Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52012DC0791

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Sobre el estado de la unión aduanera /\* COM/2012/0791 final \*/**

  

ÍNDICE

1........... LA UNIÓN ADUANERA............................................................................................. 3

1.1........ Introducción................................................................................................................... 3

1.2........ El acervo de la unión aduanera:
una evolución de más de cuarenta años........................... 5

1.2.1..... Legislación..................................................................................................................... 5

1.2.2..... Objetivos políticos y
estratégicos.................................................................................... 6

1.3........ La unión aduanera en 2012: al
servicio de la UE.............................................................. 6

1.3.1..... Al servicio del sector
empresarial y de la sociedad en general.......................................... 6

1.3.2..... La unión aduanera en cifras............................................................................................. 8

1.3.3..... Un modelo de éxito a escala
europea.............................................................................. 9

1.4........ Gobernanza y funcionamiento.......................................................................................... 9

1.4.1..... Actividades y procesos................................................................................................... 9

1.4.2..... Insumos........................................................................................................................ 10

1.4.3..... Gobernanza.................................................................................................................. 11

2........... EVALUACIÓN DE LA UNIÓN
ADUANERA.......................................................... 11

2.1........ Presiones exteriores...................................................................................................... 12

2.2........ Presiones interiores....................................................................................................... 12

3........... UNIÓN ADUANERA 2020 – PRÓXIMAS
ETAPAS................................................ 13

3.1........ Completar la modernización.......................................................................................... 14

3.2........ Evaluación de deficiencias y
fijación de prioridades........................................................ 15

3.3........ Mejora de la eficiencia y la
eficacia mediante la reforma de la gobernanza de la unión aduanera            17

4........... CONCLUSIÓN.......................................................................................................... 18

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL
PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO

Sobre el estado de la unión aduanera

1.           LA
UNIÓN ADUANERA

1.1.        Introducción

La unión aduanera de la Unión Europea[1] constituye uno de
los ejemplos más logrados de integración y política europeas y ha aportado
durante cuatro décadas una base estable sobre la que se han sustentado la
integración y el crecimiento económico en Europa. Su base jurídica ha
demostrado ser sólida y flexible, tanto por lo que respecta al área de
expansión geográfica como al alcance de sus actividades. Se ha situado, además,
a la vanguardia de la Administración pública a la hora de emprender una
modernización a gran escala para el establecimiento de servicios de administración
electrónica a escala paneuropea. Por lo que respecta a las clasificaciones
internacionales, algunas administraciones de aduanas de la UE se sitúan
sistemáticamente entre las más eficientes a nivel mundial[2].

Ahora bien, estas clasificaciones revelan
asimismo que no todos los eslabones de la cadena están funcionando con la misma
eficacia. Por otro lado, aunque la legislación que debe aplicarse sea la misma,
los resultados de esta aplicación no lo son. Hay diversos indicios de que la
unión aduanera se enfrenta a graves problemas de funcionamiento que podrían
poner en peligro su eficacia global a la hora de proteger y servir a la UE, y
que se traducen en la falta de eficiencia, el desaprovechamiento de los
recursos o la falta de adecuación entre dichos recursos y la necesidades
existentes. También dan lugar a un nivel de servicio desigual y una protección
global en las fronteras de la UE que dista de ser óptima.

La unión aduanera es una competencia
exclusiva de la UE[3]
y la responsabilidad de aplicar la legislación en este ámbito recae
fundamentalmente en los Estados miembros[4].
Sin embargo, resulta evidente que algunos de los problemas a los que se
enfrenta derivan de la creciente mundialización de los intercambios
comerciales, los modelos de negocios y la logística, así como de la
internacionalización de la delincuencia y de otras amenazas. Por otro lado,
aunque todos participan de las ventajas de la unión aduanera, los costes de su
aplicación no se reparten equitativamente; por razones históricas y geográficas
o vinculadas a las rutas comerciales, algunos Estados miembros se ven obligados
a asumir una carga desproporcionada en ese reparto.

Sea como fuere, hay que rendirse a la
evidencia de que en un mundo interconectado como el actual, cada uno de los
Estados miembros por separado y aislado de los demás no puede seguir haciendo
frente de forma eficaz a los desafíos que plantea la mundialización. Las
observaciones generales sobre la situación de la UE[5] describen también
de forma acertada los problemas a los que se enfrenta la unión aduanera y la
necesidad de reaccionar ante ellos. La mundialización exige mayor unidad a
escala europea y esa unidad exige, a su vez, una mayor integración y la
aceptación del hecho de «estar todos en el mismo barco».

Los objetivos de la presente Comunicación son los siguientes: – poner de relieve el valor añadido y la importancia fundamental de los servicios que presta la unión aduanera como base del crecimiento, la competitividad y la seguridad del mercado único y de la Unión Europea; – reconocer el hecho de que la unión aduanera se está enfrentando a dificultades que exigen una respuesta a escala europea; – esbozar una línea de actuación para hacer frente a esas dificultades y lograr una unión aduanera más eficaz, sólida y unificada en el horizonte de 2020.

1.2.        El
acervo de la unión aduanera: una evolución de más de cuarenta años

1.2.1.     Legislación

Ante todo y principalmente, en 1968,
mediante la unión aduanera, quedaron suprimidos los derechos de aduana en
las fronteras nacionales y se instauró un sistema uniforme de gravamen
de las importaciones procedentes del exterior de la CEE. El arancel
aduanero común y las normas comunes sobre el origen y la valoración en aduana
establecidos en un primer momento se fueron completando con directivas o
reglamentos relacionados con los diversos ámbitos de la legislación aduanera,
como los procedimientos aduaneros, las formalidades y los controles de aduanas,
así como la deuda aduanera y la garantía. El cambio más significativo introducido
en el acervo, en el contexto del establecimiento del mercado único en 1993 y
más allá de la mera supresión de las fronteras interiores para la circulación
de las mercancías, fue la codificación de los diversos actos legislativos en
una base jurídica única directamente aplicable. Aunque los ciudadanos
identificaron la instauración de una Europa sin fronteras con la desaparición
de las aduanas, esta en realidad puso de relieve la gran importancia que
reviste un control aduanero efectivo en las fronteras exteriores comunes.

