Source: EURLEX
Language: es
Format: md

[**Avis juridique important**](../../../editorial/legal_notice.htm)

*|*

# 31995Y1114(01)

**Informe Anual relativo al ejercicio de 1994, acompañado de las respuestas de las instituciones** 
  
*Diario Oficial n° C 303 de 14/11/1995 p. 0001 - 0328*

  

INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1994 (95/C 303/01)

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables del descargo y a las otras instituciones

André J. MIDDELHOEK (Presidente)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

ÍNDICE

Página

Introducción 5

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 21

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía) 57

Capítulo 3. Política común de la pesca y el mar 90

Capítulo 4. Ámbito regional 100

Capítulo 5. Ámbito social, fomento de las empresas (PYME), formación 131

Capítulo 6. Los instrumentos financieros para el medio ambiente: «LIFE» y sus precedentes 161

Capítulo 7. Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación) 175

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 176

Capítulo 9. Investigación 187

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa central y oriental, de los nuevos estados independientes procedentes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 201

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa central y oriental) 229

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 252

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 296

Capítulo 14. Tribunal de Cuentas 313

ANEXOS

Anexo I. Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años 314

Anexo II. Anexo sobre las abreviaturas y símbolos usados en el Informe e información básica sobre el presupuesto general 323

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Página

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 45

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía) 83

Capítulo 3. Política común de la pesca y el mar 98

Capítulo 4. Ámbito regional 120

Capítulo 5. Ámbito social, fomento de las empresas (PYME), formación 147

Capítulo 6. Los instrumentos financieros para el medio ambiente: «LIFE» y sus precedentes 170

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 184

Capítulo 9. Investigación 197

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa central y oriental, de los nuevos Estados independientes procedentes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 218

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y terceros países (excepto Europa central y oriental) 245

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 274

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 307

ÍNDICE DE LOS GRÁFICOS (G)

Página

G I. Presupuesto General 1994 - Ingresos previstos 10

G II. Presupuesto General 1994 - Previsiones de gastos - Créditos para pagos 11

G III. Presupuesto General 1994 - Créditos para compromisos 12

G IV. Créditos para compromisos disponibles en 1994 y su utilización, por sector y por institución 13

G V. Créditos para pagos disponibles en 1994 y su utilización, por sector y por institución 14

G VI. Perspectivas financieras: detalle de los créditos para compromisos disponibles en el presupuesto de 1994 y su ejecución; total de créditos para pagos disponibles en el presupuesto de 1994 y su ejecución 15

G VII. Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio 1994 16

G VIII. Pagos efectuados en 1994, por sector y por Estado miembro 17

G IX. Evolución y utilización de los créditos para pagos durante el período 1990-1994, por sector 18

G X. Nivel de utilización de los créditos para pagos de 1990 a 1994, por sector 19

G XI. Pagos anuales durante el período 1990-1994, por sector y por institución 20

G XII. Ingresos previstos y efectivos en 1994 54

G XIII. Recursos propios efectivos en 1994 55

G XIV. Recursos propios efectivos, por Estado miembro (1990-1994) 56

G XV. FEOGA-Garantía - Pagos efectuados en 1994, por mercado y Estado miembro 89

G XVI. Fondos estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1994, por Estado miembro 159

G XVII. Intervenciones con fines estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1994, por Estado miembro y objetivo 160

G XVIII. Ayuda a los países de Europa central y oriental: los programas PHARE y TACIS 227

G XIX. Préstamos de la CE a los países de Europa central y oriental, hasta el 31 de diciembre de 1994 228

G XX. Información de base sobre los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) 285

G XXI. 6° FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 286

G XXII. 7° FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 287

G XXIII. 6° FED: ayudas por tipo y por país beneficiario 288

G XXIV. 6° FED: ayudas por sector y por país beneficiario 289

G XXV. 7° FED: ayudas por tipo y por país beneficiario 290

G XXVI. 7° FED: ayudas por sector y por país beneficiario 291

G XXVII. 6° y 7° FED: utilización de las ayudas por sector económico 292

G XXVIII. Los siete FED: evolución de los pagos anuales (1960-1994) 293

INTRODUCCIÓN

0.0. ÍNDICE Apartados

Contexto general del Informe Anual de 1994 0.1

Estructura del Informe Anual 0.2 - 0.3

Principales resultados de la fiscalización de 1994 0.4 - 0.24

Ventajas de la mejora de la gestión financiera 0.25

Implicaciones de la declaración de fiabilidad 0.26

Gestión del personal de la Comisión 0.27 - 0.28

Función del Tribunal de Cuentas con respecto al fraude 0.29 - 0.32

CONTEXTO GENERAL DEL INFORME ANUAL DE 1994

0.1. La publicación de este informe coincide con el término del primer año de mandato de la nueva Comisión, un año de ampliación de la Comunidad y con el aumento del 12 % en el volumen del presupuesto. En su primera reunión celebrada el 25 de enero de 1995, la nueva Comisión decidió emprender una reforma de su gestión interna estructurada en tres fases con los análisis y reflexiones necesarios: consolidación y racionalización del sistema existente, reforma de normas y estructuras y mayor cooperación con los Estados miembros, con propuestas concretas para cada una de estas fases. El Tribunal acoge favorablemente este programa de mejora de la gestión y, aunque reconoce que una cultura corporativa particular no puede cambiarse de un día a otro, considera alentadores los pasos iniciados en los servicios de la Comisión. La tercera fase prevista (mejora de la gestión de los fondos comunitarios por los Estados miembros) puede necesitar más tiempo para obtener progresos significativos, pero es igualmente esencial. Los ejemplos de despilfarro y mala gestión de fondos comunitarios que figuran en numerosos informes de fiscalizaciones del Tribunal constituyen una prueba importante de la necesidad de realizar un esfuerzo coordinado para completar el programa de mejora de la Comisión y cambiar el planteamiento poco riguroso de «gastar el presupuesto» por otro que insista en el buen empleo de los fondos y en una gestión financiera y contable rigurosa, con una clara atribución de responsabilidades, tanto para el éxito como para el fracaso.

ESTRUCTURA DEL INFORME ANUAL 0.2. 1994 constituye el primer ejercicio en el que las disposiciones del Tratado de Maastricht han tenido una incidencia significativa en el contenido y la presentación de los diferentes documentos elaborados anualmente por el Tribunal. El Tratado prevé que el Tribunal presente una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes. Esta declaración y un informe especial complementario se han publicado al mismo tiempo que el Informe Anual, pero de modo independiente, de manera que los tres documentos pueden tenerse en cuenta en el procedimiento de aprobación de la gestión de 1994 junto con los demás informes especiales elaborados por el Tribunal desde el procedimiento de aprobación de la gestión de 1993 ().

0.3. Como consecuencia de las nuevas disposiciones relacionadas con la declaración de fiabilidad, el presente Informe Anual ya no incluye un capítulo general sobre la auditoría financiera de los ingresos, los gastos operativos y la contabilidad de la Comisión y de las cuentas consolidadas. La información que en años anteriores hubiera aparecido en este capítulo figura actualmente en la declaración de fiabilidad y en el informe especial correspondiente.

PRINCIPALES OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN DE 1994

0.4. A lo largo del presente Informe Anual de 1994, el Tribunal cita ejemplos de debilidades de la gestión financiera que con frecuencia son muy similares a los que figuran en informes anteriores, aún cuando muchos de los ejemplos proceden de controles de medidas específicas que no han sido previamente, o al menos no recientemente, fiscalizadas por el Tribunal. Esto prueba una vez más la necesidad de un cambio sustancial en lo que podría denominarse «la cultura de la gestión financiera» que administra y controla la recaudación y la utilización de recursos presupuestarios, tanto en la Comisión como en los Estados miembros.

0.5. Los problemas planteados por esta cultura de gestión financiera pueden observarse en la planificación presupuestaria que sobrepasa ampliamente la capacidad real de planificación y gasto de la Comisión; en una gestión débil de los fondos existentes (que se desembolsan sin tener en cuenta los objetivos de la reglamentación o sin especificar con la suficiente claridad los objetivos que se han de alcanzar mediante el gasto en cuestión y, con frecuencia, sin prestar la suficiente atención a la relación coste-eficacia) y en la falta de una reacción rápida y enérgica para recuperar fondos abonados indebidamente o en exceso.

0.6. Los fondos estructurales ofrecen un ejemplo importante de escasa utilización, debido principalmente a la falta de previsión de las dificultades que surgirían en el primer año de aplicación de la reforma, a pesar de que ya habían aparecido problemas de la misma índole en el momento de la última reforma similar que se llevó a cabo seis años antes.

0.7. En la mayoría de los capítulos del presente informe se describe la utilización de fondos que no han servido para alcanzar los objetivos previstos. Esta situación se plantea tanto cuando la Comisión es la única responsable de especificar los objetivos del gasto, por ejemplo, en el ámbito de la garantía agrícola o en el de la ayuda a los países en vías de desarrollo, como cuando los objetivos han de acordarse entre la Comisión y los gobiernos de los Estados miembros que patrocinan el programa, como es el caso de los fondos estructurales. En el capítulo 2 se mencionan los resultados inadecuados de la organización común de mercados en el sector de las frutas y las hortalizas. En el capítulo 3 se llega a la conclusión de que la ayuda a la pesca del atún no tiene una clara justificación. El capítulo 4 muestra que el programa Interreg no ha fomentado de modo significativo la asociación transfronteriza, mientras que el capítulo 5 demuestra que los resultados de las medidas del Fondo Social Europeo en favor de las pequeñas y medianas empresas, si pueden llegar a evaluarse, distan mucho de corresponderse con los objetivos fijados.

0.8. En cuanto a la ayuda al desarrollo procedente tanto del presupuesto (programa de apoyo al ajuste estructural en cuatro países árabes) como del Fondo Europeo de Desarrollo (cooperación regional), el Tribunal concluye que los objetivos fijados eran tan vagos y generales que resulta muy difícil hacer comparaciones satisfactorias entre lo realizado y lo previsto. En varios ámbitos de gastos del presupuesto comunitario el Tribunal ha observado que una reglamentación imprecisa (generalmente sin indicaciones sobre requisitos de gestión contable y financiera) ha permitido a Estados miembros interpretar de manera diferente criterios de acceso a ayudas que deberían aplicarse de modo homogéneo. Esta imprecisión impide a las autoridades nacionales, a la Comisión y al Tribunal proceder de manera eficaz al seguimiento y fiscalización de los programas

0.9. En los capítulos 1, 2, 4, 5, 6, 8 y 10 se citan casos en los que los responsables de la gestión no han tomado medidas oportunas y enérgicas para recaudar fondos adeudados a la Comunidad, lo que puede dificultar o incluso imposibilitar la recuperación posterior del importe adeudado.

0.10. Este informe, como los anteriores, llama la atención sobre los significativos puntos débiles en los mecanismos de programación, aprobación, supervisión, control y evaluación de las acciones comunitarias. La fiscalización de la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas frescas y transformadas ha puesto de manifiesto que la inspección y la autorización de las organizaciones de productores por los Estados miembros, elementos cruciales de la gestión del mercado, son especialmente débiles y que muchas organizaciones de productores, pese a casi treinta años de fomento y asistencia, disponían de un capital circulante insuficiente a efectos de intervención.

0.11. En Grecia, Francia e Italia se efectuaron pagos para retirar del mercado productos que no cumplían los requisitos de calidad necesarios para recibir la ayuda comunitaria. Los controles efectuados en materia de transformación de cítricos en Italia y Grecia y de tomates en España, Italia y Grecia eran tan insuficientes que no podía garantizarse que la ayuda abonada estuviera justificada. En España se efectuaron pagos en exceso de ayuda a los frutos de cáscara, mientras que en Grecia las solicitudes de ayuda para las uvas pasas se presentaron incorrectamente y no se efectuó ningún control independiente de los beneficiarios. Los niveles de rendimiento establecidos para subvencionar la ayuda a las uvas pasas no son un incentivo para mejorar su calidad y propician las ventas irregulares en el mercado de frutas frescas. Resulta imposible controlar la ayuda por hectárea ante la ausencia de un catastro y la gran cantidad de productores (que con frecuencia no notifican los cambios de propiedad).

0.12. La ayuda concedida a las empresas de transformación de naranjas, melocotones y tomates es elevada en comparación con el precio mínimo pagado a los productores, y el nivel elevado de apoyo a las empresas transformadoras de naranjas ha fomentado la inversión en capacidad de transformación de un producto que no es competitivo frente a las importaciones. Además, el costoso sistema de retirada y destrucción de los excedentes para aligerar el exceso de producción del mercado y garantizar una renta mínima a los productores fomenta la sobreproducción y contamina el medio ambiente.

0.13. La fiscalización de los gastos relativos a la política de la pesca ha mostrado que la ayuda al atún, abonada a los barcos registrados en España, Portugal y Francia carecía de una justificación económica clara y podía beneficiar más a la industria conservera que a los propios pescadores. Además, las normas que regulan la gestión de la ayuda no tenían en cuenta que muchos de los barcos sólo pescan en aguas muy distantes y rara vez desembarcan sus capturas directamente en puertos comunitarios.

0.14. En un considerable número de proyectos fiscalizados de programas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, las irregularidades detectadas subrayan hasta qué punto son todavía necesarias, seis años después de una importante reforma, mejoras para garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones de los fondos estructurales. Las declaraciones de gastos de los Estados miembros deberían presentarse y controlarse mejor. La Comisión debe insistir en una aplicación más estricta de la normativa relativa al Fondo y del Reglamento Financiero; también debería definir más claramente los criterios de cumplimiento de las condiciones para la obtención de la ayuda. Los puntos débiles en los procedimientos de adjudicación de contratos de infraestructura del sector público aumentan el riesgo de irregularidades, y la Comisión debería esforzarse más en verificar que los aspectos medioambientales se tienen en cuenta tanto en la fase de planificación como en la de ejecución de los programas.

0.15. En cuanto a los proyectos de inversión rentables, la Comisión debería examinar la posibilidad de sustituir la concesión de ayuda por la financiación de un préstamo y así incitar al beneficiario último a asumir mejor sus responsabilidades. Es necesario volver a examinar la utilización del paquete de ayudas «globales» para estimular el desarrollo económico local; en particular, la función de las organizaciones intermediarias que pueden decidir sin unos criterios claros qué empresas deben recibir ayuda y si ésta debe ser en forma de subvenciones o préstamos no es lo bastante transparente.

0.16. El capítulo del Fondo Social del presente informe subraya una vez más cómo, mediante la consideración de los anticipos como gastos definitivos, las cuentas sobreestiman la incidencia real del gasto en las operaciones correspondientes. Asimismo se indica que cuando un control revela que una acción no cumple los requisitos para obtener financiación comunitaria el Estado miembro puede simplemente sustituirla por otra acción, a menudo para obtener una financiación retroactiva, de modo que no existe ninguna sanción eficaz aplicable a las autoridades del Estado miembro que no garanticen que los fondos comunitarios sólo se utilizan para los fines aprobados y de conformidad con los planes previamente acordados.

0.17. El programa LIFE y los anteriores a éste exigen una minuciosa selección de proyectos con el fin de alcanzar los objetivos medioambientales comunitarios acordados y así garantizar los mejores resultados con los limitados fondos disponibles. En la práctica, el carácter innovador que debería distinguir a muchos de los proyectos no se ha demostrado y ni la coordinación interna ni la existente entre la Comisión y los Estados miembros han sido suficientes para garantizar un seguimiento, control y explotación adecuados de los resultados. Las autoridades de los Estados miembros podrían desempeñar una función más importante en la elaboración y presentación de las propuestas de financiación de los proyectos y es claramente necesaria una mejor coordinación entre los proyectos LIFE y otros muchos proyectos medioambientales que reciben ayuda de otras fuentes comunitarias.

0.18. En el programa «Capital humano y movilidad» (parte del tercer programa marco de investigación comunitaria) se advirtieron puntos débiles en el nivel del seguimiento y supervisión de los contratos, así como algunos problemas de coordinación entre los servicios de la Comisión. Es difícil valorar el impacto positivo de los gastos desde el punto de vista de los objetivos.

0.19. Tras el examen de la ayuda a Europa central y oriental, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que deberá asignarse una parte más significativa del programa PHARE a preparar a las administraciones de los países beneficiarios para su entrada en la Comunidad (siguiendo las conclusiones de la cumbre de Essen). En 1994, los programas PHARE, en una gran parte, y TACIS, principalmente, continuaron financiando la asistencia técnica y los estudios proporcionados por consultorías privadas, con limitados resultados concretos, particularmente en lo que se refiere a inversiones. La coordinación entre los servicios de la Comisión (en Bruselas y en los países beneficiarios) por una parte y, por otra, las demás fuentes de ayuda exterior y los propios países beneficiarios sigue siendo insuficiente.

0.20. La Comisión todavía no dispone de un sistema de evaluación autónomo tras seis años de aplicación de PHARE y cuatro de TACIS. A pesar de que el Tribunal ha observado resultados positivos (como el programa de reestructuración y privatización de granjas colectivas en Belarús y una acertada operación de ayuda alimentaria en el Cáucaso), la ejecución de la Comisión sigue siendo lenta y su capacidad de gestión, tanto en Bruselas como sobre el terreno en sus delegaciones, deberá reforzarse para mejorar la coordinación, preparación y seguimiento de los programas, así como la supervisión de los consultores.

0.21. El apoyo de la Comunidad a los programas de ajuste estructural en los países situados al sur y al este de la cuenca mediterránea deberá adaptarse mejor a las situaciones económicas y presupuestarias particulares de dichos países. Convendría evitar las limitaciones y condiciones superfluas a la utilización de los fondos (como los controles documentales completos cuando el importe de las divisas transferido sólo representa una proporción muy pequeña de las importaciones que pueden obtener la financiación). La Comisión debería darse por satisfecha con que la estrategia presupuestaria de cada país beneficiario fuera coherente con el programa de reforma económica. Deberían incluirse en los convenios de financiación objetivos cuantitativos y cualitativos para los sectores prioritarios (incluidos objetivos para proyectos o programas específicos) y concentrar en ellos la actividad de seguimiento.

0.22. Puesto que los objetivos de la cooperación regional en el contexto de Lomé III se formularon en términos muy generales, es imposible establecer una comparación adecuada entre los objetivos y los resultados. La gestión financiera y contable es mediocre, la Comisión no ha efectuado el seguimiento en varias regiones y a menudo no está claro el carácter regional de los proyectos.

0.23. En el capítulo 1 se describen disfunciones en el ámbito de los recursos propios, en particular en lo que respecta a los derechos de aduana. En el régimen de tránsito comunitario se observa un número considerable de operaciones irregulares que ocasionan un perjuicio financiero a la Comunidad y a los Estados miembros. Se observa asimismo que los controles aplicados por las autoridades aduaneras nacionales en el ámbito del tránsito son deficientes y que la función de coordinación de la Comisión en este aspecto es insuficiente. En cuanto a la asistencia mutua entre los Estados miembros y la Comisión en el contexto de la detección y prevención del fraude, se subraya que debe mejorarse el seguimiento efectuado tanto por la Comisión como por los Estados miembros y que determinadas disposiciones de la reglamentación aduanera comunitaria deben adaptarse para ser más coherentes con la legislación comunitaria o nacional existente.

0.24. Con respecto al recurso IVA, el capítulo 1 expone los resultados de una primera evaluación del sistema de intercambio de información VIES (VAT Information Exchange System), establecido para permitir la aplicación del régimen transitorio. Una parte significativa de los datos declarados necesitan correcciones, pese a que el sistema haya alcanzado un nivel de desarrollo y de funcionamiento notable. Por otra parte, se observa la necesidad de que las administraciones nacionales apliquen una política eficaz de sanciones en caso de que los operadores no respeten los procedimientos.

VENTAJAS DE UNA MEJORA DE LA GESTIÓN FINANCIERA

0.25. Evidentemente existen posibilidades considerables de mejorar el modo en que se gestionan las finanzas comunitarias en todos los grandes sectores de actividad mencionados anteriormente y así garantizar que los fondos públicos se emplean adecuadamente para alcanzar, de manera eficiente y eficaz, los objetivos definidos por el legislador. Pero, naturalmente, no es posible cuantificar con certeza las ventajas reales que podrían resultar de una financiación más eficiente y mejor orientada. No obstante, a lo largo del presente informe se realizan observaciones de fiscalizaciones concretas que ofrecen alguna indicación del posible beneficio que se obtendría con una gestión financiera y un control más estrictos: recuperación de importes, pagos por actividades no subvencionables o gastos que no han resultado útiles para alcanzar los objetivos de una determinada política, incluso cuando no podrían considerarse totalmente irregulares. Considerando el limitado alcance del Tribunal para controlar la gestión financiera de un año, si se tiene en cuenta el número de auditores de que dispone, existen evidentemente grandes posibilidades de mejora y los gastos que dicha mejora ocasionase se recuperarían en muy breve plazo.

IMPLICACIONES DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

0.26. La declaración de fiabilidad de 1994, emitida simultáneamente a la publicación del presente informe, contiene reservas significativas con respecto a la fiabilidad de las cuentas (relativas principalmente a su presentación y a su difusión) y llama la atención sobre numerosos errores que afectan a la legalidad y regularidad de las operaciones de pago correspondientes. Este resultado representa otra prueba de una administración financiera inadecuada, tanto por parte de la Comisión como de los organismos de los Estados miembros, de una parte significativa del presupuesto comunitario en una gran diversidad de ámbitos. Indudablemente, la aplicación del principio de subsidiariedad no implica la menor reducción de la responsabilidad de la Comisión en la correcta ejecución del presupuesto. Es urgente realizar un esfuerzo serio y coordinado entre la Comisión y las autoridades de los Estados miembros para mejorar la calidad del rendimiento de la gestión en todos los niveles.

GESTIÓN DEL PERSONAL DE LA COMISIÓN

0.27. Los problemas de gestión del personal de la Comisión constituyen también un factor importante en la consecución de una buena gestión financiera. En repetidas ocasiones, las fiscalizaciones de organizaciones de mercados agrícolas han puesto de manifiesto que el número de agentes encargados por la Comisión del control y supervisión del gasto es muy inadecuado. El presente informe destaca la rápida rotación de los agentes responsables de la administración y control del Fondo Social y el elevado número de puestos vacantes en dicho sector. El capítulo 10 insiste en que en el transcurso de un sólo año, se han transferido las dos terceras partes de los agentes permanentes de una delegación de la Comisión y han sido sustituidos con bastante retraso. También se indica que funciones claves de gestión que deberían ser asumidas por funcionarios de la Comunidad se han confiado a personal subcontratado o a terceros. El capítulo 11 pone de manifiesto los insuficientes recursos asignados (en las delegaciones y en Bruselas) para supervisar los programas de ayuda al ajuste estructural en favor de Jordania y de los países del Magreb.

0.28. El Tribunal considera que deberían asignarse unos recursos de personal más cualificados para desempeñar las tareas que constituyen la gestión y el control de las políticas existentes así como a la mejora del entorno de gestión financiera, tanto en los servicios de la Comisión como en los servicios nacionales de los Estados miembros encargados de las operaciones comunitarias.

FUNCIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS CON RESPECTO AL FRAUDE

0.29. El Consejo Europeo de Essen llegó a la conclusión de que era necesario combatir enérgicamente el fraude, el despilfarro y la mala gestión de los recursos comunitarios y, recordando que el Tratado de la Unión Europea confiere nuevas facultades al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y al Tribunal de Cuentas Europeo, solicitó acciones concertadas de estas instituciones y de los Estados miembros.

0.30. Los principales responsables de la prevención, detección e investigación del fraude son los encargados de gestionar y supervisar la ejecución de las políticas, en los servicios de la Comisión y en los Estados miembros. Deberán garantizar la existencia de sistemas adecuados de control interno que incluyan la separación de funciones, procedimientos de ordenación de pagos apropiados y una función de fiscalización interna eficaz; asimismo deberán garantizar que las irregularidades deliberadas (cuando se trate de fraudes o de negligencias graves) son detectadas, investigadas y sancionadas.

0.31. El Tribunal, como fiscalizador externo, debe examinar de manera crítica las disposiciones de gestión adoptadas. Siempre ha procedido así en una medida considerable y sus informes anuales o especiales han puesto en evidencia de modo coherente los puntos débiles de la normativa y de los sistemas de gestión contable y financiera, indicando los posibles riesgos, así como los correspondientes casos concretos. A pesar de que el Tribunal, como otras instituciones de control, no tiene la facultad de investigar acciones penales (labor que corresponde a la policía y a las autoridades judiciales), desempeña su función concediendo la atención conveniente a la prevención y disuasión de las irregularidades en general (sean deliberadas o no) y fomentando cualquier medida eficaz de las autoridades competentes, si los controles muestran que han podido cometerse fraudes o se dan condiciones particularmente favorables para los potenciales defraudadores.

0.32. El Tribunal ha reaccionado a las conclusiones del Consejo Europeo de Essen examinando los aspectos de su metodología de control más estrechamente relacionados con el ámbito del fraude. Ha aprobado objetivos específicos en materia de examen crítico de la normativa y de los sistemas de gestión y de control asociados, de identificación sistemática de los sectores de alto riesgo (incluida la posible implicación en irregularidades de personas que trabajen en las instituciones comunitarias o directamente para ellas) y de elaboración y aplicación de procedimientos generales para la verificación de control apropiadas en los sectores de alto riesgo. Al desempeñar esta tarea, el Tribunal permanecerá en contacto con todos los organismos correspondientes.

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PARTE I Observaciones sobre los ingresos y los créditos operativos de la Comisión y sobre los Fondos Europeos de Desarrollo

CAPÍTULO 1 (\*) Recursos propios

1.0. ÍNDICE Apartados

Introducción general 1.1

Ejecución presupuestaria 1.2 - 1.3

Gestión financiera 1.4 - 1.11

Gestión financiera en los Estados miembros 1.4 - 1.11

Asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero 1.12 - 1.44

Introducción 1.12 - 1.13

Aplicación de la asistencia mutua 1.14 - 1.16

Seguimiento de las recuperaciones por la Comisión 1.17 - 1.19

Seguimiento de las recuperaciones por los Estados miembros 1.20 - 1.29

Necesidad de adaptar la reglamentación aduanera comunitaria 1.30 - 1.38

Ausencia de supervisión por la Comisión de los instrumentos nacionales de recaudación 1.39 - 1.40

Conclusión sobre la asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero 1.41 - 1.44

Régimen de tránsito comunitario 1.45 - 1.89

Introducción 1.45 - 1.49

Retrasos observados en la concesión de destino aduanero a la mercancía introducida en el territorio aduanero de la Unión Europea 1.50 - 1.53

Régimen de tránsito externo 1.54 - 1.68

Procedimiento simplificado de operaciones de tránsito externo 1.69

Riesgos derivados de la atribución de un estatuto aduanero a la mercancía presentada en la aduana (régimen de tránsito externo) 1.70 - 1.78

Informatización del régimen de tránsito comunitario 1.79 - 1.80

Ejemplos de mal funcionamiento 1.81 - 1.85

Conclusión relativa al tránsito comunitario externo 1.86 - 1.89

IVA sobre intercambios intracomunitarios 1.90 - 1.111

Introducción 1.90 - 1.91

Los ingresos IVA 1.92 - 1.94

El sistema VIES 1.95 - 1.103

Utilización de datos registrados y evolución de las estrategias de control 1.104 - 1.105

Supervisión por la Comisión del nuevo régimen transitorio 1.106 - 1.108

Conclusión sobre el IVA de los intercambios intracomunitarios 1.109 - 1.111

Producto nacional bruto 1.112 - 1.131

Introducción 1.112 - 1.113

Previsión del PNB 1.114 - 1.116

PNB estadístico 1.117 - 1.127

Conclusión sobre el PNB 1.128 - 1.131

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. El presente capítulo trata en primer lugar de la ejecución presupuestaria de los recursos propios y del resultado del examen de su gestión financiera por la Comisión y los Estados miembros; también contiene las observaciones sobre la asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero y la aplicación del régimen de tránsito comunitario. En lo que respecta al IVA, se presenta una primera evaluación del sistema VIES (Value Added Tax Information Exchange System) basada en una investigación realizada en cooperación con las instituciones nacionales de control. Por último, se analiza el Producto Nacional Bruto (PNB), especialmente desde el punto de vista de su previsión y determinación.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.2. Del cuadro 1.1 se desprende que:

a) Los ingresos efectivos alcanzaron en 1994 66 002,1 millones de ecus, lo que representa el 96,2 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo. Los ingresos efectivos no aumentaron de manera significativa con respecto a 1993, año en el que alcanzaron 65 672,7 millones de ecus;

b) Los recursos propios tradicionales una vez descontados los gastos de recaudación fueron de 13 252,2 millones de ecus, es decir, el 20,1 % de los ingresos efectivos. Esta cantidad corresponde a un importe bruto de 14 724,6 millones de ecus; estos recursos se desglosaron en:

i) derechos de aduana por un importe bruto de 12 420,0 millones de ecus que corresponden al 84,3 % de los recursos propios tradicionales brutos;

ii) exacciones reguladoras agrícolas por un importe bruto de 92,5 millones de ecus, que corresponden al 6,3 % de los recursos propios tradicionales brutos;

iii) cotizaciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1 382,1 millones de ecus que corresponden al 9,4 % de los recursos propios tradicionales brutos;

Las previsiones iniciales de derechos de aduana y de exacciones reguladoras agrícolas fueron objeto de una sobreestimación del 12,9 % y 10,9 %, respectivamente;

c) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA) (teniendo en cuenta los saldos y los ajustes) alcanzó 33 217,9 millones de ecus, es decir, el 50,4 % de los ingresos efectivos;

d) el recurso PNB (una vez aplicados los saldos y ajustes) alcanzó 17 674,5 millones de ecus (incluyendo reservas por valor de 292,0 millones de ecus), es decir, el 26,8 % de los ingresos efectivos.

