Source: EURLEX
Language: es
Format: md

![european flag](./../../../images/eclogo.jpg)COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 1/5

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2012

Introducción

Las previsiones de otoño para el periodo 2011-2013 publicadas por la Comisión el 10 de noviembre de 2011 muestran que la recuperación económica se ha estancado y que la inversión y el consumo se ven perjudicados por los bajos niveles de confianza. Esta falta de confianza se debe al efecto negativo de la relación entre la crisis de la deuda soberana, la situación del sector financiero y la desaceleración de la economía mundial. El impacto ha sido especialmente duro sobre la Zona del Euro. En consecuencia, es probable que el PIB se estanque el año próximo y se espera que el crecimiento global en la UE sea del 0,6 % para 2012. Lo más probable es que los niveles de desempleo sigan siendo altos, en torno al 10 % para 2012 y comienzos de 2013, lo que exacerbará el impacto social de la crisis.

Sin una respuesta convincente a la crisis de la Zona del Euro, las perspectivas económicas se deteriorarán rápidamente para el conjunto de la UE. Las perspectivas de crecimiento de todos los Estados miembros, formen o no parte de la Zona del Euro, dependen de una respuesta firme a la crisis de la deuda soberana y de la demostración de que el euro es una moneda estable y fuerte cuyos miembros tienen la capacidad y la voluntad de aplicar políticas económicas rigurosas. Dada la aversión al riesgo de los mercados financieros, estos problemas aún no se han resuelto. Es necesario poner fin a este dilatado periodo de incertidumbre. Como han demostrado repetidamente las decisiones del Consejo Europeo y las Cumbres de la Zona del Euro, incluida la última, celebrada los días 26 y 27 de octubre de 2011, los líderes de la UE están preparados para hacer todo lo necesario para resolver la crisis actual, incluida, si fuera precisa, una nueva modificación del Tratado. Aunque es comprensible y necesario, se están dedicando demasiado tiempo y energía políticos a medidas de emergencia y no se concede el tiempo suficiente a la aplicación de los cambios políticos que permitirían recuperar altos niveles de crecimiento en nuestras economías.

EL SEMESTRE EUROPEO: PROGRESOS UN AÑO DESPUÉS

El primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento se centró en acciones prioritarias en tres ámbitos principales: consolidación fiscal y mejora de la estabilidad macroeconómica, reformas del mercado laboral para aumentar el empleo y medidas de estímulo del crecimiento. Estas prioridades fueron tenidas en cuenta por los Estados miembros en los programas nacionales de reforma de la Estrategia Europa 2020 y en sus programas de estabilidad o convergencia y se reflejaron en las recomendaciones específicas por país adoptadas en junio por el Consejo Europeo.

Además, en marzo de 2011, los países de la Zona del Euro y seis Estados miembros que no pertenecen a ella acordaron el Pacto por el Euro Plus, por el que los países se comprometen a adoptar compromisos voluntarios en materia de competitividad, empleo, viabilidad de las finanzas públicas y estabilidad financiera que vayan más allá de lo que se haya acordado a nivel de la UE. Sus compromisos nacionales están integrados en los programas nacionales de reforma y en los programas de estabilidad o de convergencia y se evalúan en el marco del semestre europeo.

Aunque es demasiado pronto para hacer una evaluación global, ya se está avanzando en el ámbito de la consolidación fiscal. El deterioro de las condiciones cíclicas dificulta la respuesta a este problema. Por lo que se refiere a las reformas del mercado laboral, se pueden apreciar progresos en el ámbito de las políticas activas del mercado de trabajo, las cualificaciones, el aprendizaje a lo largo de toda la vida y la educación. Las reformas del sistema salarial siguen sin ser uniformes y solo se registran avances en unos pocos países. Se han puesto en marcha algunas reformas estructurales a favor del crecimiento en los sectores de la investigación, el desarrollo y la innovación y en los ámbitos del transporte y la energía. No obstante, la mayor parte de los retrasos que afectan a las áreas de competencia, los servicios y las industrias de red siguen sin encontrar solución.

El Estudio Prospectivo Anual de 2012
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 lanza el Semestre Europeo 2012 de Gobernanza Económica. Es la base para la construcción del acuerdo común necesario en torno a las prioridades de acción a nivel nacional y de la UE para los próximos doce meses, que deberán pasar a formar parte de las decisiones nacionales en materia económica y presupuestaria teniendo en cuenta las recomendaciones específicas por país de la UE y, si procede, los compromisos realizados con arreglo al Pacto por el Euro Plus. Los interlocutores sociales tendrán un importante papel en la aplicación de algunas de estas recomendaciones. La Comisión facilitará una evaluación pormenorizada de la aplicación por parte de los Estados miembros de las recomendaciones específicas por país y de los compromisos en virtud del Pacto por el Euro Plus en el análisis por país que presente en el Consejo Europeo de Junio.

El próximo Semestre Europeo será el primero que se aplique como parte de la gobernanza económica recientemente reforzada de la Zona del Euro y de la UE en su conjunto
[2](#footnote2)
. El paquete de seis propuestas legislativas («six pack») reforzará significativamente el Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento y ampliará la vigilancia fiscal. Por primera vez se dispone de un procedimiento de seguimiento y corrección de los desequilibrios financieros: el Procedimiento de Desequilibrio Excesivo. La Comisión acaba de presentar nuevas propuestas
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 diseñadas para reforzar aun más la vigilancia de las políticas presupuestarias de los Estados miembros de la Zona del Euro, en particular de aquellos con serias dificultades para mantener su estabilidad financiera o sujetos a un procedimiento de déficit excesivo. El nuevo marco de gobernanza aumentará la integración y la disciplina.

El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de este año pone un gran énfasis en la necesidad de aplicación de las medidas adoptadas. Ahora que se ha alcanzado un acuerdo en torno a una nueva forma de gobernanza económica, que reconoce aun más la interdependencia entre las economías de los Estados miembros, debe darse máxima prioridad a la aplicación de las medidas ya acordadas con un claro énfasis en las acciones que favorezcan el crecimiento. El orden y la coherencia de las medidas, también en todo el territorio de la UE, son cruciales para el éxito, al igual que la capacidad para ejercer liderazgo en la conducción del cambio y para demostrar la equidad de las acciones en marcha.

A pesar de lo urgente de la situación, los progresos de los Estados miembros en la aplicación de las directrices del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento no cumplen las expectativas. No existe una apropiación plena a nivel nacional de los cambios radicales que se han decidido por lo que se refiere a la futura gobernanza económica. A veces se produce un desfase entre lo que se decide a nivel de la UE y el plazo de tiempo necesario para su reflejo en las decisiones políticas nacionales. Para solucionar este problema es preciso imprimir un sentido de urgencia al próximo Semestre Europeo, con una aplicación rápida y visible de las directrices emitidas a nivel de la UE por parte de los Estados miembros. También a nivel de la UE existen lagunas en la aplicación, que se plasman en la aplicación parcial o incorrecta por parte de los Estados miembros de decisiones ya acordadas, incluso en ámbitos de importancia central como el Mercado Interior, así como en el hecho de que estén pendientes de codecisión propuestas con un gran impacto en términos de crecimiento o de que los Estados miembros no utilicen los fondos disponibles del Fondo Estructural.

Es preciso hacer hincapié simultáneamente tanto en las medidas de reforma con efecto sobre el crecimiento a corto plazo como en el modelo de crecimiento a medio plazo. Los mercados financieros están evaluando la viabilidad de la deuda pública de los Estados miembros sobre la base de las perspectivas de crecimiento a largo plazo, de su capacidad para adoptar decisiones de reforma estructural de largo alcance y de su compromiso con la mejora de la competitividad.

Para 2012, la Comisión considera que los esfuerzos a nivel nacional y de la UE deberán concentrarse en las siguientes cinco prioridades:

▪
   Consolidación fiscal diferenciada favorable al desarrollo

▪
   Restablecimiento del crédito a la economía

▪
   Promoción del crecimiento y la competitividad presentes y futuros

▪
   Respuesta al desempleo y a las consecuencia sociales de la crisis

▪
   Modernización de la administración pública

1.Continuación de una consolidación fiscal diferenciada favorable al desarrollo

Un compromiso firme con la consolidación fiscal supone un medio para alcanzar un fin: es fundamental para recuperar la estabilidad macrofinanciera como base para el crecimiento y para garantizar el futuro del modelo social europeo. Los niveles de endeudamiento público han aumentado notablemente - en 20 puntos porcentuales de media para el periodo 2007-2010 como resultado de la crisis - y se espera que alcancen el 85 % del PIB en la UE y el 90 % en la Zona del Euro para el año 2012.

De acuerdo con el enfoque definido a nivel de la UE, se han adoptado medidas importantes para consolidar las finanzas públicas y, sobre la base de las políticas no modificadas, los déficits públicos deberían bajar hasta situarse justo por encima del 3 % del PIB de media en la UE en 2013. El ritmo de la consolidación es globalmente proporcional al esfuerzo requerido, siempre que se respeten los compromisos.

Dado que no todos los Estados miembros están en la misma situación, deberán perseguirse estrategias diferenciadas dentro del marco común que tengan en cuenta riesgos fiscales y macrofinancieros específicos de cada país. En particular:

Los Estados miembros que se beneficien de programas de asistencia financiera y los que son objeto del escrutinio de los mercados deben seguir cumpliendo los objetivos presupuestarios acordados a pesar de las posibles fluctuaciones de las condiciones macroeconómicas.

Los Estados miembros que hayan acumulado un retraso importante en sus esfuerzos de ajuste y estén sometidos a un procedimiento de déficit excesivo o tengan un déficit alto, deben acelerar sus esfuerzos de consolidación. Las posibles revisiones limitadas a la baja del principal escenario macroeconómico no deberían producir retrasos en la corrección de déficits excesivos.

En los Estados miembros que no tengan un déficit excesivo y que estén procediendo a los ajustes adecuados en pos de sus objetivos a medio plazo, la política presupuestaria puede desempeñar su papel anticíclico y estabilizador, siempre que no se ponga en peligro la viabilidad fiscal a medio plazo.

Aunque los progresos por lo que se refiere al objetivo global de la consolidación fiscal son satisfactorios, el impacto distributivo de las reformas exige un seguimiento más estrecho para evitar el riesgo de descuidar determinados elementos de crecimiento y de agravar las dificultades sociales existentes.

En la partida de gastos, los Estados miembros deberían mantener el crecimiento del gasto público por debajo de la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo. La Comisión considera que los Estados miembros deben prestar especial atención a los siguientes aspectos:

Dar prioridad al gasto que favorece el crecimiento, como el de educación, investigación, innovación y energía, que son inversiones en futuro crecimiento, y garantizar la eficiencia de este tipo de gasto. Los primeros indicadores apuntan a pautas muy diferentes en los distintos Estados miembros. Deberá prestarse especial atención al mantenimiento o refuerzo de la cobertura y efectividad de los servicios de empleo y a las políticas activas de empleo, como los planes de formación para los desempleados.

Trabajar en la reforma y modernización de los sistemas de pensión, respetando las tradiciones nacionales en materia de diálogo social para garantizar la sostenibilidad financiera y la adecuación de las pensiones, adaptando la edad de jubilación al aumento de la esperanza de vida, restringiendo el acceso a los planes de jubilación anticipada, favoreciendo la prolongación de la vida laboral, igualando la edad de jubilación de hombres y mujeres y favoreciendo el desarrollo de planes de ahorro privados complementarios para mejorar los ingresos de la jubilación. A esta modernización debería añadirse una reforma de los sistemas sanitarios basada en la rentabilidad y la viabilidad.

En aras de una mejor integración de la política fiscal, el Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento de este año incluye un nuevo anexo sobre políticas fiscales favorables al crecimiento en los Estados miembros y una mejor coordinación fiscal en la UE
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 que es también particularmente pertinente para el Pacto por el Euro Plus. Con el fin de mejorar la contribución del apartado de ingresos a la consolidación fiscal, es preciso prestar más atención al diseño y estructura de los sistemas fiscales para hacerlos más efectivos, eficientes y justos, sin descartar la posibilidad de que algunos Estados miembros puedan verse obligados a aumentar los impuestos. Ya se están llevando a cabo reformas fiscales en muchos Estados miembros. Deberían tener en cuenta los siguiente elementos:

Hay margen para ampliar la base impositiva de determinados impuestos, lo que permite aumentar los ingresos y reducir tipos de imposición excesivamente elevados. Por ejemplo, las desgravaciones y las exenciones de la base impositiva ordinaria a menudo crean distorsiones económicas y reducen la eficiencia del sistema fiscal. Este es el caso en concreto de las exenciones y tipos reducidos del IVA, pero también se aplica a los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades. La eliminación progresiva de ciertos subsidios fiscales ocultos podría contribuir a aumentar la base fiscal. En particular, deberían eliminarse los subsidios que sean especialmente perjudiciales desde un punto de vista medioambiental.

Deben hacerse mayores esfuerzos para desplazar la fiscalidad del trabajo hacia una imposición menos perjudicial para el crecimiento: por ejemplo el aumento de los impuestos medioambientales, al consumo o sobre la riqueza, puede contribuir a aliviar la carga fiscal sobre el trabajo y hacer más atractiva la contratación. Cualquiera que sea el desplazamiento de la presión fiscal, deberá prestarse especial atención a las necesidades de los grupos más vulnerables.

En varios Estados miembros, la mejora de la eficiencia de la recaudación fiscal y la lucha contra la evasión fiscal pueden aumentar los ingresos públicos. Una aplicación más efectiva de la normativa fiscal en todos los ámbitos de la fiscalidad puede ayudar a este respecto. Deben reforzarse las medidas encaminadas a fomentar el paso del trabajo informal o no declarado al trabajo regular.

Nuevas fuentes de ingresos públicos nacionales, como la subasta de derechos de emisión de CO2 y la subasta de espectro, estarán pronto disponibles y podrían utilizarse para apoyar el gasto en áreas favorables al crecimiento
[5](#footnote5)
, incluido el crecimiento verde, como respuesta al compromiso de dedicar una parte sustancial de estos nuevos recursos a la lucha contra el cambio climático.

Con el fin de maximizar el impacto de las reformas fiscales, los Estados miembros deberían coordinar esfuerzos a través de un diálogo reforzado a nivel de la UE. Es preciso hacer avanzar las propuestas anunciadas por la Comisión en su último Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento, relativas a una base consolidada común del impuesto de sociedades, un impuesto sobre las transacciones financieras y la imposición de la energía, que examina actualmente el legislativo europeo. 

2.Restablecer las condiciones normales de crédito a la economía

Un sistema financiero sano y, en particular, un sector bancario robusto favorecen el crecimiento. Los excesos cometidos por los bancos en la concesión de créditos que llevaron a la crisis han generado una fragilidad que se ha extendido a todo el sector y que ahora amenaza con frenar la recuperación económica. El restablecimiento de la confianza de los inversores requerirá el fortalecimiento de las posiciones de capital de los bancos así como medidas de apoyo al acceso de los bancos a la financiación y contribuirá a romper el vínculo entre la crisis de la deuda soberana y el sector financiero.

Está en marcha una importante revisión de la regulación y supervisión del sector financiero y ya se están aplicando muchas de las nuevas decisiones. El objetivo es abordar las deficiencias del actual marco de regulación y supervisión y permitir el restablecimiento de pautas más normales de concesión de crédito a las empresas y a los hogares, sin la asunción de riesgos excesivos que caracterizó el periodo anterior a la crisis.

Por lo que se refiere a las perspectivas a corto plazo, la Comisión estima que deberá darse prioridad a:

Reforzar las posiciones de capital de los bancos con problemas sistémicos, cuando sea necesario, con el fin de reflejar el aumento del riesgo en el mercado de la deuda soberana. Las medidas en este sentido se basarán en la propuesta de la Autoridad Bancaria Europea. Será fundamental velar por el refuerzo de los ratios de capital principalmente mediante el aumento de sus posiciones de capital y no a través de la restricción indebida del crédito a la economía real. Además, los bancos deben respetar las normas acordadas en materia de bonos y retribuciones.

Facilitar el acceso de los bancos a la financiación a término, mediante la aplicación de medidas temporales (por ejemplo, garantías públicas), con el fin de limitar la incidencia de la reforma del sector bancario en los flujos de los créditos a la economía real y de evitar el riesgo de endurecimiento adicional de las condiciones de crédito. Tanto la capitalización (en los casos en los que solo puede llevarse a cabo con fondos públicos) como la concesión de garantías públicas deben llevarse a cabo dentro del respeto de las normas en materia de ayudas estatales.

Crear un régimen especial adaptado a los mercados de crecimiento de las PYME que permita a estas últimas ser más visibles para los inversores y que las someta a requisitos de cotización proporcionados. Deben revisarse las normas cautelares con el fin de garantizar que no penalicen indebidamente los préstamos a las PYME.

Colaborar con el Banco Europeo de Inversiones con el fin de mantener y aumentar la actividad de préstamo a las PYME a un ritmo sostenido, al tiempo que se desarrollan sinergias con el Fondo Europeo de Inversiones a través de operaciones de riesgo compartido y crear un fondo de fondos
[6](#footnote6)
 para aportar capital a los fondos que tengan objetivos de inversión en más de un Estado miembro.

Desarrollar un nuevo régimen europeo de capital riesgo que permitirá que los fondos de capital riesgo de la UE comercialicen sus productos y capten capital a escala paneuropea en el Mercado Único. Los derechos de pasaporte se concederán sobre la base de un único registro en el Estado miembro de origen y se supeditarán al respeto de las obligaciones de notificación simplificada y de las normas adaptadas de organización y de conducta.

Concluir la aplicación un nuevo marco regulador de los mercados financieros de la UE que respete los compromisos del G-20 y reforzar los nuevos acuerdos adoptados a nivel de la UE sobre supervisión financiera.

3.Promover el crecimiento y la competitividad presentes y futuros

La consolidación fiscal y la recuperación financiera son necesarias, pero no bastan por sí mismas para impulsar el crecimiento. Dada la necesidad de consolidación fiscal, las reformas estructurales deben desempeñar un papel clave en la mejora de la eficiencia global y la capacidad de ajuste de la economía de la UE. Si bien los efectos de estímulo del crecimiento de las reformas estructurales producen resultados gradualmente a lo largo del tiempo, la creación de una perspectiva de crecimiento mejorado puede tener un efecto positivo a corto plazo sobre el crecimiento al mejorar la confianza y ayudar a todos los Estados miembros, y en particular a los que se ven sometidos a las presiones de los mercados.

La mayoría de las palancas de crecimiento están en manos de los Estados miembros, como se subraya en las recomendaciones formuladas en el marco del Semestre Europeo. Por ejemplo, deben acelerarse las reformas nacionales en los ámbitos de los servicios, las industrias de red y el sector público para aumentar el potencial del crecimiento de la UE. El hecho de hacer hincapié en una utilización eficaz de los recursos, por ejemplo, en ámbitos tales como la eficiencia energética y la reducción de residuos, puede mejorar la competitividad, crear nuevos puestos de trabajo y contribuir a la conservación del medio ambiente. También debería darse prioridad a las reformas para mejorar el entorno empresarial y la competitividad.

Mucho antes de la crisis actual, los resultados globales de la UE eran peores que los de sus principales competidores. A pesar de que se han registrado algunos progresos en términos de empleo, la UE ha perdido posiciones, en particular en términos de productividad, y esta desventaja ha ido en aumento, lo que se explica por varios factores. Pero, en comparación con sus principales competidores, la UE se enfrenta a dos principales obstáculos: en primer lugar, el mercado europeo está demasiado fragmentado y no permite crecer y beneficiarse de las mismas economías de escala a sus empresas; en segundo lugar, varias condiciones marco – desde el acceso a la financiación hasta las capacidades de innovación, pasando por los obstáculos reglamentarios – son menos favorables para que las empresas creen o inviertan.

Sin las reformas estructurales necesarias, las proyecciones a medio plazo señalan que la UE seguirá atascada en un ritmo de crecimiento lento. En las recomendaciones específicas por país se definen ámbitos de reforma prioritaria específicos para cada Estado miembro. Las acciones a nivel de la UE pueden apoyar y completar las que se adopten a nivel nacional. Varias palancas de crecimiento podrían lograr resultados rápidos durante 2012 si se llevaran a cabo tanto individualmente por los Estados miembros como de forma conjunta a escala de la UE.

Tres ejemplos de potencial de crecimiento

La creación del mercado único digital de la UE puede crearse mediante:

–El desarrollo de un mercado de la UE de sistemas de pago móvil y en línea seguros, al tiempo que se mejoran las normas relativas a la protección de los datos personales y se fomenta la utilización de información del sector público.

–La liberación de nuevas frecuencias de radio, en particular para el mercado de datos móviles, en rápido crecimiento. Al mismo tiempo, es preciso favorecer las inversiones en conexiones de alta velocidad de banda ancha.

–La reducción de los costes y la mejora de la calidad de la entrega de productos y servicios comprados en línea, así como el desarrollo de un nivel suficiente de protección de los consumidores.

–La eliminación de las restricciones de las ventas por razón de la nacionalidad o en la residencia. La Comisión contribuirá a ello mediante la formulación de directrices sobre la aplicación del artículo 20 de la Directiva Servicios.

–El desarrollo de sistemas de solución de litigios en línea para garantizar un arbitraje rápido y fiable a los consumidores y a las empresas en caso de litigio.

–El uso de la capacidad de las TCI para ofrecer sistemas de energía y de transporte inteligentes que conecten todos los puntos de la UE. Unas redes eléctricas inteligentes, unos elevados niveles de eficiencia energética y un uso generalizado de las energías renovables, gracias a la utilización de TIC sofisticadas y a la logística de primer orden al servicio del mercado interior, son componentes esenciales de una economía moderna y competitiva y cruciales para el desarrollo de la UE en los próximos años.

Un auténtico mercado interior de servicios

–En muchos Estados miembros, la sensibilización de los operadores económicos sobre las posibilidades que ofrece la Directiva Servicios es limitada. Las «ventanillas únicas», que ayudan a las empresas a obtener la información pertinente y a cumplimentar los trámites, todavía no existen en algunos Estados miembros. La Comisión está adoptando medidas para garantizar la aplicación en aquellos Estados miembros que aun no han transpuesto la Directiva. Se llevarán a cabo pruebas de rendimiento sectorial y se adoptarán medidas de seguimiento antes de finales de 2012 para garantizar su plena aplicación.

–Potenciar la competencia en el sector minorista, reducir las barreras para la entrada y la salida de empresas y eliminar restricciones injustificadas para las empresas y los servicios profesionales, las profesiones jurídicas, la asesoría contable o técnica, la sanidad y los sectores sociales.

–Eliminar los obstáculos técnicos, administrativos y sociales a las tecnologías y procesos de producción innovadores, en particular a la adopción de tecnologías genéricas esenciales.

La dimensión del crecimiento exterior:

–Aprovechar el potencial del comercio exterior: el 90 % del crecimiento mundial de los próximos años procederá de fuera de la UE. Es mucho lo que puede hacerse para ayudar a las empresas de la UE, y en particular a las PYME
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, a sacar partido de este crecimiento. Ya durante la crisis, el comercio ayudó a amortiguar el impacto: una cuarta parte del crecimiento de la UE durante 2010 se debe al comercio con socios de fuera de la UE. Acuerdos comerciales recientemente concluidos con países vecinos y un reciente acuerdo de libre comercio con Corea del Sur ofrecen muchos beneficios potenciales si se aprovechan las nuevas oportunidades que ofrece. Es preciso dar a conocer dichas oportunidades a las empresas.

Movilizar el presupuesto de la UE para favorecer el crecimiento y la competitividad

En las circunstancias actuales de austeridad fiscal el margen de estímulo fiscal es muy limitado. Sin embargo, es posible utilizar los recursos existentes para producir un mayor impacto en el crecimiento y la competitividad. Para el período 2007-2013, se dispone de un presupuesto de 347 000 millones EUR para inversiones en los Estados miembros a título de la política de cohesión. En algunos, los Fondos Estructurales de la UE pueden representar hasta el 4% del PIB. Después de un comienzo lento, tanto los compromisos como los pagos se están acelerando en la actualidad aunque de forma desigual en el conjunto de la UE. La utilización del potencial de los Fondos Estructurales de la UE puede y debe formar parte de un nuevo énfasis en el crecimiento:

–Existe aún un margen considerable para la utilización o reprogramación de los fondos disponibles con el fin de impulsar el crecimiento y la competitividad y aplicar las recomendaciones específicas por país del primer Semestre Europeo. Existen numerosos ejemplos de planes con éxito como - por ejemplo, campañas de apoyo a la formación en prácticas de los jóvenes con la ayuda del Fondo Social Europeo o programas de inversión en eficiencia energética de hogares y empresas - que tienen un impacto inmediato. Dichos programas son una manera muy eficaz e inteligente de crear puestos de trabajo a nivel local, sobre todo ahora que el sector de la construcción tiene dificultades.

–Para los Estados miembros que reciben programas de asistencia financiera, la Comisión ha propuesto aumentar el porcentaje de cofinanciación a fin de asegurarse de que se llevan a cabo las inversiones necesarias en la actualidad a pesar de las serias limitaciones de los presupuestos nacionales. La Comisión exhorta al Parlamento Europeo y al Consejo a que adopten estas propuestas para finales de 2011.

–Para contribuir a la creación de la infraestructura necesaria en términos de transporte, energía y TIC, la Comisión ha propuesto asimismo la utilización de obligaciones para la financiación de proyectos, con el fin de fomentar la financiación privada de grandes proyectos de infraestructuras que puedan generar flujos de renta. Se ha presentado una fase piloto de este tipo de obligaciones para establecer un vínculo entre el presupuesto actual y los presupuestos futuros de la UE y para presentar a tiempo un programa de financiación de algunos de estos grandes proyectos.

Un programa específico para acelerar el crecimiento

Para apoyar estos esfuerzos, la Comisión ha señalado una serie de decisiones a nivel de la UE que, de adoptarse rápidamente, podrían dar un impulso inmediato al crecimiento
[8](#footnote8)
. Estas decisiones abarcan:

Sacar mayor partido a las decisiones ya acordadas a nivel de la UE.

Acelerar la adopción de las medidas pendientes ante el Parlamento Europeo y el Consejo.

Acelerar algunas propuestas futuras que la Comisión realizará en los próximos meses.

El anexo adjunto detalla estas ideas y la Comisión espera examinar con el Parlamento Europeo y el Consejo una serie de medidas sobre el crecimiento mediante procedimiento de urgencia en un futuro próximo.

4.Respuesta al desempleo y a las consecuencias sociales de la crisis

El impacto social de la crisis es de largo alcance. Si bien la UE fue capaz de crear millones de empleos y aumentar el número de personas con trabajo desde mediados de los años 90, este progreso se detuvo en 2008. En consecuencia, el desempleo ha aumentado significativamente hasta situarse en la actualidad en los 23 millones de parados en la UE.

Esta crisis está desencadenando grandes cambios de la economía que se reflejan en la rápida restructuración de las empresas, en la gran cantidad de personas que entran o salen de un empleo y en la adaptación de las condiciones laborales a entornos cambiantes. Con el deterioro de las perspectivas de trabajo, una parte importante de la población puede quedar excluida como consecuencia de dichos procesos de transición. Ha aumentado la proporción de desempleados de larga duración para los que existe un riesgo de exclusión permanente del mercado de trabajo. La aplicación de políticas equilibradas de flexiguridad puede ayudar a los trabajadores a pasar de un trabajo a otro y a adaptarse a las distintas situaciones del mercado laboral. Al mismo tiempo, el efecto del envejecimiento demográfico está acelerando en la actualidad la retirada de trabajadores experimentados del mercado laboral y la perspectiva del estancamiento / descenso de la población en edad laboral es inminente en varios Estados miembros.

El alcance y el ritmo de estos cambios crean el riesgo de falta de correspondencia estructural entre la oferta y la demanda de mano de obra, lo que entorpecerá la recuperación y el crecimiento a largo plazo. A medida que el desempleo iba alcanzando tasas altas, el número de ofertas de empleo no cubiertas también ha ido aumentando desde mediados de 2009. Esta situación es el resultado de la inadecuación de las condiciones salariales, la falta de cualificaciones adecuadas o la limitada movilidad geográfica.

Ya antes de la crisis, la situación en los distintos Estados miembros por lo que se refiere a la participación de todos los grupos de edad en el empleo, así como en términos de educación, formación y aprendizaje permanente, variaba ampliamente, y la media global de la UE iba a la zaga en las comparaciones internacionales.

Movilizar el trabajo a favor del crecimiento 

Para crear puestos de trabajo y garantizar una recuperación que genere elevados índices de empleo, la Comisión considera que los Estados miembros deberían dar especial prioridad a los aspectos siguientes:


   Avanzar con las recomendaciones acordadas sobre revisión de los mecanismos de fijación de salarios, de conformidad con las prácticas nacionales en materia de diálogo, para reflejar mejor la evolución de la productividad, y seguir adaptando las prestaciones por desempleo, en combinación con una activación más eficaz y planes de apoyo y formación adecuados para facilitar el retorno al trabajo.

Mejorar la movilidad laboral mediante la eliminación de los obstáculos jurídicos pendientes, el impulso del reconocimiento de las cualificaciones y de la experiencia profesionales, el refuerzo de la cooperación entre los servicios públicos de empleo y la revisión del funcionamiento de los mercados de la vivienda y el suministro de infraestructura de transportes.

Restringir el acceso a los regímenes de jubilación anticipada y a otras vías de salida temprana del mercado laboral y fomentar una vida laboral más larga mediante una mejora del acceso a la formación permanente, la adaptación de los lugares de trabajo a una mano de obra más diversificada y el desarrollo de oportunidades de trabajo para los trabajadores de más edad incluso a través de incentivos.

Fomentar la creación de empresas y el trabajo autónomo, incluido el espíritu socioempresarial, mediante la mejora de la calidad de los sistemas de apoyo y la promoción de cualificaciones empresariales.

Impulsar iniciativas que faciliten el desarrollo de los sectores con mayor potencial de creación de empleo, incluidos la economía baja en carbono («empleos ecológicos»), el sector social y la sanidad («empleos blancos») y la economía digital.

Fomento del empleo de los jóvenes

Los jóvenes merecen una atención especial. Entre 2008 y 2010, el número total de jóvenes (de menos de 25 años) desempleados en la UE aumentó en un millón, lo que hace de ellos uno de los grupos más afectados por la crisis. La tasa de desempleo a escala de la UE ha aumentado a más del 20 %, con picos que superan el 40% en algunos Estados miembros. Este grupo también se enfrenta a otros desafíos estructurales que obstaculizan su integración en el mercado laboral. Por ejemplo, el 40 % de los jóvenes empleados tiene contratos temporales. Además, uno de cada siete (14,4 %) actualmente abandona el sistema educativo sin haber superado el primer ciclo de enseñanza secundaria y no participa en la educación y la formación complementarias.

En estas circunstancias, la Comisión considera que los Estados miembros deberían dar prioridad a:

La identificación de las necesidades más urgentes y la propuesta de acciones concretas, dirigidas en particular a los jóvenes que no estén empleados, estudiando o recibiendo una formación, así como de compromisos de promoción de contratos de calidad de formación y de prácticas y de capacidades empresariales. Deberá prestarse especial atención a la dimensión de la formación profesional en los sistemas de educación terciaria y a la adquisición de experiencia profesional.

Colaborar con los interlocutores sociales para aplicar los compromisos de promoción de contratos de calidad de formación y de prácticas, especialmente en sectores con largas listas de candidatos para cubrir las vacantes, de manera que los jóvenes adquieran una experiencia de trabajo real y se incorporen con rapidez a la vida laboral.

Reformar la legislación de protección del empleo en consulta con los interlocutores sociales para reducir la excesiva rigidez de los contratos permanentes y garantizar la protección y facilitar el acceso al mercado laboral a los excluidos del mismo, y en particular a los jóvenes.

Adaptar los sistemas de educación y formación para que reflejen las condiciones del mercado laboral y de la demanda de profesionales, reforzando al mismo tiempo su eficiencia y calidad y centrándose en los sectores y ocupaciones que experimentan una mayor escasez de mano de obra o profesionales. Por ejemplo, el número de graduados en el campo de las TI no ha aumentado desde 2008 y, si la situación no cambia, en 2015 en la UE harán falta 700 000 profesionales en este sector.

Revisar la calidad y la financiación de las universidades y estudiar medidas tales como la introducción de tasas de matriculación para la educación terciaria, acompañada de regímenes de becas y préstamos para los estudiantes o de fuentes alternativas de financiación, incluido el uso de fondos públicos para reforzar inversiones privadas.

Proteger a personas vulnerables

Además de las realidades económicas, se está poniendo a prueba el tejido social de la UE. La crisis ha afectado desproporcionadamente a aquellos que ya eran vulnerables y el riesgo de caer en la pobreza amenaza a nuevas categorías de personas. También hay signos claros de aumento en el número de personas en riesgo de pobreza, especialmente la pobreza infantil, y de exclusión social, con graves problemas de salud y personas sin techo en los casos más extremos. Las personas con escasos vínculos o vínculos limitados con el mercado de trabajo, como los pensionistas o las personas vulnerables que dependen de las prestaciones sociales, como por ejemplo, las familias monoparentales, están también expuestas a cambios que pueden afectar al cálculo o a la eligibilidad para acceder a su fuente de ingresos.

La Comisión considera que los Estados miembros deberían dar prioridad a las acciones siguientes:

Seguir mejorando la eficacia de los sistemas de protección social y asegurarse de que los estabilizadores sociales automáticos desempeñen su papel según el caso, evitando la retirada precipitada de anteriores ampliaciones de cobertura y elegibilidad hasta que se reanude sustancialmente el crecimiento del empleo.

La aplicación de estrategias activas de inclusión que engloben medidas de activación del mercado laboral y servicios sociales adecuados y asequibles para evitar la marginación de los grupos vulnerables.

Garantizar el acceso a los servicios de apoyo a la integración en el mercado de trabajo y en la sociedad, en especial garantizando el acceso a una cuenta de pago básica, el suministro de electricidad a los clientes vulnerables y el acceso a una vivienda asequible.

5.
   Modernización de la administración pública

La calidad de la administración pública a nivel local, regional, nacional y de la UE es un elemento determinante de la competitividad y un importante factor de productividad. La actual presión sobre las finanzas públicas está originando cambios importantes y la reestructuración del sector público. Lo que en principio es un problema ha de transformarse en una oportunidad. Aunque la reforma del sector público no puede lograrse de la noche a la mañana, es necesario darle un nuevo impulso en las circunstancias actuales.

La interdependencia y la complejidad de la administración de las estructuras de gobernanza multinivel de la UE ha puesto de manifiesto, en particular bajo la presión de la crisis, que existe margen de mejora. Los Estados miembros necesitan administraciones públicas eficientes para poder desempeñar plenamente su papel en la UE, para cumplir sus obligaciones y para garantizar que sus ciudadanos puedan beneficiarse plenamente de las ventajas de la pertenencia a la UE. El éxito de la aplicación de las políticas de la UE en ámbitos importantes que van del control aduanero a la calidad de las estadísticas, se basa en la capacidad de cada Estado miembro para conseguir los resultados acordados. El persistente déficit de aplicación en la ejecución de la legislación de la UE, o en el uso de los Fondos Estructurales, es en muchos casos el resultado de una deficiente capacidad administrativa.

En muchos Estados miembros, hay margen para aumentar la eficiencia en la prestación de servicios públicos, así como en la transparencia y la calidad de la administración pública y judicial. En particular, es necesario aumentar el rendimiento del sistema judicial civil de modo que las demandas puedan solucionarse en un plazo razonable - los retrasos indebidos son costosos para las empresas y a menudo les impiden aprovechar nuevas oportunidades comerciales. En este contexto, la Comisión indicó su intención de proponer mejorar la eficacia de las normas de insolvencia transfronterizas. Otro ámbito en el que es preciso conciliar diferentes objetivos políticos es la concesión de licencias de obra: en este último caso, la Comisión ha propuesto recientemente un nuevo Reglamento sobre directrices para las infraestructuras transeuropeas
[9](#footnote9)
 de energía. Estos son solo algunos de los ejemplos; está claro que la solución a estos y otros problemas existentes permitiría conciliar los objetivos de consolidación fiscal y de mejora de las perspectivas de competitividad y crecimiento.

