plus en plus nombreuses à se spécialiser dans le domaine de l'environnement, mais ont une audience restreinte.

En dehors des trois principales du pays, seules quelques-unes des nombreuses organisations syndicales sont véritablement efficaces et représentatives. Le pays compte aussi des organisations patronales, mais généralement faibles. Bien qu'institutionnalisé, le dialogue social reste empreint de défiance et se caractérise par de faibles capacités d'organisation et des divergences de vues entre les partenaires sociaux sur la chronologie des réformes. Dans les deux républiques, des conseils économiques et sociaux tripartites ont été établis, qui ont jusqu'ici obtenu peu de résultats concrets. La négociation collective est prévue par la loi, mais demeure embryonnaire. Les Églises, notamment orthodoxe, occupent une place toujours plus grande dans l'opinion, mais l'ampleur de leur engagement public et leur politisation occasionnelle continuent de diviser la société.

Certaines mesures positives ont été prises pour améliorer la coopération des pouvoirs publics avec les ONG et pour tenir compte de leurs positions. Les circonstances particulières créées par l'état d'urgence en Serbie ont compromis le rôle de surveillance joué par les ONG, mais la plupart d'entre elles ont repris cette activité après le retour à la normale. Au Monténégro, le gouvernement élabore actuellement une législation relative à la coopération avec le secteur des ONG, qui devrait officialiser ces relations ad hoc. Celle-ci devrait aussi mieux réglementer les procédures d'assistance financière. En Serbie comme au Monténégro, le secteur des ONG reste en grande partie dépendant de l'aide des bailleurs de fonds, d'où la nécessité de traiter les questions de leur autonomie et du renforcement de leurs capacités.

Armée: d'importants progrès ont été réalisés dans la réforme de ce secteur qui relève des compétences de la Serbie-et-Monténégro. Cette étape est tout à fait bienvenue du point de vue de la mise en conformité avec la recommandation formulée dans le rapport 2003 relatif au PSA.

Une réforme législative complète a été engagée. Sa préparation se caractérise par une transparence sans précédent et se déroule dans le cadre d'une vaste consultation publique. Ce processus devrait aboutir à la définition de la nouvelle stratégie de défense et de la doctrine militaire (à adopter au niveau de l'État de Serbie-et-Monténégro) qui viendront s'ajouter aux stratégies de sécurité nationale qui relèveront, en vertu de la charte constitutionnelle, des compétences des Parlements des républiques. Cette architecture complexe exigera une bonne coopération entre les républiques elles-mêmes, ainsi qu'entre celles-ci et l'État. Une fois adoptées, les stratégies précitées devraient permettre la nécessaire révision de la législation en vigueur en matière de défense et concernant l'armée.

Des mesures pratiques importantes ont été prises dans la perspective des grands changements législatifs à venir. Une réorganisation a été mise en place pour garantir un contrôle civil sur l'armée, mais elle ne sera pas pleinement effective avant quelque temps encore. Le contrôle financier a été entièrement transféré à des institutions civiles. Une proposition de loi importante concernant le commerce des armes et des équipements militaires a été élaborée pour assurer une transparence complète et réduire la marge d'abus. Des progrès ont été accomplis pour introduire des règles de transparence dans les achats de matériels militaires grâce à la création de l'agence des marchés publics.

D'importants changements ont été apportés dans les rangs de l'armée avec le départ à la retraite ou la révocation d'un nombre considérable de hauts gradés, dont certains avaient entretenu des liens étroits avec l'ancien régime ou étaient inculpés par le TPIY. En ce qui concerne ce dernier, le ministère a également pris d'importantes mesures, notamment la dissolution, en avril 2003, de la commission militaire de coopération avec le TPIY, qui faisait de l'obstruction. Le ministère a en outre donné l'ordre à l'ensemble du personnel de l'armée de signaler toute information qu'il serait susceptible de détenir sur le lieu où se trouveraient des personnes inculpées par le TPIY, et de participer à leur arrestation, au cas où il s'agirait de sites militaires.

Le contrôle civil de l'armée doit être élargi à l'industrie de la défense. Par ailleurs, la notion de propriété de l'armée n'a toujours pas fait l'objet des nécessaires éclaircissements juridiques.

L'engagement de la démilitarisation des frontières, quoique partielle (sur la partie monténégrine seulement) et l'entrée en vigueur d'un décret autorisant le service civil dans certaines institutions, comme les services sociaux et les hôpitaux, figurent parmi les autres mesures positives qui ont été prises.

Les autorités ont aussi engagé une coopération internationale intense et la Serbie-et-Monténégro a officiellement posé sa candidature au programme Partenariat pour la paix de l'OTAN. En août 2003, le conseil suprême de la défense a accepté d'autoriser le personnel de l'armée à prendre part à des opérations de maintien de la paix des Nations unies sur une base volontaire et professionnelle (la législation correspondante est en cours d'élaboration).

Selon le ministère de la défense, la réforme militaire devrait faire passer les effectifs de l'armée de 80 000 à 45 000-50 000 hommes. Il faudra prendre les mesures socioéconomiques appropriées pour accompagner les licenciements. La réduction prévue des effectifs permettrait de diminuer le poids des dépenses consacrées à la défense de leur niveau actuel à 5 % environ du PIB. Le gouvernement pourrait ainsi réaffecter des ressources budgétaires à des secteurs prioritaires.

2.1.2. Évaluation du système judiciaire, de l'application de la loi et du respect de l'État de droit

Système judiciaire: au niveau de l'État de Serbie-et-Monténégro, la Cour d'État (qui exerce des pouvoirs de contrôle constitutionnel) n'est pas encore entrée en fonction. La loi qui régit la Cour d'État a été adoptée en juin 2003, mais le Parlement n'a pas encore nommé les juges et les compétences de ce tribunal continuent de susciter des divergences de vues. La Cour étant la seule institution commune dont le siège se situe à Podgorica, elle devrait, en vertu de l'accord conclu entre les républiques sur le financement des institutions de l'État, être financée par le Monténégro. Le gouvernement monténégrin fait cependant valoir qu'il se heurte à des difficultés financières pour fournir des locaux et une infrastructure adéquats.

En dépit de certaines dispositions de la charte constitutionnelle, les tribunaux militaires continuent à fonctionner, sans que le calendrier de l'adoption de la législation relative au transfert complet de juridiction aux tribunaux civils ait été clairement fixé. Sur ce point, la recommandation du rapport 2003 relatif au PSA n'a donc pas été suivie.

En Serbie, la situation du pouvoir judiciaire a été affectée par la proclamation de l'état d'urgence. Si celle-ci a permis aux autorités d'examiner divers cas de conduite abusive ou de corruption chez les juges et les procureurs, elle a aussi abouti à des mesures structurelles plus larges, notamment des modifications législatives et des remplacements de fonctionnaires, sur la base de procédures irrégulières. Le décret initial qui a instauré l'état d'urgence a été suivi d'autres mesures prévoyant la suspension de présidents de tribunaux et de procureurs prises au mépris des voies juridiques normales. Des remplaçants ont été nommés, avant d'être titularisés. En mars 2003, le Parlement serbe a décidé de démettre 35 juges de leurs fonctions, dont un juge de la Cour suprême, sans associer cette dernière, contrairement aux conditions fixées par la loi. Certaines dispositions législatives modifiées au cours de l'état d'urgence sont restées en vigueur après sa levée le 22 avril 2003. Elles concernent le statut des procureurs, dans la mesure où elles ont remplacé la titularisation des procureurs adjoints par un mandat de huit ans et accru le rôle du pouvoir exécutif dans la procédure de nomination. L'indépendance des présidents de tribunaux a été mise à mal par la création d'un organisme administratif - le conseil pour l'administration des tribunaux - chargé de leur nomination et de leur révocation.

La mise en application des engagements consécutifs à l'adhésion de la Serbie-et-Monténégro au Conseil de l'Europe faisait l'objet d'un protocole de coopération, signé en juin 2003 avec l'institution, qui envisage d'apporter des modifications importantes à une série de lois judiciaires, de dispositions pénales et de règles d'exécution des sanctions pénales. Peu de progrès ont été accomplis pour mettre ce protocole en oeuvre.

Il est prévu de créer de nouveaux tribunaux administratifs et des cours d'appel le 1er janvier 2004. Ces tribunaux reprendront certaines fonctions des tribunaux de district et des tribunaux municipaux actuels. Le Parlement n'ayant pas adopté la décision nécessaire à la nomination des juges auprès des nouvelles cours en raison de la crise dans laquelle il était plongé, la Cour constitutionnelle serbe a décidé de reporter la mise en oeuvre de la loi pour éviter un vide juridique.

Il convient d'améliorer sensiblement l'efficacité des tribunaux. Les statistiques judiciaires sont gérées par chaque Cour suprême. Selon un rapport présenté par celle de Serbie en mars 2003, il reste 451 817 affaires en cours d'examen, soit 29 % du nombre total des procédures intentées auprès de l'ensemble des tribunaux en 2002.

Dans les deux républiques, de nouveaux codes de procédure civile attendent d'être adoptés. Les procédures obsolètes restant encore applicables, les procès au civil durent en moyenne entre 4 et 5 ans, voire jusqu'à 10 ans pour certains. La nouvelle loi serbe sur les juges (datant de 2001), qui visait à traiter ce problème et à améliorer l'efficacité de la procédure civile (en introduisant des délais obligatoires à respecter par les juges pour rendre compte de l'avancement d'une affaire), a donné peu de résultats concrets.

En dépit de certaines améliorations, il reste beaucoup à faire. Les autorités s'attaquent au problème de l'arriéré des affaires en engageant une révision des lois de procédure (notamment codes civils et décisions exécutives) et en renforçant tant l'infrastructure que les ressources. L'établissement de tribunaux administratifs et de cours d'appel envisagé dans les deux républiques y contribuera aussi de façon non négligeable, notamment en soulageant les Cours suprêmes d'une partie de leur charge de travail (statuer en appel, par exemple), qui sera transférée à de nouveaux tribunaux.

Les citoyens manifestent encore une extrême défiance à l'égard du système judiciaire, qu'ils considèrent comme l'héritage de la décennie écoulée, et dans lequel ils voient des faiblesses structurelles. Selon le ministère monténégrin de la justice, qui se fonde sur les informations du bureau du procureur de la république, aucune affaire portant des accusations à l'encontre de juges ou de procureurs pour des actes de corruption n'a été enregistrée en 2003.

La situation financière des tribunaux s'est améliorée, y compris en ce qui concerne les salaires et les infrastructures (nouveaux bâtiments, rénovation des locaux existants, voitures neuves, équipements informatiques). Le sort des procureurs est beaucoup moins enviable. Ils se voient dispenser une formation, à laquelle participe notamment le centre de formation judiciaire (bien que l'administration des tribunaux ne s'y soit pas encore suffisamment associée). Par ailleurs, l'informatisation des tribunaux a quelque peu progressé. Quant aux procès pour crimes de guerre, la Serbie a adopté une législation spécifique et a nommé un procureur spécial en juillet 2003. Des organes judiciaires spécialisés ont été créés pour la criminalité organisée.

L'exécution des décisions des tribunaux civils pose un problème important dans les deux républiques, avec un retard moyen de 3 ans en Serbie. La profession d'huissier n'existe pas en tant que telle; des fonctionnaires de la justice, escortés par la police, sont chargés de l'application des jugements sur le terrain, mais ils disposent de capacités limitées et ne se sont pas montrés très efficaces dans la pratique.

Au Monténégro, certaines avancées ont eu lieu grâce à l'adoption, en décembre 2003, du code pénal, du code de procédure pénale et de la loi relative au ministère public, qui institue en outre un procureur spécialisé pour les affaires de criminalité organisée, nommé par le procureur de la république. La mise en oeuvre appropriée de cette nouvelle législation nécessite toutefois un volume de ressources qui n'est pas encore accordé. La législation de 2002 ayant trait aux tribunaux prévoyait la création du tribunal administratif et de la cour d'appel et a renforcé les garanties d'indépendance des juges, notamment la procédure de nomination et de révocation, dans laquelle le rôle principal est réservé au conseil supérieur de la magistrature, un organisme composé de praticiens du droit et dans lequel le pouvoir exécutif n'est pas représenté. Néanmoins, la mise en oeuvre laisse encore à désirer. Concrètement, la responsabilité des professions judiciaires continue de relever davantage de considérations politiques que de la procédure juridique. La création de nouveaux tribunaux - cours d'appel et tribunaux administratifs - est programmée pour juin 2004. L'indépendance financière du système judiciaire pose toujours un problème.

La formation des juges s'est poursuivie, mais elle devra intégrer une formation de base et une formation professionnelle consacrées à la mise en oeuvre de la législation pénale récemment adoptée, ainsi qu'un volet réservé aux questions d'éthique, pour lutter contre la corruption. Il convient de prendre des mesures à court terme pour améliorer l'efficacité des tribunaux, pour réduire l'arriéré des affaires (la nouvelle législation sur les procédures civiles et administratives, actuellement en préparation, est de ce point de vue importante et prévoit enfin un niveau de formation nettement rehaussé) et pour renforcer la transparence du fonctionnement de la justice et la sensibilisation générale au droit.

Système pénal/pénitentiaire: en Serbie, l'état d'urgence a instauré des restrictions notables (telles que la garde à vue prolongée, un délai de détention au secret allant jusqu'à 60 jours, la suspension du contrôle judiciaire, etc.), dont certaines ont été invalidées par la Cour constitutionnelle de Serbie en juin 2003. Ces restrictions ont été levées en juillet 2003. Une mission conjointe de suivi de l'OSCE et des Nations unies (avril 2003) a présenté ses conclusions - très préoccupantes - sur les conditions générales en vigueur dans les prisons, notamment dans les centres de détention (cellules surpeuplées, soins de santé insuffisants, etc.). Le ministère serbe de l'intérieur a signalé que des mesures supplémentaires ont été prises pour améliorer la qualité des soins, mais aussi les conditions de vie (correspondance, temps libre, fourniture de vêtements, etc.). Des organisations et des ONG internationales ont signalé des cas de mauvais traitements et même de graves allégations de torture, notamment pendant l'opération Sabre. Rien ne permet à ce jour de penser que ces allégations ont fait l'objet d'enquêtes complètes. Entre-temps, les préparatifs de la refonte du système pénitentiaire se sont poursuivis. La formation de la population carcérale et la réhabilitation des prisonniers devraient être améliorées, en accordant une attention particulière aux groupes vulnérables comme les délinquants juvéniles.

Au Monténégro, le Parlement a modifié la loi sur l'application des sanctions pénales. Celle-ci prévoit une protection (judiciaire) accrue des contrevenants, des dispositions plus explicites concernant la protection des droits fondamentaux de la personne humaine et l'interdiction de tout acte de torture ou similaire. Les institutions pénales monténégrines font face à une situation difficile en raison du manque de ressources et d'infrastructures appropriées. Le traitement accordé aux prisonniers s'améliore toutefois et des projets de formation du personnel pénitentiaire sont en cours. Il s'agirait néanmoins d'améliorer encore les conditions de détention particulières des groupes vulnérables, les jeunes par exemple, mais aussi les toxicomanes.

Respect de l'État de droit: les interprétations divergentes de la charte constitutionnelle, le retard accusé par son application, voire l'obstructionnisme auquel elle a donné lieu, et la répartition encore peu claire des pouvoirs - de jure et de facto - entre les différents niveaux n'ont fait qu'aggraver l'incertitude constitutionnelle. Le vide institutionnel et juridique provoqué par la création tardive de la Cour d'État s'est soldé par une impossibilité d'administrer la justice au niveau de l'État. En n'adaptant pas leurs constitutions respectives à la charte constitutionnelle, les deux républiques ont favorisé la coexistence de systèmes différents. Le problème du cumul de lois nouvelles et de lois dépassées continue de se poser. Ces situations portent sérieusement atteinte à l'État de droit en Serbie-et-Monténégro. La refonte de la constitution a abouti à l'abolition des anciennes structures fédérales chargées de missions de police et de justice. Il faut une coopération renforcée et institutionnalisée entre les instances compétentes des républiques pour parvenir à faire respecter le droit dans tout le pays, ainsi qu'une coopération policière internationale efficace.

En Serbie, la proclamation de l'état d'urgence (12 mars 2003) a temporairement suspendu la pleine mise en oeuvre de l'État de droit et des droits de l'homme. Au cours de cette période, des lois systémiques importantes (notamment sur le pouvoir judiciaire, le droit pénal et les médias) ont été adoptées ou modifiées dans des conditions peu transparentes.

En outre, les autorités (à la fois le Parlement et le gouvernement) ont eu tendance à ne pas exécuter les décisions rendues par la Cour constitutionnelle serbe et à ne pas respecter son indépendance. Cette attitude est très préoccupante.

Au Monténégro, les changements intervenus dans le personnel judiciaire (notamment au bureau du procureur) ont fait l'objet d'ingérences politiques, au lieu de suivre la procédure juridique normale. Les pratiques d'ingérence dans les décisions de justice et même de menaces prétendument prononcées à l'encontre de certains juges n'ont pas cessé.

La corruption représente un phénomène extrêmement inquiétant. Certaines avancées législatives ont été réalisées grâce à l'adoption, en juillet 2003, de la loi sur le financement des partis politiques en Serbie, et celle, en septembre 2003, de la loi sur l'interdiction du blanchiment de capitaux au Monténégro. Ces textes doivent encore être pleinement appliqués, de même que d'autres lois importantes contre la corruption dans les deux républiques, comme le code de conduite des fonctionnaires ou les lois relatives à la prévention des conflits d'intérêts. Dans les faits, l'actuel vide juridique n'a pas permis de donner suite à de graves accusations impliquant de hauts fonctionnaires et des ministres. Il faut aussi adopter une stratégie globale de lutte contre la corruption. Les institutions compétentes dans ce domaine manquent de soutien politique et se plaignent même d'être parfois victimes d'obstruction de la part du gouvernement.

Pour ce qui est des points positifs, la Serbie-et-Monténégro a ratifié en octobre 2003 la convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime. Elle a adhéré à l'initiative du GRECO (Groupe d'États contre la corruption) du Conseil de l'Europe. Aucune mission d'évaluation n'a encore eu lieu. La Serbie-et-Monténégro a adhéré en décembre 2003 à la convention des Nations unies pour la lutte contre la corruption.

2.2. Droits de l'homme et protection des minorités

Certains progrès ont été accomplis en matière de droits de l'homme et de droits des minorités. L'adhésion au Conseil de l'Europe, en avril 2003, et la ratification de la convention européenne des droits de l'homme, ainsi que de la convention européenne sur la prévention de la torture, en mars 2004, ont constitué autant d'avancées positives. Les autorités doivent maintenant les mettre effectivement en oeuvre. L'état d'urgence instauré en Serbie a par ailleurs porté préjudice au respect des droits de l'homme.

La mise en oeuvre des droits des minorités n'a cessé de progresser. Le flou qui entoure le nouveau régime constitutionnel et le manque de coordination avec les institutions monténégrines correspondantes ont cependant fait obstacle aux efforts entrepris dans ces domaines, ce qui a pesé sur le respect par la Serbie-et-Monténégro de certaines de ses obligations internationales.

Les droits de l'homme et les droits des minorités sont inscrits dans la nouvelle charte des droits de l'homme et des minorités adoptée en février 2003. Cette charte a valeur de loi constitutionnelle. Il existe bien une loi de 2002 régissant les droits des minorités, mais elle ne s'applique en réalité qu'en Serbie, le Monténégro préparant sa propre législation. S'il n'y a pratiquement pas eu de coopération entre l'État et les autorités monténégrines quasiment tout au long de 2003, un changement positif a eu lieu en octobre 2003 avec la création, à Podgorica, d'un sous-secrétariat du ministère central des droits de l'homme et des minorités, placé sous la direction d'un vice-ministre désigné par le Monténégro.

La répartition complexe des compétences a provoqué des problèmes de coordination et gêne la mise en oeuvre des obligations internationales qui incombent à l'État. Les informations à communiquer en vertu de conventions internationales des Nations unies ont été transmises tardivement, du fait que les républiques n'ont pas élaboré leurs contributions respectives au même rythme.

La ratification, en mars 2004, de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et de la convention européenne sur la prévention de la torture a permis de franchir une étape importante. Il est indispensable que les autorités compétentes mettent dûment en oeuvre la CEDH. La future Cour d'État étant en outre compétente pour examiner les affaires au stade précédant celui de la Cour européenne des droits de l'homme, le fait qu'elle n'ait pas encore été mise en place rend difficile l'application de la convention. D'autres conventions majeures comme la charte européenne des langues régionales ou minoritaires devraient être prochainement ratifiées, conformément aux recommandations du Conseil de l'Europe.

Le ministère des droits de l'homme et des minorités a continué à enregistrer de bons résultats, malgré les compétences supplémentaires (en matière de réadmission, de migrations, etc.) qui lui ont été dévolues par les nouvelles dispositions constitutionnelles, sans transfert équivalent de ressources. Outre l'excellente coopération qu'il a entretenue avec la société civile, le ministère a créé un bureau d'assistance juridique chargé d'examiner des cas concrets de violation des droits de l'homme, en accompagnant cette mesure d'une campagne de sensibilisation du public lancée dans les médias. La législation des républiques n'a pas encore été pleinement alignée sur les normes applicables en matière de droits de l'homme. Des dispositions et des pratiques discriminatoires persistent (en particulier à l'égard des femmes, des Roms et d'autres groupes vulnérables). Le ministère prépare actuellement une loi contre la discrimination.

2.2.1. Droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels

Lustration (vérification des antécédents): le Parlement serbe a adopté en mai 2003 la loi sur la responsabilité pour violation des droits de l'homme. Sa mise en oeuvre n'a pas été engagée, toutefois, la commission compétente n'étant pas encore entièrement constituée ni opérationnelle. Huit de ses neuf membres ont été désignés par le Parlement en juillet 2003, mais les partis de l'ancien régime refusent de participer à la commission de lustration, considérant la loi en question comme un acte de revanche. Celle-ci vise les violations des droits de l'homme commises depuis 1976 (date de l'entrée en vigueur du pacte international relatif aux droits civils et politiques) et permet de passer au crible les antécédents des acteurs de premier plan et des candidats à des postes à responsabilité (y compris au niveau local) dans les enceintes parlementaires, l'administration publique, le pouvoir judiciaire, les agences chargées de l'application de la législation, la diplomatie, l'armée, ainsi que les institutions économiques et financières. Outre les problèmes de procédure, l'absence de législation relative à l'accès aux fichiers de la sécurité intérieure ne permet pas de contrôler le fonctionnement effectif de ce système.

Accès à la justice et à un procès équitable: conformément à la charte constitutionnelle, l'ensemble du système pénal - y compris les règles de procédure, qui relevaient auparavant de compétences fédérales - a été transféré aux républiques.

En Serbie, une législation distincte vient s'ajouter au nouveau code de procédure pénale (adopté sous forme de loi fédérale en 2002 et aujourd'hui appliqué comme une loi de la république serbe) pour régir les compétences et les procédures en matière de lutte contre la criminalité organisée. Cette législation a été notablement modifiée au cours de l'état d'urgence, certains droits fondamentaux étant suspendus dans le cadre de la phase préparatoire au procès et la police se voyant attribuer des pouvoirs plus étendus.

Le Parlement monténégrin a adopté le code pénal et le code de procédure pénale en décembre 2003. Ces deux codes ont été élaborés après une vaste consultation publique et avec l'aide d'experts internationaux.

Pour assurer la cohérence du système juridique, il importe que les deux républiques adoptent dès que possible la législation appropriée, notamment les nouvelles lois sur la police.

Liberté d'association: en Serbie, le statut légal des ONG tant nationales qu'étrangères (qui ne disposent d'aucune base juridique) n'a pas enregistré d'avancée. Le ministère de l'administration publique et des collectivités locales élabore actuellement un nouveau projet, en coopération avec la société civile. Le régime fiscal reste défavorable aux ONG, ce qui constitue un obstacle à l'exercice de leur activité et à leur indépendance.

Au Monténégro, le statut des ONG est prévu par la législation, mais ces organisations ont demandé, d'une part, une modification de la loi en vigueur, notamment en ce qui concerne l'exonération fiscale intégrale de l'ensemble des activités qui relèvent spécifiquement d'ONG, mais aussi, d'autre part, des incitations fiscales pour les donateurs privés.

Torture: la question de la torture et du non-respect des droits, en particulier des prisonniers, constitue depuis longtemps un motif de préoccupation tant en Serbie qu'au Monténégro, bien que les organisations internationales signalent un infléchissement de tendance. L'état d'urgence instauré en Serbie a néanmoins mis en lumière un certain nombre de problèmes à régler, par exemple la nécessité de s'attaquer à la torture comme à d'autres violations graves des droits de l'homme. En ce qui concerne les abus dont il est rendu compte, notamment dans le rapport 2004 d'Amnesty International, l'administration tend à se retrancher derrière une négation de la torture en particulier, tout en restant beaucoup plus discrète sur la question, plus vaste, de la violation des droits de l'homme.

De graves accusations de torture et de mauvais traitements infligés à des détenus durant l'état d'urgence en Serbie ont été formulées. La police serbe a dans un premier temps rejeté ces allégations, pour insister par la suite sur la tenue d'une enquête interne (menée par l'inspecteur général). Peu d'informations ont été fournies à ce jour sur son avancement.

Dans ce domaine, bon nombre d'allégations portent sur la détention préventive. Il y a lieu d'établir une nette distinction entre les mesures prises par les divers ministères. Le ministère serbe de la justice a indiqué à plusieurs reprises que ces questions ne relevaient pas de ses compétences, alors que le ministère serbe de l'intérieur a fait observer que les plaintes, après enquête, avaient été jugées sans fondement. L'opacité de la procédure d'enquête au ministère de l'intérieur ne permet cependant pas de considérer que justice est rendue et ne fait qu'aviver les préoccupations des organisations locales de défense des droits de l'homme, qui s'inquiètent de l'absence d'enquête véritablement indépendante à la suite de plaintes. Des voix se sont aussi élevées pour mettre en question le manque de transparence des procédures d'enquête en vigueur au Monténégro. La Serbie-et-Monténégro a signé les instruments des Nations unies en la matière et ratifié la convention européenne pour la prévention de la torture. Le problème de la torture n'en reste pas moins préoccupant. Si le nouveau code pénal monténégrin fait de la torture un délit particulier, la législation serbe n'a pas encore été modifiée dans ce sens.

Le Conseil de l'Europe fait état d'une augmentation du nombre de cas de torture policière au Monténégro. Ces affaires sont rarement examinées et sanctionnées, du fait, notamment, que l'instruction est tributaire de la coopération de la police, d'où de fréquentes pratiques d'obstruction. Des pressions exercées sur les victimes pour qu'elles ne déposent pas plainte sont également signalées.

Crimes de guerre: la Serbie a adopté une législation en juillet 2003 concernant l'organisation et la compétence des institutions des républiques dans les poursuites pour crimes de guerre. Le procureur spécial a été nommé à la même date, tandis que des unités de la police et des centres de détention spécifiques sont en cours de mise en place. La justice nationale a tenu deux procès pour crimes de guerre, qui ne visaient pas la hiérarchie policière ou militaire et n'ont pas examiné les responsabilités de commandement au plus haut niveau. Une mission de contrôle de l'OSCE (octobre 2003), qui reconnaît l'engagement et les efforts du gouvernement, souligne néanmoins que des dysfonctionnements dans la législation et les procédures ne permettent pas, en l'état, de conduire efficacement des procès pour crimes de guerre à l'intérieur du pays. Aujourd'hui par exemple, la loi ne définit pas formellement comme une infraction la responsabilité de commandement dans les crimes de guerre. La législation présente par ailleurs des lacunes et pose des problèmes pratiques en ce qui concerne les mécanismes de protection des témoins, de même que le procureur spécial pour les crimes de guerre et des tribunaux pour crimes de guerre ne jouissent pas encore de l'indépendance requise. Plus fondamentalement, il manque une volonté politique et un environnement adéquat pour conduire des procès équitables et complets.

Par ailleurs, les enquêtes sur les fosses communes découvertes en 2001 à Batajnica piétinent.

Liberté d'expression et médias: des obstacles juridiques et pratiques continuent d'entraver le libre exercice de l'activité des médias. En Serbie, le Parlement a enfreint certaines règles de procédure prévues par la loi sur la radiodiffusion lors de la désignation du conseil de radiodiffusion. Aucune mesure n'a été prise pour y remédier. L'attribution des licences de radiodiffusion constitue elle aussi une source de préoccupation.

Le Parlement serbe a également adopté une loi sur l'information publique. La définition trop générale des exceptions laisse cependant la porte ouverte à de nouvelles restrictions à la liberté d'expression. La dépénalisation de la calomnie et de la diffamation est en suspens dans la république serbe.

L'attitude des médias et l'absence d'ingérence politique dans la campagne pour les élections présidentielle et législatives de novembre et de décembre 2003 traduisent une évolution positive.

Au Monténégro, la mise en oeuvre des lois de 2002 sur les médias s'est poursuivie, quoique avec difficulté. L'arrêt de la diffusion en direct des sessions parlementaires a déclenché une crise dans les rangs des députés, qui s'est soldée par un long boycott de l'opposition.

