Source: EURLEX
Language: es
Format: md

**ES**

# **ES ES**

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 8.3.2011
SEC(2011) 280 final

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN**

## **_RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO_**

_**Documento que acompaña a la**_

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL**
**CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE**
**LAS REGIONES**

**Plan Europeo de Eficiencia Energética 2011**

SEC(2011) 277 final
SEC(2011) 275 final
SEC(2011) 276 final
SEC(2011) 278 final
SEC(2011) 279 final
COM(2011) 109 final

# **ES ES**

Europa puede reducir su consumo de energía primaria un 20 % de aquí a 2020 simplemente
mediante la aplicación de medidas de ahorro de energía rentables [1] . La economía de la UE
ganaría así en competitividad y se crearían puestos de trabajo y nuevas oportunidades
comerciales. Los ciudadanos de la UE verían reducidas sus facturas energéticas, y disminuiría
el número de hogares víctimas de la denominada «pobreza energética». La eficiencia
energética significa también utilizar mejor los recursos energéticos y reducir la dependencia
de las importaciones. Un menor consumo de energía significa igualmente menos emisiones de
CO 2 y otras sustancias nocivas, menos impacto en el ecosistema y una mejor calidad de vida
para todos. La eficiencia energética y el ahorro energético son beneficiosos para el conjunto
de la economía de la UE y para los Estados miembros, las empresas y los particulares.

**1.** **¿D** **ÓNDE RADICA EL PROBLEMA** **?**

En el Consejo de Primavera de 2007, los Jefes de Estado o de Gobierno de la UE hicieron
hincapié en _«la necesidad de incrementar la eficiencia energética en la UE para lograr el_
_objetivo de ahorrar un 20 % del consumo de energía de la UE en comparación con los_
_valores proyectados para 2020»_ _[2]_ .

No obstante, la UE **no está bien encaminada** hacia la plena realización de este ahorro de
energía rentable. Aunque el escenario de eficiencia energética de PRIMES 2009 muestra una
interrupción en la tendencia constante al alza de la demanda de energía, la reducción del
consumo con respecto a las previsiones anteriores seguirá todavía limitada al 9 %
aproximadamente en 2020. Por consiguiente, si la UE no **redobla sus esfuerzos** en materia de
eficiencia energética, no alcanzará su objetivo del 20 % ni se beneficiará de todas las ventajas
consiguientes para la economía, la sociedad y el medio ambiente.

La lentitud de los avances se debe a las deficiencias del mercado (señales de precios
insuficientes, división de incentivos, información asimétrica, mercados inexistentes o
incompletos y elevados costes iniciales) y de la reglamentación (falta de marcos políticos
globales, observancia deficiente y escasa ambición). El «efecto de rebote» plantea otro
problema que, no obstante, es difícil de resolver a nivel de la UE, ya que tiene que ver con el
comportamiento y la libre elección de los particulares.

**2.** **I** **NSUFICIENCIA DE LAS POLÍTICAS ACTUALES**

Para hacer frente a las limitaciones citadas y aprovechar los beneficios de la eficiencia
energética **se han adoptado una serie de medidas a nivel nacional y de la UE** .

El Plan de acción para la eficiencia energética (PAEE) de 2006 instauró un marco político
global **a escala de la UE** ; contenía 85 medidas y condujo a la adopción de más de 20 medidas
jurídicas y numerosas iniciativas no vinculantes. La evaluación de este Plan ha puesto de
manifiesto que la mayoría de las medidas se han completado o están en fase de aplicación. El
PAEE ha cumplido su objetivo de ser un motor importante para la adopción de medidas

1 Véase, por ejemplo, Fraunhofer ISI _et al._ 2009: _Study on Energy Savings Potentials in EU Member_
_States, Candidate Countries and EEA Countries_ ; Plan de acción para la eficiencia energética:
Evaluación de impacto, SEC(2006) 1174; Lechtenböhmer y Thomas, Wuppertal Institute. 2005: _The_
_mid-term potential for demand-side energy efficiency in the EU_ .
2 7224/1/07 REV 1.

# ES 2 ES

ambiciosas a nivel local, nacional y de la UE. Sin embargo, no estaba concebido para explotar
todo el potencial de ahorro, por lo que es preciso actualizarlo.

