Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52012SC0310

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación del programa nacional de reforma y del programa de estabilidad de ESPAÑA para 2012 que acompaña al documento Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al programa nacional de reforma de 2012 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de España para 2012-2015 /\* SWD/2012/0310 final \*/**

  

Contents

Resumen.. 3

1..... Introducción.. 4

2. Evolución económica y retos. 5

2.1. Evolución económica reciente y
perspectivas. 5

3. Evaluación del programa de
actuación.. 9

3.1. Política presupuestaria e
imposición. 9

3.2. Sector financiero. 16

3.3. Políticas del mercado de trabajo,
políticas de educación y políticas sociales. 18

3.4. Medidas estructurales en favor
del crecimiento y la competitividad. 23

3.5. Modernización de la
administración pública. 29

4. Cuadro resumen (recomendaciones,
Pacto por el Euro Plus, objetivos, etc.) 32

5. Anexo.. 38

Resumen

Se prevé que
la actividad de la economía española disminuya un 1,8% en 2012 y un 0,3% en
2013, y que el desempleo siga aumentando en 2013, hasta el 25,1%, también entre
los jóvenes.

España ha
adoptado recientemente ambiciosas reformas en áreas tales como el sector
financiero, el mercado laboral y la negociación colectiva. También ha
introducido legislación para reforzar el marco presupuestario y ha reformado el
sistema de pensiones. Para afrontar los retos actuales, España ha anunciado
planes globales de gran alcance consistentes en la adopción de nuevas medidas
para reforzar la disciplina presupuestaria y fomentar la competitividad a fin
de impulsar el crecimiento de su economía.

España sigue
afrontando importantes retos en materia de política económica tras el estallido
de la burbuja inmobiliaria y crediticia. Proseguir el saneamiento fiscal y la
disciplina presupuestaria a nivel regional es necesario para restaurar la
confianza del mercado y poner fin al rápido aumento de la deuda pública. La
estructura tributaria carece de eficiencia y hay margen de maniobra para hacer
el sistema tributario más favorable al crecimiento. El sector financiero sigue
frágil debido a los altos niveles de deuda privada y de las empresas. Los bajos
niveles de competencia en los sectores protegidos —tales como los servicios
profesionales y el comercio minorista—, el escaso ajuste de los precios y
salarios y el bajo incremento de la productividad dificultan la recuperación de
la economía española y su reorientación hacia un nuevo modelo de crecimiento.
El desempleo ha alcanzado un nivel sin precedentes, y la empleabilidad y la
segmentación del mercado laboral constituyen estrangulamientos significativos.
Entre los problemas del sistema educativo cabe citar los bajos niveles de éxito
académico en la enseñanza secundaria, una tasa de abandono escolar prematuro
demasiado alta y un sistema de formación profesional insuficientemente adaptado
a las necesidades del mercado.

1.
Introducción

En junio de
2011, la Comisión propuso siete recomendaciones relativas a las políticas de
reforma estructural y económicas de España[1]. En julio de 2011, el Consejo de la Unión Europea adoptó estas
recomendaciones[2], centradas en la hacienda pública, la reforma del sistema de
pensiones, la reestructuración del sector financiero, la política tributaria,
el mercado laboral y el funcionamiento de los mercados de productos y de
servicios.

En noviembre
de 2011, la Comisión publicó su Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento
relativo a 2012[3], que sentaba las bases para llegar al necesario acuerdo sobre las
prioridades de actuación a nivel nacional y de la UE en 2012. El Estudio se
centraba en cinco prioridades —un saneamiento fiscal favorable al crecimiento,
el restablecimiento de un flujo normal de préstamos a la economía, el fomento
del crecimiento y la competitividad, la lucha contra el desempleo y las
consecuencias sociales de la crisis, y la modernización de la administración
pública— e incitaba a los Estados miembros a aplicarlas en el Semestre Europeo
de 2012.

En este
contexto, España presentó su programa nacional de reforma y su programa de
estabilidad en abril de 2012. Estos programas ofrecen detalles sobre los
avances realizados desde julio 2011 y sobre los planes para el futuro.

Evaluación
global

El presente
documento de trabajo de los servicios de la Comisión evalúa el estado de
aplicación en España de las recomendaciones dirigidas al país en 2011 y del
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento relativo a 2012, determina
los actuales retos de la economía española y, sobre esta base, examina la
política económica del país.

Globalmente,
los planes presentados por España son pertinentes, pero en algunos ámbitos
carecen de ambición suficiente para abordar los retos planteados. El programa
nacional de reforma confirma que España proseguirá sus estrategias actuales y
anuncia nuevos planes en las áreas de políticas activas del mercado de trabajo,
medidas de fomento del crecimiento y la competitividad, regulación bancaria y
cooperación entre los distintos niveles de la administración pública. En
algunas de estas áreas, el programa nacional de reforma no contiene planes
específicos para afrontar los actuales retos.

En cuanto a
las finanzas públicas, se ha aprobado un nuevo marco institucional más sólido,
conforme a la recomendación del Consejo. Sin embargo, el déficit en 2011 fue
considerablemente mayor que el previsto en el programa anterior. El déficit de
las administraciones públicas[4] aumentó hasta el 8,5% del PIB en 2011, frente al objetivo del 6%
del PIB. Por consiguiente, la recomendación correspondiente solo se ha seguido
parcialmente.

En el área de
las pensiones, España ha seguido la recomendación; sin embargo, el deterioro de
las perspectivas de la economía española está limitando los efectos previstos
de las reformas sobre los gastos públicos derivados del envejecimiento de la
población.

En lo que se
refiere al sector financiero, en febrero de 2011, España adoptó unos requisitos
de capital mínimo para los bancos mucho más estrictos, que se alcanzaron a
finales de septiembre de 2011, de conformidad con el compromiso contraído en el
marco del Pacto por el Euro Plus y con la recomendación dirigida al país. No
obstante, el deterioro de las perspectivas macroeconómicas puede requerir un
mayor reforzamiento de las reservas de capital de los bancos, especialmente de
las entidades más débiles. Una de las principales preocupaciones de las
empresas españolas sigue siendo su acceso a la financiación.

La reciente
reforma del sistema tributario introducida por el Gobierno va en la dirección
contraria a la recomendación dirigida por el Consejo a España en este ámbito.
En general, el sistema tributario español todavía se basa demasiado en los
impuestos directos, mientras que los impuestos sobre el consumo y los impuestos
medioambientales son relativamente poco importantes en comparación con la media
de la UE.

España ha
aplicado una reforma adecuada del mercado de trabajo, en la dirección
propugnada por la recomendación que se le ha dirigido en este ámbito y de
conformidad con los compromisos contraídos en el marco del Pacto por el Euro
Plus; no obstante, la reforma no es suficientemente ambiciosa para abordar la
utilización de cláusulas automáticas de indización ex post de los
salarios a la inflación en los acuerdos colectivos, reducir la segmentación del
mercado de trabajo y mejorar las oportunidades de empleo de los jóvenes.

En el ámbito
de la competencia en los mercados de productos y de servicios se han realizado
algunos avances en la aplicación de la Ley de Economía Sostenible, pero
únicamente en ciertas áreas. La ausencia de competencia en los servicios
profesionales mina la competitividad de sus usuarios en una fase posterior. Se
requiere un fuerte compromiso del nuevo Gobierno con la realización de los
esfuerzos de privatización planeados, que actualmente se han suspendido. No se
han observado avances importantes en la reducción de la carga administrativa
que se deriva de la falta de coordinación entre administraciones.

2. Evolución económica y retos
2.1. Evolución económica
reciente y perspectivas

Evolución económica reciente

Los grandes
desequilibrios internos y externos acumulados durante el largo periodo de auge
del sector inmobiliario y del sector del crédito empezaron a corregirse en
2007. La crisis financiera internacional aceleró esta corrección, reflejándose
esto en la reducción del tamaño del sector de la construcción, la inversión de
la tendencia del flujo del crédito a las economías domésticas y a las empresas,
la reducción significativa del tradicionalmente elevado déficit de la balanza
por cuenta corriente y la ralentización del aumento de la deuda externa. Sin
embargo, persisten desequilibrios significativos. El alto endeudamiento del sector
privado y un nivel de desempleo sin precedentes siguen ensombreciendo las
perspectivas para España. La economía española ha perdido impulso como
consecuencia del debilitamiento del marco exterior, la agudización de la crisis
de la deuda soberana, los efectos negativos en el sector financiero, las
reducciones del gasto público y un deterioro del mercado de trabajo superior al
previsto. El PIB real se estancó en el tercer trimestre de 2011 y disminuyó un
0,3% en el último trimestre del año respecto del trimestre anterior. En 2011,
el PIB real aún creció a una tasa del 0,7%. El desempleo se ha visto alimentado
por la drástica reducción del tamaño del sector de la construcción y por la
recesión económica. La situación se ha agravado por la rigidez del mercado de
trabajo y el escaso ajuste de los salarios. La tasa de desempleo ha alcanzado
el 24,4 % en el primer trimestre de 2012 (más de cinco millones de personas).

Perspectivas

Según las
previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, el PIB
real disminuirá un 1,8% en 2012 y aproximadamente un 0,3% en 2003. España entró
en recesión en el cuarto trimestre de 2011, como consecuencia de un deterioro
del mercado laboral superior al previsto, la reducción del gasto público y el
deterioro de las condiciones crediticias, al tiempo que se intensificaba la
crisis de la deuda soberana en la zona del euro y se debilitaba la demanda
externa. La demanda interna constituirá una rémora para el crecimiento en 2012,
y esto solo se verá compensado parcialmente por un aumento de la demanda
externa. La contracción alcanzará su máximo en el segundo semestre de 2012,
reflejando los efectos a corto plazo de las necesidades de saneamiento. La
corrección de los desequilibrios económicos afectará adversamente a la demanda
interna en el periodo objeto de previsión, aunque se espera una mejora gradual
en 2013. La resistencia de las exportaciones y la debilidad de las
importaciones, derivadas de una demanda interna moderada, deberán seguir
respaldando las exportaciones netas y, de esta forma, el crecimiento económico.
No obstante, es probable que el desempleo siga aumentando a corto plazo.

            2.2. Retos

España afronta grandes retos en materia de
ajuste tras el estallido de la burbuja inmobiliaria y crediticia. Se han emprendido
importantes reformas en las áreas de saneamiento y marco presupuestario, sector
financiero, pensiones, y mercado de trabajo y, en menor medida, mercado de
productos. Sin embargo, España aún afronta los importantes retos de restablecer
la confianza del mercado, garantizar la sostenibilidad de las finanzas
públicas, reducir los puntos débiles internos y externos y sostener el
crecimiento y el empleo a medio plazo. En consecuencia, se deben aplicar
plenamente las reformas en curso y acelerar sustancialmente las reformas en los
mercados de productos y servicios.

Las finanzas públicas se han deteriorado
considerablemente a raíz de la crisis. Proseguir el saneamiento es esencial
para poner fin al rápido aumento de la deuda pública y restaurar la confianza
del mercado. Para lograr esto es indispensable el cumplimiento de los objetivos
presupuestarios a todos los niveles de la Administración. El estallido de la
burbuja de los precios de los activos y el fin del auge inducido por la demanda
interna ha mermado de forma estructural la base de ingresos de la economía
española. Por consiguiente se requieren ajustes estructurales de los gastos y
los ingresos. Un saneamiento fiscal favorable al crecimiento incluiría la
mejora de la eficiencia del sistema tributario, reorientando la presión fiscal
desde el trabajo hacia el consumo y las actividades perjudiciales para el medio
ambiente, ampliando las bases tributarias y racionalizando las subvenciones. El
deterioro de las perspectivas económicas limita los efectos positivos que se
esperan de las recientes reformas sobre los gastos públicos derivados del
envejecimiento de la población previstos. Por ello, sigue constituyendo un reto
el control de los costes derivados del envejecimiento de la población.

Las reformas recientes han contribuido a
acelerar la reestructuración del sector bancario, que deberá continuar. Sin
embargo, aún no se ha garantizado la estabilidad del sector financiero. Al
representar una parte importante del total de préstamos, los préstamos
inmobiliarios siguen constituyendo un factor de riesgo. Las economías
domésticas y las empresas todavía siguen expuestas a unos altísimos niveles de
endeudamiento, por lo que deben corregir su situación contable. Son necesarios
nuevos ajustes de los precios de la vivienda para absorber el elevadísimo
número de viviendas sin vender. Las difíciles condiciones del mercado, las
sombrías perspectivas económicas y unas normas más estrictas de constitución de
provisiones para los bancos causan restricciones de crédito y hacen cada vez
más difícil el acceso de las empresas a la financiación.

La deuda externa neta se mantiene próxima
al 90% del PIB. El saldo de la balanza por cuenta corriente deberá pasar a un
superávit estructural para contener las necesidades de financiación exterior en
un contexto de presiones del mercado persistentes. Esto requerirá nuevas
mejoras de la competitividad de precios y de la competitividad no relacionada
con los precios. Por otro lado, son esenciales unos mercados de productos y de
factores flexibles para facilitar la reorientación de la economía española
hacia el sector de bienes y servicios exportables. Las reformas recientes van
en la dirección adecuada, pero el ajuste está siendo obstaculizado por la falta
de competencia en sectores protegidos, tales como el sector de servicios
profesionales y el sector minorista, por el escaso ajuste de los precios y
salarios y por el bajo incremento de la productividad. Lo que España necesita
es una competencia más intensa, especialmente en los servicios, un entorno
empresarial más favorable al crecimiento y unos sistemas de educación,
formación e investigación y desarrollo e innovación más eficientes. De esta
forma sería más fácil reasignar recursos, diversificar la actividad y el
potencial de producción de la economía española, aumentar el empleo, mejorar la
productividad y fomentar el crecimiento.