Los textos fundamentales del acervo de la
unión aduanera desde 1993 son, por tanto, el código aduanero comunitario[6] y el arancel aduanero común[7] ambos de carácter general y
directamente aplicables, y sus sucesivas modificaciones. Además, se han
establecido una serie de instrumentos jurídicos temáticos, tales como los
reglamentos en materia de control de la aplicación de los derechos de propiedad
intelectual[8],
precursores de drogas[9],
bienes culturales[10],
controles de dinero en efectivo[11]
y vigilancia del mercado[12],
o actos legislativos encaminados a la protección de los ciudadanos y el medio
ambiente[13]
que aportan una base jurídica fundamental y directamente aplicable para el
control de la aplicación de las normas en esos ámbitos por partes de las
aduanas de la UE.

1.2.2.     Objetivos
políticos y estratégicos

En 2008, la Estrategia para la
evolución de la unión aduanera[14]
estableció como objetivos estratégicos de la unión aduanera: 1) la protección
de la UE y 2) el respaldo de su competitividad. Estos objetivos, que siguen
siendo válidos a día de hoy y de cara al futuro, deberían alcanzarse de forma
uniforme y eficaz mediante la aplicación de controles eficientes y efectivos, así
como de una cooperación estrecha entre las Administraciones de aduanas y entre
estas últimas y otras autoridades competentes, empresas[15] y socios
internacionales.

La cooperación internacional constituye
un elemento estratégico esencial de la política aduanera de la UE. En un
contexto multilateral, como, por ejemplo, el de la Organización Mundial de
Aduanas o la Organización Mundial de Comercio, la UE fomenta el desarrollo y la
aplicación de las normas internacionales, en particular, en el ámbito de la
seguridad, la facilitación del comercio y la simplificación aduanera. A escala
bilateral, la UE se ha propuesto colaborar activamente con sus principales
socios comerciales a fin de hacer frente a los problemas relacionados con las
aduanas, a través, por ejemplo, de la facilitación del comercio, las normas de
origen, el respeto de la aplicación de los DPI, la seguridad de la cadena de
suministro y la lucha contra el fraude.

1.3.        La
unión aduanera en 2012: al servicio de la UE

1.3.1.     Al
servicio del sector empresarial y de la sociedad en general

Las autoridades aduaneras son las únicas
autoridades públicas en quienes recae la total responsabilidad de la
supervisión y el control de todas las mercancías que atraviesan las fronteras
exteriores de la UE, las cuales, una vez despachadas a libre práctica por las
aduanas en algún punto de la UE, pueden circular libremente por la totalidad de
su territorio aduanero. Debido en parte a esta posición única, el papel de la
unión aduanera ha evolucionado significativamente y sus tareas se han
multiplicado desde 1968. Se ha convertido en un importante prestador de
servicios a las empresas y la sociedad en general y, en la actualidad, las
aduanas de la UE persiguen una amplia gama de objetivos operativos. Aunque la
Aduana siga siendo la autoridad responsable de la percepción de ingresos en nombre
de la UE y de los Estados miembros, se le exige de forma creciente que, en su
calidad de autoridad de control del cumplimiento de la legislación, garantice
la seguridad y protección en la UE. La unión aduanera desempeña un papel cada
vez más importante en su calidad de guardiana de la integridad del mercado
interior en relación con las mercancías, así como de garante de muchos otros
intereses públicos en las fronteras exteriores.

La unión aduanera es el órgano ejecutivo
de gran parte de las medidas de política comercial de la UE y procede a la
aplicación de numerosos acuerdos internacionales relacionados con los flujos
comerciales en su territorio. Por otro lado, como consecuencia de la eficacia
que ha demostrado a la hora de inmovilizar las mercancías no deseadas o de
riesgo procedentes de terceros países antes de su comercialización en la
UE, un número cada vez mayor de organismos gubernamentales esperan que las
aduanas apliquen sus políticas en las fronteras. Asimismo, esperan que la
aplicación de las formalidades y controles en las fronteras exteriores
contemplada en la legislación aduanera sirva para controlar el cumplimiento de
los requisitos fijados en otros actos legislativos[16].
Así pues, las aduanas desempeñan cada vez con mayor frecuencia una función
general de «guardianas del mercado interior» que incluye el control de la
aplicación de la legislación en ámbitos tales como la salud pública, la
protección de los consumidores, el medio ambiente y la agricultura. La unión aduanera
contribuye también, de forma explícita, al cumplimiento de los objetivos en
materia de seguridad interior[17].
El cuadro 1 ilustra la gama de servicios prestados por la unión aduanera a lo
largo de 2012.

Cuadro 1: servicios prestados por la
Unión Aduanera de la UE en 2012

Servicios prestados a los Gobiernos (UE y nacionales) || Servicios prestados a la sociedad en general || Servicios prestados a las empresas

Percepción de ingresos en nombre de la UE y de los Gobiernos nacionales. || Protección frente a las organizaciones terroristas y la delincuencia organizada (reducción del blanqueo de capitales, seguridad de la cadena de suministro). || Garantía de que las empresas y las mercancías disfrutan de condiciones equitativas en situaciones similares en toda la UE.

