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Language: es
Format: md

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# 52013DC0918

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Programa «Aire Puro» para Europa /\* COM/2013/0918 final \*/**

  

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL
PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL
COMITÉ DE LAS REGIONES

Programa «Aire Puro» para Europa

(Texto pertinente a efectos del EEE)

1.           Introducción

La calidad del aire en Europa ha mejorado
notablemente en las últimas décadas, pero la contaminación atmosférica se
mantiene como el principal factor ambiental asociado a las enfermedades
evitables y a la mortalidad prematura en la UE y sigue teniendo efectos
negativos en gran parte del medio natural europeo. Según la OCDE, la
contaminación del aire en las ciudades se convertirá, de aquí a 2050, en la
principal causa ambiental de mortalidad en todo el mundo, por delante de las
aguas contaminadas y la falta de infraestructuras sanitarias[1].

A pesar de que las normas de la UE sobre
calidad del aire siguen siendo menos estrictas que las de otras naciones
desarrolladas, su cumplimiento ha sido problemático por toda una serie de
razones. Esta nueva estrategia aborda las razones de este incumplimiento generalizado.
También propone legislación para reducir a más largo plazo las emisiones
nocivas que contribuyen a la mala calidad del aire y a los daños al medio
natural. Además, pretende promover la adopción de medidas que también moderen
el calentamiento atmosférico y el cambio climático. Los plazos para la
reducción de emisiones son plenamente coherentes con el nuevo marco de la
política climática y energética para 2030, lo cual permitirá a los inversores
maximizar las sinergias de sus inversiones.

Un aire de mejor calidad también ofrece
oportunidades económicas, en particular para los sectores de tecnologías
limpias de la UE. Grandes empresas de ingeniería de la UE ya están obteniendo
hasta el 40 % de sus ingresos con sus carteras de proyectos ambientales, y
ese porcentaje no cesará de aumentar. Hay indicios claros de que las economías
emergentes están centrándose seriamente en la contaminación atmosférica, y una
política europea inteligente seguirá poniendo a nuestra industria a la cabeza
de esos grandes mercados en desarrollo.

Las medidas de esta nueva estrategia se
basan en las presentadas en la estrategia temática de 2005 sobre la
contaminación atmosférica[2]
y permitirán avanzar hacia la consecución de los objetivos a largo plazo de los
programas de medio ambiente sexto y séptimo[3].
La estrategia se acompaña de una propuesta legislativa de revisión de la
Directiva sobre techos nacionales de emisión[4]
y de una propuesta de Directiva que, por primera vez, regule las emisiones de
las instalaciones de combustión medianas y contribuya considerablemente a las
reducciones necesarias de emisiones. También contiene una serie de medidas
complementarias no reglamentarias para reforzar la capacidad y la cooperación
en todas las esferas políticas, con ámbitos prioritarios tales como la
contaminación atmosférica urbana, la investigación y la innovación y la
dimensión internacional de la política sobre calidad del aire.

2.           Combatir
la mala calidad del aire ambiente a corto plazo

2.1.        La calidad del aire en
la actualidad

Hoy por hoy, más de una tercera parte de
las zonas de gestión de la calidad del aire de la UE rebasan los valores límite
correspondientes a las partículas (PM10), y una cuarta parte, los
del dióxido de nitrógeno (NO2). Actualmente, están abiertos
procedimientos de infracción por incumplimiento de los valores de las PM10
contra diecisiete Estados miembros

2.2.        Medidas para lograr que
se cumplan las normas de calidad del aire

Las graves infracciones actuales de las
normas de calidad del aire pueden resolverse a plazo corto y medio si se
aplican efectivamente la legislación vigente de la UE, sobre todo la relativa a
las emisiones de los vehículos diésel ligeros[5], y las medidas nacionales complementarias. Será preciso, además,
transponer el Protocolo de Gotemburgo modificado, acordado en 2012, para
adaptar el marco reglamentario de la UE a sus compromisos internacionales. Con
estas medidas se pretende que, como muy tarde en 2020, se cumplan plenamente
las normas vigentes de calidad del aire.

2.2.1.     Rematar los asuntos
pendientes: resolver el problema de las emisiones de los vehículos diésel
ligeros

Para controlar las emisiones de los
vehículos en la UE se han acordado generaciones sucesivas de normas Euro y de
normas de calidad de los combustibles. Se han conseguido las reducciones
necesarias, con una excepción: las emisiones de NOx de los motores
diésel de los vehículos ligeros. Las emisiones reales de NOx de los
vehículos Euro V homologados desde 2009 superan ahora las de los vehículos
Euro 1 homologados en 1992 y son unas cinco veces superiores al valor
límite. Esto ha tenido un enorme impacto en las concentraciones de NO2,
ozono y partículas secundarias en toda Europa, y ha generado una publicidad
negativa, perjudicando a la reputación de los fabricantes de vehículos.