El desempleo en España ha alcanzado niveles
sin precedentes a raíz de la crisis, debido a factores tanto cíclicos como
estructurales. El desempleo afecta particularmente a los trabajadores más
jóvenes y poco cualificados y a los trabajadores con contrato temporal. El
ajuste en el mercado de trabajo ha tenido lugar mediante despidos en lugar de
mediante la flexibilidad de los salarios o la adaptación de las condiciones de
trabajo dentro de las empresas. Los jóvenes afrontan importantes problemas a la
hora de pasar de la etapa de educación y formación al mercado de trabajo, tales
como la falta de experiencia laboral, los bajos niveles de cualificación y un
desajuste entre sus cualificaciones y las demandadas por el mercado de trabajo.
España ha realizado un esfuerzo considerable para mejorar el funcionamiento del
mercado de trabajo mediante una serie de reformas en 2010 y 2011 y, la más
ambiciosa, en febrero de 2012. Dichas reformas incluyen modificaciones de la
legislación de protección del empleo, del sistema de negociación colectiva, de
la flexibilidad interna, de los incentivos al empleo y de los servicios de
intermediación del mercado de trabajo. No obstante, queda aún un interrogante
sobre la eficacia de las políticas activas del mercado de trabajo y la
eficiencia de los servicios de intermediación, particularmente en lo que se
refiere a la coordinación entre los servicios públicos de empleo nacional y
regionales, incluidos los intercambios de información sobre ofertas de empleo
en todo el país. Las consecuencias sociales de la crisis en España se reflejan
en los recientes aumentos del número de personas con riesgo de pobreza y/o
exclusión social, lo que hace más difícil el logro del objetivo de reducir
dicho número en una cifra comprendida entre 1,4 y 1,5 millones.

Entre los problemas del sistema educativo
cabe citar los bajos niveles de éxito académico en la enseñanza secundaria, una
tasa de abandono escolar prematuro demasiado alta y un sistema de formación
profesional insuficientemente adaptado a las necesidades del mercado. Estos
factores contribuyen a un bajo incremento de la productividad y reducen la
empleabilidad de la mano de obra.

-

3. Evaluación del programa de actuación
3.1. Política presupuestaria e
imposición

Evolución del presupuesto y de la deuda

Según el programa de estabilidad, el
déficit presupuestario se situará por debajo del valor de referencia del 3% de
aquí a 2013, de conformidad con las recomendaciones del Consejo de abril de
2009, y seguirá disminuyendo, hasta el 1,1% del PIB en 2015; el objetivo a
medio plazo, que sigue siendo un presupuesto equilibrado en términos
estructurales, se alcanzará prácticamente en 2015, con un déficit estructural
equivalente al 0,2% del PIB. El objetivo a medio plazo refleja adecuadamente
las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

El déficit en 2011 fue considerablemente
mayor que el planeado en el programa anterior. El déficit[5] aumentó hasta el 8,5% del PIB, frente al objetivo del 6% del PIB.
Las Comunidades Autónomas son responsables de alrededor de dos terceras partes
de la desviación, mientras que los desvíos del Gobierno central y de la
Seguridad Social fueron más limitados. El desvío presupuestario fue
consecuencia principalmente de unos ingresos inferiores a los previstos, en
consonancia con la materialización de un entorno económico menos favorable que
el previsto en el programa de estabilidad de 2011 y de nuevos déficits de
ingresos como consecuencia de una composición del crecimiento menos generadora
de ingresos tributarios. En particular, los impuestos sobre la producción y las
importaciones (IVA, impuestos sobre operaciones inmobiliarias) registraron
importantes déficits con respecto a las previsiones, lo que afectó a la
Administración central y a las administraciones de las Comunidades Autónomas.
Las cotizaciones sociales también se debilitaron como consecuencia de un
deterioro del mercado laboral mayor que el previsto. Por consiguiente, España
todavía no ha cumplido una parte de la primera recomendación de 2011, que, en
particular, pedía el logro de los objetivos presupuestarios en todos los
niveles de la Administración, especialmente aplicando de forma estricta los
mecanismos existentes de control del déficit y de la deuda a los Gobiernos
autónomos y adoptando nuevas medidas si la evolución presupuestaria económica
se aparta de las previsiones.

Para 2012, el programa de estabilidad se
propone alcanzar un déficit de las administraciones públicas equivalente al
5,3% del PIB, frente al objetivo de déficit del 4,4% del PIB que figuraba en la
anterior actualización. Esta revisión refleja el peor punto de partida en 2012
y unas perspectivas económicas más sombrías. En sus previsiones de la primavera
de 2012, la Comisión preveía un déficit del 6,4% del PIB para 2012. La
principal diferencia se observa por el lado del gasto (0,8 puntos porcentuales
del PIB), dado que aún no se han especificado plenamente algunas de las medidas
de saneamiento que han de tomar las Comunidades Autónomas. La diferencia en los
ingresos (0,3 puntos porcentuales del PIB) responde a una previsión de menores
cotizaciones sociales como consecuencia de las perspectivas de deterioro del
mercado de trabajo. Mientras que el objetivo de la Administración central de
lograr un déficit del 3,5% del PIB parece alcanzable, se prevén desvíos para
los gobiernos regionales, asociados principalmente a la insuficiente
especificación de las medidas de saneamiento. Por otra parte, teniendo en cuenta
la previsión de menores cotizaciones sociales, es probable que la Seguridad
Social presente nuevamente un déficit este año, en lugar de alcanzar el
equilibrio presupuestario previsto en el programa de estabilidad.

El programa de estabilidad mantiene un déficit
presupuestario equivalente al 3% del PIB para 2013. El objetivo para 2014 se ha
fijado en el 2,2% del PIB (2,1% del PIB en la anterior actualización), y, para
2015, en el 1,1% del PIB.

El plan de saneamiento fiscal se
concentra al principio del periodo, previéndose la mayor parte del mismo en
2012 y 2013, en lo que se refiere al saldo presupuestario global, el saldo
primario y el saldo estructural. Según el programa de estabilidad, la reducción
acumulada del déficit global entre 2011 y 2015 equivaldrá a 7,4 puntos
porcentuales del PIB y se realizará principalmente por el lado del gasto (seis
puntos porcentuales del PIB). Los recortes por el lado del gasto hasta 2015 se
prevén particularmente acentuados en la retribución de los empleados públicos
(2,3 puntos porcentuales del PIB), el consumo intermedio (1,7 puntos
porcentuales del PIB) y la formación bruta de capital fijo (1,3 puntos
porcentuales del PIB). La Administración central se propone reducir su déficit
en cuatro puntos porcentuales del PIB entre 2011 y 2015, pero los gobiernos
autónomos también tendrán que lograr una reducción de cerca de tres puntos
porcentuales del PIB en su déficit presupuestario.

Según el programa de estabilidad, en 2012
se prevén medidas de aumento de los ingresos equivalentes en total al 2,3% del
PIB (ya se han adoptado medidas equivalentes al 1,8% del PIB, mientras que otras
medidas equivalentes al 0,5% del PIB deberán decidirse a nivel regional). Entre
estas se incluyen principalmente aumentos de la imposición directa, tales como
modificaciones del impuesto sobre la renta y del impuesto de sociedades y una
amnistía fiscal. Algunas de estas medidas son de carácter temporal (por
ejemplo, el aumento del impuesto sobre la renta, que se limita a 2012 y 2013,
una modificación del sistema de plazos del impuesto de sociedades en 2012, una
congelación de los salarios públicos en 2012 y la amnistía fiscal en 2012). Se
espera que los gastos totales disminuyan un 1,2% del PIB en 2012, gracias
principalmente a recortes de los gastos ministeriales. El programa de
estabilidad contempla importantes recortes de los gastos de capital y de los
gastos corrientes, por ejemplo, cesando la contratación de funcionarios.
A nivel de las Comunidades Autónomas, los principales recortes se han anunciado
recientemente en las áreas de sanidad y educación en 2012 y 2013.

|| Recuadro 2: Principales medidas presupuestarias ||

|| Ingresos || Gastos ||

|| 2011 ||

|| · Aumento de los tipos de IVA en 2010 (efecto residual equivalente al 0,3% del PIB) · Aumento de los impuestos especiales en el presupuesto para 2011 (0,1 % del PIB) · Eliminación de una bonificación de 400 euros en el impuesto sobre la renta personal (efecto residual: 0,1% del PIB) || · Recortes de los gastos efectuados en mayo de 2010, tales como una reducción de la inversión pública y una congelación de los salarios públicos (–1 % del PIB) · Desmantelamiento del Fondo Estatal de Inversión Local (0,5%) · Eliminación progresiva de subsidios, tales como las primas a la construcción (–0,1% del PIB) ||

|| 2012 ||

|| · Aumento del impuesto sobre la renta personal (0,4% del PIB) · Impuesto de sociedades (0,5% del PIB) · Regularización fiscal (0,2% del PIB) · Lucha contra el fraude fiscal (0,2% del PIB) · Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria (0,1% del PIB) · Ingresos adicionales de las Comunidades Autónomas (0,3% del PIB) || · Recortes en educación (0,1% del PIB) · Recortes en asistencia sanitaria (0,3% del PIB) · Recortes en las transferencias de capital (0,5% del PIB) ||

|| 2013 ||

|| · Ingresos procedentes de los impuestos indirectos (0,8% del PIB) · Impuesto sobre la renta de las personas físicas (0,1% del PIB) || · Recortes en educación (0,2 % del PIB) · Reducciones en asistencia sanitaria (0,3% del PIB) · Supresión de las superposiciones y reasignación de competencias entre los distintos niveles de la Administración (0,3% del PIB) ||

Nota: El efecto presupuestario recogido en el recuadro es el efecto indicado en el programa por las autoridades nacionales. Un signo positivo significa un aumento (una disminución) de los ingresos o los gastos como consecuencia de la medida correspondiente. Entre las medidas macroestructurales que afectan al potencial de crecimiento, las principales medidas destacables son las sucesivas reformas del mercado de trabajo. Una serie de reformas del mercado de trabajo realizadas en 2010 y 2011 y de nuevo en febrero de 2012 estaban encaminadas a reducir su segmentación y a flexibilizar los sistemas de negociación colectiva (véase apartado 3.3).

Para 2013, el programa de estabilidad
prevé un amplio aumento de los ingresos procedentes de los impuestos sobre la
producción y las importaciones, en un marco de reestructuración tributaria, que
puede quedar parcialmente contrarrestado por unos menores impuestos sobre el
trabajo. El Gobierno aún no ha especificado las medidas en que se basará el
aumento de los impuestos indirectos. Por el lado de los gastos, se prevén
recortes en educación y sanidad a nivel de las Comunidades Autónomas, así como
una reasignación de competencias entre los distintos niveles de gobierno. Para
2014 y 2015, se incluyen pocas medidas concretas en el programa, con lo cual el
saneamiento previsto no se basa suficientemente en medidas que permitan
alcanzar el objetivo de déficit propuesto.

Según el programa de estabilidad, la
mejora media anual del saldo estructural[6] equivaldrá al 2,6% del PIB en el periodo 2011-2013, y se
situaría, pues, muy por encima del ajuste presupuestario recomendado en el
procedimiento de déficit excesivo (superior al 1,5% del PIB). Para 2014 y 2015,
se prevén mejoras adicionales equivalentes a 1,3 puntos porcentuales y 0,7
puntos porcentuales del PIB, respectivamente. Según el programa de estabilidad,
el saldo primario experimentará una mejora considerable, pasando de un déficit
del 6,1% del PIB en 2011 a un superávit del 2,0% del PIB en 2015. Esta evolución
tendría lugar paralelamente a un aumento de 0,7 puntos porcentuales del PIB en
los gastos de intereses durante el periodo del programa. En sus previsiones de
la primavera de 2012, la Comisión contempla un déficit primario del 3,3% del
PIB en 2012 y del 3,1% del PIB en 2013 (frente a unas previsiones del programa
consistentes en un déficit del 2,2% del PIB en 2012 y un superávit equivalente
al 0,2% del PIB en 2013).

Se han fijado objetivos del –2,9% en 2014
y del –2,1% en 2015 para la variación (en términos reales) del gasto público
(este es el agregado de gasto modificado que se emplea como referencia para el
gasto, excluidos los cambios no discrecionales en las prestaciones de desempleo
y las medidas de ingresos discrecionales). Estos objetivos son más ambiciosos
que la tasa de referencia más baja del –0,2% para ambos años que requeriría el
objetivo de referencia para el gasto. La tasa de referencia más baja se aplica
ya que España aún sigue su proceso de ajuste hacia su objetivo a medio plazo de
equilibrio presupuestario en términos estructurales. Así pues, el país se
encuentra en buen camino de alcanzar su objetivo de referencia para el gasto.

