Source: EURLEX
Language: es
Format: md

![european flag](./../../../images/eclogo.jpg)COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 15.7.2015

SWD(2015) 136 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN  
  
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo

por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones rentables de emisiones y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas

{COM(2015) 337 final}  
{SWD(2015) 135 final}

1.Definición del problema

El análisis general del problema sobre los objetivos de la política climática de la UE para 2030 y el RCDE se realizó en la Evaluación de impacto
[1](#footnote1)
 del marco estratégico en materia de clima y energía para 2030
[2](#footnote2)
. En octubre de 2014, el Consejo Europeo acordó el marco estratégico para 2030, en el que se incluye una reducción interna vinculante de al menos un 40 % para el año 2030 en comparación con 1990 y el correspondiente objetivo de reducción de las emisiones para el régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) de la UE del 43 % en comparación con 2005, así como una asignación gratuita continuada a la industria y el establecimiento de mecanismos de financiación para garantizar la transición hacia una economía hipocarbónica en la UE. El problema que se debe abordar es cómo adaptar las disposiciones respectivas de la Directiva RCDE después de 2020 y, a la vez, seguir mejorando el sistema a partir de las lecciones extraídas.

1.1.Asignación gratuita y riesgo de fuga de carbono

Se conceden asignaciones gratuitas a la industria para hacer frente al posible riesgo de fuga de carbono
[3](#footnote3)
 en ausencia de medidas de política climática comparables en otras grandes economías. El problema que se ha de abordar es cómo establecer normas futuras de asignación gratuita a la industria, para asignar de manera óptima los cerca de 6 300 millones de derechos de emisión gratuitos en función de los principios definidos por el Consejo Europeo.

1.2.Mecanismos de financiación para proyectos hipocarbónicos

Como parte del marco estratégico para 2030, el Consejo Europeo acordó la creación de tres mecanismos de financiación para proyectos hipocarbónicos. En primer lugar, el Fondo de innovación, dotado de 400 millones de derechos de emisión para apoyar proyectos hipocarbónicos pioneros con un alto grado de innovación en la industria y el sector energético europeos, basándose en la actual iniciativa NER300. Por otra parte, se destinarán unos 310 millones de derechos de emisión a un Fondo de modernización con el fin de apoyar a los Estados miembros de la UE de ingresos más bajos
[4](#footnote4)
 para que mejoren la eficiencia energética y modernicen los sistemas de energía. Por último, los Estados miembros de ingresos más bajos pueden seguir concediendo derechos de emisión gratuitos a su sector eléctrico, con un límite máximo del 40 % para su subasta antes de la redistribución. La presente evaluación de impacto analiza las mejores opciones para diseñar los mecanismos de financiación dirigidos a proyectos hipocarbónicos.

1.3.Nuevas mejoras en el actual conjunto de normas

Las normas actuales para el RCDE UE están en vigor desde 2013 y son relativamente recientes, pero en función de la experiencia adquirida, a partir de 2020 debe considerarse la introducción de cambios limitados en aspectos fundamentales del RCDE (validez de los derechos de emisión, registro de la Unión y pequeños emisores).

2.Objetivos

El objetivo general de la política climática de la UE y del RCDE UE como su instrumento clave es contribuir a limitar el aumento de la temperatura media mundial a no más de dos grados centígrados por encima del nivel preindustrial. El objetivo específico de la política es perfeccionar y mejorar las normas del RCDE UE después de 2020, en consonancia con el objetivo de reducción de emisiones para 2030. Los objetivos operativos de los tres grupos (asignación gratuita, mecanismos de financiación para proyectos hipocarbónicos y nuevas mejoras en las normas vigentes) son resolver los problemas definidos más arriba.

3.Opciones e impacto

3.1.Asignación gratuita y riesgo de fuga de carbono

Se han desarrollado varias opciones de actuación para cada uno de los elementos del sistema de asignación gratuita, así como para compensar los costes indirectos, siguiendo los principios rectores de las conclusiones del Consejo Europeo.