Les dispositions relatives aux peines d'emprisonnement pour calomnie et diffamation ont été retirées du code pénal en décembre 2003. Elles sont désormais remplacées par des amendes. Un projet de loi concernant le libre accès à l'information publique a été élaboré, qui devrait être adopté en accord avec les recommandations du Conseil de l'Europe.

Médiateur: la charte constitutionnelle ne prévoit pas la création d'un bureau du médiateur au niveau de l'État. En Serbie, l'adoption de la loi sur le médiateur est en attente. L'Assemblée de Voïvodine, de son côté, a instauré un bureau du médiateur au niveau de la province. Le Monténégro a adopté sa propre législation, à la suite de quoi il a nommé un médiateur en octobre 2003, mais la création et le fonctionnement du bureau se heurtent à des problèmes de financement et d'infrastructure.

Droits de propriété: les problèmes posés par la restitution de propriétés privées en Serbie persistent. Aucune législation n'a été adoptée, notamment pour ce qui est de la restitution des biens des Églises et des communautés religieuses. Les autorités sont confrontées à un nombre croissant de réclamations en restitution de biens. L'incertitude juridique dans ce domaine pourrait aussi se révéler préjudiciable au processus de réforme économique.

Le Monténégro prépare actuellement une nouvelle loi sur les restitutions de propriétés après le recours constitutionnel déposé par le gouvernement contre la loi adoptée en 2002. Les autorités affirment qu'entre temps, un volume important de biens ont été restitués.

Droits des travailleurs: les deux républiques ont amélioré leur cadre juridique en adoptant de nouvelles lois sur l'emploi. Le Monténégro a adopté en juillet 2003 une nouvelle loi relative à la grève, et la Serbie prépare actuellement sa propre législation sur ce point. La mise en oeuvre, toutefois, se révèle souvent difficile dans la pratique. Il convient d'améliorer le fonctionnement des services d'inspection du travail.

Égalité: la Serbie-et-Monténégro a signé la convention des Nations unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et les protocoles qui lui sont joints. La législation nationale est aussi conforme aux normes internationales, pour l'essentiel, mais il s'agit pour le pays d'adopter une loi interdisant la discrimination afin d'apporter une garantie supplémentaire et de prévoir un mécanisme de protection. Même si la loi n'instaure pas de restrictions, les femmes restent peu représentées dans la vie publique et ont concrètement peu accès à des possibilités de carrière.

Liberté académique: la Serbie-et-Monténégro a signé l'ensemble des conventions des Nations unies comportant des garanties d'égalité d'accès à l'enseignement et à la liberté académique, ainsi que la déclaration de Bologne en septembre 2003. Les textes constitutionnels et législatifs nationaux offrent en outre de solides garanties, y compris à l'égard des minorités.

Liberté religieuse: aucune loi n'a été adoptée, mais des projets ont été élaborés (à ce qui était alors le niveau fédéral). Dans l'ensemble, la situation est positive dans ce domaine.

2.2.2. Droits des minorités et réfugiés

La mise en oeuvre des droits des minorités a enregistré des avancées constantes, mais les problèmes rencontrés pour assurer une coopération complète avec les divers niveaux d'administration ne se sont pas atténués, ce qui empêche la Serbie-et-Monténégro de respecter certaines de ses obligations internationales.

Les travaux ayant trait à l'intégration des Roms se sont poursuivis et une direction chargée de ce dossier a été créée au sein du ministère en avril 2003. La communauté des ONG y a été pleinement associée et une précieuse coopération a par ailleurs été engagée avec les médias. En coordination avec les autorités serbes, plusieurs mesures ont été prises pour soutenir la communauté Rom, notamment la distribution gratuite de manuels scolaires et des aides accordées dans le cadre de l'enseignement secondaire et supérieur. En dépit de ces efforts louables, la population Rom demeure vulnérable et continue de se heurter à des pratiques discriminatoires, ainsi qu'à des difficultés matérielles, en particulier dans le domaine du logement.

De nouveaux conseils nationaux ont été institués dans le cadre de la loi de 2002 sur les minorités, en dépit de problèmes manifestes de représentation à l'intérieur des groupes nationaux. L'emploi des langues minoritaires a progressé, surtout l'usage officiel de l'albanais en Serbie du Sud [4]. Le projet de police pluriethnique s'est poursuivi avec succès et a bénéficié d'une mesure bienvenue du ministère serbe de l'intérieur prévoyant la traduction du nouveau code de conduite dans les langues minoritaires. L'Assemblée provinciale de Voïvodine a adopté en mai 2003 une décision réglementant l'usage des langues minoritaires et de leurs alphabets, y compris dans l'administration publique.

[4] Le ministère des droits de l'homme et des droits des minorités, au niveau de l'État, y dispose d'une antenne régionale.

Des accords internationaux relatifs aux droits des minorités ont été signés avec des pays de la région (Hongrie et Roumanie), et d'autres sont en voie de l'être avec la Croatie et l'Albanie.

Le Monténégro a préparé sa propre législation. Il a pris des mesures pour améliorer le sort de la communauté albanaise. Si l'adoption de la loi correspondante a été positive, le bureau du médiateur ne dispose pas de ressources suffisantes pour assurer son indépendance et son fonctionnement harmonieux.

Dans les deux républiques, le problème de la sous-représentation des minorités dans les services publics et au Parlement n'est pas encore réglé. En Serbie, la législation électorale, qui a gravement pesé sur la position des partis minoritaires aux élections de décembre 2003, a été modifiée par le nouveau Parlement: le seuil fixé pour siéger au Parlement a été aboli pour les partis représentant les minorités ethniques. La législation du Monténégro contient quelques dispositions volontaristes en faveur de la minorité albanaise, comme des sièges réservés. Il s'agit d'examiner la possibilité d'étendre ces dispositions à d'autres minorités.

Le grand nombre de réfugiés et de personnes déplacées a continué, dans les deux républiques, à alourdir une situation économique et sociale déjà difficile. D'après les autorités serbes, leur recensement atteindrait aujourd'hui respectivement 278 000 et 207 000 personnes. Les pouvoirs publics s'efforcent de traiter ce problème, en coopération avec certains pays de la région et avec la MINUK (Mission des Nations unies au Kosovo). La mise en oeuvre de la stratégie nationale de 2002 s'est poursuivie, mais avec difficulté. L'intégration des réfugiés et des personnes déplacées est tributaire de ressources financières rares.

L'application de la nouvelle disposition autorisant la double nationalité a eu pour effet concret de réduire, juridiquement, le nombre de réfugiés, certains d'entre eux ayant perdu ce statut en acquérant la nationalité serbe ou monténégrine. La mise en oeuvre de l'accord d'octobre 2003 sur le retour des réfugiés conclu avec la Bosnie-et-Herzégovine devrait faciliter la sécurité des rapatriements. La question du statut de réfugié et de la radiation devrait bénéficier d'une attention renforcée au cours de l'année à venir. Les difficultés d'ordre juridique (obsolescence de la loi serbe sur les réfugiés de 1992) se conjuguent à des problèmes sur le terrain. Il s'agit en particulier des pratiques administratives et des procédures bureaucratiques qui entravent l'obtention de documents personnels, l'établissement de la résidence et l'accès tant aux services sociaux qu'aux services de santé.

2.3. Coopération et obligations régionales et internationales

2.3.1. Coopération régionale

La Serbie-et-Monténégro a constamment intensifié sa coopération régionale, en dépit de problèmes persistants tels que la délimitation des frontières (avec la Croatie et la Bosnie-et-Herzégovine) et les poursuites engagées contre elle par ces pays devant la justice internationale. L'échange d'excuses entre la Serbie-et-Monténégro et la Croatie pour les crimes commis au cours du passé récent et les excuses unilatérales adressées par la Serbie-et-Monténégro aux Bosniens figurent parmi les grands événements à souligner. Le dialogue politique s'est poursuivi, parallèlement à la signature d'accords importants (relatifs au retour des réfugiés, à la suspension des visas, à la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme). Le dialogue engagé avec la Hongrie pour l'instauration de son régime de visas a été couronné de succès, mais a donné lieu, sur le même sujet, à des dissensions avec la Roumanie. Au niveau multilatéral, la coopération intense déjà mise en place s'est poursuivie. Après le retard notable provoqué par le refus du Monténégro de mettre en oeuvre des obligations internationales contractées par l'État et les tentatives répétées de la Serbie de renégocier certains traités, les accords de libre-échange à conclure avec les partenaires de la région ont été définitivement mis au point à la fin de l'année 2003 et ont été soumis à l'approbation du Parlement de la Serbie-et-Monténégro en mars 2004.

La Serbie-et-Monténégro a continué à participer activement aux initiatives régionales, notamment en présidant avec dynamisme et succès le processus de coopération de l'Europe du Sud-Est (SEECP), qui a tenu son sommet le 9 avril 2003 à Belgrade, concluant ainsi le mandat de la Serbie-et-Monténégro.

La Serbie-et-Monténégro a également adhéré au Conseil de coopération économique de la Mer Noire en avril 2003 et à la Commission internationale pour la protection du Danube en août 2003, tandis que le groupe de travail des pays riverains du Danube a tenu sa conférence de clôture en octobre 2003 à Belgrade. Un accord-cadre relatif à la Sava a par ailleurs été signé.

Une réunion régionale organisée à Belgrade a rassemblé en décembre 2003 les procureurs des pays participant à l'Initiative de coopération de l'Europe du Sud-Est (SEECI).

La coopération régionale dans les secteurs des transports et de l'énergie s'est améliorée en ce qui concerne le réseau de transport régional de base pour l'Europe du Sud-Est et le marché énergétique régional (signature d'un protocole d'accord révisé le 8 décembre 2003) [5]. La Serbie-et-Monténégro s'est conformée à certaines dispositions du premier protocole d'accord, mais elle doit accélérer ses travaux pour respecter le délai de juillet 2005.

[5] Voir le chapitre 4.4 du document de stratégie intitulé "Coopération dans d'autres secteurs".

La Serbie-et-Monténégro n'a pas ménagé ses efforts en matière de coopération militaire, posant en juin 2003 sa candidature à l'adhésion au Partenariat pour la paix de l'OTAN.

Bien qu'aucun lourd contentieux n'affecte les relations bilatérales de la Serbie-et-Monténégro avec l'Albanie, le climat s'est détérioré en août/septembre 2003. En ce qui concerne le statut du Kosovo, le Parlement de Serbie a adopté une déclaration confirmant la souveraineté serbe sur le Kosovo. Le Parlement albanais a rejeté cette mention figurant dans le document serbe. Les autorités de Serbie-et-Monténégro ont à leur tour réagi par une démarche officielle.

La signature d'un accord de libre-échange entre l'Albanie et la MINUK a provoqué quelques tensions passagères, sans empêcher toutefois la conclusion définitive d'un accord de libre-échange entre la Serbie-et-Monténégro et l'Albanie.

Un dialogue politique a été engagé et quatre accords ont été signés. Un nouveau point de passage de frontière a été ouvert en août 2003 (sur la partie monténégrine de la frontière de Serbie-et-Monténégro). Un accord de protection mutuelle des minorités est en cours de négociation.

Dans l'ensemble, le pays entretient un bon niveau de coopération avec la Bosnie-et-Herzégovine (BiH). En visite sur place, le président de la Serbie-et-Monténégro a présenté unilatéralement les excuses de son pays aux Bosniens pour les crimes commis par des citoyens de Serbie-et-Monténégro, franchissant ainsi une nouvelle étape sur la voie de la réconciliation régionale. Douze accords et protocoles ont été signés entre les deux parties à ce jour. Celles-ci ont conclu un accord autorisant leurs citoyens à passer leur frontière commune munis de cartes d'identité (la Serbie-et-Monténégro accorde ainsi une égalité de traitement à tous les citoyens de la BiH, alors qu'auparavant, les citoyens de la Republika Srpska bénéficiaient d'un privilège). Un accord important relatif au retour des réfugiés a été signé en octobre 2003. Il devrait contribuer à alléger les conditions difficiles auxquelles est confrontée la Serbie-et-Monténégro en raison du nombre élevé de réfugiés venant de Bosnie-et-Herzégovine, puisque cet accord a pour but d'assurer la sécurité du rapatriement. Deux dossiers affectent encore les relations entre les deux pays: le procès pour génocide intenté par la BiH à l'encontre de la Serbie-et-Monténégro devant la Cour internationale de justice et la délimitation des frontières. La Bosnie-et-Herzégovine s'emploie aussi actuellement à retarder la dernière phase de libéralisation commerciale prévue par l'accord de libre-échange bilatéral avec la Serbie-et-Monténégro.

Les relations ont continué à se développer avec la Croatie. En septembre 2003, le président croate a effectué sa première visite à Belgrade depuis 1991. Cet événement important a été marqué par un échange d'excuses entre les deux chefs d'État pour les crimes récemment commis entre leurs citoyens. Le gouvernement croate a pris la décision, en juin 2003, de suspendre son régime de visa à l'égard des citoyens de la Serbie-et-Monténégro jusqu'à la fin de l'année. Les deux parties ont à ce jour signé 19 accords et protocoles (réadmission et coopération relative à la lutte contre la criminalité organisée), et six autres sont en préparation (frontière le long du Danube et protection des minorités). Parallèlement aux contacts de haut niveau entre les dirigeants de la Serbie-et-Monténégro et de la Croatie, la république monténégrine a elle aussi mis en place sa propre coopération bilatérale.

L'État de Serbie-et-Monténégro a déployé des efforts importants pour faciliter le vote des citoyens croates résidant sur son sol lors des élections législatives croates de novembre 2003.

Les principaux écueils sur lesquels butent les relations entre la Serbie-et-Monténégro et la Croatie restent la délimitation complète des frontières, le retour des réfugiés et le procès pour génocide intenté par la Croatie devant la Cour internationale de justice. Par ailleurs, un accord de libre-échange entre les deux pays, dont la ratification par le Parlement de la Serbie-et-Monténégro est programmée pour le début mars 2004, n'est pas encore entré en vigueur. Sa mise en oeuvre rapide permettrait de renforcer encore les liens commerciaux entre les deux États.

Dans l'ensemble, les relations avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine sont bonnes et dénuées de contentieux majeur. Il s'agit du seul État issu de l'ancienne République socialiste de Yougoslavie avec lequel la Serbie-et-Monténégro ait conclu un accord de délimitation des frontières. Sa mise en oeuvre progresse. En 2003, les deux parties ont entretenu un dialogue politique intense et les dirigeants macédoniens ont effectué plusieurs visites de haut niveau dans le pays. La Serbie-et-Monténégro et l'ancienne République yougoslave de Macédoine ont conclu 25 accords et protocoles. En juillet 2003, un protocole de coopération relative à la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée a été signé entre leurs ministères de l'intérieur respectifs.

Les relations avec la Slovénie n'ont cessé de se développer, grâce à l'assouplissement du régime de visa de transit appliqué aux citoyens de la Serbie-et-Monténégro (par une décision adoptée en juin 2003, la Serbie-et-Monténégro ayant déjà aboli l'obligation de visa imposée aux citoyens slovènes). La coopération économique bilatérale se renforce: 18 accords et protocoles ont été signés (notamment en matière de réadmission et de coopération relative à la lutte contre la criminalité organisée). Les deux parties négocient par ailleurs un accord de coopération militaire.

La Serbie-et-Monténégro a continué à entretenir une excellente coopération avec la Hongrie, qui a notamment débouché sur la négociation fructueuse du régime hongrois de visa en vigueur depuis novembre 2003. Un accord de protection réciproque des minorités a été signé. Ces initiatives s'accompagnent actuellement de pourparlers concernant les conditions d'octroi de la double nationalité (hongroise, en l'occurrence) aux membres de la communauté hongroise vivant en Serbie (Voïvodine). Un accord de libre-échange est en vigueur, mais il sera abrogé dès que la Hongrie adhérera à l'UE.

Aucun problème bilatéral ne vient ternir les relations avec la Bulgarie. La Serbie-et-Monténégro a, certes tardivement, signé avec cette dernière un accord de libre-échange à la fin de 2003 et l'a présenté pour ratification au Parlement en mars 2004.

Les relations de la Serbie-et-Monténégro avec la Roumanie ont connu des tensions au lendemain de la décision prise par la autorités roumaines de mettre fin au régime d'exemption de visa accordé aux citoyens de Serbie-et-Monténégro à partir du 16 janvier 2004. Les problèmes concernant l'accord de libre-échange entre les deux pays, et provoqués par les demandes de renégociation formulées à la fois par le Monténégro et par la Serbie, ont fini par trouver une solution à la fin de l'année 2003. L'accord a été soumis en mars 2004 au Parlement pour ratification.

Les accords de libre-échange ont, de manière générale, placé la Serbie-et-Monténégro face à un défi particulier. Le pays vient en effet de conclure l'ensemble de ces accords bilatéraux avec tous les pays des Balkans occidentaux, ainsi qu'avec la Bulgarie, la Roumanie et la Moldova, dans le cadre du pacte de stabilité. Le débat constitutionnel interne en a considérablement gêné la finalisation et la mise en oeuvre. La Serbie-et-Monténégro n'a entrepris qu'avec beaucoup de retard (mars 2004) la ratification de ses accords de libre-échange avec l'Albanie, la Bulgarie, la Croatie, la Moldova et la Roumanie par rapport aux pays voisins et ne l'a fait qu'après une remise en question, notamment par le Monténégro, d'engagements déjà souscrits. Le Monténégro a finalement accepté de réduire au strict minimum la liste des points sensibles qu'il souhaitait voir abordés. Il a en outre fallu procéder à un certain nombre d'ajustements techniques à la suite de l'adoption du plan d'action [6].

[6] Il convient de faire observer, sur ce point, que le plan d'action qui rétablit pour l'avenir le régime commercial erga omnes de l'État ne peut pas en tant que tel servir d'argument pour justifier la révision ex-post de régimes préférentiels de libre-échange que la Serbie-et-Monténégro a conclus bilatéralement avec ses voisins.

Cette situation illustre à la fois le mauvais fonctionnement du Parlement de Serbie-et-Monténégro, qui doit approuver ces traités, et, plus généralement, la mise en oeuvre par l'État de ses engagements internationaux, qui risque d'affecter la crédibilité politique et économique du pays.

La Serbie-et-Monténégro a rencontré un autre problème en relation avec le Kosovo. En vertu de la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l'ONU, la MINUK s'est engagée à appliquer le protocole d'accord relatif au pacte de stabilité en février 2003, qui intègre la conclusion d'accords de libre-échange avec les parties intéressées dans la région. Les partenaires du groupe de travail compétent ont pris acte des intentions de la MINUK et veillé à ce qu'il n'y ait aucune lacune dans la structure de libre-échange de l'Europe du Sud-Est. La Serbie-et-Monténégro a commencé par protester contre cette mesure, considérant qu'elle préjuge du statut final du Kosovo, et a même menacé de bloquer la conclusion de ses accords de libre-échange avec les pays désireux de signer un accord de cette nature avec la MINUK (ce que l'Albanie a déjà fait), mais elle a finalement procédé à la ratification de son propre accord avec l'Albanie. À l'évidence, la libéralisation du commerce régional ne sera couronnée de succès que si elle est dépolitisée.

2.3.2. Coopération et obligations internationales

La Serbie-et-Monténégro a diversement respecté ses obligations internationales. Son adhésion au Conseil de l'Europe a constitué un pas capital en matière de politique étrangère et conduit à la ratification de la convention européenne des droits de l'homme. En dépit d'un engagement réitéré en faveur d'une coopération sans réserve avec le TPIY et de mesures appréciables prises après la constitution des nouvelles institutions de l'État, la collaboration reste très insuffisante, surtout en raison de l'attitude négative des autorités à l'annonce de nouvelles inculpations en octobre 2003. Le dialogue entre Belgrade et Pristina a débuté, mais les événements qui se sont produits au Kosovo en mars 2004 risquent d'hypothéquer sérieusement les efforts encourageants accomplis dans ce domaine. Le respect des accords de Dayton ne pose pas de problème majeur.

Conseil de l'Europe: la Serbie-et-Monténégro a atteint en avril 2003 un des grands objectifs qu'elle s'était fixés en matière de politique étrangère en adhérant au Conseil de l'Europe, dans le contexte difficile de l'état d'urgence proclamé en Serbie. Elle a contracté d'autres engagements tels que la signature et la ratification des principales conventions du Conseil de l'Europe, ainsi que la poursuite de réformes internes importantes et le respect de ses obligations internationales. Elle poursuit actuellement ses efforts pour pouvoir signer la charte des langues régionales et minoritaires, de même que certains instruments juridiques dans le domaine de la lutte contre la corruption. La Serbie-et-Monténégro est par ailleurs devenue membre de l'initiative GRECO du Conseil de l'Europe (Groupe d'États contre la corruption).

Un protocole a été conclu avec le Conseil de l'Europe en juin 2003 en vue de réformer des pans essentiels de la législation pénale et judiciaire serbe. Sa mise en oeuvre est en cours. La législation en matière de police doit être améliorée. Le pays a mis en place une coopération précieuse avec le Conseil de l'Europe pour la formation des juges, des procureurs, du personnel pénitentiaire et des enseignants. Les diverses autorités de Serbie-et-Monténégro devront prendre davantage d'engagements pour bénéficier pleinement de l'assistance du Conseil de l'Europe.

Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie: la Serbie-et-Monténégro ne se conforme toujours pas à ses obligations internationales pour ce qui est de la coopération avec le TPIY. Le rapport transmis en octobre 2003 au Conseil de sécurité de l'ONU par le procureur général considérait encore la coopération comme « difficile et très politisée ».

Au cours de l'année 2003, certaines avancées ont néanmoins eu lieu, comme les modifications apportées à la loi nationale sur la coopération en avril, qui abrogent la disposition controversée autorisant à ne remettre à la justice internationale que les personnes déjà inculpées avant l'entrée en vigueur de cette loi (2002). Les sièges du Conseil national pour la coopération avec le TPIY ont tous été pourvus pour témoigner de la participation sans réserve des deux républiques. Le ministère de la défense a également fait des gestes importants en décidant la dissolution de la commission militaire, qui se montrait obstructionniste, et en donnant l'ordre à tout le personnel de l'armée de coopérer pleinement aux arrestations. Ces mesures n'en restent pas moins en deçà du niveau de coopération requis. Depuis mars 2003, un inculpé a été arrêté et remis au TPIY et un certain nombre d'autres se sont rendus de leur plein gré.

Le rapport du procureur général du TPIY, rendu en octobre 2003, soulignait l'absence de volonté réelle de coopérer et de prendre des mesures difficiles. Il faisait aussi observer que près de la moitié des inculpés encore en liberté, dont Mladic, se trouvent en Serbie-et-Monténégro. Peu de mesures ont été entreprises pour donner suite, dans ces affaires, aux renseignements fournis par le TPIY, qui auraient pu permettre des arrestations. L'accusation rencontre en outre les plus grandes difficultés pour consulter les archives, dont le droit d'accès n'est accordé que de façon sélective et le plus souvent sur injonction du Tribunal. Les modalités d'accès aux documents, que les juges ont proposées en février 2003 et qui tenaient compte de la légitime préoccupation de la Serbie-et-Monténégro de respecter les règles de confidentialité, se sont heurtées à des pratiques d'obstruction. La contre-proposition avancée par le pays se traduirait concrètement par une interdiction d'accès aux documents importants antérieurs à 1996 (ce qui aurait des conséquences indéniables sur les procès du TPIY pour les crimes commis en Croatie et en Bosnie). Les dossiers dont les autorités de Serbie-et-Monténégro pourraient estimer qu'ils mettent en évidence l'implication du régime serbe dans les crimes commis à l'époque en Bosnie-et-Herzégovine et qu'ils seront exploités par cette dernière dans les poursuites actuellement intentées à l'encontre de la Serbie-et-Monténégro devant la Cour internationale de justice (CIJ), ne font qu'aggraver ces difficultés. Les juges indiquent par ailleurs que la délivrance de dispenses pour les témoins demeure lente et semée d'embûches, ce qui a une incidence directe sur la durée de la procédure judiciaire. Des décisions sont encore attendues dans 70 cas de cette nature environ.

Depuis la publication du rapport précité, la coopération avec le TPIY s'est dégradée. Les quatre dernières inculpations prononcées (le 20 octobre 2003) à l'encontre d'officiers de haut rang de l'armée de Serbie-et-Monténégro et de la police serbe, dont l'un d'entre eux était à l'époque en activité et vice-ministre de l'intérieur, ont donné lieu à une réaction négative des autorités serbes et dans un premier temps, à un ferme refus de coopérer (de la part du ministre de l'intérieur). Le gouvernement n'a pas arrêté ni transféré ces inculpés, plaidant pour que dans cette affaire particulière, les procès se tiennent dans le pays. Le TPIY a rejeté cette possibilité, dans la mesure où la Serbie-et-Monténégro ne dispose pas encore des capacités nécessaires à la conduite de tels procès dans des conditions appropriées.

Enfin, la participation de certains inculpés, dont l'ancien président Milosevic, aux élections législatives serbes, bien que juridiquement possible, a témoigné du rôle et de l'influence politiques de ces personnalités.

Cour pénale internationale (CPI): la Serbie-et-Monténégro a adopté une attitude positive à l'égard de la Cour pénale internationale. Elle en est un des membres fondateurs et a ratifié en 2002 le Statut de Rome. Elle est en train d'élaborer un projet de loi relatif à la coopération avec la CPI (mais tant au niveau de l'État qu'au Monténégro, alors qu'il s'agit clairement d'un domaine relevant des compétences de l'État). La Serbie-et-Monténégro s'est jusqu'à présent montrée cohérente dans sa politique qui consiste à ne pas signer les accords bilatéraux prévoyant une exemption de la juridiction de la CPI, comme le proposent les États-Unis.

Résolution 1244 du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations unies: le dialogue entre Belgrade et Pristina s'est ouvert à la fin de 2003 dans un contexte difficile, après la réunion inaugurale du 14 octobre à Vienne. Celle-ci a été l'occasion de s'accorder sur le fait que ce dialogue devait dans un premier temps se dérouler dans le cadre de quatre groupes de travail, respectivement chargés des personnes disparues, des retours, de l'énergie et des transports, ainsi que des télécommunications. Le groupe de travail chargé des questions énergétiques et celui chargé des personnes disparues se sont réunis pour la première fois en mars 2004. Les violents incidents qui se sont produits en mars 2004 au Kosovo risquent cependant de compromettre l'évolution encourageante enregistrée dans ce domaine.

Belgrade n'a pas démantelé ses institutions parallèles dans un certain nombre de domaines (justice, éducation, santé, etc.), arguant du fait que dans le climat général d'insécurité et face au nombre croissant d'attentats violents, la communauté serbe ne disposait d'aucun autre moyen pour avoir accès à ces services. Les autorités serbes continuent en outre de contester à la MINUK le pouvoir de signer des accords de libre-échange au nom du Kosovo.

Les violences dont ont été victimes des Serbes du Kosovo en mars 2004 ont eu des répercussions en Serbie, où la population, sous le choc, a participé à des manifestations pacifiques pour exprimer son mécontentement, malgré le déplorable saccage de deux mosquées. Face à cette situation, les autorités de Belgrade ont réagi sans tarder pour prévenir toute escalade de la tension en condamnant la violence au Kosovo et l'attaque des mosquées en Serbie.

Accords de Dayton: aucun problème majeur ne s'est posé concernant le respect des accords de Dayton par la Serbie-et-Monténégro, à l'exception de la coopération avec le TPIY. Le niveau général de coopération juridique et policière devrait toutefois être renforcé, en particulier pour l'arrestation et la remise au TPIY d'inculpés en fuite, ainsi qu'en matière de lutte contre la criminalité organisée. Il convient de veiller à ce que ces personnes ne puissent bénéficier d'aucun appui pour trouver refuge dans l'un des deux pays voisins.

3. SITUATION ÉCONOMIQUE

3.1. Situation économique actuelle

En 2003, troisième année de transition, la Serbie-et-Monténégro a poursuivi sa politique macroéconomique de stabilisation. Le processus de privatisation s'est accéléré en cours d'année avec la conclusion de plusieurs opérations importantes. Le rythme général des réformes structurelles s'est en revanche considérablement ralenti compte tenu du climat politique interne, entraînant des résultats économiques relativement modestes. Il reste beaucoup à faire pour améliorer fondamentalement l'environnement économique en vue d'accroître la production et de stimuler la création d'emplois. Le PIB réel officiel continue d'augmenter, mais n'atteint encore que 56 % de son niveau de 1990. Le taux d'inflation annuel a diminué tant en Serbie qu'au Monténégro, passant pour la première fois au-dessous de la barre des 10 %. Les déficits budgétaires sont restés plutôt élevés en 2003 et les charges auxquelles il va falloir faire face rendent nécessaire une rationalisation budgétaire plus poussée. Après deux ans de stabilité des taux de change nominaux, le dinar a commencé à se déprécier progressivement par rapport à l'euro, en raison d'une politique de change plus souple qui tient notamment compte d'aspects liés à la compétitivité internationale. Bien que le déficit commercial ne cesse de se creuser, le pays a continué à accroître ses réserves de devises fortes en raison d'un afflux notable de ressources externes nettes - transferts de l'étranger, produit élevé des privatisations et maintien de l'aide extérieure.