La Comisión ha estado promocionando una agenda reguladora inteligente, pensada para garantizar que la UE dispone de legislación de alta calidad en los ámbitos necesarios y que solo interviene cuando la actuación a nivel de la UE garantiza mejores resultados que a nivel nacional y ello respetando plenamente el principio de subsidiariedad. Parte integrante de dicha agenda es la ambición de simplificar la legislación de la UE existente para mantenerla en constante revisión de modo que esté permanentemente actualizada y adaptada a su propósito. Igualmente importante es el programa de la Comisión para reducir la carga administrativa y burocrática. La Comisión ya ha superado el objetivo de reducción del 25 % mediante la presentación de propuestas para reducir la carga administrativa en un 31 % en caso de que el colegislador adopte sus propuestas. La Comisión acaba de proponer
[10](#footnote10)
 un nuevo régimen para microempresas y pequeñas empresas que básicamente prevé su exención de los nuevos Reglamentos de la UE a menos que se puedan aducir razones de peso para incluirlas. Aun en el caso de que el nuevo Reglamento se aplique a las PYME, se estudiaría la posibilidad de regímenes de aplicación menos estrictos para estas empresas. Seguirán siendo elementos centrales de la agenda de la Comisión la mejora constante de la consulta de las partes interesadas, una evaluación del impacto basada en pruebas y una atención especial a la aplicación sobre el terreno de la legislación de la UE.

La Comisión considera que los Estados miembros deberían dar prioridad a las acciones siguientes:

Mejorar el entorno empresarial mediante la reducción al mínimo de las cargas administrativas, evitando la sobrerregulación a la hora de transponer la legislación de la UE, reduciendo innecesariamente las regulaciones y permisos e introduciendo procedimientos más rápidos y sencillos, en particular en sus sistemas judiciales. En su propuesta de exención de las microempresas de los nuevos reglamentos, la Comisión ha anunciado que mantendrá un marcador de sus propuestas de reducción de la carga administrativa a medida que avancen en el proceso de codecisión y de transposición nacional de modo que se puedan destacar los casos en los que el legislador añade cargas a lo largo del proceso.

Garantizar que los intercambios entre administraciones y empresas y ciudadanos se pueden hacer digitalmente, con el fin de aumentar la eficacia administrativa, la transparencia y la calidad del servicio. Los servicios públicos en línea pueden ser particularmente beneficiosos para las PYME y deberán adaptarse a sus necesidades.

Facilitar la creación de nuevas empresas mediante la aplicación del compromiso de la Iniciativa a favor de las pequeñas empresas de reducir el plazo de creación de una empresa a 3 días. Los 25 Estados miembros que no lo han hecho aún deberían introducir los cambios necesarios para lograr este objetivo para finales de 2012.

En los casos en los que sea bajo el índice de absorción de los Fondos Estructurales de la UE, reforzar la capacidad administrativa para garantizar un desembolso más rápido de los fondos no utilizados en proyectos a favor del crecimiento y utilizar la asistencia técnica disponible a tal fin.

6.Conclusión

La economía de la UE está atravesando actualmente los peores momentos de su historia. El Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento de 2012 se centra en la aplicación de las prioridades acordadas como parte de la nueva gobernanza económica de la Estrategia Europa 2020. Tiene en cuenta la necesidad de ajustar el nivel de ambición y las prioridades a un contexto económico en declive. La Comisión invita:

Al Consejo Europeo a tomar nota de su Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento y a encomendar a las formaciones del Consejo el estudio del mismo y la elaboración de un informe dirigido al Consejo Europeo de primavera de modo que el Consejo Europeo de marzo pueda adoptar las directrices adecuadas para el Semestre Europeo de 2012.

A los Estados miembros a introducir las directrices acordadas por el Consejo Europeo de primavera en sus próximos programas de estabilidad y convergencia y en sus programas de reforma nacionales en la primavera de 2012. Estos serán revisados por la Comisión cuando emita recomendaciones por país nuevas o actualizadas el próximo año, teniendo en cuenta el grado de aplicación de las recomendaciones de 2011, incluidos los compromisos contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus.

A los Estados miembros a que aceleren la aplicación de sus programas de estabilidad y convergencia, de sus programas de reforma nacionales y de las recomendaciones por país de 2011.

Al Parlamento Europeo y al Consejo a que acuerden el procedimiento acelerado de la lista de propuestas en anexo a la presente Comunicación con el fin de adoptarlas para finales de 2012.

Anexo: Propuestas específicas a nivel de la UE 
  
con considerable potencial de crecimiento y calendario indicativo

I.Sacar mayor partido de lo que ya se ha aprobado a nivel de la UE

Plena aplicación de la Directiva Servicios

ACCIÓN REQUERIDA:

Transposición en todos los Estados miembros para finales de 2011 (informe de aplicación antes de finales de 2011/principios de 2012)

Establecimiento de todas las ventanillas únicas para finales de 2011

Control en curso de los resultados de la Directiva que deberán publicarse durante el segundo trimestre de 2012 y medidas de seguimiento que deberán a adoptarse en 2012

Presentación por la Comisión, durante el primer semestre de 2012, de su propuesta de directrices de aplicación sobre la base del artículo 20 de la Directiva con vistas a eliminar las restricciones a las ventas en función de la nacionalidad o la residencia

Realización del mercado integrado de la energía que dará a los consumidores la posibilidad de elegir entre proveedores de energía y hará que los mercados sean plenamente accesibles para los proveedores.

ACCIÓN REQUERIDA:

Todos los Estados miembros deberán transponer el segundo y el tercer paquete de energía lo antes posible (la fecha límite de transposición era mediados de 2011)

El Consejo y el Parlamento deberán adoptar a la mayor brevedad el Reglamento sobre directrices para las infraestructuras transeuropeas de energía

La Comisión deberá proponer el primer conjunto de directrices de aplicación y de códigos de red en 2012 (anunciados por el tercer paquete) con vistas a completar el trabajo para 2014

La aplicación de la Directiva sobre la morosidad deberá adelantarse de marzo de 2013 a marzo de 2012 con el fin de ayudar a las PYME

ACCIÓN REQUERIDA: todos los Estados miembros deberán adelantar la fecha, de facto si no de jure

Plena aplicación del Acuerdo de Libre Comercio con Corea

ACCIÓN REQUERIDA:

Campañas en 2012 en todos los Estados miembros para difundir las oportunidades que se presentan en Corea

Seguimiento por la Comisión de la aplicación e informe sobre el acceso mejorado al mercado para finales de 2012

II.Acelerar la adopción de las medidas pendientes ante el Consejo y el Parlamento Europeo

La propuesta unitaria europea de protección de patentes, válida en 25 Estados miembros, llevaría a una reducción estimada del 80 % de los costes de las empresas (propuesta de la iniciativa a favor de las pequeñas empresas)

ACCIÓN REQUERIDA:

Acuerdo político de los ministros de 25 Estados miembros sobre la patente unitaria para finales de 2011

Adopción de las normativas de aplicación y acuerdo a nivel político/firma del Acuerdo sobre la creación del Tribunal Unificado de Patentes tras la votación del Parlamento Europeo en febrero de 2012.

Acuerdo sobre la revisión del Reglamento sobre la itinerancia, que ofrecerá nuevas oportunidades de actividad y precios más bajos para los consumidores 

ACCIÓN REQUERIDA: Acuerdo del Consejo y del PE sobre la propuesta de la Comisión [COM (2011) 402] en el primer semestre de 2012 (el Reglamento actual expira el 30 de junio de 2012)

La revisión pendiente de las directivas sobre cuentas anuales debería simplificar los requisitos de información, en especial a través de exenciones para las microempresas y la reducción de las cargas para las pequeñas empresas

ACCIÓN REQUERIDA:

Acuerdo político sobre la propuesta de la Comisión sobre la contabilidad de las microentidades [COM (2009) 35 COD] para finales de 2011

Adopción de la propuesta sobre la revisión de las Directivas contables [COM (2011) 684] a finales de 2012 (propuesta de la iniciativa a favor de las pequeñas empresas)

El aumento de los porcentajes de cofinanciación de los Fondos Estructurales en los países del programa propuesto permitiría la rápida movilización de los fondos de la UE en apoyo del crecimiento.

ACCIÓN REQUERIDA: adopción de la propuesta de la Comisión para finales de 2011 [COM (2011) 482]

La Directiva propuesta sobre el ahorro energético promovería un uso más eficiente de la energía

ACCIÓN REQUERIDA:

Adopción de la Directiva por el Consejo y el Parlamento Europeo durante el primer semestre de 2012

Definición de los objetivos de eficiencia energética de los Estados miembros y presentación por parte de estos de los primeros informes para finales de 2012 (una vez adoptada la Directiva)

Celebración de los nuevos acuerdos comerciales que están en marcha con socios estratégicos clave

ACCIÓN REQUERIDA: 

En función de la posición de los socios, tratar de concluir las negociaciones con India y Ucrania antes de que se celebran las próximas cumbres con ambos países

En función de la posición de los socios, tratar de concluir las negociaciones con Canadá, Singapur y Malasia durante 2012 como muy tarde

Concluir formalmente, a principios de 2012, los acuerdos con Perú y Colombia cuyas negociaciones ya han finalizado

Revisión de la legislación sobre el Sistema Europeo de Normalización (TIC y servicios) (propuesta de la iniciativa a favor de las pequeñas empresas)

ACCIÓN REQUERIDA: El Consejo y el PE deberán acordar la propuesta de la Comisión [COM (2011) 315] para finales de 2012

Acuerdos sobre las propuestas sobre imposición del ahorro

ACCIÓN REQUERIDA: Concluir el debate, ya avanzado, en el Consejo sobre la propuesta relativa a la imposición del ahorro [COM (2008) 727] antes de finales de 2011.

Dar a la Comisión el mandato de negociar acuerdos fiscales específicos para toda la UE con terceros países para luchar de forma efectiva contra la evasión fiscal al tiempo que se evita la doble imposición

ACCIÓN REQUERIDA:

Acordar directrices de negociación para marzo de 2012

Negociar un acuerdo antifraude con Lichtenstein para finales de 2011

Propuesta de la Comisión para abordar la cuestión de los paraísos fiscales para finales de 2012

Adoptar la normativa común de compraventa europea de carácter facultativo

ACCIÓN REQUERIDA: El Consejo y el PE deberán acordar la propuesta de la Comisión [COM (2011) 636] para finales de 2012

III.Futuras propuestas a adoptar mediante el procedimiento de urgencia que la Comisión presentará en los próximos meses:

Las doce propuestas del Acta del Mercado Único: 

Facilitar el acceso al capital de riesgo en Europa mediante un pasaporte UE – Propuesta de la Camisón de 30 de noviembre de 2011, acuerdo por el Consejo y el PE para finales de 2012

Proporcionar una base jurídica común para el reconocimiento mutuo transfronterizo de la autenticación y la firma electrónicas – Propuesta de la Comisión del primer trimestre de 2012, acuerdo del Consejo y el Parlamento Europeo a finales de 2012

Revisar el marco de contratación pública para ofrecer normas más simples y procedimientos más eficaces – Propuesta de la Comisión del 13 de diciembre de 2011, acuerdo del Consejo y el Parlamento Europeo para finales de 2012

Legislación para modernizar el sistema de reconocimiento de las cualificaciones profesionales

ACCIÓN REQUERIDA: Adopción por parte del Consejo y del Parlamento Europeo para finales de 2012

Otras propuestas:

Iniciativa de oportunidades para la juventud para impulsar el empleo de los jóvenes, en particular el acceso al primer trabajo, los contratos de aprendizaje y de prácticas

ACCIÓN REQUERIDA: Propuesta de la Comisión para finales de 2011, acuerdo del Consejo y del PE para finales de junio de 2012

Gestión colectiva de los derechos – para permitir la creación de un mercado común de música en línea y para modernizar la gestión de los derechos de autor en la UE

ACCIÓN REQUERIDA: Propuesta de la Comisión para finales de 2011, acuerdo del Consejo y del PE para finales de junio de 2012

Propuesta sobre pagos en línea para mejorar la confianza y la competencia, dos aspectos que preocupan actualmente

ACCIÓN REQUERIDA: Presentación de propuestas concretas por parte de la Comisión en 2012 para abordar los temas identificados en el Libro Verde (previsto para adopción a finales de 2011)

:   [(1)](#footnoteref1)
    En los anexos de la presente Comunicación se incluye una valoración más detallada de la situación económica y de la situación del empleo.
:   [(2)](#footnoteref2)
    Véase también la Comunicación COM (2011) 669 de 12 de octubre de 2011 – Hoja de ruta hacia la estabilidad y el crecimiento.
:   [(3)](#footnoteref3)
    COM (2011) 821/2 y COM (2011) 819 de 23.11.11
:   [(4)](#footnoteref4)
    Este informe responde a la invitación del Consejo Europeo de 24 de junio de 2011 dirigida a la Comisión para que elabore un informe sobre el progreso realizado en los debates estructurados sobre política fiscal en el contexto del Pacto por el Euro Plus.
:   [(5)](#footnoteref5)
    Los ingresos anuales procedentes de la subasta de derechos de emisión se estiman en al menos 11 000 millones EUR anuales a partir de 2013
:   [(6)](#footnoteref6)
    Se trataría de un vehículo de inversión colectiva a nivel europeo gestionado por el BEI para invertir en otros fondos a nivel nacional en lugar de invertir en acciones, obligaciones, etc.
:   [(7)](#footnoteref7)
    Véase COM (2011) 702 «Pequeñas empresas en un mundo grande: una nueva asociación que ayude a las PYME a aprovechar oportunidades globales»
:   [(8)](#footnoteref8)
    En concreto las doce propuestas de la Iniciativa a favor de las pequeñas empresas, que el Consejo y el Parlamento Europeo ya han aceptado tramitar en procedimiento de urgencia
:   [(9)](#footnoteref9)
    COM (2011) 658 de 19.10.2011
:   [(10)](#footnoteref10)
    COM (2011) 803 de 23.11.2011

[Top](#document1)

![european flag](./../../../images/eclogo.jpg)COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 2/5 - ANNEX I

ANEXO

INFORME DE EVOLUCIÓN DE LA ESTRATEGIA EUROPA 2020  
  
de la  
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES  
  
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2012

1.Introducción

En 2010 el Consejo Europeo llegó un acuerdo para dar una respuesta global a los retos que afronta actualmente Europa, la Estrategia Europa 2020. En las presentes circunstancias la Estrategia resulta más pertinente que nunca. Aunque en el primer trimestre de 2011 el PIB de la UE experimentó un fuerte crecimiento, desde entonces éste se ha frenado sustancialmente. En la actualidad se prevé que el crecimiento económico se paralice prácticamente hacia finales de año
[1](#footnote1)
. En la zona del euro esta situación se ve exacerbada por la crisis persistente de la deuda soberana y las deficiencias que siguen existiendo en el sector bancario. En este marco, tanto los hogares como las empresas carecen de confianza y restringen por tanto el consumo y las inversiones. Por añadidura, vistas las restricciones que afectan a las finanzas públicas, apenas hay margen para promover una política fiscal expansiva que permita estimular el crecimiento.

Esta situación lastra considerablemente las perspectivas de crecimiento futuras y tiene efectos negativos generalizados sobre las operaciones empresariales, el mercado de trabajo (los jóvenes y los menos cualificados se ven especialmente afectados) y las finanzas públicas, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos. Simultáneamente asistimos a un aumento constante de la competitividad del entorno mundial, en el que las economías emergentes van avanzando por la senda de la evolución tecnológica.

Enfrentada a la crisis económica más profunda desde su creación, la UE debe redoblar sus esfuerzos para aumentar la productividad y acelerar el crecimiento y la creación de empleo. La distinción entre el corto y el largo plazo ha dejado de tener sentido, pues las perspectivas económicas a largo plazo tienen un efecto a corto plazo inmediato sobre los costes de endeudamiento de los países. Las reformas a largo plazo han de impulsarse en paralelo a las medidas a corto plazo.

En la Estrategia Europa 2020 se hace hincapié con razón en la necesidad de trazar una nueva senda de crecimiento que pueda llevar a una economía inteligente, sostenible e inclusiva, una senda que permita superar las deficiencias estructurales de la economía europea, mejorar su competitividad y productividad y sustentar una economía social de mercado sostenible.

En la Estrategia se define la posición que desea ocupar la UE de aquí a 2020 mediante los siguientes cinco objetivos principales: el 75 % de la población de la UE con una edad comprendida entre los 20 y los 64 años debería estar empleada; el 3 % del PIB de la UE se debería invertir en I+D; se deberían lograr los objetivos climáticos/energéticos «20/20/20»; el porcentaje de abandono escolar prematuro debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener un título de enseñanza superior o equivalente; se debería rescatar de la pobreza y la exclusión social a un mínimo de 20 millones de personas. Estos objetivos interrelacionados son cruciales para nuestro éxito general y exigen esfuerzos coordinados en todos los Estados miembros, apoyados por medidas a escala de la UE.

La Estrategia Europa 2020 forma parte del Semestre Europeo. Este proceso de coordinación económica reforzada se puso en marcha a principios de 2011. Sobre la base de los Programas Nacionales de Reforma y de los Programas de Estabilidad y Convergencia, el Consejo concluyó en julio el primer Semestre acordando una serie de recomendaciones específicas por país en las que subrayaba distintos ámbitos en los que los Estados miembros debían tomar medidas adicionales
[2](#footnote2)
. En las recomendaciones se plasmaba la necesidad de intensificar las reformas estructurales en diversos ámbitos, con el fin de liberar el potencial de crecimiento de Europa, prestando especial atención a la apertura de los mercados de servicios, la mejora del entorno normativo, la garantía del acceso a la financiación y el fomento de la eficiencia energética
[3](#footnote3)
. Ahora procede dar prioridad a la aplicación de dichas recomendaciones.

2.Avance en el logro de los objetivos principales de Europa 2020

Lograr los objetivos de la Estrategia Europa 2020 puede propiciar un aumento significativo del potencial de crecimiento de los Estados miembros. Ahora bien, en estos momentos los compromisos formulados por los Estados miembros en sus Programas Nacionales de Reforma (primavera de 2011) no son suficientes para alcanzar la mayoría de los objetivos establecidos a escala de la UE, en particular por lo que respecta a la eficiencia energética
[4](#footnote4)
. Además, según las últimas estadísticas disponibles, hasta ahora a nivel de la UE sólo se ha avanzado en la consecución de los objetivos en el ámbito de la educación.

Objetivo de educación: El objetivo global de la UE en relación con el abandono escolar prematuro no se alcanzará sobre la base de los compromisos nacionales actuales. Con arreglo a los objetivos nacionales, para 2020 se alcanzaría un porcentaje del 10,5 % de jóvenes que abandonan prematuramente los estudios, por debajo del objetivo europeo común del 10 %. En promedio, el porcentaje de abandono escolar prematuro en toda la UE se situaba todavía en el 14,1 % en 2010, frente al 14,4 % registrado en 2009. Ahora bien, esta cifra oculta diferencias considerables entre los distintos países y en el interior de cada uno de ellos. En cuanto a la finalización de estudios superiores entre los jóvenes con edades comprendidas entre 30 y 34 años, el efecto acumulado de la consecución de los objetivos nacionales establecidos actualmente por los Estados miembros sólo propiciaría un porcentaje de finalización de estudios superiores cercano al 37 % en 2020. Sin embargo, a nivel de la UE ese porcentaje ha aumentado del 32,3 % en 2009 al 33,6 % en 2010 y las tendencias actuales sugieren que se podría alcanzar el objetivo principal del 40 % para el grupo de 30-34 años.

Objetivo de empleo: Aún en el caso de que todos los Estados miembros lograsen su objetivo nacional, la UE en su conjunto seguiría sin alcanzar el objetivo del 75 % por 1,0-1,3 puntos porcentuales. A lo largo de 2011 no ha habido avances sustanciales. Después de que durante el primer semestre del año el porcentaje general de empleo apenas registrase un crecimiento marginal y vista la actual paralización de la recuperación, es probable que en 2011 la tasa de empleo de la EU-27 solo rebase ligeramente el nivel de 2010 (68,6 %) y se mantenga muy por debajo del máximo alcanzado antes de la crisis (70,3 %). El reto sigue siendo incorporar al empleo a otros 17,6 millones de trabajadores de aquí a 2020.

Objetivo de investigación y desarrollo: Sobre la base de los objetivos nacionales, la UE seguiría sin alcanzar el objetivo del 3 % por unos 0,3 puntos porcentuales. La tasa de inversión en I+D fue del 2,01 % en 2009, sin que apenas se prevean avances en 2011.

Objetivo de reducción de la pobreza: El objetivo de la UE de rescatar de la pobreza y la exclusión social a un mínimo de 20 millones de personas de aquí a 2020 no se alcanzará sobre la base de los objetivos nacionales actuales. Según una primera estimación preliminar del conjunto de las metas establecidas, unos 12 millones de personas habrán sido rescatadas de la pobreza y la exclusión social en 2020. Si se tienen en cuenta los efectos indirectos de las estrategias centradas por ejemplo en la lucha contra la pobreza infantil o la reducción del desempleo de larga duración, esa cifra se puede incrementar en un 25 %, pero todavía sería inferior en al menos el 25 % (5 millones de personas) al objetivo principal de la UE.

Objetivo 20/20/20: En cuanto a los objetivos 20/20/20, las últimas proyecciones
[5](#footnote5)
 sobre la reducción de las emisiones sugieren que, si bien la UE en su conjunto cumpliría su objetivo de reducción del 20 % de las emisiones de gases de efecto invernadero, algunos Estados miembros deberán aplicar políticas adicionales para lograr sus objetivos nacionales vinculantes. En cuanto a la eficiencia energética, se está trabajando en el análisis general de los objetivos nacionales de los Estados miembros. A principios de 2012 debería estar listo un informe. Ahora bien, el objetivo del 20 % de energías renovables basado en los objetivos nacionales jurídicamente vinculantes se debería alcanzar de aquí al 2020 si los Estados miembros aplican íntegramente sus planes de actuación en materia de energías renovables. A escala de la UE, el porcentaje pasó del 10,34 % en 2008 al 11,6 %
[6](#footnote6)
 en 2009.

El propósito de los objetivos es generar una dinámica en la que cada Estado miembros se comprometa a hacer avances cuantificables en los ámbitos fundamentales que se resumen con los cinco objetivos principales. El difícil contexto económico actual y el proceso de consolidación fiscal en marcha están reduciendo el grado de ambición, por lo que será necesario realizar esfuerzos adicionales a lo largo de los próximos años para garantizar que los objetivos establecidos a nivel de la UE se hayan alcanzado en 2020.

3.Liberar el potencial de crecimiento de Europa

Es preciso aprovechar plenamente tanto las iniciativas emblemáticas de Europa 2020 como los instrumentos de la UE para impulsar el crecimiento. Una vez presentadas las siete iniciativas
[7](#footnote7)
, la atención se centra ahora en su aplicación. En conjunto, los avances han sido satisfactorios. A lo largo de 2010 y 2011 se han ido completando distintas medidas clave de cada una de las iniciativas. No obstante, muchas medidas se encuentran todavía en fase de propuesta y todavía han de ser aprobadas por el Consejo y el Parlamento Europeo. Vista la urgencia de la situación, la Comisión ha seleccionado una serie de propuestas prioritarias, que brindan un notable potencial de crecimiento, para que agilizar su adopción y contribuir así a reactivar el crecimiento
[8](#footnote8)
.

3.1.Iniciativa emblemática de Europa 2020: Unión por la Innovación

Estos últimos años, los resultados obtenidos por Europa en el ámbito de la investigación y la innovación no han avanzado satisfactoriamente, con lo que se ha ampliado el ya importante retraso existente en materia de innovación con los EE.UU. y Japón. Otros competidores destacados —en particular China y Brasil— están alcanzando los resultados de la UE en el ámbito de la innovación
[9](#footnote9)
. La situación a escala de la UE oculta amplias diferencias entre los distintos Estados miembros, algunos de los cuales (sobre todo Suecia, Dinamarca, Finlandia y Alemania) presentan buenos resultados a nivel mundial.

Para explicar el déficit europeo en materia de innovación se han esgrimido diversas razones, entre ellas que las empresas europeas están muy presentes en los sectores más tradicionales, con menor intensidad de I+D («dependencia histórica»); que la inversión en los sectores emergentes basados en mayor medida en la innovación (por ejemplo, internet y la biotecnología) se ve frenada por la falta de compleción del Mercado Único, en particular en el ámbito de los servicios, por las menores perspectivas de comercialización de los productos innovadores y por la penuria creciente de recursos humanos con la combinación adecuada de habilidades; que el acceso a la financiación es más difícil; que ni el marco ni las políticas del lado de la demanda en favor de la innovación se aprovechan suficientemente, y que los vínculos entre el «triángulo del conocimiento» son relativamente deficientes en toda la UE.

La Iniciativa emblemática Unión por la Innovación aspira a corregir estos problemas mediante el respeto de 34 compromisos específicos en plazos precisos. En conjunto los avances han sido satisfactorios y las medidas progresan adecuadamente en relación con 30 de los 34 compromisos. Se han puesto en marcha iniciativas concretas y programas piloto. Antes de que concluya 2011 y sobre la base de un amplio proceso de consultas con las partes interesadas, la Comisión habrá presentado las seis propuestas legislativas anunciadas en la Iniciativa emblemática (protección unitaria de las patentes, batería de medidas de normalización, Horizonte 2020, nueva política de cohesión, modernización del marco jurídico de la contratación pública y pasaporte europeo para los fondos de capital riesgo).

Europa necesita procedimientos de normalización más rápidos y modernizados, patentes más asequibles, mayor contratación pública de productos y servicios innovadores, mejor acceso al capital y un verdadero mercado europeo del conocimiento. La Comisión ya ha presentado distintas propuestas de unificación de la protección de las patentes para reducir su complejidad y sus costes. Insta a que se llegue a un acuerdo político sobre esas propuestas y sobre el Tribunal Unificado de Patentes antes de finales de 2011. También ha presentado una batería de medidas de normalización para modernizar y agilizar en un 50 % los procedimientos de normalización.

Entre las medidas clave adoptadas en 2011 cabe señalar el lanzamiento, con carácter experimental, de la Asociación Europea para la Innovación relativa al «Envejecimiento Activo y Saludable», que aspira a propiciar un aumento de dos años de la esperanza de vida con buena salud, con los consiguientes incremento de la empleabilidad y reducción de las pérdidas para el mercado laboral a través de la movilización de los agentes en todo el ciclo de la innovación y en todos los sectores para acelerar las soluciones innovadoras a los retos sociales. En el marco de las propuestas de reforma de la PAC se ha presentado la Asociación Europea para la Innovación relativa a la Agricultura y el Desarrollo Rural. También se ha avanzado en el establecimiento de las 48 estructuras europeas prioritarias de investigación identificadas en la hoja de ruta de 2010 del Foro Estratégico Europeo sobre Infraestructuras de Investigación. Ya están en marcha diez de ellas, y en 2012 podría comenzar el desarrollo de otras dieciséis.

Se estima que en 2009 la contratación pública representó el 19,9 % del PIB de la UE, de modo que alberga un inmenso potencial para la comercialización de innovaciones generadas en la UE. La Comisión está trabajando con los Estados miembros para aprovechar mejor este potencial. Antes de finales de 2011, la Comisión presentará una propuesta destinada a simplificar el marco de la contratación pública y hacer los procedimientos más eficientes y más respetuosos con el medio ambiente. La propuesta incluirá un nuevo procedimiento específico para el desarrollo y la posterior adquisición de productos, obras y servicios nuevos e innovadores.

También se están explorando las opciones existentes para mejorar el aprovechamiento de la propiedad intelectual por las empresas. La Comisión ha estudiado distintas opciones para aumentar el valor de los derechos de propiedad intelectual a nivel europeo. En 2012 tiene previsto lanzar un debate con los Estados miembros para perfilar las siguientes medidas. En 2008 se creó el Instituto Europeo de Innovación y Tecnología (EIT) para aumentar los vínculos existentes entre la investigación científica y las empresas. Su propósito es agrupar en asociaciones de nuevo cuño —Comunidades de Conocimiento e Innovación— a centros de enseñanza superior, organismos de investigación y empresas. Hasta la fecha se han creado tales Comunidades en tres ámbitos: energía sostenible, cambio climático y TIC, con resultados positivos por el momento. La Comisión seguirá supervisando y evaluando los resultados de las Comunidades de Conocimiento e Innovación del EIT y presentará, en el marco de Horizonte 2020, propuestas de expansión del EIT a partir de 2014.

Asimismo, la Comisión apoyará las iniciativas de colaboración entre la comunidad empresarial y la comunidad académica mediante la creación de «alianzas de conocimiento» encaminadas a desarrollar nuevos currículos interdisciplinarios que impulsen el espíritu empresarial y colmen las deficiencias de las capacidades de innovación. A tal efecto se puso en marcha un proyecto piloto en 2011. En 2012, la Comisión propondrá un marco del Espacio Europeo de Investigación y medidas de apoyo para eliminar los obstáculos a la movilidad y la cooperación transfronteriza, con objeto de que se hayan aplicado antes de finales de 2014. La Comisión pondrá también en marcha en 2012 el instrumento «U-Multirank», que permitirá a los usuarios informarse y clasificar las universidades en función de su rendimiento (los primeros resultados se obtendrán en 2013).

Dos Estados miembros recibieron recomendaciones específicas para mejorar sus sistemas de investigación e innovación, en particular sus marcos para la investigación y la innovación privadas. Los primeros datos sobre la aplicación muestran que en este ámbito se han logrado algunos avances, aunque todavía son limitados.

3.2.Iniciativa emblemática de Europa 2020: Una Agenda Digital para Europa

Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son una de las principales fuerzas impulsoras del crecimiento de las economías modernas y explican la mitad del crecimiento de su productividad. Sin embargo, en las comparaciones con sus principales rivales, se aprecia que Europa se está quedando rezagada tanto en la inversión en TIC como en el despliegue de la banda ancha de alta velocidad y no está aprovechando plenamente el potencial de crecimiento y empleo de los que deberían ser sectores en auge.

El Marcador de la Agenda Digital muestra que esta Iniciativa está avanzando, pero es preciso intensificar los esfuerzos para poder lograr los objetivos correspondientes
[10](#footnote10)
. De las 101 medidas previstas en los siete pilares de la Agenda Digital ya se han completado catorce en 2010 y 2011 y otras cincuenta deberían de completarse en los próximos doce meses. Reducir los obstáculos a la rápida penetración de internet y desarrollar la confianza en el entorno en línea podrían contribuir a reactivar el crecimiento del PIB, ampliar la competitividad europea y crear nuevos puestos de trabajo y empresas. En la Agenda Digital la medida más urgente es la creación de un Mercado Único Digital, que podría propiciar un 4 % de crecimiento adicional del PIB a lo largo de los diez próximos años
[11](#footnote11)
.

La demanda mundial de banda ancha ha venido registrando un crecimiento anual del 50-60 %. Hoy día, más del 50 % de las líneas de banda ancha de Japón (40 % en el caso de Corea) son de fibra y garantizan conexiones de gran capacidad. En Europa, el porcentaje correspondiente es tan solo del 5 %. Según las previsiones, un incremento de 10 puntos porcentuales de la tasa de penetración de la banda ancha propiciaría un incremento de 0,9-1,5 puntos porcentuales del PIB. Por tanto, las inversiones en banda ancha deben constituir un elemento central de la estrategia de crecimiento de la UE, en particular utilizando los fondos nacionales y regionales disponibles, aprobando normas adecuadas de planificación urbana para reducir los costes de implantación y haciendo hincapié en el aprovechamiento de sinergias con la infraestructura energética con el fin de acelerar el despliegue de redes inteligentes. En 2010, la Comisión publicó una Comunicación
[12](#footnote12)
 en la que se establecen las normas comunes a las que se debe ajustar el desarrollo de las políticas nacionales y de la UE para cumplir los objetivos en materia de banda ancha. Se trata de una medida dirigida a acelerar el desarrollo de una internet muy rápida. La Comunicación iba acompañada por una Recomendación sobre las Redes de Acceso de Nueva Generación destinada a potenciar la inversión mediante una serie de medidas normativas claras y eficaces.

El aumento del tráfico de internet móvil requiere una mayor disponibilidad de bandas espectrales. Así lo demuestra la generalización de los teléfonos inteligentes (que podrían llegar a cubrir al 100 % de la población mundial de aquí a 2020) y el extraordinario auge del uso de tabletas (según las proyecciones, 62 millones de unidades en 2011
[13](#footnote13)
). El incremento de la utilización del vídeo, que ya representa dos tercios de todo el tráfico móvil, exige una mayor capacidad. Los servicios basados en el espectro radioeléctrico representan el 2-2,5 % del PIB de la UE (unos 250 000 millones EUR) y la industria europea de comunicaciones electrónicas inalámbricas da empleo a 3,5 millones de personas, genera anualmente unos ingresos fiscales de 130 000 millones EUR y aporta directamente al PIB europeo 140 000 millones EUR. El programa quinquenal para la política del espectro radioeléctrico, que ha sido acordado en principio por las instituciones, debería ser adoptado sin dilación por el Consejo y el Parlamento Europeo a principios de 2012. 

El potencial de crecimiento del comercio electrónico permanece en gran medida desaprovechado en la UE. Desempeña un papel importante en las transacciones entre empresas (B2B), puesto que el 27 % y el 13 % de ellas compran y venden en línea, respectivamente. No obstante, hoy día se limita al 3,4 % del comercio minorista. En 2010 el 40,4 % de los ciudadanos realizaron compras en línea, pero sólo el 9 % fueron operaciones transfronterizas (Eurostat). Datos recientes sugieren que los beneficios que derivan los consumidores del comercio electrónico de bienes, en términos de menores precios y mayores posibilidades de elección, se aproximarían a los 11 700 millones EUR (el 0,12 % del PIB de la UE). Si el comercio en línea creciera hasta suponer el 15 % de todo el sector minorista y se eliminaran las barreras al Mercado Único, se calcula que las ganancias para los consumidores se aproximarían a los 204 000 millones EUR (lo que equivale al 1,7 % del PIB de la UE
[14](#footnote14)
). La diferencia con las compras de libros y música realizadas en línea en los EE.UU. es llamativa: En 2010, las ventas digitales representaron el 19 % del mercado de música grabada en la UE, frente al 49 % en los EE.UU. Se puede acceder a dos prestadores de servicios musicales en línea en los 27 Estados miembros, pero la mayoría de los servicios musicales en línea solo están disponibles en uno de los Estados miembros o en pocos de ellos. En el primer trimestre de 2011 se vendieron en los EE.UU. más ediciones electrónicas de los libros de venta masiva que ediciones de bolsillo, mientras que en la UE el mercado de libros electrónicos es raquítico.

En 2011 la Comisión ha propuesto legislación para mejorar los sistemas alternativos de solución de controversias entre consumidores y empresas en la Unión, incluida una propuesta específica sobre un instrumento de recurso en línea en toda la UE para resolver eficazmente las controversias que surjan en el comercio electrónico en línea. En 2012 la Comisión presentará diversas propuestas destinadas a facilitar el comercio electrónico, centradas por ejemplo en el reconocimiento recíproco transfronterizo de la autenticación y la firma electrónicas, las normas para estimular el comercio transfronterizo de contenidos digitales y la modernización del régimen europeo de derechos de autor. La Comisión estudiará también medidas que fomenten, a escala de la UE, la integración de los mercados de pagos mediante tarjeta de crédito, internet y móvil sobre la base de una consulta enmarcada en un Libro Verde. También propondrá nueva legislación para aumentar la protección de los datos personales y medidas en los ámbitos del suministro de información y la garantía del cumplimiento de las disposiciones con el fin de aumentar la confianza de los consumidores en el comercio electrónico.

También hay margen para incrementos significativos de la eficiencia al hilo de la plena aplicación de los procedimientos electrónicos de contratación (contratación electrónica) en toda la UE: algunos cálculos indican que el ahorro potencial podrían ascender de 50 000 a 70 000 millones EUR al año. La Comisión calcula que en 2009 sólo se llevaron a cabo por medios electrónicos aproximadamente el 5 % de los procedimientos. Por tanto, en su propuesta de modernización de las directivas de contratación pública, prevista para diciembre de 2011, propondrá medidas destinadas a hacer que la utilización de los procedimientos pase a ser la norma, mas que la excepción.