Valores de los parámetros de referencia. Existen varias opciones en cuanto al modo y la frecuencia de actualización de los valores de los parámetros de referencia (derechos de emisión por tonelada de producto). La evaluación de impacto analiza la opción de referencia (actualización en función de los nuevos datos presentados por los titulares), una única actualización a una tasa uniforme, una actualización periódica a una tasa uniforme, una actualización basada en nuevos datos combinada con una actualización a una tasa uniforme y una actualización periódica de recogida completa de datos.

Nivel de producción y ajustes. El nivel de producción se multiplica por el valor del parámetro de referencia para determinar la cantidad de derechos de emisión por instalación. Existen varias opciones en relación con el número de años que deben utilizarse para los niveles de producción, con la frecuencia de actualización de esos años y con cómo hacer frente a los cambios anuales en los niveles de producción. La evaluación de impacto analiza la opción de referencia (niveles de producción determinados una vez y aplicación de las normas vigentes a los cambios en la producción), una alternativa con los niveles históricos de producción definidos una vez y basada en quinquenios (2013-2017) para la totalidad del período de diez años y otra alternativa con los niveles de producción durante dos quinquenios (2013-2017 y 2018-2022). En el tratamiento de los aumentos o disminuciones significativos de la producción se aplican los mismos umbrales empleados cuando aumenta o disminuye la producción. El aumento de la asignación que se aplica a los incrementos de producción proviene de la reserva de nuevos entrantes, que es una cantidad fija (opción de referencia) o se repone con derechos de emisión no utilizados durante el período. Puede ser financiada con derechos de emisión de la fase 4 o con los 250 millones de derechos de emisión que no se asignaron en la fase 3.

Grupos de fuga de carbono y criterios. Los sectores que se consideren expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono debido a la intensidad de sus emisiones de carbono y de comercio reciben más derechos de emisión gratuitos. Actualmente, existen muy pocas diferencias entre los sectores, puesto que un 97 % figura en la lista de fuga de carbono. La evaluación de impacto analiza opciones para un planteamiento más selectivo, basado en la diferenciación de los sectores en función de su grado de exposición al riesgo de fuga de carbono: una ligera modificación de los criterios vigentes, aplicar un factor uniforme a todos y diferenciar los sectores en cuatro grupos.

Compensación de costes indirectos. Los costes indirectos del carbono son los costes de las emisiones de CO2 relacionadas con la producción de electricidad que se repercuten en los consumidores industriales de electricidad. Actualmente, los Estados miembros pueden conceder subvenciones a determinadas industrias de alto consumo eléctrico para compensar parcialmente estos costes indirectos, con sujeción a las normas sobre ayudas estatales. La evaluación de impacto analiza la opción de referencia (continuación del planteamiento actual), una opción que establece un régimen obligatorio de compensación para toda la UE financiado con cargo a los ingresos de las subastas nacionales o la asignación gratuita, y una combinación de un régimen de compensación para toda la UE financiado por medio de la asignación gratuita más una compensación opcional a nivel nacional.

Se revisaron las opciones de cada uno de los elementos a partir de objetivos operativos relacionados con las conclusiones del Consejo Europeo, y las de mayor puntuación se combinaron en paquetes de opciones:

La «Opción de referencia A» refleja la Directiva RCDE sin cambios, pero no se corresponde con las conclusiones del Consejo de la Unión Europea y no se evalúa.

La «Opción de referencia B» da por supuesto que las normas vigentes se prolongan a la fase siguiente, y todos los paquetes se evalúan en comparación con ella.

La «Opción de referencia B bis» es muy parecida a la «Opción de referencia B» con ajustes limitados en los criterios de fuga de carbono.

El paquete «Simple» está diseñado para reducir al mínimo la carga administrativa y la complejidad.

El paquete «Selectivo» se basa en las opciones de actuación dirigidas a garantizar que las instalaciones más eficientes no tengan que asumir costes indebidos y, al mismo tiempo, evitar beneficios sobrevenidos.

Los paquetes «Simple» y «Selectivo» representan diferentes formas de abordar los compromisos entre los principios rectores, puesto que la mayoría de las opciones de actuación del paquete «Selectivo» requieren la recopilación de datos.

