Source: EURLEX
Language: es
Format: md

[**Avis juridique important**](../../../editorial/legal_notice.htm)

*|*

# 31991Y1213(04)

**Informe Anual relativo al ejercicio 1990, acompañado de las respuestas de las instituciones** 
  
*Diario Oficial n° C 324 de 13/12/1991 p. 0001 - 0316*

  

INFORME ANUAL sobre el ejercicio 1990 VOLUMEN I

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las

observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables

del descargo y a las otras instituciones antes del 30 de noviembre de 1991

Aldo ANGIOI (Presidente)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

NOTA AL LECTOR 1. Este decimocuarto Informe Anual (correspondiente al ejercicio 1990) del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas comprende dos volúmenes.

2.La primera parte del primero recoge las observaciones correspondientes al presupuesto operativo de la Comisión y las cuentas consolidadas de las Comunidades Europeas, mientras que su segunda parte trata de los Fondos Europeos de Desarrollo. Al final de este primer volumen figuran las respuestas de la Comisión.

3.En el segundo volumen se ofrecen unas observaciones sobre el presupuesto del funcionamiento de las instituciones. Se dedican tres capítulos, cada uno a una institución, a los cuales siguen las respuestas de la institución de que se trate. Un último capítulo se refiere a las Escuelas Europeas. Este volumen contiene igualmente una lista de informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años y el anexo financiero y estadístico.

4.El significado de las abreviaciones y símbolos utilizados en el presente informe figura en la primera página del anexo II (volumen II).

5.Las referencias de los Diarios Oficiales en los que se publicaron los anteriores Informes Anuales del Tribunal de Cuentas son los siguientes:

- 1977: DO C 313 de 30.12.1978

- 1978: DO C 326 de 31.12.1979

- 1979: DO C 324 de 31.12.1980

- 1980: DO C 344 de 31.12.1981

- 1981: DO C 344 de 31.12.1982

- 1982: DO C 357 de 31.12.1983

- 1983: DO C 348 de 31.12.1984

- 1984: DO C 326 de 16.12.1985

- 1985: DO C 321 de 15.12.1986

- 1986: DO C 336 de 15.12.1987

- 1987: DO C 316 de 12.12.1988

- 1988: DO C 312 de 12.12.1989

- 1989: DO C 313 de 12.12.1990

6.De no indicarse lo contrario, las observaciones del presente informe se refieren al Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO L 356 de 31.12.1977), modificado por los Reglamentos del Consejo n° 1252/79, de 25 de junio de 1979 (DO L 160 de 28.6.1979, p. 1), n° 1176/80, de 16.12.1980 (DO L 345 de 20.12.1980, p. 23), n° 1600/88 de 7.6.1988, (DO L 143 de 10.6.88), n° 2049/88, de 24.6.1988 (DO L 185 de 15.7.1988, p. 3) y n° 610/90, de 13.3.1990 (DO L 70 de 16.3.1990, p. 1).

>SITIO PARA UN CUADRO>

Informe Anual del Tribunal de cuentas correspondiente al ejercicio 1990

INTRODUCCIÓN (\*)

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 211.

EVOLUCIÓN DE LA COMUNIDAD

0.1. Es inherente a la función del Tribunal de Cuentas que muchas de las observaciones contenidas en sus Informes Anuales tengan un carácter retrospectivo. El presente informe no constituye una excepción a ello. En este capítulo introductorio, no obstante, figuran una serie de observaciones que en opinión del Tribunal son importantes para la evolución de las políticas e instituciones comunitarias.

0.2. La conjunción de varios factores hace que una valoración de esta índole sea oportuna. En primer lugar, a raíz de la aprobación del Acta Única Europea y con vistas a la creación de un mercado interior en 1993, la Comunidad ha decidido recientemente embarcarse en la empresa de acelerar el paso hacia la unión política y económica. La consecución de un grado suficiente de convergencia económica, que es uno de los elementos clave de dicha empresa, dependerá, entre otras cosas, de la capacidad de la Comunidad para gastar con acierto. En cualquier caso, está claro (y algunos indicios de esto traslucen en el presente informe) que el presupuesto de la Comunidad está entrando en un período extremadamente difícil en el que se someterá a fuerte presión la política directriz agraria que se estableció en 1988.

0.3. Al mismo tiempo, importantes acontecimientos internacionales tales como la unificación de la República Federal de Alemania y la apertura de los países de la Europa central y del este pueden tener una gran importancia para el presupuesto de la Comunidad. Como se señala en el capítulo 12 del presente informe, para que los recursos financieros comunitarios puedan emplearse tanto de forma económica como eficaz, es necesario que la cooperación y el fomento activo que la Comunidad haya de prestar al proceso de transición hacia economías de mercado en estos países vengan precedidos por una evaluación de las necesidades reales de sus economías y por la superación de sus ineficiencias administrativas.

SUBSIDIARIEDAD

0.4. Desde la óptica de la buena gestión financiera, hay que señalar que los esfuerzos que se realizan para ampliar al máximo las competencias de las autoridades nacionales (y cuando proceda de las locales), en la ejecución de las políticas comunitarias son en muchos casos dignos de elogio. Pero el Tribunal ya ha señalado el riesgo de que la doctrina de subsidiareidad se utilice como pretexto para justificar actuaciones inadecuadas de la Comisión. Es esencial que la Comisión, en cuanto instancia ejecutiva única y central de la Comunidad y con responsabilidad política del uso que se haga del dinero del contribuyente, responda de que los Estados miembros le proporcionen la información suficiente para supervisar la calidad de su gestión diaria y esté dispuesta a remediar las situaciones que lo precisen.

0.5. El capítulo del presente Informe (capítulo 9) dedicado a las indemnizaciones compensatorias abonadas en aplicación del FEOGA-Orientación nos ofrece un claro ejemplo de las posibles consecuencias de una gestión pasiva de los fondos estructurales por la Comisión. El objetivo inicial de estas ayudas era una minoría de agricultores, los de zonas desfavorecidas que tenían problemas específicos, tales como la mala calidad de la tierra. Sin embargo, las zonas de aplicación se han ampliado y el número de beneficiarios se ha incrementado hasta el punto de que la ayuda ya no cumple su objetivo inicial y está teniendo efectos adversos sobre otros objetivos comunitarios como por ejemplo, el medio ambiente.

0.6. El principio de subsidiariedad implica, entre otras cosas, que los Estados miembros presten un cuidado y una atención igual a la salvaguardia de los activos comunitarios y nacionales y que consideren a la Comisión como una fuente de orientación y consejo en la optimización del empleo de los fondos comunitarios. Una observación del capítulo 3 (3.45 a 3.47) muestra que a las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros aún les falta bastante para llegar a esa situación ideal. En el caso que nos ocupa, la Comisión impuso una fuerte sanción económica a un Estado miembro por la mala administración de un programa comunitario de primas al ganado ovino y caprino, aunque las dificultades del Estado miembro se debían en parte a que la Comisión no había ejercido debidamente su función de supervisión y asesoramiento.

0.7. Las observaciones del Tribunal sobre los Fondos Estructurales (7.18 a 7.22) constituyen otro ejemplo de las razones por las que el principio de la subsidiariedad es de difícil aplicación. Sobre este particular, el Tribunal llega a la conclusión de que el concepto de asociación, que es vital para el éxito de la reforma de los Fondos Estructurales, está aún pendiente de un desarrollo satisfactorio.

BUENA GESTIÓN FINANCIERA

0.8. El Tratado otorga a la Comisión, en cuanto institución responsable de la ejecución del presupuesto, la función de mandatario. El artículo 2 del Reglamento Financiero, que entró en vigor en marzo de 1990, precisa aún más este papel, estipulando que dos de los principios que deben presidir la ejecución del presupuesto son la economía y la relación coste/eficacia. Esta disposición tiene repercusiones importantes para todas las instituciones. Cuando los objetivos presupuestarios se definan en función de unos gastos máximos, como es el caso de la orientación agraria, no se podrá considerar a los topes impuestos como objetivos. Las decisiones de aumentar los gastos en ciertos mercados, tal y como hizo la Comisión en 1990 (3.4) cuando no había ningún peligro de vulnerar la orientación, deberán tener de ahora en adelante una justificación muy clara si se quiere evitar que su legalidad sea puesta en entredicho. De manera más general, la disponibilidad de créditos en una línea presupuestaria no puede ser nunca en sí misma justificación suficiente para utilizar dichos créditos sin el debido respeto de los principios de la buena gestión financiera.

0.9. Un elemento importante de las políticas estructurales de la Comunidad ha sido el concepto de «adicionalidad», que se examina en el capítulo 8 del presente Informe. Parece que la interpretación aceptada de este concepto está basada en el principio de que cuantos más medios mejor, lo que contradice el artículo 2 del Reglamento Financiero. La decisión de duplicar la cuantía de la dotación financiera de los Fondos Estructurales de aquí a 1993 sólo podrá alcanzar el objetivo de reducir las diferencias de resultados económicos entre las regiones si los Fondos se emplean con el debido respeto a los principios de la buena gestión financiera. El Tribunal subraya la importancia de su recomendación (6.45) de que la Comisión precise mejor el concepto de adicionalidad.

0.10. Si se quiere medir adecuadamente la eficacia de la ayuda, será preciso determinar los criterios cuantitativos y financieros adecuados previamente al comienzo de los proyectos o programas. Así se podrá realizar un seguimiento y una evaluación mediante comparación con dichos criterios.

0.11. El apartado 6.20 de este Informe llama la atención sobre la virtual ausencia de evaluación previa de este tipo en la reforma de los fondos estructurales y las repercusiones de dicha carencia en las futuras evaluaciones. En el apartado 7.48 se destaca que los Estados miembros rara vez presentan objetivos cuantificados en sus planes de desarrollo regional; incluso cuando lo hacen, no siempre queda clara la presencia de estos objetivos en la estrategia de desarrollo propuesta.

0.12. En el capítulo 10, el Tribunal señala que le ha resultado imposible comprobar si se han alcanzado los objetivos de desarrollo económico e industrial de un proyecto financiado con un crédito NIC debido a la ausencia de criterios verificables. En el capítulo sobre la ayuda a la Europa central y del este queda claro que una gran parte de la ayuda alimentaria, entregada a Polonia sin ningún análisis previo de las necesidades, en realidad era innecesaria.

0.13. Los capítulos de este Informe que se refieren a la cooperación al desarrollo resaltan las insuficiencias en la gestión y el control de los recursos financieros que pueden surgir cuando terceras partes (por ejemplo, organizaciones no gubernamentales, BEI, Secretaría ACP) participan en la ejecución o administración de los programas de desarrollo. Es probable que en los próximos años se observen incrementos sustanciales de los fondos puestos a disposición de la cooperación al desarrollo, por ejemplo, como resultado de la revisión de la política mediterránea, de la nueva política marco para Asia y Latinoamérica y del 4° Convenio de Lomé. Cabe, por tanto, esperar un incremento similar de la colaboración de terceras partes. El papel de la Comisión debe consistir en garantizar que cualquiera de estas terceras partes es capaz de gestionar e informar del empleo de los fondos que recibe y que ella misma dispone de los recursos, procedimientos y sistemas para preparar propuestas viables, gestionar la ejecución financiera y física de los proyectos de desarrollo y supervisar de manera efectiva las actuaciones de los beneficiarios. De lo contrario, no se podrán respetar los principios de la buena gestión financiera y no se alcanzarán los objetivos de la política comunitaria en este ámbito.

0.14. La Comisión debería realizar esfuerzos mucho mayores para garantizar que los fondos comunitarios no se comprometen sin que se proceda a una evaluación previa adecuada, que los resultados se evalúan en función de sus objetivos y que las experiencias obtenidas se utilizan para corregir los programas en curso y mejorar la elaboración de los sucesivos.

LA PERSISTENCIA DE UNA GESTIÓN FINANCIERA CON DEBILIDADES

0.15. Muchas de las observaciones del presente informe se refieren a otras similares de ejercicios anteriores, por ejemplo las que se refieren a productos no-anexo II en el capítulo 4, zonas desfavorecidas (FEOGA-Orientación), recuperación de las sumas indebidamente abonadas por el Fondo Social, cofinanciación con las ONG de proyectos de ayuda al desarrollo, gestión de las becas del FED y ejecución de los proyectos SYSMIN. Hasta cierto punto, esto ocurre igualmente en el FEOGA-Garantía: manipulación del presupuesto de garantía, gasto negativo, descargo inadecuado de responsabilidades por los organismos pagadores y problemas específicos de las primas al ganado ovino y caprino.

0.16. El Tribunal ha examinado el sistema empleado por la Comisión para supervisar las medidas tomadas para remediar las deficiencias apuntadas por el Tribunal, con objeto de determinar hasta qué punto las observaciones de años anteriores siguen siendo válidas.

El sistema de seguimiento de la Comisión

0.17. En sus respuestas al Informe Anual de 1985 del Tribunal, la Comisión declaró:

«El seguimiento de las observaciones de las autoridades de control formuladas, tanto por el Parlamento Europeo en la resolución que acompañaba la decisión de descargo, como por el Tribunal de Cuentas en su Informe Anual y en sus informes especiales, constituye una preocupación constante para la Comisión.

La Comisión considera que es absolutamente preciso respetar los compromisos adquiridos frente a estas instituciones. Por lo tanto, a fin de poder disponer de una visión de conjunto de las actuaciones Ilevadas a cabo y, si fuera preciso, aportar las rectificaciones necesarias, la Comisión ha preparado un procedimiento interno que le permite estar informada cada año acerca de los compromisos que ha adquirido frente a las autoridades de control, sobre las medidas que hayan entrado en vigor o cuyo proceso esté en marcha, así como su calendario de realización. El seguimiento de los compromisos de la Comisión se aplicó, por primera vez, en la primavera de 1988.»

Y ha reiterado esta postura en las respuestas a los Informes Anuales de los años siguientes.

0.18. Utilizando el método de estudio de sistemas, el Tribunal ha examinado los procedimientos de seguimiento con objeto de averiguar si y hasta qué extremo este sistema se puede utilizar como base fiable de análisis de las acciones tomadas por la Comisión como resultado de las observaciones del Tribunal.

0.19. Este proceso se ha confiado a tres personas de una unidad de la Dirección General XIX (Presupuestos) encargada, entre otras cosas, de obtener información sobre el seguimiento de otras direcciones generales. Al no existir documentos que lo describan no ha sido fácil determinar la naturaleza exacta del sistema.

0.20. A la hora de recopilar informes de las medidas tomadas, la Dirección General ha utilizado la información que ha solicitado a otras direcciones generales. Pero algunas de ellas no le han facilitado toda la que ha pedido y a menudo la que se ha recibido está incompleta y necesita aclaraciones. La DG XIX no cuenta con el personal suficiente para llevar a cabo un análisis en profundidad de la información de este tipo que recibe. No existe un registro completo de los compromisos adquiridos con el Tribunal de Cuentas y por tanto tampoco se controla su cumplimiento.

Eficacia del procedimiento de seguimiento

0.21. El Tribunal ha intentado evaluar la eficacia del sistema de seguimiento en lo referente al FEOGA-Garantía. Para ello se seleccionaron 50 observaciones de los Informes Anuales y especiales del Tribunal del período comprendido entre 1983 y 1988 y a continuación se envío un cuestionario a la Dirección General VI (Agricultura). Las respuestas que se han obtenido son incompletas y a veces de un valor muy reducido. No está claro qué medidas, caso de haberse tomado, se han aplicado para corregir los puntos débiles señalados. En muchos casos, los compromisos están redactados en términos muy ambiguos.

0.22. Ante las deficiencias del sistema, la comisión ha decidido recientemente abandonarlo. Los intentos efectuados en los últimos cinco años para crear un sistema informatizado no han dado fruto hasta el momento. La Comisión necesita un sistema que:

a)incluya un inventario completo de todos los compromisos contraídos y su grado de cumplimiento: medidas adoptadas por la Comisión, por los Estados miembros, informes sobre la eficacia de las mismas, fechas de efecto, etc;

b)contenga unas instrucciones prácticas claras para la DG XIX y las demás direcciones generales;

c)controle la coherencia de los compromisos formulados en las respuestas al Tribunal de Cuentas con las que da al Parlamento;

d)incluya una garantía de que los diferentes servicios toman las medidas necesarias;

e)permita al Tribunal de Cuentas el acceso al sistema.

0.23. A pesar de que el Tribunal de Cuentas puede efectuar su propia investigación sobre las medidas adoptadas, hacerlo supondría repetir el trabajo de sus fiscalizaciones anteriores, lo que no es ni práctico ni conveniente. Del examen del sistema de la Comisión el Tribunal no ha podido determinar si aquélla ha respetado los compromisos contraídos.

CAPÍTULO I (\*) Auditoría financiera de los ingresos, los gastos operativos, la contabilidad general de la Comisión y las cuentas consolidadas

>SITIO PARA UN CUADRO>

LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN 1990

Aprobación y presentación del presupuesto

Aprobación del presupuesto

1.1. El Presupuesto General de 1990 fue aprobado definitivamente el 13 de diciembre de 1989

, habiéndose cerrado el procedimiento presupuestario dentro de los plazos previstos en los Tratados CEE. En ese momento los créditos para compromisos se fijaron en 48 846,5 Mio ECU y los créditos de pago en 46 716,8 Mio ECU. Con fechas respectivas de 16.2.1990

, 11.7.1990

y 12.12.1990

, tres presupuestos rectificativos y suplementarios modificaron sucesivamente estas cantidades. El resultado final es que los créditos para compromiso quedaron en 49 207,9 Mio ECU y los créditos para pagos en 46 928,2 Mio ECU.

Presentación del presupuesto

1.2. El Tribunal quiere hacer constar que el volumen real de las autorizaciones presupuestarias es superior a los importes anteriores si se tienen en cuenta los ingresos registrados como gastos negativos (1 366,4 Mio ECU en concepto de ingresos de corresponsabilidad agrícola, montantes compensatorios intracomunitarios y liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía) y los gastos registrados en forma de ingresos negativos (1 514,8 Mio ECU en concepto de coste de recaudación de recursos propios). La capacidad de pago total a la que da lugar el Presupuesto General queda realmente en 49 809,4 Mio ECU.

Utilización de los créditos

Porcentajes de utilización de los créditos disponibles

1.3. Apoyándose en los datos de base de la cuenta de gestión de la Comisión, el Tribunal ha preparado una serie de cuadros en los que se recogen de forma detallada la evolución y utilización de los créditos del ejercicio. Estos datos figuran en los cuadros 1.1 y 1.2. Su análisis, por grandes ámbitos de actividad, se presenta como introducción a los diferentes capítulos específicos.

Los porcentajes de utilización en comparación con las perspectivas financieras

1.4. El Tribunal ha incluido en el cuadro 1.3 los datos de la ejecución presupuestaria, que se confrontan con las «Perspectivas financieras»

.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

Las prórrogas de créditos

1.5. En el ámbito del FEOGA-Garantía, al ejercicio 1991 se han prorrogado con autorización de la autoridad presupuestaria 407 Mio ECU que, verificados por el Tribunal, no cumplen todas las condiciones de fondo estipuladas en los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Reglamento Financiero (para más detalles véanse los apartados 3.14 a 3.17)

1.6. De los 217,8 Mio ECU del FSE prorrogados a 1991, 200 Mio ECU corresponden a programas operativos que al final de 1990 estaban en situación de ser comprometidos o decididos. Sin embargo la lista que justificaba esta prórroga no corresponde a los programas finalmente comprometidos sobre los créditos prorrogados. Junto a ello, los créditos se han comprometido para acciones ya realizadas en 1990, cuando la reglamentación operativa correspondiente, el Reglamento 4255/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988 (DO L 374 de 31.12.1988, p. 21), dispone que la Comisión decida sobre las solicitudes de ayuda antes del comienzo de las actuaciones.

La ejecución en moneda nacional de créditos autorizados y contabilizados en ecus

1.7. El análisis de la aplicación de las decisiones de la Comisión sobre la adaptación de las capacidades de pesca (véanse apartados 5.17 y 5.18) ha puesto de manifiesto una situación bastante confusa en el plano contable debido a que las decisiones se toman en ecus presupuestarios y los gastos se han realizado en moneda nacional. La variación de los diferentes tipos de cambio utilizados en los momentos de liquidar y de efectuar los pagos, hace que los importes finalmente abonados a los Estados miembros sean aleatorios, algunas veces superiores y otras inferiores a los importes efectivamente adeudados. Este problema lo sufren la mayoría de las operaciones financiadas con el presupuesto (véanse particularmente los apartados 6.22 a 6.34). En su dictamen sobre la modificación del Reglamento de modalidades de aplicación de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero, el Tribunal se pronunciaba a favor de que el presupuesto se ejecutase en ecus en la mayor medida posible a fin de evitar este tipo de distorsiones que afectan también el seguimiento de los compromisos (necesidad de reevaluaciones periódicas), la ejecución de los créditos (efecto de las reevaluaciones antes citadas) y la teneduría de las cuentas.

Gastos administrativos imputados a la parte operativa del presupuesto

Antecedentes de la investigación

1.8. El Tribunal lleva varios años constatando en sus fiscalizaciones que algunos gastos administrativos (gastos de personal, compra de materiales, etc.) se imputan a créditos operativos, comprometiendo progresivamente el respeto del principio de especialización presupuestaria, cuya aplicación es la condición del ejercicio del poder de la autoridad presupuestaria. Este principio tiene por objeto que los créditos abiertos no sean desviados de su objetivo.

1.9. Durante mucho tiempo, este fenómeno, designado con el nombre de «minipresupuesto», e invisible en las cuentas por definición, ha sido marginal. El Tribunal se ha limitado a mencionar las anomalías que ha encontrado, tanto más cuanto que esta práctica ha venido siendo progresivamente justificada, por iniciativa de la Comisión y a veces de la propia autoridad presupuestaria, con comentarios presupuestarios específicos.

1.10. El Tribunal decidió en 1989 llevar a cabo una fiscalización para cuantificar dicho fenómeno. Su resultado figura en los apartados siguientes.

La cuantificación de los minipresupuestos

1.11. Hasta el final de 1990, los gastos administrativos citados se han imputado a líneas a las cuales también se habían imputado gastos operativos (subvenciones, proyectos, etc.). El resultado es que con la nomenclatura no se los podía identificar, ni, con más razón, el sistema contable. No obstante, la Comisión ha intentado crear un sistema de códigos de imputación e índices analíticos que, con ayuda de medios informáticos, hiciera posible extraer de las cuentas de gastos operativos los gastos de funcionamiento. Las verificaciones llevadas a cabo permiten al Tribunal formular las observaciones siguientes.

1.12. Los comentarios presupuestarios de la línea B 9960, que se refieren al Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23.12.1989, p. 11), si bien permiten la asunción de costes relacionados con el funcionamiento inicial de las acciones financiadas, no permiten la imputación a estos créditos de gastos administrativos de tipo «minipresupuesto», ni siquiera una vez reforzados por el Presupuesto Rectificativo y Suplementario n° 2. Y, sin embargo, esta línea aparece mencionada en la «Lista de líneas presupuestarias con minipresupuestos» que seguía al reglamento interno aprobado por la Comisión el 22 de mayo de 1990 con objeto de encuadrar los minipresupuestos. Con ella, se ha dado lugar a compromisos en torno a 3,4 Mio ECU, que, por tanto, se han efectuado sin autorización presupuestaria ni reglamentaria. El interventor, consciente del hecho, consideró que la aprobación por la Comisión de la lista de líneas con minipresupuesto constituía base jurídica suficiente.

1.13. El reglamento interno fijaba, por línea presupuestaria, un tope a cada minipresupuesto que se debía imputar a los créditos operativos. Estos límites superiores no siempre se han respetado y tampoco se ha seguido en todos los casos el procedimiento previsto para su corrección. Por ejemplo, en la línea B 4702, el tope se ha superado en al menos 0,9 Mio ECU de créditos de compromiso. De igual forma, en el título 6, capítulos 63, 66 y 67, aparecen excesos, respectivamente, de 0,075, 0,786 y 4,589 Mio ECU.

1.14. Por su parte, en la cuenta de gestión (pp. 345 a 347) del ejercicio 1990 figura que la ejecución de los créditos ha ascendido a 201,360 Mio ECU, cuando la previsión de la Comisión daba la cifra de 276,452 Mio ECU. Esto equivale a un relativamente bajo porcentaje de consumo global del 72,8 %.

1.15. Este porcentaje es incluso especialmente bajo (10,6 %) en las acciones de desarrollo del mercado financiero único (partida B 7752). En el Fondo Social Europeo (partida B 6000) se obtiene un 4,8 % y, en relación al tope de los créditos de compromiso de 7,8 Mio ECU, sólo se han consumido 0,593 Mio ECU. Los topes respectivos de los capítulos 64 y 68 son 12,7 y 2,2 Mio ECU, de los que sólo se han consumido, también respectivamente, 7 y 1,5 Mio ECU.

1.16. Todo esto no es satisfactorio y pone en cuestión tanto la forma en que se han efectuado las estimaciones para determinar los topes como el sistema contable, que no permite identificar correctamente los gastos de minipresupuestos.

1.17. A este respecto se puede en especial poner en duda el valor de las previsiones de los artículos 940, 990 y 995, donde se pronosticó que el 100 % de los gastos se imputarían con cargo a los minipresupuestos, lo que de por sí es sorprendente ya que los minipresupuestos deben lógicamente añadirse a los gastos de intervención, de los que constituyen los créditos de apoyo. Además, en las listas publicadas en la página 347 del volumen II de la cuenta de gestión la ejecución de las líneas aparece principalmente, contrariamente a lo que indica la Comisión en su respuesta, en forma de gastos de intervención.

1.18. En lo que respecta a la identificación de los minipresupuestos por el sistema contable, la utilización que ha hecho la Comisión de los códigos de imputación y de los índices analíticos sigue siendo aleatoria y debe ser considerada con todas las reservas. A lo largo del ejercicio 1990, la Comisión ha modificado el contenido de los códigos de imputación y de los índices analíticos haciéndolos cada vez más complejos. Los códigos e índices consignados por los ordenadores de pagos en los documentos contables (propuestas de compromiso, órdenes de pago) no siempre coinciden con los que figuran en los listados enviados al Tribunal. Finalmente, a menudo se ha constatado que se mezclan los gastos de intervención con los de minipresupuestos. Ello se produce de forma más acentuada entre las subvenciones (gastos de intervención) y las prestaciones de servicios (gastos de minipresupuestos). Así, por ejemplo, en las líneas B 3010, B 3870, B 4702, B 6310, B 6320, B 6472, B 9300, B 9304 B 9311 y B 9360, los gastos de personal se han imputado a códigos de intervención. En las líneas B 6451 y B 6751, los gastos de traducción, reuniones, conferencias de prensa y alquiler de salas se han imputado a códigos de intervención.

1.19. Otro aspecto de este análisis se refiere a la aplicación del Reglamento interno de la Comisión a los gastos relacionados con los minipresupuestos efectuados con créditos prorrogados, de nueva utilización o créditos de pago de ejercicios posteriores a aquel en el que tuvo lugar el compromiso. El reglamento interno de la Comisión no indica claramente si es de aplicación a estos créditos. Los servicios de la dirección general de Presupuestos opinan que no. Pero, en la práctica, minipresupuestos a veces de importes considerables se nutren con estos créditos (por ejemplo, el capítulo 60 en las reutilizaciones: 3,5 Mio ECU). Como la mayor parte de los minipresupuestos se injertan en líneas de créditos disociados, una aplicación de la reglamentación interna limitada a los créditos del ejercicio plantea el problema de la multiplicidad de naturalezas de los gastos de minipresupuestos: los que se rigen por el reglamento interno (imputados a los créditos del ejercicio) y los que no (imputados a créditos de otros tipos).

1.20. De todas estas averiguaciones es necesario concluir que en 1990 el sistema aplicado por la Comisión para la identificación y el control de los minipresupuestos adolece de una falta de fiabilidad. Por otra parte, el Tribunal, al no haber recibido el acceso suficiente al sistema Sincom (véanse apartados 1.109 a 1.116), ha debido solicitar a la Comisión que extraiga de sus cuentas los datos sobre los minipresupuestos. Las verificaciones de las listas recibidas por el Tribunal no permiten garantizar su fiabilidad ni, en consecuencia, la de las listas publicadas en la cuenta de gestión. No obstante, en el ámbito informático, que el Tribunal ha examinado con más detalle (véase el Volumen II, apartados 17.32 a 17.35), 25,8 Mio ECU de gastos, de los que 10,7 Mio ECU son prestaciones de servicios, se han financiado con créditos de la parte B del presupuesto. Esta cantidad debe compararse con los 42,4 Mio ECU, de los que 9 Mio ECU son prestaciones de servicios, que se financian con créditos de la parte A del presupuesto. Esta comparación ilustra la importancia que ha cobrado el fenómeno de los minipresupuestos.

1.21. Como recordatorio, en el presupuesto de 1991, los minipresupuestos, identificados específicamente con ánimo de transparencia, ascienden en la parte A a 9 634 Mio ECU y en la parte B a 183 325 Mio ECU. A estos importes se añaden los créditos de carácter administrativo necesarios para la realización de los objetivos de la investigación comunitaria (un total de más de 300 Mio ECU) y un volumen no definido de créditos correspondientes con los minipresupuestos ligados a determinados Fondos Estructurales (especialmente al Fondo Social Europeo).

La cuota de infraestructura

1.22. Ante la creciente proporción de gastos de personal financiados con minipresupuestos, los servicios de la Comisión encargados del funcionamiento interno se han visto ante la obligación de poner a disposición de estas personas un volumen siempre en aumento de medios de infraestructura (despachos, mobiliario, teléfono, electricidad, etc.) financiados con cargo a la parte A del presupuesto. Ahora bien, los créditos correspondientes de la parte A no han registrado el mismo incremento y muy rápidamente han resultado insuficientes. Con el fin de hacer frente a estas necesidades, la Comisión ha provisto financiación a partir de las líneas de crédito que apoyan los minipresupuestos.

1.23. Para ello, la Comisión ha calculado una «cuota de infraestructura» (el coste total de la infraestructura imputada normalmente a la parte A dividido por el número de personas que trabajan para la institución). La de 1990 se ha fijado en 13 433 ECU por agente. Sobre esta base, la Comisión ha decidido que cada línea de créditos operativos que financie personal externo deberá sufragar el 89,887 % del coste de infraestructura calculado de esta forma multiplicado por el número de personas que se financian con créditos operativos. El resultado ha sido 12 074 ECU por persona. En algunos casos, la Comisión no siempre es coherente consigo misma. En efecto, ha imputado 805 980 ECU a los créditos a favor de los países del Este, lo que representa el 100 % y no el 89,887 % de la cuota de infraestructura, correspondientes a 60 puestos. Contrariamente al reglamento interno, que dispone que se tenga en cuenta la situación real de los efectivos al final del año precedente.

1.24. Este procedimiento es irregular y ha conducido, por ejemplo, a hacer financiar sobre el programa PHARE parte del alquiler del Berlaymont e importantes gastos de mudanzas sin aplicar los criterios de desglose que la propia Comisión se había fijado al crear la cuota de infraestructura. El respeto del Reglamento Financiero hubiera debido inducir a la Comisión a iniciar un procedimiento de transferencia, con el acuerdo de la Autoridad Presupuestaria, a fin de dotar a la parte A de los créditos necesarios, y a continuación a proceder al compromiso e imputación de estos gastos de infraestructura.

El respeto de las Perspectivas Financieras

1.25. Tanto el fenómeno de los minipresupuestos como el mecanismo de la cuota de infraestructura plantean el problema de los límites impuestos por las Perspectivas Financieras a los costes administrativos. Tras las revisiones efectuadas en 1990, la rúbrica 5 de las Perspectivas Financieras (véase el cuadro 1.3) prohibía que los créditos de compromiso superaran los 4 930 Mio ECU. Es evidente que si los gastos administrativos imputados abiertamente a la parte B del presupuesto (los minipresupuestos), así como los que lo han sido sin autorización presupuestaria (la cuota), se hubieran tomado en cuenta como los costes de funcionamiento, en el ejercicio de 1990 se hubiera sobrepasado el tope de la rúbrica 5. No puede excluirse que la fijación de un máximo para la rúbrica 5 sea indirectamente el origen de la amplitud cobrada por el fenómeno de los minipresupuestos.

La gestión de los gastos de minipresupuestos

1.26. Es también importante mencionar la aparición de formas de gestión muy descentralizadas que en gran parte han escapado al control tanto de los servicios centrales encargados de los gastos de funcionamiento como del propio interventor, con, por ejemplo, la consecuencia, en lo que respecta a las adquisiciones de material informático, de que a veces los equipos no se incluyen en el inventario.

1.27. En lo que respecta a la gestión del personal, sólo la partida A 1110

, a la vista del comentario presupuestario que le acompaña y de la disposición del artículo 3 a) del Régimen Aplicable a los Otros Agentes, que define a los agentes auxiliares como remunerados con créditos globales destinados al efecto, permite la financiación de los agentes auxiliares. No obstante, esta categoría de agentes está expresamente mencionada en la relación del artículo 1 del Reglamento Interno y lleva mucho tiempo siendo financiada parcialmente con minipresupuestos de la parte B del presupuesto.

1.28. Este caso de los agentes auxiliares ilustra también los problemas a los que dan lugar las diferentes características de los créditos. La Dirección General de Personal y Administración financia el gasto de algunos de estos agentes con cargo a créditos de la parte A no prorrogables. De otros se encargan las direcciones generales operativas con créditos, algunas veces disociados, con reglas de prórroga menos rígidas. El resultado es que las prácticas de gestión de este personal (contratación, gestión, pagos, etc.) no son homogéneas.

Conclusión

1.29. El Reglamento Financiero ha sido modificado en 1990 y en la nueva redacción del artículo 19, en su apartado 1, el legislador ha dispuesto que «la sección de la Comisión constará de:

- una ''parte A dedicada a los gastos de personal y de funcionamiento administrativo de la institución,

- una ''parte B destinada a los gastos de operaciones».

1.30. Es cierto que el mismo artículo 19 sigue disponiendo, en su apartado 2, que en cada sección se deberán desglosar los ingresos y los gastos en función de su naturaleza y su destino. Pero el efecto de la pervivencia de esta disposición no puede consistir en dejar sin efecto la disposición precedente.

1.31. Ateniéndose a una interpretación estricta del apartado 1 del artículo 19 del Reglamento Financiero, los minipresupuestos, incluso si están justificados por un comentario específico en el presupuesto, jurídicamente ya no constituyen excepciones, sino casos de no conformidad con el Reglamento Financiero. Esta situación se ve agravada por el hecho de que, en lo que se refiere a la ejecución presupuestaria, actualmente los minipresupuestos se rigen por las normas, en particular respecto a la transferencia y la prórroga, correspondientes a las líneas de crédito que constituyen su fundamento (créditos disociados o créditos no disociados, gastos obligatorios o gastos no obligatorios), mientras que si figuraran en la parte A sólo se les aplicarían las normas específicas de los gastos de personal y funcionamiento, que entre otras cosas prohíben la prórroga de los créditos de las remuneraciones e indemnizaciones del personal (artículo 7.1 del Reglamento Financiero).

1.32. Estas deficiencias son de tal calibre que impiden que se pongan de relieve los aspectos positivos del sistema de minipresupuestos (ventajas de la gestión descentralizada, asignación de los medios administrativos en función de los objetivos operativos).

1.33. Es posible que la transparencia que la autoridad presupuestaria ha organizado en el marco del presupuesto 1991, en el que se identifica específicamente la mayor parte de los minipresupuestos, corra el riesgo de verse profundamente afectada por las debilidades halladas en los mecanismos de identificación de los gastos que se deben imputar en virtud de los minipresupuestos.

El programa prioritario de publicaciones, a pesar de plantear una problemática específica, ilustra bastante bien varios aspectos de esta afirmación.

El caso concreto del programa prioritario de publicaciones

1.34. La Comisión aprueba cada año su programa anual de publicaciones del ejercicio siguiente. Desde 1988, al programa «ordinario» se adjunta un programa «prioritario» que «tiene como objetivo traducir en publicaciones las actividades políticas prioritarias de la Comisión»

.

1.35. Desde su creación, en comparación con el programa ordinario, cuyos créditos se dejan en las manos de los diferentes servicios autores, el programa prioritario ha dado lugar a la centralización de los medios. Se financia con un mecanismo que tiene su origen en el hecho de que el presupuesto no contiene créditos a este efecto. Hasta nuestros días, la distribución de créditos entre el programa ordinario y el prioritario «no se efectúa por la vía presupuestaria, sino por otra puramente administrativa, estando las diferentes líneas presupuestarias habilitadas para cubrir gastos de edición, dentro del marco del programa anual de publicaciones aprobado por la Comisión, gravadas en una parte de su disponibilidad para atender las necesidades del programa prioritario»

. Este gravamen, mecanismo por el cual los medios financieros se centralizan de hecho bajo la responsabilidad del secretario general, pero sin que los ordenadores de pagos respectivos de las diferentes líneas gravadas hayan sido formalmente desposeídos de su facultad de ordenación, afectan a una serie de líneas presupuestarias de la parte B del presupuesto (créditos operativos) cuyos comentarios hacen posible su utilización a efectos administrativos. Como puede verse, se trata de líneas con minipresupuestos.

1.36. El presupuesto general del ejercicio 1990 incluye en el capítulo 34 (artículo 341) de su parte A (Comisión: créditos de funcionamiento) créditos destinados a sufragar los gastos de edición, divulgación y promoción de las publicaciones de la Comisión. En 1990, estos créditos han ascendido a 2,8 Mio ECU; pero si se hubieran querido imputar con toda regularidad los gastos del programa prioritario de publicaciones (PPP) a este artículo hubiera habido que aumentar los créditos en 3,6 Mio ECU, lo que equivale a una subestimación de las necesidades del orden del 56 %.

1.37. Permitiéndole utilizar todos los recursos procedentes del gravamen de las líneas operativas, el mecanismo que se ha implantado permite a la Comisión publicar los documentos que le parecen políticamente prioritarios, tengan o no relación con el objetivo general de la línea presupuestaria a la que se imputen. Las irregularidades a las que ha hado lugar en 1990 este mecanismo ascienden a 3,4 Mio ECU y se presentan en el cuadro 1.4. Este cuadro se basa en un análisis de los pedidos que han sido necesarios para la ejecución del programa prioritario.

1.38. El sistema de gestión de los créditos del programa prioritario de publicaciones, administrativamente centralizado y presupuestariamente descentralizado, no ha sido eficaz. La dispersión de las funciones de ordenación de los pagos, de ejecución y de supervisión no ha permitido llevar a cabo un seguimiento de la ejecución capaz de satisfacer las exigencias de los controles internos y externos. Así:

>SITIO PARA UN CUADRO>

a)el servicio de la Comisión encargado de la coordinación del programa (PPP) no ha estado en todo momento en posición de proporcionar los estados financieros de su ejecución;

b)nadie se había apercibido de que no se había concedido la delegación de firma de dos partidas presupuestarias al servicio emisor de los bonos de pedido (Oficina de Publicaciones);

c)como la propia Comisión reconoce

, la mayoría de las direcciones generales afectadas no ha aceptado esta forma de «solidaridad» financiera, que, a veces, debido a ello, en el ámbito de la ejecución presupuestaria no ha existido.

1.39. Inicialmente el PPP decidió que en 1990 se financiarían 34 publicaciones. De ellas sólo se ha comenzado a trabajar en 15 y de éstas sólo 5 estaban terminadas tras 16 meses de trabajo (situación al final de abril de 1991).

1.40. Al final de 1990, el comité de coordinación del PPP ha decidido modificar la decisión inicial de la Comisión de diciembre de 1989 añadiendo al primer programa 17 nuevas publicaciones y suprimiendo otras. En lo referente a estos nuevos títulos, el compromiso del gasto aprobado antes de la decisión inicial no ha sido modificado. Esta forma de actuar prueba una vez más que la elección de las partidas presupuestarias en la parte operativa del presupuesto se hace ignorando totalmente si el título de la publicación guarda relación con la denominación de las partidas afectadas.

1.41. De una forma general, si la ejecución de un programa prioritario no responde a su carácter prioritario tal como se definió inicialmente, es lícito preguntarse si un programa de este tipo no está justificado por sus «facilidades» de financiación.

1.42. Según cálculos estimativos (véase el cuadro 1.5) efectuados porque los datos facilitados por la Comisión son poco precisos, los pagos efectuados en 1990 corresponden solamente a aproximadamente el 19 % de los pedidos, lo que hace previsibles importantes prórrogas de créditos, prórrogas que la aplicación del artículo 7 del Reglamento Financiero hubiera hecho imposibles si estos pagos se hubieran imputado correctamente a los créditos de funcionamiento.

1.43. El interventor de la Comisión ha desempeñado un papel activo en el funcionamiento del mecanismo del PPP con su participación en el comité interservicios correspondiente. Además, en la mayoría de los casos ha dado su acuerdo a que se tomaran fondos de los créditos operativos para financiar estos gastos administrativos a condición de que al comentario de estas líneas se añadiera una observación que justificara en sentido amplio este tipo de acción. Con este método, la inclusión de comentarios diversos permite la imputación de gastos sin relación con el sentido y el alcance de la denominación de la línea presupuestaria.

El papel del interventor

Las denegaciones de visado y las decisiones por las que se desestiman

> SITIO PARA UN CUADRO>

1.44. Durante el ejercicio 1990, el Tribunal ha visto, en un documento transmitido al Consejo, una denegación de visado del interventor al intento de regularizar la anomalía mencionada por el Tribunal en el apartado 1.113 a) del Informe Anual de 1989 por una imputación retroactiva al ejercicio 1989. Aparte de este caso, el Tribunal no ha tenido conocimiento de ninguna otra denegación de visado. Disponiendo sólo de un acceso limitado al sistema contable informatizado de la Comisión (Sincom) (véanse apartados 1.109 a 1.116) y a sus bases de datos, el Tribunal no puede verificar si su información sobre este extremo es exhaustiva.

1.45. Sin embargo, si esta información resultase ser exacta y durante el ejercicio 1990 solamente se ha denegado el visado a esa operación, sería sorprendente teniendo en cuenta el número de operaciones verificadas por el interventor y los numerosos casos de irregularidades mencionados por el Tribunal a lo largo del presente capítulo en los que el interventor hubiera debido negarse a visar las operaciones que se le presentaban (fundamentalmente minipresupuestos, programa prioritario, observaciones sobre la legalidad y regularidad de las operaciones contabilizadas durante el ejercicio). Por otra parte, esta situación confirmaría los temores que expresaba el Tribunal en su Informe Anual del ejercicio 1988 cuando en los apartados 3.13 y 3.14 hablaba de la «tendencia del interventor a emitir dictamen sobre todas las decisiones anteriores al compromiso contable ... supone un peligro evidente: el de tener que criticar decisiones que en una etapa anterior había aprobado. El resultado de sus verificaciones técnicas está hipotecado de antemano».

1.46. Por otra parte, en ciertos casos, el interventor ha visado «a título excepcional» operaciones irregulares en lo que se refiere al principio de especialización presupuestaria, alegando consideraciones de buena gestión financiera global. Este modo de proceder equivale a aceptar vaciar de contenido el principio de especialización presupuestaria (artículos 202 del Tratado CEE y 26, apartado 1 del Reglamento Financiero) y constituye, además, una desnaturalización del visado por la misma razón que los visados «con reservas» criticados por el Tribunal en su Informe Anual sobre el ejercicio 1979 (apartado 4.35)

, actualmente explícitamente prohibidos por el artículo 38.2 del Reglamento Financiero.

1.47. Por otra parte, al Tribunal no se le ha informado de ninguna decisión de hacer caso omiso de la denegación de visado.

OBSERVACIONES SOBRE LA LEGALIDAD Y LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CONTABILIZADAS DURANTE EL EJERCICIO

Los justificantes de las operaciones contabilizadas

1.48. De forma generalizada, la Comisión no respeta los plazos reglamentarios de envío de los justificantes al Tribunal, lo que afecta considerablemente a las posibilidades de verificación del Tribunal. A título de ejemplo, los justificantes de las operaciones de diciembre de 1990, que la Comisión reconoce que representan el 30 % del volumen de pagos, no se enviaron hasta finales de mayo de 1991, cuando el Tribunal casi había acabado la redacción de las observaciones que está obligado a transmitir a las instituciones antes del 16 de julio de 1991. El Tribunal estima que la Comisión no hubiera tenido ninguna dificultad para respetar los plazos citados si dispusiera de un sistema de envío manual de los documentos contables más fácil de gestionar.

1.49. El Tribunal tiene acceso a los expedientes en su origen, pero este hecho no puede justificar el que se le envíen justificantes incompletos. Ahora bien, del análisis de los justificantes enviados se desprenden los puntos débiles principales siguientes:

a)El Tribunal se encuentra con frecuencia en la incapacidad de llevar a cabo una verificación satisfactoria de los pagos del FEOGA-Orientación y el FEDER porque muy a menudo las órdenes de pago vienen acompañadas de documentos que no justifican los pagos efectuados o son insuficientes para formular un juicio sobre las condiciones en las que se han efectuado las transacciones. Incluso, a veces, se reciben sin justificante alguno.

b)El análisis de una muestra de los pagos de anticipos renovables con cargo a los costes locales de proyectos de desarrollo en el marco de la ayuda a países terceros muestra que muchos de estos pagos no disponen de los justificantes adecuados. Normalmente estos justificantes deberían proporcionar datos sobre los anticipos anteriores ya utilizados y explicar estos usos. Pero a menudo no es así.

Los recursos propios tradicionales

Llevanza de la contabilidad separada

1.50. Según dispone el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989

, los Estados miembros deberán llevar una contabilidad de los derechos devengados y registrarán en una contabilidad separada los que no hayan sido ingresados ni estén cubiertos por una garantía. Pueden proceder de la misma forma con los derechos devengados y garantizados que sean objeto de controversia. En otras palabras, de los recursos propios tradicionales se lleva una doble contabilidad, una principal para los derechos devengados, cobrados o garantizados y no controvertidos y otra separada para el resto de los derechos devengados. Los Estados miembros deben enviar a la Comisión un resumen mensual de su contabilidad principal y otro trimestral de su contabilidad separada.

1.51. Aunque el reglamento lleve en vigor desde el 1 de enero de 1989, algunos Estados miembros no han comenzado a enviar estados trimestrales de la contabilidad separada hasta 1990. La Comisión ha recibido nueve estados del cuarto trimestre de 1990. Dinamarca ha hecho saber que no llevaba una contabilidad separada y España y los Países Bajos no han proporcionado estos estados.

1.52. Los Estados miembros desglosan los datos de estos estados de formas diversas. Solamente dos de ellos respondían al impreso tipo propuesto por la Comisión y en algunos de ellos o bien faltan datos o existen diferencias en las prórrogas de derechos devengados no ingresados.

1.53. A principios de marzo de 1991 la Comisión ha comenzado a registrar los derechos comunicados en los estados de la contabilidad separada. A este efecto ha preparado doce órdenes de ingreso, de las que, por las razones arriba indicadas, tres no indican cantidad; sin embargo, no ha tomado ninguna medida correctiva respecto a los tres Estados miembros.

1.54. Es necesario recordar que el objetivo de la contabilidad separada es permitir a la Comisión un mejor seguimiento de la actuación de los Estados miembros en materia de cobro de los recursos propios devengados que no hayan sido cobrados ni garantizados. El artículo 78 del Reglamento Financiero estipula que en la cuenta de gestión debe figurar un cuadro de ingresos en el que se deberán incluir la totalidad de los derechos devengados durante el ejercicio, así como los importes pendientes de cobro al final de mismo. Estas obligaciones sólo pueden respetarse si se preparan y envían cuentas claras y fiables.

El FEOGA

El FEOGA-Garantía

Controles nacionales de los gastos

1.55. Los pagos efectuados por los Estados miembros se registran en la cuenta de gestión de la Comisión utilizando las declaraciones mensuales de los Estados miembros. En su Informe Anual sobre el ejercicio 1989, el Tribunal comunicaba sus observaciones sobre la insuficiencia de los controles de los gastos de garantía realizados por determinados organismos pagadores en Bélgica y en España, cuando se trataba de medidas en las que la verificación y la autorización de las peticiones no corresponde a los organismos pagadores. Las conclusiones del Tribunal sobre Italia confirman que aparecen insuficiencias de este tipo en varios Estados miembros que pueden resultar, y efectivamente resultan, en el desembolso de cantidades importantes a solicitudes sin derecho a subvención (véanse los apartados 3.31 a 3.44).

1.56. El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970

, impone a los Estados miembros la condición de llevar una contabilidad que sea suficiente para que la Comisión pueda controlar los gastos. No obstante, aunque este Reglamento proporciona el enunciado de los principios, no indica de forma suficiente su aplicación práctica y, en los casos en los que los poderes se confían a instancias diferentes de los organismos pagadores, no fija claramente cuál es la instancia encargada de llevar los registros. La Comisión debería proponer un Reglamento de modalidades de aplicación que defina con más precisión las funciones de los organismos pagadores (véanse los apartados 3.45 a 3.47).

1.57. Dentro del ámbito del control de los productos agrícolas transformados, Francia se ha negado a facilitar al Tribunal el conjunto de los resultados de los controles previstos por la reglamentación comunitaria aplicable (véase el apartado 4.1.33).

Contabilización central de los gastos

1.58. En 1990, la Comisión no ha estado en situación de comprometer los gastos declarados por los Estados miembros dentro del plazo de dos meses que fija el artículo 100 del Reglamento Financiero, a causa del nuevo sistema contable informatizado, Sincom, lo que ha supuesto un retraso en el asiento de los datos obtenidos de las declaraciones de los Estados miembros. De esta forma, al final del mes de julio de 1990 no se habían podido comprometer a tiempo gastos del orden de 8 190 Mio ECU.

La coordinación de las verificaciones de elementos comunes a los gastos de garantía y orientación

1.59. El análisis de las indemnizaciones compensatorias abonadas a los agricultores de determinadas zonas desfavorecidas (véanse apartados 9.40 y 9.41) ha puesto de relieve que una parte importante de los problemas vinculados a la gestión de este régimen es de la misma naturaleza que los que se han encontrado en la aplicación de varias medidas de garantía.

1.60. La indemnización compensatoria se puede calcular por animal o por hectárea de tierra cultivada, dos fórmulas muy utilizadas en la sección «garantía». En ambos casos el control fundamental consiste en verificar la situación real en la explotación efectuando una inspección o un control administrativo que proporcione el grado de fiabilidad adecuado. La responsabilidad en materia de control y la amplitud y el grado de profundidad de éstos difieren de un Estado miembro a otro. Asimismo, los agricultores pueden escapar a toda forma de control si el Estado miembro adopta un sistema limitado a la presentación por los derechohabientes de una declaración (véase apartado 9.26).

1.61. No existe ninguna coordinación que haga posible garantizar que los recursos destinados a trabajos de control se utilizan de una forma óptima, lo que da lugar a situaciones absurdas en las que la misma explotación se inspecciona varias veces en el marco de regímenes de garantía y de orientación diferentes. Al seleccionar las explotaciones que se van a inspeccionar no se tiene en cuenta la parte de su renta obtenida del FEOGA por cada agricultor.

1.62. Sin un sistema de identificación de las cabezas de ganado con derecho a ayuda comunitaria y un catastro completo y actualizado, la eficacia y, en consecuencia, la validez de los pagos efectuados en virtud de la ayuda siempre serán objeto de controversia. Las observaciones precedentes del Tribunal

sobre la prima a las vacas nodrizas y sobre el régimen de retirada de la producción de tierras abordaban ya estos problemas.

El FEOGA-Orientación

1.63. El reembolso correspondiente a los gastos efectuados en función de disposiciones nacionales no conformes con la reglamentación comunitaria (ayuda a favor de los gamos, indemnizaciones en función de las superficies de pasto y no del número de cabezas de ganado mayor) no puede ser considerado regular, ni siquiera aunque estas disposiciones hayan sido aprobadas por la Comisión. De igual forma, el reembolso de gastos efectuados a raíz de una interpretación no conforme del artículo 15.1 b) del Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, de 12 de marzo de 1985 (DO L 93 de 30.3.1985, pág. 1), que concede ayudas a las superficies de cereal destinadas a pienso, tampoco puede considerarse como regular (véanse apartados 9.15 a 9.17).

Las acciones veterinarias

1.64. El análisis de los dos últimos compromisos del ejercicio referentes a acciones veterinarias imputadas a los artículos 380 y 381 (dotadas respectivamente con 1 750 Mio ECU y 41 123 Mio ECU) pone de relieve que los procedimientos de compromiso aplicados habitualmente durante el año no se han seguido y que los importes comprometidos corresponden exactamente a los remanentes de los créditos, cuando cada uno de estos compromisos contables tiene de hecho relación con compromisos reales de mayor envergadura: 88 000 ECU con un compromiso real de 700 000 ECU en el artículo 380 y 3,1 Mio ECU con un compromiso real de 10,2 Mio ECU en el artículo 381.

1.65. La verificación de los 933 000 ECU abonados en 1990, sobre compromisos prorrogados de 1989, con cargo al artículo 380, en concepto de la lucha contra la varroatosis de las abejas pone de manifiesto que estos pagos carecen de una base legal específica, ya que la reglamentación de base sigue sin aprobarse a pesar de la inclusión de créditos para este tipo de acciones en el presupuesto desde 1986.

1.66. Dos decisiones referentes a 970 000 ECU comprometidos en la línea 380 en virtud de la Decisión 89/455/CEE del Consejo, de 24 de julio 1989, sobre proyectos piloto destinados a combatir la rabia han servido para financiar los proyectos pilotos correspondientes que se han realizado o iniciado antes de haber sido comunicados para su aprobación a la Comisión, lo que contraviene lo dispuesto por el artículo 4 de la Decisión antes citada.

La pesca

1.67. El artículo 36 del Reglamento Financiero dispone que «cualquier medida capaz de producir un gasto con cargo al presupuesto deberá ir precedida de una propuesta de compromiso por parte del ordenador competente». Sin embargo, las propuestas de compromiso referentes a las consecuencias financieras de los acuerdos de pesca se preparan después de las decisiones o reglamentos que al formalizar estos acuerdos comprometen efectivamente a la Comunidad frente a terceros. A este respecto, el Tribunal desea señalar que ha suscitado en varios informes anuales

los problemas que plantean la heterogeneidad y la excesiva flexibilidad de los usos de la Comisión en materia de compromisos respecto a lo dispuesto en el artículo 36 (antes 32) del Reglamento Financiero.

1.68. En cuatro acuerdos de pesca nuevos o renovados, la Comisión ha efectuado los primeros pagos después de las fechas límite previstas al efecto en los acuerdos. La razón es que éstos se concluyeron con mucho retraso e incluso, en un caso, pasada la fecha límite.

1.69. En lo que respecta al acuerdo de pesca con Groenlandia, en 1990 la Comisión ha hecho efectiva no solamente la compensación financiera de 34,25 Mio ECU correspondiente a 1990, sino también, por adelantado, la de 34,25 Mio ECU correspondiente a 1991. Para realizar este pago, que constituye el traslado de un gasto de un ejercicio al anterior, la Comisión ha tenido que transferir 14,5 Mio ECU del capítulo 100.

1.70. Conforme indican los artículos 26.2 y 24.2 a) del Reglamento (CEE) n° 4028/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986 (DO L 376 de 31.12.1986, p. 7), los gastos de los Estados miembros correspondientes a la retirada de servicio de barcos de una longitud mínima de 12 metros sólo se reembolsan al 50 %. Tres pagos, por un total del orden de 40 000 ecus, en concepto de primas de retirada de servicio definitiva se han efectuado irregularmente porque los barcos en cuestión no cumplían esa condición.

1.71. Todavía en lo que respecta al reembolso de las primas por retirada de servicio definitiva de barcos de pesca, se debe señalar que el ordenador no ha informado de que en 1989 Italia presentó una segunda petición respecto a tres barcos que figuraban ya en una primera petición de reembolso abonada. Resulta de ello un pago duplicado de 320 000 ecus del que la cantidad indebidamente abonada deberá recuperarse.

El ámbito social

1.72. En el FSE, el «contable» determina la fecha de vencimiento de los cobros «tras» el visado del interventor, cuando el artículo 28, punto 2, del Reglamento Financiero indica que el visado del interventor tiene entre otros fines el de «constatar» la fecha de vencimiento fijada por el «ordenador de pagos».

1.73. Por otra parte, la anulación de los compromisos que han dejado de tener objeto por la no realización parcial o total de las acciones previstas se efectúa siempre con retraso. En 1990 no se ha registrado ningún descompromiso identificado antes o después de la tramitación de las demandas de saldo presentadas al FSE.

1.74. Para terminar, en 1990 se han facilitado 230 000 ECU a la Fundación Europalia Internacional a raíz de un compromiso de la Comisión de 17.4.1990 y de un contrato de 30.5.1990. La financiación corresponde a una acción realizada en Bruselas en 1989 (Europalia Japón) y se trataba de enjugar el déficit final. En el expediente no figura el informe justificativo previsto en el contrato. En su lugar consta un carpeta para la prensa anterior al contrato. Ante la imposibilidad de poder justificar este gasto de 1989 imputado al ejercicio de 1990, el ordenador de pagos hubiera debido denegar el visado.

Investigación y energía

1.75. En algunos programas de investigación, en concreto Cost y Teleman, y en acciones en el ámbito de la informática y las telecomunicaciones, algunos investigadores dependen financieramente de programas de investigación diferentes, por ejemplo del de protección contra la radiaciones y de ESPRIT. Debido a ello, los costes de estos programas que aparecen en la cuenta de gestión no reflejan completamente la realidad.

1.76. El seguimiento de los compromisos no es satisfactorio. De una muestra de 29 compromisos del programa «ESPRIT I» se desprende que 18 de ellos (2,76 Mio ECU) hubieran debido ser descomprometidos al final de 1990.

Operaciones del título 9

Ayuda a países terceros

1.77. El volumen total de los compromisos pendientes de liquidación al final de 1985 era la mitad que al final de 1990; ha pasado de 1 256,6 Mio ECU a 2 685,6 Mio ECU. 595 compromisos, por un total de 301,6 Mio ECU, es decir, el 26,5 % del total pendiente de liquidación en concepto de compromisos aprobados desde 1978 a 1988, no han dado lugar a ningún pago en 1989 y 1990:

a)el 95 % de estos compromisos «en hibernación» corresponden a los capítulos 93 (Asia y América Latina) y 96 (Mediterráneo);

b)en el capítulo 93 se ha anulado únicamente un compromiso hibernado, cuando el análisis de una muestra de 51 asientos por importe de 27,7 Mio ECU pone de manifiesto que 30 compromisos por valor de 6,3 Mio ECU se hubieran debido anular (por ejemplo, 0,242 Mio ECU en concepto de un suministro de fertilizantes finalizado en 1987; 0,898 Mio ECU de un programa de energía solar en Pakistán, terminado en principio desde 1986; 0,150 Mio ECU de ayuda al funcionamiento en 1983 de la Oficina Comercial de la India en Bruselas y, finalmente, 0,755 Mio ECU de tres acciones de extensión agraria en Zimbawe finalizadas desde 1987);

c)doce asientos de compromisos «bloqueados», de los que algunos datan de 1985 y 1986, y que por diversas razones no se habían comenzado a ejecutar al final de 1990.

1.78. El Tribunal constata que en los servicios encargados de la cooperación con países terceros no existe ningún sistema adecuado para identificar los compromisos en hibernación ni procedimientos normales de descompromiso de los saldos, trabajos éstos que constituyen algunas de las responsabilidades fundamentales del ordenador de pagos en lo que se refiere a la gestión y el control de la utilización de los créditos presupuestarios.

1.79. El examen de las transacciones efectuadas a cargo del título 9 lleva también al Tribunal a recomendar la creación de un código individual para los «terceros» involucrados en las acciones de cooperación. Un código de este tipo permitiría la elaboración de ficheros individuales, con lo que se facilitaría la apreciación de conjunto de las relaciones entre la Comisión y un contratista que reciba financiación de varias líneas presupuestarias. También podría tener efectos beneficiosos sobre la coordinación con otras fuentes de financiación.

Ayuda a los países del Este

1.80. En diciembre de 1989 y enero de 1990, la Comisión decidió, con toda regularidad, conceder una ayuda médica de urgencia a Rumanía de 11,12 Mio ECU. En las tres decisiones concomitantes de la Comisión

está expresamente dispuesto que estas ayudas se deberán imputar al artículo 950 («Ayuda a las víctimas de catástrofes de países en vías de desarrollo y terceros países») del presupuesto de 1990. Las propuestas de compromiso se han imputado correctamente al artículo 950 en enero y febrero de 1990.

1.81. No obstante, a raíz de la ampliación a otros países de Europa Central y Oriental

de la decisión sobre la ayuda económica a Hungría y Polonia, la Comisión ha vuelto a imputar los compromisos y los pagos de esta ayuda de urgencia al artículo 996 («Ayuda a la reestructuración económica de los países de Europa Central y del Este»). El Tribunal estima que esta reimputación al artículo 996 es criticable.

1.82. En efecto, el artículo 2 del Reglamento del Consejo que regula la ampliación de la ayuda económica a otros países de Europa Central y del Este estipula que este reglamento entrará en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, es decir, el 24 de septiembre de 1990, por lo que no tiene efecto retroactivo. La ayuda médica de urgencia decidida antes de la entrada en vigor de este reglamento no tiene por consiguiente base jurídica en él. Además, la reimputación de los gastos no está contemplada ni en el Reglamento Financiero ni en sus modalidades de ejecución.

1.83. Aunque el objetivo de esta reimputación fuese el hacer posible nuevas acciones de ayuda a los habitantes de países en vías de desarrollo y países terceros, habría sido necesario efectuar una transferencia de créditos de capítulo a capítulo. La autoridad presupuestaria hubiera debido efectuar esta transferencia para respetar el principio de especialización presupuestaria.

OBSERVACIONES SOBRE LA REPRESENTACIÓN Y LA TENEDURÍA DE LAS CUENTAS

El balance financiero de las Comunidades

1.84. Uno de los principios utilizados para preparar un balance consolidado es que los balances internos del grupo se compensan al nivel grupo, por lo que los importes que aparecen en el balance se refieren únicamente a transacciones externas. Al preparar el balance consolidado la Comisión no respeta este principio. No realiza un ajuste de consolidación de las partidas incluidas en la cuenta recíproca de una institución que la otra ha omitido. Algunos de estos importes deudores (2,5 Mio ECU) y acreedores (0,2 Mio ECU) no han podido ser eliminados este año en el momento de la consolidación. Se recomienda que se mejore la conciliación de los saldos de las cuentas recíprocas de forma que los importes se compensen completamente o que en la conciliación se efectúe un ajuste de forma que en el balance no aparezcan las transacciones interinstitucionales.

La teneduría de las cuentas que figuran en el balance de la Comisión

1.85. Previamente a la fiscalización del balance de 1990, el Tribunal ha estudiado algunos de los sistemas contables principales de la Comisión con objeto de actualizar sus archivos permanentes de fiscalización. Por ejemplo, ha descrito, documentándolos, los sistemas de control interno aplicados a los pagos, ingresos, anticipos al personal y cuentas de enlace. El análisis de estos sistemas y de los del CCI ha dado lugar a las observaciones siguientes.

Gestión de tesorería

1.86. Un importante aspecto de la gestión de tesorería es la protección de la tesorería y uno de los objetivos en este ámbito es mantener los saldos bancarios al mínimo. Esto se conseguirá solamente si el departamento de tesorería actúa siguiendo una política de gestión de los fondos definida y bien concebida.

1.87. En la práctica, el funcionario que decide cuánto efectivo debe haber en cada una de las cuentas bancarias de la Comisión se basa en su experiencia y en algunas notas manuscritas dejadas por su predecesor.

Informaciones sobre los pagos

1.88. La gestión de la tesorería consiste en recopilar información y procesarla para poder producir decisiones en el momento adecuado. Es necesaria, en efecto, información exacta sobre el volumen de los pagos previstos y sus fechas.

1.89. En la Dirección General XIX (y también en Ispra) se ha observado que falta esta información. A menudo, el primer aviso que recibe el departamento de tesorería de que hay que efectuar un pago importante es cuando la orden de pago se presenta para ejecución. Si varias de ellas llegan simultáneamente, dejan las cuentas bancarias muy vacías y hay que reaprovisionarlas con urgencia o mantenerlas con saldos muy altos, a fin de disponer de un margen de seguridad para atender las eventualidades de este tipo.

1.90. El Tribunal recomienda que se mejore el flujo de información de los iniciadores de los pagos a la sección encargada de su ejecución. A este efecto deben usarse los datos de las propuestas de pago aprobadas por los funcionarios competentes que constan en Sincom.

Envíos de efectivo

1.91. Uno de los componentes de la gestión de fondos son los envíos de efectivo, utilizando técnicas que reduzcan el coste total y los riesgos de envío. Estos últimos quedan minimizados si se aplican controles internos tales como la separación de funciones. En el caso de que intervengan sistemas informáticos es imperativo mantener la seguridad del sistema.

1.92. Uno de los funcionarios del departamento de tesorería tiene entre otras funciones la de preparar las transferencias de fondos. Durante el ejercicio y en interés de un procesamiento de los pagos eficiente se ha encargado del sistema de envíos al que no debería haber tenido acceso porque no tiene la contraseña. La restricción del acceso por medio de la protección que representan las contraseñas constituye una característica integral de un sistema seguro y no se debe saltar en ninguna circunstancia. Si se considera necesario que el funcionario mencionado tenga acceso al sistema, una vez tomadas en cuenta otras características del principio de separación de funciones, debe formalizarse esta utilización.

Conciliación de sistemas contables

1.93. El sistema contable utilizado por el departamento de tesorería es independiente, no es un módulo de Sincom. Los asientos contables de las órdenes de pago se efectúan de forma detallada en el sistema contable de bancos y a continuación se registran con un detalle inferior en las cuentas generales.

1.94. Esta situación da lugar a que se tengan que llevar a cabo conciliaciones periódicas de los dos sistemas para garantizar que los asientos están correctamente reflejados en los dos. Al actualizar su estudio del sistema del Tribunal, esta conciliación tenía un retraso de cuatro o cinco meses. Este procedimiento es importante tanto desde el punto de vista de la contabilidad como del de la información de gestión. El encargo de ejecutarlo debe asignarse a un funcionario o sección determinados y realizarse de forma sistemática.

Componentes del balance

1.95. En los últimos años, en Ispra no se han verificado físicamente los inventarios, si es que se ha hecho de alguna forma. Esto tiene una consecuencia directa sobre el balance de Ispra. Las cuentas afectadas son «Suministros y equipos», «Material de oficina» y «Material científico y técnico». El valor de estas cuentas en el balance se ha tomado directamente de las listas del inventario a final del año. Y si estas cifras no son fiables tampoco las de las cuentas lo son. En 1990, los saldos representan el 43,58 % del activo total de Ispra. El balance consolidado de las Comunidades resulta también afectado de la forma siguiente:

a)«suministros y equipos» de Ispra representan el 19,68 % de la partida «Tangibles» del «Inmovilizado material»

b)«Material de oficina» y «Material científico y técnico» representan el 7,3 % del «Inventario».

1.96. Mientras que uno de los cometidos generales de la Comisión es que el Reglamento Financiero se respete, la Dirección General XIX está encargada de la elaboración del balance, por lo que debe garantizar que dispone de sistemas con los cuales se obtienen datos para procesar que son fiables.

1.97. Además de ello, en este ejercicio se ha producido un importante error en el asiento de los saldos de las operaciones NIC y Euratom. Los elementos del balance correspondientes aparecen en el pasivo bajo «gastos devengados»:

a)«interés devengado en préstamos, líneas de crédito y swaps» en NIC dice 99 698 014,90 ECU cuando debería decir 16 720 228,25 ECU;

b)«otros gastos devengados» dice que las operaciones swap de NIC ascienden a 16 720 228,25 ECU en vez de la cifra correcta de 99 698 014,90 ECU.

Este error repercute también en todas las comparaciones efectuadas con las cifras de ejercicios anteriores y en la nota 5.28 del balance consolidado.

La cuenta de gestión: contabilización de los pagos a cuenta y de los anticipos

1.98. En su informe sobre el ejercicio de 1987, el Tribunal, al examinar los mecanismos de recuperación de los pagos a cuenta insistía en que «adapte su sistema y procedimientos contables para que le permitan: a) clasificar inmediatamente las entregas efectuadas según su naturaleza jurídica de modo que en todo momento, individual y globalmente, sea posible distinguir los pagos definitivos de los que no lo son». Posteriormente, en su dictamen 1/89, de 9 de febrero de 1989

, sobre una propuesta de revisión general del Reglamento del Consejo por la que se modificaba el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al Presupuesto General, el Tribunal estimaba que los sistemas contables debían proporcionar situaciones consolidadas que hicieran posible la inmediata identificación de los importes correspondientes a gastos definitivos y a gastos de operaciones pendientes de regularización. En el presente informe, el Tribunal desea continuar esta reflexión.

1.99. El artículo 45 del Reglamento Financiero indica que «la orden de pago irá acompañada de los documentos justificativos ... se acompañarán de un certificado que dé fe ... de la recepción de los suministros y de la ejecución del servicio...».

1.100. El artículo 46 del mismo reglamento estipula en su apartado 1 que «el ordenador podrá abonar cantidades a cuenta, de conformidad con la normativa relativa a las políticas operativas o con arreglo a las disposiciones contractuales. En dicho caso, la primera orden de pago se acompañará de los documentos que acrediten los derechos del acreedor al pago a cuenta». En el apartado 2 se indica que «el ordenador podrá conceder anticipos al personal...».

1.101. Finalmente, el artículo 71 dispone que «con excepción de los anticipos previstos en el artículo 99 (anticipos del FEOGA-Garantía), cualquier anticipo se contabilizará en una cuenta de espera y se regularizará a más tardar durante el ejercicio siguiente al pago del anticipo...».

1.102. Estas disposiciones son objeto de una aplicación confusa ya que los términos «pagos», «pagos a cuenta» y «anticipos» se utilizan algunas veces en los distintos textos aplicables, especialmente en los reglamentos operativos y en los contratos, como si tuvieran el mismo significado y otras como si tuvieran uno diferente.

1.103. La interpretación estricta de las normas citadas, basada en la premisa de que el Reglamento Financiero es coherente, debe llevar a concluir que un pago es diferente de un pago a cuenta y que éste es diferente de un anticipo. Ello obliga entonces a clasificar los desembolsos, en función de sus características, en una de estas tres categorías. El pago y el pago a cuenta se contabilizan como gastos presupuestarios a cargo del ejercicio durante el cual se producen. Los anticipos se colocan en una cuenta de espera, fuera de la contabilidad presupuestaria, y entran en ella en el momento en que se aporta la prueba de su utilización.

1.104. En la práctica, dado el contenido de las reglamentaciones operativas, o el de los convenios y contratos firmados por la Comisión, la confusión antes mencionada es tal que hay transferencias de fondos sin contrapartida efectiva que se califican como pagos a cuenta o como anticipos pero que se tratan como pagos a cuenta y se imputan directamente a la contabilidad presupuestaria del ejercicio en que se producen.

1.105. Un análisis por muestreo de las operaciones imputadas a la cuenta de gestión del ejercicio 1990 muestra que estas transferencias a las cuentas bancarias de los beneficiarios (Estados miembros, Estados terceros o particulares) aparecen principalmente en los Fondos Estructurales y en la ayuda al desarrollo y que en 1990 han supuesto pagos del orden de 6 000 Mio ECU (véase el cuadro 1.6). Para dar una idea del volumen que representan estos pagos al final del ejercicio de 1990, convendría añadirles un importe seguramente de la misma importancia en concepto de los remanentes de ejercicios anteriores no utilizados.

1.106. En la práctica, cada servicio ordenador de pagos ha creado sistemas más o menos fiables de registro y seguimiento de las operaciones no definitivas (pagos a cuenta y anticipos).

1.107. El Tribunal recomienda que se reexaminen las disposiciones de los reglamentos referentes a los pagos a cuenta y los anticipos para evitar que perdure la confusión actual. Ello concierne:

a)En primer lugar al propio Reglamento Financiero, que en esta cuestión sigue caracterizándose por una falta de homogeneidad debida a su origen: la fusión de la reglamentación aplicable a la gestión centralizada de los gastos de funcionamiento (incluyendo las disposiciones sobre los pagos y los anticipos) con reglamentaciones financieras específicas aplicables a la gestión no centralizada de las diferentes políticas comunes.

b)En segundo lugar, ello afecta a las diversas reglamentaciones de las políticas operativas cuyas disposiciones sobre anticipos y pagos a cuenta no siempre están coordinadas.

1.108. En cualquier caso, el Tribunal estima que la Comisión debe organizar sin tardanza su sistema de información contable de forma que haga posible identificar rápidamente las operaciones no definitivas (no sólo los anticipos, sino también los pagos a cuenta en la medida en que se refieren a operaciones no cerradas), con el fin de mejorar su seguimiento y disponer de información sobre la ejecución de las políticas comunitarias.

El sistema de contabilidad presupuestaria automatizado (Sincom)

1.109. Las cuentas presupuestarias del ejercicio 1990 son las primeras que se han elaborado con la ayuda de un sistema automatizado (Sincom). Este sistema no ha alcanzado aún la fase de madurez que permita al Tribunal emitir observaciones de carácter general. Sin embargo, pueden formularse ya algunas observaciones puntuales.

1.110. El sistema contable Sincom, que entró en vigor un año después de las primeras reconstrucciones de créditos, no ha sido modificado para que realice el seguimiento separado de los créditos reconstituidos que se encuentran, sin posibilidad de diferenciación, bajo el encabezado «Créditos de compromiso prorrogados de forma no automática». El anexo B2 del volumen II de la cuenta de gestión, donde se presenta el estado de ejecución de los créditos reconstituidos en 1990, es el resultado de un análisis ulterior efectuado por los servicios de la Comisión. En 1991 parece que esta anomalía ha desaparecido.

1.111. El sistema Sincom tampoco dispone de una estructura adecuada para registrar los créditos abiertos a raíz de la contribución de terceros. De esta forma, en el caso del proyecto Comett II (Programa comunitario de educación y formación en tecnología), abierto a los países de la AELC, las contribuciones de estos países (4,9 Mio ECU) se registran como ingresos en la partida de ingresos prevista a este efecto. Simultáneamente, en el sistema Sincom dan lugar a la apertura de un crédito de igual importe en la partida de gastos B 6310 («Cooperación entre la universidad y la industria y formación en nuevas tecnologías»), en una cuenta correspondiente a los créditos gestionados por las oficinas exteriores y prorrogados al ejercicio siguiente por la autoridad presupuestaria. En el «Informe sobre la ejecución del presupuesto», este importe se presenta como el resultado de transferencias. En ambos casos, los estados contables proporcionan una presentación errónea de la realidad.

1.112. Esta anomalía del sistema se ve agravada por el hecho de que por lo menos en un caso el crédito abierto a raíz de la contribución de un tercero no figura en la cuenta de gestión. Ha ocurrido con un crédito de 0,566 Mio ECU abierto en la línea A 3052, que ha dado lugar a un compromiso de 0,495 Mio ECU y a un pago de 0,187 Mio ECU (de los 0,185 Mio ECU son subvenciones al concierto «The Wall» celebrado en Berlín).

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.113. De igual forma, las pruebas de consistencia efectuadas por el Tribunal para verificar su buena comprensión de la parte de la base de datos Sincom que le ha sido transmitida han permitido identificar diferencias entre el total de las operaciones contabilizadas (las únicas a las que ha tenido acceso el Tribunal) y los saldos reflejados en las cuentas. Estos errores, que aparecían ya en el antiguo sistema del Centro Único de Contabilidad (CUC) son habitualmente objeto de corrección tras la aparición de la cuenta de gestión. Se han comunicado a la Comisión, que los ha corregido, ya que en las cuentas finalmente aprobadas la anomalía ha desaparecido. Al no haber tenido acceso a la totalidad de los datos contenidos en el sistema Sincom, y especialmente a las operaciones rechazadas por el sistema o por sus gestores (ordenador de pagos, interventor, contable), el Tribunal no está en estos momentos en posición de identificar estas anomalías y las correcciones efectuadas.

1.114. A este respecto, las condiciones de acceso del Tribunal a Sincom siguen siendo poco satisfactorias. La Comisión, aunque se ha comprometido a facilitar el acceso completo del Tribunal a los programas informáticos y a los demás componentes del sistema, en contraposición tiene un planteamiento restrictivo en lo que respecta al acceso a los datos contenidos en él.

1.115. A pesar de la promesa inicial, formulada en octubre de 1989, de que el Tribunal podría acceder, en modo de consulta, a todos los datos de Sincom, los departamentos de la Comisión se han vuelto atrás cuando el sistema ha comenzado a funcionar. Tras una gestión formal en la que se solicitaba que los agentes habilitados al efecto del Tribunal pudieran consultar sin restricciones todos los datos tramitados y conservados en los registros magnéticos Sincom CB/D, los responsables de la Comisión propusieron en julio de 1990 la organización selectiva del acceso del Tribunal al sistema y lo han parametrizado de tal forma que el Tribunal no puede tener acceso a la totalidad de los datos que contiene y, en particular, a los datos modificados y rechazados por el sistema.

1.116. Esta actitud no es conforme con el primer párrafo del artículo 87 del Reglamento Financiero, que dispone que se pondrá a disposición del Tribunal todo «documento establecido o conservado en soporte magnético». Pero, sobre todo, constituye en la práctica una traba muy concreta al trabajo del Tribunal:

a)priva a la institución de informaciones que permitirían garantizar que los procedimientos de control interno del sistema funcionan bien;

b)puede llevar a los auditores a juicios erróneos al no informárseles de cuándo en el conjunto de datos que se les transmiten faltan algunos;

c)obliga a los auditores del Tribunal a identificar por deducción ámbitos completos de datos absolutamente necesarios para su trabajo y a formular las peticiones de los documentos correspondientes una por una;

d)impide que se pongan a disposición del Tribunal todos los procedimientos de investigación y selección propios del sistema;

e)y, de forma general, una gran parte de los agentes del Tribunal se encuentran con reacciones anormales de un sistema concebido inicialmente para que pudiera ser consultado por el mayor número de usuarios (aparición del mensaje: «función prohibida para no CEE», «falta autorización»).

CAPÍTULO 2 (\*) Ingresos

>SITIO PARA UN CUADRO>

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2.1. El cuadro 2.1 muestra que el porcentaje de realización de los ingresos durante el ejercicio 1990 ha sido del 99,0 %:

a)las previsiones de recursos propios tradicionales han sido realizadas en un 90,6 % en el caso de los derechos de aduana y en un 101,6 % en el de las exacciones reguladoras agrarias. Los derechos de aduana recaudados en 1990 son un 9,4 % inferiores a las previsiones. Esta diferencia se debe a la depreciación del dólar, principal moneda de facturación, que ha neutralizado las alzas de los precios o de las cantidades importadas

.

b)los recursos propios IVA y PNB correspondientes al ejercicio han sido ingresados en el presupuesto en la forma prevista, habida cuenta de las modificaciones resultantes de los presupuestos rectificativos y suplementarios (PRS) (véase apartado 2.2.); el PRS n° 2 ha motivado la devolución a los Estados miembros de recursos PNB recaudados sobre la base del presupuesto inicial al haber suprimido la utilización de estos recursos;

c)se ha cobrado un importe de 1 527,8 Mio ECU basándose en los estados anuales IVA de los Estados miembros del ejercicio 1989 (1 191,2 Mio ECU) y sobre la base de los controles de la Comisión, en el caso de los ejercicios anteriores (336,5 Mio ECU);

d)en el caso del IVA correspondiente al ejercicio 1989, los saldos mencionados en el apartado c), a cobrar en diciembre de 1990 (1 191,2 Mio ECU), han sido determinados en función de las bases definitivas indicadas en los estados anuales; los resultados de las comprobaciones realizadas por la Comisión no se han tenido en cuenta al determinar los saldos en 1990; es de notar que dos Estados miembros han enviado sus estados tardíamente (el 12 de septiembre y el 9 de noviembre) y que a final del año la Comisión sólo ha realizado inspecciones en cuatro Estados miembros;

e)en lo que respecta a los estados de los años anteriores, quedan 16 reservas no resueltas, según resulta del inventario realizado por la Comisión a raíz de las observaciones del Tribunal de Cuentas en su Informe Anual del ejercicio 1988

.

2.2. La determinación del resto a financiar

por los tercer y cuarto recursos, así como la incidencia de dicho saldo en el cálculo de los recursos y su cobro, da lugar a las siguientes observaciones:

>SITIO PARA UN CUADRO>

a)en lo que respecta al superávit del ejercicio anterior: en virtud del artículo 7 de la Decisión del Consejo de 24 de junio de 1988

sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades y el artículo 32 del Reglamento Financiero, el saldo de cada ejercicio se inscribe en el presupuesto del ejercicio siguiente; de hecho, el superávit de 5 080,1 Mio ECU del ejercicio 1989 ha sido inscrito sucesivamente:

i)en el presupuesto inicial, por un importe de 2 598 Mio ECU, de los que 819 Mio ECU corresponden al excedente de recursos propios resultante de la transferencia de los capítulos FEOGA-Garantía a la reserva monetaria FEOGA;

ii)en el PRS n° 1, por el mismo importe;

iii)en el PRS n° 2 por 4 300 Mio ECU, el recurso PNB sólo se utiliza por el importe de la cantidad correspondiente a la corrección de los equilibrios presupuestarios en favor del Reino Unido, al sobrepasar el 1,4 % de la base imponible IVA (cuatro Estados miembros: Bélgica, Dinamarca, Grecia e Italia);

iv)en el PRS n° 3, por 4 464,2 Mio ECU, para financiar una restitución IVA complementaria principalmente al Reino de España;

b)en cuanto a la incidencia del superávit en el cálculo de los recursos IVA: al elaborarse el PRS n° 2 se ha observado, teniendo en cuenta las necesidades de financiación, que no procede utilizar el recurso PNB y que además, tras una nueva estimación de la «corrección Reino Unido» de 2 432,3 a 2 285 Mio ECU, el equilibrio presupuestario está garantizado por un aumento hasta 4 300 Mio ECU del superávit de 1989 inscrito en el presupuesto de 1990, lo que deja un saldo no transferido a 1990 de 780 Mio ECU; este último importe corresponde por tanto a contar con más recursos IVA de los necesarios;

c)en cuanto a la reserva monetaria FEOGA: confrontada a un excedente de recursos, la Comisión ha incluido en el presupuesto la financiación de la reserva monetaria FEOGA mediante recursos IVA, sin que en una primera fase se haya modificado el cálculo de estos recursos; sin embargo, la inclusión presupuestaria de la distribución entre los Estados miembros de la asunción de dicha reserva se ha hecho no en función de su PNB, sino de su base IVA, eventualmente nivelada. Este cálculo ha hecho que se incluya en los recursos previstos en concepto de IVA en el presupuesto un importe de 1 024 Mio ECU correspondiente a la reserva monetaria del FEOGA; como este importe no ha sido necesario para equilibrar el Presupuesto y no se ha tenido en cuenta para la fijación definitiva de las doceavas partes mensuales, los recursos IVA cobrados se han visto reducidos en 1 024 Mio ECU.

2.3. Las técnicas antes mencionadas dan lugar a las siguientes observaciones:

a)pueden plantearse dudas sobre la legalidad de las diferentes inscripciones parciales del excedente del ejercicio 1989, y la transparencia presupuestaria se ve seriamente perturbada. En casos de superávit como el del ejercicio 1987

o de déficits como los de los ejercicios 1984 y 1985

, el reparto entre varios ejercicios presupuestarios del saldo es contrario a los principios de universalidad y anualidad;

b)al hacer coincidir en su proyecto de PRS n° 2 el importe de los recursos IVA a recaudar con el resto a financiar por los 3° y 4° recursos, y gracias a una prórroga únicamente parcial del superávit del ejercicio precedente, la Comisión ha dado además por sentado que un exceso teórico de recursos tiene que ser neutralizado mediante una prórroga parcial, sin disminuir el tipo uniforme de los recursos IVA; este PRS n° 2 ha sido objeto de un recurso planteado por el Consejo ante el Tribunal de Justicia; este litigio muestra la necesidad de una mayor transparencia jurídica y presupuestaria; en efecto, los reglamentos no indican explícitamente si, ni cómo, ha de ajustarse el cálculo en el caso de que no sea preciso agotar los recursos propios procedentes del IVA para cubrir la totalidad de los gastos;

c)la presunción en la que se basa la decisión de 24 de junio de 1988 sobre el sistema de recursos propios, consistente en la insuficiencia de los recursos IVA para cubrir la totalidad de los gastos, tiene repercusiones en la financiación de la reserva monetaria, que sólo se utiliza en función de las necesidades a cubrir por el FEOGA; en virtud del artículo 10 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, que trata de la aplicación de la decisión del Consejo de 24 de junio de 1988 sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades

, por un lado, la anotación del recurso complementario, con la excepción de los recursos propios previstos para la reserva monetaria FEOGA, tiene lugar el primer día hábil de cada mes y, por otro, al final del ejercicio se carga a cada Estado miembro el importe que resulte de la aplicación al PNB del tipo uniforme aplicado en el ejercicio precedente modificado por la utilización de la reserva monetaria FEOGA; la deducción de los recursos previstos para la reserva monetaria FEOGA de los recursos IVA no responde a una aplicación correcta del reglamento y ha conducido, de hecho, a la aplicación de un tipo de IVA uniforme que no es conforme con las disposiciones del artículo 2, apartado 4 de la decisión del Consejo de 24 de junio de 1988.

2.4. En lo que respecta a la restitución de una parte proporcional de los recursos IVA y PNB a Grecia, España y Portugal, inscrita en el capítulo 86 del presupuesto, se ha observado que:

a)las cantidades correspondientes a las doceavas partes provisionales son efectiva y directamente restituidas, mientras que las correspondientes a los saldos y a los ajustes sólo son objeto de un simple asiento contable, debido a que los Estados miembros en cuestión sólo ponen a disposición los importes netos de dichos saldos y ajustes;

b)a pesar de todo, durante el ejercicio 1990, y esperando un aumento de los créditos disponibles, la Comisión ha pedido el pago de las cantidades brutas de los saldos y ajustes; esta petición ha sido rechazada por un Estado miembro, que ha pagado un importe neto de 310 Mio ECU en lugar de los 547 Mio ECU adeudados;

c)para regularizar la situación, los créditos del capítulo 86 han sido aumentados en el PRS n° 3; sin embargo, este aumento no ha permitido asumir la totalidad de la restitución al Estado miembro en cuestión, es decir 236 Mio ECU; la regulación 96 Mio ECU se ha prorrogado al ejercicio 1991; por ello sólo 451 Mio ECU (en lugar de 547) se han imputado a los ingresos de 1990.

2.5. Estas prácticas dan lugar a las siguientes observaciones:

a)a pesar de que los importes de los ajustes y reembolsos en cuestión se conocían en el momento de la elaboración del PRS n° 3, la Comisión no ha propuesto inscribir en dicho presupuesto, ni en la parte de ingresos ni en la de gastos, las cantidades necesarias;

b)algunas de las órdenes de pago de la restitución han sido emitidas después del cobro de las cantidades netas, con lo que han recogido la compensación entre ingresos y gastos

.

LOS RECURSOS IVA

Procedimiento de puesta a disposición e investigación del Tribunal

2.6. La puesta a disposición de las cantidades adeudadas por recursos IVA se realiza en varias etapas:

a)pago por doceavas partes mensuales de las cantidades inscritas en el presupuesto para cada Estado miembro;

b)pago o reembolso, durante el ejercicio siguiente, del saldo establecido a partir de los estados anuales de los Estados miembros, eventualmente rectificados tras su examen;

c)pago o reembolso, durante los ejercicios posteriores, de ajustes procedentes de rectificaciones suplementarias, tras la discusión de los estados anuales.

2.7. La finalidad de la presente sección es examinar los elementos del proceso de cálculo relacionados con:

a)los «ingresos IVA recaudados» en los Estados miembros y las técnicas utilizadas para su contabilización;

b)las rectificaciones realizadas sobre estos ingresos para conseguir un tratamiento armonizado de su base para llegar a los «ingresos netos»;

c)las compensaciones realizadas en la «base o base intermedia» (resultante de la división de los «ingresos netos» por un tipo medio ponderado) para obtener finalmente una «base definitiva» armonizada.

2.8. El Tribunal ha examinado los estados anuales de todos y cada uno de los doce Estados miembros. No ha centrado sus investigaciones en el cálculo del tipo medio ponderado (TMP), que será estudiado más adelante, aunque ha utilizado los documentos de cálculo del TMP facilitados por los Estados miembros para juzgar la pertinencia de algunas correcciones o compensaciones.

Los ingresos recaudados

2.9. Los recursos propios IVA se calculan a partir de los ingresos netos recaudados por los Estados miembros durante el año civil

, que dependen de las características específicas de cada sistema nacional.

Cobros que han de tenerse en cuenta

2.10. En la mayor parte de los casos las cantidades que han de tenerse en cuenta no se pueden observar directamente en las cuentas de ejecución presupuestaria de los Estados miembros. Así, por ejemplo:

a)en las contabilidades centrales, los ingresos IVA de fuentes diversas no siempre están aislados, agrupándose a veces con otros ingresos o con ingresos IVA que no hay que tener en cuenta con arreglo a la normativa vigente;

b)cuando las cuentas de ejecución presupuestaria no corresponden al año civil o, lo que es más frecuente, cuando la contabilidad del ejercicio presupuestario no ha sido aún definitivamente aprobada el 31 de julio siguiente al final del ejercicio, los Estados miembros facilitan datos intermedios que resultan a veces inferiores a los ingresos definitivos;

c)algunos Estados miembros (especialmente Francia,...) consideran como «correcciones» los cobros que se han de incluir o excluir para el cálculo de la base armonizada, mientras que otros corrigen directamente los importes de los «ingresos recaudados»;

d)En un Estado miembro (Dinamarca), que no dispone de una contabilidad de caja, el importe de los cobros ha de ser reconstituido.

2.11. Estas particularidades constituyen una fuente de errores y pueden contribuir a enmascarar cobros que deberían tenerse en cuenta. Por ejemplo:

a)en un importe declarado en un estado anual de 1988 se produjo un error en la suma; fue señalado en octubre de 1989 por el Estado miembro en cuestión (España) y dio lugar en 1990 al cobro suplementario de recursos por valor de 110 Mio ECU;

b)en otro Estado miembro (Italia) han existido dificultades desde 1982 para incluir los ingresos recaudados a raíz de las medidas de regularización de las deudas IVA pendientes. La Comisión no ha recibido hasta 1990 un importe de 6,9 Mio ECU correspondiente a ingresos cobrados en 1986, 1987 y 1988. A pesar de que el Tribunal mencionó ya este problema en su Informe Anual sobre el ejercicio 1984

, la Comisión no ha podido ingresar sumas más importantes que databan de los años 1982 a 1985.

Retrasos en la contabilización de los ingresos IVA

2.12. En la contabilización de los ingresos IVA pueden observarse retrasos que oscilan entre varios días y un semestre. Si bien las diferencias más importantes pueden observarse en Estados miembros en los que la recaudación se realiza de forma descentralizada, dicha situación se observa también a veces en Estados miembros que disponen de sistemas de recaudación centralizados:

a)algunos Estados miembros (especialmente Francia, Irlanda, Portugal, el Reino Unido,...) tardan en cobrar los cheques que reciben o aplican fechas posteriores a las de su cobro;

b)otros Estados miembros (especialmente Bélgica, Grecia,...) sólo contabilizan los ingresos cobrados mediante transferencia bancaria en la fecha de recepción de la nota de abono;

c)cuando la recaudación la efectúan institutos financieros (especialmente en España, Italia,...), éstos pueden estar autorizados para retener los ingresos durante varios días antes de transferirlos;

d)si el cobro se realiza a nivel local, además de simples retrasos en la centralización de los ingresos, aparecen diferencias en la contabilización de los cobros todavía no verificados en el nivel central;

e)finalmente, cuando la recaudación corre a cargo de las comunidades autónomas es frecuente que la centralización efectiva de los ingresos no llegue a producirse, y la fijación de las cantidades que han de tenerse en cuenta dependa de las normas nacionales de financiación de dichas regiones.

2.13. La existencia de estos retrasos no puede ser ignorada, alegando que cada año se producen los mismos desfases, ya que de hecho, pueden producirse a intervalos irregulares y variar de un año para otro:

a)en un Estado miembro (Francia) se produjo a finales de 1989 una huelga de los servicios de recaudación del IVA, y durante años anteriores se produjeron otras huelgas (Italia, Reino Unido);

b)en un Estado miembro (Italia) se ha observado que de un año para otro el importe de los ingresos recaudados y todavía no pagados al Tesoro se ha duplicado, causando en 1990 una prórroga injustificada de recursos propios valorada en 275 Mio ECU.

2.14. Estas prórrogas gravan los recursos propios por el simple retraso en su contabilización y por las pérdidas que resultan de la eventual depreciación monetaria de los cobros prorrogados. Además, los otros elementos que intervienen en el cálculo de estos recursos cambian de un año para otro, como sucede con el tipo medio ponderado, con las soluciones y modificaciones que los Estados miembros adoptan para determinar la base, con el tipo aplicado a dicha base imponible y con el PNB que determina la eventual nivelación.

Modificaciones de los sistemas de recaudación

2.15. La aplicación del principio de cobro de los ingresos netos durante el curso de un año civil plantea problemas específicos cuando durante dicho año un Estado miembro modifica sensiblemente su sistema de cobro del IVA. A falta de disposiciones transitorias adecuadas, estas modificaciones son frecuentemente fuente de controversias entre los Estados miembros y la Comisión.

2.16. En 1990 la Comisión ha podido recuperar del Reino de España un importe de 22,2 Mio ECU de recursos IVA mediante una reconstitución ad hoc de la base IVA, que pasó a basarse en doce meses de recaudación en 1986 en lugar de once meses o tres trimestres efectivamente cobrados.

2.17. En otros dos Estados miembros que han modificado el calendario de sus cobros se han presentado problemas:

a)en el primero de ellos (Italia) la decimotercera mensualidad cobrada en 1988 a consecuencia del adelanto de las fechas de pago fue deducida por el Estado miembro de los ingresos declarados de 1988; la Comisión ha cobrado un ajuste de 175 Mio ECU en 1990, es decir, con un año de retraso;

b)en el segundo de ellos (Dinamarca), el avance de las fechas de reembolso del IVA a los exportadores ha dado lugar a una disminución de los ingresos netos cobrados correspondientes al ejercicio 1988.

2.18. El Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89, de 29 de mayo de 1989, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido, ha optado inequívocamente por el método llamado de los ingresos, que se basa en los ingresos efectivamente cobrados dentro del año civil, por lo que es importante que la Comisión y los Estados miembros se atengan a esta norma para garantizar un funcionamiento correcto del sistema de recursos propios.

Rectificaciones y compensaciones

Introducción

2.19. El Tribunal ha identificado 170 rectificaciones o compensaciones en el ejercicio 1989; las rectificaciones, traducidas en términos de base imponible y añadidas a las compensaciones, representan un total [una vez deducido el importe de 14 816 Mio ECU de reembolsos IVA de Francia, véase apartado 2.10 c)] de unos 146 000 Mio ECU, lo que supone el 6 % de la base total. El cuadro 2.2 muestra los importes de estas rectificaciones y compensaciones, negativas o positivas según los casos

.

>SITIO PARA UN CUADRO>

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Observaciones generales

2.20. La Sexta Directiva

y los demás textos relacionados con el impuesto sobre el valor añadido

dejan a los Estados miembros un gran margen de autonomía en lo que se refiere a las bases imponibles. Es importante señalar que las excepciones previstas en la Sexta Directiva tienen un carácter provisional, pero que la mayor parte de ellas siguen estando en vigor en el momento de la fiscalización

. Los datos indicados en el cuadro 2.2 confirman el alcance de esta falta de armonización.

2.21. Más significativo aún es el hecho de que algunas correcciones o compensaciones (se han observado 29) tienen por origen situaciones no previstas en los reglamentos. Estas adaptaciones sirven, en la mayoría de los casos, para neutralizar las exenciones o imposiciones no conformes, así como las restituciones indebidamente concedidas.

2.22. La multiplicidad de correcciones y compensaciones, así como la variedad de situaciones que las originan, hacen muy compleja la fijación de la base uniforme. Además, la percepción correcta del recurso propio IVA exige que el cálculo de las adaptaciones sea exacto. Sin embargo, las particularidades de los sistemas nacionales afectan frecuentemente a la homogeneidad de estos cálculos. Por otra parte, el grado de detalle y el carácter explicativo de la información metodológica y de los datos estadísticos o fiscales contenidos en los anexos de los estados de cuentas varían mucho de un Estado miembro a otro.

2.23. Teniendo en cuenta el considerable margen de estimación, los valores en cuestión pueden verse bastante afectados. No obstante, dado que se neutralizan parcialmente entre sí, los errores de cálculo, si se considera su incidencia final, son sin duda menos significativos que los fallos que se producen en la recaudación del impuesto. Esto no impide que, por su volumen, las rectificaciones de la base exijan la máxima atención, a pesar de que su examen sólo constituya una etapa de la investigación que necesitan los sistemas de recaudación de los Estados miembros.

2.24. Estas observaciones generales ponen de manifiesto que la armonización de las bases de recaudación ha de ser el objetivo constante de la Comisión y constituir una mayor preocupación para los Estados miembros.

Concepto de soluciones y autorización

2.25. En lo que respecta al cálculo de las adaptaciones se hace una distinción, según el Reglamento (CEE, EURATOM) n° 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, entre las «soluciones» basadas en cálculos precisos y las «autorizaciones» que permiten utilizar datos aproximados, o incluso ignorar algunas operaciones

. La posibilidad de obtener una autorización sólo afecta a las adaptaciones mencionadas por dicho reglamento

.

2.26. El Tribunal ha observado que, en la práctica, esta distinción tiene un carácter artificial:

a)el mismo tipo de adaptación puede adoptar, según el Estado miembro de que se trate, la forma de una solución o de una autorización, incluso en los casos en que los datos, los métodos y las fuentes utilizadas son idénticos (véanse, entre otras, las compensaciones positivas relacionadas con el sector de las telecomunicaciones, según el anexo F5 de la Sexta Directiva);

b)la precisión preconizada por la normativa resulta frecuentemente impracticable y muchas «soluciones» se basan en realidad en aproximaciones. Esto es lo que sucede con las compensaciones positivas del régimen aplicable a las pequeñas y medianas empresas (PYME) con una cifra de ventas superior o inferior a 10 000 ECU y con las compensaciones positivas resultantes de la exención de las entregas de terrenos y edificios (anexo F16).

Armonización de los métodos de cálculo

2.27. La utilización de métodos distintos para calcular el mismo tipo de adaptación está frecuentemente justificada por las características específicas de los diferentes Estados miembros; la convergencia de los métodos debería permitir en este caso minimizar el riesgo de no armonización.

2.28. Un examen «horizontal» de algunas adaptaciones pone de manifiesto lo difícil que es alcanzar este objetivo de convergencia. Un ejemplo, significativo a causa de las cantidades en cuestión, viene dado por el cálculo de la compensación negativa resultante de la limitación del derecho a deducir el IVA en algunos gastos profesionales (automóviles, productos derivados del petróleo, leasing, mantenimiento)

. Nueve Estados miembros limitan en grados diversos el derecho a deducir el IVA en este tipo de gastos, y hacen uso de la posibilidad que ofrece el Reglamento (CEE, EURATOM) n° 1553/89 del Consejo, de calcular su base imponible IVA como si este derecho no hubiese sido limitado. Esto produce rectificaciones de la base imponible, que son importantes en el caso de algunos Estados miembros (véase cuadro 2.2). El examen de esta compensación pone de manifiesto que:

a)un Estado miembro (Bélgica) efectúa una corrección de sus ingresos IVA a pesar de que la normativa prevé claramente una compensación de la base;

b)siete Estados miembros utilizan su contabilidad nacional como base principal para sus cálculos; otros dos (Bélgica y Grecia) recurren a las declaraciones IVA;

c)algunos Estados miembros (especialmente Bélgica, Grecia, Dinamarca, Irlanda, Reino Unido,...) introducen en el cálculo coeficientes a tanto alzado diferentes, que corresponden a la utilización privada de automóviles de empresa; otros (especialmente Francia) no lo hacen, estimando que esta corrección está ya integrada en los datos extraídos de las cuentas nacionales SEC; en dos Estados miembros (Francia e Italia) la Comisión, al no haber podido clarificar este punto, emitió una reserva sobre las cifras presentadas desde 1983.

2.29. El enfoque armonizado de las adaptaciones supone que los Estados miembros están situados en un plano de igualdad y que las situaciones análogas son tratadas de forma idéntica. En algunos casos, sin embargo, la Comisión ha admitido sin justificación aparente la utilización de coeficientes diferentes por Estados miembros comparables (véase el tipo de deducción para gastos generales en la compensación positiva correspondiente a la gestión de los valores mobiliarios contemplada en el anexo F15).

Imprecisiones de los reglamentos comunitarios

2.30. A veces las diferencias de planteamiento en el cálculo de las adaptaciones son claramente el resultado de lagunas o imprecisiones reglamentarias. Este problema ha sido puesto de manifiesto por una sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de mayo de 1990

, sobre la compensación positiva destinada a incorporar a la base de los recursos IVA algunas prestaciones exentas del sector de las telecomunicaciones (punto 5 del anexo F de la Sexta Directiva). La sentencia valida la utilización por un Estado miembro (RF de Alemania) de un método especial de cálculo que tiene como efecto, en comparación con el método preconizado por la Comisión, disminuir sensiblemente el importe de la compensación. Según el método aprobado por la Comisión y seguido por los otros Estados miembros afectados (Irlanda, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos), la base se fijaba hasta entonces sin deducir del volumen de operaciones el importe de IVA soportado.

2.31. Dos Estados miembros (Luxemburgo y los Países Bajos) ya han alineado su método con el sancionado por el Tribunal de Justicia. Por otra parte, como el principio de este último método es trasladable a otras adaptaciones, algunos Estados miembros (especialmente Bélgica y los Países Bajos) han formulado reservas sobre las compensaciones correspondientes a ejercicios anteriores. Uno de estos Estados miembros (Bélgica) pretende únicamente reducir el importe de sus compensaciones del anexo F desde 1981. Por su parte, la Comisión ha introducido para este Estado miembro una reserva sobre una compensación negativa del anexo E de la Sexta Directiva para los ejercicios 1987, 1988 y 1989.

2.32. La libertad que se deja a los Estados miembros a la hora de elegir su método de cálculo no es evidentemente neutra en cuanto a su resultado. En el funcionamiento actual del sistema de compensaciones, existe el riesgo de que los Estados miembros minimicen su contribución. El problema se agrava si la Comisión no propone las medidas adecuadas para remediar la falta de disposiciones normativas suficientemente precisas sobre los métodos de cálculo que han de aplicarse.

Calidad de las estimaciones

2.33. El Tribunal ha observado un cierto número de casos en los que la calidad de las estimaciones, tanto si su utilización está justificada o no por una «autorización», es mejorable:

a)algunos elementos del cálculo carecen de vigencia; por ejemplo:

i)en relación con la compensación negativa de los productos derivados del petróleo (véase el apartado 2.28) un Estado miembro (Dinamarca) basa algunos de sus cálculos en series estadísticas del año 1979, actualizadas anualmente por medio de índices de precios y cantidades; un estudio especial realizado en 1989 muestra que este método ha conducido, al cabo de 10 años, a una subestimación probable del orden del 60 % de dicha compensación;

ii)en el cálculo de las diferentes compensaciones positivas destinadas a introducir ciertas operaciones del anexo F de la Sexta Directiva en la base imponible IVA un Estado miembro (Grecia) utiliza sistemáticamente tablas de entradas-salidas (input-output) de 1980;

iii)otro Estado miembro (Luxemburgo) determina su compensación positiva del transporte de personas (anexo F17) considerando que el porcentaje de venta de billetes a los sujetos pasivos es idéntico cada año desde 1980;

iv)en un Estado miembro (Bélgica) la compensación negativa destinada a excluir de la base imponible IVA las prestaciones de las agencias de viaje para viajes efectuados fuera de la Comunidad (anexo E15) se estima basándose en elementos que datan de 1981;

b)algunas fuentes son de calidad insuficiente o bien son inverificables; de este modo:

i)en el cálculo de su compensación positiva correspondiente a las prestaciones de las empresas de pompas fúnebres (anexo F6), un Estado miembro (Dinamarca) calcula un importe medio de valor añadido basándose en un sondeo telefónico realizado sobre una muestra de empresarios;

ii)los datos facilitados por algunos Estados miembros (Bélgica y Luxemburgo) sobre su producción agraria proceden de estadísticas no oficiales, a pesar de que los datos SEC están disponibles;

iii)para la evaluación de la compensación positiva de los derechos de entrada a manifestaciones deportivas (anexo F1) se recurre a datos específicos y confidenciales de las federaciones deportivas (Irlanda);

iv)un Estado miembro (España), que exonera de IVA a sus importaciones de material militar, estima el valor de éstas, a tanto alzado, en un determinado porcentaje de las inversiones del Ministerio de Defensa, sin que los datos exactos sean accesibles.

2.34. La falta de rigor que afecta al cálculo de algunas adaptaciones se refleja a veces en variaciones espectaculares de su importe. Así, en la compensación negativa de los productos derivados del petróleo (véase apartado 2.28), un Estado miembro (Grecia) presentó con respecto a 1989 un importe tres veces superior al de 1988, que era diez veces inferior al de 1987; en el mismo Estado miembro, la compensación correspondiente a los vehículos automóviles fue en 1988 la mitad de la de 1987 y de la de 1989. Otro Estado miembro (Italia), que hasta 1986 había basado el cálculo de su compensación positiva para gastos funerarios (anexo F6) en la utilización de estadísticas, ha reducido en aproximadamente el 70 %, a partir de 1987, el importe de esta compensación, calculándola sobre la base de las declaraciones fiscales.

Conclusión

2.35. El presupuesto se ha financiado principalmente con el recurso IVA. Ante el crecimiento previsible de los gastos en los años próximos, el techo del 1,4 % del IVA exige que las bases se fijen adecuadamente. Sin mencionar siquiera la correcta recaudación del impuesto en los Estados miembros (tema al que necesariamente deberá prestarse atención), las observaciones formuladas ponen de manifiesto la existencia de serias lagunas en la armonización de las bases. A parte de que su naturaleza no permite garantizar la fluidez del intercambio que exige el gran mercado, estas lagunas, por su dispersión, impiden tener la certeza de que se da un trato equitativo de los diferentes Estados miembros.

2.36. Las prácticas observadas, que obstaculizan la fijación correcta de los recursos IVA, se relacionan especialmente con el cobro de los ingresos: el concepto de ingresos netos recaudados se interpreta de forma distinta en los diferentes Estados miembros; se producen retrasos en la contabilización de los ingresos; se reconstituyen artificialmente bases cuando faltan los datos correspondientes a los ingresos de un año civil.

2.37. Estas prácticas también se aplican a las correcciones de los ingresos IVA y a las compensaciones de las bases intermedias, que responden a la necesidad de reconstituir en la medida de lo posible una base de percepción armonizada. El examen realizado ha puesto de manifiesto la diversidad de estas correcciones y compensaciones, la importancia de su incidencia y la complejidad de las situaciones nacionales que reflejan. Es necesario, por tanto, organizar de forma más precisa, mediante una reglamentación adecuada, el cálculo de las correcciones y compensaciones.

2.38. El Tribunal recomienda continuar los esfuerzos de armonización:

a)haciendo que los datos necesarios para la determinación de los recursos IVA sean más comparables;

b)comprobando que todas las legislaciones nacionales estén en conformidad con la legislación comunitaria;

c)promoviendo la realización de un sistema verdaderamente común de recaudación del IVA, que permita con el tiempo la desaparición del complejo sistema de correcciones y compensaciones.

Esta armonización garantizará una mayor igualdad de trato entre los Estados miembros, así como el cobro correcto e íntegro de los recursos IVA.

IMPORTACIONES DE VEHÍCULOS AUTOMÓVILES

Introducción

2.39. La dimensión del sector de la automoción (6 % del PNB en la Comunidad, 7 % de los puestos de trabajo industriales), la importancia de las importaciones de vehículos automóviles y piezas de recambio (20 514 Mio ECU en 1989), el tipo relativamente alto de derechos de aduana (10 % en el caso de los automóviles de turismo y, según su clasificación tarifaria del 11 al 22 % en el caso de los vehículos de transporte, y del 5 al 7 % en el caso de las piezas de recambio), y el importe de los correspondientes derechos de aduana (1 135 Mio ECU en 1989, lo que representa el 10 % de los derechos de aduana, véase cuadro 2.3) son características que han llevado al Tribunal a elegir este sector industrial para un programa de fiscalización específica del producto. Las disposiciones reglamentarias que rigen la importación de vehículos automóviles no se diferencian sensiblemente de las normas generales.

2.40. Entre los principales países abastecedores, algunos disfrutan de un acceso con exención de derechos, en virtud de acuerdos preferentes (especialmente Suecia, Austria, Yugoslavia, etc.) o de un sistema de preferencias generalizadas (en particular Brasil, México, etc.); otros no disfrutan de ningún régimen de favor (en particular Japón, Estados Unidos, Unión Soviética, etc.). El nivel de penetración del mercado automóvil europeo varía mucho de un Estado miembro importador a otro; en el caso extremo de los vehículos japoneses, varía entre el 1 % (Italia) y el 44 % (Irlanda), con una media comunitaria del orden del 10 %.

2.41. La Comisión no dispone de información financiera precisa sobre el importe de los derechos de aduana recaudados sobre la importación para la puesta en libre práctica, o diferidos o exentos en virtud de regímenes suspensivos o acuerdos preferentes. Queda por tanto excluido un control de exactitud, e incluso de verosimilitud, de las recaudaciones globales a partir de los datos estadísticos de importación y los tipos del arancel aduanero. Las cifras indicadas en el apartado 2.39 han sido reconstituidas a partir de estos datos estadísticos, y son únicamente indicativas.

Fiscalización del Tribunal

2.42. La fiscalización del Tribunal se ha desarrollado en los departamentos de la Comisión y en seis Estados miembros (Bélgica, RF de Alemania, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino Unido). Ha permitido poner de relieve algunas deficiencias del procedimiento aduanero; se ha centrado en tres aspectos: los regímenes suspensivos, el valor en aduana y los controles aduaneros.

Regímenes suspensivos

2.43. Entre los regímenes suspensivos de derechos, la fiscalización del Tribunal se ha centrado, en las operaciones de depósito provisional, almacenamiento y perfeccionamiento activo y pasivo.

El depósito provisional

2.44. El depósito provisional es una fase previa que debe conducir obligatoriamente, dentro de un plazo de 15 o 45 días, dependiendo del medio de transporte, a la asignación a un régimen aduanero. Los servicios de aduanas comprueban el respeto de esta norma a través de la declaración sumaria (manifiesto) que se presenta a la llegada de las mercancías. El Tribunal ha observado la existencia de una práctica consistente en realizar un único control anual documental, comparando el manifiesto con las correspondientes declaraciones detalladas (Reino Unido, Teesport). Ha observado asimismo el incumplimiento del plazo de 45 días previsto por la reglamentación (Irlanda, Dublín).

El régimen de almacenamiento

2.45. La reglamentación comunitaria sobre el régimen de almacenamiento deja un amplio margen de maniobra a los Estados miembros, debido a la falta de precisiones sobre la designación de los lugares habilitados, al procedimiento de entrada y salida, a los tipos de manipulación autorizados y a la obligación de llevar una contabilidad de existencias. Por lo demás, no se exige ninguna otra justificación económica para acogerse al régimen.

2.46. El Tribunal ha observado numerosas situaciones insatisfactorias, especialmente desde el punto de vista de las finanzas comunitarias:

a)algunos importadores han sido autorizados a transformar en el almacén vehículos de turismo en vehículos comerciales, contraviniendo el concepto de «manipulación usual»

, y a pesar del tipo más elevado aplicable a los vehículos comerciales (11 % en vez del 10 %), lo que ha dado lugar a la pérdida de unos 89 000 ECU por 2 100 vehículos en un período de 12 meses (Irlanda);

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b)en los Países Bajos se han autorizado almacenes llamados ficticios, destinados a almacenar vehículos en las dependencias de los concesionarios revendedores, con suspensión de los derechos de aduana;

c)el control realizado por la aduana, mediante inventarios, de la contabilidad de existencias de los almacenes difiere mucho de un Estado Miembro a otro: la frecuencia y el alcance de los controles son muy variables, y en algunos casos son casi inexistentes.

Perfeccionamiento activo y pasivo

2.47. En materia de perfeccionamiento activo (importación de mercancías con suspensión de derechos de aduana para transformación y reexportación de los productos fabricados), las condiciones a las que está subordinada la concesión de la autorización, entre otras la de que no se vean afectados los intereses esenciales de los productores de la Comunidad, se consideran cumplidas, en última instancia, cuando el valor de cada tipo de mercancía no es superior, por operador y año, a 200 000 ECU. En Bélgica, el término «tipo de mercancía» se interpreta de forma muy literal (cada uno de los aproximadamente 30 000 artículos susceptibles de ser importados por la empresa en cuestión) lo que vacía de significado el concepto de condiciones económicas

. Además, en el momento de la fiscalización la aduana no ha controlado todavía el respeto de los valores límite que, de hecho, han sido sobrepasados en el caso de algunas piezas de recambio.

2.48. En lo que respecta al perfeccionamiento pasivo, el Tribunal ha podido observar que el régimen se utiliza de formas muy distintas (véanse los apartados 2.59 y siguientes)

Utilización de los regímenes suspensivos

2.49. Estas observaciones precedentes suscitan en realidad, a la vista del planteamiento «horizontal» de los procedimientos aduaneros aplicados a los vehículos automóviles, la cuestión de la utilización de los regímenes suspensivos. Estos regímenes no son neutros económicamente, sobre todo cuando en función de decisiones nacionales permiten a los beneficiarios obtener la suspensión no sólo de los derechos de aduana sino también del IVA y de los impuestos especiales. Esto es lo que sucede en el régimen de almacenamiento, muy utilizado por los importadores de vehículos automóviles. En estas condiciones, el objetivo de favorecer la actividad económica de los operadores de la Comunidad puede verse obstaculizado. Estos regímenes pueden, en la práctica, favorecer la actividad de los operadores terceros, al acecho de toda ventaja que les permita exportar sus productos a la Comunidad en las mejores condiciones, a las que no pueden acogerse los propios industriales europeos. Por esto parece necesario, en especial en este ámbito, plantearse la realización por la Comisión de descripciones monográficas de los diferentes productos, lo que permitiría, tras evaluar los efectos reales del arancel exterior común y de las demás medidas comunitarias aplicables a los intercambios exteriores, definir los objetivos que se pretende alcanzar en el sector económico en cuestión en lo que se refiere a la utilización de los regímenes suspensivos y uniformizar las condiciones de concesión y la naturaleza de las ventajas concedidas.

Valor en aduana

2.50. El valor en aduana se determina según diversos métodos, teniendo en cuenta algunas particularidades de la venta. En la mayor parte de los casos, y en lo que se refiere a los automóviles, se utiliza el valor de transacción contemplado en el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1224/80

, es decir, el precio facturado y pagado en el momento de la importación, eventualmente ajustado si comprador y vendedor son empresas vinculadas.

Modalidades de control de los valores declarados

2.51. En lo que se refiere a modalidades de control de los valores declarados el Tribunal ha observado lo siguiente:

a)se han aceptado declaraciones de aduana sin estar respaldadas por facturas (Bélgica, Amberes) ni por el impreso DV 1

(Reino Unido, Scarborough) exigidos por la reglamentación, lo que impide la verificación del valor;

b)el carácter de empresa vinculada no ha sido mencionado (Italia, Turín) o ha sido falsamente indicado (Italia, Brescia) en los documentos DV 1 presentados. Esta negligencia es de lamentar, ya que el DV 1 constituye la base de los controles a posteriori del valor en aduana;

c)frecuentemente el documento DV 1 no se presenta debido a excepciones reglamentarias. Esta situación, a pesar de ser el resultado de medidas de simplificación administrativa, priva a los servicios aduaneros de informaciones directamente accesibles y muy útiles, haciéndolos dependientes de una iniciativa del importador en el caso, por ejemplo, de cambio en las condiciones comerciales de la venta.

Reducciones de valor

2.52. La aceptación por los servicios aduaneros de reducciones de valor da lugar a las siguientes observaciones:

a)en Alemania se autorizan reducciones de valor para tener en cuenta los costes de reparación soportados por el importador, tras la puesta en libre práctica, correspondientes a la garantía prestada por el comprador del vehículo. Estos costes de reparación están cubiertos por el fabricante del país tercero (Japón) en virtud de acuerdos de garantía. Las reducciones de valor han dado lugar en el pasado a reembolsos directos de derechos; actualmente se conceden deducciones a tanto alzado sobre los valores facturados en el momento de la importación, que se adaptan posteriormente según los gastos reales. Dan como resultado una reducción de los derechos de aduana que varía de 6 a 11 ECU por vehículo importado, lo que pone en entredicho la uniformidad de aplicación de la legislación comunitaria y plantea la cuestión de su conformidad con las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1224/80 y, en particular, con el concepto de valor en el momento de la importación. Esta situación, que exige una investigación en profundidad, ha sido puesta en conocimiento de la Comisión el 12 de julio de 1990;

b)por disposición legal se conceden reducciones si los vehículos se averían durante el transporte. Se han observado divergencias considerables entre los Estados miembros, lo que da lugar a un trato desigual de los importadores. Si bien en uno de ellos no ha podido observarse ningún caso concreto (Italia), en otros el daño ha de ser determinado por un perito (Bélgica) o valorado caso por caso según las circunstancias (Reino Unido, Irlanda). Se aplican también tipos de reducción a tanto alzado (RF de Alemania, Países Bajos) con comprobación a posteriori; para un mismo vehículo se han observado así tipos de 20 ECU (RF de Alemania) y 10 ECU (Países Bajos). Se ha observado un caso especial en el que los daños sufridos durante el transporte marítimo han sido compensados en el Estado miembro de puesta en libre práctica (RF de Alemania), a pesar de que el daño ha sido reparado en régimen de almacén en el Estado miembro de desembarco (Países Bajos)...

Automóviles de ocasión

2.53. En las visitas de inspección sólo se han observado importaciones comerciales de automóviles de ocasión en un Estado miembro (Irlanda). Los servicios aduaneros utilizan dos métodos para determinar el valor: para el cálculo de los derechos de aduana utilizan el valor de transacción; para el cálculo de los impuestos especiales se tiene en cuenta el precio recomendado de venta al detalle, después de añadir algunos costes suplementarios y efectuar una deducción por la edad del vehículo. En un caso corriente examinado a título de ejemplo, los dos métodos proporcionan bases imponibles de 1 936 ECU (derechos de aduana) y 6 198 ECU (impuestos especiales), respectivamente.

Investigaciones de evaluación

2.54. Las observaciones precedentes se inscriben en el contexto general muy liberal basado en el valor de transacción del producto importado. El margen de libertad de que disponen los importadores para la determinación del valor en aduana y las posibilidades reducidas ofrecidas a los servicios aduaneros por la normativa comunitaria para contestar dicho valor hacen que la comprobación de los datos contables y comerciales en el seno de las empresas revista una especial importancia, sobre todo cuando se trata de ventas entre empresas vinculadas. Sin embargo, se han observado importantes diferencias en la ejecución de estas investigaciones de evaluación realizadas en los Estados miembros visitados, tanto en lo que respecta a su frecuencia como en lo que se refiere a los métodos utilizados y los resultados obtenidos. Son necesarias una centralización de la información y una coordinación de los controles, bajo los auspicios e impulso de la Comisión.

Controles aduaneros

2.55. Las investigaciones del Tribunal han versado también sobre los controles y la vigilancia realizados por las autoridades aduaneras. El Tribunal ha observado un cierto número de insuficiencias, más o menos graves, que afectan la frecuencia, el alcance y la calidad de los controles y de la vigilancia de las aduanas, entre otros casos cuando para las operaciones se utilizan los sistemas informáticos de los importadores.

Sistemas informáticos

2.56. En el caso de algunos importadores con gran volumen de transacciones, las operaciones de liquidación de impuestos de aduanas se realizan informáticamente con programas de aplicación integrados en la gestión comercial de la empresa (Bélgica, Países Bajos, Reino Unido). Para que el control sea eficaz es necesario que las administraciones de aduanas den su aprobación al programa utilizado y puedan controlar los eventuales cambios del mismo. Esta última exigencia no se respeta en el momento de la investigación del Tribunal. En un caso ha resultado incluso que la aduana no ha aprobado previamente el fichero de clasificación arancelaria utilizado por la empresa y que dicho fichero puede ser modificado unilateralmente por los empleados de la empresa. Ciertos controles a posteriori han permitido observar importantes errores de clasificación. En todos estos casos la aduana se limita a realizar sus controles, según métodos tradicionales, sobre los documentos elaborados por el ordenador. En estas condiciones es imprescindible una modernización de los métodos de control aduanero.

Controles documentales tradicionales

2.57. Se han observado varias anomalías en los controles documentales tradicionales:

a)imposibilidad de verificar, por falta de personal, el carácter completo de la declaración resumen mensual mediante un procedimiento simplificado, lo que debería garantizar que todos los vehículos entregados han sido correctamente despachados en aduana (RF de Alemania, Krefeld);

b)falta de control mediante muestreo del valor en aduana y del cálculo de los derechos (RF de Alemania, Krefeld), falta de registro de los controles que tendrían que haber sido realizados (RF de Alemania, Colonia-Rheinau y Deutz);

c)sistema de control instaurado y documentado, con identificación de los puntos de control clave, únicamente a raíz de la visita del Tribunal (Reino Unido, Scarborough);

d)Autorización para deducir del valor en aduana el importe de los intereses resultantes de un acuerdo de financiación, sin verificación de las condiciones impuestas en esta deducción (Irlanda);

e)globalización en un único código de nomenclatura de las piezas de recambio incluidas en subdivisiones arancelarias separadas, debido a que en este caso concreto no se debe ningún derecho en virtud del sistema de preferencias generalizadas (Italia);

f)no realizar una evaluación de las posibles consecuencias para los recursos propios de un cierto número de errores y problemas descubiertos en relación con las declaraciones mensuales de puesta en libre práctica (Países Bajos);

g)puntos débiles en la documentación y coordinación de las actividades de control relacionadas con las operaciones de almacenamiento (Países Bajos).

Conclusión

2.58. La investigación ha permitido obtener un cierto número de enseñanzas, que exigen mejoras sustanciales en los sistemas utilizados:

a)es necesario que la Comisión disponga de informaciones más detalladas y completas, entre otras, de índole financiero;

b)se precisan estudios coordinados sobre el valor de los vehículos y una armonización a nivel europeo de las condiciones de reducción de valor;

c)es imprescindible instaurar técnicas de control aduanero adaptadas a los métodos actuales de gestión de las grandes empresas, en especial en el ámbito informático;

d)se ha de racionalizar el tratamiento aduanero de las operaciones de regímenes suspensivos;

e)es muy deseable proceder a una evaluación a nivel comunitario de las condiciones económicas y de los efectos reales de dichos regímenes suspensivos.

RÉGIMEN DE PERFECCIONAMIENTO PASIVO

Introducción

2.59. El perfeccionamiento pasivo (RPP) es un régimen aduanero

que permite la exportación temporal de mercancías del territorio comunitario y la reimportación posterior de los productos elaborados con dichas mercancías (productos compensadores), con exención total o parcial de los derechos de aduana correspondientes. La exención afecta al importe de los derechos que habrían gravado las mercancías inicialmente exportadas si hubiesen sido importadas al mismo tiempo y con el mismo origen que los productos compensadores. Estos últimos, por tanto, están sujetos a una imposición diferencial que grava en cierto modo la manufacturación y las mercancías añadidas en el exterior de la Comunidad. El procedimiento triangular permite la reimportación de los productos compensadores a un Estado miembro distinto del de exportación

.

2.60. El cuadro 2.4 indica los valores de los intercambios realizados en 1989 con el RPP. La estadística del comercio exterior registra un total de 5 364 Mio ECU de exportaciones declaradas en RPP y un total de 6 330 Mio ECU de importaciones de productos compensadores, de los que se sustraen para un cálculo teórico del valor imponible los valores de las piezas incorporadas que fueron exportadas temporalmente. Si los movimientos comerciales hubiesen sido simultáneos, el valor imponible que representaría el valor añadido sería de este modo de 966 Mio ECU. Esta hipótesis, sin embargo, es puramente teórica: los derechos recaudados no se calculan sobre el valor añadido. Una gran parte de las importaciones de productos textiles están exentas de derechos por contingentes y, por razones diversas, una parte de las mercancías exportadas no se declara nunca en el momento de la reimportación

.

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2.61. Aunque se dispone de informaciones estadísticas de los valores de los intercambios, no existe ningún dato sobre las recaudaciones reales y las correspondientes exenciones de recursos propios. Esta situación impide cualquier control representativo de las recaudaciones en el marco de este régimen. Basándose en unos tipos impositivos del 11 % para los textiles y del 6 % para los otros productos, las importaciones originarían, si no existiese el RPP, unos recursos de 488 Mio ECU. De hecho, los derechos (exentos) correspondientes al valor en aduana de los componentes exportados temporalmente se elevarían, según una estimación, a 401 Mio ECU y los derechos a recaudar a 87 Mio ECU.

Investigación del Tribunal

2.62. La investigación del Tribunal se ha centrado principalmente en el funcionamiento general del régimen. Se ha realizado mediante un cuestionario entregado a todos los Estados miembros y mediante inspecciones realizadas en Dinamarca, RF de Alemania, Francia, Países Bajos y Reino Unido, Estados miembros que suman el 80 % del RPP comunitario.

Evaluación de las condiciones económicas

2.63. El Reglamento (CEE) n° 2473/86 del Consejo dispone en su artículo 6 que el RPP no deberá concederse cuando la operación en cuestión pueda perjudicar gravemente los intereses básicos de los transformadores comunitarios. Los Estados miembros han de presentar mensualmente a la Comisión una lista de las solicitudes de RPP rechazadas por este motivo. Hasta la fecha no se ha comunicado a la Comisión ningún rechazo de RPP por motivos económicos.

2.64. En realidad, las disposiciones de los reglamentos comunitarios no dan ninguna indicación en cuanto a la naturaleza de los intereses básicos de los transformadores comunitarios ni a las situaciones susceptibles de afectarlos gravemente. Los Estados miembros siguen sus propias prácticas y, de hecho, se presta poca atención a este aspecto de la concesión del régimen. Así:

a)en los Países Bajos y el Reino Unido no se tienen en absoluto en cuenta los aspectos económicos al examinar las solicitudes de RPP;

b)en la RF de Alemania estas condiciones económicas se consideran cumplidas cuando la operación prevista da lugar a la aplicación del «método diferencial», implicando un aumento del valor del producto obtenido y, por tanto, del cálculo del derecho basado en dicho valor; en la mayoría de los casos produce una situación parecida;

c)en Dinamarca el solicitante ha de indicar los motivos de su recurso al RPP, aunque esta información no se utiliza;

d)en Francia, Italia y Portugal las aduanas tienen órdenes de examinar los aspectos económicos, aunque no existe ningún criterio preciso a estos efectos, exceptuando la posibilidad de consultar al Ministerio competente;

e)en Irlanda, España y Grecia las solicitudes de RPP se examinan en el nivel central.

2.65. Estas prácticas distintas muestran, pues, claramente que los aspectos económicos, al nivel comunitario, de las operaciones de RPP no pueden ser, por falta de directrices precisas, completamente evaluadas en los Estados miembros, ni al nivel local, donde no se dispone de los medios necesarios, ni al nivel central, donde se privilegian los intereses nacionales. Por otra parte, basta recordar que los Estados miembros que suman el 60 % del RPP (RF de Alemania, Países Bajos, Reino Unido) ni siquiera las examinan. No obstante, es evidente que pueden plantearse algunos problemas en la protección de los intereses económicos comunitarios. En esencia, el RPP favorece el empleo en el exterior de la Comunidad. Sin embargo, aparte de la oportunidad de ampliar las ventas comunitarias que ofrece, es también un elemento que permite reducir los costes de producción de las empresas europeas. La elección, por tanto, consiste bien en obtener los costes, y por tanto precios, más bajos posible mediante una manufacturación en países terceros, o bien en mantener actividades en el interior de la Comunidad, creando problemas de competitividad a las empresas. Resulta claro que esta elección sólo puede realizarse a alto nivel y tras un estudio en profundidad. En definitiva, si la reglamentación exige, justificadamente, la satisfacción de un interés económico comunitario, en la práctica sólo se puede observar una especie de presunción favorable, que no puede sustituir una evaluación de la situación real al nivel comunitario.

Procedimiento de autorización del régimen

2.66. Los reglamentos disponen que las operaciones de RPP han de ser objeto de una autorización previa. La única excepción corresponde a los trabajos de reparación de naturaleza no comercial.

2.67. Este procedimiento ha sido puesto en práctica en los Estados miembros de formas diversas:

a)en los Países Bajos la mayor parte de las autorizaciones se conceden sin limitación de cantidades y sin fijación de plazos de caducidad;

b)esto sucede también frecuentemente en Alemania donde, además, la determinación de las condiciones técnicas de la operación [porcentajes de rendimiento

, identificación de las mercancías, etc...] se aplaza a la fase de la reimportación;

c)en Dinamarca y Portugal se envían copias de las solicitudes a las direcciones de aduanas;

d)en Francia se ha observado una práctica de concesión repetitiva de autorizaciones del mismo tipo válidas durante seis meses.

2.68. Así pues, el primer objetivo de la autorización previa, consistente en el análisis de la conveniencia económica de la operación en cuestión, queda desvirtuado; sólo se ponen en práctica formalmente el marco y las condiciones técnicas del RPP autorizado.

Método de cálculo de los derechos

2.69. En virtud de las disposiciones reglamentarias, el importe de los derechos adeudados por los productos compensadores reimportados se calcula aplicando tipos del arancel de aduanas al valor de dichos productos; posteriormente se deducen los derechos de importación aplicables, en el mismo momento y con el mismo origen, a las mercancías inicialmente exportadas, incorporadas a los productos compensadores; la importancia relativa de esta deducción es función del tipo de rendimiento admitido de la operación.

2.70. Esta fórmula implica conocer exactamente, para cada declaración de reimportación de productos compensadores, los valores, cantidades, partidas arancelarias y los tipos de rendimiento de cada componente de origen comunitario. Es necesario también realizar una liquidación cruzada de las diferentes declaraciones de exportación iniciales y de reimportación en los casos de tráfico continuo de un operador, que son los más frecuentes.

2.71. Esta complejidad ha dado inevitablemente lugar a prácticas simplificadoras en los Estados miembros, que consisten por ejemplo en utilizar tipos medios de derechos para las mercancías exportadas o incluso en calcular de facto los derechos adeudados por los productos compensadores reimportados basándose únicamente en su valor añadido declarado, lo que es contrario a las disposiciones reglamentarias.

Controles de aduana

2.72. Aunque el sistema de autorización previa permite la adopción de ciertas precauciones, hay que realizar todavía numerosos controles en el momento o después de la reimportación de los productos compensadores.

2.73. Dada la complejidad de las operaciones, las estructuras habituales de control, primario o diferido, encargadas de estas difíciles tareas se ven enfrentadas a la alternativa de realizar controles muy detallados y desproporcionados con respecto a la importancia financiera o bien despreocuparse del tema. El riesgo, en efecto, no sólo se sitúa en el RPP declarado, es decir, en los operadores que utilizan oficialmente el régimen y presentan declaraciones específicas de RPP. Existe también en el exterior, respecto a operadores que sin autorización oficial se sitúan de facto en las condiciones del RPP; estos últimos presentan en la aduana en el momento de la reimportación de los productos fabricados facturas que corresponden únicamente al valor añadido (es decir, una vez deducido el valor de los componentes incorporados de origen comunitario) a pesar de que, no habiendo solicitado el RPP, deberían declarar y pagar los derechos de aduana por el valor íntegro de los productos importados.

Conclusión

2.74. El RPP es un régimen aduanero de exención destinado a favorecer las actividades industriales y comerciales comunitarias. Su buen funcionamiento se ve obstaculizado en la práctica por dificultades de dos tipos: la evaluación de las condiciones económicas de las operaciones previstas y la complejidad administrativa de su gestión. Con el fin de remediar estos problemas y conservar la justificación del régimen, debería intentarse conseguir mejoras, especialmente en los siguientes aspectos:

a)atenuación de obligaciones en cuanto a la evaluación de condiciones económicas caso por caso en el nivel nacional, mediante la preparación de criterios comunitarios de naturaleza macroeconómica;

b)simplificación de los procedimientos de autorización previa y, sobre todo, de cálculo de derechos si la incidencia sobre el importe de los recursos propios recaudados no es significativa;

c)definición de normas de control que tengan en cuenta la complejidad del sistema y sus efectos, y acentuación de las medidas de prevención e información general.

MULTAS, MULTAS COERCITIVAS Y SANCIONES

2.75. El Tribunal de Cuentas ha realizado una comprobación de las operaciones correspondientes al artículo 710 «Multas, multas correctivas y sanciones», impuestas por decisión de la Comisión a las empresas que infringen los principios de la libre competencia

. La investigación se ha centrado en la comprobación, cobro y contabilización de los ingresos. En 1990 se han recaudado 593 608,9 ECU; al final del ejercicio quedan en suspenso 154,6 Mio ECU, debido a la existencia de recursos judiciales (13 decisiones que afectan a 87 empresas). El recurso no constituye un obstáculo para la recaudación, pero es costumbre aplazar el cobro si el destinatario de la decisión

acepta que su deuda devengue intereses y presenta una garantía aceptable que cubra tanto el principal como los intereses o incrementos de la deuda. El pago, por regla general, debe realizarse dentro de los tres meses siguientes a la notificación.

2.76. El funcionamiento del sistema utilizado presenta algunas deficiencias que obstaculizan el desarrollo normal de las operaciones:

a)se observan retrasos en la notificación de las decisiones y, por tanto, en los plazos de recaudación;

b)el inicio del procedimiento de recaudación se produce unas veces en la fecha del acuse de recibo postal de la carta certificada, y otras veces a partir del momento en que se recibe de vuelta en el departamento correspondiente de la Comisión el formulario enviado al destinatario

; la presentación de estas notificaciones al ordenador de pagos experimenta frecuentemente retrasos, que se producen en el departamento competente; en la mayor parte de los casos observados la orden de ingreso ha sido emitida entre 2 y 4 meses después de la decisión, en ocasiones en una fecha muy próxima a la del vencimiento. En un caso concreto el contable recibió 14 órdenes de ingreso, visadas por el interventor, el mismo día del vencimiento, a pesar de que algunas empresas ya habían pagado su deuda; en otro caso la orden de ingreso fue emitida 14 meses después de la fecha de vencimiento;

c)la emisión de órdenes de ingreso complementarias, de reducción o de anulación, consecuencia de decisiones judiciales, experimenta los mismos retrasos de notificación al ordenador por parte de los servicios competentes; se ha observado el caso de una orden de ingreso que había sido emitida, a raíz de una sentencia judicial, 12 días después del pago de la multa;

d)las sentencias del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia no son notificadas sistemáticamente al contable, a pesar de que ponen fin a la suspensión del cobro decidida por la Comisión.

2.77. Desde 1977 el interventor ha venido señalando algunas de las deficiencias antes citadas. A pesar de las nuevas normas internas, la situación, en líneas generales, no ha cambiado.

2.78. En lo que respecta a la transparencia de las cuentas, se observa que las garantías proporcionadas en caso de suspensión del cobro no aparecen en los estados financieros de la Comisión ni en la información financiera anexa. Por su parte, los intereses de mora no son objeto de una contabilización separada y, además, sólo se contabilizan en el momento de su cobro.

CAPÍTULO 3 (\*) Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía (FEOGA-Garantía): gestión y control presupuestario

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DISCIPLINA PRESUPUESTARIA

Introducción

3.1. En los cuadros 3.1 a 3.4 se presenta la información financiera sobre la ejecución del fondo de garantía, y en el cuadro 3.5 se indica el valor de las existencias de intervención.

3.2. En su Decisión 88/377/CEE, de 24 de junio de 1988

, sobre disciplina presupuestaria, el Consejo limitó el tipo de crecimiento del gasto del FEOGA al 74 % del porcentaje de incremento del producto nacional bruto de la Comunidad. La base de gastos que se utilizó en 1988 para calcular la línea directriz agrícola fue de 27 500 Mio ECU. El gasto total de garantía imputado en 1990 a los títulos 1 y 2 del presupuesto general ha sido de 25 048,0 Mio ECU (véase cuadro 3.3), cifra un 18 % inferior al límite fijado en la línea directriz para 1990, que fue de 30 630 Mio ECU.

3.3. Se han imputado 564,3 Mio ECU de gastos agrícolas al capítulo 81 por la depreciación de las existencias mantenidas a principios del ejercicio. Los costes de depreciación de las existencias agrícolas excedentarias habían quedado completamente cubiertos antes de finales de 1990, dos años antes de la fecha límite de 1992 fijada en la Decisión antes mencionada. Se han imputado también 796,4 Mio ECU al capítulo 81 para el reembolso a los Estados miembros de los gastos de comercialización de mantequilla realizados en 1987 y 1988, quedando pendientes de liquidar 1 600 Mio ECU.

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Sistema de alerta anticipada

3.4. El gasto real en 1990 ha sido, en total, un 5,3 % inferior al total de créditos aprobados en el presupuesto inicial, aunque en nueve de los 18 capítulos de los títulos 1 y 2 se han rebasado los créditos iniciales (véase cuadro 3.2). Estos costes en exceso han sido financiados mediante transferencias desde capítulos con créditos excedentarios.

3.5. El artículo 6 de la Decisión 88/377/CEE sobre disciplina presupuestaria dispone que la Comisión deberá evitar que se produzcan costes en exceso en los diferentes capítulos mediante un «sistema de alerta anticipada» basado en la comparación mensual del gasto real con el perfil previsto de gastos de cada capítulo, utilizando los poderes de gestión a su alcance para remediar los excesos de gasto respecto a los perfiles. Las autoridades presupuestarias han de ser informadas de la evolución del gasto mediante informes mensuales sobre los gastos del FEOGA-Garantía elaborados por la Comisión.

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3.6. La Decisión dispone que los tipos mensuales previstos de gasto (perfiles) deberán calcularse a partir del gasto mensual durante los tres años precedentes. Para determinar el perfil de cada capítulo, la Comisión calcula la parte del gasto anual que se efectuó como media cada mes durante un período de tres años. Al calcular los perfiles de 1990 la Comisión ha tenido en cuenta algunos cambios significativos de las circunstancias, que afectaban especialmente a la base de imputación de la depreciación de las existencias de intervención, al pago de anticipos por primas al ganado ovino y caprino y al sistema de exportaciones en el sector del azúcar.

