Source: EURLEX
Language: es
Format: md

[**Avis juridique important**](../../../editorial/legal_notice.htm)

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# 31996Y1231(04)

**Informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad sobre las actividades del Presupuesto general del ejercicio 1995 al que se adjunta la respuesta de la Comisión, respuesta del Parlamento, respuesta del Consejo, respuesta del Tribunal de Justicia, respuesta del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones** 
  
*Diario Oficial n° C 395 de 31/12/1996 p. 0011 - 0085*

  

Informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad sobre las actividades del Presupuesto general del ejercicio 1995 al que se adjunta la respuesta de la Comisión, respuesta del Parlamento, respuesta del Consejo, respuesta del Tribunal de Justicia, respuesta del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones

NOTA AL LECTOR

En el capítulo 3 del presente documento, se presentan en cursiva las observaciones que no constituyen reservas que afecten a la propia declaración de fiabilidad, pero que el Tribunal considera, sin embargo, importantes.

ÍNDICE

Apartados

Capítulo 1. Condiciones de elaboración de la DAS 1.1 - 1.18

Introducción 1.1 - 1.2

Mandato del Tribunal 1.3 - 1.4

Cuentas y operaciones abarcadas por la DAS 1.5 - 1.8

Alcance y límites de la DAS 1.9 - 1.16

Normas y metodología de auditoría aplicadas por el Tribunal 1.17 - 1.18

Capítulo 2. Ejecución de la fiscalización 2.1 - 2.10

Limitaciones al trabajo de fiscalización 2.1 - 2.2

Auditorías practicadas 2.3 - 2.10

Capítulo 3. Resultados de la auditoría 3.1 - 3.139

Conclusión general 3.1 - 3.3

Presupuesto 3.4

Fiabilidad de las cuentas 3.5 - 3.93

Legalidad/Regularidad de las operaciones correspondientes 3.94 - 3.139

Capítulo 4. Análisis específicos de los principales ámbitos de gasto 4.1 - 4.28

Observaciones previas 4.1 - 4.2

Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía 4.3 - 4.13

Análisis de los gastos de los fondos estructurales 4.14 - 4.28

Capítulo 5. Elementos de interpretación de los resultados 5.1 - 5.12

Resultados de los trabajos de auditoría efectuados en apoyo de la DAS sobre las operaciones correspondientes a los gastos 5.1 - 5.12

Capítulo 6. Presentación y publicación de las cuentas de las comunidades 6.1 - 6.4

ANEXOS

Anexo 1. Evaluación de la importancia financiera de los errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos

Anexo A. Ilustraciones gráficas I a VIII

CAPÍTULO 1

Condiciones de elaboración de la DAS

1.0. ÍNDICE

Apartados

Introducción 1.1 - 1.2

Mandato del Tribunal 1.3 - 1.4

Fundamento jurídico 1.3

Objetivos generales fijados por el Tribunal 1.4

Cuentas y operaciones abarcadas por la DAS 1.5 - 1.8

Alcance y límites de la DAS 1.9 - 1.16

Fiabilidad global del conjunto de las cuentas y operaciones correspondientes 1.9 - 1.10

La DAS y los demás tipos de control 1.11 - 1.12

La DAS y la fiscalización de la buena gestión financiera (BGF) 1.13

La DAS y la detección de las irregularidades deliberadas 1.14

Control de los recursos propios basados en el PNB y el IVA 1.15

Control de los recursos propios tradicionales 1.16

Normas y metodología de auditoría aplicadas por el Tribunal 1.17 - 1.18

INTRODUCCIÓN

1.1. El Tribunal de Cuentas Europeo presenta por segunda vez, con ocasión del ejercicio 1995, una declaración de fiabilidad [en lo sucesivo denominada «DAS» ()] sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes. El Tribunal remite al lector, para una mejor comprensión de los resultados de sus controles y de las correspondientes conclusiones, al informe de apoyo a la DAS 1994 () en el que exponía con detalle el enfoque y la metodología que ha adoptado en sus trabajos de fiscalización de apoyo a la DAS ().

1.2. El Tribunal, por otro lado, recuerda que sigue elaborando un informe anual y otros informes especiales igualmente destinados a ser tomados en consideración por el Consejo y el Parlamento Europeo en el procedimiento de aprobación de la gestión. El Informe anual relativo al ejercicio 1995 se publica en el DO C 340 de 12.11.1996.

MANDATO DEL TRIBUNAL

Fundamento jurídico

1.3. De conformidad con el artículo 188 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea () (), el Tribunal de Cuentas debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes.

Objetivos generales fijados por el Tribunal

1.4. Los objetivos generales fijados por el Tribunal son poder, con arreglo a los trabajos de fiscalización efectuados, formular una opinión acerca de si:

- los estados financieros, es decir la cuenta de gestión y el balance financiero consolidados, son globalmente fiables, en el sentido de que dan una imagen fiel del patrimonio, la situación financiera y el importe de los ingresos y los gastos del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1995, de conformidad con lo dispuesto en los Tratados, el Reglamento Financiero y sus modalidades de aplicación, así como con los principios contables generalmente admitidos que sean aplicables al sector público;

- las operaciones correspondientes son generalmente legales y regulares habida cuenta de todas las disposiciones jurídicas aplicables en la materia.

CUENTAS Y OPERACIONES ABARCADAS POR LA DAS

1.5. El Tribunal de Cuentas ha examinado las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1995. Estas cuentas, que incluyen el balance al 31 de diciembre de 1995, la cuenta de gestión del ejercicio cerrado en dicha fecha, y las notas anexas, se han elaborado, de conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977, bajo la responsabilidad de la Comisión. Se recogen, de forma recapitulativa, en el volumen IV del documento «Cuenta de gestión y balance financiero relativos a las operaciones del presupuesto del ejercicio 1995» presentado por la Comisión a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión, y el 30 de abril de 1996 al Tribunal de Cuentas.

1.6. La DAS abarca las cuentas consolidadas del conjunto de actividades englobadas en el presupuesto general de la Unión Europea, lo que representa la totalidad de los ingresos y los gastos. En virtud de los artículos 78, 80 y 81 del Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (), la Comisión tiene la obligación de redactar el volumen IV de las cuentas de las Comunidades, objeto de la DAS (), así como los volúmenes II y III, que contienen datos detallados. Estas cuentas no se publican. Los gráficos I a VIII (), que figuran en el Anexo A, presentan de forma sucinta los principales datos de ejecución presupuestaria reflejados por dichas cuentas en relación con el ejercicio 1995.

1.7. La DAS se refiere al conjunto de las cuentas y de las operaciones correspondientes hasta el nivel de los contribuyentes y los beneficiarios finales.

1.8. En materia de gastos, el Tribunal ha optado por una definición de operación correspondiente que le lleva a efectuar su fiscalización hasta el nivel del beneficiario final de los fondos comunitarios, en caso necesario incluso hasta el control de la realidad material de las operaciones financiadas. El control en materia de recursos propios tradicionales no se refiere a las operaciones materiales, sino sólo a los comprobantes relativos a la constatación de los importes adeudados por el contribuyente ().

ALCANCE Y LÍMITES DE LA DAS

Fiabilidad global del conjunto de las cuentas y operaciones correspondientes

1.9. La DAS reviste un carácter global y no busca, en sí misma, ofrecer una apreciación específica ni llegar a una conclusión cuantificada sobre cualquiera de los ámbitos de operaciones o geográficos de la actividad comunitaria.

1.10. Sin embargo, la amplitud de los controles efectuados sobre las operaciones financiadas por el FEOGA-Garantía y por los fondos estructurales, en 1994 y 1995, ha permitido, al margen de la declaración de fiabilidad, analizar determinadas tendencias de estos ámbitos que se presentan en el Capítulo 4.

La DAS y los demás tipos de control

1.11. Las operaciones de los ámbitos controlados por el Tribunal en el contexto de la DAS son susceptibles de verificaciones ulteriores por otras instancias basándose en la reglamentación actualmente vigente, especialmente con motivo de la liquidación de cuentas del FEOGA-Garantía ().

1.12. Algunas verificaciones anteriores de otros auditores han puesto de manifiesto casos de irregularidades y anomalías que el Tribunal tendrá en cuenta en su evaluación final, pero que no puede asumir directamente en el contexto del método estadístico aplicado a la DAS.

La DAS y la fiscalización de la buena gestión financiera (BGF)

1.13. La DAS en sí misma no ofrece ninguna apreciación en cuanto al respeto de los principios de buena gestión financiera, que el Tribunal sigue evaluando en sus restantes trabajos, especialmente en el contexto de su informe anual y de sus demás informes especiales ().

La DAS y la detección de las irregularidades deliberadas

1.14. Ciertas irregularidades deliberadas, cometidas en detrimento de la hacienda comunitaria, no pueden, por su naturaleza, ser detectadas por procedimientos habituales de auditoría conformes a las normas generalmente aceptadas en la materia. Por tanto, el Tribunal no está en condiciones de garantizar que no existen casos de este tipo ().

Control de los recursos propios basados en el PNB y el IVA

1.15. Debido a la naturaleza macroeconómica de los datos que sirven de base a los recursos propios PNB e IVA, que constituyen aproximadamente el 80 % de los ingresos de la Comunidad, el Tribunal ha limitado su examen a evaluar si son adecuados los procedimientos aplicados para determinar estos importes y garantizar su fiabilidad.

Control de los recursos propios tradicionales

1.16. Evidentemente, no se puede garantizar que todas las operaciones de importación imponibles se hayan declarado efectivamente, dando lugar a los correspondientes ingresos.

NORMAS Y METODOLOGÍA DE AUDITORÍA APLICADAS POR EL TRIBUNAL

1.17. El Tribunal ha llevado a cabo su trabajo de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas a nivel internacional, siempre que sean aplicables al marco comunitario. Dicha fiscalización incluyó, entre otros, una serie de procedimientos de control por muestreo, que debían determinar si el conjunto de los ingresos se ha cobrado y si el conjunto de los gastos se había efectuado de forma legal y regular. La fiscalización de los ingresos se realizó basándose en los importes pendientes de recaudar por la Comunidad y en los importes efectivamente pagados a la misma. La fiscalización de los gastos se realizó en base a los gastos comprometidos y a los pagos efectuados.

1.18. La realización de controles pretendía conferir a los resultados de su fiscalización una representatividad estadística global y una base de hechos sólida. Las grandes líneas de este enfoque se describen en los apartados 1.28 a 1.44 del informe especial de apoyo a la DAS 1994 ().

CAPÍTULO 2

Ejecución de la fiscalización

2.0. ÍNDICE

Apartados

Limitaciones al trabajo de fiscalización 2.1 - 2.2

Auditorías practicadas 2.3 - 2.10

Auditorías de los ingresos 2.3 - 2.4

Muestras de operaciones examinadas en relación con los gastos 2.5 - 2.9

Otros trabajos 2.10

LIMITACIONES AL TRABAJO DE FISCALIZACIÓN

2.1. Las limitaciones que han afectado a la fiscalización del ejercicio 1995 son, generalmente idénticas a las del ejercicio precedente (). Se refieren principalmente a la utilización limitada de la labor de otros auditores, el corto período durante el que se puede efectuar la fiscalización, así como a la falta de datos de fácil acceso sobre las operaciones correspondientes. Sobre cada uno de estos extremos, el Tribunal ha tomado una serie de medidas en relación con sus principales interlocutores para examinar con ellos el modo de aligerar estas cargas. En caso de que lleguen a concretarse, las soluciones propuestas sólo podrán surtir efecto a medio plazo.

2.2. A pesar de ciertas mejoras introducidas a raíz de las observaciones anteriores del Tribunal, los sistemas insuficientemente integrados que se aplican aún en Dinamarca para la gestión de las operaciones del FEOGA-Garantía hacen anormalmente difíciles la identificación y el control de las operaciones correspondientes. Por este motivo, la fiscalización de las doce transacciones seleccionadas en el contexto de la DAS 1995 exigió un esfuerzo desproporcionado comparado al empleado en el control de operaciones similares en los demás Estados miembros.

AUDITORÍAS PRACTICADAS

Auditorías de los ingresos

2.3. Los recursos propios se dividen en dos grandes categorías:

- recursos propios tradicionales que se recaudan directamente del contribuyente comunitario y se subdividen a su vez en dos grandes categorías: los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas, por una parte, y las cotizaciones del sector azucarero, por otra;

- recursos IVA y PNB cuyo importe queda determinado en gran medida por datos estadísticos de naturaleza macroeconómica.

2.4. Por lo que respecta al conjunto de los recursos propios, se han llevado a cabo controles exhaustivos sobre la fiabilidad, la legalidad/regularidad y la exactitud de las cuentas de la Comisión. Por lo que respecta a los recursos propios tradicionales, el examen de las cuentas de la Comisión se ha completado con la selección de una muestra de 114 transacciones, algunas de las cuales se han agrupado para someterlas a control hasta el nivel de las operaciones correspondientes en los Estados miembros. Con ocasión del examen de dichas transacciones, se han realizado controles aleatorios complementarios con objeto de comprobar diferentes tipos de operaciones dirigidas a objetivos en función de sus riesgos inherentes, especialmente de sub-declaración (operaciones de principio de mes, importaciones de tipo cero, tránsitos, almacenamientos aduaneros, operaciones incluidas en la contabilidad B). En cambio, los controles de los recursos IVA y PNB se han centrado en la calidad de los procedimientos empleados para su determinación.

Muestras de operaciones examinadas en relación con los gastos

2.5. Al igual que con los recursos propios tradicionales, el Tribunal procedió respecto a los gastos al control directo de las operaciones seleccionadas de manera aleatoria, a partir de la población de las operaciones contabilizadas, previamente clasificadas por países y por principales ámbitos presupuestarios.

2.6. En materia de gastos, el número total de las operaciones correspondientes del nivel final que se sometieron a control se eleva a 1 753, de las cuales 683 se referían a pagos, 775 a compromisos contraídos durante el ejercicio y 295 a los compromisos pendientes de liquidación al inicio del ejercicio. El método de selección adoptado ha dado como resultado muestras de estructura similar a las de las poblaciones que les sirven de base en lo relativo a su reparto por ámbitos presupuestarios o zonas geográficas.

2.7. El control ha consistido en examinar la legalidad/regularidad de dichas operaciones así como la exactitud con la que se han registrado las operaciones contables correspondientes a todos los niveles de gestión de las actividades englobadas en el presupuesto comunitario, es decir, desde el nivel de gestión central de la Comisión hasta el de los beneficiarios finales en caso necesario.

2.8. En el nivel de gestión central de la Comisión, el control mencionado ha abarcado en términos financieros un volumen importante de operaciones del ejercicio. Así pues, el total neto de los pagos examinados se eleva aproximadamente a 24 409 millones de ecus, es decir, cerca del 37 % de los pagos del ejercicio. En relación con los compromisos contraídos durante el ejercicio, este importe neto asciende a unos 33 989 millones de ecus, o sea, cerca del 45 % del valor total de los compromisos del ejercicio. En lo relativo a los compromisos pendientes de liquidación de ejercicios anteriores, el examen ha abarcado un total de aproximadamente 8 228 millones de ecus, o sea, cerca del 24 % del valor total de los compromisos pendientes de liquidación al inicio del ejercicio.

2.9. En el nivel de las operaciones correspondientes, el volumen financiero efectivamente auditado es considerablemente menor en la medida en que a la mayor parte de las operaciones seleccionadas en el nivel central le corresponden cada vez numerosas operaciones correspondientes, de las que al menos una en cada caso ha sido objeto de una comprobación en profundidad. Según los análisis del Tribunal, el volumen financiero de las operaciones correspondientes a los pagos examinados al nivel de los beneficiarios finales es del orden de 2 169 millones de ecus, es decir el 3,2 % de los pagos del ejercicio.

Otros trabajos

2.10. Además, el Tribunal ha efectuado otros trabajos de control relativos a la contabilidad general, al balance financiero consolidado y al sistema informatizado de contabilidad Sincom, cuyas modalidades principales son idénticas a las descritas en los apartados 2.18 a 2.22 del informe especial de apoyo a la DAS 1994 (). El Tribunal amplió el alcance de las verificaciones efectuadas hasta abarcar los registros del sistema informatizado de contabilidad Sincom y las informaciones presupuestarias y contables que dichos ficheros incluyen. Igualmente, ha prestado una atención especial al seguimiento de las observaciones de apoyo a la DAS 1994. También ha realizado una investigación sobre los compromisos más antiguos pendientes de liquidación al final del ejercicio, habiendo seleccionado y examinado 126 de ellos.

CAPÍTULO 3

Resultados de la auditoría

3.0. ÍNDICE

Apartados

Conclusión general 3.1 - 3.3

Presupuesto 3.4

Fiabilidad de las cuentas 3.5 - 3.93

Cuenta de gestión consolidada 3.5 - 3.45

Mejoras relativas a la cuenta de gestión consolidada 3.6 - 3.9

Reserva relativa a la cuenta de gestión consolidada 3.10 - 3.27

Compromisos contables que han dejado de corresponder a obligaciones reales 3.10 - 3.27

Otras observaciones relativas a la cuenta de gestión consolidada 3.28 - 3.45

Inscripción en 1995 de gastos del FEOGA-Garantía de 1994 3.29

No revelación del impacto del sistema agromonetario 3.30 - 3.31

Errores que afectan a la fiabilidad de las cuentas 3.32 - 3.37

Sistema de contabilidad SINCOM 3.38 - 3.40

Saldo del ejercicio 3.41 - 3.45

Balance financiero consolidado de la Unión Europea 3.46 - 3.57

Mejoras relativas al balance financiero consolidado 3.49

Observaciones sobre el balance consolidado 3.50 - 3.57

Compromisos (al margen del balance) de crédito-alquiler y alquiler a largo plazo 3.50 - 3.53

Armonización de los métodos contables 3.54 - 3.57

Balance financiero de la Comisión 3.58 - 3.86

Mejoras relativas al balance de la Comisión 3.58 - 3.66

Derechos de crédito relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía frente a los Estados miembros 3.60

Eventuales derechos de crédito derivados de la detección de fraudes e irregularidades 3.61 - 3.64

Decisiones y obligaciones con carácter plurianual que incluyen compromisos financieros al margen del presupuesto 3.65 - 3.66

Reservas relativas al balance financiero de la Comisión 3.67 - 3.71

Reserva relativa a los inmovilizados materiales 3.67

Reserva relativa a la contabilidad separada de los recursos propios tradicionales 3.68 - 3.71

Otras observaciones sobre el balance financiero de la Comisión 3.72 - 3.86

Derechos de crédito relativos a los recursos propios procedentes del IVA y del PNB 3.72 - 3.73

Recaudación de ingresos 3.74 - 3.77

Contenciosos/intereses de demora 3.74

Multas, multas coercitivas y sanciones 3.75 - 3.76

Ingresos pendientes de recaudar 3.77

Ejecución y contabilización de los pagos 3.78

Participaciones y préstamos 3.79 - 3.82

Presentación de las participaciones y préstamos ECIP 3.79

Acumulación y tratamiento de los beneficios de la actividad Préstamos/Empréstitos de la Comisión 3.80

Gestión de los préstamos de ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes 3.81 - 3.82

Volumen real de las garantías de la Unión correspondientes a las actividades de préstamo 3.83 - 3.84

Ejecución de las garantías concedidas 3.85

Desglose de las cuentas bancarias en el balance 3.86

Balances financieros de las demás instituciones y organismos comunitarios 3.87 - 3.93

Mejoras relativas al balance de las demás instituciones y organismos comunitarios 3.87 - 3.93

Reserva relativa a los inmovilizados materiales 3.89 - 3.91

Observación sobre los inmovilizados materiales 3.92

Observación sobre las cuentas bancarias y la caja 3.93

Legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes 3.94 - 3.139

Observaciones sobre las operaciones relativas a los ingresos 3.94 - 3.121

Recursos propios tradicionales 3.94 - 3.99

Derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas 3.94 - 3.95

Cotizaciones del sector azucarero 3.96 - 3.99

El recurso propio basado en el IVA 3.100 - 3.115

Exactitud del tipo medio ponderado 3.107 - 3.110

Contabilización de correcciones y compensaciones 3.111 - 3.113

Evaluación global 3.114 - 3.115

El recurso propio basado en el producto nacional bruto (PNB) 3.116 - 3.121

El producto nacional bruto (PNB) como base imponible 3.117 - 3.119

El recurso propio basado en el PNB (recurso complementario) 3.120 - 3.121

Reservas sobre las operaciones relativas a los gastos 3.122 - 3.139

Casos de gastos en los que el Tribunal no puede dar ninguna garantía 3.122 - 3.124

Sistemas especialmente poco fiables y susceptibles de contener errores 3.123

Falta de garantía por razones diversas 3.124

Casos de gastos en los que el Tribunal sólo puede dar una garantía parcial 3.125

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los gastos 3.126 - 3.139

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los compromisos contraídos durante el ejercicio 3.127 - 3.130

El aspecto sustantivo de la legalidad/regularidad de los compromisos 3.127

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los compromisos 3.128 - 3.130

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos 3.131 - 3.139

Errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos 3.131 - 3.134

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los pagos 3.135 - 3.139

CONCLUSIÓN GENERAL

3.1. El examen ha permitido que el Tribunal obtenga una garantía razonable () de que las cuentas del ejercicio 1995 reflejan fielmente los ingresos y los gastos, así como la situación financiera de la Unión, con la reserva de los hechos que se resumen en los apartados 3.10, 3.67, 3.68 y 3.89.

3.2. Este examen, realizado dentro de los límites indicados en los apartados 1.15 y 1.16, ha permitido igualmente que el Tribunal obtenga una garantía razonable (16) de que las operaciones correspondientes a los ingresos contabilizadas durante el ejercicio son legales y regulares.

3.3. Aunque su examen le ha permitido obtener la garantía razonable (16) de que las operaciones correspondientes a los compromisos del ejercicio son en general legales y regulares, el Tribunal no puede, debido a los hechos resumidos en los apartados 3.122, 3.131, 3.133, 3.135 y 3.136, emitir una declaración global positiva sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos del ejercicio.

PRESUPUESTO

3.4. A raíz de un recurso del Consejo, el Tribunal de Justicia emitió el 7 de diciembre de 1995 una sentencia declarando ilegal el acto del Presidente del Parlamento Europeo por el que se constataba la aprobación definitiva del presupuesto de la Unión Europea para el ejercicio 1995 debido a un rebasamiento del porcentaje máximo de incremento de los gastos no obligatorios que había calculado la Comisión, y que, por lo tanto, quedaba anulada. No obstante, el Tribunal añadió que los efectos del presupuesto 1995 tal como se publicó en el Diario Oficial debían mantenerse hasta su aprobación definitiva, que tuvo lugar el 31 de enero de 1996.