El paquete «Cambios limitados» es una combinación de los paquetes «Simple» y «Selectivo».

Impacto
   

La asignación gratuita que aborda el riesgo de fuga de carbono afecta directamente a las instalaciones industriales comprendidas en el RCDE y a los presupuestos de los Estados miembros.

La magnitud del impacto económico de las normas de asignación gratita es de unos 6 300 millones de derechos de emisión, que podrían ascender a unos 150 000 millones EUR
[5](#footnote5)
. Estos recursos públicos deben ser asignados de forma óptima y debe garantizarse que no socavan el principio de que quien contamina paga.

Los costes de cumplimiento para los sectores dependen del precio del carbono, el nivel de asignación gratuita y las emisiones de la producción. El precio del carbono no se ve directamente afectado por las normas de asignación gratuita, ya que la cantidad total de derechos de emisión disponibles (el límite máximo de emisiones) se fija de antemano. El coste total del carbono a nivel macroeconómico viene determinado por el objetivo de reducción global de las emisiones del 40 % y el objetivo de reducción específico del 43 % para el RCDE, tal como se analizan en la evaluación de impacto para el marco estratégico en materia de clima y energía para 2030.

No se han identificado diferencias significativas entre los paquetes de opciones de actuación para la asignación gratuita en términos de impacto medioambiental, puesto que este depende principalmente de la reducción de las emisiones del 43 % en el año 2030 determinada por el límite máximo.

En cuanto al impacto social, las diferencias entre los paquetes de opciones son más bien pequeñas y solo afectan a los precios de la calefacción urbana.

Respecto a los objetivos operativos y su relación con los elementos de los paquetes de opciones, cabe señalar lo siguiente:

Las actualizaciones regulares de los parámetros de referencia basadas en la recopilación completa de datos (paquetes «Opción de referencia», «Cambios limitados» y «Selectivo») serán las que ajusten de manera más precisa los valores de los parámetros de referencia a los avances tecnológicos. Las actualizaciones basadas en una única tasa uniforme (paquete «Simple») generarán un valor de referencia más exigente para los sectores que cuenten con capacidades tecnológicas por debajo de la media que para los sectores con capacidad tecnológica por encima de la media. Un planteamiento más matizado, por ejemplo, basado en una actualización en función de varias tasas uniformes (por ejemplo, baja, media, alta), posiblemente complementada con la recopilación de datos, podría contribuir a una mayor consonancia con respecto a los avances tecnológicos logrados en diferentes sectores.

Un ajuste demasiado próximo de la asignación gratuita a las características de una industria (avances tecnológicos, producción o niveles de emisión) podría reducir los incentivos a la innovación.

Para orientar mejor la asignación gratuita a aquellas instalaciones que mejores resultandos registren y que estén más expuestas a los riesgos de fuga de carbono, la cantidad de asignación gratuita debe estar en consonancia con el grado de riesgo de fuga de carbono al que están expuestos los sectores. Los paquetes «Opción de referencia» no logran una asignación selectiva porque el factor de corrección, que puede aumentar hasta un 35 % aproximadamente en 2030, reduce la asignación gratuita en todos los sectores, con independencia de sus riesgos de fuga de carbono. Los paquetes de opciones «Cambios limitados» y «Selectivo» gestionan mejor las diferencias de riesgo de fuga de carbono al clasificar los sectores en cuatro grupos de fuga de carbono y posiblemente evitar el factor de corrección.

Las normas relativas a los ajustes de los cambios en los niveles de producción y la reserva para nuevos entrantes pueden mejorarse (como en los paquetes de opciones «Simple», «Cambios limitados» y «Selectivo») y, de este modo, contribuirán a reducir el factor de corrección y proporcionarán más derechos de asignación gratuita para las empresas de rápido crecimiento.

Un sistema de asignación más selectivo (como en los paquetes «Cambios limitados» y «Selectivo») también reducirá la probabilidad de beneficios sobrevenidos, mientras que un sistema de asignación totalmente selectivo conlleva una complejidad administrativa excesiva.