Los **Estados miembros** adoptaron por su parte una serie de medidas, que no serán suficientes
para compensar el retraso. Los primeros Planes Nacionales de Acción para la Eficiencia
Energética (PNAEE), presentados en virtud de la obligación impuesta por la Directiva sobre
servicios energéticos, dan cuenta de las numerosas medidas adoptadas por los Estados
miembros para materializar el potencial de ahorro energético y de eficiencia energética [3] . La
evaluación de estos programas por la Comisión reveló los progresos registrados en cada
Estado miembro. Dicha evaluación llegaba a la conclusión de que aunque muchos de los
PNAEE ya contienen estrategias coherentes y completas para lograr los objetivos intermedio
y global, algunos muestran un planteamiento poco coherente, con medidas fragmentarias y
dispersas en el ámbito de la eficiencia energética.

**3.** **I** **MPORTANCIA DEL PAPEL DE LA** **UE**

El derecho de la UE a tomar medidas en relación con la eficiencia energética y el ahorro
energético se consagra en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, concretamente
en el artículo 194, apartado 1. Aunque una gran parte de la responsabilidad recae en los
Estados miembros, este **derecho de actuación de la UE se ha establecido en razón de la**
**importancia de la eficiencia energética y del ahorro energético para conseguir los**
**objetivos** **de la UE** **en materia de cambio climático, seguridad del abastecimiento**
**energético, competitividad y protección del medio ambiente** . Para ello, es necesario actuar
de forma coordinada y adoptar medidas coherentes en pro de la eficiencia energética y el
ahorro energético. Así pues, el papel de la UE consiste en:

–
establecer requisitos mínimos en ámbitos en los que existe el riesgo de distorsión del
mercado interior si los Estados miembros adoptan medidas individuales;

–
instaurar un marco común que sirva de base a mecanismos coherentes que se refuercen
mutuamente, dejando al mismo tiempo a los Estados miembros la responsabilidad de fijar,
de forma transparente y comparable, los niveles concretos que deben alcanzarse;

–
crear una plataforma para el intercambio de mejores prácticas y estimular el desarrollo de
capacidades;

–
utilizar los instrumentos de la UE para fomentar la eficiencia energética, por ejemplo
mediante financiación, y para integrarla en otros ámbitos políticos;

–
presentar a la UE a nivel internacional como pionera en este ámbito, lo que también
beneficiaría a las empresas comunitarias.

**4.** **P** **RINCIPALES OBJETIVOS POLÍTICOS**

El objetivo político general de la UE, establecido por los líderes europeos, es aumentar la
eficiencia energética en la UE para lograr el objetivo de reducir un 20 % el consumo de
energía de la UE, en comparación con los valores previstos para 2020, según los cálculos de

3 En un principio, los PNAEE debían haberse presentado a mediados de 2007, pero muchos sufrieron
retrasos y no se presentaron hasta mediados de 2008.

# ES 3 ES

la Comisión expuestos en su Libro Verde sobre la Eficiencia Energética [4] . Este objetivo es
coherente con la política energética global de la UE. La mejora de la eficiencia energética es
un elemento esencial de la nueva estrategia energética europea «Energía 2020» [5] _._

En un plano general, la eficiencia energética contribuye a iniciativas más amplias destinadas a
la consecución de los objetivos de la política de lucha contra el cambio climático, a la
recuperación económica y a un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, tal como se
señala en « _Europa 2020:_ _Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e_
_integrador»_ [6] .

**5.** **E** **NFOQUE ANALÍTICO**

El objetivo de la presente evaluación de impacto es **analizar los logros y los retos** de las
políticas actuales y las tendencias del consumo de energía y evaluar si **hay margen para**
**nuevas medidas a nivel de la UE** .

El análisis ha guardado proporción con el nivel de detalle previsto para el documento
estratégico propiamente dicho. La evaluación se ha realizado principalmente en términos
cualitativos, habida cuenta de que en el futuro se elaborarán medidas concretas que irán
acompañadas a su vez de evaluaciones de impacto en caso necesario. No obstante, siempre
que ha sido posible, se han presentado ejemplos cuantitativos de medidas similares o cálculos
generales de los posibles efectos.