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

Cuenta de gestión consolidada

3.5. La cuenta de gestión consolidada refleja fielmente los ingresos y los gastos de la Unión, pero, a pesar de las mejoras sustantivas constatadas respecto al ejercicio 1994, da lugar a la reserva indicada en el apartado 3.10.

Mejoras relativas a la cuenta de gestión consolidada

3.6. La fiscalización del Tribunal ha permitido detectar una serie de mejoras respecto al ejercicio 1994, respecto a:

- la contabilidad de los ingresos y gastos en forma de operaciones negativas (cuyos importes en cuestión se indican en dos notas, en la página 10 del volumen IV);

- la contabilización de los anticipos y pagos a cuenta;

- la identificación de los créditos puestos a disposición como contribución de los países AELC;

- la presentación del saldo del ejercicio en cuanto a la identificación de la parte correspondiente al acuerdo EEE.

3.7. En el caso concreto de los pagos de anticipos y pagos a cuenta y de los compromisos pendientes, por ello, de regularizar en los años siguientes, los datos contables () son más exhaustivos y detallados que en el pasado y proporcionan ahora una información en general satisfactoria sobre el volumen de estos anticipos y pagos a cuenta.

3.8. Sin embargo, la forma de presentar esta información deberá completarse para presentar una imagen lo más fiel posible de su evolución durante el ejercicio, que responda a lo que el Tribunal solicitó a la Comisión en su informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad 1994 (), especialmente en lo referente a los anticipos y pagos a cuenta regularizados durante el ejercicio.

3.9. A pesar de las mejoras mencionadas, conviene destacar la reserva y las observaciones siguientes.

Reserva relativa a la cuenta de gestión consolidada

Compromisos contables que han dejado de corresponder a obligaciones reales

3.10. La síntesis consolidada de la ejecución presupuestaria () al igual que los compromisos al margen del balance están sobrevalorados porque incluyen compromisos que han dejado de corresponder a obligaciones reales. Sólo se podría solucionar con la aplicación de un sistema de seguimiento estricto y regular, que con demasiada frecuencia es insuficiente a nivel de los ordenadores de pago.

3.11. En su informe especial de apoyo a la DAS 1994 () el Tribunal invitaba a la Comisión a redoblar y generalizar el esfuerzo que ha comenzado a desplegar para establecer sin tardanza los procedimientos pertinentes para proceder a la liberación de los compromisos contables que no tenían ya razón de ser.

3.12. Se han registrado avances a nivel de las direcciones generales del presupuesto y de la intervención. De este modo, se ha puesto a disposición de los ordenadores de pagos un instrumento informático que les permitirá identificar los compromisos que puedan haber dejado de corresponder a obligaciones. El contable y el interventor invitan regularmente a los servicios ordenadores de pagos a utilizar este instrumento para reducir el peso del pasado.

3.13. Con objeto de poder medir concretamente el avance realizado por los ordenadores de pagos, el Tribunal ha identificado y controlado por muestreo, entre la población total de los compromisos que presentan un riesgo importante de no corresponder ya a obligaciones jurídicas existentes, los que son anteriores a 1991 y no se han traducido en pagos de 1993 a 1995. Esta fiscalización ha demostrado ser difícil de ejecutar, puesto que la documentación justificativa disponible en los servicios de los ordenadores de pagos era, con demasiada frecuencia, dispersa, e incluso inexistente.

3.14. El conjunto de los compromisos en suspenso que responden a los criterios anteriores ascienden a 2 567 y representan un volumen financiero total de 1 084 millones de ecus. 526 de ellos, por un importe total de 340 millones de ecus, se contrajeron antes de 1985 (hace más de diez años), 83 de los cuales, que suponen un importe total de 28 millones de ecus, son anteriores a 1981 (hace más de quinze años).

3.15. El reparto de estos compromisos en suspenso, por subsección presupuestaria (véase el cuadro 3.1) muestra que se refieren esencialmente a los Fondos Estructurales (B2), el ámbito de Protección de los consumidores, Mercado interior, Industria y Redes transeuropeas (B5) y Acciones exteriores (B7).

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.16. El control de un centenar de operaciones seleccionadas por muestreo, de los 2 567 compromisos mencionados, ha producido los siguientes resultados.

3.17. En el ámbito del Fondo social (objetivo n° 2), once compromisos (11,6 millones de ecus) de los 16 seleccionados se refieren a acciones que son objeto de procedimientos judiciales por presunción de irregularidad grave, o bien porque están siendo investigados por las autoridades nacionales o los servicios de la Comisión. Por este motivo, su ejecución se encuentra bloqueada. De los cinco compromisos restantes, tres deberían haberse liberado (913 507 ecus) y otro presenta un error de rebasamiento de la fecha límite de ejecución; en cuanto al compromiso restante (1 millón de ecus), el Tribunal no ha podido llegar a una conclusión por falta de información sobre su justificación.

3.18. En el ámbito del FEDER y de los transportes, nueve de los veinte compromisos seleccionados correspondían claramente a obligaciones. De los once compromisos restantes, relativos todos ellos a proyectos decididos antes de 1989 y por un valor total de 25,5 millones de ecus, su mantenimiento no parece justificarse con los elementos disponibles en los expedientes. Sólo uno se ha podido cerrar ya (en marzo de 1996).

3.19. En el ámbito de la pesca, ocho de los veinte compromisos seleccionados deberían haberse liberado, por un importe total de 3,5 millones de ecus y respecto a tres compromisos, la información más reciente disponible en los expedientes, que son demasiado antiguos, muestra un seguimiento insatisfactorio por parte de los servicios gestores, lo que ha impedido que el Tribunal formule un dictamen sobre el contenido de dichos expedientes.

3.20. En el ámbito de la protección de los bosques, de los veinte compromisos seleccionados, seis (por un importe total de 32 944 ecus) deberían haberse liberado, y nueve (por un importe total de 2,2 millones de ecus) se caracterizan por una falta de seguimiento de los servicios gestores, que impiden que el Tribunal formule un dictamen sobre el contenido de los expedientes, y tres de ellos sólo han sido objeto de seguimiento al anunciarse la fiscalización del Tribunal.

3.21. En el ámbito de la Cooperación al desarrollo, catorce compromisos (36,0 millones de ecus) de los veinte seleccionados deberían haberse liberado; esta situación es tanto más grave puesto que el Tribunal ya había llamado la atención de la Comisión en 1991, 1992 y 1994 sobre la necesidad de proceder a una liberación de cuatro de estos catorce casos; también es alarmante porque, en otros cuatro casos, los servicios técnicos de la Comisión lo advirtieron a los respectivos ordenadores de pagos, sin resultado alguno. Algunos expedientes se han declarado desaparecidos. Esta situación es sintomática del funcionamiento de un sistema de seguimiento ineficaz, por inexistente.

3.22. En el ámbito de las cooperación con los países de Europa Central y Oriental, y especialmente del reglamento PHARE, de seis compromisos contraídos, por un importe total de 372 531,98 ecus, cinco deberían haberse liberado. Esta situación se explica por falta de seguimiento.

3.23. En el ámbito del FEOGA-Orientación, de las Acciones innovadoras, de la Política energética y de la Investigación, cuatro compromisos (por un total de 1,1 millones de ecus) de los 16 seleccionados no tienen ya razón de figurar en las cuentas. Otros cuatro proyectos del ámbito del FEOGA-Orientación, por un importe de 3,2 millones de ecus, cuyas decisiones tomadas en el marco de los programas integrados mediterráneos establecían un plazo de ejecución que iba de 1991 a 1992, han visto su ejecución prorrogada hasta 1995. Además, en cuatro de los cinco compromisos seleccionados en el ámbito de la Política energética, no se ha podido encontrar ningún justificante contable original de los iniciales; por lo tanto, en estos casos el Tribunal no ha podido efectuar su fiscalización de forma exhaustiva.

3.24. Como conclusión, basándose en el análisis anterior, el Tribunal considera que al menos el 30 % de los compromisos en suspenso más antiguos, casi 1 000, por un importe total del orden de 300 millones de ecus, ya no deberían figurar en las cuentas, puesto que tendrían que haberse liberado. Debido a los criterios de selección aplicados por el Tribunal, y a la existencia de numerosos casos en los que el Tribunal no ha podido encontrar en los expedientes de la Comisión la información justificativa del mantenimiento de los compromisos examinados, la cifra real del conjunto de los compromisos que han dejado de corresponder a obligaciones reales es superior a dichos importes.

3.25. La existencia de estos compromisos antiguos pendientes de liquidación que deberían haberse liberado, muestra por otra parte que los ordenadores de pagos de la Comisión no proceden de forma suficientemente sistemática al examen de los expedientes que se han de cerrar. Estos expedientes, la mayoría de las veces prefinanciados mediante anticipos o pagos a cuenta, quedan así en suspenso, pese a que su pago definitivo debería dar lugar a una transferencia del saldo, e incluso a la emisión de una orden de cobro, correspondiente a la liquidación por la Comisión de la financiación en cuestión.

3.26. En este sentido, otras verificaciones generales efectuadas sobre una muestra de compromisos pendientes de liquidación al inicio del ejercicio, así como las verificaciones llevadas a cabo sobre los pagos del ejercicio, muestran que, en el ámbito de los fondos estructurales principalmente, la Comisión ha imputado, en varias ocasiones, operaciones recientes a compromisos pendientes de liquidación destinados a cubrir obligaciones antiguas. Esta práctica irregular, ya destacada por el Tribunal en su Informe relativo al ejercicio 1993 (), afecta no sólo a la fiabilidad de las cuentas del ejercicio, sino que, de hecho, utiliza compromisos que han perdido su razón de ser y que tendrían que haberse liberado.

3.27. Por último, en su Informe anual relativo al ejercicio 1993 (apartados 13.61 y 13.62) el Tribunal criticaba una práctica utilizada por la Comisión en el contexto de la gestión del instrumento financiero EC Investment Partners (ECIP). A continuación esta práctica se ha abandonado pero los correspondientes compromisos, pendientes de liquidación por un importe de 4,2 millones de ecus no se han llegado a liberar.

Otras observaciones relativas a la cuenta de gestión consolidada

3.28. Por otra parte, las verificaciones efectuadas por el Tribunal le llevan a formular las siguientes observaciones.

Inscripción en 1995 de gastos del FEOGA-Garantía de 1994

3.29. El Tribunal indicó en su informe DAS sobre el ejercicio 1994 (apartados 3.15 a 3.17) las circunstancias que provocaron que la Comisión subestimara, en el ejercicio 1994, un importe de 45,8 millones de ecus de gastos del FEOGA-Garantía (línea B1-3700, liquidación de ejercicios anteriores). Esta situación provoca automáticamente una imputación del mismo importe en el ejercicio 1995, con la consiguiente sobrevaloración de las cuentas del ejercicio. La Comisión debería haber advertido de esta situación mediante nota explicativa anexa a las cuentas del ejercicio 1995.

No revelación del impacto del sistema agromonetario

3.30. En su Informe Especial n° 1/89, el Tribunal llegaba a la conclusión de que «Ni en el presupuesto ni en las cuentas en su forma actual es posible identificar la verdadera repercusión presupuestaria del sistema agromonetario» (por el que se efectúan ciertos pagos de ayudas agrícolas aplicando el tipo de cambio entre el ecu «verde» y las monedas nacionales, a diferencia de los tipos de cambio del mercado). «La falta de claridad a este respecto impide, en la práctica, la interpretación útil de los datos contables» (). En su respuesta la Comisión afirmó que estaba «dispuesta a analizar la posibilidad de incluir un comentario en su anteproyecto de presupuesto y en las cuentas de gestión» (). La Comisión sí que indica en la introducción al anteproyecto de presupuesto () las repercusiones financieras previstas del sistema agromonetario y proporciona más datos en su informe anual sobre el impacto en los gastos del FEOGA-Garantía (). Sin embargo, dicha información no se incluye en las cuentas anuales.

3.31. Como resultado, en parte, de los cambios reglamentarios dirigidos a mejorar el funcionamiento del sistema agromonetario, y en parte como consecuencia de las fluctuaciones de los precios, el coste del sistema agromonetario para el presupuesto comunitario ascendió a 456 millones de ecus () en 1994. La Comisión calcula que la cifra respecto a 1995 es del orden de 1 788 millones de ecus. El Tribunal estima que sería conveniente incluir en las cuentas anuales una indicación del coste total y una referencia al informe anual de la Comisión sobre el impacto del gasto del FEOGA-Garantía, en forma de nota en las cuentas consolidadas presentadas en el volumen IV o bien mediante un comentario en el volumen I relativo al análisis de la gestión financiera.

Errores que afectan a la fiabilidad de las cuentas

3.32. Los controles aritméticos de las cuentas y la coherencia entre éstas y el sistema SINCOM CB/D han dado lugar, en los créditos de compromiso, a una divergencia en la presentación de un importe de 18,2 millones de ecus entre las cifras del volumen II (cuenta de gestión de la Comisión) y las del volumen IV (cuentas consolidadas) en los capítulos B0-40 y B2-40. Hay que destacar que estas diferencias han quedado compensadas entre ellas.

3.33. La fiabilidad de la cuenta de gestión se ve sobre todo afectada por los errores detectados con ocasión del examen de las operaciones efectuado por el Tribunal.

3.34. En cuanto a los compromisos contraídos durante el ejercicio, se ha detectado, en el ámbito de los fondos estructurales, determinados casos en los que el importe del compromiso no corresponde al importe de los gastos previstos por el plan de financiación para el tramo anual en cuestión. Respecto a los pagos, se han encontrado casos de imputación a un compromiso y/o a una línea presupuestaria sin relación alguna con el gasto correspondiente.

3.35. Estos casos tienen generalmente su origen en la no aplicación de la norma por la que, en las operaciones plurianuales, el conjunto de los medios necesarios para su financiación debe ser objeto de un compromiso inicial, al que a continuación se imputan todos los pagos efectuados en el marco del programa en cuestión. Estas prácticas, que falsean por sí mismas la presentación de la ejecución de los créditos disociados, se han criticado en varias ocasiones en anteriores informes anuales del Tribunal (véase por ejemplo, el Informe anual relativo al ejercicio 1993, apartados 14.9 a 14.11). Se traducen concretamente no por el compromiso de programas completos sino únicamente, en cada ejercicio, por el compromiso de tramos anuales de puesta a disposición de fondos. A continuación, como la realización de los tramos rara vez es completa, los servicios de la Comisión en vez de aplicar rigurosamente la reglamentación financiera que exige anular los compromisos no ejecutados, transfieren de hecho a los ejercicios posteriores, al margen de la reglamentación financiera comunitaria, los remanentes de dichos compromisos, reduciendo en la misma medida los compromisos correspondientes a los tramos posteriores y, tal como se describe en el apartado 3.27, imputan prioritariamente los primeros pagos de estos tramos posteriores a los compromisos pendientes de liquidar de los ejercicios anteriores. De este modo, las cuentas de ejecución presupuestaria de la Comunidad dejan de reflejar fielmente la realización sobre el terreno de los programas plurianuales financiados por la Comunidad.

3.36. Por otro lado, se han detectado varios casos de no identificación en el sistema Sincom de pagos efectuados en concepto de anticipos y pagos a cuenta, o bien como pagos finales.

3.37. Los casos detectados son relativamente poco numerosos (algo más de una veintena de compromisos y de pagos en la muestra seleccionada por el Tribunal) y difícilmente extrapolables debido a la naturaleza de los problemas identificados. Sin embargo, esta veintena de casos de errores que afectan a la cuenta de gestión, encontrados en una muestra relativamente limitada de transacciones (del orden de 1 500 operaciones seleccionadas de compromisos y gastos), supone un incremento respecto a los casos detectados en el ejercicio 1994, y es importante garantizar que en el futuro los procedimientos contables eviten tales errores.

Sistema de contabilidad Sincom

3.38. La contabilización de los gastos presupuestarios por el sistema informatizado de contabilidad (Sincom) resulta por lo general fiable.

3.39. Las tareas realizadas han confirmado las impresiones favorables mencionadas en los apartados 3.34 a 3.36 del informe especial de apoyo a la DAS 1994 () y han permitido verificar la conciliación y la coherencia interna de las informaciones incluidas en los principales ficheros del sistema informatizado de contabilidad Sincom.

3.40. Los controles de Sincom efectuados han mostrado, sin embargo, que la ejecución presupuestaria relativa a 1995 ha incluido en las cuentas 16 operaciones de pago y un compromiso, cuya inscripción contable tuvo lugar el 29 de marzo de 1996, a raíz de las decisiones de la Comisión de 27 de marzo de 1996 de desestimar la denegación del visado del interventor (). En los 17 casos el gasto se realizó durante el ejercicio 1996, totalmente al margen de los períodos complementarios autorizados. No obstante, se contabilizó dentro del ejercicio 1995, lo que constituye una infracción evidente del artículo 6 del Reglamento Financiero que establece plazos obligatorios claros para la contabilización de las operaciones (el 31 de diciembre para los compromisos contraídos, y el 15 de enero para los pagos efectuados por el contable). En tales casos, las operaciones no autorizadas al cierre del ejercicio deberían haber sido objeto de una anulación de la inscripción contable, pudiéndose volver a introducir, eventualmente, en el ejercicio siguiente.

Saldo del ejercicio

3.41. Con la nueva presentación del saldo del ejercicio en el balance financiero consolidado aprobado al 31 de diciembre de 1995, se ha aislado ahora del saldo de la Unión Europea (UE) el saldo del ejercicio relativo a la participación en el presupuesto comunitario de los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) miembros del Espacio Económico Europeo (EEE).

3.42. Sin embargo, la deuda respecto a los países AELC participantes en el acuerdo EEE, resultante de las operaciones de 1994, no se ha recogido en el pasivo del balance financiero consolidado, puesto que el saldo AELC del ejercicio 1994 se ha transferido a 1995, con el saldo de la UE, como ingresos presupuestarios. Esta deuda, tal como resulta del cálculo por la Comisión del saldo del ejercicio 1994 relativo a la participación de los países AELC, asciende a 2,1 millones de ecus.

3.43. El apartado 2 del artículo 3 del protocolo 32 sobre las disposiciones financieras para la aplicación del artículo 82 del Acuerdo EEE dispone que «la Comisión de las CE, en el momento de clausurar las cuentas relativas a cada ejercicio presupuestario (n), y en el marco del establecimiento de la cuenta de gastos e ingresos, procederá a la regularización de las cuentas con respecto a la participación de los Estados de la AELC, tomando en consideración [...] la ejecución final de los créditos para el ejercicio presupuestario, teniendo en cuenta las posibles anulaciones y prórrogas [...]». De lo que se desprende que la Comisión ya debería haber regularizado las cuentas correspondientes a los ejercicios 1994 y 1995.

3.44. No obstante, a 31 de mayo de 1996 aún no se había realizado ninguna regularización. Y sin embargo, el saldo del ejercicio AELC, incluido en el balance, sólo se puede determinar correctamente después de la regularización de las cuentas. La Comisión ha calculado el saldo del ejercicio AELC correspondiente a 1994 y a 1995, basándose únicamente en las contribuciones aportadas por los países AELC, por una parte, y en los pagos a partir de créditos del ejercicio por el mismo concepto, por otra parte, sin tener en cuenta partidas como las prórrogas de créditos o las anulaciones de créditos, especialmente.

3.45. En adelante, se invita a la Comisión a proceder, de conformidad con la normativa vigente, a la regularización de las cuentas en el momento de la elaboración de la cuenta de gestión, el 1 de mayo del año (n+1), para que la posición respecto a los países AELC pueda reflejarse fielmente en los estados financieros de la Unión Europea, y para que la regularización pueda efectuarse al elaborar el presupuesto del ejercicio siguiente (n+2), es decir a más tardar el día 1 de septiembre del año (n+1).

Balance financiero consolidado de la Unión Europea

3.46. El balance financiero consolidado de la Unión Europea refleja fielmente la situación financiera de la Unión, pero, a pesar de las mejoras sustanciales que se han producido con respecto al ejercicio 1994, suscita las reservas sobre los balances de la Comisión y de las demás instituciones que a continuación se señalan.

3.47. La auditoría del proceso de consolidación de los balances financieros consiste fundamentalmente en verificar la exactitud aritmética de las operaciones realizadas, así como la correcta agrupación de los balances financieros de las diferentes instituciones y organismos comunitarios que forman el conjunto que ha de consolidarse. Esta verificación no ha revelado la existencia de anomalías.

3.48. Las posibles reservas y observaciones del Tribunal sobre los balances financieros de la Comisión y demás instituciones y organismos comunitarios afectan igualmente, por su configuración, al balance financiero consolidado.

Mejoras relativas al balance financiero consolidado

3.49. La fiscalización del Tribunal ha permitido constatar las mejoras aportadas, a raíz de las observaciones de su informe especial sobre la DAS correspondiente al ejercicio 1994, respecto a la armonización de los métodos contables y, en particular, en cuanto a la presentación en los estados financieros de ciertos derechos inmobiliarios y, excepto en el caso del CES/CdR, del material informático. A pesar de estas mejoras, debe proseguirse el esfuerzo emprendido en este ámbito puesto que el balance consolidado sigue dando lugar a las siguientes observaciones.

Observaciones sobre el balance consolidado

Compromisos (al margen del balance) de crédito-alquiler y alquiler a largo plazo

3.50. El Tribunal considera que es necesaria una mejora suplementaria para la presentación de los compromisos al margen del balance relativos a las «operaciones de crédito-alquiler y alquileres a largo plazo». En efecto, a pesar de que el Tribunal es consciente de que los datos tal como se presentan en los estados financieros de 1995 resultan de una decisión pragmática a la espera de que se establezcan normas contables uniformes en la materia, ha de formular sin embargo las siguientes observaciones.

3.51. Bajo el mismo epígrafe se presentan a la vez contratos de enfiteusis y de leasing (Parlamento Europeo y Tribunal de Justicia, respectivamente), contratos de alquiler normales (Tribunal de Justicia y CES) e incluso un saldo deudor pendiente del precio de adquisición de un inmueble (Consejo).