3.7. La comparación mensual del gasto real con los perfiles ha sido poco útil para el control de los costes excesivos en el presente ejercicio presupuestario. Dado que los precios, que determinan los niveles de ayuda, se fijan mucho antes del pago de ésta, es necesario que transcurra un cierto tiempo antes de que los cambios de los precios incidan en el nivel de cantidades producidas. Además, los tipos de restituciones a la exportación pueden fijarse con bastante anticipación y los organismos pagadores necesitan en ocasiones hasta tres meses para tramitar las solicitudes. El gasto declarado en un mes cualquiera refleja, por tanto, decisiones adoptadas bastante tiempo antes. Las decisiones destinadas a reducir el gasto que se adoptan cuando se sobrepasa un perfil determinado precisan de un período de tiempo parecido para ser eficaces en la reducción del gasto declarado por los Estados miembros.

3.8. El único intento significativo reciente de limitar el gasto, que se ha producido en el mercado del tabaco, constituye un ejemplo de este desfase. El gasto comenzó a sobrepasar el perfil a principios de 1989, en gran parte debido al incremento de la producción en Italia. En 1990 la Comisión inició una investigación en el mercado italiano y averiguó que la causa principal era el rápido incremento de la producción de una variedad híbrida. Ha propuesto medidas en el marco del régimen estabilizador para limitar las ayudas a esta variedad y una reducción en el precio de compra de intervención. Estas medidas han entrado en vigor durante la campaña 1990/1991. No se esperaba que se produjese la reducción del nivel de gasto de garantía hasta 1991. Además, los períodos pueden hacerse todavía más largos dada la naturaleza del proceso comunitario de adopción de decisiones: por ejemplo, las deficiencias del control de las existencias de intervención, señaladas por el Tribunal en su Informe Especial publicado el 8 de septiembre de 1988, han sido parcialmente corregidas por determinadas medidas adoptadas por el Consejo y la Comisión en 1990

, que han entrado en vigor a partir del 1 de octubre de 1990, es decir, durante el ejercicio de Garantía de 1991

.

3.9. En 1990, exceptuando el sector del tabaco, la Comisión ha adoptado pocas medidas para limitar el gasto. La mayor parte de éstas, adoptadas en función de las condiciones de mercados concretos, han tenido como efecto incrementar el gasto y ha sido por tanto necesario efectuar transferencias de créditos (véase cuadro 3.6). Por ejemplo, las cantidades de carne de vacuno aceptadas en almacenamiento de intervención han aumentado, así como los niveles de las ayudas a la comercialización de existencias de productos lácteos, y se ha autorizado el pago de anticipos en las primas al ganado ovino y caprino.

3.10. La exactitud de las previsiones de la Comisión sobre las necesidades de créditos se ve bastante reducida por la imprecisión de la información que se recibe de los Estados miembros sobre las fechas en que se espera que se desembolse el gasto y las cantidades correspondientes. A lo largo de 1990 los Estados miembros han infravalorado sistemáticamente en sus declaraciones mensuales los gastos previstos para los tres meses siguientes. A pesar de que sus estimaciones de los gastos para los dos meses siguientes han resultado razonablemente realistas, las correspondientes al tercer mes no lo han sido, tal como muestra el cuadro 3.7. Estas inexactitudes han contribuido significativamente a la necesidad de realizar transferencias de créditos en el último momento: a pesar de que el ejercicio de Garantía ha terminado el 15 de octubre de 1990, la Comisión ha pedido transferencias entre capítulos de 1 175 Mio ECU el 19 de octubre de 1990 y de 55 Mio ECU el 19 de diciembre de 1990. Por este motivo, se ha observado rápidamente que las transferencias de 910 Mio ECU pedidas el 13 de septiembre de 1990 son insuficientes. Existe también la necesidad clara de incrementar el flujo de información sobre el gasto suministrada por los Estados miembros para proporcionar a la Comisión una base sólida de análisis de las tendencias de gasto (véanse los apartados 3.5 a 3.8 del Informe Anual de 1989).

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3.11. La Comisión ha completado el sistema de alerta anticipada previsto en la Decisión del Consejo mejorando su sistema de previsiones de gastos, que se basa actualmente en revisiones y actualizaciones periódicas de las presunciones que constituyen la base de las estimaciones presupuestarias de cantidades y tipos de ayuda. Posteriormente evalúa de nuevo el gasto previsto para cada línea presupuestaria (en vez de hacerlo simplemente por capítulos, tal como sucede en el caso de los perfiles). A partir del ejercicio FEOGA 1991 sus previsiones de costes revisadas se comunican mensualmente, de forma sucinta a las autoridades presupuestarias tal como dispone desde el 13 de marzo de 1990 el artículo 99, apartado 2, del Reglamento Financiero.

3.12. La nueva previsión mensual de las necesidades de créditos en cada línea presupuestaria proporciona a la Comisión los elementos necesarios para predecir los posibles excesos de coste, mucho antes de que sean detectados por el sistema de alerta anticipada previsto en la Decisión del Consejo sobre disciplina presupuestaria. El cumplimiento de los perfiles ha de comenzar a ser un objetivo realista para la Comisión en su gestión del gasto de garantía.

3.13. Las previsiones, sin embargo, no son suficientes: la Comisión necesita la ayuda del Consejo si quiere que las medidas correctoras que propone sean adoptadas y tengan un efecto significativo en el presupuesto antes del final de los ejercicios con circunstancias adversas en los que existe un riesgo real de que el gasto agrícola supere los límites fijados en la Decisión del Consejo. Además, la Comisión debería evaluar a posteriori el efecto financiero real de las medidas de gestión adoptadas, lo que no sucede todavía.

GESTIÓN DE LOS CRÉDITOS

Prórrogas

3.14. En virtud de lo dispuesto en el artículo 100 del Reglamento Financiero, la Comisión compromete cada mes la cantidad exacta de gasto de garantía declarado por los Estados miembros. Los créditos que quedan sin comprometer a final de ejercicio son normalmente cancelados, excepto en algunos casos concretos aislados, tales como el de la prórroga de 1989 a 1990 de créditos negativos por un total de 57,4 Mio ECU, correspondientes a tasas no recaudadas sobre la leche.

3.15. Sin embargo, en enero de 1991 la Comisión ha propuesto una prórroga a 1991 de 685,5 Mio ECU de créditos no utilizados en seis capítulos. El Consejo ha aprobado la propuesta en marzo de 1991. El artículo 7 del Reglamento Financiero dispone que «podrán ser objeto de una decisión de prórroga [...] los créditos no comprometidos al cierre del ejercicio cuando los créditos previstos en las líneas correspondientes del presupuesto del ejercicio siguiente no permitan cubrir las necesidades [...]. La prórroga de los créditos sólo podrá proponerse por motivos excepcionales, para subvenir a las necesidades que no puedan cubrirse con los créditos del ejercicio siguiente. En principio, tales prórrogas se destinan a cubrir necesidades que correspondían normalmente al ejercicio anterior, pero que debido a retrasos no imputables a los ordenadores no pudieron ser utilizados en el plazo correspondiente».

3.16. Las siguientes prórrogas no cumplen estos criterios:

a)se ha declarado que la prórroga de 127 Mio ECU de la ayuda a la producción de aceite de oliva estaba justificada por los retrasos de los pagos en Italia; sin embargo, los retrasos en el pago de 1990 fueron similares a los de los cuatro años precedentes y, de hecho, el retraso acumulado de algunos pagos (a productores no asociados), que en otros tiempos llegaba a ser de hasta siete años, ha quedado reducido a unos dos años;

b)una prórroga de 280 Mio ECU para hacer frente presupuestariamente a una parte de las decisiones del Consejo Europeo de 14 y 15 de diciembre de 1990, sobre la puesta a disposición de la Unión Soviética de una ayuda alimentaria de 250 Mio ECU y de una ayuda de urgencia de productos alimentarios y medicamentos de 100 Mio ECU para Rumanía y Bulgaria. El correspondiente Reglamento ha sido aprobado el 5 de marzo de 1991

. Este coste no puede imputarse bajo ningún concepto al ejercicio de Garantía de 1990, que terminó el 15 de octubre de 1990. Además, en la fecha de la propuesta de las prórrogas no existían pruebas concluyentes de que se fueran a sobrepasar los créditos de 1991 destinados a las partidas presupuestarias de almacenamiento de intervención, debido especialmente a que los productos concretos que tenían que ser entregados no se habían aún determinado.

3.17. La consecuencia práctica de la autorización de estas prórrogas ha sido incrementar en 685,5 Mio ECU los recursos del Fondo de Garantía disponibles en 1991, año en que la Comisión temía que se sobrepasase la línea directriz agrícola. En años precedentes el Tribunal ha criticado las prácticas destinadas a mantener la apariencia de un presupuesto equilibrado (la última vez lo hizo en el apartado 1.9 del Informe Anual de 1987).

Correcciones del gasto del año precedente

3.18. La Comisión viene rechazando importantes sumas de gasto declarado por los Estados miembros en el procedimiento de liquidación de cuentas: 377,9 Mio ECU han sido imputados a las cuentas de 1990 mediante el cobro del gasto imputado en 1987, y el 30 de noviembre de 1990 la Comisión ha rechazado 575 Mio ECU declarados en 1988, cuyo cobro será inscrito en las cuentas de 1991. Estos cobros se imputan al artículo 290 del ejercicio-Garantía en el que se adoptan las decisiones, tal como dispone el artículo 102, apartado 3, del Reglamento Financiero.

3.19. Más que deberse a las medidas de garantía vigentes, los rebasamientos de los perfiles del gasto en un mercado dado (véase el apartado 3.5) pueden deberse en parte a gastos irregulares realizados por los Estados miembros, que se corrigen en años posteriores por medio de decisiones de liquidación. Por ejemplo, el importe recuperado a raíz de la decisión de liquidación del año 1988 respecto al gasto del sector de productos lácteos fue de 233 Mio ECU, algo menos de los 247 Mio ECU en que se sobrepasaron los créditos iniciales de dicho sector en 1988. En 1990, aunque el gasto en el capítulo 20 en el mercado de productos lácteos ha sobrepasado los créditos iniciales en 615,9 Mio ECU, se han recuperado 285,2 Mio ECU del gasto de 1987 del mismo mercado.

Utilización de los montantes después de su corrección

3.20. El artículo 290, en el que se registran los ajustes derivados de las liquidaciones, cuenta con una anotación para memoria en el Presupuesto. Tras la decisión de liquidación, se decide si, o en qué medida, se utilizarán las correcciones para hacer frente a la financiación de las acciones del ejercicio corriente mediante transferencias del artículo 290. Estas decisiones se toman actualmente de modo específico. En 1990, cuando hubo ingresos de 377,9 Mio ECU, la Comisión transfirió créditos por un total de 119 Mio ECU: 4,0 Mio ECU para pago de intereses a los Estados miembros (artículo 294) y, curiosamente, 115 Mio ECU destinados a reducir los créditos negativos de las tasas suplementarias de la leche (partida 2071) (véanse apartados 3.21 a 3.24). El saldo de los ingresos (258,9 Mio ECU) fue cancelado. El Tribunal recomienda que la Comisión proponga directrices a las autoridades presupuestarias para la utilización de los créditos de los ingresos procedentes de las decisiones de liquidación.

Gasto negativo

3.21. Dentro del presupuesto de garantía los ingresos procedentes de las tasas de los sectores de cereales y leche, los cobros realizados en el marco de las decisiones de liquidación de cuentas y los ingresos procedentes de montantes compensatorios monetarios son reflejados como gasto negativo. El Tribunal ha sido durante mucho tiempo de la opinión de que la práctica de incluir partidas negativas en el presupuesto de gastos es contraria al principio presupuestario, reconocido en el artículo 4.1 del Reglamento Financiero, de que no debe haber compensación entre ingresos y gastos.

3.22. En 1990 la Comisión ha agravado el incumplimiento de este principio compensando 113,7 Mio ECU de gasto con ingresos procedentes de las tasas suplementarias del sector de la leche (partida 2071). Las tasas totales realmente cobradas han ascendido a 148,3 Mio ECU, pero las cuentas de la Comisión únicamente han reflejado la suma neta, de 34,6 Mio ECU. El gasto, por tanto, se compensa con los ingresos, que se reflejan a su vez como gasto negativo.

Gasto imputado como gasto negativo

3.23. Los 113,7 Mio ECU antes mencionados han sido gastados por la R.F. de Alemania en 1990 en la nueva compra de cuotas lecheras, siguiendo una decisión de la Comisión

, dentro de la liquidación del gasto del año 1987. La Comisión, en efecto, realizó en su decisión sobre liquidación de las cuentas de 1987 una corrección de 187,5 Mio ECU del importe de la tasa suplementaria sobre la producción de leche adeudada por la R.F. de Alemania. Los 113,7 Mio ECU que la Comisión ha autorizado a la R.F. de Alemania a utilizar para financiar un programa nacional de compra de cuotas son parte de esta corrección. Una operación parecida se realizó en la liquidación de 1988.

3.24. Esta decisión se basa en gran medida en una interpretación no justificada de las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984

, que autoriza implícitamente dicha nueva utilización únicamente en ejercicios en los que dichas sumas han sido recuperadas, y siempre y cuando el Estado miembro haya distribuido cuotas que no excedan de las cantidades nacionales garantizadas. El acuerdo ad hoc concluido entre la Comisión y el Estado miembro, por el que se autoriza a este último a realizar un programa de recompra hasta el 31 de marzo de 1991, vinculado a la recuperación de gastos declarados en 1987 y 1988, infringe el principio de anualidad. Además, esto lleva a imputar en 1990 a un artículo de gastos negativos un gasto efectivo sin relación directa con éstos, contraviniendo así el principio de especificidad de los créditos.

CONTROLES NACIONALES DEL GASTO DE GARANTÍA

Introducción

3.25. Todo el gasto imputado al Fondo de Garantía en 1990, exceptuados 11,2 Mio ECU (0,04 %), fue desembolsado por los organismos pagadores de los Estados miembros, que envían a la Comisión declaraciones mensuales de los totales gastados en cada partida presupuestaria y una declaración de los movimientos de existencias de intervención. También envían declaraciones anuales que contienen de forma resumida más información. Prácticamente todos los documentos que prueban la legalidad y regularidad del gasto de garantía se conservan en los Estados miembros, tal como sucede con toda la información detallada sobre la comprobación de las solicitudes.

3.26. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970

, cada Estado miembro ha designado uno o más organismos a los que ha otorgado competencias para efectuar el gasto de garantía. Estos organismos son objeto de fiscalizaciones efectuadas en el marco de controles financieros nacionales de cada Estado miembro, por auditores externos y, en el caso de algunos organismos, por departamentos de auditoría interna. La comprobación de los derechos de las solicitudes, y en concreto la inspección física, la realiza el propio organismo pagador o entidades externas tales como los servicios de aduanas, las delegaciones provinciales del Ministerio de Agricultura o las organizaciones de productores.

3.27. En 1989 el Tribunal inició un programa de fiscalizaciones en los Estados miembros, destinadas a examinar los controles nacionales del gasto de garantía y comprobar la exactitud de las declaraciones y la idoneidad de los documentos probatorios. Los Estados miembros afectados por este programa en 1989 fueron Bélgica y España. Este programa ha continuado en 1990 en Italia, Países Bajos y Portugal, que desembolsaron respectivamente el 15,7 %, 11,2 % y 0,8 % del gasto de garantía.

Controles de los organismos pagadores

3.28. En cuatro de los Estados miembros visitados todos los organismos pagadores dependen directamente de la administración estatal. En los Países Bajos, sin embargo, siete de los nueve organismos pagadores son «Produktschappen» (comités de productos), organismos públicos dirigidos por representantes del sector agrícola correspondiente. Los representantes son elegidos entre agricultores, transformadores, comerciantes y empleados de éstos. Además de desembolsar fondos de garantía, las organizaciones fomentan los intereses y productos de los sectores agrícolas. Los riesgos inherentes en estos conflictos de intereses se ven mitigados por la imposición por el Ministerio de Agricultura de auditorías regulares de la gestión organizativa de cada Fondo de Garantía. (La situación en Francia es parecida: la mayoría de los directores de los comités de productos son representantes de las profesiones agrícolas; los comités tienen el carácter de organismos públicos situados bajo la tutela del Estado, que nombra su director.)

3.29. La dirección general de aplicación de reglamentos, departamento del Ministerio de Agricultura, es uno de los dos organismos pagadores gestionados por el gobierno de los Países Bajos. La declaración mensual de gasto de garantía no haya podido ser fácilmente comparada con los documentos contables de la Dirección General, principalmente debido a que el gasto declarado puede ser inscrito en los documentos contables de un mes distinto al de la declaración. Además, la Dirección General se ha retrasado en los pagos correspondientes a tres medidas CEE (primas a las vacas nodrizas, toros y retirada de tierras).

3.30. En Portugal, el Tribunal ha observado que las autoridades han organizado un control estricto de los dos organismos pagadores, existiendo ciertos departamentos internos y externos encargados de la fiscalización del gasto de garantía. Sin embargo, dado que todas las entidades fiscalizadoras han centrado su trabajo en las medidas económicamente más importantes, otras medidas no han sido examinadas. Una mayor coordinación entre dichas entidades simplificaría las tareas y aumentaría la cobertura auditora de las medidas de garantía.

Comprobación de los derechos de las solicitudes

3.31. En su Informe Anual del ejercicio 1989 (apartados 3.26 a 3.41)

el Tribunal comentó la insuficiencia de los controles de determinados organismos pagadores sobre el gasto de garantía en Bélgica y España en lo que respecta a medidas en las que la responsabilidad de comprobar y autorizar las solicitudes no reside en los organismos pagadores. Las averiguaciones del Tribunal en Italia han puesto de manifiesto que estas insuficiencias no se limitan a dichos Estados miembros y pueden dar como resultado, y de hecho lo dan, el pago de importantes sumas a solicitudes no subvencionables.

3.32. Para que pueda aceptarse una solicitud a cargo de los fondos de garantía han de cumplirse determinadas condiciones, que dependen de la medida en cuestión, por ejemplo de sus límites temporales, de la dimensión del rebaño de ovejas del ganadero, del período mínimo durante el que deben conservarse los animales, de la variedad de cultivo y de la calidad de las materias primas a transformar. Las condiciones se fijan en reglamentos específicos de cada mercado, como por ejemplo los requisitos de comprobación física de las solicitudes por los Estados miembros, que varían desde el 100 % de todas las solicitudes (p. ej. semillas oleaginosas) a un mínimo del 5 % de las solicitudes (p. ej. primas para el ganado ovino y caprino). Pueden pagarse anticipos condicionados a la presentación posterior de pruebas de tener derecho a la subvención, pero en la mayoría de los casos quedan afianzados por garantías bancarias hasta que todos los documentos se han presentado.

3.33. En opinión del Tribunal, los organismos pagadores deberían comprobar, antes de hacer efectivo el pago correspondiente a una solicitud, que se hayan cumplido las correspondientes condiciones y la documentación probatoria ha de estar disponible en archivos tanto para los auditores nacionales como para los comunitarios. Esto no sucede siempre así, especialmente en AIMA (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo), principal organismo pagador de Italia. A pesar de que en algunas medidas, por ejemplo en el sector del vino, existen documentos probatorios disponibles en AIMA, en otras los expedientes de pago contienen únicamente listas de las cantidades a pagar, sin otros documentos de prueba. Se trata de medidas para las que se presentan muchas solicitudes, en especial las primas para el ganado ovino y caprino, la ayuda a la producción de trigo duro y las primas por nacimiento de terneros. La competencia para aprobar y comprobar estas solicitudes ha sido delegada en los servicios agrícolas locales de cada región, que envían a AIMA listas de solicitudes aprobadas. Toda la documentación de prueba se conserva en las delegaciones provinciales.

3.34. El acto de delegación no se pone en entredicho, siempre y cuando el Estado miembro, que es el responsable de comprobar que las operaciones financiadas con el fondo de garantía sean correctamente ejecutadas, pueda demostrar que ha instaurado los procedimientos necesarios para comprobar dicha ejecución. Pueden delegarse competencias en departamentos que estén técnicamente equipados para valorar y tramitar las solicitudes, pero si no existe supervisión de la ejecución de la autoridad delegada, el organismo pagador no puede tener garantías de que las condiciones fijadas en los reglamentos CEE han sido cumplidas: su función se limita a la de un cajero, desembolsando fondos comunitarios a simple petición de organismos externos.

3.35. AIMA no ha podido presentar pruebas de la realización de supervisiones, ni ninguna información sobre los controles de las solicitudes de ayuda, realizados en las medidas mencionadas en el apartado 3.33. Esto supone que ha efectuado los pagos solicitados por las delegaciones agrícolas locales sin ninguna prueba de su justificación. Además, a diferencia de lo que ocurre con un cajero, AIMA no ha podido probar que el funcionario que había autorizado la solicitud de pago tuviese facultades para hacerlo, ni que la firma fuese realmente la suya.

3.36. El gobierno italiano, mediante una ley nacional aprobada el 14 de febrero de 1985

, dio instrucciones a AIMA para crear un departamento de inspección encargado de seguir, en particular, la ejecución por organismos externos de las tareas resultantes del mandato conferido por AIMA. Este departamento, sin embargo, no ha dispuesto de personal hasta 1989, y a finales de 1990 dispone únicamente de 20 personas. Necesitará un considerable refuerzo en este sentido para poder examinar la puesta en práctica de todas las medidas de ayuda financieramente significativas dentro de un período razonable.

3.37. El efecto de la falta de supervisión de AIMA se ha hecho sentir particularmente en el sector del ganado ovino y caprino. Los funcionarios del Tribunal han comprobado, al inspeccionar los registros de determinadas provincias, que cada una ha interpretado de forma distinta los reglamentos comunitarios al determinar el número de animales que dan derecho a prima. Estas diferentes interpretaciones versan especialmente sobre:

a)la prueba documental que ha de presentarse con las solicitudes, algunas de las cuales no requieren ninguna;

b)el tipo de medios de prueba de la existencia de corderos y la edad a la que han sido vendidos (que ha de ser superior a dos meses);

c)la proporción de solicitudes que han de comprobarse mediante inspección física, que oscila entre el 5 % y el 100 %;

d)la cantidad a pagar en caso de diferencias entre el resultado de la inspección física y el número solicitado (ninguno aplica la condición de que una diferencia significativa supone el rechazo de toda la ayuda);

e)el registro documental de los resultados de inspección y de las conclusiones extraídas (que varían desde informes claros a simples notas manuscritas en el mismo impreso de solicitud).

3.38. Al examinar una selección de expedientes de solicitud en cada provincia que visitaron, los auditores han observado que se ha autorizado y pagado un elevado número de solicitudes, a pesar de que existen pruebas que parecen indicar que los corderos no han sido conservados durante los dos meses previstos, ya que su peso en el momento de la venta estaba muy por debajo de la media que correspondería a su supuesta edad.

3.39. Las diferencias de interpretación de los requisitos CEE entre las diferentes provincias no sólo dieron lugar al pago de sumas improcedentes, sino también a un trato desigual de los beneficiarios, que recibieron cantidades muy diferentes en función de la zona en que vivían. AIMA había dado algunas instrucciones a las autoridades regionales, que no contenían, sin embargo, directrices que pudiesen ser útiles a los inspectores para enfrentarse con las dificultades prácticas de valorar las pruebas presentadas por los productores.

3.40. Además, a pesar de la falta de supervisión y coordinación centrales, no se comprueba que los productores, en especial los establecidos en las proximidades de los límites entre dos provincias, no presenten solicitudes a dos provincias por el mismo rebaño.

3.41. En muchas otras medidas, a pesar de que sus archivos contienen algunos documentos de prueba, AIMA no ha podido presentar a los funcionarios del Tribunal pruebas de que haya realizado un seguimiento de la ejecución de las medidas de control exigidas por los reglamentos comunitarios. Este seguimiento es particularmente importante en las solicitudes que son verificadas y certificadas por organizaciones profesionales o de productores, en las que se produce un conflicto entre las funciones de control que les ha delegado el AIMA y los intereses personales de sus miembros.

3.42. En los casos en que el Tribunal ha podido encontrar, en AIMA o al visitar las provincias, informes sobre inspecciones realizadas, estas inspecciones han sido o bien demasiado tardías para poder ser eficaces (primas por nacimiento de terneras) o bien incompletas, por ejemplo sin contener pruebas de que el precio mínimo se haya pagado a los productores (destilación obligatoria de productos vínicos). AIMA no ha podido presentar a los auditores un informe de su propia verificación de los registros de los transformadores de semillas oleaginosas de la campaña 1989, aunque los resultados de dichas verificaciones constituyen la base de la liberación de las garantías que aseguran los anticipos de la ayuda a la producción solicitada.

3.43. El Tribunal no es el único que formula comentarios sobre las funciones de la delegación de AIMA. La entidad fiscalizadora nacional llegó a conclusiones parecidas en 1988 y 1989, y la Comisión ha rechazado una parte importante del gasto declarado por Italia, en especial de primas para el ganado ovino y caprino.

3.44. Tanto en los Países Bajos como Portugal el Tribunal ha observado que los organismos pagadores aceptan certificados de la naturaleza y calidad de los productos subvencionados que han sido extendidos por laboratorios pertenecientes a los solicitantes. Para evitar conflictos de intereses, deben aceptarse únicamente certificados extendidos por entidades independientes.

Reglamentos comunitarios

3.45. Con arreglo al Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970

, los Estados miembros han de designar las autoridades y organismos que tendrán facultades para pagar los gastos de garantía y velar para que los correspondientes créditos se utilicen exclusivamente para los fines previstos (artículo 4), asegurarse de la realidad y regularidad de las operaciones financiadas con el fondo de garantía y perseguir y prevenir las irregularidades (artículo 8). Esas disposiciones asignan a la Comisión una importante función central, tal como indica el artículo 9, que exige que los Estados miembros lleven registros documentales suficientes para permitir a los agentes facultados por la Comisión comprobar:

a)la conformidad de las prácticas administrativas con las normas comunitarias;

b)la existencia de los documentos justificativos necesarios para cada operación financiada;

c)las condiciones en las que se realizarán y comprobarán las operaciones financiadas.

3.46. Estas disposiciones presuponen que la Comisión evaluará los registros documentales presentados y estará en condiciones de adoptar las medidas necesarias para remediar las eventuales deficiencias de calidad de la información proporcionada por los organismos pagadores de los Estados miembros. Las auditorías financieras que el Tribunal ha realizado hasta la fecha en los Estados miembros parecen indicar que la Comisión no ha hecho lo suficiente para:

a)evaluar la información presentada por los Estados miembros;

b)informar a los Estados miembros de las deficiencias observadas;

c)adoptar las medidas necesarias para prevenir deficiencias en el control del desembolso de los fondos comunitarios.

3.47. El Reglamento (CEE) n° 729/70 contiene una declaración de principios, pero no proporciona directrices suficientes para su aplicación práctica. Así, por ejemplo, no queda claro qué organismo es el responsable de llevar los registros documentales: en muchas de las operaciones examinadas por el Tribunal dichos registros no existen en AIMA. Este reglamento fue aprobado en 1970 y las disposiciones sobre responsabilidades de los organismos pagadores han seguido siendo las mismas desde entonces. Debido a la vaguedad de la definición de las funciones de los organismos pagadores no es sorprendente que algunos de ellos hayan eludido la responsabilidad de comprobar la procedencia del pago de las solicitudes. El Tribunal recomienda que la Comisión proponga normas de aplicación que definan con más precisión las funciones de los organismos pagadores.

Ayuda a la producción de aceite de oliva

3.48. El Tribunal ha observado que las normas confusas, difíciles y complejas que se aplican al cálculo y comprobación de las solicitudes de ayuda a la producción de aceite de oliva crean considerables dificultades a los organismos pagadores al gestionar esta medida. Las dificultades surgidas en España se señalaron en los apartados 3.29 a 3.39 del Informe del Tribunal sobre el ejercicio 1989.

3.49. En Portugal existe un retraso de dos años en la tramitación de las solicitudes correspondientes a esta medida, y en la única campaña de comercialización que se había pagado antes de la investigación del Tribunal (1986/1987) hubo un exceso por un total de 0,6 Mio ECU.

3.50. En Italia se ha estado preparando un registro de todos los olivares desde 1981, año en que se concluyó un contrato para la elaboración del registro a partir de fotografías aéreas, registros de la propiedad e inspecciones físicas. La fecha contractual para la terminación del registro era 1987, pero ha sido prorrogada por las autoridades italianas hasta julio de 1990. El coste de este trabajo se imputa al presupuesto comunitario y asciende a unos 140 Mio ECU, de los que 20 Mio ECU corresponden al trabajo realizado en el plazo ampliado. Mientras tanto, y debido en gran medida a los retrasos en la elaboración del registro, se producen atrasos considerables en la autorización de los pagos a productores no asociados. En 1989 se pagaron unos 240 Mio ECU a estos productores, reduciéndose los plazos de pago de siete a dos años; sin embargo, los productores no asociados, han de esperar más tiempo para que sus solicitudes sean resueltas que los miembros de las organizaciones de productores.

Informes sobre los controles nacionales

3.51. La Comunidad depende en gran medida de los controles nacionales del gasto de Garantía y, en especial, en las fiscalizaciones realizadas por organismos auditores tanto internos como externos. Las autoridades nacionales están obligadas a enviar a la Comisión información detallada sobre la naturaleza, alcance y resultados de estas fiscalizaciones.

3.52. El Reglamento (CEE) n° 295/88

de la Comisión, de 1 de febrero de 1988, exige la presentación de información detallada sobre las fiscalizaciones de los registros de los departamentos de ordenación y pago. Italia no ha presentado todavía ninguna información de interés sobre las fiscalizaciones del gasto desembolsado por AIMA y por la Intendenza di Finanza di Roma, que efectúan respectivamente el 83 % y el 13 % de los pagos en Italia. Los informes presentados hasta la fecha por Portugal son incompletos y no contienen información sobre las fiscalizaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda, a pesar de que son la base principal del control nacional del organismo pagador.

3.53. La Directiva 77/435/CEE, de 27 de junio de 1977

[sustituida desde el 1 de enero de 1990 por el Reglamento (CEE) n° 4045/89

] exige la elaboración de un informe sobre las fiscalizaciones de los registros documentales de los productores y comerciantes que han disfrutado de ayudas comunitarias. En el momento de realizarse la investigación del Tribunal, Portugal no había presentado todavía ningún informe sobre dichas fiscalizaciones, mientras que Italia los ha presentado con dos años de retraso.

Controles físicos de las exportaciones

3.54. Con arreglo al Reglamento (CEE) n° 2030/90 de la Comisión, de 17 de julio de 1990

, los Estados miembros están obligados, a partir del 1 de octubre de 1990, a verificar físicamente al menos el 3 % de las mercancías que dan lugar a restituciones a la exportación. Este porcentaje ha de ir aumentando progresivamente hasta alcanzar el 5 % en 1992. Tal como el Tribunal ha observado en los Países Bajos, será necesario un esfuerzo considerable para aumentar el porcentaje anteriormente controlado, del 1 % de las exportaciones que pasan por el puerto de Rotterdam. El Tribunal recomienda que las inspecciones destinadas a cumplir este requisito se centren, en particular, en las exportaciones de alto valor y alto riesgo y que se exija a los organismos pagadores que registren los pagos de restituciones a la exportación que han sido sujetos a comprobación física, de forma que el nivel de inspección pueda ser fácilmente determinado.

Cuadro 3.7 - FEOGA-Garantía 1990: comparación entre los gastos mensuales en 1990 y las previsiones comunicadas por los Estados miembros

>REFERENCIA A UN FILM>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

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CAPÍTULO 4 (\*) Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía (FEOGA-Garantía): organización y gestión de mercados

Página

4.1.Restituciones a la exportación de mercancías no-anexo II65

4.2.Funcionamiento de la organización común de mercados en el sector del azúcar y de la isoglucosa83

\*\* \*

4.1.Restituciones a la exportación de mercancías no-anexo II

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

4.1.1. Los precios institucionales fijados por la Comunidad para alrededor del 90 % de su producción agrícola con el fin de apoyar las rentas agrícolas y conseguir precios uniformes dentro de la Comunidad con frecuencia son superiores a los precios en el mercado mundial de los productos agrícolas de base más importantes y sus sustitutos. Por tal razón, los transformadores de productos agrícolas pagan los factores de producción agrícolas a precios superiores a los de sus competidores de terceros países. Esto hace que en la exportación los productos agrícolas transformados se encuentren en una situación comparativamente desfavorable.

4.1.2. Para salvaguardar los beneficios globales de la exportación de productos agrícolas transformados (a saber, el valor añadido más alto de dichos productos en comparación con el de sus componentes básicos, la conservación del empleo en las industrias transformadoras situadas dentro de la Comunidad, los efectos positivos sobre la balanza comercial exterior de la Comunidad y el mayor consumo de productos de base de origen comunitario), la Comunidad compensa al exportador de productos agrícolas transformados por el mayor coste de las materias primas que forman el precio de producción.

4.1.3. De hecho, existen dos tipos distintos de procedimientos, uno para «determinadas mercancías obtenidas de la transformación de productos agrícolas» y otro para los «cereales exportados en forma de determinadas bebidas alcohólicas». Estos productos se conocen con el nombre de mercancías no-anexo II, puesto que no están incluidas en el anexo II del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (en adelante, el Tratado) y no están por tanto sujetas a los mecanismos de una organización común de mercado.

4.1.4. Estas mercancías corresponden a una amplia gama de productos agrícolas transformados, que va desde la cerveza hasta los alimentos para bebés, desde el cuscús hasta el chocolate, e incluye incluso algunas especialidades farmacéuticas. En realidad, la lista de mercancías es casi ilimitada, puesto que comprende los productos transformados a partir de cereales, azúcar e isoglucosa, huevos y productos lácteos, o de cualquier combinación de éstos.

RESTITUCIONES ABONADAS POR DETERMINADAS MERCANCÍAS TRANSFORMADAS

4.1.5. El régimen de compensaciones a «determinadas mercancías obtenidas mediante transformación de productos agrícolas» (en adelante llamadas mercancías transformadas) se basa en el Reglamento (CEE) n° 3035/80 del Consejo, de 11 de noviembre de 1980

, que siguió al Reglamento inicial (CEE) n° 160/66 del Consejo, de 27 de octubre de 1966

y a sus diversas modificaciones. Dispone el abono de restituciones por las cantidades reales de productos de base del anexo II utilizadas en la fabricación de las mercancías transformadas en el momento de exportarlas a terceros países.

4.1.6. Los tipos de restituciones a la exportación aplicados son los fijados para los productos de base. De esta forma, una galleta fabricada con harina, mantequilla, azúcar, leche desnatada en polvo, etc., recibirá restituciones a la exportación por cada uno de los ingredientes agrícolas de base con derecho a restitución utilizados en su fabricación. En el caso de algunas mercancías de composición relativamente común (enumeradas en el anexo C del Reglamento(1)) se utiliza un sistema «simplificado» en el que las restituciones a la exportación se basan en la presunta composición de las mercancías. Sin embargo, el número de mercancías transformadas a las que se aplica este sistema simplificado es relativamente bajo.

4.1.7. Por tal motivo, la Comunidad utiliza un sistema de restituciones a la exportación de mercancías transformadas con una infinidad de tipos de restitución compuestos, dado que tiene que compensar al comerciante por las diferencias de coste de las cantidades precisas de productos de base utilizados en diversas combinaciones en las mercancías exportadas. El cálculo de los pagos y los controles de éstos y de las mercancías exportadas son, por consiguiente, más complejos que en los productos de base «normales».

4.1.8. Hay que señalar que, dado que las restituciones de mercancías transformadas se hacen efectivas en función de ingredientes que frecuentemente se alteran o pierden durante el proceso de producción, en muchos casos el análisis químico del producto exportado no constituye, por sí mismo, un método fiable de determinación de las cantidades de productos de base utilizados. La producción de penicilina, en la que todo el producto de base (azúcar) se consume durante el proceso de producción, por lo que no se puede identificar en el producto final, constituye un ejemplo de las dificultades de verificación. Por tal motivo, el control de las mercancías transformadas ha de diseñarse de forma que permita resolver los problemas específicos de verificación que presentan.

Ejecución presupuestaria

4.1.9. En el cuadro 4.1.1 se presenta el gasto en restituciones a mercancías agrícolas transformadas. Las grandes diferencias entre las restituciones presupuestadas y las reales en 1989 y 1990 se deben principalmente a los precios más altos del mercado mundial y a los tipos consecuentemente más bajos de restitución de los productos de base contenidos en las mercancías transformadas. Sin embargo, las previsiones presupuestarias serían más precisas si los servicios de la Comisión pudiesen disponer de información sobre las toneladas de productos de base exportadas en forma de mercancías transformadas, que los Estados miembros tienen ahora que facilitar

. Esto no es posible actualmente debido a que Grecia e Italia proporcionan la información con mucho retraso.

4.1.10. En el cuadro 4.1.2 se ofrece el gasto por Estado miembro. Debido a dificultades administrativas en la tramitación de las solicitudes en el Reino Unido en 1988 y en Francia en 1989, algunos pagos no pudieron realizarse y tuvieron que ser aplazados al ejercicio siguiente. Entre 1987 y 1990, el orden de magnitud de los gastos de los Estados miembros es el siguiente: Países Bajos 25 %; R.F. de Alemania 15 %; Reino Unido 12 %; Francia 11 %; Italia 11 %; Dinamarca 9 %, e Irlanda 8 %.

La fiscalización del Tribunal

4.1.11. La fiscalización del Tribunal ha tenido como finalidad:

a)averiguar si los sistemas de control de la Comisión y de los Estados miembros proporcionan garantías adecuadas de que el gasto en mercancías agrícolas transformadas es conforme con los reglamentos comunitarios, y comprobar que garantizan una buena gestión financiera;

b)examinar si los pagos por restituciones a la exportación de mercancías transformadas se basan en los ingredientes realmente utilizados en su proceso de fabricación;

>SITIO PARA UN CUADRO>

c)analizar si son correctas las composiciones teóricas fijadas para determinados productos exportados incluidos en el anexo C del Reglamento.

4.1.12. La fiscalización, dedicada a un sector del gasto analizado por última vez por el Tribunal en 1979

, ha tenido lugar en Dinamarca, la R.F. de Alemania, Francia, Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido. Se ha centrado en los controles específicos realizados en las industrias transformadoras sobre las mercancías transformadas y no ha tratado de forma especial los controles aduaneros sobre las exportaciones. Estos últimos figuran en los apartados 3.37 a 3.41 del Informe Especial de Tribunal n° 2/90.La aplicación de los sistemas en los Estados miembros

4.1.13. Ni el Reglamento (CEE) n° 3035/80 que instaura el sistema de control de las restituciones a la exportación de mercancías transformadas ni el Reglamento horizontal (CEE) n° 3665/87

facilitan orientaciones detalladas sobre los controles a los que hay que someter las mercancías no-anexo II. El artículo 8(1) del Reglamento dispone, entre otras cosas:

a)que en el momento de exportación de las mercancías «el interesado deberá declarar las cantidades de productos de base [...] que hubiesen sido efectivamente utilizadas»;

b)que «el interesado deberá facilitar a las autoridades competentes, en apoyo de su declaración, todos los documentos y todas las informaciones que estas últimas estimen oportunos»;

c)que, «para verificar la exactitud de la declaración que se les haga, las autoridades facultadas a tal fin utilizarán cualquier medio de control apropiado».

4.1.14. Además, el artículo 8(2) dispone que «cuando el interesado no presente la declaración [...] o no facilite documentación satisfactoria en apoyo de su declaración, no podrá beneficiarse de la restitución». El Reglamento, sin embargo, permite a los exportadores que no son fabricantes (y que por tanto puede que no conozcan la composición exacta de los productos) solicitar una restitución mínima por determinadas mercancías cuyo porcentaje de cada ingrediente puede ser fácilmente determinado mediante análisis. Las mercancías en cuestión están enumeradas en el anexo D del Reglamento.

4.1.15. En todos los demás casos, cada vez que exporta una mercancía el exportador tiene que declarar las cantidades de productos de base utilizados en la fabricación que dan lugar a restitución. Y ha de hacerlo o declarando los mencionados ingredientes cada vez que exporta o declarando y registrando su fórmula de fabricación (en adelante llamada «fórmula») en el organismo pagador previamente a la exportación y haciendo referencia a la misma cada vez que exporta las mercancías.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.1.16. Dado el carácter general de la disposición citada en el apartado 4.1.13. (c), no es de extrañar que los Estados miembros, sin indicaciones precisas, hayan adoptado métodos muy variados para controlar la regularidad de sus pagos. El Tribunal ha examinado los controles realizados por los Estados miembros para comprobar si son suficientes o si, por el contrario, presentan debilidades.

Registro de las fórmulas

4.1.17. El Reglamento (CEE) n° 3035/80

no contiene ninguna disposición que exija registrar formalmente las fórmulas. Sin embargo, su utilidad sería evidente. El registro de fórmulas, especialmente cuando está integrado en una base central de datos, puede ser utilizado para identificar, entre otras cosas, las mercancías en las que la descripción de los productos de base se puede falsear fácilmente, con escaso riesgo de detección, y las mercancías que reciben pagos importantes. Esta información puede ser utilizada para elaborar y utilizar programas de control basados en análisis de riesgos.

4.1.18. El cuadro 4.1.3 muestra que no todos los Estados miembros han adoptado este método, puesto que algunos de ellos ni siquiera han podido indicar el número de fórmulas registradas. De hecho, las prácticas administrativas de los Estados miembros son muy variadas, yendo desde un registro central de fórmulas a sistemas completamente descentralizados con registros únicamente locales. En el apartado siguiente se describen los sistemas que se utilizan.

4.1.19. En Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido, las fórmulas se registran de forma centralizada en el organismo pagador que corresponde, por lo que las cantidades pagadas por cada una de las fórmulas han podido determinarse. En Dinamarca y la R.F. de Alemania no ha sido posible porque los importes no se registran por fórmulas sino únicamente por exportadores. En Francia diferentes organismos pagadores registran centralmente muchas fórmulas pero existe una proporción mayor de declaraciones individuales de exportación de mercancías transformadas sin fórmula registrada previamente, pero cuyos productos de base se declaran en el formulario de exportación. Como en los sistemas centrales de los organismos pagadores las exportaciones no están agrupadas por fórmulas, cada una ha de ser considerada como una fórmula individual que ha de comprobarse. Además, los pagos manuales (que en el caso de un comerciante ascienden a 37,4 Mio FF) no están incluidos en los registros de los pagos de cada fórmula.

Verificación periódica de las fórmulas

4.1.20. El Tribunal considera que es de máxima importancia saber si una fórmula se utiliza y está actualizada, ya que además del registro de nuevos productos, los procesos de fabricación cambian para adaptarse a los progresos tecnológicos, a los gustos y exigencias de los consumidores y a los precios de las materias primas. Sin embargo, el cuadro 4.1.3 muestra también que algunos Estados miembros no han podido facilitar información sobre el número de fórmulas existentes, y por tanto tampoco las que debían verificarse.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.1.21. En la R.F. de Alemania y los Países Bajos, las declaraciones de fórmulas sólo tienen una validez de un año y tienen que renovarse todos los años. En Irlanda, anualmente se realiza un examen de todas las fórmulas utilizadas regularmente y se registran fórmulas nuevas cuando es necesario. En el Reino Unido, las fórmulas se registran por una duración indeterminada, pero anualmente se envía una nota a cada exportador con sus fórmulas registradas y se le solicita que declare que siguen siendo correctas. No obstante, un exportador que no responde a esta consulta continúa recibiendo las restituciones en función de las fórmulas registradas. Las autoridades del Reino Unido han informado al Tribunal de que están adoptando medidas para mejorar este procedimiento. En Dinamarca no se hace nada para garantizar que las fórmulas están actualizadas. Por tal motivo, los errores sólo se detectan cuando se visita al exportador con ocasión de una fiscalización ulterior, lo que puede producirse varios años más tarde.

4.1.22. En Francia, uno de los organismos pagadores, la ONILAIT (Office nationale interprofessionnel du lait et de produits laitiers) exige a cada exportador que declare anualmente la composición de sus fórmulas. Los otros dos organismos (ONIC y FIRS) que realizan pagos por mercancías transformadas no exigen la renovación de las declaraciones de fórmula. Mientras que la ONIC (Office nationale interprofessionnel des céréales) ha manifestado su intención de implantar un sistema de actualización de este tipo, el FIRS (Fonds d'intervention et de regularisation du marché du sucre) ha indicado que no dispone del personal y los recursos informáticos necesarios para realizar dicha tarea. Por tanto, actualmente no se cuenta con garantías suficientes de que las fórmulas declaradas al FIRS y la ONIC y utilizadas para el pago sean correctas.

Verificación de las fórmulas

4.1.23. El Tribunal considera que la elección de muestras para verificación ha de realizarse tras un análisis de riesgos y que las fórmulas así seleccionadas deben cotejarse con los registros de producción de las fábricas. Estos controles documentales deben completarse con un programa de muestreo y análisis químicos.

4.1.24. Los análisis químicos pueden proporcionar una cierta garantía de que las fórmulas se han declarado correctamente. Efectivamente, en algunos casos el análisis químico de los productos originarios o intermedios puede constituir el fundamento principal de los pagos de restituciones. La producción continua (no por lotes), los procesos controlados por ordenador y la producción de productos compuestos intermedios crean problemas particulares de control. Por regla general, no es posible conocer las cantidades reales de materias primas utilizadas para producir una mercancía transformada concreta. En este caso, las comprobaciones que puedan realizarse durante la producción han de completarse con análisis químicos de las mercancías finales exportadas. Ningún Estado miembro ha encontrado ningún producto que plantee problemas de control de este tipo, ni ideado soluciones para resolverlos.

4.1.25. Como parte de sus comprobaciones de las descripciones y partidas de la Nomenclatura de Restituciones a la Exportación (NRE), los servicios de aduanas de los Estados miembros toman muestras de mercancías agrícolas y las envían para análisis químico como parte de sus controles normales de exportación. Los resultados de estas comprobaciones de mercancías transformadas constituyen un dato útil para la planificación de los controles de las fórmulas. Sin embargo, en Dinamarca, Francia y los Países Bajos hay poca coordinación entre el organismo pagador responsable de comprobar las fórmulas y los servicios aduaneros, con lo que los resultados de los análisis de las muestras tomadas por las aduanas no se han utilizado en la planificación de las tareas de control. Actualmente, las comprobaciones se realizan en cada uno de los Estados miembros fiscalizados en la forma descrita en los apartados siguientes.

Dinamarca

4.1.26. En Dinamarca no existe un programa de control central que garantice que los productos que presentan riesgos se detectan y se someten a control. No hay un sistema organizado de toma de muestras y de análisis para apoyar los controles documentales. Las autoridades danesas confían totalmente en los controles ulteriores, frecuentemente parte de los «controles integrados», que son fiscalizaciones no sólo de pagos no-anexo II, sino a la vez de otras restituciones a la exportación, IVA, derechos y tasas de aduanas, impuesto sobre la renta y operaciones sujetas al pago de impuestos al consumo. Estas fiscalizaciones proporcionan a las autoridades danesas de control (las aduanas) la base necesaria para una visión global de las operaciones de los comerciantes. Pero, sin embargo, no permiten sacar conclusiones sobre la exactitud de las fórmulas concretas de las mercancías realmente exportadas. Por este motivo se confía en los controles, que frecuentemente se realizan varios años después de la exportación y sólo proporcionan una idea general de si la composición de las mercancías se declaró correctamente.

R.F. de Alemania

4.1.27. Con arreglo a las instrucciones administrativas internas de la R.F. de Alemania, todas las fórmulas han de ser comprobadas anualmente mediante inspecciones de los exportadores o fabricantes. No obstante, en la fiscalización no se ha podido determinar en qué medida se han realizado estas comprobaciones en cada región, ya que no existen registros centrales o regionales de las comprobaciones que tienen que realizarse, ni de las efectivamente realizadas, ni de los resultados obtenidos.

4.1.28. Los controles realizados por las autoridades alemanas sólo permiten una comparación global de la producción con las fórmulas declaradas, sin ofrecer garantías de que una fórmula concreta utilizada para exportación se haya declarado correctamente ni de que determinadas cantidades de productos de base hayan sido exportadas como mercancías transformadas.

4.1.29. Aunque se realizan algunos muestreos a iniciativa de las aduanas locales, no existe ningún programa central de muestreo y análisis de las mercancías transformadas que sirva de complemento a los controles documentales realizados en las instalaciones de los exportadores. Esto es especialmente necesario dado el tipo de controles realizados por las autoridades.

Francia

4.1.30. En Francia cada organismo pagador aplica procedimientos de control diferentes. La ONIC no tiene ningún sistema para comprobar que las fórmulas que se le declaran son correctas, lo que el Tribunal considera inaceptable. El FIRS, con unas 14 000 fórmulas registradas (se utilizan del orden de la tercera parte), cuenta con un equipo de control compuesto por cuatro personas, cuya función es comprobar la veracidad de las declaraciones de fórmulas mediante visitas de inspección. A pesar de que la calidad de las comprobaciones realizadas en presencia del personal del Tribunal es satisfactoria, es evidente que los recursos asignados a esta tarea son insuficientes. Los representantes del organismo pagador han reconocido que se realizarían pagos correspondientes a fórmulas que no serían comprobadas. Además, hay pocas posibilidades de que el organismo pagador compruebe los ingredientes declarados en cada exportación de mercancías debido a su gran número.

4.1.31. El tercer organismo pagador, ONILAIT, tiene un acuerdo con el organismo «interprofesional» INTERLAIT, según el cual se puede solicitar a los inspectores de éste que verifiquen las fórmulas declaradas. Sin embargo, la fiscalización ha puesto de manifiesto que el programa de verificación no se elige en función de ningún análisis de riesgos y que en los doce meses anteriores a la fiscalización del Tribunal no se había pedido a INTERLAIT que realizase comprobaciones.

4.1.32. Así pues, en Francia, las fórmulas que se deben verificar no se seleccionan sobre la base de un análisis de riesgos ni están sujetas a unos programas regulares de control de cada uno de los organismos pagadores. Además, las autoridades francesas no han instaurado ningún programa de muestreos y análisis químicos para complementar o suplir las debilidades de los controles documentales. De hecho, aunque los organismos pagadores franceses saben que las autoridades aduaneras muestrean y analizan mercancías para verificar, entre otras cosas, la nomenclatura de las declaraciones de exportación, no reciben todos los resultados necesarios para poder implantar un programa de control basado en análisis de riesgos.

4.1.33. De los párrafos anteriores resulta claro que las comprobaciones realizadas por los organismos pagadores en Francia son insuficientes. Las autoridades francesas han indicado que hasta cierto punto existen «controles compensatorios», como parte de la fiscalización a posteriori realizada con arreglo al Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989

, antes Directiva (CEE) 77/435 del Consejo, de 27 de junio de 1977

. El Tribunal no puede admitir que el control de las mercancías transformadas se base exclusivamente en una verificación de los documentos comerciales realizada con otros propósitos. De hecho, el Tribunal no está satisfecho con el alcance y la calidad del trabajo realizado como parte de la fiscalización, ya que tres de las cinco empresas visitadas por los auditores del Tribunal no utilizan las fórmulas registradas. Además, las autoridades francesas han denegado al Tribunal el acceso a sus informes de auditoría, facilitando únicamente nombres, el año en que se produjo el gasto, las fórmulas comprobadas y el resultado. El Tribunal no puede aceptar el incumplimiento por las autoridades francesas de las obligaciones que les incumben con arreglo al artículo 206 bis del Tratado.

Irlanda

4.1.34. En Irlanda sólo hay registradas unas 280 fórmulas presentadas por 53 comerciantes, lo que permite al organismo pagador (el Ministerio de Agricultura) organizar verificaciones detalladas. Antes de exportar las mercancías, el comerciante facilita una muestra para su clasificación respecto a la NRE. La fórmula que se establece está basada en la utilización real de las materias primas durante un período de prueba de aproximadamente tres meses. Los exportadores tienen que rendir cuenta anualmente de su consumo de materias primas, que se someten al examen de personal de control. Entre 30 y 40 de estas declaraciones se verifican con inspecciones al menos una vez al año. Durante esas visitas de control se toman muestras de las materias primas, que posteriormente se analizan. No existe, sin embargo, un programa de muestreo de las mercancías transformadas terminadas. En general, el Tribunal ha quedado satisfecho de los controles realizados por las autoridades irlandesas basados en los registros de producción.

Países Bajos

4.1.35. En los Países Bajos se seleccionan para verificación los exportadores (y no las fórmulas). Los criterios para ello son las dimensiones de la empresa y el valor total de las solicitudes de restituciones a la exportación por mercancías transformadas que ha presentado. La inspección agrícola (AID) controla anualmente a un centenar de exportadores, que elige, basándose en un análisis de riesgos limitado, las cifras de ventas de las empresas y los importes totales de las restituciones no-anexo II. Los exportadores reciben una clasificación que va desde la «a» hasta la «e», que refleja la frecuencia del control. Las empresas «e» sólo se inspeccionan cada tres años.

4.1.36. En los Países Bajos, los controles realizados, al igual que los de la R.F. de Alemania, sólo permiten una comparación global de la producción total y las fórmulas declaradas. Además, no existe un sistema organizado de muestreo y análisis para apoyar los controles documentales.

Reino Unido

4.1.37. El Reino Unido dispone de un sistema de comprobación de la exactitud de las fórmulas bien organizado. Actualmente todas las declaradas y registradas en el organismo pagador IB (Intervention Board) se transmiten al funcionario de aduanas local encargado del control para su cotejo con los registros de producción. Pero el Tribunal no ha quedado convencido de que las aduanas verifiquen en todos los casos los datos de producción de forma suficiente. Las autoridades británicas se han comprometido a recordar al personal de control la necesidad de cotejar las fórmulas con las cifras de producción. Además, han preparado un programa de control de las fórmulas mediante muestreo y análisis. Estas verificaciones, que el Tribunal considera basadas en criterios de riesgo objetivos, garantizan que todas las fórmulas importantes se seleccionan y analizan periódicamente con objeto de comprobar que la composición del producto final está en consonancia con los ingredientes declarados. El programa exige que las oficinas de aduana realicen en el momento de la exportación otros muestreos basados en los riesgos de modo que por lo menos una de las principales mercancías de exportación de todos y cada uno de los exportadores se muestreen y analicen cada tres años.

Mermas de producción

4.1.38. En su anterior informe sobre las restituciones a la exportación de productos no incluidos en el anexo II

el Tribunal manifestaba que «no existen procedimientos específicos para tener en cuenta las mermas del proceso de fabricación, a pesar de que pueden llegar a alcanzar el 30 % del peso del producto de base». En ese momento, la opinión de la Comisión era que «es extremadamente difícil implantar una normativa comunitaria que no sea compleja sin dar lugar a discriminaciones injustas entre los diferentes productos e industrias [...]. Las mermas deben ser contempladas [...] caso por caso».

4.1.39. Con posterioridad a las observaciones del Tribunal se ha aprobado un nuevo reglamento de base, el Reglamento (CEE) n° 3035/80 del Consejo

. Por desgracia subsisten las prácticas observadas durante la fiscalización precedente, así como las diferencias de trato de los Estados miembros. Las autoridades alemanas sólo admiten las solicitudes correspondientes a mermas que no pueden ser recuperadas ni comercializadas (es decir, las pérdidas de «cocción»). En Irlanda, Francia y los Países Bajos, los subproductos (es decir, productos que pueden ser comercializados) no tienen derecho a restitución.

4.1.40. Las autoridades danesas consideran que toda merma del proceso de fabricación de las mercancías que se exportan da derecho a restitución. En el Reino Unido, los comerciantes que registran una fórmula están obligados a declarar los porcentajes de los productos de base completamente consumidos en el proceso de fabricación, los de los recuperados pero sin valor comercial y los de los recuperados y vendidos (subproductos). Sin embargo, tras requerir esta información, las autoridades del Reino Unido pagan por todos los productos de base que entran en el proceso de fabricación. Han dado como explicación que ya que el sistema de restituciones a la exportación tiene como finalidad compensar los precios más altos de las materias primas, un fabricante que trabaje a precios de mercado mundial goza de una «ventaja» comercial parecida. El Tribunal considera que no existe justificación válida para la concesión de restituciones a la exportación a productos comercializados dentro de la Comunidad. La Comisión debe volver a estudiar la materia con objeto de emitir directrices generales.

La gestión central de la Comisión

Coeficientes aplicados a las mercancías transformadas que contienen cereales

4.1.41. Los tipos de restitución de las exportaciones de productos agrícolas contenidos en el anexo II del Tratado los fija la Comisión y se publican en el Diario Oficial. Las mercancías a las que se aplica son los productos agrícolas de base y los productos obtenidos de la primera transformación. La relación entre los tipos de restitución de los productos de base y los de los productos de primera transformación constituye un coeficiente implícito que expresa la equivalencia física entre ambos productos, por ejemplo, entre el maíz y la harina de maíz. Sin embargo, si un producto derivado de una primera transformación de cereales se utiliza como ingrediente en una mercancía no-anexo II, no se aplica el tipo de restitución de este ingrediente, sino el del producto de base, una vez convertida la cantidad de ingrediente en cantidad de producto de base utilizando un coeficiente fijado en el Reglamento (CEE) n° 2744/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975

.

4.1.42. El Tribunal ha observado que los coeficientes utilizados en el cálculo de las restituciones a las exportaciones de mercancías transformadas son distintos de los coeficientes implícitos obtenidos de los tipos de restitución actualmente publicados. De la documentación preparada por la Comisión resulta claro que existen importantes diferencias. En algunos productos la diferencia llega hasta el 75 %, incentivando considerablemente a los comerciantes a realizar transformaciones de grado menor para recibir restituciones por los cereales que forman parte de los productos transformados sustancialmente mayores que las que recibirían exportando el ingrediente tal cual.

4.1.43. Los servicios de la Comisión han informado al Tribunal de que un exportador ha aprovechado estos coeficientes exportando pastillas de maíz transformadas incluidas en la NRE, «Productos a base de cereales obtenidos por insuflado o tostado», como mercancías transformadas, con lo que ha recibido una restitución aproximadamente un 75 % más alta que la que de otro modo habría obtenido. La Comisión, reconociendo que el tipo era demasiado alto, ha aprobado un tipo de restitución reducido para el producto en el Reglamento (CEE) n° 3873/90 de la Comisión, de 28 de diciembre de 1990

, en el que, al mismo tiempo que se deja igual el coeficiente, se alinea el tipo de restitución con el aplicable a las pastillas exportadas sin transformación. La introducción de los nuevos tipos de restitución ha cerrado esta vía de fraude, pero el comerciante ha dirigido su atención a otras mercancías donde todavía existen coeficientes favorables.

Composición normalizada de las mercancías

4.1.44. El anexo C del Reglamento (CEE) n° 3035/80

determina la cantidad de productos de base contenidos en un determinado número de mercancías transformadas no complejas. El Tribunal ha pedido al servicio competente de la Comisión pruebas del fundamento de los tipos utilizados; no dispone de ellas. Las fiscalizaciones en los Estados miembros han puesto de manifiesto que las cantidades normalizadas indicadas en el anexo C del Reglamento necesitan una revisión urgente. Como ejemplos de productos que precisan menos materias primas que las indicadas en el anexo C cabe citar la penicilina, la cerveza, las pastas alimenticias y el D-Glucitol, en los que las diferencias se sitúan entre el 8 % y el 10 %.

Seguimiento de los procedimientos de control de los Estados miembros

4.1.45. El artículo 8(6) del Reglamento (CEE) n° 3035/80(13) exige que los Estados miembros informen a la Comisión de los controles que aplica a los diversos tipos de mercancías exportadas y dispone que la «Comisión informará de ello a los demás Estados miembros». Este requisito sólo se ha cumplido en lo que se refiere a Irlanda y Portugal, que remitieron información en 1989. Del resto sólo consta la facilitada por el Reino Unido en 1979. Este fallo de la Comisión en la supervisión de los procedimientos de control conduce inevitablemente al debilitamiento del control global. La Comisión ha de asegurarse de que la información sobre los diferentes procedimientos de control en vigor en los Estados miembros se recibe de forma periódica y se estudia con objeto de analizar si los procedimientos de control utilizados son suficientes y si deben proponerse nuevas medidas de control.

Conclusiones

4.1.46. La fiscalización del Tribunal ha puesto de relieve que los tipos de restitución de algunos productos de primera transformación son más altos cuando éstos se utilizan en la fabricación de mercancías transformadas que cuando se exportan como tales. No existe ninguna razón objetiva para que sea así. Las acciones emprendidas para adoptar medidas específicas de ajuste de los tipos de restitución y para suprimir las diferencias no han sido hasta el momento suficientes.

4.1.47. De modo similar, las composiciones normalizadas presuntas de las mercancías del anexo C del Reglamento han de ser revisadas, ya que también ellas en ciertos casos dan lugar al pago de más restitución de la justificada. Es necesario supervisar cuidadosamente estas cuestiones para garantizar la buena gestión financiera. La Comisión ha de intentar conseguir poderes del Consejo con los que poder reaccionar rápidamente para impedir pagos no justificados.

4.1.48. Durante los doce años transcurridos desde la última fiscalización del Tribunal en esta materia la Comisión no ha conseguido que se aplique un tratamiento coherente a las mermas de producción, lo que ha dado lugar a ventajas injustificadas para algunos comerciantes y, en consecuencia, a pagos de restituciones a la exportación en algunos Estados miembros basados en mercancías no exportadas, lo que constituye exactamente la situación que la Comisión trataba de evitar.

4.1.49. Actualmente no existe ninguna garantía general de que las fórmulas estén actualizadas. Debería existir una exigencia legal de que fuesen presentadas anualmente al organismo pagador, bajo pena de que en caso de incumplimiento habrá sanciones tales como que no se pague la restitución.

4.1.50. La ausencia de una base de datos centralizada a efectos del control de las fórmulas en algunos Estados miembros hace los controles menos eficaces, ya que dichos Estados miembros no pueden seleccionar fórmulas para verificación con arreglo a una valoración global de los riesgos ni facilitar los recursos de personal adecuados para comprobarlas. Estas comprobaciones han de incluir la verificación de los registros de producción y complementarse, cuando ello sea preciso, mediante análisis químicos.

4.1.51. La diferente calidad de los controles llevados a cabo en los Estados miembros tiene como consecuencia la no uniformidad de los niveles de seguridad de que los pagos de restituciones están basados en la correcta declaración de los productos básicos, con lo que se privilegia a las empresas de determinados Estados miembros.

4.1.52. El Tribunal opina que corresponde a la Comisión dirigir y organizar la estructura del control, por lo que es ella quien debe fijar directrices claras para los Estados miembros, de cuya supervisión debe encargarse garantizando que los Estados miembros facilitan descripciones actualizadas de sus sistemas de control.

RESTITUCIONES A CEREALES EXPORTADOS EN FORMA DE DETERMINADAS BEBIDAS ALCOHÓLICAS

4.1.53. A pesar de su título formal, este gasto corresponde a pagos por restituciones a la exportación de cereales que posteriormente se exportan en forma de whisky. Con arreglo a las normas generales de concesión de restituciones a la exportación, las mercancías han de ser puestas bajo control aduanero y exportadas dentro de un plazo determinado que depende del tipo de mercancía, aunque normalmente no puede pasar de ocho meses. Esta norma, a pesar de ser necesaria a efectos de control, perjudica a algunas bebidas alcohólicas destiladas a partir de cereales, tales como el whisky

, que debe permanecer en barricas durante un mínimo de tres años para poder utilizar la denominación de whisky escocés o de whisky irlandés. Otras bebidas alcohólicas tales como el gin, la ginebra, el aguardiente y licores a base de cereales que no precisan envejecimiento reciben restituciones a la exportación (como mercancías transformadas no-anexo II) en el momento de ser exportadas.

4.1.54. En el momento de la adhesión del Reino Unido e Irlanda a la Comunidad Europea se reconoció la situación de desventaja del whisky, y el protocolo 19 al «Acta de adhesión» declaró que el Consejo «adoptará las medidas necesarias para facilitar la utilización de cereales comunitarios en la fabricación de bebidas alcohólicas obtenidas de los cereales, en particular de whisky, exportados a los terceros países [...]». En ese momento se contempló la posibilidad de acciones en el marco de la organización común del mercado de los cereales o en el de la proyectada organización común del mercado del alcohol.

4.1.55. La organización común del mercado del alcohol no se ha creado. Sin embargo, en 1981 se resolvió la desventaja del whisky y se implantó un sistema de concesión de restituciones a las bebidas alcohólicas tales como el whisky. Este mecanismo se gestiona dentro del marco de la organización común del mercado de los cereales y se basa en el Reglamento (CEE) n° 1188/81 del Consejo, de 28 de abril de 1981

, y el Reglamento (CEE) n° 1842/81 de la Comisión, de 3 de julio de 1981, sobre modalidades de aplicación

.

4.1.56. Existe una amplia gama de medios para conceder estas restituciones a la exportación. Cada año la Comisión fija coeficientes que reflejan el porcentaje de cereales destilados que posteriormente se exportarán en forma de whisky. Existe un conjunto de elementos que hay que tener en cuenta al determinar los coeficientes, que esencialmente expresan la relación entre las exportaciones de whisky y las entregas al mercado, ajustada para tener en cuenta las tendencias de las exportaciones, de la producción y de las existencias. Se fijan coeficientes para el whisky irlandés «A», el whisky irlandés «B», el whisky de malta del Reino Unido y el whisky de cereal del Reino Unido

. A continuación se fijan los coeficientes nacionales, que se aplican a todas las compras de cereales de las diferentes destilerías de cada Estado miembro. El resultado es que algunas destilerías reciben restituciones por la exportación de cereales cuando han exportado una parte de su producción inferior a la indicada por el coeficiente. Paralelamente, otras destilerías exportan más cantidad de las que se les compensa.

Ejecución presupuestaria

4.1.57. Hasta 1990, el gasto correspondía únicamente a dos Estados miembros, Irlanda y el Reino Unido, los productores comunitarios tradicionales de whisky. Desde 1990 la Comunidad paga también por el whisky español.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.1.58. Tal como muestra el cuadro 4.1.4, los créditos han aumentado, pasando de 34 Mio ECU en 1987 a 60 Mio ECU en 1990. El gasto medio real durante dicho período ha sido de 41,8 Mio ECU (84 % del presupuestado). Las fluctuaciones de los gastos son principalmente consecuencia de los cambios en los precios de los cereales en el mercado mundial.

4.1.59. Tal como muestra el cuadro 4.1.5, el Reino Unido es el productor de whisky más importante, recibiendo aproximadamente el 98 % de las restituciones a la exportación. Irlanda recibe el 2 % restante.

4.1.60. El gasto indicado para los Países Bajos corresponde a restituciones a la exportación de productos que no son whisky y deberían haber sido incluidos en el artículo 251 del Presupuesto. Este error ha sido detectado durante la fiscalización del Tribunal y existe desde 1982, año en que se realizaron los primeros pagos con arreglo a este régimen. La cantidad total contabilizada incorrectamente es de 1,2 Mio ECU. Las autoridades neerlandesas han comunicado las cifras correctas al servicio competente de la Comisión en diciembre de 1990.

La fiscalización del Tribunal

4.1.61. La finalidad de la investigación del Tribunal ha sido:

a)analizar el fundamento de la ayuda al whisky y los elementos utilizados en su cálculo, y

b)verificar si los sistemas de control de la Comisión y de los Estados miembros proporcionan garantías adecuadas de que el gasto en whisky es conforme con los reglamentos comunitarios y garantizan una buena gestión financiera.

El control de las restituciones a la exportación de cereales correspondientes al whisky forma parte del control que los Estados miembros llevan a cabo, a efectos de impuestos al consumo, sobre destilerías y almacenes francos. En los casos en que el Tribunal ha encontrado fallos en aspectos concretos del control de las restituciones, ha examinado los controles correspondientes a los impuestos al consumo para averiguar si existían otros controles compensatorios.

La aplicación del sistema en los Estados miembros

4.1.62. Las solicitudes de restituciones a la exportación de whisky que realizan las destilerías consisten principalmente en la declaración inicial de la cantidad de cereales puesta bajo su control y posteriormente, dentro del plazo de un año, en la declaración de su destilación a alcohol. La fecha de puesta bajo control determina el tipo de la restitución mientras que la cantidad de cereal destilado obtenida de la aplicación del coeficiente determina el importe de la misma. Las solicitudes, que certifican las aduanas, son transmitidas al organismo pagador para su pago. Existen unas 100 destilerías en el Reino Unido y 2 en Irlanda, que presentan solicitudes con una frecuencia que oscila entre dos y cuatro semanas, al final de cada uno de sus períodos contables a efectos de impuesto sobre el consumo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.1.63. Los Estados miembros están obligados a comprobar los datos utilizados para la determinación de los coeficientes que se aplican en el cálculo de las restituciones. Esto significa que deben realizarse comprobaciones del volumen de las entregas totales al mercado y de las exportaciones, así como de las tendencias correspondientes. Además, las autoridades han de comprobar la cantidad, calidad y contenido de humedad del cereal o la malta puestos bajo control, junto con su eventual destilación.

Puesta de los cereales bajo control

4.1.64. Los reglamentos (CEE) n° 1188/81

y n° 1842/81

disponen que se deberá comprobar la cantidad de cereales puestos bajo control y su posterior destilación. Las autoridades del Reino Unido informaron a la Comisión mediante carta fechada el 15 de junio de 1983 que los cereales se ponían bajo control en el «macerador» (lugar en que se ponen en remojo). Sin embargo, en el formulario británico de declaración de los pagos el declarante manifiesta su intención de poner bajo control en una fecha determinada todo el cereal que ha de ser utilizado en un período de destilación determinado. El resultado es que:

a)cereal que según el certificado de las aduanas figura bajo control no está en la destilería y en casos extremos puede incluso no estar en el Estado miembro ni, por tanto, en libre práctica en dicho momento;

b)en un momento en que no se pueden conocer, el tipo de cereal, su estado y su contenido de humedad son declarados por el destilador y certificados por la aduana.

4.1.65. Esta práctica no es conforme con la reglamentación aplicable, en particular con los artículos 3(5) y 6(2) del Reglamento n° 1188/81(18) y los artículos 1(2) y 2(1) del Reglamento n° 1842/81(19).

4.1.66. Se ha analizado una muestra de veinte solicitudes y en nueve de ellas aparentemente no todos los cereales puestos bajo control habían sido destilados. La diferencia total es del 16 %, pero en una destilería entre la cantidad puesta bajo control y la cantidad «destilada» hay una diferencia del 45 %. No existe ningún procedimiento reglamentario que permita retirar al cereal del control. Además, dado que los tipos de restitución cambian periódicamente, el destilador podría aprovecharse indebidamente de los aumentos de los tipos de restitución. Al Tribunal le satisface que no se hayan producido irregularidades respecto a las solicitudes examinadas, pero considera que hay que eliminar la posibilidad de que existan.

4.1.67. En Irlanda, el cereal se pone bajo control en almacenes muy alejados. El cereal a granel se pone bajo control en el momento en que la destilería considera que el tipo de restitución está a un nivel favorable. La malta se pone bajo control en las malterías cuando el destilador considera que es necesario hacerlo. Sin embargo, en ninguno de los casos las partidas están separadas o se pueden diferenciar del resto del cereal almacenado. En estas circunstancias, no pueden estar realmente bajo control. La única comprobación oficial que se realiza es la del funcionario de aduanas en cuya zona está el almacén, para verificar que la cantidad almacenada es suficiente.

4.1.68. Además, existe el problema de la seguridad del cereal entre los almacenes y los silos de las destilerías. El destilador lleva registros de las llegadas de cereal a la destilería. Después de la destilación, las aduanas devuelven algunos albaranes de recepción de la destilería al funcionario de aduanas local con competencia sobre el almacén de origen para que compruebe que aparecen correctamente en los libros. Con este sistema no se puede tener la seguridad de que todas las partidas de cereal despachadas llegan a la destilería, ni de que una vez llegadas se vierten en los silos de la destilería y finalmente se destilan. El Tribunal considera que la destilería es el único lugar para poner los cereales bajo control de forma satisfactoria. Y como sistema es también más sencillo y fácil de utilizar. Las autoridades irlandesas y las destilerías han manifestado su disposición a instaurar dicho sistema.

Certificación de la destilación

4.1.69. El reglamento dispone que las autoridades competentes deben certificar la destilación de los cereales previamente puestos bajo control. Tanto en Irlanda como en el Reino Unido, el personal de aduanas realiza esta función sobre las declaraciones de la destilería. Normalmente no se hacen más comprobaciones en esta fase.

4.1.70. En Irlanda, la destilería declara las cantidades de los diferentes cereales utilizadas en cada período de destilación, que van compensando las existencias de cereales puestas bajo control. En el Reino Unido, donde las cantidades de cereales puestas bajo control están limitadas a los períodos de destilación, frecuentemente los funcionarios de aduanas han firmado certificados de destilación sin comentarios, a pesar de que las cantidades de cereales destiladas eran inferiores a las aceptadas a control. A raíz de las críticas del Tribunal, las autoridades han aceptado que los funcionarios de control certifiquen la cantidad real de cereales destilada y den explicaciones cuando sea diferente de la sometida a control, tras haber efectuado un análisis detallado de los libros de los comerciantes.

Muestreo

4.1.71. Los cereales han de estar en buen estado y ser aptos para la comercialización. El tipo de restitución se fija en función del contenido de humedad (7 % la malta, 16 % los cereales y del 43 % al 47 % la malta verde). El organismo pagador reducirá la restitución cuando sea superior a esos topes, por lo que es importante comprobar el contenido de humedad de los cereales en el momento en que se someten a control.

4.1.72. En el Reino Unido, el personal de aduanas está obligado a tomar muestras de las diferentes partidas de cereales puestas bajo control al menos tres veces al año, para analizar los contenidos de humedad. En dos de las cinco destilerías visitadas no se ha tomado ninguna muestra en los nueve primeros meses de 1990 y en una tercera ni en 1989 ni en 1990.

4.1.73. Además, la toma de muestras realizada por el personal de control de las aduanas es de una utilidad dudosa, ya que no es necesariamente representativa de los cereales puestos bajo control durante la totalidad del período de destilación, que puede durar hasta un mes. Las autoridades del Reino Unido han aceptado modificar los procedimientos para garantizar que las muestras son representativas. El personal de control examinará en el futuro los análisis de humedad realizados por las destilerías y utilizará los análisis oficiales para comprobar que aquéllas están registrando y declarando adecuadamente el contenido de humedad cuando los cereales son puestos bajo control.

4.1.74. En Irlanda, un inspector de cereales del Ministerio de Agricultura se encarga de tomar muestras y enviar a analizar los cereales puestos bajo control. A pesar de que el método de muestreo es satisfactorio, el hecho de que los cereales puestos bajo control no puedan identificarse limita su eficacia.

Verificación de la destilación

4.1.75. Dado que los controles realizados cuando los cereales se ponen bajo control y se destilan son relativamente superficiales, es necesario realizar otros para comprobar que los cereales se han destilado realmente. En Irlanda se cuenta con la presencia permanente de varios funcionarios de aduanas en la destilería y algunos puntos clave de ésta tienen precintos oficiales. Sin embargo, los cereales que entran en el macerador no son controlados. Para verificar las cantidades destiladas, el personal de control de las aduanas examina la declaración mensual de producción de las destilerías, que incluye un análisis pormenorizado de las entradas y salidas. El principal elemento examinado durante la inspección es el cálculo de los rendimientos (es decir, los litros de alcohol puro producidos con los cereales recibidos). No obstante, el personal de control no registra las comprobaciones realizadas ni los resultados de su examen. Además, no se han fijado oficialmente las tolerancias entre el rendimiento esperado y el real, y el seguimiento depende del criterio individual del funcionario de control. Las autoridades irlandesas se han comprometido a instaurar los procedimientos de control necesarios y a registrar los resultados.

4.1.76. Las autoridades del Reino Unido no mantienen una presencia permanente en las destilerías. Los controles que realizan tienen como finalidad proporcionar una garantía global de que la destilería está funcionando adecuadamente y de que las eventuales irregularidades se van a detectar. Este control de los ingresos proporciona también algunas garantías de que los cereales puestos bajo control se han destilado. Además, el personal de control de las aduanas debe elegir como mínimo dos períodos de destilación cada año y comprobar las solicitudes de restitución de los cereales (el organismo pagador prevé una frecuencia de tres a cinco períodos por año). Estas verificaciones requieren, entre otras cosas, el examen de los registros de las existencias de cereales, de los registros de pesaje a la entrada del macerador, de los rendimientos previsibles y reales, de la pulpa producida (residuo después de la maceración) y la comprobación de que el cereal está en libre práctica.

4.1.77. Estas comprobaciones no han sido realizadas en 1989 y 1990 en cuatro de las cinco destilerías visitadas por los auditores del Tribunal. La ausencia de estos controles, añadida a la relativa superficialidad de los realizados cuando los cereales se ponen bajo control y se destilan, pone en entredicho el fundamento del pago de la ayuda. Las autoridades del Reino Unido han informado al Tribunal de que van a modificar el procedimiento para asegurar que se realizan comprobaciones periódicas.

Debilidades de control específicas

4.1.78. En una de las cinco destilerías visitadas en el Reino Unido, el Tribunal ha observado que aunque el nuevo sistema de control no se había implantado, el sistema anterior había sido abandonado seis meses antes por obsoleto, y por tal motivo en el momento de la visita del Tribunal no se aplicaba ningún sistema efectivo de control. En el momento de realizarse la fiscalización no se ha podido obtener ninguna constancia escrita de la realización de controles. Esto, conjugado con que el funcionario de control de las aduanas ha manifestado que la actuación oficial se limita a recibir las solicitudes y sellarlas, certificarlas y enviarlas al organismo pagador del Reino Unido, pone en entredicho los procedimientos de certificación y control utilizados en dicha destilería y, por tanto, el fundamento del pago de la ayuda. Las autoridades del Reino Unido han informado al Tribunal de que han comenzado a hacer lo necesario para subsanar la situación.

Controles ulteriores

4.1.79. El Tribunal ha examinado la labor del organismo pagador del Reino Unido en aplicación del reglamento de fiscalización de la Comunidad

. El Tribunal ha averiguado que en esas auditorías nacionales no se han examinado todos los registros pertinentes de las destilerías, ni tampoco los libros contables, tal como exige el reglamento. Junto a ello, puntos débiles de control identificados por el Tribunal no habían sido descubiertos en las fiscalizaciones nacionales y cree que esto es una seria deficiencia; las autoridades del Reino Unido le han comunicado que han tomado medidas para garantizar en el futuro una cobertura adecuada.

El coeficiente

4.1.80. La base para el cálculo del coeficiente se fija en el Reglamento (CEE) n° 1188/81

. El artículo 3(2) dispone que el coeficiente que refleja la relación entre las cantidades exportadas y las cantidades comercializadas de whisky se ajustará cuando:

a)se produzcan cambios significativos en la proporción entre cereales TPA (es decir, cereales importados y transformados en régimen de tráfico de perfeccionamiento activo) y cereales comunitarios;

b)las tendencias previsibles de las exportaciones anuncien cambios significativos;

c)las existencias varíen de forma anormal.

4.1.81. Los ajustes exigidos por el reglamento no han sido tenidos en cuenta por las autoridades del Reino Unido y no han sido por tanto notificados a la Comisión, aunque se han producido los siguientes cambios:

a)la utilización del TPA por las destilerías ha decrecido, y en 1990 ha sido nula;

b)las tendencias de la exportación se analizan a seis años vista, a pesar de que el período medio de almacenamiento antes de la exportación es actualmente de unos ocho años;

4.1.82. Además, no se han tenido en cuenta las ventas exentas de impuesto, ni se han revisado las proporciones de los ingredientes del whisky de mezcla (es decir, whisky de malta y de cereal), suponiéndose todavía, a efectos de cálculo de los coeficientes, que contiene un tercio de whisky de malta y dos tercios de whisky de cereal, aunque actualmente se utiliza una proporción de whisky de malta mayor. Asimismo, al efectuar estos cálculos y comunicarlos a los servicios de la Comisión, las autoridades del Reino Unido no han tenido en cuenta el efecto de la adhesión de Grecia, España y Portugal. En el cálculo de la tendencia de los años venideros, el efecto de la entrada de nuevos Estados miembros es la reducción del volumen de las exportaciones.

4.1.83. El Tribunal, a pesar de aceptar que la responsabilidad final de fijar unos coeficientes correctos corresponde a la Comisión, considera que es lamentable que las autoridades del Reino Unido no hayan revisado los componentes utilizados en el cálculo del coeficiente, dada la considerable influencia que pueden tener sobre él y, por consiguiente, sobre las restituciones abonadas. El resultado de la inclusión de ventas de whisky libre de impuestos y de la utilización de un mayor porcentaje de whisky de malta en las mezclas es un ligero incremento de la restitución devengada. No obstante, el Tribunal ha calculado que la utilización de una cifra de tendencia durante un período de ocho años daría lugar en la campaña de comercialización 1990/1991 a una reducción del 12 % en el coeficiente de whisky de malta y del 10 % en el de whisky de cereal (con un efecto financiero total de aproximadamente 4 Mio ECU). Si se hubiese tenido totalmente en cuenta el efecto de la adhesión de los tres Estados miembros, los coeficientes de la campaña de comercialización 1986/1987 habrían bajado del orden de un 6 %. Estas cifras hubieran cambiado cada año, pero en dicha campaña habrían tenido un efecto aproximado de 2,6 Mio ECU.

4.1.84. En Irlanda, las autoridades confían en que las principales destilerías les faciliten información comercial detallada sobre las exportaciones y la proporción de whisky A y B en las bebidas alcohólicas comercializadas. Esta información se utiliza para fijar los coeficientes. Las autoridades irlandesas deberían haber realizado más controles en profundidad de la información facilitada para comprobar que es correcta, en especial de:

a)el período de almacenamiento;

b)los porcentajes de whisky A y B exportados y puestos en el mercado; y

c)las existencias de whisky.

El Tribunal ha observado que el fallo de las autoridades irlandesas en recopilar y comprobar las estadísticas ha dado lugar a errores en el coeficiente. Las entradas en el mercado de whisky utilizado para la producción de licor y de otras fuentes (almacenes francos) se han omitido. El resultado de estas omisiones ha sido que desde el inicio del régimen se han concedido coeficientes más altos de lo que estaba justificado, con el consiguiente pago de restituciones excesivas. Las autoridades irlandesas han informado al Tribunal de que adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los datos utilizados son exactos.

La gestión central de la Comisión

El presupuesto

4.1.85. El Tribunal ha examinado la forma en que los servicios de la Comisión preparan las previsiones presupuestarias. Se ha producido un cierto número de puntos débiles debido a la ignorancia general de los servicios de la Comisión sobre como se aplica el régimen en los Estados miembros y, por consiguiente, a la utilización de datos incorrectos.

4.1.86. El presupuesto se elabora utilizando la media anual de los cereales y la malta puestos bajo control en el Reino Unido en los diez años precedentes. Esta media se corrige con los últimos coeficientes del whisky de cereal y de la malta que se conocen. A estos tonelajes finales se les aplican los tipos de restituciones a la exportación previstos que correspondan. No obstante, dado que las cantidades puestas bajo control en el Reino Unido no son las que realmente se destilan y por las que se paga la restitución, estructuralmente la restitución se sobrestima; en la muestra de solicitudes examinadas en un 16 %.

4.1.87. Respecto a las exportaciones irlandesas, el elemento se calcula comparando la producción irlandesa de litros de alcohol puro con la del Reino Unido. La cifra obtenida (que es el 2 %) se aplica a continuación a las previsiones de restituciones del Reino Unido para obtener la cifra correspondiente a las exportaciones irlandesas. De este modo, al ser inexacta la cifra del Reino Unido, la irlandesa tiene el mismo porcentaje de distorsión. A la cifra del Reino Unido se añade otro 2 % para tener en cuenta otras bebidas alcohólicas con derecho a restitución (a partir de 1990 el whisky español tiene derecho a la misma), pero es igualmente imprecisa. La Comisión debe tomar las medidas necesarias para mejorar las previsiones presupuestarias.

Seguimiento del sistema

4.1.88. Los artículos 16 y 17 del Reglamento (CEE) n° 1842/81

disponen que los Estados miembros deberán comunicar anualmente y, cuando dispongan de los datos, trimestralmente:

a)las cantidades y tipos de cereales y malta en libre práctica puestos bajo control;

b)las cantidades y tipos de whisky exportados y puestos en el mercado;

c)los mismos datos, correspondientes a la producción con cereales TPA;

d)las existencias, anualmente;

El Tribunal ha analizado la información facilitada por los Estados miembros a los servicios de la Comisión en aplicación de las normas de ejecución contenidas en el Reglamento de la Comisión

, con objeto de saber si es suficiente y si éstos la utilizan en la gestión del mercado.

4.1.89. Dado que los coeficientes se calculan para cada tipo de whisky, la exigencia de facilitar anualmente información general sobre los niveles de existencias es insuficiente para la gestión del mercado. Además, como la Comisión necesita conocer los tonelajes puestos bajo control y no los destilados, su utilización daría lugar a imprecisiones. Los servicios de la Comisión no han podido informar de la utilización que se hace de la información trimestral, ni de la utilidad de la misma. No se han preparado análisis de ningún tipo. En su función de gestión del mercado es normal que los servicios de la Comisión faciliten informes sobre ella al comité de gestión. No se ha podido encontrar ninguno relacionado con la gestión de este régimen. La realidad es que como las cifras correspondientes a los cereales se basan en las cantidades puestas bajo control en vez de en las destiladas, su utilización como instrumento de gestión es limitada.

Proporción cebada/malta

4.1.90. El artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1842/81 de la Comisión(23) fija un equivalente cebada/malta de 1,33 (es decir, se precisan 133 kg de cebada para producir 100 kg de malta). El Tribunal ha analizado esta proporción. Los procedimientos modernos de fabricación de malta tienen un rendimiento superior (teniendo en cuenta el contenido de humedad) al indicado por este equivalente. Una cifra actual sería del orden del 1,21; el tipo de ayuda a la malta utilizada para producir whisky es, por tanto, en torno a un 9 % mayor de lo debido (aproximadamente 1,5 Mio ECU). La Comisión debería revisar este equivalente cebada.

Importancia económica de la ayuda

4.1.91. Aunque el gasto anual de este artículo concreto del presupuesto es bajo si se compara con varios otros, en los últimos diez años se han gastado 479,4 Mio ECU en una medida que sin duda alguna es de importancia fundamental para la industria afectada. La fiscalización realizada en los Estados miembros ha dejado claro que las destilerías consideran el sistema de restituciones a la exportación de whisky como una ayuda a la producción. La contabilidad de las destilerías muestra que la restitución representa aproximadamente entre el 6 % y el 8 % del coste de producción del litro de alcohol puro en los whiskys de malta (el alcohol de whisky de mayor valor) y que en los otros tipos de whisky debe ser sustancialmente superior. Expresado en términos de su repercusión en las cantidades posteriormente exportadas, puede representar hasta el 30 % del valor de producción del alcohol de whisky de cereal. Como tal, es un elemento importante para garantizar que los productores comunitarios de whisky pueden competir en condiciones equitativas en el mercado mundial con fabricantes de productos competidores que pueden comprar sus materias primas a los precios de mercado mundial.

Conclusiones

4.1.92. Aunque el sistema de ayuda utilizado por la Comunidad tiene una amplia base, dando lugar a que algunas destilerías sean sobre o infracompensadas por sus exportaciones de whisky, el Tribunal reconoce que el método utilizado es práctico. Sin embargo, la fiscalización ha puesto de relieve que transcurridos diez años de la instauración del régimen, los servicios de la Comisión no han fijado directrices, ni para sí mismos ni para los Estados miembros, sobre los cambios que deben dar lugar a ajustes de los coeficientes. Tal como se ha indicado, el Tribunal ha calculado que si se hubiesen tenido en cuenta estos diversos factores se habría llegado a coeficientes considerablemente menores.

4.1.93. De hecho, los servicios de la Comisión no han procedido a un examen crítico de los datos facilitados por los Estados miembros y de la forma de elaboración de los coeficientes. En particular, no han tenido en cuenta los cambios producidos en:

a)los formas del comercio de cereales TPA y cereales en libre práctica;

b)las duraciones medias del almacenamiento;

c)la composición de los whiskys de mezcla;

d)la composición de la Comunidad, que debería haber dado lugar a modificaciones de las estadísticas utilizadas.

4.1.94. Además, la Comisión no ha analizado el funcionamiento del sistema de ayudas bajo la óptica de la buena gestión financiera. Este fallo en analizar los procedimientos de control ha dado lugar a que en éste se registraran puntos débiles y al pago de restituciones superiores a las debidas.

4.1.95. La fiscalización ha puesto de relieve que cuando los cereales se someten a control la reglamentación no se aplica correctamente. No obstante, el Tribunal opina que ha de cambiarse el sistema de base de la ayuda. Si ésta se fundamenta únicamente en las cantidades destiladas durante un período determinado, que lógicamente debería estar vinculado con los períodos de destilación a efectos de impuestos especiales, la economía, la eficiencia y la eficacia mejorarían. Los análisis de humedad y calidad deberían mantenerse en el punto de recepción, que en opinión del Tribunal es el único lugar donde pueden realizarse de forma exacta. Con un sistema de este tipo se evitaría la necesidad de la declaración de los cereales bajo control y se simplificarían los procedimientos de modo que concuerden con las prácticas habituales. Los tipos de restitución podrían fijarse empleando un sistema de fijación anticipada o utilizando el tipo aplicable el primer día del período.

4.2.Funcionamiento de la organización común de los mercados del sector del azúcar y la isoglucosa

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

4.2.1. En su informe sobre el ejercicio de 1988, el Tribunal presentaba observaciones sobre los procedimientos aplicados por algunos Estados miembros en materia de gestión y control de las restituciones a la exportación de azúcar, así como sobre la contabilización por la Comisión de los ingresos y gastos correspondientes. En lo que respecta al sistema de contabilidad central, cuyo análisis se dirigió especialmente al objetivo de autofinanciación, el Tribunal constataba que hasta ahora el sistema contable no se prestaba a una verificación ulterior del cumplimiento de este objetivo.

4.2.2. En el año 1990 han tenido lugar negociaciones para la renovación del régimen quinquenal en vigor en ese momento y que debía finalizar el 1 julio de 1991. Finalmente, el Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991, ha prorrogado, en lo esencial, el régimen durante dos años, hasta el 1 julio de 1993.

4.2.3. El Tribunal acaba de aprobar un informe especial sobre el funcionamiento de la organización común de los mercados en el sector del azúcar y la isoglucosa. Está dedicado a la evaluación, en sus aspectos económicos, de la organización del mercado, especialmente en lo referente a los principios enunciados en los artículos 39 y 40 del Tratado CEE y a aquellos que han venido haciendo su aparición a lo largo de la década de los ochenta sobre el control de los excedentes agrícolas y sus gastos correspondientes. En él saca las consecuencias de las características observadas sobre las finanzas públicas comunitarias. En concreto, para responder a la solicitud del Consejo en sus recomendaciones sobre el descargo del ejercicio 1988 y a la resolución del Parlamento sobre ese mismo descargo, se ha profundizado en la cuestión de la autofinanciación.

4.2.4. Las principales conclusiones de este informe especial se recogen en los apartados 4.2.8 a 4.2.27, tras el análisis de la ejecución presupuestaria en 1990. Evidentemente, la prórroga en lo esencial del régimen antes mencionada, no permite solucionar los problemas que plantea el Tribunal y que, por tanto, habrá que volver a examinar en 1992.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

4.2.5. En el año 1990 han descendido los gastos de esta organización común de mercado, debido a la vez a la evolución de la situación en la Comunidad y en el mercado mundial. El precio medio de intervención, que en la campaña 1988/1989 era de 54,18 ECU/kg, ha pasado a 53,10 ECU/kg en la 1989/1990. El consumo comunitario ha aumentado (especialmente en la República Federal de Alemania, por el efecto de las compras de productos transformados de los alemanes del este), mientras las exportaciones de azúcar de cuota, que reciben ayuda comunitaria, han descendido de forma notable. En contraposición, el aumento de las exportaciones de azúcar fuera de cuota (que la Comunidad no subvenciona) ha sido muy importante y a él ha contribuido un mercado mundial aún deficitario cuyo precio ha registrado un alza, pasando de 28,4 ECU/100 kg en 1988/1989 a 31,2 ECU/100 kg en 1989/1990, que ha más que compensado el descenso de las exportaciones de azúcar de cuota. Estos factores han tenido como resultado que en 1990 haya bajado el gasto presupuestario bruto -de restituciones e intervención- del azúcar y la isoglucosa. Como se desprende del cuadro 4.2.1, estos gastos han ascendido a 1 388,3 Mio ECU, frente a una previsión de 2 125,0 Mio ECU y unos gastos efectivos del ejercicio 1989 de 1 979,9 Mio ECU.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.2.6. El mecanismo denominado de «autofinanciación» del sector ha entrañado automáticamente la baja correspondiente de los ingresos por cotizaciones de la industria sobre los excedentes de azúcar exportados, como se puede observar en el cuadro 2.1 del capítulo 2 del presente Informe Anual, que registra una disminución de los ingresos efectivos en concepto de los recursos tradicionales por azúcar e isoglucosa del ejercicio de 1990 del 35 % en relación a las previsiones presupuestarias y a los ingresos también del ejercicio precedente (ingresos efectivos en 1990, 910,7 Mio ECU; presupuesto inicial, 1 384,6 Mio ECU; ingresos efectivos en 1989, 1 381,6 Mio ECU). El gasto presupuestario neto, formado por los gastos brutos menos las cotizaciones antes mencionadas pasa así en 1990 a 477,6 Mio ECU, cuando la media anual del período 1981/1989 ha sido de 540 Mio ECU.

4.2.7. No obstante, no parece que los factores económicos favorables de la campaña 1989/1990, que han repercutido sobre los resultados presupuestarios del ejercicio 1990, se estén manteniendo en la campaña 1990/1991, que se está caracterizando por la aparición de varios países exportadores asiáticos importantes y un mercado que ha vuelto a ser excedentario. La excepcional situación de 1989/1990 con un mercado relativamente en equilibrio, fenómeno cíclico que a menudo coincide con los períodos previstos para la revisión del régimen comunitario del azúcar, es probable que se vea reemplazada por un retorno rápido a los acostumbrados excedentes del sector.

UN DISPOSITIVO APARENTEMENTE COHERENTE

4.2.8. En comparación con los otros mercados agrícolas, el del azúcar es en principio relativamente fácil de gestionar y controlar. En efecto, el azúcar es un producto de consumo homogéneo que no registra calidades diferentes, sólo diferentes presentaciones, obtenido de un proceso industrial de transformación de una materia prima de origen agrícola. Esta transformación, por razones técnicas y económicas, se efectúa en un número de fábricas muy reducido que constituyen puntos de paso obligatorio (del orden de 200).

4.2.9. Se trata de una industria pesada que requiere inversiones importantes y que necesita una política que proporcione orientaciones claras a largo plazo. Pero el reducido número de empresas (menos de 100 en la actualidad), que además está en disminución, facilita la asociación de los operadores para defender sus intereses, hasta el punto de que se podrían hacer fuertes poniendo en peligro la libre competencia.

4.2.10. El dispositivo de gestión aplicado en este mercado contiene particularidades notorias respecto a las otras organizaciones comunes de mercado con las que sin embargo comparte los elementos habituales tales como los precios y los regímenes de exacciones o restituciones a la importación y exportación. Estas particularidades son las siguientes:

a)un sistema simple y general de cuotas de producción compuesto por una cuota de base o cuota A y una cuota de especialización o cuota B; el azúcar producido superando la suma de estas dos cuotas se denomina «azúcar C» y no se beneficia de ninguna garantía comunitaria;

b)una financiación, generalmente integral, compuesta por cotizaciones diferentes a la producción de azúcar A y B, de los costes de comercialización del excedente de la producción sobre el consumo;

c)un sistema de reparto proporcional, entre los productores y los principales poseedores de los excedentes de azúcar, de los gastos de almacenamiento.

Estas particularidades se explican en parte por razones históricas, tales como la existencia en el momento de la creación de la organización común del mercado del azúcar (OMC) de un problema de excedentes y de disparidades entre las economías azucareras constituyentes del mencionado mercado y en parte también por la estructura específica del propio mercado. El conjunto de estas medidas, clásicas y particulares, constituía un dispositivo que en potencia debía ser de los más firmes y eficaces en la garantía de la regulación y el control de una organización común de mercado.

LA DERIVA DE UN SISTEMA

4.2.11. A los veintidós años de existencia de la organización común del mercado del azúcar es necesario constatar que la comunitarización de este mercado es un fracaso. El régimen ha evolucionado en una dirección completamente opuesta a la del propio concepto de mercado común que se desprende del artículo 49 del Tratado CEE y varios de los objetivos esenciales asignados a la política agrícola común por el artículo 39 del Tratado CEE no se cumplen. En efecto, si bien es cierto que algunos de los principios consagrados en este artículo (incremento de la productividad, seguridad de los abastecimientos) se han conseguido hace mucho, otros no (en especial la evolución racional de la producción agrícola, la estabilización del mercado y precios al consumo razonables). Además de ello, otro objetivo aparecido a lo largo de los años ochenta, el control de la producción y con él el de los gastos ocasionados por los excedentes, está muy lejos de alcanzarse en el mercado del azúcar, con un porcentaje de abastecimiento del orden del 150 % y un gasto presupuestario de unos 2 000 Mio ECU.

4.2.12. En la realidad actual, el mercado europeo del azúcar es todo menos un mercado común, de hecho consiste en la suma de los mercados nacionales individuales. La producción está vinculada a los territorios por medio de unas cuotas de producción que se fijan por Estado miembro. Al proteger producciones poco eficaces se impide el desarrollo de otras más eficaces. Se mantienen las disparidades de origen, las existentes en un Estado miembro en el momento de la implantación de la organización común del mercado o de su adhesión a las Comunidades. A mantener este panorama contribuyen medidas denominadas transitorias que continúan en vigor mucho después de lo previsto inicialmente. El comisario de agricultura, vicepresidente de la Comisión, en una intervención ante el Comité Económico y Social el 28 de septiembre de 1967, por tanto en plena preparación de la organización común del mercado del azúcar, realizó las declaraciones siguientes: «Es de temer que en algún momento el Consejo se ponga de acuerdo sobre un sistema tal que transcurrido algún tiempo sea imposible conseguir el mercado común del azúcar [...]. Todas las medidas que se tomen deberán hacer posible que transcurrido el período transitorio se pueda abrir las fronteras y llegar a la especialización de la producción de azúcar. Esta cuestión merece una atención especial porque es la primera vez que aparecen tantas dificultades y que los intereses nacionales se defienden con tanto vigor».

4.2.13. De hecho, el causante de este estado de esclerosis y suboptimización que caracteriza a este mercado es el sistema de cuotas de producción, su gran particularidad en el momento de su creación y en teoría el método eficaz para controlar y orientar la producción. En lugar de hacer posible la adaptación de las regiones retrasadas y facilitar la evolución de la producción en su conjunto hacia un óptimo macroeconómico dentro de la perspectiva de un mercado común, la realidad de la aplicación del régimen por las autoridades políticas es el alejamiento del mercado del azúcar de sus objetivos. Cada vez que se ha modificado, el instrumento de las cuotas de producción ha sido prorrogado automáticamente, en primer lugar para salvaguardar las producciones menos eficaces, especialmente en Italia, y a continuación para satisfacer a los nuevos países miembros, independientemente de que sus condiciones naturales fueran o no favorables para el cultivo de la remolacha, con el objetivo de que al menos consiguieran la autosuficiencia nacional. El mismo instrumento se ha utilizado a la vez para que los antiguos países de la Commonwealth pudieran mantener sus exportaciones de azúcar en bruto al Reino Unido y la industria de refinado británica esta fuente de materia prima. Incluso ha servido para impedir que la isoglucosa, con su bajo coste de producción, pudiera competir con el azúcar.

4.2.14. De esta forma, el sistema de cuotas ha tenido un resultado opuesto al previsto inicialmente. Teniendo en cuenta que ha sido la nacionalización de las cuotas la que ha hecho que este instrumento sea ineficaz, o incluso contraproducente, se impone la conclusión de que una política de control de la producción basada en un sistema de contingentación de ésta, sobre todo en condiciones de precio generosas (véase el apartado 4.2.20), está abocada al fracaso en cuanto revista la forma de cuotas definidas por y gestionadas por cada Estado miembro y perpetuadas de hecho si no de derecho, como sucede en el caso del azúcar.

4.2.15. El régimen que se ha descrito ha hecho posible que el mercado común del azúcar haya alcanzado en los últimos diez años un porcentaje medio de abastecimiento del orden del 150 %, con lo que se ha convertido en el más excedentario de todos los mercados comunes agrícolas. Dado que este excedente debe exportarse a un mercado mundial cuyo nivel de precios es como media aproximadamente la mitad del precio de garantía comunitario -relación particularmente desfavorable- y que del orden de dos terceras partes de estas exportaciones reciben restituciones que colman esta diferencia, la situación se traduce en un coste extremadamente elevado, sobre todo comparada con otros mercados. Por otra parte, la superficie comunitaria destinada al cultivo de remolacha podría reducirse como mínimo en un 20 % sin poner en ningún peligro el aprovisionamiento del mercado interno. Nos alejamos por tanto del principio de economía, que el Tribunal recuerda es parte integrante de la buena gestión financiera.

4.2.16. Uno de los objetivos asignados a la creación de un mercado común es la especialización regional. Es necesario constatar que no se ha conseguido por las razones siguientes:

a)en primer lugar, en las sucesivas ampliaciones de la Comunidad a países con condiciones para el cultivo de la remolacha muy diferentes, se han concedido cuotas nacionales que de hecho les han permitido ser más o menos autosuficientes en azúcar. Desde el inicio, algunas medidas contenidas en el reglamento de base, y a continuación perpetuadas, tales como los precios derivados, los precios mixtos y las ayudas nacionales, han venido ofreciendo una compensación a la falta de eficacia económica de estas producciones nacionales;

b)en su origen, las cuotas B o cuotas de especialización tenían fundamentalmente un carácter móvil (se hablaba de «cuotas viajeras»). Progresivamente se las ha nacionalizado, a la vez que la exacción destinada a financiar su exportación ha perdido su carácter selectivo. En efecto, el precio institucional está a un nivel tan generoso que incluso en las regiones menos aptas para la producción de azúcar de remolacha existe azúcar B. En realidad, la exacción de cotizaciones diferenciadas, A y B, en proporciones variables por Estado miembro equivale a un dispositivo de reparto entre los Estados miembros de los gastos producidos por las exportaciones de azúcar de cuota. El azúcar B se produce con casi la misma certidumbre que el azúcar A.

4.2.17. En realidad, el que se ha convertido en el verdadero azúcar de especialización es el azúcar C. Este azúcar fuera de cuota, que no se beneficia de ninguna garantía comunitaria y que obligatoriamente debe venderse en el mercado mundial al precio de éste, se produce en cantidades que sobrepasan ampliamente el nivel de las variaciones que corresponderían a los imponderables metereológicos. Esta producción no deja de tener consecuencias presupuestarias. En efecto, el volumen de las exportaciones de azúcar C contribuye a deprimir el precio mundial y con ello a aumentar el tipo de la restitución a la exportación: de hecho estas exportaciones incrementan el coste de las de azúcar de cuota. Además de ello, cuando el precio del mercado mundial es favorable, los operadores conceden prioridad a exportar azúcar C en vez de azúcar de cuota. El efecto financiero combinado de estos fenómenos asciende, según un estudio en profundidad sobre esta materia (véanse los apartados 3.8 a 3.20 del informe especial), a varias decenas de millones de ecus anuales, que corren a cargo del presupuesto comunitario.

4.2.18. La importancia de la producción y las exportaciones de azúcar C sólo puede explicarse por el nivel de retribución obtenido, a unos precios institucionales generosos, por la producción de azúcar de cuota. Vienen también propiciadas por medidas específicas tales como el derecho de trasladar una parte de azúcar C a la campaña siguiente en la que se convierte en azúcar A y la percepción de una indemnización de almacenamiento por esas existencias. En la actual situación del mercado estas facilidades han dejado de tener justificación económica.

4.2.19. De lo anterior resulta que el actual nivel de garantía (cantidades y precios) es demasiado alto. Las cuotas B están concebidas como cuotas de exportación autofinanciadas, cuando de hecho corresponden a un excedente que debería poder competir en el mercado mundial sin ayuda. En este sentido, el Tribunal estima posible una reducción del paquete global de las cantidades garantizadas. Una gran parte, o incluso la totalidad, de cuota B, podría asimilarse al actual azúcar C, aunque manteniendo una distinción en el nivel de cotización y por tanto de precio entre el azúcar A y B en este sistema así reducido. Ello permitiría orientar geográficamente la producción hacia un óptimo económico y financiar siempre un coste de comercialización más reducido.

4.2.20. En contraposición con el notable sobreaprovisionamiento de azúcar, el abastecimiento del mercado en un edulcorante alternativo derivado de los cereales, la isoglucosa, ha estado bloqueado en el nivel mínimo del 2 % de la cuota máxima. Técnicamente hablando, alrededor del 25 % del azúcar que se utiliza se puede reemplazar por isoglucosa. El Tribunal desea también señalar que los países meridionales, más adaptados a la producción de cereales de alta calidad que a la de remolacha azucarera, se muestran reticentes respecto a esta interesante posibilidad.

4.2.21. Alrededor de un tercio de las exportaciones comunitarias, es decir, 1,5 Mio t, tiene como objeto equilibrar las importaciones de azúcar de caña bruto procedentes principalmente de estados africanos, caribeños y del Pacífico (ACP). Si bien originalmente esta situación se explicaba por la existencia de una industria de refinado en el Reino Unido y en Portugal en el momento de su adhesión, a largo plazo es mucho menos justificable ya que el azúcar A comunitario, al que el azúcar ACP está equiparado a efectos de garantía, sigue siendo suficiente para satisfacer el consumo interno. Dado que esta ayuda a la producción de azúcar en los países ACP tiene el carácter de ayuda al desarrollo, convendría tratarla presupuestariamente como tal. Además, si esta ayuda debe dirigirse específicamente al azúcar, el Tribunal se pregunta si no sería conveniente instaurar un sistema sencillo de garantía de los precios al productor en los países ACP que no necesite de costosas idas y venidas físicas del propio producto.

4.2.22. Teniendo en cuenta la importancia relativa de las exportaciones comunitarias de azúcar en el mercado mundial, del orden del 25 %, y alrededor de la mitad del azúcar blanco, es incuestionable que tienen repercusión. Este efecto depresivo constituye una ventaja para los países importadores, a menudo pobres, que se abastecen en este mercado, pero, en contraposición, es un obstáculo económico para los países productores, sobre todo para aquéllos en vías de desarrollo, cuya dependencia de que este producto encuentre buenas salidas comerciales es muy importante. Sería conveniente emprender una revisión del sistema en el marco de las actuales negociaciones de la Ronda de Uruguay.

COSTES IMPORTANTES

4.2.23. Las características de la gestión macroeconómica interna y externa originan costes importantes para las finanzas comunitarias:

a)el muy elevado coste del excedente de abastecimiento estructural (1 987 Mio ECU que corresponden a más de la tercera parte del valor del consumo interno), que grava tanto al presupuesto como al consumidor final (véase el cuadro 4.2.2 que el Tribunal ha elaborado utilizando el flujo de ecus verdes por campaña);

b)el peso presupuestario de las importaciones preferentes que en opinión del Tribunal gravan indebidamente los créditos de la política agrícola común;

c)los efectos específicos de la producción y de la exportación de azúcar C, que se traducen en gastos suplementarios para el presupuesto comunitario que son invisibles.

A todo esto es necesario añadir lo engañoso del principio denominado de autofinanciación, como se expone a continuación.

4.2.24. Teniendo en cuenta sus componentes, el mercado del azúcar es relativamente simple de controlar y su organización administrativa, tanto la comunitaria como las nacionales, aparece relativamente bien ordenada. En general, los procedimientos de gestión se aplican de forma competente y, en concreto, están fundamentados en datos relativamente fiables y en contactos muy regulares entre los servicios comunitarios y los nacionales. Ello no obsta para que falte algo importante. En efecto, en el ámbito contable y más concretamente en lo que se refiere al mecanismo denominado de autofinanciación, tal como está definido en el reglamento de base, y la consecución de su objetivo, tal como se enuncia en los considerandos del reglamento, no se someten a una verificación ulterior como lo exigirían los principios de una buena gestión financiera.

4.2.25. Este concepto de autofinanciación o «neutralidad presupuestaria» se remonta al principio, enunciado desde 1968 y consagrado plenamente desde 1981, de financiación del excedente de la producción comunitaria sobre el consumo por medio de cotizaciones a la producción. A pesar de su aparente sencillez, el concepto merece algunas matizaciones:

a)en primer lugar, no significa que la totalidad del excedente de abastecimiento comunitario esté cubierta por el mencionado mecanismo: una parte de él continúa gravando el presupuesto de forma estructural. Se trata principalmente de los costes de exportación del equivalente de las importaciones, alrededor de 535 Mio ECU anuales. Independientemente del sistema de compensación de los costes de almacenamiento, que constituye un sistema en sí mismo, la «autofinanciación» cubre bastante menos de la mitad de los gastos del mercado;

b)a continuación es necesario señalar la repercusión presupuestaria neta de la aplicación del doble tipo de conversión del ecu (tipo agrícola para la conversión de los importes unitarios - tipo presupuestario para la contabilización de las consecuencias financieras): en los seis últimos ejercicios ha representado como media 44 Mio ECU, pero en los dos últimos ha sido del orden de 100 Mio ECU;

c)finalmente, aunque la parte de los gastos cubiertos por las cotizaciones a la producción la sufragan las azucareras, repercute en el consumidor a través del nivel de precios institucional; la característica del sistema de autofinanciación consiste pues en cargar al consumidor y no al contribuyente una parte importante del coste del régimen: este es el artificio que puede alimentar la falsa idea de que este mercado se autofinancia, que no grava al presupuesto, incluso que no cuesta nada a la Comunidad.

4.2.26. Más allá de estas primeras constataciones, los análisis efectuados por el Tribunal, a la vez que ponen de relieve que con el sistema contable actual no es posible efectuar una conciliación concluyente, suscitan dudas a pesar de todo, esencialmente sobre la exactitud de los importes utilizados en el cálculo de los costes de las restituciones a la exportación, importes que son los mismos que se utilizan en el cálculo de las cotizaciones. Dado el carácter laborioso de estos análisis y la importancia de una gestión transparente y controlable es conveniente que en el sistema de declaración de los ingresos y gastos de los Estados miembros se incluya la diferenciación por campaña. Es algo muy factible ya que los Estados miembros disponen de los elementos necesarios que utilizan en su propia gestión.

4.2.27. El mercado del azúcar, que en el presupuesto comunitario figura con un gasto de 2 000 Mio ECU y unos ingresos de alrededor de 1 200 Mio ECU, cuesta a la Comunidad y al consumidor mucho más de lo que debería. Ello es la consecuencia, sobre todo, de la no especialización y del sobreabastecimiento en condiciones artificiales, y de forma más general de una tendencia a pensar a corto plazo, a la protección de los intereses nacionales y a una evaluación optimista, que siempre han caracterizado al proceso de las decisiones políticas sobre las revisiones del régimen y las ampliaciones del mercado. Indiscutiblemente hay que incorporar la experiencia del pasado a la próxima revisión de la organización común del mercado que deberá tener lugar en 1993, tras la prórroga por dos años de la parte esencial del actual régimen que acaba de decidir el Consejo de Ministros.

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CAPÍTULO 5 (\*) Política común de la pesca y marítima

> SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

5.1. Los créditos de la política común de la pesca y marítima están en los cuatro capítulos del título 4 (capítulos 40, 41, 42 y 47) del presupuesto general (véase cuadro 5.1).

5.2. Los créditos del capítulo 40 titulado: «Fondo de Garantía Pesquero» se tratan en el capítulo 1 del presente informe, en el marco del análisis de la ejecución pre- supuestaria.

5.3. Las observaciones sobre la legalidad y la regularidad están contenidas en el capítulo 1 del presente informe.

5.4. Las medidas estructurales

del capítulo 47 son objeto de las observaciones de los apartados siguientes. Representan el 52,0 % de los compromisos contraídos en 1990. Las dos líneas más afectadas por estas observaciones son las partidas 4701, «Nueva orientación de la actividad pesquera», y 4702, «Adaptación y modernización», que representan el 78,3 % de los compromisos del capítulo 47 y el 40,8 % de los del título 4.

OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA

Utilización de los créditos

5.5. El cuadro 5.1 muestra que en 1990 se han comprometido 443,2 Mio ECU en estos cuatro capítulos, lo que representa un aumento del 29,8 % con respecto a 1989, y que se han pagado 325,5 Mio ECU, lo que supone un 24,2 % más que en 1989. El cuadro refleja un porcentaje global elevado de utilización de los créditos de compromiso (el 100 % de los créditos disponibles inicialmente y el 95,1 % de los créditos definitivos), siendo la situación comparable a la de 1989. La utilización de los créditos de pago ha sido del 79,3 % de los créditos finales disponibles, aumentando en 15 puntos con respecto a 1989. Esta evolución se debe principalmente al crecimiento del volumen de gastos destinados a la financiación de los acuerdos internacionales de pesca, con independencia del fenómeno mencionado en el capítulo 1 (véase el apartado 1.74) del pago anticipado de la compensación financiera a Groenlandia.

Compromisos pendientes de liquidación

5.6. Al final del ejercicio 1989 los compromisos no liquidados ascendían a 399,2 Mio ECU, mientras que al final de diciembre de 1990 los importes pendientes de pago correspondientes a compromisos de 1990 y ejercicios anteriores alcanzaban 487,4 Mio ECU. Este último importe tiene en cuenta la anulación, en 1990, de 27,4 Mio ECU de compromisos del año 1987 que no fueron utilizados. El cuadro 5.2 refleja la situación de los compromisos pendientes de liquidación al cierre del ejercicio 1990. Al ritmo de ejecución de los pagos de 1990 los compromisos pendientes de liquidación al final de ejercicio representan 9,8 años de gastos del capítulo 41, 4,4 años en el caso de los gastos del Reglamento (CEE) n° 4028/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986, y 5,1 años en el de los correspondientes a las otras líneas presupuestarias del capítulo 47. Incluso si al calcular estos coeficientes se excluyen los compromisos del ejercicio, los plazos de ejecución previsibles siguen siendo respectivamente de 3,7 años en el caso del capítulo 41; 2,3 años en el de los gastos del Reglamento (CEE) n° 4028/86, y 2,1 años en el de las demás líneas presupuestarias. Estas observaciones constituyen un ejemplo de la lentitud de ejecución de las medidas en cuestión. Así, en el caso del Reglamento (CEE) n° 4028/86, a 31 de diciembre de 1990 se han ejecutado 175,7 Mio ECU de pagos, de los 800 Mio ECU de la dotación prevista para el período 1987-1991.

OBSERVACIONES SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS ESTRUCTURALES

5.7. El Tribunal ha realizado una investigación para conocer en qué medida la realización de acciones comunitarias destinadas a mejorar y adaptar la capacidad de las flotas a los recursos pesqueros disponibles responde a los objetivos asignados a estas acciones. A este respecto se han realizado investigaciones en la Comisión, que han versado sobre ciertas modalidades de la realización de dichas acciones. Por otra parte, la investigación se realiza en un determinado número de Estados miembros incluyendo, a título experimental, controles conjuntos realizados en coordinación con las instituciones nacionales de control.

Marco reglamentario

5.8. Las acciones estructurales de la política común de la pesca se sitúan, en lo que respecta a la mejora y adaptación de las flotas de pesca y de la acuicultura en la Comunidad, en el marco del Reglamento (CEE) n° 4028/86. Este reglamento prevé, en especial, la necesidad de continuar la reestructuración de las flotas comunitarias mediante una renovación o modernización económicamente adecuadas y, al mismo tiempo, la realización de una acción destinada a eliminar el exceso de capacidad pesquera. De este modo se presentan a financiación comunitaria proyectos de construcción y modernización o acciones en favor del cese temporal y definitivo de la actividad pesquera.

Condiciones de admisibilidad de las solicitudes de ayuda y de reembolso

5.9. Para poder dar lugar a una ayuda comunitaria, independientemente de cualquier criterio técnico, las solicitudes de ayuda financiera a proyectos de construcción han de presentarse a la Comisión antes de la fecha de entrada en servicio del barco que es objeto de la solicitud, mientras que las solicitudes de ayuda financiera a proyectos de modernización han de registrarse en el organismo competente del Estado miembro antes del inicio de los trabajos en cuestión. Teniendo en cuenta su definición reglamentaria, estas condiciones de admisibilidad permiten iniciar y realizar proyectos bastante antes de la decisión de la Comisión por la que se concede la subvención. La ayuda estructural de la Comunidad se ve a veces reducida a un reembolso de los gastos de trabajos terminados dos años antes.

5.10. En la práctica, el Tribunal observa que la Comisión aplica de forma poco estricta las condiciones de admisibilidad:

a)el apartado 1 del artículo 37 del Reglamento (CEE) n° 4028/86, que dispone que «las solicitudes de ayudas financieras que no se hayan podido beneficiar de la misma debido a la insuficiencia de los medios disponibles se trasladarán una única vez al ejercicio presupuestario siguiente», no ha sido respetado en el caso de algunos proyectos de construcción y modernización prorrogados de 1987 a 1989. De este modo en 1989, de un total de 344,2 Mio ECU correspondientes a proyectos considerados o reconsiderados, 280,8 Mio ECU no pudieron ser subvencionados al no disponerse de medios presupuestarios;

b)a pesar de la inserción a partir de 1989 en las decisiones de concesión de ayuda de una cláusula tipo según la cual las solicitudes de reembolso han de presentarse dentro de los seis meses siguientes a la terminación de los trabajos, la Comisión no atribuye, en el momento de autorizar el pago de las ayudas, ninguna consecuencia al incumplimiento de esta disposición por los beneficiarios.

5.11. Teniendo en cuenta los medios presupuestarios disponibles, la definición reglamentaria de las condiciones de admisibilidad de las solicitudes de ayuda financiera y la práctica seguida en esta materia por la Comisión dan lugar a una disminución del efecto de las inversiones en la realización de los objetivos perseguidos por la política de ayudas. En efecto, no estando en situación de influir en la programación de las inversiones, es decir, de intervenir en el momento en que las operaciones se deciden efectivamente, la Comisión se priva de hecho de la posibilidad de aportar un impulso decisivo en este ámbito. La eficacia de las ayudas concedidas con respecto a los objetivos de la política estructural sería mayor si se revisasen las condiciones reglamentarias de admisibilidad y se aplicasen más rigurosamente las disposiciones que establecen, ya actualmente, una relación entre la concesión de la ayuda pública y el período de realización de las inversiones. La concesión previa de una ayuda por la Comisión supondría una relación más clara entre las inversiones proyectadas y las exigencias de la política estructural.

Ayudas a la modernización de barcos

Motivación de la no consideración de algunos proyectos

5.12. El régimen de las ayudas a la modernización de barcos de pesca dispone que la Comisión no ha de adoptar decisiones individuales por proyectos, sino una decisión colectiva por cada Estado miembro para el conjunto de los proyectos presentados durante el semestre de referencia. El examen de las decisiones adoptadas por la Comisión durante los ejercicios 1987 a 1990 pone de relieve que al concederse las ayudas no siempre se han podido tener en cuenta todos los proyectos de inversión presentados por los Estados miembros para la obtención de una ayuda financiera comunitaria, sin que se hayan explicado claramente los motivos de esta omisión. Así, por ejemplo, se han rechazado proyectos por 51,4 Mio ECU de un total de 126,3 Mio ECU de ayudas solicitadas durante el período en cuestión. Teniendo en cuenta que únicamente pueden recibir ayuda pública (comunitaria o nacional) los proyectos cuyas inversiones forman parte de la política común estructural, la eventual no consideración de algunos de ellos debería justificarse con detalle teniendo en cuenta los objetivos estructurales de la política común de la pesca. Esta justificación es necesaria para permitir que intervenga una eventual financiación nacional independiente de la comunitaria.

Compensación entre elementos de coste en el interior de un proyecto

5.13. La tramitación de las solicitudes de ayuda corresponde a las autoridades competentes de los Estados miembros, que transmiten a la Comisión una solicitud de ayuda que desglosa en siete epígrafes las inversiones proyectadas. El apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 894/87, de la Comisión, de 27 de marzo de 1987, sobre modalidades de aplicación del régimen de ayudas a la modernización, dispone que «toda modificación que se pretenda de los proyectos de modernización que hayan disfrutado de una ayuda financiera comunitaria deberá ser sometida a las autoridades competentes del Estado miembro correspondiente y aprobada por ellas antes de su ejecución». El examen de los documentos justificativos anexos a las órdenes de pago de las ayudas a la modernización revela que en algunos casos las inversiones previstas en una rúbrica sólo se han realizado parcialmente, mientras que los gastos correspondientes a otra rúbrica sobrepasan claramente la previsión. En esta hipótesis, a diferencia de lo que sucede en numerosos proyectos de construcción, la práctica seguida en materia de liquidación de las ayudas a la modernización admite la compensación entre partidas sobre y subejecutadas, dentro del límite del importe subvencionable que figura para dicho proyecto en la decisión y la diferencia entre la previsión y la realización sólo está justificada por un breve comentario. El Tribunal estima que la Comisión debería seguir una práctica clara y uniforme en esta materia y exigir en todos los casos la justificación, adjunta a la solicitud de pago, de que las eventuales modificaciones realizadas han sido explícitamente aprobadas antes de su ejecución por las autoridades competentes del Estado miembro, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 4 antes citado.

Ritmo de ejecución de los pagos

5.14. La letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1116/88 de la Comisión, de 20 de abril de 1988, dispone que la ayuda global concedida con arreglo a una decisión «será pagadera, en principio, en un máximo de cuatro fracciones». En la práctica, las decisiones, que engloban varias decenas de proyectos, prescriben en ocasiones un número de pagos más limitado, sin que dicha disposición sea siempre respetada en la práctica al realizase los pagos, lo que penaliza a algunos beneficiarios. En efecto, a los plazos necesarios para que las autoridades nacionales comprueben y verifiquen el expediente de los gastos justificados por el beneficiario puede añadirse otro plazo, variable pero significativo. Este plazo depende de la terminación de otros proyectos, que condiciona la posibilidad de que el Estado miembro presente una solicitud de pago parcial que agrupe los reembolsos adeudados a varios beneficiarios en la Comisión. De este modo, puede suceder que el pago efectivo al beneficiario no se realice hasta varios trimestres después de la finalización de los trabajos. El Tribunal cree que para remediar esta situación la Comisión debería elaborar un nuevo sistema de pago de las ayudas a la modernización. Este sistema podría inspirarse en las disposiciones adoptadas para la reforma de los fondos estructurales, que prevén el desembolso de anticipos y la realización de pagos en función del ritmo de ejecución observado en los proyectos. Este planteamiento corresponde a la lógica de delegación a las autoridades nacionales, que subyace claramente en las ayudas a la modernización, a pesar de que el pago de estos anticipos esté subordinado al estricto cumplimiento de las disposiciones reglamentarias sobre presentación de información sobre el seguimiento de la ejecución de los proyectos de modernización.

Ayuda a la adaptación de las capacidades de pesca

5.15. El título VII del Reglamento (CEE) n° 4028/86 fija el marco general en el que los Estados miembros y la Comisión ponen en práctica las medidas de adaptación de las capacidades en forma de primas por inmovilización temporal o por la paralización definitiva de barcos de pesca. Estas medidas se realizan a iniciativa y bajo la responsabilidad de los Estados miembros, que pueden obtener un reembolso de sus gastos dentro del límite del 50 % del baremo definido en la legislación comunitaria.

Incumplimiento del plazo de adopción de las decisiones y de la norma de anualidad presupuestaria

5.16. Los Estados miembros comunican cada año a la Comisión, antes del 1 de febrero, un estado de previsiones de los gastos por realizar en concepto de primas por paralización temporal y definitiva. Tras el examen y comprobación de que se cumplen las condiciones necesarias para una participación financiera de la Comunidad, la Comisión ha de fijar, antes del 1 de abril y de conformidad con lo dispuesto en los reglamentos, el importe máximo de los gastos subvencionables de cada Estado miembro. De hecho, desde 1987 todas las decisiones se han adoptado después del 1 de abril y, en general, se aprueban una o dos decisiones rectificativas antes de final de año o incluso tras el cierre del ejercicio al que se refería la decisión inicial. Esta forma de proceder no está prevista en el reglamento y, en lo que respecta a la modificación que se realiza tras el cierre del ejercicio, ha permitido a la Comisión eludir el principio de anualidad presupuestaria. La situación es aún más grave en el caso de las primas de inmovilización temporal: entre 1988 y 1990 el importe máximo de los gastos que dan lugar a reembolso comunitario por este concepto sólo ha sido aprobado en la decisión rectificativa de final de año, lo que ha provocado incertidumbre en los Estados miembros afectados.

Modalidades de compromiso y de ejecución de los gastos

5.17. El apartado 2 del artículo 48 del Reglamento (CEE) n° 4028/86 dispone que los importes en ecus que aparecen en los baremos aplicables a las primas por inmovilización temporal y por paralización definitiva han de convertirse en moneda nacional al tipo de conversión agrícola vigente el 1 de enero del año de concesión de las primas. La aplicación de esta disposición, combinada con la del apartado 2 del artículo 26 sobre presentación por los Estados miembros de un estado de sus previsiones de gastos, debería permitir la determinación del importe máximo de los gastos subvencionables mediante reembolso en moneda nacional. Asimismo, la obligación financiera respecto a cada Estado miembro, equivalente al 50 % de dicho importe, supondría lógicamente su denominación en moneda nacional, tal como sucede con las otras ayudas concedidas en el marco del Reglamento (CEE) n° 4028/86. De hecho, la Comisión adopta las decisiones (y las decisiones rectificativas) de ayuda antes mencionadas en el apartado 5.16 en ecus presupuestarios, lo que plantea los problemas mencionados en el capítulo 1 del presente informe (véase apartado 1.7). En cualquier caso, estos problemas no deberían seguir planteándose en el futuro si el dictamen emitido por el Tribunal el 25 de abril de 1991 sobre el proyecto de reglamento de la Comisión sobre modalidades de ejecución de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero

se plasma en efectos concretos, ya que recomienda la utilización generalizada del ecu para la ejecución del presupuesto siguiendo normas uniformes para todas las operaciones. Es cierto que en tal caso los reglamentos de base que fijan las obligaciones de la Comisión en esta materia tendrían que ser armonizados con los principios contenidos en el Reglamento Financiero.

5.18. A raíz de la práctica seguida en esta materia por la Comisión, el Tribunal ha observado que ésta reembolsó en 1987 a la R.F. de Alemania un importe superior, tanto en moneda nacional como en ecus, al decidido por la Comisión. Durante el mismo año, el importe reembolsado a Grecia en moneda nacional fue superior al importe en moneda nacional mencionado en la Decisión. Por el contrario, en 1989 el ordenador de pagos aplicó un tope máximo a un reembolso a Dinamarca, por exceso del importe previsto y comprometido, a pesar de que el reembolso realizado no alcanza, ni en ecus ni en contravalor en moneda nacional, el importe previsto en la Decisión.

5.19. En lo que respecta a las modalidades de ejecución de los reembolsos a los Estados miembros, y aparte de lo ya mencionado en los apartados 1.72 a 1.76 del capítulo 1 del presente informe, cabe destacar los puntos siguientes:

a)una sola orden de pago puede servir para reembolsar la inmovilización temporal y la paralización definitiva, sin que aparezca en las cuentas un desglose de los importes respectivos;

b)en cuanto al reembolso de las primas por paralización definitiva, la información presentada a la Comisión no permite controlar que el importe de cada prima pagada respete los límites fijados en el baremo comunitario, puesto que con frecuencia se acumulan los datos correspondientes a diversos barcos.

Recomendaciones del Tribunal

5.20. El Tribunal estima que la gestión de los gastos de adaptación de las capacidades debería modificarse mediante la adopción de las siguientes medidas:

a)las decisiones de la Comisión sobre primas de adaptación de las capacidades deberían completarse mediante la indicación de las cantidades que han de pagar los Estados miembros. En efecto, la reciente modificación de la reglamentación

, que prevé tipos de reembolso variables, hace necesaria dicha precisión. Esto permitiría realizar un control directo de la correspondencia entre las decisiones y los respectivos compromisos contables y evitar casos como el que sucedió en 1989, cuando se efectuó un compromiso contable inferior en 500 000 ECU al que se derivaba a la decisión de la Comisión;

b)a pesar de que existe una decisión única para ambos tipos de ayuda y para todos los Estados miembros afectados, en la contabilidad debería figurar un compromiso contable específico por cada medida y Estado miembro, y ser efectivamente seguido de forma separada;

c)en lo que respecta a la prima por paralización temporal de las capacidades de pesca, la Comisión no ha aprobado todavía las modalidades de aplicación de esta ayuda previstas en el apartado 5 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4028/86. La definición de normas claras, especialmente en lo que respecta a la fijación de planes de aprobación, constituiría una ayuda importante para la realización de esta medida;

d)la Comisión debería cumplir las obligaciones de publicación que le incumben con arreglo a lo dispuesto en la vigente normativa en el ámbito de la aprobación definitiva. Además, teniendo en cuenta que esta ayuda se concede no sólo a los barcos de pesca realmente desguazados, sino también a los exportados de la Comunidad o dedicados a otras actividades, el Tribunal estima que la publicación en el Diario Oficial debería completarse mediante una publicidad que comportara menciones específicas tales como el arqueo, la potencia y la frecuencia de transmisión, que deberían aparecer en boletines profesionales. Esta publicidad permitiría reforzar la eficacia de las medidas, evitando la reasignación eventual de estos barcos a actividades de pesca en aguas comunitarias.

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CAPÍTULO 6 (\*) La reforma de los Fondos Estructurales

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(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 256.

INTRODUCCIÓN

6.1. El Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987, ha incluido entre los objetivos de la Comunidad la reducción de los desequilibrios regionales. Para ello decidió reformar los Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Orientación (FEOGA-Orientación), con objeto de fortalecer su eficacia y coordinar mejor los instrumentos financieros comunitarios. Paralelamente, la dotación de los Fondos Estructurales se duplicará en cinco años, con el fin de acrecentar su efecto sobre la cohesión económica y social de los Estados miembros.

6.2. La reforma entró en vigor el 1 de enero de 1989 y consta de tres niveles reglamentarios: un reglamento marco definitivo

que define la organización de la actuación comunitaria y los cinco objetivos asignados a los Fondos Estructurales, un reglamento horizontal

que enuncia las modalidades de la coordinación de los diversos instrumentos financieros y, finalmente, un reglamento específico para cada uno de los Fondos Estructurales que fija sus normas de aplicación

.

6.3. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) y los otros instrumentos financieros comunitarios [la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y el Nuevo Instrumento Comunitario (NIC)] deben contribuir a la realización de los objetivos según las disposiciones que los rigen. La coordinación entre los fondos, el BEI y los otros instrumentos financieros se ha organizado en el reglamento horizontal y se ha concretado por medio de acuerdos entre la Comisión y el BEI, así como en orientaciones para la CECA

.

LOS PRINCIPIOS DE LA REFORMA

6.4. La reforma tiene como objeto mejorar la eficacia de la actuación comunitaria por medio de la aplicación de unos principios clave que son el crecimiento y la concentración de los medios de los Fondos, la implantación de la asociación, la coordinación y la programación de las intervenciones y su seguimiento y evaluación. La Comisión y los Estados miembros deben igualmente velar por la adicionalidad de las ayudas y porque la aportación comunitaria tenga un impacto económico real superior, en especial en lo que concierne a la reducción de las diferencias de desarrollo.

6.5. El Reglamento marco asigna a los Fondos cinco objetivos prioritarios con objeto de reforzar la cohesión económica y social de la Comunidad:

a)Objetivo n° 1 (O1): fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones desfavorecidas.

b)Objetivo n° 2 (O2): reconvertir las regiones afectadas por el declive industrial.

c)Objetivo n° 3 (O3): combatir el paro de larga duración.

d)Objetivo n° 4 (O4): facilitar la inserción profesional de los jóvenes.

e)Objetivo n° 5 (O5): acelerar la adaptación de las estructuras agrarias (O5a) y fomentar el desarrollo de las zonas rurales (O5b).

6.6. Para conseguir estos objetivos las funciones principales se han atribuido a las direcciones generales XVI - Políticas Regionales - (objetivos O1 y O2), V - Empleo, Relaciones Industriales y Asuntos Sociales (O3 y O4) y VI - Agricultura (O5a y O5b). Los otros Fondos e instrumentos financieros contribuyen a la realización de uno o varios de estos objetivos (especialmente el FEDER al O5b, el FSE a los O1, O2 y O5b y el FEOGA-Orientación al O1).

6.7. A excepción de una parte de las acciones O5a, que se rige por disposiciones particulares, la intervención comunitaria se hace en tres etapas. En la primera, los Estados miembros presentan planes describiendo sus prioridades respecto a cada uno de los objetivos, las acciones que proponen y la envergadura prevista de la contribución comunitaria. En O3 y O4, antes de esta presentación por los Estados miembros, la Comisión fija unas orientaciones globales para un período de al menos tres años.

6.8. En la segunda fase, tras haber estudiado los planes propuestos, la Comisión elabora el Marco Comunitario de Apoyo (MCA) de cada uno de los planes en concierto con el Estado miembro. Estos MCA orientan la actuación comunitaria durante toda su duración, que puede ser de tres a cinco años, y definen las prioridades y las formas de la actuación, así como el plan de financiación (contribuciones comunitarias y nacionales, eventuales préstamos) y la duración de las intervenciones.

6.9. La Comisión puede también proponer a los Estados miembros que presenten solicitudes de contribuciones para acciones, denominadas iniciativas comunitarias (IC), de especial interés para la Comunidad y no cubiertas por los planes nacionales. Las IC aprobadas también se tienen que tener en cuenta en los MCA.

6.10. En la última fase se precisan las intervenciones previstas en los MCA, que deben ser efectuadas fundamentalmente en forma de programas operativos (PO) propuestos por los Estados miembros. Estos PO deben estar constituidos por conjuntos coherentes de acciones plurianuales. Cuando en una intervención gestionada de forma integrada participan sinérgicamente varios Fondos, estamos ante un programa operativo integrado (POI).

6.11. Los reglamentos detallan las modalidades de seguimiento, de control y de evaluación de los MCA y los PO. Sus diferentes fases, desde la concepción a la apreciación final de los resultados, tienen lugar en el marco de una asociación entre la Comisión, los Estados miembros y las autoridades regionales o locales designadas por ellos.

LOS MARCOS COMUNITARIOS DE APOYO Y LAS DECISIONES DE CONCESIÓN DE AYUDA

6.12. Desde marzo a noviembre de 1989, los Estados miembros han ido presentando a la Comisión los planes estipulados en la reglamentación de la reforma para cada objetivo. La aprobación de los diversos MCA se ha hecho desde octubre de 1989 a junio de 1990, según se expone en el cuadro 6.1, que recoge la cronología de las decisiones. En total se han aprobado once MCA del O1, cincuenta y cuatro del O2, nueve del O3 y O4 y cuarenta y cuatro del O5b. En términos generales, los MCA han incluido a la vez las dotaciones asignadas para continuación de las acciones, programas y proyectos en curso.

6.13. La reglamentación preveía que antes del 31 de diciembre de 1989 el Consejo aprobaría las acciones conjuntas del FEOGA-Orientación con vistas a la realización de los objetivos de la reforma. De las veinte acciones conjuntas todavía en vigor en 1989, seis se han modificado formalmente y asignado a O5a.

6.14. En las catorce restantes se ha considerado que no era necesaria ninguna adaptación o porque vencían en breve o por su propia naturaleza que de hecho las adscribía a O1 o a O5b, incluso aunque sus ámbitos de aplicación no siempre coincidieran con las zonas designadas para esos objetivos.

6.15. En la práctica, una parte importante de los gastos del FEOGA-Orientación corresponde a acciones decididas antes de la reforma.

6.16. La aprobación de las decisiones de ayuda correspondientes a todos los objetivos, esencialmente en forma de PO destinados a aplicar los MCA, ha tenido lugar en su mayoría en 1990. En el ejercicio de 1989, con excepción de algunas ayudas de los objetivos O1 y O2, consistió en la aplicación de disposiciones transitorias que permitían la presentación de programas operativos antes de la elaboración de los MCA. En 1989 y 1990, una parte importante de la gestión ha radicado en la puesta en práctica de decisiones tomadas en ejercicios anteriores. La financiación por programas ha representado para el FSE una modificación importante de sus métodos de trabajo ya que con los procedimientos anteriores de concesión de ayudas este tipo de financiación sólo se utilizaba de forma excepcional.

6.17. Al 31 de diciembre de 1990, el número total de las participaciones de los tres Fondos en los PO se podía estimar en 526; 158 del FEDER, 329 del FSE y 39 del FEOGA-Orientación. El número de PO propiamente dichos es netamente inferior, pero los estados contables y otros estados financieros de la Comisión disponibles al final del ejercicio 1990 no permitían cuantificarlos con una base uniforme y homogénea, ya que no precisan si la intervención de un Fondo constituye toda la ayuda comunitaria a un PO o si es necesario añadir los componentes que están a cargo de otros Fondos. El primer número del boletín informativo que la Comisión mencionaba (véase también la respuesta a los apartados 6.33 y 6.34) no se ha publicado hasta julio de 1991, es decir, más de seis meses después del final del período fiscalizado por el Tribunal. Para intentar conseguir una mejor coordinación debe prepararse una documentación adecuada con la que se pueda seguir la evolución completa de un PO en sus diferentes componentes, ya que los métodos actuales calcan demasiado a los anteriores.

6.18. Tampoco estos estados permiten distinguir entre los diversos tipos de programas participantes en el planteamiento integrado. Los Programas Operativos Integrados (POI) propiamente dichos, es decir, aquéllos en los que varios Fondos cooperan en una intervención gestionada de forma integrada, en el nivel de los subprogramas y las acciones, son actualmente muy pocos. La Comisión ha preferido en general la fórmula de Programas Operativos Plurifondos (POP), compuestos por subprogramas gestionados cada uno de ellos por un Fondo y en los que las interacciones entre los Fondos participantes son más limitadas.