El análisis examina en primer lugar cuál es la mejor manera de abordar la cuestión de la
eficiencia energética a nivel de la UE y, en segundo lugar, qué tipos de instrumentos políticos
de la UE son necesarios para ayudar a los Estados miembros a materializar el potencial de
ahorro energético.

Se han analizado tres opciones principales: i) fijar únicamente objetivos y dejar que sean los
Estados miembros los que elaboren las medidas necesarias; ii) no fijar objetivos, pero elaborar
instrumentos políticos detallados a nivel de la UE, invitando a los Estados miembros a
aplicarlos o completarlos; iii) establecer un marco político global a nivel de los Estados
miembros (con objetivos), al tiempo que la UE desarrolla instrumentos políticos para ayudar a
los Estados miembros.

Posteriormente, y en relación con cada sector (residencial y terciario, transporte, industria y
energía), se han examinado varios tipos de instrumentos políticos (voluntarios,
reglamentarios, financiación, sensibilización y formación), a fin de determinar si sería
necesaria su aplicación a escala de la UE para alcanzar los objetivos estratégicos específicos
de esos sectores. Las mejores opciones se han seleccionado sobre la base de los logros de las
políticas actuales y evaluando los obstáculos restantes, el valor añadido en relación con la UE,
las posibles repercusiones, la efectividad, la eficiencia y la coherencia.

4 COM(2005) 265: El ahorro de energía primaria se cifra en 370 Mtep en 2020 con respecto a la previsión
de referencia para el nivel de consumo de energía primaria. Esta hipótesis se actualizó en 2007 para
tener en cuenta a los dos nuevos Estados miembros.
5 COM(2010) 639 final.
6 COM(2010) 2020 final.

# ES 4 ES

**6.** **C** **ONCLUSIONES** **:** **P** **REFERENCIAS EN CUANTO AL NUEVO MARCO ESTRATÉGICO**

**Enfoque estratégico general preferible**

Es esencial que los Estados miembros elaboren un conjunto coherente de medidas, con
objetivos claros, sencillos y mensurables. Con unas medidas bien coordinadas a nivel de la
UE, los Estados miembros dispondrían del marco necesario en el que desarrollar sus
esfuerzos. La Comisión podría proponer, como marco común, medidas diferentes en cada
sector, y ayudar también a los Estados miembros a crear sus propios instrumentos.

Este enfoque permitiría explotar el potencial rentable, eliminaría importantes obstáculos,
como la fragmentación de las políticas, la falta de compromiso político y de previsibilidad de
las políticas, y permitiría examinar las posibles sinergias entre las diferentes estrategias.

Por otro lado, la Comisión podría estudiar el enfoque más idóneo para la definición de los
objetivos y la interacción de los mismos con otros instrumentos políticos (en particular, los
objetivos climáticos). Además, podría proponer que los PNAEE se elaboraran como
documento básico. Un PNAEE reforzado y ampliado (a todos los sectores de la oferta y la
demanda) dotaría a la eficiencia energética de gran visibilidad política e impulsaría el
proceso. A fin de reforzar el compromiso de las autoridades locales, se propone mantener el
modelo del Pacto de los Alcaldes, respaldado por la Comisión y que ha dado buenos
resultados, ampliándolo y explotando todas sus posibilidades.

**Opción preferible para los sectores residencial y de servicios**

Según las conclusiones del análisis, para resolver el problema de la baja tasa de renovación de
los edificios, no es necesario seguir reforzando el marco estratégico actual en este ámbito
(opción A3a), puesto que la reciente modificación del marco legislativo (en particular de la
Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios) ya es ambiciosa. Conviene más
bien centrarse en su aplicación. Los requisitos aplicables a los productos es un caso distinto. A
fin de aumentar la adopción de productos eficientes desde el punto de vista energético, podría
ampliarse el ámbito de aplicación de las medidas de diseño ecológico y etiquetado energético,
incluyendo nuevas categorías de productos, sobre todo en el sector terciario, así como algunos
materiales de construcción (por ejemplo, ventanas) (opción A3b). Se daría así un espaldarazo
al establecimiento de mercados de productos y materiales eficientes energéticamente.