Existen significativos riesgos asociados
al escenario presentado en el programa de estabilidad. En primer lugar, hay
riesgos derivados del escenario macroeconómico. Estos riesgos parecen de escasa
importancia en 2012 y estarían asociados principalmente a una composición del
crecimiento menos generadora de ingresos tributarios y a una disminución de la
demanda interna y, en particular, del consumo privado. En cuanto a 2013 y años
posteriores, las hipótesis macroeconómicas del programa parecen optimistas,
previéndose que el PIB real vuelva a crecer ya en 2013. El nivel de desempleo
particularmente elevado, la necesidad de seguir disminuyendo el apalancamiento
del sector privado y unas condiciones financieras restrictivas también
apuntarían a una recuperación del consumo privado y de la inversión menor que
la prevista en el programa. Según las previsiones de la primavera de 2012 de la
Comisión, el PIB disminuiría un 1,8% en 2012 y un 0,3% en 2013, frente a una
disminución del 1,7% y un aumento del 0,2%, respectivamente, según el programa.
En segundo lugar, los ingresos podrían tener una sensibilidad incluso mayor
respecto del ajuste estructural en curso, debido a los efectos de «composición»
y al prolongado hundimiento del sector inmobiliario, y ello también podría dar
lugar a una mayor pérdida de ingresos. En tercer lugar, existe un riesgo
adicional derivado de la ejecución presupuestaria de los gobiernos de las
Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta su comportamiento insatisfactorio en
fechas recientes. En 2011 se produjeron desvíos de gran magnitud y el objetivo
de déficit para 2011 fue incumplido por numerosas Comunidades Autónomas. En
cuarto lugar, es difícil evaluar los efectos presupuestarios de las medidas, ya
que existe una incertidumbre considerable acerca de los ingresos que pueda
generar la amnistía fiscal. En quinto lugar, falta información relativa a las
medidas previstas de saneamiento a partir de 2013, que aún no se han
especificado completamente. En sexto lugar, también existen riesgos asociados
al carácter puntual y temporal de las medidas de saneamiento adoptadas hasta la
fecha, que expirarán después de 2013. Por último, la posibilidad de que se
proceda a operaciones de rescate financiero constituye un riesgo para el
déficit, o para la deuda, dependiendo de la forma que las mismas adopten. En
cuanto a la posibilidad de que la realidad sea mejor que las previsiones, una
aplicación estricta de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y la aprobación de
medidas fiscales estrictas por las Comunidades Autónomas podría mitigar los
riesgos de desvío de las Comunidades Autónomas.

En el programa de estabilidad se prevé que
la deuda pública aumente del 68,5% del PIB en 2011 al 79,8% del PIB en 2012, y
en otros 2,5 puntos porcentuales del PIB en 2013, lo que supondría rebasar el
valor de referencia del Tratado en cada uno de estos años. Este aumento de la
deuda resultará principalmente de unos mayores pagos de intereses (que
aumentarían en 3,2 puntos porcentuales del PIB en 2012 y 2013, respectivamente)
y, en menor medida, del déficit primario (que aumentará 2,2 puntos porcentuales
del PIB en 2012). Los ajustes stock-flujo previstos para 2012 son
considerables; contribuirán en 5,4 puntos porcentuales del PIB al aumento de la
deuda y consistirán en la liquidación de las facturas de los proveedores de los
organismos públicos y otras operaciones pendientes contabilizadas como deuda
aplicando las normas del procedimiento de déficit excesivo. Según el programa,
la deuda disminuirá en 0,8 y 0,7 puntos porcentuales del PIB en 2014 y 2015,
respectivamente. La evolución del ratio de deuda podrá ser menos favorable que
la prevista en el programa, dados los riesgos asociados al escenario
macroeconómico y a los objetivos presupuestarios, y teniendo en cuenta que el
sector financiero necesitará financiación adicional en el marco de la reforma
del sector bancario anunciada en mayo de 2012. Según las previsiones de la
primavera de 2011 de la Comisión, la deuda pública aumentará al 80,9 % del PIB
en 2012 y al 87,0 % en 2012, con la hipótesis de mantenimiento de la política
económica. En 2014 y 2015, España atravesará un periodo de transición en el que
se propone garantizar un progreso suficiente hacia el cumplimiento del criterio
de deuda.

Sostenibilidad a largo plazo

Se prevé que la variación a largo plazo
de los gastos derivados del envejecimiento de la población será inferior a la
media de la UE. La situación presupuestaria inicial agrava los costes a largo
plazo. Con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, la deuda
aumentaría al 100% del PIB en 2020. Sería necesario un considerable saneamiento
fiscal adicional más allá del horizonte de previsión a fin de avanzar hacia el
valor de referencia para la deuda pública a medio y largo plazo. Una aplicación
plena del programa bastaría para situar a la deuda en una senda decreciente en
2020, aunque aún se mantendría por encima del valor de referencia del 60% del
PIB.

España ya ha tomado medidas para mejorar
la sostenibilidad a largo plazo de su hacienda pública conformes a la
recomendación que se le dirigió en 2011. La reforma de las pensiones adoptada
en julio de 2011 aumentó en dos años la edad preceptiva de jubilación y en 10
años el periodo de cotización tenido en cuenta para el cálculo de las
prestaciones. Los cambios se introducirán gradualmente entre 2013 y 2022 (2027
en algunos casos). Para el periodo posterior a 2027 se prevé un factor de
sostenibilidad, que vincularía la edad de jubilación al aumento de la esperanza
de vida, aunque quedan por determinar los detalles de su aplicación. La reforma
supone un paso significativo hacia el control de los costes derivados del
envejecimiento de la población.

No obstante, se prevé que el aumento de
los gastos derivados del envejecimiento de la población todavía siga siendo
superior a la media de la UE en 2060, como consecuencia del creciente reto que
plantea la presión demográfica. En octubre de 2011 se adoptó una Estrategia Global
para el Empleo de los Trabajadores y las Trabajadoras de Más Edad 2012-2014
(conocida como «Estrategia 55 y Más»), estando encaminada a aumentar el número
de personas de edad que trabajan y a mejorar sus condiciones de trabajo. Esta
estrategia todavía no se ha respaldado con medidas concretas.

Habrá que contener aún más la tendencia
de aumento del gasto público a largo plazo, especialmente en materia de
pensiones y asistencia sanitaria. Para mejorar la sostenibilidad de las
finanzas públicas, el Gobierno debe garantizar unos superávits primarios
suficientes a medio plazo, acelerar el aumento gradual previsto de la edad
preceptiva de jubilación y realizar una actualización más temprana del factor
de sostenibilidad en el marco del sistema de pensiones reformado.

Marco presupuestario

Habida cuenta de la naturaleza descentralizada de las finanzas públicas
españolas, es esencial contar con un sólido marco institucional. El marco
presupuestario a medio plazo ha tenido un comportamiento globalmente
satisfactorio, pero la crisis ha sometido a tensiones a las administraciones
españolas y ha mostrado la necesidad de reforzar el control sobre los
presupuestos de las administraciones autónomas y locales y tener mejor en
cuenta la evolución cíclica al establecer los objetivos presupuestarios.

El 27 de enero de 2012, el Gobierno dio un paso significativo para la
mejora del marco presupuestario al adoptar el proyecto de Ley Orgánica de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones
Públicas, que desarrolla la norma constitucional de equilibrio presupuestario
adoptada en 2011 y establece nuevos mecanismos para la coordinación
presupuestaria y el control sobre los gobiernos de las Comunidades Autónomas. La
Ley, que entró en vigor en mayo de 2012, introduce un conjunto de normas
presupuestarias vinculantes para todos los niveles de la Administración,
incluidas las empresas públicas (norma sobre el equilibrio presupuestario en
términos estructurales, norma en materia de deuda y norma de gasto). También
confiere un mandato para una estrategia presupuestaria a medio plazo, introduce
un mecanismo de alerta rápida para las desviaciones presupuestarias, establece
mecanismos correctores y sanciones y refuerza las obligaciones de notificación
para todos los niveles de la Administración. La Ley constituye un paso en la
dirección adecuada, ya que obliga no solo al Parlamento nacional, sino también
a los parlamentos regionales, a cumplir con la norma de estabilidad presupuestaria.
La definición de la norma relativa a los déficits estructurales deberá permitir
un mejor reflejo de la evolución cíclica en las futuras leyes presupuestarias.

Sin embargo, la Ley contempla un periodo de transición largo, hasta
2020. Por otra parte, las vertientes preventiva, correctora y coercitiva del
nuevo marco presupuestario implican unos plazos relativamente largos y pueden
no ser suficientes para garantizar una corrección oportuna de los desvíos
presupuestarios que vayan apareciendo. El proyecto de ley no contempla la
creación de una institución presupuestaria independiente[7].

Sistema tributario

El ratio
impuestos/PIB de España es uno de los más bajos de la UE[8], y la estructura del sistema tributario español no parece
particularmente favorable al crecimiento, siendo los ingresos procedentes de
los impuestos indirectos los segundos más bajos de la UE. Así, España tiene
cierto margen para mejorar la eficiencia de su sistema tributario reorientando
los ingresos hacia los impuestos menos distorsionadores, tales como los que
gravan el consumo (particularmente, el IVA) y los impuestos medioambientales,
lo que sería compatible con los esfuerzos de saneamiento fiscal. La reducción
de las ventajas tributarias, tales como un régimen fiscal favorable para las
viviendas residenciales (posibilidad de deducir los pagos de intereses
hipotecarios), ampliará las bases impositivas, contribuyendo, así, también a
mejorar la eficiencia del sistema tributario.

En España, el índice de propiedad de las
viviendas es alto, habiendo sido incentivado por la existencia de deducciones
fiscales por compra de vivienda. Las deducciones se redujeron en 1998, pero se
ha mantenido la distorsión de la política tributaria en favor de la compra de
la vivienda en lugar de alquilarla. Por consiguiente, la política tributaria
contribuyó al aumento del endeudamiento de las economías domésticas y a la
formación de la burbuja inmobiliaria en España.

Los ingresos del IVA ascendieron a solo
alrededor del 5,5% del PIB en 2010, lo que representa la cifra más baja de la
UE. El tipo normal de IVA, del 18%, se encuentra en la parte inferior del
espectro de tipos aplicados por los Estados miembros. Debido a la amplia
aplicación de un tipo superreducido (4%) y de un tipo reducido (8 %) y al
alcance de las exenciones de IVA, los ingresos efectivos por IVA ascienden solo
a aproximadamente el 42% de los teóricamente posibles[9]. El bajo ratio también subraya la falta de eficacia de las
medidas encaminadas a reducir el nivel de evasión del IVA. Los ingresos procedentes
de los impuestos especiales sobre el tabaco y alcohol también son relativamente
bajos.

Los ingresos
procedentes de los impuestos medioambientales (en porcentaje del PIB) fueron
los más bajos de la UE en 2010. Existe una amplia gama de reducciones y
exenciones tributarias, así como subvenciones perjudiciales para el medio
ambiente. También hay margen de maniobra para aumentos de los impuestos
especiales sobre los combustibles de transporte (gasolina sin plomo y gasóleo).
España está elaborando un Plan Estratégico Plurianual 2013-2018 para el sector
del carbón, que aún está pendiente de publicación. Se prevé que dicho Plan
Estratégico incluya detalles sobre la forma en que España se propone reducir
gradualmente hasta suprimir las ayudas a la producción de carbón y cerrar las
minas de carbón de aquí a 2018. Unos instrumentos económicos para la gestión de
residuos que aumenten el atractivo de la prevención y el reciclado y
contribuyan a cubrir los costes de recogida, selección y reciclado representarán
medidas tributarias favorables al crecimiento alternativas y podrán contribuir
a la sostenibilidad de las haciendas públicas locales. Lo mismo puede decirse
de las tarifas pagadas por el consumo de agua, que son de las más bajas de la
UE. En particular, algunas políticas regionales de tarificación del agua
ofrecen a los agricultores pocos incentivos para reducir su consumo de agua en
regadío.

España no ha adoptado medidas para
aplicar la recomendación relativa a la revisión de la eficiencia de su sistema tributario.
Por el contrario, los recientes aumentos temporales de la imposición directa,
introducidos el 30 de diciembre de 2011[10], van en la dirección contraria a la recomendación del Consejo, ya
que aumentan aún más la presión de los impuestos directos y, de esta forma, agudizan
la naturaleza poco favorable al crecimiento del sistema tributario español.

3.2. Sector financiero

Bancos

En febrero de 2011, España adoptó unos
requisitos de capital mínimo mucho más estrictos para los bancos (8% o 10% de
los activos ponderados en función del riesgo). Dichos requisitos se cumplieron
a finales de septiembre de 2011, de conformidad con el compromiso contraído por
España en el marco del Pacto por el Euro Plus. La mayor parte de las cajas de
ahorros obtuvieron capital de inversores privados. Los planes de
reestructuración de los bancos que hubieran recibido fondos públicos habían de
presentarse en marzo de 2012 a más tardar. Cuatro bancos solicitaron asistencia
del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB).

Sobre la base de las conclusiones adoptadas
por el Consejo Europeo de octubre de 2011 en el contexto del ejercicio temporal
de recapitalización de los bancos coordinado por la Autoridad Bancaria Europea,
se exigió a cinco importantes bancos españoles (Santander, BBVA, Bankia,
CaixaBank y Banco Popular) que obtuviesen fondos por un valor de
aproximadamente 26 000 millones de euros para cumplir con un requisito más
estricto de ratio de capital básico de clase 1, del 9%, de los activos
ponderados en función del riesgo, tras contabilizar sus títulos de deuda
soberana.

Los bancos españoles todavía afrontan
grandes riesgos frente al sector inmobiliario y de la construcción (que
representaban en diciembre de 2011 alrededor del 10% del total de activos
consolidados). Más de la mitad de estos riesgos ya son problemáticos y podrían
aumentar puesto que los promotores se ven en la incapacidad de vender sus
activos y proceder a los reembolsos pertinentes. No obstante, las hipotecas
concedidas a los hogares implican un riesgo muy inferior para los bancos.
Actualmente, el ratio de activos dudosos de los préstamos hipotecarios
(aproximadamente el 3%) es muy inferior al de los préstamos a las empresas de
los sectores de la construcción e inmobiliario, cuyo reembolso depende de la
capacidad de los prestatarios de vender sus activos inmobiliarios. Para abordar
este problema, en febrero y mayo de 2012 se adoptaron nuevas medidas, que
aumentan el nivel de las provisiones específicas y genéricas y exigen a los
bancos constituir reservas de capital. El principal objetivo de esta reforma es
disipar las incertidumbres derivadas del riesgo de los bancos españoles
respecto del sector inmobiliario y promover un mayor saneamiento del sistema
bancario. Los bancos disponen hasta finales de 2012 para cumplir los nuevos
requisitos, y hasta final de 2013 en caso de fusión.