1.3. El presupuesto rectificativo y suplementario n° 2 del ejercicio de 1994 incluye un nuevo artículo 302 titulado «Excedente previsible del ejercicio 1994», en el que se inscribe un importe de 1 500 millones de ecus (el excedente real figura en la cuenta de gestión consolidada del ejercicio de 1994 y es de 6 540 millones de ecus). Esta anotación no se atiene a lo dispuesto en el artículo 7 de la Decisión 88/376/CEE/Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988 (), ni en los artículos 6 y 32 del Reglamento Financiero, al corresponder esta partida a créditos que no se utilizarán (800 millones de ecus no ejecutados del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía), 400 millones de ecus no ejecutados de créditos prorrogados y 300 millones de ecus no utilizados destinados a acciones estructurales). Una solución adecuada podría haber consistido en disminuir en 1 500 millones de ecus el total de créditos inscritos en el presupuesto, en lugar de crear el nuevo artículo arriba señalado.

>SITIO PARA UN CUADRO>

GESTIÓN FINANCIERA

Gestión financiera en los Estados miembros

Procedimientos contables

1.4. Conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, los recursos propios que han de ponerse a disposición de la Comunidad son los derechos constatados cobrados o afianzados que se hayan anotado en la contabilidad A. En el caso de que los derechos constatados no se hayan anotado en la contabilidad A en las condiciones expuestas en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, deberán anotarse en una contabilidad separada, llamada contabilidad B. Se trata de derechos no cobrados ni afianzados y, al arbitrio de los Estados miembros, de los derechos afianzados y objeto de controversia.

1.5. El Tribunal ha realizado controles en ocho Estados miembros (DK, D, F, GR, IRL, I, NL, UK). En Dinamarca, en virtud de la normativa nacional, la puesta a disposición de los ingresos aduaneros y de las exacciones reguladoras agrícolas se realiza aplicando la fecha de contracción en cuentas. En principio ésta no puede exceder en cinco días laborables la fecha de aceptación de la declaración. Durante los controles efectuados en dos regiones aduaneras se puso de manifiesto que este plazo no se respetaba en alrededor del 30 % de los casos, con lo que se producen puestas a disposición tardías que afectan al 10 % de los importes constatados, cuando este incumplimiento de plazos se produce a final de mes. En respuesta a las observaciones del Tribunal, los servicios centrales daneses se han comprometido a hacer respetar los plazos relativos a la contracción estipulados por la reglamentación comunitaria.

1.6. En algunos casos se han observado riesgos de retrasos en el ritmo de la recaudación. En el Reino Unido, en las declaraciones periódicas, los procedimientos de conciliación entre las declaraciones de los importadores a los servicios contables y sus declaraciones al servicio gestor del sistema se efectúan con unos plazos muy amplios. De este modo, en octubre de 1994, sólo se habían efectuado las conciliaciones de las declaraciones anteriores a mayo de 1994. En mayo de 1995 las autoridades británicas informaron al Tribunal de que habían tomado medidas para evitar los retrasos.

1.7. El objetivo de la contabilidad separada () (contabilidad B; véase el apartado 1.4) es permitir a los Estados miembros y a la Comisión realizar un mejor seguimiento de la acción de recaudación de los recursos propios de los Estados miembros, especialmente cuando haya riesgo de fraudes o irregularidades.

1.8. En dos Estados miembros (GR, UK) el saldo de la contabilidad B de las distintas oficinas hubo de ser ajustado en 1994. Por otro lado, la contabilidad B apenas se controlaba y en algunas oficinas (UK) distaba mucho de ser exhaustiva, ya que sólo incluía los importes superiores a 10 000 ecus. Al inicio de 1995, las autoridades británicas recordaron a los servicios competentes la necesidad de mejorar la gestión de la contabilidad B.

1.9. Al final del primer trimestre de 1993, en Hamburgo se realizó una transferencia de exacciones agrícolas de la contabilidad A a la contabilidad B por valor de 26 millones de DM. Esta transferencia es el resultado de que un importador impugnara la clasificación de la mercancía. El examen de este expediente pone de manifiesto que las autoridades aduaneras de Hamburgo suspendieron los procedimientos de recaudación en marzo de 1994, sin que haya prueba alguna de que se hubiera exigido una garantía para afianzar las cantidades objeto de controversia. El código aduanero comunitario () (artículo 244) sólo dispensa de la exigencia de una garantía en los casos en los que su constitución pueda crear dificultades económicas o sociales graves al deudor. Ahora bien, en el caso de que se trata, se ha podido observar que las autoridades responsables no realizaron ninguna investigación para comprobar si efectivamente se podían producir consecuencias económicas y sociales graves para el deudor.

Procedimientos de control

1.10. De modo general, todos los Estados miembros aplican procedimientos de control, que normalmente se basan en un análisis de los niveles de riesgo, para verificar las declaraciones de aduana. En determinados países se efectúan pruebas analíticas a través de un sistema informático para verificar la coherencia de la información contenida en las declaraciones. Debería reforzarse la aplicación por los Estados miembros de los programas de control y de los sistemas de análisis de riesgo, teniendo en cuenta principalmente las líneas directrices elaboradas por la Comisión.

1.11. Aparte de los controles de las declaraciones individuales, en los países visitados por el Tribunal, existen procedimientos de control interno. En Irlanda, la parte principal de las actividades de control interno de los recursos propios tradicionales fue suspendida temporalmente a partir de noviembre de 1993 debido a una reasignación de los recursos humanos a raíz de una amnistía fiscal y no se volvió a iniciar hasta marzo de 1995.

ASISTENCIA MUTUA EN LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE ADUANERO

Introducción

1.12. El Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981 (), modificado por el Reglamento (CEE) n° 945/87 del Consejo, de 30 de marzo de 1987 (), organiza las modalidades de asistencia mutua entre las autoridades aduaneras de los Estados miembros, así como la colaboración entre éstas y la Comisión Europea con el fin de lograr la correcta aplicación de la reglamentación aduanera.

1.13. El Tribunal ha examinado los problemas que ha encontrado la Comisión en la coordinación de sus controles y de su seguimiento en el nivel comunitario, así como los encontrados en los controles operados por los Estados miembros para detectar y prevenir el fraude aduanero, controles que se realizan en el contexto de la asistencia mutua ().

Aplicación de la asistencia mutua

1.14. En aplicación del Reglamento (CEE) n° 1468/81, antes citado, los Estados miembros se prestan una asistencia mutua directa, bien de oficio o bien a petición de uno de ellos, comunicándose toda la información o documentos útiles relacionados con la detección y la prevención de fraudes.

1.15. Las autoridades competentes de cada Estado miembro y la Comisión se transmiten igualmente toda la información útil sobre las mercancías objeto, real o presumido, de operaciones consideradas como ilícitas, y sobre los métodos y procedimientos fraudulentos utilizados o presuntamente utilizados, así como toda la información relativa a eventuales insuficiencias o lagunas reglamentarias.

1.16. El número de expedientes relativos a fraudes e irregularidades aduaneras, presuntos o constatados, comunicados entre la Comisión y los Estados miembros en virtud del mencionado Reglamento (CEE) n° 1468/81 ha pasado de 33 en 1988 a un total acumulado de 534 en 1994 (114 nuevos expedientes en 1994). El importe acumulado de los recursos propios tradicionales correspondiente a estos expedientes ha sido estimado por la Comisión, sobre la base de datos estadísticos y aduaneros, en más de 600 millones de ecus al 31 de diciembre de 1994, de los que 275 corresponden a 1994, lo que equivale aproximadamente al 2 % de los recursos propios tradicionales netos percibidos anualmente (13 252,2 millones de ecus en 1994) en las fronteras de la Unión con países terceros ().

Seguimiento de las recuperaciones por la Comisión

1.17. Para controlar las recuperaciones realizadas por los Estados miembros, la Comisión centraliza () en la base de datos IRENE (), todos los casos de fraudes e irregularidades que afecten a los recursos propios en un importe superior a los 10 000 ecus, que, en aplicación del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, le son comunicados por los Estados miembros mediante «fichas de fraude». En principio, se trata de casos detectados o en los que los Estados miembros han constatado importes que deben intentar recuperar y poner a disposición de la Comisión. Para realizar un seguimiento posterior desde el punto de vista de las recuperaciones, la Comisión incluye también en la base IRENE, de forma sistemática, los casos que aún están tramitándose al amparo de la asistencia mutua, siempre que tengan consecuencias financieras. En enero de 1995, el número total de registros de IRENE era de alrededor de 5 000, un centenar de los cuales se referían a fichas de asistencia mutua [en aplicación del Reglamento (CEE) n° 1468/81]. El Tribunal ha seleccionado once de estas fichas para realizar un control documental en la Comisión.

1.18. La Comisión ha iniciado un proyecto piloto de control mediante muestreo, constituyendo la muestra según criterios de análisis de riesgo, para comprobar la eficacia de los sistemas nacionales de recuperación de derechos de aduana eludidos. Seleccionó cinco expedientes de asistencia mutua para el primer lote examinado en 1994: ganado vacuno de los países del Este, leche en polvo, atún de las Seychelles, gambas de las islas Feroe y televisores turcos. A esta muestra corresponden alrededor de 80 millones de ecus de derechos evadidos.

1.19. El seguimiento de las recuperaciones debe efectuarse consultando, caso por caso y con intervalos regulares, a los Estados miembros. Estos se enfrentan a la dificultad de conciliar los datos relativos a los contenciosos con los de las contabilidades A y B (véase el apartado 1.4). Su tiempo de respuesta efectivo se sitúa entre uno y cinco meses. En el cuadro 1.2 se recoge la situación a 31 de diciembre de 1994 de las recuperaciones correspondientes a los cinco expedientes de asistencia mutua seleccionados por la Comisión.

Seguimiento de las recuperaciones por los Estados miembros

1.20. El artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1552/89 estipula que las autoridades competentes de los Estados miembros deben contraer los recursos propios tradicionales tan pronto como el deudor sea conocido y el importe del derecho pueda ser calculado (véase el apartado 1.16). El examen de los expedientes de asistencia mutua pone de manifiesto que los Estados miembros no siempre aplican esta disposición (véanse los apartados 1.25 a 1.29). A 31 de diciembre de 1994, la Comisión aún no había iniciado ningún procedimiento de infracción contra los Estados miembros que no han aplicado rigurosamente las disposiciones de dicho artículo.

1.21. Los regímenes preferentes aplicables a los países en vías de desarrollo o a otros países beneficiarios demuestran ser especialmente proclives a los fraudes e irregularidades. La Comisión, a la que corresponde un papel de coordinación de las acciones llevadas a cabo por los Estados miembros, organiza misiones comunitarias de cooperación administrativa y de investigación en los terceros países. Estas misiones a menudo se realizan en coordinación y cooperación estrecha con las autoridades competentes de los Estados miembros (). Su conclusión es en principio vinculante para el conjunto de los participantes.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.22. Las disposiciones reglamentarias (sistema de las preferencias generalizadas, SPG) prevén que, en caso de existir dudas fundadas, y no habiéndose recibido respuesta del país tercero en un plazo máximo de diez meses, o si la respuesta no contiene información suficiente para determinar la autenticidad del certificado de origen o el origen real de los productos, los beneficios del régimen preferente pueden ser retirados a posteriori, salvo en casos de fuerza mayor de circunstancias excepcionales (). Los Estados miembros, como muy tarde al finalizar el plazo de diez meses, deben recuperar a posteriori los derechos correspondientes a la importación en cuestión convirtiendo, si fuera necesario, las garantías eventualmente constituidas en pagos definitivos de los derechos, siempre que la importación haya tenido lugar en los tres años anteriores a la fecha de entrega de la solicitud de recaudación, sin perjuicio de una posible ampliación del plazo en caso de fraude.

1.23. El Tribunal fiscalizó el caso de la importación de atún de Tailandia declarado como bonito para ilustrar la falta de cooperación con la que se enfrenta la Comisión, con la que colaboran los Estados miembros, a la hora de efectuar los trámites necesarios para confirmar la validez de los certificados de origen. Este caso figura en una muestra seleccionada por la Comisión para realizar un seguimiento más estrecho. Una delegación comunitaria (Comisión, D, UK) realizó una visita sobre el terreno en septiembre de 1991 y llegó a la conclusión de que los productos (70 000 toneladas) importados en la Comunidad entre 1989 y 1991 bajo el respaldo de certificados de origen SPG expedidos para «conservas de bonito sarda spp» no podían estar fabricados con pescado de esta especie, al no existir en aguas tailandesas ni en las frecuentadas por barcos de esta nacionalidad. En el momento de la importación en la Comunidad no podía determinarse la naturaleza exacta de los productos al no contar con las pruebas científicas, pero todos los elementos disponibles -incluidos los de las autoridades competentes tailandesas- sobre las especies de peces presentes en la región en cuestión demostraban que debía tratarse de conservas de atún (no cubiertas por el régimen SPG de la Comunidad y objeto de un derecho del 24 %) y no de bonito sarda spp (cubierto por el régimen SPG y con derecho al tipo preferente del 18 %).

1.24. La delegación comunitaria solicitó a las autoridades tailandesas que confirmaran la no validez de más de 5 000 certificados de origen y que los retiraran. La respuesta de las autoridades tailandesas, facilitada exactamente diez meses después, es decir, al final del plazo máximo autorizado, confirmó la invalidez de 800 certificados. Las autoridades tailandesas no hicieron saber que eran incapaces de demostrar la validez de los otros certificados hasta quince meses después de la solicitud de confirmación y a raíz de una advertencia oral de la Comisión en la que amenazaba con excluir a este país del SPG.

1.25. Los Estados miembros importadores afectados (DK, D, NL y UK) indicaron en mayo de 1993 que, por diferentes motivos, no iniciaron procedimientos de recuperación con los países terceros hasta el final de 1992, más de un año después de la visita. En el Reino Unido, no se han podido recuperar recursos propios tradicionales por un importe estimado por el Tribunal, sobre la base de los datos disponibles en la Comisión, en más de 1 millón de ecus debido a su prescripción. En enero de 1995 la Comisión aún no estaba en condiciones de valorar las pérdidas hasta el 31 de diciembre de 1994 en los otros Estados miembros.

1.26. En el caso de la importación de atún de las Seychelles, la irregularidad consistía en incluir atún no procedente de dicho país en las conservas exportadas a la Comunidad. Los recursos propios eludidos se han calculado en 1,5 millones de ecus. Los resultados del control sobre el terreno realizado en diciembre de 1992 por la delegación comunitaria se comunicaron a los Estados miembros importadores (B, F, IRL, NL y UK) en mayo de 1993, invitándoles a proceder a la recuperación de los importes correspondientes.

1.27. En Bélgica, las medidas encaminadas a la recuperación no se iniciaron hasta diciembre de 1993. Por las mismas fechas, las autoridades británicas informaron a la Comisión de que habían suspendido cualquier intento de recuperación al existir conversaciones entre el Gobierno de las Seychelles y la Comisión (). Irlanda hacía lo mismo. En Francia, país principalmente afectado por estas importaciones, las recuperaciones aún no se habían iniciado en julio de 1994.

1.28. El caso de la importación de televisores turcos es ilustrativo de la lentitud del proceso de toma de decisiones en la Comisión. Los Estados miembros afectados (todos los Estados miembros excepto Irlanda y Luxemburgo) fueron advertidos por la Comisión de la sospecha de irregularidad ya en 1988. La irregularidad consistía en que los televisores contenían componentes importados, a los que las autoridades turcas no habían aplicado ni los derechos de aduana turcos ni una exacción compensadora correspondiente a los tipos de los derechos comunitarios en el momento de la exportación del producto acabado a la Comunidad. Por lo tanto, los productos no se encontraban en libre práctica en Turquía en el momento de su introducción en el territorio aduanero comunitario, ni tenían derecho al trato preferente previsto por el acuerdo. El importe total de los derechos evadidos se ha calculado en 45 millones de ecus. Debido a la falta de cooperación de las autoridades turcas, que durante dos años atrasaron la visita de investigación comunitaria. Dichas autoridades no reconocieron la irregularidad hasta febrero de 1993 y hasta octubre/noviembre del mismo año, durante una inspección comunitaria sobre el terreno, no se obtuvieron las pruebas de la situación de mercancías.

1.29. Los Estados miembros comenzaron entonces a exigir garantías sobre sus importaciones de televisores turcos. Sin embargo, la recaudación a posteriori de los derechos de aduana no prescritos se atrasó un año y medio, debido a las diferencias entre la Comisión y los Estados miembros con respecto a estas recuperaciones. En efecto, la Comisión sólo dio por cerrado el expediente el 25 de noviembre de 1994, invitando a los Estados miembros a realizar las recuperaciones. Alrededor de 30 millones de ecus, correspondientes a las importaciones efectuadas entre 1987 y 1991, se han dejado de recaudar debido a su prescripción. Alrededor de otros 15 millones de ecus, correspondientes a las importaciones efectuadas entre 1992 y 1994, estaban aún pendientes de recuperación en el momento de la fiscalización del Tribunal (diciembre de 1994).

Necesidad de adaptar la reglamentación aduanera comunitaria

1.30. Al analizar los expedientes de asistencia mutua y los problemas de recaudación que les han afectado, se observa que, en algunos aspectos, la reglamentación comunitaria debería adaptarse para proteger de manera más eficaz los recursos propios. Las observaciones que han de formularse a este respecto se refieren principalmente a la prescripción, el afianzamiento posterior al levante, las garantías en materia de tránsito comunitario y los plazos de conservación de los documentos necesarios para la comprobación de los certificados de origen.

Prescripción

1.31. Según el apartado 3 del artículo 221 del Código Aduanero Comunitario, la deuda aduanera prescribe, como regla general, una vez expirado un plazo de tres años contados a partir de la fecha de su nacimiento. El plazo únicamente puede alargarse si las autoridades aduaneras de los Estados miembros no han sido capaces de determinar el importe exacto de los derechos legalmente adeudados derivados de un acto perseguible judicialmente, en la medida prevista por las disposiciones nacionales vigentes.

1.32. En el Código Aduanero Comunitario no existe ninguna norma que prevea condiciones que permitan interrumpir el plazo de prescripción ni proceder a una contabilización del importe de derechos estimados. El Tribunal opina que esta posibilidad debería existir, especialmente cuando se inicie una investigación sobre operaciones que presuntamente presenten irregularidades o fraudes y, como muy tarde, en el momento en que se demuestre que la presunción era fundada.

1.33. La posibilidad de interrumpir la prescripción está prevista en el derecho nacional de varios Estados miembros. No existe en el Reino Unido ni en Dinamarca. Por otra parte, el Reino Unido únicamente alarga el plazo si el expediente está sujeto a un procedimiento judicial penal. Estas prácticas divergentes pueden provocar diferencias de trato y desviaciones del tráfico comercial incompatibles con los principios del mercado interior.

Ausencia de garantías en los controles a posteriori

1.34. El artículo 248, apartado 1, de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero prevé la posibilidad de exigir una garantía si las autoridades aduaneras estiman que los controles que han realizado pueden conducir a la determinación de unos derechos superiores a los que resultan de la declaración ().

1.35. Esta disposición únicamente se aplica al realizarse las formalidades de despacho aduanero. La reglamentación aduanera no prevé posiblidad alguna de exigir una garantía cuando, tratándose de mercancías a las que ya se ha concedido el levante, las autoridades aduaneras estimen que los controles a posteriori realizados o que vayan a realizarse puedan conducir a una cuantía superior de derechos. De este modo se puede llegar a la situación en la que la recaudación final pueda ser imposible debido a la insolvencia del deudor, que puede producirse en cualquier momento de la investigación.

Garantías insuficientes en materia de tránsito

1.36. Una garantía global permite a su titular realizar simultáneamente un número ilimitado de operaciones de tránsito de transporte por carretera. Si se producen infracciones a las normas aplicables en materia de tránsito, la garantía global resulta a veces insuficiente para hacer frente a los riesgos. Efectivamente, los procedimientos de investigación aduanera pueden durar varios meses, a veces hasta tres años, antes de ser cerrados. Sin embargo, entre el momento en el que se produce la presunción de irregularidad y la recaudación de los derechos adeudados correspondientes no se exige ninguna garantía suplementaria. Por lo tanto, las nuevas operaciones efectuadas bajo una garantía global, de las que una parte o incluso la totalidad corresponden a operaciones anteriores no liquidadas, presentan un déficit o incluso una ausencia de garantía real.

1.37. Por otra parte, a los productos considerados de riesgo elevado se les aplican normas específicas de garantía, dependiendo de los derechos de aduana en juego en el momento de entrar en el régimen de tránsito. En la reglamentación existen tres listas distintas de productos con riesgos elevados: la lista de productos que dan lugar a un aumento de la garantía a tanto alzado (), la lista de productos que dan lugar a un aumento de la garantía global y la lista de productos que no pueden ser dispensados de la garantía. Comoquiera que la reglamentación comunitaria establece tres listas diferentes para el nivel de garantía exigido (véase el cuadro 1.3) existe el riesgo de que para un mismo producto, el nivel de garantía varíe considerablemente dependiendo del modo de garantía elegido por el operador, que puede, en caso de irregularidad o fraude, tener consecuencias negativas para las finanzas comunitarias.

Plazo de conservación de los justificantes

1.38. En algunos sistemas preferentes, el país emisor del certificado de origen está obligado a conservar, para posibilitar un control posterior, una copia de este certificado y de los documentos de exportación correspondientes durante un período mínimo de dos años. Este plazo de conservación de dos años no es consecuente con el plazo de prescripción de tres años. De hecho, es posible presentar en la oficina de aduanas de importación un certificado de origen emitido hace varios meses [por ejemplo diez meses () en los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), así como en los países beneficiarios del sistema de preferencias generalizadas (SPG)]. Si se tiene en cuenta este plazo de diez meses, el período de conservación debería ser de tres años y diez meses.

Ausencia de supervisión por la Comisión de los instrumentos nacionales de recuperación

1.39. El resultado de las acciones de recuperación en casos observados de irregularidades o fraudes depende estrechamente del número y de la naturaleza de los instrumentos jurídicos nacionales con los que cuenta cada Estado miembro, especialmente de la posibilidad de suspender o interrumpir el plazo de prescripción, o de proceder a la contracción de un importe estimado, aplicar un plazo superior a tres años o impedir la prescripción de una deuda ya contraída, así como de exigir una garantía en casos de dudas fundadas surgidas a raíz de un control a posteriori.

1.40. En la Comisión sigue sin existir un inventario de los instrumentos jurídicos antes citados, clasificados por Estado miembro. Por ello, la Comisión puede difícilmente evaluar la manera en que un Estado miembro asume sus obligaciones en materia de recaudación a la hora de decidir un procedimiento de infracción.

Conclusión sobre la asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero

1.41. Únicamente se puede decir que las investigaciones realizadas por los Estados miembros en el marco de la asistencia mutua sobre los fraudes e irregularidades aduaneros han sido un éxito si se logra la recuperación efectiva de los importes en un plazo razonable.

1.42. El seguimiento que se realiza en materia de recuperaciones es insuficiente. La Comisión no está en condiciones de conocer rápidamente y con precisión los progresos realizados por los Estados miembros en lo que respecta a las recuperaciones. La base de datos IRENE, que constituye una herramienta documental de primera magnitud, aún no es completamente operativa en lo que respecta a las recuperaciones. Para que su explotación sea más eficaz, sería necesario efectuar, en colaboración con los Estados miembros, actualizaciones sistemáticas y regulares de la información financiera que contiene.

1.43. Al efectuarse la recaudación de los derechos de aduana en los Estados miembros, aplicando las disposiciones jurídicas nacionales, la Comisión debería sistemáticamente verificar la adecuación de esta normativa a la reglamentación comunitaria. Por otra parte, corresponde a la Comisión proponer las mejoras indispensables de los reglamentos comunitarios y los acuerdos (y disposiciones) preferentes firmados con países terceros, para defender los recursos propios tradicionales de la Unión frente a los riesgos de fraude o de aplicación incorrecta de la normativa.

1.44. Tal como dispone el artículo 209 A del Tratado CE, sobre protección de los intereses financieros de la Comunidad frente al fraude, la Comisión debería crear las estructuras de colaboración estrecha y regular con las administraciones aduaneras nacionales. Estas, en el marco de su colaboración con la Comisión, cumplen un papel determinante en la lucha contra el fraude y la incorrecta aplicación de la reglamentación que afecte a los intereses financieros de la Unión Europea (UE).

RÉGIMEN DE TRÁNSITO COMUNITARIO

Introducción

1.45. En el régimen de tránsito comunitario se distingue entre el tránsito interno y el tránsito externo. El régimen del tránsito interno permite a la mercancía comunitaria circular sin modificación alguna de su estatuto aduanero, dentro del territorio aduanero de la UE pasando por un país tercero. El régimen de tránsito externo permite la circulación en el territorio de la UE, por una parte, de la mercancía no comunitaria sin aplicación de derechos de importación ni medidas de política comercial y, por otra parte, de la mercancía comunitaria sujeta a medidas que exigen, una vez cumplidos los trámites aduaneros, su exportación hacia países terceros. Por lo tanto, la mercancía no comunitaria puede, en el régimen de tránsito externo, entrar en el territorio de la Unión Europea y atravesarlo hacia un destino final situado en un país tercero o dirigirse a un destino final en un Estado miembro donde se despacha a libre práctica o se asigna a otro destino aduanero. El régimen de tránsito externo tiene como objetivo, entre otras cosas, asegurar la percepción de los derechos a la importación en caso de que se cree una deuda aduanera para las mercancías de terceros países incluidas en este régimen. Asimismo, en el marco de la PAC, el régimen se utiliza para garantizar que el pago de las restituciones sólo se efectúa cuando las mercancías que se benefician de éstas han recibido el único destino admitido (exportación).

1.46. Desde el 1 de enero de 1993, la mercancía circula en la UE bajo el régimen de tránsito comunitario, sin control en las fronteras interiores hasta el punto de destino final en el que se le asigna un régimen aduanero distinto, generalmente el régimen de despacho a libre práctica, una vez abonados los derechos e impuestos de importación exigidos. Los derechos de aduanas y las exaciones reguladoras agrícolas se recaudan, en el caso de las mercancías en tránsito, bien cuando se les asigna un régimen aduanero que suponga la imposición de derechos, una vez que ha llegado a su destino final, o bien, en caso de que no se liquiden en el plazo reglamentario, en el momento de su recuperación.