3.52. Las notas explicativas sobre los contratos de enfiteusis y de leasing no mencionan el carácter estimativo de los importes, ni de lo que supone el importe calculado (Parlamento Europeo). A pesar de que por estos contratos las instituciones respectivas hayan hecho efectivos importes elevados (298,6 millones de ecus por el Parlamento Europeo y 53,4 millones de ecus por el Tribunal de Justicia), esta información no consta en las notas explicativas.

3.53. En cuanto a los contratos de alquiler normales, los importes indicados corresponden unas veces al recibo anual (Tribunal de Justicia - edificio «Palais»: 2,1 millones de ecus), que se indica en las notas explicativas, y otras veces a la totalidad de los recibos que se han de pagar hasta la fecha de terminación de los contratos respectivos (CES: 33,4 millones de ecus), sin que esto último se indique en las notas. El alquiler anual de 1996 correspondiente a los diferentes inmuebles alquilados por el CES se estima, a título informativo, en 4,2 millones de ecus. Estas informaciones sobre los contratos de alquiler normales provocan el riesgo, por otro lado, de inducir a error al lector de los estados financieros dado que falta la información sobre los alquileres pagados por la Comisión. Cabe destacar que los alquileres pagados en 1995 por la Comisión ascendieron a 110,6 millones de ecus sólo por los inmuebles de Bruselas [véase el Informe anual relativo al ejercicio 1995, apartado 13.29 ()].

Armonización de los métodos contables

3.54. La presentación de los estados financieros armonizados y la aplicación de métodos contables y normas de evaluación idénticas, por parte de las diferentes entidades que son objeto de consolidación, constituyen las condiciones, entre otras, que deben cumplirse para poder proceder a la misma. En este sentido, el apartado 10 del artículo 136 del reglamento de la Comisión por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento Financiero establece que los estados financieros deberán presentarse «de acuerdo con los principios de contabilidad, entre los que cabe incluir particularmente los principios previstos en las directivas del Consejo».

3.55. En el contexto de las cuentas comunitarias, el poder de aprobar los métodos contables y de armonizar la presentación de los estados financieros se ha conferido a la Comisión en virtud del artículo 21 de las normas de desarrollo. Así pues, la Comisión debe, especialmente, antes de que su propio contable consulte a los contables de las demás instituciones, aprobar los métodos contables comunes a todas las demás instituciones.

3.56. Sin embargo, la información recogida en los estados financieros no siempre es uniforme (por ejemplo, en el CES y el CdR con respecto a la inscripción del material informático en el balance o en el Consejo para la conversión en ecus del valor de los inmovilizados materiales).

3.57. Recientemente la Comisión ha tomado la iniciativa de encargar a un consultor externo un estudio sobre la identificación y la armonización de las normas contables más adecuadas para establecer las cuentas de la Unión. El Tribunal considera que la Comisión debería explotar lo mejor posible los resultados de dicho estudio para garantizar, respecto a las demás instituciones, que las cuentas correspondientes al ejercicio 1996 se preparen sobre una base homogénea, de conformidad con unas modalidades que se han de aprobar antes de finalizar dicho año.

Balance financiero de la Comisión

Mejoras relativas al balance de la Comisión

3.58. La fiscalización del Tribunal ha permitido constatar las mejoras introducidas a raíz de las reservas y observaciones de su informe sobre la DAS correspondiente al ejercicio 1994, especialmente sobre la coordinación y planificación de las tareas de cierre de la contabilidad bancaria al final del ejercicio y el volumen real de compromisos contraídos, presentados al margen del balance.

3.59. El Tribunal considera sin embargo, que son necesarias mejoras adicionales para el tratamiento de:

a) los derechos de crédito relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía;

b) los eventuales derechos de crédito relativos a la constatación de fraudes e irregularidades; y

c) las decisiones y obligaciones con carácter plurianual que incluyan un compromiso financiero al margen del presupuesto.

Derechos de créditos relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía frente a los Estados miembros

3.60. En el informe DAS 1994, el Tribunal criticó el que estos créditos no constaran en el balance. A 31 de diciembre de 1995 estos créditos figuraban efectivamente como compromisos al margen del balance (758 millones de ecus). Sin embargo, al tratarse de títulos de crédito confirmados, líquidos y exigibles, deberían haber contado con una continuación lógica según la normativa financiera y ser objeto de una constatación de créditos para figurar así en el activo del propio balance, y no simplemente como compromisos al margen del mismo.

Eventuales derechos de crédito derivados de la detección de fraudes e irregularidades

3.61. En su informe especial de apoyo a la DAS 1994 (), el Tribunal solicitó a la Comisión que mejorara las indicaciones aportadas en sus estados financieros bajo el título «eventuales derechos de crédito» con el fin de proporcionar al lector una visión de conjunto de los eventuales derechos de crédito relativos a la detección de fraudes e irregularidades.

3.62. La Comisión ha dado curso a esta solicitud del Tribunal en la medida en que sus estados financieros () incluyen ahora no sólo los datos sobre el FEOGA-Garantía, sino también los relativos a los recursos propios y a las medidas estructurales.

3.63. Sin embargo, esta información se presenta de una manera que puede producir lagunas en su comprensión. Se mencionan los casos constatados en dos ámbitos presupuestarios (Recursos propios y FEDER), y en otro (FEOGA-Garantía), se indican los importes efectivamente recuperados aunque parece tratarse de importes pendientes de recuperar.

3.64. La Comisión debe armonizar su presentación para dar una imagen clara y completa de la situación al final de cada ejercicio, indicando los importes declarados o conocidos de los casos de fraude o irregularidad, así como sus perspectivas de recaudación.

Decisiones y obligaciones con carácter plurianual que incluyen compromisos financieros al margen del presupuesto

3.65. Al 31 de diciembre de 1995, la Comisión incluyó en compromisos contraídos (al margen del balance), un importe de 94 865,2 millones de ecus de compromisos relativos a los fondos estructurales (ayudas previstas y no comprometidas por el período 1994-1999, a precios de 1995) y un importe de 11 204,9 millones de ecus correspondiente a las iniciativas comunitarias. Los importes muestran la diferencia entre las programación de los fondos estructurales para el período de programación 1994-1999, y los compromisos acumulados de 1994 y 1995 registrados en SINCOM. No obstante, los compromisos registrados en SINCOM incluyen también compromisos correspondientes a los períodos de programación anteriores. De ello resulta una infravaloración de los importes incritos en los compromisos al margen del balance.

3.66. Además de las mejoras detectadas, conviene destacar las reservas y observaciones siguientes.

Reservas relativas al balance financiero de la Comisión

Reserva relativa a los inmovilizados materiales

3.67. El Tribunal expresa nuevamente sus reservas () sobre el valor de los inmovilizados materiales de la Comisión (318,6 millones de ecus de bienes muebles en Bruselas, Luxemburgo y las delegaciones). Esta reserva no podrá eliminarse hasta que se pueda determinar con mayor exactitud el valor de dichos inmovilizados, es decir, a la finalización de los procedimientos de inventarios físicos actualmente en curso (prevista para junio de 1996) y la entrada en vigor de un marco reglamentario y contable renovado.

Reserva relativa a la contabilidad separada de los recursos propios tradicionales

3.68. El Tribunal vuelve a expresar sus reservas sobre el carácter exhaustivo de la contabilidad separada relativa a los derechos de aduana y a las exacciones reguladoras agrícolas.

3.69. En efecto, la magnitud de los errores y los problemas detectados en las contabilidades separadas relativas a los derechos de aduana y a las exacciones reguladoras agrícolas no permite considerar como fiable el importe de unos 856,4 millones de ecus consignados en el balance financiero por este concepto.

3.70. Cada Estado miembro transmite a la Comisión un estado trimestral de la contabilidad separada que incluye los derechos devengados no recaudados ni garantizados, así como los derechos devengados garantizados pero objeto de reclamación.

3.71. Las contabilidades separadas que llevan los Estados miembros contienen siempre errores y omisiones. En Alemania se han detectado numerosos errores. En Italia las prórrogas de fin de trimestre al trimestre siguiente no son coherentes. Los extractos de los Estados miembros no siempre identifican por separado los cobros y las declaraciones de créditos incobrables.

Otras observaciones sobre el balance financiero de la Comisión

Derechos de crédito relativos a los recursos propios procedentes del IVA y del PNB

3.72. Respecto a los recursos propios procedentes del IVA y del PNB, los anexos al balance financiero () declaran cierto número de créditos por un importe indeterminado, que se han constatado y registrado pro memoria en la contabilidad de la Comisión. El examen de las órdenes de ingreso y de las previsiones de crédito muestra discrepancias significativas entre el balance y la situación existente al final del ejercicio 1995.

3.73. Así pues, en cuanto a los saldos del PNB, 72 casos de reservas emitidas respecto a los extractos PNB no son objeto ni de una orden de ingreso ni de una previsión de crédito, por lo que no aparecen en las cuentas. La misma situación existe en al menos 19 casos relativos a las reservas sobre los extractos de IVA. Los anexos al balance tampoco reflejan una imagen exhaustiva del número de ejercicios financieros afectados por estos créditos.

Recaudación de ingresos

Contenciosos/Intereses de demora

3.74. Aunque se haya observado una clara mejora en la preparación de los documentos contables (previsiones de créditos), el examen de los expedientes ha mostrado que el procedimiento de recaudación de los recursos propios tradicionales objeto de un procedimiento contencioso sigue siendo muy lento.

Multas, multas coercitivas y sanciones

3.75. Frente a los 143 asuntos que se tramitaban a 31 de diciembre de 1995, se han detectado en una decena de casos, retrasos a veces considerables en la recaudación de las multas. El cobro debe realizarse dentro de los tres meses siguientes a la fecha de notificación de la multa, excepto si la empresa presenta una garantía y recurre en justicia. Si el cobro no se realiza en estos tres meses, la Comisión dispone de un plazo de quince días para requerir al deudor.

3.76. En varios casos que afectan a unos 4 millones de ecus, las multas que no se habían cobrado carecían de garantía, o ésta ya no existía, o bien no habían dado lugar a los requerimientos reglamentarios.

Ingresos pendientes de recaudar

3.77. La partida «Ingresos pendientes de recaudar» está muy subestimada porque, una vez conocidos por los servicios de la Comisión, todos los importes pendientes de recaudar no son objeto de órdenes de ingreso sistemáticas por parte de ciertos ordenadores de pagos. Por ejemplo, a raíz de los controles efectuados en 1993 y 1994, respecto a medidas directas en favor del turismo posteriores al Año Europeo del Turismo (AET), la DG XX identificó 43 casos pendientes de recaudación. Sin embargo, la DG XXIII aún no ha expedido la orden de ingreso de 31 de estos expedientes, cuyo importe estimado pendiente de recaudar asciende a unos 324 000 ecus.

Ejecución y contabilización de los pagos

3.78. El examen al nivel central -sistema de gestión de tesorería, contabilidad bancaria, contabilidad general y sistema de conciliación bancaria (Nostro)- de las operaciones de pago seleccionadas en la muestra central que han originado desembolsos, sólo ha mostrado algunos errores de relativamente poca importancia.

Participaciones y préstamos

Presentación de las participaciones y préstamos ECIP

3.79. Respecto al instrumento financiero «EC Investement Partners» (ECIP), el Tribunal reitera su observación -incluida en su informe de apoyo a la DAS 1994 ()- sobre la incorrecta distribución entre participaciones y préstamos, y toma nota de la intención de la Comisión de efectuar una fiscalización independiente de todas las cuentas centralizadas y de hacer constar a partir de ahora en el balance el estado de desembolso real de los activos correspondientes a dicho instrumento.

Acumulación y tratamiento de los beneficios de la actividad Préstamos/Empréstitos de la Comisión

3.80. Las actividades de préstamos sobre fondos de empréstitos en el nuevo instrumento comunitario (NIC), Euratom, balanza de pagos, ayuda financiera a medio plazo y ayuda alimentaria, han generado beneficios modestos que se han acumulado al cabo de los años, produciendo a su vez ingresos por intereses, que a 31 de diciembre de 1995 ascendían a un importe total de 69,1 millones de ecus. Estos beneficios imprevistos carecen de marco jurídico que permita su utilización. Convendría proceder a la inclusión de estos importes en el presupuesto como ingresos y, eventualmente, como gastos, para poder seguir su utilización con total transparencia. La Comisión ya ha recurrido a una parte de estos fondos mediante procedimientos extrapresupuestarios (1,1 millones de ecus en 1995).

Gestión de los préstamos de ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes

3.81. Cuando el beneficiario de un préstamo no paga en la fecha de vencimiento prevista, se trate de una amortización de capital o del vencimiento de intereses, incurre en intereses de demora. La Comisión calcula y contabiliza dichos intereses entre la fecha prevista de pago y la fecha de intervención del fondo de garantía (o sea, tres meses), pero no posteriormente. Sería conveniente que el fondo de garantía calculara y contabilizara los intereses de demora devengados a partir de la fecha en la que interviene, para que estos importes sean a cargo del beneficiario de los préstamos en cuestión, o de las entidades que les hayan proporcionado la garantía, en el caso de un eventual reembolso tardío por su parte. Estos intereses de demora, del orden de 5,7 millones de ecus, no figuran en el balance del Fondo de Garantía a 31 de diciembre de 1995 () y, en consecuencia, no se incluyen en el balance financiero de la Comisión, ni en el balance financiero consolidado de la Unión Europea. Por este motivo, la situación financiera se presenta de forma incompleta.

3.82. El importe pendiente de los préstamos concedidos en el marco de la ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes se contabiliza como créditos, y los intereses devengados pero no vencidos, en la cuenta de regularización del activo. El riesgo de impago de algunos de estos préstamos es real, considerando la situación de los deudores en cuestión. El Fondo de Garantía ya ha tenido que intervenir para compensar impagos por un importe total de 232,5 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995. En dos casos, quedaba un saldo vivo de 65,3 millones de ecus que también podría quedar sin reembolsar. Por último, de los 211,5 millones de ecus que deberían haberse pagado el 15 de enero de 1996, 37 millones de ecus han quedado sin pagar. En casos así, deberían darse indicaciones en las notas del balance para llamar la atención sobre la existencia de un riesgo de créditos de difícil cobro.

Volumen real de las garantías de la Unión correspondientes a las actividades de préstamo

3.83. La situación al margen del balance incluye las cargas potenciales (18 922 millones de ecus) de la Unión que constituyen las garantías concedidas por las Comunidades Europeas a los préstamos aprobados por terceros, y especialmente el BEI (en el que las Comunidades podrían subrogarse en los derechos del acreedor principal), así como a los empréstitos que ellas mismas hayan contratado. Sin embargo esta situación es incompleta puesto que el conjunto de garantías recibidas por estos mismos préstamos, capaz de reducir la eventual carga de la Unión, no figura ni se valoriza en dicha situación.

3.84. Sería conveniente que en el futuro la Comisión establezca, al margen del balance, una relación exhaustiva de estos compromisos contraídos que incluyan una clasificación de su calidad, con objeto de proporcionar al lector de las cuentas una evaluación más precisa y equilibrada del riesgo financiero neto que soporta la Unión por dichos préstamos.

Ejecución de las garantías concedidas

3.85. En noviembre de 1995, la dirección general gestora del intrumento financiero de ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes solicitó un anticipo de fondos de 211,5 millones de ecus, mediante recurso provisional a la tesorería de la Comisión (artículo 12 del Reglamento n° 1552/89). Este anticipo, destinado a hacer frente a un vencimiento de empréstito el 15 de enero de 1996, a la espera del cumplimiento de los plazos de los préstamos correspondientes por los países beneficiarios, debería haberse imputado al ejercicio 1996. Pero, debido a un error de contabilidad se imputó en las cuentas de 1995. En consecuencia, por una parte, un crédito que no corresponde al balance de 1995 figura en el activo, en la partida «Garantías presupuesto comunitario» por un importe de 211,5 millones de ecus, y por otra, las cuentas bancarias se subestiman por el mismo importe.

Desglose de las cuentas bancarias en el balance

3.86. Durante el ejercicio, las operaciones bancarias se registran en una sola cuenta en la contabilidad general. Al preparar el balance financiero de final del ejercicio, se procede a un reparto de este importe en saldos deudores y acreedores, y a continuación en importes en los tesoros, los bancos centrales o los bancos comerciales (cuentas a la vista). Este desglose se realiza basándose en cada uno de los saldos de las cuentas bancarias, disponibles en la contabilidad bancaria, que el Tribunal confirma recurriendo a terceras fuentes. Durante la operación de reparto, se han confundido una cuenta del tesoro y una cuenta de banco central. En consecuencia, la partida «cuentas en los tesoros» en el pasivo del balance se subestima en 118,8 millones de ecus y la partida «cuentas bancos centrales», en el pasivo del balance, se sobreestima en la misma cantidad.

Balances financieros de las demás instituciones y organismos comunitarios

Mejoras relativas al balance de las demás instituciones y organismos comunitarios

3.87. La fiscalización del Tribunal ha permitido detectar las mejoras introducidas respecto al ejercicio 1994, en la contracción de los inmovilizados materiales y, en especial, en los derechos inmobiliarios con opción de compra. No obstante, deben proseguirse los esfuerzos emprendidos en este ámbito.

3.88. Sin dejar de tener en cuenta las mejoras detectadas, conviene señalar las reservas y observaciones siguientes.

Reserva relativa a los inmovilizados materiales

3.89. El Tribunal expresa nuevamente sus reservas sobre el valor de los bienes muebles (97,9 millones de ecus) inscritos en los respectivos balances financieros del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social y Comité de las Regiones.

3.90. En el Parlamento Europeo, el importe inscrito en el balance financiero (91,2 millones de ecus) no coincide con el importe según la base de datos IMMO, que sirve de libro de inventario. Además, los ajustes que deben efectuarse a raíz del último control físico trienal terminado en 1994, no están todavía integrados en el balance financiero a 31 de diciembre de 1995.

3.91. En el Comité Económico y Social (CES) y el Comité de las Regiones (CdR), el importe consignado en el balance financiero consolidado (6,7 millones de ecus) no se basa en los libros de inventario. Las carencias observadas en los libros de inventario (por ejemplo, inscripciones en diferentes divisas sin conversión en ecus, ausencia de totales, páginas en blanco) son de tal magnitud que una conciliación con la cifra contable es practicamente imposible. Además, desde al menos trece años no se realiza ningún inventario físico en el CES.

Observación sobre los inmovilizados materiales

3.92. En el Consejo, la práctica actual de convertir el importe total de los bienes muebles (27 millones de ecus) que figuran en el inventario, que se lleva en francos belgas, aplicando el último tipo de conversión del ecu del ejercicio cerrado, da lugar a una sobreestimación de 2 millones de ecus. Esta práctica infringe los principios contables generalmente aceptados y el principio contable aprobado por la Comisión a este respecto para la preparación de su balance financiero y del balance financiero consolidado (véase el «Resumen de los principios contables fundamentales», cuenta de gestión y balance financiero, volumen IV, p. 6, apartado 2.2.3: los inmovilizados materiales conservan su valor en ecus calculado utilizando los tipos contables vigentes en el momento de la adquisición).

Observación sobre las cuentas bancarias y la caja

3.93. El Tribunal no puede pronunciarse sobre la fiabilidad del importe de las cuentas a la vista (2,8 millones de ecus) y de la caja (0,2 millones de ecus), que figuran en el activo del balance financiero consolidado del CES/CdR, dado que las conciliaciones bancarias y de caja a 31 de diciembre de 1995 no se han realizado, o se han llevado a cabo con retraso.

LEGALIDAD/REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES

Observaciones sobre las operaciones relativas a los ingresos

Recursos propios tradicionales

Derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas

3.94. El examen de una muestra de las operaciones correspondientes ha permitido detectar un número relativamente limitado de errores, que se refieren a la ausencia de puesta a disposición de los derechos devengados, la declaración injustificada de deuda incobrable, la aplicación errónea del arancel, la lentitud en la aplicación de las correcciones, la puesta a disposición tardía o tardía e incompleta, la puesta a disposición tardía detectada gracias a los controles del Tribunal o la constatación incompleta y sin declaración.

3.95. Los exámenes conexos han puesto de manifiesto problemas a veces importantes en la puesta a disposición conforme de los recursos propios. Las observaciones sobre este extremo hacen referencia, la mayoría de las veces, a los sistemas o procedimientos aplicados en los Estados miembros:

a) En un Estado miembro, se detectaron retrasos en la contracción de las declaraciones complementarias globales en varias oficinas de aduanas. Estos retrasos, a veces importantes (hasta cinco meses), resultan de la interpretación de las instrucciones nacionales. En otro Estado miembro se llevan a cabo con retraso las correcciones introducidas en las constataciones. En otros dos Estados miembros, se detectaron retrasos sistemáticos en la constatación de las deudas aduaneras.

b) En un Estado miembro, se centralizan sistemáticamente con retraso los derechos recaudados a la salida de los depósitos aduaneros. En varios Estados miembros, se controlan mal los plazos previstos para la liquidación de las declaraciones incompletas, lo que provoca retrasos en la puesta a disposición.

c) Se han detectado errores en la contabilidad separada. En un Estado miembro había numerosos errores. Resulta imprescindible la revisión de las cuentas de la contabilidad separada. En otro Estado miembro se observaron retrasos en la imputación de los derechos contabilizados provisionalmente en una cuenta de orden.

d) En varios Estados miembros, no estaban disponibles durante la inspección sobre el terreno los justificantes necesarios para el cálculo de la deuda aduanera correspondiente a ciertas operaciones controladas.

Cotizaciones del sector azucarero

3.96. En cuanto al pago de las cotizaciones a la producción, se ha observado que el conjunto de los Estados miembros, exceptuando al Reino Unido, han procedido durante el mes de diciembre de 1995 al pago de los saldos adeudados en aplicación de los porcentajes establecidos por el Reglamento (CE) n° 2403/95 (). En efecto, la relación de los derechos devengados por este Estado miembro en octubre de 1995 y puesto a disposición en diciembre del mismo año sólo incluye las cotizaciones por almacenamiento. El Reino Unido ha disfrutado, por lo tanto, de una ventaja de tesorería de un importe 20 447 318 ecus que infringe el principio de autofinanciación del excedente de la producción comunitaria de azúcar.