En su Comunicación «CARS 2020», la
Comisión constata las deficiencias de los procedimientos actuales y se
compromete a establecer un nuevo procedimiento de ensayo en el marco de la
homologación para evaluar las emisiones de NOx de los vehículos
diésel ligeros en condiciones reales[6]. Las emisiones de NOx en condiciones reales de
conducción (real driving emissions, RDE) se registrarán y comunicarán a
partir de las fechas obligatorias de la norma Euro VI –en 2014– y, a más
tardar tres años después, el procedimiento RDE se aplicará para la
homologación, junto con unos límites de emisión estrictos que no deberán
sobrepasarse (not-to-exceed, NTE). Así se logrará reducir notablemente
las emisiones reales de NOx para respetar los límites de la norma
Euro VI en condiciones normales de conducción[7].

Hoy por hoy no es necesario hacer más
estricta la norma Euro VI para realizar los nuevos objetivos de la
política de calidad del aire para 2025 y 2030. En lugar de ello, conviene
adoptar medidas a favor de una movilidad urbana sostenible, que contribuyan a
resolver problemas de transporte localizados (véase la sección 2.2.3).

2.2.2.     Promover unas capacidades
técnicas y de gestión reforzadas

Para ayudar a las autoridades competentes de los Estados miembros
a perfeccionar el desarrollo y la aplicación de los programas de lucha contra
la contaminación atmosférica y de las medidas previstas en tales programas,
estos podrán acceder a financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión
Europeos (Fondos «ESI») de 2014-2020 y del nuevo instrumento LIFE de 2014-2020.
La propuesta de la Comisión sobre los Fondos ESI tiene un componente sobre
calidad del aire, en particular en las zonas urbanas. Se anima a los Estados
miembros, regiones y ciudades con graves problemas de calidad del aire a que
consideren la posibilidad de recurrir a esos fondos, si procede, para ejecutar
medidas dirigidas a reducir las contaminaciones atmosféricas, por ejemplo
mediante la promoción de tecnologías innovadoras. LIFE financiará otras medidas
de carácter temporal que puedan resultar necesarias para mejorar la gobernanza
global en relación con la calidad del aire, y contribuirá a atraer más
financiación sustancial procedente de otros fondos. Los proyectos LIFE se
estructurarán basándose en la experiencia positiva adquirida con el proyecto
piloto conjunto entre la Comisión y la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA)
sobre la aplicación de la legislación en materia de calidad del aire (véase la
sección 3.2.6).

2.2.3.     Ampliar
el conjunto de instrumentos de gestión de la calidad del aire a nivel local y
regional

Los Estados miembros son los principales
responsables de resolver problemas localizados de cumplimiento cuando exista un
margen considerable para reforzar la acción nacional y local. Las actuales opciones
disponibles en cuanto a evaluación y gestión se completarán con las medidas
sobre movilidad sostenible previstas en la Comunicación «Juntos por una
movilidad urbana competitiva y eficiente en el uso de los recursos», en
particular sobre planes de movilidad urbana sostenible y sobre la regulación
del acceso de vehículos a zonas urbanas. Se elaborarán orientaciones sobre
programas de renovación y para promocionar la adopción de opciones tecnológicas
avanzadas, sobre la base del concepto de «vehículo de super ultra bajas
emisiones» (SULEV, por sus siglas en inglés) desarrollado en los Estados
Unidos. Ese concepto se ampliará también a otros sectores para ayudar a los
Estados miembros con problemas de cumplimiento. Para informar mejor al público
sobre el comportamiento de los productos y el éxito de la actuación nacional y
local sobre la calidad del aire, se desarrollarán nuevos indicadores que
permitan a los ciudadanos seguir los avances realizados en la reducción de la
contaminación atmosférica a nivel nacional y local. Para facilitar la elección
de los consumidores, también se les informará de las emisiones reales de los
vehículos, medidas de acuerdo con un nuevo ciclo de ensayo (a partir de los
plazos de la norma Euro 6).

2.2.4.     Directiva sobre la calidad
del aire ambiente

La revisión de la política sobre la
calidad del aire ha puesto de manifiesto que no es conveniente modificar, hoy
por hoy, la Directiva sobre la calidad del aire ambiente. La estrategia debe
centrarse, más bien, en conseguir que se cumplan, de aquí a 2020 como muy
tarde, las normas vigentes de calidad del aire, así como en recurrir a una
revisión de la Directiva sobre techos nacionales de emisión para reducir las
emisiones contaminantes hasta 2030. Esas reducciones, por su parte, harán que
disminuyan las concentraciones de fondo en toda Europa, con enormes beneficios
para la salud pública y los ecosistemas.

La Directiva sobre la calidad del aire
ambiente sigue siendo una herramienta política fundamental para que, en todas
partes, las concentraciones futuras se mantengan por debajo de los valores guía
de la OMS. Será objeto de examen, con vistas a su revisión, cuando, gracias a
la Directiva sobre techos nacionales de emisión, se haya conseguido que las
concentraciones de fondo se mantengan en el camino descendente adecuado.