1.47. La Comisión, en su comunicación sobre el «Fraude en el procedimiento de tránsito» (), ha calculado que el número de operaciones de tránsito comunitario es de alrededor de 18 millones. La mayor parte de estas operaciones de tránsito se realizan de acuerdo con las normas comunitarias vigentes; sin embargo, alrededor de 1 000 000 de operaciones de tránsito no se liquidan de manera regular y son objeto de un procedimiento de investigación. Los derechos evadidos desde 1990 en el régimen de tránsito ascienden al final de 1994, según la Comisión, a 750 millones de ecus de los que 320 millones de ecus corresponden a recursos propios tradicionales y 430 millones de ecus a IVA e impuestos especiales, lo que representa una pérdida neta para el presupuesto comunitario del orden de 300 millones de ecus. El número de recuperaciones efectuadas una vez obtenida la información (véanse los apartados 1.56 a 1.61) sobre la liquidación de la operación de tránsito viene aumentando desde 1990. También aumenta el número de casos de irregularidades y fraudes ocurridos en el régimen de tránsito que pueden provocar pérdidas financieras a la Comunidad y a los Estados miembros, que la Comisión ha calculado que se sitúan en un nivel de 200 millones de ecus anuales.

1.48. El régimen de tránsito es, tras la creación del mercado interior, uno de los fundamentos de la unión aduanera, cuyo eficaz funcionamiento ha de protegerse. Sin embargo, desde hace algunos años, han aparecido determinadas lagunas, sobre todo en lo que respecta a los controles de tránsito (véanse los apartados 1.55 a 1.61, 1.64 a 1.67 y 1.82 a 1.85), a los que las administraciones de los Estados miembros no conceden suficiente prioridad. Estas lagunas han hecho que el régimen de tránsito sea más vulnerable a los fraudes. Por este motivo, hay que prestar una atención extremada a los grandes problemas de fraude que pueden surgir en el sistema. Las operaciones de tránsito fraudulentas afectan principalmente, como indica la Comisión en la «Comunicación sobre el fraude en el procedimiento de tránsito», a las mercancías sujetas a derechos elevados o que presenten una fuerte rentabilidad gracias a las políticas comunitarias. Este fraude se realiza especialmente a través de los procedimientos siguientes:

a) no presentación de la mercancía en la oficina de destino y puesta a consumo de la Comunidad sin haber abonado los derechos e impuestos exigibles (véase el apartado 1.82);

b) simulación de haber presentado la mercancía en la oficina de destino, por ejemplo, utilizando sellos robados o falsificados.

1.49. El Tribunal, en 1994, efectuó controles en seis Estados miembros (D, GR, F, I, NL, UK), para examinar el funcionamiento del régimen de tránsito aduanero () y, especialmente, los procedimientos de liquidación y recaudación en casos de irregularidad así como los procedimientos aduaneros previos a la aceptación de la mercancía bajo este régimen.

Retrasos observados en la concesión de destino aduanero a la mercancía introducida en el territorio aduanero de la Unión Europea

1.50. La mercancía introducida en el territorio aduanero de la UE, se somete, desde el momento de su entrada, a la vigilancia aduanera () y debe ser presentada a la aduana por el importador, el transportista o el agente transitario. La mercancía presentada en aduana debe ser objeto de una declaración sumaria a más tardar el primer día laborable que siga a su presentación (). Una vez que la mercancía ha sido declarada de este modo, ha de asignársele un destino aduanero o un régimen aduanero, en los 45 días siguientes si se transporta por vía marítima y dentro de un plazo de 20 días en los restantes casos (). Hasta ese momento se considera que está en depósito temporal (). La mercancía que se encuentre en depósito temporal debe almacenarse en los lugares homologados por las autoridades aduaneras y en las condiciones fijadas por éstas (). Si no se respetan las formalidades impuestas, las autoridades aduaneras deben tomar sin demora las medidas necesarias, entre las que se incluye la venta de la mercancía ().

1.51. En la práctica, los plazos de 20 días previstos para el transporte aéreo no siempre se respetan. En Alemania (aeropuerto de Francfort), los derechos de importación son contabilizados por la administración aduanera basándose en la declaración sumaria sin que la mercancía reciba un destino aduanero resultante de la aplicación del procedimiento apropiado. De este modo, los derechos que han de aplicarse a la importación de centenares de partidas sólo se han podido recaudar un año o incluso un año y medio después de la fecha de entrada de estas mercancías en el territorio de la UE. Se han detectado situaciones de retrasos parecidos en Italia (hasta dieciocho meses en Malpensa) y en el Reino Unido (hasta ocho meses en Heathrow).

1.52. En lo que respecta al transporte marítimo, el plazo de 45 días señalado se sobrepasa sistemáticamente en Génova. En Nápoles, alrededor de 3 000 contenedores de mercancía en depósito temporal ni siquiera se encuentran en un almacén homologado por la administración de aduanas, sino que están almacenados en un parque de contenedores que los servicios aduaneros se negaron a homologar al no poder garantizar éste una vigilancia adecuada. La vigilancia de las entradas y salidas del parque de contenedores es totalmente insuficiente. El último cotejo entre las listas de almacenamiento y los manifiestos de los transportistas efectuado por las autoridades aduaneras se remonta a marzo de 1993 y se refería al año 1988.

1.53. También se observaron retrasos en el cotejo entre entradas y salidas del almacenamiento temporal en el Reino Unido (hasta un año en Felixstowe). Las consecuencias de estas observaciones para la percepción de recursos propios no pueden determinarse, entre otras cosas, por las razones expuestas en el apartado 1.68.

Régimen de tránsito externo

Aplicación del régimen de tránsito externo

1.54. En su Informe Anual relativo al ejercicio de 1987, el Tribunal subrayó la incidencia negativa sobre los recursos propios de los retrasos en la respuesta o de la ausencia de ésta cuando se solicita información (). En su comunicación sobre el «Fraude en el procedimiento de tránsito» de 29 de marzo de 1995, la Comisión muestra su preocupación diciendo que [...] los regímenes de tránsito están hoy en día en crisis, y que la calidad de los controles ha disminuido progresivamente en los últimos años y que los procedimientos de investigación sobre las operaciones pendientes de liquidación no se inician en una fase lo suficientemente temprana y no se les concede la prioridad y las energías que necesitan. La aplicación de la reglamentación y las disposiciones administrativas existentes por los Estados miembros no siempre se realiza de manera que se garantice la buena gestión. La consecuencia es que una falta en un punto del sistema pone en peligro el conjunto del mismo.

1.55. En los seis Estados miembros visitados, el Tribunal ha vuelto a observar un incumplimiento de plazos en todos los niveles de las administraciones aduaneras; este incumplimiento ha provocado retrasos en la percepción de los recursos propios correspondientes que pueden, en determinados casos, llegar a los tres años.

1.56. En los Países Bajos, las estadísticas disponibles sobre las operaciones de tránsito a través del puerto de Rotterdam (alrededor de 600 000 operaciones anuales) ponen de manifiesto que alrededor de seis meses después de la presentación de la declaración de tránsito la operación sigue sin liquidar en alrededor del 3 % de los casos, cuando una vez pasados cuatro meses la oficina de partida debe iniciar un procedimiento para recabar información. Por ello, la aplicación de determinados procedimientos (por ejemplo, emisión de una solicitud de información) tiene en cuenta, en cuanto a los plazos, los retrasos reales observados por las oficinas de partida () (por ejemplo, dos meses) lo que es contrario a las disposiciones vigentes.

1.57. En Alemania, el Tribunal ha observado a partir de una muestra extraída en dos oficinas de aduanas distintas, que alrededor del 85 % de las recuperaciones se efectuaron de destinatarios de mercancías que, contrariamente a la reglamentación aduanera, no fueron presentadas en la oficina de aduanas de destino (). Por otra parte, una oficina de aduanas visitada achacó a la falta de personal la suspensión sistemática durante al menos nueve meses de las respuestas a las solicitudes de información. En otras oficinas, la búsqueda de información se dilata durante un año o más si el destinatario de la solicitud de información [por ejemplo, la oficina de destino, el obligado principal (), etc.] no contesta a la primera solicitud. En otra oficina de aduanas, 16 219 solicitudes de información permanecían bloqueadas, de ellas 9 439 estabán bloqueadas desde hacía más de dos años. Alrededor del 10 % de estas solicitudes estaban siendo tramitadas administrativamente. En algunos casos, los retrasos en la transmisión de expedientes entre oficinas de aduanas son tan grandes que los plazos previstos por la normativa comunitaria no pueden respetarse si no es con grandes esfuerzos, debido a los retrasos acumulados.

1.58. En Grecia, el Tribunal ha observado que varios miles de solicitudes de información sobre el destino de la mercancía que circula al amparo del régimen de tránsito esperan respuesta desde hace más de diez meses. Algunas oficinas aplican, en materia de plazos, sus propias normas, infringiendo así la reglamentación comunitaria y las instrucciones de las autoridades aduaneras nacionales. Una proporción no despreciable de mercancía que circula bajo el régimen de tránsito está formada por mercancías de las llamadas sensibles (tabaco, bebidas alcohólicas).

1.59. En Francia, las solicitudes de información son menos numerosas, lo que no impide que algunas solicitudes esperen respuesta desde hace más de un año, fundamentalmente porque la investigación no se inicia hasta pasados entre cuatro y seis meses desde el momento de la recepción de la solicitud de información. Con respecto a los plazos aplicados por la oficina de destino para iniciar las investigaciones, el Estado miembro afectado, en su respuesta a las observaciones que le son comunicadas a raíz del control, se ha comprometido a tomar las medidas oportunas para mejorar la situación.

1.60. En Italia (Nápoles), se observan retrasos de ocho o nueve meses en las distintas etapas de los procedimientos de solicitud de información de recuperación.

1.61. En el Reino Unido, centenares de solicitudes de información enviadas a la oficina central por las oficinas de partida permanecen hasta siete meses sin respuesta o esperan siete meses antes de ser enviadas a las oficinas de destino.

Recuperación de recursos propios

1.62. El Estado miembro del que dependa la oficina de partida o de paso a la entrada de la Comunidad es, en caso de producirse irregularidades, competente para proceder a la recuperación de los derechos y otros impuestos que graven a la mercancía que se encuentra en tránsito de conformidad con las disposiciones comunitarias o nacionales vigentes (), al menos que se establezca que una infracción o irregularidad se haya cometido en otro Estado miembro, que en este caso ha de proceder a la recuperación. La oficina de partida informa al obligado principal () de la no liquidación de la declaración de la liquidación de tránsito, lo antes posible, pero en cualquier caso antes del fin del undécimo mes siguiente a la admisión de las mercancías en el régimen de tránsito. Si en un plazo de tres meses el obligado principal no está en condiciones de probar la regularidad de la operación de tránsito o de aportar las pruebas sobre el lugar en que se ha producido la irregularidad, la oficina de partida inicia los procedimientos encaminados a recuperar los derechos pendientes en el momento de la importación.

1.63. En lo que respecta a la mercancía adscrita al régimen de tránsito por carretera, el obligado principal ha de constituir una garantía para afianzar el pago de los derechos de aduana o de otros impuestos aplicables (). La fianza se libera una vez pasado el plazo de doce meses contados a partir de la fecha de registro de la declaración de tránsito (documento T1), cuando no haya sido objeto, en el período de doce meses, por las autoridades del Estado miembro de salida, de una comunicación de no liquidación del documento de tránsito; además, la fianza queda liberada si no ha sido notificada en un plazo de tres años contados desde la fecha de registro de la operación de tránsito del importe por el que responde. La garantía puede constituirse en forma de una garantía aislada, de una garantía a tanto alzado o de una garantía global.

1.64. En Alemania, algunas oficinas de aduanas han eliminado de sus procedimientos las etapas relacionadas con la recuperación de cantidades del obligado principal. La recuperación se orienta esencialmente al pago al final del período de garantía trienal sin que haya intento sostenido alguno de recuperar cantidades del obligado principal o de otros participantes en la operación (importadores, destinatarios) al final del primer año desde la admisión de las mercancías en el régimen de tránsito. De este modo, centenares de operaciones de tránsito no liquidadas esperan ser recuperadas hasta tres años después de la admisión de las mercancías en el régimen de tránsito. En una aduana visitada (D), el Tribunal observó en el 5 % de los casos examinados que no se había notificado la no liquidación de la operación de tránsito pasados los tres años de la constitución de la garantía. Por lo tanto, estas garantías se liberaban a pesar de que los documentos de tránsito no habían sido liquidados.

1.65. En Italia (Malpensa), las recuperaciones se realizan con retrasos que van hasta cuatro meses después de la recepción de la respuesta de la oficina de destino.

1.66. En los Países Bajos (Schiphol), se rechaza alrededor de un centenar de operaciones de tránsito no liquidadas (112 operaciones en el primer semestre de 1994) al realizar la transferencia semestral de datos de un sistema informático a otro, debido a que durante la introducción de la información básica relacionada con las operaciones de tránsito en los ordenadores se producen errores no corregidos. El número de estas operaciones rechazadas y finalmente no liquidadas no se conoce exactamente.

1.67. En Grecia, el procedimiento comunitario previsto para el régimen de tránsito sólo se aplica en los casos en los que las mercancías transitan hacia otro Estado miembro de la UE. En todos los demás casos, a menudo incumpliendo la normativa comunitaria, las aduanas griegas aplican un procedimiento de tránsito diferente que no exige la constitución de garantías. Varios centenares de operaciones de tránsito efectuadas aplicando estos otros procedimientos de tránsito no han sido liquidadas, poniendo en peligro la percepción de los recursos propios correspondientes. Durante la visita de fiscalización (noviembre de 1994), el Tribunal no tuvo acceso a los expedientes relacionados con las operaciones efectuadas bajo el régimen de tránsito comunitario a partir del puerto de Salónica con destino a países vecinos o al norte de Grecia. El examen de los expedientes enviados en abril de 1995 por las autoridades nacionales griegas al Tribunal, a petición de este último, ha puesto de manifiesto que la oficina de partida de Salónica ha iniciado, a partir de principios de noviembre de 1994 (fecha de la visita de fiscalización del Tribunal), los procedimientos para recabar información sobre las declaraciones de tránsito no liquidadas de 1993 y 1994.

Calidad de la información presentada en las declaraciones de tránsito (documento T 1)

1.68. Cuando la información necesaria para la determinación de los derechos de importación no puede obtenerse del obligado principal o de otro deudor, la operación de recabar esta información para determinar la deuda aduanera se ve dificultada a menudo por el problema práctico de no poder encontrar información suficientemente precisa y detallada sobre la mercancía en las declaraciones de tránsito. Por una parte, el número de casillas informativas que deben cumplimentarse obligatoriamente en la declaración de tránsito se limita a un estricto mínimo y, por otra parte, los transportistas o transitarios no se muestran demasiado diligentes a la hora de presentar la escasa información exigida. De este modo por ejemplo, el Código de la Nomenclatura Combinada (CN) falta a menudo en las declaraciones. La imprecisión en la denominación o descripción de la oficina de destino causa frecuentemente retrasos en la investigación referida a las mercancías en tránsito en los grandes puertos europeos (Rotterdam, Hamburgo, Felixstowe, El Havre), en los que la vigilancia aduanera se confía a más de una aduana. La imprecisión en cuanto a la descripción de la oficina de destino provocó el que el 35 % de las solicitudes de información recibidas en una aduana visitada en Hamburgo no le correspondieron en realidad.

Procedimiento simplificado de operaciones de tránsito externo

1.69. La mayor parte de las operaciones de tránsito en el caso del transporte por vía aérea y marítima se realizan sin constituir una garantía, amparándose en procedimientos simplificados previstos en las disposiciones aduaneras comunitarias. Son posibles dos niveles de simplificación. En el primero, la mercancía que circula bajo el régimen de tránsito interno o externo debe figurar en manifiestos (documentos de transporte) separados, específicos para cada categoría de tránsito (procedimientos simplificado I). En el segundo, previsto para facilitar, cumpliendo determinadas condiciones, las operaciones regulares de gran escala, los operadores autorizados (compañía aérea o marítima) pueden hacer circular la mercancía sin control por parte de las aduanas en el momento de las operaciones (). Este último procedimiento simplificado elegido por los operadores de las grandes líneas aéreas y marítimas ha sido fiscalizado por el Tribunal.

Riesgos derivados de la atribución de un estatuto aduanero a la mercancía presentada en la aduana (régimen de tránsito externo)

1.70. En el Reino Unido (Felixstowe e Ipswich), existe una cierta confusión en cuanto a las responsabilidades de las distintas aduanas sobre el control de los operadores que utilizan este procedimiento simplificado en los puertos de mar. Los controles efectuados no se basan, tal y como prevén las disposiciones comunitarias, en un análisis de riesgos. En particular, al conceder las autorizaciones para utilizar este procedimiento simplificado, no se efectúa ningún control, en un plazo relativamente breve, para comprobar que el sistema funciona de manera satisfactoria. Cuando los controles han exigido la búsqueda de información suplementaria, ésta investigación no ha sido completada o ha sido infructuosa.

1.71. En Alemania (Francfort), a menudo se efectúan correcciones manuscritas sobre el origen de las mercancías en los manifiestos o en los documentos de transporte, sin que el autor de estas modificaciones pueda ser identificado. En algunos casos, los mismos documentos de transporte presentan, en sitios diferentes, indicaciones contrarias sobre el origen de la mercancía. Sin embargo, la indicación del origen recogida en este documento provoca, en su caso, la exacción de recursos propios comunitarios.

1.72. En Italia (Malpensa), el Tribunal ha comprobado el origen de las mercancías de diez partidas seleccionadas de un lote de veinte. En ocho partidas el origen de la mercancía declarado era comunitario cuando realmente la mercancía procedía de países terceros.

1.73. En Grecia (aeropuerto internacional de Atenas), la mercancía que circulaba al amparo de este procedimiento simplificado aplicado por once transportistas aéreos era controlada por las aduanas aplicando los procedimientos tradicionales. Por el contrario, el origen de la mercancía transportada por los servicios de mensajeros no se verifica, si se considera que tienen origen comunitario. De este modo, un error cometido por el aeropuerto de partida puede tener consecuencias negativas para los recursos propios comunitarios.

1.74. En el Reino Unido (Heathrow), los controles a posteriori, a pesar de estar concentrados parcialmente en las importaciones, han puesto de manifiesto errores que han hecho necesario el proceder a realizar ajustes. Sin embargo, el seguimiento de las observaciones derivadas de los controles no lo realizan las autoridades aduaneras.

1.75. En los Paíes Bajos (Rotterdam), el Tribunal ha observado en un determinado número de casos que la indicación del origen comunitario de la mercancía transportada por vía marítima aplicando el procedimiento simplificado, procedente de puertos españoles o portugueses, no corresponde a las indicaciones que figuran en los documentos de tránsito transmitidos separadamente por vía postal. Si el envío postal llega después de que las mercancías hayan salido de la vigilancia aduanera, éstas entran en el territorio comunitario sin que se les apliquen recursos propios, y los documentos de tránsito no se liquidan.

1.76. En general, el Tribunal ha observado en los Estados miembros visitados (véase el apartado 1.49) que las autoridades aduaneras descuidan la vigilancia y control de las operaciones de tránsito acogidas al procedimiento simplificado. La frecuencia de los controles a posteriori, que generalmente se realizan sin previo análisis de riesgos, en las operaciones que se controlan no han alcanzado los objetivos previstos en los programas nacionales de control, que las autoridades nacionales han de elaborar de conformidad con las disposiciones comunitarias.

1.77. En respuesta a las observaciones que el Tribunal realizó en su Informe Anual relativo al ejercicio de 1993 sobre los controles aduaneros a posteriori, la Comisión respondió que la eficacia de los controles pasa por la adopción de métodos basados en el análisis de riesgos y que las disposiciones de aplicación del código aduanero ya integran un método de tales características para el control de las operaciones de tránsito efectuadas por vía aérea y marítima.

1.78. El Tribunal observa que los controles señalados por la Comisión pueden como máximo servir de ejemplo teórico. En el marco de las verificaciones que han de aplicarse a las operaciones de tránsito, la realización práctica en los Estados miembros visitados de los procedimientos deja que desear.

Informatización del régimen de tránsito comunitario

1.79. La informatización programada a partir de 1998, de las operaciones de tránsito en el nivel comunitario que el Tribunal recomendó en su Informe Anual sobre el ejercicio de 1987 y cuya importancia reconoció en su momento la Comisión se ha convertido finalmente en una prioridad del programa de trabajo de la Comisión para la lucha contra el fraude en 1994 ().

1.80. Gracias a esta informatización, los fraudes e irregularidades perpetrados en el marco del régimen de tránsito se detectarán más rápidamente, en la medida en la que, hasta el presente, los incumplimientos por parte de las autoridades nacionales de los plazos y procedimientos de liquidación y de búsqueda de información han dificultado la detección y la adopción de medidas contra el fraude. Siempre subrayando que la creación de una red de estas características es absolutamente indispensable, el Tribunal opina sin embargo que la informatización de los datos que han de comunicarse en el régimen de tránsito por si sola no es suficiente para resolver todos los problemas encontrados en los procedimientos de obtención de información a partir de los operadores económicos (obligado principal, destinatarios, etc.) ni los plazos del procedimiento de recuperación.

Ejemplos de mal funcionamiento

1.81. La vulnerabilidad del régimen de tránsito a los fraudes y la necesidad de mejorar la aplicación de las disposiciones comunitarias se ponen de manifiesto en los ejemplos que se resumen a continuación. Estos ejemplos describen de manera pertinente los problemas encontrados en cuanto a la recuperación y a los retrasos administrativos en los casos en los que los documentos de tránsito no se liquidan dentro de los plazos fijados.

1.82. En 1992 y 1993, las autoridades aduaneras alemanas descubrieron cuatro casos importantes de fraude en el transporte de cigarrillos de origen no comunitario acogidos al régimen de tránsito comunitario externo o con documentación TIR (). Estas operaciones de tránsito no liquidadas se efectuaron, por una parte, con 119 documentos TIR con salida en Hamburgo (HZA Hamburg-Ericus) y destino Barcelona y, por otra parte, en el régimen de tránsito comunitario externo (dos operaciones) con salida en Hamburgo (HZA Hamburg-Waltershof) y destino Polonia, siendo la oficina de destino Frankfurt/Oder. En todos los casos, la mercancía no se presentó a la aduana en las oficinas de destino con lo cual se perdió su pista. En contra de lo dispuesto en la normativa comunitaria estas operaciones de tránsito no fueron liquidadas. Por consiguiente, los derechos de importación adeudados deben ser recuperados por la oficina de aduana competente (Hamburgo) bien del obligado principal o recurriendo a la fianza. Los expedientes de estas operaciones de tránsito demuestran que en el momento de la inspección (julio de 1994) un total de 38,3 millones de ecus () correspondientes a derechos de aduana estaba pendiente de ser recuperado.

1.83. Alrededor de setenta declaraciones de tránsito comunitario externas estaban relacionadas con el transporte de 1 420 toneladas de plátanos llegado al puerto franco de Hamburgo y declaradas en noviembre de 1993 en la oficina de salida (ZA Zweibrueckenstrasse) con destinos distintos, comunitarios o no, que aún no estaban liquidadas el 20 de julio de 1994. De acuerdo con los expedientes correspondientes examinados, la aduana de partida competente (HZA Hamburg-Ericus) intentó obtener información del obligado principal sobre el desarrollo de la operación sin emitir una petición formal de información a la oficina de destino. El importe de los derechos de aduana que se han de recaudar se estima en unos 1 469 562 ecus ().

1.84. En octubre de 1994, la oficina de Salónica (oficina de destino) aún no había iniciado el seguimiento de las solicitudes de información emitidas por diferentes oficinas de partida, entre abril y junio de 1994, es decir siete meses después de iniciarse la operación de tránsito. Estas operaciones de tránsito comunitario externo de 1993 se referían a productos de los llamados sensibles: 14 partidas (12 352 cajas) de bebidas alcohólicas con destino a Bulgaria y Albania entre las que se incluían 10 partidas de whisky con restituciones a la exportación debido a su contenido en cereales, 2 partidas (1 958 cajas) de cigarrillos, una partida (840 cajas) de mantequilla y una partida (488 mazos) de tabaco.

1.85. El 12 de marzo de 1991, una partida de 25 toneladas de pasta alimenticia de origen argentino se declaró en una oficina de aduanas de Génova (Ponte Eritrea) como operación de tránsito comunitario externa con destino a Nápoles. Más de tres años después, el 23 de junio de 1994, la oficina de Génova ha iniciado el procedimiento de recuperación ante el obligado principal.

Conclusión sobre el tránsito comunitario externo

1.86. El Tribunal opina que los procedimientos de recuperación deben reforzarse para centrarlos en las obligaciones del obligado principal, para introducir una mejor disciplina y un mayor rigor de modo que, en caso de confirmarse una irregularidad, la recuperación de los recursos propios correspondientes se lleve a cabo en el plazo de seis meses desde el momento de registro de la declaración de tránsito.

1.87. Cualquier infracción a una aplicación disciplinada de las disposiciones previstas en el régimen de tránsito debe sancionarse de manera eficaz. Estas sanciones están previstas en la reglamentación vigente (), pero no se aplican casi nunca. La Comisión debe hacer que las sanciones previstas en la reglamentación comunitaria, cuya definición y aplicación está regulada en la legislación nacional de los Estados miembros, se aplique rigurosamente de acuerdo con reglas armonizadas.

1.88. La Comisión en su comunicación de 29 de marzo de 1995 () sobre el «Fraude en el procedimiento de tránsito» expone, además de las medidas ya tomadas (apartado 5 de la comunicación), las que propone aplicar para luchar contra el fraude en el procedimiento de tránsito (apartado 6.3.2 de la comunicación) especialmente, la informatización del régimen de tránsito comunitario, que el Tribunal recomienda acelerar. Por otro lado, el Tribunal subraya la necesidad de que la Comisión tome medidas para:

a) que los Estados miembros apliquen de manera coherente y armonizada las disposiciones comunitarias sobre las responsabilidades respectivas de las oficinas de partida y de destino;

b) que se supriman los retrasos acumulados antes de la liquidación de las declaraciones, que ponen en riesgo la seguridad y la fiabilidad del sistema y provocan retrasos en la recaudación de los recursos propios comunitarios;

c) que se detecten lo antes posible los casos de irregularidad para recuperar con la mayor rapidez los derechos adeudados;

d) que los Estados miembros apliquen sanciones en todos los casos de incumplimiento de las normas de tránsito, especialmente cuando la mercancía no se presenta a la aduana de la oficina de destino;

e) que los Estados miembros apliquen los controles previstos, sobre todo los controles a posteriori, actualmente descuidados, en el procedimiento simplificado; que la Comisión exija informes periódicos sobre los controles realizados por los Estados miembros y los resultados de estos controles, así como que los controles efectivamente realizados puedan en cualquier momento reconstruirse cuando más adelante las instituciones comunitarias efectúen verificaciones.

1.89. En la medida en que los Estados miembros reciben el 10 % de los recursos propios tradicionales en concepto de gastos de recaudación, asumen implícitamente la responsabilidad de ofrecer un servicio de calidad que, en muy gran medida, debe proteger intereses financieros comunitarios. Es preciso aportar mejoras en este aspecto para lograr un nivel de calidad aceptable y dar al régimen de tránsito la fiabilidad y confianza esencial para salvaguardar los intereses financieros y el desarrollo de los intercambios comerciales de la UE.

IVA EN LAS OPERACIONES INTRACOMUNITARIAS

Introducción

1.90. La creación del mercado interior comunitario ha abierto un espacio sin fronteras internas en el que está garantizada la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y capitales. La supresión de las fronteras fiscales supone que el IVA aplicable a las compras intracomunitarias debe recaudarse en el Estado miembro de origen y no en el de destino. Mientras no se instaura el régimen definitivo, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1996 funciona un régimen transitorio. En este régimen, el IVA sigue siendo recaudado en el país de destino, pero los trámites aduaneros y los controles fronterizos correspondientes entre los Estados miembros han quedado suprimidos y han sido sustituidos por procedimientos de declaración fiscal.