6.19. Queda por tanto por hacer un importante esfuerzo para llegar a la mejor integración de las intervenciones, primer objetivo de la reforma, y conseguir así su coherencia. Tampoco se ha observado que se hayan hecho progresos en tener mejor en cuenta la combinación ayudas-préstamos. En capítulos ulteriores del presente informe, en particular en el 7, dedicado a la aplicación del objetivo más avanzado, el O1, y en el 10, consagrado a la gestión de los préstamos, se ofrecen datos complementarios sobre la coordinación.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6.20. Los muy apretados plazos de puesta en práctica de las diferentes fases de la reforma han perjudicado a su eficacia en un aspecto importante. La evaluación previa de las intervenciones comunitarias ha sido casi inexistente, lo que compromete el valor de la evaluación ulterior. Los créditos para una eventual asistencia técnica se han utilizado poco, por una parte porque los beneficiarios potenciales estaban mal informados sobre las posibilidades ofrecidas y por otra porque las modalidades de puesta a disposición de los créditos por la Comisión estaban mal definidas. Para resolver estos problemas, esta institución ha tomado la iniciativa de preparar un vademécum al que ha dado amplia difusión, iniciativa que es loable pero cuyos efectos desgraciadamente puede que sean limitados por lo que ha tardado.

6.21. La Comisión ha aprobado también una serie de iniciativas en varios ámbitos (ambiente, regiones periféricas, investigación y desarrollo, etc.) que, a causa de los retrasos necesarios para su elaboración, no han podido recogerse en los MCA. Al 31 de diciembre de 1990 sólo una de las propuestas de los Estados miembros para la puesta en práctica de estas IC había conseguido la contribución de la Comisión.

LA PROGRAMACIÓN FINANCIERA Y LA UTILIZACIÓN DEL ECU

6.22. El artículo 12 del Reglamento marco dispone la duplicación en términos reales, de 1987 a 1993, de los créditos de compromiso de los Fondos Estructurales, que debían pasar, siempre en términos reales, de 7 200 Mio ECU en el primer ejercicio citado a 14 500 Mio ECU en el último. El incremento anual en los ejercicios 1989 a 1992 es de 1 300 Mio ECU.

6.23. Estas orientaciones se han recogido en las perspectivas financieras del acuerdo interinstitucional de 1988 sobre disciplina presupuestaria

, con el que se quiere someter a control la evolución de los gastos de la Comunidad. Utilizando estas dos estimaciones se ha preparado el cuadro 6.2, en el que figura la evolución de los créditos de compromiso tal y como hubiera debido aparecer a precios constantes de 1988.

6.24. El método aplicado durante la elaboración del Presupuesto para pasar estas previsiones en precios constantes a precios corrientes se basa en unas estimaciones provisionales de la inflación que hasta la fecha han resultado inferiores a la evolución ulterior de los precios. En los ejercicios 1988, 1989, 1990, este método ha dado lugar a que en los tres Fondos se haya producido una minusvaloración que al 31 de diciembre de 1990, según los datos de la Comisión y bajo reserva de eventuales correcciones posteriores, asciende a 291 Mio ECU a precios de 1988 y a 321 Mio ECU a precios de 1990. En relación con los topes del conjunto de las acciones estructurales cubiertas por el acuerdo interinstitucional, los importes correspondientes ascienden a 299 y 330 Mio ECU.

6.25. El cuadro 6.3 recoge la ejecución presupuestaria de los títulos 3, 5 y 6, que fundamentalmente cubren el FEOGA-Orientación, el FEDER y el FSE. Aunque globalmente los créditos definitivos difieran poco de los reflejados inicialmente en el Presupuesto, esta situación da lugar a la disminución de los créditos de los títulos 5 (Desarrollo regional y transportes) y 6 (Ámbito social) y en el incremento de los del título 3 (FEOGA-Orientación y acciones agrarias específicas). Las reducciones de los títulos 5 y 6 han dado lugar al aumento del porcentaje de ejecución de los créditos definitivos de ambos. El incremento del título 3 no ha producido una mayor utilización, ya que en definitiva los créditos de compromiso y de pago han sido inferiores a las dotaciones iniciales a causa del bajo porcentaje de ejecución de las acciones específicas agrarias. El de los créditos definitivos del FEOGA-Orientación propiamente dicho es el 99,9 %.

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6.26. Respecto al ejercicio precedente, 1990, en la gestión global de los tres títulos mencionados en el apartado anterior se ha registrado una disminución del porcentaje de utilización de los créditos achacable a las dificultades inherentes a la realización de la reforma. En los tres Fondos, este descenso aparece en los créditos para compromisos. La utilización de los créditos finales ha sido del 93,8 % en los créditos para compromisos y del 99,3 % en los créditos para pagos, cuando en 1989 había sido respectivamente del 99,1 % y del 96,8 %.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6.27. El artículo 22 del Reglamento horizontal dispone que los importes de las decisiones, los compromisos y los pagos comunitarios irán expresados y se harán efectivos en ecus, según unas modalidades que aprobaría la Comisión. Ésta lo ha hecho así el 2 de julio de 1990 con su Reglamento (CEE) n° 1866/90

en lo que respecta a la utilización del ecu en la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales, precisando que los planes de financiación de los MCA y las ayudas deberán figurar «a precios constantes en ecus».

6.28. La utilización del ecu a precios constantes entraña numerosos problemas de gestión que hasta la fecha la Comisión no ha solucionado satisfactoriamente a pesar de haber transcurrido dieciocho meses entre la aprobación de los dos reglamentos indicados en el apartado anterior.

6.29. El hecho de haber expresado las ayudas en ecus sólo ha tenido un efecto limitado en su utilización. Los Estados miembros tienen la posibilidad de presentar las solicitudes de pago en su moneda nacional (la Comisión hace la conversión) o en ecus. Hasta el 31 de diciembre de 1990, al no disponer de modalidades de aplicación de la segunda alternativa, los Estados miembros sólo han hecho uso de la primera. Por otra parte, en general las instancias nacionales encargadas del reparto de los fondos comunitarios no pueden legalmente tener cuentas bancarias en ecus y han de convertir las cantidades que reciben acudiendo a los circuitos comerciales.

6.30. El recurso a los precios constantes debe relacionarse con la voluntad de conseguir multiplicar por dos en términos reales los créditos de compromiso de los Fondos Estructurales. La generalización de este método a toda la programación de las acciones financiadas puede complicar de forma importante la gestión. Por otra parte, el recurso a los precios constantes reduce pero no elimina los riesgos inherentes al descenso del poder adquisitivo, particularmente en el caso de un retraso importante entre el compromiso y el pago, así como en el de divergencia entre la evolución del índice de los precios en el ámbito comunitario y la evolución de los precios en moneda nacional en los Estados miembros. En principio puede haber un cierto ajuste a causa de las variaciones del tipo de cambio del ecu, pero raras veces es concomitante con la ejecución de las acciones subvencionadas. Por otra parte, no es evidente que el método de indización de los programas vaya a garantizar que se multiplicarán por dos en términos reales los Fondos Estructurales, sobre todo en casos de retrasos en la puesta en marcha de los tramos anuales, que siguen conservando la indización del ejercicio de origen.

6.31. Debe también concederse mayor atención a los métodos aplicados por los Estados miembros en la preparación de las previsiones de financiación de los programas, especialmente en cuanto a su homogeneidad en materia de evolución de los precios. El Tribunal ha observado hasta el caso de un Estado miembro que a iniciativa propia ha corregido los datos de una solicitud de pago para tener en cuenta la inflación, lo que incumple la obligación de declarar únicamente los gastos efectivos. Pueden también aparecer dificultades cuando un Estado miembro tiene que reembolsar total o parcialmente una ayuda comunitaria que ha anticipado a un tercero en moneda nacional.

6.32. Al final de 1990, los procedimientos de indización de los planes financieros de los MCA y de los programas aún no habían sido aprobados por la Comisión. Las revisiones de las previsiones, que han entrañado la programación a precios constantes, a lo largo de este ejercicio han tenido por ello carácter provisional, a la espera de un procedimiento definitivo.

6.33. En lo que se refiere a la programación financiera es necesario también hacer constar que la reforma amplía a los Fondos Estructurales el sistema de compromisos por tramos anuales y de pago de anticipos. En los apartados 7.20 a 7.37 de su Informe Anual sobre el ejercicio 1989, el Tribunal ha expuesto las lagunas de un sistema de este tipo, que debería complementarse con datos que hagan más claras las cuentas y permitan concretamente conocer las obligaciones financieras totales asumidas por la Comunidad que los presupuestos venideros deberán atender.

6.34. Contestando a las observaciones que se acaban de mencionar, la Comisión ha precisado en repetidas ocasiones que proporcionaría datos sobre sus obligaciones y cargas potenciales. El Tribunal lamenta que las cuentas de 1990 permanezcan mudas al respecto. Haciendo una evaluación sucinta, a precios de 1989 el total de las obligaciones jurídicas resultantes de las decisiones ya aprobadas y no registradas en las cuentas es del orden de 27 000 Mio ECU, es decir, algo más de 30 000 Mio ECU a precios corrientes.

LA ADICIONALIDAD DE LA AYUDA

6.35. El concepto de adicionalidad de la ayuda aparece en el FEDER en 1975. Con el tiempo se ha ido precisando y actualmente está definido en el Reglamento horizontal de la reforma, que en su artículo 9 lo ha ampliado a todos los Fondos Estructurales. Este Reglamento especifica que la Comisión y los Estados miembros velarán por que el aumento de los créditos de los Fondos tenga un impacto real mayor en las regiones afectadas y resulte en un aumento al menos equivalente a la totalidad de las intervenciones públicas o asimilables en el Estado miembro, teniendo en cuenta las condiciones macroeconómicas. El aumento de la cuantía de las intervenciones en las regiones no es necesariamente suficiente para garantizar un impacto económico superior. Éste depende también de la situación general y de la mejora cualitativa de la gestión que debe producir la reforma global.

6.36. Desde la introducción del concepto, la Comisión ha tenido enormes dificultades para que sea aplicado de una forma correcta y eficaz. Frecuentemente, la adicionalidad se ha reducido a una simple transferencia de recursos que hace posible relajar los condicionantes presupuestarios con consecuencias positivas sobre el equilibrio del presupuesto, la presión fiscal y la reorganización de las políticas económicas y sociales pero no repercute en los recursos dedicados al desarrollo regional. También se ha observado la tendencia de los Estados miembros a reducir sus gastos de finalidad regional en la década de los años ochenta

, caracterizada, en general, por la reactivación de la coyuntura económica.

6.37. La adicionalidad es de una importancia primordial porque su aplicación condiciona la eficacia de la acción comunitaria en términos de desarrollo estructural. Sin ella, la contribución comunitaria reemplaza a la de los Estados miembros y no puede tener un efecto adicional sobre las regiones. No obstante, los esfuerzos realizados por la Comisión durante el período 1975/1988 no han hecho posible verificar ni siquiera de forma sumaria su efectividad. Los reglamentos de la reforma, que han consagrado la obligación jurídica del concepto de adicionalidad y lo han hecho extensivo a los Fondos Estructurales, deberían constituir para la Comisión la ocasión de preparar una metodología más amplia para evaluar la adicionalidad aplicable a los Fondos Estructurales en conjunto, queda por hacer un esfuerzo importante, tanto más cuanto que ni los PDR ni los MCA proporcionan indicaciones sobre los métodos escogidos para una evaluación de este tipo.

6.38. Basada en las disposiciones del Reglamento horizontal y en las contenidas en los MCA, en agosto de 1990 la Comisión ha enviado a los Estados miembros una petición de información con objeto de verificar la adicionalidad y una nota explicativa sobre el contenido del Reglamento. Según ésta, la adicionalidad se obtiene si la contribución comunitaria se añade a la cuantía del gasto nacional consagrado a los objetivos de la reforma normalmente previsible. En este caso podrá manifestarse en el aumento de la amplitud de las actuaciones previstas, la aceleración de su realización o de acciones nuevas, haciendo aumentar el gasto conforme total de los Estados miembros hasta que como mínimo iguale las contribuciones comunitarias. Según la nota antes citada, la cobertura geográfica, el período y la naturaleza de los gastos que se deben tener en cuenta para verificar la existencia de adicionalidad se determinan a escala de cada MCA.

6.39. Una tal concepción de la adicionalidad es conforme con la reglamentación pero no deja de ser minimalista. Implica que se corre el riesgo de que el efecto estructural suplementario se limite a la contribución comunitaria, sin contrapartida de los Estados miembros, cuya única obligación al final sería mantener su propio esfuerzo de desarrollo. Esta interpretación parece más bien débil en contraste con la preocupación de los reglamentos por reforzar la repercusión económica de las acciones estructurales y con la importancia que concede el Acta Única a los objetivos de convergencia y cohesión económica y social.

6.40. Este carácter minimalista debe impulsar a la Comisión a velar con especial atención por el respeto del requisito de adicionalidad. Sin embargo, al no haber llevado a cabo la evaluación previa dispuesta en los reglamentos, con las verificaciones que está intentando actualmente, aunque consiga completarlas, corre el riesgo de llegar sólo a constatar hechos consumados, sin mucha posibilidad de enmendarlos.

6.41. A nivel práctico, la medición de la adicionalidad es difícil por la complejidad de evaluar el importe de los gastos normalmente previsibles. Éstos pueden oscilar según las coyuntura y las exigencias presupuestarias y muy a menudo las variaciones de los gastos regionales respecto al período de referencia no son más que indicadores poco probantes. A este respecto, como año de referencia la Comisión ha elegido el de 1988, que como se ha indicado ya entra dentro de la tendencia general, observada desde el inicio de los años ochenta, a la reducción de las ayudas regionales concedidas por los Estados miembros.

6.42. En el momento de redactar el presente informe, la respuesta de varios Estados miembros a la solicitud de información de la Comisión estaba en curso de elaboración. En general, las respuestas recibidas son poco satisfactorias y la Comisión se planteaba solicitar información complementaria. Esta institución ha juzgado también que la adicionalidad debía aplicarse en el nivel de los MCA, pero aún no ha designado de manera clara cuáles de sus servicios estarían encargados de verificarla.

CONCLUSIÓN

6.43. La reforma está dirigida a incrementar la eficacia de las intervenciones, especialmente por medio de un planteamiento más concentrado y convergente de los fondos estructurales y, de forma general, de las políticas comunitarias. Con este fin La Comisión ha modificado la actuación de los Fondos al retocar los aspectos esenciales de la gestión. No obstante, la coordinación debe reforzarse para evitar que la organización que preconiza la reforma no sea un calco de los métodos administrativos tradicionales y se limite a superponerles unos elementos en cierta forma superficiales sin verdaderamente modificarlos ni mejorarlos.

6.44. La parte técnica de los procedimientos de programación debe estar a la altura de los beneficios esperados. Sería lamentable que la actividad de algunos servicios estuviese completamente empeñada en unos procedimientos administrativos complejos que no dejen espacio para dedicar la atención suficiente a cuestiones tan fundamentales como la evaluación previa y ulterior.

6.45. La adicionalidad y la mejora de la gestión son las condiciones necesarias para la mayor repercusión que persigue la reforma; la duplicación de los Fondos es la manifestación concreta de la importancia que conceden la Comunidad y los Estados miembros a la coherencia y la convergencia económica y social. El concepto de adicionalidad, introducido desde 1975 en las disposiciones que atañen a la política estructural de la Comunidad, hubiera debido tener una mayor materialización en términos a la vez operativos y verificables.

CAPÍTULO 7 (\*) Fomento del desarrollo y el ajuste estructural de las regiones desfavorecidas (objetivo n° 1 de la reforma de los Fondos Estructurales)

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

7.1. El objetivo n° 1 (O1) de la reforma de los Fondos Estructurales es fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones desfavorecidas. Se trata del objetivo más importante en términos financieros: en efecto, casi dos tercios de los fondos disponibles, en especial el 80 % de los del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), están destinados a él en el período 1989/1993. Además, las regiones que cumplen los requisitos del O1 (regiones O1) se pueden beneficiar de ayudas comunitarias en virtud de los objetivos n° 3, 4 y 5a de la reforma, que tienen un carácter sectorial.

7.2. Además, es el objetivo que se halla en un estado más avanzado de realización por lo que se ha juzgado útil analizar la actuación de la Comisión en lo que respecta a la puesta en práctica en el marco del O1 de los principios esenciales de reforma, como son la concentración de las ayudas, la asociación, la coordinación y la programación de las intervenciones, así como su seguimiento y evaluación.

PUESTA EN PRÁCTICA DEL OBJETIVO N° 1

Ejecución financiera

7.3. El Tribunal de Cuentas ha intentado recomponer el estado de ejecución de la materialización del O1 en el año 1990 y en el período 1989/1990. Pero la Comisión no ha podido proporcionar los datos necesarios para preparar los cuadros 7.1 y 7.2 hasta pocos días antes de la finalización del presente informe, por lo que el Tribunal no ha podido verificarlos y los presenta a título informativo. Debe señalarse que alrededor de la mitad de los compromisos del período 1989/1990 corresponden a acciones comenzadas antes de la reforma. En el mismo período se ha liquidado el 61 % de los compromisos resultantes de los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA); el FEDER ha registrado un porcentaje de liquidación del 25 %, es decir, ligeramente superior al de los anticipos concedidos a raíz de los compromisos fraccionados (50 % de los compromisos).

7.4. Los programas operativos (PO) aprobados desde 1989, que constituyen la mayoría de las nuevas intervenciones decididas dentro del marco de la reforma, han absorbido el 25 % de los compromisos del O1 en 1989 y el 64 % en 1990; en conjunto, el 49 % del período 1989/1990. El promedio de 49 % refleja realidades muy diferentes según el Fondo de que se trate. Si en el FEDER la proporción de los compromisos relativos a estos mismos PO (48 %) corresponde a la media, en el FEOGA es sensiblemente más baja (7 %) debido tanto a sus modalidades de intervención como a la importancia de las acciones anteriores en curso. El elevado porcentaje del FSE (99 %) se explica porque 1990 es el año en que comienza su participación en la reforma y porque las ayudas anteriores se aplicaban en general a acciones de corta duración. El porcentaje de liquidación de los PO aprobados durante el período 1989/1990 asciende al 52 %. Este porcentaje, muy poco superior al previsto para el pago del primer anticipo, refleja que los MCA por objetivos no pudieron aprobarse hasta el final de octubre de 1989, lo que repercutió sobre el ritmo de los compromisos y especialmente en los pagos correspondientes a los nuevos programas.

Selección de las regiones que cumplen los requisitos y asignación de las ayudas

7.5. La reforma se caracteriza por la concentración en favor de las regiones más desfavorecidas. De este modo, zonas de Francia, Italia y Reino Unido, que anteriormente cumplían los requisitos del FEDER, ya no entran en el O1. En cambio, Grecia, cuyo producto interior bruto (PIB) per cápita es el menor de todos, los cumple en su totalidad.

7.6. El Consejo ha aprobado la lista de regiones O1 a la vez que el Reglamento (CEE) n° 2052/88 en el que aquélla figura como anexo. Este Reglamento dispone que las regiones O1 son en principio aquellas cuyo PIB, con datos de los tres últimos años, es inferior al 75 % de la media comunitaria. Una primera observación es que este criterio no es parecido al utilizado para la definición de las regiones desfavorecidas en la aplicación del artículo 92 (3) a del Tratado, en lo que se refiere a la compatibilidad de las ayudas regionales con las reglas de la libre competencia

.

7.7. Asimismo, el examen de los datos medios contenidos en los dos últimos informes periódicos sobre la situación de las regiones, sugiere que cuatro regiones (Comunidad Valenciana, Asturias, Córcega y Abruzos) no cumplen el criterio del Reglamento (CEE) n° 2052/88. Por otra parte, los datos anuales publicados hasta 1988 no permiten invalidar esta suposición.

7.8. En último lugar hay que señalar que una parte no desdeñable de la Comunidad Valenciana no se ha beneficiado hasta 1990 de ningún régimen de ayuda de finalidad regional. En el mismo orden, la Comisión decidió reexaminar antes del final de 1990 la consideración de la región de los Abruzos como zona a la que se pueden conceder ayudas regionales, pero los resultados de este examen no estaban disponibles en esa fecha. De estas constataciones resulta que en algunos casos, en vez de perseguirse con rigor el objetivo de concentración, se ha preferido aplicar las disposiciones reglamentarias menos restrictivas.

7.9. El criterio del PIB per cápita es de naturaleza global y sólo tiene en cuenta indirectamente los factores importantes para la apreciación de los problemas estructurales tales como el empleo, la calidad de las estructuras agrarias y el carácter fronterizo o periférico de las regiones.

7.10. La asignación de las ayudas comunitarias previstas en los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) no se ha hecho teniendo en cuenta la gravedad de los problemas específicos de las regiones como recomienda el Reglamento marco

, sino que ha consistido en un reparto entre los Estados miembros basado en la población y el PIB per cápita medio del conjunto de sus regiones con derecho, así como en su producto nacional bruto per cápita (PNB per cápita) nacional. Un método de este tipo tiene en cuenta en principio la prosperidad relativa de los Estados miembros y en consecuencia su capacidad para resolver por sí mismos sus problemas regionales. Además, la Comisión ha graduado la asignación por Estado miembro según el ratio PIB/PNB nacional. Esta corrección sólo tiene una repercusión significativa para Irlanda, cuyo PNB es un 12 % inferior a su PIB, principalmente por las transferencias hacia el extranjero autorizadas por las ayudas fiscales concedidas a compañías extranjeras.

7.11. Un análisis realizado por el Tribunal que utiliza indicadores sobre el empleo y las estructuras agrícolas pone de manifiesto que las necesidades claramente más importantes están en Grecia y en Portugal y, en menor medida, en Irlanda. A continuación se sitúan España, Italia, Francia y el Reino Unido. Ahora bien, la distribución de las ayudas comunitarias per cápita en las regiones O1 es totalmente distinta: Irlanda recibe la aportación mayor (1 037 ECU) por delante de Grecia y Portugal (724 y 722 ECU), a las que siguen Francia (564 ECU) y el Reino Unido (506 ECU), donde algunas regiones (respectivamente departamentos de Ultramar e Irlanda del Norte) tienen serias dificultades, y finalmente España (419 ECU) e Italia (365 ECU).

7.12. La concesión de las ayudas comunitarias se ha hecho esencialmente por Estado miembro y no por regiones. El reparto regional de las ayudas resulta del presentado por los Estados miembros en los planes de desarrollo regional (PDR). En el caso de Italia se apoya en las disposiciones nacionales, que privilegian mucho los criterios de población y de superficie. A la inversa, para Francia ha sido la Comisión quien ha arbitrado entre las peticiones formuladas en los PDR de las regiones.

7.13. En la práctica, el reparto de las ayudas comunitarias a las regiones desfavorecidas parece haberse realizado esencialmente prorrateándolas en función de su población (véase gráfico 1).

7.14. Un análisis gráfico de comparación de la ayuda comunitaria per cápita con el PIB/cápita en las regiones O1 (véase gráfico 2) no permite extraer conclusiones precisas sobre la relación ente la intensidad de la ayuda y el grado de desarrollo de la región medido por el PIB per cápita.

7.15. En efecto, el gráfico 2 muestra claramente que para niveles de desarrollo equivalentes medidos por el producto regional per cápita (representado por las abscisas) la dispersión de la ayuda comunitaria per cápita (representada por las ordenadas) puede variar en una proporción de 1 a 5. Con tentativas de explicación que tienen en cuenta criterios tales como la tasa de desempleo, el empleo agrícola o la condición de periferia no se han permitido extraer conclusiones más claras.

7.16. Por último, las características de las regiones O1 son muy variables: su población puede variar de poco más de 100 000 habitantes a casi 7 millones. Además, dado que las regiones más extensas presentan con frecuencia contrastes subregionales marcados, un análisis geográfico más detallado reforzaría la eficacia de la acción comunitaria y tendría más en cuenta las necesidades en el reparto del esfuerzo regional.

7.17. Es evidente que la Comisión no puede basarse únicamente en criterios de necesidades sino que debe también tener en cuenta el potencial de desarrollo de las regiones y su capacidad de reunir de forma óptima los recursos disponibles, a fin de garantizar una eficacia óptima en la ejecución del O1. No obstante, hubiera debido velar más por hacer más coherentes y transparentes los criterios de asignación que ha fijado.

Asociación

7.18. La asociación, definida como la concertación más estrecha posible entre la Comisión, el Estado miembro y sus autoridades nacionales, regionales y locales, es un principio esencial de la reforma, y debe existir en todos los ámbitos de la acción estructural. Se trata efectivamente de una manifestación del principio de subsidiariedad, en virtud del cual la Comisión, asumiendo la responsabilidad de las políticas comunitarias, ha de coordinar su actuación con la de los Estados miembros a fin de concentrar sus esfuerzos en los ámbitos donde puede aportar un valor añadido real. En el caso que nos ocupa, la cooperación debe permitir a los responsables administrativos, económicos y sociales insertar sus acciones en las estrategias nacionales y comunitarias. Para ser eficaz ha de concretarse en las diversas fases de la programación, el seguimiento y la evaluación.

7.19. Así pues, el examen de los PDR pone de relieve que éstos provienen a menudo de planes o programas ya decididos por los Estados miembros y en los cuales, a veces, hay partes importantes que no están regionalizadas. A título de ejemplo, el PDR de Portugal consiste en una adaptación del programa nacional en el que predomina la dimensión sectorial sobre los aspectos regionales. Por otra parte, la brevedad de los plazos reglamentarios no ha permitido organizar una cooperación efectiva, con la consecuencia de que en el PDR ésta tiende a reducirse a un procedimiento de información a posteriori de las partes interesadas. De este modo pese a que las autoridades locales desempeñan en Portugal un papel importante en la ejecución de las acciones han estado insuficientemente implicadas en la preparación del PDR y del MCA.

7.20. La Comisión ha intentado salvar estas lagunas con los contactos adecuados, para conferir un carácter más regional a las propuestas de los PDR. Estos esfuerzos han tenido éxitos diversos: la proporción de gastos prevista en los MCA para acciones regionales en sentido estricto, puede ser nula como en Irlanda, o llegar a poco más del 50 % en Italia, donde sin embargo las estructuras regionales están desarrolladas.

7.21. Estas lagunas vuelven a encontrarse en otros estadios de la reforma. En Irlanda, el comité de seguimiento del MCA no cuenta con ningún representante de las regiones. Varios PO de carácter sectorial de Irlanda e Italia no incluyen en sus comités de seguimiento la representación de instancias regionales o locales. Sin duda la eficacia administrativa requiere a veces una gestión centralizada de las acciones, pero los interlocutores regionales deberían participar en ella adecuadamente. Una indicación del carácter poco tangible de esta asociación se halla en el hecho de que los MCA de las regiones O1 no contemplan, salvo en casos muy limitados, intervenciones en forma de subvenciones globales que requieran una gran participación de las fuerzas vivas de la región.

Gráfico 1 - Ayuda comunitaria y población en las regiones O1

>REFERENCIA A UN FILM>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

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2. Ceuta 65,00 11. Extremadura 1 068,30 20. Galicia 2 844,90

3. Guayana 100,00 12. Asturias 1 122,10 21. Irlanda 3 640,60

4. Córcega 245,70 13. Abruzos 1 252,10 22. C. Valenciana 3 738,60

5. Molise 333,80 14. Canarias 1 454,60 23. Apulia 4 015,70

6. Martinica 335,00 15. Irlanda del Norte 1 566,80 24. Sicilia 5 098,20

7. Guadalupe 337,00 16. Cerdeña 1 641,00 25. Campania 5 060,80

8. La Reunión 570,00 17. Castilla-La Mancha 1 679,50 26. Andalucía 6 770,30

9. Basilicata 619,50 18. Calabria 2 135,40 27. Grecia 9 934,80

28. Portugal 10 207,90

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Gráfico 2 - Ayuda comunitaria per cápita y PIB per cápita en las regiones O1

>REFERENCIA A UN FILM>

> PRINCIPIO DE GRÁFICO>

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7.22. Sin embargo, pese a unos resultados inferiores a las expectativas, la Comisión ha sentado las bases de una cooperación futura entre niveles de decisión, que deberá afianzarse en la puesta en práctica de las acciones operativas, así como en las futuras adaptaciones de los MCA, a fin de sacar el máximo beneficio de la concentración del esfuerzo de reducción de las diferencias de desarrollo.

Coordinación

7.23. La cooperación no puede ser plenamente eficaz si no se acompaña de una coordinación entre las diversas políticas comunitarias y nacionales, tengan éstas un carácter micro o macroeconómico, general o específico. La coordinación tiene como meta combinar la utilización de los instrumentos de tal forma que participen de forma óptima en la consecución de los objetivos. Como mínimo requiere un amplio intercambio de información entre los servicios gestores que debe desembocar en la armonización de los procedimientos y criterios, a fin de reforzar los efectos de las diversas intervenciones y llegar a la integración. Por esta razón es primordial la coordinación, para que los recursos suplementarios aplicados por la Comunidad al desarrollo regional tengan un efecto multiplicador sobre el crecimiento de las regiones.

7.24. Los reglamentos disponen que los planes regionales deberán tener en cuenta las otras políticas comunitarias y nacionales y que los MCA efectuarán la coordinación entre los diversos instrumentos financieros de finalidad estructural.

7.25. En general, los PDL presentados por los Estados miembros son una yuxtaposición de propuestas de carácter sectorial sin coordinación real ni integración de las actuaciones proyectadas. En la mayoría de los casos pueden considerarse como simples solicitudes de ayudas de diferentes sectores, sin una gran preocupación por explotar al máximo las posibles sinergias entre las actuaciones previstas. Tal situación aparece en especial en las acciones agrícolas, proyectadas frecuentemente independientemente de las demás.

7.26. La Comisión se ha esforzado por mejorar la coordinación durante la preparación y discusión de los MCA. Con este fin ha instaurado nuevos procedimientos que si bien no han producido siempre los resultados deseados, harán posible el enriquecimiento y la intensificación del esfuerzo de coordinación.

7.27. La Comisión ha intentado insertar los MCA en el marco de las políticas macroeconómicas de los países, sobre todo de aquéllos para los que las ayudas comunitarias tienen un peso significativo. En efecto, el contexto económico global es un elemento importante para poder apreciar la repercusión de la acción estructural, especialmente en lo tocante a la adicionalidad. Esta iniciativa ha tenido poco efecto dado que los MCA recogen las propuestas hechas por los Estados miembros.

7.28. El reglamento de coordinación permite la coexistencia de diversos objetivos en una misma región. Esta situación no permite una coordinación óptima. En las regiones O1, el Fondo Social Europeo (FSE) tiene la posibilidad de intervenir de forma autónoma en virtud de O3 y O4 y el FEOGA-Orientación en virtud del O5a. Este fenómeno no es desdeñable, porque la proporción de las ayudas del FSE asignadas a O3 y O4 en las regiones O1 asciende en la mayoría de las regiones a más del 50 % de las ayudas de este fondo, y en algunos casos puede sobrepasar el 75 %. Algunos programas del FEDER previstos en los MCA, como los destinados a equipamientos de formación, no son objeto de ninguna coordinación con el FSE cuando su interés parece evidente. El examen de los PO decididos por O1 en los que el FEDER y el FSE intervienen simultáneamente muestra que las sinergias entre los dos fondos son bajas.

7.29. Casi tres cuartas partes de los gastos previstos

por el FEOGA-Orientación en las regiones O1 durante el período 1989/1993 se harán en acciones decididas antes de la reforma de los Fondos.

7.30. Los MCA de O1 sólo contienen cinco programas operativos integrados (POI), que son la única forma de intervención donde la integración es mayor. Otro índice de las dificultades de la Comisión para conseguir la coordinación entre los fondos se manifiesta en los plazos de aprobación de los componentes de los diversos fondos que participan en los POI, cuando en algunos casos éstos no son más que una nueva presentación de las propuestas de operaciones integradas de desarrollo presentadas en el marco del Reglamento FEDER anterior. Además, en la práctica, a menudo resulta difícil distinguir en las decisiones si los programas son integrados o no. Como muestra, en el análisis de las decisiones tomadas en 1990, para un mismo programa la Comisión utiliza indistintamente los términos POI y programa operativo plurifondos (POP) aunque en éstos la naturaleza y la intensidad de la coordinación sean diferentes.

7.31. Por otra parte, en un determinado número de casos la Comisión considera que la existencia de un comité de seguimiento único de los Fondos en los niveles nacional, regional y local constituye la estructura administrativa adecuada para la puesta en práctica. Sin embargo, las experiencias anteriores de la Comisión han puesto de manifiesto las dificultades inherentes a las operaciones integradas. De ahí que haya que preguntarse si los comités de seguimiento están en posición de llevar a buen término unas acciones tan difíciles y delicadas dados los condicionantes técnicos y administrativos con los que tienen que actuar, que limitan sus poderes de decisión y su capacidad de gestión.

7.32. En la práctica, la coordinación entre los Fondos es signo más de un intercambio de información que de una verdadera cooperación y todavía menos de integración. Por tanto, pese a los progresos ya realizados y en curso en la armonización de los procedimientos de los Fondos, la coordinación entre los Fondos Estructurales parece estribar más en modos de presentación y formalidades de procedimiento que en una realidad concreta.

7.33. A pesar de algunos éxitos limitados, la coordinación con las otras políticas comunitarias es la que muestra las lagunas más graves. Mientras se negociaban los MCA, la Comisión pudo hacer prevalecer sus objetivos en materia de investigación y desarrollo, y conseguir que se llevasen a cabo esfuerzos mayores en este campo. Asimismo ha incluido en los MCA cláusulas que atañen al respeto de las orientaciones comunitarias sobre las políticas sectoriales importantes, tales como industrial y de mercados, medio ambiente, transportes, agraria y la de ayuda a los grupos desfavorecidos.

7.34. No obstante, estas cláusulas son más una cuestión de información que de una verdadera coordinación. A modo de ejemplo, los MCA no reflejan ni el volumen ni la localización de los proyectos contenidos en el programa comunitario a medio plazo de infraestructuras de transporte puesto en práctica por medio de varias decisiones específicas

.

7.35. En este sentido, el programa de infraestructuras de transporte otorga una gran prioridad a la mejora del ramal ferroviario Belfast-Dublín. Sin embargo, ni el MCA de Irlanda ni el de Irlanda del Norte incluyen actuaciones referentes a él, debido claramente a los problemas de seguridad que entraña. En España, la política nacional de transportes concede prioridad al tramo ferroviario Madrid-Sevilla, pero el único proyecto específicamente mencionado en los MCA es la mejora de la red ferroviaria en la Comunidad de Valencia. En Sicilia, los MCA sólo mencionan la carretera Mesina-Palermo, cuando las prioridades comunitarias son mucho más ambiciosas. Además, según ya ha subrayado el Tribunal en su anterior informe, siguen existiendo incoherencias entre las condiciones de financiación que ofrece el Reglamento FEDER y las de las medidas específicas en favor de las infraestructuras de transporte.

7.36. La coordinación con los instrumentos comunitarios de préstamo, en especial con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), figura también en los reglamentos. En el ámbito de los PDL, los Estados miembros han tenido poco en cuenta las posibilidades de financiación mediante préstamos de la Comunidad.

7.37. La Comisión ha intentado corregir esta situación, pero las estimaciones de oferta de préstamos del BEI y de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en los MCA parecen quedar muy por debajo de la simple continuación de las tendencias observadas en el pasado, excepción hecha de Grecia. Si bien es cierto que el campo de actuación del BEI puede no coincidir exactamente con el de las prioridades enunciadas en los MCA, lo parcial e impreciso de la descripción de las intervenciones del BEI en las regiones O1 sólo puede reducir la eficacia que se espera de la coordinación entre el Banco y los Fondos Estructurales. Las raíces de esta situación deben buscarse en parte en el planteamiento por proyecto aplicado por el BEI y la CECA, difícil de armonizar con el planteamiento por programas preconizado en la reforma.

7.38. A fin de reducir estos inconvenientes al mínimo, la Comisión ha firmado acuerdos con el BEI para evitar financiaciones comunitarias demasiado importantes, especialmente en el caso de las infraestructuras de servicios públicos de carácter comercial, y también vincular tan estrechamente como sea posible el Banco en sus procedimientos de decisión y seguimiento. Para la CECA, la Comisión ha aprobado orientaciones a fin de integrar mejor los préstamos de este mecanismo en la programación de las acciones. No obstante, más que de una verdadera coordinación se trata de medidas tendentes a prevenir una excesiva cobertura financiera de ciertas operaciones por la Comunidad.

7.39. En lo referente a los PO, las normas de coordinación aprobadas de común acuerdo por la Comisión y el BEI no se respetan en todos los casos. Estipulan que la financiación comunitaria en forma de subvenciones o préstamos no puede en principio suponer más del 75 % del coste total de las operaciones. Este tope indicativo raramente se respeta. El programa multirregional italiano «Telecomunicaciones» será financiado en un 94 % con recursos comunitarios, tratándose de un sector que produce ingresos sustanciales. En España, como promedio, la financiación de las infraestructuras hidráulicas se hace con préstamos y subsidios comunitarios en un 90 % y la de los programas «Ferrocarriles» en un 80 %. Las acciones griegas de este último tipo en el 79 %. En otros casos, las ofertas de préstamos mencionadas en los MCA no aparecen en los planes de financiación de los PO (PO multirregionales «Agua», «Energía» y «Zonas industriales» de Italia).

7.40. En general, la Comisión debería reforzar considerablemente la coordinación en todos los niveles de la puesta en práctica de la reforma, a fin de optimizar las eventuales sinergias de los instrumentos que utiliza. Llega a suceder que un servicio de la Comisión se extrañe de que en los MCA no se tengan suficientemente en cuenta las medidas que él gestiona, a la vez que cuando se le consulta sobre una propuesta de PO en su campo no manifiesta su opinión.

7.41. La Comisión debería igualmente incitar de forma continuada a los Estados miembros a mejorar la coordinación de sus administraciones entre sí y con las orientaciones comunitarias, para hacerla más substancial. Por ejemplo, ha resultado que algunas autoridades regionales están muy poco informadas del contenido y, con más razón, de la puesta en práctica de las acciones multirregionales, pese a que éstas representan casi el 50 % de los gastos planeados para las regiones O1 y que las operaciones previstas pudieran localizarse en la mayor parte de las ocasiones.

7.42. Los MCA constituyen un importante intento de la Comisión de conseguir una visión global y completa de su acción estructural. Hay que evitar que se reduzcan a un simple marco financiero más o menos exhaustivo. El primer obstáculo a este objetivo reside en la concepción de la política estructural como una yuxtaposición de las políticas sectoriales. De ahí que en la prevista evaluación a mitad de camino de los MCA, la Comisión deba poner todos los medios para concretar más la coordinación en los MCA y en las acciones derivadas de ellos.

Programación

7.43. La reforma ha generalizado el planteamiento por programa en la acción estructural de la Comunidad. Esta generalización tiene como objeto permitir a la Comisión concentrarse más en los resultados esperados de las acciones en las que toma parte. En efecto, el enfoque por programa no subordina la intervención comunitaria a la realización de proyectos determinados, sino que permite una flexibilidad en la gestión que tenga más en cuenta la evolución del contexto económico y social y garantice así mejor la coordinación de los medios utilizados y la consecución de los objetivos que se persiguen. A este respecto hay que subrayar que la historia de los Fondos es muy diferente: el FEDER y el FEOGA-Orientación ya habían aplicado este planteamiento antes de la reforma, por el contrario es nuevo en el FSE, que en 1989 continuó aplicando la reglamentación anterior. En cuanto al BEI y la CECA, la naturaleza de las actividades de préstamo y la dependencia de los mercados hacen difícil una programación precisa de sus financiaciones. Además, los plazos impuestos por los reglamentos no han facilitado la tarea de la Comisión y los Estados miembros, aunque no expliquen todas las deficiencias constatadas.

Planes de desarrollo regional

7.44. La primera fase de la programación consiste en la elaboración por los Estados miembros de los PDL que deben describir entre otras cosas las prioridades del desarrollo regional y las acciones que a él se refieren. Además, han de indicar las prioridades elegidas y las acciones para las que se solicita una ayuda comunitaria, así como las formas de intervención y los importes correspondientes.

7.45. Los Estados miembros han utilizado enfoques diferentes para elaborar sus PDL. Por lo general, según lo autoriza el Reglamento, incluyen facetas multirregionales importantes que, como ya se ha subrayado, no siempre permiten una aplicación efectiva de la asociación.

7.46. En ciertos casos, como el de Francia, Italia o Portugal, los PDL provienen de programas ya aprobados. De ahí que como la naturaleza y el volumen de las acciones propuestas para financiación comunitaria ya están decididas sea difícil notar el efecto de la intervención comunitaria sobre la intensificación del esfuerzo de desarrollo regional de los Estados miembros, en los que en definitiva sólo se modifican las modalidades de financiación.

7.47. Los PDL deberían poner claramente de manifiesto, por una parte, los compromisos de los propios Estados miembros respecto a los objetivos que esperan obtener independientemente de toda ayuda comunitaria y, por otra, los esfuerzos suplementarios que proyectan hacer en función de las posibilidades de intervención de los instrumentos comunitarios. Las contribuciones de las diversas acciones a la realización de los objetivos y sus sinergias deberían también analizarse en los PDL. Una presentación de este tipo permitiría aprovechar estos planes de forma óptima y sería un factor fundamental para la calidad de la programación de los MCA y las acciones operativas.

7.48. Si, de forma general, el análisis socioeconómico hecho en los PDL puede considerarse satisfactorio, no sucede lo mismo con los otros aspectos. Los objetivos raramente están concretados y a menudo es difícil ver en qué medida las prioridades de desarrollo propuestas contribuyen a su realización. Es evidente que tales lagunas sólo hacen posible una evaluación muy somera y de naturaleza general de la eficacia de las acciones previstas y no permiten prioridades.

7.49. Son raros los Estados miembros que presentan objetivos cuantificados y en los casos en que lo hacen es difícil verificar su validez respecto a las estrategias de desarrollo propuestas. El PDL para Irlanda ha fijado como objetivo la creación anual de 35 000 puestos de trabajo, es decir, 175 000 durante la duración del plan. 100 000 de los cuales corresponderían al sector industrial y 25 000 al turístico. Faltan pues 50 000 sobre cuya creación el PDL no se pronuncia, salvo en una mención sobre la posibilidad de crear 4 400 en el sector pesquero, posibilidad aventurada dada la situación de este sector. Una evaluación en profundidad de los problemas parece tanto más necesaria cuanto que la realización del objetivo fijado, que no tiene en cuenta la supresión eventual de puestos de trabajo, no permitiría siquiera ni la reabsorción del paro de 1988 ni cubrir el crecimiento natural de la población activa estimado en 25 000 personas cada año.

7.50. Muchas veces las prioridades quedan poco claras, salvo en raras ocasiones como en el PDL de Martinica, donde están indicadas explícitamente.

7.51. Aparte de las disposiciones de orden general contenidas en los reglamentos, la Comisión no ha informado suficientemente a los Estados miembros sobre los principios y métodos que desea ver aplicados en la elaboración de los PDL. Por lo tanto, los PDL tienden a limitarse a solicitudes globales de ayuda que intentan obtener la máxima contribución comunitaria y que no corresponden necesariamente a compromisos concretos de los Estados miembros. Esta situación supone que se ha producido un retroceso respecto a las disposiciones precedentes que preveían un plan común

complementado con una recomendación de la Comisión

, además de información sobre los presupuestos de equipamiento regionalizados, y sobre la ejecución de los programas de desarrollo regional

.

7.52. De hecho, frecuentemente los PDL se han preparado para responder de modo formal a las exigencias reglamentarias y no permiten apreciar el efecto de la acción comunitaria, especialmente en cuanto a su adicionalidad. Por otra parte y pese a que los MCA provengan de los PDL, los reglamentos no contemplan las posibles repercusiones sobre los MCA de las modificaciones de los PDL.

Marcos Comunitarios de Apoyo

7.53. La Comisión elabora los MCA sobre la base de los PDL y los aprueba tras ponerse de acuerdo con los Estados miembros sobre su contenido. En ellos deben estar definidos los objetivos, prioridades, medios y formas de intervención y precisados los métodos de gestión y de evaluación de la Comisión para su realización.

7.54. Quedan progresos importantes que hacer en estas diferentes cuestiones. Los objetivos de desarrollo regional se enuncian en los MCA en términos generales que no hacen posible establecer una relación clara entre los medios utilizados y los resultados esperados. Las prioridades no están indicadas claramente.

7.55. Si en conjunto los medios de los fondos estructurales y de sus contrapartidas nacionales están bien indicados en los MCA, las lagunas en la coordinación han hecho que algunas veces no haya sido posible disponer de una visión completa del esfuerzo comunitario: las posibilidades de préstamos del BEI y de la CECA parece que se subestiman y otras medidas tales como las específicas de apoyo a las infraestructuras de transporte parece que se ignoran.

7.56. Los reglamentos estipulan igualmente que los MCA deben tener en cuenta las iniciativas comunitarias, disposición que aún no se respeta. Esta situación ha de atribuirse en parte a los plazos necesarios para su preparación.

7.57. En un plano más técnico, la presentación de los MCA deja que desear y peca de falta de transparencia. Los cuadros financieros mezclan con frecuencia datos a precios corrientes y a precios constantes, lo cual es contrario a las reglas más elementales de la estadística económica. En el caso de Grecia faltan ciertos datos. Por otra parte, la información disponible apenas hace posible analizar parámetros importantes para la evaluación de los MCA, especialmente en materia de repercusión sobre el crecimiento y el empleo en las regiones desfavorecidas.

7.58. Es difícil juzgar, sobre la base de los MCA, el peso financiero de la prosecución de las acciones anteriores a la reforma. Sin embargo, una mayor transparencia en este terreno permitiría juzgar mejor el margen de iniciativas nuevas autorizado por la duplicación de los Fondos. También hubiera sido útil un análisis de la experiencia adquirida para prevenir los problemas de puesta en práctica de las nuevas acciones y eventualmente mejorar la eficacia de las acciones anteriores adaptándolas a los principios de la reforma.

7.59. La programación temporal de las ayudas es de todo punto insuficiente: de hecho, los únicos calendarios de vencimientos disponibles son de un nivel demasiado global para permitir un seguimiento eficaz de los MCA y de las acciones que de ellos derivan.

7.60. El esfuerzo en pro del desarrollo de las actividades productivas es difícil, si no imposible de medir, y se trata de una de las orientaciones principales de la Comisión. Estimaciones someras no muestran progresos respecto a la situación anterior, la cual a su vez había retrocedido bastante con respecto al objetivo del 30 % de las ayudas al sector productivo programado y después abandonado por el FEDER. En España, la partida de ayudas a la industria es inferior al 15 % y en Italia al 20 %.

7.61. La reforma prevé que en principio, en las regiones O1, el coste total de un programa operativo en el que el FEDER participe, debe llegar a los 100 Mio ECU. Sin embargo, diversos PO en España, Grecia, Portugal y el Reino Unido tienen un coste a menudo muy inferior a esta cantidad y dado el número de medidas que contienen, existe un riesgo no desdeñable de una dispersión de los esfuerzos análoga a la observada en el pasado.

7.62. Las disposiciones reglamentarias estipulan que cada MCA incluirá un bosquejo general de las formas de intervención que hay que poner en práctica, incluyendo en especial los PO, los objetivos específicos y los principales tipos de medidas previstas. En general los MCA se limitan a un comentario breve sobre las formas de intervención necesarias y a veces esta mención tiene un carácter vago e impreciso, como en el caso del MCA de España. En cuanto a la descripción de los objetivos específicos y principales medidas de los PO, cuando existe suele ser insuficiente.

7.63. A veces es difícil establecer la conexión entre la estrategia expuesta en los MCA y las prioridades elegidas. De esta forma, conforme al PDR el MCA de Molise fija como prioridad la mejora de la red de carreteras para sacar a la región de su aislamiento. Sin embargo, la única acción prevista a este respecto consiste en la construcción de caminos rurales, sin consecuencias sobre la incomunicación de la región y que ya ha sido objeto de una observación del Tribunal

.

Programas operativos

7.64. Las formas de intervención han de dotar de un contenido operativo a las prioridades expuestas en los MCA. En la gran mayoría de los casos, la forma de intervención elegida es el PO, que suele reproducir las lagunas ya mencionadas en materia de asociación y coordinación.

7.65. Con frecuencia, la definición de los objetivos y prioridades es poco clara. El PO «Transporte» de Irlanda del Norte describe sus objetivos en términos generales y las explicaciones que da sobre los proyectos, de entre los cuales algunas no serán funcionales a la finalización del PO, no permiten sacar conclusiones claras sobre sus prioridades respectivas, sus efectos en términos de aumento del tráfico y mucho menos sobre el crecimiento económico. Por otra parte, las inversiones en el sistema de transporte de Irlanda del Norte no pueden tener efecto sobre la salida del aislamiento de esta región, si no es mediante la coordinación con los esfuerzos emprendidos en las regiones limítrofes. Sin embargo, el PO no aborda este aspecto.

7.66. En muchos casos, los datos y justificaciones de los proyectos contenidos en los PO no son satisfactorios. En Grecia, un PO prevé la realización de un importante proyecto de aprovechamiento de los recursos termales de la isla de Ikaria, con la creación de un número de puestos de trabajo exagerado respecto a la población de la isla. El mismo PO prevé ampliaciones importantes de las zonas industriales de Heraclión, Patras y Trípoli, que como el Tribunal había hecho constar a raíz de controles anteriores están infrautilizadas y la de Heraclión, además, insuficientemente equipada.

7.67. Finalmente, hay que señalar que los primeros PO decididos al final de 1989 por la Comisión hacen referencia a disposiciones pendientes de elaborar, en especial las relativas a la utilización del ecu y a la reclamación de cantidades indebidamente abonadas. Esta situación muestra la falta de preparación de la Comisión respecto a las modalidades concretas de puesta en práctica de reglamentos, incluso para problemas existentes desde hace mucho. El problema de la reclamación de cantidades indebidamente abonadas es inherente a toda financiación acordada a terceros y la Comisión ya había tenido problemas con la utilización del ecu en la ejecución de los programas de interés comunitario del Reglamento (CEE) n° 1787/84.

7.68. En general, la Comisión debería, en concierto con los Estados miembros, mejorar el contenido de la programación en todos los niveles, especialmente en lo que concierne a la precisión de los objetivos y las prioridades y a la relación entre los resultados que cabe esperar y los medios que deben usarse.

Seguimiento, control y evaluación

7.69. Para ser eficaz, la programación de las acciones estructurales debe ir acompañada de un seguimiento y una evaluación a fin de apreciar su ejecución y sus resultados por medio de indicadores físicos y financieros. Estos últimos deben mostrar el estado de las acciones y sus problemas de aplicación y hacer posible verificar si se alcanzan los objetivos perseguidos. Además, el seguimiento debe permitir una cierta flexibilidad en la programación, de modo que ésta pueda adaptarse a las nuevas circunstancias que surjan. Paralelamente ha de crearse un dispositivo de control para verificar la conformidad y regularidad de las acciones financiadas por la Comunidad. Hay que hacer notar que los reglamentos no exigen que a los PDR se les deba hacer ni seguimiento ni evaluación, lo que restringe su alcance y no facilita la elección de prioridades.

7.70. En el nivel MCA, con el seguimiento se debe intentar coordinar el conjunto de las intervenciones comunitarias y nacionales y proponer eventuales adaptaciones de los MCA. Esta actividad debe realizarla en el marco de la asociación un comité de seguimiento donde estén representados la Comisión y el Estado miembro, así como el BEI, y que disponga de un margen de maniobra sustancial para modificar los MCA. El seguimiento irá completado por informes anuales que transmitirán los Estados miembros. Para los PO existe un programa de seguimiento que sigue los mismos principios.

7.71. Hay que señalar que a finales de 1990 la Comisión todavía no había presentado los informes específicos sobre la actividad de los fondos estructurales previstos en el marco de la reforma y concretamente en el reglamento de coordinación.

7.72. Pueden hacerse dos consideraciones sobre esta estructura de seguimiento que exige de la Comisión una participación y un esfuerzo considerables. En primer lugar, su eficacia depende de la capacidad de los comités de seguimiento de influir realmente sobre el comportamiento de las administraciones implicadas, a fin de evitar que se altere el sentido de la acción comunitaria.

7.73. En segundo lugar, la calidad del trabajo de los comités de seguimiento depende en gran medida de la calidad de la información que se les comunique. La Comisión ha incluido en los reglamentos, los MCA y los PO, disposiciones que aclaran la naturaleza de la información que desea. Debería velar por que se apliquen estrictamente, en especial las referentes a la elaboración de los informes de ejecución.

7.74. Aparecen dificultades y retrasos en la constitución y el funcionamiento de ciertos comités de seguimiento, cuando su función es esencial en la fase de puesta en marcha para asegurar la ejecución óptima de las acciones en el futuro. Si en ciertos países, como Portugal, el comité de seguimiento del MCA ya se ha podido reunir varias veces, ha hecho falta que pasara más de un año de la aprobación de los MCA para que los comités de seguimiento de los MCA de España, Francia e Italia lo hagan por primera vez.

7.75. El examen de los documentos que recogen la actividad de los comités de seguimiento saca a la luz lagunas importantes. En lo que respecta a la asociación, en Irlanda no existe representación regional en los comités de seguimiento del MCA y de PO importantes, como son los de la industria y el turismo. Observación similar puede hacerse sobre los comités de seguimiento de los PO multirregionales en Italia.

7.76. En el estrato de los comités de seguimiento, el esfuerzo de coordinación sigue sin parecer suficiente. En algunos casos los servicios de gestión no participan en las actividades de estos comités o lo hacen de forma muy limitada. En lo que respecta a la presencia de órganos comunitarios, el BEI sólo ha participado en los comités de seguimiento de los MCA de Italia y Portugal, cuando su presencia hubiera debido ser indispensable por los delicados problemas que plantea la combinación de subsidios y préstamos y por las insuficiencias de programación constatadas en este ámbito. El problema de la ejecución y de la coordinación de O3 y O4 con los otros objetivos en las regiones O1 no se aborda prácticamente nunca.

7.77. Los documentos e informes producidos por los comités de seguimiento, cuando existen, no siempre permiten conocer el estado financiero y material de las acciones y todavía menos su impacto sobre los MCA o los PO. Las primeras reuniones se han ocupado en gran parte de cuestiones de procedimiento y un año después de la aprobación de los MCA y los primeros PO los comités de seguimiento sólo disponen de previsiones y no de datos concretos sobre los progresos realizados.

7.78. Los Estados miembros, que están obligados a presentar en los PO una descripción completa de los medios de control y gestión financiera necesarios, no cumplen totalmente las disposiciones de los MCA sobre designación de las instancias de control y descripción de los sistemas de control. Es lamentable que la Comisión no haya precisado más las modalidades prácticas de los principios de gestión y de verificación contenidos en los reglamentos, en concreto en forma de un esquema de control común incluido en los MCA y en los PO. En efecto, al no existir una decisión previa sobre la aplicación de los textos reglamentarios, existe el riesgo palpable de que las soluciones que se deban aplicar sean diferentes en cada uno de los servicios comunitarios o nacionales y, en definitiva, poco satisfactorias. La inserción en los MCA de un esquema de control detallado habría ayudado a las administraciones nacionales, que a menudo están mal informadas sobre ellos, a responder mejor a las exigencias de los controles efectuados o solicitados por las instancias comunitarias. Habría sido además muy útil ya que en los comités de seguimiento están poco representadas las instancias de control comunitarias y nacionales.

7.79. Es en la evaluación, más que en la ejecución o en la conformidad de las acciones, donde se intenta apreciar los resultados esperados y conseguidos por las acciones. Para tener un significado real, es necesario también que se ejecute por anticipado, a fin de que se puedan realizar comparaciones con los resultados que aparecen en el curso de la ejecución y al finalizar las acciones.

7.80. Según los reglamentos, la evaluación se debe realizar en tres niveles: el de la cohesión económica y social de la Comunidad, el de los MCA y, finalmente, el de las intervenciones operativas.

7.81. En principio, son los MCA los que han de definir los principios y las modalidades de la evaluación. La primera constatación que se debe hacer es que la evaluación de los resultados obtenidos por los MCA será difícil, si no imposible. En efecto, los MCA no contienen objetivos precisos que puedan servir de referencia para evaluar los progresos realizados. Por otra parte, las instrucciones contenidas en los MCA sobre la evaluación por anticipado atañen más a los problemas de conformidad y de viabilidad administrativa y económica que a una evaluación que determine los resultados esperados en función de los medios puestos en práctica.

7.82. Las consideraciones contenidas en los MCA sobre las evaluaciones que habrá que efectuar ulteriormente son generales y no proporcionan indicaciones precisas sobre las orientaciones que se deben seguir. Hasta el momento la Comisión no ha podido adoptar un método de evaluación de los MCA. De hecho, una parte importante de los trabajos de evaluación ha sido confiada a consultores externos y la Comisión no ha podido disponer de los resultados definitivos de los estudios antes de la aprobación de los MCA. Además, no es fácil ver en qué medida sus conclusiones, a veces muy críticas, se han tenido en cuenta en los MCA.

7.83. En los PO, la Comisión ha intentado precisar más sus intenciones, especialmente mediante la elaboración de listas de indicadores susceptibles de ayudar a la evaluación. Sin embargo, en los PO ya aprobados, no se han hecho evaluaciones previas sistemáticas. Esta situación hará ciertamente más difícil la evaluación de los resultados y, a falta de objetivos predefinidos, reducirá el significado de las evaluaciones ulteriores sobre las cuales prácticamente todo está por hacer, ya que con frecuencia los PO sólo contienen indicaciones metodológicas generales.

7.84. A este respecto, es lamentable la poca utilización de los créditos reservados en los MCA para asistencia técnica, ya que hubieran podido ser de gran ayuda a las administraciones responsables para mejorar el contenido, el seguimiento y la evaluación de las acciones y también para conseguir una programación más eficaz.

CONCLUSIÓN

7.85. Los reglamentos de la reforma de los Fondos pueden ser considerados como un paso adelante en la medida en que han consagrado de manera irreversible los principios fundamentales de la eficacia de la acción comunitaria. No obstante, interesa que este progreso se materialice en una correcta puesta en práctica de las disposiciones reglamentarias, so pena de vaciar de contenido la voluntad del legislador comunitario. A este respecto, el balance que se puede hacer de los dos primeros años de la reforma es que junto a algunos éxitos se entrevén deficiencias que la Comisión debe subsanar cuanto antes.

7.86. El primer principio de la reforma es la concentración de las ayudas en las zonas más desfavorecidas. Se han realizado progresos en la concentración de recursos de los Fondos en las regiones O1. Sin embargo, es lamentable que la Comisión no siempre haya tenido suficientemente en cuenta las particularidades de las situaciones regionales en la asignación de los recursos.

7.87. Un segundo principio es la cooperación entre los diferentes niveles de decisión que intervienen en la concepción y la puesta en marcha de la política estructural. Es el ámbito donde las dificultades son mayores, ya que se trata de una de las principales innovaciones de la reforma y atañe a comportamientos profundamente arraigados. Pese a los esfuerzos de la Comisión, las autoridades regionales y locales, y con más razón otros actores importantes del desarrollo económico y social tales como los interlocutores sociales, actualmente están insuficientemente implicadas en los diversos niveles de la acción estructural. La Comisión debería seguir velando para que la asociación se profundice e intensifique a todos los niveles, con objeto de garantizar la eficacia de su actuación.

7.88. El tercer principio, corolario del anterior, es la coordinación entre los diversos instrumentos y políticas comunitarias y nacionales. La coordinación entre los Fondos Estructurales debe sobrepasar su estado actual de desarrollo, que tiende a reducirla a un procedimiento de consultoría, de modo que se llegue a una verdadera integración. Más concretamente, el FEDER, el FSE y el FEOGA-Orientación deberían velar por que en las regiones O1 sus recursos estén coordinados a fin de que la acción comunitaria tenga una eficacia máxima. Debe otorgarse una atención muy particular a la coordinación con los instrumentos de préstamos, en especial el BEI, con el fin de asociar las fuerzas del mercado al esfuerzo de desarrollo regional. La coordinación no puede ser obra exclusiva de la Comunidad. Al contrario, mientras que la política comunitaria se elabore a partir de propuestas hechas por los Estados miembros, sin coordinación efectiva en el ámbito nacional, la coordinación en el ámbito comunitario sólo puede ser una ilusión.

7.89. El cuarto principio es la generalización del planteamiento por programa a toda la acción estructural comunitaria, que en principio debe permitir a la Comisión concentrar sus esfuerzos en la definición de objetivos y la selección de las prioridades para la realización de los objetivos de la Comunidad dejando a los gestores nacionales una gran autonomía en la puesta en práctica de las medidas a las que ella presta su apoyo. Por desgracia, con demasiada frecuencia todavía, los objetivos y prioridades siguen siendo vagos; los vínculos entre los objetivos perseguidos y los medios aplicados son muy poco precisos y los calendarios están mal definidos. Para que el esfuerzo de programación no se reduzca a un artificio de presentación, la Comisión debería velar especialmente por la definición y jerarquización exacta de los objetivos y prioridades, sin las cuales la apariencia de una gestión flexible puede en realidad enmascarar una ausencia de gestión en la que el esfuerzo comunitario se diluiría.

7.90. La programación sólo tiene sentido si va acompañada de un quinto principio, el del seguimiento y evaluación efectivos por la Comisión. El principio de subsidiariedad, que permite delegar en los Estados miembros la gestión material de las acciones apoyadas por la Comunidad, no debe resultar en que la Comisión abandone sus responsabilidades en lo que respecta a su correcta ejecución y eficacia. Por ello, respetando el margen de maniobra de los gestores que debe proporcionar la flexibilidad a toda acción plurianual de gran amplitud, la Comisión debe reforzar el seguimiento, el control y la evaluación de las acciones y llevarlos a cabo de forma rigurosa. Las lagunas son numerosas en este campo, especialmente en la evaluación, que sigue estando poco desarrollada, y la Comisión debe velar por que las disposiciones reglamentarias sean tan operativas y eficaces como sea posible.

7.91. La aplicación de estos principios esenciales y su afianzamiento son la condición del éxito de la reforma y a más largo plazo del de la política estructural de la Comunidad. Los plazos muy breves fijados por los reglamentos no han permitido a la Comisión poner plenamente en práctica los principios de la reforma. Es necesario efectuar numerosos progresos en cuestiones a veces esenciales, como la adicionalidad (véanse los apartados 6.35 a 6.42 del presente informe). Las dificultades y problemas encontrados anteriormente ponen de manifiesto que la materialización del espíritu de la reforma será una tarea larga que exigirá a la Comisión y los Estados miembros mucha perseverancia y atención para evitar recaer en los hábitos del pasado.

7.92. A este respecto, es importante que la Comisión consiga la máxima transparencia en la información sobre los progresos de las acciones decididas en el marco de la reforma, especialmente de la información financiera sobre su ejecución. Las modalidades de gestión por fases con su inherente flexibilidad, reforzada al final de 1990, enmascaran las dificultades encontradas sobre el terreno, como explicaba el Tribunal en su Informe Anual precedente (véanse apartados 7.58 a 7.60).

7.93. El Tribunal espera que la Comisión podrá realizar las correcciones necesarias con ocasión de la evaluación de las políticas estructurales que anunciaba en su primer informe sobre la puesta en práctica de la reforma para finales del año 1991. Sobre todo teniendo en cuenta que esta evaluación general coincide con la evaluación específica en profundidad dispuesta en los marcos comunitarios de apoyo. Un planteamiento de este tipo parece además el único posible dadas las disposiciones precisas de los propios reglamentos de la reforma que exigen un informe sobre «el nivel de cohesión de la Comunidad y la repercusión de la puesta en práctica de las políticas comunitarias» antes de la realización del mercado interior, por tanto antes del final de 1992.

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CAPÍTULO 8 (\*) Ámbito social

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(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 267.

INTRODUCCIÓN

8.1. El capítulo Ámbito Social presenta por una parte las observaciones sobre la liquidación del antiguo Fondo Social Europeo (apartados 8.4 a 8.34), y por otra las correspondientes a las actuaciones de la Comunidad en el marco del Programa Erasmus (apartados 8.35 a 8.78).

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

8.2. El cuadro 8.1 muestra los créditos disponibles del título 6, así como su utilización.

8.3. Las principales observaciones sobre la legalidad, la regularidad y las modalidades de presentación de la contabilidad de las operaciones financieras efectuadas en 1990 están recogidas en el capítulo 1.

LIQUIDACIÓN DEL FONDO QUE ENTRÓ EN VIGOR EL 23 DE OCTUBRE DE 1983

Introducción

8.4. En lo que respecta al FSE, el ejercicio de 1990, a la vez que ha registrado las primeras operaciones financieras efectuadas en aplicación del Reglamento (CEE) n° 4255/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988

, que contiene las disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988

, y (CEE) n° 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988

, también ha estado marcado por las operaciones financieras regidas por la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983

, modificada por la Decisión 83/568/CEE del Consejo, de 26 de diciembre de 1985

. Durante ese ejercicio el antiguo Fondo ha dado lugar a pagos de saldo por 964,1 Mio ECU y a 100,7 Mio ECU de derechos devengados. Los compromisos del nuevo Fondo han ascendido a 3 545,8 Mio ECU y los pagos de primeros y segundos anticipos han representado, respectivamente, 1 705,4 Mio ECU y 557,3 Mio ECU.

8.5. En el cuadro 8.2 se observa que al 31 de diciembre de 1990 la liquidación del antiguo Fondo está muy lejos de estar terminada.

8.6. El antiguo Fondo no estará verdaderamente liquidado hasta que se resuelva el problema de los títulos de crédito pendientes, bajo pena de quedar con un importante peso del pasado. Dada la persistencia de esta problemática y su importancia, el Tribunal ha vuelto a examinarla

. A su vez, los responsables de la aprobación de las cuentas han solicitado «encarecidamente a la Comisión que reduzca el plazo de recuperación de los anticipos indebidamente pagados por el Fondo Social Europeo»

.

8.7. La fiscalización del Tribunal se ha basado en la actualización y el análisis de los procedimientos comunitarios y nacionales. Se ha fundamentado también en una muestra de expedientes y en inspecciones realizadas en Bélgica, España, Italia y Portugal. En lo que se refiere al problema de los títulos de crédito pendientes, el análisis ha permitido constatar en qué medida las principales observaciones que el Tribunal ha presentado en el pasado se han tenido en cuenta o siguen siendo de actualidad, más concretamente en lo que concierne a las medidas que la Comisión anunciaba en su nota de 25 de mayo de 1988

.

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Compromisos pendientes de liquidación

8.8. De la columna (e) del cuadro 8.2 se desprende que al 31 de diciembre de 1990 el volumen de los compromisos del antiguo Fondo pendientes de liquidar, 1 282,6 Mio ECU, es superior al existente en la misma fecha de los cuatro ejercicios anteriores. En la columna (c) del mismo cuadro se pone de relieve también que en 1990 no se han efectuado anulaciones de compromisos de ejercicios anteriores. El ejercicio 1990 no ha sido eficaz en la liquidación de los compromisos del antiguo Fondo.

8.9. El Tribunal ha examinado específicamente los compromisos pendientes de liquidación más antiguos. Al 31 de diciembre de 1990, los correspondientes a los ejercicios 1985, 1986 y 1987

ascendían aún a 129 Mio ECU. La mayoría de los expedientes examinados presentan anulaciones de compromisos retrasadas.

8.10. El Tribunal ha encontrado en Bélgica, España e Italia un número considerable de solicitudes de saldo sobre las que la Comisión aún no había comunicado su decisión ni solicitado datos complementarios o en las que la decisión correspondiente ha sufrido retrasos -incluso tras haber en algunos casos obtenido los datos complementarios- sin ningún motivo que pueda explicarlos.

8.11. A raíz de la presunción de irregularidades (por ejemplo, la utilización de importes percibidos en concepto de formación profesional para el funcionamiento corriente de las empresas, la imputación a los expedientes FSE de facturas de otras empresas del mismo grupo) varios organismos beneficiarios de la contribución del FSE en Portugal han sido fiscalizados por las autoridades portuguesas. El DAFSE

, organismo nacional encargado de la gestión de las intervenciones del FSE, ha suspendido el pago de los saldos de todos los expedientes de 1986 y 1987 de estos organismos para verificarlos, incluso si habían recibido la aprobación formal del propio DAFSE y de la Comisión. Al ejercicio 1987 correspondían 140 expedientes de un total de unos 1 200. Por su parte, la Comisión también ha suspendido los pagos correspondientes a estos expedientes.

8.12. Las inspecciones del Tribunal han permitido constatar que muchos de los expedientes portugueses bloqueados agrupaban las acciones de promotores diferentes y que se les ha mantenido bloqueados incluso en sus partes conformes y en aquellas que han sido objeto de un informe favorable de las autoridades nacionales de control. La Comisión se ha limitado a implantar gradualmente un procedimiento de información con el que seguir la evolución de los controles llevados a cabo por las autoridades portuguesas.

Recuperación de los importes abonados indebidamente

8.13. El volumen de los títulos de crédito correspondientes a anticipos abonados en el marco del antiguo Fondo (1984-1989) no ha cesado de aumentar y acabará pasando de los 800 Mio ECU

. Su importe es sustancial en valor absoluto y en comparación con los pagos de anticipos, que han supuesto 8 131 Mio ECU. Ocurre lo mismo con los compromisos correspondientes, más de 1 600 Mio ECU respecto a unos compromisos totales en concepto de acciones aprobadas por el antiguo Fondo de 16 438 Mio ECU.

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8.14. Desde 1986, los títulos de crédito pendientes de recuperación se caracterizan por su importancia, como se desprende del cuadro 8.3. La liquidación se hace de forma lenta, generalmente sin respetar la fecha de vencimiento fijada. El cuadro 8.4 muestra la liquidación en 1989 y 1990 de los títulos de crédito pendientes de recuperación al 31 de diciembre de 1988. El Tribunal desea señalar que el 56 % de los anticipos abonados indebidamente y no recuperados al 31 de diciembre de 1988 -con origen en 405 títulos de crédito correspondientes a aprobaciones del ejercicio de 1986 y anteriores- siguen sin ser reembolsados pasados 4 años del abono del anticipo.

8.15. El problema de los títulos de crédito discutidos y en litigio ha hecho su aparición especialmente a partir de 1988. Aunque la problemática de los expedientes en discusión no esté completamente delimitada (véase 8.23) se puede estimar que los Estados miembros o los organismos a los que se reclaman no están de acuerdo con un centenar de títulos de crédito establecidos antes del 31 de diciembre de 1989 y pendientes de recuperación el 31 de diciembre de 1990, cuyo importe es del orden de 28 Mio ECU. A Bélgica, Italia y los Países Bajos corresponde, respectivamente, el 7 %, el 91,4 % y 1,4 % del importe total estimado. Una parte importante de los títulos de crédito aún en discusión corresponde a los ejercicios 1984 y 1985. Veinticinco títulos de crédito por 1,3 Mio ECU corresponden a diez organismos en quiebra o liquidación judicial y otros siete títulos de crédito por 0,4 Mio ECU a cuatro organismos objeto de acciones judiciales. La recuperabilidad de estos títulos de crédito es dudosa.

Puntos débiles en la liquidación de los derechos

8.16. Los procedimientos de tramitación y control de las solicitudes de pago de saldo no han evolucionado de forma sustancial

; no diferencian las solicitudes de saldo en las que aparecen importes percibidos en exceso de las demás ni conceden prioridad a la liquidación de los derechos. Tampoco consiguen evitar que muchos de ellos no se liquiden nunca. La fiscalización ha puesto de manifiesto que en el momento en que ésta se realizaba un número sustancial de notas de cargo o no se había establecido o se habían establecido con mucho retraso, incluso las correspondientes a las solicitudes de saldo con saldo deudor, y a menudo sin ningún motivo que pudiera explicar los retrasos identificados.

8.17. Muchas de las órdenes de ingreso se hubieran podido establecer antes si a la Comisión se le hubiera informado sin tardanza de todos los cambios en las condiciones de aprobación de la ayuda, conforme contempla el artículo 5 de la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983

. De hecho se observa que los reglamentos y decisiones comunitarias no siempre disponen

que se sancione la infracción de la obligación antes mencionada. Tampoco la Comisión ha dirigido a los Estados miembros la comunicación prevista en su respuesta al Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio de 1988 con objeto de recordar esta obligación

. El Tribunal vuelve a observar que a la Comisión sólo se le han comunicado estas modificaciones con rapidez de forma esporádica y que los procedimientos nacionales de seguimiento de las acciones y de información al FSE de las diferencias entre realizaciones y previsiones casi no han cambiado.

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8.18. En su comunicación de 25 de mayo de 1988

, la Comisión preconizaba que el ordenador de pagos deberá «emitir sin tardanza la orden de ingreso en el caso en el que en su solicitud de saldo el beneficiario reconozca que el anticipo o una parte de él debe reembolsarse». Sin embargo se observa que muy pocas órdenes de ingreso se han preparado automáticamente utilizando la información contenida en las solicitudes de saldo deudor.

8.19. En 1990, el FSE ha establecido muy pocas órdenes de ingreso que permitan la regularización contable inmediata de los reembolsos espontáneos

, a pesar de que también la Comisión haya preconizado esta medida

. Sin esta regularización las cuentas de ingresos no corresponden con la realidad; ha resultado que el saldo de la cuenta transitoria correspondiente al FSE al 31 de diciembre de 1990 asciende a 39 Mio ECU, es decir, al 78 % del saldo total de la cuenta, cuando al 31 de diciembre de 1987 era de 4 Mio ECU, al 31 de diciembre de 1988 de 24 Mio ECU y al 31 de diciembre de 1989 de 6 Mio ECU.

Observaciones sobre la liquidación de los títulos de crédito

8.20. Las medidas prácticas preconizadas por la Comisión en su comunicación de 25 de mayo de 1988 y dirigidas a conseguir la liquidación rápida de los títulos de crédito pendientes todavía no se han aplicado de una forma sistemática y satisfactoria.

8.21. La Comisión no ha recordado formalmente a las autoridades nacionales «la obligación de los beneficiarios de reembolsar los anticipos indebidamente percibidos sin esperar a que la Comisión se lo solicite»

. El volumen de los reembolsos espontáneos sigue siendo limitado y algunos Estados miembros -como Francia y España- se niegan a efectuar este tipo de reembolso o a fomentarlo.

8.22. En cuanto a la tarea de «dar prioridad a los esfuerzos de recuperación de los títulos de crédito de importe elevado»

, el contable continúa enviando a los Estados miembros recordatorios globales pero de una forma poco sistemática. En lo que se refiere a la reclamación formal a cada uno de los deudores y al recurso a la responsabilidad subsidiaria de los Estados miembros, el contable depende completamente del ordenador de pagos y del servicio jurídico de la Comisión y no puede intervenir hasta que el FSE haya decidido en cada caso sobre la confirmación, modificación o cancelación de la orden de ingreso y notificado su decisión al Estado miembro. El resultado es que los títulos de créditos pendientes, estén o no en discusión o litigio, son objeto exclusivamente de negociaciones entre los servicios geográficos del FSE y las instancias nacionales en las que el contable no participa. Además no está al corriente de las razones de la falta de acuerdo y no tiene acceso a los expedientes. En la práctica, al 31 de diciembre de 1990 el contable ha requerido formalmente a pocos deudores y sólo ha hecho uso de la responsabilidad subsidiaria de los Estados miembros en el caso de cinco deudores en litigio.

8.23. Durante 1990, los servicios del Fondo se han dedicado fundamentalmente a delimitar la problemática de los títulos de crédito pendientes y han identificado una serie de ellos en discusión o litigio, así como otros no reembolsados a pesar de no registrar características particulares, que constituyen sin embargo la mayoría de los títulos de crédito pendientes. Los controles efectuados por el Tribunal han puesto de manifiesto que al 31 de diciembre de 1990 los servicios del Fondo no habían conseguido determinar de una manera precisa el volumen de los títulos de crédito en discusión: algunos de los definidos como tales en realidad no lo están, mientras que otros han sido reembolsados o están relacionados con expedientes cuyo saldo final ha sido abonado, y finalmente existen títulos de crédito realmente en discusión no registrados como tales.

8.24. El Tribunal ha constatado que con mucha frecuencia la falta de acuerdo de los Estados miembros es meramente formal, aunque dé lugar al bloqueo de los reembolsos.

8.25. Se han hecho pocos esfuerzos para liquidar los expedientes en discusión; al 31 de diciembre de 1990 ni se había hecho uso de la responsabilidad subsidiaria de los Estados miembros ni se había requerido a los deudores

. Solamente habían enviado algunos recordatorios a los Estados miembros. En el caso de Bélgica hubiese sido conveniente que la Comisión le comunicara oficialmente su posición en cuanto a sus obligaciones comunitarias

, lo que indudablemente hubiera contribuido a ganar tiempo en la liquidación de los títulos de crédito en discusión y litigio. También es necesario señalar el riesgo de prescripción que supone la aplicación de las normativas nacionales en ausencia de una disposición comunitaria precisa: el Tribunal ha vuelto a constatar

que la Comisión no ha precisado oficialmente la forma de recurso a la responsabilidad subsidiaria, si bien el Servicio Jurídico, a petición de la DG XIX, ha aclarado esta cuestión a nivel interno.

8.26. El apartado 1 del artículo 29 del Reglamento Financiero

dispone que el contable «vendrá obligado a actuar con diligencia para asegurar, en las fechas previstas en las órdenes de ingreso, el cobro efectivo de los recursos comunitarios». A pesar de ello, los servicios de ordenación de pagos y el contable no han concedido prioridad a los títulos de crédito sobre los que no hay desacuerdo pero que no respetan la fecha de vencimiento y que en lo referente a algunos Estados miembros (tales como Italia, Bélgica y España) son de importes importantes. La técnica de compensación hubiera debido aplicarse de forma más generalizada.

8.27. Al contable se le encargó que «en concierto con la DG V» recurriera «más a menudo a la recuperación de los títulos de crédito por medio de compensaciones con las deudas»

. Se vuelve a constatar que el contable depende totalmente de la iniciativa del FSE: las compensaciones las proponen los servicios geográficos de éste. Por otra parte, en la práctica el FSE ha decidido -sin que haya para ello una regla formal- que la compensación se aplique solamente a los saldos que se deben abonar, contrariamente a la observación del Tribunal de Cuentas según la cual debía también utilizarse para los anticipos pendientes de pago

. Al 31 de diciembre de 1990, las compensaciones efectuadas correspondían únicamente a 58 deudas de 12 deudores por casos en su mayoría originarios del período 1984-1987 y correspondientes a Bélgica, Italia y Países Bajos, por un importe total de 5,4 Mio ECU, lo que no llega al 2 % de los títulos de crédito pendientes a 1 de enero de 1990 y de los derechos devengados en 1990.

8.28. No obstante, el Tribunal estima que la compensación se hubiera podido aplicar de forma más generalizada y antes. En Bélgica y en España (en el caso de este último Estado miembro, antes del 31 de diciembre de 1990 la Comisión no preveía ninguna compensación), las instancias encargadas de la certificación fáctica y contable estaban realizando compensaciones internas: saldos abonados por la Comisión se bloqueaban en cuentas abiertas a nombre de instancias nacionales a la espera de un acuerdo interno sobre la compensación al que seguía el reembolso a la Comisión tras un procedimiento administrativo a veces largo (España). La Comisión hubiera debido plantearse antes las compensaciones en el caso de organismos de formación profesional importantes tales como el INEM (España) y el FOREM (Bélgica), con lo que se hubieran recuperado rápidamente importes bastante elevados.

8.29. Antes de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n° 1865/90 de la Comisión, de 2 de julio de 1990

, el contable no ha aplicado intereses de mora; a partir de entonces, en algunos casos, ha avisado a los Estados miembros de la nueva fecha de vencimiento de los antiguos títulos de crédito no reembolsados y de la aplicación de intereses de mora en el caso de que no se reembolsen antes de la fecha fijada. Sin embargo estas notificaciones no han tenido continuación. A este respecto, el Tribunal observa que el Reglamento (CEE) n° 1865/90 sólo se aplica a los títulos de crédito mencionados en el apartado 3 del artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 y lamenta que la base jurídica para la aplicación de intereses de mora a los títulos de crédito resultantes de las aprobaciones del antiguo Fondo siga sin existir.

Reutilización de los ingresos

8.30. En 1989 se comprometieron 73 Mio ECU para expedientes sobre los que había recaído una decisión de concesión antes del 22 de marzo de 1989. Según el FSE, los expedientes seleccionados eran prioritarios y debían caracterizarse por una realización óptima y por poder absorber esta financiación suplementaria. El análisis de una muestra de expedientes ha puesto de relieve que la mayoría de ellos no había alcanzado un nivel de realización que permitiera absorber la financiación aprobada inicialmente. En 1990, 45,6 Mio ECU de ingresos reutilizables se han destinado -a la vez que 91 Mio ECU de créditos reconstituidos- a la fase 1990 de 49 programas operativos.

Conclusiones

8.31. Algunas de las recomendaciones que el Tribunal presentó en su Informe Anual sobre el ejercicio 1988 (apartado 9.86) con objeto de acelerar la identificación de los importes abonados indebidamente y la liquidación de los títulos de crédito, no han sido aplicadas por la Comisión. Se trata de la puesta en marcha de procedimientos que permitan emitir y enviar las notas de cargo más rápidamente, aplicar sistemáticamente el procedimiento de compensación, proponer la imposición de intereses de mora con objeto de reducir el período de retención de los importes percibidos indebidamente y precisar el concepto de la garantía del buen fin de las acciones y el de responsabilidad subsidiaria, que está muy estrechamente ligada a la anterior. Con ello, la gestión financiera del FSE en este ámbito no ha resutado eficaz.

8.32. Para evitar la creación de un nuevo peso del pasado, la Comisión debería velar porque:

a)los servicios de ordenación de pagos realicen el seguimiento de los expedientes hasta su finiquito real, es decir, hasta el reembolso de los títulos de crédito;

b)exista una verdadera coordinación entre los servicios de la Comisión afectados (DG V, DG XIX, DG XX y Servicio Jurídico;

c)se utilicen de forma sistemática todos los medios de que dispone para resolver el problema de los títulos de crédito en discusión y para recuperar de forma rápida el importe de los títulos de crédito no discutidos.

8.33. En lo que respecta al Fondo que ha entrado en vigor el 1 de enero de 1989

, la Comisión debería aprender del pasado

de modo que las debilidades observadas en la liquidación del antiguo Fondo no se vuelvan a repetir.

8.34. Unos procedimientos de recuperación más eficaces, al funcionar con más rapidez, evitarían a la Comunidad el coste financiero inútil que supone el bloqueo de los recursos correspondientes en los Estados miembros. A la vez harían posible disponer sin tardanza de los nuevos créditos y de esa forma utilizarlos mejor.

ACCIONES COMUNITARIAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA ERASMUS

Introducción

8.35. El programa de acción de la Comunidad Europea en materia de movilidad de los estudiantes (Erasmus) entró en vigor el 1 de julio de 1987 a raíz de la Decisión 87/327/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1987

. Para realizar el programa durante el cuatrienio 1987-1990 se destinaron 153,7 Mio ECU.

8.36. El Consejo, con su Decisión 89/663/CEE, de 14 de diciembre de 1989

, que ha entrado en vigor el 1 de enero de 1991, ha precisado las nuevas modalidades de aplicación del programa Erasmus durante una segunda fase de cinco años. El importe que se considera necesario en los tres primeros años de la segunda fase asciende a 192 Mio ECU.

8.37. Los objetivos del programa Erasmus definidos en el artículo 2 de la Decisión 87/327/CEE del Consejo son los siguientes:

a)conseguir un aumento importante

del número de estudiantes universitarios que cursen estudios integrados en otro Estado miembro;

b)promover una amplia e intensa cooperación entre las universidades de todos los Estados miembros;

c)movilizar todo el potencial intelectual de las universidades comunitarias mediante una mayor movilidad del personal docente;

d)reforzar el concepto de una Europa de los ciudadanos;

e)disponer de titulados que tengan una experiencia directa de cooperación intracomunitaria.

8.38. La Decisión 87/327/CEE del Consejo define cuatro tipos de acciones para conseguir estos objetivos:

a)la creación y el funcionamiento de un sistema universitario europeo (acción 1), incluyendo las «becas de visitas de profesores universitarios»;

b) las «becas de estudiantes» (acción 2);

c)las medidas tendentes a fomentar la movilidad por medio del reconocimiento de los títulos académicos (acción 3);

d)las medidas complementarias (acción 4).

8.39. Las acciones tal como se han expresado durante la primera fase de aplicación del programa (1987/1988-1989/1990), así como las medidas correspondientes de la Comisión, se resumen en el cuadro 8.5.

8.40. Las normas de concesión de las ayudas del programa Erasmus fueron fijadas en 1987

en un documento del servicio responsable de la Comisión y son de carácter general. Este documento de base ha sido modificado ligeramente

para el año académico 1989/1990.

8.41. Como se muestra en el cuadro 8.5, las acciones del programa Erasmus descritas en la Decisión del Consejo han sido agrupadas por la Comisión en varias medidas. Las observaciones que siguen se refieren a tres de estas medidas: los Programas Interuniversitarios de Cooperación (PIC), las «becas de estudiantes» y las «becas de personal docente». En ellas se incluyen también comentarios sobre la gestión que realiza el «Erasmus Bureau», el contratista de la Comisión, y sobre el seguimiento del gasto que realiza el Task Force (grupo de trabajo) de la Comisión.

8.42. Al haberse completado la primera fase del programa, iniciada en el curso académico

1987/1988 y que ha terminado en 1989/1990, en su fiscalización, el Tribunal ha podido analizar las actuaciones de toda esta primera fase. Los controles documentales y las inspecciones se han realizado tanto en la Comisión y en el Erasmus Bureau como en cuatro Estados miembros: Alemania, Francia, Grecia y el Reino Unido. A este respecto se han sometido a inspección 35 PIC (Programas Interuniversitarios de Cooperación).

El sistema de gestión del programa Erasmus

8.43. El servicio responsable de la realización del programa Erasmus es el Task Force «Recursos humanos, educación, formación y juventud» de la Comisión, que constituye una unidad separada y no depende de ninguna Dirección General. El Task Force, cuyo director es el ordenador delegado del gasto, ha instaurado al respecto procedimientos administrativos muy diversos y a veces complejos.

8.44. En su mayor parte, la gestión del programa se ha confiado a la Fundación Europea de la Cultura, fundación privada sin ánimo de lucro acogida al derecho neerlandés, que se encarga en régimen de subcontratación de la gestión del programa por medio de su unidad Erasmus Bureau situada en Bruselas

. Las relaciones entre la Comisión y la Fundación están regidas por contratos anuales de prestación de servicios (véase apartado 8.62). El Erasmus Bureau prepara las listas de los posibles beneficiarios de las ayudas de cada una de las medidas. Estas listas se someten a la aprobación del Task Force que sigue siendo el ordenador del gasto. El Task Force abona los créditos necesarios como pago global al Erasmus Bureau, el cual se hace cargo de la distribución de las ayudas. Aunque el Task Force sea ordenador de pagos, en la práctica es el Erasmus Bureau quien examina las liquidaciones finales presentadas por los beneficiarios y fija el gasto. Este organismo es el encargado del seguimiento de la realización del programa y de los informes de gestión destinados a la Comisión. Asimismo ha preparado, en nombre de la Comisión, la normativa administrativa de cada una de las medidas que gestiona.

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8.45. El Task Force de la Comisión gestiona directamente algunos gastos, en concreto una parte de las subvenciones relacionadas con las medidas complementarias (véase el cuadro 8.5) y algunos gastos de funcionamiento administrativo y de personal. El cuadro 8.6 presenta la ejecución del programa Erasmus durante el período 1987-1990.

Cuestiones referentes a la ejecución del programa Erasmus

Programas Interuniversitarios de Cooperación (PIC)

8.46. La red universitaria europea (véase el cuadro 8.5) está constituida por universidades que, en el marco del programa Erasmus, concluyen acuerdos y organizan PIC, programas de intercambio de estudiantes y personal docente con universidades de otros Estados miembros, y reconocen plenamente los períodos de estudios realizados en una universidad diferente a la de origen.

8.47. Independientemente del número de universidades que participen en un mismo PIC (en general son tres o cuatro), la solicitud de ayuda es única y la debe presentar una de ellas, que será la coordinadora y actuará en nombre de todos los participantes. Si la ayuda se concede, se abona a la universidad coordinadora que debe encargarse de gestionarla y distribuirla a las universidades participantes. La coordinadora administra la ayuda financiera asignada a la realización del PIC dentro del marco de un acuerdo contractual con el Erasmus Bureau. Las ayudas financieras a las universidades que cooperan en un PIC se conceden por un año y pueden renovarse en función de la información contenida en cada nueva solicitud.

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8.48. Por intermedio del Erasmus Bureau, la Comisión publica los impresos de solicitud de ayuda que todos los años se distribuyen a los círculos interesados. Estos deben presentar sus solicitudes de ayuda antes del 31 de enero anterior al comienzo del curso académico. Sin embargo, a partir del curso 1990/1991 el plazo se ha adelantado al 31 de octubre del año n P1.

8.49. Dado que los criterios de selección o de prioridad publicados por la Comisión no han tenido la transparencia suficiente para seleccionar los PIC, el número de solicitudes que se presenta cada año es muy alto (868 para el curso 1987/1988, 2 041 para 1988/1989 y 2 223 para 1989/1990). Por ello, la principal dificultad de la Comisión y del Erasmus Bureau está en la elección de los PIC y en la determinación de la cuantía de cada una de las ayudas. A ella se añade el hecho de que todas las solicitudes se basan en estimaciones y no en datos reales. Además, al carecer de criterios precisos, la decisión se hace cada vez más difícil

. De las 2 223 solicitudes de ayuda para el curso 1989/1990, por importe de 56 Mio ECU, que se recibieron, la Comisión sólo aceptó 1 507 PIC (68 %), a los que concedió una ayuda total de 16 Mio ECU (29 %).

8.50. Una vez que el proyecto se ha aceptado, el Erasmus Bureau concluye en nombre de la Comisión los contratos de subvención con las universidades coordinadoras de los PIC. Sin embargo, los pagos por medio de cheque a nombre de las universidades se envían directamente al coordinador (el profesor) y no a la universidad coordinadora que es la contratista. Este método de pago entraña riesgos tanto de que los créditos se administren fuera de la contabilidad oficial de las universidades como de que se empleen para fines distintos a los previstos en el programa Erasmus. La transferencia bancaria, con copia de la notificación al profesor cordinador, sería un método más seguro.

8.51. La universidad coordinadora es la responsable de la gestión de las subvenciones. Algunas de ellas las distribuyen al resto de las universidades y otras realizan todas las operaciones de pago de forma centralizada. En las inspecciones que se han realizado no siempre ha sido posible examinar en la universidad coordinadora la totalidad de los justificantes documentales. Como ejemplo, en lo que respecta a los gastos de viaje que se declaran, algunas universidades no han conservado como justificantes los billetes. En este caso existe siempre el riesgo de una doble financiación, ya que estos gastos podrían ser presentados a reembolso en otras acciones.

8.52. Con el fin de obtener la máxima ayuda comunitaria, algunas universidades tienden a aumentar la previsión del número de estudiantes de intercambio y/o el número de meses de estudio en el extranjero. De ello resulta que las ayudas concedidas corresponden a acciones cuya fiscalización ha puesto de manifiesto que han contado con menos intercambios de los previstos.

8.53. De este modo, a un PIC se ha concedido una subvención comunitaria de 78 500 ECU. Se trata de un proyecto de cooperación entre cinco universidades europeas (dos de ellas en un país periférico) para organizar los intercambios de 110 estudiantes, con un total de 470 meses de estudio. Al final, sólo 20 estudiantes de una misma universidad han efectuado un total de 80 meses de estudio en una misma universidad diferente. A pesar del bajo porcentaje de realización, la ayuda comunitaria se ha abonado casi en su totalidad.

Las «becas de estudiantes»

8.54. La gestión de las «becas de estudiantes» (véase el cuadro 8.5) está a cargo de los organismos nacionales encargados de la gestión de las becas (NGAA)

, con los cuales el Erasmus Bureau contrata anualmente. Éstos son, pues, los que efectúan en los países miembros la distribución de las becas de estudiantes. El reparto de los créditos comunitarios entre los Estados miembros se hace en función del número total de estudiantes en las universidades y del número total de personas de 18 a 25 años de cada Estado miembro. El número de estudiantes que participa en los PIC no se ha tomado en consideración en la primera fase del programa. Del cuadro 8.7 resulta que la cuantía de las becas concedidas varía mucho de un Estado miembro a otro. Según los cálculos del Erasmus Bureau, el nivel más bajo corresponde a los estudiantes irlandeses (106 ecus mensuales) y el más alto a los portugueses (367 ecus mensuales).

8.55. La Comisión transfiere los créditos al Erasmus Bureau quien a continuación los envía a los organismos nacionales respectivos. Estos concluyen contratos con las universidades participantes en un PIC y les hacen entrega de los créditos. A continuación las universidades deben hacer llegar los fondos a los estudiantes becarios. A este fin han formalizado contratos de subvención con los becarios y les han transferido los importes concedidos, normalmente entre Navidad y el mes de mayo siguiente. Por esta razón, la mayoría de los estudiantes han recibido las becas en el momento en el que sus estudios en el extranjero ya estaban muy avanzados. A causa de la excesiva duración de los procedimientos administrativos, muchos becarios se han visto obligados a prefinanciar sus estudios. Este problema se agudiza por una serie de problemas concretos observados en las inspecciones:

a)el alojamiento se ha convertido en un problema fundamental en todos los países visitados. Es muy difícil para un estudiante Erasmus encontrar alojamiento a precios accesibles;

b)no siempre la concesión de las becas Erasmus se realiza teniendo en consideración el coste de la vida en el Estado miembro de destino;

c)el intercambio con algunos países es difícil a causa del limitado conocimiento de las lenguas respectivas.

8.56. En la RF de Alemania se ha creado un sistema de becas estatales «BAFOEG»

que financia los estudios en el extranjero de estudiantes de familias con ingresos bajos. Sin embargo, muchos de estos estudiantes sólo reciben una parte de las becas nacionales, cuyo importe se fija en función de los ingresos de los padres. Los estudiantes de estas dos categorías, cuyas becas Erasmus son como máximo de 100 DM (± 50 ECU) mensuales, están en una situación de gran desventaja respecto de los que a pesar de disponer de más medios económicos tienen derecho a una beca Erasmus mucho más elevada (entre 410 y 718 DM mensuales, es decir, entre 200 y 350 ECU).

8.57. No existe ninguna reglamentación sobre el empleo de los intereses obtenidos del depósito de los fondos del programa Erasmus por los organismos nacionales. Por ejemplo, de 1988 a 1990, en Alemania estos fondos han obtenido 291 220 DM (± 142 000 ECU) de intereses. La situación es igual en el Reino Unido, donde los intereses del curso académico 1988/1989 han ascendido a 36 500 ECU. Los dos importes no han sido declarados a la Comisión.

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8.58. En lo que respecta a la movilidad estudiantil en 1988/1989, el informe de la Comisión de diciembre de 1989

sobre el programa Erasmus da cuenta de 15 000 estudiantes y 102 710 meses. Según los datos de los organismos nacionales, en el mismo período el número de estudiantes ha sido de 10 634 (71 %) y los meses de estudio 57 913 (56 %). Como ejemplo, el porcentaje de realización (en función del número de estudiantes) de los proyectos inspeccionados en la RF de Alemania es el 78 %, en Francia el 59 % y en el Reino Unido el 53 %.

8.59. La Decisión 89/663/CEE del Consejo proporciona, entre otras cosas, nuevos criterios de concesión de las becas a partir del ejercicio 1990. En una primera fase se conceden 200 000 ECU a cada Estado miembro, mientras que en la segunda el remanente se reparte en función de una serie de parámetros (tales como el número total de estudiantes, el número de personas de 18 a 25 años en los diferentes Estados miembros, el coste del viaje entre el país de origen y el país de destino del estudiante, etc.). Aunque la Comisión ha establecido unos sistemas de cálculo muy complejos para el reparto de los créditos, persisten las diferencias de las cuantías de las becas en los diferentes Estados miembros.

Las «becas de visitas de profesores universitarios»

8.60. El objetivo de esta medida es permitir al personal docente de la enseñanza superior efectuar visitas a otras universidades con el fin, entre otros, de organizar un PIC o ampliarlo, o de realizar misiones de enseñanza de corta duración (véase el cuadro 8.5). La duración total de una visita de estudios no debe sobrepasar el equivalente de cuatro semanas.

8.61. La ayuda máxima a cualquier tipo de visita es de 1 500 ecus por persona, importe que generalmente es insuficiente para sufragar completamente los gastos de viaje. A pesar de ello ha habido un gran interés por este tipo de ayudas comunitarias (2 377 peticiones en 1987/1988, 3 510 en 1988/1989 y 3 777 en 1989/1990). Los beneficiarios reciben estas ayudas a título personal y están obligados a presentar una declaración de los gastos y un informe sobre la visita becada. El hecho de que el Erasmus Bureau no exija la presentación de justificantes para la liquidación de la subvención podría entrañar el riesgo de una financiación por duplicado.

Comentarios sobre el Erasmus Bureau

8.62. Como se ha observado en el apartado 8.44, la Fundación Europea de la Cultura (FEC), encargada de la gestión del programa Erasmus, proporciona sus servicios por intermedio del Erasmus Bureau, en ejecución de contratos anuales de prestación de servicios firmados con la Comisión (véase el cuadro 8.6). En aplicación de las cláusulas contractuales, el Erasmus Bureau lleva a cabo los cometidos siguientes:

a)la gestión de las subvenciones en el marco del programa Erasmus (incluyendo la transferencia de los créditos a los beneficiarios);

b)la organización y ejecución de actividades informativas;

c)las gestiones para el reconocimiento académico;

d)la evaluación continua, el seguimiento y la realización general del programa;

e)el soporte administrativo general.

8.63. El Erasmus Bureau ha organizado una importante estructura administrativa ajena pero a cargo de la Comisión. El contrato de servicios en vigor contempla la posibilidad de revisión en el caso de que el número de solicitudes de ayuda de PIC sobrepase 3 500 el primer año o de un aumento superior al 10 % de las previsiones financieras del Bureau o de las correspondientes a las acciones. Además de ello, el artículo 3 del contrato estipula que en caso de que la Comisión lo rescinda deberá hacerse cargo (sin límite) de todas las obligaciones legales del Erasmus Bureau. El Tribunal se ve obligado a señalar que una rescisión de contrato de este tipo (si no se debe a servicios no satisfactorios) tendría graves consecuencias financieras para la Comunidad.

8.64. Por otra parte, en un control efectuado por el interventor de la Comisión sobre los gastos de funcionamiento del período comprendido entre el 1 de mayo de 1988 y el 31 de enero de 1989 se ha puesto de manifiesto que según su contrato, a petición de la Comisión, el Erasmus Bureau hubiera debido de presentar todos los documentos que permitieran a ésta recuperar el IVA abonado a raíz de la ejecución del contrato. No obstante, la Comisión no lo ha hecho nunca. El Tribunal estima que el importe que ha de recuperarse correspondiente a los tres primeros años del programa Erasmus es del orden de 700 000 ECU.

8.65. Los contratos de prestación de servicios concluidos entre la Comisión y el Erasmus Bureau disponen que éste último deberá presentar anualmente en una cierta fecha a aquélla su informe financiero. El cuadro 8.8 muestra las operaciones financieras de las diversas medidas del programa que Erasmus Bureau ha presentado. Ahora bien, el Tribunal de Cuentas ha constatado que los plazos de presentación de los informes no se han respetado.

8.66. Se ha constatado que la contabilidad de los contratos que lleva el Erasmus Bureau consiste únicamente en una relación de las operaciones bancarias. Al no incluir las operaciones financieras del contrato en el sistema contable es muy difícil conciliar la posición de conjunto de los contratos con las cuentas bancarias y conseguir una situación financiera exhaustiva.

8.67. En 1989 la Comisión recuperó del Erasmus Bureau un total de 817 071,26 ECU. Se trata de créditos provenientes del curso académico 1987/1988 reembolsados por los beneficiarios finales a la Fundación Europea de la Cultura de Amsterdam, que en ese momento llevaba la contabilidad del Erasmus Bureau de Bruselas. La Comisión recuperó este importe por compensación, es decir, disminuyendo en la misma cuantía los créditos correspondientes al año académico 1989/1990. A partir de ese momento, el Erasmus Bureau de Bruselas se encontró en situación de descubierto financiero ya que el departamento central de Amsterdam no le había abonado el importe correspondiente. El déficit del Erasmus Bureau ha sido cubierto con nuevos créditos de la Comisión destinados al programa Erasmus.

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8.68. Esto constituye una utilización temporalmente inadecuada de los fondos comunitarios

que ha supuesto una carga para la Comunidad, ya que en el curso académico 1988/1989, ± 10 000 ECU de gastos bancarios causados por el déficit antes citado han sido cargados a la Comunidad por el Erasmus Bureau. Por otra parte, la Comisión ha perdido los ingresos por intereses porque los importes utilizados para financiar provisionalmente el déficit no se han podido depositar. El Tribunal estima que la pérdida de intereses correspondiente al ejercicio 1990 es del orden de 50 000 ECU.

8.69. El Tribunal recuerda que, de acuerdo con los contratos anuales de prestación de servicios, el Erasmus Bureau realiza los pagos en nombre de la Comisión, actuando como departamento intermedio. La Comisión debería solicitar que al final de cada ejercicio se le facilite el estado de las operaciones financieras e incorporarlas, en aplicación de la normativa presupuestaria, a la contabilidad comunitaria. En la fiscalización realizada no se ha encontrado señal alguna de estas operaciones.

La insuficiencia del control

8.70. El Task Force, que es el departamento de la Comisión encargado de este asunto, no ha preparado un sistema de control satisfactorio de los gastos del programa Erasmus. En lo referente a la utilización de los créditos gestionados por el Erasmus Bureau, la Comisión acepta los estados que éste le presenta. Las funciones del Erasmus Bureau se limitan principalmente a la aprobación de las liquidaciones finales recibidas de los beneficiarios. La utilización de las ayudas por éstos está sometida a pocos controles.

8.71. En el nivel nacional no siempre los organismos de gestión de las becas están sometidos a un control adecuado. Por ejemplo, al organismo francés lo fiscaliza el Tribunal de Cuentas nacional y al alemán lo audita una empresa externa, pero el del Reino Unido no está sometido a este control.

Conclusiones

8.72. En la gestión del programa Erasmus, la Comisión se apoya de forma importante en la Fundación Europea de la Cultura, por medio de su unidad Erasmus Bureau, radicada en Bruselas. Los procedimientos administrativos de ejecución del programa han resultado complicados. La Comisión, ordenador del gasto, debería fijar mejor el marco de la actuación y controlar las actividades del Bureau.

8.73. La responsabilidad financiera de la Universidad Coordinadora debería estar mejor definida. En varias de las instituciones universitarias visitadas se ha observado la tendencia a sobrevalorar en las solicitudes de ayuda el número de estudiantes beneficiarios potenciales. La Comisión debería mejorar el seguimiento de la ejecución de los PIC, con el fin de integrar mejor los datos sobre la movilidad real en el análisis de las nuevas solicitudes de ayuda.

8.74. Durante toda la primera fase del programa Erasmus, la duración de los procedimientos administrativos empleados para las transferencias a los estudiantes ha perjudicado a la eficacia de la propia intervención. Estos retrasos han puesto en dificultades a los estudiantes que no disponían de los medios económicos personales necesarios para prefinanciarse los estudios. Por otra parte, la dificultad de encontrar alojamiento a un precio accesible, el coste de la vida en el extranjero y los problemas lingueísticos constituyen obstáculos para la movilidad.

8.75. La gestión del Erasmus Bureau debe reforzarse con una contabilidad adecuada y con la mejora del sistema de selección y seguimiento de los beneficiarios.

8.76. La Comisión debe instaurar un sistema de control del programa Erasmus satisfactorio, y aún más al haber decidido gestionarlo por subcontratación.

8.77. Se ha observado que el mensaje y los objetivos del programa no han sido recibidos de la misma forma en todos los Estados miembros. Los países con mejor reputación por su enseñanza universitaria y con lenguas más internacionales se han beneficiado más del programa que los otros, donde la aplicación ha sido laboriosa y han surgido varios obstáculos.

8.78. Aunque en la primera fase la diferencia entre realizaciones y previsiones haya sido muy importante (véase el apartado 8.58), la Comisión, en su informe sobre la realización de la primera fase del programa Erasmus, menciona solamente las previsiones.

CAPÍTULO 9 (\*) Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Orientación (FEOGA-Orientación): la indemnización compensatoria concedida a los agricultores de zonas desfavorecidas

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INTRODUCCIÓN

9.1. Las principales observaciones sobre la legalidad, regularidad y las modalidades de presentación contable de las operaciones imputadas a la parte del presupuesto dedicada al FEOGA-Orientación se recogen en el capítulo 1 del presente informe (véanse especialmente los apartados 1.54 y 1.68).

9.2. En el cuadro 9.1 se resume la situación de los compromisos y pagos del ejercicio en relación con los créditos del presupuesto inicial y los créditos definitivos disponibles.

9.3. Teniendo en cuenta los efectos muy limitados de la reforma de los Fondos Estructurales sobre los gastos del FEOGA-Orientación efectuados en 1990, el Tribunal ha centrado su actividad de control más concretamente en una medida «clásica», la indemnización compensatoria, que ha pasado a ser parte de una acción del objetivo «5a».

LA INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA

Marco jurídico y su contenido

9.4. La indemnización compensatoria, que se rige por los artículos 13 a 15 del Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, de 12 de marzo de 1985

, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias, y por los artículos 1 a 3 de la Directiva 75/268/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975

, sobre la agricultura de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas, es una ayuda financiera que los Estados miembros están facultados para abonar cada año a los agricultores radicados en determinadas zonas agrícolas desfavorecidas para paliar las consecuencias de desventajas naturales permanentes. El FEOGA-Orientación reembolsa, según la región de que se trate, entre el 25 y el 65 % de los gastos de los Estados miembros.

Importancia financiera

9.5. En 1990, los gastos comunitarios relacionados con la indemnización compensatoria, 441,9 Mio ECU, han representado el 55 % de los gastos efectuados al amparo del Reglamento (CEE) n° 797/85 (que en total han sido de 808,2 Mio ECU) y el 24 % del total de los gastos del FEOGA-Orientación (1 825,3 Mio ECU). El desglose de los gastos por Estado miembro se recoge en el cuadro 9.2.

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Disposiciones nacionales

9.6. Los Estados miembros cuentan con un margen bastante amplio a la hora de adoptar las disposiciones nacionales que completen y especifiquen, según las exigencias locales, los criterios generales establecidos por la reglamentación comunitaria. Por su parte, la Comisión debe comprobar la conformidad con esta reglamentación de las disposiciones nacionales, que examina y aprueba siguiendo un procedimiento específico previsto en los artículos 24 y 25 del Reglamento (CEE) n° 797/85.

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Zonas desfavorecidas

9.7. Las zonas agrícolas desfavorecidas en las que se puede conceder la indemnización compensatoria son las que aparecen en listas aprobadas por el Consejo mediante directivas específicas. Sólo pueden figurar en estas listas los territorios que corresponden a una de las categorías siguientes

:

a)Zonas de montaña desfavorecidas a causa de altitud, condiciones climáticas y/o existencia de fuertes pendientes.

b)Zonas amenazadas de despoblamiento en las que sea necesario mantener el espacio natural. Estas zonas deben cumplir simultáneamente las condiciones siguientes: existencia de tierras poco productivas, resultados sensiblemente inferiores a la media en los principales índices que caracterizan la situación económica de la agricultura y baja densidad o tendencia al descenso de la población rural.

c)Zonas con explotaciones de pequeña superficie con desventajas específicas en las que el mantenimiento de la actividad agrícola sea necesario para la conservación del medio ambiente, por motivos de protección del litoral o debido al carácter turístico de las zonas.

Beneficiarios de la ayuda

9.8. La indemnización compensatoria puede concederse a agricultores que exploten una superficie agrícola útil (SAU) de al menos tres hectáreas y que se comprometan a continuar con la actividad agrícola durante al menos cinco años a partir del primer pago de la indemnización. La superficie agrícola útil mínima se ha reducido a dos hectáreas en el Mezzogiorno, en los departamentos franceses de ultramar (DFU), en España y en Grecia

, a una hectárea en el Portugal continental y a 0,5 hectáreas en Azores y Madeira

. Si el agricultor percibe una pensión de jubilación, los gastos correspondientes a la indemnización compensatoria no son reembolsados por el FEOGA

. Alrededor de 1,2 millones de agricultores reciben la indemnización compensatoria; en el cuadro 9.3 se agrupan por Estado miembro.

Importe de la ayuda

9.9. Los Estados miembros fijan el importe de la indemnización compensatoria en función de la gravedad de las desventajas naturales permanentes de la actividad agrícola y la pueden adaptar en función de la situación económica de la explotación y la renta del agricultor. El reglamento fija los límites mínimos y máximos de la indemnización

. El límite mínimo se aplica únicamente en las zonas de montaña, en las que la indemnización debe ser al menos igual a 20,3 ECU por unidad de ganado mayor (UGM, definida en el anexo del reglamento), o, dependiendo de los casos, por hectárea. Con excepción de algunas condiciones particulares establecidas por el reglamento, el límite máximo es de 102 ECU por UGM en el caso del ganado vacuno, equino, ovino u caprino y de 102 ECU por hectárea de superficie en explotación si se trata de otras producciones. En las zonas con desventajas naturales permanentes de especial gravedad, la indemnización máxima puede ser de 121,2 ECU por UGM o, en algunos casos, por hectárea. Una superficie incluida en el cálculo de la indemnización que se someta a repoblación forestal puede seguir teniéndose en cuenta en el cómputo. Sin embargo, los agricultores reciben una prima anual específica en lugar de la indemnización compensatoria por las superficies repobladas a partir del 18 de junio de 1989

.

Objetivos de la ayuda

9.10. El artículo primero de la Directiva 75/268/CEE define los objetivos de la ayuda como sigue:

- continuación de la actividad agrícola y, por tanto, el mantenimiento de un mínimo de población;

- conservación del espacio natural;

- mejora de la renta de los agricultores.

Control efectuado por el Tribunal

9.11. La indemnización compensatoria ya fue objeto de observaciones del Tribunal en un Informe Especial de 1980 sobre la Directiva 75/268/CEE y en el Informe Anual del ejercicio 1984. En el Informe Anual del ejercicio 1985 se trataron problemas relacionados con la ampliación de las zonas desfavorecidas. Teniendo en cuenta la importancia creciente de los gastos comunitarios, el número elevado de beneficiarios y el aumento de la superficie de las zonas desfavorecidas, el Tribunal ha examinado en 1990 la aplicación de la medida en varias regiones de seis Estados miembros (R.F. de Alemania, España, Francia, Irlanda, Portugal y Reino Unido).

9.12. El control se ha centrado en la actividad de aprobación de las medidas nacionales de la Comisión, en la ampliación de las zonas desfavorecidas, en los sistemas de gestión nacional y en la eficacia de la medida.

OBSERVACIONES

Disposiciones nacionales

9.13. Ningún Estado miembro ha utilizado la posibilidad ofrecida por el Reglamento (CEE) n° 797/85 de ajustar el importe de la indemnización compensatoria en función de la situación económica de la explotación y de la renta del agricultor. Sin embargo, algunas legislaciones nacionales han adaptado los tipos de la indemnización según las desventajas específicas de los distintos sectores en los que puede subdividirse una zona desfavorecida grande. El Tribunal ha observado, sin embargo, que en el caso de la Baja Sajonia la Comisión ha dado el visto bueno a una legislación nacional según la cual la concesión de la indemnización se hace a un tipo y con unas condiciones uniformes en toda la zona desfavorecida, lo que no es en absoluto conforme con el espíritu de la reglamentación comunitaria.

9.14. Fuera de las zonas de montaña, las vacas lecheras pueden computarse, hasta un máximo de 20 por explotación, únicamente en las zonas en las que la producción lechera constituye una parte importante de la producción de las explotaciones

. Esta condición limitadora supone que en la zona desfavorecida no montañosa han de designarse subzonas en las que la producción lechera constituya una parte importante de la producción de las explotaciones. Esta delimitación se ha llevado a cabo en Francia mediante decretos de los prefectos (arrêtés préfectoraux). Por el contrario, la legislación nacional de la R.F. de Alemania contempla únicamente que se tenga en cuenta en toda la zona desfavorecida el número admisible de vacas lecheras, y en Portugal la legislación nacional remite a disposiciones administrativas ulteriores, que se aprobaron, únicamente para el Portugal peninsular, en abril de 1991. Pese a la ausencia de estas disposiciones, las vacas lecheras se contabilizaron a efectos de concesión de la indemnización compensatoria; este hecho ha podido ser constatado por el Tribunal en Azores.

9.15. Según el apartado 1 a) del artículo 15 del Reglamento n° 797/85, «cuando se trate de producción de vacuno, ovino, caprino y equino» la indemnización se calculará con arreglo al número de unidades de ganado mayor. Un cuadro anejo al mismo reglamento permite convertir a las cabezas de ganado vacuno, equino, ovino y caprino (con exclusión de cualquier otro animal) en unidades de ganado mayor. Sin embargo, cuando se trata de «producciones distintas de las de vacuno, ovino, caprino y equino» la indemnización compensatoria se calcula en función de la superficie agrícola. El apartado 1 b) del mismo artículo 15 precisa que a continuación la superficie dedicada a la alimentación del ganado debe deducirse de la base de cálculo. Se trata de evitar de este modo que las ganaderías que el legislador comunitario no ha juzgado oportuno incluir entre las producciones que pueden subvencionarse puedan incentivarse al estar basado el cálculo de la indemnización en las superficies dedicadas a forraje.

9.16. Ahora bien, en las disposiciones nacionales no se ha reflejado de este modo la norma relativa a la deducción de las superficies dedicadas a la alimentación de ganado, ya que en ellas se ha considerado que se refería únicamente a los animales que ya se habían tenido en cuenta para el cálculo de las unidades de ganado mayor. Interpretando de este modo la norma comunitaria es posible conceder la indemnización compensatoria sobre superficies destinadas a la alimentación de ganado que no puede acogerse a ella y, especialmente, como el Tribunal ha podido constatar, a superficies de cereal destinadas a ganadería porcina intensiva. La situación del mercado y las exigencias de protección del medio ambiente hacen que en las orientaciones actuales de la Política Agraria Común no se favorezca este tipo de ganadería. Esta actitud de la Comunidad se plasma claramente en el propio texto del Reglamento (CEE) n° 797/85, que impone condiciones muy estrictas a las ayudas a la inversión en el sector del ganado porcino

y no incluye a este ganado en la lista de los animales que pueden tenerse en cuenta para la concesión de la indemnización compensatoria. Es sorprendente que la Comisión, al haber aprobado la interpretación anteriormente expuesta, permita el pago de la indemnización compensatoria a un tipo de actividad agraria cuyas características no respondan a las previstas por el legislador.

9.17. En cuanto a las superficies, se observa que la legislación de Baden-Wuerttemberg permite la concesión de indemnización en zonas de montaña basándose en las superficies explotadas como pastizales extensivos. Como estos pastizales se destinan a ganadería vacuna u ovina, la indemnización compensatoria solamente debería concederse en función del número de UGM que posea el agricultor. La modalidad que se aplica en este «Land» tiene como resultado que se superen los límites fijados por la reglamentación comunitaria: por ejemplo, un agricultor con 12,4 UGM y 40,12 hectáreas de pastizales extensivos, destinadas exclusivamente a la alimentación de las mismas 12,4 UGM obtiene una indemnización calculada sobre las 40,12 hectáreas de pastos, que es muy superior a la que hubiera resultado de tener en cuenta, de conformidad con las reglas comunitarias, únicamente las UGM.

9.18. Las disposiciones regionales de este mismo «Land» permiten además tener en cuenta para la concesión de la indemnización compensatoria una especie, los gamos, que no aparece en la reglamentación comunitaria. Estas disposiciones se apartan de las condiciones fijadas por la reglamentación comunitaria

y no deberían haber sido admitidas por la Comisión.

Reembolsos comunitarios

9.19. Los reembolsos de los gastos efectuados aplicando disposiciones nacionales que el Tribunal considera no conformes a la reglamentación comunitaria no pueden considerarse como regulares.

9.20. En Baja Sajonia y en Portugal se practica una deducción a los importes brutos concedidos a los beneficiarios (0,6 % en Baja Sajonia y 0,5 en Portugal) para cubrir parcialmente los gastos administrativos de los organismos financieros públicos que realizan el pago de las indemnizaciones. La solicitud de reembolso se basa en los importes brutos, que corresponden por otra parte a los créditos asignados a los organismos citados, con cargo al presupuesto regional o nacional, para sufragar las indemnizaciones compensatorias. El Reglamento (CEE) n° 797/85 no prohíbe que el FEOGA-Orientación asuma gastos diferentes a los que corresponden a los importes netos percibidos por los beneficiarios; sin embargo para que todos los Estados miembros sean tratados del mismo modo y disponer de una evaluación exacta del destino de los reembolsos comunitarios, la Comisión debería definir mediante unas normas de aplicación las condiciones en las que pueden incluirse estos gastos en las solicitudes anuales de reembolso.

Zonas desfavorecidas

9.21. La superficie total de las zonas desfavorecidas, expresada como porcentaje de la superficie agraria útil (SAU) comunitaria, ha pasado del 45,4 % en 1985 al 53,4 % en 1990 a raíz de la adhesión de España y Portugal y de las repetidas ampliaciones en otros Estados miembros. El Tribunal ya mencionaba en su Informe Anual del ejercicio 1985 un incremento importante de la superficie de las zonas desfavorecidas; desde entonces han tenido lugar otras ampliaciones, principalmente en la RF de Alemania (del 33,1 % al 50,9 % de la SAU en 1986 y del 50,9 % al 53,5 % en 1989) y en Francia (del 40 % de la SAU al 45,1 % en 1989).

9.22. Esta ampliación continua de las zonas desfavorecidas suscita las siguientes observaciones:

a)Las ampliaciones consisten esencialmente en zonas no montañosas cuyas desventajas se determinan basándose en criterios estadísticos aplicados a las medias nacionales (productividad de las parcelas, resultados económicos de las explotaciones, densidad de población, etc.). Las zonas desfavorecidas pueden ampliarse flexibilizando los criterios (por ejemplo, incrementando el valor del índice de productividad de las parcelas por debajo del cual se considera que existe una situación de desventaja), o modificando la clasificación de las regiones «normales» cada vez que se dispone de nuevos datos estadísticos que indiquen una evolución negativa de estas regiones con respecto a la media nacional.

b)El que una zona sea clasificada como desfavorecida permite obtener la indemnización compensatoria, así como otras ventajas, tales como un mejor porcentaje de ayuda a las inversiones en las explotaciones, la exención de la tasa de corresponsabilidad de la leche y una prima por oveja mayor. Es por ello comprensible que los medios agrarios y políticos de los Estados miembros ejerzan continuamente presiones para que se amplíen las zonas desfavorecidas, más para que exista un número mayor de beneficiarios de las ventajas financieras, que para que se compensen inconvenientes específicos. En un contexto así, es indudable que el objetivo de ofrecer a los agricultores alemanes alguna compensación por las pérdidas de renta derivadas de la reevaluación del tipo verde del DM ha desempeñado un papel en la muy importante ampliación de las zonas desfavorecidas de la RF de Alemania que tuvo lugar en 1986 y que fue criticada por el Parlamento Europeo

. De una forma más general, las solicitudes más recientes de ampliación de las zonas desfavorecidas, según las informaciones que el Tribunal ha recogido de las autoridades nacionales, tienen su origen también en las consecuencias financieras sobre la renta de los agricultores de los ajustes que están teniendo lugar en la política de mercados (cuotas, estabilizadores agrarios, etc.).

c)La ampliación continua de las zonas desfavorecidas lleva consigo inevitablemente la progresiva disminución de las diferencias medias entre estas zonas y las «normales». Por el contrario, las zonas desfavorecidas muy amplias contienen explotaciones con características muy diferentes y en las que el grado de desventajas naturales con respecto a las zonas «normales» puede variar considerablemente. Además, la evolución de zonas muy amplias no puede ser homogénea: no puede excluirse la posibilidad de que una evaluación periódica del grado efectivo de desventaja de todas las zonas desfavorecidas comunitarias muestre, en algunas partes de estas zonas, que la situación desfavorable ha desaparecido.

Gestión administrativa de la medida

Los sistemas de gestión nacionales

9.23. Los principales problemas de gestión de la indemnización compensatoria se derivan del elevado número de beneficiarios y del hecho de que esta ayuda no sea la contrapartida de una prestación específica, como la realización de una inversión, sino que se base en la simple existencia de una situación declarada por el solicitante (ser titular de una explotación agraria, poseer un determinado número de cabezas de ganado, disponer de una determinada superficie agraria). Sólo se puede llevar a cabo una verificación concienzuda de las declaraciones de los solicitantes de ayuda si la administración nacional lleva a cabo un esfuerzo de organización adecuado y dispone de medios de control sustanciales.

9.24. El elemento esencial de la gestión de la indemnización compensatoria es el control de las declaraciones de los solicitantes. Desde 1990, el Reglamento (CEE) n° 797/85

impone a los Estados miembros la obligación de contar con «los medios necesarios para efectuar un control eficaz», que incluya «controles in situ a fin de comprobar la correspondencia entre los elementos que figuren en la solicitud de ayuda y la situación real». Sin embargo, actualmente todas las modalidades concretas de ejecución de los controles las determinan los Estados miembros; por ello, la calidad del control varía mucho. En el caso de otras ayudas (prima por vaca nodriza, prima por oveja, prima especial de ganado vacuno macho, retirada de tierras de la producción) que administrativamente presentan analogías con la indemnización compensatoria, la reglamentación comunitaria dispone modalidades de aplicación específicas en lo referente al control. No existen motivos para tratar de modo diferente a la indemnización compensatoria. Teniendo en cuenta la multiplicación de ayudas comunitarias concedidas en función del número de cabezas de ganado o de la superficie explotada, sería oportuno que la Comisión propusiera la adopción de un sistema de control comunitario, armonizado y racionalizado, que incluyera la preparación por los Estados miembros de un fichero de explotaciones agrarias. Este fichero debería ofrecer información sobre determinados elementos, como la cabaña y la superficie, que sirven de base para el cálculo de varias ayudas.

9.25. El Tribunal ha observado que en los Estados miembros visitados existen los dos sistemas distintos que se describen a continuación:

a)En Irlanda y en el Reino Unido todas las explotaciones se someten a inspecciones sistemáticas a intervalos regulares con el fin de comprobar la exactitud de los elementos que determinan el importe de ayuda concedida, en estos dos países, principalmente el número declarado de UGM. Este tipo de control, que en Irlanda se efectúa con una frecuencia anual en el caso del ganado ovino, y bianual en el del vacuno y en el Reino Unido con una frecuencia bianual en el caso del vacuno y cuatrienal en el del ovino, lleva emparejada la existencia de un cuerpo de inspectores permanentes («field officers») desplazados en el territorio de la zona desfavorecida.

b)En los otros Estados miembros que se visitaron, el sistema se basa en la confianza que la administración deposita en las declaraciones de los agricultores, aunque un número muy limitado de solicitantes, en su mayoría elegidos al azar, pueden ser sometidos a inspecciones más o menos rigurosas. Los sistemas de gestión de estos Estados miembros difieren en el nivel de las comprobaciones de las solicitudes de ayuda. Estas comprobaciones pueden limitarse a una apreciación de su verosimilitud o incluir cotejos documentales. Incluso en los casos en que se realizan controles documentales, éstos nunca llegan al elemento determinante del cálculo del importe que ha de abonarse, el número de UGM o las hectáreas cultivadas y los cultivos correspondientes.

9.26. Las administraciones de los Estados miembros que no aplican un sistema de control exhaustivo consideran que la creación de un sistema de este tipo supondría costes exorbitantes en relación con los resultados financieros (recuperaciones y rectificaciones) que se obtendrían. Existe, desde luego, un elemento de verdad en esta afirmación, pero es necesario considerar que cuando se efectúan controles en profundidad se detecta un determinado número de irregularidades e inexactitudes y que existen también casos como el descubierto por el Tribunal en la provincia portuguesa de Entre Douro e Minho donde las diferencias entre las estimaciones estadísticas y los datos de los pagos de la indemnización deberían incitar a la realización de controles más detallados.

Medios de control disponibles y su utilización

Justificantes documentales

9.27. El medio más sencillo para verificar la exactitud de las solicitudes de ayuda consiste en exigir justificantes a los solicitantes siempre que sea posible, como las superficies que posee el agricultor. El Tribunal ha podido observar, durante sus fiscalizaciones en el oeste de Irlanda, Inglaterra, País de Gales y Castilla-La Mancha, que los agricultores tienen la obligación de presentar o entregar sistemáticamente los documentos que prueben sus derechos sobre la explotación (títulos de propiedad, contratos escritos de arrendamiento, certificados basados en registros oficiales, etc.). En las demás regiones que se han visitado no se solicitan documentos justificativos, por motivos que a menudo se repiten en el caso de ayudas basadas en las superficies: que los catastros no están actualizados, que tradicionalmente los arrendamientos son verbales, etc.. Esta tolerancia no está justificada ya que todos los Estados miembros poseen un régimen jurídico que permite demostrar los derechos, de propiedad u otros, sobre las tierras. Se podría recurrir a este régimen en el momento de conceder las ayudas.

Controles cruzados

9.28. Los datos contenidos en la solicitud de indemnización compensatoria pueden compararse con los procedentes de otras fuentes. Una condición previa para poder efectuar controles cruzados es que el impreso de la solicitud de indemnización compensatoria sea lo bastante detallado. A este respecto se ha observado que, con la excepción de Irlanda, cuando existe un sistema de identificación de ganado vacuno, el número de cada animal debe indicarse en la solicitud de prima a la vaca nodriza o en la de prima especial de vacuno macho, pero no en la solicitud de indemnización compensatoria. En cuanto a las superficies, los datos que se exigen varían, según las regiones, desde el simple total de las hectáreas que se pueden acoger, hasta una relación detallada de los tipos de cultivo y de la localización de las parcelas; sin embargo, nunca se exigen los datos catastrales de cada parcela.

9.29. Entre los Estados miembros visitados que no efectúan inspecciones exhaustivas, ninguno ha puesto en marcha un sistema de control administrativo completo que prevea la verificación de todos los elementos esenciales de la solicitud de indemnización utilizando las fuentes de información existentes en la administración nacional. La amplitud del control efectuado depende a menudo de la organización y de la iniciativa de los servicios locales encargados de la concesión de la ayuda. Por ejemplo, en los cuatro departamentos franceses que se han visitado, las declaraciones de las solicitudes se cotejan con listados informáticos procedentes de la mutualidad social agraria, que indican si el agricultor está en activo o jubilado y la superficie por la que cotiza. Junto a ello, en tres de estos departamentos se comprueban las otras solicitudes que se puedan presentar por el mismo rebaño. Por el contrario, en la RF de Alemania, los servicios locales visitados no efectúan verificaciones sistemáticas de las solicitudes de ayuda mediante cotejos con otras fuentes de información.

9.30. Debido al número importante de beneficiarios de la indemnización compensatoria, los controles cruzados sistemáticos realizados manualmente exigen costes administrativos considerables. Por el contrario, la utilización de medios informáticos permite reducir los gastos a la vez que se aumenta la rapidez y la eficacia del control. A este respecto, las autoridades alemanas y francesas han argumentado que las normas jurídicas nacionales de protección de datos informatizados impiden que las bases de datos sean utilizadas para fines diferentes a los que motivaron su recopilación inicial. En otros Estados miembros no se presenta el mismo problema: en Portugal se efectúa un cotejo con medios informáticos entre la lista de los beneficiarios de la indemnización compensatoria y la de los jubilados de la Seguridad Social y en Irlanda los departamentos que conceden la indemnización compensatoria pueden consultar los registros veterinarios informatizados.

Inspecciones

9.31. También se ha observado una gran variedad de métodos en lo que respecta a las inspecciones. En el año de referencia, a excepción de Irlanda y del Reino Unido, el número de controles efectuados varía, según los departamentos locales visitados, entre el 0 y el 5 % de las solicitudes como máximo. Además, ni siquiera el número de controles efectuados es por sí mismo un índice de eficacia: los resultados de los controles dependen también de la experiencia y cualificación de los inspectores. Pero se ha podido observar que a veces se confían a personal que carece de una cualificación técnica específica o incluso a trabajadores contratados temporalmente únicamente para efectuarlos.

Eficacia de la medida

Continuación de la actividad agraria y mantenimiento de la población

9.32. El sistema de la indemnización compensatoria se basa en el principio de que para favorecer la continuación de la actividad agraria en zonas desfavorecidas es necesario que los titulares continúen atendiéndolas; para ello se hace efectiva una indemnización compensatoria como contrapartida al compromiso de continuar con la actividad agraria durante cinco años. No está claro si este método contribuye realmente a la continuación de la actividad. La mejor garantía es efectivamente la rentabilidad: en las zonas más desfavorecidas, es decir, en las de montaña y en las de menor altitud con características edafológicas similares, la baja productividad de la tierra ha de compensarse mediante explotaciones mayores. La evolución de las estructuras hacia explotaciones más extensas es una necesidad que sigue vigente en gran parte de las zonas desfavorecidas, especialmente en Irlanda, en Portugal y en algunas zonas de España. Oponerse a esta evolución favoreciendo la supervivencia a corto plazo de explotaciones poco viables, a expensas de la constitución de explotaciones económicamente más sólidas, no representa una contribución a la continuación de la actividad agraria a largo plazo.

9.33. Determinadas zonas desfavorecidas del País de Gales y del oeste de Irlanda presentan condiciones naturales de producción (principalmente terrenos no cultivables utilizados como pastizales permanentes) y un tipo de agricultura (ganadería extensiva de ganado ovino y vacuno) similares. La situación del Reino Unido difiere de la de Irlanda en la notable estabilidad de la población agraria, en rentas superiores a la media comunitaria, así como en una superficie media por explotación diez veces superior a la de Irlanda. Este último elemento es mucho más determinante de la estabilidad de las estructuras agrarias de las zonas desfavorecidas británicas que el pago de la indemnización compensatoria, ya que permite el ejercicio de una actividad agraria económicamente viable.

9.34. La mayor parte de los Estados miembros que se han visitado excluye de la indemnización compensatoria a los titulares de una pensión de jubilación agraria; sin embargo, en algunos Estados miembros existen agricultores muy mayores que no perciben jubilación: en estos casos la indemnización compensatoria es insuficiente para sustituir a una pensión de jubilación y, a la vez, poco eficaz en lo que se refiere al mantenimiento de una actividad agraria viable. Además, si la indemnización compensatoria incita a los agricultores de más edad a continuar en actividad en lugar de liberar tierras para que puedan ser utilizadas por agricultores más jóvenes, constituye un obstáculo para la instalación de jóvenes agricultores que se pretende fomentar con el Reglamento 797/85.

9.35. Las zonas desfavorecidas no de montaña y no asimilables edafológicamente a zonas de montaña incluyen, tras las sucesivas ampliaciones, cada vez más tierras cultivables, así como superficies en las que el tipo de agricultura que se practica es el mismo que en las zonas «normales». En estas zonas en las que, según la hipótesis reglamentaria, la continuación de la actividad agraria está en peligro, el incentivo financiero para hacerlo (la indemnización compensatoria) entra en conflicto con un aliciente para interrumpirla mucho más importante (la retirada de tierras del cultivo). Aunque se tenga en cuenta el hecho de que los cultivos que se admiten para su retirada no siempre pueden acogerse a la indemnización compensatoria y que la retirada de tierras debe ser reversible, es lícito preguntarse si en las zonas amenazadas por el abandono de la actividad agraria es coherente y oportuno ofrecer, como se desprende de los topes máximos previstos en la reglamentación comunitaria, una ayuda seis veces mayor si se interrumpe el cultivo que si se continúa con él.

9.36. La ampliación de las zonas desfavorecidas ha incluido además, como zonas amenazadas de despoblación, superficies con un carácter agrario menos acusado. De este modo, algunas zonas desfavorecidas incluyen partes con economías diversificadas en las que el mantenimiento de la población depende, más que de la continuación de la actividad agraria, de la existencia de un sistema equilibrado de actividades económicas. En estas subzonas, en las que la dedicación a actividades agrarias es a menudo una actividad secundaria, la continuación de la actividad agraria depende más de que el agricultor o su familia puedan contar con ingresos extra agrarios que del pago de una indemnización compensatoria. Esta ampliación de las zonas desfavorecidas ha supuesto también la aparición, especialmente en la RF de Alemania, de zonas cercanas a la ciudades clasificadas como «en peligro de despoblación». En estas zonas, el problema del mantenimiento de un mínimo de población por medio de la continuación de la actividad agraria no tiene razón de ser ya que el desarrollo de la agricultura, como ha podido observar el Tribunal, se ve incluso obstaculizado por problemas concretos derivados de la importancia de la población no agraria.

Conservación del espacio natural

9.37. Es obligado señalar que hasta 1990 el objetivo de conservación del espacio natural no figuraba en ninguna de las condiciones para la concesión de la indemnización compensatoria. A partir de 1991, los Estados miembros tienen la facultad de ajustar el importe de la indemnización compensatoria en función de la utilización de labores agrarias compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente o de la conservación del espacio natural. Se deja, pues, a la discreción de los Estados miembros la facultad de contribuir o no a este importante objetivo comunitario.

9.38. De lo observado sobre el terreno se desprende que la indemnización compensatoria contribuye al ejercicio de una actividad agraria respetuosa del medio ambiente en las zonas desfavorecidas originales, que se caracterizan por ser praderas permanentes, no cultivables, destinadas a ganadería extensiva. Sin embargo, en una parte de estas zonas, la única consecuencia del abandono de la actividad agraria sería la ampliación natural del bosque, en sí no negativa para el espacio natural y coherente con el objetivo comunitario de favorecer la repoblación forestal de superficies agrarias (véase el apartado 9.9). Por el contrario, en las zonas desfavorecidas de las ampliaciones, la indemnización compensatoria puede dedicarse, como se ha señalado en el apartado 9.16, a tipos de agricultura o de ganadería intensiva totalmente análogos a los de las zonas «normales» y que entrañan los mismos riesgos para el medio ambiente.

Mejora de las rentas de los agricultores

9.39. Como quiera que la indemnización compensatoria se hace efectiva en función de las superficies explotadas y de las cabezas de ganado que se posean y que los Estados miembros no ajustan su importe en función de las rentas del titular de la explotación (véase el apartado 9.13), favorece más a las explotaciones con medios de producción más importantes y por lo tanto con rentas mejores. Una mejora lineal de las rentas de este tipo es contraria al objetivo del mantenimiento de la población agraria, ya que es evidente que la tentación o la necesidad de abandonar la agricultura es inversamente proporcional a la renta que se obtiene de ella.

9.40. En las zonas desfavorecidas con desventajas naturales graves en las que predomina la ganadería extensiva para carne, el efecto de mejora de las rentas de la indemnización compensatoria es análogo al obtenido con las ayudas principales a las que puede acogerse la actividad ganadera de este tipo, es decir, la prima por vaca nodriza y por oveja. En este caso no hay diferencias sustanciales entre la ayuda «estructural» y las ayudas de mercados; la base de cálculo (cabezas de ganado), la gestión administrativa y las consecuencias económicas de estas ayudas son prácticamente las mismas. En el resto de las zonas desfavorecidas, la indemnización compensatoria viene a añadirse igualmente a las ayudas de las organizaciones comunes de mercado; sin embargo, los cultivos y las producciones son tan variadas en ellas como en las zonas «normales», por lo que es más difícil comparar la mejora de las rentas propiciada por la indemnización compensatoria con la resultante de las demás subvenciones.

9.41. La reducción de las diferencias globales entre zonas «normales» y zonas desfavorecidas, tras la ampliación importante de estas últimas, lleva a preguntarse si en el conjunto de las zonas desfavorecidas es necesario incrementar las rentas. En la RF de Alemania, en 1987/1988, la renta media de las explotaciones acogidas a la indemnización compensatoria ha sobrepasado a la de las explotaciones situadas en zona normal

. Por otra parte, las medidas recientes de ayuda a las rentas, aprobadas tanto en el nivel comunitario como en el nacional

, se dirigen a agricultores con problemas particulares de renta independientemente de la zona (desfavorecida o «normal») en la que se encuentren. Se anuncian otras medidas análogas dentro de una reorientación de la PAC: las ayudas a las rentas de aplicación generalizada ajustadas de acuerdo con las necesidades de los agricultores podrían mejorar la renta de los de las zonas desfavorecidas tanto o más que la actual indemnización compensatoria.

CONCLUSIONES

9.42. En opinión del Tribunal, la Comisión debería desempeñar un papel mucho más activo en la gestión y el seguimiento de la indemnización compensatoria. La Comisión debería:

a)Exigir que los Estados miembros respeten estrictamente durante el procedimiento de examen y aprobación de las disposiciones nacionales tanto la forma como el fondo de las condiciones establecidas por la reglamentación comunitaria.

b)Proponer e instaurar un sistema de revisión de la situación de las zonas desfavorecidas que pueda producir tanto reducciones como ampliaciones de las superficies afectadas.

c)Establecer, con el fin de evitar distorsiones demasiado grandes en la calidad de los controles efectuados por los Estados miembros, unas normas mínimas de control que se deban cumplir en la verificación de las solicitudes de ayuda y en las inspecciones, a semejanza de las normas previstas para otras ayudas (prima a la vaca nodriza, a la oveja, prima especial por ganado vacuno macho, prima de retirada de tierras de la producción).

d)Proponer, teniendo en cuenta, por una parte, la multiplicación de las ayudas comunitarias concedidas en función de las cabezas de ganado poseídas o de las superficies explotadas y, por otra, la necesidad de asegurar el seguimiento y el control de estas ayudas, la preparación por los Estados miembros de ficheros informáticos normalizados de las explotaciones agrarias, la cabaña y las superficies.

e)Considerar la utilidad de la indemnización compensatoria y efectuar las propuestas de modificación que sean necesarias. En efecto, a la vista de la continua ampliación de las zonas desfavorecidas, la indemnización compensatoria ha perdido en numerosos casos el carácter de compensación de desventajas específicas para convertirse en una ayuda de tipo general que se añade a otras subvenciones previstas en el marco de la PAC.

9.43. Por último, el Tribunal observa que la reforma de los fondos estructurales no afecta a la validez de las observaciones anteriores. Como el Tribunal ya señaló en el Informe Anual del ejercicio 1989, dicha reforma no ha supuesto una modificación sustancial de las medidas previstas en el Reglamento (CEE) n° 797/85, que continúan aplicándose, siguiendo los mismos sistemas como acciones del objetivo «5 a».