Aplicación de la legislación y de las políticas aduanera y mercantil (terrestre, marítima y aérea). || Protección de la salud (salud humana y animal, por ejemplo, drogas, seguridad de los productos, etc). || Intervención estrictamente necesaria, tanto material como procedimental, en los flujos comerciales, por ejemplo, procedimientos simplificados, ventanilla única, etc.

Aplicación (parcial) por parte de las autoridades aduaneras de la legislación y de las políticas no relacionadas con las aduanas (por ejemplo, la salud y la seguridad). || Control del la observancia del Estado de Derecho. || Apoyo de la competitividad de las empresas de la UE, por ejemplo, mediante suspensiones arancelarias.

Información sobre los flujos comerciales y sobre los operadores que participan en ellos, a efectos de elaboración de las políticas (especialmente de las estadísticas sobre los intercambios de mercancías). || Protección de los intereses de los contribuyentes de la UE. || Protección de la propiedad intelectual.

|| Incremento de la prosperidad económica. || Información y orientación transparente, rápida y uniforme sobre los procedimientos, las medidas comerciales, los estándares y normas, la legislación y la jurisprudencia.

|| Aplicación de la política exterior de la UE, por ejemplo control del cumplimiento de los embargos comerciales, no proliferación, etc. ||

|| Protección del patrimonio cultural. ||

|| Protección del medio ambiente. ||

1.3.2.     La
unión aduanera en cifras

En el contexto de la prestación de los
servicios mencionados, las aduanas de la UE gestionan el 17 % del comercio
mundial –más de 2 000 millones de toneladas de mercancías anuales[18]– por valor de 3,3
billones EUR anuales. Entre 2004 y 2010, pese al impacto de la crisis
financiera, el valor del comercio exterior de la UE se incrementó casi en un
50 %[19].
La UE se sitúa en el centro del comercio mundial y de la logística de la cadena
de suministro y es el principal socio comercial de los Estados Unidos, China y
Rusia. Más del 90 % de estos intercambios comerciales (8 400 millones
de toneladas de mercancías) se llevan a cabo por vía marítima, y más del
20 % de las mercancías se descargan en Europa. La UE cuenta con más de 250
aeropuertos internacionales. Su frontera terrestre oriental se extiende a lo
largo de casi 10 000 km y tiene 133 puntos de acceso comercial por
carretera y ferrocarril. Si se incluyen todas las fronteras exteriores de la UE
(terrestres, aéreas y marítimas), existen en total más de 1 000 aduanas de
entrada.

En 2011, las aduanas de la UE tramitaron
36 millones de declaraciones previas a la llegada de las mercancías, 140
millones de declaraciones de importación, 96 millones de declaraciones de
exportación y 9 millones de declaraciones de tránsito. Estas cifras representan
aproximadamente un ritmo de tramitación por parte de las Administraciones de
aduanas de los Estados miembros equivalente a 8,9 declaraciones por segundo.
Dichas Administraciones recaudaron derechos de aduana que aportaron unos 16 600
millones EUR al presupuesto de la UE, es decir, una contribución al mismo de
aproximadamente el 13 %[20].

1.3.3.     Un
modelo de éxito a escala europea

El papel preponderante de la UE como
mayor bloque comercial y mayor competidor a escala mundial, los crecientes
volúmenes de intercambios que genera y la creciente rapidez de los mismos
podrían considerarse indicadores del éxito de su unión aduanera. La unión ha
apoyado el comercio y el crecimiento económico y protegido la seguridad, la
salud y el medio ambiente de 500 millones de ciudadanos europeos. Durante las
cuatro últimas décadas, la unión aduanera ha asumido sus responsabilidades con
éxito, adaptándose de forma constante a nuevas tareas, nuevas dimensiones
geográficas y una situación mundial cambiante.

En la última década, también ha puesto en
práctica satisfactoriamente la interconexión de los sistemas de TI y los
procesos que requerían una colaboración y una coordinación en toda la UE. Hoy
en día, todos los operadores interesados esperan que las 27 Administraciones
nacionales que comparten la carga que supone una unión aduanera, la gestionen y
apliquen sus normas como si fueran efectivamente una única entidad.

1.4.        Gobernanza
y funcionamiento

El funcionamiento operativo de la unión
aduanera es complejo ya que, pese a basarse en una legislación y una política
comunes, se encargan de llevarlo a cabo 27 Administraciones distintas en todo
el territorio de la UE. Este funcionamiento ha evolucionado hacia una serie de
actividades y procesos, aprovechando una combinación de recursos humanos,
técnicos y financieros procedentes de la UE y de los Estados miembros.

1.4.1.     Actividades
y procesos

En términos generales, se puede decir, a
modo de simplificación, que para desempeñar sus funciones tal como se
contemplan en la legislación, la unión aduanera ha puesto a punto una serie de procesos
fundamentales que entrañan las siguientes actividades:

(1)
la administración del despacho de las
mercancías, que incluye lo siguiente:

·
la supervisión de la entrada y la salida de
las mercancías a través de la tramitación de las declaraciones previas a la
llegada y previas a la partida;

·
el tratamiento de las declaraciones de aduanas
y la gestión de los procedimientos aduaneros;

·
la aplicación de las medidas y restricciones
relacionadas con el comercio;

·
el cálculo y la percepción de los derechos de
aduana y de otras exacciones, así como la gestión de las garantías;

·
la aplicación de otras normas pertinentes;

(2)
el control,
que incluye lo siguientes:

·
la determinación de los perfiles de riesgo y
la aplicación de controles selectivos;

·
los controles físicos y documentales;

·
los controles posteriores al despacho
aduanero;

·
el desarrollo de investigaciones oficiales;

·
la aplicación a los operadores de controles
previos y posteriores en relación con los diferentes tipos de autorizaciones;

(3)
el control del cumplimiento, que incluye lo siguiente:

·
las investigaciones y la apertura de causas
penales o de procedimientos administrativos;

·
la imposición de sanciones.