En apoyo de los dispositivos digitales avanzados, es necesario un planteamiento europeo sobre computación en nube que garantice la seguridad jurídica que precisan las empresas y las administraciones europeas para ofrecer y utilizar los servicios que posibilita esa tecnología, servicios que se están convirtiendo rápidamente en potenciadores clave de la eficiencia y el espíritu empresarial en la economía digital contemporánea. Se calcula que la contribución media de la computación en nube al PIB se aproxima al 0,1 % a corto plazo y al 0,4 % a medio plazo, con la creación inicial de unos 300 000 empleos adicionales en Europa
[15](#footnote15)
. La Comisión propondrá un planteamiento europeo sobre la computación en nube de aquí a 2012 con el fin de garantizar la necesaria seguridad jurídica para los proveedores y usuarios europeos.

También se necesitan medidas enérgicas para reforzar la seguridad de internet y afrontar los costes del creciente número de ataques contra una infraestructura esencial para el mercado único. La Comisión tiene previsto proponer en 2012 una ambiciosa Estrategia de Seguridad de Internet de la UE.

3.3.Iniciativa emblemática de Europa 2020: Una Europa que utilice eficazmente los recursos

Abordar los retos relacionados con el clima y la energía puede redundar en beneficio económico de Europa. El objetivo de eficiencia energética establecido por la Unión —consumir un 20 % menos de energía de aquí a 2020— podría reducir anualmente hasta en 1 000 EUR las facturas de cada hogar europeo e incrementar la competitividad industrial europea creando hasta 2 millones de nuevos puestos de trabajo de aquí a 2020. En una perspectiva más amplia de eficiencia de los recursos, y según los resultados de los modelos preliminares elaborados para la Comisión, una reducción del 15 % de los Requisitos Materiales Totales (RMT) de la economía puede incrementar en un 3,6 % el PIB de la UE y generar 2,5 millones de empleos. Cada punto porcentual de reducción de los RMT tendría un valor de cerca de 25 000 millones EUR para las empresas y generaría hasta 150 000 nuevos puestos de trabajo
[16](#footnote16)
. Las empresas podrían lograr importantes ahorros (cerca de 25 000 millones EUR al año considerando únicamente el Reino Unido) gracias a medidas de mejora de la eficiencia de las recursos de coste reducido o nulo, utilizando las materias primas más eficientemente y generando menos residuos. Los sectores con mayor potencial son los productos químicos, los minerales, la metalurgia, la energía, los suministros públicos, la construcción y la gestión de residuos
[17](#footnote17)
. A pesar de la reducción de las emisiones de CO2 que ha propiciado la crisis económica, las proyecciones sugieren que en varios Estados miembros serán necesarias políticas adicionales para lograr los objetivos nacionales de reducción de las emisiones para 2020. También serán necesarias medidas eficaces para cumplir los restantes objetivos de eficiencia energética y energías renovables. En este contexto será preciso lograr un incremento sustancial de la inversión en infraestructuras energéticas, redes de distribución de energía, energías renovables y eficiencia energética de los edificios.

La Comisión ha puesto en marcha 14 de las 20 iniciativas estratégicas previstas en el marco de esta Iniciativa emblemática. Para seguir guiando la aplicación de la Iniciativa sobre la eficiencia de los recursos, la Comisión ha publicado una hoja de ruta en la que se enumeran las medidas concretas a adoptar, se precisan los sectores económicos que consumen más recursos y tienen el mayor impacto ambiental y se sugieren instrumentos e indicadores para contribuir a orientar las actuaciones en Europa y a escala internacional. En particular, se ha presentado una propuesta legislativa de Directiva sobre eficiencia energética en la que se especifican una serie de medidas de eficiencia energética a aplicar para conseguir un mayor ahorro de energía. También se ha aprobado una Comunicación relativa a la seguridad del abastecimiento energético y la cooperación internacional, en la que se presenta una estrategia de amplio alcance para las relaciones exteriores de la UE en el ámbito de la energía. La Comisión ha presentado una hoja de ruta para la transición hacia una economía hipocarbónica competitiva en la que se indican una serie de objetivos intermedios que permitirán reducir de manera rentable las emisiones en línea con el objetivo para 2050 (reducción del 80-95 %). La transición gradual hacia una economía hipocarbónica mejoraría la seguridad energética y reduciría los costes medios de combustible de la UE entre unos 175 000 y 320 000 millones EUR al año. También mejoraría la calidad del aire y la salud pública, cuyos costes disminuirían hasta en 27 000 millones EUR al año en 2030. La Comisión ha presentado asimismo un nuevo Libro Blanco para configurar un sistema de transporte competitivo y que utilice eficientemente los recursos. En él se establecen objetivos ambiciosos para descarbonizar el transporte, crear un verdadero Espacio Único Europeo de Transporte y reducir la dependencia del petróleo.

La Comisión ha aprobado en 2011 una serie de propuestas legislativas relativas a la reforma de la Política Agrícola Común que conllevan un firme compromiso de mejora de la gestión de los recursos naturales. Con las modificaciones propuestas tanto en el primer como en el segundo pilar de la PAC se pretende integrar mejor, en las explotaciones agrícolas, los retos que se plantean en materia de clima y medio ambiente e incentivar el desarrollo económico sostenible de las zonas rurales.

Completar el mercado interior de la energía constituye un prerrequisito para poder aprovechar plenamente el potencial de ahorro que brindaría un mercado paneuropeo del gas y la electricidad verdaderamente integrado al hilo de la mayor competencia y liquidez. La integración del mercado aumentaría también la seguridad del abastecimiento energético y facilitaría la integración de nuevas fuentes de generación de renovables gracias a la ampliación de las zonas de equilibrio. El aumento del comercio transfronterizo de gas y electricidad puede disminuir las oscilaciones de los precios y facilitar la entrada en el mercado de nuevos operadores, estimulando así la competencia y la innovación.

Para el funcionamiento adecuado del mercado interior de la energía es crucial que las políticas nacionales sigan un planteamiento más coherente en relación con las cuestiones que afectan a los países vecinos. A la hora de legislar a escala nacional u ofrecer incentivos a la inversión, por ejemplo en materia de precios o fiscalidad, es preciso sopesar cuidadosamente las interacciones entre los distintos instrumentos con el fin de garantizar un marco de inversión estable para las industrias y los proveedores de servicios europeos. Por ejemplo, en el sector de las energías renovables conviene evitar los cambios drásticos en las políticas, incluidos los que tengan efectos retroactivos, para prevenir riesgos reglamentarios innecesarios que socaven la viabilidad de la generación de electricidad renovable. Los actuales regímenes de apoyo a las energías renovables deberían hacerse más eficientes. El reto consiste en fomentar la producción a gran escala —de modo que los agentes del mercado puedan reducir los costes—, disminuir las subvenciones e integrar las energías renovables en un mercado verdaderamente europeo.

En cualquier escenario energético futuro las infraestructuras energéticas desempeñarán un papel vital a la hora de equilibrar la oferta y la demanda en toda la Unión. Para ello urge modernizar y expandir las redes europeas de gas y electricidad. Recientemente la Comisión presentó una propuesta de modernización de la reglamentación que rige la infraestructura energética y sustitución del marco actual de la RTE-E
[18](#footnote18)
. El objetivo del nuevo marco es garantizar que para 2020 ya se hayan completado las redes energéticas y los dispositivos de almacenamiento estratégicos en las distintas regiones de la Unión. En cuanto a la financiación de la UE, los 9 100 millones EUR previstos en la propuesta de la Comisión para el Instrumento de Interconexión para Europa posibilitarán la realización de las inversiones (valoradas en 200 000 millones EUR) necesarias para los proyectos de infraestructura de importancia europea de aquí a 2020. Estas inversiones tendrán un notable efecto positivo global sobre el PIB y el empleo (efecto agregado de hasta +0,4 % del PIB y 400 000 puestos de trabajo adicionales en el período 2011-2020).

Según los estudios de eficiencia energética y de los recursos, las mejoras en la construcción y utilización de edificios en la UE influirían en el 42 % del consumo energético final
[19](#footnote19)
, cerca del 35 % de las emisiones de gases de efecto invernadero
[20](#footnote20)
 y más del 50 % de todas las materias extraídas
[21](#footnote21)
; también podrían contribuir a reducir hasta en un 30 % el consumo de agua
[22](#footnote22)
. En el sector de la construcción trabaja el 8 % de la población activa europea. Cerca de 230 000 personas trabajan en la fabricación e instalación de aislamientos. Como las inversiones en eficiencia energética se financian en parte con el ahorro de energía, las medidas públicas de eliminación de obstáculos, por ejemplo los relativos al acceso al capital y la información, pueden tener un efecto multiplicador importante. En este contexto, la rápida aprobación de la directiva propuesta en materia de eficiencia energética contribuiría a salvar la distancia que nos separa del objetivo de Europa 2020, crearía las condiciones marco necesarias
[23](#footnote23)
 y permitiría a los Estados miembros fijar sus objetivos de eficiencia y remitir los primeros informes antes del final de 2012.

También existe margen para mejorar la utilización de la financiación estructural de la UE en el ámbito de la eficiencia energética y las energías renovables. Los mecanismos de apoyo de la UE (Asistencia Energética Local Europea, ELENA, Instrumento Europeo de Eficiencia Energética, EEE-F) pueden dar impulso adicional a las inversiones en energía sostenible. Por último, los costes iniciales de las inversiones necesarias para la renovación de edificios o el fomento de la eficiencia energética en el sector público pueden ser enteramente sufragados o financiados mediante endeudamiento asociando en las iniciativas a las empresas de servicios energéticos (ESE).

La eliminación gradual de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente aumenta la eficiencia de los recursos y fomenta el crecimiento económico. Las subvenciones ineficientes protegen a las tecnologías y estructuras empresariales obsoletas y limitan la inversión en energías limpias y otras tecnologías ecológicas. Además, la eliminación de las subvenciones ineficientes podría ser un elemento importante de consolidación fiscal. Por ejemplo, las pérdidas directas de ingresos podrían aproximarse al 0,5 % del PIB (60 000 millones EUR), mientras que las pérdidas de bienestar provocadas por la distorsión de las elecciones de los consumidores equivaldrían al 0,1-0,3 % del PIB (de 12 000 a 37 000 millones EUR). La Comisión ha pedido a los Estados miembros que identifiquen en 2012 las subvenciones más lesivas para el medio ambiente y elaboren planes para su eliminación gradual
[24](#footnote24)
.

Hay un gran margen para impulsar la imposición ecológica y contribuir así a afrontar los retos presentes y futuros relacionados con el cambio climático, la escasez de recursos hídricos, la seguridad energética y los límites generales de los recursos. Si se desarrolla de modo que los presupuestos no se vean afectados, la tributación ecológica, combinada con la transición hacia un régimen fiscal que grave menos el trabajo, mejora la asignación de recursos e impulsa el empleo
[25](#footnote25)
. La aprobación de la propuesta presentada por la Comisión en 2011 para la revisión de la Directiva de Imposición de la Energía
[26](#footnote26)
 facilitará esa transición. Por añadidura, la fijación adecuada de los precios contribuiría también a estimular nuevas empresas e inversiones en el sector de las tecnologías limpias.

En el Semestre Europeo de 2011, algunas de las recomendaciones específicas por país se referían a cuestiones relacionadas con el crecimiento sostenible, como el funcionamiento de los mercados de la energía y la competencia, los interconectores de las redes y la eficiencia de los recursos. Hasta ahora, los primeros datos sobre la aplicación muestran que en la mayoría de los Estados miembros se está avanzando en el cumplimiento de las recomendaciones.

3.4.Iniciativa emblemática de Europa 2020: Una política industrial para la era de la globalización

La industria manufacturera ha impulsado la recuperación de la crisis económica: la producción ha aumentado cerca de un 15 % desde el mínimo de principios de 2009. No obstante, la recuperación económica de la industria de la UE se ha detenido en los últimos meses y la confianza empresarial ha vuelto a caer a su media histórica. Las incertidumbre sobre las perspectivas de la economía europea y la confusión relacionada con la crisis de la deuda en la zona del euro han minado la confianza industrial. Los altos precios de la energía y las persistentes dificultades del acceso a la financiación también han afectado negativamente a la dinámica de la recuperación. Aún así, la industria de la UE se encuentra ahora en mejores condiciones para afrontar una desaceleración, con menores inventarios y mayor productividad que en 2008.

La Iniciativa emblemática «Una política industrial integrada para la era de la globalización» incluye 70 medidas fundamentales, muchas de las cuales ya están siendo aplicadas por la Comisión. Por ejemplo, la Comisión garantiza que se evalúe la incidencia sobre la competitividad y las PYME de todas sus propuestas de nuevas políticas con efectos significativos. Así se ha hecho en el caso de las propuestas sobre los derechos de emisión para limitar los riesgos de fuga de carbono y sobre la Directiva de Requisitos de Capital IV.

La Comisión propondrá también actuaciones concretas para minimizar la carga normativa sobre las PYME, en particular las microempresas. Las actuaciones previstas incluyen: posibles exenciones del acervo vigente en favor de las microempresas y las pequeñas empresas; mejora de la participación de las pequeñas empresas en la elaboración de las propuestas de normas de la UE; introducción de una dimensión relativa a las microempresas en la actual verificación del impacto sobre las PYME; un marcador sobre las exenciones y los regímenes menos estrictos en favor de las microempresas y las PYME en las propuestas de nuevas normas de la UE formuladas por la Comisión, sobre su adopción por el legislador de la UE y sobre su aplicación por los Estados miembros.

La iniciativa «Small Business Act» para Europa fue revisada en febrero de 2011
[27](#footnote27)
, haciendo hincapié en un mejor acceso a la financiación, un entorno normativo más favorable y el apoyo ofrecido a las PYME para afrontar los retos de la globalización. Este último aspecto fue desarrollado ulteriormente en una serie de medidas de seguimiento relacionadas, como la nueva estrategia de fomento de la internacionalización de las PYME adoptada en noviembre de 2011
[28](#footnote28)
. En la revisión se recordó también la necesidad de que los Estados miembros den prioridad al entorno para los negocios a través de una normativa inteligente, la reducción de las disposiciones y los permisos innecesarios, la introducción de procedimientos más sencillos mediante la administración electrónica y la reducción (hasta tres días hábiles) del tiempo necesario para establecer una nueva empresa.

La Comisión presentará antes de que acabe 2011 un plan de acción para mejorar el acceso a la financiación de las PYME. Irá acompañada de una propuesta destinada a facilitar el acceso al capital riesgo en toda Europa, a través de un pasaporte de la UE que permitirá a los fondos de capital riesgo captar capital en los 27 Estados miembros a partir de una única inscripción. De tener éxito, se espera que esta iniciativa cree hasta 315 000 empleos adicionales e incremente el PIB en 100 000 millones EUR. La Comisión tratará de eliminar cualquier tratamiento fiscal que vaya en detrimento de las inversiones transfronterizas de capital riesgo y de reducir la carga administrativa.

Aumentar la competencia en el conjunto de la economía requiere reformas horizontales y específicas por sector de los mercados de productos y servicios, la garantía del cumplimiento eficaz de las normas de competencia y un marco institucional global que fomente la competencia en todos los niveles (local, regional, nacional y de la UE) con un coste limitado para los Estados miembros. Ello incluye un papel eficaz para las autoridades de defensa de la competencia, los organismos reguladores sectoriales y las autoridades judiciales encargados de la protección y el fomento de la competencia. Un sistema de justicia civil que funcione adecuadamente constituye un nexo vital en cualquier marco institucional que propicie el crecimiento y la competencia.

En el ámbito de la innovación industrial, el Grupo de Alto Nivel sobre Tecnologías Instrumentales Clave presentó en junio de 2011 su informe final, con recomendaciones concretas sobre el desarrollo y la aplicación de esas tecnologías
[29](#footnote29)
. Las tecnologías instrumentales tienen un potencial de mercado enorme, con tasas de crecimiento anual del 5 % al 16 % hasta 2020, y puede inducir también efectos cruciales en otros sectores industriales consumidores de materias primas en términos de innovación y crecimiento. En junio, la Comisión propuso asimismo una importante modernización del sistema de normalización europeo
[30](#footnote30)
, que incluye, entre otras cosas, las normas sobre los servicios en el sistema europeo y da mayor reconocimiento a las especificaciones industriales de las TIC.

La Comisión ha presentado algunas iniciativas para sectores específicos, como la aprobación de una estrategia para la política espacial
[31](#footnote31)
 con el propósito de fortalecer el sector espacial europeo o la reactivación del proceso CARS 21
[32](#footnote32)
, que contribuirá a la estrategia de la UE en favor de los vehículos ecológicos y eficientes en cuanto al consumo de energía. El potencial de crecimiento del mercado de vehículos eléctricos es enorme: de aquí a 2020 el parque de vehículos híbridos podría pasar de las 100 000 unidades actuales a 1 millón y el mercado de vehículos completamente eléctricos podría llegar a las 750 000 unidades. La Comisión prosigue también sus esfuerzos para atender los intereses de las industrias que utilizan mucha energía, en particular a través de la puesta en marcha del Plan de Industria Sostenible con Bajas Emisiones (SILC), el fomento de las tecnologías de producción con emisiones ultrabajas y el desarrollo de una asociación entre los sectores público y privado para estimular la innovación en las industrias de transformación que consumen mucha energía.

Los datos preliminares parecen indicar que los esfuerzos invertidos por los Estados miembros para aplicar las recomendaciones específicas por país en este ámbito han sido desiguales. La aplicación de las recomendaciones relativas al acceso a la financiación para las PYME es bastante deficiente. El panorama es algo mejor por lo que respecta a las medidas para mejorar el entorno para los negocios, como la reducción de la carga administrativa o la mejora de la capacidad de la administración y la eficiencia del sistema judicial. Seis de los diez Estados miembros a quienes se recomendó mejoraran el entorno para los negocios han tomado algunas medidas, pero éstas siguen siendo parciales en la mayoría de los casos.

3.5.Iniciativa emblemática de Europa 2020: Agenda de nuevas cualificaciones y empleos

Aumentar los niveles de empleo y mejorar la productividad laboral son dos fuentes fundamentales de crecimiento, junto con la inversión en capital y la innovación. En la actualidad hay 23 millones de personas desempleadas en la UE, lo que equivale al 10 % de la población en edad de trabajar.

El ligero incremento que venía registrando la tasa de empleo de la UE desde 2010 se ha detenido. El porcentaje de desempleados de larga duración en el total de parados rebasa el 40 % y ha subido diez puntos porcentuales desde el 30 % registrado hace dos años. En doce de los quince Estados miembros para los que se dispone de datos se ha producido un aumento de la proporción de personas que viven en hogares con una intensidad de trabajo muy baja.

Además de tener importantes costes económicos y sociales, una recuperación sin creación de empleo pone de manifiesto que existen deficiencias estructurales en el mercado de trabajo, deficiencias que debilitan el potencial de crecimiento a medio y largo plazo. En particular, la falta de cualificaciones o a la inadecuación de éstas limitan la recuperación económica. El desempleo no presenta señales de mejora a pesar de que las vacantes sin cubrir han venido aumentando desde mediados de 2009. Este fenómeno señala la existencia de desajustes en el mercado de trabajo, por ejemplo la inadecuación de las cualificaciones o la movilidad limitada, al menos en determinados sectores y regiones.

Las políticas de formación continua son esenciales para dotar a las personas de las cualificaciones necesarias en el mercado de trabajo. En 2000, el 22 % de las personas empleadas en la UE tenían una cualificación elevada, mientras que el 29 % tenía una cualificación reducida. En 2010, las cifras se habían invertido. De aquí a 2020 el 35 % de los puestos de trabajo precisarán una cualificación elevada y se habrá reducido en 12 millones el número de empleos de baja cualificación. No obstante, en la actualidad existe un desfase entre el nivel de formación obtenido y el aumento gradual del nivel de cualificación de los empleos disponibles. Hoy día, en la UE, uno de cada siete (14,41 %) jóvenes con edades comprendidas entre 18 y 24 años abandona el sistema educativo tras haber completado solamente el primer ciclo de enseñanza secundaria y no recibe ningún tipo de formación posterior (abandono escolar prematuro). Muchos de ellos tienen cualificaciones que no se ajustan a lo que se demanda en el mercado de trabajo. Además, más del 20 % de todos los jóvenes no alcanzan los niveles básicos de alfabetización y aritmética (medidos a los 15 años). 

En el marco de la Iniciativa «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos» se están desarrollando acciones estratégicas para afrontar estas dificultades. Se está avanzando satisfactoriamente en las 13 medidas clave, como el Panorama de Cualificaciones de la UE, previsto para octubre de 2012, con el que se pretende ayudar a los solicitantes de empleo, los trabajadores, las empresas y las instituciones públicas mejorando la transparencia y proporcionando previsiones actualizadas de la oferta de cualificaciones y las necesidades del mercado de trabajo hasta 2020. También avanzan las actuaciones sectoriales previstas en el marco de la Iniciativa, como el plan de acción relativo al personal sanitario.

Se están preparando las propuestas de revisión de la normativa laboral de la UE. Los interlocutores sociales han acordado negociar la revisión de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo. La aprobación de las dos propuestas legislativas sobre el desplazamiento de trabajadores debería de tener lugar en las próximas semanas. Está previsto que durante el primer semestre de 2012 se presente una Recomendación del Consejo centrada en la validación del aprendizaje no formal e informal. Para octubre de 2012 estará disponible en línea una herramienta práctica que permitirá a los ciudadanos registrar las competencias adquiridas en su carrera profesional o de otra forma. Durante el segundo semestre de 2012 la Comisión presentará una Comunicación con una reflexión de mayor alcance sobre cómo abordar el reto de las cualificaciones en Europa.

3.6.Iniciativa emblemática de Europa 2020: Juventud en Movimiento

La situación actual del mercado de trabajo es especialmente crítica en el caso de los jóvenes, que padecen una tasa de paro superior al 20 %, más del doble de la tasa de la población general. Además, la disminución de los empleos permanentes a consecuencia de la crisis les ha afectado desproporcionadamente, pues no se han beneficiado significativamente del reciente crecimiento neto de los contratos temporales a pesar de estar sobrerrepresentados en ellos.

Ha comenzado la aplicación de todas las acciones estratégicas previstas en el marco de la Iniciativa emblemática Juventud en Movimiento. Ya se han puesto en marcha algunas medidas clave para luchar contra el desempleo juvenil, como Youth@work (una campaña de sensibilización para desarrollar los contactos entre los jóvenes y las PYME) o el Observatorio Europeo de Ofertas de Empleo, que reúne información actualizada sobre los puestos vacantes, y que también puede facilitar la pronta detección de estrangulamientos y desajustes en el mercado de trabajo.

Por lo que respecta a la educación, el 7 de junio de 2011 se aprobó la Recomendación del Consejo relativa a las políticas de lucha contra el abandono prematuro de la educación y formación, que propone a los Estados miembros un marco para la aplicación de políticas basadas en hechos, coherentes y generales contra el abandono escolar prematuro. Ahora se debe proceder a su aplicación.

Además, en octubre de 2011 la Comisión adoptó una Comunicación sobre la modernización de los sistemas de enseñanza superior que incluye una propuesta sobre el mecanismo de garantía de préstamos para estudiantes «Erasmus Masters», con el que se pretende mejorar la movilidad intraeuropea de los estudiantes que cursen un título de máster.

El propósito del marco europeo para el empleo juvenil es garantizar la estrecha coordinación a escala europea de las políticas, sobre la base de los principios comunes de flexiseguridad. El marco se articula en torno a cuatro pilares: 1) ayudar a obtener un primer empleo e iniciar una carrera profesional; 2) prestar apoyo a los jóvenes en situaciones precarias; 3) establecer redes adecuadas de seguridad social para los jóvenes; 4) dar apoyo a los jóvenes emprendedores y al empleo autónomo. Dentro del marco, la Comisión ha propuesto los siguientes ámbitos específicos de actuación en los Estados miembros: garantías juveniles para que todos los jóvenes tengan un puesto de trabajo; medidas de activación o formación adicional en un plazo de cuatro meses desde el abandono de la formación; contratos «únicos» indefinidos para reducir la segmentación del mercado de trabajo; asistencia social y en materia de desempleo para los jóvenes con arreglo a un planteamiento de obligaciones recíprocas. En el contexto de la futura Iniciativa sobre las Oportunidades de la Juventud, que la Comisión presentará antes de que concluya el año, serán necesarias medidas adicionales para apoyar la incorporación al mercado laboral, ofrecer más periodos de prácticas y fomentar la movilidad. 

3.7.Iniciativa emblemática de Europa 2020: Plataforma Europea contra la Pobreza

Además de ser objetivos valiosos en sí mismos, fomentar sociedades y mercados de trabajo inclusivos incide positivamente en el crecimiento al hilo de la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo, el aumento de la demanda agregada y el incremento de la confianza. Estos tres ámbitos constituyen asimismo tres importantes estrangulamientos que restan vigor a la recuperación.

En los pocos países en los que ya se dispone de datos que reflejen el impacto de la crisis económica, la renta disponible de los hogares se ha reducido significativamente
[33](#footnote33)
. Además, algunos datos indican que tanto la falta de ingresos —especialmente la pobreza infantil— como la privación material grave constituyen un problema cada vez mayor en varios Estados miembros. A medida que crecen las tasas de desempleo de larga duración y se agotan las prestaciones por desempleo, existe el riesgo de que se produzca una disminución significativa de la renta disponible en perjuicio de la población con ingresos reducidos.

La propensión al consumo de las personas con ingresos reducidos suele ser elevada, puesto que han de gastar la mayor parte de su renta en la compra de bienes y servicios esenciales. Así pues, cualquier disminución adicional de los ingresos en los escalones inferiores de la distribución de renta puede afectar de manera duradera a la demanda interior y, por ende, al crecimiento
[34](#footnote34)
. De ahí también la importancia de la capacitación de los consumidores, para que puedan optimizar sus elecciones y maximizar así su bienestar.

Ya se está trabajando en las 10 medidas clave de la Plataforma contra la Pobreza y la Exclusión Social. Algunas de ellas ya se han puesto en marcha este año, como la Nueva Agenda Europea de Integración, en apoyo de la labor realizada por los Estados miembros para fomentar la participación activa de los nacionales de terceros países en nuestras sociedades, o el marco de la UE para las estrategias nacionales de integración de la población gitana.

En octubre de 2011 se aprobó la Iniciativa sobre las Empresas Sociales, y sus medidas fundamentales se irán desarrollando a lo largo de las próximos meses, comenzando con el nuevo marco sobre los fondos de inversión social, la nueva prioridad concedida a la inversión en empresas sociales en los fondos estructurales propuestos o la futura propuesta de reglamento sobre el estatuto de las fundaciones europeas.

Está previsto que en los próximos meses se apruebe un Libro Blanco sobre las pensiones en el que se analizarán su adecuación y sostenibilidad en el contexto postcrisis.

Para luchar contra la pobreza y la exclusión social se debe impulsar la modernización de los sistemas de protección social siguiendo los principios comunes de la inclusión activa. En particular, los servicios públicos son un elemento esencial para apoyar la integración del mercado de trabajo y la inclusión social. Además, poder acceder a unos servicios eficaces y asequibles es fundamental para reducir el gasto privado y elevar así la renta disponible, con lo que se mitigan la falta de ingresos y la desigualdad
[35](#footnote35)
. Según un estudio sobre los servicios de prestación pública elaborado por la OCDE, incluir los servicios públicos en el cálculo de la renta de los hogares reduce considerablemente las cifras de la pobreza. Los porcentajes de personas expuestas al riesgo de pobreza disminuyen notablemente cuando se utiliza un umbral de pobreza flexible (cerca del 40 %) o fijo (cerca del 80 %). Por consiguiente, las prestaciones en especie globalmente consideradas podrían reducir en promedio en un 80 % la brecha de la pobreza.

Se calcula que, de los 30 millones de europeos mayores de 18 años que carecen de cuenta bancaria, 6,4 millones no pueden solicitar realmente su apertura o tienen miedo de hacerlo
[36](#footnote36)
. Por lo que respecta a la disponibilidad de cuenta bancaria, la situación difiere considerablemente en los distintos países de la UE; por ejemplo, en Rumanía y Bulgaria cerca de la mitad de los encuestados carecen de cuenta bancaria. Los consumidores que no disponen de cuenta bancaria tendrán dificultades por lo que respecta al empleo, el alquiler de inmuebles y la percepción de salarios y prestaciones, además de afrontar mayores costes de transacción. En la Recomendación de la Comisión sobre el acceso a una cuenta de pagos básica
[37](#footnote37)
 se detallan las medidas necesarias para luchar contra la exclusión financiera.

El coste y la calidad de la vivienda son un factor determinante clave del bienestar y la calidad de vida, especialmente para la población más vulnerable. Así lo muestran claramente los indicadores de la UE sobre el coste de la vivienda y la carencia de hogar
[38](#footnote38)
. En 2010, el 38 % de la población expuesta al riesgo de pobreza gastó más del 40 % de su renta disponible en vivienda, más de seis veces que el resto de la población (6 %)
[39](#footnote39)
. Al mismo tiempo, el porcentaje de la renta total disponible que absorben los costes de vivienda era superior al 32 % en el caso de más de la mitad de la población expuesta al riesgo de pobreza, frente al 16 % del resto de la población. Si se analizan los costes de vivienda con mayor detalle, se observa que los alquileres y los intereses pagados por hipotecas constituyen solamente el 30 % de los costes brutos, debiéndose atribuir el 70 % restante a otros elementos: reparaciones, mantenimiento, combustible y otros costes varios
[40](#footnote40)
. Según la encuesta de presupuestos familiares de la Comisión, la vivienda, el agua, la electricidad, el gas y otros combustibles son la partida más importante de los gastos de los hogares (27,7 % del consumo de los hogares).

Los costes de vivienda, en particular los relacionados con los suministros públicos, inciden muy significativamente en los porcentajes de pobreza: si la renta disponible se determina previa deducción de los costes de vivienda, la proporción de personas con ingresos inferiores al 60 % de la (nueva) mediana ascendió en 2007 del 16 al 22 % en el conjunto de la UE
[41](#footnote41)
. Ello subraya la importancia de la aplicación plena de la Directiva 2009/72/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, incluido el artículo 3, apartado 8, sobre la necesidad de atajar la pobreza energética.

3.8.Corregir las carencias y obstáculos

3.8.1.Sacar mayor partido del Mercado Único

Durante las dos últimas décadas, la creación de un mercado interior y la apertura de fronteras han sido dos de las principales fuerzas impulsoras del crecimiento europeo. Se estima que en el período 1992-2006, la integración del mercado interior en la UE propició la creación de 2,75 millones de puestos de trabajo adicionales y un 2,1 % de crecimiento extra del PIB. Hoy día, el comercio intraeuropeo representa el 17 % y el 28 % del comercio mundial de bienes y servicios, respectivamente. Se calcula que, de cada 1 000 EUR de riqueza generada en un Estado miembro, cerca de 200 EUR acaban beneficiando a otros Estados miembros a través del comercio.

En el Acta del Mercado Único de abril de 2011 se establecen doce prioridades para completar y profundizar el mercado interior en los ámbitos del acceso a la financiación, la movilidad de los ciudadanos, la contratación pública, las cualificaciones profesionales, los derechos de propiedad intelectual, los derechos de los consumidores, los servicios, las redes, el mercado digital, la fiscalidad, el entorno normativo para los negocios, las empresas sociales y la cohesión social. La Comisión ya ha presentado algunas de las 12 propuestas legislativas clave del Acta del Mercado Único, y tiene previsto presentar las siguientes antes de que concluya el año (salvo las relativas a la legislación sobre firmas, identidad y autenticación electrónicas). Todas estas propuestas deberían ser aprobadas por el Parlamento Europeo y el Consejo antes de finales de 2012, de modo que sus beneficios prácticos puedan percibirse rápidamente en toda la UE.

La aplicación del Acta del Mercado Único es crucial para crear un entorno favorable para las empresas europeas, en particular las PYME, y restaurar y reforzar la confianza de los trabajadores y los consumidores, de modo que puedan aprovechar con confianza las oportunidades que brinda el Mercado Único. El Cuadro de Indicadores de los Mercados de Consumo que elabora anualmente la Comisión controla los mercados en toda la economía y contribuye a detectar aquellos que no sirven a los consumidores. En la UE existe ya un considerable comercio de servicios: supone más del 50 % del comercio mundial de servicios y más de la mitad de ese porcentaje es comercio en el interior del Mercado Único. No obstante, el potencial del Mercado Único todavía no se está aprovechando plenamente en el sector de los servicios. A pesar de suponer más de dos terceras partes del PIB y del empleo de la UE, los servicios únicamente representan todavía cerca de una quinta parte del total del comercio desarrollado en el interior de la UE. Los obstáculos al Mercado Único para los servicios explican en parte la reducida intensidad de la competencia, que a su vez limita la productividad.

Por tanto, todavía hay un gran potencial para que el mercado interior genere empleo y crecimiento adicionales. En el Semestre Europeo de 2011, la mayoría de las recomendaciones específicas por país relativas a políticas estructurales guardaban relación con el sector de los servicios, incluidos llamamientos para intensificar la aplicación íntegra de la Directiva de Servicios
[42](#footnote42)
, eliminar barreras de entrada injustificadas o abrir en mayor medida los servicios profesionales. La Directiva de Servicios abarca un amplio abanico de actividades económicas que representan cerca del 45 % de la economía de la UE, incluidos grandes sectores como el de la venta minorista, la construcción, los servicios empresariales, el turismo y la mayoría de las profesiones reguladas. Según cálculos conservadores, podría generar hasta un 1,5 % de crecimiento adicional del PIB de la UE. Los avances realizados en los Estados miembros parecen hasta ahora desiguales: desde algunas medidas de reforma a ningún avance en absoluto, en función de la recomendación considerada.

Para aprovechar plenamente el potencial que brinda la Directiva, ahora es necesario abandonar la perspectiva de cumplimiento y adoptar un enfoque centrado en la competitividad. La Comisión proseguirá el análisis de la calidad de la aplicación y, cuando proceda, adoptará medidas formales que garanticen el cumplimiento de las disposiciones. La Comisión presentará también en 2012 medidas adicionales para profundizar el Mercado Único de servicios.

Más allá del ámbito actual de la Directiva de Servicios encontramos otros sectores con un gran potencial de crecimiento. Es el caso del sector social y de la salud, en el que se crearon más de 4,2 millones de puestos de trabajo en el período 2000-2009, más de una cuarta parte de todos los empleos generados en ese período. Supone el 10 % de todos los puestos de trabajo en países como Dinamarca, Finlandia, Países Bajos y Suecia, y representa cerca del 5 % de la producción económica total. El envejecimiento demográfico aumentará la demanda de tales servicios, por lo que se debería facilitar su desarrollo. Entre los problemas que se deben abordar cabe señalar la falta de personal cualificado en el sector en varios Estados miembros, las limitaciones a la libertad de establecimiento debidas a distintas restricciones injustificadas o desproporcionadas y las dificultades en el reconocimiento transfronterizo de cualificaciones profesionales, deficiencias que afectan a éste y a otros sectores, como la educación, la construcción, la fabricación y los servicios a las empresas.

El aumento del desempleo en los Estados miembros incitará a los trabajadores a buscar trabajo en otros Estados miembros
[43](#footnote43)
, lo que modificará los patrones de movilidad en la Unión Europea. La próxima modernización de la legislación de la UE que facilita el reconocimiento de las cualificaciones profesionales
[44](#footnote44)
 dará respuesta a las necesidades de los Estados miembros por lo que respecta a la creciente penuria de personal cualificado y contribuirá a reducir la presión del desempleo.

Por último, las políticas que salvaguardan el marco jurídico de la prestación de los servicios de interés general (ayudas estatales y contratación pública) y garantizan que la competitividad y la liberalización no vayan en detrimento del respeto de los derechos sociales de ciudadanos y trabajadores permitirán incrementar la confianza de todos los agentes en el Mercado Único.
   