CAPÍTULO 10 (\*) Préstamos, empréstitos y bonificaciones de interés

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

10.1. La Comisión de las Comunidades Europeas, en virtud de los Tratados y de la reglamentación aplicable, está facultada para contraer los empréstitos que financian los préstamos del Nuevo Instrumento Comunitario (NIC)

, los de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom)

y los de apoyo a las balanzas de pagos (BP)

. El Tratado CECA le confiere poderes similares en lo que respecta a los préstamos y empréstitos de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, sobre cuya actividad el Tribunal elabora un informe separado

. Las operaciones de préstamos y empréstitos correspondientes a los países de Europa Central y del Este se tratan en el capítulo 12.

10.2. Como parte integrante del procedimiento presupuestario anual, la autoridad presupuestaria incluye en el Presupuesto General la cuantía de las bonificaciones de interés correspondientes a los préstamos NIC y a los préstamos concedidos por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) con cargo a sus propios recursos destinados a financiar las medidas de reconstrucción en las regiones de Grecia e Italia afectadas por terremotos. Asimismo, la autoridad presupuestaria decide si incluye o no la garantía presupuestaria de las transacciones de empréstitos en forma de menciones para memoria.

10.3. Los empréstitos y préstamos de la Comunidad se recogen en los balances de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

10.4. Legalmente la Comisión es la responsable directa del servicio y la devolución de los empréstitos que contraiga en nombre de la Comunidad. A tal fin, los artículos siguientes, que constituyen una garantía presupuestaria de los mecanismos de empréstito comunitarios antes mencionados, aparecen en el Presupuesto General de 1990 como medida de precaución en previsión de todo posible impago de los beneficiarios de los préstamos primarios:

a)Artículo 830: garantía de la Comunidad Económica Europea sobre los préstamos comunitarios destinados a sostener las balanzas de pagos.

b)Artículo 831: garantía de la Comunidad Económica Europea sobre los empréstitos Euratom.

c)Artículo 832: garantía de la Comunidad Económica Europea sobre los empréstitos destinados a la promoción de inversiones en la Comunidad.

d)Artículo 833: garantía de la Comunidad Económica Europea sobre los empréstitos comunitarios y préstamos del Banco Europeo de Inversiones destinados a la financiación de grandes infraestructuras europeas.

Además, el artículo 969 del presupuesto proporciona la garantía comunitaria a los préstamos concedidos a terceros países por el Banco Europeo de Inversiones.

10.5. En el Presupuesto General, las garantías de la Comunidad Económica Europea se identifican en la actualidad como menciones «p.m.». El Tribunal espera que la Comisión valore los niveles de riesgo de sus operaciones de préstamo y que facilite toda la información al respecto.

RESUMEN DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA

10.6. Los cuadros 10.1 y 10.2 ofrecen una panorámica de los diversos mecanismos de empréstito y préstamo, así como de los cambios registrados en las operaciones de empréstito y préstamo durante el ejercicio 1990.

OBSERVACIONES SOBRE LOS BALANCES Y LAS CUENTAS DE GESTIÓN NIC Y EURATOM

10.7. El Tribunal ha examinado los balances NIC y Euratom al 31 de diciembre de 1990 y las cuentas de gestión de ambos mecanismos del ejercicio 1990. No hay nada en especial que señalar sobre la gestión contable del ejercicio.

FISCALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS TOMADAS POR LA COMISIÓN DE CARA A MEJORAR EL CONTROL DE SUS OPERACIONES DE EMPRÉSTITOS Y PRÉSTAMOS

10.8. En su Informe Anual sobre el ejercicio 1988

y en su Informe Especial n° 3/90 sobre los préstamos y empréstitos CECA, Euratom y NIC

el Tribunal presentaba una serie de recomendaciones destinadas a mejorar la gestión de las operaciones de préstamo y empréstito de la Comunidad. En el cuadro 10.3 se ofrece un resumen de las recomendaciones del Tribunal.

10.9. El Tribunal ha llevado a cabo un análisis preliminar destinado a determinar si en el transcurso del ejercicio 1990 la Comisión ha actuado a este respecto y ha averiguado que, como respuesta a las recomendaciones que figuran en el cuadro 10.3, puntos (a) a (h), esta institución ha introducido diversas medidas con miras a mejorar tanto el control como la eficiencia de sus operaciones de empréstito y préstamo. El Tribunal llega a la conclusión de que las medidas instauradas hasta la fecha han resultado, en principio, una base de procedimiento de las operaciones mejorada. Sin embargo, encarece a la Comisión a que siga revisando y actualizando sus métodos de trabajo para responder de forma eficiente a las técnicas cada vez más complejas empleadas en los mercados financieros.

10.10. Al mismo tiempo, el examen preliminar realizado por el Tribunal también ha puesto de manifiesto que la Comisión debía hacer más progresos en la puesta en práctica de las recomendaciones del Tribunal sobre la administración de las bonificaciones de interés de los préstamos CECA resumidas en el cuadro 10.3, puntos (i) a (m).

10.11. El Tribunal señala que la Comisión tiene la intención de poner en marcha en 1991 un sistema informatizado para la recogida de datos de los intermediarios financieros, los cuales se analizarán para valorar la utilización de las bonificaciones de interés y sus efectos sobre los objetivos de empleo. Asimismo, el Tribunal observa que la Comisión se halla inmersa en un proceso de delegar mayores responsabilidades administrativas a los intermediarios con objeto de reducir el volumen de los informes que éstos y los beneficiarios finales remiten actualmente.

10.12. Aunque considere positivas las medidas propuestas, el Tribunal encarece a la Comisión que avance más en la puesta en práctica de sus recomendaciones destinadas a simplificar la administración de las bonificaciones de interés de los préstamos CECA. Por ello, el Tribunal llega a la conclusión de que la Comisión debe aplicar, con carácter de urgencia, las recomendaciones formuladas por el Tribunal en su informe especial sobre este particular [apartado 7.2 (c) (i) a (iv)].

FISCALIZACIÓN DE LOS PRÉSTAMOS NIC EN LOS ESTADOS MIEMBROS

10.13. Como ya observara el Tribunal en su Informe Anual sobre el ejercicio 1988

, en junio de 1989 la Comisión, el BEI y el Tribunal llegaron a un acuerdo sobre los procedimientos de inspección por éste de las operaciones de préstamos NIC.

10.14. En términos generales, el acuerdo dispone que el Tribunal informará a la Comisión de las operaciones que considere que se deben inspeccionar y examinar los documentos del BEI que le envíe la Comisión. A continuación, la Comisión solicita al BEI que pida a su Comité de Vigilancia que realice estas inspecciones y que incluya en ellas al Tribunal.

>SITIO PARA UN CUADRO>

10.15. Con objeto de iniciar la aplicación práctica del acuerdo, el BEI proporcionó al Tribunal una lista indicativa de los prestatarios preparada seleccionando los Estados miembros en que se habían concedido préstamos con bonificaciones de interés a cargo del presupuesto de la Comunidad, tanto de recursos propios del BEI como NIC. En la lista figuraban Irlanda, con bonificaciones de interés concedidas en el marco del Sistema Monetario Europeo (SME), de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 1736/79 del Consejo, de 3 de agosto de 1979, e Italia, en el marco del SME y del programa de reconstrucción de los daños ocasionados por terremotos, de conformidad con la Decisión 81/19/CEE del Consejo, de 20 de enero de 1991. La lista facilitaba al Tribunal una serie de operaciones de las que éste podía seleccionar un programa de inspecciones, que el BEI estimaba de seis visitas a Estados miembros durante el período de tres años que abarcaba el acuerdo.

10.16. Este acuerdo se ha puesto en funcionamiento durante 1990, habiendo realizado el Tribunal dos inspecciones conjuntas con el Comité de Vigilancia del BEI: una en Irlanda y la otra en Italia. Estos dos proyectos se seleccionaron porque incluían préstamos NIC importantes y bonificaciones de interés del 3 % concedidas en el marco del SME en los préstamos NIC y del BEI y habían sido objeto de una evaluación reciente del BEI. En cada uno de los proyectos inspeccionados, el Tribunal ha verificado, con la documentación puesta a su disposición, si se han aplicado los procedimientos de control de la iniciación, estudio y autorización de la operación de préstamo. La información proporcionada por los procedimientos de seguimiento y evaluación del BEI, junto con las inspecciones, han permitido al Tribunal evaluar el estado de los dos proyectos y valorar si los préstamos NIC y las bonificaciones de interés concedidas en el marco del SME se han utilizado para los fines enunciados en las correspondientes decisiones del Consejo. Los resultados del análisis de estos dos proyectos se presentan en los apartados siguientes.

Observaciones resultantes de las inspecciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

10.17. El primer proyecto examinado tenía por objeto la construcción de una central eléctrica de carbón en Irlanda. El proyecto tenía por objeto proporcionar nueva capacidad de generación de electricidad para hacer frente al crecimiento de la demanda de electricidad previsto, crear del orden de 250 puestos de trabajo fijos y contribuir a la diversificación de la oferta energética. En él había préstamos NIC por valor de 94,56 Mio ECU y bonificaciones de interés con cargo al presupuesto comunitario de 43 Mio ECU a seis préstamos (dos NIC y cuatro del BEI) durante toda su duración. El proyecto se inició en 1979 con la obra civil y se terminó en 1987.

10.18. De conformidad con lo dispuesto por las Decisiones 78/870/CEE del Consejo, de 16 de octubre de 1978, y 79/486/CEE, de 14 de mayo de 1979, la Comisión decidió que el proyecto cumplía los requisitos necesarios para acogerse a los préstamos NIC, puesto que, entre otras cosas, podría «conseguir una menor dependencia de energía importada y una mayor seguridad de abastecimiento». Sin embargo, la consecuencia de invertir en una central eléctrica de carbón ha sido que al reducir la dependencia de petróleo importado se ha incrementado la de carbón importado. Además, el Tribunal hace notar que el carbón utilizado en el proyecto se importó en su totalidad de países extracomunitarios (Estados Unidos y Colombia), ya que su coste es inferior al del carbón comunitario. En este proyecto ha sido posible conjugar las ventajas de los préstamos NIC subvencionados al amparo del SME con carbón barato extracomunitario. El Tribunal observa que ello no hubiese sido posible con el mecanismo de préstamos CECA, cuya finalidad es proporcionar mercados al carbón de origen comunitario.

10.19. La Comisión decidió que el proyecto también cumplía los requisitos para acogerse a préstamos NIC, según lo dispuesto en la Decisión 78/870/CEE del Consejo, de 16 de octubre de 1978, por cuanto tomaba en consideración «la necesidad de luchar contra el paro». El Tribunal ha averiguado que en la fase de planificación se estimó que el proyecto crearía en torno a 250 puestos de trabajo fijos. En 1988 se comunicó que empleaba 370 personas, superando así el objetivo. Ello no significa necesariamente que todo el personal fuese nuevo, ya que en ese momento la empresa estaba inmersa en un proceso de racionalización que dio lugar a una importante reducción global de la plantilla.

10.20. La creación de nueva capacidad de generación de electricidad tenía como objetivo satisfacer el 8 % anual en que se cifraba el crecimiento a largo plazo de la demanda de electricidad prevista para los años ochenta. Sin embargo, el Tribunal ha observado que en el decenio que se inició en 1980-1981 el incremento de la demanda de electricidad ha sido únicamente del 2,9 % anual, lo cual hace que el prestatario cuente con un amplio margen de capacidad de generación de electricidad de reserva. Al final de 1989, la capacidad productiva total instalada por el prestatario de 3 932 MW superaba en 1 466 MW (59 %) la demanda máxima de 2 466 MW. El proyecto contribuye con 900 MW (23 %) a la capacidad productiva total instalada del prestatario.

10.21. En 1982, cuando el BEI y la Comisión estudiaban financiar mediante un préstamo la construcción del tercer grupo generador del proyecto, resultaba evidente que el crecimiento de la demanda de electricidad era mucho menor del previsto inicialmente. El prestatario estimó entonces que el nivel de la demanda de electricidad previsto inicialmente para 1987, fecha en la que la tercera unidad tenía que empezar a funcionar no se alcanzaría como muy pronto hasta 1992. Los estudios económicos, realizados por el prestatario con los precios del carbón y del petróleo de 1982, indicaban que mientras el crecimiento de la demanda de electricidad superase el 1 % anual resultaba más económico poner en funcionamiento la tercera unidad tal como se había previsto que posponer el pedido. Por ello, el BEI y la Comisión decidieron que la construcción de la tercera unidad debía realizarse tal y como se había planeado en un principio y que siguiesen poniéndose a disposición del proyecto los préstamos NIC.

10.22. Sobre la base de la información proporcionada por el prestatario, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que la nueva capacidad de generación instalada, aunque justificada económicamente en cuanto al coste de la inversión, no era necesaria para satisfacer el incremento previsto de la demanda de electricidad hasta como mínimo cinco años después de la finalización del proyecto.

10.23. El segundo proyecto analizado tenía por finalidad construir en Italia 5 370 viviendas de bajo coste destinadas a trabajadores del sector industrial y del sector servicios, lo que sobre el papel debería contribuir al desarrollo económico e industrial de las regiones elegidas al proporcionarles la correspondiente infraestructura de viviendas. En él había préstamos NIC por valor de 59,6 Mio ECU y bonificaciones de interés a cargo del presupuesto comunitario que ascendían a 33 Mio ECU. Las obras debían iniciarse a principios de 1982 y su finalización estaba prevista para finales de 1984.

10.24. De conformidad con lo dispuesto en la Decisión 80/1103/CEE del Consejo, de 25 de noviembre de 1980, la Comisión decidió que el proyecto cumplía los requisitos para obtener préstamos NIC, ya que proporcionaría viviendas, lo que «forma parte de un proyecto global de desarrollo económico e industrial de interés regional». Aunque el Tribunal ha averiguado que los préstamos NIC se han utilizado para la construcción de viviendas, no ha podido sustanciar su vinculación con «un proyecto global de desarrollo económico e industrial», lo que probaría que cumple criterios de selección.

10.25. Las autoridades italianas presentaron también el proyecto como una parte esencial de un programa general de construcción de 30 000 viviendas de bajo coste. Sin embargo, el Tribunal ha observado que este programa únicamente ha conseguido construir unas 13 000 viviendas (el 43 % del objetivo previsto) y que, de este total, el proyecto financiado por la Comunidad aportó 5 453 viviendas (83 viviendas más de las planeadas). Ello significa que la autoridades italianas se quedan cortas en su parte del programa en aproximadamente 17 000 viviendas (el 69 % del objetivo). En opinión del Tribunal es dudoso que las empresas industriales existentes se vean incentivadas a expandirse o que se consiga atraer a nuevas iniciativas industriales hacia determinadas regiones cuando sólo se ha construido una parte de la infraestructura de viviendas necesaria.

10.26. Aunque el coste total del proyecto completo superó en un 12,5 % los costes previstos, ello no tuvo como consecuencia que la Comisión pusiese a su disposición nuevos préstamos NIC o bonificaciones de interés. Pese a que el coste medio real por vivienda (84,2 Mio LIT), presente un incremento unitario del 10,8 % sobre el previsto, el Tribunal ha observado variaciones significativas de los costes según las regiones. Estas variaciones van desde una reducción del 22 % con respecto a la media del proyecto en una de ellas al 44 % de incremento en otra. Las variaciones regionales del coste medio por vivienda se recogen en el cuadro 10.4.

10.27. Se ha informado al Tribunal que una de las razones principales del incremento del 12,5 % del coste del proyecto son los problemas encontrados en la cesión de los terrenos por las autoridades regionales. Estos problemas se resolvieron o con la compra al contado de los terrenos a mayor precio o mediante la renegociación de los derechos de construcción, con retrasos en la construcción y los subsiguientes incrementos de los costes. De hecho, los retrasos en la construcción han provocado que el proyecto se prorrogase hasta 1990. En el cuadro 10.5 se indica el número de viviendas construidas cada año.

10.28. Otro de los motivos aducidos para justificar el incremento de los costes del proyecto son las numerosas modificaciones de las previsiones originales del número de viviendas para construir en cada región. El Tribunal ha observado que dichas modificaciones han dado lugar a variaciones que van desde el 100 % de número de viviendas en una región a un incremento del 255 % en otra. El BEI explica que esta flexibilidad de las previsiones iniciales hizo posible realizar cambios en el proyecto, siempre que las nuevas propuestas se ajustaran a los objetivos del proyecto general.

>SITIO PARA UN CUADRO>

10.29. El Tribunal considera que el que la construcción se prolongase hasta 1990 tal vez haya retrasado la capacidad del proyecto de ofrecer la infraestructura de viviendas necesaria para el desarrollo económico e industrial de las regiones elegidas.

10.30. El Tribunal ha observado que durante el período de junio a noviembre de 1983 se anticiparon a los intermediarios financieros los préstamos NIC junto con sus bonificaciones de interés por valor de unos 33 Mio ECU. La justificación de este proceder fue que ayudaría a conseguir las mejores condiciones financieras a los beneficiarios finales del proyecto, ya que los bancos intermediarios podrían conocer desde el principio cuánto iba a costar el préstamo. En este tipo de préstamo global, los bancos intermediarios actúan como director de proyecto y proporcionan una serie de servicios específicos como contraprestación del margen administrativo que perciben. Los servicios ofrecidos en este proyecto fueron:

a)la selección inicial de las propuestas de construcción más apropiadas;

b)la determinación de la solvencia crediticia de cada uno de los potenciales propietarios de las viviendas;

c)la garantía de que el proyecto cumplía la legislación nacional en materia de vivienda;

d)el examen de la obra civil en curso antes del desembolso del préstamo;

e)ofrecer al BEI la garantía total del crédito.

10.31. El Tribunal observa que, dados los retrasos en la construcción, los bancos intermediarios realizaron una gestión financiera prudente al distribuir el desembolso del préstamo a lo largo de la duración prorrogada del proyecto.

10.32. Los primeros esfuerzos efectuados para la puesta en práctica del acuerdo sobre el control por el Tribunal de las operaciones del BEI muestran que las condiciones prácticas de su aplicación siguen siendo demasiado rígidas. El Tribunal piensa que es necesario intensificar aún más las inspecciones, lo que presupone una mayor colaboración de la Comisión y del BEI y su Comité de Vigilancia.

ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DE LA COMISIÓN

10.33. Durante 1990, el Tribunal ha llevado a cabo un análisis de los procedimientos empleados por la Comisión para verificar que los proyectos cumplen las condiciones necesarias para recibir préstamos NIC, Euratom y de recursos propios del BEI. El objetivo de este análisis ha sido:

a)confirmar la existencia de procedimientos formales;

b)verificar si el cumplimiento de estos procedimientos garantiza el que los proyectos aceptados para su financiación mediante préstamos son de hecho subvencionables de conformidad con las condiciones estipuladas tanto en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea como en las decisiones del Consejo referentes al NIC y al Euratom aplicables.

10.34. El Tribunal ha observado que, pese a que la Comisión está obligada a pronunciarse formalmente sobre si los proyectos pueden acogerse a los préstamos NIC y Euratom, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 21 del Estatuto del BEI, en lo referente a los préstamos del BEI sólo tiene que dar su opinión.

>SITIO PARA UN CUADRO>

10.35. La Comisión ha establecido un procedimiento único para verificar el derecho de los proyectos a acogerse a los préstamos. Para aplicarlo, el Grupo de Coordinación Interservicios de la Comisión (en el que participan todas las Direcciones Generales afectadas) examina cada una de las propuestas de proyecto con objeto de verificar que se adaptan a la legislación y a las políticas comunitarias y que cumplen las condiciones fijadas en el artículo 130 del Tratado CEE. Incluye además la posibilidad de que, en concreto, en el caso de proyectos complejos se pueda solicitar al BEI información complementaria. El Tribunal observa que en su actuación el Grupo de Coordinación Interservicios tiene en cuenta las diferentes condiciones que figuran en las decisiones del Consejo sobre el NIC y el Euratom y en el Tratado constitutivo de la CEE. Como consecuencia de este análisis el Tribunal concluye que existe un procedimiento formal para verificar que los proyectos cumplen los requisitos para poder recibir financiación por medio de préstamos.

10.36. El Tribunal ha realizado un análisis en profundidad de todas las solicitudes de préstamos NIC (13 en total) recibidas por la Comisión en los tres años que van de 1988 a 1990. Ha llegado a la conclusión de que todas ellas han sido tramitadas de acuerdo con el procedimiento formal establecido y de que para determinar su derecho a acogerse a los préstamos se han tenido en cuenta las condiciones particulares de la Decisión 87/182/CEE del Consejo, de 9 de marzo de 1987.

10.37. De las 13 solicitudes tramitadas por la Comisión, 12 reunían las condiciones para acogerse a los préstamos NIC y una se retiró. El valor de las 12 solicitudes de préstamos NIC aprobadas es de 391 Mio ECU aproximadamente y en todos los casos se trataba de préstamos globales para la financiación de pequeñas y medianas empresas (PYME) de los sectores industrial y servicios, dirigidos a incrementar la capacidad productiva y la competitividad de estas PYME y a contribuir al crecimiento económico y a la creación de empleo en las regiones de implantación. Los 12 proyectos correspondían a los cuatro Estados miembros siguientes: Italia (6 proyectos), Reino Unido (4), Francia (1) y España (1).

10.38. En su investigación el Tribunal ha observado que como la solicitud de proyecto únicamente incluye una descripción sucinta de las actividades propuestas, resulta difícil determinar cómo puede contribuir el préstamo a los objetivos de la política comunitaria enunciados en la correspondiente Decisión del Consejo. En la mayoría de los casos examinados, el Tribunal ha encontrado que la solicitud de proyecto proporciona únicamente datos sobre el intermediario, la cuantía del préstamo y una declaración general en el sentido de que el préstamo incrementaría la productividad, mejoraría la competitividad y contribuiría al crecimiento económico y a la creación de empleo. Su conclusión es que las solicitudes de los proyectos deben mejorarse por medio de la inclusión de indicadores de resultados referentes a los incrementos previstos de productividad, competitividad, crecimiento económico y creación de puestos de trabajo. Estos indicadores de resultados podrían a continuación servir a la Comisión de referencia para supervisar el estado y eficacia de cada uno de los proyectos en la consecución de sus objetivos.

10.39. El Tribunal ha observado que parece que la Comisión evalúa las solicitudes de proyectos que desean obtener préstamos de los recursos propios del BEI de acuerdo con los criterios enunciados en el artículo 130 del Tratado constitutivo de la CEE. En él se establece que las solicitudes de los proyectos se deberán considerar aplicando uno o varios de los criterios siguientes:

a)proyectos destinados al desarrollo de regiones menos desarrolladas;

b)proyectos de modernización o reconversión de empresas o de desarrollo de nuevas actividades exigidas por el paulatino establecimiento del mercado común, cuando sean de tamaño o naturaleza tal que no puedan ser financiados en su totalidad por los diversos medios existentes en cada uno de los Estados miembros, y

c)proyectos de interés para varios Estados miembros, que sean de un tamaño o naturaleza tal que no puedan ser financiados en su totalidad por los diferentes medios existentes en el Estado miembro de que se trate.

10.40. Con objeto de determinar la amplitud de la actuación de la Comisión respecto a cada uno de estos tres criterios, el Tribunal ha realizado un análisis estadístico de los proyectos sobre los que la Comisión ha emitido una opinión favorable durante el trienio 1988-1990. El resultado obtenido es que de un total de 646 proyectos, 611 (94,6 %) cumplen los criterios (a) y (c). Dos únicos proyectos (0,3 %) responden únicamente al criterio (b), pero otros 33 proyectos (5,1 %) están a la vez en el ámbito de los criterios (b), (a) y (c). El cuadro 10.6 ofrece un desglose detallado de todos los proyectos sobre los que la Comisión había emitido durante el período 1988-1990 una opinión favorable con arreglo a los criterios enunciados en el artículo 130 del Tratado constitutivo de la CEE.

10.41. De las estadísticas que figuran en el cuadro 10.6 resulta evidente que la parte más importante de la actividad de selección de la Comisión se centra en el análisis de los proyectos destinados a las regiones menos desarrolladas y de los de interés para varios Estados miembros. Ello cumple, hasta cierto punto, lo enunciado en el Acta Única Europea (1986) y en particular lo dispuesto en el artículo 130a del Tratado Constitutivo de la CEE, cuyo objetivo es reducir las disparidades existentes entre las diferentes regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Sin embargo se podría poner en entredicho si los criterios aplicados por la Comisión en el procedimiento de selección siguen siendo apropiados. Estos criterios, que se basan en el artículo 130 del Tratado y remontan a 1957, tal vez necesiten una modificación que los adecue a los objetivos del Acta Única Europea y a la reforma de los fondos estructurales. En opinión del Tribunal es importante que durante el procedimiento de selección de los proyectos la Comisión pueda valorar su efecto esperado en la consecución de los objetivos de la política comunitaria. Por ello, las solicitudes de los proyectos deben incluir indicadores de resultados con los que se puedan identificar los progresos efectuados en lo que respecta a la consecución de los fines y objetivos generales enunciados en el artículo 130 A del Tratado. El Tribunal no se considera capacitado para formular comentarios sobre si las solicitudes correspondientes a cada uno de los proyectos analizadas en el cuadro 10.6 incluyen indicadores de resultados porque su mandato de fiscalización no contempla que fiscalice los proyectos beneficiarios de préstamos con cargo a los recursos propios del BEI.

CONCLUSIONES

10.42. Por lo que se refiere al seguimiento de las medidas tomadas por la Comisión con miras a mejorar el control de sus operaciones de empréstitos y préstamos (véanse apartados 10.8 a 10.12), el Tribunal considera que:

a)las medidas que ha tomado hasta la fecha proporcionan, en principio, un procedimiento mejorado a sus operaciones de empréstito y préstamo;

b)sin embargo, debe seguir revisando y actualizando sus métodos de trabajo con objeto de responder de manera eficaz a la técnicas cada vez más complejas que se emplean en los mercados financieros;

c)debe hacer más progresos en la aplicación de las recomendaciones del Tribunal sobre la administración de las bonificaciones de interés de los préstamos CECA, y

d)debe llevar a cabo, con carácter de urgencia, el seguimiento de las recomendaciones realizadas por el Tribunal sobre esta materia en su Informe Especial sobre este particular [véase apartado 7.2, c (i) a (iv)].

10.43. En cuanto a la fiscalización de los préstamos NIC en los Estados miembros (véanse apartados 10.13 a 10.32), el Tribunal considera que:

a)aunque se haya finalizado la construcción de una central eléctrica de carbón (véanse apartados 10.17 a 10.22), existen ciertas reservas sobre si:

i)la nueva capacidad de generación de electricidad instalada era necesaria para atender el crecimiento previsto de la demanda de electricidad antes de transcurridos cinco años de la fiscalización del proyecto;

>SITIO PARA UN CUADRO>

ii)la total dependencia del proyecto en el carbón importado de países no comunitarios concuerda con las intenciones de la correspondiente Decisión del Consejo;

iii)el proyecto ha creado nuevos puestos de trabajo fijos de conformidad con las intenciones de la correspondiente Decisión del Consejo,

b)aunque se haya finalizado la construcción de viviendas de bajo coste para trabajadores de los sectores industrial y servicios (véanse apartados 10.23 a 10.32), el Tribunal no está convencido de que se hayan conseguido los objetivos de desarrollo económico e industrial del proyecto, debido a la falta de criterios verificables,

c)las condiciones prácticas de ejecución del acuerdo entre el Tribunal, la Comisión y el BEI sobre la fiscalización por el Tribunal de las operaciones de préstamos NIC deben mejorarse. Para ello es necesario proseguir y fortalecer la cooperación entre las tres partes y que en adelante se lleven a cabo más fiscalizaciones conjuntas con el Comité de Vigilancia del BEI.

10.44. Por lo que se refiere al análisis de los procedimientos de selección de proyectos de la Comisión para conceder los préstamos (véanse apartados 10.33 a 10.41), el Tribunal considera que:

a)existe un procedimiento formal para dictaminar sobre las solicitudes de proyectos a los que se pueden conceder préstamos;

b)todas las solicitudes de préstamos a proyectos, sea cual sea su fuente de financiación, deben incluir indicadores de resultados merced a los cuales puedan supervisarse los progresos reales del proyecto y evaluar su contribución a los objetivos y fines generales del artículo 130 A del Tratado;

c)casi toda la actividad que lleva a cabo la Comisión en lo que respecta a las solicitudes de préstamos a proyectos con cargo a los recursos propios del BEI consiste en examinar si los proyectos destinados a regiones menos desarrolladas y aquellos de interés para varios Estados miembros cumplen todos los requisitos exigidos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

CAPÍTULO 11 Investigación y energía

>SITIO PARA UN CUADRO>

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Observaciones generales

11.1. El cuadro 11.1 presenta una comparación entre los créditos presupuestarios del ejercicio 1990 inscritos en el título 7 del Presupuesto General y los fondos comprometidos y abonados de hecho. En conjunto, el índice de utilización de los créditos de compromiso ha sido satisfactorio. Sin embargo, se aprecia que la tasa de utilización de los créditos definitivos de pago (94 %)ha bajado globalmente con relación a 1989 (98 %). Esta situación es fruto, en gran medida, de retrasos en la aprobación de las solicitudes de transferencia, que conducen, por falta de tiempo, a la imposibilidad de efectuar los pagos durante el ejercicio. La nueva disminución de la prestaciones a terceros efectuadas por el Centro Común de Investigación (CCI) constituye una segunda explicación. En lo que se refiere a los créditos reconstituidos (que resultan de ingresos procedentes de países terceros que participan en los programas comunitarios), su bajo índice de utilización se explica por el hecho de que ciertos ingresos se perciben al final del ejercicio.

Centro Común de Investigación

11.2. En el presupuesto del CCI (líneas presupuestarias 7301 - 7309), los gastos generales han sido imputados a cuentas de afectación en el curso del ejercicio y seguidamente repartidas entre las líneas presupuestarias al fin de ejercicio. Esta repartición se ha basado en los recursos de personal investigador otorgados a cada partida presupuestaria. Debido al déficit en prestaciones a terceros, los gastos generales han supuesto una carga más pesada de lo previsto para las otras actividades del CCI. Sin embargo, los créditos de pago disponibles en las líneas presupuestarias 7302 y 7303 no han sido suficientes para hacer frente a los gastos generales y el saldo se ha imputado a la línea presupuestaria 7307. Como consecuencia de esto las líneas presupuestarias 7302 y 7303 están valoradas en 0,03 y 1,13 Mio ECU, respectivamente, por debajo de su valor real y la línea presupuestaria 7307 está sobrevalorada en 1,16 Mio ECU. En los ejercicios posteriores este problema no debería plantearse puesto que, según la nueva nomenclatura presupuestaria, existen líneas diferenciadas para los gastos generales del CCI.

Verificación de los costes de los contratos de investigación

>SITIO PARA UN CUADRO>

11.3. En el marco de su examen de la ejecución del presupuesto del ejercicio 1990, el Tribunal ha concedido una atención especial a los controles realizados por la Comisión sobre los costes declarados por los organismos exteriores que participan en los contratos de investigación. El Tribunal ha examinado más detenidamente los casos en los que la Comisión recurre a sociedades de auditoría externa para verificar los títulos de crédito de los contratantes. El Tribunal había tratado esta cuestión por última vez en su Informe Anual del ejercicio 1984

.

11.4. Los controles externos permiten comprobar si los gastos declarados por los contratantes son o no razonables. El Tribunal ha constatado que no permiten tener esta seguridad rápidamente; efectivamente, en la gran mayoría de los casos, el Tribunal ha constatado que los informes finales todavía no habían sido aprobados un año después del fin del período cubierto por el control. Además, el recurso a los controles externos para verificar los costes constituye un procedimiento gravoso de control - como lo son las inspecciones efectuadas por los agentes de la Comisión - que no se puede, por lo tanto, aplicar a todos los contratos de investigación. El examen efectuado ha demostrado que la Dirección General «Ciencia, investigación y desarrollo» (DG XII) y la Dirección General «Telecomunicaciones, industrias de la información e innovación» (DG XIII) han adoptado procedimientos que les permiten establecer prioridades de selección de los contratos que deben controlar. Así, se han realizado esfuerzos para utilizar al máximo los recursos disponibles en este ámbito.

11.5. Aunque se dan instrucciones escritas precisas a las sociedades de auditoría, el Tribunal ha observado cierto número de diferencias, por una parte, entre las dos direcciones generales y en la DG XIII y entre los programas Esprit y RACE por lo que respecta a los procedimientos de control externo. Estas diferencias se refieren a:

a)el número de agentes dedicados a la coordinación y el seguimiento de los controles (DG XII: 1 persona a tiempo parcial, DG XIII: 4 personas);

b)la amplitud de los controles.

El Tribunal considera que es posible mejorar considerablemente la coordinación, lo que implica la adopción de procedimientos uniformes.

11.6. La investigación ha mostrado que el punto débil del control de los costes radica en el porcentaje de gastos generales que se incluye en el precio por hora imputado a los contratos. En efecto, este control exige una verificación exhaustiva de los sistemas contables de los contratantes; esta verificación es difícil de llevar a cabo en el marco de los presentes controles. Un estudio reciente de la gestión de las actividades de investigación comunitarias

recomienda que el principio de costes compartidos sea sustituido por contratos a precio fijo que hayan sido objeto de una negociación previa. El Tribunal subraya que un sistema de esta naturaleza facilitaría considerablemente la verificación de los pagos efectuados a los contratantes y gravaría en menor medida los recursos de la Comisión.

11.7. Por otra parte, la DG XII está desarrollando un nuevo sistema informático para la gestión de sus operaciones, mientras que la DG XIII ha emprendido la modernización de su propio sistema, sin estar prevista la puesta en práctica de la compatibilidad de estos dos sistemas. El Tribunal estima que, también a este respecto, han de emprenderse los esfuerzos de armonización necesarios.

OBSERVACIONES SOBRE LA ENERGÍA

INTRODUCCIÓN

11.8. La mayor seguridad de aprovisionamiento y la disminución de la dependencia con respecto al petróleo ocupan un lugar preponderante en los objetivos de la política energética de la Comunidad Europea

. Por esta razón, la Comunidad concede un apoyo financiero a proyectos energéticos en cualquier fase del proceso de innovación, es decir, tanto en el estadio de la investigación básica como en los siguientes de desarrollo y demostración, que preceden a la explotación comercial. El presente capítulo se centra en dos programas, relativos por una parte al desarrollo tecnológico en el sector de hidrocarburos y, por otra parte, a la demostración de nuevas tecnologías energéticas.

11.9. Desde 1973, tras la primera crisis del petróleo, se puso en marcha un programa de promoción y desarrollo de nuevas tecnologías en el ámbito de los hidrocarburos

. A este programa siguieron en 1978 otros dos que conciernen a la concesión de una ayuda financiera a proyectos de explotación de fuentes energéticas alternativas, así como a proyectos sobre ahorro energético

. Desde entonces estos programas, que presentan diferencias tanto de finalidad de objetivos como de alcance de los medios utilizados, se han proseguido sin interrupción.

11.10. En este capítulo, el Tribunal describe primero las características de los programas en vigor durante el período de cuatro años que va de 1986 a 1989. Analiza seguidamente el éxito alcanzado y los puntos débiles de estos programas hasta el final de 1990. Por fin, el Tribunal examina si el programa único «Thermie», que ha sustituido desde 1990 a los programas anteriores vencidos, ha sido concebido y se lleva a cabo de modo que se eviten las dificultades encontradas en la ejecución de los antiguos programas.

LOS PROGRAMAS DEL PERÍODO 1986-1989

Reglamentos

11.11. En el período de cuatro años entre 1986 y 1989, la Comisión ha realizado dos programas basándose en los dos reglamentos siguientes:

a)Reglamento (CEE) n° 3639/85 del Consejo, de 20 de diciembre 1985, referente a un programa de apoyo al Desarrollo Tecnológico de los Hidrocarburos

(abreviado en adelante como «programa de hidrocarburos»);

b)Reglamento (CEE) n° 3640/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985 dirigido a promover por medio de una ayuda financiera, proyectos de demostración y proyectos piloto industriales en el ámbito de la energía

(abreviado como «programa de demostración energía», de aquí en adelante).

11.12. Basándose en estos reglamentos, la Comunidad ha otorgado una ayuda financiera de 535,6 Mio ECU a 1 035 proyectos.

Requisitos aplicables a los proyectos

11.13. Estos reglamentos exigen que los proyectos, para poder ser subvencionados, cumplan entre otras, las siguientes condiciones:

a)-en el programa de hidrocarburos: «desarrollar técnicas, procedimientos o productos de carácter innovador, o una nueva aplicación de técnicas, procedimientos o productos para los que la fase de investigación esté terminada»;

- programa de demostración energía: «poner en práctica técnicas, procedimientos o productos de carácter innovador, o una nueva aplicación de técnicas, procedimientos o productos ya conocidos; basarse en trabajos de investigación y desarrollo terminados»;

b)-programa de hidrocarburos: «ofrecer perspectivas de viabilidad industrial, económica y comercial»;

- programa de demostración energía: «ofrecer, en el estadio de demostración, perspectivas prometedoras de viabilidad industrial, económica y comercial [...]»;

c)-programa de hidrocarburos: «presentar dificultades de financiación en razón de riesgos técnicos y económicos de tal importancia que dichos proyectos no fueran realizados muy probablemente sin apoyo financiero comunitario»;

- programa de demostración energía: «presentar dificultades de financiación en razón de riesgos técnicos y económicos de tal importancia que muy probablemente el proyecto no fuera realizado sin un apoyo financiero público nacional y/o comunitario»;

d)-programa de demostración energía: «prever acciones y medios a fin de multiplicar la realización del mismo tipo de proyecto».

Principios de gestión

11.14. Estos dos reglamentos contienen igualmente los principios de gestión siguientes:

a)la apreciación de los proyectos se efectúa «basándose en informaciones proporcionadas por los solicitantes»;

b)el nivel de ayuda se determina separadamente para cada proyecto. «La ayuda no podrá ser superior al 40 % del coste elegible del producto.» Para determinar la cuantía de la ayuda, la Comisión tendrá en cuenta otras intervenciones recibidas o descartadas. Por lo que respecta a los proyectos relativos al programa de demostración energía, la suma de la ayuda comunitaria y de la ayuda nacional no debe pasar, en principio, del 49 % del coste total del proyecto;

c)la Comisión verifica «el contenido de los proyectos en relación con otros programas comunitarios a fin de evitar todo doble uso» por lo que respecta al programa de demostración energía;

d)«el apoyo concedido por la Comunidad no deberá tener una incidencia en las condiciones de competencia que sea incompatible con las disposiciones del Tratado en la materia»;

e)en caso de éxito comercial, la Comisión puede exigir el reembolso de la ayuda concedida. Esta disposición no es válida, sin embargo, más que para el programa de hidrocarburos y no concierne al programa de demostración energía.

Procedimiento de selección

11.15. Los proyectos energéticos se someten al dictamen de la Comisión por personas físicas o jurídicas. La Comisión analiza el contenido de los proyectos en el marco de un procedimiento de selección anual y decide sobre la ayuda que va a conceder siguiendo el consejo de un comité consultivo compuesto por dos representantes por Estado miembro. Se elabora entonces un contrato al respecto de los proyectos seleccionados entre la Comisión y el promotor del proyecto.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

Número de proyectos seleccionados

11.16. En total, han sido seleccionados por la Comisión, desde 1986 a 1989, 256 proyectos referidos a actividades de investigación, de aprovechamiento, de almacenamiento o de transporte de hidrocarburos, en el marco del programa de hidrocarburos (cuadro 11.2); las cantidades comprometidas se elevan a 152,0 Mio ECU y las cantidades pagadas a 86,2 Mio ECU. En el marco del programa de demostración energía, se han seleccionado 779 proyectos entre 1986 y 1989 (cuadro 11.3), se han comprometido 383,6 Mio ECU y se han pagado 182,1 Mio ECU. El reparto de los proyectos por sector energético se presenta en el cuadro 11.4. El número más elevado de proyectos que han recibido ayuda corresponden al ámbito de las fuentes energéticas alternativas. En segundo lugar se encuentran los proyectos relativos a los ahorros de energía.

Proyectos en curso

11.17. El cuadro 11.5 muestra, al final del ejercicio 1990, el estado de avance y la evaluación de los proyectos seleccionados. Se deduce del mismo cuadro que un 65,6 % de los proyectos del programa de demostración energía y un 50,8 % de los proyectos del programa de hidrocarburos están todavía en curso. Esta proporción de proyectos no terminados, un año después del cierre de los programas, se debe parcialmente al hecho de que los procedimientos de selección y de gestión adolecen de una gran lentitud. Por lo general, transcurren varios meses entre la decisión de la Comisión de apoyar un proyecto y la firma del contrato. Debe subrayarse que entre los proyectos en curso, 12 ni siquiera habían sido objeto de un contrato firmado, pese a la finalización del período fijado para la ejecución del programa y el compromiso de los créditos correspondientes. Debido a que resultaría prematuro querer abordar actualmente una valoración de los proyectos en curso, las observaciones que siguen se basan en un análisis de los proyectos abandonados y terminados.

Proyectos abandonados

11.18. El cuadro 11.5 muestra que al 31.12.1990 un total de 214 proyectos habían sido abandonados. La mayoría de ellos ni siquiera han sido objeto de un contrato tras un largo período. Sin embargo, estos proyectos han exigido un trabajo considerable de gestión, desde el proceso de selección hasta la determinación de los elementos de los contratos potenciales, pasando por el compromiso de los créditos.

11.19. Como origen de los abandonos hay multitud de razones. Quiebras, retirada de socios del proyecto, carencia de capitales nacionales, sobreestimación de las perspectivas de rentabilidad o el carácter imprevisible de la evolución de los precios de la energía figuran a menudo entre las explicaciones dadas por los beneficiarios de las ayudas. La Comisión, por su parte, rescindió los contratos, desde el momento en que ciertas disposiciones contractuales (como la que prevé la presentación regular de informes sobre el estado de evolución del proyecto) no fueron respetadas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

11.20. El elevado número de proyectos abandonados puede, sin duda, explicarse por la existencia de grandes riesgos técnicos y económicos, pero igualmente por el hecho de que la Comisión no ha exigido a los solicitantes de ayudas suficientes informaciones, y que las informaciones suministradas no han sido suficientemente verificadas. El proceso de selección no ha permitido, por lo tanto, descartar desde el principio proyectos no viables.

11.21. Al 31 de diciembre de 1990, el importe de los créditos comprometidos a título de estos proyectos abandonados ascendía a 84,6 Mio ECU. Estos créditos han continuado comprometidos durante meses, incluso años, hasta su anulación. El Tribunal estima que conviene proceder a su anulación desde el momento de la desaparición de las obligaciones jurídicas correspondientes.

Explotación comercial

11.22. El nivel de explotación comercial alcanzado constituye el criterio de éxito determinante para la evaluación de los programas. Hasta el momento, el programa de hidrocarburos sólo ha producido un proyecto que haya alcanzado parcialmente la fase de explotación comercial (cuadro 11.5). Los demás proyectos terminados todavía no han podido demostrar su viabilidad industrial, económica o comercial, aunque en el caso de 67 de ellos que han llegado a una fase en la que son técnicamente viables, esta posibilidad no puede excluirse a medio o largo plazo. Sólo en el futuro se podrá comprobar si estas tecnologías son aceptadas por el mercado.

11.23. En el marco del programa de demostración energía, la Comisión ha considerado que 38 proyectos en total han alcanzado plenamente la fase de explotación comercial (cuadro 11.5). Otros 14 proyectos han sido objeto de una explotación comercial parcial. Así, este programa parece obtener éxitos comerciales más numerosos que el programa de hidrocarburos, que aún no ha alcanzado la fase de comercialización. También existe el riesgo de que la evaluación efectuada por la Comisión de los proyectos del programa de demostración energía haya tendido a ser más favorable por la ausencia de una cláusula de reembolso (véase punto 11.14 e). Hay que subrayar igualmente que la calificación de «explotación comercial totalmente lograda» no significa necesariamente que un proyecto presente un interés comercial más allá de la explotación comercial realizada por el propio promotor. Sin embargo, lo que cuenta para la orientación de los programas es saber si el proyecto al que se ha concedido la ayuda ha servido de modelo para la realización de otros proyectos y, en caso afirmativo, cuántos se han inspirado en él. El Tribunal observa que la Comisión no dispone de informaciones suficientes a este respecto.

11.24. Hay que señalar igualmente que algunos de los proyectos del programa de demostración que han tenido éxito muy probablemente se habrían realizado incluso sin ayuda comunitaria. La mayoría de estos proyectos están relacionados con el ahorro de energía en el sector industrial y las empresas tienen, por razones de costes, todo el interés en reducir su consumo de energía. Por lo tanto, la utilización de nuevas técnicas con menos consumo de energía puede ser rentable, incluso sin otro aliciente. Esto sucede especialmente así cuando se llevan a cabo inversiones de sustitución o de modernización en especial por imperativos de competencia o porque la aprobación de reglas de medio ambiente más estrictas prohíbe los procedimientos antiguos. De este modo, en el caso de una quincena de proyectos, diversos indicios llevan a temer que el apoyo comunitario no siempre ha sido determinante para la realización de estos proyectos:

a)plazo reducido de recuperación de las inversiones destinadas a permitir ahorros de energía, incluso sin ayuda comunitaria;

b)ausencia de dificultades de financiación;

c)comienzo del proyecto mucho antes de que se le haya otorgado la conformidad comunitaria de ayuda;

d)inversiones destinadas esencialmente a la sustitución o modernización de instalaciones y en las que el ahorro de energía es una consecuencia automática de estas inversiones.

11.25. A juicio del Tribunal, la Comisión no ha tenido suficientemente en cuenta estos elementos antes de otorgar su conformidad a la promoción de un proyecto o de determinar el porcentaje de la ayuda que se ha de conceder.

Efectos sobre la competencia

11.26. Según la reglamentación, el apoyo concedido por la Comunidad «no debe tener efectos incompatibles con las disposiciones del Tratado en materia de competencia». Sin embargo, se deduce de los informes que esta cuestión apenas parece haber sido comprobada.

11.27. Parece que la Comisión sigue en parte una política de apoyo prohibida en los Estados miembros:

a)la Dirección General «Competencia» (DG IV) comprueba los regímenes nacionales de ayuda, y en especial las principales ayudas a la investigación, con el fin de evitar que, con el pretexto de investigación y de desarrollo, las ayudas se utilicen en forma abusiva para promover el desarrollo normal de un producto o inversiones de sustitución o de modernización. La Dirección General «Energía» (DG XVII) no parece tener tales preocupaciones en cuanto a su propia política de apoyo;

b)la política de la Comisión frente a las ayudas nacionales a la investigación y al desarrollo intenta hacer variar los porcentajes de estas subvenciones en función de la proximidad del proyecto a una utilización práctica. De este modo, el porcentaje de subvención no debe sobrepasar el 50 % para las investigaciones básicas y el 25 % para la investigación aplicada. Desde ahí el porcentaje de subvención aplicado desciende progresivamente hasta el 0 % en el caso de las inversiones normales en instalaciones industriales. Sin embargo, en el programa de demostración energía, la suma de la ayuda comunitaria y de la nacional no debe sobrepasar el 49 % del coste total del proyecto. El nivel de ayuda equivale de este modo casi al porcentaje que la Comisión, en su política de competencia relativa a los programas nacionales, prevé exclusivamente para las investigaciones básicas. A ello se añade el hecho de que la Comisión no siempre ha comprobado la importancia de la ayuda nacional. Por lo tanto, ignora en cuántos casos la suma de la ayuda comunitaria y de la ayuda nacional ha sobrepasado el porcentaje máximo del 49 % previsto. La comprobación de las ayudas nacionales se ha hecho difícil por el insuficiente conocimiento que la DG XVII tiene de los regímenes nacionales de ayuda; esta DG sólo dispone desde diciembre de 1990 de un primer informe sobre los programas de los Estados miembros en el ámbito de la energía.

11.28. La DG XVII ha renunciado en gran medida a determinar el porcentaje de ayuda, proyecto por proyecto, y, en términos generales, ha concedido el porcentaje máximo de 40 % de los costes con derecho a subvención previstos. En un caso concreto, ha mantenido incluso este porcentaje del 40 % después de haber sabido, posteriormente, que el proyecto se iba a beneficiar además de una ayuda nacional. La suma de la ayuda pública ha sobrepasado por tanto el 60 %. En lugar de proceder a una reducción proporcional de la ayuda comunitaria, la DG XVII ha mantenido este porcentaje de ayuda contrario a la política de competencia.

11.29. Por otra parte, la comprobación de los derechos de los costes declarados en este mismo proyecto ha sido muy incompleta. En efecto, el promotor ha hecho valer los costes de inversión ya cubiertos en parte por una subvención nacional. La DG XVII habría debido pedir al promotor del proyecto las aclaraciones necesarias; entonces habría podido constatar que los costes con derecho a subvención del proyecto ya habían recibido una ayuda nacional. El Tribunal opina que la Comisión debería reclamar la cantidad (aproximadamente 0,1 Mio ECU) de esta ayuda indebidamente otorgada.

Coordinación con el resto de los programas comunitarios

11.30. En estos dos programas, sólo se prevén ayudas comunitarias para los proyectos cuya fase de investigación esté terminada. Esta disposición está encaminada a obtener un avance mayor hacia la utilización práctica. Las perspectivas de viabilidad industrial, económica y comercial relativamente bajas de ciertas tecnologías que han recibido ayudas se deben, en algunos casos, al hecho de que la fase de investigación no estaba terminada. Para estos proyectos hubiera sido más adecuado un apoyo en el marco de los programas comunitarios especiales de investigación en el campo de la energía [programa JOULE

o sus predecesores]. Por otra parte, sería deseable que los proyectos concluidos en el marco de estos programas de investigación fueran objeto de una evaluación sistemática por parte de la DG XVII, con el fin de permitir una mejor estimación de la ayuda que se va a otorgar a ciertas tecnologías que han sobrepasado la fase de investigación. Este problema no se plantea en el sector del carbón a causa de su gestión unitaria.

11.31. Además, la Comisión no siempre ha examinado el contenido de los proyectos con respecto al programa especial Valoren

en el ámbito de la energía. Así, en una ocasión el promotor del proyecto se retiró del programa de demostración energía tras haber obtenido la concesión de la ayuda, para acogerse al programa Valoren, más atractivo. En sus objetivos, los programas no se hacen verdaderamente la competencia. Valoren, en tanto que un programa económico regional, sólo está destinado a apoyar proyectos que afectan a métodos probados, mientras que el programa de demostración energía intenta promover únicamente métodos de carácter innovador. La subvención en el marco de Valoren excluye la de este programa. El sistema de información y de control mutuo no es, por lo tanto, lo bastante eficaz para poder evitar que la Comisión apoye el mismo tipo de proyectos en el marco de programas diferentes.

11.32. Finalmente, el Tribunal estima que la DG XVII debería, por lo que respecta a la difusión y publicación de los resultados de las actividades de desarrollo y de demostración, utilizar más eficazmente los servicios especializados en los intercambios tecnológicos de la DG XIII. En efecto, según ha subrayado el Informe Especial del Tribunal sobre la explotación de los resultados de la investigación comunitaria

, la Dirección «Aprovechamiento y valorización de los resultados de la investigación y el desarrollo tecnológico, transferencias de tecnología e innovación» (XIII-C) apenas interviene en valorizar proyectos de demostración de energía, por más que en el sentido estricto del artículo B 753 del presupuesto (a partir de 1991, artículo B 5.503), sigue encargada de la valorización de estos proyectos, juntamente con la DG XVII. Los programas Sprint

y Value

realizados por la Dirección XIII-C deberían poder intervenir igualmente en la difusión y publicación de los resultados de la DG XVII.

Valor añadido comunitario

11.33. Los dos programas cuentan con dos motivos para justificar una promoción comunitaria:

a)fomentar la cooperación entre empresas de dos o más Estados miembros para la realización de proyectos comunitarios;

b)fomentar la difusión y la publicación de los resultados más allá de las fronteras nacionales, en toda Europa. Una promoción comunitaria debe ser de naturaleza tal que responda a estas dos exigencias y procure de este modo un valor añadido comunitario.

11.34. El Tribunal ha intentado determinar si los programas comunitarios satisfacían estas exigencias. En lo que respecta a la primera, se ha comprobado que los programas comunitarios no apoyaban a menudo sino proyectos puramente nacionales, y no proyectos plurinacionales. Sólo para la ejecución de una minoría de proyectos se ha concertado una asociación entre dos empresas de diferentes Estados miembros. Sin embargo, esta minoría concierne principalmente a proyectos de sociedades petroleras internacionales que han recibido apoyo en el marco del programa de hidrocarburos. Hasta el presente, la promoción específica de la cooperación europea más allá de las relaciones comerciales normales no ha podido ser significativa.

11.35. En lo que respecta a la segunda exigencia, la Comisión ha elaborado un banco de datos denominado Sesame, donde se almacenan todos los datos de los proyectos subvencionados. Este banco de datos constituye, junto con la organización de conferencias y la confección de folletos enviados a petición de las empresas interesadas, un importante instrumento de difusión de los resultados. Alrededor de 1 500 relaciones sectoriales se distribuyen anualmente con extractos de Sesame en forma de folleto. Sin embargo, la Comisión es consciente del hecho de que siguen siendo necesarias numerosas mejoras antes de que Sesame pueda cumplir su misión plenamente. Entradas raramente puestas al día en lo que respecta a ciertos ámbitos, ausencia o insuficiencia de información sobre los éxitos comerciales, una presentación poco clara, posibilidades restringidas de consulta y textos únicamente en lengua inglesa constituyen sus principales puntos débiles. El número de usuarios y la duración del uso son, pues, reducidos. En 1989, 27 usuarios consultaron el banco de datos durante 21 horas en total.

11.36. Esto significa que no siempre se ha recurrido al saber acumulado. Existe, pues, el riesgo de «volver a inventar la rueda» en una u otra tecnología en el marco de las múltiples actividades europeas de desarrollo o, por el contrario, de quedarse de nuevo en punto muerto. La ventaja potencial que se puede obtener de la ejecución de los programas en la Comunidad es por tanto muy modesta. Así, la Comisión no consigue difundir eficazmente los resultados en el ámbito de la Comunidad. Esto explica en parte que el objetivo principal de los programas, a saber, incrementar la seguridad de aprovisionamiento o reducir la dependencia con respecto al petróleo, mediante una gran explotación comercial de las tecnologías financiadas, no se haya conseguido salvo de forma muy imperfecta.

11.37. El Tribunal tiene dudas, por lo tanto, sobre las ventajas que las Comunidades obtienen de la aplicación de estos programas. Esta pregunta parece tanto más pertinente cuanto que los cuatro países que desarrollan los programas nacionales más importantes (R.F. de Alemania, Francia, Italia y Reino Unido) han recibido de la Comisión casi los tres cuartos del importe comprometido en el marco de estos programas.

Evaluaciones externas

11.38. En 1988, la Comisión encargó a una consultoría informes de evaluación sobre los dos programas desde su introducción en 1973 y en 1978. Los resultados de estas evaluaciones externas, que el Tribunal examina a continuación, han sido presentados por la Comisión al Consejo

.

Informe sobre el programa de hidrocarburos

11.39. Del informe sobre el programa de hidrocarburos se desprende lo siguiente: ningún programa que se haya beneficiado de una ayuda comunitaria ha sido explotado comercialmente desde 1985, cuando todavía en 1975 un proyecto de cada dos se comercializaba. Incluso teniendo en cuenta la caída del precio del petróleo y las incertidumbres sobre su evolución futura, esta falta de éxito indica que la eficacia del programa de hidrocarburos se ha diluido con el tiempo. Existe además el riesgo de que esta ayuda, que se inició en 1973, empuje a numerosas empresas a contar siempre con un «reglamento de relevo» suplementario, más que con sus propias acciones frente a la competencia.

Informe sobre los proyectos relativos a la eficacia energética y a las energías renovables

11.40. De entre los dos informes referentes al programa de demostración energía, el informe sobre los proyectos relacionados con la eficacia energética y las energías renovables presenta dos recomendaciones esenciales:

a)conceder una prioridad mayor a las «actividades de consolidación»;

b)reducir el apoyo a los proyectos bajo la forma habitual y elaborar un nuevo concepto de la ayuda.

11.41. Por «actividades de consolidación» el informe entiende:

a)la recopilación de informaciones coherentes y aprovechables sobre los resultados de los proyectos por medio de fiscalizaciones independientes;

b)la realización de evaluaciones de la tecnología por sectores -incluidos los resultados de los Estados miembros- y el acceso a estas evaluaciones mediante una mejora del banco de datos;

c)la evaluación del mercado;

d)la coordinación en la promoción de los resultados -en especial los que provienen de los Estados miembros- a escala europea y la implicación de organismos especializados en el aprovechamiento de fuentes de información transfronterizas;

e)finalmente, la coordinación entre las diferentes actividades para mejorar las decisiones de financiación.

11.42. En lo que concierne a la elaboración de un nuevo concepto de la ayuda, el informe recomienda concentrar los esfuerzos sobre los proyectos «seleccionados previamente», es decir, proyectos que tengan un objetivo específico considerado por la Comisión como prioritario (por ejemplo, la protección del medio ambiente) y los «proyectos de difusión», es decir, los que ya han podido ser realizados y son susceptibles de ser objeto de demostración en otras regiones de la Comunidad con condiciones regionales diferentes (para estos últimos proyectos, sería conveniente prever la creación de empresas conjuntas, «joint ventures»).

EL PROGRAMA THERMIE DE 1990

11.43. El 29 de junio de 1990 el Consejo, a propuesta de la Comisión y tras dictamen del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social, ha aprobado un nuevo programa global referente a la promoción de tecnologías energéticas para Europa (programa «Thermie»)

. Este programa es aplicable hasta el 31 de diciembre de 1994. La cantidad de fondos comunitarios estimados necesarios para su puesta en marcha se eleva, en el período 1990-1992, a 350 Mio ECU. La primera selección de nuevos proyectos ha tenido lugar en 1990, y de 228 proyectos han sido seleccionados 84. La dotación de 45 Mio ECU prevista para 1990 se ha agotado.

11.44. Este reglamento refleja en su formulación las recomendaciones del informe citado en el apartado 11.40. Además, en lo que concierne a las «actividades de consolidación», el Tribunal reconoce que se ha realizado un gran esfuerzo en 1990, incluso aunque se haya quedado sin efecto para la primera selección de proyectos del programa Thermie. En lo que respecta a esta selección, el análisis llevado a cabo por el Tribunal permite sin embargo constatar que, en la práctica, apenas se ha tenido nada en cuenta de las recomendaciones formuladas. Así, el 30 % de los primeros proyectos seleccionados se refieren al ahorro de energía en el terreno industrial mientras que el informe mencionado en el punto 11.40 recomendaba que antes de proseguir con estos proyectos se emprendieran evaluaciones de las tecnologías empleadas. Estas evaluaciones, sin embargo, no siempre están disponibles en la Comisión. Además el 19 % de los proyectos seleccionados se refieren a los hidrocarburos, ámbito que tampoco ha sido objeto todavía de una reflexión para encontrar medios de aumentar el éxito comercial de los proyectos apoyados. Finalmente, en casi todos los sectores energéticos, la Comisión ha otorgado en ocasiones su aval a proyectos que estaban en el límite de las condiciones de concesión: escasa viabilidad económica, potencial de multiplicación insuficiente, riesgos técnicos o económicos poco elevados o incluso ausencia de verdadera innovación.

11.45. El reglamento del programa Thermie prevé en su artículo 4 la posibilidad de suscitar y coordinar proyectos «seleccionados previamente». La Comisión, sin embargo, no ha podido crear todavía las condiciones de una selección de este tipo. En lo que respecta a los proyectos de «difusión», de quince proyectos seleccionados, solamente tres conciernen a empresas conjuntas, mientras que el informe mencionado en el punto 11.40 recomendaba apoyar únicamente a éstas.

CONCLUSIONES

11.46. El Tribunal ha observado que:

a)un año después de la conclusión de los programas, más de la mitad de los proyectos siguen en curso todavía y que ha habido un número elevado de abandonos (véanse apartados 11.17 a 11.21);

b)la explotación comercial hasta el presente ha sido muy reducida (programa de demostración energía), o incluso nula (programa de hidrocarburos), pero, si se tiene en cuenta que el tiempo de penetración en el mercado de las tecnologías apoyadas puede llegar a ser de varios años tras el final del proyecto, es posible que se logre un mejor éxito comercial a medio y largo plazo. En lo que concierne a ciertos proyectos que han experimentado un éxito comercial, hay razones para pensar que el apoyo comunitario no ha debido ser determinante (véanse apartados 11.22 a 11.24);

c)la influencia de las subvenciones sobre las reglas de la competencia no parece apenas haber sido evaluada y la Comisión ha practicado en cierta medida una política de promoción que ella misma prohibía en los Estados miembros (véanse apartados 11.28 y 11.29);

d)algunos proyectos que todavía no han tenido éxito comercial estaban de hecho en el cuadro de programas específicos de investigación comunitaria en el ámbito energético, y no en el de programas estudiados, no habiendo terminado aún la fase de investigación; es, pues, necesario mejorar la coordinación con otros programas comunitarios (véanse apartados 11.30 a 11.32);

e)el valor añadido comunitario, que cabía esperar de la realización de tales programas comunitarios, apenas ha aparecido (véanse apartados 11.33 a 11.37).

11.47. Las observaciones precedentes así como las recomendaciones contenidas en una de las evaluaciones externas permitirían, si se las tuviera en cuenta y fueran correctamente aplicadas por la Comisión, garantizar al programa Thermie resultados más satisfactorios. Por ello, el Tribunal invita a la Comisión a:

a)proseguir sin dilación las «actividades de consolidación» o «acciones de acompañamiento» emprendidas en 1990 (y esto, tanto más cuanto que el programa Thermie les destina del 10 al 15 % del total de los créditos);

b)conceder una mayor atención al conocimiento y la coordinación de las políticas energéticas nacionales, tal como prevé el nuevo reglamento;

c)velar por que el procedimiento de selección permita descartar desde el principio todo proyecto no viable.

>SITIO PARA UN CUADRO>

CAPÍTULO 12 (\*) Ayuda a los países de Europa central y oriental

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

12.1. Dentro del marco de la actuación destinada a apoyar el proceso de reforma y democratización que está teniendo lugar en Europa central y oriental, las Comunidades Europeas han creado dos tipos de acciones:

a)Ayudas financieras: -Subvenciones: operación PHARE (Polonia, Hungría, ayuda a la reestructuración económica) -Préstamos: instrumentos financieros comunitarios.

b)Actividades de apoyo: -coordinación del grupo de los 24 países donantes de la OCDE.

12.2. Paralelamente a estas medidas y a fin de paliar el hundimiento del mercado del CAEM, las Comunidades Europeas han puesto en marcha igualmente una política de intercambios comerciales

que hace más fácil el acceso a los mercados occidentales y que ya ha inducido cambios en los intercambios comerciales de Polonia y Hungría. Existen acuerdos comerciales y de cooperación, llamados de «primera generación», con varios países de Europa central y oriental.

12.3. El objetivo global de estas medidas es contribuir a la reestructuración económica de los países de Europa central y oriental que se comprometan a respetar y aplicar los principios de la democracia parlamentaria y de la economía de mercado.

12.4. Respetuosa de las peculiaridades de cada país, esta ayuda comunitaria es diferenciada y está adaptada. En el cuadro 12.1 se presentan sus diferentes cuantías en el ejercicio 1990.

12.5. En esta fase de arranque, la fiscalización del Tribunal se ha centrado principalmente en la evaluación de los sistemas creados.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

12.6. El ejercicio 1990 se ha caracterizado (en el Presupuesto Rectificativo y Suplementario) por un aumento significativo de los créditos y por la ampliación del número de países beneficiarios. Los créditos (línea presupuestaria B 996) han pasado de ser «no disociados» a ser «disociados».

12.7. Del cuadro 12.2 se desprende que el grado de correspondencia entre las previsiones presupuestarias y la utilización de los créditos asignados es relativamente alto. No obstante, en el análisis de las cifras aparece que esta utilización está muy concentrada al final del año: en el último trimestre de 1990 se han efectuado el 48 % de los compromisos y el 74 % de los pagos (cuadro 12.3).

12.8. Esta situación se explica por el crecimiento a partir del cuarto trimestre del ejercicio del número de países beneficiarios y de programas y también por los retrasos en la puesta en marcha de éstos.

12.9. El examen de los estados financieros llevado a cabo por el Tribunal, reflejado en el cuadro 12.2, apunta que en el plano financiero se ha llegado a un cierto grado de realización, pero que sería imprudente sacar de ello conclusiones sobre los progresos reales de los proyectos y programas. En efecto, en lo que respecta a los pagos, los datos financieros de la Comisión reflejan muy imperfectamente la ejecución física de los proyectos, sobre todo a causa del sistema de pagos de anticipos (60,6 Mio ECU, el 36 % de los pagos). A ello se añade el efecto de que la operación PHARE se haya hecho cargo con efecto retroactivo de gastos ya efectuados en el marco del suministro de ayuda alimentaria de urgencia a Polonia y Rumanía (44,55 Mio ECU) que había prefinanciado el FEOGA-Garantía y de una ayuda médica de urgencia a Rumanía (8,48 Mio ECU)

. Los comentarios sobre la auditoría financiera correspondiente se presentan en el capítulo 1 del presente informe (apartados 1.80 a 1.83).

12.10. En 1990 no se ha justificado en detalle ninguno de los anticipos hechos efectivos en el marco de un programa operativo. Debe sin embargo señalarse que la Comisión ha dispuesto que los diferentes programas se someterán al escrutinio de un gabinete de auditoría externo, normalmente cada seis meses. Como los anticipos no se han abonado hasta finales del ejercicio no ha sido posible enjuiciar la calidad de su sistema de seguimiento.

OBSERVACIONES SOBRE LOS DIFERENTES TIPOS DE AYUDA

Subvenciones

12.11. Actualmente, la base jurídica del control del Tribunal está constituida por los acuerdos marco concluidos por la Comisión con los diferentes Estados de Europa central y oriental, cuya necesidad el Tribunal señalaba en su último Informe Anual

.

12.12. El Tribunal ha constatado que con Rumanía y la Unión Soviética no se ha firmado ningún acuerdo de este tipo e insiste de nuevo sobre la necesidad de establecerlos antes de que la Comunidad Europea les conceda ayudas.

12.13. El Tribunal ha examinado el sistema de gestión del programa PHARE, creado por el Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de septiembre de 1989 y modificado por el Reglamento (CEE) n° 2698/90, de 17 de septiembre de 1990. Sus objetivos generales, que se describen en los reglamentos mencionados, son los siguientes:

a)la selección de las acciones que se financian debe responder a los deseos expresados por los países beneficiarios [artículo 3, párrafo 2, del Reglamento (CEE) n° 3906/89];

b)la ayuda debe utilizarse prioritariamente para apoyar el proceso de reformas [artículo 3, párrafo 1, del Reglamento (CEE) n° 3906/89] y en acciones de ayuda humanitaria [artículos 1 al 4 del Reglamento (CEE) n° 2698/90].

Descripción del sistema de realización

12.14. Las normas de ejecución de esta ayuda se acuerdan conjuntamente entre la Comisión y cada Estado miembro en un acuerdo marco. En él se especifica que el Estado beneficiario deberá tomar todas las medidas necesarias para la buena ejecución de esta ayuda (artículo 1 del acuerdo marco) y que a su vez la Comisión deberá hacerlo respetando las prácticas de la buena gestión financiera (artículo 3).

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.15. Los principales participantes en esta ayuda son:

>SITIO PARA UN CUADRO>

a)el Comité de Gestión PHARE (compuesto por representantes de los doce Estados miembros y presidido por la Comisión), cuya misión es emitir dictámenes sobre los proyectos presentados por el Estado beneficiario que les someten los servicios de la Comisión; ésta compromete a continuación los importes correspondientes;

b)el coordinador nacional designado por el gobierno, encargado de la coordinación de la ayuda comunitaria en el Estado beneficiario;

c)la Comisión, encargada con sus delegaciones en los Estados beneficiarios y conjuntamente con el coordinador nacional, de la preparación, ejecución y seguimiento del programa;

d)las unidades operativas de gestión, constituidas con la ayuda o la participación de expertos europeos, que en caso necesario se crean en los diferentes ministerios nacionales.

12.16. Los principales componentes del sistema quedan entonces definidos de la forma siguiente:

a)El programa indicativo anual, preparado en función de las prioridades que facilita el coordinador nacional, y que firman el Estado beneficiario y la Comisión. Contiene las asignaciones sectoriales de esta ayuda por programa y proyecto.

b)Estudios de viabilidad preparados en caso necesario, generalmente por consultores externos, con objeto de definir e identificar los principales parámetros de un proyecto o programa.

c)La propuesta de financiación conteniendo los factores estudiados de antemano, que puede entonces presentarse al Comité de Gestión PHARE y ser aprobada por la Comisión.

d)El convenio de financiación del programa o proyecto que a continuación aprueban las dos partes, la Comisión y las autoridades nacionales del Estado beneficiario. Contiene las principales características de la propuesta precedente.

e)El control y el seguimiento de la aplicación del convenio, trabajo que realizan durante la realización del proyecto gabinetes de asesoría en coordinación con la Comisión y sus delegaciones, y la evaluación ulterior, tarea conjunta de la Comisión y el coordinador nacional.

Multiplicidad de los programas

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.17. Al final de 1990 se habían preparado 37 programas, a su vez divididos en subprogramas o proyectos. Son principalmente de los sectores siguientes: agricultura, medio ambiente, inversión (privatización) y educación (cuadro 12.4).

12.18. Esta diversificación sectorial, a la que además se añade una gran dispersión local, junto con demandas de los Estados beneficiarios y las necesidades económicas, impone una situación difícil de gestionar con eficacia, tanto por las administraciones locales como por los servicios de la Comisión.

12.19. Conviene señalar a este respecto que sería conveniente que existiera una definición clara de las funciones respectivas de la Comisión y sus delegaciones en los países de Europa central y oriental.

Un marco coherente para la ayuda

12.20. El Tribunal no ha constatado que exista un marco único y coherente para las subvenciones y los préstamos que forman parte de la ayuda a los países de Europa central y oriental.

12.21. En la elaboración de una programación plurianual deberían incluirse a la vez las subvenciones de la Comunidad, los instrumentos financieros comunitarios y las ayudas del grupo de 24 países donantes de la OCDE (G-24) que coordina la Comisión. Con ello, ésta podría garantizar el buen equilibrio y la utilización racional de los préstamos y subvenciones. El Tribunal recomienda la integración eficaz de todos los instrumentos de ayuda con el fin de obtener efectos de sinergia y considera que esta integración debe traducirse en la preparación de una planificación plurianual.

Situación de los programas

12.22. Según los datos presupuestarios de la Comisión, al final de 1990 únicamente se ha llevado a cabo el programa sectorial de importación de productos de protección de cultivos (50 Mio ECU) de la operación PHARE, que urgía por lo avanzado de la estación agrícola en Polonia.

12.23. El programa «Pesticidas» tenía como objeto salvar las cosechas antes del invierno y ha sido el primero de la operación PHARE que se ha puesto en marcha.

12.24. El Tribunal ha podido constatar que, en general, la Comisión ha suministrado los productos fitosanitarios en los plazos establecidos de antemano. Para ello ha utilizado cuatro canales de distribución: la Fundación para el Desarrollo de la Agricultura Polaca (FDAP), que a la vez es el único importador de pesticidas, Hortex, Samopomoc y Chemikolor.

12.25. No obstante desea formular los comentarios siguientes:

a)en lo que se refiere a las existencias:

- los resultados del análisis de la gestión de estos suministros de pesticidas muestran que alrededor del 20 % de ellos figuraban en existencias al final de 1990, principalmente en los centros de distribución;

- las respuestas obtenidas sobre el terreno por los agentes del Tribunal no han hecho posible verificar las causas de este almacenamiento. A pesar de ello, dados los costes de almacenamiento y los riesgos derivados de la inflación y de la insolvencia de los intermediarios, el Tribunal recomienda a la Comisión que tome las medidas necesarias para liquidar estas existencias;

- el valor comercial de estas existencias es del orden de 10 Mio ECU y su valor mínimo de venta al precio local se estima en 5 Mio ECU. Cuando se efectúe la venta, su importe engrosará el fondo de contrapartida PHARE existente (véanse los apartados 12.39 y 12.40);

- las autoridades polacas se proponen adjudicar en el futuro la distribución de los pesticidas de forma tal que se garantice que se lleva a cabo de forma regular y controlable.

b)en lo que se refiere a las licitaciones y los contratos, en general el ciclo «compras» de pesticidas se concreta en un contrato concluido entre la FDAP y el proveedor europeo aprobado previamente por la Comisión. El Tribunal, tras sus controles en la Comisión, ha observado que el procedimiento formal generalmente aceptado peca de falta de rigor, explicable por la urgencia del programa pero que debería evitarse en el futuro.

c)en lo que se refiere al impacto ambiental:

- los servicios de la Comisión han confirmado al Tribunal que antes del suministro se obtiene una certificación de conformidad de que estos «pesticidas» cumplen la normativa técnica definida en la Directiva 79/117/CEE de 21 de diciembre de 1978

sobre la prohibición de la entrada en el mercado y la utilización de productos fitosanitarios que contengan determinadas sustancias activas;

- el Tribunal no ha podido constatar la existencia de un informe de control de estos pesticidas tras su utilización. El Código Internacional de Conducta en la Distribución y Utilización de Pesticidas de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación) obliga al país usuario a realizar este tipo de control y a preparar un informe (artículo 12, apartado 6 del Código);

d)en lo que se refiere al destino final de los pesticidas:

- el Tribunal no ha podido constatar que la Comisión haya controlado el destino final dado a los pesticidas por los agricultores polacos al no tener conocimiento de una lista de los beneficiarios finales. El Tribunal considera que la responsabilidad no se detiene en el suministro de la mercancía sino que debe llegar a la implantación de un sistema de gestión y supervisión (véanse los apartados 12.41 y 12.42);

- el Tribunal tampoco puede asegurar que el procedimiento de recepción y control sanitario de los pesticidas empleado por la Fundación para el Desarrollo de la Agricultura Polaca (FDAP) sea fiable.

Los fondos de contrapartida

12.26. A petición de las autoridades polacas, la Comisión ha suministrado gratuitamente a este país

, entre el mes de agosto de 1989 y el de mayo de 1990, productos alimentarios por un valor de 140 Mio ECU cuyos gastos de transporte han sido de 20 Mio ECU.

12.27. Con el producto de la venta de estos productos agrícolas en las condiciones del mercado polaco se ha constituido un fondo de contrapartida destinado a financiar proyectos de mejora estructural de la agricultura polaca.

12.28. En su momento, el suministro de la ayuda alimentaria no se fundamentó en un análisis real de las necesidades por las autoridades polacas o la Comisión. El Tribunal ha abordado ya esta cuestión en su Informe Anual sobre el ejercicio 1989 (6).

12.29. Al decidir y realizar el suministro de ayuda alimentaria, respectivamente en 1989 y 1990, la Comisión partió del principio de que Polonia estaba en una situación de urgencia. Sin embargo, en particular en el momento del suministro de 300 000 tm. de trigo en mayo de 1990, ha quedado claro que las necesidades no eran de la importancia que se suponía. Ante la inminencia de la nueva cosecha, los agricultores polacos sacaron al mercado productos alimenticios que hasta entonces mantenían en reserva. Temían que no se pudiera dar salida a la totalidad de las considerables existencias. El Tribunal dispone de información de que en julio de 1990 las existencias de cereales polacas eran del orden de 2 Mio tm. El que a principios de 1991 los productos alimenticios suministrados por la Comisión no se hayan vendido no hace más que reforzar lo que precede.

12.30. En un contexto así es natural que los productos entregados gratuitamente puedan ser utilizados de forma indebida, en concreto reexportándolos o vendiendo al precio del mercado mundial fuera de Polonia otros similares de origen nacional. Aunque estas utilizaciones indebidas no infrinjan literalmente la normativa, el Tribunal (y, por su lado, la Comisión) ha señalado a las autoridades polacas la incompatibilidad de estas reexportaciones con los objetivos de estos suministros gratuitos de la Comunidad Europea.

12.31. Estas autoridades han manifestado claramente al Tribunal durante sus inspecciones que la situación de la producción agraria del país hace claramente superflua toda nueva ayuda de este tipo.

12.32. El Tribunal no ha podido obtener durante sus fiscalizaciones, ni en las inspecciones ni en la Comisión, la lista de los distribuidores de la ayuda alimentaria. Ante ello solicita a la Comisión que insista sobre la necesidad de que en los futuros suministros de ayuda a los países de Europa central y oriental estas listas se preparen.

12.33. En su último Informe Anual

, el Tribunal criticaba la lentitud del inicio de la financiación de proyectos con el fondo de contrapartida. Lo explicaba, en concreto, porque las autoridades polacas pusieron el producto de las ventas a disposición del organismo encargado de la administración de los fondos de contrapartida con mucho retraso.

12.34. El Tribunal ha podido observar los importantes progresos que se han realizado al 31 de diciembre de 1990 en la puesta a disposición y utilización de estos recursos. A esta fecha se han abonado al fondo de contrapartida 746 280 Mio zloty (57 Mio ECU al tipo de cambio del 31 de diciembre de 1990) obtenidos de las ventas, de los que 565 850 Mio zloty (43 Mio ECU al cambio del 31 de diciembre de 1990) se han puesto a disposición de agricultores privados, en forma de préstamos bonificados, para financiar 4 024 proyectos. Además de estos créditos, el fondo ha subvencionado los proyectos «Abastecimiento de agua a las regiones rurales» (17 000 Mio zloty, 1,3 Mio ECU al cambio del 31 de diciembre de 1990) y «Red telefónica» (57 543 Mio zloty, 4,4 Mio ECU al cambio del 31 de diciembre de 1990).

12.35. Desde el principio, los recursos del fondo de contrapartida están a disposición de las autoridades polacas, pero su utilización está subordinada al acuerdo de la Comisión. Con este fin, esta institución y los organismos polacos responsables han acordado unas reglas de procedimiento, a raíz de las cuales se puede hablar de responsabilidad compartida. Estos acuerdos oficiales deben garantizar que el presupuesto polaco no absorbe pura y simplemente estos recursos sino que se destinan desde el principio a proyectos específicos predeterminados.

12.36. El Tribunal ha constatado que los recursos del fondo de contrapartida se conceden en parte en forma de préstamos bonificados, lo que da lugar a la creación de un fondo renovable, y en parte en forma de subvenciones a fondo perdido. No ha sido posible determinar con qué criterios y en qué proporciones se hacen estas concesiones. El Tribunal solicita a la Comisión que consiga que en este ámbito se definan criterios precisos.

12.37. Además de ello, la Comisión todavía no ha preparado el informe de evaluación de la utilización de las ayudas alimentarias suministradas en 1989 y 1990. La misma observación se aplica a la utilización de los recursos del fondo de contrapartida procedentes del producto de las ventas. El Tribunal invita a la Comisión a efectuar esta evaluación a la mayor brevedad.

12.38. Hasta la fecha, el fondo de contrapartida ha renunciado a títulos de crédito resultantes de los préstamos a un cierto número de deudores. Según ha averiguado el Tribunal, estas renuncias han sido el objeto de decisiones caso por caso a propuesta del «Bank for Food Economy», que participa en la gestión de estos préstamos. El Tribunal no ha podido encontrar que exista ningún criterio para estas renuncias a títulos de crédito, ni en los gestores del fondo de contrapartida ni en el «Bank for Food Economy», que, por otra parte, no dispone de experiencia en este ámbito. Se invita a la Comisión a actuar de forma que se establezcan criterios uniformes y claros en los que pueda basarse el fondo de contrapartida para tomar las decisiones del tipo citado.

12.39. Junto al fondo de contrapartida «Ayuda alimentaria» mencionado, en Polonia existe otro constituido con el producto de la venta de pesticidas suministrados en virtud del programa PHARE (50 Mio ECU) (véanse apartados 12.23 a 12.26) y de piensos (20 Mio ECU). La administración de este fondo corresponde a un organismo diferente del que gestiona el correspondiente a la ayuda alimentaria antes mencionada, el FDAP (Fundación para el Desarrollo de la Agricultura Polaca, mencionado en los apartados 12.24 y 12.25).

12.40. Al contrario que en el fondo de contrapartida «Ayuda alimentaria», en sus inspecciones de abril de 1991 el Tribunal ha observado que el segundo fondo de contrapartida, el «Pesticidas/Piensos», no ha dado lugar a la aprobación y financiación de ningún proyecto a pesar de que las entregas de los pesticidas comenzaran en julio y agosto de 1990. El Tribunal pide a la Comisión que aquí también tome las medidas necesarias para que este fondo de contrapartida se utilice rápidamente y de forma correcta.

12.41. Las observaciones anteriores sobre el riesgo de una utilización indebida de los productos suministrados, particularmente la reexportación, se aplican igualmente a los pesticidas, cuyo precio en Polonia es un 50 % inferior al de los Estados miembros. El Tribunal tampoco ha conseguido disponer de una lista de los beneficiarios finales (los agricultores) de ellos.

12.42. El Tribunal ha tenido conocimiento de reexportaciones a tres estados comunitarios. El Consejo de ministros polaco no ha tomado la decisión de prohibir la reexportación de los pesticidas entregados por la Comunidad en julio y agosto de 1990 hasta el mes de noviembre siguiente. Sólo entonces las aduanas polacas han dispuesto de la base jurídica necesaria para prevenir con controles y, en caso necesario con incautaciones, estas reexportaciones de pesticidas entregados por la Comunidad. Se invita a la Comisión a tomar las medidas necesarias para que en los futuros programas de ayudas de este tipo, los países beneficiarios adopten antes de la recepción de las ayudas las disposiciones administrativas necesarias para garantizar que la utilización de los productos es conforme con la normativa y los objetivos, lo que supondrá también la implantación de un sistema de supervisión eficiente. También en este ámbito se invita a la Comisión a preparar un informe de evaluación.

12.43. El Tribunal ha constatado también la insuficiencia, cuando no la inexistencia, de coordinación en la gestión de los recursos de los diferentes fondos de contrapartida y de las demás intervenciones PHARE, de los préstamos del BEI y de las ayudas del G-24.

12.44. La fiscalización efectuada ha puesto de manifiesto también la falta de uniformidad en las condiciones de administración de los diferentes fondos de contrapartida, por ejemplo en la fijación de los tipos de interés o en la concesión de las bonificaciones de interés en los préstamos. El Tribunal solicita a la Comisión que ponga remedio a esta situación.

Préstamos: los instrumentos financieros comunitarios

12.45. A lo largo de 1990, el Tribunal ha examinado los progresos de la CEE en el establecimiento de los diferentes instrumentos financieros utilizados para ayudar a Hungría y Polonia. Los resultados de este examen se presentan en los apartados siguientes.

Préstamo a medio plazo de la Comunidad a Hungría

12.46. La Decisión 90/83/CEE del Consejo, de 22 de febrero de 1990, autoriza a la Comunidad a conceder un «préstamo a medio plazo» (5 años) a Hungría de un importe máximo de 870 Mio ECU. Denominado corrientemente de «balanza de pagos», este préstamo debe permitir al país mejorar su credibilidad financiera en el exterior y llevar a cabo sin problemas la adaptación de su economía conforme a los programas de reestructuración. Ello facilitará el paso a una economía de mercado y el tratamiento de los efectos negativos o síntomas derivados de los fallos anteriores. La Comisión debe gestionar este préstamo en concierto con el comité monetario de la CEE y de forma tal que sea compatible con un eventual acuerdo entre el Fondo Monetario Internacional (FMI) y Hungría.

12.47. El préstamo debía hacerse efectivo en tres partes, cada una de ellas condicionada al cumplimiento de unas condiciones. La primera de ellas, de 350 Mio ECU, se ha puesto a disposición de Hungría en abril de 1990, una vez confirmado el acuerdo «stand by» entre Hungría y el FMI de marzo de 1990. Este tramo cae íntegramente bajo la garantía comunitaria del artículo 997 del Presupuesto General de 1990.

12.48. El abono de las otras dos partes está subordinado al cumplimiento de los criterios de realización enunciados en el Protocolo de Acuerdo concluido entre la Comisión y Hungría el 30 de marzo de 1990. Son los siguientes:

a)la reducción del déficit de la cuenta de operaciones corrientes de balanza de pagos;

b)antes del abono del segundo tramo del préstamo, las reservas internacionales en divisas convertibles no hipotecadas deben ser como mínimo de 400 Mio USD y antes del abono del tercero no inferiores a la suma del primer y segundo tramos.

c)la puesta en práctica del programa de empréstitos convenido con el FMI dirigido a garantizar la participación continuada de bancos comerciales;

d)la continuación de la ampliación del programa de liberalización de los precios en 1991 y 1992;

e)la reducción de las ayudas al consumo, a la producción, a la inversión y a la vivienda, tales como las define la Banca Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD), del 13,2 % del PIB en 1989 al 9 % en 1990, al 6,5 % en 1991 y a menos del 5 % en 1992.

12.49. El Protocolo de Acuerdo contiene también los procedimientos de seguimiento en virtud de los cuales el banco central húngaro debe facilitar a la Comisión información que pruebe que los cinco criterios de realización se han respetado. Al aplicar estos procedimientos, a finales de noviembre de 1990 la Comisión ha podido constatar que los criterios sobre el déficit de cuenta corriente, la liberalización de los precios y la reducción de las ayudas se cumplirían antes del final del año. No obstante, no puede confirmar que se vaya a alcanzar el nivel de las reservas internacionales no hipotecadas. Tampoco el programa de empréstitos tomados de bancos comerciales se ha realizado totalmente y la Comisión ha confirmado que este criterio de realización no se cumpliría.

12.50. Aunque el Protocolo de Acuerdo estipule que el abono de los demás tramos del préstamo queda subordinado al respeto de los cinco criterios de realización, la Comunidad ha decidido

hacer efectivo el segundo tramo (260 Mio ECU) y lo ha hecho el 14 de febrero de 1991. El Tribunal observa que el Presupuesto General de las Comunidades Europeas del ejercicio 1991 sólo garantiza que la Comisión cubrirá el servicio de la deuda correspondiente al primer tramo. El Tribunal invita a las autoridades a quien competa que tomen las medidas necesarias para que la garantía presupuestaria cubra también la posibilidad de impago del segundo tramo.

Préstamos sobre recursos propios del BEI a Hungría y Polonia

12.51. En respuesta a una petición del Consejo, el Consejo de Gobernadores del BEI decidió en noviembre de 1989 autorizar al banco a conceder préstamos sobre sus recursos propios por un importe total no superior a 1 000 Mio ECU para la financiación de proyectos de inversión en Hungría y Polonia. En estos dos países, los préstamos están íntegramente garantizados por el artículo 997 del Presupuesto comunitario de 1990, en el marco de la Decisión 90/62/CEE del Consejo, de 12 de febrero de 1990. Todos los préstamos del BEI, tanto en Hungría como en Polonia, están cubiertos o por el Estado o por el banco central. La garantía comunitaria, que cubre todos los aspectos (reembolso del capital, de los intereses y de los gastos anejos) del servicio de la deuda, se aplica sólo en caso de incumplimiento del prestatario y del garante en cualquiera de los préstamos. El Tribunal señala que en teoría la deuda eventual cubierta por la garantía comunitaria podría situarse entre los 1 600 y los 1 900 Mio ECU.

12.52. En 1990, el BEI ha prestado 235 Mio ECU a seis proyectos de inversión. La fiscalización del Tribunal ha puesto de manifiesto que los procedimientos de la Comisión descritos en el apartado 35 del capítulo 10 del presente informe se han aplicado a los proyectos para confirmar que cumplían las condiciones para acogerse a los préstamos. El Tribunal estima que es prematuro enjuiciar los progresos de cada uno de estos proyectos, pero se está dedicando a estudiar, junto con la Comisión y el BEI, las formas que deberá tener su fiscalización de estos préstamos garantizados por el presupuesto de la Comunidad.

Préstamos sobre recursos CECA a Hungría y Polonia

12.53. En mayo de 1990, en virtud del artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, el Consejo de las Comunidades Europeas ha dado su acuerdo a la concesión de préstamos CECA por valor de 200 Mio ECU destinados a la financiación de proyectos industriales en Hungría y Polonia. Los préstamos CECA no están garantizados por el Presupuesto General de las Comunidades sino por el propio fondo de garantía de la CECA. En 1990 no se ha concedido ningún préstamo y el Tribunal considera que la razón de esta inactividad de la CECA en comparación con los préstamos del BEI (descritos en el apartado 12.51) reside en la diferencia de la garantía de los dos instrumentos financieros.

COORDINACIÓN DEL GRUPO DE LOS 24 PAÍSES DONANTES

12.54. A raíz de la decisión de la Cumbre de París (15 de julio de 1989), el Grupo de los 24 países de la OCDE encargó a la Comisión la coordinación de las acciones y la elaboración de un marco para su ayuda.

12.55. Parece, sin embargo, que esta función activa de coordinación es poco conocida en los países beneficiarios.

12.56. En el marco de la necesaria programación de la actuación comunitaria deben favorecerse el diálogo y la información. El Tribunal ya ha hecho hincapié sobre la importancia de la coordinación en su último Informe Anual

.

12.57. También sería útil crear un banco de datos accesible a todos los donantes, que permitiría responder mejor a la mayor diversidad de situaciones y administrar mejor considerables recursos de la ayuda. En él estarían contenidos los datos de las acciones e instrumentos previstos por las autoridades públicas, con lo que se favorecerían las acciones de financiación y los proyectos conjuntos y se evitarían las duplicaciones.

12.58. Coordinar la ayuda de esta forma aliviaría considerablemente el trabajo de las administraciones nacionales de los países beneficiarios.

OBSERVACIONES COMUNES A LOS DIFERENTES TIPOS DE AYUDA

La capacidad de absorción de la ayuda

12.59. En sus fiscalizaciones en Hungría y Polonia, el Tribunal ha obtenido un conocimiento detallado de las dificultades con que se enfrentan los participantes en la ayuda comunitaria. Su origen son los cambios económicos, sociológicos y tecnológicos en curso y la experiencia histórica no es más que una ayuda limitada en la comprensión de esta transición de unas economías rígidas planificadas a unas economías de mercado.

12.60. Citemos, a título de ejemplo, algunos de los condicionantes y frenos generales existentes: contexto macroeconómico frágil (deudas públicas elevadas, porcentajes de paro potencialmente altos, poderes adquisitivos fluctuantes, balanzas de pagos deficitarias, etc.), marco legislativo y fiscal incompleto, estructura financiera y bancaria rudimentaria, privatización aún muy limitada, burocracia inevitable e insuficiencia de preparación y experiencia en un entorno de economía de mercado.

12.61. El Tribunal ha observado algunos retrasos en la realización de proyectos, debidos, por ejemplo, a la incompleta definición de los proyectos de medio ambiente en Hungría y a la no utilización de una fuente de créditos (30 Mio ECU) a los agricultores polacos.

12.62. En sus inspecciones, el Tribunal ha podido observar el efecto negativo para la ayuda comunitaria de la ausencia de un sistema bancario eficiente y competitivo. Por ello es importante que la Comisión, en concierto con las instituciones nacionales, tenga en cuenta esta situación en los programas de ayuda futuros. La mejora del sistema bancario podría desempeñar un papel fundamental en el ulterior desarrollo, por ejemplo en la privatización de la agricultura, la creación de empresas pequeñas y medianas, la gestión de las ayudas del exterior, la liquidación de los fondos de contrapartida, las inversiones privadas y públicas, la concesión de préstamos, las garantías, las empresas conjuntas, la captación de ahorro para financiar inversiones, etc.

12.63. El Tribunal considera que no se deben subestimar las dificultades de absorción de la ayuda y recomienda a la Comisión que las tenga más en cuenta en la programación de la ayuda comunitaria.

La asistencia técnica

12.64. En su análisis de los diferentes proyectos y programas, el Tribunal ha podido observar que la financiación comunitaria incluye un componente de asistencia técnica y otro de inversiones.

12.65. La asistencia técnica, financiada principalmente por la operación PHARE, constituye muy a menudo el componente principal del mecanismo de los proyectos y programas.

12.66. En este contexto son necesarias acciones de formación local. El Tribunal estima que esta transferencia de conocimientos es indispensable para la comprensión recíproca y concomitante de todo programa y formula el deseo de que en el futuro se tome más en consideración el recurso a asistencias técnicas locales, dentro de una transferencia progresiva de conocimientos y tecnologías.

Planteamiento de ajuste estructural y de inversión sectorial

12.67. Los objetivos de la ayuda comunitaria presuponen una concentración de los esfuerzos en las acciones estructurales y estratégicas necesarias para el desarrollo de una economía de mercado. Sirva como ejemplo que las decisiones sobre la desaparición de los monopolios deben anteceder a las privatizaciones. Es también indispensable que se elabore una normativa de carácter permanente sobre una contabilidad fiable, la evaluación correcta de los activos y normas de auditoría normalizadas.

12.68. Finalmente, la concentración de estos objetivos presupone un esfuerzo especial de coordinación y de coherencia de la ayuda comunitaria global respecto a las estrategias en el plano local, regional y nacional del país beneficiario, con el fin de incrementar la convergencia de los resultados económicos y conseguir efectos de sinergia.

12.69. Las cuestiones de la propiedad y de la formación de capital, tanto en lo que respecta a los capitales nacionales como a los extranjeros, son muy importantes para el ulterior desarrollo económico de estos países. Las incertidumbres en estos aspectos pueden frenar de forma considerable la llegada de los capitales necesarios e incluso impedirla.

12.70. El Tribunal recomienda que la inversión sectorial se optimice y se adapte a la política de ajuste estructural, quedando entendido que la programación anual tiene en cuenta las peculiaridades del país beneficiario.

12.71. La Comunidad figura manifiestamente entre los principales donantes (gracias especialmente a las subvenciones y los préstamos) y esta ayuda debería utilizarse ante todo como vínculo coherente y catalizador entre las acciones estructurales del Estado beneficiario y su política económico-social.

Criterios de rendimiento

12.72. La apreciación del impacto socioeconómico de la ayuda comunitaria y de su eficacia sólo puede hacerse tomando como referencia unos indicadores del rendimiento previamente definidos, que se convierten en los criterios de medida del éxito y el fracaso con los que periódicamente se evalúa la ejecución del programa. Con estos criterios, eventualmente actualizados, se podrá ajustar si es necesario la realización del programa para responder mejor a la evolución de la realidad económica y social. Este proceso permitirá evaluar regularmente los binomios «objetivos/resultados», «riesgos/consecuencias» e incluso el «soluciones alternativas/resultados revisados».

12.73. El Tribunal no ha constatado en sus fiscalizaciones que la Comisión haya incorporado estos criterios de realización a la elaboración de los programas y los considera indispensables para toda evaluación ulterior y para capitalizar la experiencia adquirida.

CONCLUSIÓN GENERAL

12.74. A pesar de las dificultades inherentes a los procedimientos administrativos, a los sistemas de registro de la información y a los cambios en los países de Europa central y oriental, por medio del programa PHARE las Comunidades Europeas han proporcionado una ayuda sustancial en la primeras etapas de las reformas de estos países.

12.75. La eficiencia de las ayudas comunitarias depende primordialmente de la eficacia de las autoridades nacionales y de la necesaria claridad en el reparto de responsabilidades a los diferentes servicios (ministerios entre sí, servicios subordinados, agencias, fundaciones, fondos, etc.).

12.76. La multiplicidad de programas en la operación PHARE hace que su gestión sea difícil. En este proceso, el Tribunal desea llamar la atención sobre la importancia de tener en cuenta la capacidad de absorción de los países beneficiarios. A título de ejemplo sirva que la ayuda alimentaria a Polonia no ha estado basada en ningún análisis de las necesidades reales.

12.77. El Tribunal estima que la Comunidad Europea debería concentrarse en este momento en la financiación de la asistencia técnica y velar por no dispersar su ayuda en demasiadas acciones puntuales que en poco pueden garantizar la consecución del resultado deseado.

12.78. Una condición indispensable para el desarrollo de estos países que se busca es el buen funcionamiento del sistema bancario, que por ello debe convertirse en una prioridad de las acciones de ayuda emprendidas.

12.79. Convendría evitar que la Comisión y, por su lado, el Grupo de los 24 países donantes financien «asistencias técnicas» diferentes en un ámbito determinado sin relación global y sin un objetivo común claramente definido.

12.80. La integración eficaz de todos los instrumentos de ayuda (ayudas directas, coordinadas y financieras) en un marco coherente permitiría preparar una planificación global plurianual.

12.81. En lo referente a la gestión de los fondos de contrapartida, la Comisión debe prestar toda la atención necesaria a la utilización de estos importantes recursos.

12.82. Las garantías de la CEE figuran en el Presupuesto General en forma de asientos para memoria. La Comisión está examinando en este momento la cuestión del riesgo para el Presupuesto y de la potencial carga y tiene intención de presentar un informe al respecto a la autoridad presupuestaria.

12.83. Los préstamos de «Balanza de pagos» son indudablemente importantes, pero sólo están justificados temporalmente, dado que no constituyen más que un remedio para unos síntomas. Con la concesión de las ayudas debe intentarse eliminar las causas.

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CAPÍTULO 13 Cooperación con los países en vías de desarrollo

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EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

13.1. El presente capítulo trata de la «Cooperación con los países en vías de desarrollo y con países terceros»

, financiada con los créditos del presupuesto comunitario. Son fundamentalmente los créditos de la ayuda alimentaria, de la cooperación con los países en vías de desarrollo de Asia y de América Latina y algunos países mediterráneos, de la cofinanciación de acciones aplicadas por Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y de algunas ayudas de urgencia.

13.2. Los créditos disponibles y su destino se recogen en el cuadro 13.1. Al porcentaje de utilización de los créditos del ejercicio, que es bastante elevado, se ha llegado sobre todo gracias a un importante recurso a las transferencias de créditos (6 intercapítulos y 32 intracapítulos) y a los anticipos contabilizados como gastos definitivos (véase el apartado 1.85). El que se hayan utilizado únicamente el 43,2 % de los créditos para pagos prorrogados se debe a la liquidación parcial (78,7 %) de los compromisos con cargo a los créditos no disociados de 1989 prorrogados automáticamente y a la utilización en un porcentaje mínimo (20,6 %) de los créditos de pago prorrogados por la Comisión, que, por otra parte, los ha utilizado reglamentariamente, es decir una vez agotados los créditos del ejercicio corriente.

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13.3. Una valoración de la ejecución presupuestaria fundamentada en porcentajes globales que incluyan todas las acciones de cooperación sería poco significativa debido a la diversidad de las bases reglamentarias y de las normas y procedimientos presupuestarios en vigor. En un mismo título presupuestario se autorizan intervenciones de naturaleza muy diversa, en su mayor parte de carácter plurianual. El Tribunal considera por ello que sus recomendaciones anteriores sobre la generalización de los créditos disociados

, en gran medida compartidas por la Comisión

y cuyo principio se ha incorporado en la revisión del Reglamento Financiero

, siguen siendo de actualidad. Es especialmente el caso de la forma de intervención que nos ocupa, que se caracteriza por el incremento simultáneo del ámbito geográfico y de las necesidades y por la multiplicación del número de participantes y beneficiarios.

COFINANCIACIÓN CON ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES

Introducción

13.4. La cooperación de la Comunidad con las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) comprende la ayuda alimentaria, la ayuda de urgencia, la cofinanciación de proyectos en países en vías de desarrollo (PVD), las campañas de sensibilización de la opinión pública en Europa y una serie de acciones específicas de las ONG europeas y locales. En el presente capítulo sólo se hace referencia a la cofinanciación de proyectos y a las campañas de sensibilización, financiadas con el artículo 941 del Presupuesto (el B7-5010 a partir del presupuesto de 1991).

13.5. Durante la década de los ochenta, las ONG se fueron convirtiendo en unos participantes en las acciones de cooperación al desarrollo cada vez más importantes. A menudo se considera que las ONG llegan a las poblaciones más desfavorecidas con más eficacia que los organismos públicos. Casi todos los Estados miembros han instaurado sistemas de cofinanciación de proyectos realizados por ONG de sus países. En la década mencionada, los fondos comunitarios abonados a estas ONG no han dejado de aumentar, plasmándose así la prioridad que la Comunidad concede a apoyar las iniciativas de éstas. Los fondos públicos constituyen actualmente para las ONG una fuente importante de financiación que les ha permitido aumentar y diversificar sus actividades.

Evolución presupuestaria

13.6. Los créditos del artículo 941, que aparecen por primera vez en el Presupuesto en el año 1976 con un importe de 2,5 Mio ECU, han aumentado muy rápidamente, conforme a los deseos del Parlamento Europeo. Alcanzaron 80 Mio ECU en 1989 y han llegado a los 90 Mio ECU en 1990. En la actualidad representan casi un tercio de la contribución comunitaria a las ONG (± 300 Mio ECU anuales) y el 3 % del compromiso financiero de la Comunidad en cooperación al desarrollo, los FED incluidos. La evolución de la ejecución presupuestaria de los créditos y las acciones cofinanciadas se recoge en el cuadro 13.2. La contribución comunitaria desde 1976 a 1989 ha sido de 455,6 Mio ECU y con ella se han cofinanciado 3 523 proyectos en los PVD (el 91 % de los créditos) y 659 acciones de sensibilización en Europa (el 9 %).

Distribución geográfica

13.7. Los fondos asignados se desglosan geográficamente como sigue: África 43,9 %, América Latina 30,3 %, Asia 18,6 %, cuenca mediterránea 5,1 %, Caribe 1,3 % y Pacífico 0,8 %. Los países ACP han recibido en torno al 44 % y los no asociados el resto.

13.8. El número de ONG con las que la Comisión ha cofinanciado acciones ha pasado de 33 en 1976 a 602

en 1989. Durante el mismo período, los fondos abonados a ONG de Bélgica, R.F. de Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido han registrado una evolución paralela a la de los créditos disponibles mientras que los entregados a las ONG de Dinamarca, Irlanda y Luxemburgo se han mantenido en un nivel muy bajo. Los Países Bajos son un caso aparte y han tenido una evolución intermedia a la de los dos grupos antes citados. Desde 1986, los fondos hechos efectivos a ONG españolas siguen más bien la tendencia del primer grupo y a las portuguesas la del segundo.

Fiscalización del Tribunal

Observaciones anteriores

13.9. Con ocasión de la fiscalización en 1984 del sistema de cofinanciación de proyectos con las ONG

, el Tribunal señaló que la Comisión rara vez estaba en condiciones de supervisar la utilización real de los fondos comunitarios administrados por las ONG. Las dificultades se debían concretamente a la falta de precisión de las condiciones generales, de información sobre la utilización de los fondos comunitarios y de transparencia de los sistemas contables de las ONG europeas y a la deficiencia del seguimiento de los proyectos por los departamentos de la Comisión.

13.10. Las conclusiones, con las que la Comisión se mostró de acuerdo en lo que se refería a la necesidad de una mejora de los sistemas de gestión, recomendaban una mayor precisión de las condiciones generales, un seguimiento más eficaz y homogéneo de las acciones por la Comisión y, en especial, que las ONG se eligiesen mejor y que los proyectos se seleccionasen de una forma más rigurosa.

Objetivos y alcance de la fiscalización

13.11. Los objetivos de la fiscalización han sido los siguientes:

a)verificar la correcta aplicación de las condiciones generales de cofinanciación fijadas por la Comisión;

b)evaluar los sistemas de gestión administrativos y financieros de las ONG en tanto que gestoras de los fondos comunitarios;

c)enjuiciar la aplicación del principio de asociación entre la Comisión y las ONG;

d)valorar la eficacia de los procedimientos de gestión, así como la calidad del seguimiento y la evaluación de los resultados que efectúa la Comisión.

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Tras verificar en la Comisión los procedimientos de selección de los proyectos, de tramitación de los expedientes y de seguimiento y control de las cofinanciaciones, el paso siguiente ha sido comprobar en las sedes de las ONG si su sistema de información y gestión permite efectuar un seguimiento claro y fiable de los fondos abonados a los proyectos. Para afinar las conclusiones se han girado inspecciones a algunos proyectos.

13.12. En el cuadro 13.3 se presenta un desglose por Estado miembro de las contribuciones comunitarias a las ONG fiscalizadas y a los proyectos verificados por muestreo. Las 53 ONG inspeccionadas han recibido el 46 % del total de la cofinanciación concedida de 1984 a 1988 y los proyectos verificados por muestreo representan alrededor del 25 % de los fondos concedidos por la Comisión a las ONG fiscalizadas.

Marco jurídico de la cofinanciación

13.13. No existe un reglamento del Consejo que plasme el artículo 189 del Tratado. El 28 de noviembre de 1977, el Consejo

(«Cooperación y Desarrollo») aprobó las orientaciones de base y el procedimiento de utilización de los créditos de financiación conjunta con las ONG. Estas disposiciones, aplicables a la tramitación, la ejecución, el seguimiento y el control de la actividad de cofinanciación, se fijaron en las condiciones generales, cuya primera versión estuvo vigente de 1976 hasta 1981. Han sido objeto de dos revisiones, la primera en 1982 y la segunda en 1988.

13.14. Tras esta segunda revisión, las condiciones generales están más sistematizadas y proporcionan esquemas de presentación más detallados. Las condiciones generales específicas de las acciones de sensibilización de la opinión pública en vigor excluyen explícitamente las acciones que tengan como finalidad la financiación del funcionamiento corriente de la ONG, la recaudación de fondos y la promoción de una ONG.

Observaciones sobre las cofinanciaciones con las ONG

Condiciones de admisión de las ONG

13.15. Las ONG oficialmente establecidas en un Estado miembro de la Comunidad Europea pueden acogerse al régimen de cofinanciación si cumplen los criterios fijados en tres artículos de las condiciones generales que se resumen a continuación:

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a)sólo podrán presentar solicitudes de cofinanciación las ONG autónomas y sin ánimo de lucro con sede en un Estado miembro de la Comunidad Europea y cuyo personal y recursos financieros sean de origen comunitario;

b)para determinar si una ONG tiene derecho a la cofinanciación, la Comisión tiene en cuenta la capacidad de movilización de la solidaridad y los recursos privados en Europa, la prioridad que concede a la ayuda al desarrollo de los PVD y a las acciones de sensibilización de la opinión pública europea y su experiencia en ellas, la eficacia de su organización y su capacidad de presentar proyectos bien definidos y de realizarlos de forma fiable y la participación financiera y material de la propia ONG en las acciones para las que solicita cofinanciación;

c)las acciones presentadas por ONG que cumplan las condiciones antes citadas pero que actúen en nombre de otras ONG no calificadas no podrán recibir ayudas comunitarias.

13.16. De la fiscalización por el Tribunal de 53 ONG resulta que:

a)la Comisión ha aceptado financiar los proyectos presentados por cuatro ONG españolas y portuguesas, aunque su situación jurídica no se adaptaba a aspectos importantes de los criterios establecidos por ausencia de las disposiciones adecuadas en sus estatutos, porque la estructura de la financiación de sus actividades se apartaba considerablemente de los principios establecidos en las condiciones generales o por falta de dedicación y experiencia en materia de cooperación al desarrollo. Si en el momento de la ampliación de la Comunidad, en 1986, la Comisión se vio ante la necesidad de ser menos estricta que con las ONG de otros Estados miembros, hubiera debido establecer un régimen especial. Como no lo ha hecho, el Tribunal debe señalar que las condiciones necesarias para acogerse a la cofinanciación que se enuncian en el apartado 13.15 b) deben aplicarse rigurosamente y no ser consideradas simplemente como elementos secundarios de apreciación;

b)es dudoso que una ONG danesa cumpla los criterios al no tener claramente separadas sus actividades políticas de las de ayuda al desarrollo. Sus recursos humanos y organizativos y su sistema de información de gestión son comunes. Los controles del Tribunal han puesto también de manifiesto que esta ONG ha presentado como «contribución propia» unos presupuestos de trabajos que no ha podido justificar. Según sus directivos era la única forma de compensar su incapacidad de obtener recursos financieros privados;

c)los recursos de las cuatro ONG neerlandesas con las que la Comisión ha cofinanciado proyectos provienen exclusivamente de fondos públicos de su gobierno. En los proyectos no se hace mención alguna de recursos privados.

La contribución financiera de las ONG a los proyectos

13.17. Las condiciones generales disponen que normalmente la contribución de la Comisión a los proyectos no podrá ser superior al 50 % del coste total de la acción (proyecto)

. La de la ONG puede consistir en fondos provenientes de sus recursos propios, de otras ONG, de regímenes públicos de cofinanciación y de beneficiarios locales. La Comisión concede prioridad a los proyectos donde la contribución financiera de la ONG no es inferior al 15 % del coste total. A partir de 1988, las condiciones generales estipulan que como contribución de la ONG se puede aceptar la estimación del coste de los recursos humanos y materiales que aporta a los proyectos. En estos casos debe justificarse la estimación y explicar el método de cálculo.

13.18. De la fiscalización ha resultado que durante el período 1984-1988 la participación en los proyectos de más del 20 % de las 53 ONG inspeccionadas había sido inferior al 15 %. No es que de por sí este hecho esté en contradicción con la política de la Comisión, pero el Tribunal ha hallado deficiencias en la aplicación de esta política debidas a que en varios casos la Comisión no ha podido determinar con precisión la participación real de las ONG, como se desprende de lo que sigue:

a)la contribución de una ONG danesa fiscalizada en su sede central a tres proyectos ha sido del 5 %, del 2 % y del 1 % y les ha imputado estimaciones de gastos como si fueran contribuciones de la ONG y la Comisión los ha aceptado. En el momento de la fiscalización, la ONG no pudo facilitar datos que justificaran que estas estimaciones se debían aceptar. En uno de los proyectos, una de las estimaciones declaradas a la Comisión corresponde al gasto de recepción y envío a Nicaragua de 10 000 pares de gafas usadas donados por Dinamarca, pero el corresponsal local sólo recibió 2 463 pares.

b)otras ONG han utilizado procedimientos que hacen difícil calcular su contribución y a veces omiten toda referencia a la estimación que hicieron de ella en el momento de presentar la solicitud de cofinanciación. Se trata de estimaciones de «trabajo» y «servicios» calculadas prorrateando los salarios del personal permanente de la sede de la ONG (incluyendo los directivos). Cinco ONG visitadas no llevan una contabilidad analítica, lo que hace imposible determinar si los importes cargados a los proyectos son razonables;

c)en otros casos en los que la Comisión ha decidido cofinanciar al ser la participación de la ONG superior al 15 % del coste del proyecto se ha averiguado que en realidad ha sido muy inferior. En dos proyectos de una ONG alemana la contribución de la ONG ha sido el 2,6 % y el 2,8 %. Los fondos concedidos y abonados por el Ministerio federal de cooperación económica no se han desglosado como exigen las condiciones generales. Tres ONG francesas tampoco identifican las aportaciones de otros participantes, con lo que dan la impresión de que su contribución propia, que ha sido del orden del 5 %, es mayor.

13.19. Algunas ONG con recursos muy limitados han enviado, por lo menos hasta 1988, sus proyectos a otras ONG que presentan sus solicitudes de cofinanciación. Una vez obtenidos los fondos necesarios, los proyectos se devuelven a la ONG ejecutora, que se encarga de su realización sin participar en la financiación como exigían las condiciones generales.

13.20. El Tribunal considera que dadas las dificultades de evaluar las contribuciones de recursos humanos y materiales y las posibilidades de abuso, la Comisión no debe seguir aceptando estimaciones de gastos como contribuciones de las ONG. Como contrapartida podría asignar un porcentaje de hasta el 10 % de los costes directos de los proyectos a gastos administrativos generales. La contribución financiera de la ONG debe aparecer por separado.

Observaciones sobre la gestión que realizan las ONG

La entrega de los fondos a los socios locales

13.21. Los procedimientos en vigor disponen que la Comisión efectuará los pagos en una o varias veces y a petición de la ONG. A continuación, una parte de los fondos se deberá enviar al socio local encargado de la realización del proyecto en el país beneficiario. Y que el seguimiento de los fondos se debe hacer por proyecto.

13.22. Algunas ONG, con varios proyectos en un país y a veces en la misma región, depositan los fondos en una cuenta bancaria en divisas abierta a nombre de su representante en el país beneficiario. En la mayoría de los casos, el paso de los fondos desde esta cuenta al proyecto no está respaldado por un justificante, lo que hace que el sistema de transferencia de fondos sea poco transparente e impide conocer los importes reales abonados a cada proyecto. Debido a ello, reconstruir el itinerario de los fondos hasta que llegan al proyecto es imposible.

SIGUE EL TEXTO EN EL NUM.DOC : 391Y1213(04).913.23. Otra práctica que hace que el sistema de seguimiento de los fondos sea poco transparente son las operaciones triangulares. Los fondos se depositan en cuentas bancarias abiertas en países diferentes del beneficiario, a veces hasta en Europa, a nombre del director del proyecto o de un tercero. Aunque en algunos casos en la sede europea de la ONG obra el acuse de recepción de los fondos abonados a esas cuentas, no ocurre lo mismo con los importes recibidos por el proyecto en el país beneficiario. La Comisión debería exigir que junto con los informes se le facilite la prueba de la recepción de los fondos por los socios locales.

La remuneración de los fondos comunitarios

13.24. Las condiciones generales fijadas por la Comisión obligan a la ONG europea a declarar los intereses percibidos sobre los fondos anticipados por la CEE. Estos intereses pueden ser utilizados para promover los proyectos correspondientes o deben reembolsarse a la Comisión. A partir de 1988, las condiciones generales precisan que la concesión de estos intereses al proyecto no podrá hacerse reduciendo la contribución de las ONG o de otros donantes.

13.25. De las 53 ONG fiscalizadas por el Tribunal, solamente 5 cumplen de forma sistemática las disposiciones generales sobre los intereses bancarios.

13.26. El sistema de pago de anticipos por la Comisión, seguido del envío de los fondos a los socios locales que efectúan las ONG, implica que a menudo los fondos permanecen en Europa durante períodos largos. Generalmente estos fondos se abonan a una cuenta bancaria que la ONG utiliza para sus actividades. Cuando ésta tiene una liquidez desahogada trata de sacarles rendimiento. Dada la imposibilidad de determinar la proporción de los fondos comunitarios que se invierten es imposible controlar su remuneración.

13.27. Al examinar en qué medida la permanencia de los fondos en las cuentas de las ONG europeas va en provecho de los beneficiarios de los proyectos se ha constatado que en más del 40 % de los casos los fondos han permanecido en Europa por períodos que oscilan entre varios días y varios meses y en algunos casos durante más de un año, pero que los intereses obtenidos ni se han puesto a disposición del proyecto ni se han reembolsado a la Comisión. Otras ONG que disponen de cuentas bancarias específicas para los fondos comunitarios tampoco han abonado a los proyectos los intereses obtenidos. Si la Comisión desconoce el importe de estos intereses, no puede ni autorizar su utilización a favor de los proyectos ni solicitar su reembolso.

La ejecución y la gestión financiera que realizan las ONG

13.28. Algunas de las ONG a quienes la Comisión concede desde hace varios años fondos para la cofinanciación de proyectos carecen del más elemental sistema de contabilidad de gestión, mientras el de otras ONG que cuentan con él no siempre cumple los principios de claridad y globalidad: no hacen aparecer los fondos comunitarios. La Comisión debería incitar a sus socios a que perfeccionen sus instrumentos de gestión y enjuiciar la competencia de las ONG en este ámbito antes de decidir sobre la cofinanciación y de hacerles efectiva su contribución.

13.29. La necesidad de un sistema de gestión adecuado queda bien patente por el ejemplo de una ONG británica integrante del grupo de las 10 ONG que han recibido más cofinanciación comunitaria durante el período 1980-1989. Habiendo registrado un fuerte aumento de sus recursos financieros, esta ONG ha ampliado sus actividades sin dotarse de los medios necesarios para el buen seguimiento de sus gestiones financiera y administrativa. La consecuencia es que ha llegado a una situación de insolvencia y ha tenido que suspender sus actividades. La Comisión, al no haber evaluado los sistemas y la capacidad de gestión de esta ONG, se ha encontrado ante un hecho consumado. A pesar de no haber recibido en los últimos 6 años los informes de ejecución de las cofinanciaciones anteriores, la Comisión continuó suministrando fondos hasta el momento que la propia ONG le comunicó que dejaba de funcionar. Las investigaciones para determinar si ha habido malversación de fondos comunitarios continúan.

Ejecución financiera de los proyectos

13.30. Las condiciones generales en vigor en 1984 obligaban a las ONG a llevar una «contabilidad separada de cada proyecto». La versión revisada de las condiciones generales de 1988 estipulaba que la contabilidad de cada proyecto debe estar separada por medio de una cuenta bancaria específica y/o por un documento contable que indique los ingresos y los gastos así como sus respectivas fechas.

13.31. El cumplimiento por las ONG visitadas de esta exigencia va desde la teneduría formal de un documento extracontable que refleja exclusivamente los flujos financieros hasta una contabilidad de cada proyecto integrada en la contabilidad general. Tres de las ONG inspeccionadas no cumplían este requisito.

13.32. El objetivo principal de una contabilidad separada es permitir a cada una de las ONG justificar en todo momento sus diferentes aportaciones al proyecto y la ejecución completa del presupuesto presentado como justificación de su solicitud de cofinanciación. En un número significativo de ONG este objetivo no se ha conseguido. A menudo la contabilidad se lleva mal y en varios casos sólo refleja las contribuciones de la ONG o de la CEE olvidando a los otros donantes y no incluye la totalidad de los gastos efectuados en Europa y en los países beneficiarios.

13.33. Más del 20 % de las ONG fiscalizadas no registran en la contabilidad de sus proyectos los gastos efectuados en Europa. En general se trata de gastos de «educación al desarrollo» y de «estudios» cuyos importes figuran en los estados financieros enviados a la Comisión. Estos gastos no han podido ser verificados.

13.34. En lo que se refiere a los gastos realizados en los países en vías de desarrollo, la mayor parte de las ONG europeas han elegido una de las dos grandes líneas de actuación siguientes:

a)en la primera de ellas, la ejecución y la gestión financiera se confían al socio local que debe rendir cuentas con una periodicidad preestablecida. En este caso, la contabilidad del proyecto en Europa sólo tiene en cuenta las transferencias de fondos al proyecto. El Tribunal ha observado que a menudo los socios locales desconocen la forma en que el proyecto se ha presentado a la Comisión y preparan los estados financieros con una estructura diferente, lo que hace muy difícil, cuando no imposible, el cotejo;

b)en la segunda, la ejecución financiera del proyecto corresponde al representante local de la ONG europea que debe enviar mensualmente la lista de los gastos acompañada o no de los justificantes. En este caso, la contabilidad del proyecto incluye los gastos efectuados en el país beneficiario. La verificaciones al Tribunal han puesto de manifiesto que muy a menudo, cuando los representantes locales se encargan de varios proyectos en el mismo país, preparan listas generales de gastos globales pero sin desglosarlas por proyectos, de lo que se encarga la ONG europea en su sede pero de forma aproximativa.

13.35. La Comisión debería plantearse preparar un manual con el objeto de armonizar los procedimientos contables y la presentación de los estados financieros de los proyectos. Las ONG europeas deberían también comunicar a sus socios locales todos los datos necesarios para que puedan preparar la información financiera de forma que se pueda cotejar.

Informes proporcionados por la ONG

13.36. Las ONG europeas están obligadas a rendir cuentas de la utilización de los fondos entregados por la CEE y los demás donantes por proyecto o acción de sensibilización y a informar de los progresos por medio de informes intermedios (cuando la contribución comunitaria se hace efectiva por tramos), un informe final de ejecución y un informe de funcionamiento

. La aprobación del informe intermedio condiciona el abono del tramo siguiente.

13.37. Los informes intermedios y finales de la mayor parte de los proyectos fiscalizados registran retrasos (desde varios meses a varios años, véase el apartado 13.49) y una proporción importante de los estados financieros no proporciona una imagen fiel de la ejecución financiera del proyecto. Muy a menudo es el resultado de deficiencias en los sistemas de gestión creados por las ONG europeas. Como ejemplo, una ONG italiana que realizó un proyecto en Madagascar registró la adquisición de un activo inmovilizado en Europa en la contabilidad del proyecto. El socio local también había registrado la compra de este activo. Al preparar los estados financieros el mismo gasto figuraba dos veces. Una situación muy similar aparece en el caso de un proyecto realizado en la India por una ONG alemana en el que la compra de un vehículo figuraba tres veces en los estados financieros enviados a la Comisión.

13.38. Algunas ONG europeas tienen tendencia a aumentar los gastos de los proyectos de forma caprichosa. En un proyecto realizado en Nicaragua, cuyos beneficios para las poblaciones locales son indiscutibles, la diferencia entre los gastos reales y los reflejados en los gastos financieros enviados a la Comisión por la ONG europea es del orden del 25 %. Y ello cuando los estados financieros presentados por el socio local, que han sido verificados por muestreo, son correctos y no han suscitado observaciones en la inspección llevada a cabo por el Tribunal.

13.39. En algunos casos no se han podido verificar los estados financieros porque la ONG no llevaba contabilidad del proyecto ni disponía de relaciones de los gastos ni siquiera de los justificantes, o porque no ha sido posible conciliar los datos financieros recibidos del socio local con los enviados a la Comisión.

13.40. En general, los informes de funcionamiento obligatorios en todos los proyectos cofinanciados hasta 1988 no figuran en los expedientes de la Comisión. Estos informes deberían constituir para los servicios de la Comisión un instrumento precioso para apreciar la evolución de los proyectos antes del final de la cofinanciación externa y su impacto socioeconómico sobre las poblaciones beneficiarias. A partir de la revisión de 1988 de las condiciones generales, este informe no se exige de forma sistemática, con lo que la Comisión no dispone de ningún elemento con el que enjuiciar la viabilidad real de los proyectos cofinanciados y conocer la medida en que han mejorado las condiciones de vida de las poblaciones beneficiarias.

Observaciones sobre la gestión de la Comisión

Tramitación de los expedientes

13.41. El número de solicitudes de cofinanciación y de expedientes que se deben tramitar aumenta al compás de los créditos disponibles. En 1989, la Comisión recibió más de 1 000 solicitudes de más de 200 ONG que significaban una contribución comunitaria de 162,4 Mio ECU.

Información disponible

13.42. El análisis del Tribunal ha puesto de manifiesto que, aunque, en general, la Comisión dispone de los estatutos de las ONG, en más del 55 % de los casos no ha recibido desde 1986 ni sus cuentas anuales ni sus informes de actividad. Además de ello, como se pone de manifiesto en el apartado 13.50, no dispone de ningún sistema que le permita llevar a cabo el seguimiento regular de las cofinanciaciones de cada ONG. La Comisión no dispone de todos los datos necesarios para decidir sobre las nuevas cofinanciaciones con pleno conocimiento de la situación general de la ONG y del estado de ejecución de los proyectos cofinanciados anteriormente. El sistema actual puede llevar a situaciones como la de la ONG británica que se describía en el apartado 13.29.

13.43. La Comisión debería plantearse disponer de un expediente actualizado de cada una de las ONG. Junto con los estatutos, la certificación de las cuentas anuales, los informes de actividad y las eventuales evaluaciones de expertos independientes debería contener una ficha del comportamiento de la ONG respecto de las obligaciones resultantes de contratos de cofinanciación anteriores.

Análisis previo de las acciones

13.44. El Tribunal ha encontrado varios proyectos financiados a pesar de que la información disponible, incluyendo dictámenes de delegaciones y servicios técnicos, indicaba que la viabilidad a largo plazo sin fondos externos era muy dudosa o que el proyecto no se adaptaba a las prioridades reales del país. Los expedientes de estos proyectos en la Comisión no contienen ni la explicación de las razones de no haber hecho caso de las opiniones desfavorables ni las observaciones del interventor sobre esta explicación.

13.45. En el momento en que el Tribunal lleva a cabo su control, en los expedientes de la Comisión no figuran informes de ejecución con los que evaluar el grado de éxito de los proyectos, algunos de los cuales debían llevar terminados bastante tiempo.

13.46. El Tribunal considera que toda decisión de «hacer caso omiso» del dictamen de los servicios técnicos y de las delegaciones debe estar claramente motivada en el expediente de cofinanciación.

Plazos de tramitación

13.47. El aumento de los créditos y del número de proyectos resultante no ha venido acompañado por un refuerzo adecuado de los medios humanos en los departamentos afectados y los estudios de la informatización de las actividades del servicio gestor a los que se refería la Comisión en sus respuestas al Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1985 no han resultado en nada concreto. La consecuencia es que el plazo medio de tramitación de los expedientes, que en 1985 era de cinco meses, en 1989 y 1990 es de ocho meses. El análisis de una muestra de 60 expedientes ha revelado alguna de las circunstancias del aumento excesivo de los plazos:

a)la prórroga de proyectos al ejercicio siguiente (a causa de la falta de créditos), que provoca que los expedientes permanezcan varios meses a la espera de la firma del contrato;

b)los expedientes de los proyectos ONG constituyen una actividad marginal añadida a la normal de los servicios técnicos y de los servicios de relaciones exteriores, ya muy ocupados. La consecuencia es que tardan varios meses en dictaminar;

c)la falta de precisión de algunas disposiciones de las condiciones generales es a menudo la causa de largos intercambios de correspondencia entre la Comisión y las ONG. En casos de ese tipo frecuentemente la decisión no se toma antes de un año.

13.48. La excesiva duración de la tramitación de los expedientes y, en consecuencia, el retraso de la Comisión en tomar una decisión con frecuencia provocan el bloqueo de las actividades de las pequeñas ONG que no cuentan con una capacidad financiera suficiente. Para las más importantes, que pueden comenzar un proyecto con sus propios recursos, significa principalmente que cuando les llega el contrato de cofinanciación los proyectos ya están muy adelantados. En algunos casos, ONG neerlandesas ejecutoras de proyectos cofinanciados con la Comisión han recibido los contratos pocos meses antes de terminarlos.

Seguimiento de la ejecución y control

13.49. El seguimiento de la ejecución de los proyectos cofinanciados incumbe a cada uno de los gestionarios y reviste la forma de informes intermedios y/o un informe de realización. Los plazos de presentación de estos informes se fijan en las condiciones generales. Los resultados del control del Tribunal de una muestra de unos 50 proyectos son los siguientes:

a)en los proyectos plurianuales, alrededor del 70 % de los informes intermedios se han presentado con retraso. En más de la cuarta parte de estos casos el retraso es superior a un año y puede ser de hasta varios años;

b)el porcentaje de los informes de realización que debe presentar la ONG tras haber recibido el primer pago que se han recibido con retraso es del orden del 75 % y en el 23 % de estos casos, el retraso es de más de dos años.

13.50. La Comisión no dispone actualmente de ningún sistema que le proporcione una visión de conjunto de la situación de los informes de ejecución esperados y carece de procedimientos adecuados para reclamar los informes retrasados. La iniciativa se deja en manos de cada uno de los gestores. A veces, la Comisión lanza una campaña anual en este sentido pero de resultados insuficientes. Solamente en un 20 % de los casos examinados existe una carta recordatorio enviada varios meses e incluso varios años después de la fecha de envío del informe prevista. Muy raramente estos recordatorios son objeto de seguimiento en el momento oportuno.

13.51. Una de las consecuencias de los puntos débiles de los procedimientos de seguimiento de la Comisión y de las ONG es que los créditos pueden permanecer congelados durante largos períodos. Por ejemplo, los tramos sucesivos de la cofinanciación no pueden abonarse si no se presentan informes intermedios, o si éstos no son satisfactorios o, incluso, si una ONG se descuida al solicitar el pago de un tramo. Estas situaciones hacen que los créditos comprometidos queden a veces bloqueados varios años.

13.52. Las lagunas en el seguimiento de los informes de ejecución de los proyectos ponen de manifiesto que los recursos de la Comisión dedicados a estos informes son insuficientes y que su sistema no es adecuado.

13.53. El Tribunal ha observado que aunque los servicios técnicos de la DG I y la DG VIII den su opinión sobre las solicitudes de financiación no siguen la ejecución de los proyectos y no participan en la evaluación de los informes.

El papel de las delegaciones

13.54. En el actual sistema de gestión de los proyectos ONG, el papel de las delegaciones de la Comisión es únicamente marginal. Se les solicita un dictamen sobre la propuesta de cofinanciación pero el número de solicitudes sobre las que se tiene que pronunciar suele ser tan elevado que sólo pueden efectuar evaluaciones superficiales. Los recursos disponibles para el seguimiento sobre el terreno son algunas veces extremadamente limitados, cuando no inexistentes. Normalmente, las delegaciones sólo reciben los informes de ejecución a efectos informativos.

Conclusión

13.55. El Tribunal no cuestiona la estrategia de la Comisión de hacer de la cofinanciación de los proyectos con las ONG un instrumento de cooperación al desarrollo. No obstante conviene señalar que los créditos presupuestarios dedicados a ello han aumentado de forma considerable, lo que hace aún más esencial que se disponga de sistemas de gestión adecuados que permitan dar cuenta de forma transparente de la utilización de los fondos comunitarios, reduciendo al mínimo los riesgos de malversación y hagan posible el seguimiento eficaz de las acciones que se llevan a cabo.

13.56. Las observaciones anteriores muestran que aunque la Comisión haya mejorado las condiciones generales y algunos de sus procedimientos a raíz del Informe Especial del Tribunal de 1985, su sistema de gestión y seguimiento de la cofinanciación con las ONG no responde aún de modo suficiente a las necesidades de la gestión, tanto en el nivel de las ONG como en el de la Comisión. El muy elevado número de acciones que se cofinancian y administran cada año es poco compatible con la necesidad del estudio previo riguroso de los expedientes de cada proyecto y perjudica al seguimiento concienzudo de las acciones tanto en su faceta financiera como en su ejecución.

13.57. El Tribunal considera que la Comisión debería revisar el sistema actual, con miras a establecer un sistema plurianual de cofinanciación por programa de las acciones con las ONG con quienes haya trabajado durante varios años y que hayan dado pruebas de administrar de forma eficiente y de realizaciones eficaces. Un sistema de este tipo podría, por ejemplo, consistir en:

a)un acuerdo marco plurianual con la ONG, que defina los objetivos clave y las funciones respectivas de la Comisión y de la ONG;

b)un plan anual de actuación presentado a la Comisión y que constituya la base de la decisión de financiación;

c)la presentación anual por la ONG de la certificación de sus cuentas y de un informe de actividad.

13.58. Esta flexibilidad debe tener como contrapartida un mayor rigor en el seguimiento y evaluación de las acciones cofinanciadas. La presentación anual de la certificación de las cuentas debería ir acompañada de anexos que reflejen la ejecución financiera de cada uno de los proyectos. El informe de evaluación preparado una vez realizado el proyecto permitiría a la Comisión apreciar el grado en que se han conseguido los objetivos y el efecto socioeconómico sobre las poblaciones beneficiarias. El Tribunal quiere abundar en la necesidad que señalaba en su Informe Especial de 1985

de una mayor intervención de las delegaciones, más cercanas a la materialidad de los proyectos que los servicios centrales de la Comisión.

13.59. Los puntos débiles hallados por el Tribunal en los sistemas de algunas ONG son de tal calibre que el sistema que se acaba de proponer sólo es aplicable a las ONG de las que la Comisión esté segura de antemano que satisfarán los criterios de gestión definidos. En el caso de las otras, antes de que puedan beneficiarse de este régimen flexible es necesario que realicen un esfuerzo suplementario, si es necesario con apoyo de la Comisión. Igualmente es importante que la Comisión cese de cofinanciar acciones con ONG que carezcan de sistemas de gestión que les permitan rendir cuentas de la utilización de los fondos comunitarios de forma satisfactoria y sean incapaces de ocuparse de las acciones de forma eficaz.

CAPÍTULO 14 (\*) Los Fondos Europeos de Desarrollo

>SITIO PARA UN CUADRO>

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 305.

INTRODUCCIÓN

14.1. Esta parte del Informe Anual trata de la cooperación financiera y técnica con 66 Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) hasta el 31 de diciembre de 1990. Dicha cooperación está financiada por los Estados miembros de la CEE, en cumplimiento del primer, Segundo y Tercer Convenios de Lomé

, fuera del Presupuesto General de las Comunidades Europeas. El Cuarto Convenio de Lomé que se aplica a tres Estados ACP más, no ha entrado en vigor hasta el 1 de septiembre de 1991. El intervalo entre la finalización del Tercer Convenio de Lomé y el comienzo del Cuarto ha sido cubierto con las medidas transitorias enunciadas en el artículo 291 del Tercer Convenio de Lomé

. Las observaciones del Tribunal sobre la cooperación con Estados no-ACP financiada con el Presupuesto General de las Comunidades Europeas figuran en el capítulo 13 de este volumen y en los apartados 0.13 y 0.14 de la introducción. Se remite al lector asimismo a los apartados 17.3 a 17.25 del capítulo 17 del volumen II, que se refieren a la gestión de delegaciones de la Comisión en países terceros.

14.2. La necesidad de mejorar la armonización de los procedimientos contables, los intercambios de información y la cooperación entre los donantes de la ayuda al desarrollo es una cuestión que el Tribunal ha suscitado a menudo en Informes Anuales anteriores y en informes especiales. Intentando conseguir este objetivo, el Tribunal ha contribuido a fortalecer los vínculos entre la Dirección General «Desarrollo» de la Comisión y la división de Gestión del Desarrollo de las Naciones Unidas.

14.3. En opinión del Tribunal se lograrían mejoras considerables en la eficacia de la administración de la ayuda en los países beneficiarios si los donantes de la ayuda armonizaran sus procedimientos y controles financieros.

EJECUCIÓN DE LOS FED HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1990

Utilización de los créditos

>SITIO PARA UN CUADRO>

14.4. El cuadro 14.1 muestra la utilización del 4°, 5° y 6° Fondos Europeos de Desarrollo al 31 de diciembre de 1990. Las cifras del 4° FED son definitivas, ya que se ha cerrado el 31 de diciembre de 1990 tras quince años de existencia. Los nuevos pagos correspondientes a los tres Convenios de Lomé en vigor durante el ejercicio 1990 han ascendido a 1 256,3 Mio ECU y los nuevos compromisos primarios a 992,7 Mio ECU.

14.5. Tras diez años de actividad se ha hecho efectivo el 83,2 % de la dotación del 5° FED. A la misma altura, del 4° FED se había desembolsado el 88,3 %. A los cinco años de la entrada en vigor del 6° FED se ha dispuesto del 44,6 % de su dotación. En la misma etapa del 5° FED se había avanzado similar (44,0 %, aunque sin los programas de importaciones sectoriales de desembolso rápido y los programas especiales de deuda creados por el 6° FED (véase el apartado 14.6).

Estados financieros

14.6. La presentación de los estados financieros proporcionados al Parlamento Europeo y los Estados miembros ha mejorado en comparación con años precedentes; actualmente facilitan las dotaciones de los diversos instrumentos de ayuda. Sin embargo, los programas de importaciones sectoriales, con compromisos totales de 493 Mio ECU, y los 273,5 Mio ECU del programa especial de deuda, todavía no aparecen por separado en las cuentas de 1990 del 6° FED.

14.7. La liquidación del gasto efectuado no ha mejorado en 1990. El importe correspondiente a todos los FED en curso de realización no regularizado en los tres últimos ejercicios ha aumentado en un 223 %. Al final de 1988 quedaban por liquidar 28 Mio ECU, 67,2 Mio ECU al final de 1989 y 90,6 Mio ECU al final de 1990. Por tanto, el Tribunal debe subrayar de nuevo la necesidad de que las delegaciones y los servicios de la Comisión facultados para ordenar pagos sean conscientes de que para mantener un control contable adecuado de las operaciones es necesario que el gasto se liquide de forma rápida y en su totalidad.

14.8. De nuevo en 1990, el Tribunal no ha podido obtener información financiera completa y fiable sobre los fondos de contrapartida en los servicios centrales de la Comisión. Debido a las cantidades en juego y a la importancia de la cuestión para el desarrollo de los países ACP, el Tribunal pide que en los estados de cierre del ejercicio de los FED se facilite toda la información al respecto.

Compromisos pendientes al 31 de diciembre de 1990

14.9. Los compromisos pendientes de liquidación al 31 de diciembre de 1990 del 5° FED ascienden a 807,1 Mio ECU y los del 6° FED a 3 530,9 Mio ECU. Se incluyen en estas cantidades respectivamente 338,4 Mio ECU y 1 400,9 Mio ECU correspondientes a contratos hechos con terceros y aún no liquidados (compromisos secundarios pendientes).

14.10. El análisis de los compromisos secundarios relacionados con el 5° FED ha revelado que 1 403 contratos anteriores al ejercicio 1990 y correspondientes a 100,8 Mio ECU pendientes de liquidación no han dado lugar a pagos en 1990. De ellos, el 30 % datan de tres años y representan el 38 % de los compromisos de ejecución lenta. Entre las operaciones incompletas que aparecen con mayor frecuencia están los compromisos de capital-riesgo y las bonificaciones de interés, ambos a cargo del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

14.11. En el 6° FED, los compromisos de evolución lenta suponen el 17 % de los contratos en curso y un total de 284 Mio ECU. En cuanto al 5° FED, el capital-riesgo y las bonificaciones de interés representan una parte importante del total: 206,4 Mio ECU, es decir el 73 %. El Tribunal considera que la Comisión debería llevar a cabo una revisión de todas las operaciones gestionadas por el BEI en ambos FED, a fin de averiguar las causas por las que, según se desprende de las cuentas de la Comisión, no se están respetando los calendarios de pago acordados. En los casos necesarios se deberían cancelar los compromisos innecesarios y asignar los créditos a nuevas acciones.

CIERRE DEL CUARTO FED

14.12. El 4° FED, que entró en vigor el 30 de enero de 1976, se ha cerrado oficialmente el 31 de diciembre de 1990. Sin embargo, para poder cerrarlo ha sido necesario transferir 125,1 Mio ECU de fondos de este 4° FED no desembolsados al 31 de diciembre de 1990 a las cuentas del 6° FED. Estas transferencias se han hecho en los niveles instrumento financiero, país y proyecto. La cantidad transferida debe añadirse al 1,1 Mio ECU pasado de la dotación de ayuda del 4° FED a la del Stabex del 6° FED en 1990 y a los 68,7 Mio ECU transferidos del 4° FED a otros FED en ejercicios anteriores.

14.13. El cuadro 14.2 proporciona un análisis de las transferencias de fondos clasificadas por instrumentos financieros.

14.14. Los fondos concedidos a los Programas Indicativos de los diversos Estados y no desembolsados se han transferido a cuentas nuevas del 6° FED para que los utilicen los mismos Estados. Aunque la proporción de las dotaciones no utilizadas varía significativamente por país, veintiún Estados ACP y seis países y territorios de ultramar (PTU) tienen al 31 de diciembre de 1990 más del 5 % de su asignación sin desembolsar. De ellos, cuatro estados ACP y tres PTU tienen más del 10 % de su dotación ociosa: Barbados 26 %, Jamaica 17 %, Nigeria 13 %, Trinidad y Tobago 65 %, Belice 38 %, Islas Falkland 95 %, Montserrat 14 %.