Una compensación más armonizada de los costes indirectos del carbono, financiada con ingresos procedentes de las subastas del RCDE UE para los Estados miembros, ofrece mayor protección a las industrias de alto consumo eléctrico, pero en este caso, los ingresos procedentes de las subastas no pueden utilizarse para otros fines, p. ej., para financiar la generación de electricidad procedente de energías renovables que podría reducir aún más los costes del carbono a largo plazo.

Habida cuenta de las ventajas y los inconvenientes de los diferentes paquetes, también podría considerarse una combinación, por ejemplo de ciertas medidas del paquete «Simple» que funcionan correctamente con respecto a los incentivos económicos y la sencillez administrativa (p. ej., valores de referencia basados en varias tasas uniformes y mayor consonancia con los datos de producción) con normas relativas a la fuga de carbono (de los paquetes «Cambios limitados» y «Selectivo») para dirigir mejor los derechos de emisión gratuitos a aquellos sectores más expuestos a las normas sobre la fuga de carbono. Sin embargo, la elección de la estrategia, en última instancia, depende de la importancia que los responsables de las políticas otorguen a los distintos objetivos.

3.1.Mecanismos de financiación para proyectos hipocarbónicos

Para el Fondo de innovación, las modificaciones de las normas de NER300 vigentes actualmente se tienen en cuenta para la selección de proyectos y el enfoque de distribución del riesgo, en particular para proyectos industriales.

Para el cribado de los proyectos, el marco estratégico actual se basa en una evaluación de la admisibilidad en cuanto al potencial innovador y la viabilidad técnica y económica y en una selección en función de la clasificación de rendimiento de coste por unidad. Este planteamiento podría mantenerse o modificarse para la industria mediante la incorporación de criterios de reproducibilidad y la clasificación de los proyectos en función de la innovación.

Las posibles modificaciones en la forma en que se proporciona la ayuda financiera deben aumentar la tasa máxima de financiación y destinar parte de la ayuda a las primeras etapas del ciclo de vida de proyecto, como, por ejemplo, a hitos de la fase de construcción. Una modificación de mayor envergadura sustituirá la ayuda actual no reembolsable basada en los resultados concedida por un instrumento financiero, como una garantía o una participación en el capital. A partir de estos aspectos, se analizan dos paquetes de opciones:

Opción 1: modificaciones de las actuales normas con un planteamiento más adaptado a los proyectos de la industria y una mayor tasa de financiación. En esta evaluación de impacto se tiene en cuenta la repercusión de un aumento de la tasa de financiación, pero se necesitan pruebas de mercado más amplias en el contexto de la legislación de ejecución para las fuentes de energía renovables, la captura y almacenamiento de carbono y la industria.

Opción 2: modificaciones de las actuales normas con ayudas proporcionadas por un mecanismo financiero permanente a través de un instrumento financiero.

El análisis de las opciones muestra varios compromisos: lograr grandes innovaciones y al mismo tiempo orientar las ayudas para aprovechar de la mejor manera posible los fondos limitados; abordar los obstáculos financieros relacionados con las innovaciones hipocarbónicas y al mismo tiempo establecer una estructura de gestión sencilla y eficiente. La opción 1 sería eficaz para abordar obstáculos financieros específicos relacionados con las innovaciones hipocarbónicas para los patrocinadores de los proyectos. Podría traducirse en un menor apalancamiento y en la concesión de ayudas a un menor número de proyectos que si se mantienen las normas actuales o la opción 2, pero presenta el mejor potencial para hacer frente a los obstáculos específicos en apoyo de la comercialización de grandes innovaciones en el ámbito de las fuentes de energía renovables, la captura y almacenamiento de carbono y la industria. Podría ofrecer un importante valor añadido para la UE teniendo en cuenta la reproducibilidad de los proyectos en la industria. También podrían lograrse resultados similares mediante el proceso de selección por orden de llegada que proporciona la opción 2, pero esta opción limitaría la comparación entre las propuestas de proyectos y podría ser necesario combinarla con otros medios para apoyar proyectos altamente innovadores.