  

Recuadro 1: La aplicación de la Directiva de Servicios

La aplicación de la Directiva de Servicios ha constituido un hito fundamental en la mejora del funcionamiento del Mercado Único de servicios. La Directiva ha propiciado la abolición de multitud de restricciones. Transcurridos dos años desde la expiración del plazo establecido para su aplicación, los avances han sido notables. Se han abolido cientos de requisitos discriminatorios, injustificados o desproporcionados (como autorizaciones, aranceles o exámenes de las necesidades económicas). La mayoría de los Estados miembros han establecido «ventanillas únicas» operativas.

Pero el potencial de la Directiva sólo se aprovechará plenamente cuando todos los Estados miembros hayan completado la labor necesaria para aplicarla íntegramente, lo que todavía no sucede. Para aprovechar plenamente el potencial de la Directiva es preciso abandonar la perspectiva de cumplimiento y adoptar un enfoque centrado en la competitividad.

En 24 de los 27 Estados miembros ya ha finalizado la adopción de toda la legislación necesaria. En Austria, Alemania y Grecia se está ultimando esa labor, aunque todavía quedan pendientes una o varias leyes. El 27 de octubre de 2011, la Comisión decidió denunciar a esos países ante el Tribunal Europeo de Justicia por incumplimiento de la legislación de la UE
[45](#footnote45)
. En 2011 la Comisión ha ayudado a aquellos Estados miembros en los que había indicios claros de aplicación incorrecta o incompleta de la Directiva de Servicios, con el fin de mejorar su aplicación
[46](#footnote46)
. La Comisión proseguirá el análisis de la calidad de la aplicación por todos los Estados miembros y, cuando proceda, adoptará medidas formales que garanticen el cumplimiento de las disposiciones.

Ya se han establecido «ventanillas únicas» operativas en 24 de los 27 Estados miembros. Se han acumulado retrasos en tres de ellos: Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia. No obstante, es preciso mejorar significativamente el funcionamiento de las ventanillas únicas existentes. Las deficiencias más importantes guardan relación con el grado de disponibilidad de los procedimientos electrónicos (es decir, la posibilidad de realizar en línea los trámites administrativos). Sólo en un tercio de los Estados miembros es posible completar el línea gran parte de los procedimientos a través de las ventanillas únicas
[47](#footnote47)
. En Bulgaria, Irlanda y Malta las ventanillas únicas todavía no permiten realizar en línea ninguno de los trámites, mientras que en otros nueve Estados miembros solo es posible completar así un pequeño número de procedimientos
[48](#footnote48)
. En la mayoría de los Estados miembros sigue siendo muy difícil que usuarios del extranjero utilicen las ventanillas únicas, en parte por razones lingüísticas (por ejemplo, en Austria, Francia, Hungría e Italia solo se dispone de ventanillas únicas en el idioma nacional), pero también por problemas técnicos: la mayoría de los Estados miembros siguen aceptando únicamente medios nacionales de firma de solicitudes o de identificación electrónica. En general es preciso simplificar la utilización de las ventanillas únicas y lograr que respondan mejor a las necesidades de los emprendedores.

Entre los esfuerzos que se realizarán para mejorar la aplicación de la Directiva de Servicios en 2012, la Comisión abordará varios problemas detectados en el marco del ejercicio de evaluación recíproca de la Directiva. Todavía existen obstáculos importantes a la prestación transfronteriza de servicios, por ejemplo requisitos específicos que imponen los Estados miembros para la posesión de participaciones empresariales o que limitan las opciones en cuanto a la forma jurídica de las empresas de servicios. También existen dificultades prácticas relacionadas con el uso generalizado, por los Estados miembros, de la posibilidad de reservar determinadas actividades a determinados operadores con cualificaciones específicas, en particular por lo que respecta al comercio transnacional. Se debe fomentar la competencia entre los prestadores de servicios que utilizan las infraestructuras de banda ancha, energía y transporte. Es necesario garantizar la igualdad de acceso a las redes de distribución y facilitar la entrada de nuevos operadores para lograr reducir los precios que pagan las empresas por los suministros públicos. Eliminar las limitaciones innecesarias del horario de apertura del comercio minorista puede estimular nuevas inversiones e impulsar el gasto de los consumidores. La aplicación plena de la tercera Directiva Postal debería completar estos esfuerzos.

3.8.2.Maximizar el efecto de los recursos de la UE

En las circunstancias económicas actuales, la Comisión subraya la necesidad de aprovechar al máximo los recursos presupuestarios y elaborar un marco financiero plurianual que fomente en mayor medida los objetivos de Europa 2020
[49](#footnote49)
. 

Las líneas presupuestarias vigentes brindan un gran potencial para impulsar significativamente el crecimiento en la UE. Distintas inversiones de gran envergadura realizadas en virtud del Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FC y FEDER), en particular para mejorar el medio ambiente, la infraestructura de transporte, la energía y las conexiones energéticas y las conexiones de banda ancha pueden incidir directamente sobre el crecimiento y el empleo. Junto con esas inversiones directas, el FEDER aporta un valioso apoyo al espíritu empresarial, la inversión en empresas, la innovación, la investigación y las TIC destinadas a las empresas. El Fondo Social Europeo (FSE) opera en cuatro ámbitos prioritarios: el empleo, con especial hincapié en el empleo de los jóvenes y los grupos desfavorecidos; las competencias y la formación permanente; la mejora de la adaptabilidad del mercado de trabajo, y el fomento de la inclusión social. En muchos casos ese apoyo está adaptado a las recomendaciones ofrecidas a los Estados miembros en el contexto de la Estrategia Europa 2020.

Para mejorar el potencial de generación de crecimiento que brindan los Fondos Estructurales, los Estados miembros deberían garantizar que se revisen las prioridades de financiación con el fin de dirigir el apoyo hacia las recomendaciones específicas por país o los ámbitos que presenten un potencial de crecimiento elevado, aprovechando la flexibilidad contemplada en sus programas. En algunos casos puede ser necesario proceder a una reprogramación cuando una utilización más intensiva e inmediata de los recursos de la UE pueda apoyar las fuentes de crecimiento. Las medidas de fomento del crecimiento incluyen:

–la mejora de la liquidez de las PYME en un entorno bancario sometido a restricciones financieras, mediante una utilización más intensiva de los instrumentos financieros JEREMIE (préstamos, garantías y capital riesgo);

–el aumento de la inversión en la eficiencia energética de los edificios (como se ha hecho en Francia), lo que permitiría también contribuir al mantenimiento del empleo en el sector de la construcción, gravemente afectado por la crisis y cuya capacidad está claramente infrautilizada;

–el refuerzo de la utilización eficaz de los recursos, mediante inversiones en la ecoinnovación, las energías renovables y las tecnologías medioambientales;

–la aceleración de los grandes proyectos en las regiones de convergencia (como se ha hecho en Grecia);

–la elaboración de una lista de proyectos prioritarios, que puedan ponerse en práctica inmediatamente y contribuyan directamente al crecimiento, en sustitución de programas que estén dando resultados muy inferiores a su potencial; la Comisión está dispuesta a ofrecer su ayuda en este proceso, como ya lo hace en relación con Grecia y Rumanía;

–la aceleración de la utilización de los recursos disponibles centrando los programas en un menor número de prioridades, con el objetivo de mejorar las condiciones de crecimiento y reducir la fractura regional, como se ha acordado recientemente con Italia en el marco del Plan de Acción para la Cohesión.

En cualquier caso, todos los Estados miembros deben informar, antes de finales de 2012
[50](#footnote50)
, sobre los logros y los resultados de su actuación, así como sobre los avances en la consecución de los objetivos de la política de cohesión y su contribución a Europa 2020.

Con el fin de fomentar el desembolso de los fondos no utilizados en este período de restricciones presupuestarias, la Comisión propuso, el 1 de agosto de 2011, incrementar los porcentajes de cofinanciación para situar de nuevo en la buena senda a algunas de las economías europeas más afectadas. En virtud de la propuesta se propondrían porcentajes de cofinanciación de la UE más elevados a Grecia, Irlanda, Portugal, Rumanía, Letonia y Hungría, para impulsar proyectos dinamizadores de la competitividad y el crecimiento en cada uno de esos países. En total, el efecto máximo esperado se elevaría a 2 884 millones EUR. Se invita al Consejo y al Parlamento Europeo a adoptar esta propuesta sin dilación antes de que acabe el año.

La Comisión avanza adecuadamente en la pormenorización de su proyecto para un futuro presupuesto de la UE que estimule el crecimiento y la creación de empleo en consonancia con la Estrategia Europa 2020. Se han aprobado propuestas detalladas en relación con el Instrumento de Interconexión para Europa y la Política de Cohesión, la Política Agrícola Común y el Desarrollo Rural, y se ultima también la adopción de otras propuestas relativas, por ejemplo, a Horizonte 2020. Estas bases legislativas irán también acompañadas por marcos estratégicos, como las directrices revisadas sobre las redes transeuropeas de transporte y de energía, y sendas propuestas, presentadas a principios de 2012, relativas a dos marcos estratégicos comunitarios, el primero para los fondos de gestión compartida
[51](#footnote51)
 y el segundo para la investigación y la innovación. Estos marcos establecerán un orden de prioridades entre los ámbitos a los que se destinará el apoyo de la UE y permitirán coordinar mejor los distintos programas de financiación de la UE.

Un elemento clave de las propuestas del Marco Financiero Plurianual (MFP) es la necesidad de garantizar que las inversiones financiadas en virtud del presupuesto de la UE sean eficaces y contribuyan al crecimiento. Los elementos clave de las propuestas relativas a la política de cohesión que responden a estos objetivos son los mecanismos centrados en las prioridades temáticas de Europa 2020, la concentración de los recursos y las nuevas disposiciones en materia de condicionalidad que garantizarán que la financiación de la UE se centre en los resultados y cree incentivos sólidos para que los Estados miembros velen por la consecución efectiva de los objetivos de Europa 2020 en términos de crecimiento y empleo. Se celebrarán contratos de asociación con cada Estado miembro para garantizar que la financiación nacional y la proporcionada por la UE se refuercen mutuamente.

En la perspectiva del Instrumento de Interconexión para Europa en el contexto del próximo Marco Financiero Plurianual, la Comisión propuso en octubre el lanzamiento de una fase piloto englobada en la Estrategia Europa 2020 y relativa a la emisión de obligaciones para la financiación de proyectos por un importe de 230 millones EUR. El objetivo es captar inversión y dirigirla a ámbitos que estimulen el crecimiento y la creación de empleo. Habida cuenta de la urgencia que revisten las grandes necesidades de inversión en infraestructuras y los largos plazos necesarios para la preparación de los proyectos, es necesario actuar inmediatamente para corregir las dificultades de financiación. En estos tiempos de rigor presupuestario, urge encontrar soluciones innovadoras que permitan movilizar una mayor proporción del ahorro privado y mejorar la gama de instrumentos financieros disponibles para proyectos en los ámbitos de la energía, el transporte y las TIC. Las reducidas posibilidades de acceso a la financiación que se abren a los proyectos de infraestructura exigen fuentes alternativas de financiación mediante endeudamiento. Para los proyectos de infraestructura con potencial comercial, la norma debería ser la combinación de los fondos de la UE con los de socios del mercado de capitales y del sector bancario, en particular a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI) en su calidad de organismo financiero de la UE establecido por el Tratado.

3.8.3.Aprovechar el potencial del mercado mundial

Aunque el Mercado Único sigue constituyendo el núcleo de la economía de la UE, el porcentaje del comercio en la generación de crecimiento nunca había sido tan elevado: en 2010, cerca del 25 % del crecimiento de la UE vino impulsado por el comercio internacional. A corto plazo, el grueso del crecimiento económico se producirá fuera de Europa. En concreto, de aquí a 2015 el 90 % del crecimiento económico futuro se generará fuera de las fronteras europeas. El potencial de crecimiento de la UE dependerá de la capacidad de aprovechar los beneficios de ese crecimiento. Ahora bien, los mercados que están creciendo con mayor rapidez presentan un grado de apertura inferior al mercado de la UE.

Las relaciones económicas exteriores de Europa están bien asentadas. La UE seguirá profundizándolas con todos los socios, especialmente los países en desarrollo, y adaptándolas a la evolución de las circunstancias. Los EE.UU. y China son los principales socios comerciales de la UE. La UE ha desarrollado nuevos instrumentos de amplio alcance con sus socios estratégicos (con los EE.UU.: TEC como ejemplo de cooperación en el ámbito de los vehículos eléctricos; con China: HED como ejemplo en el ámbito de la innovación). La región asiática alberga a las economías que están creciendo con mayor rapidez en todo el mundo. Su integración regional avanza rápidamente y la UE desea aprovechar ese potencial y las oportunidades consiguientes. La celebración de un ALC con la India es un pilar fundamental de la estrategia de la UE. Asia no sólo es un mercado crucial para las exportaciones, sino también un eslabón básico en las cadenas de aprovisionamiento de la UE. En cuanto a Rusia, el interés de la UE reside en afianzar a Rusia en el sistema económico mundial y en la posible celebración de un ALC. Se está explorando la posibilidad de celebrar sendos ALC con el Mercosur y con Japón. El programa comercial con los países vecinos cercanos va más allá del crecimiento y el empleo para abarcar aspectos relacionados con la seguridad y la solidaridad. No obstante, la región de los países vecinos es un factor económico en su calidad de quinto socio comercial de la UE. Por lo que respecta al Mediterráneo Meridional, la UE ha concentrado su atención en ALC e iniciativas a corto plazo. La UE mantiene también relaciones con Ucrania (ALCAP) y otros países de la Asociación Oriental.

En el marco de una iniciativa sobre los productos básicos y las materias primas
[52](#footnote52)
 se han propuesto distintas actuaciones para garantizar que la industria europea tanga acceso a las materias primas en los mercados mundiales y para mejorar la transparencia de los mercados financieros y de productos básicos.

El aumento de la inversión y el comercio con el resto del mundo es esencial para lograr una recuperación económica estable y sostenible que genere crecimiento y empleo en Europa. Para ello, la prioridad inmediata de la UE es celebrar los acuerdos comerciales que se están ultimando: 1) sin perjuicio de la posición de los socios, la UE pretende concluir las negociaciones con la India y Ucrania en el período que resta hasta las próximas cumbres con ambos países; 2) sin perjuicio de la posición de los socios, la UE pretende concluir las negociaciones con Canadá, Singapur y Malasia durante 2012, como plazo límite, y 3) finalizar formalmente a principios de 2012 los acuerdos con Perú y Colombia, cuya negociación ya ha concluido.

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| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| Síntesis de las recomendaciones específicas dirigidas a cada Estado miembro en cada ámbito de actuación | | | | | | | | | | | | | | | | |
|  | Finanzas públicas | | | | Mercado de Trabajo | | | | Políticas estructurales | | | | |  | Estabilidad financiera | |
|  | Consolida-ción fiscal | Sostenibilidad a largo plazo | Marco fiscal | Imposi-ción | Fija-ción de sala-rios | Políticas activas del mercado de trabajo | Partici-pación en el mercado de trabajo | Educa-ción | Indus-trias de red | Eficien-cia energé-tica | Sector servicios | Entorno empresarial y PYME | I+D, innova-ción | Servicios públicos, política de cohesión | Banca | Mercado de la vivien-da |
| AT | x | x | x | x |  |  | x | x |  |  | x |  |  |  |  |  |
| BE | x | x |  | x | x | x | x |  | x |  | x |  |  |  | x |  |
| BG | x | x | x |  | x |  | x | x | x | x |  |  |  | x |  |  |
| CY | x | x | x |  | x |  | x | x | x | x | x |  |  |  | x |  |
| CZ | x | x |  | x |  | x | x | x |  |  |  | x |  | x |  |  |
| DE | x |  | x |  |  |  | x | x | x |  | x |  |  |  | x |  |
| DK | x | x |  | x |  |  | x | x |  |  | x |  |  | x |  | x |
| EE | x |  |  | x |  | x | x | x | x | x |  |  |  |  |  |  |
| ES | x | x |  | x | x | x |  | x |  |  | x | x |  |  | x |  |
| FI | x | x |  |  |  | x | x | x |  |  | x | x |  | x |  |  |
| FR | x | x |  | x | x | x | x | x |  |  | x |  |  | x |  |  |
| HU | x |  | x | x |  | x | x |  |  |  |  | x |  | x |  |  |
| IT | x |  | x |  | x | x | x |  |  |  | x | x | x | x |  |  |
| LT | x | x | x | x |  |  | x |  | x | x | x | x |  |  |  |  |
| LU | x | x |  |  | x | x | x | x |  |  |  |  |  |  |  |  |
| MT | x | x | x |  | x | x | x | x |  | x |  |  |  | x |  |  |
| NL | x | x |  |  |  | x | x |  |  |  |  | x | x |  |  |  |
| PL | x | x | x |  |  |  | x | x | x |  |  | x | x | x |  |  |
| SE | x |  |  |  |  |  | x |  |  |  |  |  |  |  |  | x |
| SI | x | x | x |  |  | x | x | x |  |  | x | x |  | x | x |  |
| SK | x | x | x | x |  | x |  | x |  |  |  |  |  | x |  |  |
| UK | x | x |  | x |  |  | x | x |  |  |  | x |  |  |  | x |
|  | 22 | 17 | 11 | 11 | 8 | 13 | 20 | 16 | 7 | 5 | 11 | 10 | 3 | 11 | 5 | 3 |

Nota 1: En el caso de Irlanda, Letonia, Grecia, Portugal y Rumanía, la única recomendación es respetar los compromisos asumidos en el marco de los programas de asistencia financiera de la UE y el FMI.

Nota 2: El número de cruces no necesariamente se corresponde con el número de recomendaciones específicas dirigidas a cada Estado miembro, puesto que las recomendaciones suelen abarcar más de un ámbito.
   

Objetivos de Europa 2020
[53](#footnote53)

\* Los países han expresado su objetivo nacional en relación con un indicador diferente al indicador del objetivo principal de la UE

|  |  |  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| Objetivos de los Estados miembros | Tasa de empleo (en %) | I+D como % del PIB | Objetivos de reducción de emisiones (en comparación con los niveles de 2005) [54](#footnote54) | Energías renovables | Eficiencia energética, reducción del consumo de energía en Mtep [55](#footnote55) | Abandono escolar prematuro (%) | Educación superior  (%) | Reducción de la población expuesta al riesgo de pobreza o exclusión social (nº de personas) |
| AT | 77-78% | 3,76% | -16% | 34% | 7,16 | 9,5% | 38% (con inclusión de CINE 4a, que actualmente se aproxima al 12 %) | 235 000 |
| BE | 73,2% | 3,0% | -15% | 13% | 9,80 | 9,5% | 47% | 380 000 |
| BG | 76% | 1,5% | 20% | 16% | 3,20 | 11% | 36% | 500 000\* |
| CY | 75-77% | 0,5% | -5% | 13% | 0,46 | 10% | 46% | 27 000 |
| CZ | 75% | 1% (única,mente sector público) | 9% | 13% | n.a. | 5,5% | 32% | Mantenimiento del número de personas expuestas al riesgo de pobreza o exclusión social en el nivel de 2008 (15,3 % de la población total) y esfuerzos para reducirlo en 30 000 |
| DE | 77% | 3% | -14% | 18% | 38,30 | <10% | 42% (con inclusión de CINE 4a, que actualmente se aproxima al 11,4%) | 330 000 (desempleados de larga duración)\* |
| DK | 80% | 3% | -20% | 30% | 0,83 | <10% | Como mínimo 40% | 22 000 (personas que viven en hogares con intensidad laboral muy baja)\* |
| EE | 76% | 3% | 11% | 25% | 0,71 | 9,5% | 40% | 61 860 personas menos expuestas al riesgo de pobreza\* |
| EL | 70% | Ningún objetivo disponible | -4% | 18% | 2,70 | 9,7% | 32% | 450 000 |
| ES | 74% | 3% | -10% | 20% | 25,20 | 15% | 44% | 1 400 000-1 500 000 |
| FI | 78% | 4% | -16% | 38% | 4,21 | 8% | 42%  (definición nacional estricta) | 150 000 |
| FR | 75% | 3% | -14% | 23% | 34,00 | 9,5% | 50% | Reducción de la tasa de población en riesgo de pobreza en un tercio durante el periodo 2007-2012 o en 1 600 000 personas\* |
| HU | 75% | 1,8% | 10% | 14,65% | 2,96 | 10% | 30.3% | 450 000 |
| IE | 69-71% | Aprox. 2%  2,5% del PNB | -20% | 16% | 2,75 | 8% | 60% | 186 000 de aquí a 2016\* |
| IT | 67-69% | 1,53% | -13% | 17% | 27,90 | 15-16% | 26-27% | 2 200 000 |
| LT | 72,8% | 1,9% | 15% | 23% | 1,14 | <9% | 40% | 170 000 |
| LU | 73% | 2,3-2,6% | -20% | 11% | 0,20 | <10% | 40% | No hay objetivo |
| LV | 73% | 1,5% | 17% | 40% | 0,67 | 13,4% | 34-36% | 121 000\* |
| MT | 62,9% | 0,67% | 5% | 10% | 0,24 | 29% | 33% | 6,560 |
| NL | 80 % | 2,5 % | -16% | 14% | n.a. | <8 % | >40%  45% previsto en 2020 | 93 000\* |
| PL | 71% | 1,7% | 14% | 15,48% | 14,00 | 4,5% | 45% | 1 500 000 |
| PT | 75% | 2,7-3,3% | 1% | 31% | 6,00 | 10% | 40% | 200 000 |
| RO | 70% | 2% | 19% | 24% | 10,00 | 11,3% | 26,7% | 580 000 |
| SE | Muy por encima del 80% | 4% | -17% | 49% | 12,80 | <10% | 40-45% | Reducción del porcentaje de hombres y mujeres que no forman parte de la población activa (excepto estudiantes a tiempo completo), desempleados de larga duración o personas de baja por enfermedad de larga duración muy por debajo del 14 % para 2020\* |
| SI | 75% | 3% | 4% | 25% | n.a. | 5% | 40% | 40 000 |
| SK | 72% | 1% | 13% | 14% | 1,65 | 6% | 40% | 170 000 |
| UK | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR | -16% | 15% | n.a. | Ningún objetivo en el PNR | Ningún objetivo en el PNR | Objetivos numéricos existentes de la Ley de pobreza infantil de 2010\* |
| Estima-ción UE | 73,70-74% | 2,65-2,72% | -20%  (respecto a los niveles de 1990) | 20% | 206,9 | 10,3-10,5% | 37,5-38,0% [56](#footnote56) |  |
| Objetivo principal UE | 75% | 3% | -20%  (respecto a los niveles de 1990) | 20% | Aumento del 20% en la eficiencia energética  Equivalente a 368 Mtep | 10% | 40% | 20 000 000 |

:   [(1)](#footnoteref1)
    <http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2011_autumn_forecast_en.htm>
:   [(2)](#footnoteref2)
    COM(2011)400 de 7.6.2011.
:   [(3)](#footnoteref3)
    Véase el cuadro sinóptico que figura en el anexo 1.
:   [(4)](#footnoteref4)
    Véase el cuadro sinóptico que figura en el anexo 2.
:   [(5)](#footnoteref5)
    COM(2011)1151 de 7.10.2011.
:   [(6)](#footnoteref6)
    Datos provisionales.
:   [(7)](#footnoteref7)
    Una Agenda Digital para Europa (COM(2010) 245 final/2, 19.5.2010); Juventud en Movimiento (COM(2010) 477, 15.9.2010); Unión por la Innovación (COM(2010) 456, 6.10.2010); Una política industrial integrada para la era de la globalización (COM(2010) 614, 27.10.2010); Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una contribución europea hacia el pleno empleo (COM(2010) 682, 23.11.2010); La Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social: Un marco europeo para la cohesión social y territorial (COM(2010) 758, 15.12.2010); Una Europa que utilice eficazmente los recursos (COM(2011) 21, 26.1.2011).
:   [(8)](#footnoteref8)
    Anexo sobre las propuestas específicas a escala de la UE, Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (2012).
:   [(9)](#footnoteref9)
    http://ec.europa.eu/research/innovation-union/pdf/iu-scoreboard-2010\_en.pdf
:   [(10)](#footnoteref10)
    http://ec.europa.eu/information\_society/digital-agenda/scoreboard/index\_en.htm.
:   [(11)](#footnoteref11)
    http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti\_report\_final\_10\_05\_2010\_en.pdf
:   [(12)](#footnoteref12)
    COM(2010)472 de 20.9.2010.
:   [(13)](#footnoteref13)
    Informe IDC, septiembre de 2011.
:   [(14)](#footnoteref14)
    Civic Consulting (2011) «Consumer market study on the functioning of e-commerce».
:   [(15)](#footnoteref15)
    F. Etro (2010), «The economic impact of cloud computing», Review of Business and Economics.
:   [(16)](#footnoteref16)
    El indicador de RMT comprende el volumen total de las materias primas extraídas de la naturaleza para las actividades económicas de un país. Indica la base material de una economía. Incluye las extracciones del territorio nacional y las necesidades de recursos relacionadas con las importaciones.
:   [(17)](#footnoteref17)
    «Further Benefits of Business Resource Efficiency», Oakdene Hollins, 2011.
:   [(18)](#footnoteref18)
    COM(2011)658 de 19.10.2011.
:   [(19)](#footnoteref19)
    COM(2007)860 final de 21.12.2007.
:   [(20)](#footnoteref20)
    COM(2007)860 final de 21.12.2007.
:   [(21)](#footnoteref21)
    COM(2007)860 final de 21.12.2007.
:   [(22)](#footnoteref22)
    COM(2007)414 final de 18.7.2007.
:   [(23)](#footnoteref23)
    COM(2011)370 de 22.6.2011.
:   [(24)](#footnoteref24)
    COM(2011)571 de 20.9.2011.
:   [(25)](#footnoteref25)
    Por ejemplo, se calcula que una reducción permanente de un punto porcentual de la carga fiscal media que pesa sobre el trabajo acaba propiciando un incremento de cerca de 0,4 puntos porcentuales en la tasa de empleo del país medio. «Employment Outlook 2006 – Boosting Jobs and Incomes: Policy Lessons from Reassessing the OECD Job Strategy», OCDE 2006, París.
:   [(26)](#footnoteref26)
    COM(2011)169 de 13.4.2011.
:   [(27)](#footnoteref27)
    COM(2011)78 de 23.2.2011.
:   [(28)](#footnoteref28)
    http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/market-access/internationalisation/index\_en.htm
:   [(29)](#footnoteref29)
    http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/ict/key\_technologies/kets\_high\_level\_group\_en.htm
:   [(30)](#footnoteref30)
    COM(2011) 311 y COM(2011) 315 de 1.6.2011.
:   [(31)](#footnoteref31)
    COM(2011)152 de 4.4.2011.
:   [(32)](#footnoteref32)
    Tras su reactivacion, el Grupo de Alto Nivel celebró su primera reunión el 10 de noviembre de 2010.
:   [(33)](#footnoteref33)
    Por ejemplo, más del 15 % en el centro de la distribución en Lituania y Letonia, el 8 % en Estonia y entre el 2 y el 4 % en España, Irlanda y el Reino Unido.
:   [(34)](#footnoteref34)
    FMI (2011): World Economic Outlook Report 2011, Global Prospects and Policies, Washington.
:   [(35)](#footnoteref35)
    Véase el Informe de la OCDE para la Comisión «The impact of publicly provided services on the distribution of resources» (2011).
:   [(36)](#footnoteref36)
    Informe de 2008 sobre la integración financiera europea, SEC(2009) 19 final de 19.1.2009.
:   [(37)](#footnoteref37)
    COM(2011)4977 de 18.7.2011.
:   [(38)](#footnoteref38)
    En el documento que acompaña al Informe Conjunto de 2010 sobre Protección Social e Inclusión Social, sección 5.2, figura un análisis más detallado.
:   [(39)](#footnoteref39)
    El Subgrupo de Indicadores del Comité de Protección Social acordó el umbral del 40 % como indicio de unos costes de vivienda insostenibles.
:   [(40)](#footnoteref40)
    Véase el Informe sobre la Situación Social en la UE (2009), sección 3.2.1.
:   [(41)](#footnoteref41)
    Véase el Informe sobre la Situación Social en la UE (2009), cuadro 28, p. 130.
:   [(42)](#footnoteref42)
    Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
:   [(43)](#footnoteref43)
    Según las últimas encuestas del Eurobarómetro, el 28 % de los ciudadanos de la UE se plantea trabajar en el extranjero.
:   [(44)](#footnoteref44)
    Directiva 2005/36/CE.
:   [(45)](#footnoteref45)
    IP(11)1283 de 27.10.2011.
:   [(46)](#footnoteref46)
    Se han celebrado reuniones con Bulgaria, Chipre, Letonia, Lituania, Portugal y Grecia.
:   [(47)](#footnoteref47)
    Austria, República Checa, Dinamarca, Estonia, Luxemburgo, Países Bajos, España, Suecia y Reino Unido.
:   [(48)](#footnoteref48)
    Chipre, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Lituania, Letonia y Polonia.
:   [(49)](#footnoteref49)
    Véase también el dictamen del Comité de las Regiones, de 12 de octubre de 2011, sobre el papel de las autoridades locales y regionales en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020.
:   [(50)](#footnoteref50)
    Las normas vigentes prevén la presentación de Informes Estratégicos Nacionales
:   [(51)](#footnoteref51)
    FEDER, FSE, Fondo de Cohesión, Fondo de Pesca y Desarrollo Rural.
:   [(52)](#footnoteref52)
    COM(2011)25 de 2.2.2011.
:   [(53)](#footnoteref53)
    Los objetivos nacionales finales se establecieron en los Programas Nacionales de Reforma en abril de 2011.
:   [(54)](#footnoteref54)
    Los objetivos nacionales de reducción de emisiones definidos en la Decisión 2009/406/CE (la «Decisión de reparto del esfuerzo») se refieren a las emisisones no contempladas en el régimen de comercio de derechos de emisión. Las emisiones que abarca este régimen se reducirán en un 21 % respecto a los niveles de 2005. La correspondiente reducción de global de las emisiones será del 20 % respecto a los niveles de 1990.
:   [(55)](#footnoteref55)
    Cabe señalar que las proyecciones nacionales varían también en función del año o los años de referencia en relación con los que se calcula el ahorro.
:   [(56)](#footnoteref56)
    El cálculo no incluye CINE 4 (Alemania, Austria): resultado con CINE 4: 39,9 -40,4%

[Top](#document2)

![european flag](./../../../images/eclogo.jpg)COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 3/5 - ANNEX II

ANEXO

INFORME MACROECONÓMICO  
  
a la  
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÍMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES  
  
Estudio Prospectivo Anual sobre el crecimiento 2012

Introducción

El crecimiento económico de la UE se tambalea. En la zona del euro, ello se ve agravado por la crisis de la deuda soberana y las deficiencias del sector bancario. Estas han creado un peligroso proceso de retroalimentación. La falta de confianza del mercado financiero ha generado volatilidad y socavado la confianza en mercados más amplios, actuando así como una pesada rémora sobre las futuras perspectivas económicas. Tras varios años de crisis, queda muy poco margen adicional para que las políticas macroeconómicas impulsen el crecimiento. En particular, la política fiscal se ha visto limitada en muchos países por los elevados costes, o incluso la pérdida, del acceso a la financiación en los mercados.

En este contexto, las medidas para fortalecer el crecimiento han adquirido un papel central. Habida cuenta de la presión de los mercados y los desafíos políticos relacionados con el envejecimiento, es necesaria una consolidación fiscal que favorezca el crecimiento. Un sector bancario sólido y la existencia de mecanismos financieros de protección más fuertes para las deudas soberanas son esenciales para contener las turbulencias financieras y, por tanto, para que se reanude el crecimiento. Las reformas estructurales son de una importancia crítica para aumentar la eficiencia global de la economía de la UE y acelerar su capacidad para adaptarse. En un proceso de retroalimentación positivo, la mejora de perspectivas de crecimiento apoyará otros objetivos al incrementar la confianza y fomentar el empleo, contribuir a la consolidación fiscal y a la estabilidad en el sector bancario, y también al aliviar la situación en los países vulnerables.

1.Situación y perspectivas económicas: nuevas dificultades

En el periodo posterior a la crisis financiera y económica mundial, la economía de la UE empezó a recuperarse. El crecimiento era moderado, tal y como suele ser el caso tras las crisis financieras, pero las diferencias entre Estados miembros eran significativas. En particular, los Estados miembros con grandes desequilibrios acumulados emprendieron un doloroso, pero necesario, ajuste que pesó sobre el crecimiento. Al mismo tiempo los Estados miembros que no padecían desequilibrios importantes aprovecharon un entorno exterior más resistente y registraron fuertes tasas de crecimiento (gráfico 1). Estas diferencias se han reflejado en la evolución del desempleo, o incluso se han amplificado. Sin embargo, en conjunto, la recuperación solo ha supuesto un lento crecimiento del empleo. Aunque esto refleja en parte la retención de la mano de obra durante la recesión, el crecimiento del empleo no ha sido suficientemente importante como para reducir notablemente un desempleo persistentemente elevado.

Estas divergencias en el crecimiento contribuyeron a reducir significativamente los desequilibrios macroeconómicos y, en particular, los déficits de la balanza por cuenta corriente, pero el volumen de la deuda acumulada sigue siendo importante. Debido en gran parte al descenso registrado en el consumo interno, las correcciones más significativas se registraron en los Estados miembros donde los desequilibrios exteriores eran los más acusados antes de la crisis (gráfico 2). Sin embargo, algunos superávits de la balanza por cuenta corriente estructuralmente elevados también parece que están reduciéndose gradualmente, lo que refleja un mayor dinamismo de la demanda nacional y las importaciones. Sin embargo, se necesita un nuevo ajuste en algunos Estados miembros, ya que el nivel global de endeudamiento sigue siendo importante y los progresos en la recuperación de la competitividad de costes y precios han sido lentos en algunos Estados miembros (en particular, en los de la zona del euro).

|  |  |
| --- | --- |
| Gráfico 1: Desequilibrios exteriores y crecimiento económico; Estados miembros de la UE | Gráfico 2: Cuenta corriente en 2007 y 2011; Estados miembros de la UE (% del PIB) |
|  |  |
| Fuente: Servicios de la Comisión | Fuente : Servicios de la Comisión |

Siguieron existiendo desequilibrios fiscales. La consolidación fiscal se ha iniciado en 2011, según lo acordado entre los Estados miembros en octubre de 2009: el déficit fiscal agregado de la UE mejoró en casi 2 puntos porcentuales, pasando del 6,6 % en 2010 al 4,7 % del PIB en 2011. Sin embargo, el reto de la deuda sigue siendo enorme. El ratio deuda/PIB en la UE se disparó en más de 20 puntos porcentuales desde 2007 y superó el 82 % en 2011, el nivel más alto registrado. Se prevé que siga aumentando hasta alcanzar casi el 85 % del PIB en 2012 antes de estabilizarse a ese nivel.

Las tensiones financieras se han agudizado. Las dudas sobre la sostenibilidad de la deuda pública en algunos Estados miembros de la zona del euro han socavado la confianza de los inversores desde principios del verano. Ello ha desencadenado conatos de volatilidad intensificada en los mercados financieros y un nuevo fuerte aumento de los diferenciales de los bonos soberanos de los Estados miembros vulnerables de la zona del euro con respecto a la referencia (gráfico 3). Más recientemente, las tensiones se han propagado además a otros Estados miembros y el rendimiento de algunas deudas soberanas con una calificación de Triple A comenzaron a aumentar. Las tensiones se propagaron al sector bancario, ya que los bancos europeos son los principales titulares de los bonos del Estado. Por último, la incertidumbre relacionada con las opciones estratégicas en la zona del euro y en Estados Unidos en el verano provocó una fuerte corrección en los mercados financieros mundiales, que, desde entonces, están sujetos a grandes tensiones (gráfico 4).