14.15. Además de la transferencia de dotaciones del programa indicativo se ha debido pasar también al 6° FED las no desembolsadas del Plan de Reconstrucción y Reactivación financiado por el 4° FED de tres países. Chad (504 000 ECU), Mali (754 000 ECU) y Sudán (855 000 ECU). Concebido para otorgar un socorro especial a los países más afectados por la sequía de 1984 y 1985, el plan debía haber durado dos años a partir de enero de 1986.

14.16. En el nivel proyectos se han transferido a las cuentas del 6° FED compromisos pendientes por 44,7 Mio ECU de 107 proyectos del Primer Convenio de Lomé iniciados antes de 1990 y no finalizados el 31 de diciembre de 1990. Estos proyectos, que seguirán adelante utilizando los fondos transferidos, son de tipos muy diversos pero se debe señalar que los programas de becas Lomé I de diez países (Burkina Faso, Camerún, Costa de Marfil, Guinea Bissau, Jamaica, Madagascar, Mali, Sudán, Swazilandia y Togo) estaban en curso de realización. Las cuentas de estos proyectos llevan abiertas desde junio de 1976 y más de la mitad de ellos (55) datan de más de diez años. En dieciocho de ellos no se han registrado desembolsos en 1989 y 1990.

OPERACIONES FINANCIADAS POR LOS FED ADEMÁS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

Secretaría General ACP

14.17. La Secretaría General de los Estados ACP, creada en virtud de un acuerdo del 6 de junio de 1975 y que tiene su sede en Bruselas, se encarga, bajo la autoridad del Consejo de Ministros del ACP

, de supervisar la aplicación de los Convenios de Lomé y de asistir a los órganos del grupo ACP y a los entes mixtos. Desde julio de 1977, la Comisión le ha asignado 18,4 Mio ECU

.

Acuerdos financieros

>SITIO PARA UN CUADRO>

14.18. Se han firmado con la Secretaría General acuerdos financieros de reembolso por la Comisión de los gastos autorizados, incluidos los salarios, pero son muy imprecisos. Por ejemplo, no fijan el número y las funciones de los expertos empleados por la Secretaría, de rango equivalente al de un funcionario de grado A, cuyos salarios reembolsa la Comisión. No obliga a presentar a la Comisión presupuestos anuales con información sobre la plantilla e informes de auditoría. A la Secretaría se le exige que proporcione a la Comisión los contratos de los expertos. En su control de los pagos realizados en 1989 y 1990, el Tribunal buscaba los contratos de 26 expertos y en la Comisión sólo se encontraron y se le facilitaron dos.

Gastos a cargo de los Estados ACP

14.19. Con respecto a los expertos, el acuerdo financiero del 16 de septiembre de 1988, en vigor durante el período del 1.1.1988 al 31.12.1990, dispone que sólo se reembolsará el gasto emanado de un contrato y justificado en la ejecución del mismo. Según ello, sólo se aplica a los gastos contemplados en el estatuto del personal de la Secretaría General. El acuerdo de financiación dispone también que el gasto que cubre se incrementará en un 1 % en concepto de gastos generales de carácter diverso. El Tribunal ha averiguado que varios gastos de este tipo han sido reembolsados sin que lo autorizara ningún acuerdo de financiación:

a)gastos de telecopia y traducción (100 000 BFR o 2 371 ECU

;

b)gastos de actividades culturales y relaciones con la prensa (500 000 BFR a 11 853 ECU);

c)honorarios de la fiscalización externa de la Secretaría en 1989 y 1990 (780 000 BFR o 18 491 ECU), cuyos resultados no han sido comunicados a la Comisión hasta que el Tribunal los ha solicitado;

d)gastos de representación (330 000 BFR o 7 823 ECU).

Además, infringiendo el Protocolo n° 2 del Tercer Convenio de Lomé, la Comisión ha pagado los gastos de misión del personal de la Secretaría que asistió a las sesiones generales del Consejo y la Asamblea conjunta. En 1989 y 1990 han sido del orden de 150 000 ECU.

Anticipos pendientes de liquidación

14.20. En 1977 la Comisión abonó a la Secretaría un anticipo de 13,5 Mio BFR (287 000 ECU) para gastos de funcionamiento. Este anticipo se complementó en junio de 1985 para hacerlo llegar a 19 Mio BFR (420 000 ECU). La cantidad en juego no figura como pendiente de recuperación en el balance del FED al 31.12.1990, cuando en las cuentas de la Secretaría sí figura en el pasivo. Por otra parte, en la contabilidad del 5° FED a la misma fecha figura otro anticipo de 8,5 Mio BFR (227 000 ECU) no liquidado. Este segundo anticipo no estaba previsto en el acuerdo de financiación.

Gasto en 1989 y 1990

14.21. La Comisión ha abonado 8 Mio BFR

(190 000 ECU) a dos expertos, cuyos contratos, sin autorización del Consejo ACP, han durado respectivamente doce y dieciseis años, cuando según el Reglamento aplicable al Personal de la Secretaría ACP (artículo 12) no se pueden prestar servicios más de cinco años (salvo por autorización del Consejo). Además se les han abonado respectivamente 193 y 187 días de vacaciones no disfrutadas contraviniendo el máximo reglamentario de 60 días (artículo 39).

14.22. El Tribunal opina que la Comisión no debe aceptar el pago de indemnizaciones por cese en el servicio antes de que finalicen los contratos de los expertos. No obstante, los dos expertos referidos han continuado en nómina durante todo 1990 al mismo nivel de remuneración anterior a su «cese» en el servicio. Para justificar legalmente los pagos se prepararon unos «contratos temporales especiales».

14.23. No sólo los expertos continuaron en su puesto de la Secretaría, sino que también sus familias permanecieron en Bruselas. A pesar de ello, se les ha abonado gastos de repatriación a ellos y a sus familias (1,6 Mio BFR o 37 929 ECU) basándose en un presupuesto cuyo importe coincide con el máximo al que tenían derecho sin necesidad de justificantes.

14.24. De forma similar, la Comisión ha hecho efectivos 830 000 BFR o 19 676 ECU en concepto de indemnización por «cese en el servicio» en tres contratos temporales que a continuación se prorrogaron, en algunos casos más de una vez. En otro caso se ha pagado una cantidad de 52 000 BFR o 1 233 ECU por «vacaciones acumuladas» tras un período de trabajo de sólo tres meses.

14.25. Los gastos de misión de los expertos en 1990 han sido del orden de 142 000 ECU. El examen de la contabilidad principal y de los justificantes disponibles da pie a los siguientes comentarios:

(a)los gastos de misión se suelen abonar en función de la «solicitud de misión», sin que se tengan que justificar; en varios casos, los justificantes presentados no indican ni el propósito ni el lugar en que ha tenido lugar la misión;

(b)estos gastos de misión se han reembolsado tras la simple presentación de facturas de agencias de viaje (1,1 Mio BFR o 26 076 ECU);

(c)con frecuencia se han reembolsado billetes de vuelos en primera clase en casos en que según el Reglamento aplicable de personal de la Secretaría (artículo 55) sólo correspondía la tarifa turista. Vistos los cambios en las tarifas aéreas desde que se aprobó esa disposición, el Tribunal pide que se implanten procedimientos que garanticen que se respeta el principio de economía;

(d)los gastos de viaje a los que da lugar el derecho a vacaciones en el país de origen se han abonado sin aprovechar las reducciones de tarifa habituales (p, ej.: billetes «excursión») y la cantidad pagada en exceso en 1990 puede estimarse en 1 Mio BFR o 23 706 ECU.

14.26. En los archivos no constan los justificantes documentales de otros gastos de la secretaría. Por ejemplo, en diciembre de 1989 se pagaron a una experta 185 285 BFR o 4 392 ECU más de su sueldo normal sin ningún apoyo documental y sin que conste razón alguna.

14.27. El artículo 48 del Estatuto de Personal no fija topes a las indemnizaciones de escolaridad. A modo de comparación, el límite en los reglamentos de la Comunidad es de 156 792 BFR o 3 717 ECU por año. En el curso escolar 1990-1991 con gastos escolares de un solo niño se han pagado hasta 530 000 BFR o 12 564 ECU. En diez casos se han reembolsado gastos de escolaridad sin justificantes documentales (420 000 BFR o 9 956 ECU). En 1990, la diferencia entre las indemnizaciones de escolaridad y el tope comunitario ha sido de 4,1 Mio BFR o 97 194 ECU.

14.28. En febrero de 1990 se han abonado 169 702 BFR o 4 023 ECU sobre dos recibos de una escuela de Kenia, sin ninguna otra información. Una de estas facturas, fechada el 15 de enero de 1989, está emitida a un nombre distinto al del experto que solicitó la subvención. No consta ninguna explicación.

Control de la Comisión

14.29. Pese a lo evidente en 1989 y 1990 de las debilidades del sistema de reembolso, la Comisión no ha intentado corregirlas y ha autorizado pagos incluso en casos en los que se infringía el Reglamento Financiero. Y lo que es más, algunas autorizaciones han recibido el visado del interventor sin que en los ficheros del funcionario responsable consten notas significativas al respecto

. El contable del FED nunca ha detenido los pagos, cuando el artículo 31 del Reglamento Financiero le obliga a hacerlo en los casos en que la validez del descargo esté en entredicho. A esta situación coayuda la no existencia en las operaciones del FED de la separación de las funciones del ordenador de pagos y el contable. Lo que el Tribunal ha criticado en su Informe Anual sobre los ejercicios 1988 y 1989 y, más recientemente, en su dictamen n° 1/91 sobre el proyecto del Reglamento Financiero aplicable al acuerdo de financiación interna en el marco del Cuarto Convenio de Lomé

.

Participación de los Estados ACP en reuniones organizadas por la Asamblea Conjunta

Acuerdo de financiación

14.30. El anexo XXXI del Tercer Convenio de Lomé estipula que durante la vigencia de dicho Convenio se abone a los Estados ACP 1 Mio ECU en concepto de gastos de participación en las reuniones organizadas por la Asamblea Conjunta independientemente de las sesiones generales. Con este propósito, el 26 de noviembre de 1986 se firmó un acuerdo financiero con efecto retroactivo con objeto de sufragar los gastos de reunión a partir de la entrada en vigor del Convenio (abril 1986). Aunque la propuesta financiera aprobada por el comité del FED limitaba la contribución de la Comisión al 80 %, el acuerdo de financiación entre la Comisión y la Secretaría General ACP ha fijado como único límite la cantidad de 1 Mio ECU.

14.31. A 31 de diciembre de 1990, la Comisión ha aportado al Fondo el 1 Mio ECU, mientras que la contribución de los Estados Miembros ACP sólo ha sido de 45 000 ECU, el 4,5 % del mismo.

Justificación del gasto

14.32. El acuerdo financiero disponía que el pago de la contribución FED se haría en cinco plazos anuales sucesivos, debiendo cada año justificarse el destino dado al de los anteriores. Sin embargo, la quinta y última fracción se han abonado el 18 de diciembre de 1990 sin haber recibido los justificantes documentales de la cuarta, que han llegado a finales de enero de 1991. Los documentos que obran en archivo dan lugar a las siguientes observaciones:

(a)en 55 casos de 61 (90 %), en las listas de asistencia con las que se abonan las dietas no figura ninguna certificación de la presencia de los beneficiarios;

(b)la Comisión ha reembolsado la mayoría de los gastos de viaje tras una simple declaración, sin que consten los billetes correspondientes;

(c)en la tercera fracción figura un pago de 298 000 BFR o 7 064 ECU por gastos ya reembolsados con la primera y segunda fracción. En el momento de la fiscalización la Comisión no había tomado ninguna medida para subsanarlo;

(d)un viaje se anuló y se ha reembolsado como si se hubiera efectuado. La cantidad en juego es de 134 500 BFR o 3 188 ECU y no se ha practicado la reducción correspondiente a la cantidad puesta a disposición en la fracción siguiente. La Comisión ha aceptado otro viaje de 162 000 BFR o 3 855 ECU sin disponer de los justificantes necesarios;

(e)de la cuarta fracción se ha hecho efectivo un anticipo de 215 000 ECU pero sólo se han presentado los justificantes de 82 600 ECU (es decir, que el 62 % no está justificado);

(f)se han abonado dietas que superan las fijadas en el reglamento interno de la Secretaría y en archivo no constan las autorizaciones correspondientes (200 000 BFR o 4 741 ECU).

En todos estos casos, la Comisión debería haber deducido de la fracción siguiente todos los gastos no justificados de la fracción anterior. La Comisión ha revisado en agosto de 1991, en la Secretaría, los justificantes documentales del gasto de la última fracción (225 000 ECU correspondientes 1 de marzo de 1990 a 28 de febrero de 1991).

Gastos financieros

14.33. El Tribunal ha examinado los gastos financieros cargados al FED en 1989 y 1990. En el cuadro 14.3 se han englobado en una sola cuenta.

14.34. La mayoría de los ingresos proceden de diferencias de cambio positivas o negativas. El resto de las partidas son principalmente comisiones y gastos bancarios.

Diferencias de cambio

14.35. Las cuentas bancarias se tienen en monedas nacionales. Periódicamente se ajustan y con ello sus equivalentes en ecus cambian. De ahí proceden la mayoría de las diferencias de cambio. Se consolidan automáticamente cualquier pérdida o ganancia de cambio del período y se enmascaran los errores contables que puedan haberse producido en las diversas cuentas bancarias. Por ejemplo, en 1990, un ajuste realizado el 30 de septiembre ha ocultado el hecho de que un ingreso de 940 000 UKL se ha contabilizado el ejercicio anterior en 340 000 UKL. El ajuste de una contabilidad a finales de 1989 oculta un incremento del saldo de 200 000 DM fruto de un asiento contable erróneo el mes de octubre anterior.

14.36. El Tribunal considera que todo ajuste global que se efectúe debe ir precedido por una comprobación detallada de la exactitud de los saldos de las cuentas bancarias. También ha de tenerse en cuenta que a causa del retraso en el asiento de algunos gastos los saldos no siempre están actualizados

. En el curso de su fiscalización, el Tribunal ha observado que algunos saldos de cuentas bancarias no se han ajustado nunca.

Gastos y comisiones bancarias

14.37. A las cuentas bancarias del FED no se pueden cargar gastos y comisiones. La Comisión no comprueba de forma sistemática que los bancos no lo hacen indebidamente. De hecho fue puramente casual que la Comisión solicitara al final de 1989 a un banco inglés la devolución de 76 400 ECU que le había cargado durante el ejercicio y que a principios de 1990 obtuviera de un banco danés el compromiso de que en lo sucesivo no se le cargarían estos gastos. La Comisión no ha tomado medidas para evitar que se carguen dichos gastos en otras cuentas bancarias a pesar de acuerdos expresos en sentido contrario. Cuando se trata de operaciones efectuadas por el procedimiento de pago semidirecto acelerado, la Comisión opina que los gastos generales son aceptables. El Tribunal no está de acuerdo.

Operaciones efectuadas en la cuenta de gastos financieros

14.38. En principio, la Asociación Europea de Cooperación (AEC) debe abonar a la Comisión todos los intereses bancarios obtenidos de los fondos que ésta le anticipa. El procedimiento que sigue la AEC consiste en contabilizar estos intereses como un gasto negativo, cuando se trata en realidad de un ingreso que no debería ser tratado como gasto negativo sino como ingreso (147 000 ECU).

14.39. Entre los gastos registrados en la cuenta hay algunos no cubiertos por ningún compromiso contable y penalizaciones por pagos atrasados correspondientes a proyectos y contratos concretos. Estos gastos se deberían haber imputado a los proyectos.

Apreciación global

>SITIO PARA UN CUADRO>

14.40. En la cuenta de gastos financieros figuran muchos tipos de operaciones diferentes y su control no es riguroso. El que los diferentes tipos de gastos figuraran en cuentas diferentes y una estructura contable más clara que separase ingresos de gastos, así como procedimientos administrativos alineados con las disposiciones del Reglamento Financiero, facilitaría la gestión.

EJECUCIÓN DE LA AYUDA AL DESARROLLO EN VARIOS SECTORES

Becas

14.41. Al 31 de diciembre de 1990, los anticipos de becas no regularizados abonados por los FED ascienden a 6,5 Mio ECU. A partir del Tercer Convenio de Lomé, no es fácil identificar las becas en las cuentas publicadas porque figuran incluidas en varios proyectos en el nivel nacional y en ellos están consideradas como el elemento de formación. El Tribunal ha examinado sin embargo la gestión global de las becas basándose en los diversos anticipos abonados a las agencias externas que tienen encargada la gestión de las becas en los Estados miembros y en los países ACP. Este análisis se ha efectuado tomando en consideración las observaciones planteadas en los informes anuales sobre los ejercicios 1982 y 1986.

14.42. Han de repetirse tres observaciones, que hacen referencia a:

(a)los retrasos con que se contabilizan las becas,

(b)el nivel de los honorarios de las agencias externas a las que se ha confiado la administración de las becas y

(c)la incapacidad de la Comisión para aplicar un sistema de control general que evalúe la medida en que las becas han alcanzado los objetivos de los programas indicativos.

Retrasos en la contabilización de las operaciones

14.43. Los compromisos contables que contabiliza la Comisión suelen englobar varias becas, lo que hace difícil el seguimiento individual de las acciones. Además, algunas de las agencias externas de los Estados miembros, especialmente en Francia, Italia y la RF de Alemania, informan sólo una vez al año de la utilización de los anticipos que se les han confiado. Algunas delegaciones que gestionan becas en los Estados ACP informan con retrasos aún mayores, por ejemplo las de Nigeria, Ruanda, Jamaica y Sierra Leona. En consecuencia, las cuentas no constituyen una base adecuada para supervisar la utilización real de los fondos.

Honorarios abonados a las agencias externas

14.44. La Asociación Europea de Cooperación (AEC), encargada de la administración de las becas en Bélgica, ha realizado esfuerzos considerables para poner remedio a la mayoría de las deficiencias identificadas en el pasado. No obstante debe resolver el problema que plantean los elevados honorarios que carga para sufragar sus costes de funcionamiento.

14.45. A pesar de las directivas y disposiciones prácticas generales adoptadas por la Comisión respecto a la gestión administrativa, operativa y financiera de las becas, de las ocho agencias sólo una ha abonado a la Comisión los intereses obtenidos de los bancos con los anticipos recibidos de la Comisión (véase 14.38). Estas cantidades incrementan indebidamente las rentas obtenidas por las agencias y suponen una pérdida de ingresos para los FED. Es obvio que en 1983 los servicios de la Comisión (respuesta al apartado 15.54 del Informe Anual de 1982) no supervisaron de forma adecuada los compromisos. Por otra parte se ha observado que en algunos Estados miembros las tasas escolares de los beneficiarios de becas ACP son más elevadas que las de los nacionales. La Comisión tampoco en este caso ha dado curso a las observaciones anteriores del Tribunal.

Sistema informatizado de control de las becas

14.46. En sus respuestas al Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1986, la Comisión manifestaba conocer que el sistema de proceso de los datos de las becas ya no respondía a las necesidades y debía modificarse. El Tribunal ha examinado las modificaciones efectuadas y ha constatado que no se han realizado según lo previsto y que el sistema existente es tan inflexible que sin la ayuda de un experto en programación sólo se puede obtener información normalizada. Esto constituye un obstáculo tal que los usuarios casi han dejado de utilizarlo. Se ha averiguado también que no se dispone de información necesaria para la gestión y evaluación de las becas; porcentajes de éxito, duración media y costes reales y su comparación con las previsiones. El Tribunal no puede sino repetir su anterior recomendación de que se cree un sistema de control informatizado para evaluar el coste de formación por persona en cuanto a la eficacia e importancia educativas, respecto a los objetivos de los programas indicativos. Es tanto más necesario cuanto que en las cuentas no es fácil identificar los fondos dedicados a educación y su destino.

Asistencia técnica a cargo de la Asociación Europea de Cooperación

14.47. La Asociación Europea de Cooperación (AEC) es una organización privada sin ánimo de lucro que contrata y dirige expertos dedicados a actividades de cooperación técnica financiadas por los FED. En este cometido, la AEC trabaja por mandato de la Comisión, quién a su vez actúa a petición de un Estado ACP. En la práctica, la AEC tiene poco que ver en la selección de expertos, de lo que se ocupa sobre todo la Comisión junto con el Estado ACP interesado. El principal papel de la AEC es la dirección de los contratos de asistencia técnica que se le confían.

14.48. En los últimos años, el gasto de asistencia técnica gestionado por la AEC ha evolucionado como se presenta en el cuadro 14.4.

Gestión contable

14.49. En general, el sistema contable de la AEC es de un nivel alto, pero se podría sacar más partido de él. Es capaz de proporcionar un presupuesto detallado por experto, con el que debería ser posible controlar el gasto. Sin embargo no puede garantizar el control de gastos locales, los cuáles, a pesar de que la delegación los supervisa, pueden fácilmente superar los límites fijados. En el curso de su fiscalización, el Tribunal ha constatado casos de este tipo.

14.50. Los compromisos contables se saldan con demasiada frecuencia mucho después de que los contratos de los que derivan hayan finalizado. Estos retrasos han llegado en algunos casos a dos y tres años. Por ejemplo, cinco compromisos saldados el 15 de mayo de 1990 corresponden a contratos finalizados dos y tres años antes. El Tribunal ya ha denunciado una situación similar

en otras áreas de intervención de los FED. Estas incidencias bloquean innecesariamente créditos que podrían ser útiles invertidos en otras medidas, proyectos y programas.

14.51. Con frecuencia, las delegaciones envían los datos del gasto local a la oficina central del AEC con una lentitud innecesaria por lo que la información llega a la contabilidad con gran retraso. A mediados de febrero de 1991, las delegaciones aún no habían enviado sus estados de gastos de los últimos meses de 1990. Por su parte, la oficina central sólo procesa una o dos veces al año los estados que recibe. En la misma fecha no había contabilizado todavía los estados más recientes recibidos de quince delegaciones. Esta situación hace aleatoria la gestión de los contratos. Aunque la liquidación de las cuentas transitorias ha empezado a mejorar, quedan casos en los que la regularización se está efectuando con lentitud. A 1 de febrero de 1991, por ejemplo, el fondo de anticipos de Uganda presenta dos partidas de 36 103 ECU y 1 484 ECU pendientes de regularización desde 1989.

>SITIO PARA UN CUADRO>

14.52. El Tribunal ha constatado que la AEC y la Comisión tienen dificultades para coordinar sus actividades administrativas y contables. Por ejemplo, la Comisión ha tenido que recordar a la AEC a finales de 1990 que envíe los compromisos al funcionario competente para que éste pueda contabilizarlos. La AEC tarda también en comunicar datos de los gastos, lo que acarrea retrasos contables en la Comisión. Esta situación se ve agravada por el hecho de que la propia Comisión tarda en contabilizar estos gastos.

Gestión financiera

14.53. El coste financiero de la asistencia técnica debería estar mejor controlado. El gasto mensual por experto de la AEC se ha calculado en 9 500 ECU, teniendo en cuenta salario, dietas, indemnizaciones y gastos diversos. Un estudio comparativo realizado por la AEC de sus costes de asistencia técnica con los de ayuda bilateral aportada por Estados miembros ha mostrado que en general los costes de la AEC son superiores. El propio Tribunal ha averiguado recientemente que en Uganda la asistencia técnica de la AEC cuesta del orden del doble que la de otros orígenes.

14.54. A los asesores técnicos contratados por la AEC, además de su salario se les reembolsan varios gastos, en especial los de vivienda y transporte (prima por vehículo). Por lo general, la AEC reembolsa todos los gastos, con lo que los beneficiarios no tienen interés en economizar. Junto a ello, el reembolso de las numerosas peticiones supone una importante carga contable y administrativa tanto al país beneficiario como a la oficina central. Un pago único ajustado según las condiciones locales eliminaría el control burocrático innecesario de los numerosos pequeños pagos y reduciría costes.

14.55. En lo referente a las indemnizaciones de vivienda y vehículo es cuestionable que la AEC deba cargar con todos los gastos. Las asignaciones de vivienda y los gastos relativos a ella (muebles, fianzas, etc.) se aplican a algo que es esencialmente privado y además el experto recibe ya ayudas tales como la de servicio en ultramar, expatriación, primera instalación y reinstalación. Allí donde las administraciones locales proporcionen apoyo, por ejemplo el coche, la vivienda y otros, la AEC debe intentar evitar redundancias.

14.56. A los asesores técnicos contratados por la AEC se les deduce de la retribución un gravamen equivalente al de los funcionarios comunitarios. Las retenciones efectuadas por este concepto se deben abonar al Presupuesto General de la Comunidades Europeas y no utilizarlas, como hace la AEC, para financiar gastos suplementarios de proyectos

. Además, los salarios netos de los asesores técnicos están sujetos a veces a impuestos nacionales y que la AEC reembolsa, con lo que se convierten en un gasto de los proyectos. Estos acuerdos fiscales deberían revisarse.

14.57. En resumen, es indispensable un mayor control del gasto de la AEC, en interés, en definitiva, de los proyectos FED. Puede no ser posible, por motivos legales, introducir en los contratos existentes los cambios deseables. Sin embargo, hasta en estos contratos debería llevarse a cabo un análisis estadístico detallado de la retribución y las indemnizaciones, a fin de identificar las anomalías o excesos que permiten las normas vigentes.

SYSMIN

14.58. Con el fin de ayudar a compensar a los Estados ACP por la reducción de sus exportaciones de minerales a la Comunidad, el Segundo Convenio de Lomé creó un instrumento financiero especial denominado SYSMIN. Al igual que STABEX, que compensa las pérdidas de la exportación de ciertos productos agrícolas, SYSMIN es una ayuda no programable. Sin embargo, a diferencia de STABEX, la ayuda no es automática y su cuantía no se basa sólo en las pérdidas de exportación. Su finalidad original era apoyar unidades de producción económicamente viables que sufriesen reveses temporales o imprevisibles. A SYSMIN se dedicaron inicialmente los importes siguientes (Mio ECU):

Lomé II:280,

Lomé III:415,

Lomé IV:480.

14.59. Con SYSMIN, los Estados ACP reciben subvenciones en forma de préstamos con condiciones especiales y para los siguientes metales y minerales: cobre-cobalto, fosfato, manganeso, bauxita, alúmina, estaño y mineral de hierro (2° y 3° Convenios de Lomé) si al menos el 15 % de sus ingresos por exportaciones procede de alguno de estos productos. El artículo 180 del Tercer Convenio de Lomé permite autorizar excepciones, que deberán decidirse caso por caso, de modo que puedan incluirse todos los productos minerales (excepto metales preciosos, gas natural y petróleo), que supongan como mínimo el 20 % de los ingresos por exportación del país. El Cuarto Convenio de Lomé fija los requisitos que sistemáticamente deben cumplir estos productos

. Los que los cumplen tienen garantizado el acceso a SYSMIN en los casos de descenso sustancial de la capacidad productiva, de las exportaciones y de los ingresos por exportaciones

.

14.60. El importe de la ayuda FED lo fija la Comisión teniendo en cuenta los recursos disponibles y la gravedad de la situación. Los proyectos y programas financiados intentan compensar las consecuencias negativas de los problemas en los ingresos mineros restaurando a las empresas mineras a una situación de viabilidad o promoviendo la diversificación, con la que sustituir, aunque sea parcialmente, los beneficios por exportación perdidos en el sector minero (Tercer Convenio de Lomé, artículo 182)

14.61. El Tribunal se ha manifestado sobre SYSMIN en sus informes anuales de 1983 y 1985

. En el de 1983 informaba que las autoridades de Zambia no habían puesto a disposición del sector minero la cantidad adecuada de divisas, comprometiendo así su capacidad de inversión y su viabilidad a largo plazo. En 1985, el Tribunal hablaba de los complicados procedimientos administrativos y de la consiguiente lenta concesión de las ayudas del SYSMIN. La Comisión alegó entonces que el bajo índice de ejecución se debía a los retrasos de los Estados ACP en la elaboración de los proyectos y programas.

Situación financiera al 31 de diciembre de 1990

14.62. Al 31 de diciembre de 1990, cinco Estados ACP han recibido ayudas SYSMIN del 5° FED (Lomé II) procedentes de una dotación total modificada de 275,64 Mio ECU

. Los compromisos suponen el 91 % de esta dotación y los pagos el 60 %. En Liberia, de un compromiso de 49,3 Mio ECU, sólo se han hecho efectivos 3,68 Mio ECU. Si no es probable que los 45,59 Mio ECU restantes se vayan a usar en un futuro próximo, el acuerdo de financiación debería volverse a negociar de forma que estos recursos se puedan utilizarse en otros proyectos. Una petición de Jamaica recibida en la Comisión en octubre de 1985 seguía pendiente de decisión.

14.63. Al 31 de diciembre de 1990, otros cinco Estados ACP han recibido ayudas SYSMIN del 6° FED (Lomé III) precedentes de una dotación total modificada de 305,4 Mio ECU

. Los compromisos suponen 117,8 Mio ECU o el 39 % de esta dotación y los pagos nada más que el 4 %. Al final de 1990, Zambia, Zaire y Papúa Nueva Guinea esperaban la respuesta de la Comisión a sus nuevas solicitudes de ayuda SYSMIN.

14.64. Antes de que finalizaran el 2° y el 3er Convenio de Lomé

, el Consejo de Ministros ACP-Comunidad Europea debía haber decidido a dónde asignar los créditos SYSMIN no utilizados. Al 31 de diciembre de 1990 aún no se había tomado una decisión sobre los 25 Mio ECU disponibles en virtud de Lomé II y los 202,6 Mio ECU de Lomé III.

Tramitación de las solicitudes de ayuda y conclusión de contratos

14.65. El cuadro 14.5 pone de manifiesto la lentitud con que se tramitan las solicitudes SYSMIN. Para ayudar a solucionar esta situación, el Cuarto Convenio de Lomé dispone que se deberá decidir al mismo tiempo sobre el derecho a la ayuda y la financiación.

14.66. En Lomé II y III, la ayuda SYSMIN sólo se concedió con objeto de poner remedio a las consecuencias perjudiciales de los trastornos graves de carácter transitorio no provocados por el propio Estado ACP. Sin embargo, el Tribunal ha constatado que frecuentemente los problemas del sector minero se deben más a que la inversión local y la renovación de la maquinaria y las instalaciones son insuficientes que al descenso de los precios en el mercado mundial. Este bajo nivel de inversión suele ser la consecuencia de una excesiva presión fiscal y de la restricción del acceso a los mercados de divisas, cuestiones ambas bajo el control directo de los Estados ACP. Zambia y Zaire son ejemplos de esta situación. A pesar de ello, la Comisión sigue respondiendo de manera favorable a las peticiones de ayudas SYSMIN de estos Estados en las que se comprometen a que en el futuro abandonarán sus perniciosas actitudes.

14.67. Los acuerdos de financiación de la ayuda SYSMIN suelen especificar cómo debe usarse la subvención (por ejemplo, en la compra de maquinaria) pero raramente enuncian los objetivos principales de la subvención con mayor detalle que el que ya figura en los Convenios de Lomé. Sin unos objetivos claramente definidos y cuantificados resulta muy difícil evaluar si la ayuda ha logrado o no sus objetivos. En la concedida a Zaire y Zambia, por ejemplo, hubiera sido conveniente establecer objetivos operativos y de rentabilidad para las distintas unidades de producción, ya que son el nivel adecuado para fijar objetivos cuantificados y medir resultados.

Ejecución de los proyectos

14.68. Las decisiones de financiación correspondientes a los diez Estados ACP que han recibido fondos SYSMIN representan un total de 353,4 Mio ECU. El cuadro 14.6 presenta la situación por tipo de gasto previsto.

14.69. La proporción de recursos dedicados a administración (3 %) es baja, dado que la clave de la viabilidad de las compañías mineras es el control de los costes, lo cual depende tanto o más de la calidad de la gestión y la competencia técnica que de la maquinaria y las instalaciones. En la imagen proporcionada por el cuadro que antecede, el cuadro 14.6, destaca también la ausencia de operaciones de conversión y diversificación.

14.70. Pese a que los convenios de Lomé subrayan la rápida ejecución de las ayudas, la realidad es que en general se hace con lentitud:

a)en Zaire, los contratos del segundo proyecto han registrado retrasos de más de dos años;

b)en Zambia, una parte significativa (5,5 Mio ECU, es decir, el 20 %) de la maquinaria del segundo proyecto se ha entregado con un retraso superior a tres años;

c)unas traviesas de ferrocarril que se entregaron en Mauritania no responden en absoluto a las especificaciones técnicas estipuladas en el contrato. Como resultado de ello, el proyecto se retrasará al menos dos años, según las previsiones más optimistas;

d)el beneficiario potencial en Botswana de la ayuda SYSMIN no pudo esperar hasta que terminara la tramitación de su solicitud y emprendió el programa de inversión previsto. En consecuencia, la empresa ha encontrado otra fuente de financiación, dejando de esta forma obsoleta su solicitud al SYSMIN. Sin embargo, al Comité FED no se le ha notificado este importante hecho, pese a haber comprometido 21,65 Mio ECU;

>SITIO PARA UN CUADRO>

e)en la República de Guinea, para que se firmaran los primeros contratos, valorados en 0,87 Mio ECU, han transcurrido tres años. Por tanto, la fecha de terminación inicialmente prevista (mediados de 1991) sufrirá graves retrasos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

14.71. En la mayoría de los casos en que interviene el SYSMIN, los préstamos en condiciones especiales se ponen a disposición del Estado ACP, que los hace llegar a las compañías mineras en condiciones menos favorables (plazos más breves y tipos de interés más elevados). Los convenios de Lomé

disponen que todo beneficio obtenido por el Estado ACP se deberá usar para fines de desarrollo, según las condiciones estipuladas en el acuerdo de financiación o el contrato de préstamo. A este efecto, los Convenios prevén la creación de un fondo al que se deben abonar las ganancias obtenidas por el Estado ACP y del que sólo puede disponerse con la aprobación del delegado de la Comisión.

14.72. Las pesquisas llevadas a cabo en Zaire y Zambia han sacado a la luz dificultades prácticas en la utilización de estos fondos. En Zambia se han abonado al fondo sólo las diferencias del tipo de interés sin tener en cuenta el beneficio al que ha dado lugar la diferencia de los calendarios de reintegro de los créditos. Es más, el perito independiente que ha evaluado en agosto de 1990 la ejecución de los proyectos en Zambia ha observado que el fondo social se usa en beneficio exclusivo de los empleados de las industrias mineras y que funciona de hecho como un sistema de complementos salariales. En este caso, el control de los servicios centrales de la Comisión ha sido más simbólico que real. Por lo que respecta al Zaire, aparte de que en el momento de la fiscalización, en enero de 1991, la información sobre el fondo y su utilización sólo constaba en la sede de la empresa beneficiaria en Lubumbashi, los servicios centrales de la Comisión no disponían de información clara sobre si las autoridades de Zaire estaban cumpliendo o no sus obligaciones.

Ejecución financiera

14.73. Los Convenios de Lomé estipulan que cuando las instalaciones productivas necesiten actuaciones preventivas se concederán anticipos

. No se puede abonar ningún anticipo sin que la Comisión dictamine sobre su reglamentariedad y, además, figuren en la ayuda concedida en el momento de la firma del correspondiente acuerdo financiero. A Guayana se le hicieron efectivos en 1985 anticipos de 3 Mio ECU no incluidos en el acuerdo financiero del proyecto principal (31,5 Mio ECU), pero que se consideraron como un proyecto aparte.

14.74. Pese a que Zambia no recibió anticipos antes de la firma de un acuerdo financiero, el proyecto objeto de este acuerdo se gestionó con un sistema de administración de anticipos. Al actuar así, la Comisión no efectuó controles sobre el gasto hasta mucho después de que se realizaran los pagos. Al permitir lo que era de hecho un sistema de fondo de anticipos, la Comisión ha infringido el artículo 34 del Reglamento Financiero aplicable en virtud del Tercer Convenio de Lomé.

Conclusión SYSMIN

14.75. La principal innovación del SYSMIN a partir del Tercer Convenio de Lomé es la financiación de acciones de conversión y diversificación en el sector minero. En la práctica, sin embargo, no se ha actuado en función de este objetivo.

14.76. El SYSMIN tiene en la práctica los siguientes puntos débiles:

a)contrariamente a lo dispuesto explícitamente en los Convenios de Lomé, los proyectos a los que apoya se caracterizan por su lenta realización. Ello es cierto tanto de la gestión de las solicitudes de ayuda (debido principalmente a los complicados procedimientos administrativos) como de la ejecución;

b)los acuerdos de financiación, muy explícitos en lo que toca a las intervenciones técnicas que han de financiarse, son vagos cuando se trata de rentabilidad y de la necesidad de reducir costes. Esto último es especialmente importante porque reducir los costes es esencial para la viabilidad del sector extractivo;

c)la dotación financiera SYSMIN es sustancial, hasta el punto que los Estados ACP parecen tener dificultades para encontrar proyectos adecuados que someter a la aprobación de la Comisión. Una parte importante de los fondos originalmente destinados a SYSMIN se ha desviado ya provechosamente a otros efectos. En Lomé III, la proporción desviada es del 26 %;

d)ciertos Estados ACP beneficiarios de fondos SYSMIN no han cumplido sus obligaciones, especialmente en lo que respecta a poner a disposición de las empresas mineras las cantidades apropiadas de divisas necesarias para realizar inversiones productivas.

14.77. SYSMIN permite que ciertos Estados ACP, cuyos ingresos STABEX son mínimos o inexistentes, reciban en depósito cantidades a menudo mayores que las de sus Programas Indicativos Nacionales (véase cuadro 14.7 al final de este capítulo). El que la ayuda SYSMIN se emplee para compensar las divisas necesarias para inversiones indebidamente retenidas por un Estado ACP puede tener un efecto negativo al incitar al Estado a financiar un gasto que no genera desarrollo a expensas de las ayudas a este efecto. En casos de este tipo es evidente que la Comunidad no puede garantizar que los fondos FED contribuyen a la consecución de los objetivos de los Convenios de Lomé

.

14.78. Para evitar que se usen los recursos SYSMIN con el fin de rehabilitar empresas intrínsicamente improductivas, el Tribunal recomienda que se preste mayor atención a proyectos de conversión y diversificación. Exhorta también a que la rehabilitación de empresas mineras se financie principalmente con capital-riesgo.

SISTEMA INFORMATIZADO DE SUPERVISIÓN DE PROYECTOS

14.79. En su resolución de descargo de la gestión financiera de los FED en el ejercicio 1989, el Parlamento Europeo subrayaba la necesidad de mejorar la gestión presupuestaria y los sistemas contables.

14.80. En sus respuestas a informes anteriores del Tribunal

, la Comisión afirmaba que con el nuevo sistema contable en línea (OLAS) se conseguirían mejoras importantes en la gestión financiera de los proyectos FED. El Tribunal ha estudiado las fases de implantación del nuevo sistema y la estrategia informática global de la Comisión, a fin de valorar en qué medida se puede esperar que se consigan los objetivos de gestión.

14.81. El estudio ha sacado a la luz dos graves debilidades que hacen dudar sobre cuánto mejorará la gestión financiera del FED como resultado de estas mejoras.

a)En el nivel proyecto no se dispone de control presupuestario ya que el sistema OLAS no ofrece la posibilidad de supervisar el gasto del proyecto en su relación con las estimaciones de los costes de sus diferentes componentes, según establecen los acuerdos financieros. En consecuencia, el control presupuestario del proyecto deberán seguirlo efectuando de forma manual, fuera del propio sistema contable, los técnicos y los responsables geográficos. Estos, según la Comisión, no son lo suficientemente numerosos para desempeñar adecuadamente todas sus tareas y funciones.

b)el propio OLAS fue concebido originalmente como un sistema meramente contable al servicio de los departamentos de la Comisión. Sin embargo, una buena gestión financiera se basa no sólo en la información financiera sino también en la operativa. Esta última queda fuera del ámbito de OLAS y no ha sido atendida de forma adecuada en la estrategia informática global. Los puntos débiles en el seguimiento de los proyectos que el Tribunal ha encontrado en sus fiscalizaciones de proyectos FED con frecuencia pueden atribuirse a la falta de acierto de los servicios de la Comisión en la definición y recopilación de la información necesaria para la toma de decisiones en las diferentes fases de los proyectos. Sería necesario revisar la estrategia informática en consonancia con el resultado de un análisis detallado de las funciones de seguimiento en los niveles delegación y servicios centrales en el que todos los servicios de la Comisión se reconozca la importancia de las funciones de los directores de proyecto y de programa. De esta forma se sentarían las bases de una buena gestión financiera de Lomé IV.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal de Cuentas relativas al ejercicio 1990

INTRODUCCIÓN

El ejercicio presupuestario 1990 al que se refiere el informe del Tribunal se ha caracterizado, en el plano interno de la Comunidad, por la aplicación completa de la reforma de los Fondos Estructurales de 1988 y por la aplicación al conjunto de los fondos de un nuevo régimen de gestión caracterizado fundamentalmente por la colaboración.

Apenas en dos años el sistema de los fondos se ha modificado radicalmente. Sus principios básicos son los siguientes:

- Abandono de la gestión por proyectos en beneficio de la gestión por programas.

- Integración de los programas en una concepción global del desarrollo: los marcos comunitarios de apoyo.

- Coordinación de todos los instrumentos financieros con el fin de maximizar sus efectos.

- Participación de las administraciones regionales en la concepción, gestión y seguimiento de la ejecución de los programas.

Al introducir estos principios la Comisión ha sacado las consecuencias de lo imperfecto de prácticas anteriores y también de las críticas que se le habían dirigido, entre otros, por el Tribunal de Cuentas.

Quedaba claro que en dos años no se podía tener un éxito total. El informe del Tribunal cita algunos de los problemas y lagunas: el plazo de preparación relativamente corto ha obstaculizado la evaluación «ex ante» de las consecuencias de los programas, la coordinación de los instrumentos financieros sigue pendiente de mejora, los comités de seguimiento siguen sin desempeñar el papel que se les ha asignado y la «adicionalidad» de la ayuda comunitaria no queda siempre de manifiesto.

La Comisión es consciente de estos problemas y está esforzándose por corregirlos. Pero, en su conjunto, el informe del Tribunal de Cuentas la apoya en su política y sus ideas básicas y la impulsa a continuar activamente en el camino escogido. Los años que van de 1988 a 1990 estaban destinados fundamentalmente a la concepción y a la puesta en funcionamiento de los MCA y de las estructuras de gestión. A partir de ahora serán la gestión, el seguimiento y la evaluación las preocupaciones fundamentales de la Comisión.

En este contexto, la Comisión ha emprendido una serie de análisis sobre los circuitos financieros en los Estados miembros. La Comisión espera que, sobre la base de los resultados de dichos estudios, puedan tomarse medidas organizativas para acelerar sensiblemente los flujos financieros entre la Comisión y los beneficiarios finales.

En el plano exterior, los cambios en Europa central y oriental han puesto a dura prueba las capacidades de reacción de los procedimientos y de los instrumentos financieros y presupuestarios de la Comunidad. Las ayudas alimentarias y humanitarias a Polonia y Rumanía, el desarrollo del programa PHARE para el conjunto de los países miembros del antiguo Pacto de Varsovia, a excepción de la URSS, y las peticiones de ayuda de la Unión Soviética han hecho precisa la imaginación en el uso de todos los instrumentos disponibles.

Los primeros controles efectuados por el Tribunal (véase capítulo 12 del presente informe) dan una primera impresión de las dificultades halladas. También ponen de manifiesto que la Comisión ha conseguido reaccionar rápida y eficazmente ante estos nuevos desafíos.

Las dificultades han llevado a una reflexión dentro de la Comisión sobre una adaptación de los procedimientos financieros y presupuestarios para las ayudas humanitarias. Tales reflexiones tendrían que desembocar rápidamente en propuestas concretas que someter al Consejo y al Parlamento.

Asimismo, la aparición y el desarrollo de un riesgo presupuestario nuevo, relacionado con las garantías presupuestarias de que están dotados los préstamos comunitarios a terceros países y, en particular, los que se destinan a los países del Este y a la URSS, han convencido a la Comisión y al Parlamento de la necesidad de establecer un mecanismo de movilización de tales garantías. La Comisión se ha comprometido a proponer una solución concreta en el ámbito de la renovación del Acuerdo Interinstitucional.

SUBSIDIARIEDAD

0.4. A propósito de la subsidiariedad, la Comisión considera, al igual que el Tribunal de Cuentas, que debe disponer de un máximo de información sobre la gestión de los Estados miembros en la ejecución de las políticas comunitarias con el fin de estar en condiciones de asumir sus responsabilidades de control y no tiene intención de sustraerse a tales responsabilidades invocando el principio de subsidiariedad.

0.5. El Tribunal considera que las ampliaciones sucesivas a nuevos beneficiarios de la indemnización compensatoria concedida a los agricultores de las zonas menos favorecidas se deben a una actitud pasiva de la Comisión y suponen, por tanto, un mal funcionamiento del principio de subsidiariedad. La Comisión considera que el Tribunal ha cometido un error. Es el legislador comunitario el que ha querido y decidido las ampliaciones, que respetan las disposiciones de base de la Directiva 75/268, por la que se definen los criterios de clasificación (véanse puntos 9.21 y 9.22). Los motivos que subyacen a las ampliaciones podrán parecerle criticables al Tribunal, pero no permiten reprochar a la Comisión una mala aplicación del principio de subsidiariedad.

Además, la afirmación del Tribunal según la cual la prima de referencia tiene una incidencia negativa sobre el medio ambiente no parece tener un fundamento sólido. La Comisión explica en el punto 9.38 las medidas tomadas con el propósito de limitar la ganadería intensiva.

0.6. La Comisión considera igualmente que una buena aplicación del principio de subsidiariedad supone que las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros estén basadas en la confianza recíproca y que la Comisión pueda asesorar y supervisar la actuación de los Estados miembros cuando actúen en ejecución de las disposiciones comunitarias. No obstante, el papel de supervisión de la gestión de los Estados miembros se ejerce generalmente «ex post». En el caso mencionado por el Tribunal la Comisión ha cumplido correctamente con sus obligaciones. Cuando los controles correspondientes a la liquidación de cuentas han arrojado como resultado una inaplicación de la legislación comunitaria, la Comisión ha disminuido de forma legítima los reembolsos al Estado miembro en cuestión (véanse puntos 3.35-3.40). Por otro lado, los medios de los que dispone la Comisión no le permiten asesorar en toda ocasión y de forma preventiva a los organismos nacionales sobre los detalles de la normativa comunitaria. No obstante, la Comisión responde a toda petición de interpretación de las dificultades a que se enfrentan los responsables nacionales. También ha contestado a numerosas peticiones de aclaración sobre el régimen de primas al ganado lanar, pero ninguno de los puntos enumerados por el Tribunal en 3.37 había sido objeto de una petición de interpretación de este tipo.

0.7. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre las dificultades de aplicación del principio de subsidiariedad en el ámbito de los Fondos Estructurales. Sus esfuerzos para ponerles remedio van en dos direcciones. En primer lugar, intenta hacer participar en los comités de seguimiento a entidades colaboradoras de todos los niveles de competencia territorial; además, busca fórmulas de ampliación de tales comités a los organismos socioprofesionales y considera que el nivel regional debería estar más implicado en la fase de concepción de las estrategias de desarrollo regional.

No obstante, la Comisión debe tener en cuenta la realidad institucional de los Estados miembros, cuyas estructuras internas pueden suponer, en ocasiones, un freno al establecimiento de una relación de colaboración totalmente satisfactoria con los beneficiarios finales de las ayudas comunitarias.

BUENA GESTIÓN FINANCIERA

0.8. Las reflexiones del Tribunal sobre la buena gestión financiera requieren algunas precisiones. La Comisión nunca ha considerado la línea directriz agraria como un objetivo de gasto. Así pues, el Presupuesto para 1990 estaba por debajo de la línea directriz agraria en más de dos mil millones de ecus. De ningún modo la Comisión se ha valido de este margen para decidir un incremento del gasto sin necesidad real. En realidad se ha visto llamada a tomar medidas de gestión de determinados mercados para reestablecer su equilibrio -objetivo consignado en el artículo 39 del Tratado-, lo que puede resultar, a corto plazo, en un aumento del gasto. Por otra parte, sus decisiones estaban sólidamente fundamentadas.

Al igual que el Tribunal, la Comisión nunca ha considerado la disponibilidad de los créditos en una línea presupuestaria como una justificación para utilizarlos prescindiendo de los principios de buena gestión financiera y se sorprende de que el Tribunal le dirija tal reproche, incluso por la vía indirecta de una declaración de principios.

0.9. La Comisión da una grandísima importancia al respeto del principio de «adicionalidad», prueba importante de la eficacia de la acción estructural de la Comunidad. Considera que el alcance práctico de este principio está suficientemente claro. En efecto, el artículo 9 del Reglamento 4253/88 indica que el incremento de los créditos de los fondos deberá resultar en un incremento por lo menos equivalente de la totalidad de las intervenciones públicas o asimilables.

El problema se plantea más bien en el nivel de la comprobación práctica. En la fase de preparación de los MCA la comprobación ha resultado difícil, especialmente a causa de la falta de información sobre el gasto público del año de base. En agosto de 1990 la Comisión ha detallado a los Estados miembros los datos que debían obrar en su poder para estar en condiciones de evaluar correctamente el respeto de la «adicionalidad». Actualmente se están examinando en sus servicios los datos recibidos. Las dificultades halladas en su análisis varían de un objetivo a otro y de un Estado miembro a otro.

0.10 0.11. La Comisión lamenta, al igual que el Tribunal, que la evaluación «ex ante» de las consecuencias de las iniciativas estructurales con respecto a los objetivos escogidos no haya podido llevarse a cabo de la manera prevista. Según lo indica el Tribunal en el punto 6.20, una de las razones de esta situación se encuentra en los plazos muy reducidos de aplicación de las distintas fases de la reforma. Una segunda razón se halla en las dificultades metodológicas importantes que han tenido que resolverse, especialmente la puesta a punto de modelos macroeconómicos adecuados. Estas dificultades se encuentran en vías de solución. Los primeros resultados del ejercicio de evaluación en curso estarán disponibles en el informe anual correspondiente a 1990.

0.12. En el caso del préstamo NIC a Italia para la construcción de viviendas de precio reducido destinadas a trabajadores de los sectores secundario y terciario, el Tribunal critica la ausencia de criterios comprobables que permitan asegurarse de que se hayan alcanzado los objetivos.

Sin embargo, el préstamo NIC en cuestión se incluía en una estrategia de desarrollo que suponía, entre otras iniciativas, la construcción de 30 000 viviendas. El préstamo comunitario debía cubrir la construcción de 5 370 de estas viviendas. Las viviendas relacionadas con el préstamo NIC están completamente terminadas.

No puede reprocharse a las instituciones comunitarias que otra parte del programa global, es decir, las medidas que debían financiarse con recursos nacionales, no se haya realizado.

Por lo que respecta a la ayuda alimentaria a Polonia, la Comisión explica en el capítulo 12 que no ha sido posible un análisis detallado de las necesidades de Polonia en razón de su urgencia. No obstante, la Comisión había expresado sus dudas ante las autoridades polacas, que han insistido en la continuación de la ayuda, sobre la adecuación del volumen solicitado. A pesar de ello, la Comisión ha reducido la ayuda prevista de 500 000 t a 300 000 t.

0.13. La Comisión considera que la intervención del BEI, de las ONG y de la Secretaría General de los ACP en la aplicación de los programas de desarrollo no es comparable.

Por lo que se refiere a las ONG, el rigor con el que la Comisión puede imponer mecanismos de seguimiento y control deberá apreciarse en un contexto especial. El mecanismo de cofinanciación de proyectos de desarrollo con las ONG, por ejemplo, permite iniciativas originales, de calidad y con frecuencia coronadas con éxito, utilizando medios humanos y financieros limitados. Aunque sea importante conseguir una buena gestión de las ONG, deberá evitarse que los obstáculos burocráticos afecten a la eficacia y al entusiasmo, a veces desinteresado, de las ONG (véase observación final, capítulo 13).

Por lo que respecta a la Secretaría General de los Estados ACP, la Comisión remite al lector a sus respuestas a las observaciones del Tribunal al capítulo 14.

Por último, la Comisión opina que el BEI no puede de ninguna manera considerarse como un tercero comparable a las ONG y a la Secretaría General ACP. Las relaciones entre la Comisión y el BEI se gestionan a través de un conjunto de normas y convenciones muy completas.

Además la Comisión se esfuerza permanentemente por mejorar el uso de los medios comunitarios destinados a realizar sus objetivos y por tener en cuenta las consecuencias de los programas en curso con el fin de optimizar el empleo de tales medios.

El sistema de seguimiento de la Comisión

0.17 0.23. En sus respuestas al informe del Tribunal de Cuentas correspondiente al ejercicio 1985 a las que se refiere el Tribunal, la Comisión hizo distinción entre el seguimiento de los compromisos adquiridos con el Tribunal de Cuentas y el seguimiento de las observaciones formuladas por el Parlamento Europeo en su resolución que acompaña a la resolución de descargo.

En cuanto a las observaciones del Parlamento, existe un procedimiento muy completo, la Comisión realiza un seguimiento regular de sus obligaciones y se asegura de que se respeten.

Por lo que toca a los compromisos de la Comisión con el Tribunal de Cuentas, es preciso observar que las observaciones del Tribunal con frecuencia sólo son un elemento entre muchos otros que determinan la política de la Comisión. Por ejemplo, si el Tribunal critica uno o varios aspectos de una política comunitaria, la Comisión responderá que tendrá en cuenta la crítica en una próxima revisión de esa política. Una revisión de este tipo incluye en general una serie de aspectos, entre los que se cuentan los mencionados por el Tribunal. Cuando se ha llevado a cabo la revisión, es imposible determinar con exactitud los efectos reales de las observaciones del Tribunal, ya que el compromiso de la Comisión ha quedado realizado en lo fundamental.

El grado de precisión de los compromisos no es siempre muy elaborado, como, por ejemplo, en el caso de que la Comisión se comprometa a reflexionar sobre un problema planteado por el Tribunal o a discutir un asunto con los Estados miembros.

El Tribunal menciona en este contexto el cuestionario enviado a la Dirección General de Agricultura. El Tribunal ha recogido en dicho cuestionario un conjunto de 50 observaciones de los informes de 1983 a 1988. Al hacerlo, no ha tenido en cuenta que algunos de estos puntos habían sido tratados de nuevo en informes más recientes. Éste es el caso, por ejemplo, del almacenamiento público y de la liquidación de cuentas. Además, la Comisión se ha referido, siempre que existieran, a documentos y decisiones que se han transmitido sistemáticamente al Tribunal con el fin de permitirle efectuar un seguimiento de la gestión de la Comisión.

No obstante, la Comisión ha intentado instaurar igualmente un sistema de seguimiento de los compromisos adquiridos con el Tribunal. El sistema elegido era una combinación entre la recogida manual de los compromisos y una informatización de los resultados. Exigía un considerable trabajo de recogida de datos basado en la definición de palabras clave, sin permitir un seguimiento más allá del período de descargo. Este sistema ha sido abandonado porque no respetaba una relación razonable entre coste y eficacia.

En este momento los servicios de la Comisión están estudiando un sistema más económico y eficaz. Dicho sistema se compondría de una base de datos de los compromisos adquiridos que se actualizaría con regularidad. Una consulta de criterio múltiple permitirá seleccionar los asuntos en función de criterios como la Dirección General, el año de referencia, el punto del informe en cuestión, el tipo de iniciativa, la situación del expediente, etcétera.

Así pues, estas ideas van en el mismo sentido que las del Tribunal. Cuando el sistema esté en funcionamiento, el Tribunal de Cuentas tendrá acceso al mismo, lo que tendrá como consecuencia una colaboración aún más estrecha entre las dos instituciones.

CAPÍTULO 1 Auditoría financiera de los ingresos, los gastos operativos, la contabilidad general de la Comisión y las cuentas consolidadas

LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN 1990

Aprobación y presentación del presupuesto

Presentación del presupuesto

1.2. El presupuesto votado por la Autoridad Presupuestaria contiene los importes definitivos de los ingresos y los gastos de un ejercicio. La Comisión estima que no pueden existir «autorizaciones presupuestarias» o «capacidades de pago» que difieran de aquél.

Las prórrogas de créditos

1.5. En el punto 3.16, la Comisión explica las razones de estas prórrogas de créditos decididas por la Autoridad Presupuestaria y relativas al registro oleícola italiano, por una parte, y, por otra, a la Decisión del Consejo Europeo de los días 14 y 15 de noviembre de 1990 para la concesión de una ayuda alimentaria a la URSS con cargo al presupuesto agrario de 1990.

1.6. Los créditos prorrogados del Fondo Social se repartían en 58 expedientes.

Las observaciones del Tribunal sólo pueden referirse a 6 expedientes cuya tramitación había prácticamente concluido puesto que las consultas sobre el programa o sobre el proyecto de decisión casi habían llegado a su fin el 31 de diciembre de 1990, pero sin poderse traducir en compromisos contables: esos 6 expedientes representan un importe de 35,44 Mio ECU.

En el futuro, la Comisión hará lo necesario para respetar escrupulosamente la reglamentación existente en la materia.

La ejecución en moneda nacional de créditos autorizados y contabilizados en ecus

1.7. La Comisión ha propuesto al Consejo una modificación del Reglamento n° 1676/85 relativo a la utilización del tipo verde en las operaciones FEOGA/Pesca. Desde el momento en que la apruebe el Consejo, dicha modificación reducirá considerablemente los diferentes problemas relacionados con los tipos de cambio entre el ecu, el ecu verde y sus conversiones en monedas nacionales.

Gastos administrativos imputados a la parte operativa del presupuesto

La cuantificación de los minipresupuestos

1.12. En opinión de la Comisión, la creación de minipresupuestos podía hacerse bien directamente, a través de los comentarios del presupuesto, bien indirectamente, a partir de las bases jurídicas enunciadas en dichos comentarios. En efecto, por lo que respecta al minipresupuesto «Phare» de la línea B-9960, la Comisión ha interpretado en sentido amplio el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, que autoriza la asunción de los gastos de funcionamiento. En 1991, para aclarar definitivamente la situación, se creó una línea específica dentro del presupuesto.

1.13. Es cierto que el reglamento interno relativo a los minipresupuestos establece por cada línea presupuestaria un límite máximo fijado por la Comisión. También existe un procedimiento de adaptación de dichos límites. Si, con independencia de este procedimiento, se han rebasado algunos límites, ello se debe a razones técnicas motivadas por problemas surgidos durante la fase de aplicación del reglamento interno. Pero desde la entrada en vigor total y definitiva del mismo, el 1 de enero de 1991, este problema está completamente resuelto.

1.14 1.15. El escaso porcentaje de utilización de los minipresupuestos se explica esencialmente por las siguientes razones:

El nuevo reglamento interno no entró totalmente en vigor hasta el 1 de enero de 1991 y en concreto la fase previa de arranque conoció dificultades para la delimitación y evaluación precisas de los gastos con cargo a los minipresupuestos.

No obstante, la Autoridad Presupuestaria ha querido fijar en el presupuesto de 1991 el reparto entre gastos de intervención y gastos de apoyo. Dicho reparto se basaba en una primeras estimaciones y, consiguientemente, podía no responder exactamente a las necesidades efectivas.

Pero uno de los objetivos principales del reglamento interno era la instauración de una disciplina presupuestaria reforzada sobre los minipresupuestos y, en este sentido, un moderado porcentaje de utilización es más bien un éxito, sobre todo si se tiene en cuenta que los créditos no utilizados se transfieren sistemáticamente a la parte operativa de la política de que se trate.

1.16. La Comisión estima que el sistema contable instaurado y, en particular, los diferentes códigos de imputación permitieron en 1990, por vez primera, tener una visión clara de las líneas presupuestarias sujetas al régimen de minipresupuestos de los importes en cuestión. Por otra parte, esta situación aparece reflejada en un anexo a la cuenta de gestión del ejercicio que describe la ejecución presupuestaria de las líneas de «minipresupuesto» en 1990.

1.17. La existencia de líneas presupuestarias totalmente vinculadas a un minipresupuesto y no añadidas a gastos específicos de intervención se debe, como lo demuestran los ejemplos elegidos por el Tribunal (cooperación comercial, negociaciones en el marco del GATT, sistema de preferencias generalizadas), a que puede haber políticas y actividades comunitarias que en sí mismas no generen gastos operativos, pero que requieran gastos de apoyo.

Por otra parte, la denominación de tales líneas y los comentarios indican claramente de qué gastos se trata (p.ej., artículo 940 - Organización de un seminario sobre el sistema de preferencias generalizadas).

1.18. Es verdad que, antes de aprobar su reglamento interno relativo a los minipresupuestos, la Comisión había utilizado a título experimental diversas definiciones de los códigos de imputación. Desde la aprobación de su reglamento interno, tanto la definición como el ámbito de aplicación de los códigos de imputación se han ido poco a poco estabilizando, e incluso se ha simplificado ulteriormente el sistema mediante la supresión de más de 80 índices analíticos a comienzos de 1991.

Es asimismo cierto que, a la hora de contabilizar determinados gastos, se han producido titubeos en cuanto a su imputación exacta durante el ejercicio 1990. Como se indica en el punto 1.15, estas dificultades estaban vinculadas a la fase de arranque y, en 1991, la situación se ha clarificado.

1.19. Por lo que respecta a las transferencias de 1989 a 1990, hay que decir que el reglamento interno de la Comisión todavía no había entrado en vigor, mientras que de 1990 a 1991 es evidente que no ha habido prórroga de créditos de líneas presupuestarias operativas hacia las nuevas líneas creadas para los minipresupuestos en los títulos 14 y B8.

1.20. La Comisión considera prematuro el juicio del Tribunal sobre la fiabilidad de un sistema que no se puso en marcha hasta mayo de 1990 y que no ha resultado plenamente operativo hasta comienzos del ejercicio 1991. Con esta rápida evaluación de un sistema que, de hecho, ha supuesto un notable progreso en la vía de la transparencia y control de los gastos de los minipresupuestos, el Tribunal acaba paradójicamente por poner en tela de juicio el interés mismo de un esfuerzo de racionalización administrativa.

Por lo que se refiere a la validez de las listas remitidas al Tribunal, éstas se limitan a reflejar las dificultades relacionadas con el arranque del sistema mencionadas en los puntos 1.15 y 1.18. En el momento de establecerse la cuenta de gestión, tales dificultades ya se habían superado y el anexo de dicha cuenta describe con bastante fidelidad la situación del ejercicio.

1.21. En cuanto a los objetivos de investigación, tan solo un importe de 71 Mio ECU puede asimilarse a los minipresupuestos. Los demás gastos corresponden a cargas salariales y de funcionamiento administrativo y técnico del CCI y de las acciones a gastos compartidos que siempre han formado parte del presupuesto operativo de la investigación. Además, éstas aparecen consignadas de forma detallada en las tablas de correspondencia incluidas en el presupuesto.

El volumen de los minipresupuestos relacionados con los fondos estructurales ascendió en 1990 a 370 000 ECU.

La cuota de infraestructura

1.22 1.24. Teniendo en cuenta los comentarios presupuestarios de las líneas clasificadas como «minipresupuestos», que en general permiten la imputación de todos los gastos correspondientes a la acción de que se trate, la Comisión considera que aquéllos en que se incurre para la instalación interna del personal contratado con cargo a los créditos de los minipresupuestos deberían asimismo financiarse mediante dichos créditos.

El importe de 13 433 ECU calculado para 1990 en términos proporcionales representa el coste medio anual de infraestructura por funcionario.

En julio de 1990, sobre la base de los créditos disponibles en el título A2 del presupuesto de 1990 y de las previsiones de ejecución, se decidió no pedir la totalidad de la cuota y, consiguientemente, limitarse a imputar el 89,887 % de los gastos originados en la casa por el personal externo.

Considerando el tipo de gastos que es preciso cubrir (alquileres, seguros, seguridad, mantenimiento) y los plazos que hay que respetar para la liquidación de determinadas facturas, resulta imposible ajustar el cálculo de la cuota de infraestructura al desarrollo concreto de los procedimientos de contratación. Así pues, el cálculo debe realizarse necesariamente sobre la base de las previsiones de contratación.

El 11 de julio de 1990, la Autoridad Presupuestaria aprobó el PRS 2/90 relativo a la «ayuda financiera a los países de Europa central y oriental distintos de Polonia y Hungría» (ampliación geográfica del programa PHARE). En noviembre de 1990, para financiar las nuevas necesidades creadas por esta decisión, la Comisión no ha tenido más remedio que imputar a las líneas afectadas el importe total correspondiente a los gastos de instalación e infraestructura de los nuevos agentes que precisaba contratar.

Habiéndose tenido que realizar dicho cálculo sobre la base de simples previsiones, hay que advertir que en 1991 se llevó a cabo un reajuste de la cuota de infraestructura sobre la base de los efectivos realmente contratados en 1990 y de las previsiones de contratación para 1991.

Por otra parte, dado que la cuota de infraestructura se calcula por DGs y que la Dirección General de Relaciones Exteriores está en su mayor parte situada en el «Berlaymont», y tiene entre sus competencias y efectivos el expediente PHARE, no es anormal que la cuota del alquiler correspondiente a los agentes incluida en los minipresupuestos corra de su cuenta.

El cumplimiento de las previsiones financieras

1.25. Los minipresupuestos no constituyen simples gastos administrativos engendrados por la gestión cotidiana de las actividades de la Comisión. Se trata de gastos que tienen indudablemente un carácter administrativo, pero que están directa y específicamente relacionados con determinadas políticas y medidas operativas para las que suponen una ayuda, de manera que más o menos forman parte de las mismas. Desde este punto de vista resulta lógica su clasificación en la rúbrica 4 de las previsiones financieras.

No obstante, la Comisión admite sin reparos que las dificultades y obligaciones relacionadas con la rúbrica 5 también han contribuido a su desarrollo.

La gestión de los gastos de minipresupuestos

1.26. La Comisión tiene previsto completar con modalidades de ejecución el nuevo reglamento sobre los minipresupuestos, que entró en vigor el 30 de abril de 1991, con el fin de garantizar en el futuro el control de determinados gastos por parte de los servicios centrales responsables de los gastos de funcionamiento y por parte del Control financiero, y de garantizar en particular la consignación de los equipos en el inventario.

A través del nuevo papel definido en enero de 1991 para la DG IX, la Comisión pretende que ésta proporcione el marco necesario para que tanto en materia de personal (estatutario y no estatutario) y de funcionamiento administrativo se lleve a cabo una política homogénea.

Ello significa concretamente que en la gestión de los créditos de personal y de funcionamiento específicamente afectados, la DG IX debe encargarse de la definición, puesta en marcha y control de la aplicación de mecanismos y normativas básicas comunes y coherentes.

1.27. Los comentarios del presupuesto de 1990 prevén explícitamente la financiación de agentes auxiliares, y no sólo a partir de la línea A 1110, sino también de otras.

1.28. Si bien es cierto que la financiación de los agentes auxiliares se realiza con créditos de diferente naturaleza, no lo es menos que la gestión de ese personal se efectúa en condiciones y con criterios idénticos, y que todos los contratos cuentan con el visto bueno de la DG IX.

Conclusión

1.29 1.31. La Comisión considera demasiado rígida la interpretación que el Tribunal hace del artículo 19 del reglamento financiero, por cuanto establece un orden de prioridad entre los criterios de clasificación de los gastos en función de su naturaleza o destino que el reglamento financiero no impone.

Dado que se trata de gastos de naturaleza administrativa pero con fines operativos en la medida en que constituyen un apoyo directo a operaciones precisas, su imputación a la parte B del presupuesto no infringe, en opinión de la Comisión, las disposiciones del reglamento financiero. Por otra parte, son gastos que están sujetos a las disposiciones de dicho reglamento del mismo modo que los demás créditos.

1.32 1.33. Las ventajas del sistema instaurado por la Comisión van incluso más allá que los que el propio Tribunal reconoce. En efecto, dicho sistema permite identificar, seguir y sobre todo controlar la evolución de los gastos de apoyo, lo que constituye un serio esfuerzo de racionalización administrativa y de disciplina presupuestaria. Es cierto que se han planteado algunas dificultades en la fase de arranque, pero éstas no justifican la opinión pesimista del Tribunal.

Los puntos débiles destacados por el Tribunal no constituyen, de hecho, sino meras dificultades de arranque de las que la Comisión ha sabido extraer una enseñanza tanto a nivel presupuestario como contable.

El caso concreto del programa prioritario de publicaciones

1.34 1.43. La Comisión ha optado por el sistema de gestión y contabilización del programa prioritario de publicaciones descrito por el Tribunal por parecerle que éste responde mejor que ningún otro a las características de dicho programa; la peculiaridad del mismo consiste en reunir en una arquitectura global la actividad prioritaria de publicación organizada en torno a los grandes temas de acción y a las prioridades políticas a nivel comunitario; y ello en un afán de coherencia y transparencia.

La Comisión ha examinado atentamente las observaciones formuladas por el Tribunal. En este sentido, la propia Comisión ya había desarrollado anteriormente un enfoque distinto. En efecto, en el AP de 1992, la Comisión consignó una línea presupuestaria específica para dicho programa (B3-305). Ahora confía en que la Autoridad Presupuestaria acepte esta orientación, asignándole los recursos necesarios. Para 1991 y con carácter transitorio, la Comisión ha propuesto una transferencia de créditos.

El papel del interventor

Las denegaciones de visado y los casos en que se hace caso omiso

1.44 1.45. Una postura negativa del interventor sobre una propuesta del ordenador puede revestir una gran variedad de formas escritas que van desde la ficha de devolución homologada expedida por un agente del Control financiero en el que se haya delegado hasta la denegación de visado formal decretada por el propio interventor.

Durante el ejercicio 1990, el interventor no se ha visto obligado a recurrir a una denegación de visado formal.

No obstante, en opinión de la Comisión, esta situación no debe interpretarse en ningún caso como el síntoma de un funcionamiento insatisfactorio del Control financiero de la institución. Es, por el contrario, el reflejo de la eficacia de las intervenciones del mismo efectuadas durante el ejercicio 1990 entre los ordenadores. Dichas intervenciones le han permitido obtener, por la vía del diálogo o de la suspensión de expedientes, por ejemplo, la regularización de las operaciones objeto de litigio sin tener que recurrir a la denegación del visado formal: éste último conserva un importante efecto disuasorio.

Así pues, cualquier evaluación de control debe forzosamente tener en cuenta el conjunto de los aspectos de la intervención del interventor. En este sentido, la Comisión remite a las respuestas detalladas dadas a las observaciones formuladas por el Tribunal sobre el sistema de control interno en su informe correspondiente al ejercicio 1988.

1.46. En los casos indicados por el Tribunal, no se trata ni de aprobación con reservas ni de una simple desnaturalización del visado del Control financiero.

Este último ha otorgado su visado con pleno conocimiento de causa y tras analizar todos los elementos que determinan este acto con arreglo al reglamento financiero, a saber, los relativos a la regularidad, la legalidad y la buena gestión financiera. Concretamente el análisis de esta última no se efectúa in abstracto, sino teniendo en cuenta las peculiaridades del caso sujeto a examen.

Cuando el resultado del análisis es un visado conforme, su concesión cumple todos los requisitos de legitimidad.

No obstante, el visado constituye una ocasión propicia para el envío al ordenador de mensajes sobre la mejora de la gestión.

El duro tono utilizado en este tipo de notas refleja la determinación que el Control financiero quiere transmitir con sus mensajes, dirigidos a mejorar la gestión financiera sin que ello reste valor al visado en sí mismo.

OBSERVACIONES SOBRE LA LEGALIDAD Y LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CONTABILIZADAS DURANTE EL EJERCICIO

Los justificantes de las operaciones contabilizadas

1.48. La Comisión reconoce que durante el ejercicio 1990 ha habido un retraso en el envío al Tribunal de los justificantes correspondientes a las operaciones contabilizadas; la enorme carga de trabajo que han soportado los servicios contables, debida, en particular, a la introducción de un nuevo sistema informático, explica en gran medida ese retraso.

En cuanto a la sugerencia del Tribunal de crear un sistema de transmisión mensual de justificantes, la Comisión está de acuerdo con el principio. Aun habiendo experimentado ciertas dificultades para aplicarlo hasta la fecha, ya ha adoptado medidas para garantizar en lo sucesivo la transmisión mensual.

1.49. a) La transmisión de las órdenes de pago relativas al Feder y a la sección Orientación del FEOGA va sistemáticamente acompañada de los justificantes exigidos por la reglamentación vigente. En uno u otro caso, puede efectivamente plantearse una duda sobre el carácter completo de esa documentación. A menudo, en efecto, el propio volumen de la misma dificulta su transmisión al Tribunal.

b) La Comisión comparte la preocupación existente sobre los justificantes que deben acompañar los pagos de anticipos para cubrir los costes locales de los proyectos de desarrollo.

Ello no siempre ha sido posible por diversas razones:

- la complejidad de las estructuras administrativas de los países beneficiarios;

- el desequilibrio entre el volumen financiero de la ayuda concedida - cada vez mayor - y los limitados efectivos de los servicios de la Comisión;

- la prioridad concedida a la realización de los proyectos, que ha obligado a los servicios a posponer el control.

La Comisión refuerza y amplía las medidas de control, recurriendo, para la revisión de la contabilidad de los proyectos, a auditores locales, y ya sólo paga anticipos a condición de que estén justificados tanto los costes ya satisfechos como las estimaciones en que se basa el anticipo solicitado.

Los recursos propios tradicionales

Teneduría de la contabilidad separada

1.50 1.52. El Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE/Euratom, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, se aprobó el 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989). Consiguientemente, los Estados miembros han tenido que esperar hasta la segunda mitad de 1989 para empezar a adoptar las medidas de aplicación de las disposiciones del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento, cuya innovación en materia de reconocimiento de los derechos de las Comunidades consiste en la creación de una contabilidad separada de los derechos no recaudados.

Los aspectos innovadores de la reglamentación han exigido, por parte de las administraciones nacionales, un gran esfuerzo de adaptación de sus procedimientos mediante la creación de nuevas estructuras contables, la elaboración de instrucciones de aplicación y, en algunos casos, la transformación de sistemas informáticos. No obstante, nueve Estados miembros han remitido en 1990 a la Comisión estados trimestrales cuya falta de homogeneidad se debe a las dificultades anteriormente mencionadas.

Dinamarca no desea llevar la contabilidad separada contemplada en la letra b) del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 1552/89 por razones internas de coste-eficacia. Pero se compromete, por un lado, a consignar la totalidad de los derechos reconocidos, recaudados o no, en la contabilidad principal, y, por otro, a facilitar todos los datos a que se refieren las demás disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1552/89.

Desde el 14 de junio de 1989, con ocasión de una reunión del Comité Consultivo de Recursos Propios, la Comisión presentó a los Estados miembros un documento de trabajo en que analiza las disposiciones de la nueva reglamentación en materia de reconocimiento, contabilización y control de los recursos propios tradicionales. En 1990, la Comisión ha proseguido sus esfuerzos para la aplicación uniforme del nuevo reglamento, en particular durante los debates en las reuniones del CCRP, efectuando propuestas para precisar los criterios de interpretación común y facilitar la aplicación de procedimientos nacionales.

Los días 19 y 20 de febrero de 1991, la Comisión organizó un seminario sobre los aspectos innovadores del Reglamento (CEE) n° 1552/89 en el que se formularon preguntas y sugerencias recogidas luego en una comunicación de la Comisión con motivo del CCRP de 27 de junio de 1991. Por último, el programa para 1991 de las inspecciones de la Comisión en los Estados miembros prevé el control sistemático de las contabilidades separadas.

1.53. La Comisión ha recordado reiteradamente a los Estados miembros, en particular durante las reuniones del CCRP, su obligación de remitir el estado trimestral en los plazos reglamentarios. El último aviso para el ejercicio 1990 se envió por escrito el 5 de febrero de 1991 a todos los Estados miembros, incluidos los tres citados por el Tribunal.

1.54. La cuenta de gestión del ejercicio 1990 incluye en su tabla de ingresos, en líneas bien delimitadas, el conjunto de los derechos reconocidos y aún no recaudados correspondientes a la contabilidad separada enviada a la Comisión por los Estados miembros que remitieron los estados antes del cierre del ejercicio 1990.

FEOGA

El FEOGA-Garantía

Controles nacionales de los gastos

1.55 1.56. La Comisión opina que las responsabilidades de las agencias de pago se definen claramente en el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo (véase asimismo respuesta en el punto 3.47). La Comisión comprueba si los Estados miembros afrontan sus obligaciones de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 729/70 y, de resultar necesario, recomienda determinadas mejoras. En su caso, procede a efectuar correcciones en el marco de la liquidación de cuentas.

En el punto 3.34 de su informe, el Tribunal dice no cuestionar el acto de delegación de poderes de las agencias de pago en otros organismos, a condición de que se apliquen los procedimientos adecuados para comprobar dicha delegación.

La Comisión opina asimismo que esta supervisión es necesaria, por lo que, en los casos en que la ha considerado insatisfactoria, ha dirigido las oportunas observaciones a los Estados miembros. También ha efectuado inspecciones en los organismos encargados del control. La comprobación de su insuficiencia ha dado lugar a correcciones en el marco de la liquidación.

La determinación del organismo encargado de llevar los registros (supporting evidence) debe formar parte, en opinión de la Comisión, del acto de delegación al que se refiere el Tribunal.

Contabilización central de los gastos

1.58. Tal y como indica el Tribunal, el retraso en la contabilización de los compromisos se debió a las dificultades de arranque del nuevo sistema informático y, en particular, a la necesidad de adaptar al nuevo sistema central SINCOM los periféricos de transferencia de los datos incluidos en el sistema de la Dirección General ordenadora y procedentes de las declaraciones de los Estados miembros. De hecho, ese retraso no se ha vuelto a producir en 1991.

La coordinación de las verificaciones de elementos comunes a los gastos de garantía y orientación

1.60. La Comisión es tan plenamente consciente como el Tribunal de la diversidad de los sistemas de control establecidos en los Estados miembros. No obstante, tiene una opinión más positiva de la eficacia de las inspecciones efectuadas por los Estados miembros que la expresada por el Tribunal (véase asimismo la respuesta en los puntos 9.23 y 9.24).

1.61 1.62. La Comisión comparte las preocupaciones del Tribunal sobre la falta de coordinación de los controles de elementos comunes a los gastos de garantía y orientación.

En el marco de la reforma de la política agraria común, la Comisión se esforzará por aplicar un enfoque global de dichos elementos, incitando a los Estados miembros a reagrupar en un mismo mecanismo los procedimientos de gestión y de control de las diferentes medidas agrarias comunitarias. El establecimiento de un registro llevado por cada explotación y que reagrupase todos los datos esenciales podría contribuir a esta racionalización.

El FEOGA-Orientación

1.63. Las disposiciones nacionales en cuestión han sido aprobadas por la Comisión, que las juzga conformes al Reglamento (CEE) n° 797/85. Por lo tanto, la Comisión estima que los gastos efectuados en el marco de tales disposiciones son regulares (véanse respuestas en los puntos 9.17 a 9.19).

Medidas veterinarias

1.64. Al efectuar los dos últimos compromisos con cargo a las partidas 3800 y 3810, la Comisión ha pretendido una utilización óptima de los créditos.

Así, en el caso de la partida 3800, el compromiso de los 88 000 ECU disponibles se ha efectuado sobre la base de la Decisión 90/424/CEE del Consejo

, a la vista de la estimación de gastos remitida por Italia en el mes de noviembre tras la aparición de la PNCB, una enfermedad bovina, en su territorio.

La misma preocupación ha prevalecido en caso de la partida 3810. Se comprometieron 3,1 Mio ECU disponibles a raíz del examen del estado de gastos remitido por España de un modo comparable al descrito para la partida 3800.

1.65. Al principio, a raíz de la iniciativa del Parlamento de consignar un importe de 0,5 Mio ECU en el presupuesto de 1986 con el fin de luchar contra la varroasis, y a través de la Decisión SEC (86)2075, la Comisión estableció las modalidades de concesión de una ayuda a las organizaciones de apicultores reconocidas en la Comunidad.

Tales disposiciones han sido prorrogadas mediante nuevas decisiones para los ulteriores ejercicios una vez que en el presupuesto comunitario se habían consignado créditos en favor de esta acción.

Dado que se trata de una acción piloto cuya duración total era incierta al comienzo, resultó preferible conocer los resultados obtenidos durante las primeras campañas antes de proponer al Consejo la aprobación de un Reglamento. La Comisión deberá muy pronto decidir si es conveniente proseguir la acción, y considera haber procedido de una forma jurídicamente correcta.

1.66. Efectivamente, el plazo previsto en el artículo 4 de la Decisión 89/455 del Consejo

, en que se establece la notificación del programa por parte del Estado miembro previamente a su puesta en marcha, no ha podido cumplirse por razones de índole práctica.

Por razones técnicas, la vacunación oral de los zorros debe realizarse todos los años en primavera y otoño.

Pero hasta julio del 89 no se informó a la Comisión de la inminencia de la Decisión del Consejo, finalmente aprobada en agosto, por lo que aquélla no pudo reunir a los representantes de todos los Estados afectados hasta el 25 de julio. A partir de esa fecha, el conjunto de los planes detallados para la campaña de otoño recibió la aprobación informal de la Comisión, que pidió a los Estados miembros que procedieran a su notificación oficial lo antes posible.

La notificación de los planes se llevó a cabo entre septiembre del 89 y enero del 90. Por tratarse de proyectos nacionales que incluían zonas fronterizas limítrofes y que, por lo tanto, exigían una colaboración transfronteriza, se decidió aprobar el conjunto de planes el mismo día.

De este modo, las decisiones adoptadas con fecha de 23 de mayo de 1990 decretaron la entrada en vigor de los planes con fecha anterior a la de su notificación oficial.

La pesca

1.67. El problema del establecimiento tardío de compromisos en el ámbito de los acuerdos de pesca radica en el hecho de que el importe financiero al que la Comunidad se compromete con terceros no es sino el resultado final de las negociaciones, y sólo es posible determinarlo al final de las mismas.

Se sobreentiende, no obstante, que todos los compromisos y pagos efectuados por la Comisión se ajustaban a los importes estipulados en los acuerdos de pesca.

1.68. Algunos pagos se han concluido con retraso al haberse archivado el acuerdo más tarde de lo previsto. En este sentido, los terceros países nunca han planteado problemas.

1.69. Esta operación se ha llevado a cabo para no retrasar el pago pendiente con Groenlandia en los comienzos del ejercicio y permitir así el inmediato acceso de los pescadores comunitarios a las aguas groenlandesas.

1.70. Una vez que la autoridad competente retiró de servicio las embarcaciones pesqueras, los servicios de la Comisión comprobaron si el importe pagado correspondía efectivamente al importe exigible en virtud del Reglamento para el tonelaje global retirado. Dicha comprobación se realizó a nivel global, no siendo posible efectuarla barco por barco. De resultas de las observaciones del Tribunal, la Comisión pondrá en marcha el procedimiento de recuperación de las cantidades correspondientes a esos tres barcos.

1.71. El sistema de control vigente no permitía detectar ese error. A partir de entonces, el sistema se ha mejorado para permitir establecer un control entre la demanda a examinar y cualquier demanda anterior. La Comisión recuperará las cantidades pagadas indebidamente.

El ámbito social

1.72. En materia de recaudación de créditos, es conveniente dejar al deudor el tiempo necesario para satisfacer su deuda. En este sentido, se ha adoptado una norma general que fija el plazo al final del mes siguiente al del envío de la notificación de débito al deudor (véanse reglas internas; edición de 1991, p. 277: Disposiciones de procedimiento interno relativas a la recaudación de los créditos con arreglo a los Tratados CEE y CEEA, y p. 357: Precisiones complementarias relativas a las modalidades de utilización del legajo «orden de ingreso»).

Dado que algunos procedimientos internos pueden ser bastante largos, el contable, en caso de comprobar que el tiempo concedido al deudor para satisfacer su deuda es insuficiente, podrá rectificar por propia iniciativa la fecha de vencimiento del plazo, de acuerdo con los principios enunciados en las reglas internas.

Ello permite en la práctica hacer operativo el procedimiento de recaudación de los créditos, ya que en caso contrario el ordenador tendría que fijar como plazo una fecha lejana.

1.73. En efecto, las devoluciones previstas para 1990 han sufrido retrasos por razones administrativas. Se efectuarán en 1991.

1.74. La Comisión aceptó, en principio, el 21.11.89, contribuir a los actos organizados en el marco de Europalia Japón. En su aceptación la Comisión precisaba claramente que la financiación se decidiría en cada caso concreto y para proyectos específicos («proyectos concretos elaborados»).

En su escrito de 29.1.1990 la fundación Europalia solicitó la financiación/cofinanciación de cinco iniciativas determinadas del conjunto del programa Europalia Japón.

El compromiso citado por el Tribunal sólo cubre estas cinco iniciativas y no el déficit final de Europalia.

Los gastos de referencia se justificaron mediante cuenta final presentada a la Comisión el 23.7.90 y acompañada de fotocopias de las facturas que justifican los gastos declarados.

La ausencia de informe final se explica por el hecho de que cinco iniciativas se referían a publicaciones de las que se han presentado ejemplares a la Comisión. Las otras dos iniciativas ya habían concluido en el momento de la solicitud de ayuda financiera (lo que no es contrario a la política de concesión de subvenciones no reglamentadas por parte de la Comisión) y su descripción figuraba en el anexo adjunto a la solicitud.

Así pues, el visado del interventor se concedió teniendo buen conocimiento de los hechos, sobre la base de documentos justificativos completos.

La investigación y la energía

1.75. Las cuentas de gestión reflejan muy bien la realidad de los costes de los programas COST & TELEMAN, aunque, como hace constar el Tribunal, el lanzamiento de un programa puede suponer, en determinados casos limitados, que se recurra a la dotación en efectivos de otro programa.

Tal «política de personal» ha sido dictada en el caso de los dos programas «COST & TELEMAN», cuya dotación en efectivos es especialmente débil, por la necesidad de asegurar un comienzo rápido y eficaz de los mismos. Posteriormente se otorgó una compensación con el fin de reestablecer los equilibrios necesarios entre los distintos programas.

En cuanto a los campos de la tecnología de la información y de las telecomunicaciones, es cierto que determinados puestos correspondientes a los créditos de investigación, por ejemplo puestos pertenecientes al programa ESPRIT, están asignados, en el organigrama de la DG XIII, a unidades distintas de la Dirección del programa.

En lo fundamental, dichos puestos están repartidos en unidades centrales de vocación horizontal, finanzas o gestión de personal, por ejemplo, que participan en funciones que redundan en beneficio de ESPRIT.

Teniendo en cuenta lo anterior, los efectivos de la Dirección del programa ESPRIT incluyen también personal correspondiente al presupuesto general. Por consiguiente, los recursos de esta Dirección son, globalmente, de una importancia equivalente a la prevista por la decisión del programa.

1.76. El seguimiento sistemático de los compromisos latentes realizado desde el 1.7.1989 como consecuencia de las resoluciones de descargo para los ejercicios 1988 y 1989 ha dado como resultado que se hayan efectuado 622 liberaciones en 1989 y 1990 relacionadas con expedientes de 1984 a 1989.

Todos los expedientes examinados por el Tribunal pertenecen a lo que fue en 1990 la subpartida 5 del programa ESPRIT. Esta subpartida cubrió fundamentalmente los proyectos de IDT en los que la Comunidad interviene en un 50 % de los costes reales, quedando el restante 50 % a cargo del consorcio industrial.

La razón de la no liberaciónde los expedientes correspondientes a proyectos de IDT se desprende de los elementos siguientes:

Cuando se fijan compromisos para la cobertura de los contratos que la Comisión firmará por cuenta de la Comunidad con un consorcio de colaboradores de la industria, tales compromisos cubren el máximo de la contribución comunitaria. En ningún caso la contribución comunitaria puede superar el importe del compromiso, pero puede quedar por debajo (y esto es lo que suele suceder): un proyecto puede llevarse a cabo por un coste menor de lo previsto o concluirse si su ejecución no procede con arreglo a los planes o si se ve superado por otros desarrollos tecnológicos. Así pues, los compromisos correspondientes a estos proyectos no se liquidan por entero

y quedan cantidades sin utilizar.

Otros proyectos, por el contrario, (y ello es normal en una actividad de IDT) no llegan al final de sus actividades en el límite previsto por el contrato (a veces con tres años de antelación) o precisarían de una prórroga con el objeto de realizar plenamente sus objetivos científicos y técnicos. Dicho fenómeno sólo se manifiesta, claro está, hacia el final de tales proyectos.

Del mismo modo, sólo hacia el final de un programa puede apreciarse que determinados campos de IDT deberían beneficiarse de un esfuerzo adicional con el fin de acercarse más al objetivo global.

Además, a causa de la anulación de principio de los créditos liberados, pero también porque únicamente pueden reconstituirse los créditos liberados en el ejercicio n P1 durante el ejercicio n (artículo 7 del Reglamento Financiero), se había previsto efectuar las liberaciones en 1991 (93 liberaciones a 30.6.91) y solicitar la reconstitución en 1992, último año del programa, en la medida de las necesidades de los proyectos que deban completarse o ampliarse.

Teniendo esto en cuenta, 7 expedientes no corresponden a proyectos de IDT, sino que se refieren a contratos de prestación de servicios para los que quedaba disponible un pequeño número de hombres-día (por un total de 250 423 ECU) que se han liberado desde la investigación del Tribunal.

Las operaciones del título 9

Ayuda a terceros países

1.77. a y b). La Comisión comparte el análisis del Tribunal por lo que se refiere a la terminación de los proyectos y a la anulación de los saldos de los compromisos no utilizados. Estos saldos con frecuencia sólo representan aproximadamente un 5 % y exigen normalmente numerosos y largos trámites, sobre todo en lo que toca al consentimiento del país beneficiario.

En 1990 se emprendió una operación de cierre con respecto a 22 proyectos comprometidos entre 1978 y 1988 por un importe de 132 Mio ECU. 15 proyectos han podido anularse en 1991 con un volumen de compromisos de 15 Mio ECU.

El cierre se ha continuado en 1991 con 73 proyectos comprometidos entre 1977 y 1987 por un importe de 30 Mio ECU. En este momento han sido anulados 27 proyectos por un importe de 7 Mio ECU.

c) Los compromisos a los que se refiere el Tribunal no han comenzado generalmente a ejecutarse porque los Estados beneficiarios no estaban preparados. La Comisión examinará juntamente con tales Estados las posibilidades de ejecución y extraerá las conclusiones pertinentes.

1.78. La Comisión pondrá en marcha un procedimiento semestral de liberación de los saldos con el fin de optimizar el control de la utilización de los créditos de ayuda a terceros países.

1.79. La propuesta del Tribunal podrá ser tomada en consideración en cuanto el sistema informatizado de gestión financiera esté suficientemente avanzado.

Ayuda a los países del Este

1.81 1.82. Por razones políticas, la Comisión ha considerado que toda ayuda a Rumanía debería efectuarse dentro del programa «Phare», pero la concesión de ayuda humanitaria se caracterizaba por una especial urgencia. Por esta razón no era posible esperar a que Rumanía fuera incluida entre los beneficiarios del programa «Phare» cuando tal ampliación del programa «Phare» ya era previsible en la fecha de referencia. En estas condiciones la Comisión ha considerado que debía imputar provisionalmente la ayuda al artículo 950 y definitivamente al artículo 996 previa modificación del reglamento «Phare».

OBSERVACIONES SOBRE LA PRESENTACIÓN Y TENEDURÍA DE CUENTAS

El balance financiero de las Comunidades

1.84. La preocupación constante de las instituciones es tender hacia la reciprocidad más completa posible de los saldos de las cuentas corrientes interinstitucionales. Desde hace años existe un procedimiento para garantizar la información inmediata de una institución cuando otra efectúa una operación recíproca que la afecta.

No obstante, el objetivo de una reciprocidad perfecta no puede alcanzarse ya que las instituciones no cierran sus cuentas en la misma fecha (la obligación para las demás instituciones, incluida en el nuevo Reglamento Financiero, de transmitir sus cuentas cerradas a la Comisión para el 1 de marzo tendría como consecuencia incluso la prolongación del período comprendido entre el cierre de la contabilidad de las demás instituciones y el de la Comisión). Una vez que las demás instituciones han cerrado sus cuentas, la Comisión puede aún verse en la obligación de cargar las cuentas corrientes de las referidas instituciones en sus libros, por ejemplo, con ocasión de la contabilización, más tardía, de sus regularizaciones de cuentas. Estas operaciones ya no pueden contabilizarse en las demás instituciones y, por tanto, suponen un saldo no conciliado en el momento de la eliminación de los apuntes recíprocos que antecede a la consolidación.

Por tanto, existen dos posibilidades: o bien transferir a otra cuenta (por ejemplo, gastos o ingresos pendientes de imputación) el saldo no conciliado, con el fin de crear, a pesar de todo una situación artificial de reciprocidad perfecta, o bien dar más importancia al hecho de que las operaciones no conciliadas tienen un carácter interinstitucional y dejar el saldo en las cuentas corrientes. La Comisión considera que la segunda solución es más transparente y que una situación de este tipo la describe correctamente el comentario que acompaña a la partida en cuestión del balance consolidado.

La teneduría de las cuentas que figuran en el balance de la Comisión

Gestión de tesorería

1.86. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal por mantener saldos mínimos en los bancos.

La informatización de la tesorería actualmente en curso prevé un procedimiento basado en datos objetivos que permiten determinar de forma sistemática el nivel óptimo de liquidez.

1.87. La Comisión elaborará una normativa escrita en la materia.

Información relacionada con los pagos

1.88 1.90. La Comisión reconoce que debe mejorarse la información relacionada con los pagos. La situación será mejor hacia fines del año 1992, cuando se amplíe el SINCOM a las funciones de caja y tesorería. Uno de los módulos trata de manera específica de la gestión de tesorería.

No hay actualmente acceso a los datos disponibles en SINCOM de forma adecuada a las necesidades de tesorería. La Comisión analizará la posibilidad de facilitar a la Tesorería, de manera sencilla, los datos que precisa.

Transferencias de tesorería

1.91 1.92. Tal como lo desea el Tribunal, la Comisión ha comenzado a desglosar funciones relacionadas con las transferencias de tesorería. Así, el funcionario encargado de la elaboración de los fondos que deben transferirse sólo tiene acceso al sistema de cálculo de las claves de autenticación en télex necesarias para la ejecución de las transferencias cuando las disponibilidades de personal lo hacen indispensable. En cuanto la situación se normaliza, la contraseña de acceso al sistema de cálculo de claves queda modificada de forma sistemática.

Conciliación de los sistemas contables

1.93 1.94. Una sobrecarga de trabajo ha supuesto un retraso en la reconciliación del sistema contable bancario y de la contabilidad general. Esta última se actualizó con anterioridad a la elaboración del balance de la Comisión a 31 de diciembre de 1990.

En general, la Comisión considera, al igual que el Tribunal, que la conciliación de ambas contabilidades debe realizarse de forma sistemática. En cuanto se haya concluido la modernización informática de la tesorería, se introducirá este procedimiento.

Partidas del balance

1.95. El CCI tomará todas las medidas necesarias para tener en cuenta las observaciones del Tribunal y efectuar, a partir de ahora, inspecciones físicas de materiales consignados en el inventario. La descentralización progresiva del CCI, que va unida a un incremento de responsabilidad de los distintos institutos, facilitará las medidas que deben tomarse.

1.96. La contabilidad del CCI exigirá en un futuro al ordenador los justificantes precisos y necesarios. Algunos de estos documentos, correspondientes al ejercicio 1990, ya se han enviado al Tribunal.

1.97. La Comisión lamenta no haber detectado, en el momento de sus últimos controles anteriores a la publicación de las cuentas, el error de recopilación comprobado por el Tribunal. Es cierto, por otra parte, que las cuentas de 1990 fueron las primeras para las que la Comisión disponía de un plazo abreviado de un mes y que dichos controles finales no pudieron ser tan completos como en los años anteriores.

No obstante, recuerda que las dos partidas interesadas por la inversión de las cantidades pertenecen a la misma rúbrica del balance consolidado y que únicamente es el desglose presentado en el comentario que acompaña la rúbrica citada el que está equivocado.

La cuenta de gestión: contabilización de los pagos, de las entregas a cuenta y de los anticipos

1.98 1.108. En opinión de la Comisión, el nuevo Reglamento Financiero es perfectamente coherente en cuanto a la distinción entre pagos a cuenta (acomptes) para proyectos y contratos y el pago de anticipos que, excepción hecha del caso especial del FEOGA, se limitan al personal de las instituciones.

Aunque los pagos aplazados se denominen también algunas veces «anticipos», en la contabilidad se mantiene una distinción clara:

- los pagos a cuenta (acomptes) se imputan directamente al compromiso en cuestión y a créditos de pago presupuestarios;

- Los anticipos al personal (por ejemplo, sobre gastos de misión) se imputan a una cuenta de espera extrapresupuestaria hasta que el anticipo se reembolsa o se compensa mediante pagos sobre las líneas presupuestarias correspondientes.

El personal que recibe anticipos es deudor de su institución hasta que se reembolsen o compensen los anticipos. Los anticipos importantes aparecen al final del año en el «debe» del balance de la institución.

Por otra parte, los beneficiarios de los pagos a cuenta son acreedores de la institución y reciben el pago a cuenta, conforme lo aclara el apartado 1 del artículo 45 del Reglamento Financiero, «de conformidad con la normativa relativa a las políticas operacionales o con arreglo a las disposiciones contractuales» o de la misma forma que cualquier otro pago presupuestario.

Las modalidades de pago son similares a las de pagos posteriores excepto que la primera orden de pago «se acompañará de los documentos que acrediten los derechos del acreedor al pago a cuenta».

La liquidación de los derechos no crea una deuda para con la institución a menos que el beneficiario deje de cumplir en cualquier momento la normativa o el contrato, en cuyo caso todos los pagos recibidos hasta el momento y no sólo el primero se someterán a revisión.

El legislador no se ajustó a la propuesta del Tribunal en el sentido de que los pagos «definitivos» se identifiquen en la contabilidad: el Reglamento Financiero no hace ninguna distinción entre los pagos a cuenta y otros pagos del presupuesto. La idea de que algunos pagos provisionales efectuados conforme a normas o contratos son más «definitivos» que otros es en cualquier caso discutible hasta la terminación del proyecto/contrato y hasta el momento en que se adeude el pago final.

En opinión de la Comisión, los proyectos o contratos en marcha deben supervisarse en todas sus fases hasta su conclusión definitiva y no sólo después de la liquidación del primer pago a cuenta.

La Comisión ha previsto en la programación de desarrollo de su sistema informático contable (SINCOM) el instrumento que permitirá el seguimiento sistemático de los compromisos no concluidos, ya sea en la fase del primer pago a cuenta o en la de cualquier otro pago intermedio.

El sistema de contabilidad presupuestaria automatizada (SINCOM)

1.110. Al haberse realizado el análisis funcional del proyecto SINCOM antes de que se introdujera en la normativa financiera la noción de crédito reconstituido, el sistema empezó realmente a funcionar sin que existiera una estructura que permitiese efectuar un seguimiento de manera aislada de este nuevo tipo de créditos. Así pues, los créditos reconstituidos han tenido que reunirse con otro tipo de créditos, en este caso los créditos prorrogados, durante el primer año de existencia de SINCOM/Contabilidad presupuestaria. Paralelamente se han introducido modificaciones en el sistema con el fin de que permita un seguimiento separado de los créditos reconstituidos. La nueva versión, que asegura esta distinción de las prórrogas y de las reconstituciones, ha entrado en vigor el 1 de enero de 1991.

No obstante, con el fin de atenerse a la petición que el Tribunal había expresado en su informe correspondiente al ejercicio 1989 (punto 1.10), la Comisión quiso, desde el cierre de la contabilidad de 1990, presentar de forma separada la ejecución de los dos tipos de créditos. Para ello, la Comisión ha efectuado un análisis a posteriori sobre la base de las transacciones individuales de compromiso al objeto de poder cumplimentar en forma correcta los nuevos anexos B2 y B5 del Volumen II de la Cuenta de Gestión.

1.111. Al igual que el antiguo sistema informático, SINCOM/Contabilidad presupuestaria no ha permitido, durante su primer año de existencia, efectuar un seguimiento aislado de los créditos abiertos en razón de participaciones financieras de terceros en programas comunitarios. Con el fin de evitar la confusión, la Comisión ha consignado en las bases informáticas, entre estos créditos y los créditos del ejercicio, los créditos correspondientes a las participaciones de terceros en el programa COMETT, dentro de una estructura no utilizada para la partida presupuestaria en cuestión; en este caso, la que normalmente corresponde a los créditos prorrogados gestionados por las oficinas exteriores. No obstante, al igual que hizo para la presentación de los créditos reconstituidos (véase punto 1.115), la Comisión ha aislado estos créditos de los créditos prorrogados para su presentación en la Cuenta de Gestión (los créditos correspondientes a participaciones de terceros son objeto ya del anexo B4 en compromiso y del anexo C3 en pago). De esta manera, la Comisión ha podido satisfacer, desde el cierre del ejercicio 1990, la petición formulada por el Tribunal en su informe correspondiente al ejercicio 1989 (punto 1.7).

La nueva versión del programa SINCOM vigente desde enero de 1991 conlleva una estructura que permite hacer un seguimiento, ya de manera aislada en las bases de datos, de las citadas participaciones financieras de terceros para evitar en lo sucesivo el tener que utilizar un artificio similar al de 1990.

En cuanto a la presentación de los créditos correspondientes a la participación de terceros en el informe mensual sobre la ejecución del presupuesto, dicha presentación se ha modificado igualmente desde enero de 1991 como consecuencia de las observaciones del Tribunal en su informe relativo al ejercicio 1989. Ya no existe confusión entre los créditos de referencia y los resultantes de transferencias. Los cuadros agrupan los créditos disponibles en tres grandes categorías homogéneas: créditos consignados en el Presupuesto (incluidos PRS y transferencias), créditos adicionales (reconstituidos y relativos a participaciones de terceros) y créditos prorrogados.

1.112. La Comisión no considera que el caso mencionado por el Tribunal suponga una anomalía de contabilización. Para evitar cualquier malentendido, la Comisión se considera en la obligación de recordar que existen dos casos diferentes de gestión de fondos procedentes de terceros:

- Los casos en que la Comisión gestiona participaciones financieras de terceros correspondientes formalmente a la ejecución presupuestaria (en particular, en aplicación del apartado 2 del artículo 4 y del artículo 96 del Reglamento Financiero), por ejemplo, Comett y determinadas actividades de investigación del CCI.

- Los casos, que se dan desde hace muchos años aunque son de carácter episódico, en los que la Comisión se ve llamada, dentro del ejercicio de sus funciones, a petición de terceros, a facilitar un apoyo puramente logístico a la gestión de fondos que los terceros le confían. Por ejemplo, en el marco del Año Europeo del Turismo, algunos países terceros (especialmente países AELE) se dirigieron a la Comisión con el propósito de solicitarle que gestionara en su lugar determinados fondos, puesto que la Comisión, gracias a los créditos consignados en la línea A-3052, intervenía en ese contexto. De esta forma, las gestiones correspondientes a este segundo caso dan lugar a una contabilización definitiva en una cuenta fuera del Presupuesto y no implican ninguna interferencia con el marco presupuestario (procedimiento de autorización, implicaciones contables, rendición de cuentas...).

Se recuerda que la Comisión, muy consciente de la distinción existente entre estas dos categorías de operaciones, ha considerado importante clarificar su tramitación en el ámbito del reciente proyecto de actualización de las Disposiciones de Desarrollo de las Disposiciones del Reglamento Financiero [SEC(91) 201 final de 18.02.1991], disponiendo el marco adecuado (véanse los artículos 145 a 149 del proyecto en cuestión) en cada uno de los dos casos. Por su parte, el Tribunal de Cuentas se ha manifestado en su dictamen a favor del proyecto de la Comisión.

Para facilitar el procedimiento, y aunque la gestión de los fondos correspondientes al segundo caso anterior no lleve a su mención en la cuenta de gestión, el seguimiento de tales fondos está calcado de las disposiciones que predominan para los créditos presupuestarios y se lleva a efecto en el mismo módulo de SINCOM. Hasta finales de 1990 no existía en SINCOM una estructura aislada para el seguimiento de los fondos. Por tanto, se han consignado en una estructura presupuestaria no utilizada para la línea en cuestión (sin que por ello se produzca su consignación en la cuenta de gestión).

Desde enero de 1991 se ha introducido una estructura aislada en SINCOM para el seguimiento de estas operaciones, lo que en lo sucesivo permitirá evitar toda confusión con las operaciones sobre créditos presupuestarios.

1.113. La Comisión reconoce haber comprobado determinadas disfunciones de SINCOM en los meses que siguieron a su puesta en marcha. La Comisión ha llevado a cabo un atento control de la coherencia de las bases de datos del sistema, en especial mediante la elaboración de listas destinadas a detectar cualquier divergencia entre los saldos y las transacciones individuales. Como resultado de estos controles se han efectuado correcciones al final del ejercicio antes de la presentación de la contabilidad definitiva.

1.114 1.116. El acceso del Tribunal a SINCOM se organizó en el mes de julio de 1990 mediante un canje de correspondencia entre el Director General de Presupuestos y el Secretario General del Tribunal. El Tribunal fue conectado en línea (pantalla) a SINCOM en septiembre, en cuanto el sistema estuvo lo suficientemente desarrollado, y siguió recibiendo los mismos «paquetes» de papel que con el anterior sistema de contabilidad (NCR). De hecho, el acceso del Tribunal a la contabilidad de la Comisión ha mejorado considerablemente. Desde entonces no se ha producido ninguna modificación del sistema de acceso del Tribunal a SINCOM.

A este respecto, la aplicación de las disposiciones del Reglamento Financiero a las que se refiere el Tribunal debe concebirse en la óptica de mantener una diferenciación adecuada entre los instrumentos de un control de gestión interno y cotidiano y los precisos para una auditoría externa «a posteriori» que sólo se refiere a las operaciones debidamente contabilizadas. El acceso del Tribunal se ha modulado en este sentido y se ha previsto un acceso integral a efectos de auditoría de sistemas.

La Comisión está dispuesta a buscar un acuerdo con el Tribunal sobre las formas de acceso que tuviese en cuenta las preocupaciones manifestadas por el Tribunal, respetando la diferenciación de las funciones y de los sistemas de control anteriormente mencionados.

CAPÍTULO 2 Ingresos

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2.1. d) Al determinar los saldos en octubre de 1990, la Comisión en absoluto podía tener en cuenta los resultados de los controles realizados por ella de los estados nacionales de IVA correspondientes al año 1989. En efecto, los estados IVA del año n, en principio, no deben comunicarse a la Comisión hasta el 31 de julio de año n+1. Los controles de la Comisión se efectúan en los meses siguientes, de modo que las correcciones que de ellos resulten y se acepten por los Estados miembros únicamente pueden tenerse en cuenta al determinarse los saldos en el mes de octubre del año n+2.

e) Por lo que respecta a los controles efectuados durante el año 1989 o en años anteriores, con fecha de 31 de agosto de 1991, quedan todavía en suspenso cinco reservas de la Comisión.

Estas reservas deberían resolverse antes del 2 de diciembre de 1991, en aplicación de la regla fijada por la Comisión (véanse las respuestas de la Comisión al informe 1989 del Tribunal, punto 1.80, pág. 228), según la cual cualquier reserva formulada en un control IVA relativo al año n vence normalmente el primer día laborable del mes de diciembre del año n+2.

Esta regla admite excepciones cuando se trata de problemas relacionados con la interpretación de un texto jurídico o con dificultades de carácter técnico, como por ejemplo, la búsqueda de datos necesarios que no estén inmediatamente disponibles.

2.3. a y b) Tal como ha declarado en sus respuestas a las observaciones del Tribunal relativas al ejercicio 1989 (punto 1.65), la Comisión no ha inscrito, por conducto de un presupuesto rectificativo suplementario, la totalidad del excedente del ejercicio 1989 en el presupuesto del ejercicio 1990, porque dicha inscripción habría llevado a la aplicación de un tipo uniforme contrario a las disposiciones del apartado 4 del artículo 2 de la Decisión del Consejo de 24 de junio de 1988, relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad. El Parlamento ha apoyado la interpretación de la Comisión, mientras que el Consejo, que la había contestado, ha planteado la cuestión ante el Tribunal de Justicia.

2.3. c) El artículo 6 de la Decisión del Consejo de 24 de junio de 1988 establece que «los ingresos contemplados en el artículo 2 se utilizarán indistintamente para la financiación de todos los gastos consignados en el presupuesto de las Comunidades», incluida, según la Comisión, la reserva monetaria FEOGA. Por consiguiente, la Comisión considera que la inclusión de la financiación de la reserva monetaria FEOGA en el cálculo del recurso IVA responde a una aplicación correcta de la normativa. El recurso PNB es un recurso complementario, destinado a garantizar el equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos, al que no es necesario recurrir si los restantes recursos cubren la totalidad de los gastos, incluida la reserva monetaria.

2.5. a) En el momento de la elaboración del PRS n° 3/1990, a comienzos de octubre de 1990, la Comisión conocía únicamente una parte de los elementos con los que se calcula el importe definitivo de las restituciones a España y Portugal, careciendo de los datos relativos a las modificaciones del PNB necesarios para el cálculo de los saldos PNB.

Además, el margen disponible dentro del límite máximo de la rúbrica 5 de las perspectivas financieras para 1990 era insuficiente para cubrir la totalidad de los créditos necesarios. En consecuencia, la Comisión propuso consignar en el PRS n° 3/1990 el importe de dicho margen para financiar una parte de los importes debidos y contempló en su propuesta de revisión de las perspectivas financieras para 1991, de 31 de octubre de 1990, un reajuste técnico dentro de la rúbrica 5, con objeto de liberar el importe suficiente para responder a las obligaciones de la Comunidad hacia los Estados miembros. Después de la decisión de la autoridad presupuestaria por la que se aprobaba la revisión de las perspectivas financieras se consignó en el presupuesto del ejercicio 1991 un crédito suplementario de 110 Mio ECU para las restituciones debidas a título de 1990.

b) Un Estado miembro que debía a comienzos del mes de diciembre de 1990 saldos y ajustes de los recursos IVA y PNB de los ejercicios 1989 y 1988 y al que la Comisión debía restituir una parte proporcional de dichos recursos prefirió pagar el importe neto, es decir, la diferencia entre su deuda y su crédito, en lugar de pagar el importe bruto y cobrar la restitución.

En cuanto estuvieron disponibles los créditos, la Comisión emitió las órdenes de pago de restitución. La suma cuyo pago se ordenó en favor del Estado miembro que había pagado el importe neto de los saldos y ajustes IVA y PNB no le fue pagada, sino que se utilizó para liquidar su deuda. Los ingresos y gastos se consignaron por su importe íntegro, por lo que se trata de la compensación de una deuda por un derecho, como lo deseaba, por otro lado, el Estado afectado.

LOS RECURSOS IVA

Los ingresos recaudados

Cobros que han de tenerse en cuenta

2.10. b) La Comisión señala que, en tales casos, los controles anuales que efectúa en los estados nacionales de la base IVA permiten rectificar los datos intermedios, al tener en cuenta los ingresos definitivos procedentes de las contabilidades nacionales.

2.11. b) La observación formulada por el Tribunal en su informe relativo al ejercicio 1984 pretendía ilustrar las dificultades de aplicación del «método de los ingresos» (antiguo método «B»). Dicha observación no permitía llegar a la conclusión de una eventual no inclusión de los importes recaudados por Italia, a título de la ley «condono fiscale», en los ingresos IVA que deben tenerse en cuenta en la determinación de la base IVA.

En cuanto se descubrió esta no inclusión en 1989, la Comisión pudo recaudar los recursos propios en juego correspondientes a los ejercicios 1986, 1987 y 1988, que entraban dentro de los límites previstos por el segundo apartado del artículo 10 ter del Reglamento (CEE) n° 2892/77 revisado para las correcciones a posteriori.

Retrasos en la contabilización de los ingresos IVA

2.12. La Comisión recuerda que no existe ninguna medida comunitaria de armonización de los procedimientos nacionales de contabilización de los ingresos IVA.

2.13. b) La Comisión está al corriente de que en algunos Estados miembros, incluida Italia, existen retrasos de un año para otro entre la recaudación de los ingresos IVA por las oficinas locales y la consignación de los importes percibidos en los presupuestos de los respectivos Estados.

La Comisión considera que se trata de un fenómeno aceptable, a condición de que los ingresos no consignados a finales del año n se contabilicen en el presupuesto durante el año n+1.

Por otro lado, por lo que respecta a Italia, el análisis de este fenómeno durante el período 1979-1988 demostró que los importes consignados en el presupuesto no eran sistemáticamente inferiores a los recaudados durante el mismo año a nivel local.

Por lo que se refiere, más concretamente, al aplazamiento de ingresos IVA del año 1989 al 1990 constatado por el Tribunal en el caso de Italia, se trata, efectivamente, de un importe superior a lo normal. Según la información de que dispone la Comisión en este momento, el incremento de la diferencia se debe a circunstancias excepcionales, como una huelga de bancos y la introducción de un nuevo sistema de centralización de los ingresos, en principio más eficaz, pero que ha tenido problemas para su puesta en marcha.

La Comisión está examinando en la actualidad este problema con las autoridades italianas.

Modificaciones de los sistemas de recaudación

2.16. Debido a que España introdujo el IVA comunitario en 1986 y Grecia en 1987 y a consecuencia del sistema de declaraciones periódicas propias del IVA, los ingresos IVA efectivamente recaudados por dichos Estados miembros durante los años en cuestión no representaban el equivalente del importe total de los ingresos de un año entero. La Comisión consideró, por consiguiente, necesario solicitar a estos países la reconstitución de una anualidad completa de los ingresos IVA, con objeto de fijar unas bases imponibles IVA equivalentes a las de los restantes Estados miembros.

2.17. a) La Comisión ya había aclarado este punto en su respuesta al informe del Tribunal referente al ejercicio 1989 (punto 1.76, pág. 127). Habida cuenta de que la Comisión no había podido señalar este problema hasta la inspección realizada en 1989 del estado correspondiente al ejercicio 1988, que había sido comunicado a la Comisión en 1989, el cobro del importe de los recursos propios en cuestión se produjo en el momento del establecimiento de los saldos con fecha de 1 de diciembre de 1990.

b) La aceleración de los reembolsos del IVA a los exportadores daneses se debe a la modificación de los plazos de presentación de sus declaraciones que, en algunos casos, pasan a ser semanales en lugar de mensuales. Esta modificación está permitida por las disposiciones de la Sexta Directiva IVA que dejan a los Estados miembros la facultad de fijar los períodos de declaración, por lo que no da lugar a ninguna corrección en cuanto a la determinación de la base imponible IVA de Dinamarca.

Correcciones y compensaciones

Observaciones generales

2.20. Una parte de las excepciones permitidas por la Sexta Directiva IVA ha quedado suprimida por la aprobación de la Decimoctava Directiva en julio de 1989, debiendo la Comisión proponer próximamente la supresión de la mayoría de las excepciones restantes.

2.21. Las correcciones no previstas por la normativa son muestras ocasionales de infracciones a la normativa comunitaria, que dan lugar a procedimientos de infracción en los casos decididos por la Comisión.

Concepto de soluciones y autorizaciones y armonización de los métodos de cálculo

2.26. 2.28. Las observaciones del Tribunal ponen de manifiesto la complejidad de los problemas técnicos relacionados con la determiación de las diferentes bases imponibles nacionales a los que la Comisión ha tratado siempre de aplicar soluciones homogéneas, mediante el examen horizontal de los cálculos de las compensaciones en cuestión.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que por lo que respecta al cálculo de determinadas compensaciones la distinción entre «soluciones» y «autorizaciones» es puramente formal; no obstante, el carácter a veces artificial de esta distinción no tiene ninguna incidencia práctica en el cálculo de las compensaciones en cuestión.

2.28. a y b) Para contribuir a este esfuerzo de aplicación de soluciones homogéneas, los controles efectuados por la Comisión en los estados correspondientes al ejercicio 1989 recayeron concretamente en unas cuantas compensaciones que afectaban a varios Estados miembros.

Uno de estos temas horizontales de control lo constituye la compensación mencionada por el Tribunal, relativa a la limitación del derecho de deducción en relación con los automóviles de uso profesional.

Se ha utilizado un mismo esquema de cálculo para todos los Estados miembros interesados en esta compensación, con objeto de situarlos en un plano de igualdad y para que los resultados del cálculo sean comparables.

No obstante, para alcanzar los fines previstos, este esquema único debe basarse en la utilización de los mejores datos disponibles y en unos parámetros que tengan en cuenta las diferencias entre las legislaciones fiscales nacionales.

Estas exigencias técnicas explican las divergencias comprobadas por el Tribunal.

c) Por lo que se refiere al coeficiente de utilización privada de automóviles de uso profesional, el examen horizontal efectuado por la Comisión ha demostrado que los parámetros utilizados son totalmente comparables, con excepción de Bélgica, Francia e Italia.

Como consecuencia de las peticiones de corrección formuladas por la Comisión:

- Italia ha rectificado el cálculo de la referida compensación y pagado recursos propios suplementarios del orden de 16 Mio ECU;

- Bélgica ha aceptado reexaminar su cálculo a la vista de un estudio ad hoc que estará terminado en 1992;

- las conversaciones iniciadas con Francia al respecto finalizarán probablemente antes de finales de 1991.

2.29. Para tres Estados miembros se ha calculado una compensación positiva (es decir, en favor de la Comisión) correspondiente a la exoneración de la gestión de los valores mobiliarios:

- los tipos de deducción de los «inputs» relativos a los gastos generales admitidos para Alemania y Luxemburgo son totalmente comparables, habida cuenta de las diferencias entre las estructuras bancarias de estos dos países;

- Dinamarca se ha abstenido de efectuar esta deducción, lo que ha originado un aumento del importe de esta compensación positiva, habida cuenta de que este Estado miembro no consigue distinguir en los gastos generales entre la parte relativa a las operaciones en cuestión y la correspondiente a las otras actividades de los bancos.

Imprecisiones de los reglamentos comunitarios

2.31. Habida cuenta de que todos los Estados miembros están en la actualidad estudiando la posibilidad de utilizar el método de cálculo aceptado por el Tribunal de Justicia en aquellas compensaciones correspondientes a las operaciones que figuran en el anexo F de la Sexta Directiva IVA, este método constituirá probablemente el nuevo método uniforme.

En cuanto al cálculo de las compensaciones correspondientes a operaciones que figuran en el anexo E de la mencionada Directiva, la Comisión ha retirado la reserva mencionada por el Tribunal.

Este tipo de compensaciones sigue, por consiguiente, calculándose por el método uniforme en vigor.

2.32. Como ya se ha explicado en el apartado 2.28 más arriba, lejos de dejar a los Estados miembros en total libertad para elegir los métodos de cálculo de las compensaciones, la Comisión siempre ha tomado las oportunas iniciativas para armonizar dichos métodos, con el fin de llegar a situaciones homogéneas y a resultados comparables.

Habida cuenta de que ya se han suprimido varias excepciones al sistema común del IVA (véase el apartado 2.20 más arriba), el riesgo de que cada Estado miembro pueda reducir los recursos propios que está obligado a pagar por medio de cálculos minimalistas de las compensaciones no tiene visos de aumentar.

A pesar del riesgo señalado por el Tribunal, no queda más remedio que constatar que en algunos casos los Estados miembros han supervalorado de manera desfavorable para ellos algunas compensaciones [veanse apartados 2.29, 2.33. a) i) (Dinamarca) y 2.34 (Italia)].

Calidad de las estimaciones

2.33. a)i)A petición de la Comisión, Dinamarca ha procedido a actualizar el cálculo de la compensación relativa a los productos derivados del petróleo, que estaba basada en series estadísticas correspondientes al año 1979. Las bases imponibles IVA relativas a los últimos ejercicios serán, por consiguiente, corregidas en favor de Dinamarca.

a)ii)Es inevitable que en el cálculo de las compensaciones Grecia utilice sistemáticamente cuadros de entradas-salidas de 1980, habida cuenta de que dichos cuadros son los más recientes.

a)iii)Se trata de la compensación positiva calculada por Luxemburgo por lo que respecta a la exención de la parte del transporte internacional de personal por ferrocarril efectuado en territorio de este Estado miembro.

Habida cuenta de que en el cálculo de esta compensación se utilizan estimaciones aproximadas, el porcentaje correspondiente a la venta de billetes a sujetos pasivos del total de las ventas se fija a tanto alzado en el 20 %.

No hay ningún motivo para que este porcentaje varíe considerablemente de un año a otro.

a)iv)Esta compensación negativa relativa a la imposición en Bélgica de las prestaciones de las agencias de viajes en los viajes efectuados fuera de la Comunidad se determina recurriendo a las fuentes más recientes, por lo que a los tres elementos de que se compone el cálculo se refiere:

- El número de viajes se estima sobre la base de una encuesta del año 1985, cuyos resultados se actualizan por medio de cifras más recientes suministradas por la profesión.

- El precio unitario de cada viaje se estima sobre la base de una encuesta del año 1981, cuyos resultados se actualizan sirviéndose del índice de precios al consumo.

- El tipo de margen de beneficios es un dato fijado periódicamente por la legislación fiscal de Bélgica.

b)ii)Este punto se examinó en el último control de la Comisión relativo al estado de 1989.

De dicho control se deduce que las estadísticas agrarias utilizadas en la determinación de la base imponible IVA y los datos SEC proceden de la misma fuente. Las diferencias entre estas cifras se deben a las peculiaridades del cálculo que debe efectuarse para los recursos propios.

En efecto, para el cálculo del tipo del impuesto soportado de los datos utilizados se eliminan las actividades de los particulares, que no están incluidas en el ámbito de aplicación del IVA.

b)iii)Los datos de que se trata son los únicos disponibles; son indispensables para el cálculo correcto de esta compensación.

b)iv)Todos los datos utilizados por los Estados miembros en el marco del cálculo de las compensaciones relativas a la exoneración de compras de material militar están amparados por el secreto de Estado.

El control de la Comisión debe limitarse por consiguiente a verificar la verosimilitud y correcta utilización de los referidos datos.

Después de consultar las estadísticas de comercio exterior, que ofrecen una visión parcial del fenómeno, la Comisión ha podido comprobar que la cantidad declarada por España era verosímil.

2.34. La Comisión considera que no se puede atribuir una «falta de rigor» genérica a los cálculos de determinadas compensaciones.

Como se demuestra por las aclaraciones suministradas por la Comisión, todos los elementos de los cálculos de las compensaciones son objeto de control por parte de la Comisión, que, a su vez, se esfuerza todo lo posible por que las compensaciones se calculen de acuerdo con parámetros lo más rigurosos posible, tanto al nivel concreto de cada compensación nacional, como al horizontal del conjunto de los Estados miembros que deben efectuar el mismo tipo de compensaciones.

Por lo que respecta a las dos compensaciones mencionadas por el Tribunal con relación a Grecia e Italia, la Comisión formula las siguientes observaciones:

- como se desprende de los documentos de las inspecciones de los ejercicios 1987 y 1988, la Comisión no aceptó las cifras utilizadas en 1987 en los cálculos realizados por Grecia para la determinación de las compensaciones negativas relativas a los productos derivados del petróleo y automóviles;

- en cuanto a la disminución señalada por el Tribunal en la compensación positiva calculada por Italia, esta variación es el resultado de la mayor precisión de los datos que se han tomado en consideración en dicho cálculo. En efecto, los datos actualmente utilizados están sacados de declaraciones fiscales, mientras que los utilizados anteriormente eran resultado de estimaciones.

Conclusión

2.35. La Comisión no comparte el punto de vista del Tribunal de que las lagunas en la armonización de las bases imponibles IVA impidan garantizar suficientemente el trato equitativo de los diferentes Estados miembros.

La Comisión desea, en efecto, recordar que el objetivo mismo de la normativa comunitaria es el trato equitativo de los Estados miembros, mediante el cálculo de aquellas rectificaciones que sean necesarias para compensar los efectos positivos o negativos de dichas lagunas.

La Comisión, asimismo, recuerda que los cálculos efectuados por cada país para determinar las referidas rectificaciones se examinan por todos los Estados miembros en el marco del Comité Consultivo de Recursos Propios.

Por su parte, la Comisión considera que ha hecho, y piensa seguir haciendo, todo cuanto esté en su mano para garantizar una aplicación rigurosa de esta normativa, a pesar de la diversidad y complejidad de las situaciones nacionales, que con toda razón señala el Tribunal.

2.36. La Comisión ha explicado en los apartado 2.12, 2.13 b), 2.16 y 2.18 más arriba, que estas prácticas diversas, que proceden de diferencias en las legislaciones nacionales, no impiden la recaudación correcta de los recursos de la Comisión.

2.37. La Comisión considera que debido a la multiplicidad y diversidad de los distintos supuestos que dan lugar al cálculo de correcciones y compensaciones no es concebible establecer una regulación precisa de los métodos y datos que deben utilizarse para efectuar dichos cálculos.

Por el contrario, como ya ha indicado en sus respuestas a los apartados 2.26 y 2.28, la Comisión considera que es necesario proseguir e intensificar la aplicación de soluciones homogéneas en la determinación de las correcciones y compensaciones.

2.38. La Comisión considera, como el Tribunal, que la realización completa del objetivo del trato equitativo de todos los Estados miembros exige la prosecución de los esfuerzos de la Comisión por mejorar la comparabilidad de los datos que son necesarios para la determinación de las bases imponibles nacionales de los recursos propios IVA (véase la respuesta al apartado 2.37), garantizar la conformidad de las legislaciones nacionales de IVA con la legislación comunitaria (véase la respuesta al apartado 2.21) y completar la armonización de dichas legislaciones (véase la respuesta al apartado 2.20).

IMPORTACIONES DE VEHÍCULOS AUTOMÓVILES

Regímenes suspensivos

El depósito provisional

2.44. De acuerdo con lo dispuesto en la Directiva actualmente en vigor, en caso de incumplimiento del plazo acordado, corresponde a las autoridades nacionales competentes adoptar las medidas necesarias para asignar un régimen aduanero a las mercancías en depósito provisional. Pues bien, la normativa comunitaria aplicable a partir del 1.1.1992 contiene más precisiones sobre la conducta que debe seguirse.

En efecto, en virtud del artículo 19 del Reglamento (CEE) n° 4151/88, la autoridad aduanera deberá adoptar sin demora cualquier medida necesaria, incluso la venta o destrucción de las mercancías, para solventar la situación de las mercancías para las que no se hayan llevado a cabo las formalidades dentro de los plazos fijados.

El régimen de depósito

2.45. Se presentó una propuesta de Reglamento al Consejo, que aprobó el 25 de julio de 1988 el Reglamento (CEE) n° 2503/88, relativo a los depósitos aduaneros. La aprobación posterior por la Comisión, el 30 de julio de 1990, del Reglamento (CEE) n° 2561/90 permite la aplicación de esta nueva normativa a partir del 1 de enero de 1992.

Este normativa, entre otras cosas, precisa los lugares que pueden autorizarse como depósitos aduaneros, los procedimientos normales y simplificados de inclusión de mercancías en el régimen de depósito aduanero y de ultimación del régimen, las manipulaciones usuales y otras operaciones admitidas y la obligación de llevar una contabilidad de existencias.

Además, a la hora de solicitar una autorización, es preciso hacer valer una necesidad económica de almacenamiento.

2.46. a) La normativa vigente contiene una lista limitativa de operaciones que pueden considerarse manipulaciones usuales. La transformación de vehículos de turismo en vehículos comerciales no figura en esta lista; por consiguiente, dicha transformación no puede constituir una manipulación usual y sólo podría admitirse en régimen de perfeccionamiento activo en las condiciones previstas por dicho régimen. Así ocurre también en la nueva reglamentación.

Los servicios de la Comisión examinarán este caso con los países en cuestión, para clarificar la situación expuesta por el Tribunal y determinar si hay recursos propios que recaudar.

b) El depósito «ficticio» ocupa un lugar expreso en la nueva normativa y será autorizado en cada Estado miembro. La Directiva actualmente en vigor contempla el «régimen» del depósito aduanero y no impide la aplicación de dicho régimen a mercancías almacenadas en locales distintos de los autorizados como depósitos, en la medida en que se reúnan todas las restantes condiciones.

c) La normativa actual no dice nada sobre la frecuencia y amplitud de los controles del régimen de depósito aduanero. El principio general de que los controles se efectuarán teniendo en cuenta los riesgos que cada operación aduanera pueda originar es aplicable en la materia, bajo la responsabilidad de las autoridades aduaneras de los Estados miembros.

Perfeccionamiento activo y pasivo

2.47. Efectivamente de acuerdo con las disposiciones en materia de perfeccionamiento activo se pueden considerar cumplidas las «condiciones económicas» cuando el valor de las mercancías de importación no es superior, por autorización y año, a 200.000 ECU por cada tipo de mercancía.

No se dan precisiones en cuanto al grado de detalle que debe tomarse en consideración para evaluar si una mercancía pertenece al mismo tipo que otra, lo que puede dar lugar a diferencias en la interpretación de los Estados miembros. Los servicios de la Comisión examinarán en el marco del comité de reglamentación respectivo si efectivamente existen tales diferencias y si es deseable introducir precisiones por vía reglamentaria.

Corresponde a las autoridades aduaneras del Estado miembro en cuestión controlar el respeto de los términos de las autorizaciones concedidas.

Utilización de los regímenes suspensivos

2.49. La Comisión considera que la realización de descripciones individuales de los diferentes productos es un ejercicio impracticable, habida cuenta de la cantidad de productos afectados.

Valor en aduana

Modalidades de control de los valores declarados

2.51. a) Los Estados miembros deberían asegurarse de que con la declaración de puesta en libre práctica se presenten siempre las correspondientes facturas, como muy tarde dentro de los plazos previstos, en el caso de que el valor en aduana se determine sobre la base del método transaccional.

b) Para garantizar la total aplicación de la normativa sobre evaluación en aduana, es esencial que se complete debida y correctamente el documento DV 1.

c) El Reglamento n° 1496/80 contempla, con el objetivo de reducir las formalidades administrativas, algunas excepciones de no presentación del documento DV 1 (por ejemplo, mercancías importadas cuyo valor sea inferior a 3.000 ECU; importaciones desprovistas de todo carácter comercial).

Por lo que respecta a la exención concedida para las importaciones objeto de un flujo continuo, realizadas en las mismas condiciones comerciales, procedentes del mismo vendedor y destinadas al mismo comprador, corresponde al importador suministrar todos los elementos exigidos en el contexto del DV 1 cada vez que se modifican las circunstancias y, como mínimo, una vez cada tres años.

Aunque esta última exención es facultativa, las administraciones aduaneras conservan el derecho de verificar en su caso todos los elementos que componen una declaración en aduana.

Reducciones de valor

2.52. a) El trato apropiado a fines de evaluación en aduana de los costes de reparación soportados por el importador como consecuencia de las garantías dadas al comprador del vehículo es objeto de examen en el contexto de la legislación actualmente en vigor, llevándose a cabo en la actualidad una investigación para examinar el funcionamiento del mecanismo empleado por la administración en el presente caso. Se enviará por separado lo más rápidamente posible al Tribunal una respuesta al respecto.

b) El Reglamento (CEE) n° 1495/80 de la Comisión establece que en virtud del segundo párrafo del artículo 4 «[...] se realizará un reparto proporcional del precio efectivamente pagado o por pagar, en caso de pérdida parcial o de deterioro de la mercancía que se valora antes de su despacho a libre práctica [...]».

Según las técnicas aduaneras empleadas pueden variar los métodos utilizados por los servicios aduaneros para determinar el nivel de dichos daños, pero en ellos se ha de respetar siempre el que las modificaciones del precio pagado o por pagar que se efectúen para tener en cuenta dichos daños no sobrepasen la estimación real.

En cuanto a los supuestos concretos mencionados, es esencial que los procedimientos aduaneros garanticen que los daños sufridos por los vehículos durante el transporte puedan registrarse en el momento convenido y que los correspondientes importes que se fijen no superen lo previsto en el mencionado Reglamento.

Automóviles de ocasión

2.53. En efecto, para determinar los derechos de aduana de los automóviles de ocasión importados a título comercial, hay que aplicar las disposiciones generales de la normativa comunitaria relativa al valor en aduana de las mercancías.

En cambio, por lo que respecta al cálculo y recaudación de un impuesto nacional (por ejemplo los impuestos sobre consumos específicos) los Estados miembros pueden aplicar otras reglas de evaluación distintas de las de la mencionada normativa.

Investigaciones de evaluación

2.54. La normativa comunitaria de conformidad con el Acuerdo GATT sobre evaluación en aduana hace hincapié en que el método transaccional es el primer método que debe utilizarse para la determinación del valor en aduana. En ello consiste el atractivo de dicho Acuerdo, que está basado en la realidad de los intercambios comerciales y puede calificarse de liberal. No obstante, ello implica que los importadores no disponen de ningun «margen de libertad» fuera de lo que debe demostrarse, con aportación de pruebas, en el contexto de las declaraciones en aduana.

La adopción del Acuerdo GATT responde a la necesidad de implantar un sistema de evaluación en aduana equitativo, uniforme y neutro y parte del supuesto de que el valor en aduana debe determinarse según criterios simples y equitativos, compatibles con la práctica comercial. La finalidad del Acuerdo no es favorecer ni a los importadores ni a los servicios aduaneros en lo referente a la aplicación de las reglas a efectos de la evaluación en aduana.

Los servicios aduaneros conservan siempre el derecho de rechazar solicitudes de aplicación del método transaccional, si existen dudas o pruebas insuficientes sobre los elementos que sirven para determinar la evaluación en aduana de las mercancías.

Controles aduaneros

2.55 2.57. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal sobre «los controles aduaneros» y comparte sus inquietudes.

En efecto, considera necesario insistir en que la organización y realización práctica de los controles en cuestión es responsabilidad directa de los Estados miembros. Conviene tener en cuenta que dicha organización y realización no pueden regularse hasta en sus mínimos detalles por la legislación comunitaria en la materia.

La Comisión es plenamente consciente de las insuficiencias que esta situación puede originar.

Considera que podría encontrarse una solución a este problema a través de la aplicación de los dos instrumentos fundamentales siguientes (cuya realización no ha podido hasta la fecha realizarse debido a las nuevas prioridades impuestas en el marco de la realización del mercado interior en 1993):

- el desarrollo coordinado de los procedimientos administrativos informatizados [proyecto CD aprobado por la Decisión 86/23/CEE del Consejo, de 4 de febrero de 1986

] encaminados, como parte del programa CADDIA, a la creación de infraestructura y servicios de tratamiento de datos gracias a los que la Comisión y los Estados miembros puedan obtener y tratar toda la información necesaria para el perfeccionamiento de la Unión Aduanera;

- el Código de Aduanas comunitario y sus disposiciones de aplicación, que reunirán, en interés tanto de las administraciones encargadas de su aplicación como de los propios agentes económicos, todas las disposiciones del Derecho aduanero actualmente dispersas, con lo que se obtendrá una mayor transparencia y simplicidad, así como una clarificación de las exigencias procedimentales.

Por otro lado, los servicios de la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, están actualmente examinando la generalización de nuevos métodos de trabajo en los servicios aduaneros, por ejemplo, técnicas de análisis de riesgo y métodos de auditoría. La introducción de mejoras en los métodos de trabajo había sido recomendada por un estudio sobre 1992 y la Unión Aduanera elaborado en 1990 por el Instituto Europeo de Administración Pública de Maastricht.

RÉGIMEN DE PERFECCIONAMIENTO PASIVO

2.59 2.74. Al contrario de lo que ocurre con el régimen de perfeccionamiento activo, las «condiciones económicas» para la concesión del régimen de perfeccionamiento pasivo se formulan únicamente en términos negativos. Igualmente, y al contrario de aquel primer régimen, no se dan precisiones sobre la evaluación de dichas condiciones económicas ni en el Reglamento del Consejo ni en las disposiciones de aplicación establecidas por la Comisión. Esta flexibilidad se debe a las extremadamente difíciles condiciones en que se pudo llegar a la mayoría exigida por el artículo 113, en el momento de la aprobación de las respectivas disposiciones.

Ello no quita el que las autoridades aduaneras estén obligadas a evaluar el aspecto «condiciones económicas» antes de conceder una autorización de perfeccionamiento pasivo (apartado 1 del artículo 3 del Reglamento de aplicación). En la próxima reunión del correspondiente comité los servicios de la misma Comisión llamarán la atención de los Estados miembros acerca de dicha obligación.

Por otro lado, los servicios de la Comisión han tomado buena nota de las observaciones del Tribunal de Cuentas relativas a las consecuencias de la falta de precisión de las «condiciones económicas» por lo que al perfeccionamiento pasivo se refiere, y se proponen examinar en el marco del comité de reglamentación la posibilidad de aprobar una legislación complementaria por la que se defina y precise dichas «condiciones económicas».

Las «prácticas simplificadoras» de cálculo del importe de la exención aplicadas por los Estados miembros se examinarán en profundidad y, en el caso en que resulten contrarias a la normativa comunitaria, se adoptarán las medidas que sean oportunas.

En la próxima reunión se invitará a las delegaciones del comité de regímenes aduaneros económicos a verificar los procedimientos de control aplicados en sus administraciones y a reforzarlos, si así fuera necesario.

MULTAS, MULTAS COERCITIVAS Y SANCIONES

2.76. a) Como señala el Tribunal, a veces es necesario un plazo para notificar la decisión por la que se impone una multa. Este plazo se deriva de la necesidad de traducir el texto completo de la decisión a todas las lenguas comunitarias. Para el ejercicio 1990 solamente hubo un caso de notificación tardía.

b y c) En cuanto a la determinación de la fecha de recepción de la carta por la que se notifica la decisión de la Comisión, los servicios de la Comisión dependen enteramente de la devolución por los servicios postales del acuse de recibo.

En algunos casos, el acuse de recibo se envía tardíamente e incluso a veces ni siquiera se envía. Por esta razón cada carta de notificación contiene asimismo un formulario por el que el destinatario declara haber recibido la mencionada carta en una fecha determinada. En cualquier caso, si los servicios de correos envían el acuse de recibo es éste el que da fé al proceder de una tercera persona (correos).

La orden de ingreso, que en el caso de las multas se emplea exclusivamente como documento interno de contabilidad, mientras que en todos los demás casos constituye la nota de adeudo enviada al deudor, únicamente puede emitirse en el momento en que se devuelva el acuse de recibo a los servicios de la Comisión.