3.97. Por otra parte, el saldo de las cotizaciones a la producción para la campaña 1994/95 en el Reino Unido (20 447 318 ecus) no figura en la contabilidad como derecho devengado pendiente de recaudar a 31 de diciembre de 1995. Sin embargo, los Estados miembros transmiten a la Comisión las cifras relativas a la producción definitiva del azúcar e isoglucosa hasta el 5 de octubre inclusive [plazo establecido por el Reglamento (CEE) n° 2682/84 (), que fija las cotizaciones a la producción para la campaña de comercialización 1994/95 mediante el Reglamento (CE) n° 2403/95 de 12 de octubre de 1995]. De ello resulta que los servicios de la Comisión disponían, en octubre de 1995, de todos los elementos necesarios (cifras de producción, importe de las cotizaciones) para la determinación de esta deuda.

3.98. Es preciso destacar que la práctica seguida por el Reino Unido, al igual que el procedimiento contable aplicado por la Comisión, ya han sido objeto de observaciones del Tribunal en el informe DAS del ejercicio 1994 (apartado 3.111), no habiéndose pagado a la Comunidad el saldo de la campaña 1993/94 por un importe de 14 974 768 ecus hasta enero de 1995. El Tribunal subraya que en su dictamen n° 1/94 () sobre la modificación del Reglamento (CE) n° 1552/89 había formulado propuestas concretas para resolver dicho problema.

3.99. Por otra lado, el control de una muestra de once operaciones relativas a las cotizaciones del sector azucarero no suscita ninguna observación del Tribunal respecto a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes que deba figurar en el presente informe.

El recurso propio basado en el IVA

3.100. De conformidad con el artículo 2.1.c) de la Decisión 88/376 del Consejo, el recurso propio IVA se calcula aplicando en todos los Estados miembros un tipo uniforme (máximo 1,4 %) a la base imponible IVA que se calcula de manera homogénea en los Estados miembros, de acuerdo con la normativa comunitaria; sin embargo, la base imponible a tener en cuenta por cualquier Estado miembro no podrá ser superior al 55 % de su PNB. La base imponible se calcula tomando el ingreso total neto por IVA recaudado y dividiéndolo por el tipo medio ponderado de IVA, según el método descrito en el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1553/89 del Consejo. No obstante, la determinación de una base imponible IVA uniforme se ve limitada por las peculiaridades nacionales en la aplicación de la normativa del IVA. En las directivas sobre el IVA, hay sesenta ocasiones en las que los Estados miembros tienen opciones y unos 125 casos en los que la Comisión concedió a dichos Estados la derogación de desviarse de los principios generales. Por lo tanto, a efectos del recurso propio IVA deben calcularse compensaciones y correcciones para poder reconstituir una base armonizada.

3.101. El cuadro 3.2 muestra los datos para el cálculo de la base imponible IVA para 1994 procedente de los estados recapitulativos IVA presentados por los Estados miembros en 1995.

3.102. De este cuadro se desprende que los elementos fundamentales son los «ingresos netos recaudados por IVA» y el «tipo medio ponderado». Una diferencia del 1 % en estos elementos afectará a la base final IVA en la misma proporción.

3.103. El objetivo de la fiscalización del Tribunal era obtener la garantía de que los recursos propios procedentes del IVA pagados a la Unión Europea por los Estados miembros son exactos, oportunos y completos, y que los estados recapitulativos anuales de IVA -como documentos subyacentes- son legales y regulares. Dado que los recursos propios procedentes del IVA en un ejercicio determinado se pagan en dicho ejercicio de forma provisional y se convierten en definitivos en el ejercicio siguiente, el trabajo de fiscalización se concentró en los estados recapitulativos del IVA en 1994 de los Estados miembros, que se presentaron en 1995.

3.104. Se efectuaron controles en la Comisión y en las administraciones centrales competentes de varios Estados miembros.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.105. El Tribunal observó que no todos los ingresos IVA recaudados durante un ejercicio determinado se contabilizan en dicho ejercicio; y que ciertos importes tal vez no se contabilicen hasta el ejercicio siguiente. Así ocurre sobre todo con las cuentas en suspenso que incluyen ingresos IVA que siguen pendientes de recaudación al final del ejercicio y que no siempre se contabilizan e imputan correctamente en las partidas presupuestarias nacionales adecuadas de su ejercicio correspondiente. Este tipo de tratamiento contable se produce debido a las diferentes prácticas contables nacionales aplicadas por los Estados miembros.

3.106. En consecuencia, las cifras de ingresos netos IVA declaradas por la Comisión respecto a un ejercicio determinado no son exactas ni completas puesto que no incluyen todo el IVA recaudado y contabilizado como ingreso por las administraciones nacionales. Aunque los ingresos IVA pendientes que se mantienen en las cuentas en suspenso se contabilicen en los ejercicios siguientes, y se registren en futuros estados recapitulativos IVA, el resultado en términos del recurso propio IVA será diferente porque el tipo medio ponderado cambia todos los años.

Exactitud del tipo medio ponderado

3.107. Si se aplica más de un tipo de IVA, los Estados miembros deben calcular un tipo medio ponderado (TMP) con cuatro decimales. Para obtenerlo, todas las operaciones imponibles y que no tienen derecho a deducción del IVA deben desglosarse por tipo de IVA aplicable. Este desglose debe realizarse basándose en información procedente de las cuentas nacionales (SEC), de fuentes relacionadas con ellas y de cualquier otra fuente adecuada.

3.108. En la práctica, el TMP se calcula basándose en suposiciones, previsiones e información que no está demasiado actualizada; la calidad de la información utilizada por los Estados miembros, así como su repercusión en el cálculo del TMP, varía considerablemente de un Estado miembro a otro.

3.109. El desglose de las operaciones por tipo de IVA aplicable va mejorando a medida que la armonización de los tipos avanza, aunque aún es insuficiente, debido a la falta de información fiable en una parte importante de las operaciones.

3.110. La fiscalización realizada en cinco Estados miembros mostró que aunque el TMP se hubiera calculado con una precisión aparente de cuatro decimales como exige la normativa, es probable que estuviera rodeada de cierto grado de incertidumbre. Hasta ahora, sólo las autoridades de un Estado miembro han intentado medirla, y en su respuesta a las observaciones del Tribunal indicaron un margen global de incertidumbre de alrededor del 1,5 %.

Contabilización de correcciones y compensaciones

3.111. La armonización de la base IVA da lugar a «ajustes» que se realizan en los ingresos netos recaudados o que se aplican a la base intermedia. En los estados de 1994 estos ajustes ascendieron a casi el 5,5 % (véase el cuadro 3.2) de la base total del IVA.

3.112. En general, aquí el margen de incertidumbre es probable que sea proporcionalmente superior al del TMP, debido a que hay que hacer más suposiciones. Por lo tanto, los Estados miembros tienen que calcular el volumen de la base imponible para las correcciones, reconstituyendo de forma ficticia, basada en las estadísticas, las operaciones de carácter fiscal. Es probable que en algunas estimaciones el grado de incertidumbre supere el 10 % del importe afectado.

3.113. La Comisión y los Estados miembros pueden intentar que se efectúen correcciones, incluso de forma retroactiva hasta tres años, en los cálculos del recurso propio IVA efectuados por los Estados miembros. Al final de 1995 quedaban en suspenso al menos 105 reclamaciones de este tipo. Dado que no se conocen los importes en cuestión, que ni siquiera se sabe en todos los casos si tienen repercusiones positivas o negativas en los ingresos de la UE, y que a veces las reservas están pendientes muchos años, esto aumenta en cierto modo la incertidumbre que pesa sobre la fiabilidad del recurso propio IVA.

Evaluación global

3.114. Al igual que en 1994 (), el Tribunal no ha encontrado problemas graves respecto al cálculo de los importes adeudados por los Estados miembros (doceavas partes, saldos y ajustes de saldos) así como su recaudación y contabilización, que afecten directamente a la aplicación de las disposiciones presupuestarias sobre el recurso IVA. Sin embargo, el importe de 35 792 millones de ecus del recurso propio IVA en 1994, tal como se ha fijado en 1995 con el pago del saldo pendiente, se ve afectado por la ya mencionada falta de precisión en el cálculo de la base imponible del recurso propio IVA. A pesar de que no se han fiscalizado completamente todos los Estados miembros, existen indicaciones suficientes, de anteriores controles realizados por la Comisión, de que esta conclusión es válida para todos ellos.

3.115. Cierto grado de incertidumbre sobre el recurso propio IVA es inevitable, dados los problemas existentes a nivel nacional respecto al TMP, por una parte, y respecto a las correcciones y compensaciones, por otra, todos ellos basados con frecuencia en previsiones, necesarias para calcular la base armonizada teórica. Sin embargo, deben poderse introducir mejoras en estos elementos del proceso, sin ocasionar gastos desproporcionados, por lo que el Tribunal invita a todas las partes afectadas a que tomen las medidas adecuadas y rentables para mejorar la calidad de los sistemas nacionales de cálculo de la base IVA en sus aspectos de comparabilidad de sistemas entre los Estados miembros y fiabilidad de cada sistema, especialmente en lo que se refiere a las fuentes y métodos de recopilación de los diferentes tipos de datos utilizados (macroeconómicos, estadísticos o técnicos).

El recurso propio basado en el producto nacional bruto (PNB)

3.116. Los recursos propios basados en el PNB suscitan ciertas puntualizaciones del Tribunal respecto a la fiabilidad de los cálculos y procedimientos aplicados para la determinación de la base imponible (véanse los apartados 3.117 a 3.119). Pero, al margen de dichas puntualizaciones, la inscripción en las cuentas de la Comisión y la puesta a disposición de estos recursos no ha dado lugar a observaciones (véanse los apartados 3.120 y 3.121).

El producto nacional bruto (PNB) como base imponible

3.117. El PNB se calcula a partir de las cuentas nacionales, elaboradas en cada Estado miembro con arreglo a métodos estadísticos y econométricos de carácter complejo, por organismos públicos especializados con competencias exclusivas en la materia. Los datos que los Estados miembros facilitan a la Comisión son objeto de un doble control ejercido, por una parte, por la Comisión (Eurostat) en virtud del artículo 19 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, sobre recursos propios y, por otra, por el Comité PNB, compuesto por representantes de los Estados miembros, en virtud del artículo 7 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989 sobre la armonización del PNB a los precios de mercado. En octubre de 1995, el Comité PNB presentó su dictamen sobre los datos del ejercicio 1994, según el cual «El Comité ha examinado los datos PNB transmitidos por los Estados miembros y considera, en base a las explicaciones proporcionadas por los mismos, que se han realizado mejoras considerables. El Comité recuerda igualmente que la Comisión lleva a cabo un seguimiento de las correcciones de las lagunas existentes en las cuentas nacionales de los Estados miembros y que se hayan detectado en las misiones de control efectuadas en el marco del artículo 19 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 y desea se prosigan estos avances. El Comité observa con satisfacción los progresos realizados y en curso en los Estados miembros respecto a la armonización de los datos del PNB».

3.118. Los controles del Tribunal se han referido al cumplimiento por los Estados miembros de los conceptos y procedimientos reglamentarios establecidos por la Directiva 89/130/CEE, Euratom relativa a la armonización del PNB a precios de mercado. La existencia de una serie de reservas (130 casos) no retiradas por la Comisión, especialmente sobre el carácter exhaustivo del PNB, y la ausencia de información sobre sus efectos potenciales en el recurso PNB, siguen impidiendo evaluar el nivel de calidad del sistema.

3.119. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1995 (véase el capítulo 1 «Recursos propios»), el Tribunal planteó de forma general el problema de la medición de la calidad del PNB en sus dos aspectos de «comparabilidad» de los datos PNB entre los Estados miembros y la «fiabilidad» de dichos datos. El Tribunal considera que la puesta a punto y la aplicación de instrumentos de medición de la calidad del PNB permitiría aclarar la cuestión de su validez técnica como base imponible del recurso propio, a la vez que proporcionaría al Tribunal los elementos necesarios para mejor fundamentar su opinión.

El recurso propio basado en el PNB (recurso complementario)

3.120. Por lo que respecta al recurso propio PNB, la DAS versa sobre la fiabilidad de las cuentas así como la legalidad/regularidad de los métodos aplicados para constatar dicho recurso propio. Se tienen en cuenta los elementos siguientes:

a) la determinación del tope máximo de los recursos propios;

b) el cálculo del tipo uniforme PNB de los recursos propios «base complementaria»;

c) el cálculo de los importes adeudados por cada Estado miembro en concepto de este recurso complementario;

d) el cálculo de las doceavas partes mensuales que deben abonarse, su recaudación y contabilización;

e) el cálculo de los saldos anuales y de los ajustes a los saldos anteriores, su recaudación y contabilización.

3.121. Los controles efectuados por el Tribunal sobre los elementos que acabamos de citar no dieron lugar a ninguna observación respecto al ejercicio 1995.

Reservas sobre las operaciones relativas a los gastos

Casos de gastos en los que el Tribunal no puede dar ninguna garantía

3.122. El Tribunal no puede pronunciarse sobre diversos ámbitos que representan alrededor del 2,3 % de los pagos comunitarios, principalmente debido, en un 1,1 %, al carácter poco fiable de los sistemas aplicados para gestionar las operaciones controladas y, en un 1,2 %, a la insuficiencia de las informaciones puestas a disposición del Tribunal.

Sistemas especialmente poco fiables y susceptibles de contener errores

3.123. En determinadas categorías de gastos comunitarios imputables al FEOGA-Garantía, la fiscalización del Tribunal reveló que los sistemas de gestión de las operaciones correspondientes carecen especialmente de fiabilidad y pueden contener errores. Pese a que las diferentes operaciones verificadas en este ámbito estén aparentemente en orden, resultó imposible practicar una fiscalización válida y el riesgo de que no se detecten errores significativos es considerable. De una muestra total de 683 pagos, dicho problema se repitió ocho veces, lo cual implica que, para aproximadamente el 1,1 % de los pagos financiados por el presupuesto comunitario en 1995, resulta imposible garantizar la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes. En 1995 los gastos comunitarios en los ámbitos en cuestión ascendieron, en cifras redondas, a aproximadamente 500 millones de ecus. Este problema se detectó en los ámbitos siguientes:

- en el ámbito de las restituciones a la exportación en Italia, donde el envío de los certificados aduaneros al organismo pagador se confía a los propios beneficiarios (cuatro casos en una zona en la que los gastos afectados ascienden a 356,4 millones de ecus);

- en los casos de ayudas a la producción de productos transformados a base de tomates, de compensaciones financieras a la transformación de limones y el almacenamiento público de alcohol en Italia, donde se realizan inspecciones físicas insuficientes de la cantidad, la calidad y la conformidad de los productos (tres casos en una zona en la que los gastos en cuestión ascienden a aproximadamente 135,0 millones de ecus);

- en los casos de ayuda a los productores de semillas de colza, girasol y soja en Alemania, en la región de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, donde los controles administrativos efectuados por el organismo de pago son insuficientes (un caso en una zona en la que los gastos afectados ascienden a aproximadamente 19 millones de ecus).

Falta de garantía por razones diversas

3.124. Por diversas razones (problemas de calendario, falta de una pista de auditoría, obstáculos jurídicos o físicos, etc.) el Tribunal no pudo fiscalizar ocho operaciones, es decir, el 1,2 % de la muestra.

Casos de gastos en los que el Tribunal sólo puede dar una garantía parcial

3.125. En otros once casos, el Tribunal sólo pudo obtener una garantía parcial debido a los problemas puntuales encontrados al llevar a cabo la fiscalización (falta de documentos justificativos, ausencia de información clara o concluyente sobre las anomalías aparentes).

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los gastos

3.126. Algunos errores detectados por el Tribunal se refieren a los compromisos, otros a los pagos. Algunos tienen repercusiones cuantificables en el importe de las operaciones correspondientes [errores calificados como sustantivos ()], mientras que otros consisten en infracciones de los mecanismos reglamentarios y de control y, aunque no tenga una repercusión cuantificable en los importes de las operaciones correspondientes financiadas por el presupuesto comunitario, deben, sin embargo, tomarse en serio [errores calificados de formales (40)]. Los resultados del control de la legalidad/regularidad se presentan separadamente, de la siguiente manera:

- resultados que afectan a los compromisos:

de carácter sustantivo,

de carácter formal;

- resultados que afectan a los pagos:

de carácter sustantivo,

de carácter formal.

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los compromisos contraídos durante el ejercicio

El aspecto sustantivo de la legalidad/regularidad de los compromisos

3.127. El control del aspecto sustantivo de la legalidad/regularidad de los compromisos no ha revelado errores graves.

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los compromisos

3.128. El Tribunal considera que los muy escasos errores formales que afectan a los compromisos no han tenido una repercusión significativa sobre los gastos de 1995.

3.129. Estos errores formales afectan principalmente a las normas de decisión y de compromiso. Su origen se encuentra, fundamentalmente, a nivel de las instituciones comunitarias.

3.130. Se han detectado principalmente en el ámbito de la cooperación al desarrollo.

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos

Errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos

3.131. El importe acumulado más probable de los muy numerosos errores sustantivos relativos a las operaciones correspondientes a los pagos, que tienen repercusiones cuantificables en los importes financiados por el presupuesto general, es del orden de 4 000 millones de ecus (5,9 % de los importes en cuestión).

3.132. El cuadro del Anexo 1 muestra una información complementaria sobre esta evaluación financiera. Este importe extrapolado queda corroborado por la determinación de un volumen de errores conocidos resultante de los errores detectados en la propia muestra, y fuera de ella, con ocasión de los trabajos de apoyo a la DAS o de otros trabajos del Tribunal. Este volumen de errores conocidos a resultas de los trabajos de fiscalización del Tribunal se sitúa en torno a los 163 millones de ecus.

3.133. Estos errores sustantivos son de naturaleza muy diversa y afectan sin embargo, en su mayoría, al derecho de las operaciones a la financiación comunitaria así como la realidad o la exactitud de los gastos objeto de dicha financiación, la exactitud del cálculo de la ayuda comunitaria y la existencia o la calidad de los elementos justificativos en los que se basan los pagos. Estos errores se produjeron generalmente a nivel de los Estados miembros (90 %), principalmente a nivel de los organismos locales encargados de la gestión de las operaciones (22 %) y de los beneficiarios (54 %). El 36 % del volumen total de los errores se refiere al FEOGA-Garantía y el 42 % a los fondos estructurales. En el caso del FEOGA-Garantía, la estimación global del Tribunal no puede, por sí sola, proporcionar una base que permita recuperar, por país y por ámbito específico, los fondos pagados indebidamente. Sin embargo, indica las verificaciones que se deben realizar en el contexto de la liquidación de las cuentas. En el caso de los fondos estructurales, el volumen estimado de los errores no repercute necesariamente en los pagos efectuados por la Comisión como anticipos. No obstante, dado que las operaciones correspondientes se han financiado con fondos de la Unión Europea, cabe el riesgo de que el presupuesto general se vea definitivamente afectado por dichos errores. Su frecuencia confirma, de forma general, la necesidad de un esfuerzo redoblado tanto de los servicios comunitarios como de los servicios de los Estados miembros afectados, para comprobar que las sucesivas declaraciones de gastos se basan efectivamente en gastos subvencionables.

3.134. Estos errores sustantivos no sólo se han detectado en los ámbitos del FEOGA-Garantía y los fondos estructurales, sino que también afectan a otros ámbitos de gastos comunitarios (investigación y cooperación al desarrollo, especialmente). Los errores detectados en los ámbitos de las garantías agrícolas y los fondos estructurales son objeto de un análisis más detallado en el capítulo 4.

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los pagos

3.135. El Tribunal considera que la frecuencia de los errores formales que afectan a los pagos sigue siendo demasiado elevada. Esta frecuencia refleja sobre todo la incapacidad de los diferentes niveles administrativos afectados para respetar los procedimientos de gestión y de control, así como las condiciones previstas por la normativa aplicable a las diferentes medidas financiadas.

3.136. Estos errores formales afectan principalmente al cumplimiento de sus obligaciones por parte de los beneficiarios o por los organismos que intervienen en la realización de las acciones, la existencia o la calidad de la información relativa a las acciones financiadas, los procedimientos de autorización por la autoridad presupuestaria o por el ordenador de pagos y las normas de licitación. La mayoría encuentra su origen a nivel de los Estados miembros, y fundamentalmente, a nivel de los organismos centrales y locales encargados de la gestión de las operaciones.

3.137. Estos errores formales se detectaron en la mayoría de los ámbitos del gasto comunitario (garantías agrícolas, fondos estructurales, cooperación al desarrollo y cooperación con los países de Europa Central y Oriental), con una clara predominancia, sin embargo, del ámbito de los fondos estructurales.

3.138. En cuanto a los errores formales detectados a nivel de las instituciones comunitarias, se trata fundamentalmente de los casos siguientes:

- documentación justificativa insuficiente o inexistente;

- incumplimiento de los procedimientos de licitación, especialmente respecto a la calidad de la información proporcionada o a su difusión.

3.139. Los errores formales detectados a nivel de los Estados miembros tienen una carácter diferente y la mayoría se refiere a las garantías agrícolas y a los fondos estructurales, siendo objeto de un análisis más detallado en el capítulo 4.

CAPÍTULO 4

Análisis específicos de los principales ámbitos de gasto

4.0. ÍNDICE

Apartados

Observaciones previas 4.1 - 4.2

Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía 4.3 - 4.13

Introducción 4.3

Errores sustantivos 4.4 - 4.5

Errores formales 4.6 - 4.7

Identificación de cuestiones de especial riesgo 4.8 - 4.9

Características del sistema de gestión y control 4.10 - 4.11

Acciones correctivas necesarias 4.12 - 4.13

Análisis de los gastos de los fondos estructurales 4.14 - 4.28

Errores sustantivos 4.18 - 4.19

Errores formales 4.20 - 4.21

Análisis de los resultados 4.22 - 4.26

Conclusión 4.27 - 4.28

OBSERVACIONES PREVIAS

4.1. Los resultados de la fiscalización de esta segunda DAS se refieren, en las dos categorías principales de gastos (FEOGA-Garantía, por una parte, y fondos estructurales, por otra), a un número suficientemente elevado de comprobaciones para permitir un análisis específico de cada uno de estos ámbitos y constatar ciertos incidentes destacados.

4.2. El trabajo de auditoría en el que se basa la DAS debe en primer lugar proporcionar pruebas suficientes sobre el conjunto del presupuesto comunitario. Por lo tanto, cualquier conclusión basada en estas pruebas sobre un ámbito presupuestario concreto tendrá menor precisión estadística.