1.91. Para permitir la aplicación del régimen transitorio y compensar los riesgos de fraude provocados por la supresión de las fronteras fiscales, se ha creado también un sistema de intercambio de informaciones, llamado VIES (VAT Information Exchange System).

Ingresos IVA

1.92. Los controles se han efectuado durante misiones de control realizadas en cinco Estados miembros (D, F, I, NL, UK) y un cuestionario enviado a los otros siete.

1.93. El cuadro 1.4 recoge la evolución durante el período comprendido entre 1989 y 1993 de los ingresos IVA recaudados por Estado miembro, en valor absoluto y en relación con el PNB a precios corrientes. De este cuadro se desprende que:

a) en general, los ingresos IVA y el PNB experimentaron un aumento constante y paralelo hasta 1993;

b) a pesar de que en todos los Estados miembros el PNB haya seguido aumentando, la evolución de los ingresos entre 1992 y 1993 muestra que cinco Estados miembros (DK, E, F, NL y P) han visto disminuir sus ingresos entre un 1,5 % y un 10,3 %; los otros siete Estados miembros (B, D, GR, IRL, I, L y UK) han experimentado un aumento de sus ingresos que se sitúa entre 0,3 % y 10,3 %.

1.94. En 1993, los ingresos IVA del conjunto de la Unión fueron de 359 600 millones de ecus, es decir, algo menos que en 1992 ( P0,1 %), a pesar de que el PNB comunitario continuó aumentando (+ 0,8 %).

El sistema VIES

1.95. El objetivo principal del sistema VIES consiste en informar a las autoridades fiscales de cada Estado miembro sobre las entregas intracomunitarias declaradas por sus respectivos operadores, para verificar la correcta imposición de las adquisiciones intracomunitarias. Para ello, cada Estado miembro está obligado a crear un sistema eficaz de almacenamiento y transmisión electrónica de la información recogida de sus proveedores intracomunitarios sobre el nivel general de sus intercambios con otros Estados miembros. Este sistema informático se articula esencialmente en torno a dos bases de datos gestionadas por cada Estado miembro, una que contiene los operadores y otra las entregas intracomunitarias. Todas las bases de datos están conectadas por una red.

1.96. De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992, las personas que efectúan entregas de bienes y prestan servicios intracomunitarios están autorizadas para obtener confirmación de la validez del número de identificación de la persona con la que establecen un contrato. Cada Estado miembro dispone pues de una base de datos, denominada base de datos de operadores, que contiene el registro de sus contribuyentes con número de identificación IVA; esta base es accesible a las autoridades competentes de otros Estados miembros a través de la red VIES.

1.97. Las informaciones de los estados recapitulativos las registran las administraciones en el sistema informático VIES y deben, en el plazo de tres meses contados a partir del final del trimestre al que se refiere la información, enviarse automáticamente a los demás Estados miembros. En la práctica, los Estados miembros respetan el plazo fijado por el Reglamento. Se han producido, como mucho, retrasos de algunos días laborables.

1.98. En lo que respecta a las bases de datos de las entregas intracomunitarias, hay que señalar que la información que contienen es de una calidad relativa. Los procedimientos de registro de la información y de comprobación inicial difieren de un Estado miembro a otro y no siempre se garantiza que esta información sea completa y exacta. La actualidad de los datos también es relativa, ya que entre el 10 % y el 20 % de los registros se efectúa con posterioridad a la fecha de transmisión reglamentaria.

1.99. Los procedimientos de registro y de comprobación incial de los datos difieren de un Estado miembro a otro. Aún siendo conforme con lo previsto en los reglamentos, la información registrada no es idéntica en todos los Estados miembros. Por ejemplo, en Alemania, no se exigía indicar los intercambios triangulares. En Dinamarca, en Irlanda, en el Reino Unido y los Países Bajos se aplican regímenes anuales especiales a determinadas categorías de operadores (por ejemplo pequeñas empresas) cuando el valor de las entregas no se indica y éste no puede, por lo tanto comunicarse a los otros Estados miembros.

Respeto de los procedimientos por los operadores y gestión de la introducción de datos

1.100. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 218/92, los Estados miembros han de velar por que la base de datos se mantenga al día de manera completa y precisa.

1.101. Las informaciones sobre la exactitud de varios datos declarados en los estados recapitulativos son poco fiables. En 1993, el examen realizado por el Tribunal de la información presentada por la Comisión con respecto a todos los Estados miembros puso de manifiesto que más del 10 % de los datos comunicados por los operadores fueron considerados por los Estados miembros como inicialmente inexactos, y alrededor del 5 % de ellos lo seguían siendo a principios de junio de 1994.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.102. Los procedimientos de corrección varían de un Estado miembro a otro. De la información disponible se desprende que el número de datos que han de corregirse pasó de 265 514 al final de junio de 1993 a 608 387 el 6 de junio de 1994, sin tener en cuenta Francia ni los Países Bajos, ya que no existe en estos Estados miembros información sobre los datos pendientes de corrección. Casi el 50 % de las 608 387 correcciones pendientes correspondían a un sólo Estado miembro (UK). Los procedimientos encaminados a comprobar el carácter completo y preciso de las declaraciones sobre el valor de las entregas varían de un Estado miembro a otro. Algunos Estados miembros (GR, NL, DK) efectúan estas verificaciones antes de la transmisión a los demás Estados miembros. 1.103. En las administraciones nacionales afectadas se ha llegado a un acuerdo general, consistente en que las autoridades fiscales deberían adoptar una actitud conciliadora en los casos de no respeto de los procedimientos por parte de los operadores. Como regla general, las autoridades fiscales han enviado cartas anunciando la probabilidad de la imposición de una sanción. En la mayoría de los Estados miembros, hasta junio de 1994, no se ha impuesto ninguna sanción, a pesar de que miles de operadores hayan cometido infracciones en varias ocasiones. Sería oportuno aplicar una política de sanciones eficaz.

Utilización de la información registrada y evolución de las estrategias de control

1.104. En un Estado miembro (NL), en el que se ha realizado una verificación exhaustiva, el 85 % de las declaraciones IVA nacionales presentaban adquisiciones intracomunitarias pero indicaban un importe, aún aplicando un margen de aproximación, distinto de la cuantía de las entregas intracomunitarias declarada por los proveedores extranjeros. El sistema ha permitido detectar otras irregularidades y omisiones en Estados miembros como, por ejemplo, Francia y los Países Bajos.

1.105. Por medio del VIES, las administraciones de un Estado miembro pueden solicitar información sobre un operador o una operación específica para proceder a comparaciones con los datos que obren en su poder. La explotación de los resultados de estas comparaciones por los Estados miembros es muy variable. En algunos de ellos (D y NL), las oficinas locales aún no eran, en el momento del control (abril de 1994), capaces de dar curso a solicitudes de este tipo. El número de solicitudes ha aumentado considerablemente y, gracias a estos instrumentos, se han podido detectar casos de fraudes, como en el Reino Unido, por ejemplo, donde se ha recaudado un importe de IVA de 200 000 UKL.

Supervisión por parte de la Comisión del nuevo régimen transitorio

1.106. El 23 de noviembre de 1994, la Comisión presentó un informe sobre el funcionamiento del régimen transitorio de imposición del IVA de los intercambios intracomunitarios, de conformidad con el artículo 28 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977. La evaluación efectuada por la Comisión considera que el sistema es globalmente operativo y que responde a las necesidades de los operadores, de los consumidores y de los Estados miembros. Las principales dificultades que subsisten están relacionadas con la armonización de determinados regímenes, la función del representante fiscal, los regímenes especiales y la falta de fiabilidad de Intrastat, que es un sistema de información estadística sobre los intercambios intracomunitarios.

1.107. En lo que se refiere a los controles fiscales, el informe indica que este ámbito es ante todo competencia de los Estados miembros a los que corresponde aprovechar de la mejor manera posible la información disponible, completándola si es necesario con otra información estadística o económica. También subraya la necesidad de reforzar la cooperación administrativa entre los Estados miembros.

1.108. La Comisión debía haber presentado antes del mes de julio de 1994 orientaciones generales para determinar el alcance de los compromisos de los Estados miembros en materia de solicitudes especiales de información más amplia (artículos 5 y 7 del Reglamento (CEE) n° 218/92). Estas orientaciones aún no estaban definidas el 31 de marzo de 1995.

Conclusión sobre el IVA en los intercambios intracomunitarios

1.109. La aplicación técnica del sistema VIES se ha efectuado de manera satisfactoria. Las bases de datos existen y son operativas. Los nuevos procedimientos parecen haber sido fácilmente aceptados por los contribuyentes. Los resultados son positivos y sin ellos no sería ni siquiera posible pasar a fase de explotación del sistema. A los Estados miembros les interesa velar por una percepción eficaz de los ingresos IVA, y para ello utilizan cada vez más frecuentemente el sistema VIES.

1.110. En lo que respecta a las bases de datos de los operadores, el sistema funciona, aunque el nivel de utilización varía considerablemente de un Estado miembro a otro. El sistema VIES se utiliza de manera muy diversa en los distintos Estados miembros: comprobación sistemática de los datos, actualización de la información para los distintos controles, realización de análisis de riesgos o análisis del comercio intracomunitario.

1.111. Hasta la actualidad el paso al nuevo régimen no ha tenido consecuencias negativas sobre los ingresos IVA de los Estados miembros. La Comisión debería sin embargo vigilar atentamente la evolución de los ingresos IVA para detectar los posibles problemas relacionados con el paso del régimen actual al régimen definitivo.

PRODUCTO NACIONAL BRUTO

Introducción

1.112. En 1994, el volumen de los recursos basados en el PNB fue de 19 796,4 millones de ecus (véase el cuadro 1.1) desglosados en 19 725,5 millones de ecus inscritos en el presupuesto como recurso propio PNB y 70,9 millones de ecus contabilizados en concepto de la corrección del Reino Unido. En 1989, este volumen era de 3 906,1 millones de ecus. La parte de este volumen presupuestario del recurso PNB en el total de los ingresos inscritos en el presupuesto comunitario, que en el ejercicio 1989 era del 8,7 %, ha pasado al 29,0 % en 1994. La función del agregado PNB de los Estados miembros como parámetro de la determinación del conjunto de los recursos propios de la Unión Europea se ha descrito en los informes anuales precedentes ().

1.113. El Tribunal continuó en 1994 su auditoría de sistema del PNB. Analizó el procedimiento de determinación de las previsiones del PNB así como las diferencias entre las previsiones y las observaciones estadísticas. En el ámbito del PNB estadístico, el examen se ha centrado en la transmisión de la información relativa al PNB por los Estados miembros y en la gestión y las verificaciones ejercidas en virtud de los artículos 6 y 7 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989 (), y del artículo 19 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 ().

Previsión del PNB

Determinación de las previsiones

1.114. Como continuación de las observaciones presentadas () sobre la ausencia de reglamentación sobre la determinación de las previsiones PNB, el Tribunal ha estudiado el procedimiento de determinación de las previsiones. Durante este procedimiento, las previsiones independientes de la Comisión y de los Estados miembros son examinadas por el comité consultivo de recursos propios. La Comisión tiene muy en cuenta el dictamen emitido por el comité a la hora de establecer las previsiones definitivas.

Diferencias entre previsiones y observaciones estadísticas

1.115. El cuadro 1.5 recoge, para el período comprendido entre 1989 y 1993, las diferencias entre las observaciones estadísticas y las previsiones definitivas del PNB. Este cuadro da lugar a las observaciones siguientes:

a) en la UE la estimación menor en un 5,6 % del ejercicio 1989, se redujo durante los ejercicios siguientes ( P4,8 % en 1990, P1,4 % en 1991); y se convirtió en una estimación excesiva del + 0,3 % en 1992 y del + 3,4 % en 1993; esto se explica por el hecho de que las previsiones tienden a infravalorarse en períodos de expansión económica y a sobrevalorarse en períodos de recesión;

b) en cuatro Estados miembros (GR, IRL, L, P) la infravaloración es sistemática y a menudo importante durante todo el período de 1989 a 1993. Si bien en Irlanda, Luxemburgo y Portugal se observa una mejoría en los años 1992 y 1993, en Grecia la diferencia no ha cambiado; en los Estados miembros en cuestión, los saldos y ajustes a los saldos respectivos abonados en 1994 debido a esta subestimación fueron de 32,6 millones de ecus (GR), 10,6 millones de ecus (IRL), 4,0 millones de ecus (L) y 32,1 millones de ecus (P), es decir, respectivamente, el 14,6 % (GR), 9,6 % (IRL), 10,2 % (L) y 12,8 % (P) de su recurso PNB, abonados en concepto del ejercicio 1994;

c) por lo tanto, incluso si las desviaciones se corrigen al calcular los saldos, los gastos financieros provisionales de los cuatro Estados miembros citados, cuya base imponible IVA está limitada al 55 % del PNB durante todo el período considerado, se han subvalorado, debido a la subestimación de la información PNB durante estos cinco años en lo que respecta al recurso IVA, el recurso PNB y la financiación de la corrección del Reino Unido.

1.116. La Comisión debería actualizar las previsiones PNB en la fase final del procedimiento presupuestario, cuando la evolución económica de los Estados miembros lo haga manifiestamente necesario.

PNB estadístico

Transmisión de la información a la Comisión

1.117. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom, las estadísticas relativas al PNB de los Estados miembros, así como a sus componentes, deben presentarse a la Comisión antes del primero de octubre de cada año. Los datos enviados, expresados en monedas nacionales, se referirán al año precedente y las correcciones aportadas a la información ya presentada con respecto a los tres ejercicios anteriores. En 1994, los Estados miembros enviaron sin retrasos significativos la información relativa al ejercicio 1993, así como las revisiones relativas al período 1990-1992.

1.118. En virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom antes citada, la información puede presentarse según tres ópticas definidas en el marco del sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC), es decir, la óptica de la producción, la óptica de los gastos y la óptica de los ingresos. Según la Comisión, todos los Estados miembros estaban en condiciones de presentar las tres ópticas del PNB el 1 de octubre de 1994. Los controles del Tribunal han demostrado que no todos los Estados miembros han presentado las tres.

1.119. En la presentación de esta información estadística de 1994, según las tres ópticas, persisten lagunas en lo que respecta al desglose del producto interior bruto (PIB). Estas lagunas afectan por ejemplo a la producción de bienes y servicios y al consumo intermedio (B, D, GR, UK), el detalle del consumo final nacional de los hogares (L), o la remuneración de los asalariados y el excedente neto de la economía (P). Se observa también que Dinamarca, en la óptica de la producción, no da ninguna indicación sobre los impuestos de importación distintos del IVA. Irlanda, en la óptica de los gastos, no señala el importe del consumo de las administraciones privadas no lucrativas.

1.120. En lo relativo al territorio económico definido por la Directiva 89/130/CEE, Euratom, Francia lo respeta en cuanto al importe total del PNB, pero sigue sin respetarlo en cuanto al PIB y sus componentes ni al convertir el PIB en el PNB. Este problema ya ha sido mencionado en varias ocasiones.

Verificación por la Comisión del cálculo del PNB

1.121. En 1994 el Tribunal ha continuado su examen de las comprobaciones efectuadas por la Comisión en concertación con los Estados miembros sobre los datos PNB enviados por éstos últimos. Desde la aplicación a partir del 1 de enero de 1989 del Reglamento (CEE) n° 1552/89, la Comisión ha combinado sus misiones de verificación en dos Estados miembros (Grecia y Portugal) con las de asistencia a los institutos estadísticos de estos Estados miembros a la hora de revisar las cuentas nacionales.

1.122. Las verificaciones de la Comisión se han encaminado a examinar los progresos realizados en los trabajos de armonización de los PNB, especialmente los temas con reservas emitidas en 1992 por la Comisión (). Los informes de control correspondientes ponen de manifiesto la diversidad de los esfuerzos necesarios para remediar los puntos débiles detectados en las cuentas nacionales de los Estados miembros.

1.123. La Comisión notificó en 1994 a las autoridades alemanas once reservas nuevas sobre los procedimientos y las bases estadísticas de los nuevos Laender, y cinco reservas nuevas a las autoridades portuguesas sobre los procedimientos estadísticos. Según dispone el apartado 8 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1552/89, el efecto retroactivo de las reservas notificadas en septiembre de 1994 se limita al año 1990, excluyendo de esta manera cualquier corrección de los datos de Portugal del año 1989.

Armonización de los datos PNB

1.124. En el momento de la adopción de la Directiva 89/130/CEE, Euratom, el 13 de febrero de 1989, el Consejo y la Comisión declararon () que el comité PNB debía concentrar sus trabajos en el incremento del grado de cobertura de la economía llamada paralela en las cuentas nacionales. La Comisión aprobó, el 22 de febrero de 1994, la Decisión 94/168/CEE, Euratom () que imponía a los Estados miembros medidas específicas conducentes a mejorar el carácter exhaustivo del PNB y un calendario preciso a respetar para la producción de los informes que han de presentarse a la Comisión. El plan de acción definido por esta decisión se tomó con retraso. Solamente dos temas de estudio de los cuatro inicialmente previstos () fueron examinados por el comité PNB en 1994; por otra parte, este examen no se refirió a todos los Estados miembros.

1.125. En 1994, el comité PNB examinó por primera vez un informe sobre el componente agrícola del PNB. Los documentos relativos a este examen indican que el comité llegó a la conclusión de que el análisis de este componente es incompleto, y que especialmente la información sobre las fuentes y los métodos de estimación de la cuenta de producción de la agricultura de determinados Estados miembros (GR, E, I, P, UK) carecen de precisión.

1.126. En 1994, las conclusiones del comité PNB sobre el trato de determinados problemas cruciales identificados desde la finalización de los inventarios de 1992, como el paso de PIB a PNB, el trato de las instituciones financieras, la diferenciación entre empleos finales y consumo intermedio y el trato de las administraciones públicas y de las administraciones privadas (), aún no se habían aplicado en todos los Estados miembros.

1.127. La falta de solución a estos problemas retrasa la realización de los objetivos de exhaustividad, fiabilidad y posibilidad de comparar los agregados PNB transmitidos por los Estados miembros a la Comisión, definidos como prioritarios por la Comisión y los Estados miembros.

Conclusión sobre el PNB

1.128. Los PNB previstos de los Estados miembros, utilizados en el procedimiento presupuestario los establece la Comisión a partir de propuestas elaboradas por ella misma y de propuestas presentadas por los Estados miembros.

1.129. La comparación de las previsiones definitivas de cada Estado miembro con las observaciones estadísticas pone de manifiesto, en determinados Estados miembros, diferencias sistemáticas e importantes durante el período examinado; para corregir este fenómeno es necesario, en su caso, que las previsiones se actualicen en la fase final del procedimiento presupuestario.

1.130. En lo que se refiere al PNB estadístico, los últimos problemas señalados por el Tribunal relativos a la presentación de los datos deberían solucionarse definitivamente en el momento de la presentación por parte de los Estados miembros de los datos relativos al ejercicio de 1994.

1.131. Las verificaciones realizadas por la Comisión sobre el cálculo del PNB realizado por los Estados miembros ponen de manifiesto puntos débiles en algunas contabilidades nacionales, que han dado lugar a la notificación de nuevas reservas. Los trabajos de mejora de los datos PNB, especialmente en el plano de la exhaustividad, no alcanzan los objetivos previstos y queda pendiente la aplicación de soluciones a los problemas metodológicos importantes. No obstante, estos trabajos de mejora contribuyen a aumentar la fiabilidad del PNB como medida de la capacidad contributiva de los Estados miembros.

>SITIO PARA UN CUADRO>

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.3. La Comisión consignó en su carta rectificativa del anteproyecto de presupuesto rectificativo y suplementario (APRS) n° 2/94 el saldo presupuestario del ejercicio 1993 de 971 millones de ecus, así como una disminución de los créditos FEOGA-Garantía de 1 678 millones de ecus.

La autoridad presupuestaria mantuvo dichas consignaciones. Con objeto de compensar la diferencia entre el déficit de los saldos IVA/PNB del ejercicio 1993 en 1994, calculado en 4 080 millones de ecus, y las consignaciones propuestas por la Comisión, la autoridad presupuestaria consignó también en el nuevo artículo 302 el excedente previsible del ejercicio 1994 de 1 500 millones de ecus.

GESTIÓN FINANCIERA

Gestión financiera en los Estados miembros

Procedimientos contables

1.5. Respecto a las anomalías observadas por el Tribunal, se realizarán los contactos oportunos con la administración danesa para que se apliquen los intereses de demora, conforme al artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89.

1.6. La Comisión considera que el retraso en la recaudación tras la inspección no implica necesariamente un retraso en la puesta a disposición. La Comisión tendrá en cuenta la situación señalada por el Tribunal en una próxima inspección.

1.8. La Comisión comprobó en sus inspecciones de los recursos propios efectuadas en Grecia en 1992 y 1994 las anomalías que menciona el Tribunal y, en sus informes de inspección, dio a dicho Estado miembro las indicaciones necesarias para solucionar los problemas observados por el Tribunal. Dicha acción continuará.

En cuanto al Reino Unido, las observaciones del Tribunal confirman los hechos ya señalados por la Comisión en las inspecciones de recursos propios realizadas en 1994 y 1995. La Comisión se ha puesto en contacto con el Estado miembro correspondiente con objeto de que se resuelva este problema.

1.9. Los datos de que dispone actualmente la Comisión no permiten adoptar una posición definitiva sobre, por una parte, las condiciones en que se llevó a cabo la transferencia de la contabilidad A a la contabilidad B y, por otra, las que justifican la dispensa de garantía. Se establecerán contactos con las autoridades alemanas con objeto de aclarar la situación y, llegado el caso, sacar las conclusiones necesarias.

ASISTENCIA MUTUA EN LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE ADUANERO

Aplicación de la asistencia mutua

1.16. Los importes de 600 millones de ecus y de 275 millones de ecus representan reconstituciones de carácter estadístico. Aunque éstas bastan para dar una idea de la importancia del fenómeno, no representan un importe real de crédito.

Seguimiento de las recaudaciones por la Comisión

1.17. Las comunicaciones de los Estados miembros con arreglo al Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 no suelen guardar relación con las informaciones intercambiadas en el ámbito de la asistencia mutua (fichas AM - Reglamento n° 1468/81). Por este motivo, la Comisión recuerda que la base de datos IRENE no contiene hasta ahora todas las informaciones necesarias para su utilización sistemática en el ámbito del seguimiento financiero de los casos de fraudes e irregularidades. Dicha laguna se compensará mediante la aprobación de la propuesta de modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, que tiene como objetivo completar las comunicaciones de los Estados miembros, pero también introducir la obligación de actualización de las mismas (diferenciando lo que corresponde a las autoridades administrativas de lo que corresponde a las judiciales).

Seguimiento de las recaudaciones por los Estados miembros

1.20. Se están debatiendo con los Estados miembros los expedientes en cuestión. La Comisión sacará las conclusiones pertinentes, incluso desde el punto de vista de la apertura de procedimientos de infracción.

1.25. El 25 de agosto de 1992, la Comisión informó a los Estados miembros sobre el agotamiento del plazo de respuesta mencionado en el apartado 1.22 y la necesidad de proceder a la recaudación de los derechos partiendo de dicha base.

La Comisión emplazará al Reino Unido y a los demás Estados miembros interesados en este asunto, con objeto de descubrir el importe realmente estipulado y examinar si la falta de reconocimiento es imputable al Estado miembro de que se trate. La Comisión sacará las conclusiones pertinentes.

1.26 1.27. Como consecuencia de las solicitudes de información enviadas por la Comisión, los Estados miembros correspondientes comunicaron que los recursos propios contabilizados eran de un importe superior al de 1,5 millones de ecus señalado por el Tribunal. Se trata de:

- 422 588 ecus recaudados por Irlanda, Países Bajos y Reino Unido

- 1 417 275 ecus en fase de recaudación en Bélgica, Francia y Reino unido. Por su parte, el caso francés dio lugar a un recurso ante el comité de conciliación y peritación aduanero.

1.28 1.29. El 25 de noviembre de 1993, la Comisión informó a los Estados miembros sobre los resultados de la misión comunitaria y, el 18 de marzo de 1994, fecha considerada en principio como fecha final de las investigaciones, les envió o transmitió las pruebas que permiten el establecimiento formal de un irregularidad, necesarias para sus acciones de recaudación.

Mientras tanto, la Comisión informó en varias ocasiones a los Estados miembros sobre las consecuencias de la misión en términos de recaudación. Según la normativa vigente, éstos últimos no tenían porqué recibir una invitación específica de la Comisión para aplicar los procedimientos de recaudación una vez comunicados los resultados de la misión.

En cualquier caso, la Comisión aplicó medidas de carácter organizativo con objeto de acelerar su procedimiento de toma de decisión interna para tratar las situaciones de este tipo.

Necesidad de adaptar la normativa aduanera comunitaria

Prescripción

1.31 1.33. Las observaciones realizadas por el Tribunal son completamente pertinentes. La Comisión, que comparte esta inquietud y comprende que el plazo de tres años impediría en algunos casos, sobre todo cuando las inspecciones a posteriori supongan investigaciones más profundas, actuar en la lucha contra las irregularidades, ya elaboró una propuesta de modificación del código de aduanas comunitario.

Esta modificación permitiría a las administraciones nacionales proceder directamente a la contracción de los derechos incluso antes de que se determinara con total exactitud el importe que según la ley debe pagarse, garantizando de este modo una aplicación homogénea y más eficaz de la normativa aduanera.

Ausencia de garantía en las inspecciones a posteriori

1.34 1.35. Los servicios de la Comisión examinarán la cuestión que plantea el Tribunal, con objeto de presentar al comité del código, llegado el caso, las modificaciones apropiadas.

Garantías insuficientes en materia de tránsito

1.36. La Comisión es consciente del problema que menciona el Tribunal. El dispositivo relativo a las garantías en el tránsito comunitario ya se reforzó con el Reglamento (CEE) n° 3254/94, de 19 de diciembre de 1994, que modificó en particular los artículos 360, 361 y 368 de las disposiciones de aplicación del código de aduanas.

En el comité del código de aduanas (sección tránsito) se está debatiendo un proyecto de reglamento de la Comisión tendente a reforzar todavía más dicho dispositivo, que se adapta a la propuesta mencionada por el Tribunal. Además, la Comisión propone medidas complementarias relativas a itinerarios obligatorios y a la prohibición de cambio de aduana de destino en el transporte de mercancías sensibles.

1.37. La Comisión reconoce las dificultades que podrían surgir de la aplicación de diferentes listas de mercancías. Asimismo, la preocupación del Tribunal ha sido considerada en el proyecto de reglamento que actualmente se está examinando en el Comité del código de aduanas (sección tránsito).

Plazo de conservación de los documentos justificativos

1.38. Es cierto que en algunos acuerdos o regímenes preferenciales el plazo de conservación de los documentos se fija en dos años, mientras que en otros llega a tres años. La Comisión, consciente de la necesidad de establecer un plazo que se corresponda con el que permite realizar la recaudación a posteriori, propuso que el plazo mínimo de tres años se aplique a los acuerdos que se renegocian, así como a los regímenes autónomos [por ejemplo, en el caso de los sistemas de preferencias generalizadas (SPG) desde el 7 de enero de 1995].

Ausencia de supervisión por la Comisión de los instrumentos nacionales de recaudación

1.39 1.40. Entre las acciones de recaudación, la recaudación forzada en los Estados miembros es objeto de un estudio, iniciado por la Comisión en otoño de 1994, mediante el envío de un cuestionario a los Estados miembros. Una vez analizadas las respuestas, es necesario establecer nuevos contactos con las administraciones correspondientes.

Cuando finalice el estudio, a más tardar a mediados de 1996, la Comisión dispondrá de un instrumento útil que le permita apreciar mejor en qué medida los Estados miembros cumplen sus obligaciones en materia de recaudación.

Además, cualquier solicitud de los Estados miembros de admisión a perdida de derechos no recaudados debe ir acompañada de datos concretos que permitan a la Comisión conocer las diligencias realizadas en la acción de recaudación.