La fecha de vencimiento debe fijarse sobre la base del acuse de recibo que, como se ha mencionado más arriba, no siempre se devuelve por los servicios postales a su debido tiempo.

d) La notificación sistemática al contable de las sentencias del Tribunal de Justicia y de las decisiones del Tribunal de Primera Instancia se ha resentido un poco de la reciente reorganización y redistribución de competencias operadas en las estancias judiciales europeas.

Con posterioridad se han convenido entre los servicios afectados unas medidas concretas encaminadas a paliar los problemas constatados.

2.77. El sistema de institución de multas y multas coercitivas comprende dos apartados claramente diferenciados: el apartado procedimental, que lleva a la notificación de una multa, seguido del financiero, destinado a recaudar las multas impuestas.

Aunque el Tribunal ha podido constatar algunas lagunas en el apartado «procedimental», no es correcto afirmar que «a pesar de las nuevas normas internas, la situación, en líneas generales no ha cambiado». En efecto, las críticas del Tribunal no han puesto de manifiesto ninguna deficiencia específica en el apartado financiero propiamente dicho.

2.78. La Comisión retiene la propuesta del Tribunal y en adelante incluirá el importe de garantías bancarias en sus estados financieros.

En cuanto a los intereses de demora, la Comisión los contabiliza en el mismo artículo que el principal (artículo 710), porque el artículo 700 «intereses de demora» está reservado a la contabilización de los intereses de demora correspondientes a los recursos propios; la Comisión ha propuesto en el anteproyecto de presupuesto para 1992 la creación de una partida específica para los intereses de demora referentes a otros derechos, lo que permitiría aislar los intereses del principal en caso de multas.

Por lo que respecta a la fecha de contabilización de los intereses de mora, el contable necesariamente debe esperar al cobro del principal, puesto que los intereses se deben desde la fecha de vencimiento de la multa hasta la fecha efectiva del cobro de la misma. Por consiguiente, no se pueden determinar válidamente los intereses antes de conocerse con exactitud la fecha de cobro del principal.

Contrariamente a la contabilización del importe de la multa desde la notificación - el importe se debe, a pesar del recurso ante el Tribunal de Justicia (artículo 185 CEE) - la aplicación de intereses de mora queda totalmente condicionada por la sentencia del Tribunal. En este estadio, no hay, por consiguiente, derecho que constatar, puesto que éste no es ni cierto, ni líquido, ni exigible.

CAPÍTULO 3 Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía (FEOGA-Garantía): gestión y control presupuestario

DISCIPLINA PRESUPUESTARIA

Sistema de alerta anticipada

3.5 3.8. Las disposiciones de la Decisión 88/377/CEE relativa a la disciplina presupuestaria deben considerarse en su conjunto; el artículo 6 no puede, pues, aislarse de su contexto.

Según las disposiciones del artículo 5 de la citada Decisión, la obligación, es decir, el respeto de las directrices financieras agrarias, es global.

Por lo demás, el crecimiento ordenado del gasto por capítulo sigue siendo en la práctica, al menos en el régimen actual de la PAC, un objetivo difícil de alcanzar teniendo en cuenta los numerosos factores imprevisibles a los que está sometido el gasto. Los créditos del FEOGA-Garantía por capítulo tienen, pues, un carácter evaluativo, toda vez que corresponden a necesidades que pueden variar durante la ejecución del presupuesto. Por otro lado, el artículo 8 prevé con toda lógica la posibilidad de recurrir a las transferencias.

Las disposiciones del articulo 6, que definen la naturaleza y el alcance de la gestión por capítulos, encierran dos ideas básicas:

- el seguimiento del gasto por capítulos, basado en el sistema de alerta, que es a la vez un instrumento de información, de referencia (indicador mensual) y de vigilancia;

- la obligación que tiene la Comisión de actuar al percibir las señales emitidas por el sistema de alerta, tomando o proponiendo, según la graduación establecida por el artículo 6, las medidas reguladoras que se impongan.

No obstante, la Comisión recuerda que el sistema de alerta presenta una serie de límites debidos a lo siguiente:

- el carácter relativo del perfil de gastos, que no podría dar cuenta de la existencia de un desfase o de una ampliación de los plazos de pago que se estén efectuando, ni de acontecimientos de carácter excepcional relacionados con los mercados agrarios;

- el plazo que transcurre entre el momento en que se comprueba que ha habido una alteración de las previsiones presupuestarias y el de la aplicación de las medida correctoras; dicho plazo es el resultado del efecto combinado de la naturaleza de la normativa agraria y del procedimiento de toma de decisiones.

La Comisión considera que no toda desviación del perfil de gastos debe dar lugar a medidas correctoras ciegas sin tener en cuenta las causas. La desviación puede deberse a motivos económicos, pero puede que sea también consecuencia de retrasos o adelantos de pago debidos a razones administrativas diversas o ser incluso el resultado del traspaso fortuito de un gasto de un mes para otro. La repercusión de las medidas que haya que adoptar debe medirse tanto desde el punto de vista de una sana gestión del mercado como del de la aplicación de la disciplina presupuestaria.

Por último, la Comisión señala que la presentación del informe mensual sobre los gastos del FEOGA-Garantía ha mejorado considerablemente a partir del ejercicio 1991. En efecto, en caso de rebasamiento o de riesgo de rebasamiento de los créditos correspondientes a un capítulo, el informe incluye, por una parte, una evaluación de la situación de mercado e indica las medidas de gestión que la Comisión ha adoptado o se propone adoptar dentro del límite de sus competencias y, por otra, las eventuales propuestas presentadas al Consejo. Además, los informes se han enriquecido con las enseñanzas que la Comisión ha extraído de las revisiones coyunturales, que, por otro lado, se han enviado a la autoridad presupuestaria.

Respecto al sector del tabaco, la Comisión señala que, a partir del momento en que aparecieron los problemas presupuestarios y de mercado, el Consejo decidió adoptar medidas drásticas para la campaña de 1990-1991 a fin de alcanzar los siguientes objetivos:

- aislar la variedad Badischer producida en zona B creando una «nueva» variedad denominada «híbridos de Badischer Geudertheimer»;

- para la cosecha de 1990, reducir la prima un 25 %, aproximadamente; a esta reducción se añade la disminución del 15 % debida al rebasamiento de la cantidad máxima garantizada;

- por último, a partir de la cosecha de 1989, disminuir el precio de intervención un 35 %, aproximadamente, para tratar de reducir el crecimiento explosivo de esta producción.

Por otro lado, en diciembre de 1990, la Comisión, haciendo uso de sus poderes de gestión, decidió reducir un 15 % las restituciones de las exportaciones de la cosecha de 1990 correspondientes a las variedades que hubiesen rebasado la cantidad máxima garantizada.

Con objeto de contener el gasto de este sector, en el paquete de precios de 1991-1992, la Comisión propuso reducciones comprendidas entre un 4 y un 17 % de los precios y primas de todas las variedades. A ello hay que añadir una reducción, que podrá llegar hasta el 15 %, para las variedades que superen la cantidad máxima garantizada.

Por otro lado, se han presentado al Consejo las líneas directrices de una reforma [COM(91) 258 final].

3.9. En 1990, a la Comisión se le presentaron dificultades en algunos mercados agrarios. El riesgo de que se produjeran desequilibrios en ellos era tal que la Comisión no tuvo, en buena lógica, más alternativa que recurrir a medidas de gestión de mercado que no fuesen medidas de ahorro. En efecto, la adopción de medidas de ahorro para algunos sectores en ese momento probablemente habría agravado la situación. La Comisión recuerda que, en conjunto, la gestión de los mercados durante 1990 condujo, tal como señala el Tribunal, a un nivel efectivo del gasto inferior en un 5,3 % a los créditos iniciales. Para completar su respuesta, la Comisión remite al lector a los puntos 3.5-3.8.

En cambio, en 1991 y basándose en el artículo 6, la Comisión utilizó sus poderes de gestión para contener el gasto. Para ello, adoptó medidas de ahorro por un importe total de 385 Mio ECU para el ejercicio 1991. Además, presentó al Consejo una propuesta de precios y medidas afines para la campaña de 1991-1992 que suponía para el mencionado ejercicio un ahorro de 540 Mio ECU, que el Consejo rebajó a 460 millones.

3.10. La Comisión es consciente del problema que plantea la fiabilidad de las previsiones de los Estados miembros, por lo cual ha iniciado un estudio en éstos para examinar los métodos y descubrir las dificultades que se hayan encontrado al establecer las previsiones.

La conclusión de los trabajos está prevista para principios de 1992.

3.11 3.12. La Comisión examina global y regularmente el fundamento de las hipótesis económicas que constituyen la base del presupuesto. El resultado de este análisis se traduce en los informes mensuales del sistema de alerta.

La Comisión considera que dicho análisis, que, por lo demás, se ha ido mejorando progresivamente, debería permitir aumentar la velocidad de reacción de la Comisión y del Consejo, aun cuando no logre eliminar el plazo que transcurre entre el instante en que se comprueba que se ha producido una desviación y el momento en que se decide adoptar una medida correctora, ya que dicho plazo es el resultado de la naturaleza del proceso de toma de decisiones y de la normativa agraria.

3.13. También la Comisión considera que una evaluación financiera posterior puede ser útil e interesante. Ahora bien, este tipo de análisis no está exento de dificultades y, además, se corre el peligro de que resulte únicamente teórico.

La Comisión subraya que, siempre que resulta necesario y justificado, se efectúa una evaluación. Asimismo, conviene señalar que una medida no puede considerarse aisladamente ya que se inscribe en un marco general en el que intervienen diversos factores que influyen sobre ella. De este modo, si para conocer las previsiones de los efectos presupuestarios de una medida se escoge un marco económico dado, generalmente se observa que dicho marco varía tanto que es prácticamente imposible aislar el efecto posterior de una medida específica.

GESTIÓN DE LOS CRÉDITOS

Prórrogas

3.16. a) La Comisión, consciente de los retrasos en el pago de las ayudas a la producción de aceite de oliva en Italia, fijó fechas límite para el pago a los beneficiarios. La puesta al día tenía que haberse producido en 1990.

No obstante, los plazos tuvieron que prorrogarse de nuevo para dar lugar a que la administración italiana pudiera adaptarse a la aceleración del ritmo de liquidación de los gastos. Además, la puesta en práctica del registro oleícola creó algunos problemas iniciales que no contribuyeron a la eliminación de los retrasos. Por último, la introducción de la ley «antimafia» hizo aumentar las dificultades.

A partir de la campaña de 1991-1992, la Comisión ya no aceptará que se prorroguen las fechas límite de pago.

3.16. b) La decisión del Consejo Europeo de 14 y 15 de diciembre de 1990 dispone que se impute «con cargo al presupuesto agrario de 1990» una ayuda alimentaria de 250 Mio ECU a la Unión Soviética. La prórroga se ha efectuado en ejecución de esta decisión.

3.17. Además de la justificación mencionada anteriormente, las justificaciones de las demás prórrogas que se incluyen en el documento COM(91) 269 final de 13 de febrero de 1991 se detallan suficientemente para explicar la necesidad de esas prórrogas. Los créditos prorrogados aumentan la disponibilidad global del presupuesto del FEOGA-Garantía sin incrementar por ello la disponibilidad de créditos necesarios para cubrir las necesidades propias del ejercicio 1991. Los créditos prorrogados son objeto de una contabilización distinta.

No cabe, pues, imputar gastos que no hayan sido objeto de prórrogas de créditos y, al finalizar el ejercicio, los créditos prorrogados que no se hayan utilizado se anularán. La distinción entre gastos con cargo a créditos nuevos y con cargo a créditos prorrogados aparece claramente en los documentos mensuales de consumo de créditos, quedando garantizada una perfecta transparencia en la materia.

Correcciones del gasto del ejercicio precedente

3.19. La Comisión considera que toda desviación que se produzca respecto al perfil de gastos debe ser objeto de un análisis profundo antes de decidir la adopción de medidas correctoras (véase la respuesta detallada en los puntos 3.5-3.8).

Por otro lado, la Comisión subraya que las correcciones que se efectúen al realizar la liquidación de cuentas no significan necesariamente que no se hayan efectuado los gastos, incluso aunque la Comunidad no se haya hecho cargo de ellos.

3.20. Con arreglo a las obligaciones derivadas del Reglamento Financiero, el resultado financiero de todas las correcciones de una liquidación de cuentas, ya sea negativo o positivo, debe consignarse únicamente en el artículo 290 del presupuesto, tal como el propio Tribunal lo indica, por otro lado, en el punto 3.18.

No hay necesidad de establecer una diferencia entre las líneas que incluyen créditos negativos y las demás líneas del FEOGA-Garantía.

Así pues, estos créditos deben considerarse como créditos del mismo tipo que los consignados en cualquier otra línea del FEOGA-Garantía toda vez que se tenga en cuenta lo siguiente:

- por una parte, al no poderse hacer una previsión por anticipado de los mismos, en la línea del presupuesto debe figurar «p.m.»;

- por otra, dado que estos créditos tienen su origen en la decisión de liquidación adoptada por la Comisión, son parte integrante, pues, de los créditos del ejercicio, tanto si son negativos como positivos.

Así pues, al constituir estos créditos una carga (positiva o negativa) del ejercicio, poseen todas las características de los demás créditos del FEOGA-Garantía y únicamente difieren en su origen.

Cuando la Comunidad es deudora, un crédito debe consignarse en la línea mediante transferencia a partir de otra línea o, a falta de disponibilidades, recurriendo a un presupuesto rectificativo y suplementario. Recíprocamente, cuando la Comunidad es acreedora, un crédito negativo debe consignarse en la línea. Con motivo de la ejecución presupuestaria y teniendo en cuenta las necesidades y prioridades, la Comisión decide la utilización de este crédito mediante transferencias de créditos. La Comisión considera que no es necesario establecer directrices financieras, tal como solicita el Tribunal.

Por lo que se refiere de manera más concreta a la transferencia de 115 Mio ECU al capítulo 20 -Productos lácteos- artículo 207 «Participación financiera de los productores de leche», es el resultado de la aplicación de un considerando que figura en la Decisión de liquidación de cuentas del ejercicio 1987, relativo a Alemania, en virtud del cual, en un primer momento, este importe fue asumido por el mencionado Estado miembro y posteriormente, tras haber comunicado éste su programa de compra de cuotas lecheras, la Comisión le restituyó el importe máximo previsto, es decir, 115 Mio ECU. Así pues, es normal, con motivo de la liquidación de cuentas de 1987, que este importe se retire de la partida a la que se había imputado provisionalmente como gasto negativo (artículo 280) y se impute de nuevo a la partida 2071, que prevé, entre otras cosas, la posible financiación de los gastos debidos al programa de compra de cantidades de referencia.

Gasto negativo

3.21. La Comisión remite a sus respuestas en los informes de 1979, 1982, 1983, 1985 y 1989 en relación con el gasto negativo.

3.22. Hay una relación directa entre los ingresos y los gastos contabilizados en la partida 2071, ya que las tasas que se perciben con motivo del rebasamiento de la cuota individual se destinan a la compra de cuota nacional si ésta no se ha rebasado.

Gasto imputado como gasto negativo

3.24. La interpretación del apartado 4 del artículo 9 consiste en aceptar que un programa nacional de compra se financie a partir de las sumas recaudadas por el FEOGA en el Estado miembro gracias a la liquidación, y no a partir de las sumas cobradas por el Estado miembro a los productores tal como se contempla en la disposición anteriormente citada. En cualquier caso, se ajusta al objetivo de la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del mencionado Reglamento, que consiste en reducir las cantidades de referencia existentes, y ha permitido que la cantidad global garantizada alemana se sitúe de nuevo en el nivel correcto. Además, no hay que olvidar que tal solución es el resultado de unas negociaciones difíciles con los Estados miembros interesados.

CONTROLES NACIONALES DEL GASTO DE GARANTÍA

Introducción

La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y dará los pasos necesarios para ver en qué medida las informaciones que pueda facilitar el Tribunal le permiten evaluar los casos mencionados.

Comprobación de la validez de las solicitudes

3.35 3.40. Al igual que el Tribunal, la Comisión presentó sus observaciones acerca de la falta de supervisión, por parte tanto de las autoridades centrales (AIMA) como regionales («Assessorati all'agricoltura»), del trabajo normal que realizan los «Ispettorati dell'Agricoltura» y/o los propios ayuntamientos respecto a la prima por ovinos y caprinos. Dichas observaciones, que se enviaron en primer lugar al Estado miembro interesado al realizarse la liquidación de cuentas del FEOGA de 1988, se pusieron en conocimiento del Tribunal.

La Comisión desea señalar que las observaciones del Tribunal confirman las propias observaciones que ésta envió a las autoridades nacionales competentes tras realizarse las auditorías correspondientes a la liquidación de cuentas del FEOGA de 1988. Dichas auditorías dieron lugar a importantes denegaciones de gasto durante la liquidación de cuentas del FEOGA de 1988 y supondrán nuevas denegaciones en la próxima liquidación de 1989.

Los funcionarios del Tribunal tuvieron acceso y examinaron todos los expedientes e informes de las auditorías pertinentes y los documentos de la liquidación correspondientes al gasto de la prima para los ovinos y caprinos.

Normativa comunitaria

3.46. La Comisión examina los documentos presentados por los Estados miembros al analizar los procedimientos de gestión, contabilidad y control interno de los organismos pagadores y de otros organismos que participan en los procedimientos de pago. Una vez efectuado el examen, y si ello procede, se envían recomendaciones al Estado miembro en cuestión para mejorar los sistemas.

Además, en caso necesario, la Comisión adopta medidas comunitarias modificando las disposiciones de control de los Reglamentos.

El Tribunal puede juzgar tal vez que estas medidas son insuficientes, pero cualquier actividad complementaria supondría un aumento considerable de los recursos humanos destinados al FEOGA y a las divisiones de mercado.

3.47. La Comisión cree que las responsabilidades de los organismos pagadores se definen de manera suficientemente clara en el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo.

Hay que asegurar que los Estados miembros asuman sus obligaciones con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 729/70, que precisa, en particular, que:

- las condiciones administrativas y contables con arreglo a las cuales se efectúen los pagos destinados a la ejecución de las normas comunitarias en el marco de la organización común de mercados agrarios deberán establecerse por escrito;

- los Estados miembros velarán por que los créditos del FEOGA se utilicen exclusivamente para los fines previstos;

- los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para asegurarse la realidad y la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo, deberán prevenir y perseguir las irregularidades, y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias;

- los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas adoptadas con tal fin, y en particular del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.

CAPÍTULO 4 Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía (FEOGA-Garantía): organización y gestión de mercados

4.1.Restituciones a la exportación de productos no incluidos en el anexo II

RESTITUCIONES ABONADAS POR DETERMINADOS PRODUCTOS TRANSFORMADOS

4.1.7. El número de tipos de restitución es relativamente escaso. Sólo es objeto de 3 publicaciones mensuales (cereales - leche - azúcar) y de una publicación trimestral (huevos).

Son las combinaciones de productos agrarios (incluido en el anexo II), en sus diferentes formas, las que son prácticamente ilimitadas.

4.1.8. Aun cuando para algunos productos la fase de transformación suponga la desaparición virtual, el análisis químico de los productos terminados y de las pérdidas y residuos eventuales resulta muy útil para determinar la naturaleza y el origen de los productos transformados, su calidad y la veracidad de las cantidades declaradas.

Ejecución presupuestaria

4.1.9. El Reglamento (CEE) n° 1762/89 de la Comisión sólo se aplica desde el primer trimestre de 1990; por lo tanto no se disponía todavía de la información obtenida en cumplimiento de dicho Reglamento en el momento de preparar los presupuestos de 1990 y 1991.

La aplicación de los sistemas en los Estados miembros

4.1.13 4.1.40. Por lo que se refiere a los casos constatados por el Tribunal de incumplimiento en la aplicación del sistema dentro de los Estados miembros, la Comisión, junto con los representantes de las administraciones correspondientes, examinará los casos concretos planteados por el Tribunal.

4.1.13. La Comisión no es partidaria de que la normativa fije sólo un mínimo de líneas directrices.

El conjunto de reglamentos que se aplican a la exportación y al control de los productos no incluidos en el anexo II abarca las disposiciones susceptibles de ser aprobadas sobre una base común.

Si, como subraya el Tribunal, deben aprobarse modalidades complementarias, conviene que tales modalidades se adapten a los casos especiales dada la excesiva variedad de mercancías producidas y de procesos de fabricación. Los controles analíticos de mercancías, por ejemplo, pueden revelarse como el mejor método de control para ciertas mercancías, pero en el caso de grandes unidades de producción pueden ser sustituidos ventajosamente por un conjunto de controles efectuados sobre el terreno.

4.1.16. La Comisión considera que los Estados miembros deben poder adaptar sus métodos de control a los casos especiales que se les presenten, que pueden variar considerablemente de un lugar a otro de la Comunidad, así como a determinados productos específicos de determinadas regiones.

Registro de las fórmulas de composición

4.1.17. Con motivo de la refundición del texto del Reglamento (CEE) n° 3035/80, la Comisión propondrá una armonización del registro de ingresos a fin de facilitar el intercambio de información entre los Estados miembros previsto en el artículo 8.

No obstante, la aplicación del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3035/80 exige ya que los Estados miembros dispongan de todas las informaciones necesarias; en consecuencia, lo que el Tribunal solicita es el registro de los datos en un fichero formal.

La Comisión no considera que deba imponer a los Estados miembros las modalidades para la implantación de este fichero más allá de lo deseable para el intercambio de información entre los Estados miembros.

La Comisión hace referencia igualmente a su respuesta en el punto 4.1.51.

Verificación periódica de las fórmulas de composición

4.1.20. Como subraya el Tribunal, la aparición frecuente de nuevos productos o la modificación de la composición de determinadas mercancías implica el registro de un número considerable de listas tipo, varios miles o incluso decenas de miles, algunas de las cuales prácticamente ya no se utilizan (no obstante, en algunos casos pueden referirse a antiguas existencias).

Como consecuencia, un análisis de los riesgos basado en los productos registrados no es necesariamente eficaz debido a su gran número y a la utilización que de ellos se hace. De manera más general, la Comisión hace notar que los controles organizados por los Estados miembros deben garantizar que los importes de las restituciones concedidas a una misma empresa son correctos. Dado que las restituciones se aplican a las materias primas transformadas, los controles deben tener como objetivo prioritario la verificación de las cantidades efectivamente utilizadas por las empresas; además, es preciso completar tales controles a fin de garantizar que, no obstante, no se conceden restituciones a mercancías comercializadas en la Comunidad. En consecuencia, un análisis de los riesgos basado en listas registradas debe ayudar sobre todo a completar la orientación de los controles.

(Véanse los puntos 4.1.38 a 4.1.40 y el punto 4.1.51).

Control de las fórmulas de composición

4.1.24. Las dificultades para confirmar de forma analítica (análisis químicos) las declaraciones residen en la fijación de métodos coherentes. No obstante, la Comisión ha fijado mediante el Reglamento (CEE) n° 4056/87 determinadas normas sobre análisis químicos aplicables al Reglamento n° 3035/80, y se propone continuar sus esfuerzos en la misma línea.

Pérdidas en la fabricación

4.1.38 4.1.40. Conviene establecer una distinción entre residuos (subproductos resultantes de la transformación de determinados productos agrarios, de escaso valor comercial o sin valor, y cuyas características son claramente distintas de la mercancía exportada) y pérdidas propiamente dichas (productos de características similares a las de la mercancía exportada, como por ejemplo los restos, las malformaciones, etc., y que por este hecho no pueden ser exportados como tales).

Desde el último informe del Tribunal sobre las restituciones por exportación de mercancías no incluidas en el anexo II (1979), la Comisión ha discutido dentro del Grupo 235 regularmente la cuestión de las pérdidas o residuos (véase la respuesta al punto 4.1.45). Estas discusiones han permitido, mediante esta distinción, clarificar la situación en relación con un número importante de casos.

Por lo que se refiere a las pérdidas propiamente dichas, la Comisión tiene la intención de concretar, mediante líneas directrices de aplicación destinadas a todos los Estados miembros, las normas siguientes:

- no podrá concederse ninguna restitución por productos comercializados en la Comunidad;

- no podrá concederse ninguna restitución por residuos que tengan un valor comercial (no pudiendo ser considerados desde ese momento como residuos);

- la aceptabilidad de las pérdidas deberá fijarse basándose en los procedimientos de producción más recientes;

- en caso de que las pérdidas sobrepasen cierto umbral (la Comisión propone un 2 %) los casos deberán notificarse a la Comisión; de no sobrepasarse el umbral, corresponderá a los Estados miembros pronunciarse sobre su aceptabilidad.

La Comisión no tiene conocimiento de casos de pérdidas (productos de características similares a la mercancía exportada) que lleguen hasta el 30 %; las pérdidas superiores a 5 % son raras. Igual ocurre con los residuos. Parece justificado que existan residuos superiores a 30 %.

La gestión central de la Comisión

Coeficientes aplicables a los productos transformados que contienen cereales

4.1.42. Este punto trata de las materias primas agrarias que no entran en la composición habitual de las mercancías no incluidas en el anexo II características.

Para los principales productos transformados de esta categoría (almidón, glucosa ...) los coeficientes fijados en el Reglamento (CEE) n° 2744/75 son los mismos o casi los mismos que los utilizados para la exportación de esos productos en su estado natural (p.ej. 1.61 en lugar de 1.60).

4.1.43. Los casos considerados en este apartado se refieren a productos marginales, y sólo recientemente se ha tenido noticia de una utilización abusiva (1990). En total, se han señalado tres casos. A partir del 1 de mayo de 1990 entró en vigor una primera adaptación de los tipos de restitución, de acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 1100/90 de la Comisión, de 30 de abril de 1990 (DO L 111 de 1.5.1990, p. 39).

Con objeto de poner fin a toda tentativa de abuso, el anexo de los reglamentos mensuales que fijan las restituciones por los cereales exportados en forma de mercancías no incluidas en el anexo II ha sido modificado de modo general desde el mes de agosto de 1991 [Reglamento (CEE) n° 2315/91 de la Comisión].

En efecto, una modificación de los coeficientes modifica también el cálculo de las exacciones reguladoras aplicadas en la importación de cereales transformados.

Composición tipo de las mercancías

4.1.44. El examen de los coeficientes relativos a las pastas figura en un estudio sobre los cereales transformados encargado por la Comisión y cuyo objetivo es establecer los coeficientes técnicos y las relaciones económicas entre los cereales de base y los productos derivados de su transformación.

Por lo que se refiere a los otros coeficientes, es preciso notar que:

- el coeficiente relativo a la penicilina (1530) incriminado por el Tribunal es una concesión máxima. En efecto, no se aplica más que en caso de utilización de cantidades de azúcar superiores a 1530 kg por cada 100 kg de penicilina;

- el coeficiente para la cerveza no representa la cantidad de cebada realmente necesaria para la producción de 1 hl, sino el equivalente de la diferencia entre los precios de las materias primas agrarias utilizadas expresadas en cantidad de cebada. Sin embargo, la evolución de la tecnología utilizada en la producción de la cerveza exige un nuevo examen de la situación.

Seguimiento de los procedimientos de control en los Estados miembros

4.1.45. El papel de la Comisión es asegurar una aplicación común de la normativa y buscar soluciones a los problemas que le someten los Estados miembros y las empresas. Con este fin se creó un grupo de expertos (el «Grupo 235») encargado de debatir los problemas presentados.

Este grupo se reúne al menos cuatro veces al año. Examina todo lo que se refiere a la aplicación de los reglamentos y a las modificaciones necesarias o deseables con objeto de adaptar la normativa a los progresos técnicos, a la evolución del comercio y de los acuerdos internacionales así como a los cambios en los otros reglamentos de la PAC. Es el encargado de preparar la reforma del Reglamento (CEE) n° 3035/80, así como de revisar el régimen aplicable a la importación de mercancías no incluidas en el anexo II para adaptarlo a la evolución de los acuerdos internacionales.

Basándose en las informaciones recabadas en el seno de este grupo, la Comisión estima que las reglas de aplicación implantadas por los Estados miembros se ajustan a la normativa.

A raíz de las observaciones del Tribunal, la Comisión ha recordado a los Estados miembros su obligación de informar, con objeto de examinar la pertinencia de rectificar ciertas deficiencias de control, para la aplicación de estas normas.

La Comisión reconoce la utilidad de asegurar una mejor información sobre las disposiciones de aplicación del Reglamento implantadas por los Estados miembros.

Conclusiones

4.1.47. La Comisión se propone substituir las medidas acordes con estos objetivos y que se detallan anteriormente por una mejora de la redacción del Reglamento en sí. Para ello, la Comisión ha iniciado un estudio sobre los coeficientes que incluye algunas mercancías comprendidas en el anexo C.

La Comisión considera que debería disponer realmente de más medios para reaccionar con mayor rápidez ante los abusos, y en este sentido planteará las propuestas adecuadas.

La modificación del Reglamento (CEE) n° 3033/88 se propone, por una parte, tener en cuenta la evolución de los acuerdos comerciales internacionales, y en particular de los acuerdos sobre el EEE actualmente en debate, y, por otro, conceder a la Comisión, a través del procedimiento del Comité de Gestión, competencia para la fijación de las cantidades de los productos de base que deberán tenerse en cuenta para el cálculo de los derechos de importación [fijados actualmente en el Reglamento (CEE) n° 3034/80 del Consejo].

De manera similar, algunas disposiciones del Reglamento (CEE) n° 3035/80 deberían ser retiradas y recogidas en un reglamento de la Comisión; ello afecta, en particular, a los anexos del Reglamento y a los coeficientes de conversión a fin de permitir, en caso de necesidad, una adaptación mucho más rápida de la normativa.

4.1.48. La Comisión considera que ha hecho todo lo posible por garantizar un tratamiento coherente de las pérdidas. Como se menciona en los puntos 4.1.38 a 4.1.40, únicamente los residuos y las pérdidas no comercializadas deben entrar en el cálculo del costo añadido del abastecimiento de determinadas materias primas agrarias en la Comunidad. La Comisión confirma que no debe concederse ninguna restitución por la exportación de mercancías comercializadas en la Comunidad.

4.1.49. La exigencia de información por parte de los operadores en caso de modificación de su fórmula está implícita en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3035/80. Corresponde a los Estados miembros determinar de qué modo ha de llevarse a cabo.

La Comisión ha recomendado a los Estados miembros limitar la validez de las fórmulas a más tardar hasta el fin del año posterior a su registro.

El Reglamento (CEE) n° 3035/80 es claro en lo que se refiere a la utilización de fórmulas erróneas. No obstante, su aplicación estricta, que puede llevar al no pago o a la recuperación de las sumas otorgadas, puede revelarse desproporcionada, en determinados casos, en relación con el error cometido.

La Comisión continuará sus esfuerzos para evitar los errores fortuitos (mala interpretación de la normativa) o derivados de la lentitud de la tramitación administrativa. En caso de que sea necesario se penalizarán con las sanciones apropiadas aquellos casos que no puedan ser considerados como concesiones fraudulentas.

4.1.50. En relación al objetivo (por ejemplo, pagar una restitución igual a la diferencia de precio de las materias primas agrarias en que se haya incurrido), la creación de una base de datos central en cada Estado miembro genera costes importantes.

De acuerdo con la naturaleza de cada mercancía, el mejor procedimiento para distinguir diferencias anormales y efectuar así un mejor análisis del peligro se situará en unas ocasiones a nivel regional y en otras a nivel nacional. La utilización de los datos registrados ayudaría por tanto a completar los controles y a orientarlos con más rapidez cuando se identifican determinados riesgos de fraude o de abuso.

La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal según el cual los controles deben basarse en un conjunto de informaciones (control físico, analítico, toma de muestras, control de contablidad, ...), de ahí la necesidad de dejar a los Estados miembros el suficiente margen de maniobra para determinar caso por caso el método que ofrece mayores garantías.

El riesgo que puede correr una empresa de tener un producto no adecuado a las normas y las medidas tomadas por esa empresa para disminuir dicho riesgo pueden ser una mejor garantía de la exactitud de las declaraciones que otras muchas formas de control.

4.1.51. Conviene subrayar que «distorsiones» de este tipo se deben también a un exceso de precaución por parte de los Estados miembros.

Aunque el Tribunal ha podido constatar diferencias de calidad de control, éstas no conducen sistemáticamente a conceder privilegios a las empresas situadas en determinados Estados miembros, sino que se deben a diferencias de estrategia para garantizar el mismo objetivo general.

4.1.52. La Comisión estima que su tarea consiste en hacer todo lo posible por lograr resultados tan cercanos como sea posible al objetivo de la normativa (efectuando, no obstante, un cierto arbitraje entre equidad y eficacia); en consecuencia, en el espíritu del apartado 4.1.52 tal como ha sido formulado por el Tribunal, su tarea es armonizar, en la medida de lo posible, los procedimientos implantados por los Estados miembros y no ver aplicados de manera general los mismos procedimientos (el ámbito económico e institucional es en cualquier caso diferente). Su tarea consiste, pues, en organizar la colaboración entre Estados miembros y verificar la eficacia de los controles implantados por los Estados miembros antes que en dictar a éstos las normas generales de control. Éstas últimas deben más bien ser substitutivas en casos de carencias.

RESTITUCIONES POR EXPORTACIÓN DE CEREALES EN FORMA DE DETERMINADAS BEBIDAS ALCOHÓLICAS

4.1.56. El Tribunal reconoce el carácter práctico del método utilizado aun cuando este método origine un exceso o un defecto de compensación para ciertos destiladores (véase el punto 4.1.92). Un sistema a tanto alzado, simple, pese a los inconvenientes que de él puedan resultar, es preferible a cualquier otro dispositivo que sólo generaría papeleo y burocracia para llegar al fin a un resultado global apenas diferente del obtenido con el sistema actual.

Ejecución presupuestaria

4.1.60. La Comisión confirma la existencia del error de clasificación denunciado por el Tribunal y corregido mientras tanto. En cualquier caso, no tiene incidencia sobre el gasto global.

La aplicación del sistema en los Estados miembros

Observación general

La Comisión recuerda que, tratándose de controles, no es misión suya controlar todos los gastos sino los controles efectuados por los Estados miembros. Los gastos en este sector han sido objeto de una auditoría de los sistemas en Irlanda y en el Reino Unido en 1982 y 1983. Las observaciones resultantes de estos controles, y que se referían principalmente a la puesta bajo control de los cereales y al control de la cantidad y la calidad de cereales destilados han sido objeto de un diálogo con los Estados miembros correspondientes.

No obstante, la Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal sobre la aplicación correcta de la reglamentación por los Estados miembros y la tendrá debidamente en cuenta al efectuar sus propios controles.

Puesta de los cereales bajo control

4.1.64 4.1.65. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal y procederá a efectuar correcciones en el momento de la liquidación de cuentas, si sus propios controles confirman una no aplicación de la reglamentación comunitaria por parte del Estado miembro.

4.1.66 4.1.67. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal según la cual, a fin de evitar el riesgo de diferencias entre cantidades de cereales puestas bajo control y aquellas efectivamente destiladas, los cereales sólo pueden ser puestos bajo control en la destilería. La Comisión examinará la situación y, llegado el caso, tomará las medidas necesarias.

El coeficiente

4.1.80 4.1.84. La Comisión toma nota de las informaciones del Tribunal. Examinará las comprobaciones efectuadas por el Tribunal con los Estados miembros correspondientes con vistas a una adaptación posterior de las reglas.

La gestión central de la Comisión

El presupuesto

4.1.85 4.1.87. La Comisión, basándose en las informaciones proporcionadas por el Tribunal, revisará los datos utilizados para la previsión presupuestaria.

Seguimiento del sistema

4.1.88. La Comisión revisará las informaciones solicitadas a los Estados miembros a raíz de un nuevo análisis de sus necesidades.

Aunque es cierto que la Comisión no presenta informes sobre la gestión de este mercado limitado, ello se explica por la inexistencia de OCM alcohol. La medida en vigor afecta únicamente a los cereales y se enmarca en esa OCM. Es al Comité de Gestión de esa OCM a quien la Comisión presenta cada año cuadros sinópticos con los datos relativos a la producción y exportación de whisky, con ocasión de la determinación de los coeficientes.

Relación entre cebada y malta

4.1.90. Los coeficientes de transformación de cereales en malta se halla actualmente en revisión, en relación con el Comité de Gestión Cereales.

Importancia económica de la ayuda

4.1.91. La restitución por exportación de cereales en forma de whisky tiene como objetivo compensar a los destiladores por la diferencia de precio de los cereales comunitarios en relación con el precio mundial.

Conclusiones

4.1.92 4.1.95. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y efectuará un examen en profundidad del sistema. Este examen implicará por un lado un análisis de la base de la ayuda, de los coeficientes y su adaptación, y de los datos que deberán proporcionar los Estados miembros, y, por otro, de los procedimientos de control. Basándose en esos resultados, la Comisión tomará las medidas necesarias. La Comisión no es del parecer de que la reglamentación prevea sólo un mínimo de líneas directrices.

4.2.Funcionamiento de la organización común de mercados en el sector del azúcar y de la isoglucosa

INTRODUCCIÓN

4.2.3 4.2.4. La Comisión emplaza al lector interesado que lea el informe especial sobre el funcionamiento de la OCM en el sector del azúcar y de la isoglucosa, así como los comentarios detallados con los que la Comisión ha contribuido a dicho informe.

A continuación se recogen las respuestas de la Comisión a las principales conclusiones del informe especial del Tribunal, repetidas en los puntos 4.2.8-4.2.27 de este informe.

UN DISPOSITIVO COHERENTE EN APARIENCIA

4.2.8. La Comisión está convencida de que, tras más de veintitrés años de aplicación de la organización común de mercados en el sector del azúcar, que ha evolucionado mucho a pesar de determinadas apariencias, la gestión y los controles en el sector son muy eficaces, tanto a escala de los Estados miembros y de las empresas como de la Comisión. Quizá se trate de una reglamentación compleja, pero, contrariamente a las apariencias, el azúcar es un sector complejo, que necesita una gestión rigurosa y un control estricto.

Asimismo, la producción de azúcar a partir de la remolacha y de la caña de azúcar de origen comunitario no representan más que un elemento en la gestión de una campaña azucarera, dado que las salidas comerciales, tanto en lo que se refiere al consumo interno como a la exportación, dependen también de las importaciones, de los intercambios intracomunitarios y de la variación en las existencias. Además, el azúcar no sólo es un producto agrícola sino también un producto industrial, y este rasgo le confiere un comportamiento de mercado inhabitual en otros productos cubiertos por las OCM.

4.2.9. Las normas comunitarias sobre competencia se aplican igualmente en el sector del azúcar. La Comisión seguirá velando por que, si fuese necesario, se tomen las medidas necesarias en caso de infracción, como ya ocurrió en 1973 (Decisión de la Comisión, de 2 de enero de 1973, DO L 140 de 26.5.1973, p. 17).

LA DERIVA DE UN SISTEMA

4.2.11. La organización común del mercado del azúcar se adecua a los principios enunciados en el Tratado. Tanto la Comisión como el Consejo velan por que cada una de las medidas corresponda a esos principios.

La mejor prueba de la eficacia de la «comunitarización» del sector ha sido, a juicio de la Comisión, la introducción del principio de solidaridad financiera comunitaria, basado, por un lado, en la instauración del sistema de autofinanciación [previsto en los artículos 28 y 28 bis del Reglamento de base (CEE) n° 1785/81 del Consejo] y, por otro, en el régimen de perecuación de los gastos de almacenamiento, también autofinanciado (previsto en el artículo 8 de dicho reglamento).

La Comisión considera que la realización de los objetivos previstos en el artículo 39 del Tratado responde globalmente a dichos objetivos.

La Comisión subraya que han existido siempre medidas de estabilización en el sector del azúcar en forma de cuotas de producción y del sistema de autofinanciación. Éstas últimas, que existen desde 1968, y que fueron ampliadas en 1981, 1986 y 1988, tienen actualmente como objeto asegurar, en particular, sobre una base anual, la cobertura íntegra por parte de los productores comunitarios de los gastos derivados de la salida comercial de los excedentes de la producción comunitaria.

El tipo de abastecimiento del 150 % citado por el Tribunal tiene en cuenta importaciones que, por definición, no forman parte de la producción comunitaria

.

Los gastos ligados a los excedentes de la producción comunitaria están enteramente cubiertos por los productores, como producción con cuotas A y B.

4.2.12. Es cierto que las cuotas están delimitadas por regiones (para, a continuación, ser atribuidas por empresas) y que son administradas en primer lugar por los Estados miembros (de acuerdo, ciertamente, con normas comunitarias estrictas). Pero una política de estas características manifiesta una voluntad clara por parte de la Comunidad de salvaguardar, lo que para la Comunidad es esencial, un determinado nivel de producción en todas las regiones de la Comunidad con objeto de contribuir directamente al desarrollo del mundo rural, tanto desde el punto de vista del cultivo de remolacha como del de la fabricación de azúcar.

4.2.13 4.2.14. La Comisión admite que sería preferible, en el plano teórico, no tener que aplicar un sistema de cuotas de producción, pero la experiencia demuestra la eficacia de tal sistema como instrumento de gestión del sector y de control de la producción.

El hecho de que la producción continúe en regiones calificadas como menos eficaces según el Tribunal significa en cualquier caso que su rentabilidad por hectárea sigue siendo satisfactoria incluso aunque desapareciesen las ayudas. Por otro lado, conviene no perder de vista el aspecto agrícola y los elementos socioeconómicos y políticos de la cuestión. Al fijar los niveles de las cuotas, la Comunidad ha tenido en cuenta la producción existente en cada región, y las decisiones tomadas en el caso de Portugal demuestran una voluntad clara por parte de la Comunidad de estimular la producción de remolacha azucarera, por la carencia de otros productos agrícolas convenientes, y de evitar una dependencia completa con respecto a las importaciones.

La aplicación del sistema de cuotas de producción de isoglucosa parece, a juicio de la Comisión, plenamente justificada. En efecto, habida cuenta de las similitudes de este producto con el azúcar líquido, y dado que este producto desplaza hacia la exportación una cantidad correspondiente de azúcar, resulta justificado que los productores de isoglucosa se hagan cargo de su parte de «excedentes».

La Comisión no considera que los precios en el sector azucarero sean «generosos», sobre todo si se compara los precios aplicables en la Comunidad con los de otros países industrializados, aparte de que los precios obtenidos en los países en vías de desarrollo no tienen, la mayoría de las veces, referente económico. No obstante, esto no significa que no sea necesario reducir los precios garantizados en este sector.

Por otra parte, la gestión en el sector del azúcar exige trabajos administrativos considerables que hasta ahora sólo pueden ser efectuados por los Estados miembros. La Comisión, en consecuencia, no aprecia ventajas, por lo que se refiere a la relación costo-eficacia, que justifiquen la transferencia de tales actividades a la Comisión. Por otra parte, la Comisión propuso sin éxito en 1974 que las cuotas fuesen atribuidas directamente a las empresas.

4.2.15. La OCM en el sector del azúcar se ha caracterizado siempre por una libertad de producción total, mientras que las cantidades favorecidas con garantías comunitarias están limitadas por las cuotas de producción.

Dado que, por una parte, el sistema de autofinanciación en el sector garantiza suficientemente, en opinión de la Comisión, la cobertura, por parte de los productores, de los gastos derivados de la venta de los excedentes de producción a los que se aplica la cuota A + B y, por otra parte, que las exportaciones de azúcar al margen de cuotas (azúcar C) están también totalmente a cargo de los productores, la Comisión no ve que con el regimen implantado se produzca un alejamiento del principio de economía. Tampoco ve «la necesidad financiera» de reducir la siembra de remolacha, lo cual, por otro lado, podría tener consecuencias graves para la economía rural de las regiones consideradas por el Tribunal.

4.2.16. Las cuotas de los nuevos Estados miembros se fijaron partiendo de la producción tradicional durante un período de referencia.

La Comisión subraya que, desde el punto de vista de los principios, las ayudas nacionales siempre han sido limitadas en el tiempo y sujetas a prórrogas. El regimen actual prevé una disminución del 30 % hasta 1992-1993 en relación con las ayudas autorizadas en 1988-1989.

La eficacia económica de las producciones representa, a juicio de la Comisión, un factor importante entre la totalidad de elementos que componen una política agraria compleja en la que el objetivo ideal no puede ser otro que conseguir un máximo rendimiento de todos los factores. En este sentido, los precios mixtos nunca han sido aplicados de manera general en la Comunidad sino sólo en las regiones que pueden ser consideradas como las más aptas para la producción de remolacha (por ejemplo, en los Países Bajos y Bélgica). Por otra parte, la Comisión ha propuesto ya en dos ocasiones la supresión de la posibilidad de practicar un sistema conocido como de precios mixtos, propuestas que nunca han sido consideradas.

4.2.17. La posibilidad de producir azúcar al margen de cuotas (azúcar C) permite garantizar el principio de libertad de producción de azúcar e isoglucosa en la Comunidad, pero dejándola totalmente a cargo de los productores en virtud de la obligación de venderla sin garantías en mercados de terceros países. Estrechamente relacionadas con las cantidades notificadas de azúcar, las exportaciones de azúcar C contribuyen, no obstante, a estabilizar los precios del mercado mundial, a causa de la elasticidad de esas exportaciones derivada de las variaciones de precios.

La Comisión no comparte el punto de vista del Tribunal, según el cual las exportaciones de azúcar como tales contribuyen a disminuir los precios en el mercado mundial. Efectivamente, las exportaciones de la Comunidad permiten, en la mayor parte de los casos, el aprovisionamiento de países que no pueden producir su propio azúcar. En el caso hipotético de una reducción o incluso de una eliminación de la producción del azúcar C, no se podría evitar un cierto efecto al alza, a corto plazo, del nivel del precio en el mercado mundial, pero a medio y largo plazo la exportación comunitaria de azúcar sería substituida, naturalmente, por la producción de otros países exportadores de azúcar blanco, siendo imposible determinar si sería menos artificial que la de la CEE en la actualidad. Por otro lado, no se ha comprobado que en períodos de cotizaciones mundiales favorables las exportaciones de azúcar C hiciesen descender el mercado mundial en detrimento de las exportaciones comunitarias con restitución. Por el contrario, los operadores siguen presentando ofertas favorables en el momento de las licitaciones. Por estas razones, la Comisión no considera que el azúcar C conduzca indirectamente a una carga suplementaria para el presupuesto comunitario. Es más, la supresión de sembrados de remolacha C tendría como consecuencia automática el sembrado de otros productos de especulación, como por ejemplo cereales, lo que aumentaría los gastos que corresponden al presupuesto comunitario en los sectores correspondientes.

4.2.18. El hecho de que la producción de azúcar C esté condicionada por precios elevados en el mercado mundial y de que esta situación cíclica sea bastante rara en el caso del azúcar (entre cada 7 y 10 años), permite afirmar razonablemente que la existencia de azúcar C sólo tiene una incidencia marginal en dicho mercado.

Por lo que se refiere al carácter subvencionable del azúcar B para beneficiarse del reembolso de gastos de almacenamiento, no se ha aprobado la reciente propuesta de la Comisión destinada a eliminar tal carácter.

4.2.20. Parece inexacto afirmar que los países del sur de la Comunidad, como por ejemplo Italia, sean reticentes con respecto a esta posibilidad de sustituir el azúcar por la isoglucosa. En efecto, en las regiones del sur de Italia se ha estudiado la posibilidad de fabricar isoglucosa a partir de una variedad de sorgo. Ahora bien, el régimen del azúcar permite, dentro de los planes de reestructuración en Italia, transferir plenamente y sin restricciones cuota azúcar hacia cuota isoglucosa. Y la Comisión no vería en ello ninguna objeción.

4.2.21. El Protocolo sobre el azúcar ACP/CEE prevé que la «Comunidad se comprometa, durante un período indeterminado, a comprar e importar, a precios garantizados, cantidades específicas de azúcar de caña, en bruto o blanco, originario de los Estados ACP, que dichos Estados se comprometen a proporcionar».

También prevé que su aplicación «quedará garantizada en el marco de la gestión de la organización común del mercado del azúcar».

La importación efectiva de este azúcar en la Comunidad constituye un elemento fundamental del acuerdo concluido con los países ACP. En efecto, siguiendo los consejos del Tribunal, la comercialización inmediata de azúcar en bruto en el mercado mundial afectaría indudablemente a las cotizaciones de dicho mercado y no permitiría cumplir el compromiso de la Comunidad, tomado en el momento de la ampliación en 1973, y que consiste en respetar las corrientes de intercambios tradicionales.

Por lo que se refiere al presupuesto, la Comisión debe respetar la nomenclatura empleada para la clasificación de los gastos presupuestarios, pero en los comentarios al capítulo B1-11 y en las observaciones generales que figuran al final de la subsección B1 explica la situación especial con respecto al Protocolo y al Acuerdo específico con la India.

Debe notarse que esta clasificación presupuestaria de los gastos debidos a las importaciones preferenciales no impide el reconocimiento de su carácter especial, como ocurría, por ejemplo, en la reglamentación comunitaria sobre disciplina presupuestaria.

4.2.22. Si las exportaciones de azúcar, en la lógica de las observaciones del Tribunal, benefician a los importadores PVD, por el contrario, la obligación de la Comunidad de importar físicamente a precios garantizados una cantidad de 1,3 millones de toneladas de azúcar de los exportadores PVD de azúcar beneficia a éstos últimos.

COSTES IMPORTANTES

4.2.23. La Comisión no puede compartir las conclusiones del Tribunal por todas las razones indicadas en las respuestas precedentes.

4.2.25. La Comisión no comparte las conclusiones del Tribunal y precisa que el efecto presupuestario citado por el Tribunal no resulta en efecto sino de una comparación entre el efecto sobre los gastos y los ingresos del sector de lo que se ha convenido en denominar «efecto de doble tipo». Dado que los ingresos del sector cubren la parte de los gastos a cargo de los productores comunitarios, es evidente que las diferencias constatadas por el Tribunal no son más que «el efecto de doble tipo» sobre la otra parte de los gastos a cargo del presupuesto comunitario.

4.2.26. La Comisión observa con interés la sugerencia aportada por el Tribunal en materia de contabilidad a fin de verificar la veracidad de la autofinanciación del sector, y no tiene inconveniente en adherirse a ella.

CAPÍTULO 5 Política pesquera y marítima común

OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA

Compromisos pendientes de liquidación

5.6. La Comisión recuerda que aprobó las primeras medidas en diciembre de 1987, es decir, al final del primer año de vigencia del nuevo reglamento. Como los proyectos de construcción de buques y los de acuicultura disponen de un plazo reglamentario de más de tres años para realizar las obras (véase más abajo), es normal que la ejecución de pagos esté retrasada.

Según la decisión de concesión de las ayudas, los plazos reglamentarios son los siguientes:

- 12 meses para iniciar las obras,

- 24 meses para finalizar el proyecto,

- 6 meses para presentar la solicitud de pago a la Comisión.

OBSERVACIONES SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS ESTRUCTURALES

Condiciones de admisibilidad de las solicitudes de ayuda y de reembolso

5.10. La Comisión considera que ha aplicado las condiciones de admisibilidad de conformidad con lo dispuesto en los reglamentos.

a)El 7 de diciembre de 1988, la Comisión decidió no financiar algunos proyectos de inversión de los ejercicios de 1987 y 1988 en su deseo de llevar una gestión correcta de la política de estructuras pesqueras. Esos proyectos fueron trasladados al ejercicio de 1989.

La Comisión no discute el análisis jurídico del Tribunal. No obstante, pidió a los Estados miembros que confirmaran de nuevo la presentación de los proyectos. Esta confirmación se consideró como una nueva presentación y gracias a ella se ahorró a los servicios de la Comisión y de los Estados miembros un buen número de trámites administrativos y de reenvíos de expedientes.

b)Los retrasos en la presentación de las solicitudes se deben a veces a las comprobaciones exigidas por las autoridades nacionales. La Comisión acepta las que se presentan con un cierto retraso porque no puede anular automáticamente la ayuda por falta de instrumentos jurídicos adecuados. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia demuestra que el retraso en la presentación de las solicitudes de pago no constituye por sí solo un motivo suficiente para que la Comisión deniegue el pago.

5.11. En sus contactos con los Estados miembros para examinar los programas de orientación plurianuales de las flotas pesqueras y de la acuicultura, la Comisión intenta influir en la programación de las inversiones. Sin embargo, resulta difícil realizar previsiones muy detalladas porque esas inversiones tienen su origen en el sector privado. Este último no ha de tener en cuenta únicamente la situación coyuntural sino también la situación variable de los recursos.

Ayudas para la modernización de buques

Motivación de la no admisión de algunos proyectos

5.12. La Comisión examina las solicitudes de ayuda para la modernización de buques y, en función de la admisibilidad de los proyectos, toma la decisión de conceder o no una ayuda comunitaria. Las justificaciones pedidas por el Tribunal se comunican a los Estados miembros en el Comité Permanente de Estructuras Pesqueras y se transmitirán sistemáticamente a ese Tribunal.

Compensación entre partidas de gastos de un proyecto

5.13. Es ésta una operación múltiple de cuya tramitación se ocupan fundamentalmente los Estados miembros. Diversas instrucciones en la materia se han adjuntado en anexo al reglamento de aplicación sobre las inversiones subvencionables. Por lo que respecta a las compensaciones entre distintas partidas de gastos, no cabe duda de que han de aceptarse algunas variaciones entre el presupuesto y la facturación final porque, a veces, hasta que no se inician los trabajos de modernización no se comprueba si aquél se ajusta o no a las obras necesarias. Las inspecciones llevadas a cabo por la Comisión confirman que, generalmente, las solicitudes incorporan explicaciones que justifican esas variaciones.

La Comisión se compromete a informar a los Estados miembros en el Comité Permanente de Estructuras Pesqueras; ellos deberán aprobar previamente las modificaciones que, en su caso, solicite el beneficiario.

Ritmo de ejecución de los pagos

5.14. La Comisión valora positivamente la sugerencia del Tribunal. En el contexto de la incorporación de la política de estructuras pesqueras a la reforma de los fondos podría instaurarse un sistema de anticipos. No obstante, el sistema actual tiene la ventaja de que obliga a los Estados miembros a llevar un control de los trabajos de modernización, con lo que se tiende a acelerar la ejecución de éstos.

Ayuda para la adaptación de las capacidades de pesca

Incumplimiento del plazo de adopción de las decisiones y de la norma de anualidad presupuestaria

5.16. La Comisión recuerda a los Estados miembros la necesidad de que comuniquen sus previsiones presupuestarias. Algunas previsiones llegan con retraso y necesitan precisiones, lo que obliga a la Comisión a adoptar su decisión inicial con un ligero retraso.

Para una buena gestión de esta medida, que está muy vinculada al respeto de los objetivos marcados por los programas de orientación plurianuales de las flotas pesqueras (los POP), es conveniente que la Comisión pueda revisar las previsiones sobre la base de los resultados reales. Asimismo, resulta más eficaz como estrategia de gestión que los Estados miembros que hayan aplicado sus programas de reducción de la capacidad de pesca se beneficien de los créditos no utilizados por otros Estados miembros. Por lo general, puesto que la reducción de la capacidad es un empeño comunitario, las compensaciones deben ser posibles. El reglamento de base no prohíbe tales ajustes. La primera decisión sobre la adaptación de las capacidades comporta una cláusula que autoriza las modificaciones en caso de que los datos comunicados por los Estados miembros revelen la necesidad de efectuar algún ajuste. La modificación de una decisión al final del año es más realista dado que permite que los Estados miembros presenten sus datos más recientes sobre el desarrollo de la medida a escala nacional.

Compromiso y ejecución de los gastos

5.17 5.18. De conformidad con el apartado 3 del artículo 26 del Reglamento (CEE) n° 4028/86, la Comisión aprueba el importe máximo de los gastos subvencionables de cada Estado miembro basándose en las previsiones de éste y en los créditos disponibles. Por razones estrictamente presupuestarias, la Comisión no puede ajustarse siempre a las previsiones de gastos de los Estados miembros.

Por lo tanto, la Comisión fija el importe máximo que puede subvencionarse por cada Estado miembro en función de los medios disponibles. Los importes se fijan en ecus contables, y en la misma decisión se indican los tipos utilizados para convertirlos en moneda nacional (tipo contable del ecu para el mes de ............).

Así pues, el límite máximo en moneda nacional de los gastos subvencionables de cada Estado miembro ha de calcularse aplicando al importe fijado en ecus el tipo de conversión que se indique en la decisión para la moneda y el mes de que se trate.

La diferencia entre este método y el utilizado en contabilidad para convertir el ecu en monedas nacionales no reviste importancia alguna dado que, normalmente, la Comisión efectúa un solo compromiso para el conjunto de los Estados miembros. Por lo tanto, la Comisión efectuará los reembolsos a los Estados miembros según el método antes indicado y ajustándose a los créditos establecidos para cada Estado miembro en la decisión. Es oportuno señalar que, hasta el momento, nunca se han utilizado íntegramente los créditos disponibles.

El método que emplea actualmente la Comisión para determinar el límite máximo de gastos subvencionables por Estado miembro ha permitido resolver la solicitud danesa con respecto a 1989.

5.19. a)En los justificantes adjuntos a la orden de pago se presenta un desglose por tipos de gastos.

b) Dado que la gestión de la medida corresponde a los Estados miembros, la información que recibe la Comisión es limitada. A pesar de ello, cuando ésta tiene dudas sobre el carácter subvencionable de las solicitudes, exige más información al respecto.

Recomendaciones del Tribunal

5.20. La Comisión está estudiando las sugerencias del Tribunal.

CAPÍTULO 6 La reforma de los Fondos Estructurales

PRINCIPIOS DE LA REFORMA

6.7. Aunque la reglamentación de la reforma comunitaria de los Fondos Estructurales no prevé expresamente para el objetivo n° 5a) el sistema de etapas que rige los restantes objetivos, la intervención comunitaria puede efectuarse de acuerdo con el mismo planteamiento.

Por lo demás, esto es algo que ya se ha realizado en el caso de los Reglamentos (CEE) n° 4042/89, n° 866/90 y n° 867/90.

MARCOS COMUNITARIOS DE APOYO Y DECISIONES DE CONCESIÓN DE AYUDA

6.15. La Comisión desea precisar que los gastos de la sección de Orientación del FEOGA corresponden a obligaciones emanadas de reglamentos vigentes antes de la reforma de los Fondos pero adaptados después (véase el punto 6.13 del Tribunal), de reglamentos aún vigentes en su antigua forma pero que expirarán próximamente (véase el punto 6.14 del Tribunal) y de programas operativos adoptados como consecuencia de la reforma de los Fondos.

La parte de los gastos correspondientes a las medidas no adaptadas se reducirá progresivamente.

6.17. La contabilidad de las intervenciones estructurales se lleva por Fondos. Por lo que se refiere a los otros estados contables, la Comisión recuerda que los Jefes de las DG correspondientes a cada objetivo efectúan un seguimiento separado de la ejecución de los MCA para cada forma de intervención, empleando a tal fin cuadros en los que se distinguen claramente los programas en los que interviene un solo Fondo y aquellos otros en los que participan varios. Asimismo, recuerda que sus servicios disponen de una información global sobre el conjunto de los programas aprobados

. Pero no por ello es menos consciente de la necesidad de crear instrumentos que mejoren la visión global del estado de realización de las intervenciones comunitarias y, de hecho, está desarrollando a tal fin un sistema de información, denominado ARINCO, cuyo objetivo es facilitar un seguimiento más apropiado del conjunto de componentes de los MCA y de los PO.

6.18. En el Reglamento (CEE) n° 4253/88 se contempla la posibilidad de llevar a la práctica programas operativos mediante enfoques integrados, pero no se hace referencia explícita ni a los programas operativos integrados (POI) ni a los programas operativos plurifondos (POP). La Comisión ha invitado a los Estados miembros a presentar programas denominados «plurifondos», es decir, programas en los que se prevén intervenciones financiadas por varios Fondos, que se aplican al mismo territorio o al mismo sector y que van acompañados de un dispositivo de seguimiento único, pero en los que la gestión financiera de la parte financiada por cada Fondo es autónoma a fin de simplificar su aplicación. Las anteriores experiencias (PIM, OID) habían demostrado, en efecto, que cuando se trata de las medidas concretas de un programa la excesiva imbricación de las financiaciones procedentes de diversas fuentes puede complicar más de lo necesario la gestión financiera. Por otro lado, lo que cuenta no es tanto la integración financiera de los Fondos cuanto la sinergia entre las diferentes medidas dentro de un programa.

El término «programa operativo integrado» hace referencia a programas que requieren una fuerte integración de los instrumentos financieros, lo que la Comisión sólo considera deseable en un número limitado de situaciones.

Los programas operativos plurifondos y los programas operativos integrados son programas operativos que aplican el enfoque integrado.

De manera global, desde el comienzo de la reforma de los Fondos Estructurales hasta el 31.12.1990 se han aprobado para los objetivos nos 1), 2) y 5b) 85 programas que aplican ese enfoque (POP y POI).

6.19. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que aún queda por hacer un importante esfuerzo para asegurar una mejor integración de las intervenciones.

Aunque considera que ya se han realizado grandes progresos, tiene la intención de mejorar la eficacia de esa integración basándose en la experiencia adquirida.

No obstante, reconoce que la combinación ayudas/préstamos ha sido muy poco utilizada.

6.20. La Comisión comparte la opinión del Tribunal según la cual los muy apretados plazos de ejecución de las diferentes fases de la reforma han obstaculizado su evaluación previa.

Sin embargo, por lo que se refiere a la evaluación de las medidas propuestas que precede a la decisión por la que se autoriza la intervención comunitaria, conviene recordar el empeño de apreciación puesto durante la fase de programación tanto por los Estados miembros como por la Comisión. La elaboración de los planes, de los marcos comunitarios de apoyo y de las diferentes formas de intervención inició, efectivamente, un proceso de examen que llevó a analizar toda la gama de acciones posibles y a seleccionar las medidas adecuadas para lograr los objetivos fijados.

Por otra parte, en lo que atañe a la evaluación del posible impacto de la acción comunitaria sobre los objetivos que la motivan, se debieron resolver dificultades metodológicas considerables, en particular por lo que se refiere a la elaboración de modelos macroeconómicos adaptados. Por otra parte, para proceder a tal evaluación se comprobó la necesidad de tener un conocimiento preciso de las formas de intervención aprobadas o en curso de aprobación contenidas en los MCA y, como consecuencia, se produjo un retraso en el comienzo de los trabajos de evaluación de dicho impacto. Por esta razón, la Comisión ha implantado actualmente un vasto dispositivo de evaluación del impacto potencial de los MCA, algunos de cuyos resultados figurarán ya en su informe anual de 1990.

Los comentarios del Tribunal son justificados en lo que se refiere a la utilización de los créditos de 1990 para asistencia técnica. Sin embargo, dado que las necesidades de los Estados miembros en este campo dependen principalmente de la fase en que se encuentre la puesta en práctica de la reforma, es posible constatar ya en 1991 un aumento significativo de las solicitudes, lo cual llevará a la Comisión a reforzar la utilización de estos medios financieros.

PROGRAMACIÓN FINANCIERA Y UTILIZACIÓN DEL ECU

6.24. Los créditos asignados anualmente a los Fondos Estructurales (a precios de 1988) son adaptados a la evolución de los precios aplicando el mecanismo previsto para esta corrección por el Acuerdo interinstitucional. La Comisión estima actualmente en 594 Mio ECU (precios de 1991) la diferencia entre los créditos 1988-1991 calculados en aplicación de ese mecanismo y los importes que se calcularían basándose en los últimos tipos conocidos.

Una primera corrección de esa diferencia se efectuó dentro del presupuesto de 1991, y la Comisión ha propuesto una segunda corrección (a tanto alzado y provisional) de 200 Mio ECU en el marco de su anteproyecto de presupuesto (APP) de 1992.

La Comisión recuerda también que el apartado 2 de las Perspectivas financieras contiene otros elementos aparte de los Fondos Estructurales propiamente dichos y que sólo a éstos se les ha asignado un objetivo de gastos en términos reales. La Comisión considera que los importes citados por el Tribunal en la última frase de este punto lo son a título informativo y no plantean ningún programa particular.

6.25. La Comisión hace notar al Tribunal que el cuadro 9.1 de su informe sobre la sección de Orientación del FEOGA muestra la utilización del 99,9 % de los créditos de compromiso y del 98,9 % de los de pago.

6.26. La Comisión considera que la ejecución presupuestaria durante los dos primeros años de la reforma ha sido ampliamente satisfactoria.

En 1990, la utilización de los créditos de compromiso de la sección de Orientación del FEOGA y del FEDER fue adecuada. El FSE registró una infrautilización que fue objeto de un análisis en profundidad. Esta infrautilización se debió en parte a la preferencia que la mayoría de los Estados miembros concedió al uso en los MCA de las operaciones financiadas por los otros Fondos, preferencia con la que no se había contado en el momento de la preparación del presupuesto de 1990.

Por lo que se refiere a las realizaciones de cada objetivo, se produjo un retraso en los ritmos de aplicación de los objetivos nos 1 y 5b), mientras que para los otros objetivos, y en particular para el n° 2, se apreció una realización más importante que la prevista. No obstante, los créditos no utilizados serán transferidos a los ejercicios de 1992 y 1993 en virtud de los artículos 10 y 11 del Acuerdo interinstitucional.

6.28. Las normas relativas a la utilización del ecu en la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales fueron aprobadas por la Comisión el 2.7.1990 [Reglamento (CEE) n° 1866/90], después de haber sido ampliamente discutidas por los comités previstos en el artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 2052/88. En esa ocasión se decidió que la ayuda comunitaria así como los planes de financiación de los MCA y de las formas de intervención fuese adoptados a precios constantes.

El procedimiento para la indización de los planes financieros de los MCA y de las formas de intervención fue adoptado por la Comisión el 11.6.1991 y comunicado a los Estados miembros.

La indización de dichos planes se está llevando a cabo actualmente.

Se trata, en efecto, de problemas complejos que han requerido un proceso de adaptación de los procedimientos y de las normas administrativas en la Comisión y en los Estados miembros.

6.29. El Reglamento (CEE) n° 1866/90 de la Comisión establece en el apartado 2 de su artículo 5 la posibilidad de que los Estados miembros presenten sus solicitudes de pago en ecus. Portugal y Grecia presentan desde 1991 solicitudes de ayuda y pago en ecus.

6.30. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que la utilización de precios constantes no elimina totalmente el riesgo inherente a la disminución del poder adquisitivo (una eliminación total de este riesgo no era posible de todas formas), pero desea subrayar que la indización se lleva a cabo basándose en el porcentaje de devaluación del ecu y no se propone compensar la evolución de los precios en moneda nacional. Como indica el Tribunal, responde a la voluntad de respetar a nivel comunitario el principio de duplicación de los Fondos Estructurales en términos reales para el período que va hasta 1993, como exige el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento marco.

Es conveniente precisar que la indización se aplica a las anualidades del plan de financiación vigente al comienzo del ejercicio, revisado eventualmente con objeto de tener en cuenta los anticipos de la intervención.

6.32. El procedimiento de indización adoptado por la Comisión el 11.6.1991 permitirá indizar los planes de financiación de acuerdo con normas bastante simples, determinadas con precisión y conocidas previamente por los Estados miembros.

6.33 6.34. La Comisión presenta en un boletín periódico la información relativa a las decisiones plurianuales de concesión de ayudas de los Fondos Estructurales. El primer número del este boletín

indica por objetivo y por país las decisiones adoptadas y las ayudas concedidas entre el 1 de enero de 1989 y el 31 de diciembre de 1990, así como las adoptadas antes de esa fecha pero cuya financiación está incluida en los MCA. Las publicaciones ulteriores proporcionarán los detalles de su ejecución presupuestaria.

ADICIONALIDAD DE LA AYUDA

6.37. La Comisión dispone actualmente de una metodología operativa para evaluar la verificación de la adicionalidad, tal como se indica en el Reglamento de coordinación. Dicha metodología fue comunicada a los Estados miembros cuando la Comisión les solicitó formalmente, en el mes de agosto de 1990, los datos estadísticos necesarios para su aplicación. La Comisión determinó tal metodología en términos que pudiesen aplicarse a todos los objetivos de la reforma. La experiencia adquirida hasta ahora ha revelado que su aplicación es más difícil en el caso de los objetivos cuyos MCA cubren zonas geográficas para las cuales no se dispone directamente de datos estadísticos y presupuestarios.

6.38. La Comisión desea precisar que el objetivo de la carta dirigida a los Estados miembros el mes de agosto de 1990 consistía en hacer operativo el concepto de adicionalidad. La nota explicativa se refería por tanto a la aplicación concreta del artículo 9 del Reglamento de coordinación. Además, dado que la adicionalidad afecta al conjunto de los objetivos, incluidos los horizontales, sería más conveniente hacer referencia a los gastos totales subvencionables que a los gastos regionales totales de los Estados miembros.

6.40. La metodología que la Comisión está aplicando desde el año pasado para verificar la adicionalidad implica un análisis de todo el período de los MCA y una actualización periódica de los datos.

Como quiera que la verificación es una operación periódica en el marco de la cooperación, existe siempre la posibilidad de introducir correcciones cuando los socios constatan que los fondos comunitarios no tienen un efecto adicional sobre las regiones.

6.41. En el plano práctico, la verificación de la adicionalidad depende en gran parte de datos estadísticos que sólo los Estados miembros están en condiciones de proporcionar. En consecuencia, la medida de la adicionalidad plantea dificultades de carácter técnico. Por ejemplo,los problemas relativos a los datos estadísticos y, más en particular, los datos disgregados son considerables. En este sentido, la Comisión ha indicado ya a los Estados miembros que su evaluación podrá basarse en elementos cualitativos.

A esto es preciso añadir los problemas habituales inherentes a toda evaluación previa, a los que el Tribunal hace referencia.

En lo que atañe al año de referencia, era necesario seleccionar un año anterior a la entrada en vigor de la reforma. Podía tratarse de 1987, de 1988 o bien, por razones de representatividad, de una media de los dos.

Aunque la observación del Tribunal acerca de la disminución de las ayudas regionales durante la década de los ochenta es cierta, debe precisarse que la adicionalidad afecta al conjunto de los gastos subvencionables, de los cuales sólo una parte constituye las ayudas regionales.

6.42. Las respuestas transmitidas por los Estados miembros a las dos preguntas formuladas por la Comisión en agosto y abril de 1990 están siendo discutidas actualmente en una serie de reuniones bilaterales con las autoridades nacionales a fin de examinar los problemas específicos, en particular los relativos a los datos estadísticos.

Durante 1991 los servicios de la Comisión han venido verificando la adicionalidad a medida que se ha dispuesto de dichos datos.

Dado que las responsabilidades dentro de la Comisión han quedado concretadas desde el comienzo del ejercicio, se ha constituido un grupo interservicios (para evaluar y verificar los datos enviados por los Estados miembros). En este grupo participan todas las direcciones generales afectadas por la política estructural.

CONCLUSIÓN

6.44. La Comisión comparte la observación del Tribunal.

En efecto, la experiencia adquirida hasta ahora indica que este procedimiento de programación es apropiado para articular intervenciones comunitarias que movilicen recursos por encima de una cierta «cantidad crítica», mientras que su utilización para planificar recursos que no superan algunas decenas de millones de ecus supone quizá cierta pesadez en los mecanismos de programación.

6.45. Para que la adicionalidad pueda concretarse en términos jurídicos y operativos, ha sido necesario esperar a la reforma de 1988. En efecto, tal como señala el Tribunal en el punto 6.37, el principio de adicionalidad fue determinado en 1988 en el artículo 9 del Reglamento de coordinación n° 4253/88.

Dicho principio quedó traducido en términos operativos tras la adopción de los últimos MCA en agosto de 1990 por una solicitud formulada a los Estados miembros que incluía también elementos metodológicos para la verificación del principio (véase la respuesta a los puntos 6.37-6.42).

CAPÍTULO 7 Fomento del desarrollo y el ajuste estructural de las regiones desfavorecidas (objetivo n° 1 de la reforma de los Fondos Estructurales)

PUESTA EN PRÁCTICA DEL OBJETIVO N° 1

Ejecución presupuestaria

7.3 7.4. El Tribunal presenta en los gráficos 7.1 y 7.2 y en estos apartados los créditos y los pagos relativos a los nuevos programas operativos decididos después de 1989.

Por una parte, estos datos no representan enteramente todas las nuevas formas de intervención decididas a partir de la reforma. Los grandes proyectos, regímenes de ayuda, subvenciones globales y asistencia técnica, que son otras tantas formas de ayuda previstas en la reforma, no se incluyen efectivamente en los cuadros. En los cuadros del Tribunal no se refleja por tanto la proporción de acciones comenzadas antes de la reforma.

Por otro lado, los MCA incorporan, conforme a la normativa, un número determinado de programas operativos (programas comunitarios, PIM, OID, PNIC) que presentan características comparables a las de los nuevos programas. En consecuencia, la presentación efectuada por el Tribunal de la utilización del enfoque por programa es sólo parcial.

Por lo que se refiere a los tipos comparativos de liquidación, conviene recordar que los sistemas no siempre son idénticos en los distintos Fondos debido a reglamentos previos a la reforma; así, por ejemplo, determinadas acciones indirectas del FEOGA-Orientación constituyen regímenes de ayuda comunitaria respecto a los cuales los Estados miembros presentan a posteriori los gastos causados durante un ejercicio, y que dan lugar a reembolsos por la parte a cargo de la Comunidad. Los compromisos y pagos comunitarios coinciden en este caso. En estas condiciones, los tipos de liquidación mencionados por el Tribunal no pueden ser directamente comparables.

Selección de las regiones que cumplen los requisitos y asignación de las ayudas

7.5 7.8. La Comisión recuerda que la lista de regiones confeccionada por el Consejo responde a la estricta aplicación del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 2052/88, que establece cierta flexibilidad en cuanto al umbral reglamentario del 75 % de la media comunitaria. Aparte de Irlanda del Norte y los DU, explícitamente mencionados en esa lista, también podían incluirse, pues, otras regiones siempre que su PIB per cápita se aproximara al umbral y una vez consideradas sus características regionales propias.

7.9. El Tribunal critica el carácter general de los indicadores objetivos utilizados por la Comisión.

Los restantes problemas estructurales a los que alude el Tribunal son también considerados, de forma indirecta, por los indicadores generales: el desarrollo regional constituye una problema general, no sectorial, incluso aunque haya que abordar los problemas de desarrollo como ligados a causas específicas.

Además, la utilización de criterios objetivos múltiples se ve limitada por las dificultades que presenta una ponderación aritmética incontestable.

7.10. La gravedad de los problemas propios de cada región se ve reflejada a través de la utilización del PIB per cápita a escala regional como modulación de la población de la región. En cambio, se ha utilizado el PIB per cápita a escala nacional como un elemento que refleja la capacidad del Estado miembro correspondiente para resolver pos sí mismo los problemas de desarrollo que se le plantean.

7.11. Se ha emprendido un esfuerzo considerable en favor de las regiones menos prósperas. Por otra parte, también se ha tenido en cuenta la «capacidad de los Estados miembros para resolver por sí mismos sus problemas regionales», y su «capacidad para movilizar efectivamente los recursos disponibles» (Irlanda en particular). Ello explica que las concesiones de ayudas comunitarias por los Estados miembros no sean exactamente el corolario de las necesidades existentes en todos los casos.

Véase también punto 7.17.

7.12. El Tribunal subraya que la asignación por región dentro de los Estados miembros se ha basado a menudo en los planes de desarrollo regional presentados por éstos, que ha sido muy difícil reorientar, pese a los esfuerzos emprendidos por la Comisión.

La Comisión subraya que la brevedad de los plazos para la aplicación de la reforma implica una aplicación gradual de los principios que contiene y no ha permitido influir de manera más amplia en el reparto regional de las ayudas comunitarias. La Comisión piensa aumentar en el futuro su intervención a este respecto.

7.13. Véase punto 7.10.

7.14. La relación variable entre la intensidad de la ayuda comunitaria per cápita y el PIB/per cápita viene de que el PIB/per cápita, como se explicó anteriormente, no es el único criterio utilizado para definir la concesión de la ayuda.

7.15. Véanse puntos 7.10 y 7.11.

7.16. La Comisión considera también que un análisis geográfico «subregional» permitiría la elaboración de intervenciones más adecuadas, en particular en el marco de las «grandes» regiones diferenciadas subregionalmente. La Comisión continúa los esfuerzos ya iniciados para la determinación de los indicadores disponibles.

7.17. La Comisión ha utilizado, efectivamente, entre otros, (véase punto 7.11) el criterio de capacidad de movilización de los recursos de cada región para la determinación de la asignación de las ayudas.

La Comisión desea también aumentar en el futuro la transparencia y la coherencia de los criterios utilizados, pero recuerda que, en esta fase, la aplicación de los principios de la reforma sólo ha podido llevarse a cabo hasta ahora de manera progresiva (véase también punto 7.12).

Principio de cooperación

7.18. Para ser eficaz, el principio de cooperación debe concretarse efectivamente en las diversas fases de la programación, el seguimiento y la evaluación.

La Comisión ha constatado, sin embargo, que, en la aplicación del principio de cooperación sobre el terreno, las estructuras institucionales internas de los Estados miembros pueden constituir un freno o un límite, pese a los esfuerzos que se han llevado a cabo en este terreno. Por tanto, piensa seguir aumentándolos en el futuro.

7.19 7.20. En el documento que ha preparado para los Estados miembros la Comisión hace constar que «espera que los planes que se le presenten hayan sido objeto de una consulta amplia con las autoridades competentes regionales, locales u otras». Este deseo se ha recordado constantemente durante las reuniones «de alto nivel» que han sido organizadas en los diferentes Estados miembros con objeto de sensibilizar a las autoridades correspondientes a los grandes principios de la reforma.

No obstante, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que, para determinadas categorías de intervención, el nivel apropiado se sitúa en el plano nacional o al menos pluriregional, que permiten maximizar su efecto estructurante.

Además, los plazos excesivamente cortos no siempre han permitido organizar consultas todo lo amplias y completas que era de desear. Este problema dejará de plantearse a medida que se apliquen de forma efectiva los principios de la reforma.

7.21. Para el seguimiento, las autoridades regionales están representadas en la mayor parte de los casos en los comités de seguimiento de los MCA y de los programas, incluso en los casos en que los Estados miembros carecen de estructuras regionales propiamente dichas.

A falta de plazos suficientes para «institucionalizar» de forma general el principio de cooperación, la Comisión ha conseguido establecer, en la mayoría de los casos, una «cooperación pragmática».

El caso de Irlanda, en el que la Comisión aún no ha podido establecer la cooperación regional a falta de estructuras regionales apropiadas, es bastante ilustrativo de los esfuerzos que aún deben llevarse a cabo, aunque ya se haya organizado una información regional sistemática y aunque numerosas autoridades locales estén implicadas en la aplicación de los MCA.

La Comisión atribuye la limitada utilización de las subvenciones globales de los MCA correspondientes al objetivo n° 1 a la insuficiencia actual de implicación regional y de los otros sectores económicos en la negociación de los MCA. Para evitarlo, ha elaborado un «Vademécum de subvenciones globales», donde se les explica a los posibles beneficiarios las ventajas específicas de este mecanismo y se les anima a utilizarlo.

Coordinación

7.25. La Comisión es consciente de las lagunas que subsisten aún en lo que se refiere a la coordinación estructural, algunas de las cuales tienen su origen en ella misma. En este sentido, los MCA y los comités de seguimiento constituyen importantes medios para evitarlo.

Por lo que se refiere a los problemas de coordinación interna que siguen existiendo dentro de los Estados miembros, la Comisión remite al punto 7.18 citado anteriormente.

7.27. Los esfuerzos de la Comisión por insertar los MCA en el marco macroeconómico de los Estados miembros correspondientes tenían como objetivo partir de las condiciones generales en las que se efectúan las financiaciones comunitarias: en Grecia, por ejemplo, la preocupación de la Comisión consistía en incitar al ajuste macroeconómico sin comprometer la realización de las inversiones indispensables para el desarrollo.

7.28. Ciertamente, coordinar de manera óptima medidas sectoriales de naturaleza tan diferente como la lucha contra el paro de los jóvenes o la modernización de las explotaciones agrarias no es tarea inmediata ni fácil. Lo importante para la Comisión es inscribir estas medidas en las estrategias de desarrollo globales, lo que de entrada permite distinguir los distintos elementos y modificarlos en consecuencia en función de los objetivos globales perseguidos, lo que lleva a la presentación de modificaciones a medio plazo que permitan mejorar la acción coordinada entre los Fondos.

7.29. Véase punto 6.15.

7.30. Véase respuesta al punto 6.19.

7.31. Para esto la Comisión remite al punto 7.18.

7.32. La Comisión reconoce que aún deben realizarse importantes progresos en lo que se refiere a la cooperación y a la coordinación entre los Fondos. Sin embargo, el intercambio sistemático de información entre ellos, así como los notables progresos realizados hacia la armonización de sus procedimientos y normas respectivos constituyen condiciones previas indispensables para el buen resultado del proceso de coordinación.

7.33 7.35. Pese a algunas lagunas, la coordinación con las restantes políticas comunitarias (competencia, política industrial, medio ambiente) ha llevado a incluir en las decisiones de concesión de ayuda cláusulas que recogen las condiciones sectoriales ligadas a la aplicación de los MCA y de los PO.

Aparte de su función informativa en relación con los agentes económicos, estas condiciones recogidas en las decisiones de concesión de ayuda permiten a la Comisión suspender su apoyo financiero en caso de que se compruebe el incumplimiento de las exigencias.

El hecho de que a veces sea difícil coordinar intervenciones estructurales e infraestructuras de transporte se explica por el hecho de que el enfoque pragmático excluye el examen específico de cada proyecto.

La Comisión considera que este inconveniente carece de importancia si se compara con los objetivos de descentralización de la gestión que los MCA y los PO tienden a alcanzar mediante este enfoque.

7.37. La Comisión recuerda que las ofertas de préstamos comunitarios seleccionados en los MCA no representan en absoluto la actividad total del Banco en los Estados miembros correspondientes, toda vez que las financiaciones del BEI han afectado a multitud de proyectos que no se inscriben necesariamente en los ejes prioritarios seleccionados en los MCA. La comparación entre la actividad anterior del Banco en un Estado y las ofertas de préstamos en los MCA parece, en este contexto, inapropiada.

Por otra parte, como subraya el Tribunal, los enfoques respectivos del Banco y de los Fondos, el primero por proyectos y los otros por programas, resultan difícilmente compatibles sobre el terreno.

7.38. Aunque el BEI haya estado estrechamente asociado a la negociación de los MCA por la Comisión y haya sido sistemáticamente informado de la evaluación y tramitación de los diferentes PO, la Comisión reconoce que esta buena cooperación no ha aportado los resultados esperados.

Las razones de que se recurra aún tan rara vez a los instrumentos de préstamo comunitario son, según la Comisión, las siguientes:

- la escasa capacidad de atracción que en algunos Estados miembros tienen los préstamos del BEI frente a los productos de las restantes instituciones financieras;

- la dificultad de conciliar en la práctica enfoques tales como el del BEI, por proyectos, y el de la Comisión, por programas.

7.39. La Comisión subraya que, dado que los préstamos del BEI cubren en la mayor parte de las ocasiones operaciones más amplias que las que apoya, la aplicación de las normas de coordinación aprobadas por la Comisión y por el Banco plantea ciertos problemas técnicos debido a que los tipos de las intervenciones comunitarias correspondientes a bases imponibles diferentes no son comparables de forma inmediata.

7.40. La gran mayoría de las solicitudes de ayuda presentadas para consulta da lugar a numerosos comentarios y observaciones de los diversos servicios correspondientes para llegar al respeto de las diversas políticas comunitarias.

7.41. La Comisión estima también que existen lagunas, a veces considerables, en términos de coordinación administrativa interna en algunos Estados miembros. Ha insistido ya en varias ocasiones en la necesidad imperiosa de remediar esta situación, y prosigue sus esfuerzos en este sentido. A este respecto, remite a las observaciones formuladas en los puntos 7.25 y 7.18.

Programación

Planes de desarrollo regional

7.45. Los diferentes enfoques adoptados por los Estados miembros en la elaboración de sus planes de desarrollo regional se deben a las disposiciones reglamentarias que otorgan competencia a los Estados miembros a la hora de preparar los planes de desarrollo.

La organización de estos planes refleja la organización institucional interna de los Estados miembros; la intervención de la Comisión a este nivel tropieza en ocasiones con los límites señalados en el punto 7.18.

7.46. La Comisión considera que el hecho de que algunos planes procedan de programas ya decididos por los Estados miembros demuestra que existe en ellos una reflexión sobre la estrategia de desarrollo regional, lo que no debe considerarse como negativo. Aunque es cierto que, en tales casos, la intervención comunitaria no genera necesariamente la puesta en práctica de nuevas acciones, esta situación permite delimitar la aportación de los Fondos comunitarios como complemento de las iniciativas ya emprendidas a escala nacional y aumentar, de esta forma, la transparencia de la política estructural comunitaria.

7.47. La Comisión continúa sus esfuerzos por clarificar los compromisos propios de los Estados miembros, en particular dentro de las actuales discusiones bilaterales sobre a la adicionalidad de los fondos comunitarios en relación con los gastos nacionales de desarrollo.

7.48 7.50. La Comisión insiste en que, para algunos Estados miembros, el enfoque programático constituye una modificación organizativa y un salto cualitativo tales, que, en una primera fase, sólo es posible esperar una puesta en práctica gradualmente mejorada.

Aunque los resultados del ejercicio tienen sin duda muchas aspectos mejorables, la Comisión considera sin embargo que el salto cualitativo exigido por la reforma se ha producido realmente. Por otro lado, la Comisión hace notar que el papel de estos planes se diferencia ligeramente del de los planes de desarrollo regional anteriores a la reforma: en efecto, estos últimos constituían un marco de referencia para la concesión de ayudas de los Fondos Estructurales, y más en particular del FEDER. Tras la reforma, este papel ha vuelto a los MCA: ahí es donde la cuantificación de los objetivos y la precisión de las prioridades son esenciales para la apreciación de la eficacia de las acciones previstas.

7.51. Es cierto que en el caso de los actuales planes no se ha elaborado un «esquema común», como ocurriera en el caso de los PDR. El motivo, como se indicó anteriormente, está en que el papel de los planes es distinto del que existe para los PDR aparte de que, debido a la escasez de tiempo, la Comisión se ha visto obligada a concentrar sus esfuerzos en los MCA.

La Comisión recuerda que el Reglamento confía la responsabilidad de la creación de los planes de desarrollo regional a los Estados miembros.

7.52. Véanse puntos 7.46 y 7.47.

Marcos comunitarios de apoyo.

7.54. Aún quedan importantes progresos por realizar en lo que se refiere a la precisión de los objetivos y a las prioridades de desarrollo regional de los MCA. La mayor parte de las lagunas que aún subsisten son imputables al apretado calendario que los Estados miembros se han visto obligados a respetar.

Por otra parte, la Comisión subraya que, por primera vez, se ha producido una auténtica negociación entre las partes, tanto en lo relativo a los ejes prioritarios para el desarrollo de las regiones correspondientes como a sus esfuerzos respectivos.

7.55. La Comisión tiene la voluntad de mejorar la coordinación, en particular en lo que se refiere a los instrumentos de préstamo comunitarios, y remite a lo ya dicho en los puntos 7.34, 7.35 y 7.38.

7.56. Esta laguna debería desaparecer durante el próximo ejercicio, en la medida en que ya se han integrado, en el momento de ser aprobados durante la negociación de los MCA, los PO derivados de las iniciativas comunitarias. Los restantes PO serán incorporados a medida que vayan siendo aprobados, a través de revisiones de los MCA.

7.57. El hecho de que en algunos cuadros aparezcan a la vez datos en precios corrientes y datos en precios constantes se debe a que los MCA han debido incluir ciertas acciones ya determinadas en precios corrientes; esta situación debe desaparecer en el futuro.

7.58. La dificultad de interpretación de algunos cuadros puede deberse al hecho de que algunas acciones anteriores a la reforma han sido expresadas en precios corrientes, mientras que el resto del MCA lo ha sido en precios constantes.

La Comisión subraya que no ha podido disponer de un plazo suficiente para analizar la experiencia y «extraer enteramente las lecciones» del pasado.

7.59. Tratándose de una visión global de la totalidad de las acciones financieras en una región determinada, ya sean anteriores o posteriores a la reforma, a los MCA sólo puede aplicárseles un calendario global; la Comisión considera que el calendario de las intervenciones comunitarias debe precisarse en el momento de la adopción de las diversas formas de intervención.

7.60. El desarrollo de las actividades productivas es una orientación constante de las políticas regionales de la Comisión.

Las dificultades para delimitar de forma precisa los esfuerzos realizados en la materia se deben al hecho de que tales esfuerzos comprenden no sólo las ayudas directas a la inversión, sino también las medidas de mejora del medio ambiente empresarial.

En los casos citados por el Tribunal, la inclusión del conjunto de estos elementos y no sólo de las ayudas a la industria daría como resultado porcentajes claramente superiores a los que se indican.

7.61. El apartado 4 del artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 establece, en efecto, que el coste total de un PO en las regiones del objetivo n° 1 debe alcanzar, por regla general, los 100 Mio ECU.

Los esfuerzos realizados por la Comisión para crear una auténtica cooperación regional han llevado en algunos casos a la negociación de MCA regionalizados, o incluso subregionalizados, dotados de importes relativamente escasos, incluso en los casos de Estados miembros con una importante dotación comunitaria.

7.62 7.63. La elaboración de los MCA, que constituye el primer ejercicio de este tipo solicitado a los Estados miembros y a la Comisión y que se ha llevado a cabo con fuertes presiones de tiempo, no ha alcanzado aún el grado de precisión y de coherencia deseados. La Comisión es consciente de ello y prosigue sus esfuerzos en este sentido.

Programas operativos

7.65. Pese a los esfuerzos realizados para la obtención de indicaciones más precisas en este sentido, la Comisión desea aumentar aún más la precisión de los objetivos y prioridades contenidos en los PO propuestos por los Estados miembros.

No obstante, llama la atención sobre el hecho de que, en muchos casos, la programación preconizada por la reforma representa una modificación considerable del método de acción anteriormente utilizado; un paso de estas características sólo puede darse gradualmente y con las imperfecciones inevitables.

7.66. El enfoque por programas no permite disponer de tantas informaciones detalladas sobre proyectos individuales como en el caso del enfoque por proyectos. Por otra parte, la Comisión ha animado a los Estados miembros a no detallar cada proyecto en los PO, salvo en casos excepcionales o, por supuesto, cuando lo exija el Reglamento (grandes proyectos), a fin de valorizar la flexibilidad del método de programa operativo.

Según esta visión, la Comisión estima que tales proyectos sólo deberían describir los criterios de selección de los proyectos dentro de cada medida, mientras que la selección de los proyectos individuales se efectuaría al ejecutar los PO. La Comisión tiende, en efecto, a evitar que los PO constituyan «un catálogo de proyectos yuxtapuestos» en vez de un conjunto coherente de medidas.

7.67. La Comisión subraya que ya se han colmado las lagunas observadas por el Tribunal, dado que se ha completado el conjunto de programas operativos, tanto en materia de utilización del ecu como de reclamación de cantidades indebidamente abonadas.

7.68. Véanse puntos 7.54 y 7.65.

Seguimiento, control y evaluación

7.69. La importancia de los principios de la reforma en materia de seguimiento, control y evaluación es crucial. No obstante, la Comisión llama la atención sobre las dificultades para poner en práctica, a nivel administrativo, un nuevo enfoque de los Fondos Estructurales en ausencia de período transitorio: la aplicación de los principios de evaluación y control requerirá aún un aprendizaje, tanto por parte de los Estados miembros como de la Comisión.

7.70. La Comisión lamenta, como el Tribunal, que los plazos, y en particular los relativos a la convocatoria de los comités de seguimiento, hayan sido más largos que lo previsto, al menos en ciertos casos ; la Comisión subraya, no obstante, que las consecuencias de tales retrasos han sido muy limitadas a la hora de poner en práctica la reforma.

7.73. La Comisión ha indicado explícitamente, tanto en el «Vademécum para los PO de los objetivos n° 1 y 2» como en la «Guía para el control de los PO», ampliamente difundidos entre los gestores regionales, nacionales y comunitarios de los PO, las informaciones indispensables tanto en materia de gestión financiera como de control.

7.74. Véase punto 7.70.

7.75. Para el caso específico de la representación regional dentro de los comités de seguimiento en Irlanda, véase punto 7.21. Por lo que se refiere a Irlanda, véase punto 7.18.

7.76. En lo que se refiere a los servicios de gestión de los fondos dentro de la Comisión, antes de cada comité de seguimiento se organiza una reunión preparatoria para definir la posición de la Comisión en relación con el orden del día establecido.

Por otra parte, la Comisión desea una información sistemática del conjunto de los servicios, tanto en lo que se refiere a las reuniones de los comités de seguimiento como a los temas que tratarán.

7.77. La Comisión es plenamente consciente de la desigual calidad de los trabajos realizados hasta la fecha por los diversos comités de seguimiento.

Por ejemplo, algunas de sus reuniones durante el período considerado estuvieron más consagradas al ajuste de modalidades y procedimientos que a los debates de fondo sobre la realización de los MCA.

Este modo de actuar es inevitable, tratándose del funcionamiento de órganos enteramente nuevos, especialmente en su composición y en sus funciones. Pero, una vez fijado «el marco», no serán necesarios nuevos retoques.

Por otro lado, la Comisión recuerda que, en su mayor parte, los comités de seguimiento de los MCA también han centrado sus esfuerzos en el análisis financiero del seguimiento. Numerosos comités han preparado cuadros armonizados que recogen los indicadores necesarios.

Los indicadores físicos son mucho más difíciles de establecer y utilizar: algunos comités se han propuesto asegurar el seguimiento de las formas de intervención operativas (programas,...).

7.81. Los MCA no son todavía un instrumento satisfactorio en materia de evaluación previa, en particular por lo que se refiere a los resultados esperados.

Es conveniente precisar su contenido en este aspecto.

No obstante, los aspectos metodológicos de la evaluación previa a los que se hace referencia presentan cierta importancia, por tratarse de un ejercicio enteramente nuevo, tanto para los Estados miembros como para la Comisión.

7.82. En efecto, la Comisión sólo ha podido disponer a posteriori de los trabajos de evaluación de los consultores externos. No obstante la Comisión considera que, aun cuando los resultados de estos trabajos no hayan podido ser plenamente valorizados durante este primer ejercicio, en el futuro permitirán mejorar la eficacia de las intervenciones comunitarias.

Por otra parte, consciente de las dificultades que encierra la evaluación, la Comisión subraya que en gran parte proceden de la falta de referencias metodológicas apropiadas para el conjunto de los MCA.

El examen de las actuales prácticas de evaluación dentro de los Estados miembros revela la subsistencia de numerosos problemas a este respecto. La Comisión espera que los resultados de los trabajos realizados actualmente por analistas independientes bajo la dirección de sus servicios contribuirá a avanzar en la solución de estos problemas.

7.83. Esta situación, principalmente imputable a las condiciones para la aplicación de la reforma, complicará el ejercicio de evaluación, en particular en el caso de programas operativos ya adoptados.

7.84. La Comisión llama la atención sobre el hecho de que cierto número de programas operativos ya han sido objeto de asistencia técnica externa que ha permitido, entre otras cosas, la definición de objetivos más precisos y la elaboración de indicadores físicos y financieros cuantificados de acuerdo con los progresos de dicha aplicación (especialmente en el caso de Irlanda).

CONCLUSIÓN

7.85. En lo que se refiere a la puesta en práctica de los principios de la reforma, la Comisión observa que:

- los obstáculos temporales a la puesta en práctica de la reforma no han permitido establecer un período de transición;

- la ausencia de tal período ha forzado tanto a la Comisión como a los Estados miembros a un «aprendizaje sobre la marcha» que implicó una puesta en práctica gradual;

- la aplicación apropiada de los principios depende también del funcionamiento de la cooperación establecida con los Estados miembros.

7.87. La calidad e intensidad de la cooperación varía de un Estado miembro a otro. La Comisión subraya, sin embargo, que el plazo transcurrido desde la instauración de la reforma y puesta en marcha de los instrumentos citados constituye todavía un período muy limitado para permitir una evaluación suficientemente fiable de la puesta en marcha de la reforma.

7.89. La Comisión subraya que el enfoque programático representa en la mayoría de los casos una novedad completa, y como tal, necesita un aprendizaje gradual por parte de los diversos interesados.

7.90. La Comisión llama la atención sobre las dificultades, en particular las administrativas, inherentes a la puesta en práctica de principios enteramente nuevos, en ausencia de todo período transitorio.

Por otra parte, piensa que los esfuerzos ya realizados darán en cualquier caso su fruto en las relaciones futuras con los Estados miembros.

7.91. La Comisión es consciente de la necesidad de proseguir sus esfuerzos y estimular los de los Estados miembros para lograr la aplicación más satisfactoria posible de los principios de la reforma. Por lo que se refiere al difícil problema de la adicionalidad, la Comisión recuerda que, en la medida en que este principio fue objeto de una redefinición en el Reglamento derivado de la reforma, su primera actividad ha consistido en elaborar el concepto, antes incluso de ponerlo en práctica.

7.92. La Comisión, que comparte el deseo de máxima transparencia enunciado por el Tribunal, considera que el boletín periódico mencionado en el apartado 6.17. cubrirá este requisito.

7.93. Consciente de la importancia de la evaluación de sus intervenciones, la Comisión ha elaborado un sistema de evaluación que será objeto de aplicación sistemática con la ayuda de expertos exteriores.

CAPÍTULO 8 Ámbito social

LIQUIDACIÓN DEL FONDO QUE ENTRÓ EN VIGOR EL 23 DE OCTUBRE DE 1983

Introducción

8.5. El calendario de pagos recogido en los comentarios al presupuesto de 1990 prevé que los compromisos contraídos en el marco del antiguo fondo se liquidarán en lo esencial, y salvo casos particulares, en 1991. La Comisión hará todo lo posible para que se respete este calendario.

8.6. La Comisión coincide con el Tribunal en que el antiguo fondo podrá considerarse como definitivamente liquidado cuando se haya encontrado solución a todas las operaciones pendientes con inclusión de los cobros pendientes. La Comisión intensificará sus esfuerzos en este sentido.

Compromisos pendientes de liquidación

8.8. En 1990, se establecieron procedimientos específicos para garantizar un mejor seguimiento en materia de liquidación de los compromisos dentro del FSE.

En este sentido, ya en febrero de 1990 se elaboró un plan detallado de ejecución presupuestaria. Este plan ha constituido un punto de referencia para situar en su momento el nivel de la ejecución presupuestaria sobre todo en materia de pagos de saldo sobre compromisos contraídos en el marco del antiguo fondo. Una serie de cuadros expresamente concebidos y de informes de seguimiento periódicos ha permitido llevar a cabo a lo largo del año una ejecución que ha finalizado con la liquidación de compromisos contraídos en el marco del antiguo fondo por un volumen de 964,1 Mio ECU (contra 956,5 Mio ECU liquidados en 1989 y 890,8 Mio ECU liquidados en 1988). Este resultado se ha alcanzado en 1990 a pesar de la sobrecarga de trabajo correspondiente al primer año de ejecución del nuevo fondo.

Debe resaltarse que de los 1 282,6 Mio ECU que quedaban por liquidar a 31.12.1990 con cargo al antiguo fondo, se observa un volumen de 576 Mio ECU que corresponden a una sobreevaluación de los compromisos anteriores a 1990. Esta cantidad debe liberarse en 1991. En estas condiciones, la cantidad que debe liquidarse mediante pagos es de alrededor de 700 Mio ECU.

Los 576 Mio ECU que deben liberarse se volverán a utilizar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.2 del RF y del punto 11 del AII sobre la disciplina presupuestaria (véase DO L 185 de 15.7.1988, p. 33).

8.9. De los 129 Mio ECU que con fecha de 31.12.1990 quedaban por liquidar sobre compromisos de 1985, 1986 y 1987, a finales del primer semestre de 1991 únicamente quedaban 27,1 Mio ECU, ya que el resto ya está liquidado (o está en curso de liquidación). Debe resaltarse que de estos 27,1 Mio ECU, casi 15 Mio ECU corresponden a expedientes portugueses en los que se plantean problemas específicos (véase respuesta a los puntos 8.10 y siguientes).

Las liberaciones de créditos definidas por el Tribunal como tardías corresponden a expedientes que presentan problemas o que requieren información complementaria, lo que explica en lo esencial que se necesite un largo período para su tratamiento.

También conviene recordar que en 1990 los servicios del FSE debieron afrontar las prioridades vinculadas al examen y a la aprobación de los programas operativos en el marco del primer año de ejecución de la reforma de 1988. En el futuro, salvo excepciones, normalmente no debiera haber ya expedientes sin archivar durante tanto tiempo.

8.10. En el momento de la inspección del Tribunal, es cierto que un número considerable de expedientes todavía no se había examinado en primera instancia o después de haber recibido información complementaria. Esta situación se debía en gran parte a la puesta en práctica de los procedimientos relativos al nuevo fondo, lo cual ha absorbido en 1990 la mayoría de la capacidad de trabajo de los servicios.

Desde entonces la situación ha mejorado y, a finales del primer semestre de 1991, los expedientes que todavía no se habían examinado por parte de los servicios eran (por lo que se refiere a los Estados miembros citados por el Tribunal en su informe) 17 en lo referente a España, 16 en cuanto a Italia y 26 en cuanto a Bélgica (en contraposición con los 125, 377 y 198 expedientes respectivamente de estos tres Estados miembros a principios de febrero de 1991).

8.12. Como consecuencia de discusiones llevadas a cabo con las autoridades portuguesas, se alcanzó un acuerdo el 16 de mayo de 1991 en el que se contemplaba sobre todo la posibilidad de proceder al examen y al pago por parte de la Comisión de las acciones realizadas por organismos en situación regular en el marco de expedientes colectivos. Como consecuencia de estos pagos, se liberarán los saldos de las cantidades comprometidas que se refieran a los organismos sobre los que recaiga una presunción de regularidad. También se ha previsto la posibilidad de volver a comprometer los créditos necesarios para efectuar pagos suplementarios en caso de decisión favorable a los organismos afectados.

Las autoridades portuguesas han informado con carácter periódico a la Comisión sobre las investigaciones abiertas o en curso.

Por otro lado, la Comisión ha decidido constituirse en parte civil en todos los casos en que ello estuviere justificado (hasta el momento más o menos 25 casos). Debe resaltarse sin embargo que las autoridades nacionales en la mayoría de estos casos han restituido inmediatamente las cantidades percibidas indebidamente por los organismos investigados.

Por último, en el marco del acuerdo de 16 de mayo de 1991, las autoridades portuguesas se han comprometido a informar de todos modos al cabo de un año a la Comisión sobre el estado en el que se encuentre el procedimiento en los expedientes en los que se hayan abierto diligencias judiciales.

Recuperación de las cantidades abonadas indebidamente

8.13. Habida cuenta de la normativa en vigor de 1984 a 1989, los resultados de la gestión no podían ser mejores. Se observa sin embargo que los anticipos han aumentado en un promedio de alrededor de un 11 % al año entre 1984 y 1989 mientras que con referencia a este período, los títulos de crédito aumentaron en un promedio de alrededor de un 5,3 % al año.

8.14. Sobre la base de los textos resultantes de la revisión de 1983, es un hecho que la Comisión disponía de pocos medios jurídicos eficaces para conseguir que los organismos deudores y, por vía subsidiaria, los Estados miembros reembolsasen en los plazos fijados las cantidades de los anticipos que no correspondían a realizaciones. Sin embargo, se observa que a finales de 1990 los créditos todavía existentes se elevaban a una cantidad inferior en alrededor de 19 Mio ECU a la de finales de 1989. Se trata pues de una señal de mejoría que conviene tener en cuenta.

Por lo que se refiere al futuro, se observa, en el marco del nuevo fondo, la aprobación del Reglamento (CEE) n° 1865/90 que prevé la imposición de intereses de demora a cargo de los organismos deudores. Este reglamento responde al objetivo de reducir los plazos en el cobro de los títulos de crédito. No obstante, constituye un texto de aplicación del artículo 24.3 del Reglamento n° 4253/88, lo cual excluye su ampliación a los acuerdos adoptados en el marco del antiguo fondo.

8.15. Las órdenes de ingreso pendientes impugnadas están constituidas en más de un 90 % por expedientes de 1984, 1985 y 1986 en los que los titulares son en su mayoría administraciones públicas y, sobre todo, ministerios. Estos títulos de crédito corresponden esencialmente a las dificultades de adaptación que algunas administraciones nacionales registraron en el momento del cambio de reglamentación y de la introducción, con efectos en 1984, de plazos de prescripción para la presentación de las solicitudes de pago de saldo así como para la comunicación de información complementaria necesaria para el examen de los expedientes de pago.

La Comisión hará todo lo posible para que el problema específico que representan estas órdenes de ingreso en litigio encuentre una solución.

Por lo que se refiere a los diez organismos en quiebra y a los títulos de crédito a ellos referidos, la Comisión ha resuelto el problema de cinco de estos organismos a lo largo del primer semestre de 1991. Los otros títulos de crédito se encuentran en vías de solución. Por último, existe un organismo cuyo título de crédito se va a dirimir judicialmente al no poder invocarse en este caso la responsabilidad subsidiaria del Estado miembro.

Para los otros organismos sobre los que recaen acciones judiciales en el Estado miembro, la Comisión adoptará las disposiciones necesarias para proceder a la recuperación de los créditos.

El análisis que se acaba de exponer da idea de la extrema variedad de situaciones y de las dificultades que obstaculizan una solución rápida de los problemas planteados por las diferentes categorías de órdenes de ingreso pendientes.

Puntos débiles en el reconocimiento de los derechos

8.16. En opinión de la Comisión, sólamente podrá producirse un cambio sustancial en el campo de los cobros dentro del FSE -así como en el de los procedimientos de instrucción y de control de las solicitudes de pago de saldo- si se ponen en práctica las nuevas normas surgidas de la reforma de 1988. En opinión de la Comisión, la solución no estriba en el hecho de atribuir una prioridad al reconocimiento de los derechos tal y como afirma el Tribunal. En efecto, la experiencia muestra que en una situación en que el funcionamiento del FSE se caracteriza por un número especialmente elevado de expedientes, lo esencial de las energías se encuentra absorbido naturalmente por la exigencia de tratar en prioridad los expedientes para los que el examen por parte de los servicios constituye un requisito previo para la ejecución de un compromiso o de un pago.

Para convencerse de ello basta recordar la extrema insistencia de las presiones ejercidas por los organismos beneficiarios para obtener lo antes posible el abono de las sumas que se les deben a título de pagos. De hecho, hay que reconocer que en muchos casos un retraso excesivo en un pago puede tener más consecuencias para el organismo beneficiario y para la credibilidad de la Comisión que la regularización de un expediente en el que el anticipo ha bastado para cubrir los gastos.

A pesar de estas dificultades, la Comisión está pendiente de que no haya títulos de crédito sin que se haya establecido regularmente la correspondiente orden de ingreso. Es por ello que en 1990 se emitieron 2 169 nuevas órdenes de cobro frente a 2 130 en 1988 y 2 106 en 1989. Este esfuerzo va a continuar realizándose en 1991 en lo relativo sobre todo a los títulos de crédito reconocidos en expedientes de 1989 (y cuyas informaciones han llegado a poder de la Comisión a finales de 1990 o en enero de 1991).

En este contexto, debe resaltarse que las solicitudes de pago que presentan un saldo negativo constituyen un caso específico al igual que los abonos espontáneos. (Por lo que respecta a la prioridad con la que se han tratado estos dos tipos de expedientes en 1990 desde el punto de vista de las órdenes de ingreso que deberían emitirse, véanse las respuestas dadas en los puntos 8.18 y 8.19).

Evidentemente estas órdenes de ingreso no se establecen de golpe sino una por una a través de un trabajo que se escalona a lo largo del año. En estas condiciones, no resulta sorprendente comprobar que algunas de estas órdenes de ingreso se emitieron en 1990 inmediatamente después del vencimiento de los diferentes plazos previstos en el marco del antiguo fondo, mientras que otras únicamente llegaron a emitirse bastante más tarde cuando ya el año 1990 estaba bastante adelantado

.

8.17. La Comisión reconoce con el Tribunal que hubiera debido ser informada inmediatamente de cualquier cambio que afectase a las condiciones que habían justificado el visto bueno de una solicitud de contribución financiera. Esta es por lo demás la razón por la que en el marco de la reforma de los fondos estructurales de 1988 se previeron disposiciones «ad hoc» completamente nuevas en materia de seguimiento (véase artículo 25 del Reglamento n° 4253/88). Cabe, sin embargo, observar que, en lo que respecta al antiguo fondo, el sistema de gestión se caracterizaba por una gran rigidez por el hecho mismo del número excesivamente alto de expedientes en curso y que debían tratarse cada año. En estas condiciones, hay que reconocer las dificultades que, salvo excepciones, tenían las propias administraciones nacionales para informarse plenamente del ritmo de realización de cada uno de los numerosos proyectos financiados por el FSE en su territorio.

La única forma de poder concebir la hipótesis de una sanción contra Estados miembros que no se hubieran ajustado a la obligación que les imponía el artículo 5 del Reglamento n° 673/83/CEE sería a través de una modificación de este texto. Pero este Reglamento ya no está en vigor desde finales de 1988.

En el marco de las nuevas normas surgidas de la reforma de 1988, se espera que la Comisión esté informada más rápidamente que en el pasado sobre los programas que los Estados miembros renuncian a realizar y ello lógicamente gracias al papel que deben desempeñar los comités de seguimiento y en virtud del reducido número de programas destinados a beneficiarse de una financiación del FSE (alrededor de 400 PO por el momento sin contar los IC, en lugar de los aproximadamente 10 000 proyectos al año como ocurría en el marco del antiguo fondo).

La Comisión acepta la observación de que no remitió a los Estados miembros la comunicación prevista en su respuesta al informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1988 y explica las razones en el punto 8.21.

8.18. Es cierto que no han sido numerosas las órdenes de ingreso emitidas automáticamente a la vista de las solicitudes de pago que implicaban un saldo deudor. La razón debe buscarse en el hecho de que no hay automatismos absolutos en el establecimiento de estas órdenes de ingreso. La Comisión ha tratado este tipo de solicitudes de pago de saldo de manera que la propuesta de cobro tuviese lugar únicamente después del examen del estado general de los gastos. Así se ha evitado que la contabilidad del FSE se viese obligada eventualmente a establecer dos órdenes de ingreso diferentes para un mismo expediente.

8.19. Es cierto que en 1990, el FSE emitió muy pocas órdenes de ingreso que permitiesen la regularización contable inmediata de los reembolsos espontáneos. La razón debe buscarse en el hecho de que la Comisión consideró más urgente tratar en 1990 los expedientes para los que el establecimiento de los documentos contables constituía un requisito previo para acelerar el cobro de los títulos de crédito. En este contexto, la regularización de los ingresos ya abonados constituía una segunda fase. Eso es lo que explica el aumento a finales de 1990 del volumen de ingresos en la cuenta de espera justo cuando en curso del ejercicio se había emitido un número récord de órdenes de ingreso.

Observaciones sobre la liquidación de títulos de crédito

8.20. Con fecha 31.12.1990, las órdenes de ingreso emitidas con cargo a títulos de crédito del antiguo fondo habían alcanzado un total de alrededor de 788 Mio ECU. En esta misma fecha, se había llegado a un arreglo en cuanto a esta cantidad por un importe de 645 Mio ECU. Sobre esta cantidad los cobros abonados en 1990 se elevaron a 129 Mio ECU. Al mismo tiempo se empezaba a trabajar en otras operaciones como la liquidación de los títulos de crédito impugnados y la regularización forzada mediante compensación. La Comisión proseguirá su actividad sobre todo por lo que respecta a los títulos de crédito pendientes y a los impugnados.

8.21. Como consecuencia de las observaciones formuladas por el Tribunal en su informe anual de 1989, la Comisión emprendió en 1990 un examen detallado de los títulos de crédito pendientes con las administraciones nacionales. En este marco, en lugar de remitir una carta formal, el FSE escogió recordar directamente a los responsables de las administraciones nacionales su obligación derivada del artículo 5 del Reglamento n° 673/83/CEE.

Las administraciones francesa y española tienen tendencia a expresar claramente su reticencia con respecto a una obligación que saben que es difícil de respetar dado el número excesivamente alto de proyectos que caracterizaba el funcionamiento del antiguo fondo. En el marco de las normas surgidas de la reforma de los fondos estructurales de 1988 estos inconvenientes ya no debieran presentarse y ello sobre todo debido a la disminución prevista del número de expedientes. La actividad de los comités de seguimiento también reviste una importancia determinante en la rapidez con la que la administración del FSE podrá estar informada de la anulación de determinados programas.

8.22. La cantidad de los títulos de crédito FSE no cobrados dentro del plazo era a finales de 1990 inferior en alrededor de 19 Mio ECU a la de finales de 1989. Este resultado de finales de 1990 se inscribe en el marco de los esfuerzos realizados a lo largo del año para sanear el ámbito de los títulos de crédito basados en anticipos.

De todas formas, la experiencia muestra que los medios materiales y jurídicos de que dispone la Comisión son limitados para afrontar un número de cobros tan masivo como el provocado por el funcionamiento del FSE de 1984 a 1989. Además, las observaciones formuladas por los Estados miembros en respuesta a determinados recordatorios de la autoridad contable obstaculizaron la prosecución de acciones sistemáticas de recordatorio. En estas ocasiones, resultó evidente que en primer lugar hacía falta que el FSE, en su calidad de servicio ordenador, calificase la situación de los expedientes afectados con las administraciones nacionales. Esta clasificación se ha emprendido en 1990.

8.23. El volumen de los títulos de crédito impugnados era imposible de determinar en 1990. Las listas de expedientes puestas al día sucesivamente por los servicios de la Comisión -listas que podrían haberse utilizado eventualmente con el objeto de determinar el volumen de los títulos de crédito impugnados- correspondían a hipótesis de trabajo lo cual explica que se hayan modificado en diversas ocasiones. De hecho, la experiencia muestra que los cobros con retraso exigen un examen caso por caso. Sólo este examen permite determinar si un título de crédito pendiente está impugnado o no y si los motivos de ésta impugnación están fundados. En estas condiciones, el volumen global de los títulos de crédito con retraso e impugnados solamente podrá determinarse de forma segura y definitiva mediante tratamiento estadístico a posteriori.

8.25. En 1990, los expedientes correspondientes a órdenes de ingreso pendientes comenzaron a examinarse caso por caso lo cual, en algunos casos, condujo a reconocer lo bien fundado de los argumentos invocados por el deudor y, por consiguiente, a anular la orden de ingreso.

De manera general, la Comisión no duda en invocar la responsabilidad subsidiaria del Estado miembro cuando así lo justifica el estado del expediente.

Por lo que respecta a Bélgica, las posiciones adoptadas por este Estado miembro no justificaron en 1990 el envío de una carta sobre los títulos de crédito abiertos con cargo al FSE.

En opinión de la Comisión, las precisiones con respecto a la manera en que la responsabilidad subsidiaria se aplica a los Estados miembros únicamente pueden aportarse por vía judicial sobre la base de un caso concreto.

La Comisión no dudará en recurrir a las instancias judiciales cuando se presente un caso de tal naturaleza.

8.26 8.27. Se han regularizado varios títulos de crédito pendientes mediante la técnica de compensación. No obstante, este procedimiento de regularización bastante complejo supone sobre todo que se reunan las siguientes condiciones:

- uno o varios expedientes de pago de saldo en los que el titular es el organismo designado como deudor en la orden de ingreso;

- esperar que sobre estos expedientes de pago de saldo haya recaído el examen de una propuesta de pago. Se sabe que esta fase de procedimiento puede durar varios meses sobre todo en el caso en que deba pedirse información complementaria;

- proceder a una consulta formal del Estado miembro de que se trate de conformidad con la obligación de carácter general prevista en el artículo 6.2 del Reglamento n° 2950/83 (plazo general de dos meses para recibir la respuesta) y, en este marco, asegurarse que el título de crédito al que se le va aplicar el cobro por compensación no está impugnado.

Por estas razones, los resultados de los esfuerzos desplegados por los servicios FSE han sido visibles sólo parcialmente desde 1990. Además, en varios casos, ha bastado que la Comisión anunciase su intención de proceder a una compensación para que el organismo afectado se diese prisa en restituir los importes de los que era deudor. A pesar de estas circunstancias, en 1991, a finales del primer semestre, se regularizaron por compensación o están en curso de regularización 141 títulos de crédito suplementarios (frente a 58 en 1990).

Por lo que respecta a la observación del Tribunal dirigida a hacer que la compensación afectase no solamente a pagos de saldo sino también a pagos de anticipos, se justifica desde el punto de vista estrictamente contable. En un plano más general, la Comisión no acepta el riesgo de perjudicar así la realización de acciones a las que ha dado el visto bueno.

8.28. La Comisión toma nota de la sugerencia del Tribunal y se reserva el derecho de examinar su aplicabilidad a los procedimientos comunitarios.

8.29. La Comisión comparte con el Tribunal el lamento por la situación jurídica que hace que los expedientes del antiguo fondo queden fuera del ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1865/90 sobre los intereses de demora y recuerda sus esfuerzos tendentes a hacer que se acepte una normativa en este punto que le hubiese facilitado la tarea en su condición de gestora (véanse observaciones formuladas sobre los puntos 9.53 y 9.54 del informe del Tribunal relativo al ejercicio 1988 así como las respuestas de la Comisión: DO C 312 de 12.12.1989, p. 1). En su opinión, desde su última iniciativa no hay ningún hecho nuevo que justifique una nueva propuesta en esta materia.

Reutilización de los ingresos

8.30. Para la decisión por la que daba su visto bueno a una cantidad suplementaria, decisión adoptada a finales de 1988 con vistas a reutilizar lo esencial de los créditos FSE correspondientes a ingresos, la Comisión se había basado en previsiones razonables que por desgracia han resultado inexactas.

Conclusiones

8.31. Antes de emitir un juicio sobre la gestión financiera del FSE 1990, en opinión de la Comisión, se debe considerar a nivel general que, por lo que respecta al FSE, el año 1990 fue el primer año de puesta en práctica de la nuevas reglas que entraron en vigor en diciembre de 1988. En este contexto, lo esencial de las energías de la Comisión lo absorbió necesariamente la exigencia de examinar o aprobar los programas operativos destinados a traducir en medidas concretas los ejes de intervención definidos en el seno de los CCA.

No obstante, a lo largo de 1990, la Comisión también dedicó atención a los ingresos. En efecto, a título de ejemplo, la emisión de «órdenes» en este ámbito fue bastante elevada (2 169). La emisión lo más rápida posible de nuevas órdenes de ingreso constituye una condición previa para toda operación dirigida a acelerar el cobro de los títulos de crédito.

Por otro lado, en 1990 se inició un examen sistemático y «caso por caso» de los títulos de crédito correspondientes a órdenes de ingreso vencidas con vistas a determinar las razones del retraso en determinados reembolsos. Este examen ha permitido archivar definitivamente numerosos expedientes. Al mismo tiempo, los servicios del FSE han ejecutado cobros por compensación de acuerdo con una técnica y un procedimiento instaurados en 1990 y destinados a ser aplicados a una escala más amplia en 1991. Debe resaltarse sin embargo que en varios casos bastó que la Comisión manifestase por escrito su intención de proceder a un cobro por compensación para que el organismo afectado se aprestase a restituir las sumas de las que era deudor. Evidentemente, todos estos casos diferentes no pueden inventariarse como cobros por compensación aunque se trate de expedientes definitivamente archivados.

Por último se elaboró y aprobó en 1990 un reglamento que preveía la imposición de intereses de demora sobre toda suma no restituida en los plazos establecidos. No obstante, este reglamento es un texto de aplicación del Reglamento n° 4253/88 y sobre todo de su artículo 24.3, lo cual excluye su aplicación a las cantidades que deben cobrarse de expedientes a los que anteriormente se les había dado el visto bueno.

Habida cuenta de los elementos que se acaban de exponer, no parece que proceda tachar de ineficaz la gestión financiera del FSE.

8.32. La Comisión comparte con el Tribunal la preocupación por evitar que en materia de cobros se puedan crear condiciones favorables para la aparición de un «peso del pasado» bajo una nueva forma. A tal fin, la Comisión estima que -de conformidad con lo que ya se hizo en 1990- el FSE, en su calidad de servicio ordenador, continuará encargándose en 1991 del seguimiento de los expedientes de cobro hasta su archivo definitivo. Este seguimiento se intensificará mediante la creación de un grupo de trabajo interno cuya tarea específica será inventariar los problemas todavía existentes por categorías de títulos de créditos y proponer la solución apropiada para cada una de estas categorías. Además, los procedimientos se adaptarán para permitir un mejor tratamiento de los cobros mediante los medios informáticos adecuados.

8.33 8.34. Por lo que se refiere al futuro, la Comisión cuenta con el hecho de que las nuevas normas surgidas de la reforma, gracias a la disminución radical del número de expedientes de los mecanismos de seguimiento, permitirán al FSE abordar de manera diferente el problema de los títulos de crédito y de los cobros del FSE. En este contexto, los pocos créditos que se registren podrán encontrar una solución bastante más rápida si tenemos en cuenta que ahora ya existe un reglamento para imponer intereses de demora.

ACCIONES COMUNITARIAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA ERASMUS

Introducción El sistema de gestión del programa Erasmus

8.40 8.43. La Comisión opina que la diversidad y la complejidad de los procedimientos administrativos son resultado de las diferencias en la naturaleza y el grado de descentralización de las cuatro acciones previstas con arreglo a la Decisión del Consejo.

8.44. Los contratos celebrados por la Oficina Erasmus en nombre de la Comisión se han realizado exclusivamente mediante un contrato tipo elaborado en colaboración y bajo la responsabilidad de los servicios competentes de la Comisión. La Oficina Erasmus, por otro lado, respeta la lista de beneficiarios adoptada por la Comisión y los términos contractuales tipo establecidos. Las cuentas detalladas finales las prepara la Oficina Erasmus de acuerdo con una presentación prevista en anexo del contrato tipo y en aplicación de los criterios precisados en las líneas directrices elaboradas con el servicio competente, adoptadas por este último y comunicadas previamente a los contratantes.

Cuestiones referentes a la ejecución del programa Erasmus

Programas interuniversitarios de cooperación (PIC)

8.49. Los criterios de selección pueden repartirse entre, por un lado, los criterios de orden cualitativo y de organización que se recogen en las recomendaciones publicadas en la Guía del candidato, y, por otro lado, los criterios denominados de equilibrio (en particular, entre Estados miembros y entre disciplinas enseñadas) que sólo se pueden aplicar después de una primera selección con arreglo a criterios publicados y cuya influencia relativa depende ampliamente de los resultados de esta última. La Comisión dispone así de un poder discrecional basado en los términos de la Decisión.

Como consecuencia de las observaciones del Tribunal, la Comisión ha hecho lo necesario para hacer que sean más transparentes los criterios de selección de orden cualitativo y de organización en la Guía del candidato.

Por último, si ya cualquier solicitud de ayuda a priori se encuentra basada obligatoriamente en una estimación de gastos, a partir de 1991, la introducción de una perspectiva plurianual en la programación de las ayudas con cargo a los PIC permitirá tener en cuenta en la selección de un año n, la movilidad real por institución para el año n P1 para el que se presentará un informe provisional al tiempo que se introduce la solicitud de ayuda para el período n (véase asimismo apartado 8.54).

8.50. Las subvenciones se pagan por medio de cheques extendidos a nombre de la universidad coordinadora y no a nombre del coordinador del programa a quien se le remite la carta de acompañamiento que se adjunta al cheque así como este último. Este procedimiento ha resultado muy útil para acelerar la identificación de los fondos asignados a las universidades así como su utilización por estas últimas.

Como consecuencia de las observaciones del Tribunal, la Comisión se compromete a estudiar la forma más segura de pago por Estado miembro.

8.51. Desde 1990, la Comisión impone normas relativas a la pruebas de los gastos elegibles con cargo a la subvención, así como a la exclusión mutua de gastos entre diferentes contratos (artículos 7.8 y 7.9 de las condiciones generales del contrato PIC). Por otro lado, la universidad coordinadora del PIC está obligada a precisar en su cuenta detallada las referencias de los otros contratos de los que se beneficia cada participante en el PIC en el marco de los otros programas comunitarios.

La obligación de conservar la prueba de los gastos, y sobre todo los títulos originales de transporte, no incumbe contractualmente a la universidad coordinadora sino al conjunto de universidades beneficiarias y la Comisión exige la firma del contrato y de la cuenta detallada de los gastos por parte de la principal autoridad de la universidad coordinadora (rector, presidente) o de su representante.

8.52. Desde 1991, la introducción de una perspectiva plurianual en los PIC permitirá obtener informes provisionales lo suficientemente pronto en el año civil como para que la movilidad estudiantil efectiva por institución pueda tomarse en cuenta en la concesión de la ayudas para el año siguiente.

Por otro lado, desde octubre de 1990, todos los datos, y por lo tanto también las solicitudes, relativos a la movilidad por institución los integra la Oficina Erasmus en una aplicación informática que facilita la identificación de las instituciones que pudieran tener la tentación de inflar sus previsiones de movilidad estudiantil.

8.53. La Comisión comparte la reacción del Tribunal en el caso planteado, que no deja de ser un caso atípico de contrato de coordinación interuniversitaria. El proyecto presentado parecía sin embargo ofrecer todas las garantías de seriedad en cuanto a su realización y la Comisión había propuesto una contribución comunitaria máxima de 78 500 ECU correspondiente a previsiones de gastos relativos a los cuatro tipos de cooperación interuniversitaria.

La Comisión y la Oficina Erasmus ya habían estudiado este problema y habían comenzado a actuar en consecuencia.

Las «becas de estudiantes»

8.54. Si bien es cierto que en la primera fase del programa no se tomaba en consideración el número de estudiantes participantes en los PIC, desde 1990 este factor se tiene en cuenta en el reparto del 5 % del presupuesto anual destinado a la financiación de las becas de estudiantes que constituye un fondo de reserva para garantizar un cierto equilibrio entre países y disciplinas.

Las políticas aplicadas por las agencias nacionales en materia de reparto de becas contribuyen también a explicar las diferencias observadas por el Tribunal (distribución entre el mayor número posible en Irlanda o limitación en Portugal del número de beneficiarios de forma que la beca individual es relativamente importante en comparación con otros Estados miembros).

8.55. El flujo descrito en las observaciones del Tribunal puede completarse con los siguientes elementos fácticos:

- La Comisión se esfuerza en hacer que se conozca lo antes posible la lista de las universidades beneficiarias y anima a las agencias nacionales a simplificar la distribución de las becas de forma que los pagos efectivos de las becas a los estudiantes se realicen a ser posible antes de su salida al extranjero;

- la Oficina Erasmus, en nombre de la Comisión, efectúa los abonos de las becas a las agencias nacionales desde el momento de la recepción de parte de estas últimas de los contratos firmados y en cualquier caso siempre con la necesaria antelación con respecto al inicio del año académico;

- la mayoría de los estudiantes solamente reciben la integridad de su beca en una fase avanzada de su estancia en el extranjero como consecuencia de un procedimiento de distribución de las becas por las agencias nacionales en diferentes etapas (de forma que se vuelvan a distribuir las becas no gastadas);

- las agencias nacionales distribuyen, según los Estados miembros de que se trate, las becas a los estudiantes mediante contratos con las universidades pero también mediante contratos con los directores de PIC e incluso directamente con los estudiantes;

- las becas Erasmus representan casi siempre una contribución complementaria al sistema nacional de financiación de los estudiantes cuya distribución obedece a un procedimiento propio de cada Estado miembro.

a) La cuestión del alojamiento de los estudiantes es un problema general que constituye un obstáculo real a la movilidad y que tiene influencia en el aumento de los desplazamientos. Varios países y universidades están desbloqueando fondos para la construcción de residencias suplementarias. La Comisión acaba de recibir el resultado de un estudio que había encargado sobre ese tema y examinará sobre todo las posibilidades de intervenciones regionales, nacionales y comunitarias al respecto.

b) Se ha invitado a las agencias nacionales a tomar en consideración el coste de la vida en el Estado miembro de acogida y se les ha remitido a título de referencia una matriz con los gastos de viaje y de estancia entre y en los diferentes Estados miembros.

c) El desconocimiento sobre todo de las lenguas menos implantadas constituye indiscutiblemente un importante obstáculo para la movilidad hacia los países donde se hablan estas lenguas. Por iniciativa de la Comisión, ya se han emprendido serios esfuerzos para remediar estos desconocimientos, esfuerzos entre los que destaca la iniciativa comunitaria Lingua. Se ha reservado una prioridad específica a las operaciones dirigidas a fomentar la enseñanza y el aprendizaje de las lenguas menos implantadas.

8.56. Los estudiantes beneficiarios de una beca «BAFOEG» que participan en el programa Erasmus reciben de hecho una ayuda complementaria a la ayuda nacional alemana, basada en la estimación de los gastos de viaje y la diferencia del coste de vida entre Alemania y el país de acogida.

Corresponde sin embargo a las autoridades universitarias verificar las necesidades económicas de los estudiantes y modular en consecuencia los importes de las becas Erasmus individuales.

8.57. La Comisión debe tener cuidado de no proponer medidas que puedan dar lugar a una discriminación entre Estados miembros según que la agencia nacional coloque o no los fondos comunitarios en tránsito en un organismo bancario. Desde 1991, y siguiendo las observaciones del Tribunal, los contratos con las agencias nacionales estipulan que los intereses producidos por los fondos en tránsito deben restituirse a la Comisión.

8.58. En el momento de la aparición del informe mencionado por el Tribunal, los datos relativos a la movilidad estudiantil para los dos años 1987/1988 y 1988/1989 todavía no estaban completamente disponibles.

Para cada año académico, las universidades comunican en detalle los datos relativos a la movilidad a las agencias nacionales quienes, después de proceder a su verificación y síntesis, los remiten a la Oficina Erasmus en principio para el 15 de octubre de 1990 en el caso del año académico 1989/1990. De hecho, este plazo hasta el momento no ha podido respetarse a causa de las dificultades con que se han topado las universidades en la elaboración de sus informes. La Comisión hará lo posible por que se respeten en el futuro los plazos establecidos.

Las diferencias observadas por el Tribunal entre previsión y realización se derivan en parte de las políticas de distribución de las becas adoptadas por los Estados miembros y sus respectivas agencias nacionales. Conviene asimismo resaltar que si no se llega al número de intercambios previstos, las agencias nacionales emplean los fondos correspondientes para revisar al alza el nivel medio de las becas (véase asimismo el apartado 8.59).

La perspectiva plurianual introducida en la gestión de los contratos PIC desde 1991 debería permitir a las universidades proceder a una mejor planificación de los intercambios de estudiantes y ayudar de esta forma a defender mejor ante la Comisión sus programas de intercambio en el momento de la selección anual y acto seguido ante su agencia nacional.

8.59. La Comisión ha podido conceder por primera vez este año una beca mínima media mensual de 91 ECU con cargo al presupuesto de la Acción 2 y con la ayuda del fondo de reserva del 5 % cuya misión es garantizar una participación equilibrada. La beca media mensual en Irlanda ha pasado de 56 a 91 ECU, en Bélgica de 62 a 91 ECU, en los Países Bajos de 84 a 91 ECU. Grecia y Portugal también han podido beneficiarse de este fondo de reserva y su beca media mensual ha aumentado respectivamente de 116 y 125 ECU a 154 ECU.

Se observa un índice medio de renuncia (diferencia entre la estimación inicial del director del PIC en la realización de las estancias en el extranjero) de un 25 % que tiene por efecto revisar al alza en esa misma proporción el nivel medio de la beca individual.

Los medios económicos del programa no permiten en cualquier caso corregir las diferencias entre Estados miembros en cuanto al importe total de la ayuda concedida al estudiante, ya que, cuando existe, el elemento de ayuda nacional sigue siendo determinante.

Las «becas de visitas del personal docente»

8.61. Los términos del contrato celebrado entre la Oficina Erasmus (en nombre de la Comisión) y los beneficiarios no exigen la presentación de justificantes de la realización de las visitas de estudios. No obstante, las condiciones generales del contrato imponen a los profesores la obligación de guardar todos los justificantes durante un período de cinco años para un eventual control por parte de la Comisión o del Tribunal de Cuentas.

La «Task Force» recursos humanos, educación, formación y juventud acaba de fijar un objetivo de control anual de un 5 % de las subvenciones concedidas a las universidades (PIC) con la asistencia de la Oficina Erasmus, y tiene previsto proceder a estas operaciones in situ para controlar un porcentaje similar de los subsidios concedidos en el marco de las visitas de estudios.

Comentarios sobre la Oficina Erasmus

8.62. d) La tarea de evaluación ex post se acaba de confiar en julio de 1991 a un gabinete independiente de expertos.

8.63. La evolución del personal empleado con contrato indefinido por la Fundación Europea de Cultura dentro de su departamento Oficina Erasmus, y que registra el paso de 21 personas en septiembre de 1987 a 58 personas en septiembre de 1991, responde al excepcional aumento de las tareas exigidas para la puesta en práctica de un programa en nueve lenguas cuyos medios han pasado de 10 a 74 Mio ECU, el número de PIC ha pasado de 350 a 1 800 y la movilidad estudiantil de 3 000 a 60 000.

Las cláusulas de revisión observadas por el Tribunal en el contrato de asistencia técnica se han simplificado considerablemente en el contrato 1991/1992. A partir de ahora únicamente se hace referencia al importe del contrato en el que todo aumento superior a un 10 % implica una renegociación de este último así como un nuevo procedimiento, de conformidad con el artículo 60 del Reglamento Financiero (dictamen del CCAM) previo a la decisión del ordenador. El artículo 4.2. del contrato limita las consecuencias financieras en caso de no renovación por parte de la Comisión de la siguiente manera: «The Commission shall indenmify the Foundation in respect of any losses arising as a result of any legal obligations (including financial commitments, such as depreciation costs) entered into by the Foundation in execution of this contract except where this contract is terminated by the Commission on grounds of the failure of the Foundation to perform its obligations under this contract satisfactorily. In the event of termination of this contract by the Commission, the Foundation shall take all reasonable steps to mitigate any such losses as referred to above».

La forma del contrato adoptada -es decir, el reembolso de gastos reales limitados a un límite máximo para cada período con excepción de un honorario de gestión inferior a un 5 % del importe total- ha llevado a la Comisión a prever disposiciones específicas en el caso de suspensión del contrato. Por su parte, el contratante debe tomar todas las medidas oportunas para limitar su coste.

La Comisión desea poner de relieve por otro lado la eficacia y la flexibilidad aportadas en la gestión cotidiana del programa por el recurso a un contratante exterior.

8.64. Por invitación de la Comisión, la Oficina Erasmus ha efectuado los trámites necesarios para obtener la exención del IVA relativa a las compras de bienes y servicios que efectúa en el marco del contrato de la asistencia técnica que le vincula a la Comisión.

Desde 1987, las autoridades belgas competentes, que procedieron a un control in situ detallado el 16 de julio último y que han dado su visto bueno a la suma mencionada en el Tribunal, otorgaron el principio de exención retroactiva a la Oficina Erasmus.

8.65. En la actualidad quedan pendientes por presentar ante la Comisión dos informes relativos a los años académicos 1987/1988 y 1988/1989. En cuanto al primero de esos informes deben tenerse en cuenta las dificultades inherentes al primer año de aplicación del programa.

El informe relativo al año académico 1988/1989 se presentó en octubre de 1990 con el acuerdo de los servicios de la Comisión. El informe relativo a 1989/1990 se recibió a finales de julio de 1991.

8.66. La Comisión reconoce que el sistema contable de la Oficina Erasmus no integra todavía la gestión de los movimientos relativos a cada contrato considerado aisladamente y que esta integración puede hacer mucho más rápida y fiable la información sobre la situación de las cuentas en cualquier momento. La Comisión contempla por tanto la posibilidad de tomar medidas en este sentido.

8.68. La Comisión ya ha indicado al contratante la obligación de reembolsar las cargas bancarias y los intereses que se dejan de percibir. La Comisión ya se ha asegurado de que las disposiciones de carácter organizativo necesarias las adopte el contratante para que el incidente observado por el Tribunal no pueda volver a producirse.

8.69. Los contratos celebrados en nombre de la Comisión por la Oficina Erasmus con las universidades, agencias nacionales y otros beneficiarios funcionan según anticipos en un 100 %, anticipos que a su vez se pagan previamente por la Comisión a la Oficina Erasmus.

Al cierre del ejercicio presupuestario, los créditos de compromiso de la línea Erasmus quedan en su mayoría provisionalmente liquidados a la espera de una liquidación de los anticipos realizados, liquidación que como muy pronto se puede producir el año siguiente.

La Comisión velará por que consten en la contabilidad los últimos datos disponibles relativos a un ejercicio presupuestario en el momento de cierre del mismo.

La insuficiencia del control

8.70. A la vista del rápido desarrollo de los medios concedidos al programa, la Comisión reconoce la necesidad de reforzar la estructura y los medios exigidos por el control de este último. Este aspecto se abordará en la primera fase del estudio de evaluación externa que acaba de encargarse al exterior.

8.71. Resulta oportuno subrayar aquí que las agencias nacionales, y ello independientemente de su estatuto jurídico, las designan los Estados miembros de conformidad con la Decisión del Consejo por la que se adopta el programa. La agencia nacional del Reino Unido, en particular, se ha declarado dispuesta a someterse a una auditoría anual detallada.

Conclusiones

8.72. La descentralización de determinadas acciones previstas por la Decisión del Consejo por un lado, y el hecho de recurrir a una asistencia técnica externa, por otro, hacen que inevitablemente los procedimientos administrativos sean más complicados que si se tratase de un programa totalmente administrado por los servicios de la Comisión.

La interacción de las medidas comunitarias y nacionales plantea asimismo el problema de la delimitación de las responsabilidades en términos de gestión, sobre todo para la fijación de la cantidad individual de las becas Erasmus y su complementariedad con los sistemas nacionales de financiación de la movilidad estudiantil.

La Comisión precisa el marco de la acción a través del documento «Guía del candidato», así como en los textos de los contratos con los beneficiarios. Las actividades de la Oficina Erasmus las controla el servicio competente con el que se mantiene un estrecho contacto a lo largo del ciclo de gestión de un ejercicio presupuestario.

8.73. La Comisión ya ha tomado medidas para integrar más rápidamente los resultados efectivos de movilidad en el proceso de selección (apartado 8.54).

8.74. Se ha respondido detalladamente a la crítica relativa al encauzamiento de los fondos a los estudiantes en la respuesta al apartado 8.55.