ANÁLISIS DE LOS GASTOS DEL FEOGA-GARANTÍA

Introducción

4.3. El gasto del FEOGA-Garantía supone aproximadamente el 52 % (unos 34 000 millones de ecus) del valor total de los pagos presupuestarios y se gestiona casi exclusivamente por los Estados miembros, siendo menos del 1 % gestionado directamente por la Comisión. Los análisis presentados a continuación se refieren a los errores que afectan a la legalidad/regularidad de los pagos, detectados durante la fiscalización DAS 1995.

Errores sustantivos

4.4. En 1995 los errores sustantivos en el ámbito del FEOGA-Garantía se produjeron básicamente en los Estados miembros y, en menor medida, en la Comisión. Alrededor de un tercio ocurrió en el nivel de las administraciones nacionales, una sexta parte en el nivel de las administraciones locales y casi la mitad, en el nivel de los beneficiarios finales. Se calcula que el porcentaje de errores sustantivos en este ámbito es significativamente inferior a la media del conjunto del presupuesto general que se indica en el apartado 3.131.

4.5. La gran mayoría de los errores sustantivos detectados por el Tribunal se engloban en tres tipos de errores:

a) errores relativos al carácter subvencionable del gasto. Estos errores se refieren básicamente a:

i) la inexistencia de superficies por las que se solicita el programa de ayuda por hectárea;

ii) diferencias entre los datos cuantitativos reales y los declarados (superficie de tierras, producción o ganado);

iii) incumplimiento de las condiciones de calidad establecidas por la normativa (sobre la naturaleza del producto, el rendimiento o las características técnicas del terreno, etc.);

iv) incumplimiento de las condiciones adicionales exigidas por la normativa (superficie mínima de tierras retiradas, cuotas, períodos mínimos de retención, tamaño del rebaño, etc.).

b) Inclusión en las declaraciones por los organismos pagadores nacionales de importes aún no pagados a los beneficiarios [el Tribunal sólo ha considerado como errores sustantivos los elementos de gasto cargados al presupuesto 1995 del FEOGA-Garantía cuyo pago a los beneficiarios no tuvo lugar antes de finalizar el ejercicio presupuestario (15 de octubre de 1995)].

c) Errores en el cálculo del importe de la ayuda comunitaria. Se producen normalmente por la aplicación de porcentajes incorrectos (porcentaje de ayuda, tipos de cambio, índice de depreciación, porcentajes de reducción en caso de rebasamiento de las superficies preestablecidas por región, porcentajes de penalización, etc.).

Errores formales

4.6. Hubo una incidencia significativa de errores formales por incumplimiento del sistema reglamentario y de control aplicables a los gastos del FEOGA-Garantía. Casi todos estos errores formales se produjeron en los Estados miembros, fundamentalmente en el nivel de las administraciones nacionales y locales, y en menor medida, en el nivel de los beneficiarios finales.

4.7. Los tipos de errores formales más significativos se refieren a:

a) la aplicación y ejecución inadecuadas de los controles reglamentarios que debían realizar las autoridades competentes de los Estados miembros;

b) la ausencia de las pruebas documentales completas exigidas por la normativa para justificar las solicitudes de gasto;

c) el incumplimiento de los plazos reglamentarios de pagos a los beneficiarios, transferencias de cuotas, liberación de garantías, etc.

Identificación de cuestiones de especial riesgo

4.8. La nueva política agrícola común decidida en 1992 impone la introducción, en dos fases y en cada Estado miembro, de un sistema integrado de gestión y de control de ciertos regímenes de ayuda comunitaria. La fecha límite de entrada en vigor de la segunda fase, con la creación de un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas, es el 1 de enero de 1996 (excepto en los tres nuevos Estados miembros que cuentan con un año adicional). Debido a la ausencia de este medio de control especialmente en las ayudas por hectárea, no hay suficiente garantía de que una parcela no sea declarada por varios beneficiarios y para acogerse a regímenes diferentes.

4.9. En 1994 y 1995 pocos Estados miembros disponían de un sistema integrado completo capaz de limitar este riesgo. El gasto total de este ámbito en 1995 en los Estados miembros que no habían puesto en marcha un sistema de este tipo, ascendía a aproximadamente 8 000 millones de ecus.

Características del sistema de gestión y control

4.10. Los controles reglamentarios que deben realizar los organismos pagadores nacionales sobre las acciones concretas suelen incluir las verificaciones administrativas de los documentos justificativos, los procedimientos de inspección física sobre el terreno y controles globales integrados, con cotejos para detectar las declaraciones duplicadas (especialmente en los gastos por hectárea y en los programas ganaderos). La elevada incidencia de los errores formales relativos a una aplicación o ejecución inadecuadas de estas medidas de control supone un mayor riesgo de errores sustantivos en la población total del gasto subyacente. Este riesgo incrementado de errores sustantivos se confirma especialmente en el ámbito del gasto por hectárea en el que se detectaron numerosos errores relativos a superficies o productos no subvencionables, o a diferencias relativamente reducidas entre las superficies reales y las declaradas.

4.11. La ejecución y supervisión de las medidas del FEOGA se caracterizan por una organización muy descentralizada que se basa fundamentalmente en la calidad de los sistemas de gestión y control de los organismos pagadores de los Estados miembros. La Comisión asume la responsabilidad global de la ejecución del presupuesto del FEOGA-Garantía evaluando ella misma estos sistemas de gestión y control al nivel de los organismos pagadores, con ocasión del procedimiento de liquidación de las cuentas. En años anteriores, la eficacia de este procedimiento para corregir pasados errores era limitada debido al retraso de al menos tres años en tomar cualquier decisión de liquidación.

Acciones correctivas necesarias

4.12. En cuanto a la Comisión, debería mejorar la calidad y oportunidad de su misión supervisora. Se ha dado un paso importante en ese sentido con la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, que debe aplicarse para el ejercicio presupuestario 1996. Ahora la Comisión define con mayor claridad la información que necesita de los organismos pagadores y se propone obtener, para el 30 de abril del año siguiente, los resultados de los recién establecidos controles anuales de los organismos pagadores realizados por auditores externos independientes. Estos controles cubrirán tanto la exactitud de las declaraciones presentadas a la Comisión, como la suficiencia de los procedimientos de control interno utilizados por dichos organismos respecto a la legalidad/regularidad de las operaciones subyacentes. Cuando este nuevo procedimiento sea plenamente operativo, debe permitir que la Comisión lleve a cabo su procedimiento de liquidación de cuentas con una base más sólida y con mayor oportunidad, aunque la propia evaluación complementaria de la Comisión sobre el cumplimiento de la normativa de la UE seguirá realizándose bastante más tarde (hasta dos años después).

4.13. A nivel de los Estados miembros, los procedimientos de control exigidos por la normativa para cada medida concreta deben aplicarse de forma más estricta. Estos controles deben considerarse como las condiciones mínimas para garantizar una ejecución eficiente y eficaz del presupuesto del FEOGA. Debe aumentarse la eficacia tanto de los controles administrativos como de las inspecciones físicas sobre el terreno. En el ámbito de los programas por hectárea, resulta fundamental la aplicación de un sistema obligatorio de controles integrados para garantizar que se eviten o detecten las declaraciones duplicadas fraudulentas.

ANÁLISIS DE LOS GASTOS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

4.14. Los fondos estructurales ascienden a unos 19 000 millones de ecus, que suponen aproximadamente el 29 % del valor total de los pagos del presupuesto general.

4.15. La mayoría de los pagos presupuestarios en este ámbito se efectúan mediante la utilización de anticipos y pagos a cuenta. Por ello, en el momento en que el trabajo de fiscalización se lleva a cabo, no se habrá efectuado necesariamente el gasto definitivo a nivel de beneficiarios finales. Así pues, y para llegar a una conclusión de auditoría sobre el gasto correspondiente, como exige el Tratado, las operaciones correspondientes a menudo se extraen de la población de las operaciones de gastos declaradas y certificadas por los Estados miembros, utilizadas para poner en marcha el sistema de anticipos que se controla.

4.16. Los errores detectados en las operaciones correspondientes cuestionan la validez del gasto reflejado en las declaraciones de los Estados miembros pero, tal como se explica en el apartado 3.133, no necesariamente la regularidad de los anticipos realizados por la Comisión. Dichos errores siempre indican la existencia de elementos que deberían detectarse y excluirse definitivamente de los gastos financiados cuando la Comisión realice los pagos finales de regularización o las recuperaciones de los anticipos excesivos.

4.17. El análisis que se indica a continuación se refiere a errores de legalidad/regularidad en las operaciones de pago detectados durante la fiscalización de la DAS 1995.

Errores sustantivos

4.18. Casi todos los errores sustantivos en el ámbito de los fondos estructurales tuvieron lugar en los Estados miembros. En 1995, alrededor de una sexta parte de dichos errores se produjo en el nivel de las administraciones nacionales, alrededor de una sexta parte al nivel de las administraciones locales y aproximadamente dos tercios al nivel de los beneficiarios finales. Se estima que el porcentaje de errores sustantivos en este ámbito es significativamente superior a la media del conjunto del presupuesto general que se indica en el apartado 3.131.

4.19. La gran mayoría de errores sustantivos detectados por el Tribunal se engloban en cuatro tipos:

a) La declaración de gastos para solicitar ayuda comunitaria no cumple los criterios de subvención para recibirla. Esto incluye un número importante de gastos efectuados fuera del período de subvención establecido, solicitudes de reembolso del IVA de los gastos y declaraciones de gastos por costes excesivos o inadecuados que incluían costes administrativos, depreciaciones, adquisición de terrenos y equipamientos. A lo que también hay que añadir casos en los que no se cumplen las condiciones previas a la subvención.

b) La retención por los Estados miembros de comisiones e impuestos del pago de las ayudas comunitarias que, en algunos casos, se declaran erróneamente como gastos subvencionables y, en otros, se cobran de los beneficiarios finales.

c) La solicitud correspondiente a gastos que en el momento de la declaración en cuestión no se habían efectuado realmente. Los gastos estimados o comprometidos que aún no se hayan pagado no tienen derecho a ser financiados, según la normativa de la UE, que fija unos anticipos iniciales importantes a las autoridades nacionales para cubrir las facturas de obras o servicios realmente efectuados. Por lo tanto, sólo deben realizarse otros pagos de anticipos cuando los anticipos iniciales se hayan utilizado hasta el nivel fijado para pagos reales a beneficiarios o por trabajos efectuados, y no para aumentar aún más la prefinanciación inicial de las operaciones.

d) Declaraciones de gastos preparadas de forma incorrecta, incluyendo declaraciones de gastos que superan los efectuados, así como importes sin justificación.

Errores formales

4.20. Se detectó una elevada presencia de errores formales con incumplimiento de los sistemas reglamentario y de control aplicables a los gastos de los fondos estructurales. Casi todos estos errores se produjeron en los Estados miembros. La mitad de estos errores de los Estados miembros ocurrieron en el nivel de las administraciones nacionales, alrededor de una cuarta parte en el nivel de las administraciones locales y la cuarta parte restante en el de los beneficiarios finales.

4.21. En el ámbito de los fondos estructurales, cuatro categorías de errores formales explican las tres cuartas partes de los detectados en las operaciones de pago:

a) Sistemas contables nacionales y de los beneficiarios finales que no identifican de forma separada los gastos de fondos comunitarios, como exigen las modalidades de aplicación de los programas operativos.

b) Ausencia de datos completos o adecuados sobre las operaciones correspondientes.

c) Incumplimiento abusivo de los plazos reglamentarios para la transferencia de los fondos por los Estados miembros a los beneficiarios.

d) Irregularidades en los procedimientos de licitación.

Análisis de los resultados

4.22. En el contexto de los resultados anteriores hay que destacar la incidencia de los errores relativos a los registros contables que no identifican el lugar y la forma en que se ha efectuado el gasto cofinanciado por la Comunidad. Además de infringir la normativa, esta situación dificulta enormemente el seguimiento, control y evaluación de la utilización de dichos fondos, lo que contribuye a aumentar el volumen de errores sustantivos detectados.

4.23. Como ya se explica en la introducción, los fondos estructurales de la Unión Europea se suelen financiar mediante anticipos y pagos a cuenta. El sistema con el que se gestionan exige que al solicitar un anticipo, los Estados miembros certifiquen que se ha utilizado un porcentaje determinado del anticipo o anticipos anteriores. Además de la información a veces incompleta y poco fiable preparada con los sistemas contables inadecuados ya mencionados, estas declaraciones con frecuencia se preparan de forma incorrecta, por lo que incluyen gastos previstos, inexistentes y no subvencionables. Más aún, los Estados miembros a veces no pueden reconstituir el contenido de las declaraciones en el momento de las fiscalizaciones del Tribunal (y de la Comisión).

4.24. El sistema actual establece que los Estados miembros certifiquen sólo que se ha efectuado el suficiente gasto subvencionable. El Tribunal considera que dicha declaración debería ir siempre acompañada de una lista detallada de los proyectos y los gastos conexos subyacentes a la declaración. Esto animaría a que los Estados miembros garantizaran que se mantienen los sistemas contables adecuados y que la información incluida en cada declaración es correcta.

4.25. Al Tribunal también le preocupan las consecuencias que puede tener la formulación a veces imprecisa de la reglamentación comunitaria. Especialmente, los reglamentos que incluyen los criterios de subvención pueden dar lugar a interpretaciones de los Estados miembros que son contrarias a las intenciones de la Comisión. Además, las definiciones imprecisas obstaculizan la creación de sistemas de control eficientes y pueden causar incoherencias entre los tipos de gastos que los diferentes Estados miembros consideran subvencionables.

4.26. La Comisión depende de la liquidación de los gastos de los fondos estructurales al cierre de los programas operativos para poder identificar, y por lo tanto, rechazar, los gastos no subvencionables. El trabajo de fiscalización sobre los compromisos en suspenso (véanse los apartados 3.10 a 3.24) ha mostrado que este procedimiento es insatisfactorio debido a los importantes retrasos en el cierre de las operaciones de financiación comunitaria, tal como ilustra el número de compromisos abiertos que representan proyectos que deberían haberse cerrado hace muchos años. Todo trabajo de liquidación pierde eficacia a medida que pasa el tiempo, debido al mayor riesgo de que la documentación justificativa se haya perdido, el personal haya cambiado, existan dificultades para realizar la inspección física y, por lo tanto, de que no se puedan recuperar los fondos ni obtener una compensación jurídica.

Conclusión

4.27. La incidencia relativamente elevada de errores dentro del ámbito presupuestario de los fondos estructurales destaca la necesidad de contar con mejores sistemas y controles en los Estados miembros, así como plazos más rigurosos y aplicados más estrictamente para la presentación de las solicitudes finales, procedimientos de liquidación más rápidos por parte de la Comisión, y reglamentos más completos y con una redacción más clara sobre la gestión de los fondos. Debe concederse especial atención al procedimiento de certificación para garantizar que las declaraciones de gastos subvencionables se preparan correctamente y cuentan con todos los justificantes necesarios.

4.28. En el ejercicio de sus respectivas atribuciones, la Comisión y los gobiernos de los Estados miembros deben prestar especial atención a estas conclusiones que deberían discutirse, por ejemplo, en la organización de la fase 3 de la iniciativa SEM 2000, que debe proponerse formular un plan de actuación para la aplicación de una gestión rigurosa al gasto de los fondos estructurales de la Union Europea.

CAPÍTULO 5

Elementos de interpretación de los resultados

5.0. ÍNDICE

Apartados

Resultados de los trabajos de auditoría efectuados en apoyo de la DAS sobre las operaciones correspondientes a los gastos 5.1 - 5.12

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE AUDITORÍA EFECTUADOS EN APOYO DE LA DAS SOBRE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES A LOS GASTOS

5.1. En cuanto a los gastos, la fiscalización efectuada por el Tribunal muestra que las operaciones subyacentes a los pagos del ejercicio incluyen demasiados errores para que se pueda emitir una declaración global positiva sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones en cuestión.

5.2. Gran número de estos errores de legalidad/regularidad relativos a los gastos, sean sustantivos o formales, están ligados a sistemas de gestión o de control vigentes desde hace muchos años. Para reducir el volumen de estos errores la Comisión y los Estados miembros deben adoptar medidas eficaces para reforzar estos sistemas. Sin embargo, teniendo en cuenta el número y la complejidad de los sistemas que intervienen en la gestión de las operaciones comunitarias, sin duda habrá que esperar un cierto tiempo para que tales mejoras produzcan efectos notables.

5.3. En cuanto a la legalidad/regularidad de los pagos, los errores sustantivos -errores cuantificables que afectan directamente al importe de las operaciones correspondientes a los gastos comunitarios- se sitúan, según las estimaciones, entre 2 800 y 5 600 millones de ecus, es decir entre el 4,2 % y el 8,3 % del volumen total de los pagos: el error más probable es de 3 971 millones de ecus, o sea 5,9 % del volumen total de los pagos. También hay que tener en cuenta que el Tribunal no ha podido obtener garantías sobre el 2,3 % del conjunto de los pagos. Por diversas razones, aproximadamente el 1,2 % de los gastos en cuestión no se han podido comprobar en absoluto y casi el 1,1 % resultaba de sistemas tan inadecuados que no se ha podido obtener la garantía necesaria.

5.4. En contrepartida, según los resultados de las fiscalizaciones efectuadas por el Tribunal, y con la reserva de la eventual repercusión financiera (sin embargo, no cuantifiable) de los errores formales (véase el apartado 3.135), sería razonable concluir que aproximadamente nueve décimas partes de los pagos comunitarios carecen de errores sustantivos en cuanto a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes, excepto cuando se ven afectadas por irregularidades deliberadas que se hayan podido disimular y que no se puedan detectar con los métodos de auditoría aplicados por el Tribunal.

5.5. Al margen de los errores formales que el Tribunal ha tenido en cuenta para la DAS 1995, se han detectado otros errores que el Tribunal desea, sin embargo, destacar por diversas razones.

5.6. Se pagaron sin visado del interventor 17 000 millones de ecus de anticipos del FEOGA-Garantía. Se trata en este caso de una irregularidad formal grave cuyas repercusiones podrían haber resultado importantes para las finanzas de la Comunidad si un error sustantivo hubiera provocado que se pagaran anticipos superiores a los créditos disponibles (véase en este sentido, el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 99 del Reglamento Financiero). Sin embargo, como estos errores no han afectado a los importes puestos a disposición de los Estados miembros, no se han incluido en el cálculo de los errores presuntos o conocidos.

5.7. En el ámbito de los fondos estructurales el Tribunal ha detectado numerosos casos en los que los Estados miembros o los beneficiarios no cumplieron las condiciones fijadas (transferencia a los beneficiarios de los fondos recibidos en plazo de tres meses; normas sobre publicidad indicando que un programa se financia con ayuda de créditos comunitarios). En 1995, estos errores se han considerado como menos graves, pero su elevada frecuencia es un signo inquietante, puesto que pueden afectar considerablemente a la eficacia de la gestión, e incluso en ciertos casos, al cumplimiento de las condiciones esenciales sobre la ejecución de estos programas.

5.8. También hay errores, detectados a nivel de las instituciones, que deberían desaparecer en un futuro próximo. Por ejemplo, en el caso de las operaciones de leasing (por unos 156 millones de ecus) imputados por la administración del Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia a líneas presupuestarias destinadas al pago de alquileres, bastaría con que la autoridad presupuestaria introdujera en el presupuesto las modificaciones oportunas.

5.9. Por último, el Tribunal ha identificado ocho operaciones en el ámbito de la cooperación al desarrollo que se han comprometido sin ningún fundamente jurídico aunque en el presupuesto se han inscrito una serie de créditos para garantizar su financiación. A falta de un fundamento jurídico específico, el Tribunal debería haber considerado irregulares estas operaciones, a pesar de que la autoridad presupuestaria las haya admitido. Sin embargo, como el origen de esta irregularidad parece residir a menudo en la lentitud del proceso legislativo comunitario, el Tribunal ha decidido no considerarlos como errores graves. No obstante, en circunstancias parecidas, la Comisión debería confirmar la voluntad del legislador proponiéndole la rápida adopción de una legislación marco que autorice en principio el gasto en cuestión, y remitiendo la adopción de las normas de ejecución, con una puesta a punto más lenta, a textos posteriores.

5.10. La detección de errores sustantivos, que ascienden a 163 millones de ecus en términos de error conocido, no significa necesariamente que los beneficiarios afectados hayan sustraido deliberadamente este importe a la Comunidad, por lo que no se puede traducir en una recuperación inmediata de los importes pagados indebi- damente. En los casos relativos al FEOGA-Garantía, la Comisión debe tener en cuenta los hechos en la liquidación de cuentas. En los casos relativos a los fondos estructurales, en los que no hay procedimiento de liquidación, la cuestión consiste en corregir inmediatamente las cuentas de los programas en curso. Si existe mala fe por parte del beneficiario, corresponde a las autoridades nacionales recuperar los importes afectados. La estimación de un volumen previsible de errores sustantivos mucho más importante, da una indicación de los volúmenes pagados o declarados equivocadamente, pero no proporciona ninguna base directamente utilizable para emprender ningún tipo de procedimiento de recuperación frente a los beneficiarios.

5.11. Ahora que el Tribunal presenta su segunda declaración de fiabilidad es natural que exista interés por comparar los resultados del ejercicio 1995 con los de 1994, a pesar de que no sería adecuado. Aunque sería razonable concluir que un porcentaje aparentemente superior de errores sustantivos en 1995 confirmaría, al menos, que los porcentajes de error calculados por el Tribunal en 1994 no eran exagerados, ello no implica necesariamente que la incidencia real de los errores correspondientes a 1995 fuera superior a 1994 por los motivos que se exponen a continuación.

5.12. La fiscalización del Tribunal a efectos de la declaración de fiabilidad debe determinar si el nivel de errores detectado es suficientemente bajo como para permitir emitir una declaración global positiva de que las cuentas son fiables y de que las operaciones correspondientes son legales y regulares. Según sus resultados de auditoría, el Tribunal no tiene ninguna duda de que la situación de las operaciones correspondientes a los pagos fue insatisfactoria, tanto en 1994 como en 1995. El Tribunal ha presentado sus estimaciones de los porcentajes de errores sustantivos detectados para justificar sus conclusiones. Estos cálculos deben considerarse como indicadores de magnitud, junto con unos límites superior e inferior, más que como medidas exactas. Cualquier intento de establecer tendencias en los porcentajes de error sólo podría basarse en los resultados de un período de varios años, en el que la fiscalización DAS del Tribunal habrá madurado, y ciertamente no en la simple comparación de los resultados de la experiencia de los primeros dos años.