Conclusión sobre la asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero

1.42. Con objeto de mejorar las comunicaciones de los Estados miembros respecto a la recaudación, la Comisión propuso, en diciembre de 1992, una modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 que permitiría un seguimiento de la recaudación tal como lo desea el Tribunal. Mientras tanto, la Comisión ha establecido un seguimiento por muestreo de la recaudación de determinados casos seleccionados sobre la base del análisis de riesgo.

1.43. En el momento de la ejecución de su programa anual de control, cuyos temas se identifican sobre la base del análisis de riesgo, la Comisión comprueba principalmente la adecuación de las disposiciones y normas nacionales a la normativa comunitaria. Cuando la Comisión comprueba la existencia de disposiciones y normas, contrarias a dicha normativa, exige la modificación de las mismas para que sean compatibles. A modo de ejemplo, en 1993 y 1994, la Comisión obligó a los Estados miembros, en veintidós casos, a modificar en este sentido las disposiciones nacionales.

Todos los proyectos de reglamentos comunitarios que tienen repercusión en los recursos propios, así como los acuerdos y compromisos preferenciales, fueron consultados en la Comisión. Ésta procura salvaguardar los intereses financieros de la Comunidad, proponiendo, llegado el caso, las modificaciones apropiadas.

La Comisión ya aportó mejoras en los textos, como es el caso del nuevo régimen del SPG vigente a partir del 1 de enero de 1995 (Reglamento n° 3281/94), que establece la posibilidad de salida temporal de dicho régimen en caso de fraude y ausencia de cooperación administrativa por parte del país beneficiario en la inspección de los certificados de origen formulario A.

Además, la Comisión modificó el artículo 900 de las disposiciones de aplicación del código de aduanas, con objeto de incluir las aclaraciones necesarias para excluir la concesión retroactiva de un tratamiento preferencial a las mercancías que han sido objeto de fraudes o irregularidades.

Asimismo, la Comisión puso en evidencia, en sus inspecciones de recursos propios, un problema práctico que encuentran los Estados miembros cuando utilizan el concepto de «duda fundada» como motivo que les permita solicitar la inspección a posteriori, en los países beneficiarios, sobre la validez de los certificados. La Comisión, en estrecha colaboración con los Estados miembros, adoptará las medidas apropiadas para una aplicación armónica de dicho concepto por todos los Estados miembros.

1.44. La Comisión se adhiere a la sugerencia del Tribunal.

La Comisión, en estrecha colaboración con los Estados miembros, está tratando de identificar las irregularidades aduaneras con arreglo al código aduanero comunitario y sus disposiciones de aplicación, así como su cualificación y su grado de gravedad. El objetivo es conocer las necesidades de acercamiento necesario para garantizar la igualdad de tratamiento de los operadores económicos y proteger eficazmente los intereses financieros de la Comunidad.

Por otra parte, la Comisión recuerda que la propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aprobación de un programa de la aduana comunitaria («Aduana 2000») que se está debatiendo actualmente [COM(95) 119 final], ofrece ciertamente un marco jurídico a la acción ya iniciada. Entre las acciones a aplicar en dicho programa, se puede citar el refuerzo de la cooperación con las administraciones aduaneras de los terceros países y el desarrollo de misiones comunitarias en dichos países, así como la informatización a escala comunitaria de los servicios aduaneros, a fin de concentrar las inspecciones en la frontera externa en sectores de alto riesgo.

En este sentido, en 1994, se realizaron acciones de vigilancia en los Estados miembros, tendentes a examinar los procedimientos de inspección en la frontera marítima y en las zonas francas. También se llevaron a cabo acciones de vigilancia en el marco de TAFI (Textile Anti-Fraud Initiative).

RÉGIMEN DE TRÁNSITO COMUNITARIO

Introducción

1.47. La cifra de 1 000 000 de operaciones de tránsito que el Tribunal menciona como no liquidadas normalmente, procede de una investigación efectuada por la Comisión en los Estados miembros. No obstante, es necesario precisar que el 90 % de dichas operaciones fueron regularizadas con posterioridad y que sólo 100 000 operaciones aproximadamente resultaron ser irregulares.

En cuanto al importe de los derechos no respetados del régimen de tránsito, de los que 320 millones en concepto de recursos propios tradicionales, se trata de una estadística que se elaboró añadiendo los supuestos impactos financieros de los casos de infracción al tránsito objeto de fichas AM, al representar dichos importes reconstituciones de carácter estadístico. Aunque bastan para dar una idea de la amplitud del fenómeno, no representan un importe real de deuda.

Retrasos observados en la concesión de destinos aduaneros a las mercancías introducidas en el territorio aduanero de la Unión Europea

1.51 1.53. La Comisión se pondrá en contacto con los Estados miembros de que se trate para obtener más amplia información que le permita examinar si hubo repercusión en los recursos propios y solicitar, llegado el caso, los intereses de demora correspondientes.

Régimen de tránsito externo

Aplicación del régimen de tránsito externo

1.54 1.61. La Comisión recordó a los Estados miembros la necesidad de respetar los plazos previstos para el acuerdo administrativo, tal como lo indica el informe mencionado por el Tribunal.

La Comisión elaboró también una propuesta con vistas a ampliar el ámbito de las pruebas alternativas en caso de no devolución de este ejemplar a la aduana de salida. Dicha propuesta se debate actualmente en el comité del código de aduanas (sección tránsito).

1.55 1.57. En sus inspecciones de recursos propios, la Comisión comprobó también las anomalías descubiertas por el Tribunal en los Estados miembros pertinentes. Tras un examen más profundo, la Comisión garantizará, si fuera necesario, la aplicación del artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 (intereses de demora) en los casos en que se demuestren retrasos en la recaudación, que tengan como consecuencia dilaciones en la puesta a disposición.

1.58. En su respuesta a las observaciones del Tribunal, las autoridades helénicas reconocieron la existencia de los retrasos observados. La Comisión efectuará las diligencias pertinentes.

En cualquier caso, varias solicitudes de información siguen sin respuesta por parte de la administración helénica, habida cuenta de que algunas aduanas comunitarias expiden, contrariamente a la normativa aduanera comunitaria, documentos de tránsito para mercancías de terceros enviadas por vía marítima a una zona franca situada en los puertos marítimos de Grecia (El Pireo y Tesalónica).

La Comisión ya advirtió a algunas administraciones nacionales de dicho problema y piensa elaborar una comunicación oficial al respecto.

1.60. La Comisión se pondrá en contacto con Italia para obtener una mayor información que le permita evaluar, llegado el caso, las consecuencias sobre los recursos propios.

1.61. En la inspección de la Comisión en el Reino Unido, en marzo de 1995, se comprobó que, como consecuencia de la centralización de los diferentes procedimientos de tránsito en Harwich, mejoró la situación descrita por el Tribunal. La Comisión observará dicha evolución.

Recaudación de recursos propios

1.64. La Comisión comprobó también en sus inspecciones el procedimiento observado por el Tribunal en Alemania y comparte la opinión del Tribunal que dicho procedimiento no se atiene a la normativa comunitaria. La Comisión garantizará un seguimiento adecuado, sobre todo desde el punto de vista financiero.

1.65 1.66. Estas observaciones serán objeto de un examen más profundo por parte de la Comisión, a la vista de las respuestas de los Estados miembros correspondientes. La Comisión sacará de ello las consecuencias apropiadas.

1.67. Según la descripción realizada por el Tribunal, el procedimiento griego no parece atenerse a la normativa comunitaria en la medida en que los procedimientos nacionales pueden perjudicar la recaudación de los recursos propios en caso de no recaudación. La Comisión efectuará un seguimiento adecuado, sobre todo desde el punto de vista financiero.

Calidad de la información presentada en las declaraciones de tránsito (documento T1)

1.68. La Comisión observó en sus inspecciones de recursos propios el problema de la insuficiencia de información en la declaración de tránsito y recuerda en sus informes de inspección la necesidad de que las declaraciones de tránsito contengan los datos que se atienen a la normativa, lo que permite identificar las mercancías.

La Comisión concede gran importancia al proyecto de informatización del procedimiento de tránsito comunitario que permitiría resolver los problemas señalados por el Tribunal. En concreto, el carácter obligatorio del código «mercancías» se contempla en el estudio sobre la armonización del procedimiento de tránsito comunitario, así como la identificación precisa de la aduana de destino con objeto de despachar los mensajes relativos a las transacciones que se le destinan.

Riesgos derivados de la atribución de un estatuto aduanero a las mercancías presentadas en la aduana (régimen del tránsito externo)

1.70 1.75. La Comisión, al igual que el Tribunal, considera que los Estados miembros deben reforzar sus inspecciones sobre el estatuto aduanero de las mercancías transportadas de acuerdo con el procedimiento simplificado de las operaciones de tránsito externo.

Se solicitarán informaciones complementarias a los Estados miembros de que se trate en los casos en que las anomalías observadas por el Tribunal puedan tener consecuencias en los recursos propios.

1.76. El procedimiento cuya aplicación critica el Tribunal era totalmente nuevo. El comité del código de aduanas (sección tránsito) aprobó, en su reunión de febrero de 1995, un acuerdo administrativo para la inspección a posteriori de dichos procedimientos. Ello debería mejorar la situación.

Información del régimen de tránsito comunitario

1.80. La Comisión es consciente, al igual que el Tribunal, que la información no constituirá una panacea. No obstante, considera que la información permitirá resolver los problemas derivados de la liquidación de las operaciones de tránsito, lo que tendrá un efecto favorable en la recaudación (la aduana de salida podrá iniciar con mayor rapidez las investigaciones). Habida cuenta del tiempo necesario para la aplicación de esta informatización, la Comisión examina además la posibilidad de utilizar los sistemas existentes y, en particular, la red informatizada System Customs Enforcement Network (SCENT) para ya poder hacer frente a las situaciones más preocupantes.

Ejemplos de mal funcionamiento

1.82 1.83. La Comisión examinará los casos mencionados por el Tribunal con los Estados miembros de que se trate.

1.84. Misma respuesta que la dada en el apartado 1.58.

1.85. La Comisión examinará los casos mencionados por el Tribunal con los Estados miembros de que se trate y efectuará un seguimiento adecuado de dicha observación, que será objeto, llegado el caso, de una solicitud de intereses de demora.

Conclusión relativa al tránsito comunitario externo

1.86. Al mismo tiempo que reconoce la importancia de centrar los procedimientos en las obligaciones del principal obligado, la Comisión considera que otras medidas pueden mejorar también el funcionamiento correcto del régimen.

Recientemente, la Comisión ha elaborado propuestas de modificación, sobre todo por lo que respecta a:

- la introducción de la flexibilidad necesaria para prohibir la utilización, en toda la Unión, de la garantía global para los productos sensibles que presentan un riesgo elevado de fraude;

- la prohibición de modificar la aduana de destino en el caso de productos sensibles (o, por lo menos, autorización de modificación subordinada al cumplimiento de condiciones que permitirían vigilar la operación del transporte);

- el establecimiento de itinerarios obligatorios.

Aparte de dichas propuestas, la Comisión examina otras para mejorar y reforzar la normativa aplicable, en particular, las siguientes:

- la introducción de un procedimiento acelerado de reenvío y liquidación de los documentos de tránsito relativos a productos sensibles y, en caso necesario, la identificación especial de dichos documentos

- la reducción de los plazos y las fases previstos en los procedimientos de investigación.

1.87. Con objeto de garantizar la aplicación efectiva de las sanciones por parte de los Estados miembros tanto en el tránsito, como en otros sectores cubiertos por la aduana, la Comisión, en estrecha colaboración con los Estados miembros, finaliza actualmente la identificación de las irregularidades aduaneras con arreglo al código de aduanas y sus disposiciones de aplicación, así como la determinación de su cualificación y su grado de gravedad. El objetivo de una operación de este tipo, iniciada a principios del año 1994, es poder conocer precisamente la necesidad de acercamiento de las sanciones, necesaria para garantizar la igualdad de trato de los operadores económicos y proteger eficazmente los intereses financieros de la Comunidad. Si fuera necesario, la Comisión presentará en la mayor brevedad posible las propuestas legislativas que considere necesarias.

1.88. a) La Comisión, consciente del problema de la correcta ejecución de la normativa referente al tránsito, recordará a los Estados miembros las responsabilidades respectivas de las aduanas de salida y de destino.

1.88. b) La Comisión pedirá a los Estados miembros que recuperen el retraso acumulado en las diversas etapas del procedimiento de liquidación e investigación, por una parte, en el tránsito comunitario (reexpedición de los ejemplares n° 5 a la aduana de salida, iniciación de los procedimientos de investigación al finalizar el plazo de catorce meses) y, por otra, en las recaudaciones de los derechos dentro del plazo de catorce meses. Cuando los retrasos en la puesta a disposición resulten de una recaudación tardía, la Comisión solicita intereses de demora.

1.88. d) La Comisión comparte la opinión del Tribunal según la cual la aplicación de sanciones administrativas en caso de fraude o de irregularidades contribuye a una protección eficaz de los intereses financieros de las Comunidades. Por este motivo, la Comisión propuso en 1994 un reglamento relativo a la protección de los intereses financieros y un convenio sobre el mismo tema con el objetivo de crear sanciones administrativas comunitarias.

1.88. e) La Comisión considerará la situación de las inspecciones a posteriori de los Estados miembros en el marco de los procedimientos simplificados y solicitará a los Estados miembros que indiquen en el informe de actividad de inspección, previsto en el punto 3 del artículo 17 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, las inspecciones realizadas por ellos en el marco de los procedimientos simplificados.

IVA EN EL COMERCIO INTRACOMUNITARIO

El sistema VIES

1.98. Durante el período inicial se han producido algunos retrasos en la obtención de información. La Comisión y los Estados miembros continúan observando la evolución a través del comité permanente de cooperación administrativa (SCAC). Si fuera necesario, la Comisión propondrá medidas adecuadas en este ámbito.

1.99. Las divergencias entre los Estados miembros observadas por el Tribunal se atienen, tal como lo señala éste, a la normativa existente, y hasta la fecha no han surgido problemas significativos en el funcionamiento del sistema.

1.101 1.102. Después de que el Tribunal realizara las comprobaciones, mejoró la situación respecto al número de líneas que debían corregirse. Para los dos primeros trimestres de 1993, el número de líneas inexactas restantes es de 155 853, es decir, un 2 % del total de las 7 358 241 líneas declaradas por los operadores, mientras que para los seis trimestres hasta junio de 1994, el número de líneas inexactas restantes es de 431 228, es decir, todavía el 2 % del total de las 22 345 154 líneas declaradas por los operadores.

El Reino Unido informó bilateralmente a la Comisión que cerca de 50 000 de sus líneas inexactas restantes se refieren a entregas cuyo valor es inferior a 100 UKL (119 ecus).

La Comisión comparte la opinión de la Comisión sobre la insatisfactoria situación actual de las líneas inexactas. Desde el principio, los Estados miembros aceptaron comprobar sistemáticamente los datos que les transmitían los operadores con objeto de eliminar los errores más abultados y sólo transmitir las informaciones a los demás Estados miembros una vez realizadas las correcciones. En realidad, ello significa que suprimen los números de identificación IVA poco fiables (es decir, aquellos que no se atienen a sus normas de confección). Además, los Estados miembros no están obligados a efectuar un control cruzado de forma sistemática de las entregas intracomunitarias declaradas por los operadores en las declaraciones periódicas del IVA con la información declarada en los estados recapitulativos; para algunos Estados miembros sería imposible realizar estas comprobaciones, debido a que no todos los datos se registran en el mismo momento.

La Comisión y los Estados miembros continuarán observando la evolución del número de líneas inexactas a través del comité permanente de cooperación administrativa (SCAC) y adoptarán, si fuera necesario, las medidas apropiadas.

1.103. La Comisión se propone recordar a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para que los operadores cumplan las obligaciones referentes a la declaración.

Supervisión por la Comisión del nuevo régimen transitorio

1.108. Con arreglo al artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 218/92, la Comisión debe presentar criterios generales para definir el alcance de los compromisos de los Estados miembros previstos en el artículo 5 del Reglamento; dicha condición se estableció porque, en el momento de las negociaciones sobre el Reglamento, los Estados miembros temían una sobrecarga de solicitudes de información. En realidad, éste no fue el caso, ya que el número de solicitudes recibidas pudo ser tratado.

Hasta el presente, la Comisión y los Estados miembros consideran que no existen motivos para presentar criterios que podrían tener como efecto limitar de forma innecesaria estos compromisos.

La Comisión y los Estados miembros observarán periódicamente la evolución de la situación. Si fuera necesario, la Comisión elaborará las propuestas apropiadas.

Conclusión sobre el IVA en el comercio intracomunitario

1.111. La Comisión tendrá en cuenta la observación del Tribunal.

PRODUCTO NACIONAL BRUTO

Previsión del PNB

Diferencias entre previsiones y observaciones estadísticas

1.115. La Comisión señala que las diferencias mencionadas por el Tribunal se refieren a Estados miembros cuyo PNB global representa menos del 3,5 % del total de la Unión. No obstante, la Comisión comprobará las causas de la desviación de estos países, sobre todo en el caso griego.

1.116. La Comisión considera que, por regla general, es preferible mantener un marco macroeconómico y financiero estable durante el procedimiento presupuestario y sólo recurrir a dicha posibilidad de forma excepcional.

La preocupación de mantener un marco estable prevaleció en el acuerdo interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria, celebrado el 29 de octubre de 1993. En efecto, el apartado 9 de dicho acuerdo establece que la Comisión procede cada año con anterioridad al procedimiento presupuestario del ejercicio t+1 (de hecho, en febrero), a los ajustes técnicos de las perspectivas financieras en función de la evolución del PNB y de los precios, basándose en los datos y las previsiones económicas más recientes disponibles; se señala que posteriormente no se procede para el año considerado a otros ajustes técnicos.

Por otra parte, el hecho de que se revise al final del procedimiento las previsiones económicas subyacentes, corre el riesgo de complicar e hipotecar el debate presupuestario en esta espera, sin que aporte necesariamente la garantía de que las nuevas previsiones futuras serán más fiables. Tal es el caso, en la presente situación, de la evolución de los tipos de cambio, que constituye un componente muy importante de las variaciones de los agregados económicos nacionales expresados en ecus.

En cualquier caso, la normativa establece la regularización de los errores de previsión en el transcurso del ejercicio siguiente, lo que permite tener en cuenta también las condiciones reales de ejecución del presupuesto del año finalizado.

En casos excepcionales, como por ejemplo la ampliación de la Unión Europea a tres nuevos Estados miembros, la Comisión revisó los datos y las previsiones económicas subyacentes, puesto que estos nuevos elementos tenían un carácter seguro y un impacto importante en el presupuesto.

PNB estadístico

Transmisión de la información a la Comisión

1.118. Sólo Grecia no ha efectuado todavía el cálculo desde el punto de vista de la «producción». La Comisión considera que las informaciones transmitidas por dicho país bastan para comprobar la calidad del cálculo; no obstante, recuerda a Grecia el interés en presentar las tres ópticas del PIB en el cuestionario 1995.

1.119 1.120. La Comisión procura que las lagunas referentes al desglose del PIB no tengan incidencia en la comparabilidad y representatividad del PNB al precio de mercado (PNBpm).

En el cuestionario 1995, la Comisión solicitará a los Estados miembros en los que persisten lagunas técnicas en el desglose del PIB que faciliten las informaciones necesarias para solucionar las mismas.

Verificación por la Comisión del PNB

1.121. Durante 1994, se llevó a cabo en el ámbito de los trabajos del comité PNB un detallado examen de los procedimientos y las bases estadísticas utilizados en Grecia y Portugal para calcular el PNB y sus componentes. Dicho examen permitió notificar nuevas reservas a las autoridades portuguesas.

1.122. La Comisión recuerda que sus reservas respecto al PNB fueron notificadas a los Estados miembros para que adoptaran las medidas necesarias con objeto de solucionar los fallos detectados en la cuentas nacionales. En las misiones de inspección, la Comisión comprueba los avances realizados por cada Estado miembro en estos ámbitos.

1.123. Por lo que respecta a la notificación de las reservas, la Comisión emitió nuevas reservas en septiembre de 1994, tras examinar los datos más recientes comunicados por Alemania y Portugal, con arreglo al apartado 8 del artículo 10 del Reglamento n° 1552/89. La Comisión no hubiera podido notificar antes dichas reservas.

Armonización de los datos del PNB

1.124. La Comisión es plenamente consciente de la importancia que tienen los trabajos sobre el incremento del grado de cobertura de la economía que escapa a la medida del PNB en las cuentas nacionales. La Comisión recuerda que, en diciembre de 1994, el comité PNB debatió un primer informe de síntesis que trata los datos del empleo y las auditorías fiscales. Los dos otros aspectos, es decir, los ajustes y los ingresos en especie y propinas, así como un plan de acción preciso, se debatieron en junio de 1995.

Antes de que finalice 1995, la Comisión presentará un informe sobre el grado real de armonización alcanzado en lo que se refiere a la determinación de los PNB nacionales, que irá acompañado de un programa de trabajo tendente a realizar, con la ayuda de los Estados miembros, la armonización completa de los PNB de los quince Estados miembros, incluida la contabilización exhaustiva de la economía sumergida, que constituye un difícil problema estadístico. Este programa de trabajo podrá realizarse completamente antes de que finalice 1998, al mismo tiempo que la revisión de las bases estadísticas en el ámbito de la aplicación del SEC revisado (SEC-95).

En efecto, en los debates del comité PNB, la Comisión y los Estados miembros llegaron a la conclusión que es necesario vincular los trabajos para la contabilizazión de la economía sumergida a los de la aplicación del nuevo sistema europeo de cuentas nacionales (SEC), cuya propuesta de reglamento, presentada por la Comisión el 16 de diciembre de 1994, está siendo examinada actualmente en el Consejo.

1.125. En cuanto a la evaluación del componente agrícola del PNB, el comité PNB decidió presentar una lista de preguntas, para la estimación del valor añadido de la agricultura, al grupo de trabajo de las cuentas económicas de la agricultura (CEA) con objeto de incrementar la precisión de las estimaciones relativas al sector.

Una vez que dicho grupo haya emitido su dictamen, el tema de la agricultura será examinado de nuevo por el comité PNB.

1.126. La Comisión destaca el hecho de que los aspectos mencionados por el Tribunal constituyen temas de análisis transversal que fueron examinados por el comité que, durante el año 1994, elaboró sus conclusiones y fijó un calendario para la realización de los trabajos por los Estados miembros. Para el paso del PIB al PNB se creó una «task force» con objeto de realizar un estudio sobre las instituciones de inversión colectiva (IIC). En octubre de 1995, se presentarán al comité los resultados de este análisis.

1.127. Véase la respuesta al apartado 1.131.

Conclusión relativa al PNB

1.130. La Comisión recuerda a los países el interés de presentar un desglose completo del PIB según cada una de las tres ópticas en la transmisión por los Estados miembros de los datos referentes al ejercicio 1994.

1.131. La Comisión considera que las lagunas concretas y las imprecisiones específicas que persisten en los agregados del PNB de los diferentes Estados miembros, a pesar de los esfuerzos que ya ha realizado la Comisión para que los Estados miembros encuentren soluciones a dichas lagunas e imprecisiones, no constituyen necesariamente un prejuicio de la fiabilidad y la comparabilidad de los PNB nacionales en su conjunto. No obstante, la Comisión seguirá la aplicación por los Estados miembros de las soluciones a los problemas mencionados por el Tribunal. En cuanto al carácter exhaustivo de los PNB nacionales, éste sólo podrá alcanzarse mediante la contabilización exhaustiva de la economía sumergida que debería realizarse antes de que finalice 1998.

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CAPÍTULO 2 (\*) Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía)

2.0. ÍNDICE Apartados

Gastos presupuestarios Cuadro 2.A Cuadro 2.B

Organización y gestión de los mercados: medidas seleccionadas de la OCM de las frutas y hortalizas frescas y transformadas 2.1 - 2.135

Introducción 2.1 - 2.9

Examen de la ejecución de las medidas específicas en los Estados miembros 2.10 - 2.76

Resumen de la información económica y financiera 2.10 - 2.14

Alcance de la fiscalización 2.15 - 2.17

Retiradas 2.18 - 2.36

Función de las organizaciones de productores 2.19 - 2.20

Homologación de las organizaciones de productores 2.21

Ausencia del fondo de intervención de la organización de productores 2.22 - 2.25

Examen de la producción retirada 2.26 - 2.36

Transformación de cítricos en zumo 2.37 - 2.45

Transformación de tomates y fruta en conserva 2.46 - 2.60

Frecuencia de las visitas de fiscalización 2.48 - 2.52

Precio mínimo 2.53 - 2.56

Inventario 2.57 - 2.58

Muestreo y análisis 2.59 - 2.60

Planes de mejora para los productores de frutos de cáscara 2.61 - 2.68

Calendario de pagos 2.62

Factores de inflación 2.63 - 2.65

Cambios en los planes 2.66 - 2.67

Plan suplementario 2.68

Ayuda por hectárea de pasas 2.69 - 2.76

Solicitudes de ayuda 2.70 - 2.71

Controles sobre el terreno 2.72 - 2.75

Pago de la ayuda 2.76

Gestión del mercado 2.77 - 2.124

Renta agraria 2.78 - 2.80

Coste de la ayuda 2.81 - 2.83

Equilibrio del mercado 2.84 - 2.92

Cuotas 2.89 - 2.90

Umbrales 2.91 - 2.92

Establecimiento y seguimiento de normas de calidad 2.93 - 2.97

Normas de calidad 2.93 - 2.97

Determinación de los precios y de la ayuda 2.98 - 2.113

Ayuda a la distribución gratuita 2.98 - 2.100

Precios mínimos y ayuda a la producción 2.101 - 2.105

Ayuda a las pasas 2.106 - 2.110

Ayuda a los frutos de cáscara y las algarrobas 2.111 - 2.113

Seguimiento de las organizaciones de productores por parte de la Comisión 2.114 - 2.117

Impacto medioambiental de la producción retirada 2.118 - 2.120

Irregularidades 2.121 - 2.124

Conclusiones 2.125 - 2.135

GASTOS PRESUPUESTARIOS

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ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LOS MERCADOS: MEDIDAS SELECCIONADAS DE LA OCM DE LAS FRUTAS Y HORTALIZAS FRESCAS Y TRANSFORMADAS

Introducción

2.1. La Comunidad es el mayor productor del mundo de fruta y un importante productor de hortalizas, con un 8,8 % y un 10 % de la producción mundial, respectivamente. También constituye el mayor mercado de consumidores del mundo, lo que le convierte en un importador neto de dichos productos. Durante los ejercicios de 1988 a 1993 la Comunidad importó una media de 4,83 millones de toneladas (6 260 millones de ecus) frente a 2,14 millones de toneladas (1 930 millones de ecus) de exportaciones, lo que supone un déficit de la balanza comercial de 2,69 millones de toneladas (4 330 millones de ecus) al año.

2.2. La cantidad de frutas y hortalizas comercializada entre los Estados miembros es mucho mayor que la que se comercializa fuera de los mismos. Entre 1988 y 1993 el comercio intracomunitario pasó de 10,32 a 13,06 millones de toneladas, lo que supone un incremento medio anual de un 5 % aproximadamente, que aún sigue en alza. Los principales Estados miembros exportadores son Francia, España e Italia, mientras que Alemania constituye el mayor mercado importador de frutas y hortalizas producidas dentro de la Comunidad.

2.3. Las frutas y hortalizas son productos perecederos y de temporada. Estas características han dado lugar a un sistema de apoyo del mercado acompañado de una política de importación flexible, con objeto de mantener la oferta de estos productos fuera de temporada. La organización común de mercados (OCM) se creó en 1962 para productos frescos y la reglamentación básica actualmente en vigor data de 1972 (). Se creó otra OCM para los productos transformados de frutas y hortalizas, por primera vez, en 1977 (). Los principales objetivos de la OCM son garantizar el equilibrio del mercado, favorecer la especialización y garantizar unos ingresos justos a los agricultores. Para lograrlo, el Consejo fija anualmente unos precios de base en función de las propuestas de la Comisión. Este nivel de precios tiene que hacer frente al exceso de oferta del mercado durante la temporada de cosecha así como a la importación de productos competidores.