En 2003, les autorités de Serbie-et-Monténégro ont annoncé un ralentissement de la croissance, qui s'élèverait à 1,5 % du PIB réel (contre 4 % en 2002), alors que le taux initialement prévu se situait entre 3,5 à 4,5 %. En Serbie, la croissance s'explique principalement, comme en 2002, par les bons résultats du secteur des services (télécommunications, commerce, services financiers et construction). Selon les estimations, la production agricole a chuté de 6 % par rapport à 2002, à la suite de la longue période de sécheresse du printemps et de l'été, alors que la production industrielle a régressé de 3 %. Au Monténégro, en revanche, la production industrielle et le tourisme, qui ont respectivement enregistré une expansion de 6 % et de 9 % au cours des neuf premiers mois de 2003 par rapport à la période correspondante de 2002, représentent les principaux moteurs de la croissance. Ces données économiques relatives à la production ne sont cependant absolument pas fiables, car elles n'intègrent que des statistiques basées sur les grandes entreprises collectives et nationales, ce qui exclut de fait le secteur privé, en plein essor, dont la contribution à la production totale ne cesse de croître [7].

[7] Bien que la part du secteur privé dans la production totale reste indubitablement faible et que son exclusion des statistiques officielles ne donne donc pas une vue déformée de la réalité (les PME de moins de 20 salariés, qui représentent plus de 80% des entreprises en Serbie, ne communique pas régulièrement de chiffres de production, par exemple, mais ne contribuent selon les estimations qu'à 11% de la production totale: dans ces conditions, leur croissance doit pratiquement atteindre 10% pour que l'effet global s'élève à 1%).

En Serbie, le taux annuel d'inflation des prix de détail (fin de période) est passé de 39 % (fin 2001) à moins de 15 % en 2002. Conformément au programme du FMI, il a même été ramené à 7,8 % fin 2003, malgré la hausse des tarifs de l'électricité en juillet 2003 (de 15 % en moyenne), et l'augmentation des prix des denrées alimentaires due à la sécheresse du printemps. Le Monténégro a enregistré une inflation, en fin d'année, de quelque 9,4 % en 2002, un taux inférieur à celui de la Serbie, mais encore très élevé pour une économie utilisant l'euro. En 2003, l'inflation annuelle a été encore réduite et se situait à 6,7 % en fin d'année (alors que les projections indiquaient 9 %). Ce taux encore relativement important pour une économie « euroïsée » s'explique en partie par l'introduction de la TVA en avril 2003 et par l'augmentation moyenne de 23 % des prix de l'électricité, qui a rapproché les tarifs du niveau de couverture des coûts. L'absence de concurrence dans certains secteurs comme le commerce peut aussi y avoir joué dans ce sens.

L'évolution des salaires en Serbie pourrait avoir une incidence négative sur la stabilité macroéconomique, dans la mesure où les salaires moyens en dinar ont connu en 2003 une hausse sensible atteignant environ 16 % en valeur réelle. Au Monténégro, aucune information n'a été publiée depuis l'été 2002 sur ce point, mais il semble que les salaires réels n'aient pas beaucoup varié au cours des dernières années.

Le chômage reste un problème structurel dans les deux républiques, mais les chiffres officiels sont incomplets et peu fiables (respectivement plus de 30 % et 35 % de la population active de la Serbie et du Monténégro sont officiellement au chômage); les chiffres réels pourraient se révéler nettement inférieurs. Les résultats d'une étude menée en Serbie indiquent en effet un niveau plus réaliste de 15 % si on tient compte du secteur privé officiel non pris en compte et de l'économie grise (c'est-à-dire si on recense comme chômeurs les personnes qui sont véritablement à la recherche d'un emploi). Au Monténégro, le programme de légalisation des emplois existants et la politique de création d'emplois lancée en avril 2003 (accompagnée d'une réduction sensible des taxes et des charges patronales obligatoires) ont accru le nombre de salariés de près de 20 000 personnes (tandis que le nombre de chômeurs est dans le même temps tombé au-dessous de 70 000) au cours des trois premiers mois de mise en oeuvre.

La pauvreté, qui s'est considérablement répandue dans le pays au cours des années 1990 lorsque la baisse du PIB par habitant a atteint 50 à 60 %, reste pour les décideurs politiques un des principaux défis à relever. Selon la Banque mondiale, la pauvreté matérielle touchait 10 % de la population en Serbie-et-Monténégro au milieu de l'année 2002 (population dont la consommation est inférieure au seuil de pauvreté absolu du pays, soit 60 euros par mois). La Serbie a aussi connu l'extrême pauvreté, 2 % de sa population ne pouvant même pas se permettre d'acheter les denrées alimentaires de base.

Résultats budgétaires

Dans le cadre de l'actuel programme du FMI (sur trois ans), le déficit budgétaire consolidé du pays pour 2003 devait initialement être maintenu à 4,5 % du PIB de la Serbie-et-Monténégro (4,1 % pour la Serbie et 0,4 % pour le Monténégro), alors que la réduction du niveau global des dépenses devait représenter 2 % du PIB pour permettre un allégement de la fiscalité, notamment en Serbie.

Le déficit public consolidé [8] de la Serbie a été révisé à la baisse, soit 3,5 % du PIB, à financer à l'aide de ressources étrangères (445 millions d'euros), des recettes des privatisations (200 millions d'euros) et d'emprunts nationaux (110 millions d'euros). Selon les données relatives à l'exécution du budget au cours des 9 premiers mois, les recettes sont conformes aux prévisions et les dépenses ont été maintenues au niveau prévu par les dotations (seuls les transferts sociaux étant légèrement inférieurs aux montants budgétés). En ce qui concerne les sources de financement du déficit, des emprunts nationaux et des prêts étrangers ont été contractés conformément à ce qui avait été programmé, les aides non remboursables ont quelque peu baissé, mais les recettes des privatisations ont été bien supérieures aux prévisions, d'où un excédent de financement budgétaire correspondant à 2 % du PIB, qui a permis une réduction correspondante de la dette publique nette. Le Parlement a adopté en mars 2004 le budget 2004 de la Serbie.

[8] Cette révision a été effectuée en avril afin de prendre également en compte le coût de mise en place du nouveau État, auquel les deux républiques étaient convenues de contribuer conjointement. Il était prévu que l'État disposerait d'un cadre financier total de 660 millions d'euros (voir le point 3.3 ci-dessous).

Au Monténégro, la pression budgétaire ne s'est pas relâchée en 2003. L'introduction de la TVA en avril 2003 a contribué, après quelques difficultés de démarrage, à la hausse des recettes budgétaires. Pour l'année dans son ensemble, il est encore difficile d'évaluer la situation budgétaire faute de données fiables. Le financement effectif d'un déficit prévu à 4 % du PIB monténégrin demeure incertain. Les financements étrangers, programmés à 3,3 % du PIB environ en 2003, n'ont finalement pas atteint ce niveau et pourraient avoir été compensés par des emprunts publics nationaux plus élevés ou un cumul d'arriérés.

La Banque nationale de Serbie a poursuivi sa politique monétaire de stabilisation en 2003, malgré le changement intervenu dans son équipe dirigeante. Au début de 2003, elle a provisoirement appliqué une politique monétaire plus restrictive en relevant le volume des réserves obligatoires à constituer sur les dépôts, afin d'absorber l'augmentation des liquidités des banques commerciales, auxquelles ont été transférés les dépôts des administrations publiques dans le cadre de la réforme des paiements. Cette position tendue a été maintenue au cours de l'état d'urgence, au début du printemps, pour stabiliser les marchés financiers et les projections en matière d'inflation. La politique monétaire a été légèrement assouplie, depuis mai 2003, grâce à une réduction progressive du taux de réserve obligatoire, une mesure qui va de pair avec le transfert en cours des dépôts des administrations publiques des banques commerciales sur un compte unique du Trésor de la Banque nationale de Serbie.

La politique de change a été axée tout au long de 2001 et 2002 sur la stabilisation du taux de change nominal du dinar, ce qui notablement facilité la désinflation en Serbie. Depuis le début de 2003, la Banque nationale de Serbie a adopté une approche plus souple qui tient compte aussi de l'évolution du taux de change réel et de facteurs de compétitivité internationale. De fin décembre 2002 à fin décembre 2003, le taux de change du dinar par rapport à l'euro s'est déprécié de près de 10 % en valeur nominale. En valeur réelle, il a été maintenu à peu près constant au cours de la même période. Les perspectives d'expansion des exportations restent toutefois timides compte tenu de la qualité et des normes techniques relativement faibles des principaux segments de production du pays.

Dans le cadre du programme du FMI, le déficit courant de la Serbie-et-Monténégro pour 2003 devrait être ramené à 11 % du PIB - dons non compris - (par rapport à 12,8 % en 2002) en raison du léger affaiblissement de la demande d'importation et de la poursuite du redressement des exportations. Selon les projections du FMI, les importations effectives de biens et de services ont augmenté de 25,6 % en 2003 (après conversion en USD, par rapport à +30,7 % en 2002) à la suite d'une certaine compression du crédit. Convertie en euro, la croissance des importations est toutefois moins élevée, puisqu'elle se situe aux alentours de 10 %. Les exportations ont continué leur progression (+ 32,0 % en 2003, par rapport à +20,4 % en 2002 après conversion en USD), en dépit d'une baisse de la demande dans l'UE et sur les marchés mondiaux en général. Elles ont été facilitées par une dépréciation en valeur réelle du dinar par rapport à l'euro, de sorte que la croissance des exportations, exprimée en euro, n'est que légèrement positive en 2003. En conséquence, le rapport des exportations sur les importations reste très faible et le déficit commercial devrait être passé à environ 30 % du PIB. Les échanges commerciaux avec l'UE, premier partenaire de la Serbie-et-Monténégro, contribuent à raison de plus de 40 % au déficit commercial total. Les transferts courants nets, essentiellement sous forme de transferts de l'étranger, se sont accrus de 37 % (au cours des huit premiers mois de 2003) et ont permis de financer une part substantielle du déficit commercial.

La balance des capitaux et des opérations financières a été relativement sollicitée au premier trimestre de 2003 pour un certain nombre de raisons, notamment le rachat des parts de Serbian Telecom par Telecom Italia, l'arrivée tardive de l'aide extérieure et la baisse de confiance passagère qui a suivi l'assassinat du Premier ministre serbe, en mars 2003. Le reste de l'année a connu un renversement de tendance, grâce à un volume net important de flux financiers entrants, provenant notamment de l'investissement direct étranger. Les réserves de change ont donc continué à augmenter et auraient atteint plus de 3 milliards d'euros (soit l'équivalent de 4,5 mois d'importation). Cette situation s'explique principalement par le processus de privatisation en cours en Serbie (voir ci-après), qui a largement contribué à porter l'afflux net d'investissement direct étranger (IDE) à 1,060 milliard d'euros, alors que les estimations initiales prévoyaient 550 millions d'euros. Les flux entrants d'IDE devraient toutefois considérablement baisser au cours des années suivantes, si bien qu'il faudra de plus en plus veiller à ce que la réforme en Serbie-et-Monténégro attire davantage d'investissement direct étranger innovant pour assurer la viabilité externe du pays.

Malgré l'allégement sensible de la dette actuellement consenti par les créanciers du Club de Paris (réduction progressive de 66 % de la valeur nette actuelle), la dette extérieure (estimée à 11,5 milliards d'euros à fin septembre) demeure relativement élevée. Après l'accord global signé avec le Club de Paris en 2001, la Serbie-et-Monténégro a conclu des accords bilatéraux avec ses principaux membres (à l'exception de l'Italie, du Japon et de la Finlande). Elle a par ailleurs signé d'importants accords d'allégement de la dette avec la Chine et la Fédération de Russie en novembre 2003. En dépit de la reprise des négociations et des efforts déployés par les autorités, la Serbie-et-Monténégro n'est pas encore parvenue à un accord avec le Club de Londres des créanciers commerciaux, qui se sont montrés réticents à accorder des conditions aussi généreuses que celles du Club de Paris. Une priorité à court terme recensée dans le rapport de l'année dernière relatif au PSA n'a donc pas été satisfaite. Les autorités doivent garder pour objectif d'obtenir d'importants amortissements, condition indispensable à l'amélioration de la viabilité externe de l'économie, qui demeure un grand défi pour les années à venir. Les besoins de financement importants continueront à faire peser une lourde contrainte sur la balance des paiements du pays. Le service de la dette, en particulier, devrait considérablement augmenter, en passant de 2,2 à 4,1 % du PIB et de 10 à 16,1 % du volume des exportations de biens et de services entre 2003 et 2005, ce qui est extrêmement préoccupant. Cette situation devrait encore s'aggraver d'ici la fin de la décennie avec l'expiration des délais de grâce accordés dans le cadre de la restructuration de l'endettement. D'autres ressources seront nécessaires pour faire face à la restructuration du secteur réel de l'économie, qui implique aussi d'immenses besoins en investissements et en importations, et au renforcement des réserves officielles en devises. Parallèlement, les perspectives d'afflux de capitaux privés demeurent relativement incertaines et le niveau d'IDE entrant net dépendra pour une large part du rythme des privatisations, dans la mesure où les nouveaux investissements et les prises de participations devraient rester faibles. Il est par conséquent probable que le pays ait besoin de financements publics substantiels à moyen terme, notamment à taux préférentiels.

Relations avec les institutions monétaires internationales: le FMI soutient actuellement la réforme économique et la stabilisation de la Serbie-et-Monténégro dans le cadre d'un programme sur trois ans approuvé en mai 2002. Les deux premiers exercices de suivi, dont les résultats se sont révélés positifs, ont été respectivement conclus en janvier et en juillet 2003. En octobre de la même année, le FMI est parvenu à un accord préliminaire avec le gouvernement sortant en ce qui concerne les principaux aspects du cadre économique et budgétaire pour 2004. Au vu des élections anticipées qui ont eu lieu en Serbie à la fin décembre 2003, toutefois, la clôture du troisième exercice de suivi devrait être retardée et les entretiens portant sur les politiques applicables en 2004 devraient reprendre après l'entrée en fonction d'un nouveau gouvernement serbe. Le montant total des ressources allouées à ce jour au titre de ce programme s'élève à quelque 420 millions d'USD. La CE fournit une assistance macrofinancière dans le cadre du programme soutenu par le FMI (voir le chapitre 5 ci-dessous).

Le prêt accordé par la Banque mondiale à la Serbie-et-Monténégro repose sur la stratégie d'aide transitoire adoptée en mai 2001 et actualisée en août 2002, qui comporte une enveloppe exceptionnelle et temporaire de l'IDA de 540 millions d'USD sur trois ans. En 2002, la Banque mondiale a ouvert deux crédits d'ajustement structurel de 70 et 85 millions d'USD pour appuyer les mesures mises en oeuvre en Serbie dans les domaines de la gestion des dépenses publiques, de la santé et de l'éducation, ainsi que pour soutenir la privatisation, le développement des entreprises et la rationalisation des systèmes financiers. En 2003, deux crédits d'ajustement structurel ont été approuvés en faveur de la Serbie pour des programmes sociaux (70 millions d'USD), ainsi que pour le processus de privatisation et le développement du secteur financier (80 millions d'USD), tandis qu'un premier crédit de cette nature a été débloqué en faveur du Monténégro pour l'aider à mettre en oeuvre son programme de réforme en matière de finances publiques, d'énergie et de marché de l'emploi (15 millions d'USD). Pour 2004, la Banque envisage un prêt de l'ordre de 150 millions d'USD.

À la mi-octobre 2003, la Banque européenne d'investissement a signé un certain nombre de projets en Serbie-et-Monténégro, pour un montant total de 426 millions d'euros (162 millions d'euros en 2003), qui mettent principalement l'accent sur les secteurs de l'électricité, des transports (notamment la réhabilitation des transports routiers et ferroviaires) et du financement des petites et moyennes entreprises.

À la fin de 2002, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement avait approuvé 15 projets, pour un investissement cumulé de près de 370 millions d'euros, dans des secteurs comme les télécommunications, les transports, l'énergie et les infrastructures communales.

3.2. Existence d'une économie de marché et réforme structurelle

Les réformes structurelles visant à mettre en place une économie de marché ont débuté avec succès en 2001/2002, mais elles ont progressé à un rythme lent en 2003, quand elles ne sont restées au point mort. Si la privatisation des entreprises collectives s'est légèrement accélérée en cours d'année, celle des banques a été retardée, au même titre que la restructuration des grandes entreprises. Le gouvernement a élaboré et adopté une importante législation destinée à améliorer le climat général des affaires, à encourager l'investissement et à poser les fondements d'une croissance stimulée par le développement du secteur privé. Sa mise en oeuvre a cependant pris du retard, surtout en Serbie, où la longue crise parlementaire s'est soldée par des élections anticipées à la fin 2003.

La libéralisation des prix intervenue au fil des années précédentes a touché pratiquement tous les secteurs (à l'exception de certains services publics). Aucun phénomène de cet ordre ne s'est à nouveau produit en 2003. Les prix de l'électricité ont toutefois été majorés de 15 % en moyenne en Serbie et de 23 % au Monténégro. Même s'il a été nettement moins important qu'en 2001 et 2002, on estime que l'ajustement constant des prix, en 2003, a encore réduit le besoin de subventions des compagnies d'électricité.

Le gouvernement serbe a élaboré ou adopté en 2003 un certain nombre de lois destinées à améliorer le cadre juridique et réglementaire du développement du secteur privé, comme le recommandait le rapport de l'année dernière relatif au PSA. L'interminable crise parlementaire à l'origine des élections anticipées de la fin 2003 n'a cependant pas encore permis leur entrée en vigueur. Les projets concernés modifieront la législation serbe sur la privatisation, introduiront une nouvelle loi sur les faillites, ainsi que d'autres consacrées aux entreprises, à la concurrence, aux procédures d'exécution, à l'enregistrement des sociétés et aux marchés publics. Ils s'inspirent en partie de recommandations formulées par le conseil des investisseurs étrangers créé en juillet 2002. De nouvelles lois sont par ailleurs entrées en vigueur, notamment une loi relative à la comptabilité (février 2003) et un certain nombre d'autres qui élargissent la portée des avances sur titres (août 2003). Il faut désormais qu'elles soient pleinement mises en oeuvre et appliquées pour faciliter le financement et l'investissement dans l'économie.

En Serbie, le processus de privatisation s'est quelque peu accéléré grâce à la vente de quelques entreprises importantes telles que des entreprises du secteur du tabac, la deuxième compagnie pétrolière, une aciérie et une brasserie. À la fin de 2003, environ 900 entreprises avaient été vendues par voie d'enchères (dont 206 en 2002), 32 par offre publique (dont 12 en 2002) et 103 par l'intermédiaire du « Share Fund » (dont 48 en 2002). Le produit des privatisations a ainsi dépassé 900 millions d'euros en 2003 (345 millions d'euros en 2002). En outre, 450 millions d'euros environ ont été engagés dans des programmes d'investissement et des programmes sociaux. Au Monténégro, la privatisation de la première entreprise locale, Aluminium Factory KAP-Podgorica, a débuté par la désignation du consultant financier, mais comme la vente dépend par ailleurs de décisions stratégiques (importations d'électricité), ce processus ne devrait pas s'achever prochainement. La privatisation de l'entreprise sidérurgique Niksi? et de la fabrique de tabac Podgorica tobacco faktory a atteint un stade avancé. Vers la fin de 2003, le gouvernement monténégrin a également annoncé la privatisation accélérée de 20 entreprises de moindre importance.

La restructuration d'une cinquantaine de grandes entreprises insolvables recensées par l'agence serbe de privatisation n'a pas beaucoup progressé. Bien que les autorités aient adopté des plans de restructuration pour certaines d'entre elles, il semble que les créanciers (dont l'État) n'aient pas été disposés à proposer un réaménagement du passif de ces entreprises. Pour tenter de donner de l'élan au processus de restructuration, les autorités ont défini un nouveau principe d'appels d'offres conditionnels. Celui-ci consistera à proposer les entreprises à la vente sans restructuration de leurs dettes et à inviter les soumissionnaires à indiquer le montant de passif qu'ils seraient disposés à accepter. Il ne reste plus qu'à examiner si cette nouvelle stratégie sera plus fructueuse. On ne dispose pour le moment d'aucun résultat et l'ensemble du processus a pris du retard.

La Serbie a adopté le 1er avril 2003 une nouvelle loi sur les retraites et l'assurance invalidité. Celle-ci prévoit que la retraite est calculée sur la base de la durée totale de l'activité professionnelle (et non sur les 10 années les plus avantageuses, comme c'était le cas jusqu'à présent). Elle applique par ailleurs des critères plus stricts aux pensions d'invalidité afin de dissuader la fraude (la Serbie-et-Monténégro présentant une proportion extrêmement élevée de bénéficiaires de pensions d'invalidité) et relève progressivement de 5 ans l'âge minimum de la retraite.

Au Monténégro, la nouvelle loi sur la retraite et l'assurance invalidité a été adoptée le 24 septembre 2003, à l'issue d'un débat public approfondi sur la viabilité financière du régime des retraites. La législation instaure un système qui s'appuie sur trois piliers: le premier fait l'objet de plusieurs mesures dans le cadre de la réforme (prolongement de la durée d'activité, prise en compte de la durée totale d'activité dans la détermination du droit à la retraite et introduction de la formule suisse pour le calcul); le deuxième est constitué par l'assurance basée sur la capitalisation de l'épargne individuelle, et le troisième est un volet d'assurance facultative.

Dans le secteur financier, les autorités serbes [9] ont renforcé le contrôle réglementaire et la surveillance du système bancaire local en adoptant la nouvelle loi sur la Banque nationale en juillet 2003, ainsi que des modifications apportées à la loi sur l'activité bancaire. En vertu de la nouvelle réglementation, la banque centrale remplit toute une série de fonctions en cas de faillite d'une banque. Un certain nombre de nouvelles dispositions relatives à la procédure de faillite ont été examinées, de même que l'attribution d'un nouveau rôle à l'agence pour le redressement des établissements bancaires (BRA). La privatisation des 15 banques dans lesquelles le gouvernement serbe a acquis des participations en 2002 par le biais d'un échange de la dette en capital-actions (dans 9 cas, l'État est devenu actionnaire majoritaire) a pris du retard. Jusqu'à présent, la BRA n'a engagé qu'un consultant spécialiste de la finance internationale pour la privatisation de quatre banques dont l'État détient la majorité du capital. La privatisation proprement dite a toutefois été reportée, notamment en raison de problèmes institutionnels, c'est-à-dire à la suite d'un changement d'équipe dirigeante à la BRA. Les premières banques ne devraient pas être privatisées avant le milieu de l'année 2004. De ce fait, la Serbie-et-Monténégro n'a pas satisfait à une priorité à court terme recensée dans le rapport de l'année dernière relatif au PSA (soit privatiser, soit mettre en liquidation les banques dans lesquelles l'État est majoritaire). Le problème toujours non résolu des réclamations de créances à l'encontre des entreprises lourdement endettées continue de peser sur le secteur bancaire. Il faudra prendre une décision stratégique concernant les prêts improductifs que les banques détiennent dans leur portefeuille, car ceux-ci empêchent la privatisation tant des établissements bancaires que des entreprises endettées et peuvent occasionner des retards supplémentaires. L'augmentation du volume des dépôts [10] s'est néanmoins poursuivie en 2003, quoiqu'à un rythme légèrement ralenti par rapport à l'année précédente.

[9] Les compétences de l'ancienne Banque nationale de Yougoslavie, bien que déjà limitées de facto à la Serbie au cours des années qui ont précédé l'adoption de la charte constitutionnelle le 4 février 2003, n'ont été limitées de jure à la Serbie qu'à partir de la date de création de la nouvelle Banque nationale de Serbie.

[10] La forte augmentation des années antérieures tient au fait que le volume des dépôts est littéralement parti de zéro en 2000.

Au cours de l'année écoulée, le Monténégro a renforcé son cadre institutionnel de surveillance bancaire en adoptant de nouvelles règles en matière d'agrément, de capital minimal, de classement et de provisionnement des actifs, ainsi que de grands risques. Les autorités ont également adopté en septembre 2003 une loi relative au blanchiment des capitaux. La privatisation définitive de la Montenegro Bank (cédée en juillet 2003), autrefois la principale banque de la république, n'a fait que favoriser ce climat de confiance. La Podgorica Banka, dernière banque à participation majoritaire de l'État, est en cours de privatisation. Le ministère des finances a en outre pris en 2003 la décision importante d'annuler l'ensemble des agréments accordés aux banques offshore inscrites au registre du Monténégro. Maintenant que la Montenegro Banka a été cédée et qu'un certain nombre de petites banques ont fermé leurs portes, tous les établissements bancaires exerçant leur activité au Monténégro sont considérées comme liquides et satisfont aux règles applicables au capital. Le volume des dépôts, qui n'a cessé de progresser tout au long de 2003, confirme le regain de confiance dans le secteur bancaire.

3.3. Gestion des finances publiques

Comme les années précédentes, la politique et l'administration fiscales, ainsi que la maîtrise des dépenses restent une priorité, notamment parce que les ressources budgétaires sont rares et que l'État dépend de bailleurs de fonds pour le financement d'une part notable de ses déficits budgétaires. En Serbie, le rythme de la réforme des finances publiques s'est quelque peu ralenti en 2003 et la restructuration de l'administration publique, qui en constitue un volet important, semble encore insuffisante. L'introduction de la TVA devrait sensiblement contribuer à la mise en place de fondations solides pour l'avenir. Au Monténégro, l'instauration de la taxe sur la valeur ajoutée et la réforme des retraites sont autant de mesures encourageantes pour aller dans le sens d'une meilleure gestion des finances publiques. Le manque de coordination des réformes entre les deux républiques n'en reste pas moins un sujet de préoccupation.

Le financement de l'État de Serbie-et-Monténégro, qui ne dispose d'aucune ressource budgétaire propre (ni d'aucun pouvoir de collecter l'impôt, de sorte qu'il dépend entièrement des ressources des deux républiques), figurait déjà parmi les points importants relevés par le rapport 2003. À l'origine, les républiques avaient décidé de financer les dépenses de l'État (660 millions d'euros pour 2003, selon les projections) en fonction de leur part respective dans le PIB (c'est-à-dire 93,3 % pour la Serbie et 6,7 % pour le Monténégro). Les retards accumulés en cours d'année dans le versement de ces contributions mettent en question la viabilité de l'État. Un « financement territorial » est en cours d'instauration depuis 2004, c'est-à-dire que les républiques financeront uniquement les institutions établies sur leur propre territoire. En conséquence, le Monténégro financera la Cour d'État [11] (seule institution de l'État à avoir son siège dans cette république) et les unités de l'armée qui y ont leurs quartiers. Le financement du service extérieur de la Serbie-et-Monténégro n'a pas encore été clarifié.

[11] Les autorités monténégrines indiquent cependant qu'elles ne disposent pas des ressources financières requises.

La Serbie a encore progressé dans la maîtrise des dépenses. Après l'introduction d'un système de trésorerie provisoire chargé de gérer les liquidités et la dette, d'une part, et la création d'un service comptable central au ministère des finances à la fin de 2002, d'autre part, la mise en place d'un compte unique du Trésor à la banque centrale de Serbie, chargé de l'exécution du budget, est en bonne voie de réalisation. La plupart des ministères et des autres postes de dépenses directes ont été progressivement transférés au Trésor au cours de 2003. Il s'agit de renforcer encore la gestion et le contrôle tant des ressources extrabudgétaires que des budgets des autorités locales, qui représentent respectivement 25 % et 15 % des dépenses publiques consolidées en Serbie. Il convient de veiller en outre à améliorer l'établissement du budget et le contrôle interne.

Le Parlement serbe ayant adopté une nouvelle loi sur les procédures et l'administration fiscales en novembre 2002, la réorganisation et la modernisation de l'agence des recettes publiques ont avancé au cours du premier semestre de 2003. Celle-ci a été équipée d'un nouveau système informatisé et ses services chargés des gros contribuables commencent à fonctionner à Belgrade et dans trois autres villes de Serbie. L'agence des recettes publiques s'est vu confier le 1er janvier 2003 des fonctions de recouvrement des prélèvements fiscaux indexés sur les salaires et de l'impôt sur le revenu, ainsi que des cotisations de sécurité sociale de l'ancien bureau des paiements (ZOP). Pour améliorer la perception, de nouveaux numéros d'identification fiscale, indispensables pour ouvrir un compte en banque, ont été attribués à tous les contribuables. La nouvelle loi sur l'administration fiscale a aussi été conçue de façon à éviter la fraude. Elle prévoit l'obligation pour tous les citoyens de déclarer leurs biens d'une valeur supérieure à 300 000 euros. Le 31 octobre 2003, seules 1 200 personnes avaient déclaré leur patrimoine, alors que selon certaines estimations officieuses, entre 40 000 et 80 000 personnes se situent au-dessus du seuil fixé. Il s'agit maintenant de voir comment le nouveau gouvernement serbe traitera ce problème, puisque les déclarations de revenus et les évaluations de patrimoine doivent être présentées en 2004.

La réforme de la politique fiscale devait se poursuivre en 2003, le gouvernement serbe ayant adopté une nouvelle série de lois importantes, qu'il a soumises au Parlement en septembre. Le blocage des travaux législatifs et la dissolution ultérieure du Parlement, dans le courant de l'année, ont cependant empêché le vote de ces lois. Le gouvernement qui entre en fonction a décidé de les réexaminer, notamment la loi relative à la TVA. La date visée pour son entrée en vigueur est désormais fixée au 1er janvier 2005. Les autres lois ont trait aux droits d'accise, à l'imposition des revenus et à l'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les bénéfices conformément aux normes internationales.