3.           Reducir los impactos de
la contaminación atmosférica a más largo plazo

Un examen exhaustivo de la política de la
UE sobre calidad del aire ha puesto de manifiesto que la combinación de
objetivos y legislación ha producido auténticos beneficios para la salud humana
y el medio ambiente. Los impactos sanitarios de las partículas –que son la
causa principal de muerte por contaminación atmosférica– se redujeron en torno
a un 20 % entre 2000 y 2010. El problema de la lluvia ácida
(acidificación) se ha solucionado ampliamente en la UE gracias a una notable
reducción de las emisiones de los principales contaminantes responsables de ese
fenómeno[8].
La política de la UE sobre calidad del aire ha fomentado la innovación en técnicas
de reducción de la contaminación y ha mejorado radicalmente el comportamiento
ambiental de sectores económicos clave. Así se han protegido el crecimiento y
el empleo y se han generado oportunidades de tecnologías verdes en la UE y
otras partes del mundo.

Pese a todos estos logros, persisten
impactos sustanciales (véase el cuadro 1) que siguen preocupando mucho a
un gran porcentaje de ciudadanos de la UE[9].
La contaminación atmosférica es la primera causa medioambiental de mortalidad
prematura en la UE, responsable de diez veces más muertes que las provocadas
por los accidentes de tráfico. En 2010 causó más de 400 000 muertes
prematuras y un número considerable de enfermedades y sufrimiento evitables, en
particular afecciones respiratorias (por ejemplo, asma), así como la agravación
de los problemas cardiovasculares. Los costes externos globales de esos
impactos se sitúan entre 330 000 y 940 000 millones EUR, en
particular por pérdidas de productividad laboral y otros daños económicos directos,
valorados en 2010 en 23 000 millones EUR al año. Los ecosistemas
también se ven afectados: proliferación de algas, mortandad de peces y otras
perturbaciones provocadas por la contaminación por nitrógeno nutriente
(«eutrofización»). Este problema es especialmente agudo en las zonas naturales
europeas más ricas y diversas[10],
más de tres cuartas partes de las cuales están amenazadas.

Cuadro 1: Principales impactos de la contaminación atmosférica sobre la
salud y los ecosistemas en 2010

Impactos || Impactos sobre la salud[11] (mortalidad prematura por partículas y ozono) || Superficie de los ecosistemas en la que se exceden los límites de eutrofización[12]

2010 || 406 000 || 62 %

Aunque se aplique plenamente la
legislación vigente, la UE padecerá impactos negativos muy importantes sobre la
salud pública y el medio ambiente (véase el cuadro 2). Los impactos sobre
la salud humana (en términos de mortalidad prematura asociada a la
contaminación) solo se reducirán en poco más de un tercio de aquí a 2025, sobre
todo antes de 2020. No se esperan más que pequeñas mejoras en relación con la
eutrofización, pues se teme que más de la mitad de la superficie de los
ecosistemas de la UE siga rebasando el umbral correspondiente al daño
ecosistémico. Los costes sanitarios y ambientales externos[13] asociados
a la contaminación del aire seguirán siendo considerables, y se reducirán en
aproximadamente un 30 % en 2025 y un 35 % en 2030, para situarse en
un intervalo estimado de entre 212 000 y 740 000 millones EUR.

Cuadro 2: Evolución prevista de los principales impactos de
la contaminación atmosférica de aquí a 2030 en la hipótesis de una aplicación
plena de la legislación vigente (reducción de los impactos en comparación con
2005)

Impactos || Impactos sobre la salud (mortalidad prematura por partículas y ozono) || Superficie de los ecosistemas en la que se exceden los límites de eutrofización

2025 || – 37 % || – 21 %

2030 || – 40 % || – 22 %

3.1.        Nuevos objetivos estratégicos de la política de
calidad del aire de aquí a 2030

Para realizar el objetivo a largo plazo
de la UE en relación con la contaminación atmosférica no debe producirse ningún
rebasamiento de los niveles guía de la Organización Mundial de la Salud para la
salud humana[14]
(que también pueden evolucionar en el tiempo) ni de las cargas y niveles
críticos que marcan los límites de tolerancia de los ecosistemas[15]. La nueva
estrategia tiene dos prioridades: conseguir el pleno cumplimiento de la
legislación vigente como muy tarde en 2020, y sentar las bases para que la UE
cumpla el objetivo a largo plazo.

En el cuadro 3 se indican los nuevos
objetivos de la política sobre calidad del aire para 2030, que están en
sintonía con esas metas. Permitirán realizar un tercio más de las mejoras en el
ámbito de la salud y una mitad más de las reducciones en materia de
eutrofización, en comparación con lo que se consigue con la legislación
vigente.

Cuadro 3: Nuevos objetivos de la política sobre calidad del
aire para 2030, en relación con 2005

Impactos || Impactos sobre la salud (mortalidad prematura por partículas y ozono) || Superficie de los ecosistemas en la que se exceden los límites de eutrofización

|| ||

2030 || – 52 % || – 35 %

Los beneficios asociados a las
reducciones previstas para 2030 compensan ampliamente los costes de
cumplimiento de las normas. En primer lugar, las medidas propuestas se
traducirán en una vida más larga y más sana para los ciudadanos de la UE como
consecuencia de la reducción de muertes por enfermedades provocadas por la
contaminación atmosférica[16].
En segundo lugar, cuando se tiene en cuenta la reducción de las consecuencias
de la mala salud, los beneficios netos de la estrategia se sitúan en torno a
los 40 000 millones EUR al año, según la estimación más prudente. Y
ello sin contar con los enormes beneficios ambientales de la disminución de los
daños a los ecosistemas, algo a lo que resulta difícil asignar un valor
monetario. Si se considera el aumento de la productividad derivado de la
aplicación de las normas[17],
el impacto neto de la estrategia sobre el PIB queda completamente compensado, y
se obtienen otros beneficios directos gracias a la reducción de los gastos
sanitarios, asociada al descenso de las enfermedades relacionadas con la
contaminación[18],
así como a la disminución de las cosechas perdidas y de los daños a
infraestructuras. En la evaluación de impacto se analizaron los impactos
diferenciales en los Estados miembros y se llegó a la conclusión de que son
proporcionados en la estrategia propuesta.