2.4. Las principales medidas que reciben financiación comunitaria son:

(a) retirada: como las frutas y hortalizas son productos perecederos, los instrumentos habituales de compra y almacenamiento de intervención no resultan adecuados para la gestión diaria; así pues, la principal medida destinada al mantenimiento de los precios de la producción fresca es la retirada. Las organizaciones de productores pueden retirar del mercado la producción de sus asociados y recibir compensación financiera de la Comunidad a través de las agencias de intervención a un precio que se fija en un porcentaje del precio de base; también se tienen en cuenta la calidad y el envasado del producto retirado; se puede dar salida a la producción retirada de muchas maneras, sin costo alguno (para beneficencia, hospitales, colegios, etc.), o bien para piensos o para destilación, pero en la práctica, la mayor parte se destruye;

(b) transformación: con objeto de aumentar los mercados de salida para los productores de la Comunidad y ayudarles a competir con las importaciones a menor precio, existe una subvención para la transformación de ciertas frutas y hortalizas frescas (por ejemplo, zumos de cítricos, conservas de productos a base de tomate, así como melocotones y peras en almíbar o en zumo natural) parte de la cual llega a los productores en forma de precios mínimos; con la adhesión de Grecia, la subvención se amplió a las pasas y los higos.

2.5. Más recientemente la normativa básica se ha modificado para ampliar la ayuda a los siguientes productos:

a) ciertos tipos de frutos de cáscara y algarrobas: los productores reciben ayuda comunitaria a condición de que participen en planes de desarrollo para mejorar la calidad y la comercialización;

b) verduras secas: se concede una ayuda por hectárea a los productores de ciertas legumbres.

2.6. Además, y en el mismo capítulo presupuestario, la ayuda a los plátanos se introdujo al margen de la OCM de frutas y hortalizas; el objetivo de la ayuda es compensar a los productores de la Comunidad por la pérdida de ingresos a consecuencia de la introducción de las normas comunes de comercialización y por el abandono de la producción.

2.7. Existen otras medidas que reciben ayuda de la OCM, la más importante de las cuales es la restitución a la exportación de ciertas frutas y hortalizas frescas y transformadas. También se ayuda al mercado con otras medidas que no causan directamente gastos a la Comunidad. La principal de estas medidas que afecta al mercado interior es el sistema de clasificación de la calidad, que tiene una importancia considerable puesto que los precios de retirada se basan en la variedad, el envase y la calidad de la producción, estableciéndose unas calidades mínimas para la producción destinada a transformación; además, el abuso del sistema de calidad y etiquetado en origen puede dar lugar a un colapso del mercado con efectos derivados sobre la comercialización y la retirada. Existe también un sistema de precios de referencia y aranceles compensatorios que regulan los intercambios comunitarios con países terceros.

2.8. En 1980 el Tribunal publicó un primer Informe Especial sobre las medidas de retirada () y en 1987/1988 se emprendió una fiscalización más completa de las medidas de la OCM de las frutas y hortalizas, publicándose los resultados en el Informe Especial n° 2/89 (). En este último control que excluía a España y Portugal, el Tribunal criticaba, especialmente, las deficiencias en la constitución y funcionamiento de las organizaciones de productores en Italia, insistiendo en la necesidad de aumentar el control sobre las retiradas y la transformación.

2.9. En julio de 1994 la Comisión envió al Consejo y al Parlamento un documento de reflexión titulado «Evolución y futuro de la política comunitaria en el sector de las frutas y hortalizas» (), que reconoce algunas de las deficiencias indicadas por el Tribunal en este informe.

Examen de la ejecución de las medidas específicas en los Estados miembros

Resumen de la información económica y financiera

2.10. El cuadro 2.1 muestra los gastos de la Comunidad en el mercado de las frutas y hortalizas. Entre 1988 y 1994 el gasto comunitario de esta OCM aumentó de 708,2 a 1 556,8 millones de ecus, lo cual fue debido en parte a la aplicación progresiva de la OCM en España y Portugal. Este incremento afecta al gasto en restituciones a la exportación y retiradas, así como a las nuevas medidas para los frutos de cáscara y los plátanos. La subvención para la transformación de tomates y la retirada de producto representa alrededor del 50 % del total de la OCM.

2.11. En efecto, en los dos últimos años (1993-1994) las retiradas se han convertido en la medida de apoyo más cara de este mercado. Si se incluyen las ayudas a la transformación de cítricos, medida que también debía aliviar el mercado de productos frescos, el coste de la estabilización de dicho mercado supone alrededor del 35 % del gasto total del mercado, con máximos de 534 millones de ecus en 1990 (43 % del total) y 776 millones de ecus en 1993 (46 % del total). Sin embargo, el gasto se concentra en unos cuantos puntos conflictivos: el 83 % del coste presupuestario de fruta fresca corresponde en partes casi iguales a cítricos para transformación, por un lado, y a retirada de melocotones, manzanas y nectarinas, por otro.

2.12. La ayuda a la producción de transformados de tomate es, desde el punto de vista financiero, el elemento más importante del sector de las frutas y hortalizas transformadas. Sin embargo, este sector no experimentó el mismo incremento que el de los productos frescos.

2.13. El cuadro 2.2. muestra el gasto por Estado miembro. En 1988 el gasto de Italia ascendió a 385,9 millones de ecus (54,5 %) y en 1994 representó 341,7 millones de ecus (21,9 %). Este descenso de la participación de Italia en el gasto total se debe a los incrementos de Grecia y España que alcanzaron 440,9 millones de ecus (28,3 %) y 421,1 millones de ecus (27,0 %), respectivamente. También en Bélgica y los Países Bajos aumentó el gasto, ascendiendo a 19,8 millones de ecus (1,3 %) y a 44,4 millones de ecus (2,9 %), respectivamente.

2.14. La evolución más importante se ha producido en el sector de los frutos de cáscara, cuyo gasto se incrementó rápidamente desde la creación del programa en 1989 hasta superar los 90 millones de ecus en 1994, y en el sector de los plátanos donde en 1994, el primer ejercicio completo en el que se aplicó este programa, el gasto ascendió a 138 millones de ecus. La ayuda a las pasas se ha mantenido estable en poco más de 100 millones de ecus durante el mismo período.

Alcance de la fiscalización

2.15. El objetivo global de la presente fiscalización de esta organización de mercado era volver a examinar si el gasto se había efectuado de forma legal y regular, y si se había llevado una buena gestión financiera. La selección de las medidas, productos y Estados miembros que debían figurar en este control se basaba en la proporción de gasto total que representan y en los ámbitos de riesgo detectados.

2.16. En cada Estado miembro visitado, la fiscalización consistió en un examen y evaluación de los procedimientos adoptados por los organismos pagadores para comprobar y abonar las solicitudes. El trabajo se realizó en los organismos pagadores, en las diversas entidades regionales de gestión e inspección encargadas del seguimiento diario de las medidas, y sobre el terreno en los locales de los solicitantes.

2.17. Este enfoque se aplicó en Grecia, España, Francia e Italia que suponen el 92 % de todo el gasto de esta OCM. Se concentró en la retirada de cítricos, melocotones y nectarinas, y en la transformación de cítricos, melocotones y tomates. En Francia se examinó la retirada preventiva de manzanas, y en Grecia la ayuda por hectárea a las pasas. La fiscalización en la Comisión se centró en el examen de los sistemas de gestión de la información respecto a las rentas agrarias, el equilibrio del mercado y las normas de calidad y, además, la fijación de subvenciones y compensaciones, así como la gestión y control de las diversas medidas de apoyo por parte de la Comisión.

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Retiradas

2.18. La retirada de frutas y hortalizas del mercado viene provocada por una decisión de la correspondiente organización de productores de que los precios han caído (o caerán de forma inminente) por debajo del precio de retirada. Ante esta situación, se abren uno o varios centros de retirada donde la producción que rebase las necesidades normales (comerciales) del mercado puede retirarse, dándosele salida sin alterar los precios. El cuadro 2.3 da una visión de la importancia de las operaciones de retirada en los principales Estados miembros productores de los principales productos. Mientras que el porcentaje medio de la producción retirada durante las tres últimas campañas de todos los productos y todos los Estados miembros es de un 5 % aproximadamente, el cuadro muestra que esta media resulta de un amplio espectro, que va desde el 58,7 % de las nectarinas en Grecia, hasta el 0 de las coliflores en los Países Bajos. En 1992/93, de la producción retirada (4,3 millones de toneladas), se destruyó el 60 % (2,6 millones de toneladas) mientras que sólo el 2 % se dedicó a beneficencia. La utilización para piensos alcanzó el 14 % mientras que la industria absorbió el 24 %, principalmente para destilación.

Función de las organizaciones de productores

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2.19. Las organizaciones de productores del sector de las frutas y hortalizas desempeñan una función importante. Deben constituirse a iniciativa de los propios productores, aprobarse por las autoridades nacionales y estar sujetas a inspecciones sistemáticas. La Comunidad concede ayudas para la constitución de las organizaciones de productores, quienes deben cumplir las siguientes condiciones ():

a) promover la concentración de la oferta y la regulación de los precios;

b) proporcionar asistencia técnica a los productores asociados para el envasado y la comercialización;

c) el total de la producción de los asociados debe venderse por mediación de la organización de productores, aunque se pueden vender directamente algunas cantidades con la autorización de la organización. Esta excepción no se aplica a los cítricos para los que toda la producción de los asociados debe venderse a través de la organización;

d) tener normas en materia de producción y comercialización con objeto de mejorar la calidad y adaptar la oferta a la demanda;

e) llevar unas cuentas específicas respecto a sus operaciones como organización de productores.

2.20. Si las organizaciones de productores deciden retirar del mercado el excedente de producción deben indemnizar a sus miembros a un precio que no podrá ser inferior al precio de retirada fijado. Para la financiación de estas medidas de retirada, la normativa exige que las organizaciones de productores hayan constituido un fondo de intervención, que se nutrirá de cotizaciones de los productores asociados, basándose en las cantidades puestas en venta. El pago de la compensación financiera de las organizaciones de productores a sus asociados debe tener lugar normalmente antes de que dichas organizaciones presenten su solicitud de indemnización por retirada al organismo pagador del Estado miembro.

Homologación de las organizaciones de productores

2.21. En España esta obligación se ha delegado en las regiones. En respuesta a las observaciones del Tribunal, las autoridades del gobierno central declararon que se había llegado a un acuerdo con las regiones para establecer los criterios de coordinación de las inspecciones y de homologación de las organizaciones de productores. En Grecia el programa de inspecciones no estaba en funcionamiento, o como en Francia e Italia, sólo se había realizado en parte. Además, en una de las principales regiones productoras de Grecia, los asociados de la organización de productores no vendieron todas sus naranjas a través de la organización. Efectivamente, más del 10 % de los cítricos se vendió al margen de la organización, lo cual incumple las condiciones del reglamento.

Ausencia del fondo de intervención de la organización de productores

2.22. A pesar de que las organizaciones de productores inspeccionadas por los auditores del Tribunal en los Estados miembros generalmente cumplían las condiciones de homologación indicadas en el apartado 2.19., ninguna de ellas había establecido y utilizado un fondo de intervención correctamente constituido. En muchos casos no existía tal fondo o bien, cuando existía, resultaba insuficiente para atender las necesidades de gestión del mercado. Ocurría con frecuencia que no todos los asociados pagaban las cotizaciones con arreglo al volumen de su producción puesta en venta, sino sólo al de su producción retirada. Así pues, la eficacia y eficiencia de las organizaciones de productores para gestionar sus respectivos mercados han quedado gravemente dañadas.

2.23. En Italia, cuando dichos fondos no existen, las organizaciones de productores piden préstamos bancarios para poder pagar a sus asociados. Aunque el coste de la financiación de las retiradas es soportado por todos los asociados, la pérdida de ingresos por la producción retirada recae sólo sobre sus productores.

2.24. En Grecia muchas organizaciones de productores tienen una situación financiera precaria, por lo que no han podido constituir un fondo de intervención para indemnizar a sus asociados por las retiradas. En su lugar, las organizaciones de productores presentan las solicitudes al organismo pagador (Didagep), que transfiere la compensación financiera de la Comunidad al Banco Agrícola de Grecia. Entonces el banco efectúa los pagos a los agricultores a los que se haya retirado la producción. El no canalizar los pagos a través de las organizaciones de productores resalta el hecho de que en Grecia las organizaciones de productores actúan básicamente como medio para solicitar fondos comunitarios.

2.25. En Francia y España hay muchas organizaciones de productores (aunque no todas) que no han constituido un fondo de intervención plenamente operativo para financiar sus operaciones de retirada. Las solicitudes se presentan a los organismos pagadores (Oniflhor y SENPA, respectivamente), y sólo cuando reciben los fondos comunitarios, indemnizan a los productores asociados. Así pues, también en estos Estados miembros soportan los productores afectados el coste de las operaciones de retirada, en vez de todos los asociados de la organización de productores.

Examen de la producción retirada

2.26. El examen de la fruta retirada del mercado varía de un Estado miembro a otro. En España el sistema de control de la retirada y destino de la producción resultó ser satisfactorio.

2.27. En Italia a los auditores del Tribunal les fue difícil examinar el funcionamiento de los sistemas de control de las retiradas. Dos de las tres organizaciones de productores que habían notificado su intención de retirar producción, dejaron de hacerlo cuando se anunció la inspección y no se presenció ninguna retirada. En la tercera, dieciséis lotes de melocotones se presentaron para su retirada en presencia de los auditores. De ellos, el 75 % fue rechazado por los inspectores por no cumplir las normas de calidad. El día anterior, cuando los auditores no estaban presentes, se habían presentado veintinueve lotes para su retirada, y se habían rechazado 5 (el 17 %). Este había sido el modelo normal de aceptación de fruta para retirada. Las circunstancias de la fiscalización y la diferencia sustancial entre el nivel de aceptación del día de la misma y otros días plantea dudas sobre la minuciosidad de las autoridades italianas al realizar los controles de calidad.

2.28. En Francia las autoridades aduaneras están encargadas de realizar los controles de la fruta retirada, principalmente manzanas. Al inicio de la recolección de la manzana, las retiradas suelen ser «preventivas». La Comisión fija las cantidades que pueden optar a dicha retirada en cada Estado miembro (), en un porcentaje (30-50 %) de la producción excedentaria prevista. Una vez que este excedente concreto se ha retirado del mercado, tienen lugar unas retiradas «normales» para hacer frente a las fluctuaciones cotidianas de la oferta del mercado. El nivel de compensación financiera que se paga por la retirada preventiva es la media del aplicado de octubre a diciembre, y como tal, es ligeramente superior al índice mensual de los dos primeros meses. Así pues, desde el punto de vista financiero, la retirada preventiva es más atractiva que las demás retiradas. Las autoridades francesas asignan las cantidades correspondientes a cada organización de productores. En la práctica, todas las retiradas al comienzo de la campaña se consideraron como preventivas, y sólo al agotarse la «cuota» de la organización de productores se realizaban retiradas «normales». La fruta retirada una vez avanzada la temporada ya suele estar clasificada por calibre, y sin embargo las retiradas preventivas se llevan a cabo en cajas con calibres mezclados.

2.29. Los funcionarios franceses examinan todos los lotes presentados para retirar y determinan la cantidad que puede optar a la retirada mediante la deducción del porcentaje de fruta no subvencionable. Durante la fiscalización, los inspectores evaluaron el calibre de las manzanas examinando una muestra tomada del lote, y clasificaron la fruta en dos calibres, el superior y el inferior a 70 mm (es decir, categoría extra y II), y extrapolaron el resultado a todo el lote. Al volumen de fruta con un calibre superior a 70 mm se le aplica un coeficiente comunitario de 1, mientras que al volumen con un calibre inferior a 70 mm se le aplica un coeficiente de 0,65 al calcular la compensación financiera. Las autoridades francesas han confirmado que este procedimiento incumple la normativa (), ya que se establece un coeficiente específico de 0,65 para los calibres mezclados. El organismo pagador ha declarado que el servicio aduanero tenía instrucciones de aplicar el coeficiente de 0,65 para los lotes mezclados. Sin embargo el control detectó que no se hacía así, y esto ha provocado un pago excesivo de compensaciones de alrededor de 3,1 millones de ecus en 1994. Además, la presentación de lotes sin clasificar a las autoridades fomenta el que los productores y las organizaciones de productores presenten toda la fruta que pudiera pasar un control de calidad, con la esperanza de que no se detecte la fruta de baja calidad.

2.30. Al tiempo de la fiscalización en Francia, no se había realizado ninguna inspección sobre el terreno respecto a la distribución gratuita de la producción retirada. El control previo al pago de la ayuda se basaba en la presentación de un certificado por parte del organismo receptor. No había controles oficiales sistemáticos para garantizar que la producción certificada como recibida fuera utilizada por el beneficiario ni que se añadiera a las compras normales. A pesar de que las autoridades francesas han informado al Tribunal de que se han comenzado las inspecciones, su falta de realización anterior constituía una irregularidad.

2.31. En Grecia los melocotones y nectarinas se recogen en el campo en cajas de plástico de unos 20 kg cada una. Se entregan en las instalaciones de la organización de productores donde con las mismas cajas se almacenan en lugares refrigerados a la espera de ser despachados. Cualquier clasificación de la fruta por su calidad y su posterior envasado en cartones o cajas de madera de 5 a 12 kg tiene lugar justo antes de enviarla al mercado.

2.32. En las diversas organizaciones de productores inspeccionadas, la fruta se retira en las cajas de plástico en las que se ha recolectado. De acuerdo con representantes oficiales y del sector comercial, se suele aplicar esta práctica. Dichas cajas de plástico no constituyen la presentación final para el mercado (), por lo cual debería aplicarse un coeficiente de 0,65 en lugar del 0,90 utilizado por las autoridades griegas que corresponde a una presentación comercial después de haberse procedido a la clasificación y al envasado. Todo ello ha provocado un constante pago excesivo de la compensación por los melocotones y nectarinas. El importe en cuestión asciende a unos 30 millones de ecus tanto en 1993 como en 1994 ().

2.33. El Reglamento (CEE) n° 3596/90 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1990 (), establece claras normas de calidad y tolerancia para las nectarinas y los melocotones:

a) la fruta afectada de podredumbre no será admitida;

b) se puede aceptar hasta un 10 % de fruta de menor calibre;

c) hasta un 10 % de la fruta puede estar por debajo de la norma de calidad correspondiente, en elementos como el color de la piel, las marcas superficiales, etc.

2.34. Las autoridades nacionales no dieron unas instrucciones claras sobre el control de calidad al personal que se encargaba de realizarlo. Por lo tanto, las decisiones sobre las muestras mínimas, las tolerancias admisibles y los ajustes a realizar se dejaron en manos de dicho personal. En consecuencia, los inspectores de las organizaciones de productores fiscalizadas incluyeron erróneamente en las tolerancias fruta podrida. Además, las tolerancias admitidas para la fruta por debajo de la norma variaba de un inspector a otro, y por lo tanto, de una organización de productores a otra. Existe un especial riesgo de fruta podrida o dañada al retirar los melocotones y nectarinas dado que tienen una vida relativamente corta (unos siete a diez días después de su recolección). La práctica de admitir fruta podrida ha provocado pagos excesivos que no se pueden cuantificar.

2.35. Los inspectores griegos no registran los controles de calidad ni los resultados obtenidos. Así pues, no queda constancia de que se hayan realizado los controles ni de que sea correcta la base sobre la que se aprueban las operaciones de retirada. Los inspectores de calidad declararon que de vez en cuando la producción presentada para retirada se rechazaba por cuestiones de calidad, pero no se lleva un registro de estas ocasiones. Tampoco existe un control ni documentación sobre el eventual destino de la producción rechazada, para garantizar que no se vuelve a presentar.

2.36. Una retirada de melocotones presenciada por los auditores sirve de ejemplo del relajamiento del control en Grecia. El experto agrónomo encargado del control de calidad había inspeccionado y aprobado aquella mañana un total de 60 toneladas de melocotones y 42 toneladas de nectarinas. La mayoría de la fruta se había enviado para ser destruida, pero aún quedaban unas 20 toneladas de nectarinas por cargar, pesar y destruir. A petición de los auditores se seleccionó cierto número de cajas de estas 20 toneladas, para ser examinadas. Dicho examen mostró que un alto porcentaje de la fruta estaba gravemente deteriorada o podrida y no era apta para la comercialización. Está claro que el primer control de calidad había sido insatisfactorio. A raíz del examen en presencia de los auditores, la organización de productores optó por destruir las restantes 20 toneladas de fruta a su propio cargo, y retirar la solicitud de compensación financiera. Estos controles tan deficientes pueden resultar caros al presupuesto comunitario. La organización de productores había retirado, destruido y recibido indemnización por casi 40 000 toneladas de melocotones y 6 000 toneladas de nectarinas en 1993. La compensación por estas cantidades debe situarse en torno a los 6,9 millones de ecus.

Transformación de cítricos en zumo

2.37. Alrededor del 20 % de naranjas y del 30 % de limones se transforman en zumo. Los principales Estados miembros en transformación de cítricos son Grecia, España e Italia con 18,7 millones de ecus, 68,4 millones de ecus y 42,4 millones de ecus de ayuda comunitaria, respectivamente, en 1994 (). El Tribunal examinó los elementos clave del programa, es decir, si el transformador había pagado el precio mínimo a los agricultores, si se habían determinado correctamente el peso y la calidad mínima de la materia prima, y si se controlaba el rendimiento y la concentración en zumo para comprobar la cantidad transformada.

2.38. En España un inspector agrícola que está presente siempre que las plantas transformadoras reciben un cargamento, supervisa el pesado y toma muestras para determinar la calidad de la fruta, su calibre y su rendimiento en zumo. Se presenció en cinco plantas transformadoras la recepción de la fruta y su posterior transformación. Los controles efectuados por los inspectores fueron satisfactorios excepto al comprobar el rendimiento y la concentración en zumo de cada uno de los lotes entregados. Tres de las instalaciones no estaban debidamente equipadas para obtener muestras oficiales y se tardó hasta una hora en tomar una muestra. Esto cuestiona si se toman sistemáticamente las muestras o si se debilitan otros controles debido al tiempo empleado en el muestreo.

2.39. En Italia, se ha producido un número importante de cambios en el sistema de control para la admisión y transformación de cítricos, con efectos a partir de la campaña 1993/94. En su Informe Especial anterior sobre este mercado () el Tribunal ya criticaba el antiguo sistema de control por ser demasiado inflexible. En aquel entonces los comités de control sólo trabajaban durante el horario laboral normal, dando lugar a que la industria de transformación se limitara a unas ocho horas de trabajo al día. Las autoridades italianas cambiaron esta situación de modo que el comité de funcionarios que existía en aquel momento, formado por tres miembros, fue sustituido por un representante de las organizaciones de productores y otro representante de los transformadores, que trabajaban por turnos las veinticuatro horas del día.

2.40. Este cambio en los procedimientos de control debilitó considerablemente la independencia del sistema de control. A raíz de las observaciones del Tribunal, las autoridades italianas han revisado los controles y han establecido que los inspectores oficiales realicen comprobaciones en todo momento, durante la recepción y la transformación de la fruta.

2.41. La ausencia de control oficial adecuado en 1993/1994 se vio acompañado de una falta general de orientación e instrucciones escritas a los representantes del sector que controlaban la fruta. Tanto en Sicilia como en Calabria, las principales regiones productoras, los controles de calidad fueron superficiales y las reducciones aplicadas parecían tener por objetivo llegar a cifras redondas en vez de a una evaluación correcta. Incluso las mezclas de naranjas y mandarinas, que la normativa no admite (), fueron aceptadas en las plantas transformadoras. Diferencias de 1 mm de circunferencia en el calibre pueden provocar el rechazo o aceptación de la fruta, y sin embargo los representantes de las diversas plantas transformadoras a menudo no contaban con un calibrador. En la mayoría de las instalaciones visitadas el porcentaje de rechazos aumentó cuando los auditores estaban presentes, cuestionándose así la eficacia de todos los controles cuando ellos no están presentes.

2.42. Los controles de calidad que declaraban haberse efectuado no estaban documentados en ninguna de las empresas de transformación, por lo que no se pudo encontrar ninguna prueba de su frecuencia ni de los factores considerados al fijar la cantidad de fruta subvencionable. Los representantes del sector no comprobaron sobre la materia prima el rendimiento y el contenido en zumo de la fruta, sino que se limitaron a tomar los datos de los expedientes de los propios transformadores tras el proceso de transformación. De igual modo, no se efectuaron comprobaciones sobre la relación entre entradas y productos terminados. Así pues, se perdieron dos oportunidades de realizar controles significativos de las cantidades de cítricos por las que se podía solicitar la ayuda. En conjunto, la ausencia de dichos controles constituye una deficiencia grave que debe resolverse con el nuevo sistema de control.

2.43. En Grecia la materia prima se pesa en presencia de representantes de la organización de productores, el transformador y un inspector oficial que también se encarga de realizar el control de calidad del producto. El inspector no comprueba el contenido mínimo en zumo (rendimiento), ni el calibre, sabor y olor de la fruta, que ha de determinarse, según la normativa. Hasta que no se efectúen dichos controles no puede haber garantía alguna de que los pagos de compensación estén justificados, puesto que la fruta puede no alcanzar los niveles mínimos establecidos.

2.44. Otras deficiencias detectadas en los procedimientos de control nacionales son que los inspectores no están presentes siempre que las empresas de transformación funcionan y no se controla la materia prima y el zumo al final de la transformación llevada a cabo cada día. Así pues, existe el peligro de que la producción controlada por el inspector se elimine posteriormente. Hay una clara necesidad de establecer unos programas de inspección de los transformadores y de registrar los resultados.

2.45. El examen de los contratos de ocho transformadores en Italia puso de manifiesto que a menudo las cantidades efectivamente recibidas eran menores que las contratadas (normalmente menos del 50 % y en un caso, el 19 %); en Grecia se detectaron problemas similares de recepción. El suministro inferior a la cantidad contratada puede dar lugar a solicitudes de ayuda basadas en entregas falsas.

Transformación de tomates y fruta en conserva

2.46. En general, alrededor del 7 % de los melocotones y del 45 % de la producción de tomates se transforman. Sin embargo, existen efectivamente dos mercados para el tomate, uno de producción de variedades para el consumo fresco, y el otro, de las variedades Roma y San Marzano, para transformación. El volumen de tomates que se transforma se rige en gran medida por la aplicación de una cuota.

2.47. La fiscalización se llevó a cabo en Grecia, España e Italia. Estos tres Estados miembros recibieron el 87 % de la ayuda comunitaria para los tomates y el 77 % para los melocotones en 1992/93 (). El Tribunal comprobó si se había pagado el precio mínimo, si el peso y la calidad de la materia prima se habían determinado adecuadamente, y si el peso y la calidad del producto transformado eran correctos.

Frecuencia de las fiscalizaciones

2.48. De acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 1558/91 de la Comisión, de 7 de junio de 1991 (), «las materias primas entregadas al transformador en el marco de los contratos de transformación deberán ser de calidad sana, cabal y comercial y aptas para la transformación». Según el artículo 16, las autoridades competentes verificarán, en cada campaña de comercialización, los registros de los transformadores y efectuarán controles en situ sobre un número de solicitudes de ayuda seleccionadas aleatoriamente equivalente al 15 % como mínimo de las cantidades de los productos acabados de que se trate. Este control incluirá la comprobación de «si las cantidades de materias primas utilizadas durante la transformación corresponden a las indicadas en la solicitud de ayuda» y «si las materias primas cumplen los requisitos de calidad establecidos». Esto implica que todo transformador estará sujeto a controles físicos durante la transformación.

2.49. En España, al comienzo de la temporada de transformación, las autoridades competentes seleccionan un 15 % de los transformadores que serán objeto de controles detallados. A los seleccionados se añaden otros transformadores y aquellos a los que se han detectado errores en el pasado. A pesar de que este enfoque puede dar lugar a que se seleccionen más del 15 % de las cantidades para controlar, el método de selección no cumple el reglamento que exige controles sobre el terreno seleccionadas de forma aleatoria. Además, como sólo las empresas seleccionadas serán objeto de visitas de inspección durante la transformación y de controles físicos, las demás empresas se darán cuenta rápidamente de que no han sido seleccionadas para controles sobre el terreno, con el consiguiente riesgo de solicitudes falsas. Uno de los principales transformadores no ha sido seleccionado para controles detallados desde 1990, lo que constituye una situación claramente insatisfactoria.