Las difíciles condiciones macroeconómicas
actuales junto con los altos costes de financiación y el actual aumento de los
activos deteriorados siguen ejerciendo presión sobre la rentabilidad de los
bancos a corto y medio plazo. Teniendo en cuenta el riesgo de tensiones sobre
la financiación de los bancos, es necesario seguir reforzando la base de
capital de estos. Las medidas de reforma adoptadas en febrero y mayo de 2012 se
han centrado en los activos inmobiliarios, dejando sin abordar otros riesgos,
tales como los derivados de los préstamos a las PYME y de los créditos
hipotecarios para adquisición de vivienda. España debe garantizar que la
política que adopte sea coherente con un marco estratégico más amplio (esto es,
los debates que se mantienen actualmente acerca de nuevas propuestas para la
recapitalización del sector financiero de la zona del euro).

Acceso de las empresas a la financiación

Un factor importante que actualmente limita
las operaciones y el desarrollo de las empresas en España, particularmente de
las pequeñas y medianas, es su dificultad de acceder a la financiación
bancaria, que se ha agravado desde el pasado año y sigue constituyendo una de
las principales preocupaciones de las empresas españolas. Según el Instituto
Nacional de Estadística, el 60% de las pequeñas y medianas empresas necesitarán
financiación de su capital circulante hasta 2013. A este respecto, el programa
nacional de reforma no propone medidas específicas para facilitar la
financiación de los bancos a las empresas.

Por otra parte, los largos plazos de cobro,
particularmente de las deudas del sector público, agravan aún más el problema.
Aún no se han materializado totalmente los efectos de la reciente Ley de lucha
contra la morosidad[11].
Según los datos más recientes de la Plataforma Multisectorial contra la Morosidad,
que representa a alrededor de un millón de empresas en España, el sector
público español tarda una media de 162 días en pagar sus facturas, ocupando así
el penúltimo lugar en la UE, después del sector público griego. El período
medio de pago del sector privado es de 98 días. La principal medida propuesta
en el programa nacional de reforma en este ámbito es un mecanismo para el
tratamiento de los pagos atrasados por las administraciones autónomas y locales
(medida 52 del programa nacional de reforma). Sin embargo, esta medida implica
una penalización de los proveedores, que han de aceptar la no inclusión de los
intereses y otros costes en el pago final, y es contraria a los principios de
la Directiva contra la morosidad. Por otro lado, el programa nacional de
reforma no proporciona detalles sobre si la aceptación de una reducción
voluntaria de un pago vencido sería un criterio para determinar la prioridad de
un pago. Los instrumentos financieros distintos del crédito (por ejemplo,
capital riesgo, inversores informales business angels o financiación
intermedia) podrían contribuir a cubrir el déficit de crédito en España, pero
aún no se han desarrollado.

Los Fondos Estructurales constituyen una
buena opción en este ámbito. Hasta la fecha se han establecido tres
instrumentos financieros apoyados por los Fondos Estructurales con el fin de
proporcionar garantías y préstamos a empresas pequeñas y medianas (fondos de
cartera JEREMIE[12])
para ayudarlas a realizar actividades de investigación e innovación a nivel
regional y nacional. JESSICA[13]
es otro instrumento financiero a nivel nacional apoyado por los Fondos
Estructurales que está encaminado a fomentar proyectos urbanos sostenibles. Una
utilización más extendida de estos fondos y su introducción en otras regiones
ayudaría ciertamente a las pequeñas y medianas empresas a obtener financiación.
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional ofrece diversas opciones en este
ámbito. Por ejemplo, la reasignación de 400 millones de euros a un régimen de
ayudas a la reindustrialización para préstamos a la inversión destinados
principalmente a pequeñas y medianas empresas; el apoyo a medidas relacionadas
con el capital inicial y los microcréditos en el marco de la próxima Ley de
Emprendimiento; y la reasignación de 155 millones de euros a la creación de un
Fondo de Capital Circulante para las pequeñas y medianas empresas innovadoras
que será gestionado por los instrumentos e instituciones nacionales existentes,
y para cuya financiación puede pedirse una mayor contribución de las
Comunidades Autónomas de forma voluntaria. Otra línea de acción de las
autoridades españolas ha sido la reforma y ampliación de las líneas de crédito
del Instituto de Crédito Oficial (ICO). Su diseño todavía debe mejorarse para
aumentar la eficiencia de este mecanismo. Otras medidas que pueden ser
positivas en este ámbito son una aplicación rápida de la Directiva sobre el IVA
y la compensación de las deudas y créditos entre administraciones y empresas.

3.3. Políticas del mercado de
trabajo, políticas de educación y políticas sociales

El pasado
año, el empleo siguió disminuyendo, mientras que los salarios siguen
reaccionando solo parcialmente a la situación del mercado de trabajo. La
pérdida acumulada de empleo en el período 2008-2011, del 11,3%, estuvo
acompañada por una subida acumulada de los salarios nominales del 11,2% (subida
del 6,9% para los salarios reales), llevando así a un aumento de los costes
laborales unitarios nominales. El rígido sistema existente de negociación
colectiva impidió un mejor ajuste entre los salarios y la productividad,
especialmente al incluir una utilización generalizada de una indización de los
salarios a la inflación ex post. La tasa de desempleo, que ya era la más
elevada de la zona del euro, alcanzó un nuevo máximo, del 24,4%, en el primer
trimestre de 2012. Los jóvenes y los trabajadores menos cualificados y con
menos experiencia, muchos de los cuales tienen contratos temporales, siguen
siendo los más afectados por la crisis económica. El desempleo juvenil aumentó
del 49% en el cuarto trimestre de 2011 al 52% en el primer trimestre de 2012.
Los jóvenes son los que tienen más probabilidad de encontrarse en paro, o de
verse obligados a trabajar con contrato temporal o a tiempo parcial o en
empleos precarios o poco remunerados. En los últimos años, el número de jóvenes
desempleados de larga duración ha aumentado sustancialmente, del 1,7% en 2007
al 7,3% en 2010.

La edad media de salida del mercado
laboral fue de 62,3 años en 2009, esto es, 2,7 años inferior a la edad
preceptiva de jubilación de 65 años, aunque por encima de la media de la UE
(61,4 años). La tasa de empleo de los trabajadores de más edad (55-64 años) ha
aumentado del 39,2% en 2001 al 43,6% en 2010, pero aún se sitúa por debajo de
la media de la UE (46%).

Las medidas
detalladas en el programa nacional de reforma están encaminadas a abordar los
principales retos que plantea la situación del mercado laboral en España, en la
línea de las reformas globales impulsadas por el Gobierno. La segmentación del
mercado laboral y la tasa alta de desempleo, especialmente de los trabajadores
jóvenes, son objeto de un análisis global. El 10 de febrero de 2012, el Gobierno
español adoptó una nueva reforma del mercado laboral[14], que incluía una
reducción de la indemnización por despido injustificado a 33 días por año de
servicio, daba prioridad a los acuerdos colectivos a nivel de empresa,
autorizaba a las empresas a no participar en los acuerdos de nivel superior,
concedía a las empresas una mayor flexibilidad interna y ofrecía incentivos
financieros para contratar trabajadores, especialmente trabajadores jóvenes.

Estos
elementos de la reforma podrían cambiar la dinámica del mercado de trabajo
español, permitiendo a las empresas adaptarse rápidamente a la modificación de
las condiciones del mercado. A este respecto, es más ambiciosa que las reformas
anteriores. Al reducir la indemnización por despido, simplificar los procedimientos
para los despidos colectivos e individuales y clarificar la noción de despido
objetivo, la reforma puede contribuir a restaurar las condiciones de empleo de
trabajadores con contrato permanente. Sin embargo, a corto plazo esto puede
provocar un aumento del desempleo.

Los efectos
de la reforma sobre la segmentación del mercado de trabajo y la creación de
empleo dependen de una serie de elementos. Basándonos en la experiencia
obtenida en el pasado, este fuerte énfasis en los incentivos financieros
no tiene el efecto esperado de una creación de empleo sostenible. Además,
aunque la reforma restablece unos límites para la renovación de los contratos
temporales con objeto de reducir la segmentación del mercado de trabajo, los
nuevos contratos para las pequeñas y medianas empresas contienen unos períodos
de prueba relativamente largos y podrían convertirse en un sustituto de los
contratos temporales. El período de prueba para los nuevos contratos
permanentes es de un año, esto es, muy superior al límite de dos o tres meses
(seis meses para los trabajadores cualificados) establecido por el Estatuto de
los Trabajadores. Existe el riesgo de que las empresas utilicen el periodo de
prueba de un año para transformar este contrato en un contrato temporal de
hecho, de baja calidad y con costes de rescisión nulos. Los contratos de
aprendizaje presentan un riesgo similar, dado que una persona puede ser
empleada con contratos de aprendizaje sucesivos que pueden finalizarse con
costes de rescisión nulos. Esto puede contribuir en realidad a un aumento de la
segmentación del mercado de trabajo. El coste de despido de un trabajador con
contrato permanente también sigue siendo elevado en comparación con el
correspondiente a un contrato temporal.

En el ámbito
de la negociación colectiva, la reforma podría llevar a un ajuste más rápido de
los salarios, de conformidad con la recomendación del Consejo de 2011. Ello se
debe a que da prioridad a las decisiones a nivel de empresa sobre el horario
laboral, las tareas y los salarios. También facilita a las empresas el
mantenerse al margen de los acuerdos sectoriales y pone fin a la práctica de
prorrogar indefinidamente los acuerdos colectivos. Sin embargo, estos acuerdos
todavía pueden prorrogarse a su expiración por dos años más. Una mayor
flexibilidad interna y externa contribuye a que el mercado laboral se ajuste de
forma más equilibrada a las perturbaciones. Hasta ahora, el ajuste se ha
concentrado principalmente en la mano de obra, sufriendo la mayor parte del
mismo los trabajadores con contrato temporal.

En lo que se
refiere a los mecanismos de fijación de los salarios, el sistema de indización
de los salarios a la inflación ex post, aplicado habitualmente en los
acuerdos colectivos, ha sido suspendido para el periodo 2012-2014 en virtud de un
acuerdo reciente de los interlocutores sociales. Por otra parte, el límite de
dos años para la prórroga de la validez de los acuerdos que hayan expirado es
demasiado largo, y podría no ser fácil para las empresas pequeñas aplicar las
cláusulas de exclusión voluntaria, ya que raramente tienen acuerdos colectivos
a nivel de empresa. En caso de desacuerdo sobre la exención de los acuerdos
sectoriales, la reforma ha añadido una tercera instancia de resolución de
litigios (la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos), pudiendo
llegarse al nombramiento de un árbitro. Queda por ver si este nivel adicional
facilitaría realmente la aplicación de tales excepciones.

Conforme al
programa nacional de reforma, ha de mejorarse la eficiencia de las políticas
activas del mercado de trabajo como elemento fundamental para prevenir el
desempleo. Un plan anual de empleo está encaminado a controlar la eficacia de
las medidas y a reorientarlas en caso necesario. Se concede prioridad a las
medidas que contrarrestan las altas tasas de desempleo juvenil. Se concede
importancia a la promoción del trabajo por cuenta propia y del espíritu de
empresa, a la mejora de la formación profesional y a todo un conjunto de nuevos
instrumentos de orientación profesional e intermediación del mercado de
trabajo, tales como la creación de fichas individuales de formación que
contribuirán a proporcionar información para la contratación de los demandantes
de empleo.

En el
programa nacional de reforma se señala que la revisión de las políticas activas
del mercado de trabajo se llevará a cabo de forma gradual. La financiación de
la UE (y particularmente del Fondo Social Europeo) puede ser un instrumento
útil para apoyar los cambios necesarios con objeto de mejorar las oportunidades
de empleo y el capital humano. La reforma de febrero de 2012 permite a los
servicios privados de empleo actuar como intermediarios, a fin de complementar
la capacidad del servicio público de empleo y aumentar la capacidad de
contratación. Sin embargo, existe poca coordinación entre el servicio público
de empleo nacional y los de las Comunidades Autónomas, particularmente en lo
que se refiere al intercambio de información relativa al mercado de trabajo y
la publicación de las ofertas de trabajo en todo el país. Por otra parte, los
instrumentos de las políticas activas del mercado de trabajo no parecen
suficientemente eficaces para incorporar a los desempleados al trabajo y
mejorar sus cualificaciones, y se basan excesivamente en el subsidio de
desempleo. El reforzamiento de las medidas de formación y reciclaje
profesional, que podría ser financiado en parte por el Fondo Social Europeo,
podrá mejorar el capital humano, y así las oportunidades de empleo, y
contribuir asimismo a renovar el potencial de producción del país y reorientar
su actividad económica hacia los sectores con mayor capacidad de creación de
empleo.

Por todo esto, la reforma laboral sigue la dirección marcada por las
recomendaciones relativas al mercado de trabajo que el Consejo dirigió a España
el pasado año y aborda uno de los compromisos contraídos por España en el marco
del Pacto por el Euro Plus. Además, la reforma es particularmente útil para
abordar el desempleo a medio y largo plazo y las consecuencias sociales de la
crisis, que constituyen las prioridades del Informe Prospectivo Anual sobre el
Crecimiento relativo a 2012.