3.2.        Realización de los objetivos

Para alcanzar los objetivos descritos, se
necesitará una combinación de medidas reglamentarias y no reglamentarias. Se
precisará un trabajo conjunto entre la UE y los Estados miembros y entre estos
últimos y sus regiones y ciudades. El pleno cumplimiento de la legislación
vigente es posible de aquí a 2020 gracias a una combinación de medidas
nacionales y de la UE, centrándose la actuación de esta última en la plena
aplicación de los controles en la fuente. Los objetivos para 2030 requerirán
una acción suplementaria de la UE para reducir las emisiones en la fuente. Las
reducciones resultantes de las concentraciones de fondo nos permitirán, en su
momento, revisar las normas aplicables a esas concentraciones para adecuarlas a
las directrices de la OMS[19].
Las medidas que se describen a continuación se centrarán también en la
obtención de beneficios desde el punto de vista de la mitigación del cambio
climático, ocupándose de los contaminantes que tienen importantes repercusiones
en el clima, además de en la contaminación atmosférica (como el «carbono negro»
presente en las partículas) o promoviendo medidas para combatir, al mismo
tiempo, contaminantes atmosféricos y gases de efecto invernadero (como el
amoníaco y el óxido nitroso).

3.2.1.     Revisión de la Directiva
sobre techos nacionales de emisión

Para realizar los nuevos objetivos de la
política de calidad del aire para 2030 deben reducirse considerablemente las
emisiones contaminantes de cada uno de los Estados miembros. El principal
instrumento para conseguir esas reducciones de una manera rentable es la
Directiva sobre techos nacionales de emisión (Directiva TNE).

La propuesta complementaria de una
Directiva TNE revisada amplía el horizonte político hasta 2030, con dos hitos
intermedios importantes: para 2020, la transposición de las nuevas obligaciones
internacionales de la UE contraídas en el marco del Protocolo de Gotemburgo
modificado; y para 2025, las obligaciones de reducción intermedias para
mantener la trayectoria hasta 2030. La propuesta refuerza, además, la
coherencia con las normas de evaluación y gestión de la calidad del aire
previstas en la Directiva sobre la calidad del aire ambiente y con la
mitigación del cambio climático, y contribuirá a limitarlo[20]. Prevé,
asimismo, disposiciones reforzadas sobre los inventarios, las previsiones y el
seguimiento de los ecosistemas para medir con más eficacia la aplicación. Los
plazos para la presentación de información se han hecho coincidir con los
correspondientes a los informes sobre los gases de efecto invernadero. En la
próxima evaluación del Registro Europeo de Emisiones y Transferencias de Contaminantes
se examinarán otras posibilidades de crear sinergias entre flujos de datos.

En relación con 2030, la propuesta
incluye[21]
unas obligaciones de reducción rentable de las emisiones nacionales de los
cuatro contaminantes atmosféricos originales (SO2, NOx,
COV distintos del metano y NH3) y de dos nuevos: PM2,5
primarias (partículas finas, con graves impactos sobre la salud) y CH4
(metano, uno de los principales contaminantes del clima de corta vida). Al
aplicar las medidas de reducción de las PM2,5 se hará especial
hincapié en el carbono negro, que es el otro gran contaminante del clima de
corta vida. Las medidas aplicables al CH4 y al carbono negro
generarán también beneficios climáticos directos y sentarán, al mismo tiempo,
las bases para la acción internacional. Se proponen unos mecanismos de
flexibilidad para tener en cuenta las incertidumbres existentes en relación con
los métodos de inventariado de las emisiones y la futura combinación
energética, pero sin socavar la integridad del instrumento.

3.2.2.     Explotar todo el
potencial de los actuales controles en la fuente: emisiones industriales,
diseño ecológico y máquinas móviles no de carretera

Aunque la Directiva TNE da a los Estados
miembros la máxima flexibilidad para determinar las medidas apropiadas, muchas
partes interesadas han solicitado ayuda por medio de controles en la fuente
específicos a nivel de la UE. Las posibles contribuciones sectoriales se
detallan en la evaluación de impacto que acompaña a la presente Comunicación.
Las medidas existentes y previstas de la UE aplicables a la fuente seguirán
contribuyendo considerablemente al logro de las reducciones exigidas, desde el
57 % en el caso de los COV hasta el 72 % en el de los NOx.
A este respecto, los principales instrumentos son los siguientes:

·
la Directiva sobre el diseño ecológico, que se
refiere a las emisiones de fuentes de combustión domésticas;

·
la Directiva sobre las emisiones industriales
(DEI) y su programa en curso para la elaboración de conclusiones sobre las MTD,
que se refiere a las principales fuentes industriales, en particular las
instalaciones de combustión de más de 50 MW[22];

·
la revisión de la Directiva sobre máquinas
móviles no de carretera, que aportará considerables beneficios al ampliar el
tramo de capacidades y los tipos de máquinas regulados, y al adaptar los
controles a los límites de la norma Euro VI (vehículos pesados).