Para el Fondo de modernización, las opciones principales que se analizaron se refieren a la estructura de gobernanza y a las distintas funciones que los Estados miembros, la Comisión Europea y el BEI pueden desempeñar para potenciar los objetivos del Fondo. 

Dos factores principales pueden variar en cuanto a la función de los Estados miembros y de la Comisión: la medida en que la Comisión define las directrices de admisibilidad, selección e inversión en la legislación de ejecución y la composición de la Junta Directiva que definirá las normas y directrices.

La Junta Directiva puede incluir los Estados miembros beneficiarios o todos los Estados miembros (donantes y beneficiarios) y la Comisión. El BEI podría ocuparse meramente de la diligencia debida y llevar a cabo una función consultiva, o actuar como gestor de fondos en nombre de los Estados miembros beneficiarios y la Comisión. Las siguientes opciones reflejan diferentes combinaciones:

Opción 1: gran potestad discrecional y responsabilidad para los Estados miembros beneficiarios, Fondo de modernización adaptado a las necesidades específicas de cada país. Una Junta Directiva compuesta por los Estados miembros beneficiarios define los criterios de admisibilidad y los proyectos. La legislación de ejecución incluye directrices generales con decisiones detalladas adoptadas por la Junta Directiva. La Comisión contribuye a la administración y el BEI se ocupa de la diligencia debida.

Opción 2: más cooperación. Las directrices en materia de inversiones son acordadas por la Junta Directiva de todos los Estados miembros y la Comisión. La Comisión contribuye a la administración y el BEI se ocupa de la diligencia debida. El BEI desempeña un mayor papel: actúa como gestor de fondos y sigue siendo responsable ante la Junta Directiva, evalúa programas, proyectos e instrumentos financieros concretos y realiza un seguimiento de los indicadores de rendimiento.

Opción 3: los Estados miembros beneficiarios identifican una cartera de proyectos para su financiación a través de instrumentos financieros, conforme a los criterios de admisibilidad y los principios generales para la selección de proyectos establecidos en la legislación de ejecución. La Comisión contribuye a la administración y el BEI se ocupa de la diligencia debida.

Se espera que el Fondo de modernización impulse inversiones que, en función del tipo de proyecto apoyado, sean capaces de crear oportunidades de empleo, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y mejorar la calidad del aire local. Las tres opciones se comparan en función de la eficacia, la coherencia, las distorsiones del mercado y la carga administrativa, y existen compromisos. La «eficacia» es fundamental para garantizar que la estructura de gobernanza contribuya a los objetivos del Fondo. La opción 3 tiene una estructura de gobernanza sencilla, pero su capacidad para movilizar inversiones privadas puede ser menor. La opción 1 aborda las prioridades nacionales, pero es posible que no refleje plenamente las prioridades europeas. Pueden producirse riesgos de distorsión del mercado interior de la energía y una fragmentación excesiva para los inversores que se traduzca en una menor eficacia. La opción 2 es un planteamiento equilibrado que propicia una inversión privada máxima y tiene en cuenta las prioridades tanto nacionales como europeas.

Para la asignación gratuita opcional dirigida a promover las inversiones en la modernización del sector energético, los principales aspectos evaluados son el calendario, la selección de inversiones y la notificación, puesto que actualmente varían entre los Estados miembros que hacen uso de esta opción, lo cual influye en el volumen y el calendario de los derechos de emisión que se subastarán o afecta negativamente a los objetivos operativos (transparencia, sencillez y posible distorsión del mercado de la energía).

Las posibles modificaciones incluyen la sustitución de los actuales planes nacionales por un concurso público basado en un resultado específico (una licitación o concurso público con la selección o priorización de las inversiones que representan la mejor relación entre los costes y las prestaciones) o la publicación por la Comisión, en lugar de la notificación por los Estados miembros. Podría elegirse una cantidad igual de asignación gratuita por año para sustituir el actual planteamiento con una trayectoria descendente, lo cual afectaría a la distribución de las inversiones durante el período y al suministro de derechos de emisión al mercado. Por último, la existencia de normas coherentes sobre las subastas, si los derechos de emisión no se conceden de forma gratuita, puede reducir la variación actual entre los Estados miembros y definir un calendario preciso para la subasta de derechos de emisión no utilizados. A partir de estos aspectos, se analizan tres paquetes de opciones.