Après la mise en place d'une trésorerie au ministère des finances, les autorités monténégrines ont engagé d'autres réformes en vue de contenir les dépenses publiques. En mars 2003, le gouvernement a adopté un plan d'action pour l'emploi et en matière de salaires. Ce plan prévoit une réduction des effectifs de fonctionnaires en surnombre - 3 000 dans le secteur de l'éducation - et une plus grande amplitude de salaires pour inciter les personnels qualifiés à rester ou à entrer dans la fonction publique. Le gouvernement a adopté en septembre 2003 une nouvelle loi sur les retraites, qui passe d'une indexation sur les variations de salaires à une indexation sur la moyenne pondérée de la variation des prix et des salaires, et qui relève progressivement de 5 ans l'âge minimal de départ à la retraite. En dépit de difficultés passagères de recouvrement, le Monténégro a accompli une réforme déterminante en introduisant la TVA en avril 2003. L'adéquation des contrôles effectués le long de la limite administrative entre la Serbie et le Monténégro, qui doivent faire l'objet d'un examen pour garantir la libre circulation des marchandises à l'intérieur du territoire de l'État, a suscité quelques inquiétudes. Cet aspect deviendra d'autant plus délicat que la Serbie instaurera une TVA à un taux différent, de sorte que deux régimes de TVA distincts cohabiteront dans les deux républiques.

Une loi monténégrine sur l'administration publique qui définit la politique et le cadre juridique de réforme de la fonction publique a été adoptée en juillet 2003. Le gouvernement a par ailleurs annoncé un plan visant à réduire de 3 500 le nombre d'emplois du secteur public (1 000 en 2003), principalement dans la police (les premières mesures ont été prises en août 2003 avec le licenciement d'un certain nombre de fonctionnaires de police) et dans l'enseignement.

Les deux républiques ne se sont toujours pas dotées d'une institution supérieure de contrôle des finances publiques.

4. MISE EN ?UVRE DU PROCESSUS DE STABILISATION ET D'ASSOCIATION

4.1. Évaluation générale

Après l'adoption de la charte constitutionnelle en février 2003 et du plan d'action relatif au marché intérieur et au commerce en août 2003 - deux préalables logiques à un examen approfondi, la Commission a décidé d'élaborer son rapport sur la possibilité d'ouvrir des négociations en vue d'un accord de stabilisation et d'association. Le non-respect de la charte constitutionnelle, le mauvais fonctionnement des institutions à tous les niveaux et l'enlisement des derniers volets du plan d'action ont freiné toute avancée dans le PSA. L'absence de régime commercial unique et viable, de même que l'absence de marché unique, contrairement aux dispositions constitutionnelles de la Serbie-et-Monténégro, ont une incidence sur tout un éventail de politiques et ont à maintes reprises porté préjudice au rapprochement entre le pays et l'UE. Ensuite, si certaines réformes sectorielles se sont poursuivies en 2003, la crise politique qu'a connue la Serbie a provoqué l'enlisement d'un nombre non négligeable de lois et de mesures de réforme.

4.1.1. État des lieux

L'UE et la Serbie-et-Monténégro n'entretiennent actuellement aucune relation contractuelle. Les conditions préalables à l'ouverture des travaux relatifs à un rapport de faisabilité, à savoir la charte constitutionnelle et le plan d'action relatif au marché intérieur et au commerce, n'ont été remplies que tardivement, après de sérieux ralentissements en février et août 2003.

Le Conseil a adopté en septembre 2003 une déclaration conjointe de l'Union européenne et de la Serbie-et-Monténégro concernant leur dialogue politique, déclaration qui s'inspire des engagements pris lors du sommet UE-Balkans occidentaux organisé le 21 juin à Thessalonique. Dans le cadre du forum UE-Balkans occidentaux, les ministres de la justice et des affaires intérieures se sont en outre réunis le 28 novembre 2003 et les ministres des affaires étrangères le 9 décembre 2003, à Bruxelles.

Les partenaires ont entre-temps intensifié leur dialogue technique et leur dialogue sur les politiques en lançant un dialogue permanent renforcé, qui prolonge la task-force consultative UE-RFY des années 2001-2002 en prenant sa succession. Ce groupe de travail technique a tenu à ce jour trois sessions consacrées à la conditionnalité politique, à la justice et aux affaires intérieures, aux questions économiques et structurelles, notamment la mise en place d'un marché unique, et aux infrastructures. Après l'interruption des réunions de la task-force, sollicitée par la Serbie-et-Monténégro en raison de son remaniement constitutionnel, le dialogue permanent renforcé est aujourd'hui utilisé pour suivre et approfondir les réformes sectorielles dans une « perspective UE », et s'adresse aux décideurs et aux experts de la Serbie-et-Monténégro.

4.1.2. Évaluation générale des capacités administratives

La création d'un conseil pour l'intégration européenne, à haut niveau, a donné la nécessaire impulsion politique à l'intégration européenne au sein de l'État, ce dont on peut se féliciter. Cet organe se compose de neuf membres: trois d'entre eux représentent l'État (président, ministre des relations économiques internationales et ministre des affaires étrangères), trois représentent la Serbie (Premier ministre, Vice-premier ministre de l'intégration européenne et ministre des relations économiques internationales) et trois représentent le Monténégro (Premier ministre, ministres des relations économiques extérieures et de l'intégration européenne, et ministre des finances). Il est chargé des dossiers se rapportant à l'intégration de la Serbie-et-Monténégro dans l'UE, oriente le processus d'intégration et en assure le suivi. Il n'a cependant tenu qu'une seule réunion importante à ce jour.

L'office pour l'intégration européenne (OIE) de Serbie-et-Monténégro remplit la fonction de secrétariat du conseil pour l'intégration européenne, bien que ses attributions soient limitées à l'organisation, et non pas véritablement aux questions de fond. La coopération entre les trois OIE (État et républiques) s'est intensifiée. Les capacités administratives du Monténégro, qui ne s'est donné de ministère de l'intégration européenne qu'en janvier 2003, commencent à s'améliorer. L'office serbe pour l'intégration européenne affirme peu à peu son rôle de coordinateur des affaires européennes dans l'administration de la république, au coeur d'un réseau de points de contact avec l'UE dans tous les ministères de tutelle. Il a aussi commencé à vérifier la compatibilité des projets de loi serbes avec la législation de l'UE.

Une autre structure informelle a été mise en place pour examiner plus spécifiquement les questions économiques qui concernent aussi les relations avec l'UE. Ce forum "5+2" réunit les ministres des finances des deux républiques, les ministres des relations économiques internationales de l'État et des républiques, et les deux gouverneurs des banques centrales.

La capacité administrative, condition indispensable à la réussite du processus qui conduit à l'intégration européenne, reste relativement faible, bien qu'il existe des disparités considérables entre les divers niveaux et secteurs de l'administration publique. Les autorités devraient donc veiller à ce que les structures et les capacités administratives appropriées soient bien en place à tous les échelons. Elles devront, pour y parvenir, procéder à une analyse complète, systématique et structurée par priorité des fonctions incombant à l'État, évaluer les ressources humaines et financières que l'État et les républiques devront y consacrer et arrêter un calendrier pour leur développement.

4.1.3. Incidence de la perspective d'un ASA sur les réformes

Au niveau de l'État, le manque de planification stratégique et l'absence de consensus rendent difficile toute appréciation de la position actuelle de la Serbie-et-Monténégro et de ses futures possibilités en ce qui concerne le processus de stabilisation et d'association. Pour bon nombre de décideurs, au niveau de l'État comme des républiques, la perspective du pays, clairement axée sur l'UE dans le contexte du PSA, n'apparaît pas encore comme le cadre de référence déterminant. L'incertitude qui continue de peser sur l'avenir de l'État ne fait qu'exacerber la situation. Sur le fond, il n'y a en outre que peu de coordination entre les deux processus parallèles de réforme qui se déroulent en Serbie et au Monténégro. La Serbie a atteint un stade plus avancé dans la structuration de ses ambitions européennes et a pris l'initiative bienvenue d'adopter un plan visant à rapprocher sa législation de l'acquis, bien que celui-ci n'ait pas été coordonné avec le Monténégro.

4.2. Marché intérieur et commerce

Pour créer le marché interne prévu par sa charte constitutionnelle et définir une politique unique de commerce extérieur, la Serbie-et-Monténégro a élaboré un projet de plan d'action (PA) avec l'assistance approfondie de la Commission européenne. Après plus d'un an de négociations entre les deux républiques, ce plan d'action a finalement été adopté par le Parlement au niveau de l'État en août 2003. Il vise principalement à rétablir progressivement une politique commerciale unique en Serbie-et-Monténégro en fixant un programme simple et précis d'harmonisation tarifaire, assorti d'objectifs et d'un calendrier. Il a permis de clarifier un certain nombre de points fondamentaux, et notamment de convenir d'harmoniser la majorité des droits de douane. De graves lacunes persistent néanmoins, et certaines échéances du plan d'action n'ont déjà pas été respectées. L'harmonisation des droits agricoles, l'alignement des prélèvements supplémentaires à l'importation et la suppression des entraves internes au marché unique, en particulier, n'ont pas été menés à bien.

La Serbie-et-Monténégro n'a donc pas encore suffisamment progressé sur la voie d'un marché et d'une politique commerciale extérieure uniques. En l'état actuel, l'existence de deux législations économiques, de deux instruments de politique commerciale et de deux territoires douaniers reste un obstacle fondamental à la libre circulation des marchandises, des capitaux, des services et (dans une moindre mesure) des personnes à l'intérieur de la Serbie-et-Monténégro et vers les pays tiers, notamment l'UE. La négociation, la conclusion et la mise en oeuvre d'un éventuel accord de stabilisation et d'association, dont l'objet essentiel consiste en une libéralisation réciproque des échanges, sont subordonnées à un accord sans réserve sur les modalités du plan d'action et à son application rapide. Dans certains domaines, la Serbie-et-Monténégro devra prendre des mesures allant au-delà du plan d'action pour pouvoir assumer les obligations résultant d'un éventuel ASA.

La Serbie-et-Monténégro a poursuivi les démarches relatives à sa candidature à l'Organisation mondiale du commerce (OMC), pour lesquelles il est également indispensable de disposer d'un régime commercial unique viable.

4.2.1. Libre circulation des marchandises

Comme les autres libertés économiques, la libre circulation des marchandises présente une double dimension, externe et interne, dans le cas de la Serbie-et-Monténégro. Pour approfondir ses relations avec l'UE, le pays ne peut donc pas se contenter de mettre sur pied une politique unique en matière de commerce extérieur, tant qu'il subsiste des obstacles aux échanges à l'intérieur même de l'État, dans la mesure où ces obstacles entraveraient aussi l'accès au marché pour les personnes, les marchandises, les capitaux et les services étrangers.

Harmonisation tarifaire

En 2003, la Serbie-et-Monténégro a progressé dans l'application de son plan d'action relatif au marché intérieur et au commerce en ce qui concerne la réintégration de son régime de commerce extérieur. Elle a harmonisé depuis le mois d'août 90,3 % des positions tarifaires, principalement pour les produits non sensibles. Parallèlement, le Monténégro a supprimé un nombre important de restrictions quantitatives qui avaient une incidence non négligeable sur la structure des échanges, des importations et des prix de détail dans cette république. Pour un autre groupe de produits, un tarif extérieur commun a déjà été fixé dans le plan d'action, avec succès, mais il ne s'appliquera qu'à l'issue de périodes transitoires respectives de 18 mois (pour 1 % de produits industriels supplémentaires) et de 24 mois (pour 8 % des positions couvrant des produits tant industriels qu'agricoles). Cette harmonisation entrera donc en vigueur en février et en août 2005.

Dans le cadre de ce régime transitoire, des contrôles seront toujours effectués le long de la ligne administrative qui sépare les deux républiques. Ces contrôles, qui empêchent actuellement l'accès des produits étrangers à l'ensemble du marché de Serbie-et-Monténégro, doivent être totalement abolis à la fin des périodes transitoires de 18 et 24 mois. Au cours de leur durée d'application restreinte, ils ne doivent couvrir, dans la mesure du possible, que les produits dont les tarifs font l'objet d'une intégration progressive, afin d'éviter de perturber les échanges d'autres produits.

Enfin, pour un groupe important de produits agricoles stratégiques qui représente une part substantielle des importations de la Serbie-et-Monténégro (c'est-à-dire pratiquement toutes les céréales, certains produits carnés et laitiers, ainsi que le sucre raffiné, notamment), aucun tarif commun n'a en revanche été encore convenu. Les deux républiques se sont déjà mises d'accord, dans le plan d'action, sur une longue période transitoire de trois ans (renouvelable pour une nouvelle durée de deux ans) pour procéder à l'intégration progressive de ces droits (dont on n'a encore aucune connaissance). Les divergences de vues suscitées par ces tarifs stratégiques indiquent que la mise en place d'un régime unique de commerce extérieur n'a pas encore abouti. Compte tenu de l'absence de programme d'harmonisation dans le secteur capital des produits agricoles, la Serbie-et-Monténégro n'est pas en mesure, à l'heure actuelle, de miser sur une position de négociation commune dans les enceintes internationales.

Il importe de faire observer que la Serbie-et-Monténégro s'est déjà engagée en faveur d'une libéralisation des échanges régionaux de vaste portée. Celle-ci entraînera inévitablement une réduction significative des taux serbes en vigueur, en particulier sur les produits agricoles et d'autres produits sensibles [12]. Par ailleurs, la longue période de transition déjà convenue pour l'harmonisation des droits agricoles (c'est-à-dire la phase de trois ans, renouvelable, mentionnée ci-dessus) devrait laisser aux deux républiques un répit suffisant pour restructurer leur agriculture. L'harmonisation pourra donc être réalisée à l'expiration de la période transitoire si elle s'accompagne de réformes structurelles du secteur agricole, qui sont en tout état de cause nécessaires. Il est par conséquent possible, par la volonté politique, de surmonter l'enlisement actuel. On constate cependant depuis peu de temps une reprise des tendances protectionnistes en Serbie, qui est incompatible avec la libéralisation plus poussée à mettre en place pour soutenir la concurrence et créer les bases d'une croissance entraînée par l'exportation.

[12] Il est bon de souligner, par ailleurs, que l'harmonisation des tarifs applicables à certaines importations indispensables n'a pas provoqué à ce jour, de source locale, une hausse des prix à la consommation au Monténégro. En effet, les prix de ces produits sur le marché monténégrin étaient pour la plupart égaux, voire supérieurs, à ceux pratiqués en Serbie en dépit d'un niveau de droits de douane moins élevé, ce qui s'explique par un grand nombre de restrictions quantitatives, par des régimes d'autorisation discriminatoires, etc., qui avaient artificiellement augmenté les marges bénéficiaires des opérateurs et des importateurs, au détriment des consommateurs locaux. La suppression de ces restrictions quantitatives prévue par le plan d'action rendra la situation plus transparente.

Harmonisation d'autres charges à l'importation et des mesures d'effet équivalent

L'harmonisation des prélèvements et des charges à l'importation, y compris l'ensemble des mesures d'effet équivalent sur les droits de douane, doit suivre exactement le même calendrier que les droits à l'importation correspondants par produit pour donner naissance à un régime commercial unique. Pour autant, des tarifs uniques ne constituent pas en tant que tels un seul régime commercial à l'échelle de l'État, dans la mesure où ils sont totalement faussés par des charges supplémentaires différentes à l'échelon administratif inférieur.

Toutefois, la Serbie et le Monténégro ne se sont pas accordés à ce jour sur la création d'un régime unique pour ces prélèvements et ces charges. Les travaux consacrés à cette question délicate sont au point mort. Des centaines de produits restent soumis à deux groupes de prélèvements différents selon la république [13]. Ces catégories de marchandises ne se recoupant pas (et même dans le cas contraire, les taux de prélèvement appliqués sont différents) et ne correspondant aux catégories assorties de droits harmonisés, un très grand nombre de produits ne bénéficient pas d'un régime commercial unique, notamment la plupart des produits agricoles [14]. La disparité des prélèvements appliqués à une grande diversité de produits, conjuguée à l'harmonisation incomplète des droits à l'importation, contribuent à l'absence de régime commercial unifié. Tous les prélèvements doivent être harmonisés au niveau de l'État.

[13] 202 produits sont concernés en Serbie et 127 au Monténégro.

[14] À la date de rédaction du présent rapport, il s'agissait de 259 produits.

En 2003, la Serbie a considérablement majoré - voire décuplé dans certains cas - les prélèvements applicables à toute une série de produits, surtout agricoles. Ces majorations portent préjudice à la remarquable libéralisation des échanges qu'avait entreprise la République fédérale de Yougoslavie à un stade antérieur de la transition. Le raisonnement économique à l'origine de ces prélèvements n'est pas totalement limpide non plus. De manière plus générale, ces fortes hausses, adoptées contre l'avis explicite de la Commission européenne, enfreignent la clause de statu quo prévue dans le cadre des préférences commerciales autonomes de la Communauté [15]. La Serbie-et-Monténégro a le droit de bénéficier de ce régime préférentiel si elle s'abstient d'introduire de nouvelles entraves commerciales à l'entrée de produits communautaires. La Commission évalue actuellement l'incidence de ces prélèvements sur les échanges de la CE et examinera ensuite s'il convient de prendre des mesures.

[15] Voir l'article 2, paragraphe 1 du règlement (CE) n° 2007/2000 du Conseil du 18 septembre 2000.

Autres volets de la politique commerciale [16]

[16] Pour les questions douanières soulevées par le commerce du sucre, voir le point 4.2.4 ci-dessous.

Les républiques ont instauré il y a peu un système de licence d'importation applicable à 160 produits sidérurgiques pour une période transitoire indéterminée (mesure prise à la demande du Monténégro, pour protéger une aciérie peu compétitive de Niksic). Les listes de produits concernés établies par les républiques ne se recoupent pas entièrement. L'application de ce système, dont les autorités indiquent qu'il sera progressivement supprimé l'année prochaine, revient de facto à un système contingentaire, c'est-à-dire que ces autorisations discrétionnaires ont un effet équivalent à celui d'une restriction quantitative, ce qui serait contraire à la clause de statu quo prévue par les préférences commerciales autonomes de la Communauté. Ce système gêne en outre la mise en place d'une politique commerciale unique et d'un marché unique dans le secteur de la sidérurgie.

Si les contingents à l'exportation ont été en principe abolis dans les deux républiques, la Serbie a instauré une mesure qui s'apparente dans les faits à une interdiction d'exporter des céréales et du cuir parcheminé, au prétexte de prévenir leur raréfaction après la sécheresse de 2003. Cette interdiction s'applique aussi au Monténégro, ce qui ne favorise pas, à l'évidence, le processus d'harmonisation de la politique commerciale ni le marché unique. La Serbie-et-Monténégro applique en outre à certains produits à base de métaux ferreux et non ferreux et au cuir parcheminé de nouveaux droits à l'exportation s'élevant respectivement à 15 et 20 %, mesure qu'elle justifie par la nécessité de préserver l'offre des industries de transformation nationales. Les autorités n'ont pas précisé la date à laquelle ces droits seront progressivement supprimés. Enfin, les lacunes qui subsistent dans la politique commerciale unique de l'État ont entravé et retardé la mise en oeuvre des accords de libre-échange auxquels la Serbie-et-Monténégro a adhéré.

Relations commerciales avec l'UE

L'Union européenne est de loin le premier partenaire commercial de la Serbie-et-Monténégro, qui réalise avec elle près de 43 % du total de ses échanges. Les relations commerciales bilatérales continuent de reposer sur les mesures commerciales autonomes de la CE, dont le principe consiste à autoriser l'importation de produits originaires de Serbie-et-Monténégro sans restrictions quantitatives ni droits de douane sur le marché communautaire. Les mesures commerciales autonomes sont toujours d'une importance capitale pour les performances commerciales du pays: les exportations de la Serbie-et-Monténégro vers la CE ont augmenté, pour passer de 763 millions d'euros en 2000 à un volume estimé à près de 1 milliard d'euros en 2003. Exprimée en euro, toutefois, leur progression n'atteint que 0,7 % pour l'année 2003. Ce résultat n'en reste pas moins louable, sachant qu'il doit être apprécié à la lumière d'une faible demande d'importation dans l'UE et de la suspension de préférences commerciales applicables au sucre (voir le point 4.2.4 ci-après). Comme les mesures commerciales autonomes s'appliqueront aussi, à compter du 1er mai 2004, aux dix nouveaux États membres de l'UE, qui comptent parmi les partenaires commerciaux importants de la Serbie-et-Monténégro, leur incidence ne fera que croître. Les importations de produits communautaires en Serbie-et-Monténégro s'étant également maintenues à un niveau élevé (malgré une baisse de l'ordre de 10 % en 2003), le déficit commercial bilatéral à l'égard de l'UE reste lourd, puisqu'il représente environ 40 % du déficit commercial total du pays. Sur le plan sectoriel, les produits agricoles, alimentaires et textiles occupent une place prépondérante dans les importations de l'UE originaires de Serbie-et-Monténégro, tandis que les exportations européennes vers ce pays se composent principalement de machines, d'équipements de transport et de produits chimiques.

Pourtant, les possibilités qu'offrent les mesures commerciales autonomes sont loin d'être totalement exploitées. Si l'accès facilité au marché reste en soi un moyen essentiel pour aider la Serbie-et-Monténégro, il est évident que d'autres facteurs, plus structurels, conditionnent les résultats du pays à l'exportation [17]. Ainsi, l'étroitesse de l'offre et le faible niveau de qualité de bon nombre de produits, que des années de sous-investissement n'ont fait qu'aggraver, empêchent encore aujourd'hui la Serbie-et-Monténégro de tirer pleinement parti de ces conditions préférentielles. Le retard pris par la restructuration d'entreprises locales a par ailleurs pesé négativement sur le développement des capacités d'exportation. Le pays a également éprouvé des difficultés à respecter les normes élevées, tant réglementaires qu'économiques, fixées par les pays industrialisés dans un certain nombre de secteurs, notamment dans celui des produits agricoles. L'assistance de la CE dans ce domaine a porté ses premiers fruits en permettant à la Serbie-et-Monténégro de relancer certaines exportations (produits à base de viande, par exemple). L'agence serbe de promotion de l'investissement et des exportations (créée par l'agence européenne pour la reconstruction) examinera aussi cette question en accordant une aide spécifique aux entreprises.

[17] Voir le document de stratégie pour une analyse plus approfondie de l'impact des mesures commerciales accordées par la CE.

Céder à l'appel des exportateurs serbes, qui souhaitent une dévaluation, entraînerait probablement, par ricochet, une nouvelle hausse des prix. Dans un premier temps, cette mesure provoquerait néanmoins une augmentation du coût des importations, notamment des biens d'équipement importants pour la restructuration en cours de l'économie. On peut en outre se demander si le taux de change constitue l'instrument le plus efficace pour rendre plus compétitives les exportations de la Serbie-et-Monténégro, dans la mesure où la qualité et le niveau de transformation des produits est à l'évidence un critère plus pertinent.

Les entretiens en vue d'un accord bilatéral sur le commerce de produits textiles entre la Serbie-et-Monténégro et la Communauté ont débuté en novembre 2003 et se poursuivent. La conclusion des négociations dépendra du respect par la Serbie-et-Monténégro d'un certain nombre de critères élémentaires portant en particulier sur les structures et les compétences en matière d'application.

Problèmes liés au marché unique dans la perspective de la libre circulation des marchandises

Malgré l'adoption du plan d'action, il reste à trancher, outre la question des contrôles effectués sur la ligne de séparation administrative, un certain nombre de problèmes importants ayant trait à la libre circulation des marchandises dans le marché unique de la Serbie-et-Monténégro. Un produit importé en Serbie-et-Monténégro ne doit pas être confronté à des obstacles supplémentaires, de quelque nature qu'ils soient, à l'intérieur du pays. Ces obstacles mettraient en péril un espace économique unique en Serbie-et-Monténégro. Cette dernière a fixé pour règle que les marchandises, tant nationales qu'étrangères, entrant sur le marché d'une république ne se heurteraient pas à un traitement discriminatoire dans l'autre. Elle propose aussi d'exclure le principe de doubles contrôles techniques et de doubles autorisations de mise sur le marché. Reste cependant à voir si ce principe est respecté dans la pratique, un nombre croissant de produits étant soumis à des lois distinctes au niveau des républiques, qui ont remplacé celles de l'ancienne République fédérale de Yougoslavie. Le risque de voir apparaître de nouvelles entraves non tarifaires entre les républiques est donc bien réel.

Les organes de l'État ont entrepris des réformes de fond, avec l'aide de la CE, concernant les normes et les réglementations techniques. Un certain nombre de normes liées aux produits n'en sont pas moins réglementées par les républiques. L'absence actuelle de mécanismes horizontaux de consultation, d'examen analytique interne ou de notification des projets de réglementation technique avant leur adoption peut se solder par un risque non négligeable de rendre la réglementation encore plus complexe et de créer des obstacles non tarifaires pour les marchandises tant locales qu'étrangères.

Les contrôles vétérinaires, sanitaires et phytosanitaires représentent un défi particulier. À l'heure actuelle, les deux républiques procèdent encore à des contrôles séparés à l'intérieur du pays, sur la ligne de séparation administrative. Elles ont néanmoins progressé dans la résolution de ce problème en convenant de supprimer cet obstacle à la liberté des échanges dans un délai d'un an à compter de l'adoption du plan d'action, ouvrant ainsi la voie à une autorisation unique et mutuellement reconnue d'entrée sur le marché pour tous les produits concernés, en fonction de règles et de procédures compatibles avec celles de l'UE. Deux bureaux de liaison pour les questions vétérinaires, sanitaires et phytosanitaires ont été créés au niveau de l'État, selon la proposition avancée par la Commission à la fin de 2003. Ils superviseront cette approche commune.

La disparité tant des taxes à la valeur ajoutée que des droits d'accise en vigueur dans les deux républiques risque en outre d'entraver le fonctionnement du marché unique. À l'avenir, les taux de TVA différents et, point plus fondamental encore, l'inexistence d'un système de compensation fiable entre les républiques peuvent être à l'origine de difficultés. De premières mesures ont heureusement été prises pour y remédier, ce qui est indispensable pour la Serbie-et-Monténégro, à la fois sur son marché intérieur et dans la perspective d'un accord de stabilisation et d'association, sachant que la double imposition enfreindrait incontestablement les règles de la libre circulation des marchandises.

Compte tenu de ces divers facteurs, la Serbie-et-Monténégro ne respecte pas aujourd'hui le principe du marché unique inscrit dans sa charte constitutionnelle. La duplication des législations et des pratiques administratives à l'échelon des républiques gêne encore plus le bon fonctionnement d'un espace économique unique. La faiblesse du dispositif institutionnel qui encadre le marché unique aggrave encore la situation, puisque le ministère compétent au niveau de l'État et le Parlement national n'ont rien entrepris pour mettre en oeuvre ce principe prévu par la charte.

Concrètement, l'introduction d'une clause horizontale de reconnaissance mutuelle dans l'ordre juridique de la Serbie-et-Monténégro constituerait sans doute le moyen le plus approprié et le plus efficace de progresser vers la libre circulation des marchandises.

L'absence de coordination des projets de législation élaborés dans les républiques fait, par ailleurs, que les tentatives pour mettre en place des règles du jeu égales s'inscrivent dans un contexte en évolution permanente.

4.2.2. Circulation des personnes, des services et droit d'établissement

La Serbie et le Monténégro ont tous deux progressé en modifiant leur législation sur les services et en ouvrant par là même leur économie aux prestataires de services étrangers. L'accès au marché de chaque république a été partiellement facilité, mais l'absence de coordination entre les deux entités pour harmoniser leurs législations respectives dans le domaine des services continue de faire obstacle à l'accès au marché unique et à la libre prestation de services à l'échelle de la Serbie-et-Monténégro. Les prestataires établis dans une république (y compris les opérateurs étrangers) sont généralement tenus de déposer deux demandes d'autorisation d'exercer avant de pouvoir fournir des services dans l'autre république. Dans certains cas, ils doivent même créer une succursale ou une filiale.

En ce qui concerne les services financiers, la Banque nationale de Serbie et la Banque centrale du Monténégro, les autorités des républiques chargées de la surveillance du système bancaire, ont conclu un accord de coopération dans le cadre du plan d'action. Peu a été fait, toutefois, pour aller dans le sens de sa pleine mise en oeuvre. L'accord de coopération ne couvre en outre que la surveillance consécutive à l'agrément accordé par l'autorité compétente de la république concernée. La prestation de services bancaires sur tout le territoire de la Serbie-et-Monténégro par les établissements financiers tant nationaux qu'étrangers achoppe donc encore sur l'existence de deux régimes d'autorisation séparés, si bien que les banques ont besoin de deux agréments distincts et doivent respecter deux conditions de capital minimum pour déployer leurs activités partout en Serbie-et-Monténégro.

D'autres secteurs financiers connaissent une situation similaire. De nouvelles lois en cours d'élaboration au niveau des républiques prévoient par ailleurs de perpétuer la séparation des deux marchés, par exemple dans le secteur de l'assurance. Le plan d'action n'aboutit donc pas à un espace économique unique pleinement opérationnel pour ce qui est des services financiers.