CAPÍTULO 6

Presentación y publicación de las cuentas de las Comunidades

6.1. La declaración de fiabilidad del Tribunal se refiere a las cuentas consolidadas de la Unión Europea y concretamente a su volumen IV (véanse los apartados 1.5 y 1.6). Estas cuentas nunca se han publicado y se presentan, en una sola lengua (francés), a las autoridades encargadas de aprobar la gestión, el 1 de mayo del año siguiente al ejercicio en cuestión. El volumen IV, que en realidad es un resumen de las cuentas, hasta hace unos años se traducía, pero esta práctica se eliminó cuando la Comisión introdujo su informe financiero anual. Este documento incluye gran cantidad de información, parte de la cual se presenta en un anexo titulado «Las cuentas consolidadas de la Unión Europea», que corresponde en gran medida a la información presentada en el volumen IV. Sin embargo, no forma parte de las cuentas oficiales y no se presenta oficialmente ni al Tribunal de Cuentas ni a las autoridades encargadas de aprobar la gestión. Normalmente está disponible en septiembre/octubre del año siguiente al ejercicio en cuestión.

6.2. En estas circunstancias, el Tribunal decidió que sería útil para los lectores de su Informe Especial DAS, que dicho informe incluyera unos anexos con cuadros y gráficos extraídos de su Informe Anual, que presenta cierta información de las cuentas consolidadas. Sin embargo, el Tribunal considera que sería mejor para todas las partes afectadas que las cuentas de la Unión Europea se publicaran, a ser posible en un documento que también incluyera la declaración de fiabilidad. Desde el punto de vista reglamentario no hay ningún obstáculo, pero sería necesaria una decisión de la Comisión sobre el principio y la práctica de dicha publicación.

6.3. La Comisión está dispuesta a que se traduzcan las cuentas del volumen IV a las diversas lenguas comunitarias, pero ha dejado claro que dichas versiones no podrán estar disponibles hasta bastante después del 1 de mayo. Por lo tanto el Tribunal invita a la Comisión a que considere con la debida atención esta cuestión, y está dispuesto a participar en cualquier reunión de consulta que la Comisión proponga. También sería útil poder conocer y tener en cuenta lo que las autoridades encargadas de aprobar la gestión opinen sobre este tema.

6.4. Si la Comisión decidiera que es conveniente la publicación, en la forma descrita, también podría considerar la propuesta de una modificación del Reglamento Financiero para permitir que las cuentas se corrijan antes de su cierre definitivo, para tener en cuenta las observaciones de auditoría.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas de Luxemburgo en su reunión de 24 de octubre de 1996.

Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente

Anexo I

Evaluación de la importancia financiera de los errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos

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Anexo A

Ilustraciones gráficas I a VIII

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RESPUESTAS

Respuesta de la Comisión

ÍNDICE

Página

INTRODUCCIÓN 69

CAPÍTULO 3 Resultados de la auditoría 70

CAPÍTULO 4 Análisis específicos de los principales ámbitos de gasto 80

CAPÍTULO 5 Elementos de interpretación de los resultados 82

CAPÍTULO 6 Presentación y publicación de las cuentas de las Comunidades 83

INTRODUCCIÓN

La DAS representa una importante etapa en la historia de la fiscalización del presupuesto comunitario. La forma en que el Tribunal aborda la evaluación de los errores sobre la base de una muestra representativa debería permitir, en la medida en que abarque un período suficiente, aplicar normas homogéneas y, por lo tanto, evaluar la calidad de la gestión financiera de la Comunidad. Este nuevo instrumento se aplicó por primera vez al ejercicio 1994 y, como ya observó entonces el Tribunal, es forzosamente experimental.

La conclusión general del Tribunal sobre la gestión financiera de la Comunidad para el ejercicio 1995 es que fue globalmente satisfactoria por lo que se refiere a las cuentas, los ingresos y los compromisos, pero que siguen produciéndose demasiados errores en materia de pagos.

Como ya en su respuesta a la DAS relativa al ejercicio financiero 1994, la Comisión acepta el conjunto de los resultados. No obstante, en su calidad de principal organismo fiscalizado, desea asimismo remitirse a sus observaciones anteriores sobre los métodos y, en términos más generales, sobre el enfoque del control, observaciones aún vigentes.

La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal según el cual tendrán que pasar varios años antes de que la fiscalización DAS haya adquirido la madurez suficiente como para permitir identificar las tendencias en los tipos de error. Esto significa que los resultados estadísticos aún no indican por sí mismos cómo ha evolucionado la gestión financiera de la Comunidad.

De hecho, como ya observa el Tribunal en su interpretación de los resultados, los cálculos numéricos relativos a los errores en materia de pagos no deberían considerarse, al menos en esta fase, como medidas precisas, sino más bien como órdenes de magnitud, y, por lo tanto, no deberían servir para hacer comparaciones entre los sucesivos ejercicios. En términos estadísticos, nada indica que los errores cometidos durante el ejercicio financiero 1995 hayan sido diferentes de los cometidos en 1994.

Sin embargo, la Comisión celebra que el Tribunal haya podido mencionar en su auditoría los cambios introducidos en 1995 en los métodos de gestión. El Tribunal se refiere a varias mejoras aplicadas o realizadas desde la presentación de su última DAS. Estas mejoras son en gran medida el resultado de las observaciones formuladas por el Tribunal con respecto al ejercicio financiero 1994.

La Comisión se congratula también por el nuevo enfoque adoptado por el Tribunal en su DAS 1995, en que se efectúa una presentación más detallada de determinados sectores políticos. La primera presentación se refiere a los temas que requieren una atención especial en los dos sectores políticos más claramente significativos desde el punto de vista financiero, es decir, el FEOGA-Garantía y los fondos estructurales. La Comisión observa con interés que el Tribunal tiene la intención de proseguir este enfoque sectorial, que, al barajar muestras más amplias de los distintos sectores, permitirá tener más en cuenta la complejidad del presupuesto comunitario. Este enfoque pondrá asimismo de manifiesto con mayor claridad en qué nivel de responsabilidad se comete un error, distinción ésta de una gran importancia operativa.

En el FEOGA-Garantía y en los fondos estructurales, existen procedimientos y prácticas específicos que reducen considerablemente la incidencia sobre el presupuesto comunitario de los errores materiales constatados en las operaciones correspondientes. Los anticipos a los Estados miembros en el marco del FEOGA-Garantía son objeto de un procedimiento de revisión de cuentas mediante el que se recuperan las partidas indebidamente consignadas en el presupuesto comunitario. En el caso de los fondos estructurales, es característico que los Estados miembros declaren gastos muy superiores a la suma necesaria para justificar el próximo anticipo. Más concretamente, esto significa que en la mayoría de los casos, cuando el Tribunal identifica un gasto no subvencionable, el resto de los gastos subvencionables son por lo general más que suficientes para justificar el próximo anticipo, evitando así la necesidad de proceder a ningún tipo de devolución. En este sentido, la Comisión consider que este tipo de errores deberían clasificarse al margen del conjunto de los errores materiales.

Así pues, la Comisión proseguirá sus esfuerzos para mejorar la gestión financiera de la Comunidad en el marco de la iniciativa «Gestión sana y eficaz» (SEM 2000) lanzada a principios de 1995. Dado que más del 80 % de los gastos se administra de hecho en los Estados miembros y teniendo en cuenta, por lo tanto, la enorme proporción de errores cometidos a nivel nacional o subnacional, resulta especialmente importante reforzar la cooperación con los Estados miembros.

El Consejo Europeo de Madrid manifestó el gran interés que prestaba a esta cuestión e invitó a la Comisión a presentarle un informe sobre la manera en que podrían mejorarse los procedimientos financieros. La Comisión está a punto de presentar al Consejo un amplio paquete de medidas basadas fundamentalmente en las comprobaciones del Tribunal. Dicho paquete de medidas fue objeto de exhaustivos debates con los Estados miembros.

CAPÍTULO 3

Resultados de la auditoría

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

Cuenta de gestión consolidada

Reserva relativa a la cuenta de gestión consolidada

Compromisos contables que han dejado de corresponder a obligaciones reales

3.10 3.27. La Comisión reconoce que el cierre de los expedientes en suspenso debería ser una preocupación constante para sus servicios ordenadores y se compromete a adoptar iniciativas con vistas a que ahora más que nunca se preste una especial atención al seguimiento de estos procedimientos.

En este sentido, tal y como lo señala el Tribunal en el punto 3.12 de su informe, ya está en marcha la primera fase del dispositivo, consistente en la puesta a disposición de los ordenadores de los instrumentos de seguimiento facilitados por Sincom. Por otra parte, dicho dispositivo acaba de verse completado mediante la inclusión en el programa que se ocupa de los pagos en Sincom de un mensaje de información que, durante las validaciones introducidas, identifica los compromisos cuya «fecha final de ejecución» haya expirado.

La Comisión ya propuso en el marco de SEM 2000 la introducción en el Reglamento Financiero de modificaciones capaces de proporcionar una mayor disciplina en la materia [artículos 1 apartado 7, y 7 apartado 6, del documento COM(96) 351 final, de 26 de julio de 1996].

La Comisión considera no obstante que la presencia en la contabilidad presupuestaria de los asientos en cuestión no constituye una anomalía que afecte a la fiabilidad de las cuentas, sino que a lo sumo puede demostrar la existencia de algunos fallos en la organización del seguimiento de los expedientes, motivo por el cual la observación del Tribunal no debería figurar en la DAS.

La Comisión considera, en efecto, que la fiabilidad sólo se vería cuestionada si, en el caso de que un expediente que figurara como cerrado en las cuentas (mediante el pago o la liquidación del saldo, por ejemplo), resultara que no se habían adoptado las medidas necesarias para recobrar los anticipos abonados, en su caso, indebidamente.

3.15. En cuanto al FEDER, el importe de los compromisos pendientes de liquidación ascendía, el 31 de diciembre de 1995, a 842 millones de ecus y se refería a proyectos aprobados por la Comisión antes de la fecha del 1 de enero de 1989 y que fueron objeto de una solicitud de pago definitivo antes del 31 de marzo de 1995. Se trata fundamentalmente de 742 solicitudes de pago presentadas por las autoridades italianas. En el caso de los proyectos decididos antes del 1 de enero de 1989, pero que no habían sido objeto de una solicitud de pago definitivo antes del 31 de marzo de 1995, la Comisión, de acuerdo con las disposiciones del artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 modificado, los retiró de oficio, sin perjuicio de los proyectos que habían sido objeto de suspensión por razones judiciales. Así pues, el importe pendiente de liquidación se refiere a casos en que los compromisos corresponden en principio a obligaciones jurídicas. Los proyectos y subproyectos (más de 3 000 subproyectos) en cuestión no se cerraron desde un punto de vista contable porque, a raíz del análisis de las solicitudes, la Comisión, con el fin de reducir en lo posible el número de operaciones presupuestarias, procede al mismo tiempo a la liquidación financiera de todos los proyectos con el fin de poder aplicar el método de compensación entre proyectos deudores y proyectos acreedores recomendado por el Tribunal en varias ocasiones en lo que atañe a la recuperación de créditos y, en particular, en su informe anual relativo al año 1991. Este método de compensación se aplica en todos los niveles de la autoridad competente. Dado que el volumen de datos a analizar es bastante considerable, la Comisión se propone efectuar el cierre contable durante el segundo semestre de 1996.

3.17. Los dos casos relacionados con el FSE específicamente detectados se resolvieron el 16 de julio de 1996 (CUC 300919) y el 2 de octubre de 1996 (CUC 304455), respectivamente.

3.18. Los once compromisos están siendo objeto de liquidación mediante el método de compensación (véase punto 3.15).

3.19. En el sector pesquero hay un seguimiento permanente. En efecto, los procedimientos de liberación son complejos y a menudo bastante largos. De entre los mencionados por el Tribunal, en siete casos se procedió a una liberación de los créditos durante el año 1996. En otro de los casos, se inició el procedimiento de supresión de la subvención, mientras que en otro la decisión de supresión está en vías de preparación. En cuanto a los dos casos restantes, no puede procederse a la liberación en la medida en que hay abierto un procedimiento judicial.

3.20. La Comisión prestará una atención muy especial a los casos planteados por el Tribunal. En los seis casos especialmente destacados, ya se han liberado cuatro de los compromisos citados por el Tribunal. En relación con otros dos, el procedimiento de liberación acaba de iniciarse.

3.21. La mayoría de los casos estarán liberados para finales de 1996.

3.22. La Comisión puso en marcha un seguimiento sistemático de los contratos con cargo a las líneas PHARE. Los casos mencionados por el Tribunal se abordarán en este contexto.

3.23. Con respecto al sector de la investigación, la Comisión emprendió un trabajo sistemático de verificación y control de los compromisos y contratos pendientes.

En relación con el FEOGA-Orientación, en el momento en que el Tribunal de Cuentas llevó a cabo su fiscalización de la Comisión seguían pendientes de liquidación cuatro compromisos en el marco del Reglamento 1760/78. En el ínterin, se liquidó uno de estos compromisos, mientras que los tres restantes siguen abiertos.

Tampoco pudo liquidarse el compromiso de un proyecto del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 4256/88 en la medida en que, cuando el beneficiario quiebra, la Comisión debe en primer lugar efectuar determinadas verificaciones antes de poder adoptar otras medidas con vistas al cierre del expediente.

También es preciso tener en cuenta que aún subsisten créditos «más antiguos», puesto que la legislación, y, en particular, el artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 4256/88, relativo a la liberación de los antiguos proyectos, establece una excepción para aquellos que se hallan en suspenso por razones judiciales y que, por tanto, no pueden cerrarse.

3.26. El Tribunal de Cuentas critica la norma de consignación de pagos utilizada por los fondos estructurales. Ahora bien, el Reglamento (CEE) n° 4253/88 establece normas pormenorizadas tanto para los pagos como para los compromisos.

En materia de compromisos, cada programa es objeto de un compromiso jurídico referente a su período global de aplicación, que es en general de seis años. No obstante, el Reglamento (CEE) n° 4253/88 también estipula que los compromisos presupuestarios se realicen por tramos anuales, tal y como figuran en el plan de financiación correspondiente. Esta exigencia tenía por objetivo, por una parte, escalonar temporalmente los compromisos presupuestarios y, por otra, no efectuarlos sino en función de los progresos realizados in situ. Al mismo tiempo, y esto se atiene a las exigencias de la normativa en materia de pago, de lo que se trata es de garantizar una mejor gestión, ejecución y seguimiento de los programas operativos. En efecto, el Reglamento lo que se propone es establecer un sistema de ayudas operativo, y no emitir normas de tipo contable.

De hecho, las normas contables se desprenden del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas. Así, el Tribunal de Cuentas opina que el FEOGA-Orientación no aplicó las normas prescritas por dicho reglamento. En efecto, al criticar la imputación de los pagos a los compromisos efectuada por el FEOGA-Orientación, el Tribunal de Cuentas invoca la letra b) del artículo 47 del Reglamento (primera parte), que exige «la conformidad de la orden de pago con el compromiso de gasto y la exactitud de su importe». Ahora bien, la letra b) del artículo 47 añade: «teniendo en cuenta los principios y exigencias de buena gestión financiera contemplados en el artículo 2».

El FEOGA-Orientación, gestor financiero de las acciones a escala comunitaria, ha tenido en cuenta este elemento. El otro aspecto considerado es que el Reglamento Financiero indica en distintos artículos, como por ejemplo en el artículo 23, al que también se hace referencia en el citado artículo 47, que la contabilidad comunitaria no consiste solamente en un registro de los pagos con cargo a compromisos. En efecto, las informaciones que podrían obtenerse de un registro de estas características serían insuficientes para ofrecer una adecuada visión global de los gastos comunitarios. Se precisan distintas fuentes extracontables -que además pueden diferir en función de la dirección general de que se trate- según el tipo de acciones o métodos (papel, soporte informático, etc.) utilizados.

El objetivo global del conjunto de la contabilidad es permitir la transparencia en los gastos anuales comunitarios a nivel presupuestario (transparencia garantizada mediante el sistema Sincom) y un seguimiento más detallado de las acciones mediante fuentes extracontables. El FEOGA-Orientación ya lo hace mediante el sistema informático Feorient.

La ventaja del sistema Feorient utilizado por el FEOGA-Orientación, que el Tribunal cita a menudo a título de ejemplo, consiste en su flexibilidad, la exhaustividad de sus pormenores y la simplicidad de su gestión, sin que ello implique una pérdida de transparencia. Un sistema de este tipo resulta necesario para completar el sistema contable general, incapaz por definición de absorber todas las exigencias de los distintos servicios comunitarios. El sistema contable general resultaría de otro modo excesivamente complejo y, por ende, ingestionable. Por otra parte, no habiendo sido concebido para asumir la complejidad de las exigencias establecidas en la legislación de reforma de los fondos estructurales, la gestión comunitaria de las medidas integradas en programas operativos se triplicaría fácilmente (liberaciones, compromisos suplementarios fruto de estas liberaciones, cobros resultantes de las liberaciones con nuevos pagos sobre la base de los nuevos compromisos, etc.), sin contribuir por ello ni a la transparencia de la contabilidad comunitaria, ni a la exactitud de los compromisos y de los pagos anualmente efectuados.

Hay que tener en cuenta que la experiencia adquirida hasta ahora en cuanto a la ejecución de los programas operativos pone efectivamente de manifiesto que estos planes son a menudo objeto de modificaciones, y, en particular, con el fin de adaptarlos a la realidad de la ejecución. En la práctica, la corrección de la situación acumulativa del conjunto de los compromisos relativos a un programa modificado se efectúa durante el compromiso del próximo tramo. La consecuencia es que los compromisos individuales ya no se corresponden con los tramos anuales del programa modificado; por lo tanto, no es posible establecer ninguna norma lógica para la imputación de los sucesivos pagos en relación con los compromisos.

Esta es la razón de que el FEOGA-Orientación adoptara, como norma de conducta, el procedimiento de imputar cada pago al más antiguo compromiso abierto para el programa en cuestión. En efecto, esta norma garantiza un máximo de simplicidad y transparencia en la gestión presupuestaria de las acciones plurianuales.

Dado que no existe un procedimiento formal de conciliación de los datos de Sincom con los datos extracontables, el servicio del FEOGA-Orientación procede a ello regularmente de manera no formal. De este modo se garantiza la aplicación correcta de la letra b) del artículo 47. Así pues, los casos observados por el Tribunal de Cuentas no constituyen errores.

3.27. Por su parte, los compromisos ECIP mencionados en el informe del Tribunal se efectuaron antes de la adopción del procedimiento formal de decisión escrito que se añade al procedimiento de aprobación con arreglo a las normas internas de ejecución del presupuesto de la CE. Esta cuestión está siendo objeto de un profundo examen por parte de la Comisión, quien adoptará una orientación definitiva sobre esta cuestión una vez concluido el examen no sólo relativo al ECIP, sino también a otras líneas presupuestarias.

Inscripción en 1995 de gastos del FEOGA-Garantía de 1994

3.29. Como ya se explicó el pasado año, por razones técnicas y administrativas la Comisión no pudo transmitir en los plazos fijados por el artículo 104 del Reglamento Financiero la transferencia capítulo a capítulo de final del ejercicio 1994 para el FEOGA-Garantía.

Los plazos impuestos al final del ejercicio para operaciones de este tipo son prácticamente imposibles de cumplir. La Comisión estudia la posibilidad de proponer, en el marco de la revisión del Reglamento Financiero, que el plazo de transmisión por la Comisión de su propuesta de transferencia, fijado a 31 de diciembre, pueda sobrepasarse en caso de necesidad debidamente justificada, manteniendo no obstante sin cambios el plazo de tres semanas reservado al Consejo para adoptar su decisión.

En vista de las obligaciones jurídicas de reembolsar a Francia e Italia los gastos declarados, la Comisión adoptó una decisión «liquidación contable ad hoc de determinados gastos declarados por Francia e Italia» y contabilizó estos importes según las normas presupuestarias del capítulo B1-37 (Liquidación de ejercicios anteriores).

La Comisión se compromete a adoptar todas las medidas necesarias para evitar que vuelvan a producirse casos similares. No obstante, si a pesar de su diligencia estuviera llamada a encontrarse en una situación similar, se adjuntará una nota explicativa a la cuenta de gestión, tal como sugiere el Tribunal.

No revelación del impacto del sistema agromonetario

3.30 3.31. Desde que el Tribunal publicó su informe especial en 1989, la Comisión ha ampliado considerablemente los análisis que efectúa y publica sobre la incidencia presupuestaria del sistema agromonetario. En 1992 y de nuevo en 1994, publicó estudios del sistema agromonetario para acompañar las propuestas legislativas necesarias para adaptar el sistema a las necesidades del mercado único. Las consideraciones presupuestarias se abordaron extensamente en tales estudios y centraron los debates del Consejo y del Parlamento que desembocaron en la aprobación de los Reglamentos (CEE) n° 3813/92 y (CE) n° 150/95. Dichos reglamentos modificaron enteramente el sistema agromonetario e implicaron, en particular, la supresión de los montantes compensatorios monetarios y el final del mecanismo «switchover», que habían constituido una pesada carga para el presupuesto comunitario y cuya abolición había recomendado especialmente el Tribunal en su informe especial de 1989.

La Comisión no siempre indica el coste estimativo del «efecto del tipo doble» en su anteproyecto de presupuesto, pero sí proporciona esta información a la autoridad presupuestaria en apoyo a los debates anuales del «triálogo» que se efectúan con arreglo al acuerdo interinstitucional de octubre de 1993. El anteproyecto de presupuesto propiamente dicho incluye informaciones sobre los costes agromonetarios, a tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Decisión 94/729 del Consejo, de 31 de octubre de 1994, relativa a la disciplina presupuestaria. De acuerdo con la decisión relativa a la disciplina presupuestaria, la Comisión remite posteriormente a la autoridad presupuestaria un informe anual que recoge sus estimaciones sobre la incidencia de estos factores en los gastos anuales. El informe de 1995 contenía en diecisiete páginas un desglose exhaustivo de estos importes por sector agrario, e incluso por medida específica.

Puesto que deberá seguir cumpliendo con su obligación de informar sobre los costes agromonetarios al Parlamento y al Consejo en el marco de la disciplina presupuestaria, la Comisión reconoce que podría ser útil mencionar asimismo esta cuestión en las cuentas de gestión. Así lo hará en el futuro.