Tras el
Consejo Europeo del 30 de enero de 2012, las autoridades españolas y la
Comisión han examinado medidas para reducir el desempleo juvenil,
particularmente mediante una reasignación de los Fondos Estructurales Europeos;
135 millones de euros del Fondo Social Europeo se reasignarán al servicio
público de empleo para ayudar a los jóvenes a encontrar trabajo, y se está
examinando la posibilidad de destinar un importe adicional. Más de 80 millones
de euros adicionales se reasignarán a los jóvenes en el marco de programas
operativos específicos.

Para abordar el reto que plantea el alto
nivel de desempleo global, y de desempleo juvenil en particular, es esencial
para España mejorar la calidad de su sistema de educación y formación y
adaptar el sistema de formación (particularmente, en lo que se refiere a las
cualificaciones medias) a las necesidades del mercado laboral. El plan para
mejorar el aprendizaje de idiomas extranjeros anunciado en el programa nacional
de reforma representa un paso en la dirección apropiada, ya que mejorará la
competitividad y movilidad de los jóvenes. La Ley de Economía Sostenible de
2011 establece las medidas a adoptar en este ámbito, pero no se dispone de
información sobre lo que se ha hecho para aplicarlas.

A pesar de los recortes del gasto en
2012, se ha mantenido el presupuesto dedicado a combatir el abandono escolar
prematuro. España ha logrado reducir la tasa de abandono escolar prematuro del
31,2% en 2009 al 28,4% en 2010. Muy probablemente, la crisis económica fue uno
de los factores que contribuyó a la disminución de la tasa de abandono escolar
prematuro y queda mucho camino que recorrer para alcanzar el objetivo del 15%
en 2020, como ha reconocido el Gobierno en el programa nacional de reforma. Por
otro lado, la tasa global de abandono escolar prematuro encierra diferencias
significativas entre Comunidades Autónomas. En cambio, el objetivo nacional de
lograr una tasa de éxito académico del 44% en la enseñanza superior en 2020 es
suficientemente ambicioso respecto del reto planteado y parece que podrá
alcanzarse.

Se han logrado progresos considerables en
la formación profesional y al parecer se han aplicado con éxito las
disposiciones establecidas en este ámbito por la Ley de Economía Sostenible en
marzo de 2011. No obstante, el Plan PROA (Programas de Refuerzo, Orientación y
Apoyo) no es suficientemente ambicioso para abordar el reto, y no se dispone de
un número suficiente de programas básicos de formación profesional. El Gobierno
anuncia en su programa nacional de reforma una reforma en esta área, aunque no
se definen claramente los objetivos y medidas. La reforma del mercado de
trabajo del 10 de febrero de 2002 contiene elementos positivos, tales como los
avances hacia un sistema dual de formación profesional y una reforma de los
contratos de aprendizaje y de los contratos de formación para reducir el
desempleo juvenil. A este respecto, el Gobierno anuncia un proyecto piloto para
un sistema dual de formación profesional. Se trata de una iniciativa
prometedora que favorece una participación activa de las empresas en el
suministro de formación profesional con objeto de adaptar mejor las
competencias y cualificaciones a la demanda del mercado de trabajo. El programa
nacional de reforma reconoce el papel fundamental que desempeña el FSE en el
ámbito de la formación profesional y la empleabilidad de los jóvenes. En el
programa nacional de reforma falta un plan global para el aprendizaje permanente.

El programa nacional de reforma anuncia
una serie de reformas pertinentes en el ámbito de la educación universitaria,
encaminadas a mejorar la eficiencia de las cualificaciones y servicios
ofrecidos. Entre las propuestas cabe citar una racionalización de la oferta de
nuevos programas de educación y un ajuste de los derechos de las tasas
universitarias a los costes reales, aunque siguen sin precisarse los detalles
relativos a su aplicación práctica.

La reducción del desempleo juvenil, que es
elevado en España, se ha considerado una de las principales prioridades. A
iniciativa de la Comisión, las autoridades españolas y los servicios de la
Comisión han examinado medidas para reducir el desempleo juvenil,
particularmente mediante una reasignación de los Fondos Estructurales Europeos.
Los Fondos Estructurales proporcionan instrumentos para apoyar los esfuerzos
nacionales encaminados a combatir el desempleo juvenil, abordar la formación de
los jóvenes y reducir el abandono escolar prematuro. Por ejemplo, el FEDER
proporciona apoyo a los desempleados jóvenes poco cualificados en la mayoría de
regiones poco desarrolladas, y ello a través de programas destinados a las
pequeñas y medianas empresas innovadoras en el sector agroalimentario, al final
de la cadena de producción. El Fondo Social Europeo también ofrece
posibilidades en esta área. Por ejemplo, una serie de programas operativos
regionales puede reorientarse en favor de las personas que abandonan la escuela
prematuramente y de la formación y el aprendizaje profesional.

En resumen, España carece de una
estrategia global de educación y formación, que incluya un plan global de
aprendizaje permanente y refleje el cambio del modelo productivo del país. La
formación continua y el mantenimiento de las competencias y cualificaciones no
están actualizados ni adaptados suficientemente a las necesidades del mercado,
especialmente a las necesidades de aquellos sectores con mejores perspectivas
de desarrollo económico.

El objetivo de pobreza y exclusión
fijado por España se basa en el objetivo global de la UE. Combina tres
indicadores: i) el indicador de riesgo de pobreza (reflejo de una baja
renta relativa), que empeoró del 19,5% en 2009 al 20,7% en 2010; ii) el
indicador de grave privación material, que aumentó 0,5 puntos porcentuales,
hasta el 4% en 2010; y iii) el porcentaje de personas que viven en hogares con
intensidad de empleo muy baja, que también empeoró, del 7% en 2009 al 9,8% en
2010. Esto significa que no se ha avanzado hacia el logro del objetivo de
reducir el número de personas con riesgo de pobreza y/o exclusión social en
1,4-1,5 millones. Por el contrario, esta cifra aumentó en 1,1 millones solo en
2010 (hasta el 26,2% de la población total). Por otra parte, la tasa de riesgo
de pobreza infantil y la tasa de pobreza de personas empleadas siguió
aumentando significativamente en 2010. La tasa de pobreza infantil aumentó 2,5
puntos porcentuales, hasta el 26,2%. Existe un alto riesgo de pobreza entre
los niños de hogares de intensidad laboral media y una alta proporción de
niños con riesgo de pobreza en hogares de dos padres, y ello debido
parcialmente a que, en muchos casos, solo uno de los dos tiene trabajo
remunerado. España también es uno de los países de la UE donde el sistema de
protección social hace menos por reducir la pobreza infantil. Esto se debe en
parte a unos efectos limitados de redistribución entre los grupos de renta, y
al hecho de que la proporción que representa el gasto de España en prestaciones
por hijos y familiares en su gasto total en protección social es
inferior a la media de la UE.

La pobreza en situación de empleo
ha aumentado constantemente desde 2006, pasando del 10% al 12,7% en 2010
(tercera cifra más alta dentro de la UE). Por otra parte, la tasa de pobreza en
situación de empleo de los jóvenes alcanzó el 14% en 2010, lo que representa
una diferencia aún mayor respecto de la media de la UE, y la tasa de pobreza en
situación de empleo de los trabajadores temporales era cuatro veces superior a
la de los trabajadores permanentes. Una buena noticia es que la tasa de riesgo
de pobreza de las personas de más edad ha disminuido considerablemente (3,5
puntos porcentuales en 2010, hasta el 21,7%).

3.4. Medidas estructurales en
favor del crecimiento y la competitividad

España está llevando a cabo actualmente
profundos ajustes estructurales, tras la acumulación de grandes desequilibrios
externos e internos durante el largo periodo de auge del sector inmobiliario y
del crédito. Los déficits por cuenta corriente se mantienen elevados, aunque
han empezado a disminuir recientemente en el contexto de una grave recesión
económica y gracias a un mejor comportamiento de las exportaciones. Desde 2008,
se han compensado solo en parte las pérdidas de competitividad de precios y
costes. Aunque se está procediendo a un ajuste de los desequilibrios, llevará
tiempo la absorción de los altos niveles de deuda interna y externa y la
reasignación de los recursos procedentes del sector de la construcción. El
ajuste de los desequilibrios de la economía española requiere abordar los
problemas estructurales que obstaculizan su crecimiento e impiden que aumente
su competitividad.

España necesita urgentemente seguir
aplicando las principales reformas estructurales en los mercados de productos y
de servicios con objeto de crear nuevos empleos. Este objetivo se podrá
alcanzar más fácilmente si España facilita a las empresas las condiciones para
el acceso al mercado y la salida del mismo, si logra que el marco institucional
garantice la competencia en todos los sectores de la economía y una actividad
reguladora eficaz e independiente en los sectores regulados y si fomenta la
competencia y reduce la regulación en una serie de sectores de servicios con
altos efectos de desbordamiento, tales como los servicios profesionales. La participación
del sector privado en las actividades de I+D e innovación sigue siendo demasiado
baja y el sistema de transferencia del conocimiento es deficiente. Las empresas
españolas aún siguen afrontando grandes dificultades de acceso al crédito, una
falta de instrumentos de financiación alternativos y unas pesadas cargas
burocráticas, en particular, a nivel regional y local. Aún existe un margen
considerable para la utilización o reprogramación de los Fondos Estructurales
disponibles, especialmente con la finalidad de apoyar el empleo juvenil y el
desarrollo del capital humano y aumentar la competitividad de las PYME. Ello
podría fomentar el crecimiento y la competitividad del país y ayudarle a
alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

Con respecto a las medidas de fomento del
crecimiento y de la competitividad, el programa nacional de reforma español
propone soluciones que van en la dirección adecuada, aunque algunas de ellas
aún no se han desarrollado suficientemente.

Mercado interior, liberalización del
mercado y competencia

En abril de 2011, España creó una Comisión
Asesora de Competitividad, como parte de sus compromisos contraídos en el marco
del Pacto por el Euro Plus. Entre las principales funciones de este órgano cabe
citar la elaboración de un informe anual sobre productividad y competitividad
basado en indicadores, la realización de estudios de competitividad y la
respuesta a cuestiones específicas del Gobierno sobre competitividad. Esta
Comisión está encaminada a orientar al Gobierno en el diseño de su política
económica y en las negociaciones con los interlocutores sociales. Se trata de
un órgano independiente, aunque se financia con cargo al presupuesto del
Ministerio de Economía y Hacienda. Hasta ahora, no ha sido plenamente operativa.

La fragmentación del mercado interior
en España constituye un importante obstáculo que impide a las empresas
aprovechar las economías de escala y de alcance. El programa nacional de
reforma reconoce el problema, pero las medidas propuestas son muy generales. En
particular, la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado (punto 79) va en la
dirección apropiada, pero ahora hay que desarrollar adecuadamente su contenido,
proceder en breve a su aprobación y aplicarla plena y rápidamente.

Los servicios prestados a las empresas
presentan el mayor potencial de desarrollo de la economía española, tanto en
términos de crecimiento como de empleo[15].
Estos servicios son un factor fundamental para un desarrollo y comportamiento
adecuados de otros sectores y, al constituir insumos para otros sectores
económicos, la ausencia de competencia en los servicios prestados a las
empresas también mina la competitividad de sus usuarios en una fase posterior.
Sin embargo, estos servicios, y en particular los servicios profesionales (que
representan el 75% de aquellos) muestran una productividad menor que la
observada en el resto de la UE. La incorporación de la Directiva de servicios
al Derecho nacional ha llevado a una supresión significativa de barreras en
algunos servicios (sector minorista, turismo, algunos servicios prestados a las
empresas y algunas profesiones reguladas). No obstante, algunos servicios
profesionales aún siguen protegidos de la competencia por «reservas de
actividad» (derechos exclusivos para prestar servicios). La apertura de estos
servicios a la competencia ciertamente impulsaría los precios a la baja,
mejoraría la calidad de los servicios, aumentaría la transparencia y, en
definitiva, proporcionaría más oportunidades de empleo[16].

La Comisión Nacional de la Competencia
(CNC) ya ha propugnado la abolición de regulaciones restrictivas de ciertas
profesiones y ha publicado recientemente un informe relativo al funcionamiento
de los colegios profesionales tras la transposición de la Directiva de
Servicios[17].
La liberalización de los servicios profesionales propuesta por el programa
nacional de reforma sería un significativo paso adelante, pero el programa
proporciona pocos detalles al respecto. Al mismo tiempo, la reforma deberá
cubrir las profesiones altamente reguladas, tales como las de notarios,
registradores de la propiedad o secretarios judiciales, suprimiendo las
barreras a la entrada y al ejercicio de la profesión impuestas por las
asociaciones profesionales. La validez a nivel nacional de las autorizaciones y
declaraciones que necesitan los profesionales (punto 81 del programa nacional
de reforma) facilitaría la prestación de servicios, pero debería aplicarse a
todos los niveles de la Administración.

A pesar de los importantes esfuerzos de
simplificación realizados, tanto a nivel nacional como regional, los gobiernos
autónomos han mantenido regímenes de autorización para la apertura de puntos de
venta minorista a gran escala, regímenes que limitan la competencia.
Según la CNC[18],
el mantenimiento de estas restricciones sigue dificultando la entrada de nuevos
operadores en el mercado. De esta forma se les impide competir con los
minoristas que detentan una posición dominante y desarrollar modelos de
distribución alternativos. Estas restricciones también tienden a reforzar los
poderes de negociación de los minoristas con posición dominante. Se acoge
favorablemente la intención de suprimir las licencias municipales expresada en
el programa nacional de reforma (punto 82).