Les entraves à l'accès au marché national dans son ensemble sont particulièrement perceptibles dans le secteur financier, mais des problèmes du même ordre se posent dans un large éventail d'autres activités de service. La reconnaissance mutuelle des licences accordées par les républiques dans le cadre du principe de contrôle par le pays d'origine pourrait pallier l'absence de marché unique des services en Serbie-et-Monténégro. Les prestataires de services n'auraient ainsi qu'à demander une autorisation unique pour avoir accès à l'intégralité du marché de Serbie-et-Monténégro. Le maintien de restrictions dans ce domaine empêcherait de tirer pleinement parti, sur le plan économique, d'un marché intégré. Le principe de reconnaissance mutuelle a déjà été convenu pour les autorisations d'exercer des comptables et des contrôleurs de gestion.

Le cadre qui régit le droit d'établissement est fixé au niveau des républiques. Officiellement, la Serbie et le Monténégro pratiquent tous deux un régime libéral et accordent le traitement national aux investisseurs étrangers. Les règles divergentes appliquées par les républiques en matière de droit d'établissement portent cependant atteinte au marché unique et équivalent à une entrave à l'investissement.

Il en va de même pour les règles d'enregistrement des entreprises. Les deux républiques ont considérablement allégé les procédures d'enregistrement et de création d'entreprises. Une loi prévoyant le transfert du répertoire d'entreprises des tribunaux commerciaux à une agence indépendante est en cours d'examen devant le Parlement serbe. En ce qui concerne le Monténégro, il existe un répertoire central sous la forme d'une agence indépendante mise en place au tribunal de commerce.

Plus généralement, la nécessité d'obtenir deux autorisations différentes pour exercer des activités dans tout l'État au lieu d'obtenir un accès au marché global à partir d'un guichet unique continue de poser des problèmes pour le fonctionnement efficace du marché intérieur et serait incompatible avec un accord de stabilisation et d'association. Il n'existe à l'heure actuelle aucun lien entre les répertoires d'entreprises des deux républiques. Là aussi, une politique de reconnaissance mutuelle atténuerait cette difficulté. Pour ce qui est des réalisations positives concernant les sorties du marché, les décisions des tribunaux civils et pénaux sont automatiquement reconnues et exécutoires dans tout l'État, même si les deux républiques disposent de systèmes judiciaires différents. Cette règle concerne aussi les décisions en matière de faillites, c'est-à-dire que les actifs d'une entreprise insolvable peuvent être saisis dans l'autre république.

Enfin, aucune législation adéquate et conforme aux normes de l'UE n'a encore été adoptée en matière de protection des données, alors que la Serbie-et-Monténégro en a cruellement besoin et qu'il s'agit d'un élément indispensable tant à la mise en place d'un véritable système de registres qu'à une coopération avec EUROPOL.

4.2.3. Circulation des capitaux

La Serbie et le Monténégro ont accompli des progrès notables en matière de libéralisation générale des mouvements de capitaux, y compris l'investissement direct étranger, auquel est par principe accordé le traitement national. Le rapatriement des bénéfices est lui aussi libéralisé. Il s'agit là d'avancées économiques et réglementaires majeures, qui devraient à long terme permettre d'attirer les capitaux dont le pays a cruellement besoin pour assurer sa croissance économique.

La loi générale réglementant l'investissement étranger, qui avait été adoptée par le passé au niveau de la RFY, ne s'applique plus aujourd'hui qu'à la Serbie, un cadre distinct, bien que tout aussi libéral, étant actuellement en vigueur au Monténégro. Autrement dit, les flux entrants de capitaux étrangers ne sont pas soumis à un régime uniforme. L'investissement dans chaque république est dans une large mesure libéralisé, mais ce régime scindé pourrait s'apparenter à un obstacle pour les investisseurs dans le cadre d'un accord de stabilisation et d'association, compte tenu des entraves qui continuent de peser sur la libre circulation des capitaux à l'intérieur de l'État.

Pour permettre en particulier la libre circulation des paiements à l'intérieur de la Serbie-et-Monténégro, les banques centrales des deux républiques se sont mises d'accord sur le principe d'un système de comptes de correspondants bancaires, c'est-à-dire que les opérateurs peuvent choisir soit le dinar, soit l'euro pour leurs transactions financières d'une république à l'autre. Ce dispositif devrait être pleinement opérationnel vers la fin de 2004. Un système de compensation est par ailleurs en cours d'élaboration, puisque ces deux monnaies restent les deux seules à avoir cours légal dans leur république respective.

Ainsi, la libre circulation des deux monnaies légales est théoriquement garantie dans toute la Serbie-et-Monténégro et un accord très général a été conclu dans le cadre du plan d'action. Ce système doit absolument être mis en oeuvre pour permettre des mouvements de capitaux sans entrave sur tout le territoire, comme le prévoit la charte constitutionnelle, et pour éviter des coûts de transaction économiquement pénalisants, qui se répercuteraient aussi sur la libre circulation des marchandises, la libre prestation de services (les paiements relatifs à ces marchandises et à ces services seraient soumis à des obstacles) et les investissements étrangers. En tout état de cause, la coexistence de deux monnaies ne peut pas servir de prétexte pour retarder la création d'un marché unique des capitaux.

Dans l'ensemble, le plan d'action relatif au marché intérieur et au commerce prévoit une stratégie commune d'harmonisation du secteur de l'investissement d'ici à la fin 2004. Il s'agit d'adopter une approche commune des marchés monétaires libéralisés et de coopérer sur les marchés libéralisés de valeurs mobilières, ce qui est évidemment important pour attirer l'investissement.

4.2.4. Douanes

La mise en place de services de douanes reste une tâche complexe en Serbie-et-Monténégro. Les républiques ont en effet commencé à créer un régime commercial commun dans le cadre du plan d'action et les compétences en matière de douane ont été officiellement transférées au niveau des républiques en vertu des dispositions d'application de la charte constitutionnelle de février 2003. Les républiques disposent ainsi d'administrations douanières distinctes, de deux codes des douanes distincts (bien qu'elles se soient efforcées de veiller à leur compatibilité avec l'UE) et de systèmes informatiques distincts. Le Monténégro met en oeuvre une nouvelle loi sur les douanes depuis avril 2003 (dans laquelle la mention provocatrice de « territoire étranger » pour désigner la Serbie a été supprimée à la dernière minute, comme le recommandait vivement la Commission). La Serbie applique une législation révisée à partir de 2004.

Pour entretenir une relation privilégiée avec l'UE, l'État de Serbie-et-Monténégro doit remplir un minimum de fonctions douanières, pour ce qui est tant de la coordination quotidienne que d'une exécution unifiée. Le plan d'action relatif au marché intérieur et au commerce a institué un bureau de douane commun au ministère des relations économiques extérieures de la Serbie-et-Monténégro. Ce bureau paritaire, composé de six membres de l'administration des républiques, est chargé de l'organisation et du contrôle de l'établissement des certificats d'origine, des vérifications d'authenticité et de la coordination de l'application. Son règlement intérieur, dont le projet a été élaboré avec l'aide du bureau d'assistance douanière et fiscale financé par la CE en Serbie-et-Monténégro, prévoit la compétence de publier des décrets liant les deux républiques, qui doivent les mettre en oeuvre sur leur propre territoire. Le bureau de douane commun peut aussi procéder à des vérifications sur place. Ces compétences lui permettent d'agir en tant qu'interlocuteur unique et de centraliser tant la surveillance que la garantie des engagements contractés par la Serbie-et-Monténégro en matière de douane, tout en jouant un rôle d'intermédiaire dans les relations avec l'UE.

Si elle a avancé, la réforme administrative des deux services de douanes, à laquelle le bureau d'assistance douanière et fiscale de l'UE apporte un soutien constant, doit encore être approfondie, notamment au Monténégro. Les compétences des agents des douanes, en particulier, ont été sensiblement renforcées dans les deux républiques pour faire respecter le droit, ce qui est essentiel pour mettre en oeuvre les règles du commerce.

Les problèmes liés au commerce du sucre illustrent à quel point les deux grandes questions évoquées ci-dessus en matière de douane sont capitales, c'est-à-dire les capacités administratives et l'absence de politique au niveau de l'État. Compte tenu des difficultés systémiques de certification et de contrôle de l'origine préférentielle mises au jour par les missions d'enquête documentaire des services de la Commission, et compte tenu du fait que dans un premier temps, les divers niveaux de l'État n'ont adopté aucune mesure sérieuse pour remédier aux problèmes soulevés à plusieurs reprises par la Commission, celle-ci a dû recourir en mai 2003 à une suspension des préférences octroyées pour le sucre importé de Serbie-et-Monténégro afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté européenne. Cette suspension était au départ valable pour une durée de trois mois, qui a été prorogée deux fois de six mois, en août 2003 et en février 2004, les efforts entrepris par les autorités pour s'attaquer aux dysfonctionnements douaniers n'ayant pas encore pleinement porté leurs fruits. Dans le même ordre d'idée, un avis aux importateurs concernant les importations de Serbie-et-Monténégro a été publié en janvier 2004 à titre de mesure de précaution. Les enquêtes de l'Office européen de lutte anti-fraude ont fini par révéler certains cas de falsification de certificats d'origine dans le secteur du sucre (exportations de sucre non produit en Serbie-et-Monténégro et bénéficiant donc illégalement de conditions préférentielles de la CE), auxquels les autorités doivent donner suite. Dans le même temps, la Serbie-et-Monténégro a accompli des progrès considérables en ce qui concerne sa législation douanière, la structure de ses institutions et les pratiques sur le terrain, en réaction à la suspension des préférences accordées pour le sucre que soutenait le bureau d'assistance douanière et fiscale de la CE. La Commission a pris acte de ces améliorations, dont la pérennité doit maintenant être pleinement garantie. Il convient en outre de parvenir à un règlement des affaires de certification irrégulière de l'origine pour que les préférences commerciales en vigueur puissent jouer pleinement.

4.2.5. Concurrence et aides d'État

La définition de la politique de concurrence n'en est encore qu'à ses balbutiements en Serbie-et-Monténégro. L'absence actuelle de base juridique et de structure administrative viable pour les questions de concurrence - la commission fédérale anti-monopole n'ayant pas été remplacée dans sa fonction d'organe chargé de l'exécution - constitue une source de préoccupation, tant du point de vue du fonctionnement du marché intérieur de la Serbie-et-Monténégro que dans la perspective des échanges bilatéraux avec l'UE.

La république de Serbie a élaboré un projet de loi sur la concurrence qui couvre les accords restrictifs, l'abus de position dominante et le contrôle des fusions, en s'inspirant des observations de la Commission. Cependant, la Serbie-et-Monténégro ne l'adoptera pas sous forme de loi antitrust de portée nationale, car elle a opté pour l'élaboration de deux lois distinctes, quoique largement semblables, au niveau des républiques. Dans cette situation complexe, il importe qu'un régime antitrust global soit mis en oeuvre dans tout le pays et qu'il s'applique aux effets de distorsion de la concurrence à l'intérieur des républiques et entre elles, ainsi qu'à leurs conséquences sur les échanges commerciaux bilatéraux entre l'UE et la Serbie-et-Monténégro.

La décision a été récemment prise de créer une commission nationale conjointe de la concurrence au ministère des relations économiques intérieures, comme l'envisageait le plan d'action. Cette instance doit absolument remplir en toute indépendance et avec efficacité la fonction d'autorité de la concurrence à l'échelle de l'État dans son ensemble. Compte tenu de son vaste champ de compétences, il est prévu qu'elle s'appuie sur les agences des républiques pour l'application sur le terrain de la législation en matière de concurrence, ce qui signifie qu'il faut aussi veiller à l'efficacité et à l'indépendance de ces instances dans les républiques. La Serbie-et-Monténégro doit en outre renforcer les mesures transsectorielles de promotion de la concurrence, c'est-à-dire mettre en place une politique horizontale favorisant la concurrence par diverses mesures : examen analytique des aspects liés à la concurrence dans les projets législatifs, soutien de la libéralisation, amélioration des procédures de marchés publics, approche de la privatisation axée sur la concurrence et renforcement général de l'État de droit. En réalité, un certain nombre de lois sectorielles régissent déjà certains aspects de la politique de concurrence, sans être toutefois suffisantes.

En ce qui concerne le contrôle des aides d'État, les premières mesures n'ont pas encore été prises pour créer un cadre général, à commencer par une structure administrative de coordination et l'établissement d'un inventaire transparent des aides d'État fondé sur une définition adaptée de ces aides.

Pour conclure, la Serbie-et-Monténégro devra déployer des efforts importants, sur le plan législatif comme en matière d'exécution, si elle veut être en mesure de contracter et de mettre en oeuvre des obligations dans le cadre d'un accord de stabilisation et d'association.

4.2.6. Marchés publics

Le cadre législatif de base applicable aux marchés publics, notamment les agences chargées de la passation de tels marchés, résulte de lois adoptées dans les deux républiques. Il convient cependant de procéder à une harmonisation élémentaire des procédures à l'intérieur de la Serbie-et-Monténégro pour éviter la situation dans laquelle des opérateurs se heurtent à des obstacles différents. L'agence serbe de passation des marchés publics a présenté fin 2003 un projet de modifications à apporter à la loi de la république de Serbie, qui reste toutefois en examen devant le Parlement. Il conviendrait de veiller à la compatibilité de ce projet législatif avec l'acquis. Le Monténégro élabore actuellement ses propres dispositions, notamment en se rapprochant de la législation serbe et en s'efforçant de parvenir à un alignement sur l'acquis. Dans l'ensemble, la capacité administrative des agences des deux républiques doit encore être améliorée.

4.2.7. Droits de propriété intellectuelle, industrielle et commerciale

De nouvelles avancées ont été constatées dans la législation de la Serbie-et-Monténégro relative aux droits de propriété intellectuelle, législation qui est en cours d'harmonisation avec les conventions internationales applicables, notamment les normes ADPIC, et avec l'acquis communautaire. L'adoption de ces modifications, qui portent sur le droit d'auteur et les droits voisins, les brevets, les marques commerciales, les dessins et la conception de circuits intégrés, est programmée. Ce devrait être rapidement chose faite, puisque dans le cadre de son adhésion à l'OMC, la Serbie-et-Monténégro devra s'engager à mettre intégralement en oeuvre l'accord ADPIC.

Le code pénal serbe a été modifié pour mieux faire respecter les droits de propriété intellectuelle, notamment grâce à l'introduction de poursuites d'office pour les délits de piraterie et de contrefaçon, par des prérogatives renforcées des détenteurs de droits en tant que parties civiles et par l'intégration de dispositions relatives à la saisie et à la destruction physique des marchandises illicites et de leurs équipements de production. Dorénavant, des mesures de protection temporaires peuvent également s'appliquer à la demande de tiers détenteurs de droits. Enfin, le nouveau droit des douanes serbe prévoit des mesures renforcées aux frontières pour prévenir l'importation de marchandises de contrefaçon ou piratées. D'autre part, le code des douanes monténégrin ne comporte pas de dispositions de cette nature et le décret nécessaire n'a pas encore été approuvé.

Bien que la nouvelle législation matérielle soit sur le point d'être adoptée au niveau de l'État et que l'office national des droits de propriété intellectuelle contribue à la politique générale dans ce domaine, la divergence des règles d'application entre les républiques reste un point préoccupant. L'État n'a donc pas pleinement veillé à une protection juridique cohérente des droits de propriété intellectuelle sur tout son territoire.

Les républiques ont chacune mis en place une commission de lutte contre la piraterie. Il s'agit maintenant de déterminer si cette mesure améliorera la coordination entre les administrations concernées. En dépit d'une meilleure coopération, il semble en outre que les ressources administratives de l'ensemble des agences compétentes soient trop faibles, ce qui se traduit par des résultats encore insuffisants en terme d'exécution.

4.3. Politiques sectorielles

4.3.1. Industrie et PME

Alors que les industries traditionnelles continuent de pâtir d'un sous-investissement chronique et de l'insuffisance des capacités des banques commerciales, et que le régime de propriété est encore en pleine transformation dans le cadre des privatisations, les gouvernements tentent de créer un environnement propice au développement des PME en simplifiant les procédures administratives et en réduisant les coûts annexes. Lors du sommet de Thessalonique, la Serbie-et-Monténégro a signé la charte européenne pour les petites et moyennes entreprises et s'est ainsi engagée à respecter un certain nombre de principes fondamentaux, ainsi que les meilleures pratiques, dans une perspective de croissance et de développement.

En Serbie, le gouvernement a adopté en janvier 2003 une stratégie de développement des PME pour la période 2003-2008. Trois projets de loi importants ont été élaborés (loi sur l'enregistrement des entreprises, loi sur l'agence des répertoires d'entreprises, loi sur les faillites) et présentés au Parlement, où ils sont actuellement bloqués.

La Serbie progresse actuellement dans la réalisation de son projet pilote de sensibilisation à l'entreprise dans l'enseignement secondaire et a programmé une campagne dans tout le pays pour véhiculer une image positive de la création et de la gestion d'entreprises. Le secteur bancaire n'est pas très tourné vers les PME, mais certains établissements se dotent actuellement de services spécialement consacrés à cette catégorie d'entreprises. Une banque de microfinancement a été créée, de même qu'un fonds de garantie, en mai 2003, qui a délivré les premières garanties en octobre dernier. Le système des chambres de commerce se caractérise par une organisation extrêmement complexe, qui a besoin d'être réformée et rationalisée.

Au Monténégro, une série de nouvelles lois relatives à l'enregistrement des entreprises et à leur exploitation (notamment les PME), qui accélèrent la procédure d'enregistrement et réduisent les coûts, ont été adoptées. L'obtention d'un permis d'exploitation continue néanmoins de poser des problèmes.

Les six nouveaux centres d'affaires régionaux/locaux se montrent de plus en plus actifs et un septième est prévu. Au Monténégro, les divers projets pilotes de sensibilisation à l'esprit d'entreprise menés dans le système éducatif et de renforcement des compétences dans les petites entreprises doivent être mieux intégrés et coordonnés. Le Monténégro a commencé à examiner sérieusement la possibilité d'ouvrir une première série de grappes et de pépinières d'entreprises, ainsi que de parcs technologiques, conformément aux objectifs fixés dans le cadre de la charte européenne pour les petites entreprises.

4.3.2. Agriculture et pêche

En Serbie, le secteur agricole, qui représente 23,8 % du PIB, a subi le contrecoup d'une longue période de sécheresse au printemps et à l'été 2003. La production de certains produits agricoles importants comme le blé et d'autres céréales n'a donc pas atteint, loin s'en faut, le niveau prévu (le rendement moyen du blé et du maïs a été inférieur de 30 % à la moyenne des trois années précédentes). En raison de la sécheresse, la Serbie a décidé d'importer d'urgence 100 000 tonnes de blé pour faire face à la demande intérieure. Dans l'ensemble, les estimations relatives à la production agricole indiquent pour 2003 un recul de 10 à 15 % par rapport à 2002.

En dépit de ces difficultés, le secteur agricole contribue toujours pour une part notable aux exportations. Sa faible valeur ajoutée (la plupart des produits d'exportation sont non transformés) demeure toutefois préoccupante. Pour surmonter ces divers problèmes, le ministère de l'agriculture définit actuellement une stratégie nationale de développement agricole à l'horizon de 2010. D'autres projets de loi sont en cours d'élaboration (loi relative aux services vétérinaires, loi relative à l'agence de développement rural qui s'attachera en particulier au sort des petits exploitants, etc.).

Les ministères de l'agriculture de Serbie et du Monténégro ont signé un accord portant création d'un bureau au niveau de l'État (bureau de liaison vétérinaire et phytosanitaire) qui aura pour mission d'harmoniser la législation dans ce domaine, de coordonner et de contrôler l'application des procédures et de mettre systématiquement en oeuvre les réglementations dans les deux républiques.

La Serbie a récemment connu un regain de tendances protectionnistes, toutefois, qui a abouti à une très forte hausse des taxes spéciales frappant l'importation d'un grand nombre de produits agricoles (voir le point 4.2.1 ci-dessus).

4.3.3. Environnement

La protection de l'environnement relevant en Serbie-et-Monténégro des compétences des républiques, il est d'autant plus important pour ces dernières de coordonner les efforts afin de lutter conjointement contre la dégradation de l'environnement et d'adopter une position commune auprès des organisations internationales. Les ministères des deux républiques ont, sur ce point, suivi une approche pragmatique, qui présente des avantages appréciables. La Serbie-et-Monténégro a aussi participé activement aux travaux relatifs à la convention internationale pour la protection du bassin du Danube, qu'elle a ratifiée en août 2003.

En Serbie, le ministère des ressources naturelles et de la protection de l'environnement récemment créé (2002) a engagé de nouvelles activités de renforcement des capacités dans le courant de 2003. Il a mis la dernière main à la proposition de loi sur la protection de l'environnement, qui a été présentée par la suite au Parlement. D'autres mesures importantes sont en cours, par exemple la création de l'agence pour la protection de l'environnement et la mise en place de liaisons avec l'agence européenne pour l'environnement).

Le Monténégro considère aussi le renforcement des institutions comme une priorité, à laquelle il a donné suite en participant à diverses activités du programme régional de réhabilitation de l'environnement pour l'Europe du Sud-Est (REReP).

Ce programme a permis d'importantes réalisations [18].

[18] Pour des informations plus détaillées, voir le paragraphe 4.4 du document de stratégie, intitulé « Coopération dans d'autres secteurs".

4.3.4. Transports

La Serbie comme le Monténégro ont élaboré des projets législatifs dans les domaines des transports routier, ferroviaire et aérien. En Serbie, la loi sur les chemins de fer, sur laquelle reposent la restructuration et la réorganisation du secteur, est en suspens. D'importants investissements sont actuellement consacrés à la reconstruction du réseau routier, tant en Serbie qu'au Monténégro. La reconstruction de l'aéroport de Nis a été achevée, alors que celle de l'aéroport de Belgrade a débuté à l'automne.

4.3.5. Énergie

La réhabilitation et le développement du secteur de l'énergie, qui est fortement tributaire de l'aide de l'UE et d'autres bailleurs de fonds, figurent parmi les priorités. La réorganisation de la production énergétique et de l'infrastructure de distribution a entraîné une nouvelle amélioration de l'offre d'électricité. Celle-ci s'explique par un hiver 2002/2003 clément et par une baisse de la consommation, due à la forte hausse des tarifs. Le taux de perception a augmenté en Serbie, pour atteindre 90 %. Le régime d'importation de pétrole brut a été libéralisé en avril 2003. Le gouvernement serbe a approuvé en juin 2003 une proposition de loi sur l'énergie qui prévoit une profonde réforme du secteur, mais le Parlement ne l'a toujours pas votée.

En Serbie, l'adoption de la nouvelle loi sur l'énergie est encore en attente. Ce projet ne détaille pas l'étendue des pouvoirs de contrôle de l'autorité de régulation, qui devraient être définis par des dispositions d'application.

Le Monténégro a adopté sa nouvelle loi sur l'énergie en juillet 2003. En vertu de celle-ci, les règles relatives au marché et à la concurrence devront être mises en place dans les deux ans suivant son entrée en vigueur. Parallèlement, le gouvernement a décidé de créer l'agence de régulation, une instance indépendante chargée de veiller au développement et à la compétitivité du marché de l'électricité.

4.3.6. Télécommunications

Le Parlement serbe a voté en avril 2003 une loi sur les télécommunications. Cette dernière prévoit la création d'une agence de régulation des télécommunications, actuellement en cours. Au Monténégro, une agence de régulation des télécommunications a été instituée conformément à la loi sur les télécommunications adoptée en 2000 au niveau de la république. À l'heure actuelle, il existe deux opérateurs de téléphonie mobile dans chaque république.

4.4. Coopération en matière de justice et d'affaires intérieures

L'adoption du nouveau dispositif constitutionnel a introduit des changements importants, toutes les compétences dans ce domaine ayant été transférées aux républiques, à l'exception des visas, de la gestion intégrée des frontières, de l'asile et de l'immigration (la compétence explicite sur ces matières est toutefois contestée par les républiques). La répartition des compétences pose toujours des problèmes. Aucun mécanisme de coordination n'a été instauré, à l'exception notable de la réadmission, pour laquelle un groupe de travail conjoint a été créé. La démilitarisation des frontières a commencé, mais elle ne concerne que la partie monténégrine du territoire. Les politiques en matière de visa présentent toujours des divergences, mais des efforts sont toutefois menés en vue d'une plus grande harmonisation. La coopération interagences semble s'améliorer mais la coordination entre les républiques doit être officialisée. Des mesures spécifiques ont été préparées pour lutter contre la criminalité organisée. La coopération policière régionale et internationale s'est encore améliorée mais la question du Bureau national de coopération avec Interpol reste en suspens.

4.4.1. Visa, contrôle des frontières, droit d'asile et immigration

Visa: les républiques continuent d'appliquer des régimes de visa différents, en infraction avec la charte constitutionnelle, qui prévoit que l'adoption de la législation concernant la politique de visa relève de l'État.

La décision prise par le conseil des ministres en mai 2003 a constitué une mesure positive, elle prévoit l'abrogation du régime de visa pour environ 40 pays européens et non européens, dont l'ensemble des États membres de l'UE. Des exceptions ont toutefois été prévues pour le Monténégro, ce qui empêche une totale harmonisation. Le Monténégro a, notamment, conservé un régime exceptionnel d'exemption de visa pour trois pays (Albanie, Fédération de Russie et Ukraine) et différentes procédures d'entrée ont été accordées aux citoyens des anciennes républiques yougoslaves (Slovénie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Croatie, et Bosnie-et-Herzégovine), qui peuvent entrer au Monténégro, mais non en Serbie, munis uniquement d'une carte d'identité (à des fins touristiques). Une solution globale doit être trouvée afin de prévoir l'instauration effective d'un régime de visa totalement harmonisé et unifié sur le territoire de la Serbie-et-Monténégro et l'abolition de tous les points de contrôle intérieurs (y compris aux aéroports), qui ont des conséquences négatives sur la libre circulation des citoyens et des visiteurs.

Pour se conformer aux exigences de Schengen, la Serbie-et-Monténégro a pris d'autres mesures, telles que l'introduction de visas pour plusieurs pays africains et asiatiques. Pour éviter les abus souvent rencontrés par le passé, des mesures ont également été prises pour améliorer la sécurité des documents de voyage et des vignettes visa et des règles plus strictes ont été imposées lors de la délivrance des passeports diplomatiques et officiels. Des efforts sont également menés pour moderniser les services consulaires et simplifier les procédures. Lorsque des visas/laissez-passer de tourisme sont encore délivrés aux frontières, il conviendrait d'abroger cette pratique.

Les procédures de visa ont été renforcées dans le cas des pays d'origine de la traite des êtres humains. La Serbie-et-Monténégro applique un régime mutuel d'exemption de visa avec l'ensemble des anciennes républiques yougoslaves, à l'exception de la Slovénie.

Gestion des frontières: à la suite de la conférence d'Ohrid sur la sécurité frontalière de mai 2003, la Serbie-et-Monténégro a présenté de nouvelles mesures concrètes lors de la réunion ministérielle UE/Balkans occidentaux de novembre sur la justice et les affaires intérieures. Ces mesures seront très prochainement mises en oeuvre sous le contrôle de la Commission.

Dans les faits, la gestion intégrée des frontières reste entravée par différentes interprétations de la charte constitutionnelle. Un protocole d'accord a été signé en juillet 2003 entre les ministres de l'intérieur des deux républiques et l'État (il s'agissait d'une condition préalable au lancement des projets frontaliers CARDS dans les deux républiques). Il n'existe toutefois, à ce jour, aucune preuve d'une quelconque coordination pratique entre les deux républiques concernant les questions frontalières. La coopération interagences au sein des républiques est également insuffisante. Toutefois, l'annonce faite par la Serbie d'un accord de coopération visant à faciliter la coordination entre les différents services concernés par la gestion des frontières (police des frontières, douanes, transports, contrôles phytosanitaires) a constitué une étape positive.

L'adoption d'une nouvelle législation détaillée concernant les frontières a également accusé un retard important. Des mesures ont déjà été prises, notamment le processus de démilitarisation le long de la partie monténégrine de la frontière de l'État, y compris de la ligne de séparation administrative avec le Kosovo. Une décision a été adoptée par le conseil suprême de la défense (10 juin), elle prévoit que, dans l'attente de l'adoption définitive de la nouvelle législation sur la frontière de l'État, la police monténégrine se chargera provisoirement du contrôle de la frontière. Le ministère monténégrin de l'intérieur a fait savoir que la démilitarisation avait été achevée pour la fin 2003. D'après les informations obtenues, les contacts avec la MINUK sont bons (le ministère monténégrin a signé un protocole de coopération avec cette dernière). Des préparatifs sont en cours pour un transfert similaire du côté serbe de la frontière, mais le ministère serbe de l'intérieur affirme que son pays n'est pas encore prêt et qu'il ne dispose pas des ressources nécessaires. Entre-temps, les deux ministères ont entamé la formation de leurs effectifs, ainsi que la reconstruction des points de passage aux frontières.