Los principales procesos horizontales
para apoyar estas actividades son los siguientes:

(1)
la gestión de datos, incluida la gestión y procesamiento de enormes cantidades de
datos relacionados con la actividad comercial y el operador;

(2)
la gestión de los operadores comerciales, es decir, de los más de 3 millones de «clientes» que participan
en la actividad comercial[21]
, a través de:

(1)
la identificación y el registro,

(2)
el suministro de información, y

(3)
la concesión de diversas autorizaciones;

(3)
la gestión de riesgos, incluidos la identificación, la evaluación, el análisis y la
mitigación de los innumerables tipos y niveles de riesgos diferentes asociados
al comercio internacional de mercancías.

1.4.2.     Insumos

Los principales insumos con los que
cuenta la unión aduanera para desempeñar sus funciones, aplicando estos
procesos interconectados, son las normas que se deben aplicar (es decir,
la legislación), las orientaciones y procedimientos prácticos que
permiten la aplicación efectiva de dichas normas, y los recursos necesarios
para llevarlas a cabo materialmente (los recursos humanos, financieros y
técnicos y los equipos).

Una clasificación de esos insumos [22], por muy
superficial que sea, revela que se tratan en realidad combinaciones complejas
de acuerdos internacionales[23],
como normas del GATT, legislación, orientaciones y recursos de la UE (por
ejemplo, de apoyo a las aplicaciones e infraestructuras de tecnologías de la
información) y normas[24],
orientaciones y procesos y recursos nacionales. Aunque la legislación aduanera
y las orientaciones de la UE son comunes, compartiéndose asimismo algunas bases
de datos de apoyo, los insumos nacionales y, en particular, los recursos
humanos y financieros de que disponen las distintas Administraciones de aduanas
varían significativamente de unos Estados miembros a otros, al igual que los
procesos nacionales y los dominios nacionales de infraestructuras y
aplicaciones de TI.

1.4.3.     Gobernanza

La Gobernanza de la unión aduanera ha
evolucionado de forma orgánica a lo largo del tiempo. La estructura oficial
de instancias legisladoras está compuesta por el Consejo, el Parlamento
Europeo y, en caso de las disposiciones de aplicación, por una multitud de
comités de Comitología. La aplicación de la unión aduanera cuenta además
con el apoyo de una estructura de coordinación menos formal. en cuyo núcleo se
sitúa el Grupo de Política Aduanera (GPA), presidido por la Comisión y compuesto
por los Directores Generales de las 27 Administraciones nacionales. El Grupo
analiza las cuestiones que se someten a su consideración y establece
orientaciones para avanzar en el desarrollo de las políticas de la unión
aduanera. EL GPA viene actuando como plataforma conjunta para las
Administraciones desde la firma del Tratado de Roma en 1958. En la actualidad,
el grupo se encarga de centralizar la coordinación de la políticas de numerosos
grupos de dirección y grupos de proyectos, así como de otras acciones, el
funcionamiento de muchos de los cuales es gestionado por la Comisión y
financiado con cargo al programa Aduanas 2013[25].

2.           EVALUACIÓN
DE LA UNIÓN ADUANERA

Pese al éxito que han supuesto sus 4
décadas de existencia, la unión aduanera ha tenido que hacer frente a
crecientes dificultades en los últimos años. En 2005, a raíz de la Comunicación
de 2003 sobre un entorno simplificado y sin soporte de papel para el comercio y
las aduanas[26],
la Comisión presentó un paquete legislativo para modernizar las aduanas de la
UE, en particular, a través de una utilización generalizada de las técnicas
electrónicas de procesamiento de datos. El paquete fue adoptado en 2008[27], iniciándose así
la plena modernización de la legislación y de los procedimientos de la UE en
materia aduanera.

Desde 2010, la Comisión y los Estados
miembros están evaluando el funcionamiento de la unión aduanera. Es evidente
que las presiones exteriores explican en parte la necesidad de introducir
cambios, pero también se ha constatado de que algunos aspectos fundamentales
del modelo operativo vigente y de las modalidades de cooperación de los agentes
participantes en la unión aduanera, que no habían sido objeto de reforma,
podrían requerir asimismo una revisión a partir de ahora.

2.1.        Presiones
exteriores

En los últimos decenios, el entorno
exterior ha ido ejerciendo una presión creciente sobre los resultados de la
unión aduanera. Unos flujos comerciales en constante aumento, unas cadenas de
suministro y unos modelos de negocio (como el comercio electrónico) nuevos y
cada vez más complejos así como las nuevas exigencias en materia de logística y
de competitividad han llevado aparejados mayores volúmenes de mercancías, una
aceleración de los procesos y un entorno cada vez más complicado. Asimismo, se
han incrementado los riesgos inherentes a las cadenas de suministro
internacionales como consecuencia de la mundialización de la delincuencia y el
terrorismo. Por otro lado, las tareas a desempeñar, en rápido aumento, y las
expectativas de los interesados han ido ejerciendo una presión adicional sobre
las actividades aduaneras y han intensificado la necesidad de contar con
capacidades técnicas, herramientas y recursos adicionales. En la actualidad,
las responsabilidades de control de las aduanas se encuentran delegadas en más
de 60 actos legislativos[28].
Por otro lado, los efectos de la crisis económica han intensificado la presión
en materia de recursos– es decir la necesidad de hacer cada vez más con unos
recursos en constante disminución–. Para las Administraciones de aduanas, la
crisis no ha podido llegar en un momento más inoportuno. La introducción de
reformas jurídicas de calado implica la inversión en proyectos de TI de gran
magnitud, y ello precisamente en un momento de recortes drásticos en materia
presupuestaria y de recursos.