Errores que afectan a la fiabilidad de las cuentas

3.32. El importe de 18,2 millones de ecus habría debido efectivamente incluirse en la reserva B0-40. No obstante, hay que señalar que esta clasificación errónea, referida tan sólo a los créditos de compromiso, no afecta en absoluto a la suma total de los créditos disponibles.

3.34 3.35. El Tribunal considera que la reducción de un anticipo anual de un programa operativo a raíz de una reprogramación debería suponer una reducción de las cuentas del compromiso correspondiente. El enfoque de la Comisión tiene por objeto evitar los problemas contables que ello implicaría. Si al modificarse el plan financiero de un programa los compromisos ya consignados en las cuentas exceden de los nuevos importes consignados en el nuevo plan, la Comisión procede a un ajuste en el compromiso siguiente compensando así el excedente. Este enfoque se justifica por el hecho de que los fondos estructurales intervienen mediante programas operativos plurianuales. A efectos de financiación, el plan financiero indicativo del programa se divide en tramos y tanto los pagos del compromiso como los pagos del anticipo se regularizan globalmente en relación con los gastos efectivamente declarados por los Estados miembros en su solicitud final y no en relación con cada operación particular cubierta por el programa. La Comisión considera que esta práctica está plenamente justificada.

La idea del Tribunal de evitar estos problemas mediante un compromiso inicial que cubra enteramente el período de las perspectivas financieras es intelectualmente interesante pero no realizable en la práctica. La Comisión considera que la solución elegida responde en las mejores condiciones a las dificultades que resultan de las distintas disposiciones reglamentarias.

3.36. La codificación en Sincom de los pagos como anticipos o pagos finales no siempre aparece indicada correctamente. El contable recordará por escrito a los ordenadores las instrucciones precisas existentes.

Sistema de contabilidad Sincom

3.40. La Comisión toma nota de las justificadas observaciones del Tribunal. Para dar curso a tales observaciones e imponer la disciplina necesaria en el tratamiento contable de estos expedientes, la Comisión ya ha propuesto la oportuna modificación del artículo 39 del Reglamento Financiero con vistas a introducir un plazo (15 de febrero del año n+1) para la aprobación de las decisiones de desestimar por la institución [COM(96) 351 final de 26 de julio de 1996].

Saldo del ejercicio

3.41 3.45. En julio de 1996, la Comisión procedió a la regularización de las cuentas AELC para 1994. El saldo de las cuentas AELC para 1995 se regularizará durante el ejercicio presupuestario 1997.

Balance financiero consolidado de la Unión Europea

Observaciones relativas al balance consolidado

Compromisos (al margen del balance) de crédito-alquiler y alquiler a largo plazo

3.50 3.53. La Comisión se propone, a partir del cierre del ejercicio 1996, lograr una mayor precisión en la presentación de los datos relativos a los contratos de enfiteusis, de crédito alquiler y de alquiler normales.

Armonización de los métodos contables

3.54 3.56. Durante la reunión de los contables de las instituciones celebrada el 28 de noviembre de 1995, se presentó el contenido de la nueva normativa en materia de gestión de los inventarios; en conclusión, se consideró que la armonización plena de las medidas sólo podría materializarse en las cuentas del ejercicio 1997.

No obstante, en aras de una mejor presentación de los datos contables para el ejercicio 1995, el contable de la Comisión envió a sus colegas de las restantes instituciones una serie de recomendaciones relativas a:

- la valorización de los inmovilizados y existencias,

- la inclusión en el inventario,

- los contratos de crédito-alquiler,

- una presentación diferenciada del material informático.

La Comisión proseguirá sus esfuerzos para conseguir una consolidación armonizada de las operaciones de derechos inmobiliarios, crédito-alquiler, inventario y contabilización de los inmovilizados materiales, así como de las normas de amortización.

3.57. Las conclusiones del estudio llevado a cabo en los servicios de contabilidad de la Comisión sobre los principios contables y el valor informativo de los estados financieros serán objeto de debate con los servicios del Tribunal de Cuentas con vistas a un rápido aprovechamiento que permita conseguir una presentación homogénea de las cuentas de las instituciones y avanzar en la mejora de la fiabilidad de las informaciones financieras. En este contexto, los servicios del contable se proponen elaborar un manual que será puesto a disposición de los servicios financieros de la Comisión y de los contables de las restantes instituciones.

Balance financiero de la Comisión

Derechos de crédito relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía frente a los Estados miembros

3.60. En respuesta a las observaciones del Tribunal en su informe DAS 1994, los servicios de la Comisión establecieron previsiones de derechos de crédito en relación con los importes que habían sido objeto de una decisión de liquidación pero antes de ser ingresados con ocasión de futuros ejercicios.

En el futuro, la Comisión se compromete a recoger los datos correspondientes al balance mediante la consignación de los derechos de crédito en una cuenta al margen del presupuesto.

Eventuales derechos de crédito derivados de la detección de fraudes e irregularidades

3.63 3.64. La Comisión se compromete a proporcionar en la cuenta de gestión notas explicativas mucho más detalladas sobre los eventuales derechos de crédito derivados de la detección de fraudes e irregularidades.

Decisiones y obligaciones con carácter plurianual que incluyen compromisos financieros al margen del presupuesto

3.65. La Comisión reconoce el fundamento de la observación del Tribunal y procederá a las oportunas rectificaciones. No obstante, es necesario tener en cuenta los tres factores siguientes:

- El capítulo B2-18 de los fondos estructurales relativo a las «medidas transitorias y acciones innovadoras» permite la financiación de gastos relativos a antiguos programas. Se le ha atribuido una dotación del 1% de los créditos para el período 1994-1999.

- La iniciativa comunitaria RETEX (línea B2-1433), por su parte, se había puesto en marcha al final del período anterior de programación y ya contemplaba la prosecución de las acciones durante el período 1994-1999. De este modo, los valores Arinco relativos a esta iniciativa siguieron siendo idénticos a los utilizados en 1992 y 1993. Así, los compromisos que se efectuaron con cargo a esta línea se refieren realmente al período 1994-1999.

- Por último, con respecto a los compromisos que se efectuaron en el marco de períodos de programación anteriores, los servicios ordenadores han venido procediendo desde entonces a numerosas liberaciones.

Reservas relativas al balance financiero de la Comisión

Reserva relativa a los inmovilizados materiales

3.67. A principios de 1995, la Comisión puso en marcha un programa de completa reforma de la gestión de sus bienes. Este programa se centra, por una parte, en un inventario físico completo de los bienes y, por otra, en el establecimiento de nuevas normas y modalidades de gestión que deberían permitir en el futuro una mejor gestión de los mismos.

El inventario físico de los bienes, que finalizó en junio de 1996, abarcó el conjunto de los bienes muebles de la institución en las sedes de Bruselas y Luxemburgo.

Con el fin de garantizar el mantenimiento de la fiabilidad de los datos resultantes de la operación de inventariado físico, la Comisión adoptó un nuevo Reglamento de Inventario el 21 de diciembre de 1995. Las normas de desarrollo de este reglamento se hallan en vías de elaboración y en particular deberían permitir, a partir del 1 de enero de 1997, descentralizar el inventario de los bienes. Unos 100 000 expedientes deberán así tramitarse antes del 31 de diciembre de 1996.

El control de la fiabilidad de los datos del inventario se conseguirá mediante la realización de inventarios físicos periódicos, con arreglo concretamente a lo dispuesto en el Reglamento Financiero, en virtud del cual debe procederse a un inventario físico cada tres años.

En la práctica, la carga del inventario físico se repartirá entre uno o más inventarios por mes.

Reserva relativa a la contabilidad separada de los recursos propios tradicionales

3.68 3.69. La Comisión ha tomado buena nota de las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas, que confirman globalmente los resultados de sus propias inspecciones durante los últimos años. Es consciente de los fallos que se registran a veces en el comportamiento de la contabilidad separada de los recursos propios tradicionales y comparte las dudas del Tribunal sobre la fiabilidad de las sumas totales consignadas en la misma.

Por lo que se refiere a los problemas específicos constatados en el comportamiento de esta contabilidad, incluido el de la identificación de los importes admitidos en pérdida por los Estados miembros, la Comisión confía en una clara mejora de la situación tras la entrada en vigor, el 14 de julio de 1996, del Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 (), por el que se modifica el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 () del Consejo, que establece, entre otras cosas, una presentación uniforme del estado trimestral de la contabilidad separada.

Por otra parte, la Comisión ha reforzado su actividad de seguimiento y control in situ en respuesta a las observaciones específicas del Tribunal.

3.71. Por lo que se refiere a los errores constatados en Alemania e Italia, la Comisión se pondrá en contacto con dichos Estados miembros para acordar las acciones rectificativas que deban eventualmente emprenderse.

Otras observaciones sobre el balance financiero de la Comisión

Derechos de crédito relativos a los recursos propios procedentes del IVA y del PNB

3.72 3.73. La Comisión velará por que se respete sistemáticamente la concordancia entre las reservas notificadas a los Estados miembros y las previsiones de crédito establecidas.

Por otra parte, a partir de 1997, la Comisión incluirá en las cuentas de gestión informaciones que permitan apreciar la evolución en sentido temporal del número de reservas.

Recaudación de ingresos

Contenciosos/intereses de demora

3.74. La Comisión es consciente de la lentitud de los procedimientos nacionales de recaudación de los recursos propios. Esto se debe por una parte a la lentitud de los procedimientos judiciales, que se dilatan a veces considerablemente y, por otra, a que los procedimientos nacionales de recaudación por vía ejecutiva resultantes de una decisión administrativa o judicial se caracterizan efectivamente por unos plazos bastantes largos. Además, tales procedimientos son muy heterogéneos.

En este sentido, la Comisión está llevando a cabo, a través de cuestionarios y la organización de seminarios, un análisis de las prácticas de los Estados miembros en materia de recaudación por vía ejecutiva. Tiene asimismo la intención de presentar a finales de 1996, en una comunicación a la autoridad presupuestaria, una serie de propuestas destinadas a reforzar el dispositivo jurídico con el fin de mejorar esta situación.

Multas, multas coercitivas y sanciones

3.75 3.76. Tal y como observa el Tribunal, se trata de un número limitado de casos. Los largos plazos constatados en el cobro se refieren a un 0,64% (4,043 millones de ecus) del total de las multas pendientes (627,842 millones de ecus). Seguidamente, este importe se redujo a tan sólo el 0,25% del volumen total de las multas con retrasos en el cobro (es decir, 1,513 millones de ecus).

Por otra parte, hay que destacar que en la práctica la puesta en marcha inmediata y automática de procedimientos de recaudación por vía ejecutiva no es siempre el mejor camino para recaudar las cantidades adeudadas.

Ingresos pendientes de recaudar

3.77. La Comisión reconoce que ha tardado más de lo razonable en llevar a cabo su examen de los treinta y un casos pendientes relativos principalmente a subvenciones concedidas a proyectos piloto en 1991 o 1992.

No obstante, habría que tener en cuenta que, si bien el informe de la DG XX detectó casos en que a primera vista parecía necesario proceder a la recuperación de pagos, también reconoció la necesidad de efectuar un examen más detallado. Dicho examen está en vías de realización y ya ha puesto de manifiesto que en algunos casos no se justifica una orden de cobro.

La obligación de constatar los créditos a que se refiere el artículo 28 del Reglamento Financiero se ha subrayado en varias ocasiones y, en particular, mediante instrucciones conjuntas de las DG XX y XIX (véase 22 edición de 5 de marzo de 1996, de las normas internas sobre la ejecución del presupuesto, anexo 3, y manual de los procedimientos presupuestarios, de octubre de 1995), así como a través de sesiones mensuales de formación modular, celebradas en el marco de «SEM 2000».

Participaciones y préstamos

Presentación de las participaciones y préstamos ECIP

3.79. La Comisión inició el mencionado control durante el segundo trimestre de 1996. Los resultados, en principio, se conocerán al final del primer semestre de 1997.

Acumulación y tratamiento de los beneficios de la actividad Préstamos/Empréstitos de la Comisión

3.80. Las actividades de préstamo con cargo a fondos procedentes de empréstitos no se recogen en el presupuesto general.

En aras de la transparencia contable, los resultados de estas operaciones, así como la utilización de los fondos correspondientes, se presentan de manera detallada en los estados financieros de la Comisión.

Los beneficios sirven en parte para cubrir los gastos jurídicos y de análisis vinculados a la celebración de nuevos contratos.

Por lo que se refiere a la definición de un marco reglamentario preciso que regule la asignación de estos resultados, la Comisión se propone iniciar una reflexión destinada a elaborar propuestas en este sentido que tengan en cuenta las peculiaridades de este tipo de operaciones.

Gestión de los préstamos de ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes

3.81. La Comisión se propone, a partir del ejercicio 1996, recoger los importes correspondientes a los intereses de demora en la cuenta de gestión y en los estados financieros consolidados de la Unión Europea.

3.82. Se propone asimismo, a partir del ejercicio 1996, añadir una nota explicativa al balance sobre el riesgo potencial que recae sobre una parte de los derechos de crédito frente a terceros países que no pudieron reembolsar en los plazos fijados sus anualidades de empréstito.

Volumen real de las garantías de la Unión correspondientes a las actividades de préstamo

3.83 3.84. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que las garantías recibidas de terceros constituyen un factor de limitación de los riesgos que recaen sobre el presupuesto.

Por esta razón, la Comisión se propone, a partir del cierre del ejercicio 1996, incluir en una nota al balance las indicaciones relativas a los importes de los préstamos garantizados total o parcialmente por terceros.

Ejecución de las garantías concedidas

3.85. El anticipo correspondiente se registró de manera errónea en fecha contable al final del ejercicio 1995. No obstante, el pago efectivo de los fondos correspondientes se realizó en fecha valor el 15 de enero de 1996. Este registro anticipado en la contabilidad no implicó ninguna pérdida financiera y no tuvo ninguna incidencia en el saldo del ejercicio 1995, por tratarse de una operación al margen del presupuesto.

Desglose de las cuentas bancarias en el balance

3.86. El error de desglose mencionado por el Tribunal no afecta en absoluto a la suma total de la rúbrica «cuentas en los tesoros» que figura en el balance consolidado.

POR LO QUE SE REFIERE A LA LEGALIDAD/REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES

Observaciones sobre las operaciones relativas a los ingresos

Recursos propios tradicionales

Derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas

3.94. La Comisión ha tomado nota de los errores observados por el Tribunal y está procediendo actualmente a un examen de estos casos en colaboración con los Estados miembros afectados.

3.95 a c) La Comisión comparte la preocupación del Tribunal en cuanto a los retrasos en la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales. En algunos casos ya ha procedido a entablar los oportunos contactos, mientras que en otros lo hará lo antes posible.

Con respecto a las observaciones en materia de contabilidad separada, la Comisión remite a su respuesta a los puntos 3.68 y 3.69, en la que se refiere a las mejoras previsibles en un futuro cercano.

d) La Comisión recordará a los Estados miembros afectados su obligación, resultante del artículo 3 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, de conservar los justificantes relativos a la constatación y a la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales durante al menos tres años naturales a partir del final del año de referencia. Con ocasión de este recordatorio, se llamará asimismo su atención sobre la necesidad insoslayable de que los órganos comunitarios competentes puedan tener acceso a dichos justificantes a efectos de control.

Cotizaciones del sector azucarero

3.96 3.98. El Reino Unido, considerando que las cotizaciones por el azúcar constituían, en determinados casos, importes no garantizados, anotó estos importes en la contabilidad separada. Aunque, con arreglo a la petición de la Comisión, los restantes Estados miembros hayan recogido voluntaria y sistemáticamente las cotizaciones constatadas en el sector del azúcar en la contabilidad correspondiente a los importes recaudados, el texto de la letra b) del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, en su versión anterior, permitía en efecto una consignación provisional en la contabilidad separada, por tratarse de importes en relación con los cuales no se preveía expresamente ninguna garantía. Habida cuenta de la modificación del Reglamento (CE, Euratom) n° 1552/89 por el Reglamento (CE, Euratom) n° 1355/96 (), aplicable desde el 14 de julio de 1996 y que estipula que las cotizaciones constatadas en el sector del azúcar deberán anotarse en la contabilidad contemplada en la letra a) del apartado 2 del artículo 6, el procedimiento de constatación en el ámbito de las cotizaciones por el azúcar quedará en lo sucesivo uniformado, por lo que ya no será posible aplicar el procedimiento seguido por el Reino Unido.

El recurso propio basado en el IVA

3.105 3.106. La Comisión está al tanto de la situación contable a la cual se refiere el Tribunal. Se trata de importes reducidos de ingresos IVA que, aun habiendo sido percibidos por los Estados miembros durante un año determinado, no son susceptibles de ser contraídos por dichos países hasta el año siguiente. Dado que estos procedimientos contables nacionales, muy difíciles de modificar, son estructurales y repetitivos, los efectos negativos de las cuentas pendientes relativas a un año se compensan normalmente con los efectos positivos de la contracción, durante ese mismo año, de las cuentas pendientes del año anterior.

En general, la Comisión considera que el impacto financiero de esta situación es minúsculo y que una posible variación del nivel del tipo medio ponderado de un Estado miembro sólo tendría incidencia en el saldo positivo o negativo de los importes en cuestión.

Exactitud del tipo medio ponderado

3.108. La Comisión vela por que los Estados miembros utilicen siempre los datos disponibles más recientes y ya ha intervenido en múltiples ocasiones para garantizar el cumplimiento por parte de dichos Estados de esta obligación reglamentaria. En cualquier caso, cada Estado miembro debe recurrir a las fuentes estadísticas que permitan alcanzar el nivel de detalle necesario a efectos del cálculo. Esto explica la utilización, con carácter subsidiario, de fuentes distintas de la contabilidad nacional.

3.109 3.110. La Comisión aprovecha para destacar que, a raíz de las inspecciones de la Comisión, todos los Estados miembros han venido realizando considerables esfuerzos para mejorar la fiabilidad del cálculo del tipo medio ponderado.

No obstante, subsiste un determinado margen de incertidumbre - que la Comisión no cree posible cifrar - inherente a este tipo de cálculo, en la medida en que éste debe obligatoriamente basarse en datos macroeconómicos.

Contabilización de correcciones y compensaciones

3.112. La Comisión recuerda que el número de ajustes que es preciso realizar en las bases nacionales del recurso IVA ha disminuido considerablemente en relación con el pasado.

La Comisión vela caso por caso por que se utilicen siempre los datos más recientes y más fiables con vistas a limitar el margen de incertidumbre que necesariamente resulta de la utilización de fuentes estadísticas.

3.113. La Comisión considera que el número de rectificaciones de las bases nacionales del recurso IVA que ha venido exigiendo demuestran la seriedad de su actividad de control en este ámbito.

Recuerda asimismo que los importes pendientes en relación con las distintas rectificaciones sólo pueden calcularse a partir del momento en que los Estados miembros presentan a la Comisión, a efectos de control, los datos de base y los cálculos ad hoc.

Evaluación global

3.115. La Comisión recuerda que la normativa relativa al recurso propio IVA ya se ha visto varias veces modificada y mejorada para tener en cuenta la experiencia adquirida.

Durante estos últimos años, los Estados miembros se han mostrado poco dispuestos a aceptar nuevas modificaciones de esta normativa.

Por otro lado, habida cuenta del programa de trabajo que la Comisión ha presentado recientemente para poner en práctica un verdadero sistema común de aplicación del IVA, y habida cuenta asimismo de la asignación de los ingresos a los Estados miembros en función de su cuota en el conjunto del consumo gravado en el territorio de la Unión, es evidente que el recurso propio IVA deberá replantearse completamente en un futuro más o menos cercano.

En este sentido, la Comisión no ve la absoluta necesidad de proponer a los Estados miembros que inicien los complejos trabajos a que se refiere el Tribunal con vistas a mejorar sensiblemente el sistema actual de cálculo de las bases nacionales del recurso propio IVA, máxime teniendo en cuenta que no es seguro que se alcancen los resultados positivos previstos por el Tribunal.

El producto nacional bruto (PNB) como base imponible

3.117 3.119. Desde la creación del cuarto recurso propio de las Comunidades Europeas (también denominado «recurso basado en el PNB»), se han venido realizando especiales esfuerzos en el marco del comité PNB con vistas a mejorar la calidad del PNB estadístico y de sus componentes.

En su informe [COM(96) 124] sobre la aplicación de la directiva PNB, remitido el 28 de marzo de 1996 al Consejo y al Parlamento, la Comisión describe los trabajos realizados en materia de comprobación y mejora de la contabilidad nacional. Se presta una atención especial a la comprobación y mejora de la exhaustividad de los cálculos del PNB.

Se han efectuado numerosos progresos y todos los Estados miembros han realizado considerables esfuerzos para responder a las reservas formuladas por la Comisión sobre determinados aspectos de su método de cálculo del PNB.

En cualquier caso, la Comisión se comprometió a finalizar el conjunto de los trabajos en curso sobre la mejora de los cálculos del PNB de los Estados miembros para octubre de 1998. Por otra parte, la Comisión está actualmente preparando una decisión en la materia, decisión que obtuvo el voto favorable del comité PNB.

Reservas sobre las operaciones relativas a los gastos

Sistemas especialmente poco fiables y susceptibles de contener errores

3.123. Este procedimiento es conocido por los servicios del FEOGA. Se proponen una serie de correcciones en el marco de la liquidación 1993. Por otra parte, el FEOGA exigió entre otras cosas la modificación de este procedimiento con el fin de que se reconociese al «Dipartamento Compartimentale per le Contabilità Centralizzate» (Ministerio de Hacienda) como organismo liquidador en el marco del Reglamento (CE) n° 1663/95.

El expediente de transformación de los tomates se tratará durante la liquidación de cuentas 1995.

El caso relativo a las compensaciones financieras por transformación de limones en Italia se discutirá con las autoridades italianas en el marco de la liquidación de cuentas 1995.

El incremento de las existencias públicas de alcohol en Italia se detectó en la declaración mensual del mes de abril de 1996. Los servicios del FEOGA procedieron a un control en el mes de noviembre de 1996.

Durante las inspecciones llevadas a cabo en el Estado federado de Mecklemburgo-Pomerania por el FEOGA, se observaron problemas que se abordarán en el marco de la liquidación de los pagos compensatorios relativos a la cosecha de 1994 de este Estado federado.

Casos de gastos en los que el Tribunal sólo puede dar una garantía parcial

3.125. Para los casos relativos al FEOGA, se propondrán algunas rectificaciones en el marco de la liquidación de cuentas, a reserva de las respuestas de los Estados miembros.