Por lo que se refiere al amoníaco, en
cambio, la legislación de la UE aplicable a la fuente solo generará el
25 % de las reducciones requeridas. Así pues, resulta urgente adoptar
medidas relativas a la fuente en el sector agrario, problema que se aborda en
la sección 3.2.4.

3.2.3.     Propuesta
de Directiva sobre instalaciones de combustión medianas[23]

La principal laguna existente en la
legislación de la UE aplicable a las fuentes (distintas de la agricultura) se
refiere a las emisiones de las instalaciones de combustión con una potencia
térmica de entre 1 y 50 MW, que también son importantes para evitar
conflictos entre la política de calidad del aire y la de energías renovables
(sobre todo en relación con un mayor uso de la biomasa). La propuesta de
Directiva sobre la limitación de las emisiones de ciertos contaminantes de las
instalaciones de combustión medianas (ICM) será un instrumento eficaz para
reducir aún más la contaminación por NOx, SO2 y PM
mediante el establecimiento de valores límite apropiados para las instalaciones
nuevas y para las existentes, combinado con un régimen de registro simple. De
ese modo se obtiene la mayor rentabilidad con pocos costes administrativos. La
Directiva permitirá a los Estados miembros cumplir una parte importante de sus
obligaciones en cuanto a reducción de emisiones.

3.2.4.     Medidas
para reducir las emisiones de amoníaco de la
agricultura

Para alcanzar los nuevos objetivos de la
política de calidad del aire para 2030, la propuesta de Directiva TNE exige que
las emisiones de amoníaco se reduzcan en un 27 %. Establece una serie de
medidas aplicables a la fuente, que los Estados miembros tendrán que tener en
cuenta a la hora de elaborar sus programas nacionales. Muchas de esas medidas
son rentables incluso en explotaciones agrarias más bien pequeñas. Los Estados
miembros también pueden prestar ayuda reservando los recursos necesarios en el
marco de los Fondos de Desarrollo Rural. Se analizará una serie de opciones en
relación con más controles en la fuente a nivel de la UE, en particular la
imposición de un requisito general de balance de nutrientes en la aplicación de
fertilizantes, controles específicos sobre la gestión del estiércol, así como
el etiquetado de los fertilizantes inorgánicos y otras disposiciones aplicables
a ellos (en el contexto de la revisión en curso del Reglamento sobre
fertilizantes). Muchas de estas medidas contribuirán
también a reducir las emisiones de óxido nitroso, que es un potente gas de
efecto invernadero regulado por el Protocolo de Kioto[24].

3.2.5.     Controlar las emisiones
del transporte marítimo

La revisión de 2012 de la Directiva sobre
el contenido de azufre de los combustibles líquidos[25] hace que
ya estén en marcha las medidas más rentables para reducir las emisiones de
azufre del transporte marítimo en la UE, como la norma SECA, que limita ese
contenido al 0,1 % en el Mar Báltico y el Mar del Norte a partir de 2015,
y la norma global que lo limita al 0,5 % en todas las aguas de la UE a
partir de 2020.

No obstante, análisis anteriores han
puesto de manifiesto que las emisiones de la navegación seguirán ejerciendo
impacto sobre la calidad del aire en tierra[26]
y que las reducciones del sector podrían ser rentables. Habida cuenta del
carácter internacional del transporte marítimo y de la dependencia de Europa
frente a ese transporte, siempre tiene que darse preferencia al desarrollo de
políticas a nivel internacional (OMI), como la designación de zonas de control
de las emisiones de NOx y el cumplimiento de las normas de emisión
de NOx ya acordadas por la OMI. La propuesta de revisión de la
Directiva TNE tiene por objeto incentivar tales reducciones del transporte marítimo,
permitiendo afectarlas a las reducciones obligatorias aplicables a las fuentes
terrestres para 2025 y 2030[27].

3.2.6.     Medidas no reglamentarias

Como parte del examen, la Comisión y la
Agencia Europea de Medio Ambiente realizaron conjuntamente un proyecto piloto
sobre la aplicación de la legislación en materia de calidad del aire[28] con objeto
de evaluar la experiencia práctica de doce ciudades europeas con el marco
político vigente. Se confirmó la adecuación global de la política, pero se
observó una serie de ámbitos donde la situación puede mejorar, por resultar
necesarios, por ejemplo, una mayor coordinación y un refuerzo de la capacidad
en relación con la evaluación y la gestión. Se expone una serie de medidas no
reglamentarias, complementarias de la aplicación de la política, orientadas, en
particular, a las dimensiones urbana, agraria e internacional y que promueven
unas relaciones más estrechas entre los responsables políticos y la comunidad
de la investigación y la innovación. En la sección 2.2.3 ya se ha tratado la
dimensión urbana; las demás se abordan a continuación.