Asile: les préparatifs en vue d'une nouvelle législation, au niveau de l'État et des deux républiques, n'en sont encore qu'au stade préliminaire. En l'absence de tout progrès, la situation actuelle se caractérise par une législation et des procédures obsolètes, associées à des infrastructures et à des ressources humaines inadéquates. Aucun effort ou mécanisme de coordination interne n'a été mis en oeuvre à ce jour. La législation archaïque sur les réfugiés entrave également la mise en oeuvre des obligations prévues par la convention de Genève de 1951 et le protocole de New York de 1967. Les progrès dans ce domaine sont essentiels et font aussi partie des engagements ultérieurs à l'adhésion au Conseil de l'Europe.

Immigration: l'immigration illégale demeure un problème grave, bien que des efforts crédibles aient été entrepris à différents niveaux. La coopération interagences au sein des républiques semble s'améliorer, même si peu d'éléments démontrent une coordination des efforts entre les républiques.

Des évolutions positives ont été enregistrées en ce qui concerne la réadmission, pour laquelle il semblerait qu'un groupe de travail commun, incluant les institutions concernées de l'État et des républiques, aurait été créé. À ce jour, la Serbie-et-Monténégro a signé des accords de réadmission avec de nombreux pays et des négociations sont en cours avec plusieurs autres. Toutefois, leur mise en oeuvre pourrait se heurter à des problèmes concrets importants (sociaux et économiques), puisqu'il faudra faire face, avec de maigres ressources, au retour de nombreux citoyens de Serbie-et-Monténégro, auxquels il conviendra d'assurer des conditions de vie adéquates.

4.4.2. Blanchiment de capitaux

Au niveau de l'État, la ratification, en octobre 2003, de la convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime constitue une mesure encourageante.

La Serbie met actuellement en oeuvre l'ancienne loi fédérale sur l'interdiction du blanchiment de capitaux (en vigueur depuis juillet 2002), et l'ancienne commission fédérale (qui faisait partie de la Banque centrale yougoslave) a été intégrée au ministère serbe des finances et de l'économie. Il est envisagé d'en faire un organe administratif indépendant.

Des modifications de la loi actuelle sont en préparation afin de rendre toutes les procédures, y compris celles liées à la confiscation des avoirs, conformes aux normes internationales. La Serbie est également devenue membre à part entière du groupe Egmont (juillet 2003).

Le Monténégro a adopté sa propre législation en septembre 2003; elle prévoit la déclaration de toutes les transactions supérieures à 15 000 euros. La procédure de création d'organes spécialisés est en cours. L'adoption de la loi constitue une étape positive, mais son champ d'application présente toutefois quelques lacunes (par exemple, le montant des amendes, l'exclusion des associations sportives et, fait intéressant, des sociétés de l'industrie du tabac; d'autres aspects de la mise en oeuvre pratique - enregistrement des cas, coopération avec les banques, etc.).

De manière générale, même si l'instauration de mécanismes juridiques et institutionnels dans les deux républiques a bien progressé, il s'est avéré difficile d'assurer le respect des règles et d'enquêter sur les cas supposés de blanchiment. Il conviendrait d'améliorer encore la formation de la police, des procureurs et des juges. La lutte contre le blanchiment de capitaux serait plus efficace si les agences serbe et monténégrine chargées du blanchiment intensifiaient leur coopération.

À la suite des engagements de Thessalonique, le pays a adopté des mesures spécifiques sur le plan régional pour échanger des informations sur les transactions financières suspectes. Cette mesure a été présentée lors la réunion ministérielle UE/Balkans occidentaux sur la justice et les affaires intérieures du 28 novembre 2003 dans le cadre du forum de Thessalonique.

4.4.3. Drogue

Le trafic de drogue demeure un sérieux problème en Serbie et le Monténégro constitue une plaque tournante importante. Des actions ont été menées en Serbie durant l'opération Sabre, dans le cadre des activités générales de lutte contre les groupes de criminalité organisée. Des mesures ont été prises à l'encontre des principales filières de trafic de stupéfiants mais les efforts n'ont pas été soutenus. Le bureau des douanes serbe a été réorganisé en août 2003 ce qui, parallèlement à l'annonce de signature d'un accord de coopération interagences, pourrait donner de nouveaux résultats en matière de lutte contre le trafic de drogue. Les modifications apportées à la législation pénale ont permis de durcir les sanctions.

Au Monténégro, dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée, un département spécial chargé du trafic de drogue a été institué au sein du ministère de l'intérieur, mais il ne dispose pas actuellement de ressources humaines et autres suffisantes. Le gouvernement a adopté, en juin 2003, un plan d'action pour la prévention de la toxicomanie auprès des enfants et des jeunes. Sa mise en oeuvre a toutefois été entravée par le manque de ressources financières (le gouvernement n'a pu assurer que 35 % des fonds nécessaires). La nouvelle loi sur le tabac, en vigueur depuis mars 2003, prévoit des sanctions en cas de production illicite. Une stratégie pour lutter contre la contrebande de tabac est en préparation. Les autorités monténégrines doivent faire face aux accusions persistantes de certains services judiciaires étrangers affirmant que de hauts fonctionnaires sont mêlés à des activités liées à la criminalité organisée, notamment la contrebande de tabac. Les autorités monténégrines devront prendre des mesures plus strictes dans ce domaine.

Il conviendrait également d'élaborer une stratégie nationale en matière de stupéfiants conforme à la stratégie et au plan d'action antidrogue de l'UE.

4.4.4. Police

En décembre 2003, les ministères de l'intérieur des deux républiques ont signé un protocole d'accord détaillé sur la coopération policière. Cette mesure positive devrait déboucher sur la création d'une commission mixte de coordination de toutes les activités policières.

En juillet 2003, les deux ministères de l'intérieur, ainsi que le ministère central des relations économiques internationales, ont signé un protocole d'accord concernant la coopération entre les polices des frontières. La mise en oeuvre de ce protocole d'accord n'a toutefois pas fait l'objet d'un suivi efficace. La question de la coopération policière internationale, notamment avec Interpol, reste en suspens: le Monténégro maintient sa demande d'adhésion séparée et conteste la situation institutionnelle actuelle, qui prévoit l'intégration du Bureau national d'Interpol au sein du ministère serbe de l'intérieur.

Les deux républiques ont poursuivi la réforme de leurs services de police. Toutefois, malgré la recommandation formulée dans le rapport 2003 sur le PSA, les lois-cadres sur la police doivent encore être adoptées.

Au Monténégro, l'adoption par le Parlement du projet de loi relative à la police monténégrine et de celui concernant l'instauration de l'agence de sécurité nationale est bloquée depuis juillet 2003, en raison des divergences de vues au sein de la coalition au pouvoir concernant la nomination du directeur de l'agence. Ce blocage a conduit à la démission, en novembre 2003, du ministre de l'intérieur de l'époque. De plus, l'impasse actuelle retarde la création prévue de nouveaux organes destinés à améliorer la transparence et la responsabilité interne et externe (code de conduite, contrôle civil, etc.).

En Serbie, la loi sur la police est également en suspens. La loi centrale sur la sécurité a été adoptée en 2002 mais le manque de mesures adéquates pour la protection des droits de l'homme et les compétences trop étendues de l'agence de sécurité de l'État suscitent des craintes. En avril 2003, le ministère serbe de l'intérieur a présenté un document détaillé sur la réforme de la police, mais la principale condition requise demeure l'adoption de la nouvelle législation concernant la police. Le code de conduite de la police est entré en vigueur en Serbie en avril 2003. En outre, l'Office de l'inspecteur général a été créé en juin 2003 pour assurer la responsabilité interne. Toutefois, il existait peu d'informations et de preuves disponibles sur les résultats de ses travaux.

Des directions spécialisées dans la lutte contre la criminalité organisée ont été prévues au sein des deux ministères de l'intérieur mais les ressources humaines, les infrastructures et les équipements sont insuffisants (en particulier au Monténégro).

En Serbie, la police a obtenu des résultats au lendemain de l'assassinat du Premier ministre Djindjic (opération Sabre), lors d'actions menées contre plusieurs réseaux de criminalité organisée, et elle a pu ainsi élucider certains assassinats politiques en vue (comme l'affaire Stambolic). La base juridique a été modifiée durant l'état d'urgence, ce qui s'est traduit par l'introduction de changements controversés portant atteinte aux droits de l'homme et accordant des pouvoirs plus étendus à la police. Ces mesures ont ensuite été abrogées mais les accusations de manquements et de tortures ne semblent pas avoir fait l'objet d'enquêtes approfondies.

La dissolution des forces spéciales («Bérets rouges») [19] en mars 2003 constitue un pas en avant important. Rien ne permet toutefois de savoir dans quelle mesure la police a, dans son ensemble, été débarrassée d'éléments pouvant être liés à la criminalité organisée.

[19] Leur commandant adjoint a été accusé de l'assassinat du Premier ministre Djindjic.

La formation de la police s'est poursuivie dans les deux républiques, ainsi que la mise en oeuvre des projets de police de proximité. L'une des nouveautés intéressantes constatées au Monténégro a été le lancement, en octobre 2003, d'une formation s'adressant aux fonctionnaires de police féminins et portant sur la violence domestique et la traite des êtres humains. Une formation renforcée devra être dispensée à la police monténégrine pour que les nouvelles dispositions pénales soient mises en oeuvre.

Des progrès réguliers ont continué à être enregistrés dans le domaine de la coopération policière régionale et internationale. Le Monténégro a notamment signé un accord de coopération policière avec la MINUK (en octobre 2003), comme la Serbie l'avait fait en 2002. L'accord instaurant le conseil intergouvernemental pour la coopération entre la Serbie-et-Monténégro et la Bosnie-et-Herzégovine a également été signé en octobre 2003.

4.4.5. Lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme

Dans la foulée des engagements de Thessalonique, le pays a adopté plusieurs mesures spécifiques destinées à lutter contre la criminalité organisée. Toutes ces mesures ont été présentées le 28 novembre 2003 lors de la réunion ministérielle sur la justice et les affaires intérieures dans le cadre du forum UE-Balkans occidentaux. Le pays les mettra en oeuvre au cours des années à venir sous le contrôle de la Commission.

La coopération interministérielle mise sur pied pour la préparation de ces mesures basées sur l'action et destinées à lutter contre la criminalité organisée a été très bien accueillie. Une série de mesures importantes a été préparée dans les deux républiques, notamment une coopération régionale dans les domaines du blanchiment de capitaux et de la protection des témoins. Leur mise en oeuvre, et notamment la coopération accrue entre les services des républiques (police, tribunaux et unités d'enquête financière) constituera le véritable test.

Par ailleurs, la mise en place de mécanismes juridiques et institutionnels détaillés et harmonisés pour lutter contre la corruption et la criminalité organisée a peu progressé. La législation-cadre anticorruption est toujours en suspens. Les dispositions pénales sont modifiées ou entièrement remaniées mais la mise en oeuvre reste entravée par des ressources insuffisantes (infrastructure, personnel, financement). En outre, les lois systémiques de base concernant la police doivent encore être adoptées dans les deux républiques. Cette lacune retarde considérablement la restructuration et la réorganisation de la police selon les normes européennes modernes.

Le meurtre du Premier ministre Djindjic témoigne avec gravité de l'omniprésence de la criminalité organisée et de ses connexions avec la criminalité de guerre. Ce lourd héritage a non seulement noyauté les structures officielles de l'ancien régime mais il continue de peser sur les nouvelles autorités démocratiques. Malgré cela, peu d'éléments (comme la dissolution des «Bérets rouges») démontrent qu'une action globale est menée au sein des structures chargées de la sécurité pour éliminer les éléments encombrants du passé.

En Serbie, la police a pu enregistrer quelques résultats importants après l'assassinat du Premier ministre. Des modifications utiles ont été introduites en avril dans le code pénal, comme la prise en compte de nouveaux délits (traite des êtres humains, criminalité informatique, pédopornographie) et l'application de sanctions plus sévères (en matière de toxicomanie, par exemple). L'opération Sabre (mars-avril 2003) a permis de démanteler des filières importantes de criminalité organisée et de résoudre des affaires médiatiques jusqu'alors non élucidées, notamment des meurtres, des enlèvements et des assassinats politiques. Toutefois, certaines des méthodes employées durant cette opération sont juridiquement contestables et pourraient avoir des répercussions négatives sur la recevabilité des preuves lors des procès à venir. Les procès à l'encontre de 45 personnes mises en examen pour complicité dans l'assassinat du Premier ministre ont débuté en décembre 2003. Un système général est actuellement mis sur pied au titre de la législation spécifique sur la lutte contre la criminalité organisée adoptée en 2002, mais son utilisation pratique est entravée par le manque de ressources. Le procureur spécial chargé de la lutte contre la criminalité organisée a été nommé en mars 2003 et un nouveau bâtiment destiné au tribunal spécial chargé de juger les affaires de criminalité organisée et les crimes de guerre a été inauguré en octobre 2003; une direction distincte de la police et des unités pénitentiaires/carcérales sont en préparation. La direction de la police actuelle a, en outre, été chargée des enquêtes sur les crimes de guerre. Ces nouvelles compétences augmenteront considérablement la charge de travail pesant sur des effectifs déjà peu nombreux au départ. Les mesures de sécurité nécessaires pour les procès à venir entraîneront également des coûts importants.

Aucune mesure générale n'a été prise pour enquêter sur la criminalité financière.

Le Monténégro a adopté, en décembre 2003, toute une série de nouvelles lois pénales. La nouvelle loi instituant le procureur de la république prévoit également la nomination d'un procureur spécial chargé de la lutte contre la criminalité organisée. Le pays dispose d'une direction de la police spéciale; celle-ci est toutefois très peu développée et ne dispose ni des équipements de base ni des ressources humaines suffisants.

La législation pénale a été modifiée pour faire de la traite des êtres humains un délit particulier (juillet 2002 au Monténégro et avril 2003 en Serbie). Ces modifications doivent s'accompagner de dispositions procédurales adéquates, notamment une protection rapprochée des témoins, une collaboration accrue entre les agences et une coopération régionale. Certaines de ces questions ont été abordées durant la préparation des mesures visant à lutter contre la criminalité organisée (présentées lors de la réunion ministérielle avec l'UE du 28 novembre 2003). La Serbie dispose d'une équipe nationale chargée de lutter contre la traite des êtres humains et d'un coordinateur, ainsi que d'une équipe de police spéciale transversale.

Au Monténégro, des équipes de police spéciales ont été intégrées à la direction chargée de la criminalité organisée du ministère de l'intérieur, qui semble actuellement manquer de toutes les ressources nécessaires. Des campagnes de sensibilisation du public, auxquelles sont largement associées les ONG, ont été lancées dans les deux républiques, mais d'autres actions sont indispensables pour sensibiliser davantage les médias, les élus et le grand public.

Plusieurs actions ont été menées en Serbie (notamment durant l'opération policière Sabre) et au Monténégro, qui ont conduit au démantèlement de quelques filiales importantes de traite des êtres humains. Diverses poursuites pénales ont été intentées contre les responsables mais elles sont encore relativement peu nombreuses compte tenu de l'ampleur du problème. De plus, aucune information n'est disponible sur d'éventuelles condamnations pour des délits liés à la traite des êtres humains. Les deux républiques disposent de centres d'hébergement destinés aux victimes. La coopération policière régionale est efficace, à l'instar des contacts au niveau international. Toutefois, la demande introduite par le Monténégro afin de disposer d'un Bureau national distinct semble avoir une incidence sur l'efficacité des actions policières.

La Serbie-et-Monténégro reste confrontée à des défis considérables, en tant que pays d'origine, de transit et de destination. Des mesures supplémentaires s'avèrent nécessaires pour assurer une protection et un contrôle efficaces des frontières, la formation de la police des frontières et une coopération régulière à tous les niveaux. L'affaire en cours, et très médiatisée, de traite des êtres humains au Monténégro a mis en lumière les questions en suspens: législation inadaptée, procédures juridiques inefficaces, manque de volonté politique pour poursuivre les auteurs, responsabilité politique insuffisante [20], accusations de pressions (voire de menaces) exercées sur le pouvoir judiciaire et intimidation des victimes/témoins. La mise en oeuvre de la stratégie du gouvernement visant à lutter contre la traite des êtres humains, adoptée en novembre 2003, avait pour but de répondre à certains des problèmes systémiques mentionnés ci-dessus. De la même manière, la bonne volonté affichée par le gouvernement au moment d'autoriser un contrôle indépendant et international de l'affaire a constitué une mesure positive et devrait être suivie d'une prise en compte des recommandations des experts.

[20] Ainsi, le procureur de la république, malgré les graves charges pesant sur son adjoint, n'a démissionné qu'après de longs marchandages politiques au sein de la coalition au pouvoir.

5. ASSISTANCE FINANCIÈRE DE LA CE

Globalement, entre 2000 et 2003 inclus, la Serbie-et-Monténégro a reçu au total plus de 1,6 milliard d'euros au titre de l'assistance de la CE [21]. Outre l'assistance CARDS, la CE a soutenu la balance des paiements dans le cadre des programmes de stabilisation du FMI et a apporté un soutien humanitaire (ECHO) et une aide au processus de démocratisation.

[21] À l'exclusion de l'aide de la CE au Kosovo, qui s'élevait à 993 millions d'euros durant la même période.

L'assistance CARDS allouée à la Serbie-et-Monténégro entre 2000 et 2003 s'élève à 898 millions d'euros. Au départ, elle privilégiait la reconstruction et une part importante était octroyée aux infrastructures, plus particulièrement à la remise en état des secteurs de l'énergie et des transports. L'aide concerne aujourd'hui d'autres secteurs et est davantage axée sur le renforcement des institutions, les réformes économiques et le soutien apporté à la société civile et aux médias. L'assistance tient également compte des programmes passés et en cours et soutient les réformes structurelles dans les secteurs ciblés, préparant ainsi le terrain à une intervention des institutions financières internationales (IFI).

La majeure partie de l'assistance CARDS est mise en oeuvre par l'Agence européenne pour la reconstruction. La Commission a poursuivi la mise en oeuvre, au niveau central, des programmes dans les domaines de la douane et de la fiscalité ainsi que de l'enseignement supérieur. Cette mise en oeuvre se caractérise toujours par sa rapidité et son efficacité. Pour les programmes 2000-2003, 89 % ont fait l'objet de contrats et 63 %, de décaissements en décembre 2003 [22].

[22] Les montants relatifs aux passations de marchés et décaissements excluent la somme supplémentaire de 16,3 millions d'euros engagée en faveur du Kosovo à la fin décembre 2003.

En 2003, quelque 255 millions d'euros ont été alloués à la Serbie-et-Monténégro, dont 15 millions d'euros pour le Monténégro et 240 millions d'euros pour la Serbie et l'Union des États. L'assistance portait sur la gouvernance (la réforme de l'administration publique et plus particulièrement celle des finances publiques, la justice et les affaires intérieures et la douane et la fiscalité), la relance et la réforme de l'économie (énergie, transports, environnement, entreprises et développement municipal) et le développement social et la société civile (université et formation professionnelle et société civile et médias).

Dans les programmes pour 2004, le passage progressif à l'aide au développement à plus long terme et au soutien apporté aux réformes institutionnelles se poursuit, avec des enveloppes de 214 millions d'euros pour la Serbie/Union des États et de 15 millions d'euros pour le Monténégro. Ce montant inclut la somme supplémentaire de 19 millions d'euros allouée à la Serbie-et-Monténégro conformément aux conclusions du Conseil du 16 juin 2003 sur les Balkans occidentaux et approuvées par le Conseil européen de Thessalonique du 19 juin 2003. Les programmes sont conformes aux priorités générales du PSA telles qu'elles figurent dans le partenariat européen. Les secteurs clés en 2004 sont la justice et les affaires intérieures, la réforme de l'administration publique (y compris des institutions étatiques de la Serbie-et-Monténégro), l'énergie, l'environnement et le développement économique, ainsi que le retour et l'intégration des personnes déplacées et des réfugiés.

Les programmes CARDS continuent de faciliter les investissements des institutions financières internationales, notamment de la BEI, de la BERD et de la BM, en particulier dans les secteurs des transports, de l'énergie, de la santé, de l'éducation, des PME et des autorités locales.

Au début du mois de novembre 2002, le Conseil a décidé de fournir au pays une assistance macrofinancière communautaire de 130 millions d'euros, qui succédait à une première enveloppe de 345 millions d'euros au titre de l'aide macrofinancière communautaire déjà mise en oeuvre en 2001/2002. Cette assistance a pour objet de soutenir les politiques économiques dans le cadre d'un programme triennal du FMI (2002-2005) approuvé en mai 2002, en privilégiant en particulier la balance des paiements et la position de change du pays. Deux tranches de cette aide s'élevant à 40 millions d'euros et 65 millions d'euros ont été décaissées en 2003 [23]. En octobre 2003, une mission des services de la Commission a vérifié si toutes les conditions étaient réunies pour le déblocage de la troisième tranche au titre de cette aide et elle a conclu que des progrès supplémentaires importants étaient nécessaires avant le déboursement de la troisième tranche. En novembre 2003, le Conseil a décidé d'augmenter l'assistance macrofinancière communautaire actuelle de 70 millions d'euros pour la porter à 200 millions d'euros afin de pouvoir répondre aux besoins financiers supplémentaires relevés par le FMI dans le cadre du programme actuel de stabilisation. L'assistance humanitaire de la CE à la Serbie-et-Monténégro depuis 1999 s'élève à plus de 165 millions d'euros. ECHO a mis un terme à ses activités au Monténégro en 2002 et en Serbie en 2003. Son projet final prévoit la fourniture de chauffage dans les centres collectifs en Serbie durant l'hiver 2003-2004. Le départ d'ECHO et d'autres agences humanitaires de Serbie signifie que la crise humanitaire est sortie de sa phase la plus critique. La Commission a organisé un atelier à Belgrade en septembre 2003 afin d'identifier les domaines dans lesquels les autorités et les donateurs doivent oeuvrer pour que l'arrêt définitif de l'assistance humanitaire n'engendre pas trop de besoins insurmontables pour les secteurs vulnérables de la société.

[23] Le montant de la seconde tranche était relativement important étant donné que la CE avait décidé d'accorder par anticipation l'assistance macrofinancière pour faire face aux éventuelles difficultés financières provoquées par l'assassinat du Premier ministre Djindjic.

L'Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH) continue à accorder à l'État une aide destinée à soutenir la démocratisation, par l'intermédiaire de projets spécifiques, dotés de 4,6 millions d'euros en 2001 et de 2,2 millions d'euros en 2002. La Serbie-et-Monténégro bénéficie aussi des activités régionales de l'IEDDH.

Une réunion de donateurs internationaux pour la Serbie-et-Monténégro a été organisée par la Commission européenne et la Banque mondiale le 18 novembre 2003, deux ans et demi après la conférence réussie des donateurs de juin 2001. L'objectif de cette réunion était de mesurer les progrès réalisés en matière de stabilisation de la situation politique et économique ainsi que les défis à relever pour maintenir la viabilité des réformes. Il a été annoncé qu'en 2004, le total des engagements des bailleurs de fonds en faveur de la Serbie-et-Monténégro pourrait atteindre 1,1 milliard d'euros, ce qui correspondrait à l'objectif général fixé en 2001.

6. Perception de l'UE

L'intégration européenne a été un élément important du débat politique en Serbie-et-Monténégro tout au long de la période considérée et a figuré dans les objectifs politiques de presque tous les partis politiques. L'une des manifestations les plus significatives du partenariat entre l'UE et le pays a été la visite conjointe du commissaire Patten et du haut représentant/secrétaire général Solana au lendemain de l'assassinat du Premier ministre serbe Djindjic; par ce message fort adressé au pays, l'UE faisait savoir qu'elle considérait la Serbie-et-Monténégro comme un partenaire important et que la stabilité et le développement démocratique du pays étaient au coeur de ses préoccupations.

Les sondages locaux publiés tout au long de l'année ont constamment indiqué que 70 % ou plus de la population étaient favorables à l'adhésion à l'UE. Toutefois, des divergences apparaissent toujours dans les résultats lorsque ces mêmes répondants favorables à l'intégration dans l'UE sont interrogés sur leur opinion concernant certaines conditions (la coopération avec le TPIY étant le point le plus controversé).

Les médias de Serbie-et-Monténégro manifestent toujours un intérêt marqué pour les affaires concernant l'UE. Toutefois, les thèmes se limitent essentiellement à la sphère locale et se concentrent sur les activités des acteurs de l'UE (délégation, AER) dans le pays.

Le processus de stabilisation et d'association est perçu comme un mécanisme qui aboutira, à terme, à l'adhésion du pays à l'UE. Les médias y ont été particulièrement attentifs mais ils ont toutefois préféré privilégier les tensions constatées dans la relation (comme la suspension du régime préférentiel pour les exportations de sucre) plutôt que de mettre l'accent sur le processus proprement dit et ses avantages durables. Par conséquent, tant les décideurs, que l'administration publique et l'opinion publique ont besoin, en permanence, d'informations supplémentaires sur l'UE et le processus d'intégration européenne.

L'UE a fait l'objet d'une couverture médiatique considérable à l'occasion d'événements très en vue comme la signature du traité d'adhésion entre l'UE et les dix pays adhérents à Athènes en avril 2003 et le sommet UE-Balkans occidentaux de Thessalonique en juin 2003, qui ont tous été bien accueillis. Mais les journaux ont également consacré leurs premières pages à des controverses telles que celle concernant la suspension du régime préférentiel pour les exportations de sucre par la Serbie-et-Monténégro vers l'UE.

Pour que le processus d'intégration européenne soit mieux compris, les acteurs de l'UE présents dans le pays doivent maintenir, voire accentuer, la visibilité et la connaissance de l'UE et, plus spécifiquement du PSA. Le rôle complémentaire des acteurs de l'UE et des autorités et personnalités influentes aux niveaux national et local (médias, organisations de la société civile, milieu universitaire, entreprises, etc.) devra être renforcé. Il est important que le pays prenne les rênes du processus et se l'approprie.

PARTIE CONSACRÉE AU KOSOVO

selon le statut défini par la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies

TABLE DES MATIÈRES

1. SYNTHÈSE

2. SITUATION POLITIQUE

2.1. Démocratie et État de droit

2.2. Droits de l'homme et protection des minorités

2.3. Coopération et obligations régionales et internationales

3. SITUATION ÉCONOMIQUE

3.1. Situation économique actuelle

3.2. Existence d'une économie de marché et réformes structurelles

3.3. Gestion des finances publiques

4. MISE EN ?UVRE DU PROCESSUS DE STABILISATION

ET D'ASSOCIATION

4.1. Évaluation générale

4.2. Marché intérieur et commerce

4.3. Politiques sectorielles

4.4. Coopération en matière de justice et d'affaires intérieures

5. ASSISTANCE FINANCIÈRE DE LA CE

6. PERCEPTION DE L'UE

1. SYNTHÈSE

Les principaux progrès enregistrés au cours de la période considérée dans le présent rapport sont la décision prise par les Nations unies de mettre en application les «normes pour le Kosovo» et l'ouverture - non sans difficulté - du dialogue entre Pristina et Belgrade sur des questions d'intérêt commun.

Au moment même où le dialogue direct entre Pristina et Belgrade semblait enfin lancé et que le projet de mise en oeuvre des normes pour le Kosovo était en voie d'achèvement, les violences ethniques survenues en mars 2004 ont constitué un grave revers pour la création d'un Kosovo sûr, démocratique et multiethnique.

Au cours de la période considérée, le fonctionnement des institutions provisoires d'administration autonome et de l'administration publique a commencé à s'améliorer. D'importantes lacunes subsistent toutefois, qu'il convient de combattre avec détermination. Le transfert des compétences non réservées entre la Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK) et les institutions provisoires s'est achevé à la fin de l'année 2003. Les institutions provisoires doivent à présent user pleinement de ces compétences afin de prendre une plus grande part à l'élaboration et à la mise en oeuvre des réformes, qui relèvent en dernier ressort de la MINUK, par ailleurs détentrice des compétences réservées. La réaction tardive et inadaptée des institutions provisoires aux événements de mars 2004 est très préoccupante. L'État de droit doit être renforcé, en particulier en ce qui concerne la mise en oeuvre effective et le respect de la législation.

Si certains efforts ont été entrepris, notamment durant le second semestre 2003, le climat socioéconomique défavorable et les conditions de sécurité précaires ont freiné le retour durable au Kosovo d'un grand nombre de personnes déplacées. Les actes de violences perpétrés en mars 2004 ont entraîné le déplacement forcé de membres des minorités et ont exacerbé le climat d'insécurité, ce qui a eu des répercussions très négatives sur le processus général de retour.

En dépit de quelques progrès, la situation économique du Kosovo demeure très préoccupante: l'économie, loin d'être viable, reste très dépendante de l'aide extérieure et des transferts des travailleurs expatriés. Le taux de chômage, déjà élevé, devrait augmenter et offrir un terrain propice aux tensions sociales et politiques. Le processus de privatisation des entreprises collectives et de restructuration des services publics n'a pas progressé de façon satisfaisante. En outre, la gestion des finances publiques doit gagner en efficacité et en transparence.

Au cours de la période considérée, des progrès ont été enregistrés dans l'intégration des perspectives européennes du Kosovo au mécanisme de suivi du processus de stabilisation et d'association. La Commission a recommandé aux autorités du Kosovo des mesures à prendre dans un certain nombre de secteurs en vue d'appuyer l'élaboration de réformes compatibles avec l'Union européenne. Parallèlement, la mise en oeuvre du mécanisme de suivi du processus de stabilisation et d'association renforce et consolide le travail accompli en ce qui concerne les normes pour le Kosovo.