El Gobierno español ha anunciado su
intención de fusionar, en el segundo semestre del presente año, la Comisión
Nacional de la Competencia con siete autoridades de supervisión y regulación
nacionales (energía, telecomunicaciones, servicios postales, medios audiovisuales,
transporte ferroviario, transporte aéreo y juegos de azar), creando así un
organismo único, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).
Este nuevo organismo deberá ser más eficiente y podría fomentar la
competitividad en todos los sectores económicos, ya que permitiría el examen
desde el punto de vista de la competencia de todas las legislaciones
sectoriales antes de su adopción. Sin embargo, el actual proyecto de Ley que
crea la CNMC no garantiza que esta Comisión realizará su actividad reguladora
de forma eficaz e independiente.

Energía, transporte, infraestructuras y
medio ambiente

España ocupa el sexto lugar de EU-27 en la emisión total de gases de
efecto invernadero, y se ha comprometido a reducir estas emisiones un 10% en
2020 respecto de 2005 en los sectores no cubiertos por el régimen de comercio
de los derechos de emisión. En 2010, las emisiones fueron un 4% inferiores a
las de 2005, cifra adecuada para alcanzar el objetivo. Según las previsiones
españolas más recientes, las emisiones se reducirán un 9,7% en 2020 respecto a
2005, lo que llevaría a un desvío respecto del objetivo inferior a un punto
porcentual.

España ha presentado un conjunto adecuado de
medidas de eficiencia energética y de apoyo a las fuentes de energía
renovables con objeto de alcanzar sus objetivos energéticos y climáticos para
2020. Sin embargo, el sistema de tarificación de la electricidad en España
sigue siendo ineficiente y presenta un nivel de competencia insuficiente.

España ha limitado tradicionalmente los
precios finales de la electricidad para una serie de grupos de consumidores en
el marco de un sistema de tarifas reguladas. Las tarifas no siempre cubren los
costes, lo que implica que el sistema genera un «déficit tarifario» a expensas
de la empresa suministradora del servicio. Dado que los costes de generación y
los costes regulados (por ejemplo, costes de transporte y distribución)
aumentan más deprisa que las tarifas, el déficit ha aumentado
significativamente en los últimos años, habiendo alcanzado un importe acumulado
de 24 000 millones de euros (equivalentes a más del 2% del PIB)[19]. Dos terceras
partes de este importe (aproximadamente 17 000 millones de euros) están
garantizadas por el Gobierno, lo que ha permitido a las empresas
suministradoras su cobertura. En 2009, el Gobierno revisó íntegramente
el sistema de tarificación con el fin de garantizar que los precios de la
electricidad cubrieran todos los costes[20].
Sin embargo, se siguió permitiendo a los hogares de bajo consumo, que
representaban el 83% de los consumidores, disfrutar de precios de la
electricidad que no reflejaban todos los costes del sistema[21], mediante la
aplicación de la tarifa de último recurso[22].
Como consecuencia de ello, el déficit tarifario siguió acumulándose.

En enero de 2012, el Gobierno suspendió
temporalmente[23]
las primas pagadas a edificios de nueva construcción por la utilización de
energías renovables (eólica, solar, biomasa e hidroeléctrica), en un intento
por reducir los costes de la electricidad y, así, el déficit tarifario. La
suspensión de las ayudas a las energías renovables desalienta la inversión en
el sector y hará difícil que España alcance sus objetivos energéticos y
climáticos en el marco de la Estrategia Europa 2020. Por otra parte, con una
menor proporción de energías renovables, la dependencia de España de la energía
importada aumentaría respecto de la tasa actual del 79% (que es ya muy superior
a la media de la UE, del 54%). La simplificación de los complejos
procedimientos de autorización y planificación y la supresión de otros
obstáculos al desarrollo de las energías renovables pueden contribuir a reducir
el coste de estas energías, cuestión que aún está pendiente para España.

En marzo de 2012, el Gobierno adoptó nuevas
medidas para reducir los costes del sector eléctrico en 1 700 millones de
euros, en las áreas de distribución, transmisión, pagos por capacidad,
financiación de la autoridad reguladora (CNE), tarifa interrumpible, y ligera
reducción de las subvenciones al carbón. También aumentó las tarifas
(aproximadamente un 7% para la tarifa de último recurso), generando así unos
ingresos adicionales de alrededor de 1 400 millones de euros. El Gobierno
también adoptó legislación para incorporar la legislación de la UE relativa al
mercado interior de la energía, particularmente reforzando los poderes de la
autoridad nacional de regulación. De esta forma se espera fomentar la
competencia. Aunque una reducción de los costes de la electricidad debería
contribuir a disminuir el déficit tarifario, la subida de las tarifas aplicadas
a los consumidores puede frenar el consumo interno y reducir la competitividad
exterior de las empresas.

Una competencia insuficiente en el sector
energético ha contribuido, al menos en parte, a la constitución del déficit
tarifario al favorecer una compensación excesiva de algunas infraestructuras,
tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya
amortizadas, o al mantener la concesión de subvenciones ineficientes y
perjudiciales para el medio ambiente a las minas de carbón. Estas medidas no se
han traducido en menores precios, por lo que obstaculizan el crecimiento
económico. España tiene uno de los niveles de interconexión más bajos de la UE.
La finalización de las estructuras de interconexión de la electricidad y el gas
con Francia y Portugal, actualmente en construcción, contribuiría a
intensificar la competencia en el sector energético. El aumento de la capacidad
para intercambios transfronterizos de la red eléctrica, especialmente con
Francia, permitirá a España aumentar los intercambios con sus países vecinos y
equilibrar la oferta de energías renovables, como, por ejemplo, la de energía
eólica. En realidad, la baja capacidad de transmisión transfronteriza ha
contribuido a un despilfarro de recursos de las empresas que operan en el
sector de las energías renovables, que deben acometer grandes inversiones en
costosas instalaciones de energía de reserva (por ejemplo, en el ámbito de la
energía eólica), tales como instalaciones alimentadas por gas, y en redes de
transmisión. La concesión de prioridad al desarrollo del corredor de transporte
de gas África-España-Francia y a la organización del Mercado Ibérico del Gas (Mibgas)
fomentaría la competencia entre las empresas gasísticas, aumentaría la liquidez
del mercado y contribuiría a diversificar el suministro de gas y aumentar su
seguridad. La conexión de Cataluña con el valle del Ródano (Francia) también
aumentaría la capacidad transfronteriza.

España afronta importantes retos en las
áreas de gestión del agua y de los residuos y contaminación
atmosférica. Aunque algunas zonas de España están sufriendo escasez de
agua, no existen incentivos suficientes para su utilización eficiente, lo que
causa una utilización insostenible de este recurso. En particular, el Gobierno
español aún no ha contraído un compromiso claro de reforma del mercado de
concesiones en el sector del agua con objeto de abordar de forma concreta las
ineficiencias mencionadas. En España son objeto de vertido más del 50% de los
residuos municipales, no habiéndose aprovechado suficientemente las actividades
de prevención y reciclado. Una aplicación plena de la legislación existente
podría crear más de 54 000 puestos de trabajo y aumentar el volumen de
negocios anual del sector de residuos en aproximadamente 5 700 millones de
euros, reduciendo al mismo tiempo las emisiones globales directas e indirectas
de gases de efecto invernadero en 3,5 puntos porcentuales, hasta el 6,1% en
2020. La política medioambiental se pasa por alto en el programa nacional de
reforma y España sigue retrasada respecto de otros países de la UE en la
aplicación de la legislación medioambiental[24].

En España ya se ha abordado en gran medida
el tradicional déficit de infraestructuras de transporte. La amplia red
de autopistas, líneas ferroviarias de alta velocidad, aeropuertos y puertos
resultante también implica unos elevados costes de mantenimiento y un alto
nivel de servicio de la deuda o de pago de los servicios de asociaciones
público-privadas. Al mismo tiempo, la red adolece de la ausencia de
interconexiones interoperables con otros Estados miembros y de una escasa
integración entre modos de transporte (puertos y ferrocarriles, instalaciones
aeroportuarias y líneas ferroviarias de alta velocidad, plataformas
multimodales y corredores ferroviarios). Hay una competencia insuficiente en
los servicios de transporte, particularmente en los ofrecidos en ferrocarriles
y puertos, que lleva a una explotación ineficiente de las infraestructuras de
transporte.

Por ello es esencial la realización de un
análisis coste-beneficio transparente para cada nuevo proyecto de
infraestructura. España deberá limitar su inversión en infraestructuras a los
proyectos para los que exista una verdadera demanda y que sean asequibles,
teniendo en cuenta los altos costes de oportunidad de los fondos públicos. Los
usuarios del transporte deberán soportar una parte más proporcionada de los
costes globales mediante una aplicación más generalizada del principio del
«usuario-pagador». Es fundamental adoptar medidas que fomenten la competencia
en el sector de los ferrocarriles y los servicios portuarios, a fin de
desarrollar y gestionar una infraestructura de transporte con criterios de
mercado, acabar con el aislamiento de la red e integrar mejor los diversos
modos de transporte.

En los últimos años se ha desarrollado
considerablemente el transporte aéreo, con la aparición de compañías de bajo
coste y la aplicación de nuevas estrategias aeroportuarias. Sin embargo, es
importante garantizar que aeropuertos regionales no rentables no supongan una
carga innecesaria para las finanzas públicas y distorsionen la competencia
dentro del mercado interior. Un desarrollo sostenible de los aeropuertos y las
compañías aéreas requiere que se cumpla plenamente la normativa sobre ayudas
estatales y se evite una duplicación de aeropuertos innecesaria. Un estudio
reciente muestra que solo 11 de los 48 aeropuertos comerciales regionales
construidos en España durante los últimos 20 años realizan beneficios[25]. Hay unos 20
aeropuertos con menos de 100 000 pasajeros al año, cifra muy inferior al
umbral de rentabilidad, situado en torno a los 500 000 pasajeros, y
únicamente unos cuantos de ellos (situados en las Islas Canarias) contribuyen a
paliar el aislamiento de regiones remotas.

Investigación e innovación

La inversión pública española en
investigación y desarrollo aumentó continuamente entre 2000 y 2009. El gasto de
las empresas en I+D también se incrementó hasta 2008. A raíz de la crisis y el
proceso de saneamiento fiscal se ha observado una disminución de la inversión
pública y privada en I+D. En España, la inversión de las empresas en
investigación y desarrollo sigue a un nivel muy bajo y la estructura económica
no ha pasado suficientemente a un modelo más sostenible sustentado en productos
y servicios más basados en el conocimiento. Habrá que invertir la tendencia de
disminución de la inversión pública y privada en I+D a fin de evitar que se vea
afectada a largo plazo la capacidad de innovación de la economía española.

El aumento considerable de los gastos
públicos y privados en I+D durante la década 2000-2009 no impulsó
significativamente la innovación en España. El país ha realizado escasos
avances en la acumulación de activos intelectuales (solicitudes de patentes,
marcas, diseños y modelos comunitarios), en la mejora de las asociaciones
público-privadas y privado-privadas o en la introducción y comercialización de
productos, procesos y servicios nuevos e innovadores.

España ha iniciado políticas y reformas
globales para mejorar su sistema de investigación e innovación, entre las que cabe
destacar la nueva Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la
Innovación, adoptada en 2011, la Estrategia Estatal de Innovación (E2I) y la
Estrategia Universidad 2015. En 2012 deben aplicarse plenamente estas reformas,
lográndose en particular la plena operatividad de la Agencia Estatal para la
Investigación para una financiación competitiva de la I+D en España, según se
menciona en el programa nacional de reforma. Debe prestarse especial atención a
garantizar un marco institucional sólido que reduzca la incertidumbre y aumente
la eficiencia de la asignación de recursos estables a actividades de I+D. Con
este fin, deben clarificarse las responsabilidades y competencias de
financiación de la nueva Agencia para evitar superposiciones y fomentar la
cooperación con organismos parcialmente competidores, tales como el CDTI (Centro
para el Desarrollo Tecnológico Industrial) y el CNEAI (Comisión Nacional
de Evaluación de la Actividad Investigadora). España también podría mejorar
su financiación institucional aprovechando el éxito de otros Estados miembros
en el fomento de la eficiencia de su sistema público de investigación e
innovación (I+I). Podría introducir un sistema de financiación de las
universidades e instituciones públicas de investigación basado en los
resultados, que vinculase una parte de la financiación a los avances de cada
institución en el ámbito de la excelencia científica, a su nivel de
internacionalización y a su grado de cooperación público-privada. En términos
de innovación, España necesita continuar avanzando hacia una economía más
intensiva en conocimiento, basándose en los sectores existentes y en las áreas
que presenten un potencial de desarrollo. El programa nacional de reforma
presta una atención estratégica a sectores básicos (punto 90), pero al mismo
tiempo mantiene cierta vaguedad en lo que se refiere a las medidas de
aplicación.

La innovación es particularmente importante
a nivel regional. Un apoyo y seguimiento complementario a nivel nacional
garantizaría la coherencia y unas economías de escala. A este respecto, el
programa nacional de reforma podría ser más explícito acerca de la forma en que
el Plan nacional de ciencia y tecnología se articulará con las
estrategias de las Comunidades Autónomas, para evitar duplicaciones y lograr
sinergias.

3.5. Modernización de la
administración pública

Una serie de
indicadores sugieren que una administración pública española más eficiente
contribuiría a mejorar el entorno empresarial y aumentaría el potencial de
crecimiento. En los últimos años, las empresas han sufrido una disminución de
la eficacia y calidad de los servicios públicos ofrecidos en España en
comparación con otros países europeos[26]. A este deterioro pueden haber contribuido algunos casos graves
de corrupción de administraciones públicas locales y regionales y las excesivas
cargas administrativas que pesan sobre las empresas. La nueva Ley de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera contribuirá al logro de
avances en este ámbito, al igual que la futura Ley de transparencia, acceso a
la información pública y buena gobernanza.