3.2.6.1.  Compromiso
activo con el sector agrario

La contribución que la agricultura puede
hacer a la mejora de la calidad del aire es evidente, y están coincidiendo
algunas líneas de trabajo a ese respecto: la revisión de los techos
correspondientes al amoníaco en el marco de la Directiva TNE, el documento
orientativo de la CEPE/ONU sobre las emisiones de amoníaco[29], la importancia creciente que concede la Política Agrícola Común
a la protección del medio ambiente y los beneficios laterales de la lucha
contra la contaminación atmosférica para el clima, el agua y el suelo. Para
fusionar esas líneas en una masa crítica y promover el compromiso activo con la
comunidad agrícola, los servicios de agricultura y medio ambiente de la
Comisión establecerán conjuntamente una plataforma sobre agricultura como parte
del Foro Europeo «Aire Puro» (véase la sección 5.1).

3.2.6.2.  Movilizar
la acción internacional

Es importante que la UE ratifique la modificación
de 2012 del Protocolo de Gotemburgo para animar a que hagan lo mismo Partes que
no pertenecen a la UE, promover la economía verde en terceros países y, en
última instancia, reducir el impacto de estos en la calidad del aire de la UE.
Por consiguiente, la presente estrategia va acompañada de una propuesta de
ratificación de esa enmienda. Además, la Comisión seguirá colaborando con los
países de Europa Oriental, el Cáucaso y Asia Central para implementar el
Protocolo de Gotemburgo, entre otras cosas proporcionando asistencia
financiera, si procede a través de la ayuda de cooperación al desarrollo. Los
nuevos objetivos para 2030 fijarán también el programa para una futura revisión
del Protocolo de Gotemburgo, que debe tener por objeto el establecimiento de
estrategias coherentes para seguir reduciendo la contaminación atmosférica
dentro de la región de la CEPE y, además, colaborar con grandes emisores fuera
de esa región, especialmente asiáticos.

3.2.6.3.  Promover
la investigación y la innovación

El examen ha permitido también obtener
una agenda clara para la investigación a nivel nacional y de la UE a favor de
una mejor gestión de la calidad del aire en la UE. El programa de investigación
e innovación de la UE para el período 2014-2020 («Horizonte 2020») tiene
por objeto facilitar la transformación social hacia una economía verde y
reducir así los efectos negativos de la contaminación atmosférica de Europa
sobre la salud y el medio ambiente. Impulsará la adopción de planteamientos
integrados para afrontar tanto la contaminación del aire como el cambio
climático y encontrar soluciones sostenibles a largo plazo en la UE. Se
desarrollarán herramientas y estrategias avanzadas e innovadoras para mejorar
la calidad del aire, teniendo en cuenta las circunstancias locales específicas.
Las mejoras tecnológicas en el ámbito del transporte se traducirán, por
ejemplo, en nuevos motores con bajas emisiones en condiciones reales de
conducción y en la reducción de las emisiones distintas a las del tubo de
escape. Además, hay una necesidad constante de reforzar la integración de
conocimientos para aplicarlos en varios niveles políticos. El Séptimo Programa
Marco de Investigación apoya la aplicación de la política de la UE sobre
calidad del aire en aspectos tales como herramientas de evaluación integradas,
factores de corta vida que actúan sobre el clima, aspectos socioeconómicos y
efectos sobre los ecosistemas. Además de realizar esas medidas, la Comisión
publicará y actualizará periódicamente las prioridades de investigación e
innovación para mejorar la calidad del aire.

4.           Crecimiento y
competitividad

La nueva política sobre la calidad del
aire impulsará la economía aumentando la productividad laboral y creando
mercados para las tecnologías y los servicios ambientales, lo que compensa los
costes de la lucha contra la contaminación. Entre las pequeñas y grandes
empresas de ingeniería que ejercen su actividad en el sector de las tecnologías
limpias se encuentran algunas de las compañías más avanzadas e innovadoras de
Europa. Con este estímulo adicional, y con la atención más centrada en
Horizonte 2020, seguirá avanzándose hacia la innovación. La estrategia
aumentará la productividad en alrededor de 100 000 equivalentes a
jornada completa, 40 000 de los cuales serán nuevos puestos de trabajo.

El mercado para esta tecnología es cada
vez más internacional. Nuestros principales socios comerciales de las economías
más avanzadas del mundo ya tienen normas más rigurosas que las de la UE. Para
vender en esos mercados, necesitamos motores tecnológicos a nivel interno. El
informe de la OCDE Environment Outlook 2050 indica que en las economías
emergentes se está concediendo cada vez más importancia al problema de la
contaminación atmosférica, lo cual generará una mayor demanda de soluciones
para mejorar la calidad del aire en todo el mundo, con más oportunidades de
mercado para las empresas europeas. China ha anunciado recientemente que, en
los próximos cinco años, va a realizar inversiones equivalentes al 0,4 %
del PIB al año para combatir la contaminación solo en Pekín[30], un orden
de magnitud superior a los costes de aplicación del presente conjunto de
medidas en toda la UE. Las empresas europeas estarán bien situadas para
beneficiarse de esas inversiones.