La adopción de medidas en materia de financiación sería esencial para resolver las graves
limitaciones en la disponibilidad de la liquidez necesaria para los elevados costes iniciales y,
en cierta medida, el problema de la relación propietarios-inquilinos. Los limitados recursos
financieros a nivel de la UE podrían destinarse sobre todo a prestar asistencia financiera a los
Estados miembros y a las autoridades locales, pero también a apoyar la distribución de riesgos
y la garantía de proyectos (opción A4a). Con la actual crisis económica, no cabe esperar que
se destinen cuantiosos fondos públicos adicionales a la eficiencia energética, por lo que es
esencial que estos instrumentos procuren movilizar en mayor medida la financiación de
terceros. Entre las medidas que podrían favorecer el compromiso de inversores privados cabe
citar las obligaciones de ahorro energético de los servicios públicos (opción D3d) y la ayuda
al desarrollo de empresas de servicios energéticos (ESE) (opción D5). Además, se considera
positiva la introducción de algunas condiciones de eficiencia energética para la concesión de
financiación pública (opción A4b).

Se reconoce que la falta persistente de mano de obra cualificada en el sector de la
construcción, debido al escaso desarrollo de los mercados, es una de las principales barreras
no tecnológicas ni financieras para el despliegue de renovaciones energéticas óptimas o la
instalación de aparatos en los edificios. Para solucionar este problema a nivel de la UE, se

# ES 5 ES

podría ofrecer a los Estados miembros herramientas (por ejemplo, elaboración de planes
nacionales en materia de cualificación, currículos de educación y formación o sistemas de
acreditación y certificación) y la creación de plataformas de intercambio de mejores prácticas.

Otras medidas, como las actividades de sensibilización (A5) y un mayor compromiso
voluntario de las entidades privadas (opción A2), serían también beneficiosas y podrían
aplicarse si se cuenta con recursos suficientes, ya que la UE desempeña un papel limitado y
tales medidas serían principalmente responsabilidad de los Estados miembros o las
autoridades locales.

**Opción preferible para el sector del transporte**

El crecimiento previsto del consumo de energía en el sector del transporte hasta 2020 es el
más elevado de todos los sectores. Para explotar plenamente el potencial de ahorro restante, es
necesario apoyar la transición hacia vehículos, modos y usos más eficientes. No obstante,
teniendo en cuenta que el futuro Libro Blanco del Transporte dará un nuevo impulso a los
esfuerzos de reducción de las emisiones de carbono y a una utilización más eficiente de los
recursos en este sector, en la evaluación de impacto no se ha analizado ninguna opción.

**Opción preferible para el sector industrial**

A pesar de que la industria ha registrado las mejoras más importantes en materia de eficiencia
energética, aún hay margen de mejora. Las políticas de la UE ya han abordado parcialmente
algunos de los posibles efectos de la industria en el medio ambiente. Por consiguiente, el
objetivo en este sector es procurar aprovechar este potencial no explotado, manteniendo la
coherencia con los instrumentos políticos en vigor (por ejemplo, el Régimen de Comercio de
Derechos de Emisión, RCDE, y la nueva Directiva sobre las emisiones industriales). Los
obstáculos que se observan en este sector son principalmente la falta de señales de precios
significativas, la falta de sensibilización y de formación (sobre todo para las PYME), así
como la falta de planificación estratégica a largo plazo, que aumenta la percepción de riesgos
y disuade a las empresas de invertir.

El análisis de los posibles enfoques llega a la conclusión de que podrían desarrollarse nuevos
instrumentos jurídicos, en línea con el objetivo mencionado y las medidas en vigor (opción
C3). Con este fin, podrían proponerse más medidas de aplicación en el marco de la Directiva
sobre diseño ecológico, referidas a productos de uso común en los procesos industriales (por
ejemplo, bombas de gran tamaño y hornos). Los sistemas y equipos a medida podrían ser
objeto de requisitos genéricos de eficiencia energética, aplicables mediante normas. Por otra
parte, podrían adoptarse algunos requisitos en relación con la gestión de la energía (por
ejemplo, auditorías energéticas) destinados a los grandes consumidores de energía. Se podría
proporcionar a las PYME material informativo y asistencia para que gestionaran su consumo
de energía (opción C5).