A pesar de los plazos de encauzamiento de las becas, ya existen elementos que indican que los estudiantes Erasmus proceden de diversos medios socioeconómicos de los que en su conjunto se nutre la población universitaria. Estos elementos se han confirmado con motivo de las recientes consultas bilaterales de la Comisión con las autoridades de cada Estado miembro en el marco de las medidas de seguimiento del programa Erasmus. Además, se remiten a las agencias nacionales y a las universidades líneas directrices específicas para que estas últimas se esfuercen en tener en cuenta las necesidades de los estudiantes menos favorecidos. Sin embargo, en algunos Estados miembros esta actitud se enfrenta a previsiones de carácter legal.

8.75 8.76. La Comisión se compromete a tener en cuenta las observaciones del Tribunal (apartado 8.66 y 8.70).

8.77. Entre 1987 y 1991, el porcentaje de movilidad estudiantil con destino a Francia, Alemania y Reino Unido ha pasado de un 63 a un 35 % gracias por un lado a las campañas de información llevadas a cabo por la Comisión en los países periféricos y al cuidado con que se trató este tema en la selección de los PIC así como, por otro, a los esfuerzos de los Estados miembros afectados.

8.78. La Comisión publicó en un primer momento las cifras indicativas de la evolución de la demanda de ayuda para la movilidad estudiantil así como las relativas a las subvenciones concedidas. Ya en septiembre de 1990 se presentaron ante el Comité Erasmus los resultados de la movilidad para los años 1987 y 1988.

Los primeros resultados del estudio de evaluación lanzado en julio de 1991 se esperan para enero de 1992 y darán cuenta sobre todo de los índices de renuncia. En este mismo estudio se recogerá una primera estimación independiente de los mecanismos de gestión del programa.

CAPÍTULO 9 Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Orientación (FEOGA-Orientación): la indemnización compensatoria concedida a los agricultores de zonas desfavorecidas

OBSERVACIONES

Disposiciones nacionales

9.13. Los Estados miembros tienen la posibilidad de ajustar el importe de la indemnización compensatoria en función de la situación económica de la explotación y de la renta del agricultor beneficiario. Aun cuando no han utilizado esta posibilidad, sí que han tenido en cuenta, en cambio, la situación económica de la explotación y la renta del agricultor en las condiciones generales de aplicación de la medida. Dos Estados (Alemania y Francia) han fijado límites a los ingresos del beneficiario para la concesión de la indemnización, y un gran número de Estados limitan su concesión a cierto número de unidades.

En lo que se refiere a la Baja Sajonia, las condiciones naturales de producción de las zonas desfavorecidas no exigen una diferenciación tan acusada como la que existe en otras regiones de la Comunidad (por ejemplo en Francia: alta montaña, montaña, llanura y zonas desfavorecidas simples), lo que implicaría gastos administrativos desproporcionados.

Por tanto, la legislación regional no es contraria ni a la normativa comunitaria ni a su espíritu.

9.14. Si bien es cierto que Francia ha definido las zonas que se benefician de la indemnización compensatoria concedida por las vacas lecheras, ello no constituye una obligación. El elemento determinante es que la producción lechera constituya una parte fundamental de la producción global de la explotación.

La Comisión considera importante señalar que en Portugal nunca se han concedido primas por las vacas lecheras en zonas que no sean de montaña, salvo en un reducidísimo número de municipios fijado, desde abril de 1991, en dos.

Por otra parte, la Comisión considera que no era necesario fijar condiciones particulares para las Azores pues esta región es vocacionalmente una zona de producción lechera.

La Comisión velará por que, en caso necesario, se efectúe tal delimitación en la RFA.

9.15. La normativa comunitaria autoriza las primas por superficies (unidades vegetales) siempre que se trate de aquellas no dedicadas a la alimentación de ganado por el que ya se haya concedido la indemnización por unidad animal.

La Comisión envió recientemente al Consejo un informe

con una interpretación del párrafo primero de la letra b) del apartado 1 del artículo 15, basado en que la palabra «ganado» se refiere únicamente a las especies citadas en la frase en cuestión, es decir, a aquéllas favorecidas por la indemnización prevista en la letra a) del mismo apartado (bovinos, équidos, ovinos y caprinos).

9.16. Las disposiciones nacionales correspondientes parten de una interpretación semejante a la expresada por la Comisión en el punto 9.15. Por ejemplo, en el caso de dos agricultores de una misma zona que produjesen cebada, sería discriminatorio conceder a uno la indemnización correspondiente a este producto mientras que el otro se vería privado por disponer de la posibilidad de utilizarla para alimentar a sus animales.

Tanto más lamentable sería penalizar al segundo agricultor cuanto que practica un modo de producción más autónomo y que contribuye a reducir las importaciones de productos de substitución de los cereales provenientes de terceros países, así como a limitar la formación de excedentes en el mercado de los cereales.

La Comisión considera necesario diferenciar la indemnización compensatoria de las ayudas a la inversión. Efectivamente, dado que el régimen de estas ayudas es restrictivo, el Reglamento (CEE) n° 797/85 prevé en el apartado 4 de su artículo 3 que tales ayudas sólo podrán concederse si la explotación puede producir al menos el equivalente al 35 % de la cantidad de pienso consumido por los cerdos.

En consecuencia, la Comisión estima que el pago de la indemnización compensatoria en favor de este tipo de agricultura es conforme a la normativa comunitaria.

9.17. Una misma explotación agropecuaria puede recibir simultáneamente los dos tipos de indemnización compensatoria, es decir:

- para las producciones bovina, ovina, caprina o equina, una indemnización basada en el número de unidades de ganado mayor (UGM);

- para las restantes producciones, una indemnización basada en el número de hectáreas, excepción hecha de ciertas superficies, en particular, las dedicadas a la alimentación del ganado vacuno, ovino, caprino y equino de la explotación.

En consecuencia, si en una zona la densidad de animales fuese de una unidad de ganado mayor por hectárea (como ocurre en Baden-Wurtemberg), una explotación de 40 ha en la que existan 12 UGM vacuno, ovino, caprino o equino podrá recibir una indemnización en función de las 12 UGM (correspondientes a 12 ha) y una indemnización en función de las 28 ha restantes dedicadas a otro tipo de productos.

En Baden-Wurtemberg, el importe de la indemnización es el mismo por UGM o por hectárea, de modo que el importe total de la indemnización concedida a esta explotación de 40 ha equivaldrá a 40 veces el importe por hectárea.

9.18. Aunque las disposiciones comunitarias no permiten directamente la concesión de primas por gamos, sí contemplan la concesión de una indemnización compensatoria basada en las superficies forrajeras destinadas a la alimentación de especies animales distintas de la vacuna, equina, ovina o caprina no expresamente mencionadas en la normativa comunitaria (véase respuesta al punto 9.15). La Comisión recordó recientemente a las autoridades alemanas que sólo podrán concederse primas por los gamos basándose en la superficie forrajera.

Reembolsos comunitarios

9.19. La Comisión, basándose en su interpretación de la normativa comunitaria, considera regulares estos reembolsos.

9.20. El caso mencionado por el Tribunal remite a un problema mucho más amplio y complejo que afecta a la mayor parte de las ayudas concedidas por el FEOGA.

La Comisión estudia actualmente la conveniencia de tomar una iniciativa al respecto.

Zonas desfavorecidas

9.21. La Comisión considera que todas las ampliaciones efectuadas se ajustan a los criterios de clasificación definidos en aplicación de la Directiva 75/268/CEE.

9.22.a) La obtención de resultados técnico-económicos claramente inferiores a los de la media nacional como criterio para la inclusión entre las zonas desfavorecidas se comprueba en zonas agrarias homogéneas y durante un período de varios años (tres años consecutivos). Dos Estados miembros, la RFA y los Países Bajos, aplican el índice de productividad de las tierras.

En la RFA se ha observado un aumento en el valor del índice que refleja condiciones naturales de producción desfavorables. Sin embargo, el valor del índice aprobado continúa siendo significativamente inferior al de la media nacional.

c) La Directiva 75/268/CEE no prevé la revisión periódica de la lista comunitaria de zonas desfavorecidas.

Sin embargo, la comprobación de que algunas zonas han dejado de cumplir las condiciones que permiten clasificarlas en la lista de zonas desfavorecidas tendrá como consecuencia su retirada de dicha lista.

La Comisión recordará a los Estados miembros la necesidad de comprobar que persiste la situación de desventaja en las zonas clasificadas.

Gestión administrativa de la medida

Los sistemas de gestión nacionales

9.23 9.24. La Comisión subraya que, según el Reglamento (CEE) n° 797/85, es competencia de los Estados miembros determinar las modalidades de control, disposición que se explica por elevarse a más de un millón el número de beneficiarios individuales de la ayuda.

La indemnización compensatoria es una medida de carácter facultativo cofinanciada en gran parte por los Estados miembros (75 % en el caso de los principales beneficiarios).

Por este motivo están directamente interesados en la implantación de regímenes de control eficaces, especialmente adaptados a la situación de su agricultura y a su organización administrativa.

La considerable participación financiera nacional diferencia claramente la indemnización compensatoria de otras ayudas mencionadas por el Tribunal y financiadas íntegramente por la sección Garantía del FEOGA.

Al aprobarse las disposiciones de aplicación nacionales y regionales, los Estados miembros comunican a la Comisión los sistemas de control establecidos. Con la primera solicitud de reembolso, la Comisión recibe el conjunto de disposiciones administrativas de control y comprueba la eficacia de tales sistemas al efectuar los controles sobre el terreno.

No obstante, la Comisión, examinará la conveniencia de establecer normas comunitarias mínimas de control con motivo de la introducción de una serie de ayudas similares a la indemnización compensatoria en el marco de la reforma de la política agraria común. Además, propone que los diversos sistemas de gestión y de control de todas las ayudas directas se agrupen en un único mecanismo que podría aplicarse también a la indemnización compensatoria. En particular, sería apropiado crear un registro para cada explotación en el que figuren todos los datos esenciales. La Comisión también tiene la intención de fomentar la utilización de la informática en este campo.

Los medios de verificación disponibles y su utilización

Documentos justificativos

9.27. La Comisión considera inevitable que el carácter de los documentos justificativos exigidos varíe en función de las peculiaridades jurídicas de cada región. Así, el arrendamiento de tierras sin contrato escrito, práctica contractual tradicional, puede traducirse en la ausencia de los documentos justificativos que fundamenten la solicitud de concesión formulada por el arrendatario.

Eficacia de la medida

Continuación de la actividad agraria y mantenimiento de la población

9.32. La Comisión considera que el régimen de concesión de indemnizaciones compensatorias mejora la situación de los agricultores de las regiones de montaña y de las desfavorecidas, puesto que les permite disponer anualmente de una fuente de ingresos estable. De esta modo se garantiza el mantenimiento de la actividad agraria en tales regiones.

En la Comunidad, las estructuras de explotación presentan situaciones muy diversas. No se ha demostrado aún que la concesión de una indemnización compensatoria frene de algún modo la evolución de las estructuras y el aumento de la dimensión de las explotaciones en las zonas desfavorecidas. La evolución de las estructuras de explotación en Portugal no es más desfavorable en las regiones clasificadas que en las no clasificadas.

9.33. Un estudio de la Comisión

reveló que la práctica totalidad de las rentas agrarias de las zonas de montaña desfavorecidas del Reino Unido procedía de las ayudas directas y especialmente de la indemnización compensatoria. Por consiguientes, el pago de la indemnización compensatoria es determinante, incluso en el Reino Unido, para el mantenimiento de la agricultura. Por otro lado, cabe señalar que, ya antes de la adhesión, en el Reino Unido se concedían indemnizaciones compensatorias destinadas a fomentar la actividad agraria en zonas montañosas (hill farming subsidies).

9.34. La concesión de la indemnización compensatoria está ligada a la actividad agraria. Los titulares de una pensión de jubilación quedan excluidos de la aplicación del régimen al cesar sus actividades.

Cuando, en un país en el que existe la pensión de jubilación, el agricultor continúa ejerciendo su profesión, lo hace para asegurar sus medios de subsistencia. De esta forma la medida alcanza plenamente su objetivo social. Por otro lado, esto no afecta de modo permanente a la mejora de las estructuras que, sin embargo, sufrirá cierto retraso frente a las regiones en las que el agricultor puede obtener una pensión de jubilación.

9.35. La Comisión subraya que las dos situaciones mencionadas por el Tribunal no son en absoluto comparables.

Con la retirada de tierras el agricultor pierde los ingresos obtenidos por su producción anterior, lo que justifica una prima más elevada que la obtenida gracias a la indemnización compensatoria, cuyo objetivo es compensar la menor productividad de la explotación por causa de deficiencias naturales del terreno.

Además, los Estados miembros pueden solicitar que no se aplique el régimen de retirada de tierras en las zonas en que las condiciones naturales o el riesgo de despoblamiento aconsejen no reducir la producción.

9.36. La delimitación de una zona desfavorecida se basa en los valores medios de diferentes parámetros; por ello puede ocurrir que, en determinadas partes de una zona o de acuerdo con ciertos criterios, la situación sea menos desfavorable; esto explica la observación efectuada por el Tribunal.

La Directiva 75/268/CEE permite también, en virtud del apartado 5 del artículo 3, incluir entre las zonas desfavorecidas aquellas zonas en las que el mantenimiento de la actividad agraria es necesario para asegurar la conservación del medio ambiente y el mantenimiento del espacio natural.

Mantenimiento del espacio natural

9.37. La definición de las condiciones para la concesión de una indemnización compensatoria vinculadas a las exigencias de la protección del medio ambiente siguen siendo competencia de los Estados miembros, pues a este nivel se pueden evaluar mucho mejor las necesidades. No obstante, conviene recordar que, como todas las disposiciones nacionales de aplicación del Reglamento (CEE) n° 797/85, tales condiciones son sometidas al examen de la Comisión y de los Estados miembros en el marco del Comité STAR.

9.38. La forestación natural que podría resultar de un abandono incontrolado de la actividad agraria podría perjudicar la diversidad ecológica y paisajística y no conduciría a una explotación forestal racional.

Para que la indemnización compensatoria no fomente formas intensivas de ganadería, su concesión quedará limitada a 1,4 unidades de ganado mayor por hectárea de superficie forrajera.

Mejora de la renta agraria

9.39. La cofinanciación comunitaria no evoluciona de manera lineal en función del número de unidades que se posee (ganado, hectáreas). En el punto 9.13. ya se ha dado una respuesta a la cuestión del ajuste del importe de las indemnizaciones. Además, la cofinanción comunitaria se limita al equivalente de 120 unidades por explotación.

9.40. La posibilidad de acumular la indemnización compensatoria y las primas concedidas por las organizaciones comunes de mercado permite compensar los costes excesivos ligados a la actividad agraria en las zonas desfavorecidas.

9.41. Uno de los objetivos de la indemnización compensatoria consiste en atenuar las diferencias de renta entre las zonas normales y las desfavorecidas. Por lo que se refiere a Alemania, los datos de la Comisión, armonizados para el conjunto de la Comunidad y referidos al año 1985

, no permiten deducir que las rentas sean más elevadas en las zonas desfavorecidas que en las zonas normales; por el contrario, el último índice disponible sobre la renta de los agricultores y sus familias por unidad de trabajo humano es de 106 en las zonas normales y de 89 en las zonas desfavorecidas.

CONCLUSIONES

9.42. La Comisión no comparte el punto de vista del Tribunal sobre la libertad conferida a los Estados miembros en la gestión y el seguimiento de la indemnización compensatoria. Al contrario, considera que dichos Estados gestionan la medida de manera globalmente satisfactoria.

Como respuesta a las recomendaciones del Tribunal, le formula las siguientes observaciones:

a)Las disposiciones nacionales relativas a la aplicación de la indemnización compensatoria ya han sido aprobadas por la Comisión, tras comprobar su conformidad con la normativa comunitaria. En caso de futuras modificaciones de aquellas disposiciones, la Comisión velará igualmente por que sigan siendo conformes a dicha normativa.

b)Los Estados miembros disponen ya de la posibilidad de retirar ciertas zonas de la lista comunitaria de zonas desfavorecidas y recibirán una comunicación de la Comisión al respecto tal como se indica en el punto 9.22 c).

c)La Comisión examina la conveniencia de promulgar normas de control en el ámbito más amplio de las ayudas que surgirán a raíz de la reforma de la política agraria común (véase punto 9.23-9.24).

d)Tal como se indica en el punto 9.26, la Comisión tiene la intención de fomentar la utilización, por parte de los Estados miembros, de medios informáticos para el control y gestión de los diferentes regímenes de ayuda.

e)La Comisión sigue estudiando de manera permanente la mejora de esta medida, cuyos objetivos múltiples han extendido el campo de aplicación. Lejos de constituir una ayuda de carácter general, la indemnización compensatoria permite ajustar los efectos de las ayudas concedidas por la sección Garantía del FEOGA.

9.43. La Comisión recuerda que, para alcanzar los objetivos de la reforma de los Fondos Estructurales, se modificó el Reglamento (CEE) n° 797/85, en particular en los puntos siguientes:

- fomento de la diversificación de las actividades en las explotaciones;

- aumento de la importancia concedida a la protección del medio ambiente, la higiene de las instalaciones ganaderas y el bienestar de los animales;

- incremento de las ayudas para la instalación de jóvenes agricultores;

- limitación de la concesión de la indemnización compensatoria en las zonas desfavorecidas.

CAPÍTULO 10 Préstamos, empréstitos y bonificaciones de interés

INTRODUCCIÓN

10.5. La Comisión lleva a cabo una evaluación continua y estrecha del nivel de riesgo para el presupuesto comunitario relacionado con las distintas operaciones de préstamo garantizadas por el Presupuesto General.

A la vista del incremento de los préstamos a terceros países, la Comisión ha declarado formalmente su intención de proponer mejoras en el procedimiento presupuestario para estos casos en el contexto de la renovación del AII. Además, la Comisión informará cada dos años sobre la situación de las garantías presupuestarias y los correspondientes riesgos.

Por lo que se refiere a los préstamos concedidos en el ámbito del Nuevo Instrumento Comunitario (NIC) o del Euratom, el BEI informa todos los años a la Comisión sobre los posibles riesgos de impago. De esta forma, al igual que en el caso de los ejercicios anteriores, el BEI ha puesto de manifiesto que ningún préstamo concedido con arreglo a los dos instrumentos anteriormente mencionados debía considerarse como «deuda de dudoso cobro», a 31 de diciembre de 1990, como consecuencia de procedimientos judiciales o de dificultades financieras de los prestatarios.

OBSERVACIONES CORRESPONDIENTES A LOS BALANCES Y A LAS CUENTAS DE GESTIÓN NIC Y EURATOM

10.9. Conforme a los deseos del Tribunal, la Comisión está procurando mejorar sus procedimientos y adaptarse a las nuevas técnicas de los mercados financieros, teniendo en cuenta los límites que impone su peculiar contexto.

10.10 10.12. El informe especial n° 3/90 del Tribunal que mencionaba las recomendaciones correspondientes a la gestión de las bonificaciones de interés fue publicado en el Diario Oficial el 29 de junio de 1990.

Desde esa fecha se han tomado decisiones concretas que suponen simplificaciones en el sentido deseado por el Tribunal, en cuanto al número de pagos de las bonificaciones (reducción de 10 a 3) y de los informes que deben presentar los intermediarios y/o beneficiarios finales [recomendación m) del cuadro 10.3 del Tribunal].

Las demás recomendaciones i) a l) del cuadro 10.3 del Tribunal referidas más concretamente a la gestión de las bonificaciones de interés forman parte de la reflexión actualmente en curso en la Comisión sobre la integración de los préstamos CECA en la reforma de los fondos estructurales. La Comisión remite a las respuestas que formuló sobre el tema ante las observaciones del Tribunal contenidas en el capítulo 4 del informe (anexo al informe anual CECA 1990) relativo a la gestión contable y a la gestión financiera de la CECA.

Observaciones resultantes de la inspección «in situ»

10.18. El Tribunal sugiere que una inversión en un generador de carbón podría estar en contradicción con el criterio de elegibilidad para los préstamos NIC de reducción de la dependencia de energía importada, ya que, aunque reduce la dependencia de las importaciones de petróleo, aumenta la dependencia del carbón importado. El Tribunal también señala que las importaciones de carbón proceden de fuera de la Comunidad.

Estas observaciones deberían considerarse a la vista de la falta de reservas conocidas de petróleo o de yacimientos comercialmente explotables y significativos en Irlanda y de su dependencia de las importaciones de energía. La diferencia entre estas dos fuentes de energía consiste en que mientras que el carbón es abundante en el mercado mundial, sin que existan dificultades de suministro, tanto la disponibilidad como el precio del petróleo han sido inestables en el pasado. Una excesiva dependencia del petróleo importado es una amenaza para la seguridad del suministro energético. Al diversificar las fuentes de energía del petróleo al carbón este proyecto reduce la dependencia de importaciones de la fuente de energía más insegura y garantiza una mayor seguridad del suministro energético.

Además, teniendo en cuenta que el objetivo principal del proyecto es rebajar los costes de producción de electricidad en Irlanda, la importación de carbón procedente de la fuente de suministro más barata (de dentro o de fuera de la Comunidad) es fundamental desde el punto de vista económico.

10.19. El Tribunal sugiere que aunque el proyecto en sí mismo incrementó el empleo por encima de lo previsto, la entidad promotora redujo globalmente su personal para racionalizarlo.

La Decisión del Consejo (78/870/CEE de 16 de octubre de 1978) habla de alcanzar los objetivos prioritarios de la Comunidad en los distintos sectores «teniendo en cuenta, entre otras cosas, las consecuencias regionales de los proyectos y la necesidad de luchar contra el desempleo». Se trata de una idea mucho más amplia que el hecho de que el empleo se incremente o no en la empresa. Al reducir unos costes de producción de electricidad relativamente altos y, por consiguiente, los gastos de los usuarios industriales irlandeses, se mejora la competitividad de la industria irlandesa, con lo que se permite un incremento de la creación de empleo; lo importante es el efecto global sobre la economía.

10.20 10.22. El Tribunal observa que la capacidad instalada fue infrautilizada en razón de unas previsiones de demanda optimistas.

El objetivo del proyecto consistía en proporcionar una capacidad de producción de potencia de carga básica más eficaz y barata. Su justificación económica es reconocida por el Tribunal en 10.22. La minimización del coste de producción de la electricidad en todo el sistema es un objetivo económico más importante que la utilización total de generadores más antiguos y menos eficaces.

Es cierto que el promotor era optimista con respecto a futuras tendencias de la demanda como lo eran otros organismos similares en la Comunidad con anterioridad a la segunda crisis de precios del petróleo de 1979-1980.

10.24. El Tribunal ha apuntado que no ha podido comprobar la integración del proyecto en un «proyecto global de desarrollo económico e industrial».

En Italia no existía en aquel momento ningún programa formal que cubriese todos los aspectos del desarrollo regional. No obstante, sí existía una estrategia de desarrollo que consistía en iniciativas dirigidas a objetivos específicos. En este contexto, el proyecto puede en realidad considerarse como parte de una iniciativa global de desarrollo económico e industrial. El Estado italiano intervenía, a través de la «Cassa per il Mezzogiorno», fundamentalmente con respecto a infraestructura y redes de infraestructura, pero no con respecto a la vivienda.

El proyecto del NIC estaba pensado para proporcionar viviendas de bajo coste principalmente a trabajadores de la industria. Cada subproyecto financiado se situaba cerca de una nueva zona industrial de la «Cassa» con el objeto de completar la contribución de estas zonas al desarrollo económico en distintas regiones del «Mezzogiorno». Durante la evaluación se comprobó que cada uno de los subproyectos estaba justificado tanto a la luz de las condiciones de la vivienda como a la de la estructura de la economía local en cuestión.

Los promotores, una combinación de sector público, sector privado y cooperativas italianas, actuaron bajo los auspicios de las autoridades italianas a la hora de llevar a cabo el proyecto.

10.25. El objetivo de construcción de 5 370 unidades de vivienda en el marco del proyecto comunitario se ha alcanzado sobradamente. En efecto, se han construido 5 453 unidades. La Comisión lamenta que la construcción de viviendas bajo responsabilidad de las autoridades italianas, que escapa al control de la Comisión y del BEI, no haya tenido el mismo éxito.

10.26 10.29. Por lo que respecta a la superación en un 12,5 % de los costes proyectados y de los plazos, en la práctica, considerando el tipo de proyecto, las tendencias de los costes y los retrasos se situaron dentro de límites razonables. Con el fin de adoptar una perspectiva adecuada, debería tenerse en cuenta que entre 1981 y 1989 los costes de construcción de la vivienda en Italia se duplicaron aproximadamente, de manera que el incremento de los costes para este proyecto fue comparativamente pequeño.

10.32. La Comisión considera que el acuerdo tripartito entre el BEI, el Tribunal de Cuentas y la Comisión ha funcionado bien en sus primeras aplicaciones. En septiembre de 1991 las tres instituciones han tratado la mejora de las condiciones prácticas de aplicación, habiéndose llegado a un acuerdo sobre las formas de colaboración reforzada.

10.38. La Comisión está dispuesta a examinar junto con el BEI la pertinencia de ampliar, allí donde sea posible, en la fase de decisión sobre la elegibilidad, la información sobre el resultado esperado de proyectos de inversión dentro de la Comunidad financiados por futuras operaciones comunitarias de préstamo que gestione el BEI en nombre de la Comunidad.

10.41. Según se observó con respecto a 10.35, el examen de la Comisión se refiere a la conformidad con la legislación y los objetivos comunitarios y no sólo a los criterios del artículo 130. El examen ya tiene en cuenta, al igual que hace el BEI en revisiones de sus propios criterios de elegibilidad , el Acta Única Europea. En cuanto a la reforma de los Fondos Estructurales, se ha acordado con el BEI que deba facilitarse información sobre todo proyecto que indique si corresponde a una región cubierta por los Fondos Estructurales y que permita un examen de la posibilidad de operaciones combinadas con los Fondos Estructurales. El BEI somete todos los proyectos que se le presentan a una rigurosa evaluación económica y financiera que incluye, en su caso, expectativas de creación de empleo, incrementos de productividad, mejoras en la competitividad, etc. No obstante, la información sobre estos aspectos no siempre puede comprobarse en el momento en que se toman decisiones de eligibilidad de proyectos. En esa fase el Banco facilita a la Comisión la información de la que dispone, que normalmente es adecuada para que la Comisión tome su decisión. En caso de que sea preciso, la Comisión busca más información con el fin de poder llegar a una decisión con respecto a la conformidad con las disposiciones de la política comunitaria, incluyendo especialmente el artículo 130 del Tratado. La Comisión trata regularmente con el Banco las posibles mejoras en los datos facilitados cuando se pone en marcha el procedimiento del artículo 21 y está dispuesta a explorar junto con el Banco la utilidad y la conveniencia de ampliar, en caso de que sea apropiado y factible, la información previa a la evaluación sobre los resultados esperados, según sugerencia del Tribunal. Sin embargo, la Comisión duda que sea realista intentar sistemáticamente una evaluación previa, en términos cuantitativos, de la contribución de proyectos concretos a determinados objetivos políticos comunitarios como la mejora y protección del medio ambiente, la cohesión, la competitividad, etc. De cualquier manera, debe subrayarse que después de la finalización de un proyecto, el Banco elabora informes de evaluación detallados que se centran en el grado de realización de las previsiones y objetivos políticos iniciales. Se envían a la Comisión informes sobre los proyectos que incorporan fondos comunitarios.

CONCLUSIONES

10.42. b) La Comisión remite a su respuesta al punto 10.9. y comparte la opinión del Tribunal sobre la importancia de procedimientos adecuados.

c y d) La Comisión remite a su respuesta a los puntos 10.10-10.12. Las recomendaciones del Tribunal forman parte integrante de la reflexión actual de la Comisión sobre la integración de los préstamos CECA en la reforma de los Fondos Estructurales.

10.43. a i) Según se apuntó en 10.18, la Comisión considera que el proyecto ha contribuido a incrementar la seguridad del suministro de fuentes de energía para la Comunidad. La dependencia de las importaciones de energía se ha reducido en términos relativos. Desde un punto de vista económico era más eficaz crear y poner en funcionamiento nuevas posibilidades, lo que explica la infrautilización temporal de las antiguas.

Además de que se dé una creación de más empleos de lo previsto en el marco del proyecto mencionado, es preciso subrayar que, al reducir los costes relativamente elevados de la producción de electricidad, se ha incrementado la competitividad de la industria irlandesa, permitiendo una mayor creación de empleos en el conjunto de la economía.

a ii) Véase respuesta al punto 10.18.

b) Es probable que, a causa del escaso éxito de los proyectos que quedan fuera del control del BEI y de la Comunidad, los efectos de estimulación no hayan sido tan importantes como estaba previsto.

c) Según se indica en el punto 10.32, se ha llegado a un acuerdo entre el BEI, el Tribunal de Cuentas y la Comisión sobre una mejora de las modalidades de aplicación del acuerdo tripartito.

10.44. La Comisión está dispuesta a tratar con el BEI las posibilidades de ampliar la información facilitada sobre resultados previsibles de los proyectos, en los casos en que sea apropiado y factible, con respecto tanto a las operaciones de organismos como a las inversiones sostenidas con préstamos procedentes de recursos propios del BEI. No obstante, con frecuencia no será posible una precisión en términos cuantitativos para muchos de los objetivos en cuestión.

CAPÍTULO 11 Investigación y energía

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Verificación de costes de los contratos de investigación

11.4 11.6. La duración práctica de los controles a que se procede es variable, sobre todo, en función de la calidad del sistema contable del contratante, de la documentación y de la cooperación aportada a los auditores. Según esto, el coste puede ser más o menos elevado. Por otra parte, los controles sólo pueden efectuarse después de que se hayan cerrado las cuentas del ejercicio correspondiente y de que se haya llevado a cabo la contabilidad de costes y, si procede, se haya rectificado esta contabilidad. La Comisión ha tomado las medidas necesarias para reducir el plazo total entre la puesta en marcha de un control y la presentación del informe final.

Al igual que el Tribunal, la Comisión considera que la simplificación de las condiciones financieras de los contratos de IDT de costes compartidos facilitaría considerablemente su negociación y gestión, así como la verificación de los costes. Está en estudio, en estos momentos, una propuesta sobre un coste horario fijo.

Conviene señalar que la DG XII tiene previsto multiplicar los controles de costes limitados a un solo año, con una prolongación del trabajo si el control del año en cuestión pone de manifiesto problemas, tal como hace la DG XII. Este método reduce los costes y los plazos de ejecución y además ofrece la ventaja de poder efectuar el control antes del fin de la investigación, lo cual facilita los posibles ajustes financieros.

La reforma de las estructuras de gestión de las DG XII y XIII, emprendida por la Comisión, comporta para este ámbito del control, como para el conjunto de los servicios llamados «horizontales», la uniformización progresiva de los procedimientos y la intensificación de la coordinación ya existente, especialmente, mediante el intercambio de información sobre las auditorías en curso.

11.7. La gestión de las operaciones relativas a los proyectos, contratos y finanzas se efectúa, en efecto, mediante sistemas informáticos diferentes en la DG XII y XIII, por razones ciertamente históricas pero también en respuesta a las características específicas de los programas y de su gestión. El problema de su compatibilidad sólo se plantea en lo que se refiere a la convergencia y la coherencia de la información que los sistemas producen con destino a los responsables de la gestión. Ésta es la función del sistema común llamado «Framework Programme Management Information System» (FPMIS) actualmente en desarrollo. Los «Information Systems Managers» (ISM) de las dos direcciones generales trabajan en estrecha colaboración para desarrollar este sistema.

Dado que SINCOM es el único instrumento contable de la Comisión, instrumento cuya arquitectura comprende los sistemas locales como componente de base, las DG XII y XIII siempre han respetado la coherencia con la contabilidad central de la Comisión.

Los sistemas de gestión locales (contables y financieros) constituyen módulos que deben permitir la gestión cotidiana, por una parte, con objeto de mejorar la eficacia de los servicios y, por otra, de alimentar el sistema de contabilidad general, sistema oficial de la Comisión. El desarrollo de las interfaces con SINCOM contribuye, pues, a la convergencia de datos, facilitada por la aproximación progresiva de los procedimientos de gestión.

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL

Proyectos en curso

11.17. La Comisión considera que es normal, un año después del cierre de los programas, que más de la mitad de los proyectos estén todavía en curso. En efecto, la duración media de los contratos es del orden de 5 a 7 años y su conclusión se reparte a lo largo de los cuatro años del período de validez de los programas.

El lapso de tiempo relativamente largo transcurrido entre la decisión de la Comisión y la firma de los contratos se explica por la necesidad de adaptar a la parte dispositiva de la decisión el anexo técnico de los contratos que, en muchos casos, difiere de la propuesta inicial. También se explica por la necesidad de consultar a los servicios relacionados y de llevar a término los trámites financieros. Sin embargo, en la mayor parte de los casos, los plazos observados no penalizan la realización de los proyectos, puesto que la notificación de la decisión de la Comisión consituye un compromiso jurídico primario que permite a los proponentes de proyectos seleccionados iniciar el trabajo sin esperar a la firma del contrato. En doce casos detectados por el Tribunal, las dificultades experimentadas durante la negociación de los anexos técnicos explican que los contratos no estuviesen firmados a la terminación de los programas. En este momento, subsisten todavía algunas dificultades en el caso de cuatro contratos.

La Comisión es de la opinión que las observaciones del Tribunal, fundadas en el análisis de los proyectos terminados a finales de 1990, deben considerarse teniendo en cuenta una situación en constante evolución. En efecto, el grado de penetración en el mercado de las innovaciones que han obtenido ayuda comunitaria no coincide necesariamente con la terminación de los contratos. En muchos, es indispensable un período adicional, variable según los casos, para medir exactamente los efectos.

Proyectos abandonados

11.20. El formulario que la Comisión ha preparado para presentar las solicitudes de ayuda comunitaria es un documento complejo que permite a los proponentes verificar por sí mismos si disponen de suficiente información técnica, económica y financiera para poder presentar la solicitud y para que la Comisión pueda tomar una decisión.

Los servicios de la Comisión proceden, ellos mismos, a la evaluación de los expedientes; los consultantes externos hacen lo mismo, y el Comité Consultivo efectúa también su propia evaluación. Se trata, pues, de tres niveles de evaluación en los que intervienen un gran número de expertos cualificados. La cantidad de abandonos detectada por el Tribunal, sin ser excesiva, es inherente a las inversiones con un cierto riesgo en el campo de la innovación.

11.21. La Comisión se esfuerza desde hace unos años en anular créditos comprometidos desde el momento en que el estado de los expedientes lo permite, es decir, bastantes meses después de la anulación unilateral por la Comisión de sus obligaciones jurídicas.

Explotación comercial

11.22. El criterio de explotación comercial aplicado como criterio determinante para evaluar el éxito del programa debe manejarse con precaución, aunque tiene un valor no despreciable.

Por su propia naturelaza, los proyectos de desarrollo tecnológico en el campo de los hidrocarburos son arriesgados (es decir, tienen riesgos técnicos o financieros), lo que explica sus dificultades de financiación que justifican la ayuda comunitaria. Por otra parte, en el momento de la solicitud se trata de proyectos que no tienen perspectivas de viabilidad comercial y no gozan de un mercado asegurado.

La experiencia muestra que la comercialización de los resultados se produce en un período de 3 a 5 años después de la terminación del proyecto, y en algunos casos excepcionales puede llegarse a los 8 años. Si se considera el conjunto de los proyectos financiados desde 1963, el grado de comercialización es entonces mucho más significativo, pues queda suprimida la incidencia del factor tiempo. En 1988, 65 proyectos de los que habían recibido ayuda desde el principio del programa habían alcanzado una etapa de comercialización. La cifra actual es de 74, lo que muestra que continúa la comercialización de las técnicas desarrolladas. Conviene señalar que, en el caso de los proyectos que hayan recibido ayuda en el marco del programa a que se refiere el informe (1986-1989), el número de comercializaciones ha aumentado ligeramente desde que el Tribunal efectúo su estudio y están en discusión numerosos casos susceptibles de un desenlance favorable. Ello confirma que la cifras deben tomarse en un contexto evolutivo para no llegar a conclusiones prematuras.

11.23. El Tribunal señala que en el «programa de demostración en el ámbito de la energía, la Comisión ha considerado que 38 proyectos en total habían alcanzado por completo la etapa de explotación comercial». Conviene señalar que se trata igualmente del 38 % del número de proyectos terminados (99 proyectos). La Comisión estima que, en un programa en el que los proyectos deben presentar riesgos técnicos y económicos, este porcentaje es destacable.

El Tribunal observa, con razón, que la Comisión no dispone de suficiente información sobre la cuestión de si los proyectos subvencionados y terminados con éxito han servido de modelo para la realización de otros proyectos. Dentro del programa THERMIE, la Comisión procede actualmente a esta evaluación.

11.24 11.25. La Comisión estima que, en la práctica, es muy difícil determinar a posteriori si un proyecto hubiera podido hacerse sin la ayuda comunitaria. Con respecto a los índices señalados por Tribunal y relativos a 15 proyectos terminados, la Comisión manifiesta lo siguiente:

a)El corto período de recuperación de las inversiones está en relación con la rentabilidad de proyectos cuyo riesgo financiero no hubiese permitido su realización sin ayuda comunitaria.

b)La ayuda concedida ha servido de catalizador para la ejecución de los proyectos. En muchos de estos casos, la ayuda comunitaria, por la aportación económica que supone y el marchamo de calidad que proporciona, da lugar a otras ayudas no comunitarias o a préstamos bancarios y este efecto multiplicador favorece una buena gestión financiera (artículo 2 del Reglamento Financiero).

c)Si bien es natural que la parte no subvencionable de un proyecto preceda a la decisión de la Comisión, éste no es el caso de la parte subvencionable (véase la respuesta al punto 11.17).

d)Durante la evaluación de los proyectos presentados, la Comisión tiene en cuenta su efecto multiplicador.

El proceso de evaluación a tres niveles (véase la respuesta al punto 11.20) permite decidir entre dos criterios contradictorios por naturaleza: por una parte, existe una dificultad de financiación que justifica la ayuda y, por otra, hay unas perspectivas de viabilidad económica que facilitan una inversión. Es evidente que un promotor no esperaría un año (o incluso más) una posible financiación de la Comisión en el caso de un proyecto cuyo éxito estuviese garantizado sin la concesión de la ayuda comunitaria.

Efectos sobre la competencia

11.26. En los procedimientos operativos la Comisión ha establecido que la Dirección General de la Competencia (DG IV) debe dar su acuerdo antes de que se decida conceder una ayuda comunitaria en el campo de la energía.

11.27. a) Como se ha indicado en el punto 11.26, corresponde a la DG IV pronunciarse sobre los aspectos relacionados con la competencia y sobre la conformidad de las ayudas públicas nacionales con el derecho comunitario.

b) En el caso de las ayudas nacionales a la investigación y el desarrollo, el porcentaje de ayuda máximo de un 50 % se aplica a la investigación industrial básica y no a la investigación fundamental (DO C 83 de 10.4.1986, p. 2). Por otra parte, para la investigación aplicada y en desarrollo se admite un porcentaje del 25 %.

En el campo de la energía, la Comisión no hace sino respetar los reglamentos que establecen un porcentaje de ayuda hasta el 40 % del coste total del proyecto. La Comisión insiste en el hecho de que, en la gran mayoría de los casos, incluso si el nivel de ayuda es próximo o igual al 40 %, la parte que se financia sólo es la que supone una innovación dentro del proyecto. Así pues, resulta que la ayuda que de hecho se concede es bastante inferior al 40 % del coste total del proyecto.

En cuanto a la ayuda complementaria que pueden aportar los Estados miembros, la Comisión subraya que ésta se tiene en cuenta en el procedimiento de decisión. Ahora bien, en la mayoría de los casos, en ese momento del proceso, los proyectos presentados no tenían concedida financiación nacional. Según las normas comunitarias sobre ayudas de Estado a la investigación y desarrollo, podrán aprobarse ayudas más elevadas que las generalmente admitidas cuando, entre otras cosas, el proyecto esté relacionado con un programa comunitario o cuando los resultados de éste tengan una gran difusión. El carácter adicional de la ayuda constituye uno de los criterios de aplicación de la excepción establecida en el artículo 92.3C del Tratado CEE, que permite un porcentaje de ayuda superior compatible con el mercado común.

11.28. En la mayor parte de los casos, la Comisión ha elegido de forma deliberada conceder porcentajes de ayuda máximos (35 % a 40 % según el caso) para que un número limitado de proyectos tengan una ayuda sustancial en vez de fragmentar las ayudas excesivamente; de esta manera se ha querido evitar que aumente el número de abandonos como los mencionados por el Tribunal en el punto 11.20.

11.29. Se trata de un caso único que representa un 0,2 de la dotación financiera del programa. La Comisión ha iniciado las gestiones necesarias para recuperar los 100 000 ECU entregados al contratante.

Coordinación con los demás programas comunitarios

11.30 11.31. Con arreglo a los procedimienos operativos de la Comisión, la DG XVII consulta a las otras DG relacionadas con la cuestión antes de proponer una decisión. A su vez, la DG XVII es consultada en el caso de los proyectos de otros programas comunitarios con los que está relacionada.

Para el programa de apoyo al desarrollo tecnológico en el campo de los hidrocarburos, se ha llevado a cabo una coordinación con la DG XII. Todos los proyectos recibidos se remitieron a la DG XII para examen, mientras que la DG XVII emitía su dictamen sobre los proyectos recibidos dentro del programa JOULE. Ello ha permitido afinar la evaluación de las tecnologías y excluir los proyectos que se situaban en fases demasiado iniciales. También se ha dado el caso de que el Comité del Reglamento 3639/85 haya recomendado el traspaso del proyecto al programa JOULE con una recomendación positiva. Dicho traspaso se ha efectuado.

Por otra parte, es evidente que la línea divisoria entre las actividades de investigación y las de desarrollo no es fácil de trazar, aspecto que el Reglamento de apoyo al desarrollo tecnológico ya tenía en cuenta. Ello explica que en el caso de algunos proyectos, hayan podido incluirse en el trabajo de desarrollo actividades de investigación. No obstante, este aspecto queda limitado dentro del conjunto del programa y la Comisión considera que la mayor parte de los proyectos mencionados por el Tribunal en los que se basa esta crítica no presentan esta deficiencia de manera importante.

11.32. La DG XVII desempeña desde 1986 un papel activo en la preparación del proyecto CORDIS (Community R& D Information System) de la DG XIII-C. La DG XVII fue una de las primeras en proporcionar datos a esta base que recoge en la actualidad la información relativa a todos los proyectos gestionados por la DG XVII. Por otra parte, se encuentran también en CORDIS los resúmenes de todos los informes EUR relativos a los proyectos de demostración, editados por la Oficina de Publicaciones. Dada la amplitud del programa y la necesidad de difundir los resultados, la Comisión, en paralelo con los programas SPRINT y VALUE, ha creado la red OPET dentro del programa THERMIE.

Valor añadido comunitario

11.33 11.34. La Comisión constata que en los últimos años son cada vez más los proyectos presentados por las empresas de numerosos Estados miembros. Aunque ello no ocurría al principio de la aplicación de estos programas, en la actualidad un tercio de los proyectos son plurinacionales como lo muestra claramente el gráfico del anexo II. Para reforzar este carácter comunitario, dentro del Reglamento THERMIE se han tomado las disposiciones correspondientes.

En relación con el Reglamento de ayuda al desarrollo tecnológico en el campo de los hidrocarburos, se ha aplicado el criterio de selección preferencial de proyectos conjuntos, pero, según el apartado 4 del artículo 4 del Reglamento, este criterio sólo se aplicaba de manera subsidiaria en relación con los criterios de definición de los proyectos. Sin embargo, como muestra el cuadro siguiente, se ha registrado una evolución positiva:

>SITIO PARA UN CUADRO>

La cifra en el informe se refiere a los proyectos en los que cooperan compañías petroleras.

11.35. Este punto se refiere únicamente a SESAME, mientras que la difusión de información sobre los proyectos se realiza, igualmente, mediante numerosas actividades y publicaciones. Aparte de la consulta directa de SESAME, se han distribuido, previa solicitud, 3 000 catálogos de información en los que se describen los proyectos de demostración y los relativos a hidrocarburos. Por otra parte, se han remitido a las empresas, previa petición de éstas, los datos existentes en SESAME (por término medio ha habido dos solicitudes por semana).

Desde 1989, el número de organismos que comercializan SESAME se ha cuadruplicado al mismo tiempo que aumentaba el número de usuarios. Hoy en día, los servicios de la administración de los Estados miembros relacionados con la energía recurren a SESAME para la evaluación de las propuestas de nuevos proyectos en el campo de las tecnologías energéticas.

11.36. Es prácticamente inexistente el riesgo de desconocimiento de los resultados obtenidos en los programas sobre «Hidrocarburos» y «Demostración» dentro de las múltiples actividades europeas de desarrollo, en la medida en que existe una orientación específica a los «clientes potenciales» a los que se dirigen estos programas.

11.37. El hecho de que estos cuatro Estados miembros hayan establecido una ayuda nacional a la investigación tecnológica no puede excluirlos de la ayuda comunitaria. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, es normal que la ayuda comunitaria se preste donde sea más eficaz. La difusión de resultados no se limita a cada uno de estos Estados miembros sino que se extiende al conjunto de la Comunidad. Además, el objetivo no era corregir desequilibrios regionales como en el caso del programa THERMIE.

Evaluaciones externas

Informe sobre el programa relativo a los hidrocarburos

11.39. No es anormal que ninguno de los proyectos subvencionados de 1975 a 1985 haya sido comercializado entre 1985 y 1988, año en que se efectúa la evaluación encargada por la Comisión y citada por el Tribunal. La evolución económica con la caída de los precios del petróleo explica esta situación. Desde 1988, se han comercializado aspectos de estos proyectos que, de hecho, han recibido ayudas con arreglo al reglamento anterior al 3639/85. Como señala el informe de evaluación Smith-Rea, p. 26, «antes de que se dé una comercialización de los proyectos transcurre un plazo de tiempo considerable». Conviene señalar que, en el período 1975-1983, se comercializaron 65 proyectos, lo que representa un 20 % de los proyectos terminados.

En opinión de la Comisión, nada permite suponer que no puedan alcanzarse cifras parecidas en los próximos años; como se ha indicado anteriormente, se inicia ahora una evolución que no llegará a su apogeo antes de unos años.

Informe sobre los proyectos relativos a la eficacia energética y a las energías renovables.

11.40 11.41. La Comisión está de acuerdo con las recomendaciones del Tribunal, que se tienen ya muy en cuenta en la aplicación del programa THERMIE.

11.42. La Comisión tiene previsto emprender proyectos focalizados a partir de 1991 y piensa intensificar esta actividad durante los ejercicios posteriores.

EL PROGRAMA THERMIE DE 1990

11.43 11.45. En el caso de la evaluación realizada sobre la aplicación del nuevo programa THERMIE, la Comisión destaca que este análisis se hizo seis meses después de la adopción formal del Reglamento por el Consejo el 29 de julio de 1990. En este nuevo programa, el Consejo y el Parlamento han considerado que deberá realizarse, para el 17 de enero de 1993, es decir, tres años después de la entrada en vigor del Reglamento THERMIE, un primer informe de evaluación de los resultados obtenidos, lo cual muestra que las autoridades comunitarias han tenido en cuenta la influencia de la duración en la apreciación de los resultados de un programa.

La Comisión ha puesto en práctica sin demora una serie de medidas de acompañamiento, como análisis de mercados, actividades de difusión y, especialmente, la creación de una red de 35 organismos encargados de la promoción de las tecnologías energéticas («OPET»).

CONCLUSIONES

11.46. La Comisión desea precisar lo siguiente respecto a las conclusiones del Tribunal:

a)Es normal que, para proyectos plurianuales, un año después de la última decisión tomada en el marco de los programas, estén todavía en curso más de la mitad de los proyectos. Esta constatación no refleja un retraso en la ejecución (véase el punto 11.17). El porcentaje de abandonos detectado por el Tribunal, sin ser excesivo, es inherente a las inversiones de riesgo en materia de innovación (véase el punto 11.20 y el anexo 1).

b)El período de referencia elegido por el Tribunal (1986-1989) para llevar a cabo su evaluación es demasiado cercano para ser significativo del grado de éxito comercial, ya que se trata de proyectos cuya penetración en el mercado se produce varios años después de su terminación. En opinión de la Comisión, la evaluación de los resultados obtenidos en 1990 por los proyectos terminados entre 1986 y 1989 es prematura para ser representativa del grado de éxito de estos programas (véanse los puntos 11.10 y 11.22).

Para la Comisión, no es evidente que el éxito comercial de determinados proyectos no tenga relación con la ayuda comunitaria. En este sentido, los índices presentados por el Tribunal no son determinantes (véanse los puntos 11.24 y 11.25).

c)Se ha llevado a cabo un estudio interservicios respecto a la repercusión de las subvenciones sobre las normas de competencia, cuya conclusión es que el límite del 25 % generalmente admitido para las ayudas nacionales a proyectos de demostración puede aumentarse cuando los proyectos estén relacionados con un programa comunitario o los resultados tengan una gran difusión. El carácter adicional de la ayuda constituye uno de los criterios de aplicación de la excepción recogida en el artículo 92.3C del Tratado CEE (véase el punto 11.26).

d)Los proyectos que han obtenido una ayuda comunitaria en virtud de los reglamentos sobre «Hidrocarburos» y «Demostraciones» han sido evaluados en relación con los programas especiales de investigación comunitaria en el campo de la energía y la Comisión ha efectuado las transferencias necesarias (véanse los puntos 11.30 y 11.31).

La coordinación con los demás programas comunitarios funciona correctamente. Esta coordinación se aplica tanto a los programas de investigación como a otros programas, como VALOREN, que persiguen objetivos de política regional más limitados en el espacio (véanse los puntos 11.30 y 11.31).

e)El valor añadido comunitario reside en el aumento de la cooperación entre las empresas de los diferentes Estados miembros, reforzándose de este modo el tejido industrial y dando a la industria comunitaria lugar preeminente con respecto a sus competidores. Además, la envergadura de las necesidades de financiación en determinados campos tecnológicos obliga a coordinar los esfuerzos y a realizarlos a nivel comunitario cuando no pueda hacerse en los Estados miembros. El programa THERMIE se propone estos objetivos. Es necesario destacar el valor añadido comunitario que supone el esfuerzo de difusión de resultados a escala comunitaria y también la realización de proyectos que no habrían podido ponerse en práctica sin la ayuda comunitaria (véanse los puntos 11.33 y 11.34 y el anexo 2).

11.47. En el marco del programa THERMIE, la Comisión prosigue las actividades de consolidación o de acompañamiento, así como la coordinación de las políticas nacionales de la energía. Sin embargo, la Comisión expresa ciertas reservas respecto a la posibilidad de intensificar el procedimiento de selección de proyectos que, en su opinión, ofrece garantías suficientes, teniendo en cuenta que los proyectos que solicitan ayuda comunitaria tienen, por su propia naturaleza, un cierto riesgo.

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CAPÍTULO 12 Ayuda a los países de Europa central y oriental

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

12.7 12.9. El tipo de compromisos y desembolsos sobre los que el Tribunal ha formulado observaciones no lleva necesariamente a la conclusión de que se hayan producido retrasos en la aplicación de los programas. La sucesión de compromisos y desembolsos es de hecho típica de los programas PHARE, en los que tras el compromiso inicial tiene lugar un desembolso gradual de acuerdo con un calendario que varía de una operación a otra.

Por lo que respecta a las actividades de 1990, el hecho de que tanto los compromisos como los pagos tiendan a concentrarse hacia finales de año es una consecuencia inevitable de dos factores:

a)el tiempo necesario para una correcta evaluación y preparación de las propuestas, y

b)el que las modificaciones introducidas en el Reglamento n° 3906/89 del Consejo, por el que se admite a Checoslovaquia, Bulgaria, Rumanía,Yugoslavia y la República Democrática Alemana, no fueran aprobadas por el Consejo hasta el 17 de septiembre de 1990.

OBSERVACIONES SOBRE LOS DIFERENTES TIPOS DE AYUDAS

Subvenciones

12.12. El 12 de marzo de 1991 se firmó un acuerdo marco con Rumanía, una vez que se consideró que Rumanía había cumplido las condiciones necesarias para acceder a los fondos PHARE; estas condiciones se habían acordado entre la Comisión y el Grupo de los 24. En cuanto a la URSS, un protocolo en el que se incluyen condiciones equivalentes se firmó en agosto de 1991, tres semanas despues de que el Consejo hubiera aprobado un reglamento relativo a la ayuda técnica a la URSS. En estos momentos, la Comisión está estudiando si dicho protocolo aún puede responder a los rápidos cambios políticos que se están produciendo en la URSS.

Descripción del sistema de realización

Multiplicidad de los programas

12.18. Cuando la Operación PHARE comenzó, en enero de 1990, ambas partes reconocieron que estaban lanzando un programa de ayuda para facilitar una reforma estructural sistemática, reforma que, tanto por su contenido como por su magnitud, no tenía precedentes. Dada la inexcusable obligación de la Comisión de comprometer todos los fondos antes de finalizar 1990, no se contaba con mucho tiempo para reflexionar y planificar. Además, los procedimientos a través de los cuales los Estados beneficiarios tenían que seleccionar los sectores y proyectos considerados como prioridad nacional no se establecieron totalmente [el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3906/89 obliga a la Comisión a tener en cuenta las prioridades fijadas por los Estados beneficiarios]. En estas circunstancias, es evidente que la consecuencia no podía ser otra que un número de programas superior al que hubiera sido ideal. Esta situación ha mejorado desde entonces al establecer la Comisión un número limitado de «actividades capitales», que forman la base de la programación para 1991: reestructuración de la empresas públicas, modernización de los servicios financieros, promoción del sector privado y desarrollo del mercado de trabajo y del sector social. Las áreas «claves» se complementan con ayudas a sectores relacionados con aquéllas, como la energía, el medio ambiente, las telecomunicaciones, los transportes, la salud, la vivienda y la educación.

12.19. Las funciones respectivas de las delegaciones y de los servicios centrales se han perfilado y aclarado. Se ha dado a las delegaciones directrices detalladas sobre su misión en las diversas fases del ciclo de programación y elaboración de proyectos. La Comisión está estudiando actualmente cómo se traducen en la práctica esas directrices y proporcionará nuevas aclaraciones a tenor de la experiencia adquirida durante la aplicación de los programas.

Un marco coherente para la ayuda

12.21. A partir de 1991, la Comisión y sus socios han adoptado un enfoque bianual a la hora de programar, enfoque que permite un uso más pragmático y flexible de las ayudas PHARE, incluida una mejor coordinación con otros instrumentos y fuentes de ayuda.

Situación de los programas

12.25. a) Durante el año 1990, una serie de circunstancias contribuyeron a una acumulación, puesta de relieve por el Tribunal, de las existencias de productos fitosanitarios, equivalente a un 20 % del total suministrado; entre esas circunstancias cabe citar:

- que la primavera se adelantara considerablemente (un mes) lo que hizo que la llegada de determinados productos fuera tardía;

- que los precios de los productos, a pesar de estar subvencionados, eran todavía muy superiores a los de años anteriores y, por ello, demasiado caros en comparación al poder adquisitivo de los consumidores; todo ello unido a unos recursos financieros a disposición de los agricultores muy escasos, así como al elevado precio del dinero. Por el contrario, los precios de los productos agrarios no aumentaron, de igual manera, durante el mismo período;

- el sistema de distribución practicado por el Gobierno polaco estaba siendo reestructurado y no siempre pudo funcionar de manera satisfactoria.

Para facilitar la realización del programa, incluso debiendo hacer frente a estas dificultades, la Comisión tomó en abril de 1990 las siguientes medidas:

- creación de un grupo independiente de control con la misión de identificar con precisión los puntos débiles del sistema de distribución, y formular las recomendaciones necesarias para mejorarlo y fortalecerlo;

- concesión de una ayuda al Ministerio de Agricultura para que pudiera llevar a cabo la labor de ayuda técnica que le confiaba el programa y, en concreto, para que pudiera desarrollar las actividades encaminadas a poner en marcha una nueva red de distribución;

- celebración de un contrato con un grupo de especialistas polacos para ayudar al Gobierno de Polonia en la organización de una subasta de productos almacenados en enero y febrero de 1991, que sirvió para dar salida a todas las existencias en las condiciones autorizadas por la Comisión.

b) La Comisión llama la atención del Gobierno polaco sobre la necesidad de redactar un informe sobre el uso de los pesticidas,tal y como establece el Código internacional de conducta de la FAO para la distribución y el uso de pesticidas .

d) La Comisión comparte la opinión del Tribunal en lo que atañe a la necesidad de que exista un sistema de gestión y de vigilancia que vaya más lejos de la simple entrega de los productos fitosanitarios. No obstante, la Comisión cree firmemente que ha adoptado todas las medidas necesarias para poner en marcha ese sistema respetando al mismo tiempo los objetivos del programa, tal y como éstos se definen en en el acuerdo de financiación. A tal efecto, la Comisión celebró un contrato, por cuenta del Gobierno polaco, con la Fundación para el Desarrollo de la Agricultura Polaca (FDPA), confiándole determinadas tareas de organización logística y de formación (operación de control del programa, cursos de formación sobre el uso de los pesticidas, actividades para la creación de una red de distribución).

Como complemento a todo esto, la Comisión celebró, con posterioridad al mes de abril de 1990, un contrato con una empresa de estudios independiente con objeto de reforzar el control del programa. En este contexto, se llevaron a cabo las siguientes tareas:

- control de las fechas de entrega;

- identificación de las razones de los posibles retrasos y/o de los errores cometidos y de las dificultades encontradas;

- descripción del sistema de organización de las ventas a los agricultores, incluidas las visitas de inspección realizadas a un cierto número de beneficiarios finales (agricultores privados, cooperativas agrarias, granjas del Estado);

- descripción del método de recogida de los fondos de contrapartida creados por la FDPA;

- elaboración, en caso necesario, de nuevas propuestas para mejorar la gestión del programa;

- control de las irregularidades en lo que se refiere al riesgo de una reexportación hacia terceros países.

Las distintas misiones de control han permitido identificar los posibles puntos débiles del sistema con objeto de subsanarlos rápidamente. De los informes de control se deduce, entre otras cosas, que la recepción física de los productos por la FDPA ha sido satisfactoria.

Los fondos de contrapartida

1228 1229. Cuando se inició el suministro de productos alimenticios en 1989, resultaba extremadamente difícil determinar cuáles eran las necesidades. La gravedad de la situación por la que atravesaba el suministro de alimentos en Polonia era, sin embargo, patente al ver las tiendas vacías a través de todo el país. En tales circunstancias se hacía necesario adoptar con urgencia una decisión sobre la entrega de una ayuda alimentaria a Polonia: esta decisión se tomó en julio de 1989. Sin embargo cuando, en enero de 1990, las autoridades polacas se dirigieron nuevamente a la Comisión con el propósito de obtener la entrega de otro millón de toneladas de trigo para la elaboración de pan, aduciendo que el suministro de pan estaba en peligro, la Comisión expresó al Gobierno polaco sus dudas sobre la necesidad de esta nueva entrega. A pesar de ello, el entonces primer ministro polaco, Sr. Mazowiecki, insistió personalmente en que al menos 500 000 toneladas eran necesarias. Como respuesta, la Comisión aprobó el envío de 300 000 toneladas.

12.30. La Comisión no tiene pruebas de que se hayan producido reexportaciones de productos suministrados en calidad de ayuda alimentaria o exportaciones de productos comparables desde Polonia. En realidad, incluso ahora, existe un embargo de todas las exportaciones de trigo procedentes de este país.

12.36. Desde el comienzo, el principio que rigió el método de financiación consistió en que los préstamos se concedían a agricultores privados y las subvenciones a organismos públicos (compañía telefónica, de suministro de agua o de electricidad). No obstante, desde comienzos de 1991, las compañías de servicios públicos tambien se han financiado por medio de créditos, sin que se hayan concedido nuevas subvenciones.

12.37. La Comisión está realizando una evaluación de esas características, que una vez concluida comunicará a la autoridad presupuestaria.

12.38. Siempre que se cancela un crédito, es el órgano gestor del fondo de contrapartida el que toma la decisión, previa consulta a la Comisión. Esta considera que, en su conjunto, los criterios aplicados son claros y uniformes, y sólo hacen referencia a acontecimientos graves e impredecibles, como un incendio o el fallecimiento del beneficiario. Sin embargo, en estos casos es inevitable un cierto grado de subjetividad.

Tanto la Comisión como las autoridades polacas conocen los puntos flacos del «Bank for Food Economy», cuya principal ventaja radica en su extensa red de oficinas a través de todo el país. A pesar de ello, se cree que este Banco será substituido en breve plazo.

12.40. La Comisión recuerda que, con arreglo al Protocolo de Acuerdo de 30 de octubre de 1990, firmado entre el Gobierno polaco y la Comisión, aquél es responsable de la gestión y del empleo de los fondos de contrapartida. De conformidad con el procedimiento de toma de decisiones incluido en el Protocolo, el ministro encargado de la coordinación de la ayuda y la Comisión deben aprobar, todos los años, un programa indicativo del empleo que piensa darse a los fondos de contrapartida. El primero de esos programas indicativos aún no está finalizado. Una de las causas del retraso ha podido ser el cambio de competencias ministeriales que se produjo tras las elecciones presidenciales celebradas a finales de 1990 y que afectó a la coordinación de la ayuda . Las autoridades polacas han desarrollado una gran actividad con objeto de preparar distintas opciones para el programa indicativo. Por su parte, la Comisión se ha mantenido informada y ha inculcado a las autoridades polacas la necesidad de terminar de elaborar el programa, así como las correspondientes normas de gestión de los diferentes tipos posibles de gastos previstos. Mientras tanto, los fondos se han colocado en cuentas bancarias que proporcionan intereses.

12.41 12.42. Por lo que respecta a las reexportaciones de pesticidas, la Comisión, una vez que tuvo conocimiento del problema, instó al Gobierno polaco, en septiembre de 1990, a adoptar las medidas necesarias para prohibirlas.

La Comisión se puso asimismo en contacto con los responsables de empresas comunitarias exportadoras y ha analizado las estadísticas de importación en la CEE durante el período en cuestión. De esos contactos y de ese análisis se desprende, por una parte, que el fenómeno de la reexportación ha sido limitado ( aproximadamente 350 toneladas de pesticidas de un total que ronda las 7 000 toneladas ) y, por otra parte, que no se han producido reimportaciones de contrabando, sino despacho de aduanas una vez devueltos los productos. Como consecuencias de los contactos mantenidos con las autoridades polacas, se adoptó un cierto número de medidas, suspendiéndose dicho tráfico en noviembre de 1990.

Está prevista una evaluación dentro de un estudio sectorial sobre los pesticidas.

12.43. La Comisión se hace eco de la preocupación del Tribunal a propósito de la coordinación de los diversos instrumentos de financiación y seguirá trabajando para mejorar aún más esa coordinación.

En lo relativo a la coordinación entre las actividades PHARE y el uso de los fondos de contrapartida, la Comisión se remite a su respuesta al punto 12.40. Coordinación y complementariedad se garantizarán por medio del «programa anual indicativo» del empleo de los fondos de contrapartida. En espera de que se logre alcanzar una situación de total transparencia, la coordinación con otros donantes del G-24 es muy activa y se intenta mejorar de día en día, sobre todo a través de la coordinación «in situ» (reuniones de los representantes del G-24 con los delegados de la Comisión y con equipos que estén llevando a cabo misiones, en las capitales de los países beneficiarios). Aquí se incluye la coordinación con el BEI, que, por supuesto, también tiene lugar directamente entre PHARE y el BEI a través de la celebración regular de reuniones de coordinación.

12.44. Véase la respuesta al apartado 12.36.

Préstamos: los instrumentos financieros comunitarios

Préstamo a medio plazo de la Comisión a Hungría

12.50. El presupuesto 1991, aprobado por el Parlamento, prevé una garantía para la segunda parte del préstamo a Hungría. Sin embargo, en la versión publicada no se realizó la necesaria adaptación del artículo BO-210, habiéndose modificado tan solo el comentario. El texto ha sido objeto de un corrigéndum que se publicará inmediatamente.

Préstamos sobre recursos propios del BEI a Hungría y Polonia

12.51. El importe del riesgo citado por el Tribunal de Cuentas corresponde a las estimaciones de la Comisión.

Préstamos sobre recursos CECA a Hungría y Polonia

12.53. La Comisión considera que las razones principales para que en 1990 no se haya concedido ningún préstamo CECA son:

- El retraso de los gobiernos húngaro y polaco a la hora de establecer sus prioridades, tanto generales como sectoriales, y las subsiguientes dificultades de la Comisión para evaluar proyectos en sectores que necesitarán una total reestructuración.

- Los cambios que se han producido en los citados países en los ámbitos procedimental, normativo, humano y político.

- La necesidad en ese momento de un proyecto industrial conjunto en los sectores del carbón y del acero.

- La reticencia de las empresas europeas a participar en proyectos conjuntos, en una fase inicial, en los sectores del carbón y del acero.

- El hecho de que los proyectos de infraestructuras en los que se utilizaría acero comunitario son muy amplios y onerosos y requieren largos períodos de planificación y estudios rigurosos de viabilidad, así como la aprobación gubernamental.

En consecuencia, la Comisión ha propuesto una modificación de las normas, que eliminaría la exigencia de los proyectos industriales conjuntos en los sectores del carbón y del acero.

COORDINACIÓN DEL GRUPO DE LOS 24 PAÍSES DONANTES

12.55. En el ámbito de las iniciativas de ayuda financiera a medio plazo en apoyo de la balanza de pagos de los PECO, la Comisión desarrolla una dinámica actividad de coordinación, bien conocida y muy apreciada por las autoridades de los Estados beneficiarios. No obstante, la Comisión estudia los medios para dar a conocer esa actividad directamente a los círculos interesados y a los medios de comunicación de los países beneficiarios. Con esa intención, se pretende que la firma de la concesión de préstamos comunitarios a los PECO se realice en las capitales de estos países y no en Bruselas.

12.57. La Comisión está creando una base de datos para que sirva a todos los miembros del G-24 de canal de información sobre sus respectivas actividades, proyecto por proyecto. Este sistema permitirá una coordinación más fácil y una mayor transparencia.

OBSERVACIONES COMUNES A LOS DIFERENTES TIPOS DE AYUDAS

Capacidad de absorción de la ayuda

12.61. Por cuanto se refiere a los retrasos que se han producido, la Comisión se remite a los comentarios generales a propósito de los apartados 12.7-12.9.

Por lo que atañe a Hungría, el programa para 1990 en el sector del medio ambiente se basó en las recomendaciones formuladas por el grupo de estudios medioambientales del G-24 que realizó una visita de una semana a dicho país a comienzos de 1990. Debido al deseo, de carácter político, de empezar urgentemente las actividades en este sector, el proyecto no se definió muy bien. Por ello y con objeto de garantizar un empleo eficaz de los fondos PHARE, ha sido necesario volver a definir el proyecto y sintonizarlo más con las nuevas políticas gubernamentales antes de empezar a aplicarlo.

Por otra parte, las cambiantes prioridades medioambientales en Hungría y los cambios organizativos y de personal en el Ministerio del Medio Ambiente han venido a complicar aún más la situación.

En cuanto a la línea de crédito agrario a Polonia, se decidió, a petición de las autoridades polacas, crear la misma con la colaboración de los bancos de las cooperativas agrarias polacas, actualmente en fase de reestructuración.

La operación en curso, que cuenta con la ayuda de PHARE y del Banco Mundial, no ha alcanzado todavía el nivel necesario para que sea factible utilizar esos fondos para realizar inversiones en los sectores agrario y de la alimentación.

12.63. La capacidad de absorción de la asistencia técnica y de otro tipo es un factor importante que afecta al ritmo de los compromisos y de los pagos. Consciente de ello, la Comisión ha contratado un grupo de expertos para trabajar en los ministerios que reciben las ayudas en la elaboración de propuestas y en la administración de la aplicación de los proyectos.

Planteamiento de ajuste estructural y de inversión sectorial

12.67 12.71. La Comisión toma nota de las reflexiones del Tribunal sobre los objetivos de la ayuda comunitaria. Dichas reflexiones constituyen, sin lugar a dudas, un complemento interesante de las ideas desarrolladas por sus propios servicios. Cuando ello se considere necesario, competerá a las autoridades políticas de la Comunidad, de común acuerdo con los otros miembros del G-24 y los países beneficiarios de que se trate, fijar nuevas prioridades, así como proceder a la adaptación de los objetivos de esa ayuda.

Criterios de rendimiento

12.72 12.73. La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal en lo tocante a la importancia de utilizar criterios de evaluación que permitan el control de los programas. Por otra parte acaba de empezar a funcionar un sistema oficial de determinación de criterios para un control y una evaluación automáticos de los proyectos. Este sistema utiliza un enfoque lógico que auna criterios de estimación y evaluación, de manera que pueda comprobarse la evolución y los efectos de los proyectos en relación a sus objetivos originales.

CONCLUSIÓN GENERAL

12.76. Véanse las respuestas a los apartados 12.18 y 12.63.

12.77. La Comisión, que está de acuerdo en que durante los dos o tres primeros años las ayudas concedidas en el marco de la operación PHARE deberían ser fundamentalmente de índole técnica, desea resaltar que, a finales de 1991, la mayoría de los países dispondrán de un programa de asistencia técnica, con tres o cuatro años aún de vigencia, financiado por PHARE, que abarcará las más importantes áreas que deben ser reformadas. En consecuencia, a partir de 1993 será necesario desarrollar otras formas de ayuda (líneas de crédito, ayudas financieras con capital-riesgo, etc...).

12.78. La Comisión comparte la opinión de que es esencial contar con un sistema bancario que funcione bien. Buena prueba de ello es el hecho de que haya elegido el sector financiero como uno de los «sectores clave» a partir de 1991 (véase el comentario al apartado 12.18-12.21). En todos los países beneficiarios de la operación PHARE se están financiando o proyectando programas de reformas del sector financiero.

12.80. Como se indica en su respuesta al apartado 12.21, la Comisión ha adoptado una programación bianual, que le permitirá mejorar la coordinación de las diversas fuentes de ayuda.

CAPÍTULO 13 Cooperación con los países en vías de desarrollo

COFINANCIACIÓN CON ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES

Observaciones sobre la confinanciación con las ONG

Elegibilidad de las ONG

13.16. a) Si la Comisión ha aceptado financiar los proyectos presentados por cuatro ONG españolas y portuguesas, para ayudarlas a iniciar sus actividades en este campo, ha sido porque pensaba que se adaptaban a las Condiciones Generales (apartado I,1 y 2). La Comisión estimaba, en efecto, que en estas se distinguía entre condiciones absolutas de elegibilidad (apartado I,1) y criterios suplementarios (y, además, más cualitativos) de apreciación no vinculantes (apartado I,2). La separación en dos artículos y los apartados introductorios de cada uno de ellos parecen claros al respecto. Ya que este punto ha dado lugar a varias interpretaciones, habría que aclarar las Condiciones Generales en esta materia.

Esto no ha impedido que la Comisión verificará la gestión de los proyectos de estas ONG como y de las demás organizaciones. En ese sentido, la Comisión quiere señalar que ha prestado la atención necesaria a las observaciones de fondo del Tribunal sobre la gestión de los proyectos.

b) Esta ONG danesa es jurídicamente distinta de un movimiento de solidaridad que comparte sus ideas.

Existen grandes coincidencias entre estas dos entidades por lo que respecta al personal, recursos, etc. Sin embargo, esta ONG se creó de manera abierta y se presentó a la Comisión como indispensable para ajustarse a la legislación danesa en esta materia.

La Comisión, en el futuro, examinará más de cerca casos semejantes, sobre todo por lo que respecta al asunto central, es decir, la autonomía financiera y a la hora de tomar decisiones real de la ONG con respecto al movimiento que la ha inspirado.

c) El trato reservado a estas cuatro grandes ONG neerlandesas se debe a que ha habido que tener en cuenta decisiones adoptadas por el Estado miembro correspondiente, sin lo cual estas ONG no hubieran participado en el mecanismo comunitario para llevar a cabo proyectos en los PVD; en caso contrario, no se habrían financiado apenas proyectos de ONG neerlandesas. Por esta razón, entre otras, el artículo 19/1 de las Condiciones Generales plantea el principio del 15 % «por norma general», tal como señala el Tribunal en el punto 13.18.

Contribución financiera de las ONG a los proyectos

13.18. Si bien es verdad que, según las antiguas Condiciones Generales, la contribución financiera propia de la ONG debía representar en principio al menos el 15 % del coste total, las nuevas Condiciones Generales que entraron en vigor el 1.1.1988 son más precisas y disponen (apartado 19.1) que «por norma general, la ONG que presenta el expediente deberá aportar una contribución de al menos el 15 % de los costes directos, en recursos financieros de origen privado y europeo». Estos recursos pueden proceder, por ejemplo, de otra ONG europea.

Es cierto que, en los casos evocados por el Tribunal en las letras a, b y c, la Comisión no ha podido verificar todos los elementos que permiten una apreciación precisa de la contribución de las ONG, a reserva de los comentarios siguientes:

b) La estimación de los recursos humanos y materiales con los que la ONG contribuye a los proyectos está admitida en el punto 19.1 de las Condiciones Generales. No obstante, el Tribunal tiene razón cuando afirma que ha comprobado ciertas inexactitudes en el cálculo de las estimaciones.

Esto último se tendrá en cuenta.

Además [punto 13.18 b) in fine], las Condiciones Generales actuales no exigen una contabilidad analítica de las ONG, aunque habría que plantear el problema de dar con una contabilidad adecuada.

c) Por lo que respecta a la ONG alemana, los servicios de la Comisión decidieron en 1985 tratarla como las ONG neerlandesas mencionadas en el punto 13.16 c) debido al reparto de los recursos financieros y de las tareas dentro del grupo de las ONG vinculadas a la Iglesia evángelica; el 15 % de los fondos administrados por esta ONG proceden de dicha Iglesia y el resto del Gobierno. Dadas las circunstancias, la ONG no necesita recurrir a contribuciones privadas suplementarias por proyecto.

13.19. Desde 1988, el artículo 3 de las Condiciones Generales sólo excluye a las ONG intermediarias que no contribuyen a la financiación y que no tienen ninguna influencia en la realización de las acciones. La ratio legis consiste en permitir que ONG experimentadas ayuden a nuevas ONG a iniciar sus actividades. La Comisión intenta que se reúna al menos una de las condiciones, conforme a las Condiciones Generales.

13.20. La Comisión ya se está ocupando del problema. Toma buena nota de la sugerencia del Tribunal de suprimir las estimaciones de gastos, lo cual eliminaría el problema de raíz, a la vez que prevé la posibilidad de ofrecer compensaciones a las ONG.

Este asunto se tratará dentro de la revisión global de los modos de gestión - incluidas las Condiciones Generales - en curso (véase infra, 13.56 y siguientes).

Observaciones sobre la gestión realizada por las ONG

Entrega de fondos a los socios locales

13.23. La Comisión comparte la observación del Tribunal, acepta esta recomendación y espera ponerla en práctica.

Remuneración de los fondos comunitarios

13.25 13.27. Las Condiciones Generales no precisan las obligaciones de las ONG en materia de inversión remuneradora de los fondos comunitarios que se les confían. Únicamente prevén que los intereses que pueda acumular la ONG deberán asignarse al proyecto o devolverse. Además, existen casos en que el desarrollo del proyecto en los PVD obliga a que se inmovilicen fondos en la ONG europea durante períodos más largos de lo previsto.

Por lo que respecta a la última frase del punto 13.27, la Comisión debe precisar que comprueba cada vez más a menudo, siempre que sea necesario, los plazos entre la recepción y la entrega de los fondos por parte de la ONG. Además, dado el caso, llama la atención de dicha ONG sobre sus responsabilidades en materia de buena gestión financiera y sobre sus obligaciones correspondientes. Seguirá llamando la atención de las ONG a este respecto.

La Comisión espera precisar en el futuro, al revisar las Condiciones Generales (véase infra), las modalidades de gestión y de remuneración de los fondos comunitarios.

Ejecución y gestión financiera de las ONG

13.28. La Comisión analiza regularmente la competencia de las ONG en materia de gestión e invita constantemente a sus socios a que mejoren sus intrumentos de gestión, con vistas a su progresiva profesionalización y en el sentido de las recomendaciones del Tribunal. Intenta sobre todo animar y ayudar a las ONG con poca experiencia, pero con proyectos interesantes, a fin de no limitar excesivamente el número de organizaciones que se benefician del sistema.

13.29. El Tribunal ha escogido para ilustrar este asunto un caso totalmente excepcional, el de la ONG británica WAR on WANT. Se trata de uno de los raros casos de insolvencia (sin que haya habido quiebra fraudulenta) de una ONG, que se centró excesivamente en operaciones de desarrollo en detrimento de la gestión financiera. Este hecho no sólo ha sorprendido a la Comisión, sino también a la opinión pública y a los demás proveedores de fondos, incluido el Gobierno británico. El hecho de disponer de los informes de ejecución de los proyectos no habría supuesto necesariamente que se conociera mejor la situación financiera general de la ONG. Además, los proyectos cofinanciados con WAR on WANT han sido recuperados de manera ordenada por otras ONG, que se han comprometido a completarlos, evitando de esta manera que los beneficiarios del Tercer Mundo se vean afectados por este hecho, bastante extraordinario.

A petición de la Comisión, la ONG suministró en 1990 y 1991 toda la información necesaria. La Comisión tomó asimismo todas las medidas preventivas para evitar pérdidas, con lo cual probablemente no habrá ninguna, y ha mantenido informado al Tribunal.

Ejecución financiera de los proyectos

13.30 13.33. La Comisión comparte enteramente la preocupación del Tribunal respecto al mantenimiento, por parte de las ONG, de una contabilidad ordenada y transparente.

Insta continuamente a sus socios para que se profesionalicen cada vez más y, sobre todo, para que lleven una contabilidad separada para cada proyecto. Considera que la situación ha mejorado después de la entrada en vigor de las nuevas Condiciones Generales de 1988, mucho más precisas y que insisten más en los puntos ya mencionados.

La Comisión ya ha suspendido la cofinanciación de nuevas acciones con determinadas ONG, hasta que no hayan arreglado su contabilidad, y seguirá haciéndolo. Esta revisión de la contabilidad ya ha sido controlada por empresas de interventores.

13.35. La Comisión tendrá en cuenta estas recomendaciones a la hora de revisar el sistema de cofinanciación.

Informes proporcionados por la ONG

13.37 13.40. La Comisión comparte enteramente la observación del Tribunal e insiste sistemáticamente en que las ONG le proporcionen los distintos informes exigidos. Ahora bien, tanto la Comisión como los Estados miembros han comprobado que a menudo es difícil obtener los informes dentro del plazo solicitado (aunque esto varía mucho de unas ONG a otras). Si bien se puede comprender que las ONG manifiesten un interés prioritario por la acción sobre el terreno, se trata de un asunto importante, sobre todo si nos situamos en la perspectiva de las conclusiones expuestas por el Tribunal en los puntos 13.55 y siguientes y de los comentarios correspondientes de la Comisión.

La Comisión intenta continuamente llevar a cabo un mejor seguimiento de los informes exigidos y obtenerlos más rápido. En algunos casos, incluso ha llegado a suspender la cooperación con determinadas ONG hasta que éstas se organicen mejor. Lo mismo ha ocurrido con otros fallos de gestión de estas organizaciones.

No obstante, la Comisión quiere recordar que la falta de un informe o su recepción tardía no significan necesariamente que el proyecto cofinanciado haya fracasado. En ese sentido, y de manera más general, se remite a la última observación de este capítulo.

13.40. A la luz de la experiencia pasada, se ha comprobado que no estaba justificado el envío sistemático de informes de funcionamiento, ya que imponía una sobrecarga suplementaria a las ONG sin una utilidad real. Desde que se han revisado las Condiciones Generales, estos informes ya no se exigen sistemáticamente. No obstante, sigue existiendo la posibilidad de solicitarlos siempre que sea conveniente. La Comisión utiliza en ocasiones esta disposición, y quizás debería utilizarla más a menudo. Además, la respuesta al problema se encuentra también en los trabajos de evaluación, en los que se ha hecho un mayor hincapié desde 1988 y que van a intensificarse.

Observaciones sobre la gestión de la Comisión

Tramitación de los expedientes

Información disponible

13.42 13.43. La Comisión señala que la evolución financiera de una ONG debe figurar en la «ficha ONG» (anexo 1 de las Condiciones Generales) que dicha organización debe poner al día cada vez que presenta un proyecto.

En cuanto a la existencia de una «ficha recapitulativa» para cada ONG, aunque esta ficha existe hay que reconocer que la falta de medios en el servicio limita su utilización. Por otra parte, la actuación de cada ONG es valorada regularmente por el gestor encargado de efectuar su seguimiento.

Plantear más exigencias sería difícil, ya que la Comisión no puede controlar en su totalidad la situación financiera de las ONG y conviene no imponer a éstas últimas unas cargas de gestión que no sean las estrictamente necesarias.

Análisis previo de las acciones

13.44 13.46. A veces, el servicio encargado de las ONG debe hacer caso omiso de estos dictámenes cuando éstos están manifiestamente mal fundados. A menudo sus dictámenes se remiten a la ONG y el proyecto se acepta cuando dicha organización ha introducido las aclaraciones o modificaciones necesarias. En la actualidad, el servicio motiva sistemáticamente toda decisión de hacer caso omiso de los dictámenes incluso (desde hace algún tiempo) cuando las razones para ello son evidentes. Estos dictámenes, los comentarios correspondientes y los resultados se incorporan siempre en el expediente de cada proyecto.

En cuanto al visado del Control Financiero, se efectúa tras examinar todas las informaciones ya indicadas, a veces después de haber pedido información suplementaria al servicio ONG.

Plazos de tramitación

13.47. Aunque se pueda modificar esta situación dentro de ciertos límites y contando con los medios disponibles, estos límites no se pueden extender indefinidamente y esta adaptación no se puede realizar en detrimento de la calidad de la gestión y del control, reclamada por el propio Tribunal.

Ahora bien, hay que reconocer, desgraciadamente, que la carga de trabajo no ha dejado de aumentar, mientras que el personal de la Comisión encargado de la gestión ha seguido siendo prácticamente estable. En efecto, la carga por gestor se ha multiplicado por cuatro de 1980 a 1990 para los nuevos créditos anuales que van a comprometerse y por 7,7 para los importes acumulados de compromiso (con la subsiguiente carga de control, seguimiento, etc.). Pero por lo que respecta a los plazos medios de tramitación, si bien es verdad que ha habido un deterioro temporal, sobre todo en 1988, la situación se ha estabilizado e incluso ha mejorado en 1989-1990.

En cuanto a la prórroga de los proyectos al ejercicio siguiente, estas prórrogas se sitúan dentro de límites razonables. El sistema actual permite una tramitación continua de los expedientes y una financiación en función de las posibilidades. La Comisión y las ONG prefieren ese sistema al rechazo de las solicitudes que no pueden financiarse inmediatamente con cargo al presupuesto anual.

Por lo que respeta a la informatización del servicio ONG, la Comisión ha podido iniciar finalmente un estudio. Sin embargo, ha tenido que rechazar el primer informe recibido y reanudar hace poco la operación con una nueva empresa.

Es verdad que existe un importante intercambio de correspondencia entre la Comisión y las ONG, pero esto no se debe a una imprecisión de las Condiciones Generales, ya que la mayoría de las ONG, incluso las nuevas, tienen pocos problemas a este respecto.

Seguimiento de la ejecución y del control

13.49 13.50. Véanse los comentarios de los puntos 13.37 (en el que la Comisión insiste para obtener los informes exigidos y en el que expone las medidas adoptadas con este fin), 13.56 y 13.57 (en los que se expone cómo va a revisar la Comisión las orientaciones y los métodos de gestión).

13.52. Los recursos de la Comisión son efectivamente insuficientes.

Conclusión

13.55. La Comisión está de acuerdo con estas observaciones, que comparte enteramente.

13.56 13.58. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de dar más importancia al seguimiento y evaluación de las acciones que al estudio previo de los expedientes individuales, debido a los problemas con los que se ha encontrado y al incremento de los fondos que van a administrarse.

Por norma general, la Comisión valora que el Tribunal haya tenido en cuenta el aumento rápido y considerable del número de proyectos cofinanciados con las ONG y gestionados por un personal estable, y de que haya propuesto soluciones tendentes a facilitar y mejorar esta gestión.

En ese sentido, la Comisión considera indispensable recordar el carácter específico de la actuación de las ONG, centrada en pequeñas actividades básicas de desarrollo, basada en la beneficencia y llevada a cabo en condiciones muy distintas a las de las grandes administraciones públicas o empresas privadas. Pese a que es importante conseguir que lleven a cabo una buena gestión, las reglas de cofinanciación deben tener en cuenta estos factores y no intentar desvirtuar el carácter de las ONG.

Por lo que respecta a la revisión de las orientaciones y de las normas de gestión, los servicios de la Comisión ya han iniciado un proceso de reflexión y análisis basándose en dos tipos de consideración:

- en relación con los principios y objetivos existentes, el análisis y la posible aceptación de propuestas de mejora de las normas de gestión procedentes de sus propios gestores, del Control Financiero o de las ONG beneficiarias, así como del Tribunal de Cuentas,

- una nueva orientación de las acciones, necesaria debido a los cambios fundamentales que han tenido lugar en los países en vías de desarrollo y en el planteamiento del desarrollo en las principales acciones de las ONG, sobre todo a la luz del papel creciente y cada vez mejor organizado de los movimientos asociativos dentro de los PVD.

Este proceso de reflexión sólo podrá llegar a una serie de conclusiones por etapas. Podrán introducirse algunas mejoras dentro de las normas actuales rápidamente, mientras que otras deberán esperar los resultados de los ejercicios de evaluación de los proyectos cofinanciados (que la Comisión espera iniciar próximamente a gran escala, al margen de las evaluaciones de cada proyecto en curso). Por último, otras mejoras deberán reflejar algunas nuevas orientaciones de fondo. En algunos casos, ya se han tomado medidas para solucionar los problemas mencionados por el Tribunal (véanse en especial los comentarios relativos a los puntos 13.33 y 13.37).

El procedimiento que va a utilizar la Comisión para revisar las cofinanciaciones con las ONG es el siguiente: está llevando a cabo un examen interno (pero teniendo en cuenta las propuestas exteriores, véase más arriba) de los métodos de gestión para poder introducir modificaciones en las Condiciones Generales actuales. Está realizando asimismo ejercicios de evaluación sectoriales y por problemas teniendo en cuenta los medios presupuestarios disponibles en 1991 y 1992. Por último, ha empezado a revisar determinadas cláusulas de las Condiciones Generales; este trabajo debería concluirse a lo largo de 1992, con vistas a su entrada en vigor en 1993.

Todo este proceso se llevará a cabo en estrecha colaboración con las ONG, teniendo en cuenta sus sugerencias y orientaciones.

13.59. Por lo que respecta a la última fase, véanse los comentarios realizados en los puntos 13.33 y 13.37.

OBSERVACIÓN FINAL

La Comisión reconoce que el Tribunal tiene razón cuando critica algunos casos de gestión ineficaz. Tal como ha señalado en los puntos 13.56-13.58, espera introducir algunas modificaciones con vistas a mejorar esta gestión. No obstante, quiere señalar que estas críticas no ponen en cuestión la calidad y el éxito general de los proyectos cofinanciados. Está convencida de que los proyectos ONG y el sistema existente de cofinanciación son claramente positivos para el desarrollo de los PVD. En efecto, el método de las cofinanciaciones con las ONG permite llevar a cabo, pese a los medios humanos y financieros limitados de estas organizaciones, acciones originales, de calidad y muy a menudo coronadas por el éxito.

CAPÍTULO 14 Los Fondos Europeos de Desarrollo

INTRODUCCIÓN

14.2 14.3. La Comisión participa activamente en las reuniones de los donantes de ayuda para el desarrollo. El objetivo de dichos trabajos es armonizar las exigencias financieras y contables impuestas por los donantes a los países beneficiarios.

En efecto, la Comisión estima que proceder así es necesario aunque el objetivo que se busca sea ambicioso. Los resultados previstos deberían permitir a los donantes tener la certeza de la fiabilidad y la buena utilización de los fondos concedidos, uniformizando al mismo tiempo sus exigencias contables.

EJECUCIÓN DE LOS FED HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1990

Estados financieros

14.6. Existen tres categorías de programas sectoriales de importación (PSI). Unos están incluidos en el programa especial de la deuda y otros no lo están. Dentro del programa especial de la deuda, existen PSI financiados con recursos adicionales decididos por el Consejo y otros financiados con la ayuda programable (los programas indicativos nacionales).

El estado de las decisiones con fecha de 31 de diciembre de 1990 era el siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Debido a que las cuentas se clasifican en función del tipo de financiación, los PSI englobados en 1 se desglosan, pero los PSI englobados en 2 y 3 deben ser incluidos en la ayuda programable con arreglo a los programas indicativos nacionales. No obstante, para uso interno, se les identifica dentro de los programas indicativos mediante códigos estadísticos que les son asignados.

14.7. Las cifras citadas por el Tribunal se refieren a pagos ya realizados por las Delegaciones ACP, normalmente en moneda local, que habían sido registrados por el servicio contable de la DG VIII en Bruselas, pero que no habían sido todavía formalmente aprobados por el correspondiente servicio de la DG VIII y por el Control Financiero para su inclusión final en las cuentas. Aunque las cifras de finales de 1990 son un buen indicador de la creciente carga de trabajo del ordenador de pagos y del Control Financiero, debería recordarse que a finales de 1990 el total de los pagos totales no verificados representaba solamente el 7 % del total de los pagos autorizados durante ese año.

14.8. Con el fin de mejorar su información y el control de los fondos de contrapartida en moneda local existentes en los Estados ACP, el 14 de marzo de 1991 se envió una circular a todas las Delegaciones ACP sobre los principios de utilización, las modalidades de constitución y la gestión financiera de los fondos de contrapartida, incluyendo una presentación unificada para la transmisión de estas cuentas a los servicios centrales de la Comisión.

Se remitieron copias de estas notas al Tribunal.

Compromisos pendientes a 31 de diciembre de 1990

14.10. La verificación por el BEI de las estadísticas del 5° FED permite constatar que por lo que respecta a las bonificaciones de intereses, únicamente dos préstamos no se habían cerrado a finales de 1990 y que para las operaciones con capital de riesgo, sólo se están ejecutando doce proyectos.

Esta situación no se reflejó en las cuentas oficiales de 31.12.1990 debido a que varios proyectos que habían sido concluidos por el BEI no habían sido formalmente cerrados.

En este momento se está realizando una verificación de la conformidad de las cuentas del FED con los datos del BEI para garantizar que todos los proyectos concluidos hayan sido debidamente registrados como tales.

14.11. Por lo que respecta al 6° Fondo, el ritmo de los pagos para las operaciones gestionadas por el BEI es ligeramente inferior al del 5° Fondo. A 31 de diciembre de 1990, los pagos representaban, respectivamente, 224 Mio ECU, es decir, el 33 % de los compromisos con arreglo a los préstamos sobre los recursos propios, y 215 Mio ECU, es decir, el 40 %, con arreglo a operaciones con capital de riesgo. No obstante, este ritmo es comparable al de otras instituciones financieras.

Esta situación se explica en primer lugar por el contexto económico y financiero desfavorable que han sufrido los países beneficiarios durante los últimos años, lo cual no facilita la rapidez de los pagos.

Además, en muchos casos el BEI cofinancia los proyectos con otras instituciones y no siempre puede evitar las dificultades de tipo jurídico y técnico que este tipo de operaciones conlleva.

No obstante, tal como se indica en el punto 14.10, el número de contratos todavía pendientes en las cuentas del FED a 31.12.1990 no es tanto resultado de retrasos en la ejecución real de los proyectos del BEI, sino simplemente de retrasos en la transcripción en las cuentas de la situación real. Esta situación está siendo rectificada mediante la comparación de los datos del BEI con las cuentas del FED.

CIERRE DEL CUARTO FED

14.14. Debe indicarse que la mayoría de los casos citados son programas relativamente pequeños para los cuales el bloqueo de un simple proyecto puede tener graves efectos en términos de porcentaje por lo que respecta a los desembolsos de la totalidad del programa.

14.15. La ejecución práctica del Plan de Rehabilitación y Recuperación concluyó mucho antes del 31 de diciembre de 1990. Los escasos proyectos todavía pendientes del 4° FED tuvieron que ser transferidos al 6° FED aunque todavía está pendiente la liquidación de ciertos anticipos todavía no justificados completamente mediante los documentos correspondientes.

14.16. En los diez programas mencionados los gastos han cesado y se está sólo a la espera de los documentos justificativos finales de las Delegaciones para el cierre, que se producirá en breve.

Los dieciocho proyectos para los que no se realizaron desembolsos en 1989 o 1990 fueron revisados antes del final de 1990 pero no pudieron ser cerrados debido principalmente a anticipos no liquidados.

OPERACIONES FINANCIADAS POR LOS FED DISTINTAS DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS

Secretaría General ACP

Acuerdos financieros

14.18. Aunque el convenio de financiación no menciona el número de expertos, la propuesta de financiación presentada a los Estados miembros incluía el número de puestos financiados (28, de los cuales 26 ocupados) y la Secretaría ACP presenta mensualmente a la Comisión una lista completa de los expertos en activo y de sus salarios. Esta lista sirve de base para la solicitud de reembolso mensual presentada a la Comisión.

Por otro lado, cada vez que se contrata a un nuevo experto, se envía una copia de su contrato a la Comisión junto con la primera solicitud de reembolso correspondiente. En el contrato se especifican claramente sus funciones.

Con todo, el próximo Convenio de financiación que deberá celebrarse en el marco del Convenio de Lomé IV tendrá en cuenta la experiencia de los anteriores convenios.

La Secretaría ACP prepara un presupuesto anual que es aprobado por el Consejo de Ministros ACP. Por un lado, el presupuesto prevé todos los gastos relativos al trabajo de los expertos cuya financiación es cubierta por el Convenio. Además de los gastos relacionados con las condiciones de servicio de los expertos de la Secretaría, dichos gastos incluyen los de misión, que cubren la participación de los expertos en las sesiones generales del Consejo de Ministros ACP y de la Asamblea Paritaria. Estos gastos suponen entre un 40 y un 45 % del presupuesto total de la Secretaría. Por otro lado, el presupuesto prevé los gastos relativos al trabajo de otros miembros del personal, los gastos administrativos y de equipamiento. Estos gastos, que oscilan entre el 55 y el 60 % del presupuesto, están financiados por las contribuciones de los Estados ACP.

La Secretaría transmitió a la Comisión sus presupuestos para los ejercicios 1989 y 1990 así como las auditorías de los años 1986 a 1989. La auditoría para el ejercicio 1990 se está elaborando.

Los contratos de los expertos son gestionados por la Comisión y están a la disposición del Tribunal desde julio de 1991.

Gastos a cargo de los Estados ACP

14.19. Antes de que la propuesta de financiación para el periodo 1988-1990 fuese presentada a los Estados miembros, la Comisión recibió de la Secretaría ACP una estimación detallada de los costes sobre tres años que detallaba las distintas partidas cuya financiación fue propuesta por la Comisión. Tras haber discutido el asunto, la Comisión los aceptó puesto que el presupuesto total de la Secretaría ACP financiado por el FED se situaba todavía por debajo del 50 %.

El presupuesto de la Secretaría aprobado por el Consejo de Ministros ACP tiene en cuenta la Declaración de la Comunidad relativa al Protocolo n° 2 (anexo L) siguiente:

«Tras haber tenido conocimiento de la solicitud de los Estados ACP relativa a una contribución financiera a los gastos de funcionamiento de su Secretaría, la Comunidad, en el espíritu de los compromisos adoptados en la materia con motivo de la segunda sesión del Consejo de Ministros ACP-CEE celebrada en Fiyi, se declara dispuesta a examinar con particular atención las solicitudes concretas que le sean presentadas en su momento con el fin de que la Secretaría pueda disponer del personal que considere necesario.»

Todos los puntos, desde el a) hasta el d), se incluyeron en la estimación de costes original enviada a la Comisión por la Secretaría ACP. El telefax se solicitó específicamente para las negociaciones de Lomé IV y la auditoría externa se incluyó en el apartado «asesores». Esta auditoría es uno de los requisitos anuales de la normativa financiera de la Secretaría ACP e incluye los gastos no financiados por el FED.

No obstante, cuando el Tribunal solicitó el documento, le fue proporcionado voluntariamente por la Secretaría ACP.

En el momento de la preparación del acuerdo de financiación no se consideró necesario incluir en el mismo los detalles del presupuesto trianual puesto que ambas partes comprendieron con claridad el alcance y los límites de la financiación y consiguieron trabajar conjuntamente en un clima de confianza mutua.

A pesar de ello, el próximo Acuerdo Financiero dentro del marco del IV Convenio de Lomé será más preciso al respecto, tal como acabamos de explicar en el anterior párrafo.

Anticipos pendientes de liquidación

14.20. Es cierto que la Comisión puso a disposición de la Secretaría un anticipo de tesorería de 19 millones BFR, lo cual corresponde aproximadamente a los gastos de tres meses. Se utiliza como fondo de maniobra, es decir, que sirve para cubrir los gastos relativos al trabajo de los expertos y los asesores de la Secretaría. A continuación, estos gastos se presentan a la Comisión para su reembolso. El anticipo se reconstituye todos los meses una vez que los gastos efectuados por la Secretaría son reembolsados por la Comisión.

El anticipo no se incluye como partida pendiente de pago en el balance del FED si en el estadio de proyectos se le sigue considerando como anticipo pendiente de liquidación. Por supuesto, la inclusión en el balance sería posible, pero de esa forma el anticipo tendría que ser liquidado.

Por lo que respecta al segundo anticipo de 8,5 millones BFR, se destinó a los sueldos de julio y agosto de 1985 y fue pagado en junio de 1985. La liquidación de este anticipo temporal fue pasada por alto, pero esta situación está siendo corregida y los correspondientes documentos se recibieron en septiembre de 1991.

Gastos en 1989 y 1990

14.21 El artículo 12 del Estatuto del personal de la Secretaría ACP dispone que:

«Dentro de la medida de lo posible, la duración del contrato de los miembros del personal deberá coincidir con la del convenio.

Tres meses antes de finalizar cada contrato, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos comunicará al miembro del personal su intención de renovar o prorrogar el contrato».

El segundo párrafo de dicho artículo deja bien claro que no era intención del Consejo de Ministros limitar la duración del mandato del personal al período de vigencia de un único convenio. Y puesto que el convenio es renovable, los contratos de los miembros del personal también lo son. Este es, en particular, el caso de dos funcionarios que abandonaron la Secretaría tras más de 12 y 16 años de ejercicio de sus funciones.

El artículo 39 del Estatuto del personal precisa que los derechos a vacaciones sólo pueden ser trasladados hasta un límite máximo de 60 días. Ambos funcionarios habían acumulado más de 60 días de vacaciones. Se les pagó porque estaban al final de su contrato y no había sido posible debido a las necesidades del servicio que disfrutasen todas las vacaciones a las que tenían derecho. El Comité de embajadores ACP, informado de dicha situación, ratificó los pagos.

Las cantidades pagadas a los dos expertos fueron determinadas sobre la base del baremo adoptado por el Consejo de Ministros.

14.22 14.23. Durante su 49a sesión celebrada el 14 de diciembre de 1989 en Lomé (Togo), el Consejo de Ministros decidió que ambos expertos cesasen en sus funciones el 28 de febrero de 1990 y que, a título excepcional, se concediese a cada uno de ellos un contrato temporal de 6 meses, renovable una sola vez por el mismo periodo de tiempo.

A partir del 1 de marzo de 1990, ambos funcionarios dejaron de ser miembros permanentes del personal de la Secretaría. Por lo tanto, era necesario liquidar todos sus derechos ligados a su anterior situación de servicio, incluyendo los gastos de repatriación con arreglo a las normas internas entonces vigentes. Estas normas ya no se aplican en la actualidad. Los contratos temporales firmados con estos funcionarios expiraron el 28 de febrero de 1991, fecha en que ambos abandonaron los servicios de la Secretaría ACP.

La Secretaría ACP acepta que en el futuro los costes de repatriación sólo se paguen tras la presentación de los documentos justificativos de la mudanza.

14.24. Los contratos de los tres funcionarios en cuestión expiraron el 30 de junio de 1990. Todos sus derechos anteriores fueron liquidados y posteriormente se les concedieron nuevos contratos con efectos a partir del 1 de agosto para el primero, el 16 de agosto para el segundo y el 1 de septiembre para el tercero.

El importe de 52 000 BFR abonado lo fue en concepto de horas extra debidamente aprobadas que, con arreglo a las normas internas vigentes, daban derecho a días de vacaciones suplementarios. Estos días que no pudieron ser disfrutados se pagaron al finalizar el contrato.

14.25. a) Para una mejor comprensión del sistema en vigor para la aprobación y control de las misiones se precisa una breve descripción.

Cuando se cree oportuno que la Secretaría participe en una reunión fuera de Bruselas se adoptan las siguientes disposiciones:

1)el funcionario designado para la misión rellena el formulario de solicitud de misión, en el cual indica el objeto de la misma, su duración y una estimación de los costes (dietas diarias y precio del viaje ida y vuelta). Como norma general, los detalles relativos a la misión se adjuntan al formulario.

2)Cuando la solicitud es aprobada por el ordenador, el original del formulario se transmite a la contabilidad, que procede al compromiso de los gastos (dietas diarias, gastos de viaje) y a continuación al pago de las dietas en función del número de días aprobados.

Se envía una copia del formulario al servicio administrativo para la elaboración de la nota de pedido para el billete. En esta nota de pedido siempre se solicita un billete en clase económica para los expertos.

3)Al regreso de su misión, el funcionario debe entregar a la contabilidad el resguardo del billete de viaje.

4)Una vez recibida la factura de la agencia de viajes, la contabilidad verifica su conformidad con la nota de pedido y procede a su abono.

b) Para los gastos de viaje durante las misiones, en el futuro la Secretaría facilitará, además de las facturas de las agencias de viajes, la nota de pedido y el resguardo del billete utilizado.

c d) La Comisión, aunque coincide totalmente con el Tribunal sobre la necesidad de garantizar el respeto del principio de economía, está dispuesta a reembolsar los billetes de avión hasta el valor del billete completo en clase económica, aunque en muchas compañías aéreas lo consideren equivalente al de la clase preferente en ciertos vuelos, especialmente en los europeos. Esto es aceptable debido a que los distintos billetes alternativos más baratos imponen restricciones, en particular por lo que respecta a las fechas del viaje, lo cual puede conducir a la pérdida de la totalidad del billete cuando se modifican las fechas de las reuniones.

14.26. El importe de 185 285 BFR pagados a un experto en diciembre de 1989 representaba la compensación por 12 días de vacaciones anuales no disfrutas y por 32 días compensatorios de vacaciones. El funcionario finalizaba su contrato. Los documentos justificativos fueron envíados a la Comisión en junio de 1991.

14.27. La Secretaría prepara y actualiza con regularidad la lista de los colegios en los que estudian los hijos de su personal. La Secretaría recibe directamente de dichos colegios información sobre los precios oficiales de los gastos escolares.

Cuando el personal reclama el pago o reembolso de gastos, la Secretaría compara los gastos reclamados con la información facilitada previamente por los colegios en cuestión.

Por lo que respecta a los importes, en noviembre de 1990 el Consejo de Ministros ACP tomó la decisión de establecer los límites máximos por niño comprendidos entre 128 000 y 275 000 BFR en función de los niveles. Esta decisión entrará en vigor a partir del año escolar 1992-1993.

14.28. Es cierto que uno de los recibos se extendió a nombre de un tutor de un niño en Kenia, pero la Secretaría ACP verificó en el colegio que los gastos reembolsados por ese niño habían sido cobrados realmente por el colegio.

Control de la Comisión

14.29. Como la Comisión ya explicó en sus respuestas al informe del Tribunal relativo al ejercicio de 1989 (puntos 14.26 a 14.28), las observaciones del Control Financiero son efectuadas en su mayor parte por los controladores en formularios normalizados que se remiten junto con el expediente litigioso al ordenador y reenviados a los controladores acompañados de respuestas. Desde mediados de 1991, el servicio del ordenador guarda copias de dichas respuestas.

La Comisión tiene a disposición del Tribunal copias de las observaciones realizadas en 1989 y 1990 por el Control Financiero sobre los gastos presentados por la Secretaría ACP.

Estas observaciones, que por otro lado coinciden por lo que respecta a determinadas cuestiones con las planteadas por el Tribunal, se refieren en particular a:

- la exigencia de mejorar la presentación de los documentos justificativos;

- el pago de las vacaciones no disfrutadas;

- los gastos de escolaridad.

En todas las ocasiones, el visto bueno del Control Financiero sólo se dio tras las correspondientes explicaciones dadas por el servicio de pagos.

En opinión de la Comisión, estas intervenciones del Control Financiero son prueba del buen funcionamiento del control interno en este campo. No obstante, la Comisión quiere subrayar ante el Tribunal el hecho de que la misma naturaleza de los gastos reembolsados a la Secretaría ACP (numerosos gastos por importes unitarios relativamente modestos) impone al Control Financiero la necesidad de recurrir a métodos de control por sondeo.

Puesto que la validez del descargo no se refutó en el momento de los pagos, el contable del FED no tenía ninguna razón particular para suspender los pagos.

El comentario del Tribunal sobre la falta de separación de funciones del contable y el encargado de las autorizaciones no es pertinente en este caso. No obstante, los servicios de la Comisión están adoptando las medidas necesarias para la transferencia del contable a una unidad jerárquicamente independiente del ordenador, así como para ajustarse a la resolución del Parlamento sobre la materia en respuesta al informe anual del Tribunal para 1989.

Participación de los Estados ACP en las reuniones organizadas por la Asamblea Conjunta

Justificación del gasto

14.32. La Secretaría ACP facilitó a la Comisión un completo análisis de todos los pagos efectuados con arreglo a este proyecto desde 1986 hasta la fecha y dos funcionarios de la Comisión analizaron los documentos justificativos en la misma Secretaría ACP en agosto de 1991 y consideraron que eran satisfactorios.

Durante el período de vigencia del proyecto, la Secretaría ACP justificó un gasto total de 45,2 millones BFR y recibió 1 Mio ECU (42,4 millones BFR).

a) Los billetes presentados se consideran una prueba satisfactoria de participación; no obstante, en el futuro la Secretaría ACP facilitará una certificación de asistencia más sistemática.

b) La Secretaría ACP basó sus peticiones de reembolso en comprobantes de billetes de asistentes que, como ya hemos dicho, fueron verificados por funcionarios de la Comisión en agosto de 1991.

c) En el marco del análisis completo de los gastos durante el periodo de vigencia del proyecto que se llevó a cabo en agosto de 1991, la cifra de 298 000 BFR fue asignada en sólo una ocasión.

d) Se ha eliminado el importe de 134 500 BFR de la solicitud de la Secretaría ACP. La Comisión está de acuerdo en que la documentación relativa al viaje por una importe de 162 000 BFR no era clara y está procediendo a investigar este tema escrupulosamente. No obstante, no existe ninguna duda sobre la presencia de la persona afectada en la reunión en cuestión.

e) Tal como hemos dicho anteriormente, se ha procedido a examinar todos los documentos justificativos y la Comisión está satisfecha de la justificación de todos los gastos realizados.

f) Estas dietas incrementadas fueron abonadas para una reunión de trabajo sobre los refugiados en el Cuerno de África tras haberse obtenido una dispensa oficial del copresidente de la Asamblea Conjunta.

Gastos financieros

Diferencias de cambio

14.35. La Comisión reconoce que a corto plazo pueden existir errores ocultos originados por la inexactitud de los saldos bancarios, debido a la falta de control de los mismos mediante los extractos correspondientes. Por ejemplo, el Tribunal cita dos casos en que, por falta de concordancia entre los saldos bancarios contables y los extractos de los bancos en el momento a efectuar el ajuste en ecus, la diferencia de cambio cargada a la cuenta de gastos financieros era inexacta.

Sin embargo, debe señalarse que los reajustes efectuados en el curso de un ejercicio sólo tienen un valor indicativo. Sólo el 31 de diciembre, en el momento del cierre anual del ejercicio, es importante conocer los saldos exactos en ecus con el fin de cerrar definitivamente las cuentas que permitan efectuar los ajustes de cambio necesarios.

14.36. La razón por la cual los ajustes de cambio se efectúan durante el ejercicio es poder comprobar si el importe del compromiso aprobado es suficiente para cubrir todas las eventuales pérdidas constatadas para la totalidad del ejercicio. Lo que sí resulta importante es actualizar las cuentas para el cierre anual. De todos modos, las estimaciones indicativas efectuadas durante el ejercicio serán más próximas a la realidad en el futuro gracias al sistema informático de contabilidad «OLAS».

Gastos y comisiones bancarias

14.37. Es cierto que los convenios con los pagadores delegados del FED estipulan que los bancos no serán remunerados por sus servicios. Los gastos de correspondencia (télex y otras comunicaciones) no pueden ser considerados como una remuneración y son soportados por la Comisión que, no obstante, se esfuerza por controlarlos.

Además, se está realizando en estos momentos una revisión de los contratos celebrados con el conjunto de los bancos europeos que, en condiciones normales, debería dar lugar a nuevas disposiciones contractuales en la materia.

Operaciones efectuadas en la cuenta de gastos financieros

14.38. En particular, los productos financieros abonados por la Asociación Europea de Cooperación (AEC) han sido cargados en general al crédito de la cuenta de gastos financieros porque se les consideró como atribuibles a los proyectos gestionados por la AEC. La Comisión reconoce que en el futuro sería más juicioso consignar los intereses en una cuenta de ingresos.

14.39. Por lo que respecta a los casos de pagos que sobrepasan un compromiso, se trata de 1 834,09 ECU para una acción de ayuda de urgencia. Debido a la imposibilidad de efectuar un pago de 215 000 ECU a Samoa occidental en ecus, esta cantidad tuvo que cambiarse en talas de Samoa. Entre el momento de la solicitud de cambio y la fecha de su expedición, se produjo una reevaluación de la moneda de Samoa occidental y el pago en cuestión tuvo que contabilizarse con 1 834,09 ECU más de los previstos. Al tratarse de una ayuda de urgencia, para cada una de las cuales se establece un límite máximo, se decidió de acuerdo con el Control Financiero que este importe imprevisto resultante de un imprevisto monetario se considerase como pérdida de cambio.

Por lo que se refiere a las penalizaciones de mora, hay que tener en cuenta que debido al hecho de que el retraso acumulado durante el procedimiento de compromiso y de pago no era imputable al ordenador nacional, la Comisión consideró que el pago de intereses de mora no debía imputarse al proyecto sino a los gastos financieros.

Apreciación global

14.40. Para garantizar una mejor transparencia en el seguimiento de los gastos financieros, en el nuevo sistema contable OLAS se abrirán cuentas específicas para cada una de las categorías de operaciones en cuestión y se separarán los ingresos y los gastos.

EJECUCIÓN DE LA AYUDA PARA EL DESARROLLO EN VARIOS SECTORES

Becas

Retrasos en la contabilización de las diferentes operaciones

14.43. La Comisión coincide en que el sistema de anticipos para las organizaciones de gestión en los Estados miembros y las Delegaciones en los Estados ACP produce retrasos en el registro de los gastos en la contabilidad del FED.

No obstante, las cantidades en juego son insignificantes (sólo el 3 % del importe comprometido por el 6° FED en el sector de la educación y la formación a 31 de diciembre de 1990) y en el futuro disminuirán todavía más e incluso podrían desaparecer si se concretasen dos tendencias:

1)La formación tendrá lugar cada vez más en los Estados ACP y menos en Europa.

2)La formación en los Estados ACP se realizará dentro del marco de los proyectos del FED y no con becas de tipo general y normalmente no requerirá la utilización de anticipos para becas, excepto en el caso de que la formación de ciudadanos de un Estado ACP se realice en otro Estado ACP.

Honorarios de la agencias externas

14.44. La AEC ya adoptó medidas en 1990 para reducir el número de personal empleado en la sección de becas, y ello mediante la reducción de sus costes de funcionamiento a un nivel comparable al de otras organizaciones de gestión.

14.45. De conformidad con su respuesta al Tribunal en el Informe Anual de 1983, la Comisión ha intentado insistir en la apertura de cuentas bancarias separadas para los estudiantes becados por el FED, pero las mayores organizaciones de gestión de los Estados miembros se han negado a ello porque deben encargarse de estudiantes becados por distintas vías y precisan de las economías de escala inherentes a un sistema de gestión conjunta. Además, debido a la tendencia general a la disminución del número de estudiantes becados por el FED en Europa, las organizaciones de gestión más pequeñas de los Estados miembros tienen cada vez mayores dificultades para cubrir sus gastos fijos y corrientes y algunas de ellas están sufriendo pérdidas en este momento.

En estas circunstancias, si la Comisión intentase reclamar intereses sobre los fondos concedidos como anticipo a estas organizaciones, esto provocaría mayores gastos de funcionamiento para las mismas.

Por lo que respecta al nivel de las tasas escolares, el Tribunal debe referirse con toda seguridad a la situación en el Reino Unido.

Deben recordarse que durante muchos años la política educativa británica incluía el cobro de mayores tasas a los estudiantes extranjeros que a los nacionales del Reino Unido. El principio de igualdad de trato para todos los nacionales de la CE supuso que esa política tuviese que ser modificada para reducir las tasas cobradas a los estudiantes de la CE hasta el mismo nivel que la de los nacionales, pero el nivel más alto sigue existiendo para los estudiantes extracomunitarios. Estas tasas se cobran con independencia del tipo de financiación de las becas (CEE, ONU, ayuda bilateral) y la competencia para establecer dicho nivel es una prerrogativa nacional.

Sistema informatizado de control de las becas

14.46. El sistema informático para el proceso de los datos de las becas del FED, conocido como BOURSFED, es de reciente creación. Aunque todavía se encuentre en periodo de pruebas ya ha demostrado su capacidad.

El sistema no es difícil de utilizar. Cada gestionario de becas recibe una formación que dura una media jornada y que le permite acceder a los datos. Los cuadros estadísticos especializados son elaborados por un especialista encargado en concreto de la gestión del BOURS-FED (recopilación de datos, actualización, explotación, etc.). Este puesto, que supone en efecto una buena experiencia en informática, responde más a la organización racional de trabajo de la Unidad que a la complejidad del sistema informático.

La anterior recomendación del Tribunal de que se cree un sistema informatizado para evaluar el coste de formación por persona, la eficacia educativa y la importancia de los programas indicativos era válida con respecto a los antiguos Programas Multianuales de Formación, y la respuesta de la Comisión fue un progresivo abandono de dichos programas en favor de proyectos ligados a la formación, normalmente, in situ, para los cuales no se plantean dudas con respecto a su coste, efectividad, o importancia.

Asistencia técnica a cargo de la Asociación Europea de Cooperación (AEC)

14.47. Por lo que respecta a la selección de expertos, la AEC tiene un fichero de candidatos.

Por otro lado, el papel de la AEC no se reduce a una gestión estática de los contratos. Toda contratación implica contactos entre la AEC y los potenciales funcionarios y un procedimiento para la fijación contractual de los derechos de los mismos.

Gestión contable

14.49. Para mejorar la gestión de los gastos en moneda local de los contratos de asistencia técnica, la AEC va a establecer un sistema informático para la recopilación de datos Administración de Anticipos de la Asistencia Técnica. Este sistema prevé una asignación de créditos provisionales antes de poder efectuar (localmente) el registro de los gastos por la Delegación.

De esta forma, se creará una especie de autocontrol/bloqueo en el ámbito de las Delegaciones para los gastos efectuados en moneda local. Esto no excluye un control posterior en la sede central coincidiendo con la verificación de estos datos.

14.50. Ciertos datos, debidos en particular a aumentos retroactivos del baremo o a repartos definitivos de gastos de seguros, pueden aparecer mucho después del cese de funciones del experto en cuestión. Por esta razón, la AEC se ha visto obligada a retrasar el cierre de los compromisos. No obstante, para acelerarlo en el futuro, la AEC prevé la posibilidad de efectuar desbloqueos parciales de créditos al finalizar los contratos de los funcionarios de la asistencia técnica, a la espera de la incorporación en la contabilidad central de la AEC del conjunto de los gastos relativos al contrato.

Por otro lado, la AEC estudia los medios que deberán utilizarse para reducir las causas de los retrasos en el marco del análisis del sistema mencionado en los puntos 14.53 y 14.57.

14.51. Las normas internas de la AEC prevén el envío mensual de estados de anticipos de las Delegaciones a la AEC.

Normalmente, las Delegaciones se escudan en la falta de efectivos para justificar los retrasos observados en la transmisión periódica de los estados de anticipos.

En el propio seno de la AEC se han adoptado recientemente disposiciones para que la integración de los gastos en moneda local en la contabilidad local se efectúe sobre una base trimestral y no anual.

Por lo que respecta a los estados de los anticipos de las quince Delegaciones mencionadas por el Tribunal, las operaciones de integración en la contabilidad central de la AEC habían prácticamente concluido el 31 de marzo de 1991.

En lo relativo a las operaciones pendientes de regularización de Uganda, la AEC pudo proceder a la regularización de la práctica totalidad de los importes en cuestión en el momento en que, en marzo de 1991, recibió los estados de anticipos para el ejercicio 1990.

14.52. La coordinación de las actividades administrativas y contables de la AEC y de la DG VIII no plantea verdaderos problemas aunque, como el Tribunal señala, la AEC olvidó en algunos casos comunicar a la DG VIII los compromisos mencionados por el Control Financiero.

En cuanto a la contabilización cotidiana de los gastos que se realiza en la sede de la AEC, existe por fuerza un cierto retraso en cuanto a la integración de los mismos en la contabilidad central del FED. No obstante, debe apuntarse que la AEC comunica periódicamente un estado de los compromisos y los pagos, que son inmediatamente contabilizados por la DG VIII.

Gestión financiera

14.53. La Comisión considera que el gasto mensual mencionado por el Tribunal para los contratos AEC corresponde al coste de las prestaciones de los expertos de las sociedades de estudios privadas. A pesar de ello, el nivel de gastos de la asistencia técnica puede variar de forma importante en función de la naturaleza, la duración de la labor y la cualificación del experto. A este respecto, el caso mencionado de Uganda es ilustrativo: el experto AEC en cuestión era de muy alto nivel; su coste fue elevado pero se obtuvieron resultados particularmente significativos.

La AEC está intentando redefinir un sistema de remuneraciones y de gestión ad hoc más simple para el personal de la asistencia técnica basándose, en particular, en la información obtenida en los Estados miembros.

Con todo, no debe olvidarse la exigencia de mantener el nivel de calidad y de competencia del personal de asistencia técnica gestionado por la AEC.

14.54 14.55. El reembolso de gastos citado por el Tribunal corresponde a la práctica generalmente seguida para la redacción de los contratos de asistencia técnica financiados por los organismos de ayuda para el desarrollo. El deterioro de la situación económica en la mayor parte de los países ACP tiene como consecuencia que éstos no pueden garantizar el apoyo logístico (suministro de locales y de material de oficina) de los funcionarios de la asistencia técnica. En consecuencia, los gastos correspondientes se incluyen en los presupuestos de los funcionarios y los equipos son donados al proyecto en cuestión una vez que los funcionarios han abandonado definitivamente el país.

Conviene precisar que en materia de vivienda y de automóvil el beneficiario no elige. La Delegación afectada hace una propuesta a la AEC, que da su autorización para cada caso individual basándose, eventualmente, en la información proporcionada por la Dirección de Administración de las Delegaciones (DAD).

La utilización a título privado de un vehículo de servicio está prohibida por las disposiciones contractuales.

14.56. El impuesto que se deduce de la retribución de los funcionarios es idéntico al sistema de la Comunidad (con arreglo al baremo comunitario). Esta práctica permite garantizar la igualdad de sueldo entre todo el personal de la asistencia técnica independientemente de su país de origen, con lo cual disminuye el coste de la asistencia técnica. El impuesto no podría abonarse al Presupuesto General de las Comunidades; ello daría lugar a un desvío de créditos del FED, previstos en principio para el desarrollo, a la partida administrativa del presupuesto de la Comisión.

Los casos de reembolsos de impuestos nacionales por la AEC han sido extremadamente raros (dos en veinticinco años).

14.57. La AEC se ha consagrado a analizar el sistema existente con el fin de unificar las normas contractuales y de gestión en el sentido de una simplificación y de un mejor control de los costes. No obstante, la AEC debe preocuparse de la calidad de esta asistencia técnica y facilitarle los medios para que pueda ser inmediatamente operativa, lo cual implica al mismo tiempo un nivel de retribuciones atractivo y ventajas indispensables en el contexto actual de un gran número de PVD.

Sysmin

Situación financiera a 31 de diciembre de 1990

14.62. Entre tanto, y debido a la guerra civil, los fondos reservados para Liberia se han liberado y el proyecto ha sido cancelado. La redistribución de los fondos requerirá una decisión del Consejo ACP-CEE.

A partir de abril de 1987 Jamaica es elegible y a este país se destinará en su debido momento una decisión por un importe de 25 Mio ECU. El retraso de la decisión se debió a un cambio en la naturaleza del proyecto previsto (diversificación en vez de bauxita).

14.63. Papua Nueva Guinea puede optar a las ayudas desde abril de 1990 y la Comisión adoptó una decisión por 18 Mio ECU el 2 de mayo de 1991.

Zambia y Zaire todavía no son elegibles y sus solicitudes están siendo estudiadas.

14.64. Tal como indicamos en el punto 14.62, en el marco de Lomé II se reservaron 25 Mio ECU para el proyecto de Jamaica. El remanente todavía no utilizado con cargo a Lomé III no puede ser agotado en este momento por estarse considerando varias solicitudes y proyectos. No obstante, este año se propondrá al Consejo una reutilización parcial de los fondos.

Tramitación de las solicitudes de ayuda y conclusión de contratos

14.66. Es cierto que la carga fiscal de la Zambian Mining Corporation (ZCCM) es muy pesada y de los ingresos en divisas, superiores a 1 000 millones USD, la empresa sólo puede disponer de 350 millones para reposiciones, herramientas y otros factores de producción. A pesar de ello, esta cuestión no puede tratarse exclusivamente en el ámbito de la ZCCM, porque temas como el régimen fiscal y la normativa aplicable a las divisas deberían discutirse a nivel nacional. El gobierno de Zambia está ocupándose de estos temas bajo la supervisión del FMI y del Banco Mundial en el marco de un Programa de Ajuste Estructural. Estas instituciones consideran que la entrada de 350 millones USD en divisas debería ser suficiente para que la ZCCM pudiese funcionar adecuadamente.

Es cierto que para el Zaire la carga fiscal constituye un freno a la inversión. No obstante, en el caso preciso mencionado por el Tribunal, se trata de una regularización con efecto retroactivo de impuestos normalmente debidos porque no se modificó la fiscalidad aplicable a la compañía minera con arreglo al memorándum de común acuerdo entre el gobierno y la Comunidad.

14.67. La observación de que los objetivos operativos y de rentabilidad no se definen ya fue analizada en el informe de evaluación preparado por una empresa independiente y financiado por la Comisión. En sus recomendaciones con respecto al programa Sysmin-3 se sugiere: «La racionalización de los planes para su discusión sobre una base anual y los costes de producción unitarios por pozo podrían ser parámetros que permitiesen a los prestamistas seguir el progreso de la compañía».

Este consejo debería adoptarse durante la evaluación conjunta ACP-CEE del Sysmin a finales de 1991.

Ejecución de los proyectos

14.69. El Sysmin sólo financia una pequeña parte de las necesidades totales de las compañías mineras, de forma que del desglose de los gastos del Sysmin no pueden deducirse si las necesidades de gestión se están financiando mediante otras fuentes. En dos casos se ha pensado en la diversificación (Níger y Papua Nueva Guinea) y se ha previsto para Jamaica (véase apartado 14.62.). También se ha previsto añadir un elemento de diversificación en el proyecto de Guinea.

14.70. a) El retraso se originó durante el procedimiento de licitación durante el cual la Comisión no pudo aceptar las propuestas de las autoridades zaireñas para la adjudicación de las ofertas. Hay que señalar que de conformidad con las normas, la Comisión insiste para que se seleccionen las ofertas más ventajosas. En este caso y con el fin de desempatar las ofertas, la Comisión encargó a los expertos que estudiasen las propuestas de adjudicación de las autoridades zaireñas. A pesar del dictamen de los expertos, dichas autoridades no modificaron en algunos casos su opinión, lo que en último extremo condujo a la Comisión a anular una parte de la financiación del Sysmin 2.

b) Las normas de origen y en particular las de competencia fueron bastante difíciles de aplicar en el contexto de una ya vieja relación entre la ZCCM y sus suministradores y ello condujo a grandes retrasos en la entrega de la maquinaria en Zambia.

c) Efectivamente, en la actualidad existe un contencioso entre el suministrador y el ordenador nacional de Mauritania a este respecto.

d) El inoportuno retraso en la entrega de los fondos Sysmin por parte de la Comisión no significa que el gobierno haya encontrado otra fuente de financiación. A la vista del retraso, el gobierno modificó su calendario de adquisiciones, sustituyendo la prevista financiación de la Comunidad Europea por otra. Los recursos CE se utilizarán en un estadio posterior (profundizar la mina).

Desde un primer momento se previó, y se sigue previendo, que el plan de financiación se basaría en dos fuentes, la Comisión y la propia Botswana Copper Ltd (BCL). El préstamo del Sysmin supone 21,65 Mio ECU mientras que la BCL presupuestó 19,12 Mio ECU.

Como los fondos de la CE no estaban disponibles al comienzo del proyecto, la BCL comenzó la financiación, con su presupuesto de 19,12 Mio ECU, del desarrollo del yacimiento de Selebi por debajo del nivel de los 550 metros.

Tal como ya hemos dicho, lo que ha cambiado ha sido el calendario de la financiación. En la actualidad se están usando concretamente los fondos de la BCL, pero esto se reducirá cuando estén disponibles los fondos del FED. La razón de la reciente misión del asesor del proyecto consistió en desarrollar y sugerir un nuevo calendario para los fondos del FED y estudiar los campos que pudieran ser cubiertos por la financiación del FED.

Esto significa que no existe un retraso del propio proyecto, aunque la disponibilidad de los fondos del FED se ha retrasado considerablemente.

e) El retraso en la ejecución de esta intervención se debe principalmente a un largo lapsus de tiempo para la firma del contrato de préstamos entre el Estado y la fábrica Frigula, al que siguieron grandes problemas para la redacción de la licitación, que debía respetar al mismo tiempo las normas de origen y de competencia del Convenio de Lomé y la política de compras de material por parte de Frigula.

14.72. El problema técnico del cálculo de los beneficios devengados a los Estados ACP por las operaciones de préstamo de fondos en condiciones menos favorables se simplificará durante Lomé IV, puesto que las transferencias del Sysmin se realizarán en forma de subvenciones en vez de préstamos.

Con arreglo al acuerdo de financiación, el fondo creado para Zambia debería utilizarse para proyectos de desarrollo previa aprobación de la Delegación. Los servicios centrales fueron informados por la Delegación de la utilización de este fondo.

Debido a retrasos en la licitación, el fondo «social» Sysmin 2 para el Zaire sólo está empezando a ser alimentado en la actualidad. Los detalles financieros de la cuenta fueron proporcionados en junio de 1991 a los servicios centrales por la Delegación in situ y los servicios centrales solicitaron precisiones por lo que respecta a la utilización efectiva de los fondos.

Ejecución financiera

14.73. Por supuesto, el anticipo de 3 Mio ECU se considera que forma parte integrante del proyecto global en Guyana. El anticipo fue mencionado en la propuesta de compromiso para el saldo de 31,5 Mio ECU.

Ambos montantes se registran contablemente como proyectos separados porque era necesario firmar un convenio de financiación y un contrato de préstamos separados para el importe del anticipo y para el saldo.

No obstante, esto no excluye que ambos números contables sean considerados como integrantes de un proyecto global.

14.74. Según un informe de evaluación preparado por auditores independientes y financiado por la Comisión, «[...] la utilización de anticipos es ineficaz e incrementa la dificultad de control del gasto. Creemos que una política de desembolsos (en la que la financiación se produce al mismo tiempo que el gasto) es preferible desde el punto de vista del control.»

La constitución in situ de un fondo de anticipos dentro de los proyectos ha sido objeto de instrucciones detalladas en la Recopilación de Instrucciones

.

Estas instrucciones adaptan las disposiciones del artículo 34 del Reglamento Financiero del 6° FED para tener en cuenta la situación particular de los fondos gestionados por las Delegaciones. Estas instrucciones han sido respetadas en la medida de lo posible en el marco del fondo de anticipos para el Sysmin en Zambia.

Conclusión - Sysmin

14.76. a) La Comisión comparte la observación del Tribunal relativa a la lentitud de la ejecución de los proyectos. Esta cuestión será examinada con más profundidad en el marco de una evaluación conjunta ACP-CEE del instrumento Sysmin como parte de la evaluación del sector minero prevista para finales de 1991.

b) El objetivo claramente definido por el Sysmin es participar en los esfuerzos realizados por el Estado y las sociedades afectadas para reconquistar la rentabilidad del aparato productivo que, por otra parte, es viable y económica. Cualquier intervención mencionada en los detalles técnicos de los convenios de financiación viene definida en función de este objetivo.

Ello no obsta para que la Comisión comparta la opinión del Tribunal en el sentido de que una cuantificación de determinados apartados de los objetivos podría ayudar a controlar mejor los progresos realizados por las empresas mineras.

Esta cuestión también será examinada en la evaluación mencionada en el punto 14.76. a).

d) Cuando un Estado ACP no respeta sus obligaciones se expone a que la Comisión rechace la renovación de los fondos de Sysmin a menos que dicho Estado adopte medidas claras con vistas a rectificar la situación.

14.77. En el momento de negociar los préstamos Sysmin se hacen todos los esfuerzos para garantizar que los Estados beneficiarios no puedan llevar a cabo actividades «no razonables» especificando claramente las obligaciones del Estado. A este respecto, nos remitimos a lo que acabamos de decir a propósito del respeto de esas obligaciones.

14.78. La Comisión no puede abandonar la idea básica del Sysmin, que consiste en la rehabilitación de empresas mineras viables. Ello no excluye un uso paralelo del capital de riesgo, tal como ya se ha hecho en ciertos casos.

El Convenio prohibe específicamente el uso de fondos Sysmin para la rehabilitación de empresas intrínsecamente improductivas.

SISTEMA INFORMATIZADO DE CONTROL DE PROYECTOS

14.80. La Comisión confirma que la introducción del nuevo sistema informático contable OLAS permitirá conseguir importantes mejoras en el seguimiento de la gestión financiera de los proyectos del FED.

De este modo, el OLAS hará que la aplicación PICS (Project Information and Control System) sea más interesante al dar acceso a datos contables actualizados, lo cual no ocurre en la actualidad.

Por lo tanto, desde este punto de vista, la entrada en servicio del OLAS es una condición necesaria aunque, por supuesto, no suficiente para conseguir otras mejoras en este campo.

14.81. Por esta razón, la Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad, desde el momento en que el OLAS sea operativo de:

- por un lado, crear un sistema de seguimiento financiero de los proyectos en función de sus componentes. A este respecto, la Comisión ya ha adoptado las disposiciones apropiadas para realizar su análisis funcional sobre la base de una experiencia piloto con el objetivo de que los proyectos del 7° FED puedan beneficiarse de ella;

- por otro lado, llevar a cabo una reflexión sobre la evolución de su estrategia informática con el fin, en particular, de integrar sus Delegaciones y de que se beneficien de las ventajas que proporciona la existencia de su base de datos central. No obstante, como ya lo hizo en el pasado, la Comisión continuará evolucionando a este respecto paso a paso y sobre bases fiables y seguras.

DO L 24 de 29.1.1990.

DO L 62 de 12.3.1990.

DO L 239 de 3.9.1990.

DO L 381 de 31.12.1990.

En la medida en que estas perspectivas pretenden encuadrar el procedimiento presupuestario, los datos de la ejecución seleccionados son los que se refieren a las operaciones directamente vinculadas a los créditos del presupuesto de 1990 (utilización de estos créditos de 1990 en 1990, destino de los créditos aún no utilizados: prórroga a 1991 o cancelación) y no a las correspondientes a las operaciones efectuadas durante el ejercicio 1990 (utilización de los créditos de 1990, de los créditos prorrogados a 1989 y los créditos reconstituidos en 1990).

Y, en algunos casos, respecto a la investigación, el capítulo B 73.

SEC(90) 2473 de 13.12.1990, p. 2.

Informe especial n° 2/91 (DO C 133 de 23.5.1991, apartado 5.32).

SEC(90) 2473 de 13.12.1990, p. 3.

DO C 342 de 31.12.1980, p. 59.

Reglamento de aplicación de la Decisión 88/376/CEE/Euratom, relativo al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 155 de 7.6.1989).

Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94 de 28.4.1970).

Véanse los capítulos 4.2 y 4.4 del Informe anual sobre el ejercicio 1989.

En particular: DO C 348 de 31.12.1984, apartados 9.4 y 9.5; DO C 321 de 15.12.1986, apartados 1.23, 5.8, 5.9 y 9.13; DO C 336 de 15.12.1987, apartados 2.50 a 2.53; DO C 316 de 12.12.1988, apartado 1.23.

SEC(89) 2260 de 22.12.1989, SEC(89) 2326/7 de 24.12.1989, SEC(90) 132 de 19.1.1990.

Reglamento (CEE) n° 2698/90 del Consejo, de 17 de septiembre de 1990, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3906/89 con vistas a la ampliación de la ayuda económica a otros países de Europa Central y Oriental (DO L 257 de 21.9.1990).

DO C 72 de 20.3.1989, p. 6, apartado 5.2.

Para una evaluación de los ingresos del azúcar, véase el apartado 4.2.6 del presente informe anual.

DO C 312 de 12.12.1989, p. 48, apartado 4.21.

El saldo a financiar es la parte de los gastos que no está cubierta por los recursos propios tradicionales (derechos de aduana y exacciones reguladoras agrarias) y por los ingresos diversos.

DO L 185 de 13.7.1988, p. 24.

Véase apartado 1.64 del Informe Anual sobre el ejercicio 1989, DO C 313 de 12.12.1989, p. 24.

Véase apartado 1.8 y 1.10 del Informe Anual sobre el ejercicio 1985, DO C 321 de 15.12.1986, p. 13 y apartado 1.6 del Informe Anual sobre el ejercicio 1986, DO C 336 de 15.12.1987, p. 9.

DO L 155 de 7.6.1989, p. 1.

Lo que infringe lo dispuesto en el artículo 36 y siguientes del Reglamento Financiero, el artículo 10 del Reglamento (CEE, Euratom) 1552/89 y los artículos 187 y 374 del Acta de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa.

Artículos 3 y 11 del Reglamento (CEE, Euratom) 1553/89 de 29 de mayo de 1989 sobre el régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido. DO L 155 de 7.6.1989, p. 9.

DO C 326 de 16.12.1985, p. 31, apartado 3.13.

Se trata de un cuadro que se prepara a partir de los estados anuales de los Estados miembros, que no neutraliza, por lo tanto, las peculiaridades contables de algunos de ellos, como Francia, que no incluye algunos reembolsos IVA en el importe de los ingresos brutos cobrados. El cuadro 2.2 comprende dos partes. La primera proporciona una visión global de las correcciones y compensaciones. La segunda recoge en detalle por una parte las «otras correcciones» (apartados I.5.a y I.5.b de la primera parte) y por otra parte las «compensaciones correspondientes a los anexos E y F» (apartados IV.2.a y IV.2.b de la primera parte).

DO L 145 de 13.6.1977, p. 2.

Véase en especial el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89, DO L 155 de 7.6.1989, p. 9, las Actas de adhesión de la República Helénica, del Reino de España y de la República Portuguesa, la Undécima Directiva del Consejo para los DFU-TFU, de 26 de marzo de 1990 (80/368/CEE), DO L 90 de 3.4.1980, p.41, y la Vigésima Directiva del Consejo para la ayuda a los agricultores alemanes, de 16 de julio de 1985 (85/361/CEE) DO L 198 de 24.7.1985, p. 18.

La Decimoctava Directiva del Consejo de 18 de julio de 1989 en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros sobre el impuesto sobre el valor añadido fijó un calendario de supresión, a partir del 1 de enero de 1990, de algunas excepciones previstas en la Sexta Directiva (DO L 266 de 3.8.1989, pág. 21).

Cada Estado miembro puede proponer, a más tardar el 30 de abril del año n+1, las «soluciones y modificaciones» que tenga previsto adoptar para determinar la base de los recursos IVA correspondientes a sus correcciones y compensaciones. Únicamente las decisiones de autorización se publican en el Diario Oficial de la Comunidades; las soluciones quedan reflejadas en las actas de la reuniones del Comité Consultivo de los Recursos Propios.

Véase documento COM(85) 170 final, p. 24.

En el momento de elaborarse los estados de cuenta correspondientes al ejercicio 1989 estaban en vigor 41 autorizaciones de utilización de estimaciones y 31 autorizaciones para no tener en cuenta algunas operaciones.

Los ingresos recaudados por el Estado miembro están incrementados debido a que el derecho a dedución del IVA soportado en fases precedentes es limitado; la compensación negativa está destinada a adoptar la base imponible «recursos propios», sustrayéndole la base imponible correspondiente a esta limitación del derecho a deducción.

Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de mayo de 1990 en el asunto C 251/88.

Directiva n° 71/235/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1971, sobre armonización de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas sobre manipulaciones habituales que pueden realizarse en los almacenes aduaneros y zonas francas. (DO L 143 de 29.6.1971, p. 28).

En el Reino Unido la distinción se realiza en la nomenclatura de 8 cifras, con 101 partidas diferentes.

Reglamento del Consejo n° 1224/80, de 8 de mayo de 1980. El valor de transacción es el precio que ha de pagarse por las mercancías vendidas para la exportación con destino a la Comunidad, tras diversos ajustes (art. 8: comisiones, embalajes, tasas, transporte, etc.), respetando determinadas condiciones en el caso de empresas vinculadas.

El documento DV 1 es el formulario que ha de emplearse obligatoriamente en casos de valor en aduana basado en el artículo 3 del Reglamento n° 1224/80.

Reglamento del Consejo (CEE) n° 2473/86, de 24.7.1986, DO L 212 de 2.8.1986; Reglamento de la Comisión (CEE) n° 2458/87, de 31.7.1987, DO L 230 de 17.8.1987 por el que se fijan determinadas modalidades de ejecución (DO L 230 de 17.8.1987).