Grâce à la perspective européenne, les habitants du Kosovo pourront jouir de la paix et de la prospérité que l'intégration européenne a instaurées sur la majeure partie du continent dans un cadre de liberté et de démocratie. Pour ce faire, le Kosovo doit s'engager avec détermination dans le processus de stabilisation et d'association. Les incidents de mars 2004 rappellent toutefois que la participation résolue des habitants du Kosovo et des institutions provisoires d'administration autonome au processus est nécessaire.

2. SITUATION POLITIQUE

2.1 Démocratie et État de droit

Cadre constitutionnel - Le transfert des compétences non réservées - énoncé au chapitre 5 du cadre constitutionnel - aux institutions provisoires d'administration autonome s'est achevé en décembre 2003. Il convient désormais d'adopter, dans certains domaines, une législation d'habilitation rendant effectives ces compétences récemment transférées.

En décembre 2003, le document relatif aux normes pour le Kosovo a été présenté par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies (RSSG), ainsi que par les représentants des institutions provisoires. Il a été approuvé par le Conseil de sécurité des Nations unies, qui a invité toutes les parties à collaborer à sa mise en oeuvre. Un programme de travail définissant les actions concrètes nécessaires pour parvenir au respect de chaque norme est en cours d'élaboration par la MINUK et les institutions provisoires. Il est primordial que les institutions du Kosovo s'emploient à mettre en oeuvre les actions qui sont exposées dans ce programme, une fois que celui-ci aura été finalisé.

Les autorités de Belgrade rejettent le document relatif aux normes pour le Kosovo, estimant que leurs préoccupations n'y sont pas suffisamment prises en compte et qu'il affaiblit la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité. La communauté serbe du Kosovo, invitée à participer à la préparation du programme de travail pour la mise en oeuvre des normes, a choisi de s'abstenir. L'avenir de la province, quelle que soit la formule institutionnelle retenue, étant fermement ancré dans le contexte européen, les normes et leur programme de mise en oeuvre doivent absolument comporter une forte dimension européenne et traduire les ambitions européennes à long terme du Kosovo.

Institutions provisoires d'administration autonome - Le fonctionnement des institutions provisoires d'administration autonome (Assemblée, gouvernement, président et tribunaux) a globalement progressé par rapport aux résultats médiocres obtenus en 2002, année de leur création. Toutefois, leur réaction tardive et inadaptée aux événements survenus en mars 2004 est très préoccupante. Il faut que les institutions provisoires prennent toutes les mesures nécessaires, comme le demande la MINUK, pour traiter les causes de ces incidents et en gérer les conséquences. Elles doivent notamment condamner en termes clairs les actes de violence perpétrés contre des membres des minorités et coopérer pleinement avec la MINUK et la KFOR pour traduire les responsables en justice, inciter les témoins à coopérer, réhabiliter et reconstruire les biens détruits et permettre le retour des personnes déplacées.

Il faut reconnaître que, d'une manière générale, une culture démocratique encore fragile et l'existence de luttes dans et entre les partis politiques continuent de nuire à la bonne marche de ces instances, de même qu'à l'indépendance de l'administration publique. Une amélioration du fonctionnement des institutions provisoires, qui présentent en outre une capacité administrative insuffisante, et de leur efficacité dans les domaines où s'est opéré un transfert de compétences s'avère par ailleurs nécessaire. Pour ce faire, la coopération et la coordination devront être renforcées à tous les niveaux, de même qu'entre les autorités municipales et centrales.

La coopération avec la Mission des Nations unies au Kosovo s'est détériorée après que les institutions provisoires ont demandé une accélération du transfert de compétences, et même son extension à des domaines que le cadre constitutionnel réserve à la MINUK. À plusieurs reprises, les autorités provisoires ont remis en cause l'autorité de la MINUK et adopté une approche conflictuelle et négative à l'égard du processus de privatisation, qui fait également partie des compétences réservées. Il convient d'améliorer la coopération entre les institutions provisoires et la MINUK dans les domaines où les compétences réservées et les compétences transférées sont liées. Il faut souligner que la mise en oeuvre de la politique en matière de normes ouvre la voie au renforcement de cette coopération.

Parlement - Le fonctionnement de l'Assemblée a commencé à connaître des améliorations, grâce à une meilleure coordination de ses travaux et au rôle plus actif joué par ses commissions. L'élaboration de la législation a, de ce fait, enregistré quelques progrès. Ainsi, au cours de l'année 2003, 28 lois parlementaires ont été promulguées par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies. La capacité d'initiative législative de l'Assemblée demeure toutefois très limitée.

Il est arrivé à plusieurs reprises que l'Assemblée outrepasse son mandat et légifère dans des domaines réservés ou en violation de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies. Ainsi, elle a entrepris «d'abroger» des lois adoptées par la République fédérale socialiste de Yougoslavie après le 22 mars 1989 (décision déclarée nulle et non avenue par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies) et n'a pas tenu compte des observations de la MINUK sur son règlement intérieur, qui n'a toujours pas été approuvé. En revanche, il faut relever, parmi les avancées positives, que les débats parlementaires auxquels la MINUK a participé, notamment ceux qui étaient consacrés au système judiciaire, aux retours et aux questions de sécurité, ont permis d'améliorer la coopération entre les deux parties. Il est toutefois très préoccupant de constater que, lors des incidents de mars 2004, l'Assemblée a adopté une déclaration qui n'appelait pas en termes clairs à la cessation immédiate des actes de violence.

La participation des députés issus de la communauté serbe du Kosovo aux travaux de l'Assemblée est également en progrès. En février 2003, le KP (Coalition serbe pour le retour au Kosovo) a réintégré l'Assemblée, dont il s'était retiré en novembre 2002. Depuis lors, il a régulièrement recours à la procédure spéciale instituée par le cadre constitutionnel, qui prévoit un mécanisme de sauvegarde pour protéger les intérêts fondamentaux des minorités. L'Assemblée s'est toutefois gardée, pour les questions sensibles, de prendre en compte les recommandations faites dans le cadre de cette procédure spéciale. Parmi les points positifs, il faut noter que le KP a parfois soutenu des dispositions législatives proposées par des membres de la communauté albanaise du Kosovo, notamment pour la loi relative aux coopératives agricoles. De manière générale, il faut encourager les membres des minorités à participer plus activement au processus législatif.

Les problèmes de qualité et de rapidité rencontrés lors de la traduction des textes législatifs continuent de nuire à l'efficacité de l'Assemblée. En effet, les projets de loi n'existent qu'en anglais, en albanais et en serbe. En outre, la version serbe n'est souvent disponible qu'à un stade avancé du processus législatif, ce qui complique la tâche des parlementaires serbes qui souhaiteraient participer pleinement aux débats et à l'élaboration des projets de loi. La législation promulguée est publiée avec un retard considérable au journal officiel, qui ne peut être consulté que sur le site web de la MINUK. Même les pièces maîtresses de la législation, comme le cadre constitutionnel, ne sont pas traduites vers le bosniaque ni le turc. La recommandation de la Commission en faveur de la traduction de la législation dans les langues locales n'a donc été que partiellement mise en oeuvre.

Président - Le président du Kosovo a utilisé ses fonctions de représentation de façon constructive, notamment en participant, en octobre 2003, à Vienne, à l'ouverture du dialogue entre Pristina et Belgrade. En 2003, il s'est présenté pour la première fois devant l'Assemblée pour encourager la coopération entre les institutions provisoires.

Gouvernement - Le gouvernement a pris des mesures visant à améliorer son organisation et son fonctionnement. La création récente des fonctions de secrétaire du gouvernement au sein du cabinet du Premier ministre et de secrétaires permanents des ministères devrait intensifier la coordination au sein du gouvernement. Par ailleurs, le gouvernement a nommé un fonctionnaire de liaison au bureau du Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies. Les groupes de travail mixtes MINUK/institutions provisoires ont pour leur part commencé à préparer la mise en oeuvre des normes pour le Kosovo. Il convient de poursuivre les actions menées en vue d'améliorer la coordination interministérielle et à l'intérieur de chaque ministère, l'élaboration des politiques et la rédaction des projets législatifs.

Le gouvernement a renforcé ses capacités législatives en 2003. Fait important, une «cellule d'harmonisation» a été créée au sein du cabinet du Premier ministre, avec le soutien de l'UE, pour veiller à la mise en conformité de la législation avec l'acquis communautaire. Il est important que cette cellule d'harmonisation soit pleinement institutionnalisée par le gouvernement, qui devrait prendre en compte ses recommandations de façon plus régulière. Le gouvernement devrait aussi renforcer sa capacité à évaluer les conséquences, notamment budgétaires, des projets de loi, et veiller à ce que ceux-ci soient cohérents avec le programme législatif global. Il faudrait également envisager d'associer d'autres ministères aux efforts d'harmonisation avec la législation communautaire.

Autorités locales - Des mesures ont été prises dans le domaine de la gestion des affaires publiques au niveau local, dans le but d'améliorer l'efficacité des municipalités et leur capacité de réponse aux besoins de leurs administrés. Toutefois, dans la plupart des municipalités, la fonction publique se caractérise par son manque général de professionnalisme dans l'application de procédures transparentes, non politisées et équilibrées d'un point de vue ethnique, dans des domaines tels que le recrutement et la passation de marchés publics. En outre, la réglementation municipale, une fois adoptée, est rarement appliquée. Il faut qu'au niveau local, les fonctionnaires respectent les compétences du gouvernement central et de la MINUK. À la demande du Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies, le Conseil de l'Europe a présenté un rapport sur la décentralisation, qui est actuellement à l'étude.

Administration publique - Des améliorations ont été apportées en 2003 au cadre juridique et administratif de la fonction publique du Kosovo. Il reste toutefois à adopter des dispositions relatives aux principales conditions de recrutement des fonctionnaires, aux catégories et aux fonctions occupées par ceux-ci et à l'établissement d'un système de rémunération unifié. Actuellement, la loi prévoit des contrats de travail d'une durée limitée à trois ans. Ces contrats peuvent être prolongés, mais à des conditions qui ne sont pas énoncées par la loi. Globalement, on continue à relever des disparités entre la pratique et la réglementation.

La tendance à la politisation de la fonction publique continue à s'accentuer. Des fonctionnaires ayant fait l'objet de nominations politiques subissent des pressions pour se conformer à des injonctions politiques qui nuisent aux procédures établies par le code de conduite de la fonction publique. La mise en place, à la fin de l'année 2003, du comité directeur mixte MINUK/institutions provisoires chargé de l'administration publique et d'un comité de surveillance indépendant devrait, du moins en partie, infléchir cette tendance. Le programme de formation des fonctionnaires proposé par l'institut d'administration publique du Kosovo doit être poursuivi et consolidé et s'adresser aux fonctionnaires de tous les niveaux.

Depuis le mois de juillet 2003, le gouvernement procède à un gel des embauches de fonctionnaires (sauf dans les secteurs de l'enseignement et de la santé) qui se poursuivra jusqu'à la fin de l'année, afin de limiter la masse salariale du secteur public, tout en s'efforçant de rationaliser l'administration publique. Ces initiatives démontrent que des efforts sont entrepris pour mettre en oeuvre la recommandation relative à la maîtrise de la masse salariale et à la rationalisation de l'emploi public formulée dans le cadre du processus de stabilisation et d'association. Il convient de poursuivre cette réforme, afin de libérer les ressources qui permettront d'attirer et de conserver un personnel qualifié dans la fonction publique.

Les actions en faveur d'une meilleure représentation des minorités dans l'administration se sont poursuivies, avec des succès divers. En ce qui concerne le système judiciaire, six juges et un procureur issus de la communauté serbe du Kosovo ont été nommés en décembre 2003, portant la représentation serbe à 5 % des juges et des procureurs, contre 90 % pour les Albanais du Kosovo et 5 % pour les autres minorités. La présence de minorités a augmenté dans les services de police du Kosovo (KPS), pour atteindre 15 % de l'ensemble des forces de l'ordre fin 2003. Au nord de la région de Mitrovica/Mitrovicë, des progrès importants ont été accomplis pour recruter dans les forces de police kosovares des fonctionnaires serbes du Kosovo issus du ministère de l'intérieur de Serbie. Toutefois, s'il est vrai que les efforts pour intégrer un plus grand nombre de membres des minorités dans le Corps de protection du Kosovo se sont poursuivis, le recrutement, très inférieur aux objectifs fixés, demeure insatisfaisant.

Système judiciaire - L'adoption du nouveau code pénal et du nouveau code de procédure pénale, qui entreront en vigueur en avril 2004, améliore le cadre juridique des poursuites pénales.

Les juges et les procureurs locaux ont vu leur rôle se renforcer en 2003. Ils ont examiné la grande majorité des affaires pénales et la totalité des affaires civiles. Le recrutement d'un personnel qualifié demeure difficile, en particulier parmi les Serbes du Kosovo, en raison de l'existence de tribunaux parallèles. Les juges et les procureurs locaux ont pu traiter les affaires sensibles avec plus d'efficacité. À la fin de l'année 2003, on comptait 13 juges internationaux et autant de procureurs internationaux. En collaboration plus étroite avec leurs homologues locaux, ces derniers ont examiné des affaires de crimes de guerre, de terrorisme et de criminalité organisée.

Des mesures ont été prises en 2003 pour améliorer le fonctionnement des tribunaux. Toutefois, la chambre de la Cour suprême chargée des questions constitutionnelles et les tribunaux administratifs n'ont pas encore été créés. Les tribunaux continuent à se caractériser par leur manque d'efficacité et de personnel et à pâtir de l'imprécision générale du cadre juridique, ce qui a pour effet de retarder considérablement le règlement des affaires. En outre, la traduction des procédures judiciaires, l'accès en temps utile à la législation récemment adoptée et le travail des huissiers de justice continuent de poser des problèmes. La formation des juges et des procureurs, sous la responsabilité de l'Institut judiciaire du Kosovo, s'est poursuivie en 2003. Cet institut a mis en oeuvre un programme complet de formation annuelle destiné à tous les juges et les procureurs, qui couvre le droit civil et pénal, la réglementation de la MINUK et d'autres domaines tels que l'éthique et les normes internationales en matière de droits humains. Compte tenu de son importance, il serait souhaitable d'institutionnaliser cette formation.

Police - Les services de police du Kosovo continuent à se développer, grâce à la formation et au recrutement. Au cours de l'année 2003, le transfert des responsabilités entre les forces de police de la MINUK et la KPS s'est poursuivi, notamment dans le domaine des enquêtes de police judiciaire. La KPS ne dispose toujours pas de l'équipement nécessaire pour mener des enquêtes de façon satisfaisante, ce qui rend difficile les poursuites en justice. La réticence des témoins gêne considérablement le travail effectué par la police en amont des procédures judiciaires. En outre, les autorités se sont montrées peu disposées à enquêter sur certains délits graves, notamment sur des actes de violence perpétrés à l'encontre de communautés non albanaises. À cet égard, il est particulièrement préoccupant de constater que, lors des incidents de mars 2004, la KPS a très largement manqué à ses obligations de maintien de l'ordre public.

Système pénitentiaire - Le service d'exécution des peines du Kosovo a été consolidé, grâce à des actions de formation et à des recrutements supplémentaires (notamment de membres des minorités). Comme le recommandait le rapport 2003 relatif au processus de stabilisation et d'association, l'accès aux détenus de la prison de Pristina a été facilité. L'administration pénitentiaire est parvenue à améliorer les conditions de détention et à stabiliser la situation à la prison de Dubrava et dans les autres centres carcéraux. Toutefois, les tensions demeurent, en raison du phénomène de surpopulation, qui touche tout le système pénitentiaire. La récente mise en place d'un service de probation va permettre de réduire, dans une certaine mesure, le nombre de détenus. Désormais, les détenus ont la possibilité d'informer le médiateur du Kosovo de leurs problèmes en matière de droits humains.

Corps de protection du Kosovo (KPC) - Le Corps de protection du Kosovo a poursuivi sa restructuration et la formation de ses membres, dans le cadre de sa mission d'assistance civile d'urgence. L'engagement pris par ses dirigeants de reconnaître l'autorité de la MINUK constitue un point positif. Cet engagement est toutefois contredit par certaines actions, qui démontrent que le commandement et le contrôle du personnel n'ont pas atteint le niveau attendu et désiré. Les membres du KPC sont appelés à prêter un nouveau serment qui accroît leur responsabilité individuelle. En décembre 2003, le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies a ordonné la suspension de 12 agents du Corps de protection à la suite d'une enquête conjointe de la KFOR et de la MINUK sur des accusations de participation à la criminalité organisée, d'abus de pouvoir et d'autre activités illicites. Le rôle de certains membres du KPC dans les incidents de mars 2004 doit faire l'objet d'une enquête et d'une évaluation approfondies. En outre, il faut que le KPC condamne fermement les violences commises. Le plan de réduction d'un tiers de ses sites est en cours. Le manque de ressources risque néanmoins de freiner gravement la poursuite de la réforme du KPC, notamment en ce qui concerne l'équipement, la formation et l'achèvement du plan de réinstallation.

Structures parallèles [24] - Des structures administratives parallèles financées par Belgrade ont continué de fonctionner, notamment dans les secteurs de la justice, des droits de propriété, de l'éducation et de la santé, dans la plupart des municipalités où les Serbes du Kosovo composent la majorité de la population. Parallèlement aux structures en place au Kosovo, il existe dans la république de Serbie des instances administratives et des tribunaux qui exercent leur juridiction sur chaque municipalité et district du Kosovo. Selon Belgrade, l'existence de ces structures parallèles s'explique par l'impossibilité de s'adresser à d'autres instances officielles offrant les services appropriés dans de bonnes conditions de sécurité et de non-discrimination. Dans l'ensemble, la recommandation du rapport relatif au processus de stabilisation et d'association pour 2003 concernant le démantèlement des structures parallèles n'a pas été respectée. Cette question exige un suivi attentif.

[24] Le terme de «structures parallèles» désigne, de façon générale, des instances qui ont été opérationnelles au Kosovo après le 10 juin 1999 et qui le sont encore, sans avoir reçu de mandat en vertu de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies. Ces structures parallèles fonctionnent simultanément, ou dans le même cadre, que les instances de la MINUK. L'OSCE a procéde à une analyse de cette situation dans les domaines de la sécurité, de la justice, des droits de propriété, de l'éducation, de la santé et de la délivrance de documents.

En ce qui concerne les tribunaux, Belgrade n'a toujours pas mis en oeuvre les dispositions de la déclaration commune de juillet 2002 visant à faciliter l'intégration des Serbes du Kosovo dans le système judiciaire. Il est difficile de recruter des juges et des procureurs qualifiés issus de la communauté serbe du Kosovo, les salaires proposés par la Serbie dans les structures parallèles étant plus élevés. En outre, les tribunaux parallèles ne reconnaissent pas les décisions du système judiciaire kosovar. Il est donc possible d'être jugé pour des délits sur lesquels un tribunal du Kosovo a déjà statué.

Pour les questions de droits de propriété, il existe également des structures administratives parallèles dans la république de Serbie, qui statuent sur la base de registres cadastraux du Kosovo transmis en Serbie. Cette situation nuit également au processus de privatisation.

Quant aux domaines de l'éducation et de la santé, il n'existe aucune coopération ni aucun partage d'informations entre les deux systèmes parallèles. Ainsi, les écoles serbes ne reconnaissent pas les certificats et les diplômes délivrés par les écoles kosovares, et inversement.

Les services du ministère de l'Intérieur serbe délivrent des passeports, des permis de conduire, des cartes d'identité et des plaques d'immatriculation. De nombreux résidents du Kosovo, quelle que soit leur appartenance ethnique, ont recours à ces services, en particulier s'ils doivent se rendre en Serbie ou dans d'autres pays de la région, puisque les documents délivrés par la MINUK ne sont pas reconnus.

État de droit - Le respect de l'État de droit n'a pas atteint un niveau satisfaisant. Le cadre juridique au Kosovo est complexe et l'accès aux nouvelles lois, de même que leur publication dans des délais appropriés, laissent toujours à désirer. La législation est parfois appliquée de façon arbitraire, ce qui tend à décrédibiliser le système juridique dans son ensemble. Les autorités ignorent parfois les décisions de justice lorsqu'elles les jugent inopportunes. Les actes d'intimidation de témoins et le fait que les auteurs de crimes à caractère ethnique ne soient pas traduits en justice contribuent à créer un climat d'impunité et d'insécurité, terreau de la suspicion et de la violence.

Le médiateur du Kosovo a joué un rôle important dans la promotion de l'État de droit et du respect des droits humains. Il a examiné plusieurs cas portant sur des problèmes de propriété, d'équité des procès, d'abus de pouvoir et d'impunité, ainsi que des plaintes en matière d'emploi. Le médiateur a pour fonction de faciliter la bonne marche des nouvelles institutions au Kosovo et de veiller à ce que les autorités fassent un bon usage de leur pouvoir. C'est pourquoi il est important que les institutions kosovares lui donnent accès aux informations et aux documents nécessaires.

Corruption - La corruption est un problème généralisé au Kosovo, qui nuit à l'efficacité des institutions démocratiques, au développement d'une société démocratique et au fonctionnement d'une économie de marché. Il existe des liens importants entre la corruption et la criminalité organisée, au Kosovo et dans la région. Il convient donc de faire prendre conscience du problème et de prendre des mesures pour y remédier à tous les niveaux, notamment par la prévention, des contrôles efficaces et la répression. À cet égard, le règlement sur le blanchiment d'argent récemment promulgué par la MINUK constitue une avancée positive. Les efforts visant à développer et à mettre en oeuvre une stratégie globale de lutte contre la corruption doivent être poursuivis.

2.2 Droits de l'homme et protection des minorités

Les institutions provisoires d'administration autonome sont liées par la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en vertu du cadre constitutionnel. Le travail mené actuellement par le Conseil de l'Europe et la MINUK pour garantir le respect effectif de ces dispositions, notamment des mécanismes de recours et de révision, doit être poursuivi.

Droits des minorités et des réfugiés - Les droits des minorités sont protégés par le chapitre 4 du cadre constitutionnel. La protection des minorités est une compétence réservée du RSSG des Nations unies. Les deux enjeux majeurs sont l'incitation au retour et la garantie que les minorités déjà installées au Kosovo pourront y résider durablement. Le cabinet du Premier ministre, en collaboration avec le coordinateur ministériel chargé des retours, a mis en place un groupe d'étude spécial, qui comprend des groupes de travail au niveau municipal. Notons également que la mise en place, dans toutes les municipalités mixtes, de services consacrés aux minorités a été achevée en 2003.

Le second semestre de l'année 2003 a été marqué par un engagement et un soutien accrus de responsables politiques kosovars de premier plan en faveur du processus de retour. En juillet 2003, l'Assemblée du Kosovo a adopté une résolution allant dans le même sens. En outre, le gouvernement a affecté aux actions d'aide au retour la somme de 7 millions d'euros, prélevée sur l'excédent du budget consolidé du Kosovo.

En dépit de ces efforts, le processus de retour durable des personnes déplacés est freiné par plusieurs facteurs : les conditions socio-économiques sont défavorables, la liberté de mouvement et l'accès aux services publics continuent à être problématiques pour les minorités et les conditions de sécurité sont incertaines, comme l'ont démontré un certain nombre d'agressions et plusieurs meurtres commis à l'encontre des minorités. Les violents incidents de mars 2004 ont provoqué le déplacement forcé de membres des minorités et renforcé le climat d'insécurité, nuisant ainsi grandement au processus de retour dans son ensemble.

Liberté d'expression - Pour les minorités, la possibilité d'utiliser librement leur propre langue a connu une légère amélioration. Si la plupart des municipalités se sont adjoint les services de traducteurs, il faut toutefois reconnaître que, globalement, l'offre de services linguistiques aux membres des minorités demeure insuffisante.

Les médias restent divisés selon des lignes de partage ethniques. La loi sur la création d'une commission des médias indépendants est toujours à l'état de projet. Les grands enjeux dans ce domaine sont l'indépendance de cette commission, ainsi que les modes de financement de l'organisme public de radiodiffusion (RTK). Il convient d'accorder la plus grande attention à la viabilité à long terme de cet organisme et à sa capacité à remplir son rôle de service public de radiodiffusion, notamment à l'attention des minorités.

Par ailleurs, il est nécessaire de dépénaliser la diffamation, conformément aux normes du Conseil de l'Europe.

Droits de propriété - La direction du logement et de la propriété a amélioré son fonctionnement. Depuis juillet 2003, dernier délai pour présenter des réclamations concernant des biens fonciers, elle a traité 97 % des réclamations et statué sur 44 % d'entre elles. Le fait que Belgrade n'ait pas procédé au transfert des registres cadastraux à la MINUK nuit également aux efforts de clarification de la question des droits de propriété. En matière de mise en application, quelque mille décisions d'expulsions ont été exécutées l'année dernière. Il est arrivé que des tribunaux tranchent des litiges relatifs à la propriété en outrepassant les limites de leurs compétences.

Égalité des sexes - Même si des progrès ont été réalisés dans ce domaine, les femmes ne sont toujours pas représentées de façon satisfaisante dans les institutions provisoires d'administration autonome. La présence de femmes dans les instances législatives et exécutives n'est que le reflet des obligations légales en matière d'égalité de représentation sur les listes électorales: les femmes occupent 33 sièges sur 120 à l'Assemblée du Kosovo et 28 % de la totalité des sièges des conseils municipaux. Par ailleurs, les services de police du Kosovo comptent 15 % de femmes. Une loi relative à la lutte contre la discrimination, sensiblement conforme à la directive européenne sur l'égalité entre les races, a été approuvée. En outre, une loi sur l'égalité des sexes élaborée par l'une des commissions parlementaires est en voie d'achèvement.

1.1. Groupes vulnérables - L'extrême pauvreté touche 12 % de la population. Le gouvernement a pris un certain nombre de mesures visant à protéger les groupes les plus vulnérables. Citons par exemple les lois relatives à l'assistance sociale et au régime de pensions d'invalidité, qui ont été approuvées et promulguées par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies. Il convient de souligner la mise en place, par le biais de l'Institut chargé de la politique sociale, d'un système de surveillance professionnelle, ainsi que la publication de deux manuels de formation - l'un sur la protection de l'enfance, l'autre sur le placement en famille d'accueil - établissant des normes et des critères à respecter dans les services sociaux. Le ministère du travail et des affaires sociales gère des institutions destinées notamment aux handicapés mentaux et aux personnes âgées, sous le contrôle attentif de la communauté internationale.

Droits des travailleurs - Les institutions provisoires d'administration autonome commencent à élaborer des orientations et des mesures visant à favoriser les droits des travailleurs et à lutter contre un niveau de chômage inacceptable. Ainsi, le ministère du travail et des affaires sociales fournit des services portant sur le marché du travail par le biais de son réseau de centres de formation professionnelle et d'agences pour l'emploi. Notons également l'adoption d'une loi fondamentale du travail, d'une loi sur l'inspection du travail et d'une autre sur la sécurité au travail, la santé et l'environnement professionnel. Ces lois se révèlent néanmoins difficiles à appliquer, en raison du manque d'efficacité des tribunaux du travail et du peu de considération accordé, d'une manière générale, aux affaires relevant du droit du travail.

Crimes de guerre - En octobre 2003, la police a arrêté cinq Albanais du Kosovo accusés de faits liés à des crimes de guerre survenus en 1999.

Dialogue avec Belgrade

Un dialogue direct avec les autorités de Belgrade [25] sur des questions pratiques d'intérêt commun a été lancé lors d'une réunion organisée à Vienne, en octobre 2003, en présence de représentants internationaux de haut niveau. Le gouvernement du Kosovo n'a pas pris part à cette réunion, faute de mandat clair conféré par l'Assemblée du Kosovo. La délégation des institutions provisoires n'était donc composée que du président kosovar et du président de l'Assemblée du Kosovo. Cette décision du gouvernement de ne pas assister à la réunion inaugurant le dialogue avec Belgrade a provoqué des tensions dans les relations entre la MINUK et les institutions provisoires.

[25] Le dialogue avec Belgrade fait partie des normes pour le Kosovo et des obligations à respecter dans le cadre de ce processus.

À l'issue de la réunion, il a été établi que le dialogue devait, dans un premier temps, s'articuler autour de quatre groupes de travail axant leur réflexion sur les questions des personnes disparues, des retours, de l'énergie et des transports, et des télécommunications. Le groupe de travail chargé de l'énergie et celui traitant des personnes disparues se sont réunis en mars pour la première fois. Cette avancée encourageante risque toutefois d'être gravement compromise par les incidents de mars 2004.

2.3 Coopération et obligations régionales et internationales

On constate un renforcement important de la coopération régionale par rapport à l'année dernière. Les progrès les plus notables ont été obtenus grâce à la coopération établie dans le cadre du pacte de stabilité. La MINUK et les institutions provisoires d'administration autonome ont renforcé leur participation à un grand nombre d'initiatives prévues par le pacte de stabilité dont le Kosovo bénéficie et qui encouragent son intégration régionale. La MINUK a signé un accord de libre-échange avec l'Albanie et a entamé des négociations avec d'autres partenaires. Un nombre croissant d'États reconnaissent les documents et les plaques d'immatriculation délivrés par la MINUK, ce qui facilite la coopération régionale. Il faudrait que la Serbie adopte la même politique.