2.50. En Italia, el Tribunal averiguó que de siete empresas transformadoras, dos no se habían controlado en absoluto, otras dos sólo se habían controlado una vez y las tres restantes se habían controlado dos veces.

2.51. En Grecia la situación no era mucho mejor cuando se realizó la fiscalización. Las autoridades regionales inspeccionan las empresas transformadoras pero la frecuencia de las visitas y los controles efectuados no están documentados, por lo que el Tribunal no puede sacar conclusiones sobre la frecuencia y el alcance de estos controles. Sin embargo, a partir de conversaciones con el personal que realiza las inspecciones y de los controles presenciados, está claro que no se efectúan los controles oficiales necesarios de la calidad y el peso neto de la materia prima para la preparación de los productos transformados, o si se efectúan, no se dispone en los puntos de entrada del equipo necesario para tomar muestras, clasificarlas y pesarlas.

2.52. En cada uno de los Estados miembros, las visitas de inspección casi nunca tienen lugar fuera de las horas normales de trabajo de los inspectores. Muchas empresas transformadoras trabajan las veinticuatro horas del día, lo que debilita gravemente el control al conocer los transformadores que sus operaciones sólo serán controladas físicamente durante una parte limitada de la jornada. Así pues, las visitas oficiales de inspección deberán realizarse también fuera del horario laboral normal.

Precio mínimo

2.53. Una de las condiciones para recibir la ayuda es que el transformador pague el precio mínimo al agricultor. En España este requisito generalmente se cumplía. Cuando se rechazaba la materia prima por motivos de calidad, y sin embargo se transformaba, se ajustaba la cantidad de producto transformado por el que se pedía la ayuda.

2.54. En Italia, según un acuerdo entre las agrupaciones nacionales de productores y las asociaciones nacionales de transformadores, éstos deducen del peso de la materia prima entregada, la tierra, otras impurezas y la fruta no subvencionable. En cuatro empresas transformadoras se examinaron los tomates que entraban para su transformación. Los inspectores regionales encontraron cantidades importantes de impurezas y materia prima no subvencionable (en un caso más del 20 %), ésta última porque estaba verde o podrida. Tras limpiarla, se transformó toda la producción destinada a concentrado de tomate.

2.55. Cuando se efectúan reducciones por materia prima no subvencionable, el agricultor tiene que soportar la pérdida resultante de la cantidad rechazada. Sin embargo, al elaborar el concentrado, se transforma toda la materia prima (incluyendo la que no es de calidad sana, cabal y comercial). El transformador recibe ayuda por todo producto terminado que haya transformado, incluyendo el procedente de materia prima que haya identificado como no subvencionable según el programa y por la que no habrá pagado el precio mínimo.

2.56. En Grecia se encontró una situación similar. El personal de los transformadores examina la materia prima y es práctica corriente que se deduzca el 3-5 % de la cantidad entregada por ser inadecuado para su transformación. En la producción de concentrado de tomate se transformó casi toda la materia prima. Así pues, se ha pagado ayuda a gran número de transformadores en Italia y Grecia por productos terminados que se elaboraron a partir de materia prima no subvencionable. El importe pagado en estos dos Estados miembros por el concentrado de tomate está en torno a los 151 millones de ecus en 1994. Probablemente el exceso de pago será importante, puesto que una exageración de la ayuda del 3 % supondría 4,5 millones de ecus.

Inventario

2.57. En España y Grecia se examinó el método utilizado para hacer inventario del concentrado de tomate, dando lugar a los siguientes comentarios:

a) no se efectúan controles para comprobar si los tambores de almacenamiento contienen concentrado de tomate, e incluso si están llenos;

b) no se seleccionan tambores para controlar su peso;

c) se considera que todos los tambores están al máximo de su capacidad;

d) no se lleva a cabo una conciliación entre el inventario oficial y el realizado por los propios auditores internos y externos de la empresa, ni se comprueban dichos informes como parte rutinaria de los controles de producción;

e) los inspectores no guardan de forma rutinaria los documentos de trabajo relacionados con el inventario.

2.58. Debido al número limitado de controles sobre el terreno en los Estados miembros, no se comprueba en profundidad el destino que se da a la producción. Dichos controles resultan aún más difíciles cuando el transformador vuelve a transformar el producto convirtiéndolo en otro producto alimenticio, como por ejemplo, concentrado para salsas. En estas circunstancias los controles de existencias son muy importantes. Se deben comprobar los registros de existencias, especialmente a la vista de las presentes deficiencias de los demás controles.

Muestreo y análisis

2.59. La fiscalización reveló que en Grecia y en España no existía un enfoque organizado para el muestreo y análisis del producto transformado. En España no se examinan en absoluto los productos terminados de las empresas que no se han seleccionado para ser controladas. Por tanto, no hay ninguna garantía de que los productos cumplan las normas de calidad y ni siquiera de que los envases de productos terminados contengan el producto supuesto. Esta deficiencia puede suponer que la producción de un transformador determinado no se controle en varios años, y esto es claramente insatisfactorio.

2.60. En Grecia, a pesar de que se toman muestras de cada transformador, el muestreo no sigue un programa sistemático. Además, la falta general de un registro sobre el trabajo realizado, la baja frecuencia de los controles que el personal declara efectuado y el reducido tamaño de la muestra de envases examinada, hacen que los controles carezcan de sentido. Además, los funcionarios encargados del control de calidad en cada empresa declararon que no se realizaba ningún examen oficial del registro del laboratorio del transformador ni de los resultados de los análisis. El Reglamento (CEE) n° 1558/91 () exige que se realice la comparación.

Planes de mejora para los productores de frutos de cáscara

2.61. El Consejo estableció, con efectos a partir de 1989 (), unas medidas de ayuda a los productores comunitarios de frutos de cáscara y algarrobas. Se establece una subvención para ayudar a la constitución de organizaciones de productores, pero la principal medida es la concesión de ayuda a los planes de mejora de la calidad y de la comercialización de los frutos de cáscara. En virtud de los mismos, las organizaciones de productores presentan planes para su aprobación al Estado miembro, que a su vez solicita la aprobación de la Comisión. La duración máxima de los planes es de diez años (cinco años a un tipo de ayuda y cinco a un tipo reducido). La Comunidad aporta el 45 % de la ayuda a condición de que los productores contribuyan con otro 45 % y el Estado miembro con un 10 %. Hasta la fecha España es el principal beneficiario, con un 95,5 % del gasto. Los dos planes examinados en España, que se refieren básicamente a mejoras de cultivo, suponían el 27 % del gasto correspondiente a estas medidas (unos 29,3 millones de ecus en el período 1990-1993).

Calendario de pagos

2.62. Según las condiciones del Reglamento (CEE) n° 2159/89 de la Comisión, de 18 de julio de 1989 (), la ayuda comunitaria no debe pagarse ni anticiparse a la contribución del Estado miembro. Sin embargo, las contribuciones nacionales continuamente se pagaban mucho después que las comunitarias. En un expediente examinado, la contribución nacional para el segundo año del plan se pagó después de un anticipo de la Comunidad para el tercer año. Este incumplimiento de las condiciones de pago es claramente irregular.

Factores de inflación

2.63. Además del plan calculado originalmente, la Comisión ha permitido la aplicación de un factor de inflación para tener en cuenta el aumento progresivo de los costes. Sin embargo, esta posibilidad no está prevista en la normativa. La Comisión lo autorizó tras un simple intercambio de cartas (), pero no especificó ni el tipo aplicable ni la base para calcularlo.

2.64. El Ministerio de Agricultura español decidió aplicar el índice de precios al consumo (IPC) que había aumentado un 11,59 % en el tercer año del plan e incrementándose en el mismo porcentaje el importe máximo de ayuda por pagar en dicho año.

Sin embargo, en España:

a) los gastos de producción agrícola (fertilizantes, pesticidas, etc.) disminuyeron un 4,7 % a lo largo del período de tres años (fuente: Eurostat);

b) más del 80 % del gasto, según el plan en la mayor organización de productores, corresponde a costes salariales; los salarios aumentaron un 3,7 % anual durante el período en cuestión.

2.65. Teniendo en cuenta únicamente estos dos parámetros, el incremento total debía haber sido, sólo para esta organización de productores, de alrededor del 8,3 %, por lo que se han efectuado pagos de ayuda injustificados. Además, en las dos solicitudes examinadas por el Tribunal, se había aplicado incorrectamente un factor de inflación del 20 %. Las autoridades españolas han aceptado esta observación, declarando que examinarán estos dos casos y tomarán las oportunas medidas de recuperación.

Cambios en los planes

2.66. La ejecución de los planes ha variado con respecto al trabajo y los costes originalmente establecidos y aprobados. En uno de los casos examinados por el Tribunal se detectó una desviación sustancial de los valores adoptados. Desplazaba los gastos previstos para «entradas de material» (que deben estar justificadas por facturas) a «costes salariales» (que no se justifican, ya que constituyen la propia aportación de los agricultores). El resultado fue que el importe cargado en el plan correspondiente a los trabajadores se incrementó un 25 %. Mediante este sistema, sólo el 17 % del gasto se confirmaba con facturas, reduciendo considerablemente las posibilidades de justificar el gasto y de determinar la eficacia de los planes.

2.67. Los Estados miembros deben presentar a la Comisión un informe anual sobre la ejecución de los planes de mejora. Los informes y datos proporcionados por España hasta la fecha se expresan en términos generales por lo que no permiten efectuar un análisis de la economía y la eficacia de la medida.

Plan suplementario

2.68. El Tribunal también examinó la aprobación y ejecución de un plan suplementario elaborado y aprobado respecto a los nuevos asociados de una organización de productores. Este plan se inició en septiembre de 1992, dos años y dos meses después de que hubiera comenzado el plan original. La ayuda pagada por su primer año de funcionamiento no se ajustó a su duración de sólo diez meses. Así, aunque el plan estaba elaborado en base a importes anuales, sólo estuvo en funcionamiento una parte del año. El importe pagado en exceso asciende aproximadamente a 0,73 millones de ecus.

Ayuda por hectárea de pasas

2.69. La ayuda a las pasas se refiere casi exclusivamente a los pagos por pasas de Corinto y sultaninas en Grecia (). Desde la última fiscalización de esta OCM, las medidas básicas de apoyo han cambiado y los organismos legislativos han optado por una ayuda por hectárea a los productores, eliminándose progresivamente la ayuda a la transformación. Los productores de pasas deben presentar solicitudes anuales de ayuda que indiquen datos de la zona cultivada con pasas, la referencia del registro vitícola, la variedad y una previsión de la cosecha. Estos datos debe comprobarse y seleccionarse el 10 % de las solicitudes para llevar a cabo inspecciones sobre el terreno (esta selección debe aumentarse al 15 % si se detectan errores importantes). La ayuda se paga a 2 045 ecus por hectárea (1993/1994). El programa supone una carga administrativa considerable; en 1993 en el «nomos» (unidad administrativa) de Heraklion, la principal región productora de pasas sultaninas, hubo más de 21 000 solicitudes respecto a un total de más de 60 000 parcelas de viñedo.

Solicitudes de ayuda

2.70. En el «nomos» de Heraklion las solicitudes de ayuda, los documentos justificativos, su registro, las correcciones provocadas por las inspecciones sobre el terreno y la lista de pagos enviada a Didagep fueron escritos por la misma persona. Las autoridades griegas deberían garantizar el mantenimiento del principio de separación de funciones, como se señala en su respuesta a las observaciones del Tribunal.

2.71. Además de esta grave deficiencia general, existen otras deficiencias, como son:

a) ninguna de las solicitudes indicaba las previsiones de cosecha;

b) ninguna de las solicitudes facilitaba los datos sobre el régimen y tipo de explotación agrícola del viñedo, extremo importante para comprobar si existe duplicación de solicitudes.

Controles sobre el terreno

2.72. En Grecia no existe un sistema central que garantice que se toma una muestra correcta por cada unidad administrativa («nomos»), ni tampoco que se hayan comprobado al menos el 10 % de las solicitudes, como exige el Reglamento(CEE) n° 2911/90 de la Comisión (). El Tribunal examinó el porcentaje de muestreo y los resultados de los controles posteriores. En un municipio seleccionado de forma aleatoria, sólo se habían presentado como seleccionadas para controlar sobre el terreno treinta y seis de las cuatrocientas ocho solicitudes. De estas treinta y seis solicitudes, veintiuna (el 55 %) resultaron estar equivocadas. Trece eran exageradas y habían sido ajustadas a la baja por el inspector, y las restantes ocho se habían declarado por debajo de la realidad siendo ajustadas al alza por el inspector.

2.73. Todo ello da lugar a las siguientes observaciones:

a) dado el alto porcentaje de fracaso de la muestra (que en todo caso era inferior al 10 % exigido), debería haberse incrementado al 15 % según el reglamento;

b) las solicitudes exageradas en más del 25 % no fueron rechazadas como exige el reglamento;

c) las solicitudes inferiores a lo debido fueron ajustadas y pagadas en su totalidad, a pesar de que el reglamento establece que la ayuda se pague sobre la superficie menor entre la declarada y la real;

d) no se tomó ninguna medida para recuperar los importes pagados indebidamente en años anteriores por las trece superficies correspondientes a declaraciones exageradas.

2.74. El importe pagado indebidamente tras realizar los treinta y seis controles sobre el terreno, ascendía a unos 10 800 ecus. Este error sistemático indica que se han producido importantes pagos excesivos respecto a años anteriores. Las autoridades griegas no realizaron un seguimiento de los errores detectados a consecuencia de inspecciones realizadas sobre el terreno por las autoridades nacionales desde el inicio del programa (es decir, en 1994, 1993 y 1992), para recuperar los pagos excesivos correspondientes a los años anteriores.

2.75. La profundidad de los controles sobre el terreno también es insatisfactoria. El examen de las solicitudes de un municipio reveló que dos inspectores habían controlado y medido cincuenta parcelas de terreno en un solo día, cosa que es imposible de realizar adecuadamente, al ser el máximo normal de diez por hombre y día.

Pago de la ayuda

2.76. A veces la ayuda se paga a los solicitantes con el compromiso escrito de que más tarde presentarán ciertos documentos, como por ejemplo una factura o albarán de entrega que justifique la existencia y comercialización de la producción recolectada. Esta práctica no está prevista en la normativa comunitaria. Supone un alto riesgo para los importes pagados y no se pide ninguna garantía a los beneficiarios para asegurarse de que la obligación se cumple. Un expediente de pago incluía cinco casos de pagos condicionales. Aún tienen que recuperarse dos pagos (1,9 millones de dracmas griegas, 5 227,31 ecus) porque los beneficiarios no presentaron los documentos necesarios.

Gestión del mercado

2.77. El Tribunal ha examinado la gestión del mercado por parte de la Comisión en relación con los principales objetivos de la OCM, es decir, una renta justa a los agricultores, un mercado equilibrado y la aplicación de las normas de calidad. Por último, también se ha examinado el seguimiento que la Comisión realiza de las irregularidades del mercado de este sector.

Renta agraria

2.78. La Comisión utiliza la Red de Información Contable Agrícola (RICA) para controlar la evolución de los costes de producción y de las rentas de los agricultores, siempre que se dispone de dicha información para los diversos grupos de cultivos. Sin embargo, no se ha realizado ningún estudio de los costes y los ingresos correspondiente a cada uno de los cultivos. Así pues, se carece de la información sobre los productos específicos que debería utilizarse para las propuestas de precios o en la gestión del mercado. La Comisión ha declarado que sigue los movimientos del mercado al preparar sus propuestas de precios y otras decisiones de gestión, y que tiene en cuenta a través del comité de gestión la información proporcionada por los Estados miembros. Este método de gestión del mercado ha dado lugar a ajustes progresivos de los precios de retirada y de las compensaciones financieras que no han conseguido resolver el problema de los excedentes estructurales, con la consecuente continuación de las retiradas de determinados productos del mercado.

2.79. El valor de la producción de frutas y hortalizas por hectárea varía ampliamente según los Estados miembros y los diversos cultivos. También tiene gran repercusión el que la producción sea de invernadero. Los ingresos netos por hectárea varían de igual manera. La producción de frutas y hortalizas requiere costes laborales que representan entre el doble y el triple de los correspondientes a otros cultivos y una explotación de este tipo es por término medio entre tres y cinco veces más pequeña que otras explotaciones (). Así pues, la comparación de la renta neta por unidad de trabajo familiar (UTF), es decir, por cada trabajador no asalariado (familiar) constituye una medición más significativa al examinar el «nivel de renta justa».

2.80. La renta neta de los agricultores que cultivan hortalizas, medido como valor añadido neto por UTF, es de 14 100 ecus anuales o alrededor del doble de la renta neta (UTF) de 7 400 ecus de los agricultores que cultivan otros productos agrícolas. Las cifras de la RICA para la categoría de «agricultores que producen frutas y otros cultivos permanentes» constituye la información básica disponible más fiable para conocer la renta de los productores de fruta; muestra una renta neta (UTF) de 7 700 ecus, que está al nivel de la de otros agricultores. Sin embargo, los productores de fruta sólo representan como la mitad de este grupo, puesto que los demás cultivos incluidos son aceitunas y viñedos.

Coste de la ayuda

2.81. Las diversas formas de ayuda financiera en la OCM de las frutas y hortalizas, como son la retirada, transformación, ayuda por hectárea, etc., se han gastado en un número limitado de frutas y hortalizas. La ayuda media por hectárea en el período de 1990 a 1994 fue de 321 ecus por hectárea para las manzanas, 469 ecus para los limones, 533 ecus para las naranjas y 699 ecus para los melocotones.

2.82. La ayuda media a todas las frutas y hortalizas que recibieron subvención en la OCM en el mismo período asciende a 670 ecus por hectárea. Esto se debe al elevado nivel de ayuda que reciben los tomates para transformación, que recibieron 2 996 ecus por hectárea durante el mismo período. Así, el mecanismo de apoyo a este producto es el más caro, por hectárea, después del tabaco ().

2.83. Otros productos que no reciben ayuda cuentan con algún tipo de «protección frente a la importación» y la mayoría están sometidos a normas de calidad. Sobre esta base son competitivos y proporcionan una renta satisfactoria medida en valor añadido neto por unidad de trabajo familiar.

Equilibrio del mercado

2.84. La Comisión publica previsiones anuales sobre el nivel de autoabastecimiento (), que indican que el autoabastecimiento de la Comunidad en hortalizas ha permanecido relativamente estable, alrededor del 105 % en el período de 1984 a 1991. El grado de autoabastecimiento de frutas que no fueran cítricos disminuyó alrededor de un 5 %, situándose en un 83 %. Los productos que reciben más ayuda comunitaria están al 100 %, o casi, de autoabastecimiento (tomates al 98 %, melocotones al 103 %, coliflores al 100 % y manzanas al 94 %). La superficie cultivada de coliflores ha aumentado un 10 % y la producción de cítricos ha incrementado su rendimiento un 40 % y su superficie un 5 %. El autoabastecimiento de naranjas ha aumentado, pasando del 65 % al 82 %(25).

2.85. Al preparar la reforma, la Comisión ha realizado un análisis basado en una revisión de la información existente () que muestra que la media de autoabastecimiento en los años 1990-1992 fue del 102 % en el caso de las hortalizas incluyendo la producción utilizada para transformación, y del 73 % para la fruta fresca, incluyendo tanto fruta tropical como el consumo de zumo de manzana, pera y naranja expresado en equivalentes de fruto entero. Sin embargo, al limitar el concepto de autoabastecimiento a productos cultivados en la Comunidad, la Comisión ha calculado el porcentaje sin los zumos y la fruta tropical, que entonces se convierte en un 110 %.

2.86. A pesar de ello, la Comisión ha presentado un informe al Consejo, en el marco de la reforma de la OCM, en el que declara que su grado de autoabastecimiento se sitúa por debajo del 40 % (). Esto presenta una imagen de un sector poco competitivo y sujeto a la amenaza del exterior. El Tribunal intentó volver a calcular esta cifra pero no pudo encontrar ninguna base para la misma, ni en términos de valor ni de cantidad. La Comunidad en los años 1988 a 1993 importó una media de 4,83 millones de toneladas frente a 2,14 millones de toneladas exportadas, lo que efectivamente indica una grave falta de autoabastecimiento. No obstante, el concepto de autoabastecimiento debe considerarse con cuidado. En el sector de las frutas y hortalizas existe una oferta excesiva de los principales productos durante las temporadas de recolección, con la consiguiente destrucción, importante y costosa, del excedente de producción, mientras que fuera de dichas temporadas la demanda interior se tiene que cubrir con importaciones, que resultan caras.

2.87. Un examen del equilibrio total del mercado, es decir, de si la oferta total incluyendo las importaciones netas puede cubrir la demanda a un precio y nivel de ayuda fijos, muestra excedentes importantes y periódicos que revelan una gestión del mercado cara y deficiente. En efecto, en el período 1989-1993 aproximadamente el 25 % del gasto total se ha dedicado a la retirada de alrededor del 5 % de fruta y menos del 1 % de las hortalizas producidas. Los principales excedentes fueron de nectarinas, melocotones, manzanas, naranjas y coliflores de los que la parte de producción retirada del total ha sido del 12-30 % de las nectarinas, 11-25 % de los melocotones, 1 16 % de las manzanas, 3-10 % de las naranjas, 1-10 % de los limones y 2-6 % de las coliflores. Si se incluyeran las cantidades retiradas del mercado destinadas a transformación, la cantidad total de excedentes de cítricos se situaría entre el 16 % y el 25 % de la producción (). Al mismo tiempo, el mercado absorbe los excedentes de otros productos.

2.88. Los excedentes permanentes de cítricos y coliflores se han producido en parte por un aumento de las superficies. Esto indica que los mercados de salida de la producción, incluyendo la retirada, proporcionan unos beneficios rentables. Es interesante analizar la ampliación de la superficie cultivada de coliflores con retiradas continuas ya que puede sustituirse fácilmente por repollos, brécol y coles de Bruselas, todos ellos sin ayuda financiera alguna.

Cuotas

2.89. Las cuotas sólo se aplican a los productos transformados a base de tomate (). Se establecen límites a las cantidades de tomates que recibirán ayuda en cada Estado miembro, que a su vez las asigna a las distintas empresas transformadoras. El 2 % de la cuota debe reservarse para asignarla a nuevas empresas transformadoras.

2.90. De acuerdo con el sistema vigente los transformadores pueden transformar una cantidad de producto superior a la cubierta por su cuota individual, aunque dicha producción no es subvencionable. En Grecia, las cantidades de tomate transformado que rebasan el sistema de cuotas son muy reducidas; sin embargo, los transformadores de mayor envergadura de España e Italia transforman regularmente hasta un 50 % por encima de la cuota, con lo que garantizan el mantenimiento de su cuota para el año siguiente. De este modo, el sistema de cuota desincentiva la entrada de nuevas empresas en el sector ya que la inversión necesaria para comenzar la transformación no puede recuperarse con la pequeña cuota disponible para los recién incorporados al programa. Esto afecta a las nuevas inversiones, así como a la competitividad y a la flexibilidad del mercado general. Los servicios de la Comisión han explicado que uno de los objetivos de introducir las cuotas para los tomates era limitar los efectos financieros del fraude, al eliminar el compromiso de pagar la ayuda sin límite de cantidad. A pesar de que ésta puede ser una manera pragmática de enfrentarse al riesgo de fraude, tiene el efecto negativo de mantener una situación en la que no se reconocen suficientemente la productividad y la eficiencia.

Umbrales

2.91. El mecanismo de umbrales pretende lograr un equilibrio en el mercado y limitar la ayuda concedida. Se aplica a la retirada de varios productos frescos y a la fruta transformada. Los precios de base o la ayuda a la producción se reducen al año siguiente si las cantidades retiradas o transformadas superan los umbrales establecidos. Las reducciones de precios que se aplican tienen límites máximos pero, según el producto, deben reflejar la superproducción de la campaña anterior o la media del excedente de producción de una serie de campañas recientes.

2.92. El Tribunal descubrió que la aplicación de este mecanismo a la fruta fresca no tiene un efecto destacado sobre el nivel de producción del año siguiente y por lo tanto sobre las cantidades retiradas. También es dudoso el efecto que el sistema de la producción de fruta fresca tiene sobre la gestión del mercado, dado que tiene una deficiencia inherente. La reducción de precios se aplica sólo al año siguiente y no se consolida en nuevos niveles de precios. Como las cantidades producidas y retiradas varían de un año a otro, los cambios temporales de precios constituyen una guía insuficiente para que los agricultores reduzcan su producción de cultivos permanentes como cítricos, melocotones o manzanas.

Establecimiento y seguimiento de normas de calidad

Normas de calidad

2.93. El Reglamento básico () establece normas de calidad para ciertas frutas y hortalizas frescas. Estas normas se actualizaron por última vez en 1989, aunque se revisaron en 1990 para las satsumas y nectarinas. Las normas se aplican a todas las ventas de productos y facilitan enormemente el comercio de frutas y hortalizas sin la presencia física del comprador. Los criterios establecidos son:

a) definición del producto,

b) variedad,

c) calidad (requisitos mínimos para cada categoría),

d) calibre,

e) tolerancias,

f) presentación (envasado),

g) etiquetado (identificación, origen, naturaleza)

2.94. Para los frutos de cáscara no se han establecido normas de calidad. La ausencia de dichas normas complica mucho la evaluación de la eficacia del programa de ayuda comunitaria para mejorar la calidad de los frutos de cáscara y las algarrobas mediante los planes de mejora.

2.95. Los Estados miembros deben efectuar controles para garantizar que se cumplen las normas de calidad y para sancionar las infracciones. Sin embargo los reglamentos no establecen que los Estados miembros informen de los resultados de los controles de calidad. El Reglamento (CEE) n° 1319/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985 (), permite que la Comisión y el Estado miembro realicen controles conjuntos para garantizar, entre otras cosas, que se respetan las normas de calidad exigidas por la OCM.

2.96. El propio organismo de la Comisión encargado del control de calidad en la Dirección General VI (DG VI), que ha representado a la Comisión en los controles conjuntos, ha sufrido recortes de personal. Los controles de calidad previstos en el Reglamento (CEE) n° 1319/85 del Consejo, debían comenzar en 1990, y sin embargo no se iniciaron hasta 1992. Había cinco inspectores y se realizaron veinte visitas de control. En 1993 se redujo el personal a dos y sólo se efectuaron siete inspecciones. Desde julio de 1994 el personal efectivo se limita a uno y en 1994 el número de inspecciones descendió a cinco. A la vista de las deficiencias detectadas, es lamentable la falta de recursos.

2.97. El Reglamento (CEE) n° 1319/85 también prevé que la Comisión presente un informe anual al Parlamento y al Consejo sobre la aplicación de las normas de calidad. Sólo se ha publicado uno de estos informes, correspondiente a los dos años 1992 y 1993 (). El informe destaca las deficiencias de la retirada, transformación y seguimiento de las cotizaciones previstas por la OCM. El Tribunal coincide con las principales observaciones que denuncian abusos de los criterios de calidad, falta de un control adecuado y la no imposición de sanciones por los abusos. En su documento «Desarrollo y futuro de la política comunitaria en el sector de las frutas y hortalizas» (), la Comisión expresa su opinión de que la estricta aplicación de las normas reducirá las cantidades que entran en intervención. A pesar de que es casi seguro que sea cierta, esta declaración subestima las observaciones de su propio informe de control (32). Un método más eficaz de lograr este objetivo sería reducir la compensación financiera de las retiradas.

Determinación de los precios y de la ayuda

Ayuda a la distribución gratuita

2.98. El último informe del Tribunal sobre las frutas y hortalizas recomendaba fomentar la distribución gratuita para beneficencia. A pesar de que las organizaciones de productores ahora están realizando más esfuerzos para encontrar otras salidas a la producción retirada, en vez de destruirla, la utilización para beneficencia, etc., aún es muy reducida (2 %). Esto resulta un tanto sorprendente ya que el examen del coste en 1994 de la distribución gratuita de naranjas mostró que la ayuda concedida para el envasado y transporte de la producción retirada fue notablemente superior al valor de la propia producción.