Reglamento del Consejo (CEE) n° 1970/88, de 30.6.1988 sobre procedimiento triangular, DO n° 174 de 6.7.1988.

Esto explicaría las cifras negativas en valor añadido del cuadro 2.3 que normalmente no deberían existir.

Tipos de rendimiento: la cantidad o el porcentaje de productos compensadores obtenidos en el momento del perfeccionamiento de una cantidad determinada de mercancías de exportación temporal.

Artículos 3, 79, 85 y 86 del Tratado y reglamentos de aplicación, reglamento n° 11 del Consejo, de 27.6.1960, DO 52 de 16.8.1960; Reglamento n° 17 del Consejo, de 6.2.1962, DO 13 de 21.2.1962; Reglamento del Consejo n° 1017/68, de 19.7.68; DO L 175, de 23.7.1968; Reglamento del Consejo n° 4064/89, de 21.12.1989, DO L 395 de 30.12.1989.

Artículo 6 de las disposiciones de procedimiento interno de 29.10.1986 sobre el cobro de las multas y multas coercitivas de la Comisión en el marco del Tratado CEE.

En caso de multa coercitiva, el importe se fija cuando la empresa ha cumplido su obligación.

DO L 185 de 15.7.1988, p. 29.

Reglamento (CEE) n° 618/90 de la Comisión, de 14 de marzo de 1990 (DO L 67/90 de 15.3.90, p. 21). Reglamento (CEE) n° 3492/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 337 de 4.12.1990, p. 3). Reglamento (CEE) n° 3597/90 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1990 (DO L 350 de 14.12.1990, p. 43).

El ejercicio del Fondo de Garantía termina el 15 de octubre, con excepción de las cuentas del almacenamiento público, que se cierran el 30 de septiembre.

Reglamento (CEE) n° 598/91 del Consejo, de 5 de marzo de 1991 (DO L 67 de 14.3.1991, p. 19).

Decisión de la Comisión n° 89/627/CEE, de 15 de noviembre de 1989 (DO L 359 de 8.12.1989, p. 23).

Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90 de 1.4.1984, p. 13).

DO L 94 de 28.4.1970, p. 13.

En su versión modificada, únicamente en la versión en lengua española, en el DO C 331 de 31.12.1990, p. 14.

Gazzeta Ufficiale n° 43, de 26.2.1985.

DO L 94 de 28.4.1970, p. 13.

DO L 30 de 2.2.1988, p. 7.

Directiva del Consejo 77/435/CEE, de 27 de junio de 1977 (DO L 172, de 12.7.1977, p. 17).

Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989 (DO L 388 de 30.12.1989, p. 18).

DO L 186 de 18.7.1990, p. 6.

DO L 323 de 29.11.1980, p. 27.

DO 195 de 28.10.1966, p. 3361.

Reglamento (CEE) n° 1762/89 de la Comisión, de 20 de junio de 1989. DO L 172 de 21.6.1989, p. 23.

Informe especial del Tribunal de Cuentas sobre diversas medidas que afectan a la gestión del FEOGA, sección Garantía, parte 3 (DO C 258 de 6.10.1980, p. 7).

DO L 351 de 14.12.1987, p. 1.

DO L 323 de 29.11.1980, p. 27.

DO L 388 de 30.12.1989, p. 18.

DO L 172 de 12.7.1977, p. 17.

Informe especial del Tribunal de Cuentas sobre diversas medidas que afectan a la gestión del FEOGA, sección Garantía, parte 3 (DO C 258 de 6.10.1980, p. 7).

DO L 323 de 29.11.1980, p. 27.

DO L 281 de 1.11.1975, p. 65.

DO L 367 de 29.12.1990, p. 107.

DO L 323 de 29.11.1980, p. 27.

Los dos productos principales son el whisky irlandés y el whisky escocés. En este informe la palabra «whisky» ha de considerarse que incluye el whisky irlandés, excepto cuando el contenido indique lo contrario.

DO L 121 de 5.5.1981, p. 3.

DO L 183 de 4.7.1981, p. 10.

«Whisky de grano» significa whisky elaborado con malta y cereales. «Whisky de malta» significa whisky elaborado exclusivamente con malta. «Whisky irlandés, categoría A» significa whisky de malta y cereales, con un contenido de malta inferior al 30 %. «Whisky irlandés, categoría B» significa whisky elaborado con cebada y malta, con un contenido mínimo de malta del 30 %.

DO L 121 de 5.5.1981, p. 3.

DO L 183 de 4.7.1981, p. 10.

DO L 388 de 30.12.1989, p. 18.

DO L 121 de 5.5.1981, p. 3.

DO L 183 de 4.7.1981, p. 10.

DO L 183 de 4.7.1981, p. 10.

Reglamento (CEE) n° 4028/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986 (DO L 376 de 31.12.1986, p. 7).

Dictamen n° 5/91 aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión del 25 de abril de 1991 y presentado el 6 de mayo de 1991 a las instituciones comunitarias competentes.

Al tipo del 70 % desde el 1 de enero de 1991 para los barcos efectivamente desguazados tras su retirada de una flota pesquera comunitaria. Reglamento (CEE) n° 3944/90 del Consejo, de 20 de diciembre de 1990 (DO L 380 de 31.12.1990, p. 1).

Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185 de 15.7.1988, p. 9).

Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988 (DO L 374 de 31.12.1988, p. 1).

Reglamentos (CEE) n° 4254/88, n° 4255/88 y n° 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, sobre, respectivamente, el FEDER, el FSE y el FEOGA-Orientación (DO L 374 de 31.12.1988, p. 15).

DO C 188 de 28.7.1990, p. 9.

Acuerdo interinstitucional sobre la disciplina y la mejora del procedimiento presupuestario (DO L 185 de 15.7.1988, p. 33).

Reglamento (CEE) n° 1866/90 de la Comisión, de 2 de julio de 1990 (DO L 170 de 3.7.1990, p. 36).

Cuarto informe periódico sobre la situación de las regiones.

Comunicación 88/C 212/02 (DO C 212 del 12.8.1988, p. 2).

Véanse considerandos y artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185 del 15.7.1988, p. 9).

Primer informe sobre la aplicación de la reforma de los fondos estructurales. COM(90) 516, p. 33.

Véanse COM(86) 340 de 27.6.1986 y último reglamento sobre infraestructuras de transportes [Reglamento (CEE) n° 3359/90 del Consejo, de 20 noviembre 1990 (DO L 326 de 24.11.1990, p. 1)].

DO C 69 del 24.3.1976, p. 2.

Recomendación n° 79/535/CEE de 23 de mayo de 1979 (DO L 143 de 12.6.1979, p. 9).

Reglamento (CEE) n° 1787/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984 (DO L 169 de 28.6.1984, p. 1).

Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1987.

Por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2052/88, en lo relativo al Fondo Social Europeo. DO L 374 de 31.12.1988, p. 21.

Relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes. DO L 185 de 15.7.1988, p. 9.

Por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2052/88 de 24.6.1988, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes.

Relativa a los cometidos del FSE, DO L 289 de 22.10.1983, p. 38.

Por la que se modifica, a raíz de la adhesión de España y Portugal, la Decisión 83/516/CEE de 17.10.1983, relativa a los cometidos del FSE, DO L 370 de 31.12.1985, p. 40.

El Tribunal ha presentado observaciones a este respecto en su Informe Anual sobre el ejercicio 1988. DO C 312 de 12.12.1989, apartados 9.33 a 9.87.

Resolución que contiene las observaciones que forman parte integrante de la decisión por la que se aprueba la gestión en la ejecución del Presupuesto General de las Comunidades Europeas para el ejercicio 1988. DO L 174 de 7.7.90. p. 49.

DOC SEC(88) 752-E/618/88. Comunicación del Miembro encargado del control financiero a la Comisión sobre la recuperación de títulos de crédito en el ámbito del FSE. A raíz de la reunión de 25 de mayo de 1988, la Comisión encargó a los servicios afectados de la DG V, al contable y al interventor que aplicaran las medidas prácticas que figuraban en la mencionada comunicación. Algunas de ellas figuran entre las propuestas por la DG XIX y la DG XX y en el 16° informe del interventor de la Comisión preparado en cumplimiento del apartado 3 del artículo 29 del Reglamento Financiero de 13 de marzo de 1990, SEC(90) 840 final de 10 de mayo de 1990.

La fiscalización del Tribunal no ha entrado en los expedientes de 1988 y 1989 para no interferir en su tramitación.

DAFSE: Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.

No ha sido posible calcular el importe exacto de los derechos devengados ya que en 1991 se deberán establecer numerosas notas de crédito correspondientes al ejercicio 1989.

Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988. DO C 312 de 12.12.1989, apartado 9.58.

Relativa a la gestión del FSE, DO L 377 de 31.12.83, p. 2.

Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988, apartado 9.57.

En la respuesta se menciona que «la Comisión, en la comunicación que transmitirá a los Estados miembros relativa a los cobros, recordará la obligación de que se le notifique sin demora cualquier modificación de las condiciones en que se ha basado la aprobación de las ayudas». DO C 312 de 12.12.89, p. 309.

DOC SEC(88) 752 - E/618/88. La observación contenida en este apartado hace referencia a la que figura en el apartado 9.44 del Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988.

Una gran parte de los importes que figuran en la cuenta transitoria «Ingresos diversos pendientes de imputación» se refiere a los reembolsos espontáneos que se hubieran podido regularizar bastante fácilmente.

Doc. SEC (88) 752-E/618/88. La observación que figura en este apartado hace referencia a la que figura en el apartado 9.44 del Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988.

DOC. SEC(88) 752-E/618/88 de 25 de mayo de 1988. La observación que figura en este apartado hace referencia a la que figura en el apartado 9.42 del Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988.

DOC. SEC(88) 752 - E/618/88. Las observaciones que figuran en los apartados 8.30 a 8.35 hacen referencia a las del apartado 9.45 del Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988.

La observación que figura en este apartado hace referencia a la que figura en el 9.47 del Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988, DO C 312 de 12.12.1989.

Nota interna de 26.4.1990 del Servicio Jurídico dirigida al Director General de la DG V, JUR(90) D/02679, en la que se dice que Bélgica no puede sustraerse a sus obligaciones comunitarias amparándose en su organización interna y particularmente en la atribución de determinadas competencias a sus comunidades y regiones.

Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988. DO C 312 de 12.12.1989, apartado 9.62.

DO L 70 de 16.3.1990.

Véase nota 16, p. 125.

Informe Anual del Tribunal del ejercicio 1988, DO C 312 de 12.12.1989, apartado 9.46.

Relativo a los intereses de mora que deberán pagarse en caso de devolución con retraso de ayudas de los Fondos Estructurales. DO L 170 de 3.7.90, p. 35.

DO L 374 de 31.12.88.

Es necesario que en lo referente a los importes indebidamente percibidos la Comisión se dote de un marco normativo completo referente a la información que se le debe dirigir sobre la realización de las acciones, la obligación del reembolso espontáneo, la tramitación de las demandas de saldos negativos, la liquidación de los derechos, la determinación de la fecha de vencimiento, la comunicación de las notas de cargo a las instancias afectadas, la aplicación de los intereses de mora, el procedimiento de compensación, el tratamiento de los títulos de crédito en discusión, el requerimiento de las deudas y el recurso a la responsabilidad subsidiaria.

DO L 166 de 25.6.1987, p. 20.

DO L 395 de 30.12.1989, p. 23.

Véase también la Resolución del Parlamento Europeo de 16.5.1986. DO C 148 de 16.6.1986, p. 124.

Documento V/1200/87 de septiembre 1987 sobre el programa Erasmus.

Documento V/394/88 de septiembre de 1988 (la «Guía de los candidatos»).

Normalmente el curso académico va de finales de septiembre a julio, pero, para lo referente a los PIC, la Comisión utiliza el período 1 de julio a 30 de junio.

El problema de la subcontratación no afecta solamente al programa Erasmus sino también a la gestión de otras acciones en el ámbito social.

Las solicitudes de ayuda se someten también a la consideración de un grupo de expertos que está obligado a examinar y juzgar un mínimo de 7 000 páginas en dos días.

NGAA = National Grant Awarding Authority.

BAFOEG «Bundesausbildungsfoerderungsgesetz» (Ley federal alemana de fomento de la formación).

«Informe sobre la experiencia adquirida en la ejecución del programa Erasmus 1987-1989». SEC(89) 2051 final, de 13 de diciembre de 1989.

La situación se ha regularizado al final del ejercicio 1990, tras la fiscalización del Tribunal.

DO L 93 de 10.3.1985.

DO L 128 de 19.5.1975.

Véase el artículo 3, apartados 3, 4 y 5, de la Directiva 75/268/CEE.

Reglamento (CEE) n° 797/85, artículo 14.

Reglamento (CEE) n° 1316/86 del Consejo, de 22 de abril de 1986 (DO L 115 de 3.5.1986).

Reglamento (CEE) n° 797/85, artículo 14, apartado 2.

Reglamento (CEE) n°I797/85, artículo 15.

Reglamento (CEE) n° 1609/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 165 de 15.6.1989).

Reglamento (CEE) n° 797/85, artículo 15, apartado 1 a).

Reglamento (CEE) n° 797/85, artículo 3, apartado 4, y artículo 4, apartado 1.

El apartado 2 del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 797/85 prohíbe conceder en las zonas desfavorecidas una indemnización compensatoria que sobrepase los límites o que se aparte de las condiciones establecidas por el propio reglamento.

Resolución de 11 de julio de 1986, DO C 227 de 8.9.1986, p. 159.

Reglamento (CEE) n° 797/85, artículo 31 bis, introducido por el Reglamento (CEE) n° 3808/89 de 12.12.89.

Agrarbericht 1989 der Bundesregierung, p. 25.

Reglamento (CEE) n° 768/89 del Consejo, de 21 de marzo de 1989, por el que se establece un régimen de ayudas transitorias a las rentas agrarias (DO L 84 de 29.3.1989).

Decisión 78/870/CEE del Consejo, de 16 de octubre de 1978 (DO L 298 de 25.10.1978). Decisión 82/169/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1982 (DO L 78 de 24.3.1982). Decisión 83/200/CEE del Consejo, de 19 de abril de 1983 (DO L 112 de 28.4.1983). Decisión 87/182/CEE del Consejo, de 9 de marzo de 1987 (DO L 71 de 14.3.1987).

Decisión 77/270/Euratom del Consejo, de 29 de marzo de 1977 (DO L 88 de 6.4.1977).

Reglamento (CEE) 397/75 del Consejo, de 17 de febrero de 1975 (DO L 46 de 20.2.1975).

Difundido como anexo al Informe Anual del ejercicio 1990 de la CECA.

DO C 312 de 12.12.1989.

DO C 160 de 29.6.1990.

DO C 312 de 12.12.1989.

DO C 326 de 16.12.1985, apartados 9.6 a 9.8.

«Study of the administration of the research activities». Este estudio emprendido a petición del Vicepresidente (M.) Pandolfi, ha sido realizado por un consultor externo de abril a octubre de 1990.

DO C 241 de 25.9.1986, p. 1.

DO L 312 de 13.11.1973, p. 1.

DO L 158 de 16.6.1978, pp. 3 y 6.

DO L 350 de 27.12.1985, p. 25.

DO L 350 de 27.12.1985, p. 29.

DO L 98 de 11.4.1989, p. 13.

DO L 305 de 31.10.1986, p. 6. Valoren es el programa comunitario de desarrollo de ciertas regiones desfavorecidas de la Comunidad mediante la valorización del potencial energético endógeno.

DO C 133 de 23.5.1991, apartado 4.13.

DO L 112 de 17.4.1989, p. 12.

DO L 200 de 13.7.1989, p. 23.

COM(89) 164 final de 20 de marzo de 1989.

DO L 185 de 17.7.1990, p. 1.

Decisión 90/468/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1990 (DO L 259 de 24.9.90).

Reglamentos (CEE) n° 456/90 y n° 457/90 del Consejo, de 22 de febrero de 1990, Reglamento (CEE) n° 2698/90 del Consejo, de 17 de septiembre de 1990, SEC(89) 2260, de 22 de diciembre de 1989, SEC(89) 2326/7, de 24 de diciembre de 1989, SEC(90) 132, de 19 de enero de 1990.

DO C 313 de 12.12.1990.

DO L 33 de 8.2.1979, p. 36.

Reglamento (CEE) n° 2247/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989 y Reglamento (CEE) n° 457/90 del Consejo, de 22 de febrero de 1990.

DO L 375 de 31.12.1990.

DO L 375 de 31.12.1990.

DO C 313 de 12.12.1990.

Las observaciones del Tribunal contenidas en este capítulo no se refieren ni a las ayudas a los países de África, el Caribe y el Pacífico financiadas por los Estados miembros por medio de los Fondos Europeos de Desarrollo (véase el capítulo 14 del presente informe), ni a las ayudas a los países de Europa central y oriental (véase el capítulo 12 del presente informe), ni a las observaciones sobre la administración de las delegaciones de la Comisión en países terceros, que figuran en el Volumen II del presente informe.

Dictámenes del Tribunal sobre propuestas de modificación del Reglamento Financiero, aprobados: -el 21 de mayo de 1981 (DO C 232 de 11.9.1981, apartado 3, páginas 4 y 5) -el 9 de febrero de 1989 [DO C 72 de 20.3.1989, apartado 4.1 (b), página 2].

Propuesta de la Comisión de modificación del Reglamento Financiero. COM (88) 838, de 16 de diciembre de 1988 [DO C 115 de 8.5.1989, página 1 (noveno considerando)].

Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 [modificado por el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990]: art.1, apartado 4, segundo párrafo.

Algunas ONG desempeñan sus actividades en el sector de «desarrollo» y/o en el de «sensibilización de la opinión pública».

Informe Especial 5/85 de 12 de diciembre de 1985 (no publicado) sobre la participación comunitaria en acciones en favor de países en vías de desarrollo realizadas por Organizaciones No Gubernamentales (ONG).

Consejo R/207/78 (GCD) de 26.1.1978. Relación de las decisiones de la 485a sesión del Consejo, el 28 de noviembre de 1977 (Anexo 4).

Excepcionalmente puede llegar al 75 %.

Desde la revisión en 1988 de las condiciones generales, este informe no se exige de forma sistemática.

Informe Especial n° 5/85, apartados 64 y 65.

4° FED, DO L 25, 30.1.1976. 5° FED, DO L 347, 22.12.1980. 6° FED, DO L 86, 31.3.1986.

DO L 86 Vol. 29, 31.3.1986.

Diferente del Consejo ACP-CEE en que los Estados miembros de la CE y la Comisión no están representados en él (Protocolo n° 3 del Tercer Convenio de Lomé).

4° FED; 2,3 Mio ECU, 5° FED; 6,3 Mio ECU y 6° FED; 9,8 Mio ECU.

Cuando los asientos contables o los cálculos se efectuaron sólo en francos belgas, las cifras se han convertido en ecus a efectos de comparación al tipo de cambio oficial de 31 de diciembre de 1990: 1 ECU = 42,1839 BF.

Indemnizaciones por cese en el servicio: 5 Mio BFR, vacaciones no disfrutadas: 2,5 Mio BFR, indemnizaciones de reinstalación: 0,5 Mio BFR.

La Comisión se comprometió a ello en sus respuestas al Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1989. DO C 313, 12.12.1990, apartados 14.26 a 14.28.

DO C 113, 29.4.1991.

Por ejemplo, el ajuste del tipo de cambio efectuado al final de octubre de 1990 en el saldo de una cuenta al 2 de julio del mismo año, y en el de otra al 25 de mayo de 1990.

Informe Anual sobre el ejercicio 1982, apartados 15.50 a 15.60, DO C 357 del 31.12.1983. Informe Anual sobre el ejercicio 1986, segunda parte, apartados 23 a 56, DO C 336 de 15.12.1987.

Informe Anual sobre el ejercicio 1982, apartado 15.51 b).

Informe Anual sobre el ejercicio 1989, apartado 13.10.

Tribunal de Justicia. Asunto 85/86 de 3.3.1988 sobre el abono por el BEI del gravamen sobre las retribuciones de su personal al Presupuesto General de las CE.

Para los Estados ACP menos desarrollados, sin acceso al mar e insulares, el índice de dependencia se reduce del 15 % al 12 % y del 20 % al 12 %.

Artículo 52 del Segundo Convenio de Lomé. Artículo 179 del Tercer Convenio de Lomé.

Informe Anual sobre el ejercicio 1983, apartados 15.76 y 15.77 (DO C 348 del 31.12.1984). Informe Anual sobre el ejercicio 1985, segunda parte, apartados 67 a 72 (DO C 321 de 15.12.1986).

280 Mio ECU más 2 Mio ECU añadidos al adherirse Zimbawe menos 6,36 Mio ECU transferidos al 6° FED-STABEX.

415 Mio ECU menos 109,6 Mio ECU transferidos al STABEX.

Segundo Convenio de Lomé, artículo 51, último apartado (28 de febrero de 1985). Segundo Convenio de Lomé, artículo 178.2 (28 de febrero de 1990).

Segundo Convenio de Lomé, artículo 103.3; Tercer Convenio de Lomé, artículo 197.10.

Segundo Convenio de Lomé, artículo 55; Tercer convenio de Lomé, artículo 183.

Tercer Convenio de Lomé, artículos 19 y 186 (d): La cooperación financiera y técnica «contribuirá a una participación lo más completa posible de la mayoría de la población en los beneficios del desarrollo y apoyará a los cambios estructurales necesarios».

Informe Anual sobre el ejercicio 1989, segunda parte, apartados 13.6 y 13.11. DO C 313 de 12.12.1990. Informe Especial n° 1/91 sobre el plan de reconstrucción y reactivación de los Fondos Europeos de Desarrollo, apartado 4. DO C 83 de 27.3.1991.

Decisión n° 90/424/CEE del Consejo, de 26.6.1990, relativa a determinados gastos en el sector veterinario. (DO L 224 de 18.8.90, p. 19).

Decisión 89/455/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1989. (DO L 223 de 2.8.1989, p. 19).

Deberá observarse que estos restos pendientes de liquidación, a pesar de todo, no han inmovilizado inútilmente una parte de los créditos solicitados, ya que, en estos últimos años, la tasa de agotamiento de los créditos de pago del programa ESPRIT ha sido de un 99,95 % en 1988, de un 99,96 % en 1989 y de un 99,99 % en 1990.

DO n° L 33 de 8.2.86, p. 28.

El cálculo tradicional del grado de autoabastecimiento, es decir, la relación entre la producción total de la Comunidad y la utilización interior da como resultado una media de 127 % para la Comunidad durante las cuatro primeras campañas del actual régimen de cuotas (1989/90: 129 %, 1988/89: 128 %, 1987/88: 122 % y 1986/87: 129 %).

Puede encontrarse un resumen de esta información en un boletín periódico que elaboran los servicios de la Comisión (véanse los puntos 6.33-6.34).

Intervenciones comunitarias estructurales, Boletín estadístico n° 1.

Con respecto al año en curso, se observa que en el mes de julio de 1991, de un total de 2 163 títulos de crédito inventariados sobre compromisos de 1989, había 1 149 órdenes de cobro sin que ello pueda en ningún caso interpretarse como una renuncia por parte de la Comisión a emitir órdenes de cobro en los 1 014 expedientes restantes.

Documento SEC (91) 751 final de 29 de abril de 1991.

Las explotaciones agrícolas de las zonas desfavorecidas de montaña de la Comunidad. Comisión de las Comunidades Europeas. 1989.

Están actualizándose los datos con objeto de recoger la situación de 1988/1989.

Cuarta parte, capítulo 6.

INFORME ANUAL sobre el ejercicio 1990 VOLUMEN II

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las

observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables

del descargo y a las otras instituciones antes del 30 de noviembre de 1991

Aldo ANGIOI (Presidente)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

NOTA AL LECTOR 1. Este decimocuarto Informe Anual (correspondiente al ejercicio 1990) del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas comprende dos volúmenes.

2.La primera parte del primero recoge las observaciones correspondientes al presupuesto operativo de la Comisión y las cuentas consolidadas de las Comunidades Europeas, mientras que su segunda parte trata de los Fondos Europeos de Desarrollo. Al final de este primer volumen figuran las respuestas de la Comisión.

3.En el segundo volumen se ofrecen unas observaciones sobre el presupuesto del funcionamiento de las instituciones. Se dedican tres capítulos, cada uno a una institución, a los cuales siguen las respuestas de la institución de que se trate. Un último capítulo se refiere a las Escuelas Europeas. Este volumen contiene igualmente una lista de informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años y el anexo financiero y estadístico.

4.El significado de las abreviaciones y símbolos utilizados en el presente informe figura en la primera página del anexo II (volumen II).

5.Las referencias de los Diarios Oficiales en los que se publicaron los anteriores Informes Anuales del Tribunal de Cuentas son los siguientes:

- 1977: DO C 313 de 30.12.1978

- 1978: DO C 326 de 31.12.1979

- 1979: DO C 324 de 31.12.1980

- 1980: DO C 344 de 31.12.1981

- 1981: DO C 344 de 31.12.1982

- 1982: DO C 357 de 31.12.1983

- 1983: DO C 348 de 31.12.1984

- 1984: DO C 326 de 16.12.1985

- 1985: DO C 321 de 15.12.1986

- 1986: DO C 336 de 15.12.1987

- 1987: DO C 316 de 12.12.1988

- 1988: DO C 312 de 12.12.1989

- 1989: DO C 313 de 12.12.1990

6.De no indicarse lo contrario, las observaciones del presente informe se refieren al Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO L 356 de 31.12.1977), modificado por los Reglamentos del Consejo n° 1252/79, de 25 de junio de 1979 (DO L 160 de 28.6.1979, p. 1), n° 1176/80, de 16.12.1980 (DO L 345 de 20.12.1980, p. 23), n° 1600/88 de 7.6.1988, (DO L 143 de 10.6.88), n° 2049/88, de 24.6.1988 (DO L 185 de 15.7.1988, p. 3) y n° 610/90, de 13.3.1990 (DO L 70 de 16.3.1990, p. 1).

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INTRODUCCIÓN

1. En el presente volumen se examina la gestión de las instituciones comunitarias (gastos de personal y de funcionamiento).

2. En lo que se refiere a gastos de personal, el Tribunal ha dedicado en 1990 una atención especial al control de los gastos del personal destinado en las delegaciones de la Comisión en países terceros. También se han examinado los gastos de funcionamiento de estas delegaciones.

3. En cuanto al Parlamento Europeo, las observaciones se centran en distintos aspectos del sistema contable y de los gastos de la institución.

4. En lo que respecta a los gastos de funcionamiento, las observaciones están relacionadas con la adquisición de material informático en la Comisión y en el Consejo. También se incluyen otras sobre la contribución de la Comisión al presupuesto de las Escuelas Europeas.

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5. En el cuadro 1 se resumen las plantillas de las instituciones. Los gastos de personal y funcionamiento de éstas se recogen en los cuadros 2 y 3.

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CAPÍTULO 15 (\*) Parlamento

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INTRODUCCIÓN

15.1. En 1990, el Tribunal de Cuentas ha examinado el sistema de contabilidad general y presupuestaria del Parlamento Europeo, incluyendo todos los subsistemas correspondientes.

CONTABILIDADES GENERAL Y PRESUPUESTARIA

15.2. El Parlamento utiliza el sistema informático LogAbax para la gestión de sus registros contables. Cada tres días se transfiere una copia de estos asientos a un sistema anexo, SIRC, que permite consultar los datos en tiempo real. Ambos sistemas son antiguos, por lo que se está preparando uno nuevo («FINICS») para sustituirlos.

Funcionamiento del sistema contable actual

15.3. El artículo 29 de las modalidades de ejecución

estipula que el procedimiento de registro utilizado por el departamento de contabilidad deberá permitir comprobar en cualquier momento cuales son, por partidas o rúbricas presupuestarias, los importes de los compromisos, los pagos realizados y el saldo disponible. Ahora bien, la consulta en tiempo real del sistema LogAbax está sujeta a limitaciones de orden práctico bastante importantes y únicamente es posible tras la suspensión de todas las otras operaciones que se estén realizando. Si se tiene en cuenta el plazo, entre uno y tres días, necesario para transferir los datos al sistema SIRC, el sistema vigente no cumple en la práctica las exigencias de las modalidades de ejecución.

15.4. Además, debido a las limitaciones de los sistemas (LogAbax y SIRC), el interventor no puede verificar en todo momento la exactitud de los asientos de ingresos y de gastos. Ante esta situación, se ha visto obligado a llevar una contabilidad paralela para poder cumplir con su cometido. Sin embargo, el Tribunal estima que de lo dispuesto en los artículos 29 y 30 de las modalidades de ejecución se desprende claramente que todos los controles deben efectuarse sobre los registros contables originales de la contabilidad.

15.5. El segundo guión del apartado 4 del artículo 83 de las modalidades de ejecución estipula que los haberes en cuentas bancarias deberán cotejarse mensualmente con los extractos de cuenta. Aunque las cuentas bancarias son objeto de una atención constante, las operaciones de cotejo íntegro y formal supervisadas por el contable sólo se efectúan trimestralmente, con lo que es posible que existan errores que no puedan detectarse a tiempo, dificultándose así la investigación de sus causas y la adopción de medidas correctoras.

15.6. No se han elaborado descripciones de puestos de trabajo ni manuales de instrucciones para los departamentos de contabilidad y tesorería; son, sin embargo, necesarios para poder efectuar un control válido de la gestión de cualquier sistema financiero.

15.7. Los sistemas informáticos LogAbax y SIRC presentan diversas deficiencias desde el punto de vista del control. Concretamente, el ordenador LogAbax está instalado en una dependencia a la que no se controla el acceso, ni siquiera fuera de las horas de trabajo. Los controles programados sobre la exhaustividad y la exactitud de los datos almacenados en los dos sistemas son reducidos y la transferencia de datos de LogAbax a SIRC no es totalmente fiable.

15.8. Por lo general, debido a las limitaciones de los controles programados, para detectar eventuales errores el departamento de contabilidad se basa en los controles a posteriori que realizan sus agentes. El hecho de depender únicamente de controles a posteriori hace que el contable tenga obligatoriamente menos garantías acerca de la exactitud de las cuentas. Además, esta situación puede también suponer una utilización ineficaz de los recursos humanos. El Tribunal sugiere que en el nuevo sistema FINICS se disponga de mayores posibilidades de efectuar controles preventivos, con el fin de reducir las verificaciones a posteriori.

Contabilización y cobro de los ingresos

15.9. Un examen de las cuentas deudoras al 31 de diciembre de 1990 ha puesto de manifiesto que estas incluían entre otras cosas:

a)títulos de crédito antiguos o paralizados desde hacía bastante tiempo (0,2 Mio ECU);

b)títulos de crédito en los que no se habían respetado los procedimientos de liquidación y cobro (1 Mio ECU).

15.10. El Tribunal estima que las cuentas deudoras únicamente deberían incluir los importes que pueden efectivamente ser cobrados, que los cobros deberían efectuarse lo más rápidamente posible y que se deberían señalar y, en su caso, anular los títulos de crédito dudosos.

15.11. Algunas notas de crédito se envían directamente a los ordenadores de pagos. Este procedimiento implica riesgos para los ingresos. El Tribunal considera que las normas internas deberían obligar al ordenador de pagos a garantizar que las notas de crédito se dirijan efectivamente al departamento de contabilidad y no nominalmente a la persona indicada.

15.12. No todos los ordenadores de pagos indican la fecha de vencimiento del cobro del título de crédito. Cuando un título de crédito no se cobra en la fecha fijada, el contable no siempre inicia el procedimiento reglamentario de cobro previsto en el apartado 4 del artículo 16 de las modalidades de ejecución. El Tribunal recomienda que las medidas tendentes al cobro de los títulos de crédito se inicien sin demoras.

15.13. La dieta base concedida a los parlamentarios debe recuperarse hasta en un 50 % si el diputado está ausente más de la mitad del período anual de sesiones. Contrariamente a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 28 del Reglamento Financiero, el Parlamento no había procedido a la recuperación de estos importes. Esta laguna no se corrigió hasta el momento del control del ejercicio 1990 efectuado por el Tribunal. El Tribunal estima que el Parlamento debería asegurarse de que las cantidades indebidamente pagadas durante los años precedentes han sido efectivamente recuperadas.

El proyecto BUDG

15.14. Incluso considerándolos como conjunto, los sistemas contables LogAbax y SIRC no ofrecen un apoyo suficiente a la gestión de la institución. En el mes de julio de 1983, la Mesa del Parlamento aprobó la realización de un proyecto prioritario para dotar a la institución de un sistema de informatización de la gestión que permita lograr una buena relación coste/eficacia.

15.15. Para ello, se contrató a un consultor que definiera las características del proyecto y en diciembre de 1986 se celebró un contrato para la elaboración del sistema, que debía entregarse «llave en mano». En realidad, la mayor parte fue efectuada por un subcontratista. El sistema debía de estar en condiciones de funcionar a partir del 1 de enero de 1989 y debía costar 1,3 Mio ECU.

15.16. Durante la elaboración, los usuarios solicitaron numerosos cambios en la configuración del proyecto inicial y aparecieron dificultades considerables a la hora de controlarlo. Finalmente, el comienzo del período operativo fue aplazado, debido, como causa inmediata, a que una de las partes principales del soporte lógico no respondía a las necesidades. En 1989 se suspendieron los pagos a los contratistas debido a las graves dudas que planeaban sobre los progresos del proyecto.

15.17. Se tuvo que fijar un nuevo plazo; sin embargo, a pesar de las promesas reiteradas, los contratistas no han podido respetar el nuevo plazo del 19 de marzo de 1990. En esta situación, el Parlamento les notificó oficialmente, el 5 de abril de 1990, la rescisión de los contratos por incumplimiento de los compromisos. Hasta esa fecha el Parlamento había gastado 1,9 Mio ECU.

15.18. El Parlamento, teniendo en cuenta las necesidades cada vez mayores del departamento de contabilidad por un lado y el tener que seguir utilizando el antiguo sistema LogAbax por otro, se ha visto obligado a dotarse urgentemente de un sistema de contabilidad informatizada mucho menos ambicioso (FINICS) para mantener las funciones básicas del sistema LogAbax actual en lo que a la contabilidad general y presupuestaria se refiere. Este proyecto deberá estar en operación en enero de 1992, con un coste de 0,4 Mio ECU.

15.19. Los retrasos en la realización del proyecto BUDG y su posterior abandono no han permitido aportar las mejoras necesarias al control de la contabilidad ni realizar los progresos esperados en materia de gestión financiera para los que se había concebido el proyecto. Además, el proyecto finalmente abandonado produjo gastos de más de 2,5 Mio ECU sin que se recibiera a cambio ningún sistema utilizable.

15.20. El Tribunal estima que además de las dificultades descritas anteriormente, otros problemas de tipo estratégico obstaculizaron gravemente la realización del proyecto BUDG, ya que la implantación de sistemas de control de costes y de gestión financiera no es únicamente una cuestión de desarrollo de sistemas informáticos, sino que exige igualmente un cambio de actitud y una evolución de los métodos de trabajo en numerosos sectores de la institución. Aunque varios aspectos de la gestión del proyecto correspondieran indudablemente a los contratistas, el Tribunal estima que si el Parlamento hubiera utilizado un método de gestión más racional habría evitado embarcarse en un proyecto cuyas características no parecían satisfacer de modo completo las necesidades de los usuarios (véase el apartado 15.15).

15.21. Al haber aumentado sensiblemente los gastos de funcionamiento del Parlamento desde la aprobación del proyecto BUDG, el Tribunal recomienda a esta institución que vuelva a examinar urgentemente las necesidades de información contable y que, si fuera necesario, actúe de modo que los aspectos antes mencionados sean tenidos en cuenta antes de la elaboración de un nuevo proyecto.

GASTOS DE MISIÓN

Administración de anticipos con fondos

15.22. Un agente del servicio de dietas de los diputados que se ocupa del pago de las dietas de viaje y estancia gestiona permanentemente una importante administración de anticipos. Esta administración funciona con doce divisas distintas y utiliza doce cuentas bancarias, entre otras cosas, para poder efectuar pagos mediante cheque. El importe máximo de los fondos disponibles es de 2,5 Mio ECU. En 1990, los pagos realizados con estos fondos ascendieron a 28,8 Mio ECU, es decir el 6,8 % del presupuesto del Parlamento. El Reglamento Financiero (artículo 54) autoriza la creación de administraciones de anticipos «para ciertas categorías de gastos». Pero si se tiene en cuenta las cantidades importantes que transitan por esta administración, el que se sobrepasen, como se ha observado, los topes fijados y que estos gastos no están sometidos al visado previo del interventor, el Tribunal considera que en este caso la aplicación del sistema de administración de anticipos es poco adecuada.

15.23. La administración de anticipos debe utilizarse únicamente para los gastos y no para el cobro de títulos de crédito. Ahora bien, se ha descubierto que la administración de anticipos de los diputados funciona igualmente como medio de cobro de títulos de crédito. Estos suman alrededor de 258 000 ECU el 4 de septiembre, 176 000 ECU el 11 de octubre y 252 000 ECU el 21 de noviembre de 1990. De estos importes, 215 000 ECU, 119 000 ECU y 111 000 ECU respectivamente llevaban inmovilizados más de dos meses. Al final del año, los importes pendientes desde los meses de junio, julio y agosto seguían inscritos en las cuentas a la espera de ser cobrados.

15.24. El artículo 54 de las modalidades de ejecución estipula que en la decisión sobre creación de una administración de anticipos se deberá especificar el importe máximo del anticipo que puede ser concedido. Esta decisión debería emanar del presidente del Parlamento (en su calidad de autoridad superior); en la práctica queda delegada en aplicación de las normas internas

y se toma a propuesta del ordenador de pagos tras el dictamen favorable del contable y del interventor (artículo 51 de las modalidades de ejecución). El importe máximo fue aumentado de 2 Mio ECU a 2,5 Mio ECU en octubre de 1987 sin que el presidente ni su delegado hayan tomado una nueva decisión. La única mención del nuevo tope figura en una carta del interventor y en una operación de tesorería firmada por el contable. El Tribunal sostiene que es necesario que se produzca una nueva decisión formal cada vez que se modifique el importe máximo de una administración de anticipos.

15.25. Las normas establecidas por los cuestores para calcular las dietas de viaje y estancia de los parlamentarios son complejas (por ejemplo los itinerarios a partir de Estados miembros pasando por varios lugares de trabajo). Además, algunos de los procedimientos que siguen los servicios competentes no se atienen a lo dispuesto en el Reglamento Financiero (particularmente en lo que se refiere al cobro de créditos: apartado 2 del artículo 28 del Reglamento Financiero). Las normas establecidas por los cuestores y los procedimientos deberían mejorarse con el fin de lograr una gestión más transparente y simple.

15.26. Los pagos a los diputados se realizan basándose en su declaración de intenciones y no en función de la lista de asistencia; si es necesario, los pagos se corrigen posteriormente tras haber verificado la asistencia. Fuera de los tres lugares de trabajo habituales, puede que se efectúen provisionalmente pagos indebidos o duplicados ya que los últimos registros informáticos no pueden controlarse inmediatamente en el momento del pago. Por ello en cualquier momento puede anticiparse un importe superior al máximo autorizado.

Administraciones de anticipos «sin fondos»

15.27. Para el pago de los gastos de misión del personal y los agentes auxiliares durante las sesiones, el Parlamento utiliza un sistema de administración sin anticipo real de fondos (administración de anticipos sin fondos). En él, los administradores de anticipos fijan los importes que han de anticiparse, aunque sin proceder al abono, que es efectuado por el departamento de contabilidad. Este procedimiento hace que los gastos se ejecuten sin que exista una orden de pago ni una autorización previa del ordenador de pagos y del interventor. El Tribunal estima que esta utilización de la administración de anticipos no corresponde a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y las modalidades de ejecución (que prevén que el fondo será gestionado por el administrador de anticipos y repuesto por el contable). El sistema de administración de anticipos sin fondos permite, en la práctica, no aplicar los procedimientos habituales de ordenación de los gastos previamente a su pago por el contable. Este sistema no es admisible; debería respetarse el circuito normal de compromisos y pagos.

15.28. Cuando tienen lugar las reuniones del Parlamento en sus tres centros de trabajo habituales o en otro lugar, los agentes se desplazan con órdenes de misión. Al personal se le conceden anticipos, bien en metálico, bien mediante transferencia; normalmente la autorización del pago del anticipo se concede en la caja en un ejemplar de la orden de misión. De hecho, en lo que se refiere a estos gastos de misión del personal, el administrador de anticipos dirige el departamento (servicio de contaduría) que, por medio de un sistema informático, controla tanto los anticipos como la liquidación definitiva de los gastos de misión. Esto parece contrario al principio de separación de funciones. En 1990 se han emitido 32 000 órdenes de misión que suponen gastos por un importe de 14,1 Mio ECU.

15.29. De acuerdo con las normas internas del Parlamento

, los pagos al personal se han de efectuar en la medida de lo posible mediante transferencia bancaria. Ahora bien, se ha observado que si se tiene en cuenta esta norma el número de pagos corrientes en metálico es excesivo.

15.30. Los tipos aplicables a los gastos de misión y las tablas utilizadas para establecer los importes adeudados pueden ser modificados por cualquier agente del servicio de contaduría que utilice el ordenador. El buen funcionamiento del sistema depende enteramente de la exactitud de estos datos, por lo que deberían tener un acceso más protegido y el jefe de división debería comprobar mediante verificaciones independientes que solamente se han efectuado las modificaciones autorizadas.

15.31. Los pagos de regularización y las recuperaciones de gastos de misión se realizan por medio del sistema PAIE. Sin embargo, el servicio de misiones no verifica que los importes de este sistema correspondan con los que se le han facilitado, excepto en el caso de los que sobrepasan los 20 000 BFR. El Tribunal recomienda que se reduzca este límite, puesto que tiene un riesgo significativo de error.

15.32. El sistema no ofrece la posibilidad de regularizar los anticipos en un plazo razonable. Debido al plazo autorizado para presentar las solicitudes y al calendario de introducción de los datos en el sistema PAIE, las misiones de enero no se regularizan antes del pago de la nómina de mayo. Por los mismos motivos, únicamente se pueden realizar cotejos trimestralmente, con lo que los pagos indebidos pueden perdurar. El Parlamento debería volver a examinar estos aspectos del sistema en función del imperativo de la buena gestión financiera (artículo 2 del Reglamento Financiero).

15.33. Las comprobaciones que el ordenador de pagos realiza de los gastos de misión del personal no son suficientes para garantizar que no se sobrepasen los compromisos. Cuando estos rebasamientos corresponden a créditos prorrogados se produce además una violación manifiesta del principio de anualidad, norma financiera esencial de las Comunidades (artículo 1 del Reglamento Financiero).

15.34. Si se trata de misiones en la Comunidad Europea, las diferentes dietas se recogen en el Estatuto y sólo pueden ser modificadas por el Consejo

. Sin embargo, el Parlamento paga utilizando unos tipos fijados por una decisión de la Mesa

, que en 1990 son de un 4 % a un 26 % superiores al tipo normal. Es necesario poner fin a esta infracción al Estatuto.

INVENTARIO DE LOS BIENES MUEBLES

15.35. La gestión del inventario no está centralizada; a pesar de dos informes elaborados en 1987 y en 1991 por el interventor, el Parlamento aún no ha establecido un control administrativo eficaz sobre los distintos aspectos de la gestión del inventario.

15.36. El balance del Parlamento al 31 de diciembre de 1990 incluye bienes muebles por un valor (precio de adquisición) de 52,1 Mio ECU, englobando 84 000 artículos. Entre éstos, alrededor de 17 000, por un valor de 7,4 Mio ECU, no pudieron localizarse en el momento del último inventario físico, que tuvo lugar en noviembre y diciembre de 1988; en diciembre de 1990 todavía no habían sido localizados. Se trata principalmente de mobiliario (9 804 artículos por un valor de 1,6 Mio ECU), equipos técnicos (3 219 artículos; 2,0 Mio ECU), máquinas de oficina (1 571 artículos; 0,6 Mio ECU) y material informático (2 384 artículos; 3,2 Mio ECU).

15.37. Las diferencias detectadas en el control de 1988 deben justificarse localizando los artículos correspondientes o aplicando los procedimientos previstos para declararlos inservibles o desaparecidos. El retraso observado en este caso demuestra que la gestión y el control del inventario de los bienes del Parlamento no son satisfactorios, lo que constituye una infracción constante del artículo 65 del Reglamento Financiero. Además, tal como prevé el artículo 78 de las modalidades de ejecución, los controles de los artículos de inventario deben efectuarse en el marco de un programa trienal de comprobación, que actualmente no existe.

15.38. Esta situación entraña evidentemente el riesgo de que las investigaciones sobre las desapariciones por pérdidas, robos o cualquier otra causa sean ineficaces. Hace igualmente más difícil la atribución precisa de responsabilidades en la materia (de conformidad con las disposiciones del artículo 67 del apartado 2 del Reglamento Financiero).

15.39. Por otra parte, según el reglamento interno del Parlamento sobre la gestión del inventario

, el ordenador de pagos es el responsable del primer registro de cada artículo adquirido y de la actualización del inventario. El Parlamento debería estudiar la posibilidad de definir las responsabilidades concretas de los agentes con respecto a los bienes que utilicen.

15.40. El reglamento exige que en cada dependencia exista una relación en forma de listado informático y que se designen responsables de la localización de los bienes y de su registro, pero estas disposiciones parecen haberse quedado en letra muerta. El sistema informático utilizado para registrar los bienes no proporciona los instrumentos necesarios para aplicar exactamente las disposiciones del Reglamento Interno. Su funcionamiento depende en gran parte de un único agente, que tiene un acceso privilegiado al sistema. La posibilidad de acceder al fichero concedida a los agentes de otros lugares de trabajo hace posible la manipulación de los registros. Además, el control de los registros en el inventario no es el que normalmente se aplica a los demás asientos contables.

15.41. Durante el ejercicio 1990, algunos bienes (por un valor total de 0,2 Mio ECU) se han vendido antes de que el comité de amortización se hubiera pronunciado sobre la cesión. Es evidente que no se pueden tomar medidas sobre la cesión o declaración como inservible de un bien antes de disponer del dictamen previo del comité encargado de dar de baja en inventario.

CONTABILIDAD DE LOS GRUPOS POLÍTICOS

15.42. En su Informe Anual sobre el ejercicio 1989

el Tribunal señalaba que debían aportarse ciertas mejoras a los métodos contables utilizados por los grupos políticos para los gastos relacionados con las campañas de información (partida presupuestaria 3708). En la respuesta, publicada en diciembre de 1990, el Parlamento no se pronunció de un modo definitivo sobre esta cuestión. El Tribunal ha tenido ocasión de proceder a intercambios de opiniones con el Parlamento sobre el particular y reitera su postura de que es necesario mejorar este aspecto de la contabilidad de los grupos políticos.

CONTABILIDADES GENERAL Y PRESUPUESTARIA

15.2 15.4. El Parlamento Europeo es consciente de las insuficiencias del sistema LOGABAX-SIRC. Esta es la razón por la que se está preparando el nuevo sistema FINICS. Este sistema entrará en funcionamiento a principios de 1992, si la fase de pruebas, prevista para noviembre de 1991, es positiva.

El sistema FINICS se ha concebido de modo que puedan satisfacerse las exigencias del Tribunal de Cuentas.

15.5. Se realiza cada día hábil una comparación entre los asientos contables relativos a los movimientos de fondos y los extractos de cuentas. Más tarde, se efectua trimestralmente una comprobación integral y formal. El control diario permite detectar cualquier error a tiempo. Como ejemplo, y según las comprobaciones bancarias del 31 de diciembre de 1990, no hay asientos de conciliación más antiguos que los del 5 de diciembre de 1990. El sistema en vigor garantiza, por lo tanto, un control que, en muchos sentidos, va más allá de lo que pide el Reglamento Financiero. En el futuro, la administración se ajustará, sin embargo, a la disposición de dicho Reglamento que prevé la comprobación mensual.

15.6. El contable transmite regularmente notas a los servicios afectados (por ejemplo, a los de contabilidad/tesorería, ordenadores o interventores) para darles las instrucciones necesarias relativas a los procedimientos contables. Existen ya descripciones de las funciones de cada empleo en la contabilidad.

El Parlamento es, sin embargo, consciente de la necesidad de precisarlas. Estos trabajos se encuentran actualmente en curso.

15.7. En lo que concierne al control físico de los locales en los que se encuentra instalado el sistema LOGABAX, los controles de entrada al edificio así como la vigilancia efectuada por el servicio competente son los medios apropiados para garantizar la seguridad del sistema. El Parlamento Europeo ha rechazado la utilización de un sistema de tarjetas magnéticas.

Está previsto un sistema de seguridad que limite el acceso al personal autorizado a las instalaciones de FINICS. En lo relativo al control de la exhaustividad y exactitud de los datos, el nuevo sistema FINICS comprende un sistema de protección necesario para el control de los datos.

Se ha comprobado que la transferencia de datos de LOGABAX hacia el sistema SIRC no ha producido ningún error.

15.8. El sistema FINICS prevé igualmente un sistema de control preventivo que permita reducir las verificaciones a posteriori.

15.9 15.10. Según el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento Financiero, el ordenador debe proponer una anulación de los créditos devengados. En este sentido, los ordenadores reciben información trimestral del contable sobre la no recuperación de títulos de créditos antiguos y se les invita a considerar la posibilidad de una renuncia. Con fecha de 31 de diciembre de 1990, los ordenadores consideraron que no había ningún títulos de crédito dudoso.

En el punto 15.9 a), el importe se eleva a realidad a 170 000 ECU. Se compone, hasta 98 000 ECU, de pérdidas de caja que remontan a 1982 (asunto que se encuentra ante el Tribunal de Justicia), de 18 000 ECU de deudas de dos antiguos diputados, y de 54 000 ECU de diversos deudores.

El importe citado en el punto 15.9 b) puede inducir a error. Está compuesto de importes que se han de regularizar en el marco del servicio de dietas de los diputados, de reembolsos escalonados del personal y hasta la cantidad de 624 000 ECU, del importe mínimo que los contratistas del proyecto BUDG han de reembolsar.

15.11. En el Parlamento Europeo toda factura y nota de crédito llega en primer lugar al servicio de correo para su recepción, el cual la transmite a la contabilidad para su registro en el fichero abastecedor. A continuación el contable se encarga de la distribución a los ordenadores. Este circuito permite garantizar la seguridad y la conservación de los documentos. Es preciso, sin embargo, formalizar el procedimiento.

15.12. En lo que respecta al cobro de los títulos de crédito, se envían al final de cada trimestre cartas de apremio a los deudores. Se ha llamado la atención de los ordenadores sobre la necesidad de indicar la fecha de vencimiento del plazo de cobro de los títulos de crédito, para permitir a los contables el cobro dentro de los plazos.

15.13. El Parlamento ha establecido órdenes de cobro, de conformidad con el artículo 28 de la Reglamentación relativa a los gastos y las dietas de los diputados, a todos los diputados dimisionarios. En lo que respecta a los diputados que han conservado su mandato, o bien han devuelto directamente al Parlamento Europeo la mitad de las dietas por los gastos generales o bien se ha hecho una deducción de las dietas por gastos generales que les corresponderían.

Con la excepción de una cantidad que continúa abierta, y que es objeto de un recurso ante los tribunales, todos los importes indebidamente pagados relativos a la mitad de las dietas por gastos generales en el curso de los años anteriores han sido efectivamente cobrados.

15.14 15.21. El Parlamento Europeo examina la conveniencia de establecer un sistema de gestión moderna que permita a los responsables de la institución decidir sobre la base de los costes reales, descentralizar las responsabilidades de gestión y asegurar una mejor utilización y rentabilidad de los créditos presupuestarios y los recursos humanos. Está en curso un estudio exterior destinado a determinar las necesidades de la institución en este ámbito.

El proyecto BUDG ha debido abandonarse como consecuencia de los problemas planteados a escala de la empresa contratista y de la subcontratista. Como el Tribunal de Cuentas subraya, el contratista no ha podido entregar un sistema completo «llave en mano», conforme a las condiciones financieras y dentro de los plazos previstos.

Actualmente se negocia con la empresa con objeto de llegar a un acuerdo amistoso. En el caso de que esta gestión no tuviera éxito se iniciaría una acción ante los tribunales con objeto de obtener daños y perjuicios por los gastos efectuados, que suponga igualmente penalizaciones.

GASTOS DE MISIÓN

15.22. La administración de anticipos de los diputados al Parlamento Europeo funciona con las once divisas comunitarias y el ecu, y utiliza actualmente doce cuentas bancarias.

Para evitar malentendidos hay que precisar que no se puede establecer una relación entre el importe máximo de la administración de anticipos y el importe total de los pagos para el año 1990. Los pagos se han mantenido dentro de los límites del importe máximo de la administración, instrumento de gestión que obliga al administrador a actualizar su contabilidad cada día.

El régimen de administraciones de anticipos constituye una excepción al principio del control previo de los gastos. El pago a través de la administración permite pagar los gastos sin orden previa. Únicamente los compromisos destinados a cubrir los gastos de la administración y la orden de regularización presupuestaria se someten al visado del interventor.

El Parlamento Europeo no comparte la opinión del Tribunal de Cuentas de que en el caso de la administración de anticipos de los diputados es poco adecuada la aplicación del sistema de administraciones de anticipos. El artículo 54 del Reglamento Financiero autoriza la creación de administraciones de anticipos «para ciertas categorías de gastos». El Reglamento Financiero no pone condiciones en cuanto al nivel de los importes que deben pagarse.

Por otra parte, no se comprende bien cómo podría aplicarse un sistema diferente del de una administración de anticipos sobre la base de la actual reglamentación.

La decisión sobre la conveniencia de crear una administración de anticipos es competencia del Presidente del Parlamento Europeo (artículo 54, artículo 22 del Reglamento Financiero y artículo 51 de las modalidades de ejecución), que puede delegar esta decisión en la administración de conformidad con las normas internas de ejecución del presupuesto del Parlamento Europeo [letra c) del artículo 51].

15.23. Como lo señala el Tribunal de Cuentas, los importes que deben reembolsar los diputados se descuentan de las dietas que les paga la actual administración. Resulta imposible proceder de otra forma si se desea garantizar, de conformidad con los deseos del Tribunal, el cobro de las sumas debidas en el plazo más breve posible.

La aplicación de un procedimiento según el cual el ordenador se vería obligado a establecer una orden de ingreso cada vez podría sobrecargar el sistema y tendría como consecuencia la necesidad de recurrir a un efectivo suplementario.

El Parlamento Europeo considera que el sistema de liquidación de los derechos de los diputados debe ser rápido y eficaz.

Con el fin de efectuar los cobros de forma permanente y de garantizar el seguimiento y el control en este ámbito, antes de finales de año se trasladará a Bruselas un funcionario de servicio de dietas de los diputados.

15.24. El Parlamento Europeo considera que no es necesario dirigirse al Presidente de la institución para que se tome una decisión sobre la modificación del importe máximo de la administración, dado que el principio de la creación de la administración es un hecho. Por otra parte, de conformidad con la letra d) del artículo 52 de las normas internas de ejecución del presupuesto del Parlamento Europeo, esta medida puede tomarla el ordenador previo acuerdo del interventor y del contable, siendo este último la persona encargada de proveer a la administración de anticipos de acuerdo con el compromiso destinado a cubrir los gastos de la misma.

15.25. El Tribunal de Cuentas observa con toda razón que las normas establecidas por la Junta de Cuestores y aprobadas por la Mesa en materia de dietas de viaje y estancia de los diputados son complejas.

El Parlamento Europeo quiere precisar que el carácter complejo de las normas está en estrecha relación con el ejercicio del mandato de los diputados al Parlamento Europeo que se ven obligados a desplazarse con gran frecuencia entre su lugar de origen, los lugares de trabajo, las capitales de los Estados miembros y otros lugares de toda la Comunidad y de fuera de la Comunidad. En estas condiciones, una simplificación de las normas tal como la desea el Tribunal no parece fácilmente realizable.

15.26. El Parlamento Europeo quiere subrayar que los raros casos de pagos indebidos a los que se refiere el Tribunal son inevitables debido al ritmo de reuniones que impone a los diputados la actividad parlamentaria en toda la Comunidad.

Gracias a la colaboración de los diputados y de los cajeros estos casos todavía se limitan a un mínimo.

Los pagos efectuados indebidamente fuera de los lugares de trabajo habituales representan una cantidad despreciable en relación con la totalidad de los cobros pendientes.

15.27. El Parlamento Europeo considera que el Reglamento Financiero no prohíbe la creación de una administración de anticipos sin fondos, siempre que existan todas las garantías relativas al control de los gastos efectuados en el marco de la administración.

En el caso de los gastos de misión se ha considerado oportuno recurrir a una administración sin fondos, dada la dispersión de las actividades del Parlamento que obliga al personal a desplazarse frecuentemente entre los tres lugares de trabajo.

15.28. El Parlamento es tan consciente como el Tribunal de Cuentas de la necesidad de separar las funciones de ordenador, interventor, contable y administrador de anticipos con el fin de realizar un control recíproco.

Tal como ha observado el Tribunal de Cuentas, el jefe del servicio de contaduría controla los anticipos que deben pagarse. A continuación procede a la liquidación mensual de la administración sobre la base de las declaraciones presentadas por las personas que realizan las misiones. La realización de estas operaciones es absolutamente normal y conforme con las responsabilidades de un administrador de anticipos.

No obstante, esta persona no firma la orden de regularización presupuestaria. La liquidación definitiva en vista de la inclusión en el presupuesto le corresponde al ordenador correspondiente que firma la orden preparada a este fin.

De esta manera el principio de la separación de funciones se respeta totalmente.

15.29. El Parlamento comparte la opinión del Tribunal de que el pago mediante transferencia bancaria todavía no se ha generalizado lo suficiente. Esto es cierto tanto en lo que se refiere al pago de las dietas de los diputados como a los gastos de misión de los funcionarios.

Dicho esto, no siempre es posible pagar los anticipos de los gastos de misión mediante transferencias bancarias dada la frecuencia de las misiones y la urgencia de algunas de ellas. En estas condiciones resulta imposible por razones de tipo práctico imponer al personal la obligación de cobrar los anticipos únicamente mediante transferencia bancaria.

15.30 15.31. La protección de los datos del sistema informático está garantizada por la realización de verificaciones regulares. En lo que se refiere a la regularización de los pagos que se realizan por medio del sistema PAIE, se realizará un control más estricto que se extenderá a los importes que no sobrepasen los 20 000 BFR, con arreglo a la recomendación del Tribunal.

15.32. El desfase entre la fecha de la misión y la de su regularización depende en primer lugar del plazo de 30 días del que dispone el agente en misión para presentar su declaración de ejecución y de gastos de misión, en segundo lugar, del número de misiones y del calendario de introducción de datos en el sistema PAIE. Este sistema permite agrupar las cantidades que se deben abonar o cobrar.

La administración se plantea la posibilidad de liquidar los pagos al margen del sistema PAIE. Cuando este examen resulte concluyente, la liquidación de los pagos al margen del sistema PAIE podrá realizarse en 1992, lo que permitirá reducir el plazo medio de liquidación actual de 30 días a 15 días aproximadamente después de la presentación de la declaración de ejecución de la misión.

15.33. El Parlamento Europeo examina los problemas planteados por el Tribunal de Cuentas en relación con la calidad de las informaciones necesarias para establecer los compromisos de gastas.

Las medidas que se han adoptado recientemente para seguir más de cerca el ritmo de utilización de los créditos inscritos en la partida presupuestaria 1301 permitirán evitar el riesgo de que los gastos de misión superen a los compromisos de gastos.

Resulta dificil prever los gastos reales en las subpartidas debido también a las decisiones políticas que ocasionan gastos de misión imprevistos.

15.34. El hecho de que el Parlamento Europeo abone dietas sobre la base de los tipos fijados por la revisión de la Mesa de 13 de mayo de 1986 se explica por el retraso del Consejo en adoptar una decisión sobre la decisión de los tipos previstos en el Estatuto teniendo en cuenta los datos objetivos relativos a la evolución de los gastos reales.

Mientras tanto, una decisión del Consejo de 22 de julio de 1991 ha permitido al Parlamento Europeo alinearse en lo fundamental con los mismo tipos de las dietas de misión de las otras instituciones.

15.35. La eficacia de la administración está aumentando actualmente gracias a:

- una participación más activa del conjunto de las direcciones generales, el inventario de los bienes y el control trienal,

- una mejora de los procedimientos de gestión (creación de nuevas placas de registro, registro sistemático de entradas y salidas del almacén, reorganización de las zonas de almacenamiento, control del movimiento de materiales, mejora de la gestión informática, aumento de las medidas de seguridad).

INVENTARIO DE LOS BIENES MUEBLES

15.36. Una parte de las discordancias observadas en el inventario que se está realizando actualmente ya se han explicado y justificado. En el último inventario de 1988 las discordancias afectaban a alrededor de 20 000 artículos. A principios de año esta diferencia se había reducido a 16 978. El balance provisional de la situación al 15 de junio de 1991 era de 11 821. La participación activa de todos los funcionarios ha permitido una mejor localización.

En cuanto al material informático, una parte importante de los artículos no se ha podido localizar puesto que se trata de programas (cargados en los ordenadores) o de tarjetas electrónicas integradas en los microordenadores que los agentes que realizan el inventario y que no son especialistas en informática, difícilmente puede localizar.

En cuanto al resto, una parte no despreciable de las discordancias se refiere a bienes cuyo valor venal es inferior a 75 ECU. Se ha elevado el límite del importe para la inscripción en el inventario pero, a falta de nuevas instrucciones en sentido contrario, los bienes inscritos anteriormente siguen figurando en el mismo.

15.37. De conformidad con el artículo 78 de las modalidades de ejecución del Reglamento Financiero y con el reglamento interno relativo a la organización y gestión del inventario, se está ejecutando actualmente en los lugares habituales de trabajo un programa trienal.

Los servicios interesados se esfuerzan en realizar de la forma más rápida posible el control del inventario, pero es necesario tener en cuenta varios factores propios de la institución:

- bienes desplazados durante la realización del inventario y bienes móviles por su carácter o por necesidad,

- distribución de los bienes sujetos a inventario en varios lugares de trabajo,

- material perteneciente a diferentes instituciones (Estrasburgo) y a grupos políticos y diputados (Bruselas) en numerosos despachos,

- traslados realizados entre dos operaciones de inventariado,

- pérdida de placas en el transcurso de estos desplazamientos frecuentes,

- material instalado directamente en los despachos por el proveedor debido a sus características técnicas específicas,

- bienes que resulta difícil registrar por su naturaleza (bienes informáticos, audiovisuales, auriculares, etc...).

15.38. Las responsabilidades en materia de inventario se atribuyen claramente a cada ordenador, como se desprende de las observaciones del Tribunal de Cuentas en el apartado 15.39 que dice lo siguiente: «según el reglamento interno del Parlamento sobre la gestión del inventario, el ordenador de pagos es el responsable de la primera inscripción de cada artículo adquirido y de la actualización del inventario».

Además, los ordenadores de cada dirección general han designado a un funcionario responsable del control de los bienes incluidos en el inventario.

15.39. En la medida en que cada ordenador es responsable del material adquirido en el marco de su propia gestión, parece difícil dictar normas según las cuales cada agente sería a su vez responsable de los bienes que utiliza, excepto en caso de robo, deterioro o flagrante delito teniendo en cuenta además que en todos los lugares de trabajo muchos despachos son utilizados simultánea o consecutivamente por varios ocupantes.

15.40. En cada dependencia existe una lista inventario. Se ha modificado recientemente el programa informático para poder elaborar la lista directamente a partir de dicho programa. La posibilidad de acceder al sistema se ha limitado a un número reducido de funcionarios y agentes; la puesta en funcionamiento a finales de 1991 de una nueva aplicación tendrá, entre otros, el efecto de aumentar la seguridad del sistema.

15.41. Los escasos bienes que se vendieron antes de que el comité de amortización se hubiera pronunciado han constituido una excepción que se ha producido durante el período de constitución de dicho comité. Esto ya no debería repetirse en el futuro. No obstante, las otras formalidades reglamentarias siempre se han respetado.

CONTABILIDAD DE LOS GRUPOS POLÍTICOS

15.42. El Parlamento Europeo toma nota de las observaciones del Tribunal en relación con la contabilidad de los grupos políticos para los gastos relacionados con las campañas de información (partida presupuestaria 3708). Los grupos políticos han elaborado un esquema contable armonizado. Se modificarán las normas que regulan la utilización de los créditos de la partida 3708. Estas modificaciones deberían entrar en vigor el 1 de enero de 1992. Tendrán en cuenta los comentarios que el Tribunal dedicó a este problema en su informe sobre el ejercicio de 1989.

CAPÍTULO 16 (\*) Consejo

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gastos informáticos

INTRODUCCIÓN

16.1. Los gastos de informática y ofimática del Consejo se imputan al artículo 222 del Presupuesto (Material e instalaciones técnicas) y abarcan la adquisición, alquiler y mantenimiento del material así como los gastos de estudio, preparación y compra de soportes lógicos, incluidas las prestaciones de personal externo.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

16.2. Los créditos, por valor de 8,4 Mio ECU, y registrados en 1990 en el artículo 222 del presupuesto del Consejo, se destinan, de hecho, a gastos que son responsabilidad de varios ordenadores de pagos. Los créditos efectivamente comprometidos para la informática constituyen la parte más importante de los gastos que se imputan a este artículo. Se han elevado a 6,9 Mio ECU (el 82,5 % del total).

16.3. El que varios ordenadores de pagos intervengan en la gestión de los créditos presenta ciertos inconvenientes relacionados con la supervisión de la utilización de los créditos y la transparencia presupuestaria y, además, exige una cierta coordinación entre los distintos ordenadores de pagos. Teniendo en cuenta el crecimiento constante de los créditos de informática, sería preferible pasar a una presentación por líneas presupuestarias diferenciadas de los distintos gastos imputados a este artículo único, para cumplir mejor el principio de transparencia presupuestaria y de gestión de créditos.

ESTRATEGIA Y PLANIFICACIÓN INFORMÁTICAS

16.4. La política y la planificación de la informática/ofimática en el Consejo se basan actualmente en un programa de acción, aprobado en 1986, sobre el desarrollo de las aplicaciones informáticas relacionadas con la producción de documentos. Paralelamente se elaboran programas informáticos independientes para la administración no incluidos en el programa de acción.

16.5. Dicho programa no ha sido actualizado formalmente desde entonces. La informatización de la Secretaría General del Consejo se pone al día en el momento de la preparación de las previsiones presupuestarias anuales.

COMPETENCIAS EN EL ÁMBITO INFORMÁTICO

16.6. La implantación y el desarrollo de la informática/ofimática en el Consejo dependen principalmente de dos unidades diferentes: la División «Nuevas tecnologías» y la unidad «Informática».

16.7. El análisis y la comparación de las competencias de estas dos unidades pone de manifiesto que:

a)desde el punto de vista técnico trabajan independientemente;

b)su planificación se hace por separado;

c)el seguimiento de la utilización de los créditos se hace sin que exista interrelación entre los dos sistemas;

d)cada una de ellas dispone de su propio sistema de registro y gestión del material;

16.8. La situación actual del Consejo debería ser modificada, teniendo en cuenta las ventajas que desde el punto de vista organizativo y de la gestión tiene una administración única. El Consejo debería mejorar la coherencia de todas las actividades relacionadas con la informática y elaborar un verdadero programa informático plurianual.

ADQUISICIÓN DEL MATERIAL INFORMÁTICO

16.9. La adquisición por el Consejo de material informático y el examen de una muestra de los expedientes correspondientes dan lugar a los siguientes comentarios:

a)actualmente se prefiere comprar el material cuando, hasta hace poco, lo normal era alquilarlo. Este cambio se ha realizado, sin embargo, sin haberse elaborado una programación en la materia;

b)el Consejo debería dotarse de una política de compras. Téngase en cuenta que los gastos de alquiler de 60 meses llegan a ser hasta un 76 % más altos que la compra;

c)la política de alquiler practicada hasta ahora no parece muy coherente. Se han observado diferencias importantes en las condiciones de alquiler, especialmente en lo que se refiere a la duración de los contratos con el mismo proveedor, que varían entre 36 y 60 meses. Así, la posible rescisión de los contratos se escalonaría a lo largo de varios años con lo que se produce una dependencia importante con respecto al proveedor;

d)con algunos proveedores los alquileres se fijan globalmente por contrato o analíticamente por equipo. En los casos en los que se pueden efectuar comparaciones actualmente se están pagando alquileres diferentes por material análogo.

GESTIÓN DEL INVENTARIO

16.10. El control de la existencia física del material y su conformidad con el asiento en el inventario ha puesto de manifiesto que existe material informático que debe ser inventariado según lo dispuesto en el artículo 65 del Reglamento Financiero y que no lo ha sido. Se trata en especial de material comprado por el Consejo que se ha instalado en equipos alquilados.

16.11. Los soportes lógicos tampoco se registran en el inventario; dada la magnitud de los importes (en 1990 se han comprado programas por valor de 0,3 Mio ECU), el Consejo debería establecer reglas específicas para proteger estos soportes lógicos tanto administrativa como patrimonialmente.

16.12. La verificación ha puesto de manifiesto igualmente que hay material que no estaba en los lugares indicados en el inventario y que determinados aparatos se utilizaban fuera de las dependencias del Consejo y sin que quedara constancia de su traslado. El transporte y la utilización de aparatos portátiles fuera de las dependencias del Consejo debería ser objeto de un seguimiento mayor para evitar toda dispersión del material.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

16.2 y 16.3. Las dos unidades de trabajo que administran los créditos destinados a la informática del artículo 222, es decir, el Servicio de Informática de la DG A/I y la División Nuevas Tecnologías de la DG A/II, están agrupadas, asimismo, dentro de la Dirección General A. Existe pues una estrecha colaboración entre ambos Servicios, tanto en lo que se refiere a la elaboración del presupuesto como con respecto a su ejecución. Los intercambios de información se realizan con regularidad, de tal manera que nunca ha planteado problemas la existencia de varios ordenadores.

El Consejo observa que la cuestión de la presentación de los créditos de los presupuestos administrativos será objeto de un estudio interinstitucional con el fin de proceder a una armonización. El Consejo tomará parte en este estudio para tener en cuenta las recomendaciones del Tribunal de Cuentas.

ESTRATEGIA Y PLANIFICACIÓN DE LA INFORMÁTICA

16.4 y 16.5. Los sistemas informáticos independientes de los dos Servicios anteriormente mencionados responden a distintas exigencias. En el Servicio de Informática de la DG A/I se trata, desde 1979, de la aplicación de la informática administrativa clásica en todos los sectores relativos a la gestión del personal, mientras que en la División Nuevas Tecnologías de la DG A/II se trata, desde 1988, de la aplicación de la ofimática a los servicios operacionales del Consejo en cuestiones relativas al tratamiento de textos, seguimiento de la producción, archivo electrónico, etc. Los trabajos en este segundo sector se basan en un programa de acción aprobado en 1986, del que se realizan memorias anuales. Los estudios referentes a la actualización de dicho programa comenzaron en 1990 y continúan actualmente, debido a que su objetivo es establecer el esquema director de la arquitectura informática en el Consejo durante los cinco próximos años. Dicha arquitectura deberá conformarse a la Decisión del Consejo de 22.12.1988 relativa a la normalización en el ámbito de la «Tecnología de la información y las telecomunicaciones». Paralelamente, se está desarrollando un estudio sobre las aplicaciones informáticas de la DG A/I, con el fin de establecer un nuevo plan director que está previsto para 1992.

COMPETENCIAS EN EL SECTOR INFORMÁTICO

16.6 a 16.8. Según se ha dicho anteriormente, existe una estrecha concertación y colaboración entre los respectivos responsables de la División Nuevas Tecnologías y del Servicio de Informática de la DG A/I. Dicha colaboración se manifiesta principalmente al planificar las actividades relativas a aplicaciones que corresponden simultáneamente a ambos Servicios. El seguimiento de la utilización de los créditos se realiza, igualmente, de una coordinada. El Consejo acepta la sugerencia del Tribunal de Cuentas de unificar, en el futuro, las perspectivas estratégicas de ambos sectores y de reforzar la coordinación.

ADQUISICIÓN DE MATERIAL INFORMÁTICO

16.9. La política que en un principio siguió el Consejo de alquilar el material informático se justificaba en el pasado por la rapidez con que evolucionaban los equipos informáticos. La buena gestión financiera de los créditos presupuestarios podría justificar aún ahora, en determinados casos, que se continuara llevando esta política. No obstante, el Consejo reconoce, de acuerdo con el Tribunal de Cuentas, que se debe optar cada vez más por una política de compra a este respecto, siempre que ello permita evitar las cargas financieras más gravosas de determinados contratos de alquiler y beneficiarse de una creciente flexibilidad, principalmente en el ámbito de los sistemas informáticos «abiertos». Esta es la razón por la que, desde 1990, la política adoptada se ha dirigido hacia la compra de equipos informáticos, en lugar de proceder a su alquiler.

TENEDURIA DEL INVENTARIO

16.10 a 16.12. Tal como se subrayó cuando se llevó a cabo la inspección, resultaría muy difícil inventariar equipos que se hallan instalados de forma invisible en el interior de las máquinas (dichos equipos se adquieren dentro del marco de la partida 2223). De todas formas, el Consejo fijará unas normas que permitan inventariar esos equipos en cuanto se adopten las nuevas normas de desarrollo del artículo 65 del RF.

Por otra parte, los programas y sistemas de programación no se han incluido hasta ahora en el inventario, debido a que se trata de productos que pueden sufrir rápidas devaluaciones causadas por la aparición de nuevas versiones o de productos que les hacen la competencia (los programas y sistemas de programación se adquieren con cargo a la partida 2224). Los Servicios competentes del Consejo volverán a examinar las normas vigentes en cuanto a la gestión de los programas y sistemas de programación, con el fin de poder garantizar su inclusión en el inventario.

En lo que se refiere a los problemas que se han encontrado al verificar el inventario, hay que señalar que aunque determinados equipos no se hallaban en los lugares indicados en el inventario, el sistema de gestión de material dentro de los Servicios del Consejo ha posibilitado su localización.

Por otra parte, los ordenadores portátiles y, sobre todo, los utilizados fuera de los locales del Consejo, se atribuyen personalmente a los utilizadores para su uso en caso de desplazamientos. En adelante, se inscribirán todas las atribuciones de acuerdo con las observaciones del Tribunal de Cuentas.

CAPÍTULO 17 (\*) Comisión

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gastos de las delegaciones de la Comisión en países terceros

INTRODUCCIÓN

17.1. Al 31 de diciembre de 1990 funcionaban en el mundo 110 delegaciones u oficinas fuera de la Comunidad. El personal de las mismas se componía, en la misma fecha, de 541 funcionarios y agentes temporales y más de 1 500 agentes locales. La gestión de esta estructura corresponde a la Dirección de Administración de las Delegaciones y de las Oficinas en la Comunidad (DAD). Esta gestión se realiza mediante un sistema de cooperación con las delegaciones, que realizan sus gastos mediante administraciones de anticipos.

RESUMEN DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA

17.2. Los créditos para los gastos de estas delegaciones abarcan tanto los gastos de personal inscritos en el capítulo 18 «Personal destinado en terceros países» (77,8 Mio ECU) como los gastos de funcionamiento registrados en el capítulo 28 «Inmuebles, material y gastos varios de funcionamiento» (34,4 Mio ECU), lo que equivale a un total de 112,2 Mio ECU en 1990. La utilización en 1990 de estos créditos se resume en el cuadro 17.1

ADMINISTRACIONES DE ANTICIPOS: PROCEDIMIENTO DE REGULARIZACIÓN

17.3. La gestión de las delegaciones se realiza en gran parte y por importes muy elevados (44 Mio ECU en 1990) mediante administraciones de anticipos. El procedimiento que la DAD utiliza para regularizar estos gastos es, por ello, de una importancia primordial. El examen de este procedimiento de imputación de los gastos a los distintos artículos del Presupuesto da lugar a las siguientes observaciones:

a)en ninguna de las decisiones de creación de administraciones de anticipos figura especificado el tope previsto en el artículo 54 del Reglamento Financiero;

>SITIO PARA UN CUADRO>

b)el departamento competente de la DAD no cuenta con un acceso satisfactorio a la información y a la documentación necesarias para la regularización. La documentación disponible en la sede de Bruselas está muy dispersa, a menudo es incompleta y en numerosos casos difícil de consultar; algunos justificantes ni siquiera son enviados por las delegaciones;

c)los controles actualmente efectuados mediante muestreo horizontal no parecen adecuados dada la importancia de la gestión que realizan las delegaciones o en el caso de que la documentación que consta en la sede sea insuficiente. Deberían implantarse controles selectivos por delegación o tema para así reforzar las comprobaciones de la exactitud y la exhaustividad de los justificantes enviados a la DAD.

GESTIÓN DEL PERSONAL

Remuneración de los funcionarios fuera de la Comunidad

17.4. Durante el ejercicio 1990 se han abonado 53,0 Mio ECU en concepto de remuneraciones o reembolso de gastos. Estos gastos se ejecutan por medio de la aplicación informática «PAIE hors Communauté» (Nómina fuera de la Comunidad). A continuación se ofrecen los resultados del control.

Fijación y liquidación de los derechos

17.5. En lo que se refiere a la determinación de los derechos efectuada en la DAD, se ha observado que, especialmente en el caso de la indemnización por expatriación, los complementos familiares y la indemnización a tanto alzado por el desempeño de funciones, las decisiones de concesión no han sido firmadas por la Autoridad facultada para proceder a los nombramientos (AFPN) competente como dispone el Estatuto.

17.6. La Comisión aún no ha delegado las competencias de la AFPN relacionadas con los derechos del anexo X del Estatuto aprobado el 5 de octubre de 1987. Por ello, las decisiones en esta cuestión las toma el servicio gestor sin que su competencia en la materia haya sido determinada previamente.

17.7. Excepto las decisiones relacionadas con la concesión de la indemnización de expatriación y las relativas a la indemnización a tanto alzado de funciones, no se comunica al interventor ninguna decisión con incidencia financiera.

17.8. En el caso de algunos derechos (especialmente gastos de viaje y de mudanza), la casi totalidad de las decisiones de liquidación las firma un agente distinto del ordenador de pagos, aunque algunas veces ni siquiera se firman.

Aplicación informática «PAIE hors Communauté» (Nómina fuera de la Comunidad)

17.9. La gestión por medio de la aplicación informática «PAIE hors Communauté» (Nómina fuera de la Comunidad) presenta puntos débiles en diversos aspectos. En particular no existen instrucciones escritas para los agentes encargados de la elaboración de la nómina en las que se indique qué documentos pueden aceptarse para ser introducidos en la aplicación informática. Además, el mismo servicio decide la fijación de los derechos, su inclusión en los ficheros y comprueba la información introducida. Esta situación es contraria al principio de separación de funciones y debería modificarse para añadirle los controles internos adecuados.

17.10. Existe muy poca documentación técnica actualizada que pueda ser utilizada por el servicio encargado de esta aplicación; tampoco existen instrucciones generales sobre la producción de programa «PAIE» (manual del usuario).

17.11. Dada la situación actual resulta conveniente realizar una serie de mejoras que hagan posible el buen funcionamiento de la aplicación informática. En concreto, que sea posible efectuar un desglose contable por delegación, calcular en moneda local la indemnización por gastos de instalación y codificar sin restricciones los datos relacionados con la asignación variable por escolaridad.

Anticipos de gastos de viajes

17.12. Todos los meses de marzo, la DAD anticipa a los agentes de las delegaciones hasta el 90 % del importe de los gastos de viajes previsto (401 casos en 1990, por un valor de 2 Mio ECU). Esta práctica se basa en el artículo 9 de las disposiciones generales de ejecución relativas a la aplicación del artículo 8 del anexo VII del Estatuto de la Comisión, de 1 de enero de 1982.

17.13. Ahora bien, el procedimiento que se sigue no es conforme a la reglamentación antes citada. No se exigen solicitudes ni presupuestos, los importes de los anticipos se calculan de oficio y se pagan con la retribución del mes de marzo. Además, estos anticipos se imputan directamente al presupuesto.

17.14. En el mes de marzo de 1991 aún no se habían regularizado 77 pagos de 1990 de este tipo por un importe a veces superior a 22 000 ECU y por un total de alrededor 0,4 Mio ECU, cuando ya se habían hecho efectivos los anticipos del tipo mencionado correspondientes al nuevo ejercicio.

Indemnizaciones por instalación y viviendas oficiales

17.15. En 1990 se pagaron alrededor de 1,4 Mio ECU en concepto de indemnizaciones por gastos de instalación a los funcionarios trasladados desde la sede de la institución a una delegación o que cambiaron de delegación. Ahora bien, a raíz de la entrada en vigor del anexo X del Estatuto

, todos los funcionarios destinados en las delegaciones cuentan con un alojamiento oficial cuyo alquiler paga la Comisión. La institución se hace cargo igualmente de las reparaciones y mobiliario, con un coste de alrededor de 14 200 ECU por vivienda. También corren por cuenta de la Comisión los gastos de traslado de los enseres personales, muebles y objetos de decoración. De este modo, los funcionarios disfrutan simultáneamente de la indemnización de instalación y del alojamiento puesto a su disposición por la Comisión. Ante esta situación, la institución debería examinar la posibilidad de modificar el Estatuto para llegar a la supresión o adecuación de la indemnización por instalación de los agentes que cuenten con viviendas oficiales.

Agentes locales

17.16. Al 31 de diciembre de 1990, las delegaciones empleaban más de 1 500 agentes locales. En el ejercicio su coste real global han ascendido a 17,3 Mio ECU; 463 de estos agentes dependían de las delegaciones Relaciones Exteriores (coste: 10 Mio ECU) y 1 064 de las delegaciones Desarrollo (coste: 7,3 Mio ECU). Hay que señalar que las delegaciones citadas en primer lugar (Relaciones Exteriores y Prensa e Información) han estado siempre integradas en los departamentos de la Comisión mientras que las segundas (Desarrollo) las gestiona la Comisión desde 1988, después de haber dependido de la Asociación Europea de Cooperación (AEC).

17.17. El examen de la gestión actual de este personal da lugar a las siguientes observaciones:

a)la contratación y atribución de grado o fijación de la retribución de estos agentes la realiza la Autoridad facultada para proceder a las contrataciones (AFPC) basándose en propuestas del jefe de la delegación, sin contar, sin embargo, con los justificantes necesarios, concretamente, los que certifican el nivel de formación y experiencia profesional del candidato, archivados en el expediente personal del interesado en la delegación. Ahora bien, resulta evidente que en este caso la determinación del grado y la atribución de escalón se hacen subjetivos y no permiten que el interventor, que debe visar las decisiones de la AFPC, disponga de elementos de juicio suficientes, sobre todo si se tiene en cuenta que las decisiones relativas a los agentes de Desarrollo nunca se trasmiten al interventor para ser visadas;

b)los expedientes personales archivados en la DAD son incompletos; en muchos casos, sólo se puede llegar a una idea definitiva de la situación de los agentes cotejando el expediente disponible en la sede de la institución con el de la delegación;

c)no existe un sistema de gestión administrativa informatizada completo y coherente. Las bases de datos existentes no ofrecen una visión completa y fiable de la situación administrativa de los agentes;

d)mientras que los agentes de relaciones exteriores, están sometidos a las disposiciones estatutarias vigentes, la situación de los agentes procedentes de la AEC no ha sido, por el contrario, reglamentada por la DAD, ya que no ha aprobado la normativa prevista en el artículo 79 del RAA que debía sustituir a la de la antigua AEC. Por ello, en el momento actual existen dos reglamentaciones distintas aplicables ambas a las condiciones de contratación de los agentes locales de la Comisión.

GESTIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA ORGANIZATIVA

Gestión de los inmuebles

17.18. A finales de 1990, la DAD gestionaba 621 inmuebles, de los que 507 eran residencias y viviendas (38 en propiedad) y 114 oficinas de delegaciones (9 en propiedad), es decir, un total de 574 edificios alquilados y 47 en propiedad. Los gastos correspondientes ascendieron a 20,3 Mio ECU que se desglosan como sigue: 16,4 Mio ECU de alquileres, 3,2 Mio ECU de gastos accesorios y 0,9 Mio ECU para remozamiento y grandes reparaciones; 0,5 Mio ECU se inscribieron en el capítulo 100 en concepto de construcción y adquisición de inmuebles.

17.19. La gestión de estos inmuebles se rige por una decisión de la Comisión de 26 de octubre de 1988. Esta gestión da lugar a las siguientes observaciones:

a)el alquiler de nuevas viviendas no se somete al dictamen previo de la Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC) que se exige para todos los contratos superiores a 35 000 ECU;

b)las disposiciones particulares tomadas por la Comisión únicamente se refieren a las viviendas, residencias y oficinas. Sin embargo, se ha podido observar que las delegaciones alquilan locales de otros tipos, como aparcamientos y almacenes, que no están sujetos al control de la DAD ni al visado previo del interventor;

c)la decisión de la Comisión sobre las viviendas de los funcionarios tiene, en la práctica, una aplicación aleatoria ya que hasta el presente no se han respetado las circulares que explican el procedimiento que ha de seguirse al respecto;

d)los informes semestrales en los que se recogen todas las operaciones de alquiler efectuadas, los importes autorizados en relación con los importes anteriores y las disposiciones concretas de pago, que están previstos por la decisión de la Comisión de 1988, nunca se han llevado a la práctica;

e)los funcionarios alquilan directamente las viviendas y la Comisión corre con los alquileres. Esta institución únicamente debería responsabilizarse de las obligaciones suscritas por ella y no de las contraídas por sus agentes. Además, hay que señalar que frecuentemente la firma de los contratos no cumple los procedimientos vigentes de autorización previa;

f)en algunos casos no existen convenios que fijen los derechos y obligaciones respectivos de los funcionarios y la institución con respecto a las viviendas puestas a disposición de aquéllos por la Comisión. Para corregir esta situación, la Comisión debería dotarse de una reglamentación que fije los correspondientes derechos y deberes.

Política inmobiliaria

17.20. La política inmobiliaria seguida hasta el presente ha sido principalmente pragmática y se ha basado en las disponibilidades presupuestarias del momento. De este modo, los 50 edificios que son propiedad de las Comunidades se han adquirido con fondos de la CECA, del FED o con créditos presupuestarios de la antigua AEC y la Comisión.

17.21. La inclusión a partir de 1989 de una línea presupuestaria específica «Construcción y adquisición de inmuebles» en el capítulo 28 del Presupuesto debería hacer que la DAD presentara a la autoridad presupuestaria su proyecto de política de adquisición inmobiliaria. Una línea de actuación debería consistir en comprar o construir antes que alquilar en los casos en los que esto demostrara ser la solución más ventajosa. Este planteamiento podría llevar a realizar un estudio sistemático de los distintos mercados que permita definir una política de compras regional o local.

Transferencia de los bienes de la antigua AEC a la Comisión: mobiliario e inventario

17.22. Las operaciones de trasferencia de propiedad de la antigua AEC a la Comisión habían finalizado prácticamente a principios de 1991; en lo que respecta al alquiler se ha transferido formalmente cerca del 80 % de los contratos de la AEC.

17.23. Existen problemas de inventario. Durante un control in situ se ha observado que en las delegaciones Relaciones Exteriores subsisten dificultades en la aplicación de las disposiciones generales. Sin embargo, las delegaciones están obligadas a aplicarlas mientras que no se aprueben nuevas disposiciones. En el caso de las delegaciones Desarrollo, a pesar de que el 75 % de los bienes se hayan inventariado, éstos no se han incluido en el inventario general de la Comisión (alrededor de 60 000 elementos).

Parque móvil y dietas de transporte

17.24. La situación del parque móvil y de las dietas de transporte varía según el tipo de delegación. En las delegaciones Desarrollo existe un parque móvil importante y no se pagan dietas de transporte. Por el contrario, en las delegaciones Relaciones Exteriores el parque es más limitado y se conceden dietas de transporte a los agentes que utilizan su vehículo propio para usos oficiales. En la práctica, la atribución de automóviles (el parque se componía, a finales de 1990, de 493 vehículos) a las distintas delegaciones se efectúa sin que la DAD haya fijado criterios precisos.

17.25. Al comparar el número de funcionarios de categorías A y B (que en principio pueden tener que viajar por motivos de servicio) con el parque de automóviles de turismo se ha puesto de manifiesto que las delegaciones Relaciones Exteriores disponen de 102 turismos para 203 puestos (de los que 10 están vacantes) mientras que las de Desarrollo cuentan con 316 para 309 puestos (de los que 25 están vacantes). Como quiera que en éstas últimas el número de automóviles es superior que al de funcionarios parece conveniente realizar un cálculo de necesidades, por delegaciones, para comprobar si el parque móvil corresponde a las necesidades reales de servicio.

Gastos relacionados con la informática

INTRODUCCIÓN

17.26. El Tribunal ha procedido al examen de los gastos de la parte A del Presupuesto relacionados con la compra, el alquiler y el mantenimiento de ordenadores, sistemas periféricos y soportes lógicos, así como con la compra de material, suministros y documentación relacionada con el funcionamiento del centro y de las redes informáticos. La utilización de los créditos correspondientes a las prestaciones de personal externo y los trabajos confiados al exterior también ha sido examinada.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

17.27. Los créditos del ejercicio 1990 inscritos inicialmente en el capítulo 21 del Presupuesto de la Comisión ascendieron a 39,0 Mio ECU. Una dotación presupuestaria suplementaria de 1,4 Mio ECU durante el ejercicio llevó las disponibilidades presupuestarias a 40,4 Mio ECU. Los ingresos reutilizables gastados en 1990 han sido de alrededor de 2,0 Mio ECU. Los gastos informáticos del ejercicio 1990 de la parte A del Presupuesto han alcanzado de este modo un total de alrededor de 42,4 Mio ECU.

17.28. Es necesario señalar que las direcciones generales de la Comisión financian también una parte de su informatización a partir de líneas presupuestarias operativas (parte B del Presupuesto). El importe de los créditos a la parte B utilizado para gastos informáticos ha sido de 25,8 Mio ECU.

ADQUISICIÓN DE MATERIAL

17.29. La adquisición de material informático por la Dirección Informática (en el nivel central) y las diferentes direcciones generales se basa en contratos-marco firmados con los proveedores, elegidos tras licitación, para el posible suministro continuado de material. Por el contrario, para suministros aislados se utiliza el sistema de adjudicaciones directas. Únicamente se pueden efectuar pedidos, con independencia de la línea presupuestaria o de los ordenadores de pagos competentes, del material incluido en una «Lista de productos».

17.30. El procedimiento utilizado por la Dirección Informática da lugar a las siguientes observaciones:

a)las licitaciones periódicas se limitan a los equipos informáticos destinados a una utilización normal y se dirigen a permitir a la Comisión adquirir material, basándose en criterios técnicos adecuados, de firmas especializadas preseleccionadas sin que la licitación suponga la obligación de comprar el material;

b)por ello, la CCCC debe pronunciarse sobre aspectos de orden económico y/o técnico antes que se hayan fijado las condiciones de concesión de un contrato determinado;

c)en el caso del material destinado a utilizaciones concretas y en el de los soportes lógicos no se utilizan normalmente licitaciones; los contratos se firman directamente al amparo, dependiendo de los casos, del artículo 58, letra d) (proveedor concreto) y/o letra e) (contratos que no puedan dividirse) del Reglamento Financiero.

17.31. En opinión del Tribunal, este procedimiento no cumple enteramente las disposiciones vigentes si se tiene en cuenta la inexistencia del dictamen - obligatorio - de la CCCC en el momento de la compra del material. La práctica actual debería replantearse para permitir a la CCCC emitir su dictamen en el momento de la contratación y no únicamente en el de la selección del material y de los proveedores potenciales.

PRESTACIONES DE SERVICIOS

17.32. La Comisión encarga a personal exterior algunas actividades informáticas como el análisis-programación, el apoyo técnico, la formación, la gestión de aplicaciones informáticas, la introducción de datos, etc.

17.33. Estas prestaciones se rigen principalmente por contratos-marco directos con los proveedores de equipos o con firmas especializadas.

17.34. El examen de los pagos del primer semestre de 1990 ha puesto de manifiesto la importancia y el coste del personal externo. Los precios pagados por día de trabajo se sitúan entre 132 y 1 158 ECU. El importe de los créditos destinados a pagar las prestaciones de servicios ha sido de 9,0 Mio ECU en 1990 en la parte A del Presupuesto y de 10,7 Mio ECU en la B, lo que representa alrededor de 210 hombres/año de prestaciones (precio unitario medio diario de 390 ECU).

17.35. Estas prestaciones de servicios y la aplicación de los contratos-marco dan lugar a las siguientes observaciones:

a)el control y la comprobación de la presencia del personal contratado dependen de los departamentos que solicitan el servicio. Esta comprobación no es uniforme (ausencia de impreso único de registro de las horas y días trabajados) y los contratos tampoco definen claramente el horario del trabajo;

b)algunos convenios específicos concluidos en virtud del mismo contrato-marco fijan los precios de las prestaciones basándose en un número concreto de días de trabajo, un importe fijo global o ambos criterios (número de días e importe máximo). Esto hace necesario utilizar controles distintos para las prestaciones de una misma firma y hace difícil comprobar las facturas.

c)los contratos-marco de prestaciones de servicios vigentes se firmaron en 1989 con 78 empresas distintas según el tipo de trabajo. Al igual que en el caso del material, los contratos-marco no obligan a la Comisión a utilizar a estos servicios. Los contratos se celebran con firmas seleccionadas mediante peticiones de ofertas dirigidas a ciertas firmas (con un máximo de 10) de todas las homologadas para cada tipo de trabajo. Así, se consulta alternativamente a todas las empresas en un plazo determinado. Evidentemente, esta práctica no siempre favorece a las empresas que podrían realizar las mejores ofertas.

GESTIÓN DE LOS EQUIPOS

Sistemas de gestión del material

17.36. La Dirección de Informática gestiona el material informático por medio de una aplicación denominada «base d'équipements» (Base de equipos). Un control efectuado en dos direcciones generales para verificar la correspondencia entre los datos de la «Base de equipos» y la localización real de los bienes ha puesto de manifiesto que únicamente el 70 y el 59 % respectivamente del material se encontraba en el lugar previsto. Igualmente se ha encontrado, mediante el cotejo de los aparatos informáticos instalados con la lista de inventario, material que no figuraba en la «Base de equipos».

17.37. En cuanto a las aplicaciones locales de gestión existentes en las direcciones generales, se han creado algunas sin interfase con la «Base de equipos» gestionada por la Dirección de Informática. Además hay que señalar que todo el material informático inventariado también está registrado en el sistema SYSBIEN

de la Comisión, que tampoco está en interfase con la Base de equipos de la Dirección de Informática. La Comisión dispone pues de tres aplicaciones informatizadas independientes que incluyen el mismo material y no están en interfase.

Inventario del material informático

17.38. La información resultante del inventario y comprobación del material in situ han puesto de manifiesto la ausencia de criterios precisos aplicables a las entradas en inventario. Se ha podido observar que equipos del mismo tipo unas veces se incluyen en el inventario y otras no. Por otra parte se ha comprobado que los soportes lógicos y el material informático accesorio (como por ejemplo los «ratones») o que se destina a algunos ordenadores ya instalados se consideran como «no inventariables». Al no incluirlos en el inventario, el valor de estos artículos no figura en los activos de la Comisión.

Soportes lógicos

17.39. De acuerdo con las estimaciones de los gestores competentes, en la Comisión se utilizan actualmente alrededor de 100 soportes lógicos, para los cuales la aplicación Base de equipos contiene actualmente del orden de 870 grabaciones de soportes lógicos. Hay que señalar que los gastos correspondientes, únicamente en nuevas adquisiciones, han superado los 2,9 Mio ECU en 1990. Si se tiene en cuenta la creciente importancia financiera y operativa que representan, se hace urgente y necesario que la Comisión establezca normas específicas para el tratamiento administrativo y patrimonial de los soportes lógicos.

Gastos de las delegaciones de la Comisión en países terceros

ADMINISTRACIONES DE ANTICIPOS: PROCEDIMIENTO DE REGULARIZACIÓN

17.3. a) No es posible fijar un importe máximo por gasto, ya que ello produciría una excesiva carga administrativa (véase la respuesta de la Comisión al punto 1.125 del informe final anual de 1989). La Comisión así lo ha tenido en cuenta en su propuesta sobre los procedimientos de aplicación del Reglamento Financiero (título X), actualmente sometido a consulta de diversas instituciones.

b) El reparto de tareas entre las diferentes unidades de la DAD explica la dispersión de los documentos, que sin embargo siguen a disposición de toda persona o servicio interesado. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal con respecto a la necesidad de tener una documentación completa y de fácil acceso.

c) En mayo de 1991 la DAD reunió un conjunto de fichas de trabajo en las que se precisaba, en un primer momento, las fases que debían seguirse para el examen mensual de las administraciones de anticipos y, en un segundo momento, los métodos relativos al control de la gestión limitada en la actualidad al parque de vehículos y al personal local.

GESTIÓN DEL PERSONAL

Fijación y liquidación de los derechos

17.5 17.6. Es cierto que todavía no se ha actualizado el cuadro AFPN sobre las competencias dentro de la DAD.

Los servicios gestores han actuado en calidad de ordenadores de pagos subdelegados a la espera de las decisiones que se adoptarán en relación con el futuro de la DAD y con el fin de no paralizar las operaciones.

Una vez que se hayan establecido las nuevas estructuras, se actualizará el cuadro AFPN.

17.7. Los servicios de gestión de la DAD harán todo lo necesario para aplicar a quienes trabajan fuera de la Comunidad los procedimientos de la sede de la institución por lo que respecta a todas las decisiones que tengan repercusiones económicas.

17.8. Los problemas de firma ya están resueltos y las decisiones de liquidación de los haberes las firman los ordenadores de pago subdelegados competentes (Director o Jefe de Unidad).

Aplicación informática «PAIE hors Communauté» (Nómina fuera de la Comunidad)

17.9. Los procedimientos de introducción de datos en ordenador no están todavía formalizados en su totalidad. La DAD se esforzará por remediarlo haciendo un nuevo reparto de competencias en los servicios, de forma que se respete la separación de funciones (fijación de los derechos, introducción en el ordenador y comprobación).

Hay que señalar que en la práctica quienes gestionan la «nómina fuera de la Comunidad» retoman los datos tal como la AFPN los dejó antes de la marcha del funcionario fuera de la Comunidad. Llegado el caso, se producen las regulaciones una vez que la DAD se ha encargado de la gestión de los agentes de que se trate, con el fin de reducir al mínimo los retrasos ocasionados por el paso de un sistema al otro.

17.10. Hay que actualizar el manual del usuario del programa «PAIE». En este momento un experto trabaja en la mejora del sistema «PAIE hors de Communauté». Una vez que se haya finalizado esta tarea, podrá procederse a la actualización del manual.

17.11. Las mejoras sugeridas provienen del experto anteriormente citado.

Anticipos de gastos de viajes

17.12 17.14. Habida cuenta de la gran cantidad de lugares de salida y destino, se ha considerado más ventajoso desde el punto de vista económico pagar con la retribución del mes de marzo los anticipos de gastos de viaje tomando como base los costes IATA, comunicados por una agencia de viajes, para el trayecto más directo y más barato.

Estos costes provisionales tienen en cuenta los datos más recientes sobre la situación familiar y el lugar de origen.

A finales de 1990 se regularizaron los anticipos correspondientes a ese año que se habían consignado directamente en el presupuesto.

Por lo que se refiere a los 77 anticipos de 1990 que aún no se habían regularizado en marzo de 1991, los que se pagaron a funcionarios que aún no habían remitido los documentos justificativos se han recuperado. En seis casos se presentaron dichos documentos y los anticipos están en vías de regularización.

Dada la peculiaridad de la gestión «hors Communauté», convendría prever formas concretas de aplicación de las normas del Estatuto que tengan en cuenta las exigencias que aquélla requiere.

Indemnizaciones por instalación y viviendas oficiales

17.15. La indemnización de instalación no es la contrapartida de unos gastos que puedan cuantificarse y exponerse en detalle, sino que corresponde a una situación en la que se engendra un mínimo de desembolso (véase el análisis del carácter de esta indemnización realizado por el Tribunal de Justicia en el asunto «Burg»).

Si bien se pone a disposición del funcionario destinado fuera de la Comunidad una vivienda amueblada, y se le reembolsa el traslado de sus efectos personales, no es menos cierto que la instalación de un funcionario en un país extranjero ocasiona por sí misma gastos de acomodo.

Es este gasto mínimo, muy variable de un funcionario a otro, el que cubre la indemnización de instalación (indemnización a tanto alzado) y la Comisión no considera que haya que proponer una modificación del Estatuto en este punto, que en su opinión está justificado.

Agentes locales

17.16 17.17. Los procedimientos que actualmente se reservan para quienes trabajan fuera de la Comunidad tienden a otorgar tantas garantías como las que se disfrutan en la sede en cuanto al respeto de los reglamentos, permitiendo al mismo tiempo la descentralización, elemento indispensable en este ámbito.

La gestión de más de 1 500 personas contratadas in situ, repartidas entre 115 países y que se rigen por normativas diferentes suscita graves dificultades. La centralización en Bruselas de todos estos datos y de su actualización no parece razonable, pero cuando se realizan inspecciones in situ la comprobación de los expedientes personales de los agentes locales constituye un elemento importante en este tipo de misiones.

Por lo que respecta a la contratación y la clasificación de los agentes locales, se va a elaborar una lista de documentos justificativos en colaboración con control financiero, que se presentará a la DAD con el fin de lograr la descentralización y la simplificación del procedimiento.

En relación con el punto 17.17. d) relativo a la coexistencia de dos reglamentaciones aplicables a las condiciones de empleo de los agentes locales, el 21 de noviembre de 1989 la Comisión aprobó una reglamentación marco [doc. SEC (89) 2022/2 de 22.11.89] que permitirá dar en el futuro un tratamiento homogéneo a todos sus agentes locales en países terceros y respetar al mismo tiempo las condiciones y peculiaridades locales de cada país.

GESTIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA LOGÍSTICA

Gestión de los inmuebles

17.19. a) Aunque la norma general exige el dictamen previo de la Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC) para todos los contratos que superan los 35.000 ECU, los problemas propios de la gestión inmobiliaria fuera de la Comunidad, que surgen tanto de la cantidad de inmuebles como de la rapidez de reacción que requieren algunos mercados inmobiliarios, han puesto de relieve la necesidad de que la DAD aplique la decisión de la Comisión de 26 de octubre de 1988 [PE E/1295/88 - SEC(88)1526] a los alquileres de viviendas, residencias y oficinas.

b c f) En la actualidad se están revisando los procedimientos de gestión de inmuebles (circular interna n° 7) para tener en cuenta las particularidades propias de la situación de quienes trabajan fuera de la Comunidad.

El alquiler de los inmuebles citados por el Tribunal debe someterse siempre al acuerdo previo de la DAD y en adelante se someterá también al visado del interventor financiero.

d) La DAD elaborará en el futuro los informes semestrales previstos en la Decisión de la Comisión de 1988.

e) La práctica del alquiler directo de las viviendas por parte de los funcionarios está en vías de regularización.

Efectivamente, con las rotaciones del personal, los contratos de alquiler que los funcionarios habían suscrito directamente se anulan y la DAD suscribe los nuevos contratos cuando llegan los funcionarios de relevo.

Política inmobiliaria

17.20 17.21. Es cierto que no existe ningún documento que recoja las líneas generales de la política inmobiliaria.

No obstante, hay que destacar dos factores:

- la DAD mantiene su tradicional política en materia de adquisición de inmuebles fuera de la Comunidad y ha aprovechado la experiencia de sus antecesores en la gestión de las delegaciones;

- la insuficiencia de los importes de que se dispone desde hace años ha llevado a estudiar de forma puntual en un grupo técnico permanente los casos concretos que podrían contar con una financiación.

En este momento, la DAD estudia diferentes sistemas de financiación que le permitirán en un cierto plazo desarrollar sus puntos de vista en un documento más elaborado.

Transferencias de los bienes de la antigua AEC a la Comisión: mobiliario e inventario

17.22 17.23. La información sobre los bienes inventariados en las delegaciones se transmitió por disquetes al servicio competente de la sede de la institución encargado de la elaboración del inventario general de la Comisión.

Estos datos deberán recogerse en el inventario correspondiente al ejercicio de 1991.

Parque móvil y dietas de transporte

17.24 17.25. La Comisión no ceja en su empeño de dotar a cada delegación del parque móvil más apropiado en función de sus particularidades y sus necesidades concretas.

Efectivamente, la compra de un mayor número de vehículos para las delegaciones de algunos de los países, en especial del continente africano, está justificada por el pésimo estado de sus carreteras y la cantidad de proyectos que deben supervisarse. Además no puede exigirse a los funcionarios que utilicen su vehículo propio para usos oficiales, y sobre todo en unas condiciones especialmente duras.

En los países «industrializados» sucede el fenómeno inverso.

Gastos relacionados con la informática

ADQUISICIÓN DE MATERIAL

17.31. Por lo que respecta a la adquisición de material informático, los pedidos se hacen a los proveedores con los que se ha suscrito contratos-marco, previo dictamen del CCCC, al final de un procedimiento de licitación. Los pedidos adoptan la forma de «convenios específicos» que constituyen en realidad pedidos más elaborados. Estos «convenios específicos» no alteran en absoluto la economía general del contrato-marco, que determina el contratante, el material que se puede pedir y el precio unitario. La única variación posible en relación con el contrato-marco es una reducción del precio que puede resultar de una negociación de las cantidades encargadas.

Desde el punto de vista de la gestión financiera correcta no existe motivo alguno para que la CCCC discuta operaciones previstas en disposiciones contractuales sobre las que ya ha sido previamente consultada. Estas adquisiciones no pueden asimilarse a acuerdos directos en la medida en que se incorporan directamente a los contratos-marco. Además se someten, de forma individual, al visado del Control financiero, que puede comprobar así la vinculación al contrato-marco.

Cosa muy distinta son los contratos que se firman con los proveedores titulares del contrato-marco y que salen del ámbito de aplicación de aquél. De esta forma, la adquisición de un soporte lógico al titular del contrato-marco de prestaciones de servicios debería consultarse a la CCCC, incluso en el caso de un acuerdo directo, ya que se llegaría al umbral de competencia de la CCCC.

PRESTACIONES DE SERVICIOS

17.35. a) La Comisión reconoce las ventajas de una uniformización de los medios de vigilancia y comprobación de la presencia del personal externo y la necesidad de que se determine de forma clara el horario de prestaciones. Los contratos y procedimientos deberán adaptarse en este sentido.

b) La Comisión velará porque los contratos precisen sin ambigueedades un número concreto de días de prestaciones o un tanto alzado fijo global.

c) La Comisión prepara nuevos contratos-marco para sus prestaciones de servicios informáticos. Se clasificarán por sectores de actividad, lo que permitirá recoger un número más limitado de empresas. De esta forma será posible escoger por sector la mejor oferta entre la totalidad de empresas seleccionadas.

GESTIÓN DE EQUIPOS

Sistema de gestión de material

17.36 17.37. Sin entrar a discutir las cifras que da el Tribunal, hay que tener en cuenta algunos materiales que son por su naturaleza «itinerantes» (ordenadores portátiles, por ejemplo) y equipos situados cerca de sus lugares de instalación (oficinas próximas). Con estos datos, el 84 % del material instalado en la primera Dirección General y el 87 % de la segunda estaba correctamente localizado. Después de la inspección se ha localizado todo el material.

Con el fin de mejorar la gestión del material y habida cuenta de la decisión de descentralizar la de sus instalaciones informáticas, la Comisión va a reconsiderar el sistema de gestión de los equipos y, sobre todo, la relación entre las aplicaciones de gestión del material en las Direcciones Generales y los sistemas centrales (SYSBIEN y la base de equipos).

Inventario de material informático

17.38. La Comisión pondrá en práctica una serie de procedimientos con el fin de revisar con regularidad los criterios previstos para las entradas del inventario. Sin embargo, algunos materiales son en la práctica «no inventariables» (como las tarjetas electrónicas). No obstante se hará todo lo necesario para que el valor de estos bienes se incluya entre los activos de la Comisión.

Soportes lógicos

17.39. Para cada soporte lógico, la base de equipos contiene versiones lingueísticas y técnicas diferentes.

Ante el espectacular aumento de las adquisiciones de soportes lógicos, la Comisión reconoce la necesidad de precisar normas concretas sobre el tratamiento de aquellos desde el punto de vista administrativo y patrimonial.

CAPÍTULO 18 (\*) Escuelas Europeas

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

18.1. Al inicio del curso 1990-1991, las nueve Escuelas contaban con 14 598 alumnos (de los que 1 187 de maternal, 5 477 de enseñanza primaria y 7 934 de secundaria). El personal estaba compuesto por 1 030 profesores en comisión de servicios de los Estados miembros, 365 profesores contratados por los directores, 196 profesores de religión y 204 empleados administrativos y de servicios.

En 1990, los gastos totales de las nueve Escuelas y de la Oficina del representante del Consejo superior ha sido de 98,6 Mio ECU, de los cuales 65,3 corren a cargo del presupuesto comunitario.

APLICACIÓN DEL REGLAMENTO FINANCIERO

18.2. El Reglamento Financiero de las Escuelas Europeas

entró en vigor el 1 de enero de 1989. Las disposiciones esenciales del Reglamento están relacionadas con:

a)la preparación de un presupuesto único;

b)la implantación de un plan contable uniforme;

c)la separación de las funciones de ordenador de pagos, contable e interventor;

d)la obligación de controlar previamente las transferencias, los compromisos y las órdenes de pago.

18.3. Estas disposiciones han sido completadas mediante las modalidades de aplicación de 2 de febrero de 1989 y las normas internas de 24 de julio de 1989, de 9 de octubre de 1989 y de 1 de febrero de 1991 aprobadas por el representante del Consejo Superior.

18.4. Sin embargo, la aplicación de estas disposiciones no es aún satisfactoria. Se ha detectado, por supuesto, un cierto progreso en la adecuación de la presentación del presupuesto del ejercicio 1990 a lo dispuesto en el Reglamento Financiero, en el nombramiento de los ordenadores de pagos, contables y del interventor y en la introducción de nuevos procedimientos de gestión financiera. Sin embargo, la aplicación de un plan contable único conforme al Reglamento se ve dificultada por los sistemas contables distintos subsistentes en las Escuelas Europeas mientras se espera la próxima implantación de una contabilidad informatizada.

18.5. En cuanto al control previo, las exigencias del Reglamento sólo se han cumplido parcialmente. Las Escuelas aplican un procedimiento al control previo de las propuestas de compromiso que es contrario a las disposiciones del Reglamento Financiero. Al considerar a casi todos los gastos como gastos corrientes y proponer compromisos provisionales, las Escuelas evitan en la práctica el control específico y previo de la mayor parte de los compromisos contraídos. Con la excepción de algunos gastos (indemnizaciones de instalación, asignaciones por cese en el servicio, sustitución de material), las órdenes de pago no se visan.

18.6. Además, el Consejo Superior ha estimado oportuno, en su reunión de los días 24 y 25 de abril de 1990, prolongar hasta el 1 mayo de 1992 la doble función de interventor y auditor interno del funcionario encargado del control previo de los gastos. Con ello, el Consejo Superior ha mantenido la situación de dependencia existente que en la práctica reduce la eficacia del interventor en materia de control previo.

18.7. El Consejo Superior debería considerar si la ausencia de visado de los pagos no podría corregirse parcialmente nombrando un interventor adjunto (artículo 20 del Reglamento Financiero).

APLICACIÓN DEL REGLAMENTO FINANCIERO

18.4. La Oficina del Representante del Consejo Superior ha elaborado para el ejercicio presupuestario 1990 una cuenta de gestión consolidada para el conjunto de las Escuelas y la Oficina del Representante, de acuerdo con las disposiciones del Reglamento Financiero aplicable al Presupuesto General de la Escuelas Europeas. El plan contable único existe y se aplica a las secciones del Presupuesto informatizadas (escuelas de Bruselas I y II y Oficina). Está previsto que las escuelas de Mol, Bergen y Luxemburgo se informaticen igualmente y que el sistema termine de ponerse en funcionamiento durante el año 1992.

18.5. El artículo 90.2 del Reglamento Financiero dispone que pueda aplazarse la aplicación de los artículos 20, 24, 31 y 41 referentes al visado previo del Interventor. Durante el periodo de puesta en funcionamiento del sistema informático el Representante del Consejo Superior ha permitido aplazar el visado en casos concretos mediante instrucciones internas dirigidas a los centros, en especial los que aún no están informatizados.

Por lo que respecta a los compromisos provisionales, la Comisión solicitará al Representante del Consejo Superior que imparta directrices a los ordenadores con el fin de limitar tales compromisos a los gastos corrientes.

18.6. La Comisión siempre se ha opuesto al doble mandato de interventor e interventor interno, pero la creación del puesto de interventor a tiempo completo se ha retrasado por razones presupuestarias y porque las decisiones del Consejo Superior deben tomarse por unanimidad.

La Comisión solicitará al próximo Consejo Superior de los días 29 y 30 de octubre de 1991 que se publique inmediatamente la vacante de un puesto de interventor a partir del 1 de mayo de 1992, fecha de expiración del mandato en curso.

18.7. La Comisión solicitará también el nombramiento de un interventor subordinado.

Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 610/86 de la Comisión, de 11 de diciembre de 1986, sobre modalidades de ejecución de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 360 de 19.12.1986, p. 1), designado en el presente capítulo «modalidades de ejecución».

Normas internas de ejecución del presupuesto del Parlamento Europeo, aprobadas por la Mesa el 17.12.1986.

Normas internas de ejecución del presupuesto del Parlamento Europeo, aprobadas por la Mesa el 17.12.1986.

Estatuto de los funcionarios, anexo VII, artículo 13, apartados 1 y 9.

Decisión de la Mesa de 13 de mayo de 1986, por la que se establece un sistema de indización anual de los tipos.

Reglamento sobre el inventario elaborado por el Secretario General el 19 de abril de 1989.

Informe Anual sobre el ejercicio 1989, apartados 16.13 a 16.16.

DO L 286 de 9.10.1987, pp. 3 a 7.

SYSBIEN: Aplicación informática para la gestión de los bienes muebles inventariados en la Comisión.

Reglamento Financiero de 18.10.1988 aplicable al Presupuesto General de las Escuelas Europeas.

ANEXO I

Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años

De conformidad con lo dispuesto en los Tratados, el Tribunal de Cuentas tiene la obligación de elaborar un Informe Anual. Tiene también la obligación, en virtud de los Tratados y otras normas en vigor, de elaborar informes anuales sobre determinados organismos y actividades comunitarias. Los Tratados confieren además al Tribunal facultades para formular sus observaciones sobre cuestiones particulares, y para emitir dictámenes a petición de cualquier institución. La lista que aparece a continuación enumera los informes y dictámenes aprobados por el Tribunal durante los cinco últimos años.

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO II

Información financiera relativa al presupuesto general de las Comunidades Europeas y a los Fondos Europeos de Desarrollo (1990)Notas preliminares

1. Fuente de los datos financieros

Los datos financieros que figuran en el presente anexo han sido extraídos de las cuentas de gestión y de los balances financieros de las Comunidades Europeas (1) y de los Fondos Europeos de Desarrollo, así como de otros estados financieros facilitados por la Comisión.

2. Unidad monetaria

Todos los datos financieros vienen expresados en millones de ecus (Mio ECU). Se ha efectuado un redondeo a la décima de millón; los datos representan siempre el redondeo de cada valor exacto y no la suma de redondeos.

3. Nomenclatura

El Tribunal aplica para la presentación de los datos históricos la nomenclatura del ejercicio en curso. En 1988 se produjo un cambio de nomenclatura importante en relación a los ejercicios anteriores: a partir de ese ejercicio, los gastos incurridos en la percepción de recursos propios ya no figuran como gastos sino como ingresos negativos. Conviene tenerlo en cuenta al efectuar comparaciones entre ejercicios.

4. Abreviaturas y símbolos usados

CEComunidades Europeas

CECAComunidad Europea del Carbón y del Acero

CEEComunidad Económica Europea

CEEA o EuratomComunidad Europea de la Energía Atómica

FEOGAFondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola

PNBProducto Nacional Bruto

IVAImpuesto sobre el Valor Añadido

BFRFranco belga

(1)Del ejercicio 1990: Cuenta de gestión y balance financiero relativos a las operaciones del Presupuesto del ejercicio 1990 [doc. SEC(91) 508-512].

DKRCorona danesa

DMMarco alemán

DRDracma griega

ESCEscudo portugués

FFFranco francés

HFLFlorín neerlandés

IRLLibra irlandesa

LFRFranco luxemburgués

LITLira italiana

PTAPeseta española

UKLLibra esterlina

UCUnidad de Cuenta (hasta 1977)

UCEUnidad de Cuenta Europea (de 1978 a 1980)

ECUUnidad de Cuenta (en vigor desde el 1.1.1981)

Mio ECUMillones de ecus

CDCréditos disociados

CNDCréditos no disociados

CCCréditos de compromiso

CPCréditos de pago

CPCCréditos para compromisos

CPPCréditos para pagos

BBélgica

DKDinamarca

DRepública Federal de Alemania

GRGrecia

EEspaña

FFrancia

IRLIrlanda

IItalia

LLuxemburgo

NLPaíses Bajos

PPortugal

UKReino Unido

EUR 10/12Total para el conjunto de los 10 o 12 Estados miembros de las Comunidades Europeas

BGBulgaria

CSChecoslovaquia

HHungría

PLPolonia

ex. RDAex República Democrática Alemana

RURumanía

YUYugoslavia

FEDFondo Europeo de Desarrollo

ACPEstados de África, del Caribe y del Pacífico

PTUPaíses y Territorios de Ultramar

DFUDepartamentos Franceses de Ultramar

PRRPlan de Reconstrucción y Reactivación

StabexEstabilización de los ingresos de exportación

SysminSistema de estabilización de los ingresos de exportación de productos mineros

RFReglamento Financiero de 21.12.1977 (véase asimismo la nota al lector de la pág. 2 de la contraportada)

DODiario Oficial de las Comunidades Europeas

SSección del Presupuesto General

TTítulo del Presupuesto General

CapCapítulo del Presupuesto General

-Cero o sin datos

0,0Cantidad entre cero y 0,05

%Porcentaje

§Epígrafe referente, dentro del Anexo, a textos, gráficos y cuadros

>SITIO PARA UN CUADRO>

Primera parte: Presupuesto General de las Comunidades Europeas

1. Información básica sobre el Presupuesto General

1.1. Origen del Presupuesto General

El Presupuesto General fue creado por el Tratado de fusión (1) (artículo 20). Sustituyó, a partir del 1 de enero de 1968, a los tres presupuestos distintos de las Comunidades Europeas que existían hasta ese momento: el Presupuesto Administrativo de la CECA, el Presupuesto de la CEE y el Presupuesto de Funcionamiento del Euratom. El Presupuesto de Investigación e Inversiones del Euratom fue incorporado al Presupuesto General a partir de 1971 por el Tratado de Luxemburgo (2) (artículo 10).

1.2. Base jurídica

El Presupuesto General se rige por las disposiciones financieras de los Tratados de París (3) (artículo 78 CECA) y de Roma (4) (5) (artículos 199 a 209 CEE y 171 a 183 Euratom). El Reglamento Financiero (6) regula los procedimientos relativos al establecimiento y la ejecución del Presupuesto, así como los relativos a la presentación y comprobación de las cuentas. El Reglamento Financiero se completa con otros actos jurídicos que regulan en detalle la ejecución del Presupuesto.

1.3. Principios presupuestarios básicos establecidos por los Tratados y en el Reglamento Financiero

El presupuesto es aprobado para la duración de un ejercicio presupuestario (anualidad). Los ingresos y gastos del presupuesto deben estar equilibrados. Los ingresos deben servir para financiar indistintamente todos los gastos presupuestarios (no afectación). Todo ingreso o gasto comunitario debe figurar en el presupuesto (unidad). Los créditos están especializados según su naturaleza o destino (especialización). Todos los ingresos o gastos deben estar inscritos íntegramente en el presupuesto y en la contabilidad, sin llevar a cabo compensaciones entre ellos (universalidad). Existen ciertas excepciones a estos principios generales.

1.4. Contenido y estructura del Presupuesto General

El Presupuesto General comprende las previsiones relativas a los gastos administrativos de la CECA y a los ingresos correspondientes, los gastos e ingresos de la CEE y los gastos e ingresos del Euratom.

El Presupuesto incluye cinco secciones divididas en estados de ingresos y de gastos: (I) Parlamento; (II) Consejo (con el anexo relativo al Comité Económico y Social); (III) Comisión; (IV) Tribunal de Justicia; (V) Tribunal de Cuentas.

Dentro de cada sección (7), los ingresos y los gastos están clasificados en líneas presupuestarias (títulos, capítulos, artículos y partidas) según su naturaleza y el uso al que se destinan.

1.5. Unidad monetaria del Presupuesto General

El Presupuesto se establece y ejecuta en ecus (ECU). El ECU es una unidad basada en una cesta de monedas nacionales. Tras la revisión de septiembre de 1989, 1 ECU = 0,6242 DM + 0,08784 UKL + 1,332 FF + 151,8 LIT + 0,2198 HFL + 3,301 BFR + 0,130 LFR + 0,1976 DKR + 0,008552 IRL + 1,440 DR + 1,393 ESC + 6,885 PTA.

Los tipos de cambio con respecto a las monedas nacionales eran el 31 de diciembre de 1990 los siguientes: 1 ECU = 42,1839 BFR = 7,88260 DKR = 2,04195 DM = 214,065 DR = 182,818 ESC = 6,95010 FF = 2,30384 HFL = 0,767840 IRL = 42,1839 LFR = 1540,26 LIT = 130,604 PTA = 0,707840 UKL.

1.6. Financiación del Presupuesto General (ingresos presupuestarios)

El Presupuesto General se financia principalmente con los recursos propios de las Comunidades: exacciones reguladoras agrícolas, cotizaciones del azúcar e isoglucosa, derechos de aduana, recursos propios basados en el IVA y recursos propios basados en el PNB; para mayor información consúltense las disposiciones reglamentarias vigentes (8).

Al margen de los recursos propios existen, además, otros ingresos de menor importancia (ver § 5).

(1) Tratado de fusión (8 de abril de 1965), por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas.

(2) Tratado de Luxemburgo (22 de abril de 1970), por el que se modifican ciertas disposiciones presupuestarias de los Tratados constitutivos de las Comunidades y del Tratado de fusión.

(3) Tratado de París (18 de abril de 1951), por el que se constituye la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).

(4) Tratado de Roma (25 de marzo de 1957), por el que se constituye la Comunidad Económica Europea (CEE).

(5) Tratado de Roma (25 de marzo de 1957), por el que se constituye la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom).

(6) Reglamento Financiero del 21 de diciembre de 1977 (DO L 356 de 31.12.1977). Véase, al respecto, la nota al lector de la p. 2.

(7) La sección III (Comisión) está subdividida en parte A «Gastos de personal y funcionamiento» y parte B «Gastos de operaciones».

(8) Principales actos jurídicos referentes a los recursos propios: - 6a Directiva del Consejo de 17 de mayo de 1977, sistema común del IVA; base imponible uniforme (DO L 145 de 13.6.1977).

-Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo de 24 de junio de 1988 (DO L 185 de 15.7.1988).

-Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

-Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

-Directiva 89/130/CEE (Euratom) del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a la armonización del PNB (DO L 49 de 21.2.1989).

1.7. Tipos de créditos presupuestarios

Para cubrir los gastos previstos, el Presupuesto General distingue los siguientes tipos de créditos presupuestarios:

a)Los créditos disociados (CD) se utilizan para financiar actividades plurianuales en determinados sectores. Se dividen en créditos de compromiso y créditos de pago:

-los créditos de compromiso (CC) cubren, durante el ejercicio en curso, las obligaciones legales contraídas debido a la puesta en práctica de acciones cuya aplicación se extiende durante varios ejercicios;

-los créditos de pago (CP) cubren los gastos relativos a compromisos contraídos durante el ejercicio en curso y/o durante ejercicios anteriores.

b)Los créditos no disociados (CND) cubren, para acciones anuales, los compromisos y los pagos relativos al mismo ejercicio.

Por lo tanto, es importante establecer los dos totales siguientes para el mismo ejercicio:

-el total de créditos para compromisos (CPC) (1) = +créditos no disociados (CND)

+créditos de compromiso (CC) (1);

-el total de créditos para pagos (CPP) (1)= +créditos no disociados (CND)

+créditos de pago (CP) (1).

Los ingresos presupuestarios se destinan a cubrir los créditos para pagos. Los créditos de compromiso no son financiados hasta que los correspondientes créditos de pago se inscriben en el Presupuesto.

El siguiente esquema simplificado (con importes ficticios) muestra la incidencia de estos tipos de crédito en cada ejercicio:

(1)Es importante tener en cuenta la diferencia entre «créditos para compromisos» y «créditos de compromiso», así como la existente entre «créditos para pagos» y «créditos de pago». Tanto los términos «créditos de compromiso» y «créditos de pago» se usan exclusivamente en el contexto de los «créditos disociados».

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1.8. Establecimiento del Presupuesto General

Para cada ejercicio (que comienza el 1 de enero y finaliza el 31 de diciembre), cada institución prepara, antes del 1 de julio del año anterior al de ejecución del Presupuesto, un estado de previsión de sus gastos. La Comisión agrupa estos estados en un anteproyecto de presupuesto que, no más tarde del 1 de septiembre del mismo año, presenta al Consejo, que, junto con el Parlamento, constituye la autoridad presupuestaria. El Consejo establece el proyecto de presupuesto y lo transmite al Parlamento, no más tarde del 5 de octubre del mismo año. El Parlamento puede proponer modificaciones al proyecto relativas a los gastos obligatorios (1) y efectuar enmiendas de los gastos no obligatorios; estas modificaciones y enmiendas se envían al Consejo. La decisión final sobre los gastos obligatorios la toma el Consejo. Para los gastos no obligatorios el Parlamento puede, dentro de un índice estadístico máximo de aumento de estos gastos, hacer cambios antes de la decisión final. El presidente del Parlamento declara aprobado el Presupuesto. Sin embargo, el Parlamento puede rechazar el proyecto, solicitando otro (2).

Si al principio de un ejercicio el Presupuesto no ha sido aún votado, se aplican disposiciones particulares, relativas a la autorización de gastos, de los Tratados y del Reglamento Financiero (3).

La autoridad presupuestaria puede aprobar presupuestos rectificativos (que no modifiquen el importe total del Presupuesto anual) o presupuestos suplementarios (que modifiquen el importe total).

La asignación de créditos a una línea presupuestaria puede modificarse por transferencias (4) procedentes de otras líneas presupuestarias.

1.9. Ejecución del Presupuesto General

1.9.1. Responsabilidad de la ejecución

La Comisión ejecuta el Presupuesto conforme al Reglamento Financiero, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos concedidos; también concede a las otras instituciones los poderes necesarios para la ejecución de las secciones del Presupuesto que les conciernan a cada una (5). El Reglamento Financiero precisa los procedimientos de ejecución y, especialmente, las responsabilidades de los ordenadores de pagos, de los contables, de los administradores de anticipos y de los interventores de las instituciones (6).

1.9.2. Ejecución de los ingresos

Los ingresos previstos se inscriben en el Presupuesto susceptibles de ser modificados por presupuestos rectificativos y suplementarios.

La ejecución presupuestaria de los ingresos consiste en comprobar los derechos y en cobrar los importes debidos a las Comunidades (recursos propios y otros ingresos); esta ejecución se rige por disposiciones especiales (7).

Los ingresos efectivos de un ejercicio se definen como la suma de los cobros por derechos devengados durante el ejercicio en curso más los cobros por derechos pendientes de ejercicios anteriores.

1.9.3. Ejecución de los gastos

Los gastos previstos se inscriben en el Presupuesto. Según la naturaleza de las obligaciones jurídicas, se les hace frente mediante créditos para compromisos o créditos para pagos. La ejecución presupuestaria de los gastos, es decir, la evolución y utilización de los créditos, se puede resumir de la siguiente forma:

a)Créditos para compromisos

-Evolución de los créditos: Los créditos para compromisos inscritos en el presupuesto inicial pueden ser modificados antes de convertirse en créditos para compromisos definitivos: créditos para compromisos definitivos = presupuesto inicial (CND y CC) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios (8) + transferencias (5) + créditos de compromiso prorrogados del ejercicio precedente (9) + prórrogas no automáticas (10) del ejercicio precedente aún sin comprometer (CND) + créditos de compromiso liberados de los ejercicios anteriores y reconstituidos (11).

-Utilización de los créditos: Los créditos para compromisos definitivos están disponibles durante el ejercicio para contraer compromisos (créditos para compromisos utilizados = importe de los compromisos contraídos).

-Créditos que permanecen disponibles para el ejercicio siguiente: Los créditos no disociados que no han sido comprometidos pueden prorrogarse de modo no automático al ejercicio siguiente, con la aprobación previa de la autoridad presupuestaria (10). La Comisión puede prorrogar al ejercicio siguiente los créditos de compromiso no utilizados (9).

-Anulación de créditos: el saldo se anula.

b)Créditos para pagos del ejercicio

-Evolución de los créditos: Los créditos para pagos pueden también ser modificados antes de convertirse en créditos para pagos definitivos: créditos para pagos definitivos = presupuesto inicial (CND y CP) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios (9) + transferencias (5).

-Utilización de los créditos: Los créditos para pagos definitivos están disponibles a lo largo del ejercicio para efectuar pagos (créditos para pagos del ejercicio utilizados = importe de los pagos efectuados por créditos del ejercicio).

-Prórroga de créditos al ejercicio siguiente: Los créditos no utilizados pueden ser prorrogados al ejercicio siguiente como prórrogas automáticas (o de oficio) (12) o como prórrogas no automáticas (13).

-Anulación de créditos: el saldo se anula.

c)Créditos para pagos prorrogados del ejercicio precedente (prórrogas automáticas y prórrogas no automáticas).

En cada ejercicio, estos créditos están también disponibles para efectuar pagos. Los importes no pagados después de haber sido prorrogados son anulados, menos en el caso de los gastos por cuenta de terceros, donde se admite la repetición de prórrogas. Los importes anulados de este modo se añaden al resultado del ejercicio en la cuenta de gestión consolidada (véase 1.9.4).

En materia de gastos efectivos, es necesario distinguir entre los dos conceptos siguientes:

-gastos efectivos realizados durante un ejercicio = total de pagos efectuados durante el ejercicio = pagos por créditos para pagos del ejercicio más pagos por créditos para pagos prorrogados del ejercicio precedente;

-gastos efectivos realizados a cuenta de un ejercicio = gastos de la cuenta de gestión consolidada (véase 1.9.4) = pagos por créditos para pagos del ejercicio más créditos para pagos del ejercicio prorrogados al ejercicio siguiente.

1.9.4. Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio

Al cierre de cada ejercicio se establece la cuenta de gestión consolidada. El saldo del ejercicio, que debe inscribirse en el presupuesto del ejercicio siguiente con ocasión de un presupuesto rectificativo, se determina en ella (14) (véase cuadro 10).

1.10. Presentación de las cuentas

La Comisión presenta al Parlamento, al Consejo y al Tribunal de Cuentas, a más tardar el 1 de mayo siguiente al cierre del ejercicio, las cuentas de ese ejercicio; estas cuentas se presentan como una cuenta de gestión y un balance financiero, acompañados de un análisis de la gestión financiera (15).

1.11. Control externo

Desde el ejercicio de 1977, el control externo del Presupuesto General lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas de las Comunidades (16). El Tribunal de Cuentas examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y los gastos del Presupuesto General. El Tribunal examina la legalidad y la regularidad de los ingresos y los gastos y comprueba la buena gestión financiera. Las auditorías pueden llevarse a cabo antes del cierre de las cuentas del ejercicio presupuestario en cuestión. Las auditorías se llevan a cabo basándose en documentos y, si es necesario, se hacen in situ en las instituciones comunitarias y en los Estados miembros. El Tribunal de Cuentas redacta un informe anual relativo a cada ejercicio y puede, por otra parte, presentar en cualquier momento sus observaciones sobre temas específicos y dar su opinión a petición de una de las instituciones de las Comunidades.

1.12. Descargo y seguimiento

Desde 1977 son aplicables las disposiciones siguientes (17): Antes del 30 de abril del segundo año siguiente al ejercicio en cuestión, el Parlamento, a recomendación del Consejo, da descargo a la Comisión de la ejecución del Presupuesto. Para ello el Consejo y el Parlamento examinan las cuentas presentadas por la Comisión, así como el informe anual del Tribunal de Cuentas. Las instituciones deben tomar todas las medidas necesarias relativas a los comentarios que figuren en las decisiones de descargo y elaborar un informe sobre las medidas adoptadas (18).

(1) Gastos obligatorios son aquellos derivados obligatoriamente de los Tratados o de actos aprobadas en virtud de éstos.

(2) Para detalles del procedimiento presupuestario, véanse artículos 78 CECA, 203 CEE y 177 Euratom.

(3) Véase artículo 9 del Reglamento Financiero.

(4) Véase artículo 26 del Reglamento Financiero.

(5) Véanse artículos 78 quinto CECA, 205 CEE, 179 Euratom y 22(2) del Reglamento Financiero.

(6) Véanse artículos 21 a 55 y 73 a 77 del Reglamento Financiero.

(7) Véanse artículos 28 a 35 del Reglamento Financiero y los Reglamentos (CEE, Euratom) nos 1552/89 y 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

(8) Véase artículo 96(2) del Reglamento Financiero.

(9) Véase artículo 7(2) a) del Reglamento Financiero.

(10)Véase artículo 7(1), a) y 7(3) del Reglamento Financiero.

(11)Véase artículo 7(6) del Reglamento Financiero.

(12)Véase artículo 7(1), b) del Reglamento Financiero.

(13)Véase artículo 7(1), a) y 7(2) b) del Reglamento Financiero.

(14)Véase artículo 32 del Reglamento Financiero y artículos 15 y 16 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo (DO L 155 de 7.6.1989).

(15)Véanse artículos 78 a 82 del Reglamento Financiero.

(16)Véanse artículos 78 sexto, séptimo CECA, 206 y 206 bis CEE, 180 y 180 bis Euratom y artículos 83 a 90 del Reglamento Financiero.

(17)Véanse artículos 78 octavo CECA, 206 ter CEE, 180 ter Euratom.

(18)Véase artículo 89 del Reglamento Financiero.

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Segunda parte: Los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) (situación al 31.12.1990)

21. Informaciones de base sobre los FED

LOS CUATRO PRIMEROS FED

21.1. Determinadas informaciones de base y datos financieros detallados de los tres primeros FED se incluyeron por última vez en el Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1980 y las del 4.o FED en el del ejercicio 1986. Sólo restan unas pequeñas cantidades pendientes de liquidación, correspondientes al 4.o FED. En el § 28 se ofrece un resumen de los pagos efectuados en concepto de los cuatro primeros FED.

LOS FED QUINTO Y SEXTO

21.2. Disposiciones jurídicas

a)Base jurídica relativa a los Estados ACP:

-5.o FED: Segundo Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 31 de octubre de 1979 (Lomé II),

-6.o FED: Tercer Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 8 de diciembre de 1984 (Lomé III).

b)Base jurídica relativa a los PTU:

-5.o FED: Decisión del Consejo 80/1186/CEE, de 16 de diciembre de 1980,

-6.o FED: Decisión del Consejo 86/283/CEE, de 30 de junio de 1986.

c)Institución de los FED:

-5.o FED: Acuerdo interno de 20 de noviembre de 1979,

-6.o FED: Acuerdo interno de 19 de febrero de 1985.

d)Reglamentos Financieros:

-5.o FED: Reglamento Financiero 81/215/CEE, de 17 de marzo de 1981,

-6.o FED: Reglamento Financiero 86/548/CEE, de 11 de noviembre de 1986.

21.3. Dotaciones, financiación, reparto y naturaleza de las ayudas

Las dotaciones de los FED, después de ser modificadas (1) por el Consejo, se presentan como sigue:

-5.o FED: 4 775,5 Mio ECU,

-6.o FED: 8 064,1 Mio ECU.

Los FED son financiados por los Estados miembros de la CE (véase también § 22), según los porcentajes aprobados en los acuerdos internos.

Los acuerdos internos arriba citados prevén un reparto de las dotaciones de los FED, por una parte, entre los Estados ACP y los PTU y, por otra parte, entre subvenciones, préstamos especiales, capitales riesgo, Stabex (2) y Sysmin (3).

Una parte de la dotación asignada a subvenciones se reserva para ayudas excepcionales y para bonificaciones de intereses para préstamos acordados por el Banco Europeo de Inversiones. El resto de la dotación de subvenciones y la dotación de préstamos especiales se reparte entre los países beneficiarios, a excepción de los importes destinados a proyectos regionales, gastos administrativos y reserva. Los importes asignados de este modo a los países beneficiarios, que en el caso de los Estados ACP se denominan programas indicativos, se utilizan para financiar los programas aprobados.

21.4. Unidad monetaria

Los importes de los FED se expresan en ECU; para la conversión a ECU de las unidades monetarias anteriormente en vigor se ha acordado que 1 UC = 1 UCE = 1 ECU.

21.5. Fecha de entrada en vigor

- 5.o FED: 1 de enero de 1981,

- 6.o FED: 1 de mayo de 1986.

21.6. Ejecución financiera

La Comisión establece un calendario de solicitudes de ayuda que, en principio, han de ser pagadas trimestralmente por los Estados miembros de las Comunidades Europeas. La utilización de los recursos de los FED se presenta en la contabilidad en tres etapas: (I) decisión de financiación, (II) firma de los contratos sobre fondos asignados a los ordenadores nacionales, (III) autorización de efectuar el pago a los adjudicatarios.

21.7. Control externo

El Tribunal de Cuentas realiza el control externo de los FED (de acuerdo con el Tratado).

21.8. Autoridad habilitada para dar descargo

El Parlamento Europeo da descargo a la gestión financiera de los FED, a recomendación del Consejo (según los acuerdos internos).

(1)Las dotaciones iniciales fueron modificadas por decision del Consejo, y se ven aumentadas por varios ingresos tales como las reposiciones de las transferencias Stabex y los intereses bancarios.

(2)Sistema encaminado a garantizar la estabilización de los ingresos procedentes de las exportaciones de los Estados ACP a la Comunidad (Lomé I, artículo 16; Lomé II, artículo 23; Lomé III, artículo 147).

(3)Sistema encaminado a ayudar a los Estados ACP cuya economía dependa en gran medida de los sectores mineros y especialmente a ayudarles a afrontar una baja en su capacidad de exportación de productos mineros hacia la Comunidad (Lomé II, artículo 49; Lomé III, artículo 176).

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