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos

Errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos

3.133. Los errores clasificados por el Tribunal como «sustantivos» y cometidos en los Estados miembros en el ámbito de los fondos estructurales podrían no tener ninguna incidencia en el presupuesto comunitario. Esto se explica por la forma en que la Comunidad cofinancia las operaciones realizadas en el marco de dichos fondos.

Los fondos estructurales cofinancian principalmente los programas mediante anticipos con cargo al presupuesto. Los anticipos se pagan sobre la base de las declaraciones de gastos presentadas por los Estados miembros. Las lagunas existentes en los sistemas de los Estados miembros pueden hacer que estas declaraciones contengan algunas partidas de gastos no subvencionables. No obstante, los Estados miembros declaran generalmente gastos que sobrepasan con mucho la suma necesaria para justificar el siguiente anticipo. Esto quiere decir que, aunque una declaración contenga algunos gastos no subvencionables, los gastos que sí lo son resultan más que suficientes para justificar el anticipo. Es el caso, por ejemplo, de treinta de los treinta y uno errores observados por el Tribunal en el ámbito del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión. En tales casos, el anticipo de la Comisión era por lo tanto regular y correcto, no habiendo habido ningún efecto perjudicial para el presupuesto o las cuentas de 1995 y no siendo necesario proceder a la recuperación de ningún importe.

Así pues, la Comisión considera que este tipo de errores deberían clasificarse al margen del conjunto de los errores sustantivos.

No obstante, la Comisión desea subrayar la gravedad que atribuye a estos errores de los Estados miembros. Todos los errores que descubre o le son comunicados se solventan inmediatamente, por lo general pidiendo al Estado miembro que corrija su siguiente declaración de gastos. Habida cuenta de los recursos humanos de que dispone (y de los que podrá probablemente disponer en un futuro), la Comisión vela también por que los Estados miembros cuenten con unos efectivos sistemas de fiscalización y control y por que, en la práctica, dichos sistemas funcionen correctamente a efectos de limitar en la medida de lo posible el número de errores.

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los pagos

3.135. La Comisión coincide con el Tribunal en que es preciso reducir drásticamente el número de errores en materia de pagos y en que este problema afecta a todos los niveles de la administración en la medida en que aparentemente la mayoría de estos errores se producen a nivel nacional o subnacional. De hecho, en el marco de su iniciativa SEM 2000 para una gestión sana y eficaz, la Comisión estudia actualmente la manera de cooperar con los Estados miembros para mejorar los resultados a nivel nacional y subnacional. Se pone especial énfasis en la clarificación de las normas de subvencionabilidad, en la necesidad de garantizar unas normas mínimas en los sistemas de control y en la mejora del procedimiento de fiscalización.

CAPÍTULO 4

Análisis específicos de los principales ámbitos de gasto

ANÁLISIS DE LOS GASTOS DEL FEOGA-GARANTÍA

4.3. 4.9. La Comisión ha tomado nota de los errores sustantivos específicos detectados por el Tribunal, pero no reconoce la relevancia de todos ellos en la medida en que algunos (1% del impacto total de dichos errores) se basan en interpretaciones de los reglamentos que la Comisión no comparte. En otros casos (3% del impacto total), no ha tenido conocimiento de las respuestas de los Estados miembros al Tribunal.

Los casos específicos no controvertidos serán objeto de una liquidación de cuentas. El Tribunal presenta una extrapolación global de los resultados de sus controles que no puede en sí misma servir de base para extraer consecuencias financieras en relación con la liquidación de cuentas de los Estados miembros. No obstante, la Comisión no excluye la posibilidad de proceder a algunas rectificaciones financieras más importantes con motivo de la liquidación del ejercicio 1995 si la fiscalización del sistema de gestión y de control presentare insuficiencias notorias. Desde la liquidación de cuentas del ejercicio financiero 1992, los servicios de la Comisión utilizan los parámetros a que se refiere el documento VI/216/93 para proponer rectificaciones globales en el caso de controles insuficientes, ausencia de pruebas y otras carencias esenciales en la aplicación de la normativa.

La Comisión comprueba que la mayoría de los errores constatados por el Tribunal tienen su origen en la aplicación de la normativa por parte de los Estados miembros, y que tan sólo un 5% de los errores sustantivos son imputables a la Comisión (los errores formales, por su parte, se deben en un 100% a los Estados miembros).

Por otra parte, la Comisión comprueba que la mayor parte de los errores observados por el Tribunal se refiere a las ayudas concedidas a los grandes cultivos en el marco de la reforma de la PAC, y que el ejercicio 1995 constituye la segunda etapa de la puesta en marcha definitiva de dicha reforma.

Por lo que respecta a las observaciones del Tribunal sobre el estado de adelanto, en 1995, del sistema integrado, era lógico que en 1994 y 1995 pocos Estados miembros dispusieran de un sistema integrado completo.

Aunque el sistema integrado entrara en vigor el 1 de febrero de 1993, es la fecha posterior de 31 de diciembre de 1996 la que se fijó como plazo límite para la instauración de la base informatizada de datos y del sistema de identificación de las parcelas agrarias. Esto resultó necesario en atención a la complejidad de la labor a la que se enfrentaban algunos Estados miembros. No obstante, los Estados miembros se vieron obligados a utilizar los elementos operativos de sus sistemas antes de este plazo. Además de los controles cruzados realizados a nivel administrativo, los Estados miembros han tenido que efectuar una serie de controles in situ a partir de una muestra de solicitudes confeccionada sobre la base de un análisis de riesgo. Cada vez que en una región determinada o en una parte de una región se detectan graves irregularidades, se ven obligados a reforzar los controles relativos al año en cuestión, así como el porcentaje de los controles a efectuar durante el año siguiente.

La Comisión desea destacar que tras la reforma son más de 10 millones los agricultores que han presentado un expediente de solicitud, o incluso varios en caso de pluriactividad, lo que significa más de 10 millones de operaciones correspondientes. Como es impensable asignar un inspector a cada agricultor, el legislador comunitario concibió un sistema de seguimiento, basado en un sistema integrado de gestión y de control, de carácter fundamentalmente preventivo y disuasivo, que además cada día recurre más a técnicas dotadas de la mayor modernidad (teledetección, informática, etc.).

Un primer control informático de todas las solicitudes de ayuda permite la detección de una gran parte de las anomalías: dobles solicitudes, beneficiarios no derechohabientes, fechas de presentación, controles cruzados con otros ficheros, tales como los registros oleícolas, etc.

Por otra parte, la normativa establece controles in situ del 5% en el caso de las solicitudes de ayudas a la superficie, y del 10% en el de las solicitudes de primas por animal, contemplando asimismo severas sanciones para las declaraciones falsas.

Por lo que se refiere al FEOGA-Garantía, se pedirá a los Estados miembros que recuperen todo importe indebido que figure entre los cincuenta errores sustantivos extrapolados por el Tribunal y entre los veinticuatro errores sustantivos conocidos. La ausencia de cobro se abordará en el marco de la liquidación de cuentas, al igual que los restantes errores atribuibles al Estado miembro en los casos en que la Comisión comparte la interpretación del Tribunal.

Características del sistema de gestión y control

4.10 4.13. Desde julio de 1995 y en el marco de la reforma de la liquidación de cuentas a que se refiere el Tribunal en el punto 4.12, los servicios de la Comisión han venido supervisando la instauración de todos los criterios necesarios para la autorización de los organismos liquidadores. Ello ha supuesto para dichos organismos un considerable esfuerzo de adaptación tanto de sus sistemas de gestión y control como de sus procedimientos de pago.

Dicho esfuerzo se ha traducido en:

- la mejora del comportamiento de los registros contables de los sistemas informáticos;

- la elaboración de procedimientos escritos, instrucciones y protocolos de control;

- la contratación de personal para la instauración de un servicio de auditoría interno y el desarrollo de planes y programas de auditoría;

- la preparación y la introducción de listas de control en relación con cada una de las medidas y pagos;

- la realización de procedimientos de auditoría y de procedimientos de aproximación;

- la gestión central de las garantías bancarias y de los derechos de crédito pendientes;

- medidas de seguridad relativas a los sistemas informáticos;

- la búsqueda de organismos de certificación para la certificación de la contabilidad de los organismos liquidadores.

Los Estados miembros se esforzaron en su conjunto, y hay que decir que de manera inesperada, en ajustar sus organismos liquidadores a la legislación comunitaria. No obstante, en el caso de algunos organismos la certificación de las cuentas anuales del ejercicio 1996 pudiera resultar insuficiente en opinión de la Comisión.

Por otra parte, el FEOGA advirtió a los Estados miembros que los organismos liquidadores están obligados a extender sus controles a todos los órganos de control implicados en la aplicación de las medidas cuyo pago gestionan.

ANÁLISIS DE LOS GASTOS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

4.15. En el ámbito de los fondos estructurales, la financiación comunitaria reviste la forma de anticipos destinados principalmente a financiar gastos futuros, una vez que las transacciones sujetas a la fiscalización del Tribunal ya han tenido lugar. Por lo tanto, no hay relación clara, directa y calculable entre los pagos de anticipos y los gastos declarados.

4.16. La Comisión llama la atención sobre sus observaciones al punto 3.133.

Errores sustantivos

4.18. Como ya se ha indicado en el punto 3.133, este tipo de errores registrados en los Estados miembros no han tenido - en la mayoría de los casos del FEDER y del Fondo de Cohesión - ningún efecto negativo en el presupuesto o en las cuentas de 1995, con una sola posible excepción. Todos los casos se hallan actualmente sujetos a una estrecha supervisión por parte de la Comisión.

4.19. En el ámbito de los gastos cofinanciados por el FEDER y el Fondo de Cohesión, los controles efectuados in situ por la propia Comisión ponen de manifiesto los mismos tipos de error detectados por el Tribunal. La Comisión exige que se corrijan estos errores. La Comisión y los Estados miembros están actualmente desarrollando un considerable esfuerzo común en el marco de la iniciativa SEM 2000 para definir exactamente las normas que regulan la subvencionabilidad de los gastos en el ámbito de los fondos estructurales

Errores formales

4.21. La Comisión reconoce que muchos de los errores formales de los Estados miembros presentan características comunes.

Análisis de los resultados

4.22 4.23. La Comisión es consciente de que, en numerosos casos, los sistemas contables a nivel de los beneficiarios o de las autoridades intermedias de los Estados miembros no ofrecen una visión completa y precisa de los gastos efectuados para poner en marcha las operaciones cofinanciadas por la Comunidad, habiendo ya enviado recomendaciones a los Estados miembros en este sentido. Los problemas de contabilidad son a menudo el resultado de las dificultades que se plantean a la hora de adaptar los sistemas contables aplicados en los Estados miembros a la exigencia de la Comunidad de informar sobre la base de los pagos efectivos (y no de las obligaciones de pago). En muchos casos, la elaboración de cuentas separadas para los estados recapitulativos FEDER crea dificultades en la identificación de los documentos de acompañamiento que se refieren a dos tipos de cuentas diferentes.

4.24. La Comisión tiene en cuenta la opinión del Tribunal de que las declaraciones de gastos presentadas a la Comisión deberían siempre acompañarse de una lista detallada de los proyectos y los gastos correspondientes subyacentes a la declaración. En virtud de los reglamentos en vigor, incumbe a los Estados miembros velar por la exactitud de las declaraciones de gastos que certifican y presentan. En los sistemas de gestión a varios niveles, la práctica contable normal consiste en no elevar a las instancias superiores sino informaciones resumidas. No obstante, debería existir un procedimiento de control aplicable a los distintos niveles de gestión y los documentos justificantes deberían estar siempre disponibles ante una eventual petición de la Comisión, como por ejemplo en el contexto de las inspecciones in situ. El margen de mejora de la situación en esta materia está siendo actualmente examinado por los Estados miembros y la Comisión en el marco de la acción SEM 2000, que tiene por objeto, en particular, garantizar normas mínimas en los sistemas de control y mejorar el procedimiento de auditoría.

4.25. Como ya se recordó en el punto 4.19, la cuestión de las normas de subvencionabilidad se está examinando en el marco de SEM 2000.

4.26. Corresponde principalmente a los Estados miembros detectar y rechazar los gastos no subvencionables, debiendo procederse a este rechazo antes de la presentación a la Comisión de las declaraciones de gastos. No obstante, cuando la Comisión descubre - o se le señalan - gastos no subvencionables no detectados por el Estado miembro, exige la inmediata corrección sin esperar a que finalice el programa.

Conclusión

4.27 4.28. La Comisión reconoce que aún queda mucho por hacer para mejorar los sistemas y controles, sobre todo en los Estados miembros. El Tribunal sabe que el alcance de las mejoras que es preciso introducir en este ámbito es uno de los principales puntos de debate con los Estados miembros en el marco de la iniciativa SEM 2000. Los principales temas de esta iniciativa son la precisión de las normas de subvencionabilidad, la garantía de normas mínimas en los sistemas de control y la mejora del procedimiento de control.

CAPÍTULO 5

Elementos de interpretación de los resultados

RESULTADOS DE LOS TRABAJOS DE AUDITORÍA EFECTUADOS EN APOYO DE LA DAS SOBRE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES A LOS GASTOS

5.6. El Servicio de control financiero visa todos los compromisos provisionales, tal y como se establece en el artículo 99 del Reglamento Financiero. Estos compromisos provisionales se acompañan de una orden de pago al margen del presupuesto por el mismo importe. Esta última orden, en efecto, no fue visada por el control financiero, tal y como observa el Tribunal para el período en cuestión.

Desde abril de 1995 (gastos de febrero de 1995), el control financiero visa también las órdenes de pago al margen del presupuesto. El control financiero precisa no obstante que siempre comprobó y firmó los anexos a las órdenes de pago en que se indican los importes que deben abonarse a cada Estado miembro.

5.9. Por lo que se refiere al sector de la cooperación, la Comisión ha presentado los siguientes fundamentos jurídicos:

a) El 5 de octubre de 1995: propuesta de reglamento (CE) del Consejo, relativo a la cooperación al desarrollo con Sudáfrica (línea B7-5070)

b) El 11 de julio de 1995: propuesta de reglamento (CE) del Consejo, relativo a la cooperación descentralizada (línea B7-5077).

El Consejo y el Parlamento examinan desde entonces estas propuestas. La Comisión confía en que el procedimiento legislativo finalizará en un plazo razonable. Por lo que se refiere a la ausencia de un fundamento jurídico para las acciones relativas a los «Derechos humanos y democracia en los países en vías de desarrollo» (no solamente la línea B7-522, sino también las demás líneas del capítulo B7-52), la Comisión señala que las distintas cuestiones relacionadas con los fundamentos jurídicos quedaron consignadas en su comunicación de 1 de julio de 1994 [doc. SEC(94) 1106/4], adoptada el 6 de julio.

En dicha comunicación, la Comisión explicitó el código de conducta que debe seguirse en la materia y, en aplicación del mismo, indicó las líneas presupuestarias en relación con las cuales consideraba necesario proponer un fundamento jurídico.

Por lo que respecta a la ayuda humanitaria, la Comisión presentó al Consejo el 1 de junio de 1995 una propuesta de reglamento, adoptada por el Consejo el 20 de junio de 1996.

5.10. Todos los errores señalados por el Tribunal están siendo efectivamente objeto de un seguimiento específico de acuerdo con las indicaciones del Tribunal de Cuentas.

5.11 5.12. En líneas generales, la Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que los resultados son globalmente satisfactorios por lo que se refiere a las cuentas, los ingresos y los compromisos, pero que es preciso emprender una acción decisiva para reducir rápidamente el número de errores en materia de pagos.

La Comisión está asimismo de acuerdo con el Tribunal en que los cálculos numéricos deben interpretarse con una gran cautela, no debiendo utilizarse hoy por hoy para determinar las tendencias.

CAPÍTULO 6

Presentación y publicación de las cuentas de las Comunidades

6.1. 6.3. De acuerdo con las disposiciones del Reglamento Financiero, la cuenta de gestión y el balance consolidado de la Unión Europea deben remitirse al Parlamento, al Consejo y al Tribunal de Cuentas el 1 de mayo del ejercicio siguiente.

El artículo 82 del Reglamento Financiero no contempla la publicación de las cuentas en el Diario Oficial.

No obstante, y con el fin de informar a un público más amplio, la Comisión ha tomado la iniciativa de difundir cada año y, ello a partir de 1987, un informe financiero en el que se describe el resultado de las actividades financieras de la Unión Europea, y, en particular, del presupuesto general.

Dicho informe, publicado en todas las lenguas comunitarias, contiene los principales estados financieros incluidos en el volumen IV de la cuenta de gestión consolidada.

Siempre con el fin de informar mejor al ciudadano europeo, la Comisión se compromete a examinar el medio más conveniente para publicar estas cuentas anuales en el Diario Oficial.

Por lo que se refiere a las cuentas del ejercicio 1995, la Comisión procedió a la traducción en todas las lenguas comunitarias del volumen IV de la cuenta de gestión y procedió, durante el mes de octubre de 1996, a la difusión de este volumen en el Parlamento Europeo, el Consejo y el Tribunal de Cuentas.

6.4. La Comisión recuerda que los servicios contables realizaron considerables esfuerzos suplementarios con el fin de facilitar el control del Tribunal en el marco de la DAS.

En efecto, en el contexto reglamentario actual y sin que exista ninguna obligación legal en la materia, la Comisión procederá en lo sucesivo a una serie de liquidaciones intermedias y provisionales de las citadas cuentas. Estas distintas versiones de la cuenta de gestión y del balance financiero permitirán a los auditores del Tribunal realizar mucho antes sus controles a lo largo del año y hacerlo de manera exhaustiva. Los resultados de estos trabajos de control se comunicarán así a los servicios de la Comisión, quien podrá tenerlos en cuenta antes del cierre final de las cuentas a 1 de mayo del ejercicio siguiente.

Repuesta del Parlamento

3.89 y 3.90. El Parlamento Europeo ha procedido ya a adoptar todas las disposiciones necesarias a fin de asegurar que las informaciones de la base de datos «IMMO» sean conformes al inventario físico de la institución. Las últimas investigaciones están en curso.

El Parlamento Europeo prevé la realización de un nuevo inventario físico durante el primer semestre de 1997, a fin de asegurarse de que este problema esté totalmente resuelto antes de finales de 1997.

Este inventario físico deberá realizarse conforme a las nuevas disposiciones del Reglamento Financiero y sobre la base de un modelo interinstitucional aprobado por la Comisión.

5.8. El Parlamento Europeo tiene la intención de presentar una enmienda a la primera lectura de su presupuesto de 1997, a fin de adaptar la nomenclatura de la partida 2000 con objeto de respetar las observaciones del Tribunal.

Respuesta del Consejo

3.56 y 3.92. Los instrumentos y programas informáticos utilizados en la actualidad para llevar el libro de inventario no permiten una conversión fácil entre las divisas utilizadas para las adquisiciones (en su mayoría francos belgas) y el ecu. Este es el motivo por el que el libro de inventario se ha llevado históricamente en francos belgas. Cierto es que esta prática puede ocasionar sobre o subevaluaciones del inmovilizado material al realizar la conversión anual hacia el ecu para establecer el balance.

Se está llevando a cabo actualmente un estudio para aplicar un programa específico que permita al contable proporcionar -por medios electrónicos- al servicio «inventario» el tipo de cambio hacia el ecu que debe utilizarse para cada activo fijo.

En cuanto se haya concluido dicho estudio, se pondrán en práctica sus resultados para hacer así posible que el libro de inventario se lleve en ecus.

Respuesta del Tribunal de Justicia

5.8. Utilización del artículo 200 «alquileres». La asignación al artículo 200, «alquileres», se justifica por el hecho de que el Tribunal de Justicia ha firmado con el Gobierno luxemburgués un contrato que prevé en su artículo 8, apartado 4, que la propiedad de los edificios se transferirá a las Comunidades Europeas únicamente después de que se haya pagado la totalidad del precio de venta. Hasta entonces, el Tribunal de Justicia será considerado arrendatario de los edificios, según se desprende también de los artículos 1 y 11 a 14 del contrato.

Por otra parte, la condición de arrendatario ofrece para el Tribunal de Justicia la ventaja innegable de que las obras importantes, que incumben generalmente al propietario de los immeubles, correrán a cargo, según dicho contrato (artículo 8, apartado 4) del Gobierno luxemburgués. Claro está, el Tribunal de Justicia es consciente de que el objeto del contrato es, en definitiva, la compra de los edificios y de que los alquileres pagados se consideran pagos anticipados (artículo 8, apartado 1). Por ello, no ve inconveniente en que durante el próximo procedimiento presupuestario se cree un nuevo artículo, denominado «anticipo sobre la compra de edificios».

Respuesta del Comité Económico y Social

3.49. Los Comités son conscientes de la omisión del material informático en el balance del ejercicio 1995 y se comprometen a tomar las medidas necesarias para incluirlo en el balance correspondiente al ejercicio 1996.

3.53. En aras de la transparencia, los Comités optaron por incluir en el cuadro que recoge los bienes arrendados no sólo el importe de los alquileres pagados en 1995 sino también las repercusiones plurianuales acumuladas de los compromisos contraídos en el capítulo de locales.

Si bien no cabe excluir un error de lecutra, los Comités consideran que la información presentada es necesaria para dar una imagen fiable de la situación financiera de la sección IV.

3.91. Los Comités son conscientes de las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas acerca de la no conformidad de los montantes del balance financiero con los libros de inventario. El Servicio de asuntos internos se ha fijado como objetivo mejorar la situación actual. El inventario físico (actualmente puesto al día parcialmente) se está llevando a cabo mediante la identificación del contenido de los despachos y otros locales, registrado en un libro de inventario y anotado en fichas individuales de identificación que se exhiben en el local correspondiente y que se actualizan en tiempo real (seguimiento de los movimientos y bajas, entre otras cosas).

De momento, el cálculo del valor de los bienes muebles en ecus sólo está disponible a partir de 1995, mientras que la totalización de las cifras no se hará sino a lo largo de 1997 (tras la «reasignación» de las bajas). El Servicio de asuntos internos no tiene conocimiento de «páginas blancas» en el inventario físico.

3.93. Por razones de carácter excepcional, las conciliaciones de cuentas bancarias y de caja no estaban debidamente hechas en el momento en que el Tribunal hizo su primera visita.

No obstante, sí se hallaban disponibles (salvo para una sola cuenta bancaria) durante la última visita.

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