  

|  |  |
| --- | --- |
| Gráfico 3: Rendimientos de los bonos del Estado; Estados miembros seleccionados de la zona del euro | Gráfico 4: Índices bursátiles en la zona del euro |
|  |  |
| Fuente: Servicios de la Comisión | Fuente: Servicios de la Comisión |

La recuperación en la UE está actualmente estancada. Las turbulencias financieras y las perspectivas de una ralentización económica mundial han socavado gravemente la confianza en el conjunto de la economía, lo cual pesa sobre el consumo y la inversión. La necesaria consolidación fiscal está suponiendo una rémora para el crecimiento. Aunque una acción política decidida para solucionar la crisis de la deuda en la zona del euro debería reavivar la confianza, no se espera que el crecimiento repunte rápidamente. Se espera que las condiciones de financiación sean difíciles, lo que pesará sobre la inversión. La necesidad de ajustar los desequilibrios y eliminar las deudas tanto del sector privado como del público contendrá el crecimiento durante algún tiempo. El crecimiento de la economía de la UE está previsto que se estanque a principios de 2012 y que registre solo un ligero aumento del 0,6 % en el conjunto del año (gráfico 5). Cabe esperar que la creación de empleo se detenga en 2012 y siga siendo escaso en 2013. Dadas las malas perspectivas laborales, la duración del desempleo ha aumentado y existe el riesgo de que se arraigue, con repercusiones negativas en la contribución del factor trabajo al crecimiento potencial.

La actual ralentización del crecimiento se añade a las deficiencias a largo plazo del crecimiento europeo. Aunque ha habido una importante convergencia de los niveles de ingresos dentro de Europa, la UE ha dejado de igualarse a EE.UU. en el último cuarto de siglo. El moderado crecimiento potencial de la UE se ha visto también debilitado por la crisis financiera. Las estimaciones de la Comisión muestran que cabe esperar que la UE y la zona del euro en particular pierdan más terreno en relación con Estados Unidos en términos de crecimiento y productividad en la próxima década. Durante los próximos diez años, la tasa media de crecimiento anual de la UE se espera que sea un punto porcentual más baja que en la última década y que solo llegue a un 1,25 % (gráfico 6).

|  |  |
| --- | --- |
| Gráfico 5: PIB real de la UE | Gráfico 6: Crecimiento de la producción potencial y real de la UE |
|  |  |
| Fuente: Servicios de la Comisión | Fuente: Servicios de la Comisión |

El centro de gravedad de la economía mundial se está desplazando hacia economías muy dinámicas, lo cual hará que el entorno mundial sea aun más competitivo. El papel de las economías emergentes en la economía mundial ha ido creciendo rápidamente y está previsto que siga haciéndolo. Pese a que algunas de las economías emergentes abiertas también se han visto gravemente afectadas por la crisis, se han recuperado deprisa (gráfico 7). Sus modelos de desarrollo se inclinan actualmente bastante hacia sectores exportadores y, aunque este modelo no puede mantenerse indefinidamente y a largo plazo puede esperarse un reequilibrio gradual, en un futuro cercano seguirá aumentando la intensidad de la competencia en la economía mundial. Concretamente, los productos exportados por los mercados emergentes han ido aumentando en sofisticación tecnológica, aventurándose con éxito en algunos casos en sectores en los que Europa ha mantenido tradicionalmente una ventaja competitiva. En resumen, dadas las previsiones de desaceleración de la economía mundial, esto implica que el entorno exterior será cada vez más difícil, tanto a corto como a largo plazo, a menos que la UE incremente su competitividad.

|  |
| --- |
| Gráfico 7: Crecimiento del PIB real en la UE y en las economías emergentes |
|  |
| Fuente: Servicios de la Comisión |

En la economía europea han surgido peligrosos círculos viciosos. En primer lugar, la inquietud de los inversores sobre la sostenibilidad de la carga de la deuda soberana en Europa ha provocado la crisis de la deuda soberana y ha generado un aumento de las tensiones en el sector bancario, en cuyo poder obran grandes cantidades de deuda soberana. A su vez, las tensiones en el sector bancario incrementan el riesgo de la deuda soberana, al percibir los inversores a los Estados miembros como el último mecanismo de protección de las instituciones financieras vulnerables. En segundo lugar, estas tensiones y desequilibrios existentes en algunos Estados miembros incitan tanto al sector público como al privado a cancelar sus deudas, lo que supone una rémora para el crecimiento, al mismo tiempo que las perspectivas de un crecimiento más bajo comprometen aun más la sostenibilidad de la deuda. Por último, las tensiones en los mercados aumentan los tipos de interés aplicados a la deuda pública, lo que socava aún más la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Hay que abordar conjuntamente todos los elementos del círculo vicioso, pero el crecimiento desempeña un papel destacado. El Consejo Europeo de 26 de octubre de 2011 aprobó una estrategia de reforma global a fin de garantizar la sostenibilidad fiscal y de restablecer la confianza en el sector bancario europeo. El crecimiento es un elemento fundamental de esta estrategia que tiene capacidad para hacer frente a todos los demás desafíos sin crear costes indirectos. Un mayor crecimiento económico creará mejores condiciones para el reembolso de la deuda en el futuro. Las expectativas de un crecimiento más elevado contribuirán a restaurar la confianza y la estabilidad de los mercados financieros. Con perspectivas mejores, las empresas empezarán a invertir de nuevo. Por último, el crecimiento es un elemento indispensable del modelo social europeo, que fue creado en los «años dorados» del crecimiento de Europa. No será posible mantener el nivel actual de protección social si el crecimiento se mantiene en la tendencia actual.

2.consolidación fiscal favorable al crecimiento, gasto público e ingresos

Las finanzas públicas desempeñaron un papel estabilizador clave durante la crisis mundial, pero el precio es una deuda mayor. Desde el desencadenamiento de la crisis en 2007, el nivel de endeudamiento público en toda la UE ha aumentado de un 59 % del PIB en 2007 a una estimación de un 82,5 % del PIB en 2011. Este aumento es el resultado de una serie de factores. En primer lugar, la caída de la actividad económica durante la crisis dio lugar a un aumento del déficit general de las administraciones públicas, ya que se permitió que los estabilizadores automáticos amortiguaran el impacto de la recesión. Además, la gravedad sin precedentes de la crisis desencadenó el Plan Europeo de Recuperación Económica, que es un plan coordinado de medidas fiscales para apoyar la economía que lanzó la Comisión Europea en diciembre de 2008. Por último, algunos Estados miembros se vieron obligados a conceder un apoyo específico a determinadas entidades financieras para garantizar la viabilidad del sistema financiero.

|  |
| --- |
| Gráfico 8: Deuda general de las administraciones públicas en la UE, EE.UU. y Japón (% del PIB) |
|  |
| Fuente: Servicios de la Comisión |

El aumento previsto de la deuda no carece de precedentes en términos históricos o entre homólogos. Las crisis financieras han demostrado ser fiscalmente costosas en el pasado: han conducido a grandes y persistentes aumentos del ratio de la deuda. Además, si bien la crisis actual ha inducido también un brusco aumento de la deuda pública en Europa, el incremento y el nivel de endeudamiento han sido aun mayores que en la UE en otras economías avanzadas, como Estados Unidos y Japón (gráfico 8).

Sin embargo, hay varios factores agravantes en la coyuntura actual que aumentan la presión sobre la sostenibilidad de la deuda de la UE.

En primer lugar, los niveles de deuda actualmente son más altos que en el pasado, y de forma especial en varios Estados miembros (gráfico 9). En 2007, la deuda correspondiente a nueve países de la UE se situó por encima del 60 % del PIB y superaba el 100 % del PIB en el caso de Grecia e Italia. Por otra parte, mientras que el aumento medio previsto de los ratios deuda/PIB previsto entre 2007 y 2013 es de alrededor de 25 puntos porcentuales del PIB, hay grandes variaciones entre países, con incrementos superiores a 96 puntos porcentuales en Irlanda, 90 puntos porcentuales en Grecia y 40 puntos porcentuales en España, Portugal y el Reino Unido.

En segundo lugar, los costes fiscales del envejecimiento de la población serán una carga cada vez mayor para las finanzas públicas. Sobre la base de las políticas actuales, se prevé que el gasto público vinculado al envejecimiento de la población aumente aproximadamente 4,75 puntos porcentuales del PIB durante los próximos cincuenta años por término medio en la UE, especialmente a través del gasto en pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. Sin embargo, también en este caso, la situación varía considerablemente entre los Estados miembros, tanto en términos de perspectivas demográficas, potencial de crecimiento, diseño de las pensiones y sistemas de protección social, como en términos de limitaciones relacionadas con la situación fiscal y la competitividad exterior.

En tercer lugar, la presión del mercado ha alcanzado una intensidad sin precedentes. Teniendo en cuenta las bajas perspectivas de crecimiento, los mercados financieros han tenido serias dudas sobre la sostenibilidad de la situación fiscal de algunos Estados miembros de la zona del euro. Esto llevó a un aumento del interés de la deuda pública y a todas las consecuencias indirectas negativas y círculos viciosos descritos en el apartado anterior.

Por lo tanto, no se dispone actualmente de ninguna opción viable que no sea aplicar una estrategia de salida fiscal completa y creíble. Los principios de dicha estrategia han sido acordados por el Consejo ECOFIN y estipulan que la consolidación debe coordinarse entre los países de la UE teniendo en cuenta las características específicas de la situación de cada país. Se acordó que la consolidación en todos los Estados miembros de la UE debería iniciarse en 2011 a más tardar, aunque una serie de países tenían que empezar a consolidar antes. Igualmente importante fue acordar que los Estados miembros de la UE reforzaran sus marcos presupuestarios nacionales y adoptaran medidas estructurales que incrementarían potencialmente la producción y, de esta manera, contribuirían a la sostenibilidad fiscal a largo plazo.

La estrategia acordada de salida de la crisis está produciendo resultados: la consolidación está en curso. Los planes presupuestarios presentados por los Estados miembros en las actualizaciones para 2011 de los Programas de Estabilidad y Convergencia preveían que el déficit de las administraciones públicas se situara por debajo del 3 % del PIB de la UE en 2013. La aplicación de los planes presupuestarios está en curso. Las finanzas públicas de la UE ya empezaron a mejorar ligeramente en 2010 gracias al refuerzo del crecimiento económico y a las primeras medidas de consolidación. En 2011 se está registrando una mejora más perceptible debido a un amplio esfuerzo de consolidación en casi todos los Estados miembros de la UE. En 2012 se esperan nuevos avances y, si no hay cambios en las políticas, en 2013, aunque a un ritmo algo inferior. Sin embargo, las tendencias globales enmascaran diferencias significativas entre países. Actualmente se hallan en PDE 23 Estados miembros, cinco de los cuales se benefician de un programa de ayuda financiera
[1](#footnote1)
. Algunos Estados miembros están haciendo progresos hacia una corrección oportuna y duradera de los déficit excesivos, mientras que otros manifiestan deficiencias en el ajuste y deben intensificar sus esfuerzos para alcanzar los objetivos fiscales (gráfico 9, cuadro 1).

|  |
| --- |
| Gráfico 9: Déficit público y deuda pública en 2011 en los Estados miembros de la UE (% del PIB) |
|  |
| Fuente: Servicios de la Comisión |

Garantizar la sostenibilidad es, en la actualidad, el factor clave que afecta a la estabilidad económica. Hasta mediados de 2011 la aplicación de la salida fiscal se llevó a cabo en un contexto de recuperación de la actividad económica. Sin embargo, se prevé que el crecimiento se paralice el año que viene. No obstante, las graves turbulencias en los mercados de bonos soberanos implican que la mayoría de los Estados miembros no disponen de margen para permitir el aumento del déficit, ya que la sostenibilidad fiscal se ha convertido en una prioridad. Este es concretamente el caso de los Estados miembros sometidos a un estrecho control por parte del mercado y de los que sufren grandes desequilibrios macroeconómicos fiscales (gráfico 10). Una consolidación insuficiente puede provocar la subida de las primas de riesgo, lo que, a su vez, sería muy perjudicial para las perspectivas económicas.

  

|  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| Cuadro 1: Financiación neta de las administraciones públicas (% del PIB) según las previsiones de otoño de la Comisión para 2011; plazos del PDE | | | | |
|  | 2011 | 2012 | 2013 | Plazo de corrección |
| Bélgica | -3,6 | -4,6 | -4,5 | 2012 |
| Alemania | -1,3 | -1,0 | -0,7 | 2013 |
| Estonia | 0,8 | -1,8 | -0,8 | Excluida del PDE |
| Irlanda | -10,3 | -8,6 | -7,8 | 2015 |
| Grecia | -8,9 | -7,0 | -6,8 | 2014 |
| España | -6,6 | -5,9 | -5,3 | 2013 |
| Francia | -5,8 | -5,3 | -5,1 | 2013 |
| Italia | -4,0 | -2,3 | -1,2 | 2012 |
| Chipre | -6,7 | -4,9 | -4,7 | 2012 |
| Luxemburgo | -0,6 | -1,1 | -0,9 | Excluida del PDE |
| Malta | -3,0 | -3,5 | -3,6 | 2011 |
| Países Bajos | -4,3 | -3,1 | -2,7 | 2013 |
| Austria | -3,4 | -3,1 | -2,9 | 2013 |
| Portugal | -5,8 | -4,5 | -3,2 | 2013 |
| Eslovenia | -5,7 | -5,3 | -5,7 | 2013 |
| Eslovaquia | -5,8 | -4,9 | -5,0 | 2013 |
| Finlandia | -1,0 | -0,7 | -0,7 | Excluida del PDE |
| Bulgaria | -2,5 | -1,7 | -1,3 | 2011 |
| República Checa | -4,1 | -3,8 | -4,0 | 2013 |
| Dinamarca | -4,0 | -4,5 | -2,1 | 2013 |
| Letonia | -4,2 | -3,3 | -3,2 | 2012 |
| Lituania | -5,0 | -3,0 | -3,4 | 2012 |
| Hungría | 3,6 | -2,8 | -3,7 | 2011 |
| Polonia | -5,6 | -4,0 | -3,1 | 2012 |
| Rumanía | -4,9 | -3,7 | -2,9 | 2012 |
| Suecia | 0,9 | 0,7 | 0,9 | Excluida del PDE |
| Reino Unido | -9,4 | -7,8 | -5,8 | 2014/15 |
| UE | -4,7 | -3,9 | -3,2 | - |
| Zona del euro | -4,1 | -3,4 | -3,0 | - |
| Fuente: Servicios de la Comisión | | | | |

Por tanto, la consolidación debe diferenciarse por país. Reconociendo la diversidad de la situación en los Estados miembros, el 4 de octubre de 2011, el Consejo ECOFIN reiteró el principio de que la velocidad de ajuste presupuestario debe diferenciarse según los riesgos específicos fiscales y macrofinancieros del país. Más concretamente:

Los Estados miembros que se benefician de los programas de asistencia financiera y aquellos sometidos a un estrecho escrutinio del mercado deben continuar cumpliendo los objetivos presupuestarios acordados, a pesar de que posiblemente cambien las condiciones macroeconómicas.

Los Estados miembros con un desfase considerable sometidos al procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo o con un elevado déficit deben intensificar sus esfuerzos de consolidación. Las posibles revisiones limitadas a la baja de las principales hipótesis macroeconómicas no deben dar lugar a retrasos en la corrección de los déficits excesivos.

En los Estados miembros que no tienen un déficit excesivo y que siguen una senda de ajuste apropiado hacia sus objetivos a medio plazo, la política presupuestaria puede desempeñar su papel estabilizador y contracíclico plenamente, siempre que no se ponga en juego la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

Es de vital importancia en el contexto económico actual garantizar que los planes de consolidación, tanto sobre los gastos como sobre los ingresos, se diseñen para limitar los efectos negativos a corto plazo sobre el crecimiento.

  

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| Gráfico 10: Desequilibrios fiscal y exterior en los Estados miembros de la UE |
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| Fuente: Servicios de la Comisión |

Está demostrado que las consolidaciones basadas en el gasto tienen más posibilidades de éxito, pero la composición y calidad del gasto son importantes:

Los recortes en el gasto productivo, especialmente en la inversión de capital, deben dar prioridad, no obstante, a proyectos con el mayor rendimiento a fin de minimizar el impacto sobre el potencial de crecimiento.

La eficiencia del gasto público en una categoría dada de gasto difiere mucho entre los Estados miembros, aunque también dentro de un mismo país. Ello ofrece un margen de mejora potencial: mejorar las unidades menos eficientes hasta los niveles más altos podría generar un gran ahorro con el mismo volumen de servicios públicos.

La necesidad de establecer prioridades en el gasto y aumentar la eficiencia del mismo en todos los niveles de Gobierno exige la creación de herramientas institucionales adecuadas de apoyo dentro del presupuesto, tales como análisis de gastos, la presupuestación por programas o la planificación presupuestaria basada en los resultados. Han de tenerse en cuenta cuestiones de equidad a fin de garantizar una distribución equitativa de la carga del ajuste presupuestario.

Al mismo tiempo, la estructura y el diseño de la fiscalidad debe concebirse para estimular más el crecimiento. Las reformas fiscales pueden servir para lograr dos objetivos: en primer lugar, pueden apoyar la consolidación de las finanzas públicas en los Estados miembros donde existe margen para aumentar potencialmente los ingresos fiscales y como complemento del control de los gastos; en segundo lugar, pueden apoyar el crecimiento a través de cambios en la estructura de la fiscalidad o de un mejor diseño de los diferentes tipos de impuesto, que, por ejemplo, mejore los incentivos al trabajo, la producción, la inversión o aumente la eficiencia de los recursos. Con respecto a la estructura de la fiscalidad:

Los Estados miembros con una fiscalidad fuerte sobre el trabajo, especialmente para los grupos más vulnerables, como los trabajadores poco cualificados y los segundos ingresos familiares, deben transferir la fiscalidad hacia impuestos menos perjudiciales para el crecimiento, como los impuestos al consumo, la propiedad inmobiliaria o el medio ambiente. También podría considerarse una reconfiguración de la fiscalidad sobre el trabajo en los distintos niveles de renta;

Los Estados miembros con un impuesto de sociedades elevado deben evitar el aumento de los tipos impositivos, en especial en las circunstancias actuales, en las que el rendimiento de la inversión es discreto;

Para incrementar la movilidad laboral y la asignación eficiente de la vivienda, podría estar justificado reequilibrar la fiscalidad sobre la vivienda disminuyendo los impuestos por transacciones y aumentando los impuestos recurrentes;

La reducción de los gastos fiscales en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y de sociedades y la limitación de las exenciones y los tipos reducidos del IVA, con respecto a la Directiva del IVA, ampliarán la base impositiva, lo que facilitará un aumento de los ingresos y/o una reducción de los tipos impositivos, con un impacto positivo sobre el crecimiento;

Los incentivos de muchos Estados miembros al endeudamiento privado deben reducirse en lo que respecta a la fiscalidad de las empresas, y habrá que revisar el trato que recibe la vivienda en la imposición de la renta personal.

La fiscalidad puede hacerse más respetuosa del medio ambiente en una mayoría de Estados miembros mediante una progresiva eliminación de deducciones fiscales ocultas.

Los Estados miembros con un escaso cumplimiento de la normativa fiscal deberían mejorar la eficacia de su administración de recaudación de impuestos y evitar la evasión fiscal.

La reducción de la carga que se deriva del cumplimiento de la legislación fiscal puede mejorar el entorno empresarial. Ello implica aumentar la transparencia, reducir la complejidad del código fiscal y del cumplimiento de la normativa y simplificar los procedimientos de pago.

Se anima a los Estados miembros a beneficiarse plenamente de los instrumentos que facilitan la cooperación entre las administraciones tributarias para encontrar y poner en común las mejores prácticas dentro de la UE, mejorar la recaudación de ingresos y reducir los costes de cumplimiento de la normativa.

Es necesario llevar a cabo reformas urgentes para afrontar los desafíos para las finanzas públicas originadas por el envejecimiento de la población. En la última década se han registrado avances importantes en términos de ejecución de reformas de los sistemas de bienestar social (pensiones y también sanidad), pero queda aún mucho por hacer. El último Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento destacó que la reforma de las pensiones es un ámbito en el que la actuación política debe de ser inmediata. En varios países, en los que no se ha puesto en marcha el proceso de reforma de las pensiones y en los que está previsto un gran aumento de los gastos en las mismas, es necesario adaptar la «promesa de pensión» a lo que se espera que el resto de la economía pueda ofrecer. También es necesario hacer que los sistemas sanitarios sean más rentables, sostenibles y orientados hacia la prevención para reducir los incrementos estimados de los costes derivados del envejecimiento de la población.

Aumentar la edad de jubilación para vincularla con la esperanza de vida es especialmente importante. El aumento de la edad de jubilación compensaría en parte el incremento previo de la longevidad que aún no se ha incorporado en los sistemas de pensiones. Vincularlo a la esperanza de vida ayudaría a estabilizar el equilibrio entre los años de vida laboral y los años de jubilación. Para posibilitar e incentivar el trabajo durante más tiempo, las reformas de los regímenes de pensiones tienen que estar sustentadas por políticas que garanticen la integración efectiva de los trabajadores de más edad en el mercado laboral y por políticas para apoyar el envejecimiento activo y con buena salud, y verse completadas con políticas fiscales y prestaciones que incentiven a prolongar la vida laboral.

La aplicación de recomendaciones específicas para cada país está en marcha para mejorar la sostenibilidad fiscal a largo plazo, aunque con diverso grado de rapidez y determinación. De los diecisiete Estados miembros que recibieron recomendaciones en este ámbito, doce han tomado medidas, también a través de la reforma del régimen de pensiones y del aumento de los incentivos, para que los trabajadores de más edad permanezcan en el mercado laboral. El aumento de la edad legal de jubilación vinculándola a la esperanza de vida a partir de un acuerdo entre los interlocutores sociales y el Gobierno ha sido un importante paso adelante, aunque, hasta la fecha, tales acuerdos, que están en estudio en varios países, solo se han concluido en muy pocos Estados miembros. Las medidas para supervisar el acceso a los regímenes de pensiones de invalidez y para reformar el seguro de dependencia han sido limitadas.

Los marcos fiscales creíbles y los mecanismos de vigilancia eficaces reforzarán la sostenibilidad fiscal a largo plazo. El dilema actual entre el papel de estabilización a corto plazo de las finanzas públicas y los temores de los inversores sobre la sostenibilidad de la deuda en algunos Estados miembros podría resolverse si se ponen en marcha compromisos plausibles en la sostenibilidad fiscal. Si las expectativas de los mercados están firmemente ancladas en una senda creíble a medio plazo, los inversores serán menos sensibles a las fluctuaciones a corto plazo de los agregados fiscales, lo que deja más margen para las políticas de estabilización. Para consolidar las expectativas, el papel de los marcos fiscales nacionales y la vigilancia fiscal de la UE es crucial en este sentido.

La modificación radical del Pacto de Estabilidad y Crecimiento aumentará la eficacia de la supervisión fiscal. Para reforzar la vigilancia económica, entrará en vigor a finales de este año un paquete de seis propuestas legislativas sobre la gobernanza económica, propuesto por la Comisión en septiembre de 2010, que garantizará un entorno jurídico reforzado para el marco de coordinación y de vigilancia económica de la UE a partir de 2012. Esta legislación supondrá un cambio radical en la manera en que se lleva a cabo la supervisión económica en la UE. Pero es necesario aplicar rápida y rigurosamente el paquete para anclar las expectativas del mercado, contrarrestar los desequilibrios fiscales y macroeconómicos y preparar el terreno para un crecimiento económico sostenible (recuadro 1). 

Una nueva Directiva sobre requisitos mínimos para los marcos presupuestarios nacionales puede mejorar potencialmente los procesos presupuestarios a nivel nacional. La calidad de los mecanismos institucionales y procedimentales que rigen la elaboración de la política fiscal a nivel nacional, como las normas fiscales nacionales, los marcos fiscales plurianuales e instituciones independientes, pueden mejorar considerablemente los resultados presupuestarios. A este respecto, las reformas estimuladas por la Directiva tienen potencial para mejorar la política fiscal a nivel nacional, promoviendo al mismo tiempo el respeto de las disposiciones del PEC. Los Estados miembros deberían impulsar su aplicación mediante la adopción de las oportunas reformas en los ámbitos abarcados por esta Directiva. A los Estados miembros de la zona del euro les interesa especialmente acelerar la transposición de la Directiva a la legislación nacional, por lo que es positivo el acuerdo al que llegó en octubre la Cumbre de la zona del euro para ir más allá de estos requisitos mínimos. En este sentido, la normativa fiscal nacional recientemente incorporada en las Constituciones de algunos Estados miembros de la zona del euro va más allá de las disposiciones de la Directiva (ese es, por ejemplo, el caso de España).

Hasta ahora, la aplicación de las recomendaciones específicas para cada país con el fin de mejorar los marcos fiscales es desigual. Once Estados miembros habían recibido una recomendación específica para el país en este ámbito. Las recomendaciones abarcaban una amplia gama de cuestiones, incluida la eficiencia de la administración fiscal y de la recaudación de ingresos, la introducción de normas presupuestarias plurianuales y de límites máximos de gasto, la puesta en marcha operativa de frenos al endeudamiento, el papel de los consejos de política fiscal independientes, así como cuestiones más amplias relativas a los datos y la transparencia presupuestarios. Actualmente solo cinco de los diez Estados miembros han avanzado claramente en esa dirección. Las medidas adoptadas se refieren a la introducción de normas de freno al endeudamiento o sobre el equilibrio presupuestario con categoría constitucional, al refuerzo de las competencias de las autoridades fiscales centrales para mejorar la previsibilidad de la planificación presupuestaria y a la creación o al refuerzo de los consejos de política fiscal independientes. En los casos en los que la aplicación está en curso, se encuentra aún en una fase temprana del proceso legislativo, pero va en la buena dirección.

Habrá que reforzar aun más la coordinación de las políticas económicas, en particular en la zona del euro. El Semestre Europeo y «las seis medidas» (sixpack) ya ofrecen un marco fuerte de gobernanza. Sin embargo, hay todavía necesidad y margen para seguir reforzando el marco de gobernanza, incluida su dimensión comunitaria. Debería existir una mayor dimensión de eurozona en la planificación, aplicación y evaluación ex-post de las políticas de los Estados miembros para garantizar una mayor coordinación de la política económica, basada en procedimientos de supervisión cada vez más estrictos (es decir, que implican mayores restricciones de los presupuestos nacionales y las políticas económicas) siempre que un Estado miembro se aparte de la línea de una política cautelar acordada. En este contexto, la Comisión también ha reforzado el papel del Comisario responsable de asuntos económicos y monetarios, que se ha convertido en Vicepresidente de la Comisión para Asuntos Económicos y Monetarios y el Euro. Es necesario contar con un marco único y coherente para una mejor gobernanza económica basada en el método comunitario.

Recuadro 1: «Las seis medidas» (sixpack): legislación para mejorar la gobernanza económica en la UE

La crisis económica y financiera ha puesto de manifiesto importantes deficiencias en la gobernanza económica de la UE.

Como parte de una respuesta global a la crisis, el 29 de septiembre de 2010 la Comisión presentó seis propuestas legislativas para reforzar la gobernanza económica, el llamado «las seis medidas» (sixpack): tres Reglamentos que refuerzan el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), dos Reglamentos que establecen un nuevo procedimiento para prevenir y corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos y una Directiva del Consejo que fija requisitos mínimos para los marcos presupuestarios nacionales.

«Las seis medidas» (sixpack) introduce una serie de cambios clave en la manera en que se lleva a cabo la supervisión económica. Por ejemplo, el lanzamiento de un Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) a partir de ahora puede ser el resultado no solo de un déficit público, sino también de la evolución de la deuda pública en los Estados miembros con una deuda superior al 60 % del PIB, que deberán reducir su deuda a tenor de un valor de referencia numérico. Un nuevo mecanismo de supervisión de los desequilibrios macroeconómicos (Procedimiento de Desequilibrio Excesivo, o PDE) tiene como objetivo prevenir y corregir los desequilibrios macroeconómicos a partir de un sistema de alerta que, entre otras cosas, hace uso de un cuadro de indicadores y estudios en profundidad de países que se considera que estén en situación de riesgo. La aplicación del PEC y del nuevo Procedimiento de Desequilibrio Excesivo se ve reforzada no solo por la introducción progresiva de sanciones financieras aplicables a los Estados miembros de la zona del euro que no cumplan las normas, sino también por la mayor utilización del procedimiento de voto «por mayoría cualificada inversa». Con arreglo a este sistema de votación, una recomendación o propuesta de la Comisión al Consejo se considera adoptada a menos que una mayoría cualificada de Estados miembros vote en su contra. La nueva Directiva sobre requisitos mínimos para los marcos presupuestarios nacionales garantiza que los marcos fiscales nacionales cumplen una serie de requisitos esenciales, lo que contribuye a mejorar la capacidad de los Estados miembros para responder a las obligaciones fiscales derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Tras intensas negociaciones, el Consejo y el Parlamento Europeo llegaron a un acuerdo sobre esta legislación. Se espera que entre en vigor aproximadamente a mediados de diciembre de 2011.

Prioridades políticas

Con objeto de abordar los retos indicados anteriormente, en 2012-2013 se necesita actuar particularmente en las siguientes áreas:

La consolidación fiscal debe seguir adelante con una velocidad diferenciada de ajuste presupuestario.

El hecho de que el ajuste presupuestario favorezca el crecimiento debe ser una consideración clave. Aunque los ajustes basados en el gasto deben favorecerse en general, ha de concederse prioridad al gasto que propicie el crecimiento. Ha de aspirarse a lograr una mejora global de la calidad del gasto.

El impacto de las estructuras fiscales en el crecimiento debe tenerse en cuenta.

Las reformas de las pensiones tienen que ponerse en marcha o aplicarse plenamente, si ya se han iniciado. El incremento de la edad de jubilación podría ser una prioridad prometedora a corto plazo.

La legislación adoptada en el «las seis medidas» (sixpack) debería aplicarse rápida y rigurosamente, incluidos los requisitos de la Directiva sobre los marcos fiscales. Los Estados miembros de la zona del euro deben apoyarse en ella sin demora y cumplir su compromiso de ir más allá de los requisitos de la Directiva. Las propuestas de la Comisión para seguir reforzando la gobernanza en la zona del euro han de aplicarse de inmediato.

3.sector financiero: romper el círculo vicioso

La interacción negativa entre el sector bancario y la deuda soberana ha sido el principal elemento que ha amplificado la crisis actual. Como ya se indicaba en la sección 1, la interacción negativa entre el sector bancario y los mercados de la deuda soberana ha alimentado las dudas de los inversores sobre la capacidad de los bancos para cumplir con sus obligaciones de deuda. Ello ha generado, en consecuencia, elevados costes en los préstamos para la deuda soberana y las entidades financieras, insostenibles si se prorrogaran más allá del corto plazo (gráfico 11). Junto con las medidas tratadas en la sección anterior, es indispensable para romper este círculo vicioso reforzar simultáneamente el sector bancario y crear un freno creíble y potente al endeudamiento de los bancos y a la deuda soberana.

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| Gráfico 11: iTraxx – Riesgo de impago, títulos financieros y cuestiones globales |
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| Nota: El indicador resume la evolución del diferencial de los contratos de inversión más líquidos y de mejor calidad de CDS en el mercado de crédito del euro y ofrece la referencia para el precio que los inversores tienen que pagar para proteger sus obligaciones contra el impago. El aumento sugiere que los inversores han comenzado a prestar más atención a los bancos que financian su deuda soberana nacional o con una gran exposición a los países objeto de programas y a las zonas de contagio.  Fuente: Servicios de la Comisión |

Un sistema financiero sano y un sólido sector bancario son de vital importancia para respaldar la recuperación y financiar el crecimiento a largo plazo. Los excesos financieros que condujeron a la crisis mundial han minado la credibilidad del sector financiero y su papel en la economía. El sector financiero se vio duramente afectado durante la crisis y su colapso solo se pudo evitar a expensas del apoyo público. No obstante, el sector financiero desempeña un papel crucial en la economía de mercado, correlacionando las necesidades de ahorradores y de prestatarios en el tiempo y en el espacio y facilitando la financiación de la economía real. En Europa, el sector bancario desempeña un papel crucial en este sentido, ya que concede crédito a las empresas y los hogares. Por lo tanto, es fundamental completar la reparación financiera en curso y la reestructuración del sector bancario a fin de salvaguardar las condiciones de una recuperación sostenida.

El sector público y el privado han tomado numerosas medidas para restaurar la viabilidad del sector financiero de la UE. La ayuda pública, dentro del pleno respeto del marco que rige las ayudas estatales de la UE, adoptó principalmente la forma de inyecciones de capital para cubrir pérdidas anteriores y mejorar la resistencia de los bancos a condiciones adversas. También se proporcionaron garantías para restablecer la confianza en el sector y revitalizar el mercado de financiación al por mayor de los bancos. La disponibilidad del necesario apoyo público en condiciones compatibles con el mercado interior se vio facilitada por normas especiales de crisis en materia de ayudas estatales a las instituciones financieras que introdujo la Comisión en el período 2008-2009. Aunque se observaron progresos como resultado de estas medidas, la situación siguió siendo frágil y la confianza nunca llegó a restablecerse totalmente. Tres pruebas de resistencia consecutivas a escala de la UE no han podido convencer a los inversores de la calidad de los balances de los bancos de la UE, aunque, en previsión de las pruebas o como respuesta a ellas, los bancos han mejorado considerablemente la cantidad y calidad de su capital. En vista de la persistente fragilidad del sector bancario, la Comisión tiene la intención de ampliar la aplicabilidad de las normas de ayuda estatal de crisis más allá de 2011.

El Reglamento financiero y la supervisión se han reforzado y deben desempeñar un importante papel en la devolución de la confianza en el mercado financiero. Desde comienzos de 2011, hay tres nuevas Autoridades Europeas de Supervisión cuyo objeto es fomentar la convergencia de las prácticas supervisoras en la supervisión de los bancos, mercados, seguros y pensiones. Cooperan estrechamente con la Junta Europea de Riesgos Sistémicos, responsable de la supervisión macroprudencial. Además, el 20 de julio de 2011, la Comisión adoptó un conjunto de medidas legislativas para reforzar la regulación del sector bancario. La propuesta incorpora a la legislación de la UE el Acuerdo de Basilea III, que es la norma internacional sobre capital bancario acordada en el G-20. Esta exigirá a los bancos mantener más capital y de mejor calidad para resistir futuras convulsiones. La propuesta incluye también un Código Normativo Único para la supervisión bancaria que mejorará tanto la transparencia como el cumplimiento de las normas cautelares. Con sentido previsor, será necesario un marco adecuado de gestión de crisis a escala de la UE para las instituciones financieras con el fin de reforzar la resistencia de los bancos y prevenir mejor las quiebras.

Recientemente, el Consejo Europeo aprobó un «paquete bancario» de medidas para ir reforzando aun más el sector bancario. El paquete, que se basa en una propuesta de la Autoridad Bancaria Europea, es parte integrante de un plan global para restablecer la confianza en los mercados y abordar la crisis de la deuda soberana en la zona del euro. El paquete consta de dos partes: (i) un régimen de garantía de financiación a plazo coordinado a nivel de la UE para apoyar al acceso de los bancos a la financiación a plazo; y (ii) medidas para reforzar las posiciones de capital de los bancos con objeto de proporcionar un margen de capital adicional al sistema bancario de la UE. Se pidió a los supervisores nacionales que cooperaran con los bancos y que elaboraran estrategias de recapitalización que no pusieran en peligro el aumento del crédito a la economía. Debería buscarse nuevo capital de fuentes privadas, en primera instancia, y si estas no lo proporcionaran, habría que facilitar recursos públicos (en primer lugar, de fuentes nacionales y, si no hubiera) procedentes en última instancia del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera. Es de la mayor importancia que el paquete de medidas se aplique dentro del plazo acordado. Para que el plan funcione, es indispensable un alto grado de coordinación a nivel de la UE entre supervisores y Gobiernos.