2.2.        Presiones
interiores

Por su parte, la Comisión y los Estados
miembros han reconocido también que el modelo operativo de la unión aduanera
adolece de deficiencias consustanciales. La modernización que permitirá un entorno
aduanero electrónico paneuropeo con intercambios de información en tiempo real
entre los 27 Estados miembros pasa por la aplicación de nuevos procesos a
escala de la UE en su conjunto, mayor inversión en TI y una nueva capacitación
del personal. Esta constatación hace aún más evidentes muchas de las
deficiencias existentes en la actualidad, como por ejemplo la ineficiencia que
supone en términos de costes la duplicación de esfuerzos.

En 2010, se lanzó una evaluación interna
con vistas a identificar las principales deficiencias internas de la unión
aduanera. En el «estudio de autoevaluación»[29]
se identificaron una serie de ámbitos problemáticos en los que sería necesario
actuar. Asimismo, se aportaron numerosas ideas para desarrollar futuras
estrategias.

Basándose en ese estudio, en su informe
de 2011 al Consejo[30],
la Comisión identificó una serie de ámbitos en los que era preciso mejorar el
funcionamiento de la unión aduanera.

En el informe de la Comisión se determinó: – La necesidad de aplicar un enfoque estratégico más amplio para la cooperación con otras agencias y socios internacionales en los ámbitos de la protección, la salud, la seguridad y el medio ambiente; – La necesidad de actualizar y mejorar la gobernanza de la aplicación de la unión aduanera, tanto en términos de estructuras como de métodos de trabajo, también a fin de determinar mejor la prioridad de las iniciativas y utilizar de forma mas racional los escasos recursos disponibles; – la necesidad de proceder, a fin de lograr una mayor eficiencia, eficacia y uniformidad y efectuar economías de escala, al uso compartido y a la puesta en común de las capacidades y aptitudes de los distintos Estados miembros y entre éstos y la Comisión; – la creación de un mecanismo para medir y evaluar el rendimiento de la unión aduanera como el requisito previo más importante para avanzar en el desarrollo de esta.

Recientemente, se han llevado a cabo
evaluaciones más pormenorizadas en ámbitos críticos como el de la gestión de
riesgos[31],
el control del cumplimiento de los DPI[32]
y los controles de efectivo. Además, la Comisión lanzó en 2012 una evaluación
externa de amplio alcance a fin de completar la evaluación teniendo en cuenta
el punto de vista de las partes interesadas.

Se espera que los resultados de esos estudios sirvan de base para llevar a cabo en 2013 una reflexión más en profundidad sobre las prioridades concretas de cara a la evolución de la unión aduanera.

3.           UNIÓN
ADUANERA 2020 – PRÓXIMAS ETAPAS

El objetivo operativo de la presente
Comunicación es esbozar una línea de acción a fin de hacer frente a los
problemas y lograr una unión aduanera más eficaz, sólida y unificada que en el
horizonte de 2020 dispense unos servicios de elevada calidad idénticos en toda
la UE. En respuesta al Informe de la Comisión de 2011, el Consejo subrayó en
sus conclusiones de 10 de diciembre de 2012 que la unión aduanera debía seguir
evolucionando para así poder seguir cumpliendo sus objetivos de apoyo a la
competitividad de la UE protegiendo el entorno empresarial, facilitando el
comercio y ofreciendo un servicio de alta calidad a las partes interesadas»[33].

A fin de garantizar esta evolución urge
completar la modernización legislativa y procedimental. Además, se han
emprendido ya procesos fundamentales tales como la identificación de los
problemas, y el análisis de las deficiencias está bastante avanzado, habiéndose
procedido a corregir algunas de ellas. Por último, es preciso tratar
explícitamente las cuestiones estructurales.

Por tanto, para lograr unos progresos
globales y coherentes que permitan la evolución de la unión aduanera, se
precisan tres acciones fundamentales:

(4)
completar la modernización iniciada en 2003,

(5)
completar los análisis de deficiencias e
identificar las cuestiones que deben tratarse de forma prioritaria, y

(6)
proceder a la revisión y la reforma de la
gobernanza y de las estructuras de gestión de la unión aduanera.

Evidentemente, dichas acciones deberán
llevarse a cabo de forma coherente y planificada a fin de evitar trastornos en
la gestión cotidiana de los flujos comerciales internacionales en la UE.

3.1.        Completar
la modernización

En 2003 se emprendió una amplia
modernización de la legislación y los procedimientos aduaneros que consistió en
la intensificación del papel de las aduanas de cara a la protección de las
fronteras exteriores, la racionalización del marco jurídico, el logro una mayor
normalización de las disposiciones aduaneras y de su aplicación, la
simplificación de los procedimientos aduaneros y la informatización de la
totalidad de las declaraciones y del intercambio de datos.

El primer jalón importante de esta
modernización fue la adopción, en 2005, de una modificación de los aspectos del
código aduanero comunitario relacionados con la protección y la seguridad[34], que allanó el
camino a la introducción, en 2011, de un análisis sistemático de riesgos
automatizado y basado en los datos comunicados por vía electrónica antes de la
entrada o la salida de las mercancías.

Por lo general, y gracias a las nuevas
oportunidades que brinda el desarrollo de las tecnologías de la información,
todas las autoridades aduaneras nacionales ofrecen hoy en día la posibilidad de
presentar las declaraciones de aduanas por vía electrónica. En la actualidad,
más del 90 % de las declaraciones de aduanas de la UE se tramitan
electrónicamente. La modernización está muy avanzada. La aplicación de las TI
está haciendo posible un importante incremento de la productividad en beneficio
de la unión aduanera.