La participation de la MINUK et des institutions provisoires aux initiatives régionales a également provoqué quelques difficultés dans les relations avec Belgrade. Il convient notamment de veiller à ce que la MINUK et les institutions provisoires participent de façon satisfaisante aux différents forums créés dans le cadre des protocoles d'accord sur le marché régional de l'électricité et sur le développement du réseau de transport régional de base pour l'Europe du Sud-Est, qui ont été signés en 2003 à Athènes par la Serbie-et-Monténégro et par la MINUK, au nom du Kosovo.

En ce qui concerne le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, le climat général n'est, pour l'heure, guère propice à la conduite des enquêtes nécessaires. L'importance que revêt la poursuite des crimes de guerre ne fait pas l'objet d'une sensibilisation suffisante du public en raison d'un manque de volonté politique. Les témoins, qui sont systématiquement victimes de menaces et de harcèlement, devraient faire l'objet de mesures de protection. Le gouvernement a soumis à l'Assemblée la loi relative à la coopération avec le Tribunal pénal international.

3. SITUATION ÉCONOMIQUE

3.1. Situation économique actuelle

Après l'essor économique de la période de reconstruction qui a suivi le conflit, marqué par un taux de croissance de 21 % en 2001, la croissance du PIB a connu un fort ralentissement, pour chuter à 3,9 % en 2002. Elle est estimée à 4,7 % en 2003. Le PIB par habitant, qui s'élève actuellement à 700 euros par an, demeure le plus faible des Balkans occidentaux. En revanche, le PNB par habitant a augmenté, grâce aux transferts effectués par les travailleurs expatriés et à l'aide extérieure. La construction, le commerce et les activités liées aux services continuent de dominer le secteur privé. Le chômage est élevé - notamment parmi les minorités - et devrait encore augmenter. Même si les chiffres officiels - 47 % de chômeurs en 2002 - sont exagérés par l'importance de l'économie informelle, le marché du travail est confronté à un afflux croissant de demandeurs d'emploi, qui sont souvent des jeunes. L'amélioration des circuits de commercialisation et la réduction des marges due à la faiblesse de la demande de consommation se sont soldées par un ralentissement de la hausse des prix à la consommation, qui a été ramenée à 3,6 % en 2002, puis à 0 % en 2003.

L'évaluation à mi-parcours du budget 2003 a été retardée, les derniers crédits n'ayant été votés qu'en décembre. L'excédent budgétaire cumulé était estimé à 75 millions d'euros à la fin de l'année 2003, ce qui est inférieur aux prévisions et ne couvre pas, loin s'en faut, les besoins immédiats d'investissements pour le secteur de l'énergie et la réforme du Corps de protection du Kosovo. La MINUK et les institutions provisoires évaluent le déficit de financement à 38 millions d'euros.

Le budget 2004, adopté le 31 décembre 2003, prévoit une augmentation des recettes de 6 % et une légère diminution des dépenses, de 3 %. Compte tenu des besoins élevés en investissement, la MINUK et les institutions provisoires doivent élaborer au plus vite un cadre à long terme intégrant les budgets. Pour ce faire, il faut parvenir à un consensus sur la stratégie économique, et notamment sur les priorités du programme d'investissements publics à moyen et long terme. Les politiques de dépense à court terme doivent donc être menées avec prudence afin d'éviter tout gaspillage des ressources et le risque de déstabilisation de l'équilibre macroéconomique, tout en tenant compte du caractère incertain des futures recettes fiscales et des contributions des pays donateurs. Cette prudence est d'autant plus nécessaire que les enjeux budgétaires s'annoncent nombreux, notamment la prise en charge de missions jusqu'ici dévolues à la MINUK et financées par les Nations unies ou d'autres bailleurs de fonds.

Le Kosovo ne mène pas de politique monétaire ni de politique de change indépendante. L'économie est de facto «euroïsée», puisqu'il est autorisé, depuis septembre 1999, d'utiliser des devises étrangères parallèlement au dinar. Malgré la stabilité des prix, les taux d'intérêt des banques commerciales sur les crédits sont restés élevés (14 % en moyenne en 2003), de même que les taux de rémunération des dépôts (de l'ordre de 12%). Près de 82 % des prêts en cours ont été octroyés à des entreprises privées non financières (dont plus de 80 % dans le secteur du commerce et des services), contre seulement 16 % à des ménages. Les prêts destinés aux ménages ont toutefois connu une progression rapide en 2003.

La position extérieure demeure fragile: en 2003, le déficit de la balance commerciale était pratiquement équivalent au produit intérieur brut, tandis que le déficit de la balance des biens et des services atteignait encore 90 % environ du PIB. Les «exportations» enregistrées dans la balance commerciale (selon la méthodologie et les données du FMI) correspondent principalement aux dépenses de consommation du personnel expatrié, et non à des exportations de biens. L'aide extérieure, bien qu'en recul, et les transferts des travailleurs expatriés (qui représentaient environ 43 % du PIB en 2002 et 2003), ont continué à jouer un rôle important dans la réduction partielle du déficit commercial, mais ont démontré combien l'économie kosovare est dépendante des flux financiers extérieurs. On estime que le déficit de la balance des paiements courants, dons compris, a atteint en 2003 approximativement le même niveau qu'en 2002 (soit 33 % du PIB).

Relations avec les institutions financières internationales. Compte tenu du recul de l'aide fournie par les donateurs, le Kosovo doit développer d'autres sources de financement pour ses projets d'investissement. La préparation du cadre juridique permettant la couverture des obligations financières internationales par le budget consolidé du Kosovo a débuté, de même que le recensement des projets susceptibles de bénéficier d'un concours financier. Il est important de poursuivre ces efforts.

En vertu de son statut actuel, le Kosovo ne peut devenir membre ni de la Banque mondiale, ni du Fonds monétaire international, qui lui fournit néanmoins une assistance technique importante depuis 1999. À la demande des bailleurs de fonds, le FMI aide les autorités à élaborer un programme d'orientations macroéconomiques comportant des objectifs quantitatifs et structurels qui pourront faire l'objet d'un suivi ultérieur par les services de l'organisation. Non seulement cette mesure renforcerait la crédibilité du programme, mais elle permettrait de mobiliser plus aisément l'aide fournie par les donateurs.

En juillet 2002, la Banque mondiale a adopté une deuxième stratégie d'aide transitoire de 18 mois, qui octroyait un soutien budgétaire de 15 millions de dollars, intégralement engagé à la fin de l'année 2003. Une troisième stratégie d'aide transitoire est en préparation pour la période 2004-juin 2005. La Banque mondiale a poursuivi son travail d'analyse et entend achever une étude économique globale sur les sources de la croissance au deuxième trimestre 2004. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), qui joue un rôle actif au Kosovo par le biais d'un fonds d'actions, pourrait participer à des projets d'infrastructure.

Depuis que la base juridique permettant à la Banque européenne d'investissement (BEI) d'accorder des prêts au Kosovo a été clarifiée en avril 2003 [26], un accord-cadre entre la MINUK et la BEI est à l'étude et devrait être conclu dès que possible. L'Assemblée devrait voter un projet de loi sur les accords de financement permettant de contracter des emprunts auprès des institutions financières internationales. Par ailleurs, il est nécessaire d'accélérer le recensement des projets susceptibles de bénéficier d'un concours financier. Pour ce faire, la MINUK et les institutions provisoires devront désigner jusqu'à six secteurs prioritaires (transports, énergie et télécommunications, par exemple) dans lesquels la BEI, en coopération étroite avec l'Agence européenne pour la reconstruction, définira et élaborera des projets, qu'elle soutiendra ensuite au moyen de prêts. Une fois conclu, l'accord avec la BEI devrait inciter d'autres institutions financières internationales à octroyer des prêts au Kosovo.

[26] 2501e réunion du Conseil Affaires générales et relations extérieures de l'Union européenne organisée le 14 avril 2003 à Luxembourg.

3.2. Existence d'une économie de marché et réforme structurelle

Les plans de restructuration des entreprises publiques sont mis en oeuvre par la Kosovo Trust Agency (KTA, l'agence fiduciaire du Kosovo). Le processus n'en est toutefois qu'à ses débuts. Suite à un appel d'offres international, la création des «Transports aériens du Kosovo» a été décidée en 2003. L'audit des entreprises publiques, qui s'est achevé au printemps 2003, a relevé un certain nombre de lacunes en matière de responsabilité, de transparence et de gestion. L'Office européen de lutte antifraude et le Bureau des services de contrôle interne des Nations unies ont ouvert des enquêtes, dont les conclusions serviront de base à l'élaboration de diverses mesures, et notamment à la poursuite de la restructuration des services publics. Ce processus va sans doute requérir des ressources budgétaires de façon régulière, en particulier pour la «KEK», la compagnie d'électricité du Kosovo. Celle-ci doit, parallèlement, prendre au plus vite des mesures pour améliorer son taux de recouvrement. Il est impératif que les services publics soient constitués en société au plus vite pour assurer leur restructuration et attirer des investissements.

La KTA a fait un premier pas dans la restructuration des prestataires de services d'irrigation, de gestion de l'eau et des déchets en les dissociant des organismes municipaux. Des progrès appréciables ont été réalisés dans le domaine de la fusion des entreprises municipales avec des unités commerciales régionales. Toutefois, il reste beaucoup à faire pour moderniser le cadre juridique et réglementaire. Les compagnies de distribution d'eau pâtissent d'un taux de recouvrement extrêmement faible. S'ils varient d'une municipalité à l'autre, les recouvrements représentent globalement un tiers des factures émises.

La KTA est également chargée du processus de privatisation: les premières procédures d'appel d'offres concernant 23 entreprises collectives ont été achevées en 2003 et ont suscité un grand intérêt. Les recettes des privatisations, qui atteignent 26 millions d'euros, seront conservées sur un compte fiduciaire destiné aux éventuelles demandes d'indemnisation. À cette fin, la MINUK a créé en 2003 une chambre spéciale à la Cour suprême du Kosovo, chargée de statuer sur les réclamations liées aux activités de la KTA. Toutefois, le processus de privatisation, en butte à des difficultés juridiques, a été temporairement suspendu à l'automne 2003. D'une manière générale, il faut aussi clarifier le statut juridique des droits de propriété et de l'occupation des sols par les entreprises collectives qui seront liquidées et non privatisées. Ce processus permettrait une valorisation économique des sols, sans doute la ressource la plus précieuse. La MINUK s'efforce actuellement de trouver des solutions acceptables aux problèmes rencontrés, afin que les privatisations puissent se poursuivre sur des bases politiques, économiques et juridiques solides.

Plusieurs lois constituant un cadre de droit commercial ont été adoptées en 2003. Elles concernent notamment les domaines suivants : transformation du droit d'utilisation de biens immeubles appartenant à la collectivité, finances publiques et transparence, prêts hypothécaires, établissement d'un registre des biens immeubles, commerce extérieur et faillites. Toutefois, l'environnement des affaires n'est pas encore favorable à la libre entrée et sortie du marché. Le régime d'assistance sociale renforcé est en vigueur en décembre 2003. Il prévoit une aide mensuelle de 35 à 75 euros pour les familles bénéficiaires.

Les bases d'un secteur financier solide ont été établies. Le service de contrôle fiable et professionnel de l'Autorité bancaire et des paiements du Kosovo (BPK) a été renforcé en 2003. Sept banques, qui ont établi 139 agences dans la province et proposent des produits financiers de base, ont été agréées (décembre 2003). En outre, 15 banques de microfinancement disposent de 41 agences et accordent des prêts de faible montant au secteur non bancaire. Un système interbancaire de paiements a été mis en place. Globalement, on note une amélioration des services d'intermédiation financière offerts par le secteur bancaire, même s'ils demeurent insuffisants. Si rien ne laisse présager pour l'instant que des problèmes puissent survenir dans la gestion des portefeuilles de prêts, il convient néanmoins de surveiller attentivement la rapide expansion du crédit bancaire. Ce contrôle étant exercé par la BPK, il est important de protéger l'indépendance de cette dernière, afin de garantir la stabilité du secteur bancaire.

Le secteur de l'assurance a continué à progresser en 2003. Avec l'agrément de sept compagnies d'assurance, la gamme des produits proposés s'est enrichie pour inclure la responsabilité civile et la propriété. Une demande d'agrément pour des activités d'assurance-vie a également été enregistrée. L'exploitation d'autres branches d'assurance a été approuvée, pour lesquelles une réglementation est en cours d'élaboration (ainsi, un projet de loi sur l'assurance-vie a déjà été finalisé). Un système de réclamations a été mis en place au printemps 2003. Le respect des règles de la BPK en vigueur (au nombre de 30) et la méconnaissance des produits de la part des agents sont les deux principaux sujets de préoccupation.

3.3. Gestion des finances publiques

En 2003, les autorités ont poursuivi la mise en place du système fiscal et des structures administratives chargées de la gestion et de la perception des ressources financières. Les taxes aux frontières continuent toutefois à représenter près de 75 % des recettes. En ce qui concerne le cadre institutionnel, l'Autorité fiscale centrale a été dissoute à la fin de l'année 2002. Toutes ses attributions, et notamment la direction du Trésor, ont été confiées au ministère de l'économie et des finances des institutions provisoires. En ce qui concerne les affaires européennes, un «bureau des affaires fiscales» a été mis en place pour fournir au Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies et à son adjoint des analyses et des conseils sur un certain nombre de questions, notamment fiscales. Une loi organique instituant les règles et procédures en matière de gestion budgétaire a été adoptée en mai 2003. Le processus d'élaboration du budget, très complexe, devrait être simplifié et rationalisé. Il faudrait également veiller à aligner les systèmes de gestion budgétaire sur les pratiques européennes.

La révision de l'échelle des salaires et de la classification des emplois a débuté courant 2003. L'objectif de cette révision est de décompresser le barème des salaires et de procéder à son harmonisation entre les différents ministères, tout en identifiant les emplois excédentaires. Il faudrait mettre en place un système de salaires qui rationalise et harmonise le traitement des fonctionnaires dans l'ensemble des ministères. Il conviendrait également d'aborder la question de la réduction de l'écart de salaire entre les fonctionnaires qui travaillent dans les domaines réservés et ceux qui travaillent dans les domaines transférés. La masse salariale du secteur public étant relativement importante, on constate une prise de conscience croissante au sein des institutions provisoires de la nécessité de rationaliser la fonction publique.

4. MISE EN OEUVRE DU PROCESSUS DE STABILISATION ET D'ASSOCIATION

4.1 Évaluation générale

La perspective européenne des Balkans occidentaux, telle qu'elle a été réaffirmée dans la déclaration de Thessalonique et le programme pour les Balkans occidentaux en juin 2003, est ouverte au Kosovo et peut, comme dans le reste de la région, jouer un rôle moteur dans le processus de réforme.

Le mécanisme de suivi du PSA mis en place par la Commission européenne au printemps 2003 vise à aider le Kosovo à progresser dans le processus de stabilisation et d'association et à se rapprocher de la famille européenne. Au cours de la période considérée, ce mécanisme s'est imposé, auprès des institutions provisoires et de la MINUK, comme un bon instrument d'orientation pour la mise en oeuvre de réformes compatibles avec l'Union européenne. Le gouvernement s'est montré très attaché à ce mécanisme, qui complète et renforce le processus de mise en oeuvre des normes du Kosovo, en y ajoutant une perspective d'intégration européenne à plus long terme.

Suite au lancement officiel du mécanisme de suivi, en novembre 2002, les institutions provisoires ont mis en place une structure de coordination interne, afin de pouvoir participer pleinement au processus. Un service consacré à ce mécanisme a été créé au sein du cabinet du Premier ministre, dont la mission consiste à coordonner le travail des différents ministères dans ce domaine.

Trois réunions ont été consacrées au mécanisme de suivi en 2003. Les discussions ont porté sur les points suivants: la démocratisation; la réforme économique et l'énergie; la justice et les affaires intérieures; la politique dans le secteur des médias; la politique des télécommunications et des transports; la politique commerciale et les questions douanières; la législation économique et la concurrence. Elles ont été enrichies par les recommandations de la Commission en vue de soutenir les réformes dans tous ces secteurs. Une quatrième réunion, prévue en mars 2004, a dû être annulée en raison des problèmes de sécurité survenus dans la province. Le mécanisme de suivi du PSA continuera néanmoins à oeuvrer pour que le Kosovo reste fermement ancré dans le processus de stabilisation et d'association.

4.2 Marché intérieur et commerce

Politique commerciale - La politique commerciale du Kosovo, élaborée conjointement par la MINUK et les institutions provisoires, vise à intégrer le Kosovo dans la région et dans l'Europe, d'une part, et à attirer les investisseurs et les exportateurs, d'autre part. Actuellement, c'est au niveau régional que les échanges commerciaux sont les plus importants. Le Kosovo a officiellement libéralisé les régimes commerciaux avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine et l'Albanie. Les échanges avec la Serbie-et-Monténégro, considérés comme des échanges intérieurs, représentent 18 % environ du commerce total. Les échanges avec le reste de la région, tout en se développant progressivement, sont encore partiellement entravés par des obstacles non tarifaires.

En mai 2003, la MINUK a formulé une déclaration d'intention officielle relative au pacte de stabilité et s'est engagée à mettre en oeuvre les obligations définies dans le protocole d'accord de 2001. La MINUK souhaite signer des accords de libre-échange au nom du Kosovo avec les signataires du protocole et prendre des mesures supplémentaires pour libéraliser et faciliter le commerce dans la région. Avec l'aide du groupe de travail conjoint MINUK/institutions provisoires chargé de la politique commerciale, un premier accord de libre-échange, conclu avec l'Albanie en juillet, est entré en vigueur le 1er octobre 2003. Le Kosovo participe donc au processus de libéralisation et de facilitation du commerce entamé dans la région.

Un accord pour la promotion et la protection réciproques des investissements a été signé avec l'Albanie en février 2004.

L'UE applique également au Kosovo ses préférences commerciales autonomes. Sur cette base, le commerce avec l'Union est en progression, mais à un rythme encore lent, en raison de la qualité médiocre des produits fabriqués au Kosovo et des problèmes de certification concernant le respect des normes techniques.

Marchés publics - Actuellement, l'instruction administrative de la MINUK réglementant les marchés publics n'est pas conforme à la législation communautaire. Une loi relative aux marchés publics a été adoptée et promulguée. Elle représente un pas en avant considérable en matière de compatibilité avec l'UE, en dépit des inquiétudes que soulèvent les dispositions portant sur les dérogations et la séparation entre les fonctions judiciaires et exécutives.

Les imperfections des procédures de passation des marchés publics doivent être traitées au plus vite afin de garantir une utilisation rigoureuse des ressources publiques et de limiter les risques de corruption. Il faut mettre l'accent sur le renforcement des capacités administratives du personnel des institutions concernées et veiller à ce que ces institutions bénéficient des ressources matérielles et financières nécessaires. Il faudra également renforcer les procédures d'audit, ainsi que les procédures et les organismes de contrôle financier.

Douane - Un code des douanes compatible avec la législation communautaire est entré en vigueur en mars 2004. Ce nouveau code contient des dispositions d'exécution essentielles, qui ne peuvent toutefois être appliquées dans certains domaines importants, comme la protection des droits de propriété intellectuelle, en l'absence de législation matérielle. Le nouveau cadre juridique prévoit aussi la mise en place d'un régime de perfectionnement actif et passif, ce qui favorisera les échanges et les investissements dans la province. Plutôt que de tenter d'élaborer d'autres projets de loi, le gouvernement devrait maintenant s'atteler à la mise en oeuvre effective du nouveau code. En outre, il convient de renforcer la coopération interservices sur la gestion intégrée des frontières.

4.3 Politiques sectorielles

Agriculture - L'agriculture est la première activité économique des zones rurales du Kosovo, bien que les exploitations agricoles soient de taille modeste et l'agriculture de semi-subsistance très répandue. Le cadre juridique et politique destiné à soutenir le développement de ce secteur économique a été progressivement amélioré, notamment par le ministère de l'agriculture, de la sylviculture et du développement rural. Il faut intensifier ces efforts afin de poursuivre le développement et la mise en oeuvre effective des orientations et de la législation, ainsi que le renforcement des capacités des instances responsables. Les institutions provisoires doivent ainsi renforcer l'aide apportée (a) à la mise en place des conditions politiques, juridiques et financières, ainsi que des infrastructures, favorables au développement du secteur privé dans les zones rurales, et notamment des entreprises agroalimentaires; (b) à l'adoption d'une réforme agraire et d'orientations en matière de gestion et d'administration, qui sont vitales pour la poursuite du développement d'une agriculture commerciale viable; (c) au développement d'un cadre réglementaire favorisant la sécurité alimentaire et les contrôles phytosanitaires.

Environnement - Le ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire a élaboré, au cours de la période considérée, un projet de loi sur le contrôle à long terme des déchets dangereux. Au sein de ce ministère, le département de l'environnement oeuvre à la création de l'agence de promotion de l'efficacité énergétique.

Transports - Conformément à la stratégie développée dans l'étude sur les infrastructures de transport dans la région des Balkans (REBIS), les autorités du Kosovo cherchent à poursuivre la consolidation des infrastructures routières et de télécommunications au Kosovo au sein du réseau de transport régional. Des accords bilatéraux sur le transport routier de passagers et de marchandises ont été signés avec l'Albanie et le Monténégro. Dans le domaine du transport aérien, le transfert de la gestion de l'aéroport, pour l'instant sous la responsabilité du commandement militaire de la KFOR, à l'aviation civile de la MINUK est prévu pour le 1er avril 2004. La MINUK prend actuellement des mesures visant à garantir une gestion saine, un transfert harmonieux des responsabilités et un niveau de sécurité satisfaisant. La compagnie des chemins de fer de la MINUK a été réorganisée. Il sera toutefois nécessaire de poursuivre et d'accentuer la réduction de ses effectifs pour garantir sa viabilité. Il faudra également investir dans les approvisionnements et les infrastructures ferroviaires, pour améliorer la qualité des services ferroviaires et les rapprocher des normes de l'UE.

Télécommunications - La loi sur les télécommunications adoptée au printemps 2003 contient des dispositions prévoyant une séparation claire entre les organes de décision et les instances de contrôle, de réglementation et d'agrément des services de télécommunications et de leurs fournisseurs. À cet égard, il faut noter la nomination du conseil d'administration de l'Autorité de réglementation. L'absence d'indicatif international demeure un problème. Il faut restructurer la PTK (les Postes et Télécommunications du Kosovo), l'un des seuls services publics rentables de la province, et prendre des mesures visant à assurer la responsabilité et le contrôle financier.

Énergie/KEK - La KEK, la compagnie d'électricité du Kosovo, souffre de graves problèmes techniques, financiers et de gestion. Ceux-ci doivent être traités de toute urgence par la MINUK, avec le soutien des institutions provisoires, afin d'assurer la continuité de la fourniture d'électricité et la viabilité des investissements massifs réalisés par la Communauté européenne dans la centrale électrique de la compagnie depuis 1999. Le manque de fiabilité de la fourniture d'électricité a un effet dissuasif considérable sur les investisseurs étrangers et constitue un frein au développement économique.

Il faut que le projet de redressement élaboré pour la compagnie d'électricité du Kosovo soit mis en oeuvre afin que la restructuration de l'entreprise puisse progresser. Parallèlement, le système de facturation, de comptage et de recouvrement doit être sensiblement amélioré, conformément aux normes pour le Kosovo. Plus de 40 % de l'énergie fournie au système de distribution est perdue en raison de branchements illégaux et de compteurs défectueux. À cet égard, la recommandation formulée dans le rapport PSA pour 2003 sur la nécessité d'augmenter le taux de recouvrement des entreprises de services publics et d'améliorer leur fiabilité est restée lettre morte.

4.4 Coopération en matière de justice et d'affaires intérieures

La lutte contre les délits de droit commun a connu des améliorations notables. Le nombre croissant de saisies de cargaisons de stupéfiants et d'autres marchandises illicites démontre que les pratiques professionnelles et le savoir-faire de la KPS et de la MINUK sont en progression. La cellule d'enquête financière, créée au sein de la MINUK en janvier 2003, est maintenant pleinement apte à mener des procédures d'instruction et d'inculpation dans des affaires de délits économiques, et notamment de corruption, survenant dans des organismes publics ou financés par l'État.

On note toutefois une multiplication très inquiétante des agressions visant les services de police et les autorités judiciaires. Cette tendance a culminé avec les agressions visant les forces de police de la MINUK et de la KFOR survenues durant la vague de violence ethnique qui a frappé la province en mars 2004. En outre, des témoins de premier plan intervenant dans des grands procès ont été assassinés, ce qui a rendu un certain nombre de témoins potentiels plus réticents à coopérer. Les agressions visant des membres des minorités se sont également multipliées.

La MINUK participe à la coopération régionale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Elle a notamment pris part à la conférence d'Ohrid en mai 2003 et à la réunion ministérielle UE - Balkans occidentaux de novembre 2003 sur la justice et les affaires intérieures.

5. ASSISTANCE FINANCIÈRE DE LA CE

Depuis 2000, l'Union européenne fournit un soutien important au Kosovo par le biais de divers instruments, qui comprennent: le programme d'assistance CARDS, un soutien macrofinancier, des actions d'aide humanitaire et un soutien à l'administration civile internationale. Globalement, entre 2000 et 2003 (inclus), cette assistance a atteint 993 millions d'euros.

Le programme d'assistance CARDS pour le Kosovo se monte à 826 millions d'euros pour la période 2000-2003, dont 93 % avait été engagés et 73 % décaissés en décembre 2003. Au départ, le programme CARDS était axé sur la reconstruction et fournissait une aide importante à la reconstruction d'infrastructures dans les secteurs des transports, du logement et de l'énergie. Aujourd'hui, conformément aux recommandations du mécanisme de suivi du PSA, cette assistance est davantage centrée sur le renforcement des capacités institutionnelles, le développement économique, les réformes et le soutien à la société civile afin de soutenir la mise en oeuvre des normes pour le Kosovo.

Le programme CARDS pour 2003 a lancé de grandes initiatives visant à renforcer le rôle joué par le cabinet du Premier ministre, le ministère des finances, l'Assemblée et l'institution supérieure de contrôle des finances publiques. Des fonds ont également été consacrés à la rénovation de trois centrales électriques et de deux décharges contrôlées. Par ailleurs, de nouveaux programmes ont été élaborés pour s'attaquer à l'épineux problème du chômage. À la fin de l'année 2003, une enveloppe supplémentaire de 16,3 millions d'euros a été affectée à la mise en oeuvre des normes pour le Kosovo, faisant passer le total de l'aide pour l'année à 69,3 millions d'euros. Ces fonds supplémentaires seront consacrés à des projets d'infrastructures destinés à des municipalités oeuvrant pour le retour des réfugiés, ainsi qu'à l'élaboration d'un premier programme de traitement et d'évacuation des eaux usées.

En 2004, les programmes d'assistance continueront à soutenir en priorité la mise en oeuvre des normes pour le Kosovo. Leur montant total, qui s'élève à 55 millions d'euros, comprend l'enveloppe supplémentaire décidée lors du Conseil du 16 juin 2003 sur les Balkans occidentaux et approuvée par le Conseil européen de Thessalonique du 19 juin 2003. Ces programmes mettront l'accent sur le renforcement de l'efficacité du système judiciaire et sur la lutte contre la corruption et la criminalité financière. Ils viseront également à favoriser le développement du secteur privé et la restructuration des entreprises publiques. Ils prévoient par ailleurs une assistance technique pour la conception de projets aptes à bénéficier d'un concours financier et le renforcement des capacités des institutions provisoires.

Outre l'assistance fournie dans le cadre du programme CARDS, l'Union européenne soutient l'administration civile internationale en finançant le pilier IV de la MINUK. Ce pilier est chargé du développement économique, qui est au coeur du mandat des Nations unies défini par la résolution 1244 du Conseil de sécurité. Dirigé par un adjoint du Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies, il fait partie intégrante de la structure en piliers mise en place par la MINUK. Son bureau européen est chargé de coordonner et de soutenir le mécanisme de suivi du processus de stabilisation et d'association, tout en collaborant avec les institutions provisoires pour donner suite aux recommandations élaborées dans le cadre de ce mécanisme. Le quatrième pilier a également pour tâche de maintenir les projets de mise en oeuvre des normes dans une perspective européenne. La KTA (Kosovo Trust Agency, l'office fiduciaire du Kosovo), qui est responsable de la privatisation et de la restructuration des entreprises publiques, en est une composante fondamentale.

L'assistance destinée au Kosovo est organisée en coordination avec les États membres et d'autres donateurs, comme l'USAID, la Banque mondiale et le FMI. Des réunions avec ces partenaires sont organisées sur le terrain et dans les services centraux.

6. PERCEPTIONS DE L'UE

Les dirigeants du Kosovo accueillent très favorablement l'idée d'une intégration dans les structures européennes, comme l'ont démontré leurs réactions positives au discours prononcé par M. Patten, membre de la Commission, devant l'assemblée du Kosovo en septembre 2003.

Grâce aux interventions de l'Agence européenne pour la reconstruction, l'Union européenne jouit d'une bonne notoriété sur le terrain. Le mécanisme de suivi du processus de stabilisation et d'association s'est révélé très utile pour familiariser les pouvoirs publics du Kosovo avec l'Union. Il convient néanmoins de renforcer le travail de sensibilisation auprès de la population, afin qu'elle comprenne mieux les enjeux du processus de rapprochement avec l'UE.

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