El Fondo Europeo de Estabilidad Financiera reforzado limitará el contagio en el sector de la deuda soberana y el financiero. Los últimos años han demostrado claramente que los planteamientos puramente nacionales para hacer frente a la crisis no son eficaces ni compatibles con el elevado grado de integración financiera y económica de la UE, y menos en la zona del euro. Por lo tanto, pese a que el refuerzo de las cuentas de las deudas soberanas y los bancos es la primera línea de defensa, es necesario contar con instrumentos a nivel de la UE para proteger a las entidades financieras y las deudas soberanas. Teniendo esto en cuenta, el 21 de julio de 2011, los Jefes de Estado y de Gobierno de la zona del euro acordaron mejorar la eficacia del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera, y más tarde, del Mecanismo Europeo de Estabilidad dotándolos de instrumentos nuevos que les permiten: (i) actuar sobre la base de un programa de cautela; (ii) financiar la recapitalización de las instituciones financieras a través de préstamos a gobiernos, incluso en los países no sometidos a programas; (iii) intervenir en los mercados de bonos soberanos primarios y secundarios. Además, el 26 de octubre de 2011, el Consejo Europeo decidió ampliar la capacidad del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera mediante la movilización de sus recursos e, indicando dos opciones no excluyentes: (i) proporcionar una mejora crediticia a la nueva deuda soberana y (ii) combinar recursos de instituciones financieras privadas y públicas, e inversores.

La rápida aplicación y la cooperación fluida entre autoridades son clave para el éxito de la estrategia. Las medidas acordadas en relación con el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilidad son audaces, pero ahora es crucial aplicarlas inmediatamente para que las nuevas herramientas sean operativas sin demora. Simultáneamente, debería intentarse llegar a un acuerdo para establecer el Mecanismo Europeo de Estabilidad lo más rápidamente posible, ya que su estructura, más sólida, basada en el capital, podría remediar algunas de las insuficiencias del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera. Además, un alto grado de coordinación entre los Estados miembros y una buena cooperación entre las autoridades tributarias y la autoridad monetaria en la formulación de las estrategias para abordar la crisis actual podrían reforzar la confianza en la capacidad de la UE para recuperar la estabilidad. A este respecto, es crucial una comunicación coherente.

Se está avanzando significativamente en lo que se refiere a la aplicación de recomendaciones sobre el sector financiero específicas para cada país, pero no se avanza en todos. Ocho Estados miembros han recibido recomendaciones específicas para cada país en este ámbito. Se están tomando medidas en varios países para reforzar aun más el marco de supervisión cautelar, avanzar en la reestructuración bancaria en curso, mejorar la competencia en el sector y facilitar el acceso a la financiación del capital riesgo. En algunos casos, la ambición de los planes anunciados es insuficiente y su aplicación es parcial. En el contexto de los riesgos e incertidumbres expuestos anteriormente, parece justificado proceder a una actuación más decidida, especialmente si cabe esperar efectos colaterales importantes.

Prioridades políticas:

El principal objetivo estratégico de cualquier iniciativa sobre política financiera es romper el vínculo entre la crisis de la deuda soberana y el sector financiero.

La capacidad del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y del Mecanismo Europeo de Estabilidad debe potenciarse al máximo mediante la concepción de un mecanismo apropiado de movilización de capitales, respetando al mismo tiempo las disposiciones del Tratado.

Dado que algunos Estados miembros no disponen del margen fiscal necesario para apoyar a sus sectores financieros, deben crearse mecanismos para apoyar a los Estados miembros y aumentar la coordinación de estas intervenciones en la UE.

La legislación sobre exigencias de capital debe aprobarse y aplicarse rápidamente, al tiempo que se desarrolla un marco de gestión de crisis de la UE para las instituciones financieras. Se debería prestar atención a limitar el impacto de la reforma del sector bancario sobre el flujo del crédito a la economía real.

4.reformas estructurales para apoyar el crecimiento y corregir los desequilibrios

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| Gráfico 12: Contribuciones a la producción potencial en la UE |
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| Fuente: Servicios de la Comisión |

Las reformas estructurales que fomentan el crecimiento deben ser prioritarias en la agenda política. El potencial de crecimiento a largo plazo de Europa ha quedado a la zaga del de sus homólogos y se ha visto también debilitado por la crisis financiera (gráfico 12). Asimismo, las perspectivas de crecimiento a corto plazo son escasas, pero las herramientas macroeconómicas para apoyar el crecimiento, en particular, la política fiscal, están en gran medida agotadas y ahora deben centrarse en garantizar la estabilidad, como se ha expuesto en los apartados anteriores. Un ambicioso programa de reformas estructurales audaces puede transformar esta perspectiva en otra más positiva mediante el aumento del potencial de crecimiento, el tratamiento de las diferencias de competitividad y medidas para facilitar el ajuste. Es necesario que los Estados miembros apliquen reformas estructurales y que también lo haga el conjunto de la UE (sobre esto último, en el anexo I se recogen datos sobre los progresos de Europa2020).

Las reformas estructurales tienen la capacidad de aumentar el potencial de crecimiento y hacer frente a los desequilibrios macroeconómicos. Las reformas estructurales mejoran la eficiencia de la economía, incluida la eficiencia de los recursos, permitiendo así la expansión del nivel de producción que la economía puede generar a pleno empleo y acelerando su tasa de crecimiento. Las reformas pueden también aumentar la capacidad de ajuste de las economías, ya que facilitan la necesaria reasignación de mano de obra y capital entre los distintos sectores. Las reformas estructurales desempeñan un papel fundamental para abordar los desequilibrios macroeconómicos. A pesar de las reducciones registradas en los desequilibrios, todavía son necesarios ajustes significativos en algunos Estados miembros. Los problemas estructurales, por ejemplo, en términos de competitividad o sostenibilidad de la demanda, subyacían a la creación de desequilibrios antes de la crisis. Las reformas estructurales para abordar estos problemas subyacentes son cruciales para garantizar un ajuste ordenado y evitar el resurgimiento de desequilibrios en el futuro y para permitir la recuperación del crecimiento.

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| Gráfico 13: Población en edad de trabajar de la UE  (tasa de crecimiento porcentual) |
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| Fuente: Servicios de la Comisión |

Son necesarias reformas que fomenten un incremento sostenido de las tasas de empleo en vista de las actuales perspectivas demográficas en la UE. La proporción de la población en edad de trabajar en la UE ha seguido una tendencia descendente y se prevé que se mantenga así (gráfico 13). La estrategia Europa2020 tiene por objeto aumentar la tasa de empleo del 69 % actual al 75 % en 2020 para contrarrestar en parte dicha tendencia. Además, la crisis ha generado fuertes incrementos del desempleo, lo que puede hacerse crónico. En este contexto, las reformas que disparen la creación de empleo, luchen contra el desempleo y mantengan altos los índices de participación deberían ser prioritarias en la agenda política. Hay margen para aprender del éxito de las reformas del mercado laboral en algunos Estados miembros y compartir buenas prácticas que hayan generado un aumento del empleo y una reducción del desempleo antes de la crisis.

Ha de concederse prioridad al aumento de la productividad debido a su impacto positivo sobre el crecimiento y el ajuste de la producción. Las tendencias demográficas actuales implican que el crecimiento de la productividad será la principal fuente de crecimiento per cápita en las próximas décadas. Al mismo tiempo, al comparar las tendencias de la productividad entre Estados miembros, parece haber un amplio margen de mejora en varios países (gráfico 14). Es importante tener en cuenta que, entre las fuentes de crecimiento disponibles, la intensificación del capital o la creación de empleo tienen solo efectos temporales sobre la producción. Sin embargo, el aumento de la productividad puede perdurar en el tiempo si procede de la innovación y las mejoras tecnológicas. Las TIC son un importante motor del crecimiento que explican la mitad del incremento de la productividad de las economías modernas. En tales casos, el crecimiento de la productividad es compatible con el crecimiento del empleo.

El crecimiento de la productividad puede contribuir a reducir los desequilibrios por cuenta corriente de forma sostenida. En particular, las mejoras de la productividad en el sector de bienes no exportables, como la mayoría de los servicios, reducen la presión sobre los precios en el mercado interior, en particular sobre los insumos de origen nacional para el sector de la exportación, y, por consiguiente, mejoran su competitividad. Además, la mejora de la productividad en los servicios ofrece margen para transferir recursos al sector de la exportación, lo cual es necesario para un ajuste duradero. Estos canales de ajuste son especialmente importantes para los países con déficit exterior. Al mismo tiempo, un mayor crecimiento de la productividad aumenta la demanda interna en la medida en que esta se ve limitada por las deficiencias del mercado y de las políticas. Esto es particularmente pertinente para países con superávit que tengan una demanda nacional débil.

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| Gráfico 14: Previsiones de crecimiento de la productividad (PTF) 2010-2020  Estados miembros de la UE, media anual |
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| Fuente: Servicios de la Comisión, Comité de Política Económica |

La escala del reto que supone la productividad es diferente en cada país (gráfico 14). Aunque la necesidad de aumentar la productividad comprende todo el territorio de la UE, en algunos Estados miembros es particularmente acuciante. Este es principalmente el caso de los Estados miembros que sufren grandes desequilibrios exteriores. Para ellos, los aumentos en la productividad aportan valor añadido al facilitar el reequilibrio, como se ha explicado, pero también parecen haberse quedado retrasados en este aspecto con respecto a los demás Estados miembros.

Un ajuste eficiente de los costes laborales es esencial para reducir los desequilibrios y abordar un elevado aumento del paro. Ello es de especial importancia en la zona del euro, ya que el ajuste de costes y precios es la única manera de efectuar un ajuste nominal en una unión monetaria. Este ajuste ya se ha iniciado, pero debe mantenerse para reducir los desequilibrios internos (el desempleo elevado y persistente, las trabas estructurales a la demanda privada nacional) y externos (el progresivo deterioro de la competitividad que ha dado lugar a los desequilibrios por cuenta corriente actuales). Es importante que los mecanismos de fijación de salarios tengan en cuenta estos objetivos.

En el actual contexto macroeconómico, es necesario un planteamiento cuidadoso y selectivo de las medidas estructurales. Debido a la ralentización del crecimiento y las tensiones financieras, se ha de dar prioridad a las reformas que tengan ya un impacto positivo sobre el crecimiento a corto plazo y que impliquen costes presupuestarios más bajos. Las reformas de la reglamentación y la apertura de sectores protegidos cumplen en gran medida dichas condiciones.

En los planes de reforma han de integrarse consideraciones de equidad. Tras años de un crecimiento discreto y un ajuste difícil en algunos países, la débil recuperación genera inevitablemente tensiones sobre el empleo y el tejido social de Europa. Algunos grupos de población, incluidos los jóvenes y los trabajadores poco cualificados, se han visto especialmente afectados. Por tanto, las reformas han de tener también en cuenta consideraciones de equidad. A este respecto, hay una necesidad de garantizar la financiación adecuada y el diseño eficiente de redes sociales de seguridad, especialmente en los países donde la exclusión social se está convirtiendo en un problema grave.

Mejorar la calidad de las instituciones públicas aportará importantes beneficios. En muchos Estados miembros hay margen para aumentar la eficiencia en la prestación de servicios públicos, así como la transparencia y la calidad de la administración pública a través, por ejemplo, de la mejora de la administración electrónica (eGovernment). Abordar los problemas existentes permitiría conciliar los objetivos de la consolidación fiscal con la mejora de las perspectivas de competitividad y crecimiento. En particular, los sistemas de recaudación de impuestos son un escollo para el ajuste fiscal en algunos Estados miembros, pero la mejora de la eficacia de dicha recaudación contribuiría a un reparto más equilibrado del peso de la consolidación también en otros. Además, para crear un ambiente empresarial propicio que favorezca la mejora de la competitividad de la economía, es necesario un funcionamiento eficaz de las autoridades de la competencia, los reguladores del mercado y las autoridades judiciales.

La envergadura de los retos económicos que nos esperan en el futuro significa que en la economía de la UE es necesario un auténtico cambio estructural. Para que esto ocurra, hay que permitir que los recursos se trasladen de empresas y sectores con crecimiento lento a otras más dinámicas, tanto en el interior del país como fuera. La reasignación de recursos es especialmente importante en países con grandes desequilibrios, en los que los recursos han de transferirse del sector de bienes no exportables al sector de bienes exportables. Esto implica la necesidad de que algunas actividades en determinados países desaparezcan gradualmente a fin de dar paso a empresas nuevas y con mayor productividad. En este contexto, ha de prestarse especial atención a la movilidad laboral entre empresas y sectores, aunque también entre regiones y países. Las señales de precios adecuadas podrían facilitar la movilidad y, por tanto, es necesario que los mecanismos de fijación de salarios garanticen que el crecimiento salarial refleje adecuadamente la evolución de la productividad sectorial y local. Asimismo, el sistema educativo y de formación profesional debe ser capaz de facilitar el reciclaje necesario para favorecer la movilidad.

La aplicación de recomendaciones específicas para cada país para reforzar la competencia en los mercados de servicios y las industrias de red es, hasta la fecha, bastante limitada en general. Esto resulta decepcionante, habida cuenta de la importancia de la competencia para reforzar la productividad, la competitividad y el crecimiento y de las grandes ventajas que cabe esperar de reformas decididas en estos ámbitos. De los doce Estados miembros que recibieron recomendaciones sobre cuestiones de competencia, siete han tomado algunas medidas. Sin embargo, estas medidas siguen siendo bastante parciales en general y, hasta ahora, claramente insuficientes para alcanzar los objetivos. Las recomendaciones de junio de 2011 pedían, entre otras cosas, el refuerzo de la competencia en los servicios al por menor, la eliminación de restricciones injustificadas en determinadas profesiones y oficios regulados, la reforma de los marcos reguladores, la mejora de la competencia en las industrias de red y el refuerzo de la capacidad administrativa de la autoridad de la competencia. Entre las medidas adoptadas por varios Estados miembros se hallan la concesión de más competencias a las agencias de seguimiento de la evolución de los precios en las redes de energía, la elaboración de informes por parte de organismos pertinentes y el alcance de acuerdos políticos que constituyan la base de una futura acción legislativa.

Deben continuar las reformas para garantizar que el crecimiento salarial refleje mejor la evolución de la productividad laboral. Entre las medidas adoptadas en algunos Estados miembros se hallan los acuerdos entre interlocutores sociales sobre nuevos marcos de negociación salarial para facilitar el uso y la flexibilidad de los contratos a nivel de empresa y la legislación para contener la masa salarial del sector público, especialmente a través de la introducción de cotizaciones de pensión de los funcionarios. Hasta ahora, se han registrado escasos progresos en la reforma de los sistemas de indización de los salarios y sobre el salario mínimo. Se han tomado medidas en el ámbito de la legislación sobre acuerdos contractuales y protección del empleo, pero aún es pronto para sacar conclusiones sobre la capacidad que tienen estos acuerdos para alcanzar los objetivos previstos de supresión de la segmentación del mercado laboral.

Prioridades políticas

Con objeto de abordar los retos indicados anteriormente, en 2012-2013 se necesita actuar particularmente en las siguientes áreas:

Ha de concederse prioridad a las reformas estructurales en función de su potencial para aumentar el crecimiento a corto plazo sin incurrir en grandes costes presupuestarios.

Debe darse prioridad a las reformas que fomenten el crecimiento de la productividad debido a su impacto positivo sobre el crecimiento de la producción y la capacidad de ajuste, así como por la reducción de la mano de obra. Estas reformas tienen especial importancia para los Estados miembros que sufren desequilibrios macroeconómicos.

Las reformas en los mercados de trabajo y, en particular, en los mecanismos de fijación salarial han de garantizar el ajuste eficiente de los costes de la mano de obra a fin de facilitar la absorción de los desequilibrios macroeconómicos y reducir el desempleo. Las reformas de los regímenes fiscales y de prestaciones y las medidas que aborden los elementos de rigidez de la legislación en materia de protección del empleo deberían ser también prioritarias con vistas a impulsar la creación de empleo y reducir la segmentación, apoyando al mismo tiempo el ajuste.

La mejora de la eficiencia de las instituciones públicas, en particular, en los ámbitos fiscal, de reglamentación de mercados y judicial, puede ser una vía fácil para apoyar la consolidación fiscal y mejorar a la vez la competitividad al mismo tiempo.

Han de aplicarse políticas que faciliten la reasignación de recursos entre empresas, sectores, regiones y países para apoyar el cambio estructural hacia sectores dinámicos y actividades de alta productividad. A nivel nacional, es importante contar con políticas que fomenten la movilidad laboral y la formación de capital humano, a lo que contribuirá también una estricta aplicación de las políticas de competencia, tanto a nivel de la UE como a nivel nacional, contribuirá en este sentido.

Anexo: Indicadores macroeconómicos seleccionados [incluidos los indicadores del Pacto por el Euro Plus]

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0815_FIN.SPA.xhtml.73016.jpg)

:   [(1)](#footnoteref1)
    Grecia, Irlanda, Portugal, Letonia (el programa de apoyo a la balanza de pagos de la UE está previsto que expiren en enero de 2012) y Rumanía (que tiene un programa preventivo).

[Top](#document3)

![european flag](./../../../images/eclogo.jpg)COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 4/5 - ANEXO III

ANEXO

PROYECTO DE INFORME CONJUNTO SOBRE EL EMPLEO  
  
a la  
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES  
  
Estudio Prospectivo Anual sobre el crecimiento 2012

El informe conjunto sobre el empleo de este año, requerido por el artículo 148 del TFUE, forma parte del paquete con que la Comisión lanza el Semestre Europeo 2012. Como aportación clave a unas orientaciones económicas reforzadas, el informe sustenta y examina detalladamente los mensajes fundamentales relativos al empleo que figuran en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento. El análisis y los mensajes que contiene se basan en la situación social y del empleo en Europa, en la ejecución de las Orientaciones en materia de empleo
[1](#footnote1)
, así como en los resultados del examen por país de los Programas Nacionales de Reforma que condujeron a las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo en julio de 2011 y de su aplicación hasta la fecha.

1.Tendencias del mercado de trabajo y tendencias sociales

Un crecimiento cada vez más lento dificulta la ya débil recuperación del empleo e impide una mejora de la tasa de empleo

En términos generales, la recuperación del empleo ha sido lenta y vacilante, con una tasa negativa de crecimiento del empleo a lo largo de la mayor parte de 2010 en la EU-27 (-0.5 %), que no pasó a ser ligeramente positiva hasta finales de año. La creación de 1,5 millones de puestos de trabajo registrada hasta mediados de 2011 poco hizo para compensar las pérdidas masivas de empleos ocurridas durante la crisis, en la que se destruyeron 6 millones de puestos de trabajo. La escasa y lenta respuesta del empleo al crecimiento del PIB se debió en parte a la retención de mano de obra excedente y la consiguiente desaceleración de la productividad utilizadas como mecanismos de ajuste. Puesto que el crecimiento del PIB se ha desacelerado a lo largo de 2011, las perspectivas en materia de empleo son inciertas.

Durante el periodo 2008-2010, la tasa de empleo de la UE descendió en 1,8 puntos porcentuales, con solo algunas notables excepciones de Estados miembros en los que se incrementó (Polonia, Alemania, Luxemburgo y Malta). La evolución subyacente de las tasas de empleo fue desigual entre los distintos segmentos del mercado laboral. Hasta 2010 las tasas de empleo que se vieron más afectadas fueron las de los varones en los sectores manufacturero y de la construcción, los trabajadores de escasa cualificación y especialmente los jóvenes, entre los cuales ha continuado la tendencia negativa en 2011. La tasa de empleo de las mujeres se ha visto afectada de modo más gradual por la crisis. Por el contrario, mejoró la tasa de empleo de los trabajadores de mayor edad.

El incremento del empleo se ha producido principalmente en los contratos temporales y el empleo a tiempo parcial ...

El aumento reciente de los niveles de empleo se ha debido esencialmente al incremento de los contratos temporales, a diferencia de lo que sucedía antes de la crisis, cuando el aumento se produjo fundamentalmente en contratos indefinidos. Por otra parte, el incremento del empleo en 2011 es consecuencia principalmente del aumento de los empleos a tiempo parcial, mientras que, antes de la crisis, el empleo aumentó esencialmente por el incremento del empleo a tiempo completo. Ello refleja la necesidad que tienen las empresas de adaptarse a condiciones y perspectivas económicas débiles e inciertas.

El número de trabajadores de edad avanzada con contratos indefinidos ha seguido creciendo hasta incrementarse en un 4,7 % en 2010 con relación al año anterior y en un 7,9 % (1,4 millones de trabajadores adicionales) comparado con dos años antes. Al mismo tiempo, el descenso del número de trabajadores en edad de máximo rendimiento con contratos indefinidos se estancó en el primer trimestre de 2011, mientras que sigue descendiendo la cifra de jóvenes con contratos indefinidos.

Gráfico 1: Evolución de los empleos indefinidos por grupos de edad

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0815_FIN.SPA.xhtml.95002.jpg)

El aumento del número de empleos temporales y a tiempo parcial también beneficia principalmente a los trabajadores en edad de máximo rendimiento y, en cierta medida, a los trabajadores de edad avanzada. Los jóvenes en particular quedan también al margen del incremento de los empleos a tiempo parcial. Las mujeres se encuentran ligeramente sobrerrepresentadas en relación con los varones por lo que respecta al trabajo temporal, mientras que el porcentaje de empleos a tiempo parcial en el caso de las mujeres es muy superior al de los hombres.

Gráfico 2: Evolución de los empleos temporales por grupos de edad

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0815_FIN.SPA.xhtml.95003.jpg)

…mientras que ha empeorado la situación de los jóvenes

La tasa de desempleo juvenil se incrementó del 15,5 % al 20,9 % entre 2008 y 2010, mientras que la tasa de inactividad aumentó del 55,6 % al 56,9 %. La inactividad creciente de los jóvenes puede deberse en parte a que un número creciente de ellos volvió a la educación y la formación ante unas perspectivas de empleo cada vez más escasas. Ello no sería negativo en sí mismo, siempre que la educación y la formación puedan mejorar sus posibilidades futuras en el mercado laboral. No obstante, el porcentaje de trabajadores entre 15 y 24 años que ni estudian, ni trabajan, ni se forman (NEET) se incrementó en un 2 % a lo largo del periodo 2008-2010. Una inactividad y un desempleo juvenil elevados, unidos a una transición de la escuela al trabajo cada vez más difícil en un periodo de constante inseguridad para los jóvenes, provoca inevitablemente riesgos a largo plazo de alejamiento del mercado laboral y de pérdidas de capital humano a largo plazo.

Gráfico 3: Evolución en NEET en % de la población entre 15-24

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0815_FIN.SPA.xhtml.95004.jpg)

Fuente: Eurostat, Encuesta de Población Activa de la UE.

Aumenta en la UE el desempleo de larga duración y de los trabajadores de escasa cualificación…

La tasa de desempleo de la UE alcanzó su máximo en el 9,7 % a mediados de 2010 y, tras un pequeño descenso en la primera mitad de 2011, volvió a alcanzar el 9,7 %. Las mujeres han venido experimentando tasas de desempleo superiores a las de los varones durante todo el periodo, con un 9,9 % en septiembre (entre estos últimos la tasa de desempleo era del 9,5 %). La situación es muy diversa en la UE. Algunos Estados miembros registran niveles de desempleo inferiores a los que tenían antes de la crisis, mientras que otros siguen estando a niveles superiores al 12 %. En el periodo 2007-2010, casi tres cuartas partes del aumento del número de desempleados puede atribuirse a no más de cuatro Estados miembros: España, Reino Unido, Italia y Francia. No obstante, otros Estados miembros también experimentaron aumentos drásticos de las tasas de desempleo, como los países bálticos, Irlanda, Grecia, Portugal, Eslovaquia y Bulgaria. Por el contrario, durante el mismo periodo las tasas de desempleo han seguido siendo bajas en Austria, los Países Bajos y Luxemburgo, mientras que en Alemania la tasa de paro ha disminuido.

Tras haber descendido temporalmente en las primeras fases de la recesión, el desempleo de larga duración (personas sin empleo por espacio de doce meses o más) ha empezado a aumentar en la mayoría de los Estados miembros, hasta alcanzar el 43 % del desempleo total en el segundo trimestre de 2011. Ello indica que cada vez se sale con mayor lentitud del desempleo.

La tasa de desempleo de los trabajadores con escasas cualificaciones se incrementó del 11,6 % en 2008 al 16,6 % de media en la primera mitad de 2011. Ello pone de manifiesto que los trabajadores con escasas cualificaciones encuentran una demanda de mano de obra cada vez menor. Ello se debe, por una parte, a la evolución sectorial hacia actividades de alta tecnología e intensivas en conocimiento que se está produciendo en las economías. No obstante, ello va unido a las consecuencias de la crisis y al hecho de que, con una tasa inferior de creación de empleo, la competencia es mayor y los individuos con cualificaciones más bajas son sustituidos por personas con mejores cualificaciones.

Todo ello se suma además a los problemas estructurales del mercado laboral en la UE e intensifica los riesgos sociales, contribuyendo, entre otras cosas, a que los grupos vulnerables sean especialmente propensos a acabar en situaciones de pobreza y exclusión social, puesto que se enfrentan a una marginalización creciente o a dificultades cada vez mayores para poder iniciar una verdadera vida adulta y laboral.

...con lo que sufren las redes de seguridad social…

Las grandes oleadas de desempleo han llevado a un aumento significativo del número de personas que se ven obligadas a depender de los subsidios de desempleo o la asistencia social. Entre junio de 2010 y junio de 2011, en muchos países se ha incrementado la presión ejercida sobre los regímenes de asistencia social a medida que los trabajadores despedidos en el momento culminante de la crisis comienzan a agotar sus subsidios de desempleo. Es probable que la persistencia de elevadas tasas de desempleo de larga duración agrave aún más esta tendencia. En la mayoría de los países europeos los estabilizadores automáticos y los paquetes de estímulo adoptados al inicio de la crisis han contribuido al sostenimiento general de las rentas disponibles de los hogares. No obstante, la renta disponible de las clases medias comenzó a descender significativamente en la mitad de los países de los que se disponían datos relativos a 2009, con el riesgo de que se viese afectada la demanda agregada. Este es, en cierta medida, el resultado de la mayor polarización del mercado laboral que se inició antes de la crisis y que se intensificó en 2008-2009, cuando las pérdidas de puestos de trabajo afectaron especialmente a los niveles salariales medios en los sectores manufacturero y de la construcción. Por otra parte, el perfil educativo y de cualificaciones de la nueva estructura de empleo tiende a ser más exigente, comprometiendo así las posibilidades de reempleo y el acceso a un puesto de trabajo bien remunerado para los trabajadores escasamente cualificados.

Los ingresos de los regímenes de pensiones han disminuido considerablemente como consecuencia del aumento del desempleo y del trabajo a tiempo parcial, así como del estancamiento de la contribución de los salarios. Además, la persistencia de desigualdades entre sexos en el mercado laboral supone un verdadero obstáculo para que las mujeres contribuyan a su pensión. Ello ha conducido a una mayor necesidad de subvenciones cruzadas procedentes de los ingresos generales y señala el peligro de déficits de mayor duración en los regímenes contributivos de pensiones. Por consiguiente, se están tomando medidas para adaptar el marco temporal y la cuantía de la cotización a los regímenes de pensiones por capitalización para garantizar la adecuación de las futuras pensiones o revisando el coste de los incentivos fiscales destinados a fomentar las pensiones suplementarias del 2º y 3º pilar en el contexto de las medidas de consolidación fiscal. Es probable que, en ambos casos, ello rebaje y retrase la medida en que las pensiones complementarias podrán aliviar en el futuro la presión que soportan las pensiones públicas.

...y todo ello unido a los nuevos riesgos de exclusión a largo plazo

La crisis ha ocasionado mayores riesgos de exclusión a largo plazo del mercado laboral y de la sociedad. Entre 2009 y 2010 la proporción de niños y adultos que vivían en hogares en los que ninguno de sus miembros trabajaba (hogares con una intensidad laboral muy baja o inexistente) se incrementó del 9 % al 9,9 % en la UE en su conjunto. La situación ha empeorado notablemente con un incremento de un punto porcentual o más en aproximadamente la mitad de los Estados miembros. En 2010 la proporción de personas que vivían en hogares sin trabajo excedió del 10 % en siete Estados miembros. En estos hogares en los que ninguno de sus miembros trabaja, los progenitores que viven solos, especialmente las mujeres, y sus hijos corren especialmente el riesgo de sufrir exclusión a largo plazo.

En la mayoría de los países, las transferencias sociales han hecho posible hasta hace poco que se proteja de la caída de ingresos a las personas que se encuentran en la parte más baja de la escala salarial. No obstante, los datos de que se dispone en relación con 2009-2010 muestran indicios de pobreza y penuria crecientes en varios países. En 2010, el riesgo general de pobreza o exclusión, sobre la base de los tres indicadores de pobreza relativa, privación material y hogares en los que ninguno de sus miembros trabaja, ha empezado a incrementarse de nuevo tras varios años de descenso. En 2010, la tasa de riesgo de pobreza ha aumentado en más de un 0,5 % en tres Estados miembros. Entre 2008 y 2010, la privación material grave se ha incrementado en 3 puntos porcentuales o más en cuatro Estados miembros y en un punto porcentual o más en dos Estados miembros. La población en general también encuentra dificultades crecientes a la hora de hacer frente a los gastos necesarios.

Algunos grupos de entre los más afectados por la crisis corren el riesgo de verse aún más marginados (migrantes, personas sin techo y gitanos). Estos grupos seguirán siendo los más vulnerables en los próximos años. Con la persistencia de la crisis y los riesgos de un desempleo de larga duración cada vez mayor, con sus previsibles consecuencias de privación material y pobreza, seguirá habiendo una demanda constante de los estabilizadores sociales automáticos. No obstante, estos sistemas ya soportan una presión creciente en el contexto de los programas de consolidación fiscal.

Los niveles de participación casi no se han visto afectados…

Caracterizado por la atonía, el mercado laboral no ha conducido, por regla general, a un descenso de los niveles de participación, pues la mayoría de quienes pierden sus puestos de trabajo mantienen vínculos con el mercado de trabajo. Sin embargo, la estabilidad general de los niveles de participación esconde evoluciones divergentes entre mujeres y hombres y entre los distintos grupos de edad. Las mujeres han ido incrementando su participación debido principalmente al denominado efecto del «trabajador añadido» (mujeres que se introducen en el mercado laboral a raíz de que su pareja haya perdido su puesto de trabajo), mientras que ha ido disminuyendo el nivel de participación de los varones. Se ha incrementado la participación de los trabajadores de edad avanzada (tanto hombres como mujeres), lo que refleja la incidencia del retraso de la edad de jubilación y la eliminación progresiva de los regímenes de jubilación anticipada, al tiempo que ha ido disminuyendo de forma constante la tasa de actividad de los jóvenes.

…aunque el funcionamiento deficiente del mercado laboral puede seguir retrasando la creación de empleo…

La denominada curva de Beveridge (que relaciona las tasas de desempleo con las vacantes, como se indica a través del indicador de escasez de mano de obra en el gráfico 4) muestra que el aumento de las vacantes de empleo durante 2010 y 2011 no incide en el desempleo y, por tanto, indica que podría haberse producido un aumento de los desajustes entre la mano de obra y las cualificaciones. Las menores capacidades para acomodar los solicitantes de empleo a las vacantes y crear puestos de trabajo muestran los límites a la eficiencia de los mercados laborales de Europa, especialmente en una situación de necesidad creciente de que se asignen adecuadamente los recursos y se reaccione con rapidez ante perturbaciones externas graves, como las ocasionadas por la crisis económica y financiera. Ello señala indirectamente a la existencia de políticas activas del mercado laboral, perfiles de cualificaciones e incentivos a la movilidad inadecuados que conducen posiblemente a un mayor desempleo estructural.

Gráfico 4: Curva de Beveridge en la UE, que muestra la relación entre las vacantes de empleo y el desempleo

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0815_FIN.SPA.xhtml.95005.jpg)

…y los resultados educativos son inadecuados para satisfacer las necesidades del mercado laboral  

Las políticas educativas son esenciales para ofrecer a los ciudadanos las cualificaciones adecuadas que exige el mercado laboral. En 2000, el 22 % de las personas empleadas estaba altamente cualificado en la UE, mientras que el 29 % se encontraba escasamente cualificado. En 2010, era a la inversa. Para 2020, el 35 % de los puestos de trabajo exigirán elevadas cualificaciones y solo el 15 %, escasas cualificaciones. No obstante, los resultados de la política educativa no alcanzan esta intensidad creciente de cualificaciones de los puestos de trabajo existentes. En 2010, en la UE uno de cada siete (14,1 %) jóvenes de entre 18 y 24 años había abandonado el sistema educativo, en el mejor de los casos, con educación secundaria inferior, ya no seguía ningún tipo de educación o formación (abandono prematuro de la escolaridad); muchos poseían cualificaciones que no se ajustaban a las exigencias del mercado laboral. En 2010, su tasa de desempleo alcanzó el 53 %; el doble de la tasa de desempleo media de los jóvenes. Además, más de un tercio de los niños escolarizados no alcanzan las competencias básicas en materia de lectura, escritura y cálculo (evaluadas a los 15 años de edad). 

Los costes salariales unitarios nominales se encuentran, en términos generales, contenidos…

Tras haber experimentado un modesto incremento en 2009, el aumento
[2](#footnote2)
 de los costes salariales nominales siguió siendo también en 2010 ligeramente positivo en la mayoría de los Estados miembros. Notables excepciones de esta tendencia general fueron los países bálticos, Irlanda y Hungría, que registraron tasas de crecimiento negativas tanto en 2009 como en 2010, y unos cuantos Estados miembros en los que los salarios experimentaron un crecimiento elevado debido al hecho de que sus economías siguen recuperando el terreno perdido. A mediados de 2011, los costes laborales nominales comenzaron a registrar tasas de crecimiento cada vez mayores también en algunos otros Estados miembros, especialmente en Alemania, mientras en muchos otros Estados miembros seguían creciendo a menor ritmo. Si se mantuviera, esta evolución asimétrica de los costes laborales unitarios entre Estados miembros con superávit y con déficit podría propiciar una disminución de los desequilibrios macroeconómicos en la UE.

En 2010 se detuvo el descenso casi generalizado de la productividad experimentado en 2009, como consecuencia en gran medida de la ralentización económica y de las medidas de reducción del tiempo de trabajo (que ocasionaron una mayor descenso del PIB que del empleo). El año pasado la productividad laboral anual por persona empleada registró un incremento en todos los Estados miembros, salvo en el caso de Grecia (-2,4 %). Digno de mención fue el resultado de Alemania, país en el que la productividad laboral anual se incrementó del -5,2 % en 2009 al +3,2 % en 2010. Si bien el aumento de la productividad siguió siendo sólido en todos los Estados miembros (con excepción de Grecia, en la que la productividad descendió) en el primer trimestre de 2011, comenzó a experimentar una ralentización en la mayoría de los Estados miembros en el segundo trimestre de 2011, fiel reflejo de una economía renqueante.

Como consecuencia de esta evolución, en 2010 la zona del euro en su conjunto registró, por primera vez desde 2001, una caída de los costes laborales unitarios nominales. Lo más reseñable fue el descenso registrado en Alemania, que pasó de un crecimiento del 5,5  % en 2009 a una caída del 1,1 % en 2010, lo que refleja esencialmente un acusado incremento de su productividad laboral. En Dinamarca y los Países Bajos se observa una pauta similar, mientras que en Grecia el descenso registrado en 2010 refleja una caída más acusada en compensación que en productividad. Otros descensos notables se constatan en Irlanda, Letonia y Lituania, donde se reforzó la tendencia a la baja que comenzó en 2009. No obstante, debido al incremento cada vez más lento de la productividad registrado en el segundo trimestre de 2011, en la zona del euro el crecimiento de los costes laborales unitarios nominales del segundo trimestre (+1,2 %) fue superior al del primer trimestre (+0,2 %).

En 2010 el coste laboral unitario real, que mide los salarios reales en relación con la productividad laboral (es decir, la participación de la renta del trabajo en la renta nacional bruta), volvió a retomar su tendencia de crecimiento negativo (en concreto, un descenso de la participación de la renta del trabajo en la renta nacional bruta), que había sido interrumpida brevemente durante la recesión económica, cuando la productividad experimentó un acusado descenso. En la primera mitad de 2011, esta tendencia a la baja de la cuota salarial se mantuvo en la mayoría de los Estados miembros. La República Checa y Polonia constituyen dos excepciones claras a esta tendencia, ya que en ambos países el crecimiento de los salarios reales superó el incremento de la productividad.