Entre los factores fundamentales que han
permitido un progreso más amplio e intenso en el proceso de modernización cabe
citar la adopción en 2008 del Código Aduanero Modernizado (CAM) así como de la
Decisión sobre un entorno simplificado y sin soporte de papel para el comercio
y las aduanas. Ahora bien, el CAM aún no es aplicable y ha sido objeto de una
propuesta de refundición[35]
La decisión relativa a un entorno sin soporte de papel también debe revisarse.

Las prioridades más importantes en un futuro próximo son la ultimación y adopción de legislación por parte del Parlamento Europeo y del Consejo, la adopción de los correspondientes actos de la Comisión, y su oportuna aplicación por los Estados miembros.

3.2.        Evaluación
de deficiencias y fijación de prioridades

Últimamente se han efectuado, o se están
efectuando, diversos análisis de deficiencias, en particular en los ámbitos de
la gestión de riesgos y de la seguridad de la cadena de suministro, los
derechos de propiedad intelectual, la vigilancia del mercado, la salud, la
protección y el medio ambiente, y la gestión de crisis.

En el ámbito del control del respeto
de los DPI, la Comisión detectó ciertos problemas y adoptó medidas para
atajarlos, proponiendo, en 2011, una revisión del Reglamento aduanero sobre los
DPI[36].
Por otro lado, el 10 de diciembre de 2012, el Consejo adoptó un nuevo Plan de
Actuación para el periodo 2013-2017, y ha emprendido la intensificación de la
cooperación con sus socios comerciales a fin de incrementar la protección de
los DPI a lo largo de toda la cadena de suministro.

En los ámbitos de la salud, la
seguridad y el medio ambiente, se observa una clara necesidad de facilitar
el control, por parte de las Aduanas, del cumplimiento de las leyes mediante
las que se aplican prohibiciones y restricciones sobre las mercancías objeto de
importación o exportación. A fin de que los requisitos contemplados en dichas
leyes sean compatibles con los procedimientos y procesos aduaneros, la Comisión
publicará una guía de los procedimientos normalizados que deberán incluirse en
los futuros actos legislativos. Las restricciones y prohibiciones se integrarán
ulteriormente en el TARIC, y ya se está elaborando un plan rector con vistas a
la creación de una ventanilla única para el despacho de aduanas. Se están
desarrollando, además, directrices, cursos de formación e instrumentos de
capacitación para ayudar a las Aduanas a aplicar las legislaciones no fiscales,
así como estrategias comunes de control basadas en el análisis de riesgos. Es
preciso también colmar las lagunas de conocimientos en relación con los
resultados de la aplicación de las legislaciones por parte de las Aduanas a fin
de fomentar la adopción de políticas y la evaluación de dichas legislaciones.
En ámbitos tales como la seguridad y adecuación de los productos es fundamental
el desarrollo de instrumentos de medición y estadísticas de los resultados de
los controles aduaneros. Aunando esfuerzos, tanto la Comisión como los Estados
miembros deberían agrupar todas estas acciones en una única estrategia a fin de
facilitar el trabajo de las aduanas a la hora de controlar el cumplimiento de
las legislación no fiscal. La Comisión ha creado ya un grupo de expertos, en el
que colabora con las aduanas y las autoridades responsables de la legislación
no fiscal, dedicado a desarrollar las actividades arriba mencionadas.

Tras la detección de explosivos entre
ciertas mercancías transportadas por vía aérea (el llamado «incidente de
Yemen») y en el marco del informe del Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre el
fortalecimiento de la seguridad de la carga aérea, la Comisión, en estrecha
colaboración con los distintos agentes implicados, las empresas y sus socios
internacionales, ha estado analizado la forma de mejorar la seguridad de la
cadena de suministro y contribuir al desarrollo de normas internacionales
al respecto. En la Comunicación de la Comisión sobre gestión de riesgos y
seguridad de la cadena de suministro[37]
se va a llevar a cabo una evaluación completa de las deficiencias y necesidades
existentes en el ámbito de la gestión de riesgos y seguridad de la cadena de
suministro. Asimismo, se han emprendido proyectos internacionales y de
investigación en este ámbito dentro del Programa Marco de la UE (Séptimo
Programa Marco).

Las medidas que se adopten en el futuro
deberían ir encaminadas también a mejorar las medidas de control y gestión de
los riesgos aduaneros a escala de la UE con vistas a una mayor protección de
los intereses financieros de la UE y de sus Estados miembros[38].

La Comisión ha constatado asimismo graves
problemas derivados de la aplicación de enfoques muy dispares en materia de
determinación de infracciones de la legislación aduanera de la UE y de
aplicación de sanciones, que deberían abordarse en una propuesta que se
presentará en 2013. Por otro lado, a raíz del accidente nuclear de Fukushima,
se ha establecido un plan de acción[39]
a fin de mejorar la gestión de crisis por partes de las aduanas.
Asimismo, en 2013, va a emprenderse un estudio sobre las normas en materia
de suspensiones y contingentes arancelarios que podría hacer patente la
necesidad de proceder a una revisión de las mismas.

Por lo que respecta a la vertiente
internacional de la unión aduanera, es preciso seguir otorgando prioridad a
la colaboración bilateral con los socios comerciales y al trabajo en el seno de
las instancias internacionales a fin de desarrollar herramientas y condiciones
que permitan dotar de mayor seguridad a la cadena de suministro y facilitar los
intercambios, centrándose en el fomento de la simplificación aduanera, el
reconocimiento mutuo de los operadores económicos autorizados y la puesta en
común con los terceros países de información relacionada con la gestión de la
cadena de suministro de extremo a extremo. Habrá que garantizar, además, que
las medidas destinadas a combatir el contrabando de mercancías ilegales, las infracciones
a los DPI y el fraude sigan ocupando un lugar destacado en los acuerdos
internacionales, como, por ejemplo, los acuerdos comerciales bilaterales, y
habrá de hacerse hincapié en la modernización de las normas de origen
contenidas en los mismos.