Trabas administrativas y obtención de
licencias

Hasta la fecha, los avances en la reforma
del entorno empresarial han sido más lentos y menos ambiciosos que las reformas
emprendidas en otros sectores. A pesar de los continuos esfuerzos por reducir
las cargas administrativas que pesan sobre las empresas, la burocracia en
España sigue siendo muy pesada, especialmente en lo que se refiere al tiempo
necesario para crear una empresa (el segundo más elevado entre los países de la
UE) y a la concesión de licencias de explotación. Según un reciente
estudio de la Comisión, España es el Estado miembro en el que una empresa debe
esperar más para obtener su licencia de explotación (116 días por término
medio), frente a una media de 66 días en la UE. Esto hace que las nuevas
empresas potenciales pierdan su ventaja innovadora. El programa nacional de
reforma (punto 82) no aclara si se aplicarán plazos más breves de concesión de
licencias a sectores distintos del sector minorista y sector mayorista. A este
respecto, la Ley de Emprendedores anunciada en el programa nacional de reforma
puede contribuir a mejorar la situación.

De forma más general, la creciente falta de
coordinación y la superposición de normas divergentes establecidas por los niveles
más bajos de la administración pública en los últimos años están minando en
parte los esfuerzos gubernamentales por disminuir los trámites administrativos,
frenan la innovación y la productividad de las empresas, e impiden una
reasignación de los recursos más eficiente. También están fragmentando el
mercado interior español al obligar a las empresas a cumplir requisitos
diferentes para poder operar en varias Comunidades Autónomas. Los diferentes
niveles de la administración pública deben colaborar más estrechamente para
solventar este problema y problemas similares en otros ámbitos (tales como la
coordinación de los servicios públicos de empleo). El Gobierno se ha
comprometido en su programa nacional de reforma a abordar esta cuestión y ha
anunciado una ley encaminada a garantizar la unidad del mercado: la Ley de
Garantía de la Unidad de Mercado. Se trata de un paso positivo que permitirá
importantes aumentos de la eficiencia. Sin embargo, no debe subestimarse la complejidad
de las tareas. Algunas medidas son competencia directa de las Comunidades
Autónomas, y el programa nacional de reforma no indica cómo el Gobierno central
va a incitar a su adopción por aquellas. Por ejemplo, algunos organismos
públicos habrán de suprimirse y deberá procederse a una plena aplicación del
Derecho nacional a nivel regional y local.

Comercio electrónico y administración
electrónica

El porcentaje de ciudadanos que emplean el
comercio electrónico en España es inferior a la media de la UE. La proporción
de ciudadanos españoles que realizan compras en línea, especialmente
transfronterizas, es aún relativamente pequeña en comparación con la media de
la UE. En lo que se refiere a las PYME, las cifras españolas son mejores, tanto
para las compras como para las ventas. La disponibilidad de servicios públicos
en línea en España, para los ciudadanos y las empresas, es cercana al 100%. Por
otra parte, la utilización de servicios de administración electrónica por los
ciudadanos españoles es próxima a la media de la UE, mientras que su
utilización por las empresas es una de las más bajas de la UE. Según un
reciente estudio de la Comisión[27],
España tiene una política de licitación pública electrónica descentralizada,
con una plataforma nacional (contrataciondelestado.es) que es
obligatoria para las administraciones de las Comunidades Autónomas. Las
autoridades regionales tienen sus propias plataformas, y las autoridades
regionales y locales pueden utilizar simultáneamente las plataformas nacional y
regionales y sus propias plataformas. España está obteniendo generalmente
buenos resultados en esta área y se ha fijado como objetivo lograr una
disponibilidad de la licitación pública electrónica al 100% y adjudicar
electrónicamente el 50% de los contratos, por encima de los umbrales de
la UE. No obstante, la licitación pública electrónica se encuentra en su fase
inicial de desarrollo, especialmente en lo que se refiere a la presentación de
ofertas. Por ejemplo, un informe reciente indica que menos del 1% de los
ayuntamientos emplean la licitación electrónica[28]. Por otra parte,
las medidas del programa nacional de reforma relativas a la administración
electrónica, en general, y a la licitación electrónica, en particular, siguen
siendo vagas y no se apoyan en datos detallados sobre la aplicación y los
beneficios previstos.

España ha logrado progresos significativos
en los últimos años en el desarrollo de la administración electrónica, tanto
desde el punto de vista de la inversión realizada como de las medidas legislativas
adoptadas. El país también apoyó el desarrollo del mercado único digital. El
programa nacional de reforma ha anunciado una Agenda Digital para España, que
reproduce la Agenda Digital para Europa. Sin embargo, la presentación de la
agenda es poco precisa y sus objetivos no están definidos claramente ni se
presenta una fecha objetivo.

Sistema judicial

El sistema judicial español se ha visto
adversamente afectado por la crisis económica. Se ha observado un aumento
notable del número de asuntos civiles y mercantiles y asuntos laborales
presentados (por ejemplo, relacionados con la ejecución de hipotecas, el
procedimiento de quiebra, los procedimientos de despido, etc.), especialmente
ante los tribunales de primera instancia. Las magistraturas de trabajo, en
particular, han visto aumentar considerablemente su carga de trabajo como
consecuencia de la crisis. La reciente reforma del mercado laboral ha
introducido medidas específicas encaminadas a ampliar la competencia de dichas
magistraturas y a facilitar modificaciones de las condiciones de trabajo y de
los despidos. Los procedimientos laborales también se han mejorado refundiendo
la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. El 5 de
marzo de 2012 también se mejoró la mediación civil y mercantil, aunque la
adopción del Real Decreto Ley 5/2012 cuyo objeto es incorporar al
Derecho nacional la normativa de la UE en este ámbito (Directiva 2008/52/CE).
El programa nacional de reforma anuncia medidas adicionales tendentes a mejorar
la eficiencia del sistema judicial, que se espera reducirán la inseguridad
jurídica en las actividades económicas. Entre estas medidas cabe citar una
revisión de los métodos de trabajo existentes, el fomento de la resolución extrajudicial
de litigios y una modificación de la normativa legal aplicable a las
transacciones comerciales.

Ayudas estatales

El
relativamente elevado gasto en ayudas estatales de España en un contexto de
estructura administrativa descentralizada requiere un gran esfuerzo de
coordinación, del que se encarga el Ministerio de Asuntos Exteriores. No
obstante, los dictámenes sobre las propuestas de medidas de ayuda estatal
emitidos por el Ministerio no son vinculantes ni independientes. El marco
institucional puede mejorarse encomendando a un organismo independiente
competente la responsabilidad de coordinar la ayuda estatal y emitir dictámenes
vinculantes y estableciendo un registro central de ayudas estatales.

4. Cuadro
resumen (recomendaciones, Pacto por el Euro Plus, objetivos, etc.)

Compromisos 2011 || Evaluación sintética

Recomendaciones

Recomendación 1: aplicar la estrategia presupuestaria en 2011 y 2012 y corregir el déficit excesivo en 2013, de conformidad con la recomendación formulada por el Consejo en el marco del PDE, garantizando que los objetivos de déficit se alcancen en todos los niveles de la Administración, particularmente aplicando de forma estricta los mecanismos actuales de control de la deuda y del déficit a los gobiernos regionales; adoptar nuevas medidas en caso de que los resultados presupuestarios y económicos no se ajusten a lo previsto; aprovechar cualquier oportunidad que se presente, por ejemplo, la que se derivaría de unas mejores condiciones económicas, para acelerar la reducción del déficit; establecer medidas concretas a fin de apoyar plenamente los objetivos para 2013 y 2014 que lleven al alto ratio de deuda pública a una senda decreciente y garanticen progresos adecuados hacia el logro del objetivo a medio plazo; mantener la expansión del gasto público por debajo de la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo, introduciendo una norma vinculante de gasto para todos los niveles de la Administración, según lo previsto; mejorar más el suministro de información relativa a los presupuestos regionales y locales y a su ejecución. ||

Recomendación 2: adoptar la reforma del sistema de pensiones propuesta con el fin de aumentar la edad preceptiva de jubilación y aumentar el número de años de trabajo para el cálculo de las pensiones, según lo planeado; revisar periódicamente los parámetros de las pensiones a la luz de la evolución de la esperanza de vida, según lo previsto, y adoptar nuevas medidas para mejorar el aprendizaje permanente de los trabajadores de más edad. || España ha aplicado la recomendación. Globalmente, las reformas adoptadas hasta ahora son ambiciosas en comparación con medidas anteriores, constituyen un paso significativo en la dirección adecuada, de conformidad con la recomendación del Consejo, y contribuyen a reducir los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública. Sin embargo, el deterioro de las perspectivas económicas limitará los efectos de las reformas sobre el aumento de los gastos públicos derivados del envejecimiento de la población, que se prevé seguirán siendo superiores a la media de la UE en 2060. Por otra parte, la Estrategia Global para el Empleo de los Trabajadores y las Trabajadoras de Más Edad 2012-2014 todavía no se ha reforzado con medidas concretas. España parece presentar actualmente un nivel de riesgo medio en cuanto a la sostenibilidad a largo plazo de sus finanzas públicas.

Recomendación 3: seguir de cerca la reestructuración en curso del sector financiero, particularmente en lo que se refiere a las cajas de ahorro, con vistas a su finalización para el 30 de septiembre de 2011, según lo planeado. || España ha aplicado la recomendación, habiendo logrado progresos considerables en la reestructuración de su sector financiero; las medidas adoptadas en este ámbito son ambiciosas en comparación con medidas anteriores y siguen la recomendación del Consejo. Sin embargo, el deterioro de las perspectivas macroeconómicas podría requerir un aumento de las provisiones de los bancos, lo que afectaría a la rentabilidad del sistema bancario. Por otro lado, teniendo en cuenta el riesgo de tensiones sobre la financiación bancaria, puede ser necesario un nuevo reforzamiento de la base de capital de los bancos. Por lo tanto, es primordial que el sector bancario esté suficientemente capitalizado y que prosiga la actual reestructuración.

Recomendación 4: explorar el margen de mejora de la eficiencia del sistema tributario, por ejemplo, mediante un desplazamiento de la presión fiscal del trabajo al consumo y a las actividades perjudiciales para el medio ambiente, garantizando al mismo tiempo la ejecución de los planes de saneamiento fiscal. || Las medidas adoptadas por España en esta área no son conformes a la recomendación. La reciente reforma del sistema tributario introducida por el nuevo Gobierno afecta principalmente a los impuestos directos y se prevé que sea de carácter temporal. Sin embargo, los aumentos de los impuestos directos van en la dirección contraria a la recomendación dirigida por el Consejo a España en este ámbito. De hecho, los aumentos de los impuestos directos llevan a una mayor presión fiscal sobre el trabajo y el capital, lo que se considera especialmente desfavorable para el crecimiento. El Gobierno ha excluido explícitamente otras subidas de impuestos que se consideran menos perjudiciales para el crecimiento, como, por ejemplo, nuevos aumentos de los impuestos directos.

Recomendación 5: a raíz de la consulta a los interlocutores sociales y de conformidad con la práctica nacional, completar la adopción y proceder a la aplicación de una reforma global del proceso de negociación colectiva y del sistema de indización de los salarios para garantizar que las subidas de los salarios reflejen mejor la evolución de la productividad y las condiciones imperantes a nivel local y a nivel de empresa y garantizar a las empresas una flexibilidad suficiente para adaptar internamente sus condiciones de trabajo a las modificaciones de las condiciones económicas. || España ha aplicado la recomendación solo parcialmente. La reforma de la negociación colectiva adoptada por el Gobierno en febrero de 2012 es una medida en la dirección propugnada por las recomendaciones del Consejo en este ámbito y es conforme con los compromisos contraídos por España en el marco del Pacto por el Euro Plus. Sin embargo, aún no está claro si esta reforma es suficientemente ambiciosa para abordar el reto planteado. El Gobierno debe realizar un seguimiento estricto de la aplicación de la reforma y, en particular, evaluar si los interlocutores sociales están en condiciones de aprovechar las oportunidades que ofrece la reglamentación para negociar a nivel local compromisos entre salarios y condiciones de trabajo. Aquí se incluye una revisión de la cláusula automática de indización ex post de los salarios a la inflación en los acuerdos colectivos, que ha sido suspendida para el periodo 2012-2014 en virtud de un reciente acuerdo entre los interlocutores sociales. Por otra parte, el límite de «ultraactividad» de dos años es demasiado largo, y las cláusulas de exclusión voluntaria podrían no ser fáciles de aplicar para las empresas. En caso de desacuerdo sobre la exención de los acuerdos sectoriales, la reforma ha añadido una tercera instancia de resolución de litigios (la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos), que puede llevar al nombramiento de un árbitro. Siguen persistiendo dudas acerca de si algunos elementos de la reforma son compatibles con la Constitución española.