…mientras que los costes laborales no salariales siguen siendo un obstáculo para la creación de empleo

La carga que los costes laborales no salariales supone para la actividad económica frena la creación de empleo, especialmente en los segmentos del mercado laboral con salarios bajos de algunos Estados miembros, aunque varía considerablemente en el contexto de la UE. Estos costes constituyen grandes barreras y obstáculos para la actividad económica, pues se consideran elementos esenciales para la creación de puestos de trabajo, que inciden negativamente sobre todo en las perspectivas de empleo de los trabajadores con escasas cualificaciones. Por otra parte, la elevada presión fiscal y su interacción con el sistema de prestaciones contribuye al deterioro de la voluntad de trabajar de estos grupos.

Gráfico 5: Componentes de la presión fiscal al 67 % del salario medio en 2010

![](./../../../resource.html?uri=comnat:COM_2011_0815_FIN.SPA.xhtml.95006.jpg)

Fuente: Datos de la OCDE de 2009 en relación con Bulgaria, Estonia, Lituania, Letonia, Malta y Rumanía.

…y sigue habiendo trabajo no declarado

A pesar de las dificultades de la economía formal, sigue habiendo trabajo no declarado (y hasta puede estar más generalizado) y se estima que en algunos Estados miembros representa más del 20 % de la economía. Es evidente que la pérdida consiguiente de ingresos fiscales es especialmente inoportuna en este momento de graves déficits públicos, pero el trabajo no declarado influye también en la segmentación general del mercado laboral, la pérdida de derechos de los trabajadores y la posibilidad de exclusión social.

2.Aplicación de políticas estructurales del mercado laboral

El Consejo Europeo de los días 24 y 25 de marzo de 2011 estableció las orientaciones políticas para que los Estados miembros presentasen sus programas nacionales de reforma. En ellos se incluyen sus planes para introducir en el mercado laboral reformas destinadas a lograr los objetivos principales de la UE establecidos en las Directrices de empleo.

Sobre la base de propuestas de la Comisión, el Consejo adoptó recomendaciones específicas para cada país en las que se destacaban los ámbitos en los que los Estados miembros deben llevar a cabo reformas en una serie de campos dentro del marco general de las Directrices para las políticas de empleo. Entre ellas se incluyen las siguientes: conseguir que el trabajo sea más atractivo; ayudar a los desempleados a volver a trabajar; luchar contra la pobreza y fomentar la inclusión social; invertir en educación y formación; lograr un mejor equilibrio entre flexibilidad y seguridad; reformar los sistemas de pensiones; y mejorar los resultados educativos y la inclusión activa de los grupos vulnerables.

2.1.Lograr que el trabajo sea más atractivo (Orientación nº 7)

Varios Estados miembros han corregido las deficiencias de sus sistemas fiscales y de prestaciones con objeto de que fomenten más el empleo, a pesar de que el escaso margen de maniobra en materia fiscal puede haber supuesto una cortapisa a los esfuerzos de reforma. En cuanto a las prestaciones, las medidas adoptadas abordaban por lo general la racionalización de los sistemas; mientras que en materia fiscal, en algunos Estados miembros se redujo la carga sobre el trabajo.

Ocho Estados miembros recibieron una recomendación específica para que redujeran la presión fiscal sobre los bajos/medios salarios o trasladasen la imposición de las rentas del trabajo, con objeto de fomentar el empleo. Las escasas medidas adoptadas se centran en la eliminación selectiva de la penalización fiscal para el empleo de determinados grupos (Bélgica), así como en iniciativas destinadas a prolongar en 2012 la compensación por la reducción gradual del crédito fiscal para los empleados con salarios bajos (Hungría). Un reducido número de Estados miembros ya ha adoptado o suscrito compromisos de trasladar la imposición de las rentas del trabajo de forma general (Dinamarca y Estonia). Se han de adoptar nuevas medidas para trasladar la carga fiscal de las rentas del trabajo, especialmente por lo que respecta a los grupos vulnerables, los trabajadores con escasas cualificaciones o la segunda persona que contribuye a los ingresos familiares, en beneficio de tipos de impuestos menos perniciosos o reformulando la imposición de las rentas del trabajo.

Siete Estados miembros recibieron una recomendación específica en relación con los salarios. La mayoría se referían a reformas de la negociación salarial con vistas a garantizar que los salarios evolucionen de forma paralela al devenir de la productividad. Algunas se referían a la cuestión más específica de los sistemas de indexación de salarios. Entre las medidas estratégicas adoptadas se incluyen los compromisos de descentralizar la negociación salarial (Italia, España), mientras que otras medidas comprenden el compromiso de revisar el mecanismo de indexación de los salarios (Malta, Chipre), unido a una suspensión temporal y parcial del mecanismo (Chipre).

La recomendación de luchar contra el trabajo no declarado ha desencadenado nuevas respuestas en forma de actos jurídicos destinados a luchar contra los contratos ilegales de trabajo (Italia). Otros Estados miembros han adoptado medidas de ejecución prestando una mayor atención a las inspecciones (Polonia, República Checa, Bulgaria), mientras que otro ha utilizado los recursos del FSE para luchar contra el empleo ilegal. Otros Estados miembros han adoptado sus propias iniciativas y se han centrado en la regularización del trabajo no declarado mediante desgravaciones fiscales por la reforma de viviendas (España). Es preciso hacer esfuerzos adicionales para fomentar la regularización del trabajo informal o no declarado, incluidas las iniciativas destinadas a reforzar su detección y las medidas para reducir los incentivos financieros para el trabajo informal.

Las presiones presupuestarias y la necesidad de potenciar el vínculo con el mercado laboral y de evitar que los ciudadanos caigan en una situación de dependencia de prestaciones sociales condujeron a una mayor racionalización de las prestaciones en varios Estados miembros. Entre estas medidas se incluyen las intenciones de las administraciones de supeditar las prestaciones sociales a que los beneficiarios accedan a participar en obras públicas (República Checa y Hungría). Entre otras medidas se encuentran planes para orientar mejor las prestaciones sociales (Chipre y Eslovenia). Sin embargo, otras reformas del sistema de protección social pretenden incentivar el trabajo y garantizar que trabajar sea rentable (Reino Unido), merced a un índice más bajo de retirada de las prestaciones sociales y un aumento de la parte de la remuneración que no se tiene en cuenta (Reino Unido).

Algunos Estados miembros has tomado medidas para reducir las prestaciones por desempleo (Hungría, Lituania), mientras que otros han anunciado recortes presupuestarios a las subvenciones para las guarderías (Países Bajos). Sigue siendo necesario reforzar la estructura, eficiencia y coherencia de los sistemas de prestaciones por desempleo y prestaciones sociales haciendo una mejor selección de los beneficiarios y vinculando estas medidas con medidas de activación.

Ocho Estados miembros recibieron una recomendación específica sobre la promoción de la igualdad entre hombre y mujer o la consecución de un mayor equilibrio entre la vida laboral y la privada. La mayoría de estas recomendaciones se referían a la prestación de servicios de asistencia adecuados y asequibles, mientras que el segundo grupo hacía referencia a la mejora del tratamiento fiscal para la segunda persona que contribuye a los ingresos familiares.

En respuesta a estas recomendaciones, algunos países anunciaron que iban a mejorar o reformar la dotación de plazas de guardería (Reino Unido, Polonia, Austria, República Checa, Países Bajos) y educación primaria (Austria) con el fin de animar a los progenitores inactivos y solos a que trabajen o de brindar a los progenitores que trabajen a tiempo parcial la posibilidad de alargar su jornada laboral. Otras medidas son, por ejemplo, las iniciativas encaminadas a lograr una mayor concienciación en relación con la igualdad de trato entre hombre y mujer, mediante la introducción de una calculadora de ingresos o un índice de género (Austria).

Dos Estados miembros han adoptado medidas encaminadas a mejorar el tratamiento fiscal de la segunda persona que contribuye a los ingresos familiares, vinculando, por ejemplo, la contribución de las autoridades públicas a los servicios de guardería con la jornada laboral del miembro de la pareja que trabaje menos (Países Bajos) o introduciendo una contribución del Estado destinada a sufragar el coste de los servicios de guardería, con el fin de contribuir a reducir las desventajas fiscales para la segunda persona que contribuye a los ingresos familiares. Se deben adoptar nuevas medidas para luchar contra las desventajas fiscales y el efecto combinado de los sistemas fiscales y de prestaciones sociales, los prolongados permisos parentales y unos servicios de asistencia insuficientes o inasequibles.

2.2.Contribuir a que los desempleados vuelvan a trabajar (Orientación nº 7)

Las medidas activas del mercado laboral han de ser más selectivas para evitar que el desempleo se convierta en estructural y aumente la exclusión social. Doce Estados miembros recibieron una recomendación específica sobre la ejecución y el alcance de las políticas activas del mercado laboral. La mayor parte de estas recomendaciones se refería a reformas que potenciarían la efectividad de las políticas activas del mercado de trabajo, incluida la selección de grupos específicos. Un grupo más reducido se refería a la mejora de la capacidad de los Servicios Públicos de Empleo con objeto de prestar un servicio más coherente y de mayor calidad.

En línea con lo anterior, algunos Estados miembros tienen la intención de reformar las políticas activas del mercado laboral como se establece en el programa de trabajo gubernamental (Finlandia, Portugal, Alemania). Otros han adoptado medidas para orientar mejor las iniciativas hacia los jóvenes, proponiendo la denominada garantía social, que les ofrece trabajo, periodos de prácticas o formación (Finlandia), o mediante programas de prácticas a gran escala para jóvenes (Bulgaria), reformando las disposiciones contractuales para la formación de los jóvenes trabajadores (España) o introduciendo nuevos incentivos financieros para los empresarios con el fin de incrementar el número de prácticas en las empresas (Luxemburgo).

Otros han tomado medidas para tratar de resolver la situación de los desempleados de larga duración (Eslovaquia, Estonia, España) buscando un mejor uso de los proyectos financiados por el FSE (Estonia, Grecia, Polonia) o de los recursos procedentes de las exenciones derogadas de las contribuciones al seguro de desempleo de los trabajadores de mayor edad (Austria). En algunos Estados miembros se prevé luchar contra el desempleo de larga duración mediante la creación de mercados laborales intermedios (Eslovaquia).

Algunos Estados miembros han creado servicios de mediación destinados a los servicios privados de empleo (España), mientras que otros han optado por una renegociación tripartita del funcionamiento y las prestaciones de sus Servicios Públicos de Empleo y otros están introduciendo vales de formación que permitirían a los solicitantes de empleo elegir a los proveedores de formación (Lituania).

Por lo que respecta a la lucha contra el desempleo juvenil y la mejora del acceso de los jóvenes al mercado laboral, algunos Estados miembros han favorecido un mayor desarrollo de los periodos de prácticas alternativos para los jóvenes.

2.3Lucha contra la pobreza y fomento de la inclusión social (Orientación nº 10)

Los Estados miembros han creado mecanismos de supervisión destinados a evaluar la repercusión social de la crisis y se han adoptado medidas específicas para contener su efecto negativo mediante, por ejemplo, la simplificación de los sistemas de protección social y asistencia y la adaptación de las prestaciones sociales o las condiciones de elegibilidad de la asistencia social. También han sido muy valiosas las iniciativas específicas de reforma destinadas a evitar el impacto negativo de las medidas de consolidación fiscal adoptadas en varios países, a menudo basadas en evaluaciones del impacto social ex-ante de estas medidas. Algunos Estados miembros se plantearon también de qué modo se podían movilizar otros ámbitos estratégicos (energía, vivienda, transporte, etc.) para aliviar el impacto de la crisis. Es preciso que todas estas medidas se amplíen hasta abarcar a los servicios de asistencia sanitaria con objeto de garantizar el acceso asequible a los grupos vulnerables y de escasos ingresos, especialmente por lo que se refiere a los servicios de atención primaria, de enfermedades crónicas y los relacionados con la salud mental, teniendo debidamente en cuenta el impacto que las medidas presupuestarias adoptadas en la sanidad pública podrían tener en los índices de pobreza. También se debe prestar atención a las prácticas de crédito responsables, especialmente por lo que respecta a los grupos vulnerables.

En varios Estados miembros se pusieron en marcha medidas destinadas a aumentar la participación en el mercado laboral de determinados grupos vulnerables, entre los que se incluyen los jóvenes, los inmigrantes y las minorías étnicas, con el fin de evitar la exclusión a largo plazo del mercado de trabajo. Nueve Estados miembros recibieron una recomendación específica en relación con la lucha contra la pobreza y el fomento de la inclusión social. La mayor parte de estas recomendaciones se refería a la cuestión de cómo integrar mejor en el mercado laboral a grupos específicos, mientras que un conjunto más reducido abordaba directamente la magnitud de la pobreza o del riesgo de pobreza. En este contexto, se ha de prestar especial atención a mejorar la situación de los trabajadores pobres en Europa (8,4 % de la población de la UE), especialmente mediante políticas activas de inclusión que faciliten la adaptación a los cambios y salvaguarden las cualificaciones y la productividad de los trabajadores.

Entre las respuestas estratégicas se incluyen propuestas para incrementar las subvenciones concedidas a los empresarios en el marco del plan «Win Win» en favor de determinados grupos específicos (Bélgica). Algunos Estados miembros han puesto en marcha operaciones integradas (FSE y FEDER) destinadas a hacer una transición desde la asistencia infantil institucional a la comunitaria y al desarrollo de nuevas opciones de vivienda social para la población gitana (Bulgaria).

Otros Estados miembros han tomado medidas para abordar la situación de los inmigrantes a través de la introducción de mejoras en el sistema reformado de inclusión en el mercado laboral para los inmigrantes recién llegados por lo que respecta a la formación lingüística (Suecia). Otros países han tomado medidas encaminadas a facilitar el reconocimiento de títulos universitarios, ofreciendo una segunda oportunidad de escolarización a los jóvenes adultos y estableciendo programas de tutoría y formación para las mujeres (Austria).

2.4Invertir en educación y formación (Orientaciones nº 8 y 9)

En una serie de Estados miembros se han adoptado medidas encaminadas a reformar la educación y formación, dirigidas especialmente a los jóvenes, los desempleados y los inmigrantes. Otras reformas pretenden anticiparse a las cualificaciones necesarias o mejorar la calidad y el acceso a la formación profesional. Ante el desafío que representa en la actualidad el desempleo juvenil, resulta imperativo modernizar los sistemas de educación y formación para garantizar que ofrezcan a los jóvenes las cualificaciones y competencias adecuadas. Algunos países han de velar por que sus sistemas de educación secundaria y de formación creen de forma efectiva las condiciones para que los estudiantes accedan adecuadamente a la educación superior u ofrezcan las cualificaciones especializadas que permitan un acceso directo al mercado laboral. La gobernanza de la universidad debe ofrecer incentivos a los estudiantes y al personal docente y de investigación, garantizar la correcta adaptación de los planes de estudio a las necesidades cambiantes del mercado laboral y sentar las bases para que se establezca un vínculo más estrecho entre el mundo de la investigación y el de la empresa.

Ello exige también mejorar el trabajo de previsión de las cualificaciones que serán necesarias en el futuro y reforzar la cooperación entre las instituciones educativas, el mundo empresarial y los servicios de empleo, sobre la base del trabajo realizado por los consejos sectoriales de capacitación a escala nacional y de la UE. En el contexto de una consolidación fiscal inteligente, se debe dar prioridad a las inversiones en educación y la adquisición de cualificaciones, al tiempo que se refuerza la eficiencia y efectividad de los sistemas de educación y formación y se garantiza que las reformas potencien la relevancia de la educación para el mercado laboral.

Con el fin de luchar contra el abandono escolar prematuro, algunos Estados miembros han potenciado las medidas preventivas, introduciendo un año de educación preescolar obligatorio (Austria, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Grecia, Hungría, Polonia, Rumanía), mientras que una gran mayoría adoptó medidas de intervención destinadas a apoyar a los individuos a través, por ejemplo, de las tutorías. En consonancia con la Recomendación del Consejo de 2011, relativa a las políticas para reducir el abandono escolar prematuro, estas medidas han de complementar las medidas de compensación, como el ofrecimiento de una segunda oportunidad educativa para quienes hubieran abandonado prematuramente el proceso de educación y formación.

Muchos Estados miembros pretenden incrementar el número de personas que hayan terminado la educación superior a través de un abanico de medidas que suelen centrarse en ampliar el acceso a grupos actualmente infrarrepresentados. Entre estas medidas se incluye la ayuda financiera directa, la asesoría o los cursos preparatorios. Son muchos los países que ofrecen apoyo selectivo a los grupos con escasos ingresos (Bélgica, Francia, Polonia, Chipre, Rumanía) o a los estudiantes de origen inmigrante (Bulgaria, Bélgica, Países Bajos, Dinamarca, Estonia, Finlandia y Grecia). Algunos Estados miembros han adoptado medidas específicas para aumentar el índice de finalización de los estudios, como, por ejemplo, ofreciendo consejo a los estudiantes que presenten riesgo de abandono (Francia, Luxemburgo, Países Bajos, Suecia, Eslovenia). Las reformas han de abordar el doble reto de aumentar el número de graduados, al tiempo que se mantiene y mejora la calidad de la educación y la investigación.

Unos pocos países han iniciado reformas en el ámbito de la formación y educación profesionales (Polonia, Eslovaquia, Chipre, Estonia) haciendo que sus sistemas de educación y formación sean más sensibles a las cualificaciones actuales y futuras (Bélgica, Francia, Grecia, España, Hungría, Irlanda, Italia, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, Reino Unido). Se necesita una mayor orientación hacia el mercado laboral en la rama de formación profesional, junto con la creación de suficientes itinerarios de formación profesional, especialmente periodos de prácticas, en cooperación con los interlocutores sociales.

Se ha adoptado una serie de iniciativas encaminadas a responder a las recomendaciones específicas dadas a dieciséis Estados miembros en relación con la inversión y las reformas en educación y formación.

Entre los Estados miembros en los que se subrayó el problema del abandono escolar prematuro, las iniciativas adoptadas incluyen evitar el abandono escolar, por ejemplo, poniendo en marcha proyectos de asesoría para jóvenes (Austria), ampliando aún más la «nueva escuela secundaria» (Austria) o ayudando a las personas que hubieran abandonado de forma prematura el sistema educativo a que recuperen el terreno perdido y obtengan los certificados necesarios (Austria, Bulgaria). También se propusieron medidas destinadas a orientar a los estudiantes en riesgo de abandono escolar prematuro hacia trayectorias profesionales interesantes mediante la formación profesional y la diversificación de escuelas y programas (Malta). Otros han propuesto cláusulas sociales para la contratación pública con objeto de garantizar periodos de prácticas para los jóvenes en el sistema de educación profesional (Dinamarca).

No obstante, hay margen para intensificar la adopción de medidas preventivas y de intervención rápida, dirigidas a quienes se encuentren en riesgo de abandono escolar, mediante, entre otras cosas, el fomento de la capacidad y calidad de los centros de educación y asistencia de la primera infancia, la aplicación de fórmulas de aprendizaje más individualizadas, la ayuda más selectiva a los alumnos en riesgo de abandono escolar, sistemas de alerta temprana y actividades extracurriculares destinadas a ampliar las oportunidades de aprendizaje y desarrollo personal. Además, es preciso prestar mayor atención a la pertinencia para el mercado laboral de los resultados educativos de los niños inmigrantes.

La reforma de la educación superior para que se adapte mejor a las necesidades del mercado laboral es otro ámbito en el que se pueden aportar respuestas estratégicas. Entre las medidas previstas se incluyen, por ejemplo, un programa de reforma de la educación superior denominado «Asociación para el conocimiento» (Polonia) o la introducción de un proyecto de facultades y escuelas técnicas (UTC) en colaboración con los empresarios y las universidades (Reino Unido). Otros Estados miembros han adoptado medidas encaminadas a facilitar el acceso a la formación profesional (España).

En algunos Estados se presentaron nuevas estrategias de aprendizaje permanente (Austria, Polonia, Eslovaquia) y se renovaron otras (Estonia), mientras que otros Estados miembros han iniciado un diálogo nacional y elaborado un libro blanco (Luxemburgo). Es importante seguir fomentando la mejora de las capacidades y la formación permanente, prestando especial atención a los jóvenes sin trabajo y a los adultos con cualificaciones bajas u obsoletas, e implicar a las empresas y las autoridades locales en colaboraciones que garanticen que la mejora de capacidades se centra en las especificidades del mercado de trabajo local.

Contribución del FSE a las prioridades de la Estrategia Europa 2020

El FSE es uno de los instrumentos financieros de mayor importancia a la hora de apoyar la Estrategia Europa 2020. Los Programas Operativos que actualmente financia el FSE en el presente periodo de programación responden a un gran número de prioridades de la Estrategia Europa 2020. A lo largo de los últimos años, los programas han demostrado ser lo suficientemente flexibles para enfrentarse a unas condiciones socioeconómicas cambiantes; cuando se ha considerado oportuno, se han introducido las modificaciones necesarias. Para el periodo 2014-2020, el FSE estará plenamente en consonancia con la Estrategia Europa 2020 y se centrará en ella y en sus objetivos principales. Concentrará su ayuda en las políticas de los Estados miembros estrechamente relacionadas con las Directrices Integradas, las Recomendaciones Específicas por Países y los Programas Nacionales de Reforma. 

En términos de ámbito de aplicación, el proyecto de Reglamento del FSE para 2014-2020 establece cuatro objetivos temáticos:

- fomentar el empleo y la movilidad laboral;

- invertir en la educación, el desarrollo de capacidades y el aprendizaje permanente;

- promover la inclusión social y luchar contra la pobreza;

- reforzar la capacidad institucional y eficiencia de la administración pública.

El Fondo tiene que desempeñar una función específica a la hora de apoyar varias de las iniciativas emblemáticas de la Estrategia, como las Nuevas cualificaciones para nuevos empleos; Plataforma europea contra la pobreza; y Juventud en movimiento. El Fondo Social Europeo también contribuirá a otras prioridades importantes tales como la intensificación de la inversión en investigación e innovación, la mejora de la accesibilidad a la información y a las tecnologías de comunicación y la potenciación de su uso, la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, el apoyo a la transición a una economía hipocarbónica, y el fomento del uso sostenible de los recursos.

2.5Equilibrio entre seguridad y flexibilidad (Orientación nº 7)

En algunos Estados miembros se tomaron medidas para garantizar el equilibrio entre seguridad y flexibilidad, especialmente en cuanto a la revisión de las prestaciones sociales y por desempleo, la lucha contra la segmentación del mercado laboral y la reforma de la legislación en vigor en materia de salarios mínimos o el refuerzo del cumplimiento de las disposiciones sobre salarios mínimos y el trabajo no declarado. Para la mayoría de los mercados laborales de los Estados miembros sigue siendo prioritario mejorar la ejecución de la flexiguridad de forma general.

Cinco Estados miembros recibieron una recomendación específica sobre el funcionamiento del mercado laboral y cómo luchar contra la segmentación. La idea principal de las recomendaciones varió considerablemente, siendo su objetivo principal la reforma de la legislación relativa a la protección del empleo (LPE) destinada a reducir la segmentación entre las personas con contratos temporales y las que trabajan con contratos indefinidos.

Dos Estados miembros dieron una respuesta que incluye reformas legislativas destinadas a reducir la dualidad del mercado de trabajo, reforzar la flexibilidad interna y mejorar las posibilidades de empleo para los desempleados (España) o promulgaron una ley sobre las «medidas de apoyo al empleo» para reforzar el segundo nivel de negociación (Italia).

Otros países adoptaron la base jurídica que regula el funcionamiento de las empresas de trabajo temporal (Lituania) o incrementaron la flexibilidad de su mercado laboral mediante la reforma de su Código de Trabajo (Eslovaquia). Es necesario garantizar que las personas que dispongan de un contrato de trabajo indefinido o a tiempo parcial dispongan de una protección social suficiente, que, entre otras cosas, les permita adquirir derechos de pensión decentes y que se establezcan las condiciones generales para que puedan progresar en el mercado de trabajo, gracias también a la posibilidad de retomar un trabajo a tiempo completo, de progresar y de gozar de acceso a la formación.

2.6Reforma de los sistemas de pensiones (Orientación nº 10)

En un cierto número de Estados miembros (República Checa, Dinamarca, Chipre, Lituania, Países Bajos) se han llevado a cabo o están en preparación reformas generales de los sistemas de pensiones, mientras que en otros (Malta, Polonia) se han introducido reformas a las pensiones transfronterizas. Algunos Estados miembros han tomado iniciativas para limitar o desincentivar la jubilación anticipada (República Checa, Lituania, Portugal).

Diecinueve Estados miembros recibieron al menos una recomendación en relación con los sistemas de pensiones. En la mayoría de los casos las recomendaciones se referían bien al aumento de la edad efectiva de jubilación bien al incremento de la edad legal de jubilación, vinculándola a la esperanza de vida. Aproximadamente la mitad de estos Estados han ofrecido hasta el momento una respuesta estratégica o un compromiso de abordar estas cuestiones.

Algunos países han propuesto, decidido o llevado a cabo reformas para limitar el acceso a la jubilación anticipada para aquellas personas con un largo período de seguro (Austria, España). Otros han tomado iniciativas para mejorar la sostenibilidad de las finanzas públicas al retrasar la edad legal de jubilación (Lituania, República Checa) o mediante el refuerzo de los incentivos para la participación en el mercado de trabajo (España).

Un Estado miembro ha adoptado importantes medidas para reformar el régimen de jubilación anticipada (Dinamarca). Los Estados miembros han avanzado hacia la ejecución de proyectos de reforma de las pensiones, incluidas la reestructuración de las pensiones públicas y medidas para incrementar las cotizaciones de los empleados del sector público (Chipre). Otros han propuesto una transferencia parcial de cotizaciones a fondos privados (República Checa), o iniciativas destinadas a incrementar gradualmente las normas para tener derecho a la pensión en función de los años trabajados (Bulgaria) o a vincular la edad de jubilación al incremento de la esperanza de vida y retrasar hasta los 66 años la edad legal de jubilación (Países Bajos). Se necesitan otras iniciativas para desarrollar paquetes de medidas de estímulo y crear oportunidades de alargar la vida activa del hombre y la mujer que vayan de la mano del aumento de la edad de jubilación, al tiempo que se establecen disposiciones que garanticen unos ingresos mínimos adecuados para evitar y mitigar el riesgo de pobreza y privación material parta las personas vulnerables de edad avanzada.

3.Reformas estructurales del mercado laboral destinadas a contribuir al crecimiento

El análisis de las secciones anteriores sugiere que, si bien las prioridades y medidas de 2011 siguen siendo, en términos generales, válidas y dista mucho de haber finalizado la aplicación de las correspondientes reformas, es preciso desplegar esfuerzos adicionales en determinados ámbitos.

Se ha de intensificar la capacidad de creación de puestos de trabajo con vistas a garantizar una recuperación que preserve el empleo y siente las bases del crecimiento económico y la reducción del desempleo. Aunque a largo plazo, las nuevas oportunidades de empleo son, ante todo, el resultado de un fuerte crecimiento económico y de políticas macroeconómicas adecuadas, empresas que generen muchos puestos de trabajo y políticas del mercado laboral favorables al empleo, aplicar los principios de la flexiguridad también puede contribuir a estimular el crecimiento a corto plazo. Es esencial que se mejore la calidad de los sistemas de apoyo financiero y a las empresas, incluido al empresariado social. Se deberían reforzar las medidas necesarias para pasar de un trabajo informal o no declarado a un empleo legal. El apoyo a la movilidad geográfica y profesional y el fortalecimiento de la cooperación entre los empresarios y los servicios de empleo pueden evitar que se queden sin cubrir las vacantes de empleo por la escasez de mano de obra y los desajustes en las cualificaciones. Unos sistemas de protección social bien diseñados, incluida la cobertura adecuada para todos los contratos de empleo y el trabajo por cuenta propia, puede reducir la precariedad y hacer más atractiva la actividad.

La difícil situación de los jóvenes amenaza con provocar daños irrecuperables en el mercado de trabajo y exige la aplicación de marcos generales en consonancia con la «Garantía juvenil». Entre 2008 y 2010 se registró un acusado incremento de la tasa de desempleo juvenil, en un momento en que también aumentó notablemente la proporción de jóvenes que ni estudiaban, ni tenían empleo, ni seguían cursos de formación profesional. Hay un riesgo real de que la UE pueda perder las competencias de toda una generación de jóvenes, con el consiguiente impacto negativo para la empleabilidad. En línea con el enfoque de las Garantías juveniles
[3](#footnote3)
, se necesitan marcos políticos integrales para garantizar la transición entre la educación y el trabajo, que va del refuerzo de las cualificaciones a la ayuda a la búsqueda selectiva de empleo y a la orientación profesional, pasando por los periodos de prácticas. En la coyuntura actual, se debería prestar la máxima atención al establecimiento de vínculos entre los centros de enseñanza y las instituciones del mercado de trabajo, así como entre los interlocutores sociales y las empresas, especialmente a nivel regional y local, apoyados, en su caso, por fondos de la UE.

Las elevadas tasas de paro y las sombrías perspectivas en materia de empleo exigen políticas activas del mercado laboral que sean eficaces y se sostengan mutuamente gracias a unos regímenes de prestaciones sociales adecuados, con el fin de mantener la empleabilidad y de contribuir a que las personas vuelvan a encontrar un puesto de trabajo. El elevado número de ciudadanos en situación de desempleo de larga duración merece la máxima atención, ya que estar sin trabajo durante largos periodos puede conducir al desánimo y a la depreciación y obsolescencia de las cualificaciones, lo que tiene implicaciones negativas para las perspectivas de remuneración individual y el crecimiento potencial. Las iniciativas de reciclaje y experiencia profesional destinadas específicamente a los parados de larga duración pueden contribuir a mantener su empleabilidad. Unos servicios de empleo eficientes y efectivos, con el apoyo de asociaciones locales, han de ofrecer una activación y una ayuda a la búsqueda de empleo más personalizadas, una mejor adecuación entre la oferta y la demanda de puestos de trabajo y una mayor coordinación con la asistencia social.

En los últimos meses la situación social se ha deteriorado, por lo que es preciso adoptar nuevas medidas. Es preciso velar por que los grupos más vulnerables y los más afectados por la crisis queden protegidos frente a sus efectos redistributivos y los planes de consolidación fiscal. Se debe evitar por todos los medios la espiral de desempleo y degradación de las condiciones sociales. Se debe mejorar la eficiencia de los sistemas de protección social con el fin de garantizar que sigan actuando de amortiguadores de la pobreza y la exclusión social. Unas estrategias de inclusión activas que engloben medidas de activación en materia de empleo, unos servicios sociales adecuados y medidas de apoyo a las rentas son indispensables para evitar la marginalización de los grupos vulnerables y de escasos ingresos. La consolidación inteligente debe dar prioridad a mantener unos niveles de pensiones mínimos y garantizar el acceso a la asistencia sanitaria a los grupos más vulnerables. 

Los desajustes y carencias crecientes de cualificaciones obstaculizan la actividad económica a corto plazo, mientras que las inversiones en educación y formación aumentarán la productividad y los niveles de renta a largo plazo. Las cualificaciones y competencias son indispensables para el crecimiento a través de la innovación, la productividad y el elevado nivel de empleo. En particular, es esencial incrementar el número y la calidad de los graduados en ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas, así como fomentar cualificaciones y competencias adicionales, como, por ejemplo, las cualificaciones emprendedoras, creativas y de innovación. El contexto presupuestario actual exige dar prioridad a las inversiones en educación y cualificaciones que modernicen los sistemas de educación y formación con objeto de reforzar su eficiencia y efectividad. Las políticas preventivas y de intervención anticipada, dirigidas específicamente a los alumnos en riesgo de abandono escolar, y una mayor adecuación de la educación a las necesidades del mercado laboral contribuyen a reducir el paro y la exclusión social y a mejorar los resultados del mercado de trabajo. Los consejos sectoriales de cualificaciones a nivel nacional y de la UE pueden reforzar la cooperación entre las instituciones educativas, las empresas y los servicios de empleo con el fin de adelantarse a los cambios de las cualificaciones necesarias y las estructuras de formación.

:   [(1)](#footnoteref1)
    Decisión 2010/707/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, DO L 308 de 24.11.2010, p. 46.
:   [(2)](#footnoteref2)
    Calculado en función de los cambios de remuneración por empleado.
:   [(3)](#footnoteref3)
    Como se propone en la iniciativa «Juventud en Movimiento».

[Top](#document4)

![european flag](./../../../images/eclogo.jpg)COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.11.2011

COM(2011) 815 final

VOL. 5/5 - ANEXO IV

ANEXO

POLÍTICAS FISCALES FAVORABLES AL CRECIMIENTO EN LOS ESTADOS MIEMBROS Y MEJOR COORDINACIÓN FISCAL EN LA UE  
  
de la  
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO, EL CONSEJO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y EL COMITÉ DE LAS REGIONES  
  
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2012

El presente informe sobre «Políticas fiscales favorables al crecimiento en los Estados miembros y mejor coordinación fiscal» forma parte por primera vez del paquete de la Comisión para lanzar el Semestre Europeo de 2012. El presente informe es también consecuencia de las conclusiones del Consejo Europeo de 24 de junio de 2011, en las que se pedía a la Comisión que informe, antes de diciembre de 2011, sobre los progresos realizados en los debates estructurados sobre cuestiones de política fiscal en el contexto del Pacto por el Euro Plus (
[1](#footnote1)
), especialmente para «lograr el intercambio de prácticas idóneas, la eliminación de prácticas nocivas y propuestas para luchar contra el fraude y la evasión fiscal». Como contribución esencial al fortalecimiento de los procesos de orientación de las políticas económicas, debe también preparar el camino para la cooperación fiscal con el fin de desarrollar sistemas fiscales más eficaces para salir antes y mejor de la crisis. Desarrollando las grandes líneas contenidas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, el informe también ayuda a los Estados miembros a profundizar en los debates estructurados en torno a la coordinación de las políticas fiscales, de forma coherente y eficaz, de conformidad con las recomendaciones ya definidas o que se definirán en el contexto del Semestre Europeo(
[2](#footnote2)
) y los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

1.Contexto

La fiscalidad es especialmente importante en el contexto económico actual, en el que los Estados miembros tienen que acelerar sus esfuerzos de consolidación. Los Estados miembros tienen que estudiar la adopción de medidas que permitan incrementar sus ingresos al tiempo que velan por preservar un crecimiento económico europeo todavía frágil. En este contexto, una mejor coordinación a nivel de la UE puede ser beneficiosa tanto por lo que se refiere a la respuesta a desafíos comunes como al logro de objetivos de política nacionales.

La mejora de la calidad de la imposición en el contexto del Semestre Europeo de coordinación de las políticas económicas ayudará a conseguir un equilibrio entre aumento de los ingresos y crecimiento. Las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo Europeo el 12 de julio de 2011, que han marcado el cierre del primer semestre europeo, ponen de relieve la importancia de continuar con reformas fiscales que den prioridad a fuentes fiscales favorables al crecimiento, al mismo tiempo que se preserva la recaudación fiscal global. La reducción de los impuestos sobre el trabajo con el fin de hacer más rentable el trabajo figura entre uno de los temas potencialmente importantes. El intercambio de prácticas idóneas y un diálogo reforzado entre la Comisión y los Estados miembros podrían ser especialmente útiles en este contexto. La necesidad de mejorar la calidad de la fiscalidad ha continuado aumentando mientras tanto, a la par que la necesidad de prestar atención a la calidad global de la consolidación fiscal y a su impacto sobre el crecimiento.

El proceso del Semestre Europeo considera las reformas de las políticas fiscales a nivel de los Estados miembros con miras a apoyar el crecimiento económico y la sostenibilidad fiscal. Al mismo tiempo, el intercambio de prácticas idóneas reforzaría el semestre europeo en el ámbito de las políticas fiscales, beneficiaría a todos los Estados miembros y ofrecería unas directrices útiles sobre cómo tomar medidas comunes para introducir sistemas fiscales más sostenibles y favorables al crecimiento y a la creación de empleo, sin dejar de lado la necesidad de conseguir un saneamiento fiscal sustancial, eliminando distorsiones que puedan contribuir a desequilibrios macroeconómicos y manteniendo su capacidad de (re)distribución.