Entre las prioridades determinadas para 2013 cabe mencionar: – Una comunicación de la Comisión sobre gestión de los riesgos y seguridad de la cadena de suministro. – Una estrategia destinada a que la Comisión y los Estados miembros aúnen esfuerzos con vistas a facilitar el trabajo de las aduanas a la hora de garantizar el cumplimiento de las legislaciones no fiscales. – Una propuesta para hacer frente al problema de la disparidad de enfoques en materia de infracciones de la legislación aduanera de la Unión y de aplicación de sanciones. – La aplicación de un plan de acción destinado a mejorar la gestión de las crisis por parte de las aduanas. – El examen y la posible revisión a raíz del mismo de las normas sobre suspensiones y contingentes arancelarios. – La concesión de prioridad al establecimiento de herramientas y condiciones que permitan la facilitación del comercio, el incremento de la seguridad en la cadena de suministro y el control del respeto de los DPI en los acuerdos internacionales bilaterales y multilaterales. – La finalización del análisis de deficiencias y de la fijación de prioridades, en particular, procediendo a un seguimiento de la evaluación de la unión aduanera en 2013.

3.3.        Mejora
de la eficiencia y la eficacia mediante la reforma de la gobernanza de la unión
aduanera

El actual sistema que descentraliza a
escala nacional la aplicación y la gestión de un núcleo común de
responsabilidades, de tareas así como de procesos y sistemas de TI cada vez más
interrelacionados ha alcanzado, por diversas razones, sus límites desde el
punto de vista de la eficiencia y la eficacia. Entre dichas razones cabe citar
la duplicación, las incoherencias, los problemas de interoperabilidad, así como
la falta de adecuación entre los recursos disponibles y las necesidades
existentes en la Unión en su conjunto. Las recientes experiencias de aplicación
de procesos y de tecnologías de la información paneuropeos para poner en
práctica la modificación en materia de seguridad introducida en el código
aduanero comunitario, y de utilización de determinadas autorizaciones en toda
la UE, han confirmado este extremo. Por otro lado, los operadores económicos
han señalado diferencias de trato dentro de la UE y se han quejado de la
incertidumbre y de los costes derivados de los diferentes niveles de servicios
y de los distintos requisitos prácticos que han de cumplir en el territorio de
la UE.

Habida cuenta de que la base jurídica es
común, parece evidente que lo que falla es la ejecución operativa de la misma.
Es preciso que el sistema de aplicación y gestión a escala nacional, que no ha
sufrido cambios desde hace tiempo, dé paso a un sistema de colaboración más
estrecha y de responsabilidad conjunta entre las Administraciones que ponen en
práctica la unión aduanera. La reforma de la legislación y de los métodos de
trabajo, así como la resolución de problemas concretos contribuirán a lograrlo.
Ahora bien, en la gobernanza de la unión aduanera, sumamente descentralizada y
cada vez más compleja, persiste un problema transversal.

Resulta necesario emprender una reforma
de la gobernanza de la unión aduanera, en particular para poder incrementar la
eficiencia (por ejemplo logrando economías de escala a través de la puesta en
común de recursos) y la eficacia (por ejemplo, la gestión de riesgos basada en
la información sobre el riesgo compartida). Ante todo, la reforma de la
gobernanza debería tener como objetivo el logro de una prestación homogénea de
servicios de elevada calidad en la UE en su conjunto.

A fin de garantizar una prestación eficiente y eficaz de servicios de elevada calidad en la Unión Europea en su conjunto, la reforma de la gobernanza debería acompañarse de mejoras en los siguientes ámbitos: – la definición de objetivos operativos o de la calidad del servicio para la UE y de un sistema común de control de estos; – el refuerzo de la coordinación operativa y de la acción conjunta allí donde sea necesario; – el establecimiento de un mecanismo para la identificación de prioridades y para la transferencia / apoyo de las capacidades adonde sean necesarias.

4.           CONCLUSIÓN

La unión aduanera aporta a las empresas y
a la sociedad en su conjunto un valor añadido evidente e incuestionable. Además
de seguir desarrollando una considerable labor en la percepción de ingresos en
beneficio de la UE y de los Estados miembros, es, en muchos sentidos, la
guardiana del mercado interior, y brinda al mismo tiempo a las empresas, a la
sociedad y al medio ambiente de la UE una protección valiosa frente a las
diversas amenazas derivadas del comercio internacional de mercancías.

En los últimos años se ha emprendido una
reforma y una modernización considerables de la legislación, los procedimientos
y los métodos de trabajo de la unión aduanera. Ahora bien, es preciso proceder
plenamente a su aplicación. Además, la reforma debe hacerse extensiva a sus
estructuras internas, es decir, la gobernanza de su funcionamiento operativo.

La Comisión insta al Consejo y al Parlamento Europeo: – a completar la modernización sin demora; – a entablar un diálogo con los principales interesados, teniendo en cuenta los resultados de las recientes evaluaciones y análisis de deficiencias, incluida la evaluación de la unión aduanera de 2012, para establecer prioridades; – a reformar la gobernanza y las funciones y responsabilidades de los Estados miembros y la Comisión por lo que respecta a la gestión operativa global de la unión aduanera. Las próximas etapas deberán incluir un proyecto de reforma que deberá presentarse de aquí a 2014.

[1]               En la presente Comunicación, por unión aduanera de
la UE se entiende la unión aduanera y el territorio definidos en los artículos
30 y siguientes del TFUE, excluidas las uniones aduaneras de la UE con Turquía,
Andorra y San Marino.