Las obligaciones de ahorro energético, impuestas en su caso a las compañías del sector de la
energía (opción D3d), y el fomento de las ESE (opción D5) podrían movilizar de manera
importante proyectos en el sector industrial.

Las medidas de sensibilización (opción C4) y un mayor compromiso voluntario de las
entidades privadas (opción C2) serían igualmente beneficiosas y podrían aplicarse si se
dispusiera de recursos suficientes. De todas formas, la UE tiene un papel limitado y estas
medidas serían principalmente responsabilidad de los Estados miembros o de las autoridades
locales.

**Opción preferible para el sector de la energía**

# ES 6 ES

En la actualidad, la eficiencia media de las instalaciones de producción es considerablemente
inferior a las mejores tecnologías disponibles. Ello obedece sobre todo a la falta de señales de
precios suficientemente significativas en relación con las decisiones de inversión para la
construcción de nuevas instalaciones y la retirada de las antiguas. La tercera fase del RCDE
tendrá sin duda incidencia en este problema para las unidades a las que afecta. Así pues, no
resulta conveniente proponer nuevos instrumentos reglamentarios sin conocer sus efectos
concretos (opción D3a). Con todo, visto el número creciente de pequeñas instalaciones de
generación, podría estudiarse la necesidad de nuevos instrumentos reglamentarios para
garantizar una mayor eficiencia.

Tampoco se aprovecha adecuadamente todo el potencial del calor residual o de la
recuperación de energía. La evaluación muestra que se podrían elaborar nuevas medidas
reglamentarias en favor del fomento de la cogeneración y de los sistemas urbanos de
calefacción o refrigeración, tras un análisis más detenido y una eventual revisión del principal
marco estratégico en este ámbito (la Directiva sobre cogeneración) (opción D3b).

Las autoridades nacionales de reglamentación podrían desempeñar un importante papel
dirigiendo las mejoras de la eficiencia energética de la red y fomentando las redes inteligentes
y los contadores inteligentes, que ofrecen posibilidades de adaptar los picos de consumo y de
optimizar la demanda y la oferta de energía. Para ello, se les podría otorgar mayores
competencias (opción D3c).

Las compañías del sector de la energía disponen de información importante sobre el consumo
energético de sus clientes, pero nada les incita a utilizarla con el fin de reducir el consumo,
puesto que ello significaría reducir sus ingresos. Esta situación podría resolverse con la
introducción de un sistema de obligaciones de ahorro energético que garantice la realización
de las medidas más rentables a largo plazo con solo un pequeño aumento a corto plazo de la
factura energética (opción D3d) Es preciso estudiar más detenidamente los mejores medios de
conseguirlo. Para evitar interacciones negativas con el RCDE, los certificados que acrediten
reducciones del consumo de energía no deberían negociarse en el marco de este régimen.

Los directivos de las sociedades del sector energético suelen ser perfectamente conscientes de
sus posibilidades de ahorro de energía. Sin embargo, hay un subsector específico (las ESE)
que requeriría ayuda suplementaria en términos de información, orientaciones e intercambio
de mejores prácticas (opción D5). Los acuerdos voluntarios también podrían generar ahorros
de energía y deberían tenerse en cuenta (opción D2).

**¿Serán suficientes las medidas para alcanzar el objetivo del 20 %?**

Las opciones preferibles prevén una amplia gama de instrumentos de apoyo que intensificarán
la explotación del potencial de ahorro energético y los beneficios relacionados, y que
permitirán el pleno desarrollo de los mercados de la eficiencia energética. Aunque no ha sido
posible cuantificar todas las opciones, las cuantificaciones efectuadas auguran buenas
perspectivas en lo que respecta a la recuperación de los retrasos para la consecución del
objetivo de ahorro previsto. No obstante, los resultados concretos dependerán del nivel de
ambición de las iniciativas reglamentarias y no reglamentarias y de su ritmo de aplicación.
Por tanto, será esencial proceder a una evaluación intermedia y, en su caso, a una
actualización del Plan, a fin de garantizar la continuidad de los esfuerzos en el ámbito de la
eficiencia energética.

# ES 7 ES