5.           Seguimiento,
evaluación y revisión

5.1.        El
Foro Europeo «Aire Puro»

La Comisión creará un Foro «Aire Puro»
para facilitar la aplicación coordinada de la presente estrategia y reunir cada
dos años a todas las partes interesadas pertinentes. Se seguirá recurriendo al
Comité de Reglamentación sobre Calidad del Aire y a sus grupos de expertos por
cuestiones relacionadas con mejoras técnicas de las Directivas y para acercar
más entre sí a las comunidades de la calidad del aire y de las emisiones.

5.2.        Calendario y proceso

Cada cinco años, empezando en 2020, se
analizarán los avances en la consecución de los objetivos y en la aplicación de
los instrumentos. Los avances hacia el logro de los nuevos objetivos de la
política de calidad del aire para 2030 se evaluarán utilizando los indicadores
en que estén expresados. También se seguirán muy de cerca las reducciones de
las emisiones reales de los vehículos diésel ligeros y los avances en el
cumplimiento de las normas de calidad del aire ambiente, gracias a los
mecanismos de notificación existentes. El análisis en el que se sustenta la
evaluación de impacto se actualizará cada dos años, y los informes sobre los
avances se presentarán al Foro «Aire Puro».

En el primer examen se analizará el
margen de acción en el futuro en relación con las normas de calidad del aire
ambiente, teniendo en cuenta también la necesidad de conseguir un equilibrio
adecuado entre los valores límite de calidad del aire que se aplican en todas
partes y otros conceptos centrados en zonas donde la exposición de la población
sea especialmente alta.

6.           Conclusión

El ambicioso objetivo a largo plazo de
Europa sobre calidad del aire solo puede conseguirse por etapas. Las
reducciones previstas en la estrategia anterior (2005) se lograrán ampliamente
antes de 2020 gracias a una combinación de medidas de los Estados miembros y de
la UE. Con ello se reducirán considerablemente los impactos negativos de la
contaminación sobre la salud humana y el medio ambiente, pero persistirán
algunos problemas importantes. La nueva estrategia muestra que es posible
seguir avanzando hacia la consecución del objetivo a largo plazo de la UE, con
beneficios para la salud, que pueden valorarse en 45 000
millones EUR, y grandes beneficios ambientales. Así se sentarán las bases
para que las normas de la UE sobre calidad del aire ambiente se aproximen a las
concentraciones guía de la OMS.

Una política robusta sobre calidad del
aire responderá a las aspiraciones de los ciudadanos en cuanto a su salud y
bienestar, pero también generará beneficios económicos directos. Las mejoras de
productividad y el descenso de los costes sanitarios compensarán totalmente los
costes de cumplimiento de las normas, y se espera que la estrategia provoque un
aumento neto de empleo. Se crearán oportunidades en los mercados mundiales de
tecnologías y servicios de reducción de la contaminación, en rápida expansión.
La UE puede disfrutar de una ventaja competitiva y explotar esas oportunidades
centrando la investigación y el desarrollo en tecnologías más eficientes en el
uso de los recursos y menos contaminantes que, al final, otros países
necesitarán adoptar.

[1]               The OECD Environment Outlook 2050, disponible
en:

http://www.oecd.org/document/11/0,3746,en\_2649\_37465\_49036555\_1\_1\_1\_37465,00.html. En ese informe se calcula que el número
de muertes prematuras a causa de la exposición a contaminantes atmosféricos en
forma de partículas, que provoca insuficiencia respiratoria, podría duplicarse
para situarse en 3,6 millones cada año en el mundo, la mayoría de las
cuales ocurrirán en China y la India. Debido al envejecimiento y a la
concentración de la población en zonas urbanas, es probable que los países de
la OCDE presenten en 2050 una de las tasas más elevadas de muertes prematuras a
causa del ozono troposférico, solo por debajo de la India.

[2]               COM(2005) 446 final.

[3]               Decisión 1600/2008/CE: «alcanzar niveles de calidad
del aire que no den lugar a riesgos o efectos negativos significativos en la
salud humana y el medio ambiente».

[4]               Directiva 2001/81/CE.

[5]               Es decir, si se aplican los controles de las
emisiones de los vehículos de la norma Euro 6 en el marco del Reglamento
(CE) nº 715/2007 para garantizar que las emisiones reales de óxidos de
nitrógeno (NOx) de los vehículos diésel ligeros se aproximen a los
valores límite previstos en la legislación.

[6]               COM(2012) 636 final, Bruselas, 8.11.2012.

[7]               La investigación y la represión de algunas de las
posibles causas de esas desviaciones (mantenimiento inadecuado, técnicas de
evitación en la certificación, dispositivos de desactivación no de origen que
eliminan o neutralizan el equipo de reducción de la contaminación) son medidas
muy convenientes también, ya que permiten reducir las emisiones de los grandes
emisores sin tener que esperar a la entrada en servicio de una nueva generación
de vehículos.