[2]               Banco Mundial, Doing business, 2012. Doing business
in a more transparent world (http://www.doingbusiness.org/rankings); The
World Economic Forum – Global Competitiveness Index (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/).

[3]               Artículo 3 del TFUE.

[4]               Artículo 291 del TFUE.

[5]               Presidente Barroso, SPEECH/12/596, 12.9.2012.

[6]               Reglamento (CEE) n 2913/92 del Consejo por el
que se aprueba el código aduanero comunitario.

[7]               Reglamento (CEE) nº 2658/87 del Consejo, relativo a
la nomenclatura arancelaria y estadística y al arancel aduanero común.

[8]               Reglamento (CE) n° 1383/2003 del Consejo relativo a
la intervención de las autoridades aduaneras en los casos de mercancías
sospechosas de vulnerar determinados derechos de propiedad intelectual y a las
medidas que deben tomarse respecto de las mercancías que vulneren esos
derechos.

[9]               http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/

[10]             Reglamento (CE) nº 116/2009 del Consejo relativo a la
exportación de bienes culturales.

[11]             Reglamento (CE) nº 1889/2005 relativo a los controles
de la entrada o salida de dinero efectivo de la Comunidad.

[12]             Reglamento (CE) nº 765/2008 por el que se establecen
los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la
comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE)
nº 339/93.

[13]             Por ejemplo, el Reglamento (CE) nº 338/97 del Consejo
relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el
control de su comercio.

[14]             COM(2008) 169 final.

[15]             A fin de fomentar la cooperación con las empresas, la
mayoría de las administraciones de los Estados miembros disponen de comités
conjuntos empresas-aduanas, y, a escala de la UE, existe un mecanismo de
consulta, el Grupo de Contacto con los Operadores, que contribuye activamente a
los trabajos preparatorios de la gran mayoría de nuevas iniciativas.

[16]             Por ejemplo, el plan plurianual de vigilancia del
mercado. Para más información, véase el anexo 2 del documento de trabajo de los
servicios de la Comisión – Evaluación de impacto del programa de acción en los
sectores aduanero y fiscal de la Unión Europea (Programa Fiscus) para el
periodo 2014-2020 – SEC(2011) 1317 final.

[17]             Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento
Europeo y al Consejo, de 22 de noviembre de 2010, sobre la Estrategia de
Seguridad Interior de la UE en acción: Cinco medidas para una Europea más
segura [COM(2010) 673 final – No publicada en el Diario Oficial].

[18]             EU webpage – Customs policy area

[19]             External and intra EU trade, A statistical yearbook,
data 1958-2010, p. 16.

[20]             Budget 2011 in figures

[21]             Base de datos EORI.

[22]             Proyecto de informe final, contrato marco DIGIT/R2/PO/2009/027
ABC II – Estudio de viabilidad sobre el estado de la unión aduanera de la UE.

[23]             En realidad, muchos acuerdos y convenios
internacionales, como por ejemplo el Convenio de Kyoto revisado (OMA), han sido
codificados como Derecho de la UE.

[24]             La legislación de la UE en materia de aduanas es
común, pero aún queda cierto margen para la aplicación de normas nacionales.

[25]             Decisión nº 624/2007/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece un
programa de acción para la aduana en la Comunidad.

[26]             COM (2003) 452 final de 24.7.2003.

[27]             Reglamento (CE) nº 450/2008 del Parlamento Europeo y
del Consejo, por el que se establece el código aduanero comunitario (código
aduanero modernizado), DO L 145 de 4.6.2008, p. 1, y Decisión n° 70/2008/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a un entorno
sin soporte papel en las aduanas y el comercio, DO L 23 de 23.1.2008, p.21.

[28]             Anexo 2 del documento de trabajo de los servicios de
la Comisión – Evaluación de impacto del programa de acción en los sectores
aduanero y fiscal de la Unión Europea (Programa Fiscus) para el periodo
2014-2020 – SEC(2011) -1317-final.

[29]             Future Business Architecture for the Customs Union
and Cooperative Model in the Taxation Area in Europe (Futura arquitectura
empresarial de la unión aduanera y modelo cooperativo en el ámbito de la
fiscalidad en Europa), TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, Contrato marco
DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II.

[30]             COM(2011) 922.

[31]             Study on the on possible ways to enhance EU-level
capabilities for risk analysis and targeting, (Estudio sobre las posibles
formas de mejorar las capacidades a escala de la UE en relación con el análisis
y la identificación de riesgos) PricewaterhouseCoopers, 31 de mayo de 2012.

[32]             Documento de trabajo de los servicios de la Comisión
– Evaluación de impacto del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo
relativo a la vigilancia por parte de las autoridades aduaneras del respeto de
los derechos de propiedad intelectual - SEC(2011)597 and SEC(2011)598, y
documento de trabajo de la Comisión – Informe sobre la aplicación del plan
acción aduanero de la UE a fin de combatir la infracción de los derechos de
propiedad intelectual para el periodo 2009-2012 – SWD(2012)356

[33]             Ref

[34]             Reglamento (CE) nº 648/2005 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 13 de abril de 2005, que modifica el Reglamento (CEE) nº
2913/92 del Consejo por el que se aprueba el código aduanero comunitario.

[35]             Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo por la que se establece el código aduanero de la Unión (refundición)
(COM(2012)64 de 20.2.2012)

[36]             Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo relativo a la vigilancia por parte de las autoridades aduaneras del
respeto de los derechos de propiedad intelectual (COM(2011)285).

[37]             Comunicación que va a publicarse a principios de
2013.

[38]             Tribunal de Cuentas - Informe Especial n
° 1/2010 «¿Se controlan de manera eficaz los procedimientos aduaneros
simplificados aplicables a las importaciones?».

[39]             TAXUD/B2/061/2011.

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