La coordinación fiscal es especialmente necesaria en los casos que presentan implicaciones transfronterizas y puede ayudar a mejorar la eficiencia del Mercado Interior, teniendo en cuenta que algunos de sus obstáculos más importantes tienen su origen actualmente en la falta de coordinación de las políticas fiscales de los Estados miembros. La integración del mercado único de la UE y la movilidad de algunos factores hacen que las modalidades de imposición fiscal influyan en las decisiones transfronterizas de los agentes económicos. Las divergencias entre las distintas disposiciones nacionales en materia fiscal pueden actuar como barreras e impedir que los ciudadanos y las empresas saquen el máximo provecho del mercado integrado(
[3](#footnote3)
). Además, la coordinación a escala de la UE puede favorecer la aplicación de estrategias fiscales nacionales favorables al crecimiento cuando, por ejemplo, conlleve la eliminación de prácticas fiscales perniciosas y la prevención del fraude y la evasión fiscal. Los esfuerzos conjuntos en la lucha contra el fraude y la evasión fiscal pueden reforzar las bases contributivas de los Estados miembros y ayudar a incrementar sus ingresos sin tener que aumentar la carga fiscal.

2.Temas de política fiscal de los Estados Miembros que se abordarán en el semestre europeo

Los Estados miembros de la UE se enfrentan a dos retos globales en el ámbito de la política fiscal. El primer reto es luchar contra el fraude y la evasión fiscal, reducir los impagos fiscales y mejorar la eficiencia de la recaudación fiscal, lo que puede desempeñar un papel muy importante en el aumento de los ingresos adicionales. El segundo reto es mejorar el grado de compatibilidad de las estructura fiscal general con el crecimiento, lo que constituye un factor importante de la respuesta al problema a que se enfrentan todos los Estados miembros de la UE de mejorar el potencial de crecimiento de sus economías. Si bien se trata de un objetivo en sí mismo, es también la condición para garantizar la sostenibilidad de la hacienda pública. Además, muchos Estados miembros necesitan mejorar el diseño de tipos individuales de impuestos, mediante, entre otras cosas, la ampliación de las bases impositivas y la mejora del cumplimiento de las obligaciones fiscales y de la administración. Si, una vez superados estos retos, siguen siendo necesarios ingresos adicionales, se podrían tener que aumentar los tipos fiscales para sanear las finanzas públicas.

Esta sección se basa en las conclusiones del informe de la Comisión «Tax reforms in EU Member States 2011» (
[4](#footnote4)
). Realiza un examen horizontal basado en indicadores macroeconómicos para intentar determinar los retos antes mencionados en materia de política fiscal en los Estados miembros individuales. Para poder facilitar unas directrices estratégicas viables adaptadas a las necesidades de cada uno de los Estados miembros, esta valoración previa de las políticas fiscales nacionales se ha de completar con datos nacionales específicos pertinentes de carácter más microeconómico o cualitativo.

2.1.Contribución del aumento de los ingresos fiscales a la consolidación 

Las consecuencias de la crisis económica y financiera se reflejan y se seguirán reflejando profundamente en los ingresos de los Gobiernos de los Estados miembros. Tras llevar a cabo una amplia gama de medidas de estímulo fiscal durante el periodo 2008-10, la orientación de la política fiscal se dirige ahora claramente hacia el muy necesario seneamiento de las finanzas públicas. Algunos Estados miembros podrían considerar la posibilidad de incrementar sus ingresos fiscales, como complemento del control del gasto, para consolidar su hacienda pública. Este es el caso en particular de los países que presentan situaciones presupustarias insostenibles y, al mismo tiempo, tienen margen para un incremento potencial de los ingresos fiscales. La investigación demuestra que el saneamiento basado en los ingresos tiene más posibilidades de éxito cuando la relación inicial impuestos – PIB es baja. Como primera prioridad, el aumento de los ingresos fiscales puede lograrse a través de la mejora del cumplimiento de las obligaciones fiscales y de la administración fiscal, más que a través de aumentos arbitrarios de impuestos. Cuando el nivel de cumplimiento de las obligaciones fiscales ya sea alto y/o la mejora del mismo no permita cubrir por sí misma las necesidades adicionales de ingresos, se podría considerar el aumento de la eficiencia de la fiscalidad mediante medidas de ampliación de la base fiscal, como la revisión de las desgravaciones fiscales y de las reducciones del tipo de IVA (véase la sección 2.3). Como última opción, el aumento de los tipos impositivos o la introducción de nuevos impuestos podrían ser inevitables en algunos casos. A la hora de evaluar la idoneidad del saneamiento basado en la fiscalidad, conviene examinar si existe un margen de maniobra fiscal y determinar i) si a lo largo de los últimos años ya se han adoptado a gran escala medidas de incremento de los ingresos y ii) si existen posibilidades de aumentar los ingresos procedentes de categorías de impuestos menos perjudiciales para el crecimiento. Al seleccionar las prioridades de un saneamiento basado en la fiscalidad, es muy probable que los Estados miembros tomen sus decisiones en función del margen de maniobra fiscal, del momento del ciclo económico en que se encuentren y de otros factores microeconómicos e institucionales.

2.2.Una estructura fiscal más favorable al crecimiento

Potencial del cambio fiscal

Una elevada imposición del trabajo, especialmente de los grupos vulnerables, combinada con una imposición del consumo y una imposición indirecta bajas, podría apuntar a la necesidad de revisar la estructura del sistema fiscal. La literatura económica señala la importancia que la composición fiscal tiene para el crecimiento económico y sugiere una clasificación de las principales categorías de impuestos en relación con el crecimiento, situando los impuestos sobre la propiedad immobiliaria en la franja de los menos perjudiciales para el crecimiento, seguidos de los impuestos sobre el consumo (incluidos los impuestos medioambientales) y, por último, los impuestos sobre la renta (de las personas físicas y de las sociedades), considerados los más perjudiciales.

Tal y como ya se señala en el Estudio Prospectivo Anual de 2011 sobre el Crecimiento, la aligeración de la presión fiscal sobre el trabajo debería ser una prioridad para la mayor parte de los Estados miembros con el fin de estimular la demanda de mano de obra y generar crecimiento. En concreto, los índices de participación de los trabajadores con bajos ingresos y de las segundas personas que contribuyen a los ingresos familiares son preocupantemente bajos, lo que refleja la necesidad de hacer que el trabajo sea rentable para estos grupos vulnerables. Son también necesarias reformas de los sistemas fiscales y las prestaciones para facilitar la participación de las segundas personas que contribuyen a los ingresos de los hogares en el mercado de trabajo y para reducir el trabajo no declarado y la dependencia de las prestaciones.

El análisis recogido en el informe 2011 sobre la reforma fiscal en los Estados miembros(
[5](#footnote5)
) en relación con el potencial para hacer la estructura fiscal más favorable al crecimiento sugiere que algunos Estados miembros podrían mejorar el crecimiento económico desviando la estructura fiscal del trabajo (impuesto sobre la renta de las personas físicas y contribuciones de la seguridad social). Algunos Estados miembros han transferido recientemente hasta cierto punto la carga fiscal hacia los impuestos al consumo, principalmente mediante el aumento de los tipos del IVA y de los impuestos especiales. No obstante, en una serie de Estados miembros, una carga fiscal elevada sobre el trabajo sigue yendo pareja a una participación relativamente baja de los ingresos procedentes de los impuestos del consumo y otros impuestos indirectos. El aumento de la imposición del consumo, de la imposición medioambiental o de la vivienda puede ser una forma de aligerar la fuerte carga fiscal a que se somete al trabajo al tiempo que mejora el potencial de crecimiento de la economía. Cualquier reducción de la carga fiscal sobre el trabajo debería centrarse en los trabajadores poco cualificados y/o en los segundos ingresos de los hogares, dado que estos grupos son los que se ven altamente desincentivados a la hora de incorporarse al trabajo a pesar de prestar una gran elasticidad a la oferta de trabajo en relación con los ingresos por trabajo.

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También podría contemplarse una redistribución de la carga fiscal del trabajo a través de los distintos niveles de ingresos. Para mejorar la movilidad del trabajo y la asignación eficiente del parque de viviendas, podría contemplarse el reequilibramiento de la fiscalidad de la vivienda hacia impuestos permanentes en lugar de la imposición de las transacciones. También podría contemplarse el aumento de los impuestos medioambientales, ya que pueden contribuir a la consolidación fiscal a través de sus efectos a medio plazo sobre el crecimiento, los ingresos, la productividad y los ingresos fiscales (
[6](#footnote6)
), sin perder de vista el hecho de que su base impositiva sigue siendo en general bastante modesta y su objetivo principal es corregir los daños medioambientales.

Dado que los estudios empíricos tienden a demostrar que los impuestos sobre la renta de las sociedades son los más perjudiciales para el crecimiento económico en general, los Estados miembros con una carga fiscal relativamente alta sobre los ingresos de las empresas deberían intentar evitar el aumento de estos impuestos en la actual coyuntura. Al modificar el perfil riesgo-rendimiento de las decisiones empresariales, los impuestos sobre los beneficios empresariales pueden distorsionar las condiciones de acumulación de capital y hacer bajar excesivamente la inversión.

2.3.Ampliar las bases impositivas

Además de los grandes retos macroeconómicos de la sostenibilidad y el crecimiento antes abordados, merece especial atención, en aras del aumento de la eficiencia impositiva, una serie de desafíos más específicos relacionados con el diseño de impuestos concretos. Así sucede, en particular, en los casos en los que se han erosionado las bases impositivas mediante la introducción de desgravaciones fiscales injustificadas y la reducción de los tipos fiscales. Como se ha dicho antes, en lugar de aumentar los tipos fiscales (aun más), debería darse prioridad a la ampliación de las bases impositivas para dar respuesta a las necesidades del saneamiento basado en los ingresos.

Reexaminar y reducir el gasto fiscal en la imposición directa

El nivel de gastos fiscales en la imposición directa constituye un indicador de la amplitud de la base impositiva. Los gastos fiscales, que son subvenciones de hecho, son deducciones, exenciones y desviaciones de una base impositiva definida de forma amplia. Si bien pueden justificarse por motivos de igualdad y redistribución, para corregir externalidades o para crear incentivos positivos o negativos, a menudo constituyen regímenes preferenciales injustificados que crean distorsiones económicas y reducen la eficiencia del sistema fiscal. La reducción de los gastos fiscales en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas y/o de las sociedades amplía la base impositiva y reduce la complejidad del sistema fiscal, lo que podría permitir aumentar los ingresos manteniendo, o incluso bajando, los tipos. Además, la reducción de la carga impositiva derivada de la imposición podría mejorar enormemente el entorno empresarial. Ello implica aumentar la transparencia y reducir la complejidad de la legislación fiscal y de las disposiciones sobre el cumplimiento de las normas, simplificar los procedimientos de pago (incluso utilizando la administración electrónica) y garantizar la estabilidad de la legislación en materia impositiva.

Aumentar la eficiencia del IVA

El IVA representa la mayor parte de la imposición sobre el consumo. La limitación de las exenciones del IVA y de la aplicación de tipos reducidos, de conformidad con la Directiva sobre el IVA (2006/112/CE), permitirá ampliar la base impositiva e incrementar la eficiencia fiscal general (
[7](#footnote7)
). En muchos Estados miembros, los ingresos por IVA reales están muy por debajo del nivel que teóricamente podría recaudarse si se estableciera un impuesto sobre el consumo uniforme (véase el cuadro 2 para la media de la UE y de la zona euro). En la práctica, los regímenes del IVA vigentes distan mucho de ser uniformes y principalmente reflejan objetivos de política social, lo que podría lograrse más fácilmente a través de otras medidas políticas. Los Estados miembros aplican tipos de IVA muy divergentes, lo que da lugar a un régimen del IVA muy diversificado y complejo.

Los ingresos por IVA relativamente bajos también pueden estar causados por el fraude y la evasión fiscal, especialmente en el caso de algunos Estados miembros El aumento de la eficiencia y el cumplimiento de la obligación del pago del IVA mediante la eliminación de los tipos reducidos y mediante la lucha contra el fraude y la evasión fiscal podrían mejorar sustancialmente la recaudación y reducir las distorsiones económicas en muchos Estados miembros.

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2.4.Mejorar el diseño de los impuestos individuales

El informe de 2011 sobre la reforma fiscal en los Estados miembros señaló otros dos temas específicos relacionados con el aumento de la eficiencia económica en muchos Estados miembros.

Reducir la distorsión fiscal en favor del endeudamiento en materia de fiscalidad de las sociedades y de la vivienda

Los regímenes del impuesto sobre la renta de sociedades y la imposición de las inversiones inmobiliarias en los Estados miembros introducen una distorsión a favor del endeudamiento en la financiación de las inversiones.

La distorsión a favor del endeudamiento en la imposición de sociedades refleja el hecho de que el pago de los intereses de la deuda de las sociedades es deducible de los beneficios imponibles, mientras que los ingresos por el rendimiento de las acciones no lo son. El coste económico/social de esta distorsión en favor de la deuda no es desdeñable. Lo que es mas importante, niveles de deuda excesivos aumentan las posibilidades de quiebra y la reciente crisis financiera ha demostrado que los costes del ajuste pueden ser importantes.

La distorsión a favor del endeudamiento en la vivienda también se debe a la desgravación fiscal de los pagos de intereses hipotecarios (o incluso de los pagos de capital) en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, lo que incentiva el aumento de la deuda y la inversión en vivienda, es decir, una mala asignación de recursos en detrimento de la inversiones (más) productivas. Se considera que este tipo de exención fiscal ha contribuido al aumento de los precios de la vivienda y del apalancamiento de la deuda, y, por consiguiente, a la burbuja del mercado inmobiliario. Hay pruebas de que los países que favorecen la vivienda en propiedad mediante un tratamiento fiscal favorable de la financiación de la deuda hipotecaria también tienen mayores proporciones de deuda hipotecaria con respecto al PIB.

Ambas distorsiones del mercado a favor de la deuda favorecen decisiones financieras de hogares y empresas a favor de un mayor nivel de apalancamiento, movidos por los incentivos fiscales y no por razones económicas. Estas distorsiones aumentan el riesgo y la volatilidad en la economía y puede acentuar resultados económicos negativos en los casos en que tales riesgos se materializan.

Desarrollo de una fiscalidad medioambiental

Dado el contexto de medidas de austeridad y consolidación presupuestaria, parece muy difícil adoptar medidas de política medioambiental en la parte de gastos del presupuesto. Así pues, es importante utilizar el marco fiscal con la mayor eficacia posible en la política ambiental. Las subvenciones fiscales perjudiciales para el medio ambiente deben, por lo tanto, ser eliminadas progresivamente, al tiempo que es preciso diseñar adecuadamente los impuestos medioambientales. Objeto de especial de preocupación son los subsidios del consumo de energía mediante la reducción de los tipos del IVA, el trato fiscal favorable de los coches de empresa(
[8](#footnote8)
) y los incoherentes precios de las emisiones de CO2 (por ejemplo, la reducción de las subvenciones implícitas para el gasóleo). La existencia de estas medidas en muchos Estados miembros(
[9](#footnote9)
), obliga a reconsiderar la estructura de la fiscalidad medioambiental para garantizar unos incentivos correctos para la protección del medio ambiente y con el fin de reflejar mejor las pérdidas de bienestar correspondientes. Además, para lograr una fiscalidad medioambiental óptima desde el punto de vista social, beneficiarse de las experiencias de los Estados miembros que han hecho un uso intensivo de los impuestos medioambientales y contribuir a garantizar las mismas condiciones para todas las empresas de la UE, deberá reforzarse la coordinación a nivel de la UE e internacional.

2.5.El papel del semestre europeo y el intercambio de prácticas idóneas

Una intensificación del diálogo entre la Comisión y los Estados miembros de la UE puede contribuir a potenciar la calidad de las directrices de esta política en el contexto del semestre europeo y puede también ayudar a los Estados miembros a aplicar las mismas de forma adecuada respetando las especificidades de cada país. Este diálogo reforzado podría tener lugar en foros distintos:

En el contexto del Grupo de trabajo de alto nivel sobre fiscalidad, los Estados miembros deberían compartir sus puntos de vista tanto sobre el proceso como sobre la sustancia, de forma que puedan presentarse proyectos de informes de forma oportuna y a medio y largo plazo que puedan servir como hojas de ruta para el futuro trabajo en el ámbito de la coordinación de la política fiscal.

En el contexto del Grupo de política fiscal, la Comisión ha mantenido debates con los Estados miembros sobre el diseño y la evaluación de impuestos favorables al crecimiento. También ha debatido algunas de las prácticas idóneas, centrándose en particular en la experiencia en el paso a impuestos medioambientales. Deberían llevarse a cabo más intercambios de este tipo, que podrían centrarse, entre otras cosas, en los temas relacionados con la administración fiscal para ayudar a los Estados miembros a garantizar una mejor recaudación contributiva.

En el marco del Consejo ECOFIN, en particular en el Comité de Política Económica (CPE) adjunto al mismo (
[10](#footnote10)
), deberían celebrarse discusiones técnicas para abordar los principios horizontales de políticas fiscales orientadas al crecimiento y a la sostenibilidad y, sobre la base de las experiencia de los países, seguir reforzando el apoyo metodológico y analítico de las directrices en materia de política fiscal.

Una información buena y fiable desempeñará también un papel de apoyo fundamental. Esta será necesaria para analizar, evaluar y comparar las reformas fiscales pasadas y futuras, así como para facilitar el intercambio de prácticas idóneas. El trabajo sobre el intercambio de prácticas idóneas podría reforzarse a través de i) la continuación del desarrollo del portal Internet de la Comisión Europea sobre las principales características de las reformas fiscales nacionales, incluida la evaluación de su eficacia; y ii) la identificación de objetivos indicativos cuando sea pertinente.

3.coordinación fiscal y legislación de la UE

La coordinación fiscal dentro de la UE o la legislación de la UE cuya adopción se considere útil en los ámbitos particularmente pertinentes para el buen funcionamiento del mercado interior, puede contribuir al esfuerzo de los Estados miembros por conseguir que sus sistemas fiscales sean más favorables al crecimiento y por mejorar la eficiencia en la recaudación de impuestos.

La coordinación fiscal y la legislación de la UE son de especial interés para abordar tres tipos diferentes de cuestiones. En primer lugar, la coordinación fiscal puede contribuir a la eliminación de los obstáculos al mercado único y, por consiguiente, garantizar la igualdad de condiciones de competencia para empresas y particulares. La coordinación fiscal puede abordar la doble imposición así como otras medidas fiscales que constituyan obstáculos transfronterizos para el mercado interior y para la inversión en la UE. En segundo lugar, puede desempeñar un papel importante para limitar y prevenir la no imposición y los abusos que pongan en peligro la equidad y la eficacia de la interacción entre los sistemas fiscales de los Estados miembros. Esto podría contribuir a un mayor cumplimiento de la normativa fiscal y permitir ingresos adicionales para los presupuestos nacionales, muy necesitados. Por último, la coordinación puede ayudar a evitar la competencia fiscal perniciosa y la subsiguiente "carrera a la baja", reduciendo la capacidad de los Estados miembros de imponer bases móviles y forzándolos a aumentar la recaudación de las bases menos móviles, como el trabajo y, en particular, el trabajo poco cualificado. Todo ello puede generar distorsiones importantes tanto en términos de factores que desincentivan el trabajo como de mayores costes laborales para los empresarios. La coordinación podría devolver a los Estados miembros un margen útil para conseguir un mejor diseño de sus políticas fiscales.

La Comisión ha presentado varias propuestas legislativas (véase el cuadro 1) que podrían, si se aplican, mejorar el mercado único así como los sistemas fiscales de los Estados miembros.

|  |
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| Cuadro 1: Propuestas pertinentes de la Comisión Europea  La revisión de la Directiva sobre imposición de la energía aspira a adaptar los mecanismos del mercado interior de la Directiva vigente a los nuevos requisitos medioambientales. Su adopción ayudará a los Estados miembros a redefinir sus estructuras fiscales globales, lo que permitiría potencialmente una reorientación hacia una imposición más favorable al crecimiento.  La propuesta sobre una Base Tributaria Consolidada Común del Impuesto de Sociedades (BTCC) aspira a facilitar las actividades transfronterizas de las empresas a través de un conjunto único de normas para el cálculo de la base imponible de una empresa o grupo y a través de la definición de un sistema de ventanilla única para la presentación de declaraciones fiscales. Las sociedades que opten por este sistema podrían reducir sensiblemente los costes de cumplimiento de la normativa fiscal, en la actualidad elevados debido a la coexistencia de sistemas nacionales divergentes. También podría mejorar la transparencia fiscal en la UE. La BTCC no implica la armonización de los tipos impositivos nacionales y podría realizarse sin incidencia alguna en los ingresos. También contribuiría a la competitividad de las empresas europeas.  La propuesta de un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras publicada recientemente garantizaría el correcto funcionamiento del mercado interior en el ámbito de que se trate y permitiría generar importantes ingresos fiscales adicionales procedentes del sector financiero para contribuir a las finanzas públicas.  La revisión de la Directiva sobre el ahorro podría ampliar su ámbito y garantizar una cobertura impositiva más amplia de los pagos por intereses. La posibilidad de renegociación de los acuerdos existentes sobre el ahorro con terceros países de conformidad con las modificaciones de la Directiva también se está considerando.  Las cuatro propuestas, actualmente en debate en el Consejo, tienen como objetivo crear condiciones de competencia aun más equitativas para las empresas en Europa, mejorando el funcionamiento de los sistemas fiscales y reduciendo al mismo tiempo el alcance de las prácticas fiscales perniciosas, el fraude y la evasión fiscal.  La renovación de la Directiva del IVA, tal y como se presenta en el Libro Verde y en la próxima Comunicación "Futuro del IVA", debería ser examinada por los Estados miembros con vistas a la modernización y mejora de los sistemas actuales y a la profundización del mercado único. |

3.1.Prácticas fiscales perniciosas y entorno empresarial saneado

Una competencia fiscal nociva solo puede abordarse mediante la cooperación internacional, tanto dentro como fuera de la UE. El Código de Conducta sobre la fiscalidad de las empresas, un instrumento de autorreglamentación que no proporciona un conjunto de normas jurídicamente vinculantes, ha jugado un papel decisivo en la eliminación de muchas medidas fiscales perjudiciales.

Recientemente, el Grupo del Código de Conducta ha empezado a debatir otras cuestiones horizontales. Un ejemplo es la promoción de los principios del Código en terceros países. El año pasado, a instancias del Consejo, la Comisión inició negociaciones con Suiza y Liechtenstein sobre la aplicación de los principios y criterios del Código en estos dos países. Otra cuestión con la que se pretende limitar el fraude y la evasión fiscal se refiere a la coordinación de las medidas de lucha contra las prácticas abusivas.

Además, la Comisión considera que la planificación fiscal de las sociedades se ha hecho cada vez más sofisticada en los últimos 15 años: en lugar de limitarse a aprovechar los regímenes fiscales preferenciales de un país, algunas empresas conciben complejos entramados de ingeniería fiscal que les permiten obtener ventajas fiscales mediante la combinación imperfecta de los sistemas fiscales de dos o más países. Estos hechos han provocado un debate sobre el papel actual y futuro del Grupo del Código de Conducta. La eficacia del Grupo del Código de Conducta se beneficiaría grandemente de un nuevo impulso y de un refuerzo de su mandato. Debe darse prioridad al refuerzo del trabajo común sobre las prácticas fiscales perjudiciales. En particular, el trabajo del Grupo del Código de Conducta debe ampliarse para garantizar que los desajustes existentes entre los sistemas fiscales no den lugar a resultados perjudiciales para las administraciones fiscales o las empresas. En concreto, estos desajustes entre dos sistemas fiscales pueden crear situaciones de doble no imposición que puedan ir en detrimento de los ingresos fiscales de los Estados miembros y proporcionar ventajas injustificadas a determinadas empresas. En los actuales tiempos de dificultades, deben colmarse tales lagunas, que también socavan el espíritu del mercado único. Si a finales de 2012 no se han conseguido aún resultados, la Comisión estudiará su derecho de iniciativa para abordar estas importantes cuestiones.

Además de luchar contra las prácticas fiscales nocivas, la cooperación fiscal está orientada a eliminar los actuales obstáculos fiscales que aún siguen impidiendo que los operadores económicos cosechen los beneficios que el mercado único puede ofrecer. La doble imposición, uno de los obstáculos más nocivos que aún persisten en el mercado único, presenta muchas facetas distintas. Ya se está llevando a cabo el trabajo necesario para abordar distintos elementos de este problema. Por ejemplo, la Comisión ha creado un foro de expertos para encontrar soluciones a los problemas de la fijación de los precios de transferencia. Además, está examinando el alcance de los problemas de la doble imposición que afectan a los fondos de capital de riesgo con objeto de encontrar soluciones para estos fondos, que pueden ser una valiosa fuente de financiación para las PYME. Decidida a abordar los problemas pendientes, la Comisión ha adoptado una Comunicación sobre la doble imposición en la UE en que pone de relieve los principales problemas en este ámbito y esboza las medidas concretas que la Comisión pretende adoptar para resolverlos. De esa forma, la Comisión trata de eliminar obstáculos reales al aumento de la competitividad de la economía y facilitar la inversión y la actividad económica en la UE (
[11](#footnote11)
). Una de las opciones que se están estudiando es la posible creación de un sistema de resolución de litigios vinculante para eliminar la doble imposición en la UE de forma global. 

Una integración más profunda del mercado y la eliminación de las distorsiones en la UE pueden lograrse también a través de la conclusión de iniciativas como la propuesta de una base consolidada común para el impuesto de sociedades. Este sistema ofrecería a las empresas afectadas la oportunidad de optar por un sistema común, evitando así importantes obstáculos fiscales a las actividades transfronterizas. Además, la adopción de la Directiva sobre imposición de los productos energéticos, que aborda deficiencias en la Directiva vigente, no solamente contribuiría a crear unas condiciones equitativas de competencia en la UE, sino que también facilitaría la evolución hacia una fiscalidad más favorable al crecimiento. 

3.2.Lucha contra el fraude y la evasión fiscal

Una serie de Estados miembros deben emprender la adopción de medidas políticas de carácter incentivador para reducir las distancias fiscales, mediante la mejora de la eficacia de la recaudación fiscal y de la prevención de la evasión fiscal. En primer lugar, la calidad de la gobernanza administrativa y una mejor comprensión del comportamiento de los contribuyentes son clave para optimizar el rendimiento global del sistema fiscal y la reducción de los costes de la administración fiscal. En segundo lugar, la eficacia de las medidas de ejecución adoptadas dependerá de los recursos reales (personal y TI) dedicados a detectar las infracciones de las normas, a imponer las sanciones correspondientes y a controlar la eficacia del proceso de ejecución. La cuestión de la buena gobernanza en el ámbito fiscal ha sido objeto de debate en el Grupo de política fiscal y en el Grupo de trabajo de alto nivel del Consejo sobre fiscalidad. Los debates prestaron particular atención al modo de mejorar la transparencia y el intercambio de información y lograr una competencia leal desde un punto de vista fiscal.

Se está realizando mucho trabajo a nivel de la UE, en particular mediante la utilización de una serie de medidas de cooperación administrativa que cubre todos los ámbitos de la fiscalidad. En la UE, los Estados miembros deberían hacer el mejor uso posible de los instrumentos existentes de lucha contra el fraude fiscal. En la práctica estas actividades pueden recibir el apoyo del programa Fiscalis (
[12](#footnote12)
), en particular a través de acciones conjuntas de apoyo de la cooperación entre los Estados miembros.

Además, dentro de la UE, los Estados miembros están analizando actualmente la revisión de la Directiva sobre el ahorro, con el fin de ampliar su ámbito de aplicación y garantizar mejor la imposición de los pagos de intereses que se canalizan a través de estructuras intermedias exentas de impuestos. También están estudiando la posibilidad de renegociación de los acuerdos existentes sobre el ahorro con terceros países de conformidad con las modificaciones de la Directiva. Este trabajo debe ahora ser aprobado por el Consejo, que debe ultimar las negociaciones sobre la Directiva del ahorro y el mandato de negociación con terceros países

Más allá de la UE, las negociaciones de los acuerdos con terceros países, como los acuerdos de colaboración y cooperación (ACC) y los acuerdos de asociación económica (AAE), deben servir de ocasión para asegurar que estos países se comprometan con los principios de buena gobernanza en cuestiones fiscales. Las iniciativas para proteger a los Estados miembros contra las jurisdicciones que no cooperen deben ser también parte del planteamiento general. Se han puesto en marcha nuevos trabajos relaciones con la buena gobernanza en el ámbito fiscal en foros internacionales como la OCDE y el G-20. Para mantener la credibilidad de la presión sobre las jurisdicciones que no cooperen, deberá reforzarse el grado de coordinación entre los distintos enfoques de los Estados miembros. Esto podría incluir una aplicación común de las medidas sancionadoras contra dichas jurisdicciones. Esta alineación de las medidas y una mayor coordinación de las posiciones de los Estados miembros en foros internacionales son esenciales en la lucha contra el fraude fiscal.

En su reciente Comunicación «Hacia una política de Derecho penal de la UE: garantizar la aplicación efectiva de las políticas de la UE mediante el Derecho penal», la Comisión ha hecho hincapié en la importancia del Derecho penal para garantizar la ejecución efectiva de las políticas de la UE. La Comisión cree que el trabajo dentro de este marco podría ser un paso adelante en la lucha contra el fraude fiscal, y en particular, en su dimensión transfronteriza. Por lo tanto, la Comisión va a estudiar el modo en que el marco establecido en su reciente iniciativa en materia de Derecho penal puede ser utilizado para orientar medidas reforzadas contra el fraude fiscal.

4.Conclusiones

La coordinación fiscal y el intercambio de prácticas idóneas son esenciales para el crecimiento y los esfuerzos de consolidación, en particular en el contexto económico actual en el que es importante la calidad de los ingresos y en el que son varios los Estados miembros que podrían tener que contemplar medidas que permitan generar ingresos fiscales. Muchas de las reformas fiscales que incentivan el crecimiento pueden aplicarse individualmente por los Estados miembros. No obstante, el mantenimiento de un diálogo reforzado entre los Estados miembros de la UE puede resultar beneficioso para la aplicación de las estrategias nacionales en materia de política fiscal, por ejemplo cuando permite el intercambio de prácticas idóneas o la eliminación de los desfases existentes entre los sistemas nacionales. Además, algunas reformas se ven reforzadas por la coordinación entre los Estados miembros y la legislación de la UE ya que los efectos colaterales transfronterizos puedan limitar la capacidad de imposición de un Estado miembro individual.

El semestre europeo, junto con distintos foros de la UE, permite considerar reformas de las políticas fiscales de los Estados miembros con el fin de apoyar el crecimiento económico y la sostenibilidad fiscal, al tiempo que establece una coordinación integrada de la política económica en la UE. Un diálogo reforzado entre los Estados miembros y con la Comisión, que comprenda el intercambio de prácticas idóneas, podría apoyar la calidad analítica del asesoramiento político en el contexto del semestre europeo, sin perder de vista las especificidades de cada país. Podría y debería tener lugar en los foros de la UE existentes, incluido el Consejo Europeo en el contexto del Pacto por el Euro Plus, el grupo de trabajo de alto nivel del Consejo en materia de fiscalidad, el Grupo de política fiscal y la red ECOFIN, en particular el Comité de política económica.

Las acciones coordinadas a nivel de la UE y las iniciativas legislativas de la UE deben hacer los sistemas fiscales más compatibles con el mercado único y limitar los efectos colaterales negativos de las políticas fiscales nacionales. Apoyan el esfuerzo de los Estados miembros para hacer sus sistemas impositivos más favorables al crecimiento y contribuyen a eliminar obstáculos importantes al mercado único. Se han adoptado iniciativas legislativas de la UE en ámbitos particularmente pertinentes para el buen funcionamiento del mercado único, tales como la fiscalidad del ahorro, de la energía y el impuesto de sociedades. Para contribuir a la eficiencia económica y reforzar el mercado único, se invita al Consejo a que ultime rápidamente estas propuestas. Por otra parte, el futuro del sistema del IVA merece una atención especial habida cuenta de su importancia para el buen funcionamiento del mercado único. La lucha contra los paraísos fiscales y la doble imposición siguen siendo desafíos clave que exigen la movilización de instrumentos existentes y la creación de otros nuevos.

:   [(1)](#footnoteref1)
    El Pacto para el euro, llamada posteriormente Pacto para el Euro Plus, para incluir a los miembros de fuera de la zona euro que deseen formar parte del mismo, lo establecieron los Jefes de Estado y de Gobierno de la zona Euro el 11 de marzo de 2011 y fue respaldado por el Consejo Europeo de los días 24 y 25 de marzo de 2011. El Pacto establece que: «La coordinación pragmática de las políticas tributarias es un elemento necesario de una coordinación más intensa de las políticas económicas de la zona del euro para apoyar la consolidación presupuestaria y el crecimiento económico. En este contexto, los Estados miembros se comprometen a entablar debates estructurados en torno a la política tributaria, en particular para asegurar el intercambio de prácticas idóneas, evitar las prácticas perjudiciales y sobre propuestas para luchar y combatir el fraude y la evasión fiscales».
:   [(2)](#footnoteref2)
    La Comunicación de la Comisión «Hoja de ruta para la estabilidad y el crecimiento», COM (2011) 669 final, señala la necesidad de reforzar el semestre europeo para la coordinación de las políticas económicas para intensificar la vigilancia de las políticas económicas y fiscales y de incluir el Pacto para el Euro Plus en sus procedimientos.
:   [(3)](#footnoteref3)
    Monti M. (2010), A New Strtategy for the Single Market.
:   [(4)](#footnoteref4)
    European Economy 5/2011 y Taxation Papers Nº. 28.
:   [(5)](#footnoteref5)
    )Ibid.
:   [(6)](#footnoteref6)
    A raíz de la crisis económica, una serie de países ha recurrido al aumento de impuestos medioambientales en el marco de estrategias de consolidación presupuestaria. Irlanda constituye un buen ejemplo. En este país, el aumento de los impuestos sobre el carburante, la introducción de un impuesto sobre las emisiones de CO2 de 15 EUR por tonelada (que debería pasar a 30 EUR en 2014) y de impuestos sobre el uso del agua constituyen elementos clave de sus últimos presupuestos
:   [(7)](#footnoteref7)
    Al contrario de lo que ocurre con los tipos reducidos del IVA, la mayor parte de las exenciones no son opcionales para los Estados miembros y se establecen en la Directiva sobre el IVA.
:   [(8)](#footnoteref8)
    Según las estimaciones realizadas por la Comisión, el tratamiento fiscal favorable de los coches de empresa da lugar a pérdidas de ingresos directos de aproximadamente un 0,5% del PIB de la UE (54 000 millones EUR), y a una significativa pérdida de bienestar de entre el 0,1 y el 0,3% del PIB de la UE (de 12 000 a 37 000 millones de euros).
:   [(9)](#footnoteref9)
    Comisión Europea 2011, Tax reforms in EU Member States 2011.
:   [(10)](#footnoteref10)
    El Comité fue creado por una Decisión del Consejo de 1974 para proporcionar asesoramiento y contribuir al trabajo del Consejo ECOFIN y la Comisión. La actividad principal del Comité se articula en torno a dos pilares relacionados entre sí: i) un pilar de política económica, que remite esencialmente a la estrategia Europa 2020 y ii) un pilar de la hacienda pública, en el que el CPE tiene responsabilidades específicas en relación con la calidad y la sostenibilidad. Dada la situación económica actual, el CPE se centra en el crecimiento y el empleo, en particular en las reformas de apoyo de la competitividad y de la capacidad de ajuste, y garantiza la sostenibilidad de las finanzas públicas.
:   [(11)](#footnoteref11)
    Comisión Europea (2011): COM (2011) 712 final
:   [(12)](#footnoteref12)
    El programa Fiscalis apoya sustancialmente la coordinación fiscal entre los Estados miembros, fijando un marco para la cooperación entre las administraciones fiscales nacionales y reforzando la coordinación entre los sistemas fiscales nacionales en vigor. La propuesta de programa FISCUS 2020 tiene como objetivo hacer las administraciones fiscales nacionales más eficaces y eficientes en relación con las transacciones transfronterizas. Así pues, deberán poder luchar con más éxito contra el fraude fiscal y aumentar los ingresos fiscales.

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