Recomendación 6: Evaluar, para finales de 2011, los efectos de las reformas del mercado laboral de septiembre de 2010 y de la reforma de las políticas activas del mercado de trabajo de febrero de 2011, y, en caso necesario, presentar propuestas de nuevas reformas encaminadas a reducir la segmentación del mercado laboral y a mejorar las oportunidades de empleo de los jóvenes; realizar un estrecho seguimiento de la eficacia de las medidas establecidas en el programa nacional de reforma encaminadas a reducir el abandono escolar prematuro, particularmente mediante políticas de prevención, y facilitar la transición hacia actividades de educación y formación profesional. || España ha aplicado la recomendación solo parcialmente. La reforma constituye un paso en la dirección propugnada por la recomendación. Sin embargo, aún no está claro si la reforma es suficientemente ambiciosa para abordar el reto planteado. El Gobierno debe realizar un seguimiento estricto de la aplicación de la reforma y, en particular, de sus efectos sobre la segmentación del mercado de trabajo. La reforma volvió a establecer la limitación (introducida por la reforma de 2010) sobre la sucesión de contratos temporales y probablemente reducirá la utilización de estos contratos. Los efectos negativos sobre el empleo podrían ser contrarrestados por la creación de empleo utilizando el nuevo contrato permanente para las PYME, teniendo en cuenta particularmente los importantes incentivos a la contratación. Sin embargo, estos efectos positivos deben evaluarse teniendo en cuenta el riesgo de que las empresas utilicen el periodo de prueba de un año para los nuevos contratos permanentes como forma de convertir este contrato en un contrato temporal de hecho, con costes de rescisión nulos. Por otra parte, permitir a un empresario emplear a un trabajador sobre la base de contratos de aprendizaje sucesivos sin una indemnización por despido asociada es contrario a la intención de la reforma, a menos que estos contratos se conviertan en permanentes. Por último, el coste de despido de un trabajador con contrato permanente sigue siendo elevado en comparación con el correspondiente a un contrato temporal. La reforma también depende demasiado de incentivos financieros a la creación de empleo, que resultaron ineficientes en el pasado. En materia de educación y formación, aunque España ha tomado medidas encaminadas a combatir el abandono escolar prematuro conformes a la recomendación, este sigue siendo elevado (28,4% en 2010) y encierra diferencias significativas entre Comunidades Autónomas.

Recomendación 7: liberalizar más los servicios profesionales y promulgar la legislación prevista con objeto de redefinir el marco reglamentario y eliminar las restricciones actuales a la competencia, la eficiencia y la innovación; aplicar, a todos los niveles de la Administración, la Ley de Economía Sostenible, y, en particular, medidas encaminadas a mejorar el entorno empresarial y fomentar la competencia en los mercados de productos y de servicios, a todos los niveles de la Administración; y mejorar la coordinación entre la Administración central y las administraciones de las Comunidades Autónomas para reducir la cargas administrativas que soportan las empresas. || España no ha aplicado todavía la recomendación. De conformidad con el Pacto por el Euro Plus, España se comprometió a presentar una nueva Ley relativa a los servicios profesionales antes del verano de 2011. Sin embargo, no se han realizado avances. Así pues, se acoge favorablemente la propuesta de facilitar más la prestación de servicios profesionales presentada por el actual Gobierno en el programa nacional de reforma. Se han realizado ciertos progresos en la aplicación de la Ley de Economía Sostenible, pero solo en determinadas áreas: telecomunicaciones (una importante subasta de las frecuencias); reformas para simplificar los trámites administrativos; simplificación de las licencias y permisos de explotación; Ley Concursal, y pequeñas y medianas empresas (tributación, acceso a la financiación e inversores informales («Business Angels»)). Se requiere un fuerte compromiso del nuevo Gobierno con la realización de los esfuerzos de privatización planeados, que se habían suspendido (Lotería Nacional y aeropuertos). No se han observado progresos importantes respecto de las cargas administrativas asociadas a la falta de coordinación entre las distintas administraciones, aunque el programa nacional de reforma presenta algunas iniciativas para abordar la cuestión, tales como la nueva Ley de Garantía de la Unidad de Mercado y la Ley de Emprendimiento.

Pacto por el Euro Plus (compromisos nacionales y avances)

Finanzas públicas: Reformar la Ley de Estabilidad Presupuestaria con objeto de fomentar el establecimiento de una norma de gasto que tenga en cuenta el crecimiento del PIB nominal a medio plazo. || Se están cumpliendo plenamente los compromisos en el área de la hacienda pública. El 27 de enero de 2012, España publicó un proyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas, que desarrolla la norma constitucional de equilibrio presupuestario adoptada en 2011 y establece una norma de gasto, teniendo en cuenta el crecimiento del PIB nominal a medio plazo.

Mercado de trabajo: Reformar el sistema de negociación salarial antes de finalizar abril de 2011. Adoptar disposiciones de desarrollo del Real Decreto-Ley, de 18 de febrero, sobre políticas activas del mercado de trabajo con vistas a diseñar una estrategia de empleo. Adoptar decretos-leyes para desarrollar las disposiciones de la Ley de Economía Sostenible en el ámbito de la formación profesional. Aplicar un programa para promover la reducción del empleo no declarado. || El compromiso de reforma de la negociación colectiva se ha aplicado a través de la reforma del mercado de trabajo adoptada en febrero de 2012. El compromiso de elaborar una estrategia de empleo se cumplió el 28 de octubre de 2011, cuando el Gobierno adoptó la Estrategia Nacional de Empleo para 2012-2014, que está encaminada a fomentar el empleo de la población activa, reducir los contratos temporales, mejorar la productividad y adaptar las cualificaciones profesionales a las necesidades del mercado, Sin embargo, no se ha avanzado en la aplicación de esta Estrategia. Se ha cumplido el compromiso de desarrollar las disposiciones de la Ley de Economía Sostenible relativas a la formación profesional. El compromiso de reducir el empleo no declarado se ha cumplido con la aprobación del Real Decreto 5/2011, de 29 de abril, que establece las medidas para la regulación y el control del trabajo no declarado y las medidas para fomentar su erradicación, incluyéndose multas de mayor cuantía y un mayor control por parte del Servicio de inspección del trabajo.

Política estructural: Reformar los servicios profesionales. Crear una comisión consultiva sobre competitividad. Acelerar los procedimientos de quiebra reformando la Ley Concursal. || No se ha cumplido el compromiso de reformar los servicios profesionales. El compromiso de crear la Comisión Asesora de Competitividad se cumplió en abril de 2011.

Estrategia Europa 2020 (objetivos y logros nacionales)

Objetivo de tasa de empleo: 74 % || La tasa de empleo era del 63,7% en 2009 y el 62,5% en 2010. No se han realizado avances significativos hacia el logro del objetivo.

Objetivo de I+D: 3% (2% para la I+D financiada con fondos privados) || El gasto nacional bruto en I+D fue del 1,39% del PIB en 2009 y en 2010. No se han realizado avances hacia el logro del objetivo. Los gastos de inversión privada en I+D representaban el 0,71% del PIB en 2010.

Objetivo para las emisiones de gases de efecto invernadero: –10 % respecto de las emisiones de 2005; las emisiones cubiertas por el régimen de comercio de derechos de emisión no están incluidas en este objetivo nacional. || Variación de las emisiones de gases de efecto invernadero no cubiertas por el régimen de comercio de los derechos de emisión entre 2005 y 2010: – 4% (esta cifra corresponde al ámbito actual del régimen de comercio de los derechos de emisión).

Objetivo para la proporción de las energías renovables en el consumo de energía final bruto: 20 % || Esta proporción era del 13,3% en 2009. Se han realizado avances hacia el logro del objetivo.

Eficiencia energética – reducción del consumo de energía primaria para 2020: 25,2 Mtep || No se dispone de datos. Los objetivos de eficiencia energética se establecen en función de las circunstancias nacionales y siguiendo las formulaciones nacionales. La Comisión aún no está en condiciones de presentar una visión global, ya que la metodología para expresar el impacto de los objetivos sobre el consumo de energía en 2020 en el mismo formato se ha acordado recientemente.

Objetivo para el abandono escolar prematuro: 15 % || La proporción de alumnos que abandonan prematuramente la educación y la formación (en porcentaje de la población de edades comprendidas entre 18 y 24 años con como máximo el primer ciclo de educación secundaria y que no sigue un programa de educación o formación) era del 31,2% en 2009 y el 28,4% en 2010. Se han realizado avances hacia el logro del objetivo; no obstante, la tasa se mantiene a un nivel elevado y relativamente distante del objetivo del 15%. También encierra diferencias significativas entre Comunidades Autónomas.

Objetivo para la enseñanza superior: 44 % || La tasa de titulación en la enseñanza superior era del 39,4 % en 2009 y el 40,6 % en 2010. Se han realizado avances hacia el logro del objetivo.

Objetivo de reducción de la población con riesgo de pobreza o exclusión social (en número de personas): entre 1,4 y 1,5 millones. || El número de personas con riesgo de pobreza o exclusión social era de 10 652 000 en 2009 y 11 675 000 en 2010. No se han realizado avances hacia el logro del objetivo.

5. Anexo

Cuadro I:
Indicadores macroeconómicos

Cuadro
II: Comparación de la evolución macroeconómica y previsiones

Cuadro
III: Composición del ajuste presupuestario

Cuadro
IV: Evolución de la deuda

Cuadro V: Indicadores de sostenibilidad

Fuente: Comisión, programas de estabilidad y de convergencia de
2002.

Nota: La hipótesis de mantenimiento de la política económica muestra la
brecha de sostenibilidad en el supuesto de que la situación presupuestaria
evolucione hasta 2013 conforme a las previsiones de la primavera de 2012. El
escenario del programa de estabilidad muestra la brecha de sostenibilidad en el
supuesto de que se apliquen plenamente los planes presupuestarios contenidos en
el programa.

\* Ajuste necesario del saldo primario hasta 2020 para alcanzar una deuda
pública equivalente al 60% del PIB en 2030.

Gráfico – Previsiones de deuda a medio plazo

ES:

  
Escenario
de mantenimiento de la política económica (COM )

 
  COM +
perturbación ( – 1 punto porcentual en el tipo de interés a corto plazo/largo
plazo
          sobre la deuda que llega a su vencimiento y la nueva deuda a partir
de 2014).

  
COM +
perturbación ( + 1 punto porcentual en el tipo de interés a corto plazo/largo
plazo
          sobre la deuda que llega a su vencimiento y la nueva deuda a partir
de 2014).

  Escenario de consolidación COM
(mejora anual del saldo estructural del 0,5%) para
          alcanzar el objetivo a medio plazo

  Escenario de
consolidación COM (mejora anual del saldo estructural del 1%) para alcanzar
          el objetivo a medio plazo.

Escenario del programa de
estabilidad

Fuente: Comisión, programas de estabilidad y de convergencia de 2012.

Cuadro
VI: Indicadores tributarios

Cuadro VII: Indicadores del mercado financiero

 Cuadro VIII: Indicadores del mercado de trabajo e indicadores sociales

Cuadro
IX: Indicadores de resultados y de regulación del mercado de productos

Cuadro X:
Indicadores sobre crecimiento favorable al medio ambiente

[1]       SEC(2011) 817 final de 7 de junio de 2011.

[2]       DO C 212 de 19.7.2011, pp. 1-4.

[3]       COM(2011) 815 final de 23 de noviembre de 2011.

[4]       Según la información más reciente, la cifra de déficit
oficial de las administraciones públicas en 2011 podría aún ser objeto de
revisión.

[5] Según la información más reciente, la cifra oficial de déficit de
las administraciones públicas en 2011 podría aún ser objeto de revisión.

[6] Saldo ajustado en función del ciclo,
excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal,
recalculado por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a
los datos del programa.

[7] Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de
noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios
de los Estados miembros.

[8] Ligeramente por debajo del 32% del PIB en
2010, frente a una media de la UE superior al 38%.

[9] Para el cálculo de los ingresos teóricos se supone que todo el
consumo final se grava al tipo normal.

[10]     En particular, España introdujo un aumento temporal de
algunos tipos del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre los rendimientos
del ahorro para los años 2012 y 2013.

[11]     Ley 15/2010
publicada el 6 de julio de 2010 en el Boletín Oficial del Estado (BOE nº 163).

[12]     Recursos europeos conjuntos para las microempresas y las medianas
empresas: iniciativa de la Comisión Europea junto con el Banco Europeo de
Inversiones encaminada a promover la utilización de instrumentos de ingeniería
financiera para mejorar el acceso de las PYME a la financiación a través de las
operaciones con Fondos Estructurales.

[13]     Ayuda europea conjunta en apoyo de inversiones sostenibles
en zonas urbanas: iniciativa de la Comisión Europea en cooperación con el
Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco de Desarrollo del Consejo de
Europa encaminada a apoyar la regeneración y el desarrollo urbano sostenible
mediante mecanismos de ingeniería financiera.

[14] Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de
febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral.

[16]     Según las estimaciones oficiales, los servicios profesionales
representan el 8,5% del PIB y su reforma podría aumentar el PIB potencial en el
0,7%.

[17]     Comisión Nacional de Competencia — Informe sobre los colegios
profesionales tras la transposición de la Directiva de Servicios, abril de
2012.

[18]     Comisión Nacional de la Competencia – Informe sobre las
relaciones entre fabricantes y minoristas en el sector de la alimentación,
octubre de 2011.

[19]     También
existe un déficit tarifario en el sector del gas, aunque es mucho más pequeño
(400 millones de euros).

[20] Los costes de electricidad incluyen
costes ocultos derivados del apoyo a ciertas actividades reguladas
(subvenciones ineficientes y perjudiciales para el medio ambiente concedidas a
las minas de carbón, o rentabilidad del transporte y la distribución en función
del valor neto de los activos utilizados).

[21] Entre los elementos integrantes de los
costes totales se incluye la producción, el transporte y la distribución de
electricidad y diversas medidas de política energética.

[22]     Hogares con una capacidad de consumo limitada a 10 kW.

[23] Recientemente, la autoridad reguladora del sector de la energía
ha propuesto el mantenimiento de esta moratoria al menos hasta 2017.

[24] España sigue siendo uno de los países con
mayor número de casos de infracción en la UE.

[25]«La reforma del modelo de gestión de
aeropuertos en España: ¿Gestión conjunta o individual?», octubre de
2010: http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/hac\_pub/196\_5.pdf

[26] Indicadores sobre gobernanza del Banco Mundial (2011).

[27]     Digitising Public Services in Europe: Putting ambition into
action 2010

[28]     «La licitación electrónica en el sector
público español. Presente y
futuro», IESE y Vortal, 2012, p. 9.
http://www.iese.edu/research/pdfs/ESTUDIO-160.pdf.

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