[8]               Las reducciones de emisiones son fruto de la
aplicación de la legislación de la UE sobre las emisiones de azufre de grandes
instalaciones de combustión y de los requisitos sobre combustibles para el
transporte por carretera de bajo contenido en azufre, que también propiciaron
la utilización de dispositivos de postratamiento mejorados a partir de la norma
Euro 4.

[9]               Véase el informe Eurobarómetro «Actitudes de los
europeos en cuanto a la calidad del aire», http://ec.europa.eu/public\_opinion/flash/fl\_360\_en.pdf,
basado en entrevistas realizadas a más de 25 000 ciudadanos europeos.

[10]             En particular, en la red Natura 2000 de espacios
protegidos.

[11]             Véase el informe TSAP Baseline: Health and
Environmental Impacts http://ec.europa.eu/environment/air/pdf/tsap\_impacts.pdf
para información sobre la metodología de cálculo.

[12]             Porcentaje de la superficie de los ecosistemas que
supera las cargas críticas de eutrofización.

[13]             Esta es una estimación de todos los costes provocados
por la contaminación atmosférica, es decir, no solo los costes directos para la
economía (pérdida de productividad, costes sanitarios, rendimiento menor de los
cultivos, etc.), sino también el coste monetarizado de la mala salud para una
persona. La estimación se basa principalmente en los impactos sanitarios, ya
que los métodos de valoración monetaria de los impactos sobre los ecosistemas
presentan algunas deficiencias.

[14]             En rigor, no se conoce el nivel de exposición seguro
de algunos contaminantes, como las partículas, pero los niveles guía de la OMS
son de bajo riesgo y se revisan con periodicidad.

[15]             Cargas y niveles críticos, es decir, los niveles
máximos que un ecosistema puede tolerar sin degradarse.

[16]             Se calcula que las medidas propuestas van a permitir
ganar cada año 500 000 años de vida adicionales.

[17]             Un aumento suplementario de 15 millones de días
de trabajo al año como consecuencia de la reducción de los problemas de salud
originados por la contaminación atmosférica.

[18]             Se ha estimado que las medidas propuestas permitirán
reducir los gastos sanitarios en 650 millones EUR al año.

[19]             Las Directivas sobre la calidad del aire ambiente
fueron el foco legislativo para la estrategia temática sobre la contaminación
atmosférica de 2005, pero su prioridad ahora es lograr una situación de pleno
cumplimiento lo antes posible.

[20]             La propuesta mantiene el requisito relativo a los
programas nacionales de lucha contra la contaminación, pero adaptándolo para
maximizar las sinergias con las Directivas sobre la calidad del aire ambiente y
las políticas climáticas.

[21]             Se estudió de forma específica una acción sobre
contaminantes del clima de corta vida. Aunque en la actualidad no es adecuado
establecer un techo especial para el carbono negro, la UE y los Estados
miembros, a la hora de cumplir sus obligaciones de reducción de PM2,5,
deben dar prioridad a las medidas que tengan impacto sobre él. El nuevo techo
correspondiente al metano explotará el enorme potencial existente para
conseguir reducciones sin coste o con un coste bajo, complementando así las
reducciones de COV y NOx necesarias para limitar las concentraciones
de ozono tanto en la UE como a nivel internacional. Esas medidas tienen por
objeto también promover la actuación internacional en relación con los factores
de corta vida que actúan sobre el clima y reducir así la contaminación
hemisférica.

[22]             Se ha establecido un calendario para la adopción de
todas las conclusiones sobre las MTD hasta 2020, pero los Estados miembros
desempeñarán un papel fundamental para determinar el nivel de MTD y, por
consiguiente, la reducción que se conseguirá con la DEI.

[23]             En la situación de referencia se han tenido en cuenta
los beneficios en materia de calidad del aire derivados de la Directiva sobre
energías renovables y de la Directiva sobre eficiencia energética.

[24]             El PNUMA ha calculado que, de aquí a 2020, pueden
evitarse cada año en el mundo unas emisiones de N2O equivalentes a
0,8 gigatoneladas de CO2, lo que supone el 8 % de la «disparidad
en las emisiones» entre los compromisos de reducción de los países y las
medidas necesarias para mantener el aumento de la temperatura mundial por
debajo de los 2 °C.

[25]             Directiva 2012/33/UE.

[26]             En 2005, las emisiones de NOx y SO2
generadas en la UE por el transporte marítimo internacional equivalían a
alrededor del 25 % y el 21 %, respectivamente, de las emisiones
procedentes de tierra firme. Mientras que se prevé que, de aquí a 2030, las
emisiones de NOx de fuentes terrestres sean un 65 % inferiores,
en una hipótesis de statu quo las emisiones del transporte marítimo solo
se reducirán en un 2 %.

[27]             La presente Comunicación y la evaluación de impacto
que la acompaña cumplen en lo esencial la exigencia del artículo 7,
apartado 2, de la Directiva 1999/32/CE.

[28]             http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013

[29]             Decisión 2012/11, ECE/EB/AIR/113/Add. 1, adoptada por
las Partes en el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a
larga distancia (Convenio LRTAP), en el período de sesiones nº 31 del Órgano
Ejecutivo del Convenio (11-13 de diciembre de 2012).

[30]             http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-09/24/c\_132746706.htm.

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