Opción 1: un planteamiento racionalizado con normas y procedimientos más coherentes, que limite los retrasos en las inversiones y los informes publicados por la Comisión. Esta opción reduciría las diferencias en las metodologías de los Estados miembros y al mismo tiempo conservaría la mayoría de los principios.

Opción 2: modificaciones centradas en una selección pública y abierta de las inversiones. Un concurso público reduce el riesgo potencial de distorsión del mercado para grandes inversiones, comparadas en función de la relación entre los costes y las prestaciones. Las inversiones más pequeñas podrían ser aprobadas en virtud de una posible exención general futura por categorías de las normas sobre ayudas estatales. La subasta de los derechos de emisión sin utilizar puede retrasarse uno o dos años.

Opción 3: el mayor nivel de normalización, con un porcentaje fijo de asignación gratuita cada año. El planteamiento es totalmente predecible para el mercado. La selección de todas las inversiones elegibles se realiza a través de un concurso público basado en la mejor relación entre los costes y las prestaciones.

Las opciones analizadas presentan ventajas e inconvenientes fundamentales: el enfoque racionalizado de la opción 1 ofrece mejoras limitadas en términos de transparencia y reduce la carga administrativa, pero no modifica la selección de inversiones, con lo que la eficacia no varía significativamente. La modificación de la trayectoria de la asignación gratuita y la inclusión de un proceso de selección público pueden traducirse en una mayor carga administrativa, pero ofrecen un mayor potencial de mejora de la eficacia y la transparencia. Para las tres opciones se podría considerar la posibilidad de permitir a los Estados miembros «incluir» sus derechos de emisión de asignación gratuita en el Fondo de modernización, lo que proporcionaría una estructura única para los posibles inversores.

Pueden identificarse tres vínculos principales entre los mecanismos de financiación para proyectos hipocarbónicos: la necesidad de una monetarización equilibrada de los derechos de emisión para permitir un inicio oportuno y reducir al mínimo el impacto en el mercado de carbono (Fondo de innovación y Fondo de modernización), la similitud entre las inversiones orientadas a la eficiencia energética y la modernización del sector energético que subrayan la necesidad de tener en cuenta la posible acumulación (Fondo de modernización y asignación gratuita opcional al sector energético) y el impacto de las normas de transposición y aplicación para los Estados miembros beneficiarios del Fondo de modernización y la asignación gratuita opcional al sector energético.

3.2.Nuevas mejoras en el actual conjunto de normas

La arquitectura actual del RCDE UE es relativamente reciente, pero sobre la base de la experiencia, deben considerarse determinadas modificaciones limitadas después de 2020.

Estas pueden estar relacionadas con:

la validez de los derechos de emisión en las distintas fases del RCDE,

la posibilidad de que los Estados miembros excluyan ciertas pequeñas instalaciones del RCDE UE y que las sometan a medidas equivalentes,

la financiación sostenible del registro único válido en toda la Unión para el RCDE de la UE.

:   [(1)](#footnoteref1)

     Impact Assessment on A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030, SWD(2014) 15 final.
:   [(2)](#footnoteref2)

    Comunicación de la Comisión «Un marco estratégico en materia de clima y energía para el período 2020-2030».
:   [(3)](#footnoteref3)

    Aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero en terceros países donde la industria no está sujeta a restricciones comparables sobre el carbono.
:   [(4)](#footnoteref4)

    Diez Estados miembros, con un PIB per cápita a precios de mercado en el año 2013 por debajo del 60 % de la media de la UE.
:   [(5)](#footnoteref5)

    Calculado con los precios de derechos de emisión estimados en el escenario de referencia 2013 de las tendencias de la energía, el transporte y las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE hasta 2050 (
    <http://ec.europa.eu/clima/policies/2030/docs/eu_trends_2050_en.pdf>
    ).

[Top](#document1)