2.99. Aunque la compensación financiera por las naranjas es de 11,68 ecus/100 kg, la ayuda por la manipulación y el envasado es de 13 ecus/100 kg. A esto se añade la ayuda al transporte. Si la institución benéfica se encuentra a más de 500 km (lo que a menudo ocurría en una organización de productores en España), dicha ayuda asciende a 5,98 ecus/100 kg.

2.100. Así pues, la ayuda por la manipulación y transporte fue un 61 % superior al precio al que la fruta se había retirado, y también al precio vigente del mercado. Esta ayuda favorable fomentó el que la organización de productores enviase a un agente de ventas para buscar instituciones benéficas a las que enviar sus productos situados a distancias considerables. No obstante, dicho estímulo financiero no ha afectado esencialmente la distribución general gratuita de fruta.

Precios mínimos y ayuda a la producción

2.101. Para poder optar a la ayuda los transformadores deben pagar el precio mínimo por la materia prima a los agricultores. La Comisión fija cada año los diversos precios mínimos. El de los cítricos se fija al precio más alto de retirada. Respecto a otros productos el nuevo precio mínimo se basa en el precio anterior ajustado a la evolución de los precios de base y la necesidad de garantizar salidas normales de mercado a los productos frescos. El importe de la ayuda a la producción se calcula y fija como la diferencia entre los precios mínimos comunitarios y los precios de la materia prima en los países terceros productores.

2.102. La comparación entre los precios mínimos y la ayuda a la producción de los principales productos transformados muestra que en 1993/1994 la ayuda representaba alrededor del 30 % del precio mínimo de los melocotones, el 59 % del concentrado de tomate y el 80 % de las naranjas. Así pues, el nivel de ayuda concedida a los transformadores les ofrece un alto grado de protección contra la competencia de los países terceros.

2.103. Si bien el precio de la ayuda concedida a la transformación de tomate ha disminuido un 17 %, y el precio mínimo en un 10 % durante el período 1990-1994, aún parece ser generosa. El nivel fijado es suficiente para permitir que los transformadores eficientes produzcan hasta un 50 % por encima de la cuota (es decir, sin ayuda), a pesar de que varios de los transformadores visitados aún pagaban el precio mínimo por la producción fuera de cuota. Además en el mercado hay poca competencia de productos a base de tomate. Hay indicaciones de que los precios mínimos podrían reducirse sustancialmente (con las correspondientes salvaguardias para evitar un aumento de las retiradas) y a su vez, la ayuda a los transformadores se podría reducir al menos en la misma medida.

2.104. La situación de los melocotones no está tan clara. Sin embargo, dado el alto nivel de ayuda comparado con el precio de compra y el hecho de que la mayoría de los transformadores inspeccionados consideraban soportable un recorte de la ayuda (tal vez de un 10 %), deberían revisarse los precios mínimos y la ayuda. En efecto, todos los transformadores declararon que sus competidores tanto en el mercado de la Comunidad como en el mundial, son otros fabricantes comunitarios de productos transformados más que de países terceros.

2.105. Los cítricos, especialmente las naranjas, presentan una situación diferente. La ayuda a la transformación fue en un principio una medida provisional para dar salida a fruta que de otro modo se habría retirado. Como tal, la Comunidad transforma naranjas de mesa con menor rendimiento (unos 18 kg por litro) que las variedades para transformación utilizadas en países terceros (12 kg por litro). Los agricultores y transformadores soportan otros costes adicionales si los comparamos con los del principal país competidor (Brasil). Allí existen economías de escala y los costes salariales son menores. Así, esta medida que se proponía aliviar los problemas del mercado en fresco ha provocado una situación en la que ni siquiera cantidades masivas de ayuda hacen competitiva la producción comunitaria de zumo.

Ayuda a las pasas

2.106. Las medidas comunitarias para ayudar a la producción de ciertas variedades de uvas destinadas a la transformación en pasas tienen el objetivo de hacerlas competitivas en calidad y precio frente a las de los países terceros, pero no han conseguido dicho objetivo. Aunque ésto se pueda atribuir en parte a la filoxera en Creta, sin duda también es debido al hecho de haberse pagado primas en el contexto de la OCM por vid y productos vitícolas cuando se abandonó la producción en zonas cultivadas con uvas para su transformación en pasas.

2.107. La producción media anual de uvas pasas en Grecia a mediados de los años ochenta, o sea poco después de establecerse el programa de ayuda comunitaria, ascendía a 149 400 toneladas. En 1990-1992 esta producción descendió a 75 800 toneladas. El grado de autoabastecimiento se sitúa ahora en el 30 % en vez del 70 % existente cuando Grecia aplicó en un principio el programa de ayuda. Así, no hay pruebas que demuestren la eficacia de esta medida, a pesar de un gasto anual superior a 90 millones de ecus.

2.108. Al principio la subvención se pagaba como ayuda a los transformadores, pero desde la campaña 1990/1991 se estableció una ayuda por hectárea a los agricultores. La ayuda a la transformación se ha ido recortando constantemente mientras que la ayuda a los agricultores ha aumentado, y desde la campaña 1994/1995 ha sustituido completamente a la ayuda a la transformación. El Tribunal describe en los apartados 2.69 a 2.76 la imposibilidad que en la actualidad tiene Grecia de controlar debidamente el programa de ayuda por hectárea. Las repercusiones económicas de las irregularidades aumentarán a medida que aumenten la ayuda por hectárea y el tiempo de aplicación de la medida.

2.109. La ayuda sólo se concede por la superficie cultivada con uvas destinadas a la transformación en pasas. Un elemento esencial de control es el rendimiento mínimo por hectárea fijado por la Comisión, ya que debe reflejar el rendimiento mínimo previsible de la producción normal de uvas destinadas al secado. El rendimiento mínimo de 1000 kg por hectárea fijado para las uvas sultaninas hasta la campaña 1993/1994 fue bajo y poco realista. Esto ha permitido que los agricultores se aprovechen de los atractivos precios del mercado en fresco y que vendan de forma irregular parte de su producción como uvas de mesa.

2.110. El Reglamento (CEE) n° 2475/94 de la Comisión, de 13 de octubre de 1994 (), intenta legalizar esta práctica a partir de la campaña 1994/1995 permitiendo que los agricultores vendan el 10 % de su producción en el mercado en fresco. Al mismo tiempo, el rendimiento mínimo se ha incrementado y diferenciado entre superficies afectadas por la filoxera y otras que no lo están, pero aún es bajo (1 300 y 2 500 kg por hectárea) comparado con el rendimiento medio de 1986-1990 de 3 044 kg por hectárea, es decir, antes de establecerse la ayuda por hectárea pero cuando dominaba la filoxera. Este cambio complica un sistema que ya resulta incontrolable.

Ayuda a los frutos de cáscara y las algarrobas

2.111. La ayuda se concede como consecuencia de la puesta en marcha de los planes de mejora. La máxima ayuda fue originalmente de 300 ecus por hectárea, pero se ha incrementado a 475 ecus por hectárea como contribución comunitaria y del Estado miembro. Esto da lugar a una subvención relativamente elevada de 0,22 ecus/kg, aplicando rendimientos aproximados y el nivel de ayuda actual.

2.112. Los planes de mejora se proponen principalmente mejorar la calidad, pero como se indica en el apartado 2.94, no se han establecido unas normas de calidad para los frutos de cáscara y los informes españoles son insuficientes para poder controlar de forma válida la consecución de los objetivos del plan (apartado 2.67).

2.113. La dificultad a la hora de medir los resultados es especialmente grave dado que los planes se refieren a un período de diez años. El hecho de que en los planes examinados más del 80 % de los costes reembolsables se refieren a operaciones agrícolas normales, que carecían de comprobantes, hace que resulte esencial establecer un criterio para medir dichos planes.

Seguimiento de las organizaciones de productores por parte de la Comisión

2.114. Los Estados miembros tienen que presentar informes anuales sobre los resultados de sus inspecciones de las organizaciones de productores. La Comisión ha reconocido que en la actualidad los informes no se presentan a tiempo ni incluyen los suficientes datos como para garantizar que:

a) el trabajo realizado por los Estados miembros es satisfactorio respecto a la aprobación y seguimiento de las organizaciones de productores.

b) se lleva un registro de las organizaciones de productores que están correctamente constituidas y dirigidas.

2.115. En opinión del Tribunal, la falta de fondos de intervención en las organizaciones de productores significa que la OCM no puede funcionar como se pretendía originalmente. La Comisión no ha conseguido averiguar el alcance del problema ni hacer un seguimiento de lo que el Tribunal considera una deficiencia principal. La gran mayoría de las organizaciones de productores, que en la actualidad pueden comprometer gastos de la Comunidad, no cumplen este criterio de reconocimiento.

2.116. En efecto, la Comisión no tiene una lista actualizada de las organizaciones de productores homologadas por los Estados miembros. En 1989 obtuvo dicha lista pero desde entonces sólo la ha actualizado cuando los Estados miembros han proporcionado más datos. Así pues, la Comisión no puede tener la certeza de que los Estados miembros hayan cumplido sus obligaciones de inspección, ni de que todas las organizaciones de productores que operan en el mercado estén correctamente constituidas y funcionen satisfactoriamente.

2.117. En 1989 el Tribunal criticó en su Informe Especial n° 2/89 () que los Estados miembros y la Comisión no habían cumplido estas obligaciones correctamente desde el establecimiento de la OCM en 1962. Y a pesar de esta crítica, la situación continúa.

Impacto medioambiental de la producción retirada

2.118. Aproximadamente un 60 % de la producción retirada se destruye. El método utilizado consiste en que los productos se echan en zanjas y se cubren con tierra, o bien se desnaturalizan con aceite, o se aplastan. La repetición de esta práctica durante muchos años y las enormes cantidades de producción enterrada han provocado un problema de contaminación medioambiental en las zonas en que normalmente tiene lugar la destrucción de la producción retirada.

2.119. La fruta podrida ha contaminado la superficie y las aguas subterráneas de las regiones afectadas. Se necesitan fuertes inversiones para remediar el problema mediante la construcción de instalaciones especiales. Además algunas regiones han creado impuestos de medio ambiente utilizables para ayudar a la eliminación. Más aún, la fruta podrida es, por sí sola, un foco de contaminación ya que atrae a diversos insectos que infestan y dañan los cultivos de los alrededores.

2.120. Esto incrementa la importancia de encontrar salidas para la producción que de otro modo sería destruida. Aparte de seguir fomentando su utilización para beneficencia, piensos e industria, deberían estudiarse otros usos. La fiscalización mostró que los transformadores agradecerían la oportunidad de comprar fruta a bajo precio (el de retirada), para transformarla en mermeladas y zumos. Está claro que habría que garantizar la adicionalidad, es decir, que el acceso a dicha materia prima esté condicionado a que el transformador cumpla su nivel normal de contratos a precios mínimos.

Irregularidades

2.121. De acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991 (), los Estados miembros deben presentar a la Comisión una información trimestral sobre las irregularidades relativas a los gastos del FEOGA. El cuadro 2.4 muestra respecto al período 1988 a 1994 las irregularidades notificadas del sector de las frutas y hortalizas, así como los importes de las mismas y la parte recuperada en este período por los Estados miembros. Sin embargo, al interpretar este cuadro hay que tener en cuenta que indica las irregularidades conocidas. A pesar de que el número de los casos notificados lógicamente depende de la frecuencia con que se dan los pagos irregulares, también se ve influido por las diversas prácticas de redacción de informes, así como por el alcance, frecuencia y eficiencia de los controles en los Estados miembros (). Respecto al gasto del FEOGA-Garantía, el Reglamento no obliga a los Estados miembros a que lleven un registro contable de los importes detectados y no recuperados. Por lo tanto, hay que ser prudente al sacar conclusiones.

2.122. En el período examinado, Italia recibió el 37 % del gasto de la OCM de las frutas y hortalizas. Cabe destacar también que el 5,1 % de este gasto fue pagado indebidamente, lo que supone el 95 % del importe total de las irregularidades notificadas y el 57 % de todos los casos de irregularidades en la Comunidad. A la vista de su importancia, el Tribunal emprendió un análisis más detallado de los 173 casos notificados por Italia. Este análisis muestra que alrededor del 64 % de los pagos irregulares descubiertos por las autoridades italianas se refieren a tomates transformados, seguidos por la transformación de cítricos con un 17 % (véase el cuadro 2.5).

2.123. La mayoría de las irregularidades se detectaron al examinar los documentos mercantiles y fiscales, después de haberse realizado el pago. Esto confirma las conclusiones del Tribunal, no sólo en Italia sino también en los demás Estados miembros fiscalizados. Los beneficiarios llevan los registros y expedientes que exige la normativa comunitaria al margen de sus documentos fiscales y mercantiles, estableciéndolos con el único objetivo de cumplir las condiciones de comprobación que prevén los reglamentos de la Comunidad.

2.124. El nivel de recuperaciones es modesto en la mayoría de los Estados miembros. A pesar de que Italia recuperó el importe más elevado, 3,3 millones de ecus, éste sólo representa el 2 % de las irregularidades notificadas por dicho Estado miembro. En España y Portugal el porcentaje de recuperaciones es aún más bajo en este sector. Este porcentaje depende en gran medida de la rapidez de los procedimientos nacionales contra los infractores, pero la eficacia de dichos procedimientos se ve muy influida por el tiempo transcurrido desde que se efectuó el pago indebido hasta su detección, lo que puede dejar suficiente tiempo a los autores de las irregularidades para que abandonen su actividad comercial y trasladen sus actividades a otros sectores. Sin embargo, las consecuencias financieras de los importes no recuperados son soportadas por el presupuesto comunitario, a menos que la no recuperación se deba a la negligencia del Estado miembro. En opinión del Tribunal y de forma más general, en el marco de la Política Agrícola Común, debería reforzarse la normativa sobre este tema, aumentándose la responsabilidad de los Estados miembros respecto a la detección y notificación de las irregularidades.

Conclusiones

2.125. El sistema de inspección y homologación de las organizaciones de productores por los Estados miembros es muy débil y debería reforzarse. Es necesario garantizar el seguimiento regular y coherente de las operaciones de dichas organizaciones para que puedan cumplir correctamente las obligaciones de gestión del mercado (apartado 2.21).

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.126. Si no cuenta con organizaciones de productores activas y con una economía saneada que puedan desarrollar la producción y la comercialización, la OCM no logrará sus objetivos de economía, eficiencia y eficacia. Tras casi treinta años de funcionamiento, estímulo y asistencia, los agricultores y sus organizaciones encuentran dificultades para establecer fondos de intervención adecuados y para desempeñar plenamente su papel en la OCM. Por lo tanto, la Comisión debería examinar de nuevo esta cuestión (apartados 2.22 a 2.25).

2.127. El control y la gestión que Grecia, Francia e Italia llevaron a cabo de las operaciones de retirada fueron deficientes, provocando pagos injustificados. Se aceptó producción que debería haberse rechazado y se aplicaron coeficientes equivocados (apartados 2.27 a 2.36).

2.128. El control de la transformación de cítricos es particularmente débil en Italia; no hay ninguna garantía de que la ayuda se haya pagado correctamente. En Grecia tampoco se realizaron controles básicos, cuestionando igualmente la validez de los pagos (apartados 2.38 a 244). La Comisión y los Estados miembros deben buscar la manera de garantizar que las cantidades contratadas sean auténticas (apartado 2.45).

2.129. En los tres principales Estados miembros productores, hay que mejorar la frecuencia de los controles de materias primas, inventarios, muestreo y análisis de los productos transformados a base de fruta y tomate. Debido a unos controles deficientes, la exactitud de las solicitudes de ayuda se basa fundamentalmente en la confianza. En realidad, el control se ha dejado en manos de la parte más interesada, los solicitantes (apartados 2.48 a 2.60).

2.130. La gestión del programa de ayuda y los pagos respecto a los frutos de cáscara en España han provocado un exceso de ayuda pagada y dificultades para evaluar los resultados (apartados 2.62 a 2.68 y 2.111 a 2.113).

2.131. De igual modo, la gestión de la ayuda a las uvas pasas en Grecia ha sido ineficaz. Las autoridades griegas deben tomar las medidas necesarias para garantizar que las solicitudes se presenten correctamente y se controlen de forma independiente. Los rendimientos mínimos fijados para optar a la ayuda de este programa no fomentan la mejora de la calidad, y permiten ventas ilegales en el mercado en fresco (apartados 2.70 a 2.76 y 2.106 a 2.110).

2.132. A la vista del gran número de irregularidades detectadas por los auditores al examinar la ayuda a las pasas, el Tribunal opina que al establecer la ayuda por hectárea no se tuvieron debidamente en cuenta los obstáculos que le son inherentes. Debería haber estado claro que dicho sistema es incontrolable cuando no existe un registro catastral, los agricultores no notifican los cambios de propiedad, y el número de agricultores y viñedos es tan elevado.

2.133. La Comisión debería controlar más de cerca las rentas agrarias y el equilibrio del mercado. Pese a los recortes en las ayudas a la transformación y a los precios mínimos, los productores de tomates para transformación continúan beneficiándose de una ayuda por hectárea notablemente superior a la de otros cultivos, lo que cuestiona su nivel de ayuda. Además, debería revisarse el elevado nivel de ayuda pagada a los transformadores comparado con los precios mínimos pagados a los productores de tomates, melocotones y, especialmente, naranjas. La política seguida para la transformación de naranjas ha bloqueado a la Comunidad en la concesión de altos niveles de ayuda a un producto que no es competitivo frente a las importaciones. Esta política ha fomentado que los transformadores tomen decisiones de inversión y desarrollo basadas en un nivel de ayuda elevado (apartados 2.101 a 2.105).

2.134. La Comisión debería haber actualizado las normas de calidad (apartados 2.93 a 2.97) y revisado la ayuda a la distribución gratuita (apartados 2.98 a 2.100).

2.135. La naturaleza perecedera y de temporada de las frutas y hortalizas, que se ven muy afectadas por las condiciones climatológicas y que generalmente no son adecuadas para almacenamiento, plantea problemas específicos. Además, la gestión del mercado de frutas de cultivo permanente mediante la fijación de precios institucionales es ineficaz. A la vista de lo cual el costoso sistema actual de retiradas y destrucción de los excedentes, que elimina del mercado el exceso de producción y garantiza una renta mínima a los agricultores, fomenta la superproducción, contamina el medio ambiente y tiene un efecto negativo en la opinión pública. Por ello resulta fundamental buscar soluciones que reduzcan estas consecuencias negativas (apartados 2.84 a 2.88 y 2.118 a 2.120).

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LOS MERCADOS: MEDIDAS SELECCIONADAS DE LA OCM DE LAS FRUTAS Y HORTALIZAS FRESCAS Y TRANSFORMADAS

Introducción

La Comisión ha estudiado atentamente el análisis y las observaciones que figuran en el informe del Tribunal de Cuentas sobre la OCM de las frutas y hortalizas.

Comparte la mayoría de las conclusiones del Tribunal sobre numerosos puntos y las aprovechará en sus reflexiones con motivo de la revisión de la OCM, que se encuentra actualmente en una fase de elaboración avanzada.

Por otra parte, la Comisión no dejará de comprobar, dentro de los límites que permita la disponibilidad de personal, los casos más destacados señalados por el Tribunal y reflejará en la liquidación las consecuencias financieras correspondientes, si fuere necesario, en relación con los Estados miembros afectados.

No obstante, independientemente de las respuestas a determinadas cuestiones concretas que figuran a continuación, la Comisión quiere poner de relieve la importancia y utilidad del informe del Tribunal como mejora y complemento de su actividad de liquidación, así como en los cambios que puedan ser útiles en el contexto de la OCM.

Examen de la ejecución de las medidas específicas en los Estados miembros

Retiradas

2.18. Las retiradas preventivas, que se realizan antes de que bajen los precios, son un factor fundamental de estabilidad. Como ha observado el Tribunal de Cuentas, se retira aproximadamente, en promedio, el 5 % de los productos comercializados, lo que representa una media aceptable teniendo en cuenta las características de los productos (rápidamente perecederos, con una gran variación entre campañas y cuya oferta se concentra en momentos muy concretos del año).

La Comisión, sin embargo, en su comunicación de 27 de julio de 1994 al Consejo y al Parlamento Europeo, manifestó su preocupación por reducir los excedentes estructurales y estableció las bases para mejorar la gestión del mercado mediante un nuevo procedimiento que permitirá limitar los excedentes. Con ocasión de la reforma, se propondrá dicho procedimiento así como medidas que hagan posible disminuir las retiradas y, a partir de ahí, su destrucción.

Hay que señalar que, en el caso de la retirada de cítricos, únicamente las organizaciones de productores (OP) pueden crear y gestionar los centros correspondientes.

Es cierto que solamente el 2 % de los productos retirados se han distribuido con fines caritativos, pero hay problemas logísticos y de redistribución que imponen serios límites a estos productos en estado fresco.

Función de las organizaciones de productores

2.20. Los miembros de las OP pueden disfrutar de una compensación con precios superiores a los precios de retirada. Está claro que en estos casos la Comunidad no interviene, salvo excepciones.

Homologación de las organizaciones de productores (OP)

2.21. El problema de la autorización y control de las OP es uno de los elementos clave de la correcta gestión de estas medidas. Las observaciones del Tribunal vienen a insistir en las conclusiones de la Comisión sobre este asunto.

En lo que respecta a una organización de productores griega de una gran región productora de naranjas, la Comisión ya solicitó a las autoridades griegas la apertura de una investigación sobre el funcionamiento de la citada OP ya que los problemas no se limitan a las ventas directas de los miembros de la organización. La valoración de las consecuencias financieras se hará cuando los datos indispensables se encuentren en poder de la Comisión.

Ausencia de los fondos de intervención de las organizaciones de productores

2.22. Aunque la Comisión está de acuerdo con el Tribunal de Cuentas, ha observado, no obstante, que la utilización del fondo de intervención por parte de las diferentes organizaciones de productores es proporcional a las retiradas en relación con la producción de los miembros de la OP y al tipo de interés en los diferentes Estados miembros. En los casos en que una organización de productores se ve obligada a retirar la mayor parte de su producción, le resulta imposible seguir financiando las retiradas con ese fondo.

A la espera de la reforma de la OCM, donde se harán propuestas concretas sobre el sistema de retiradas, la Comisión continúa las conversaciones con algunos Estados miembros con objeto de mejorar la gestión de las medidas sobre este aspecto.

Examen de la producción retirada

2.26 a 2.36. Durante los controles en los diferentes Estados miembros, la Comisión realizó comprobaciones similares a las del Tribunal de Cuentas.

En relación con el punto 2.27, las observaciones del Tribunal sobre la retirada en Italia fueron señaladas en varias ocasiones durante las inspecciones del FEOGA (cierre de los centros de retirada con ocasión de la presencia en la zona de los inspectores comunitarios, elevado porcentaje de rechazo de mercancías el día de la presencia de los inspectores en relación con los anteriores). Efectivamente, estos hechos hacen dudar del carácter exhaustivo de los controles de calidad realizados por las autoridades italianas.

En cuanto al coeficiente mencionado en el punto 2.32, que debe utilizarse para el cálculo del pago del producto retirado según el modo de envasado, la Comisión suprimió el coeficiente 0,90 mediante el Reglamento (CEE) n° 872/95 con el fin de paliar las deficiencias registradas. La aplicación correcta de los coeficientes hará menos atractivas las retiradas y contribuirá a mejorar la situación actual.

Los diferentes casos evocados por el Tribunal serán objeto de una minuciosa comprobación por parte de los inspectores de la Comisión y, en caso necesario, se aplicarán las consecuencias financieras en la liquidación de cuentas.

Transformación de cítricos en zumo

2.38. En el caso de España, además de las comprobaciones realizadas por el Tribunal, la Comisión ha observado que, en un caso, se falsificó la fecha de los contratos de transformación, ocasionando las correcciones financieras correspondientes.

2.39 a 2.42. En lo que respecta a Italia, la Comisión, que ya ha realizado una investigación, pudo comprobar, además de una incorrecta aplicación del sistema durante la campaña de 1993-1994, la existencia de problemas relacionados con la calidad de los productos entregados. La Comisión está de acuerdo con las observaciones del Tribunal y propondrá las correcciones financieras adecuadas.

2.43 a 2.45. Los casos señalados por el Tribunal serán objeto de un atento seguimiento por parte de la Comisión que, desde el verano de 1994, está realizando una investigación sobre este sector en Grecia y en Italia, y, en caso necesario, propondrá las correcciones financieras pertinentes.

Transformación de tomates y fruta en conserva

Frecuencia de las inspecciones y precio mínimo

2.48 a 2.56. Las observaciones del Tribunal se tendrán en cuenta durante los controles en los Estados miembros mencionados y cuando se valoren las consecuencias financieras de la aplicación incorrecta de los reglamentos. En lo que respecta a Portugal y España, donde la Comisión ya ha realizado controles, ya se han propuesto correcciones financieras por casos de no conformidad con la normativa comunitaria en relación con el precio mínimo que debe pagarse.

Inventario

2.57. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal sobre el método utilizado para hacer inventario del concentrado de tomate en esos dos países. En la programación de las visitas de 1995, está prevista una visita de control sobre la transformación de tomates en España donde se inspeccionarán los aspectos específicos señalados por el Tribunal. Cuando el FEOGA disponga de los recursos humanos necesarios, se llevará también a cabo una minuciosa investigación en Grecia.

Planes de mejora para los productores de frutos de cáscara

2.61 a 2.68. Del 6 al 9 de abril de 1992 se efectuó una visita de control en España durante la que se detectaron aspectos que no se ajustaban a la normativa comunitaria y que se comunicaron mediante carta VI/32716 de 23 de octubre de 1992 a las autoridades españolas. Entre dichos aspectos, conviene citar los siguientes:

- pago de un importe por hectárea superior al reglamentario;

- inclusión de parcelas que podrían considerarse no subvencionables en los planes de mejora.

Las autoridades españolas respondieron a la petición de la Comisión y los problemas detectados se solucionaron.

El Tribunal de Cuentas, durante su misión de 1994, puso de relieve aspectos muy graves que no fue posible ver durante los primeros años de la aplicación de esta medida. Por ello, los servicios del FEOGA se concentraron en 1992 sobre otros aspectos de la misma.

A raíz de los hechos señalados por el Tribunal y aunque no se había previsto inicialmente realizar en 1995 visitas de control en España sobre los frutos de cáscara, se llevarán a cabo los controles necesarios y podrán reflejarse las consecuencias en la liquidación de cuentas de 1993.

Coeficientes de inflación

2.63. La normativa comunitaria [Reglamento (CEE) n° 2159/89] no excluye específicamente la posibilidad de incluir un factor de inflación en los planes de mejora. En la práctica, sólo algunas organizaciones de productores lo han solicitado en determinados casos.

La Comisión no ha previsto especificar el tipo aplicable ni la base para calcularlo.

La Comisión permitió aplicar un factor de inflación para tener en cuenta el incremento de los costes. De hecho, la Comisión dio su acuerdo a la solicitud española con objeto de actualizar los costes de las operaciones indicadas en los planes teniendo en cuenta, desde el punto de vista técnico, los costes reales. Asimismo, la Comisión recuerda que dicho factor no puede tener incidencias en el importe máximo de la ayuda por hectárea establecido por el Consejo en el Reglamento (CEE) n° 790/89.

2.65. La Comisión velará por que se recuperen los pagos indebidos.

Modificaciones de los planes

2.66. Las organizaciones de productores deben presentar las facturas de todos los gastos efectuados en la aplicación de los planes de mejora [artículo 19 del Reglamento (CEE) n° 2159/89 de la Comisión]. En caso de que no pueda comprobarse gran parte de los costes de producción, las autoridades nacionales deben comprobar la conveniencia de los costes presentados.

Sobre este aspecto, hay que recordar que la normativa comunitaria sólo contempla las modificaciones de planes que se comuniquen a las autoridades competentes del Estado miembro y que estas últimas autoricen.

Toda modificación de planes implica una nueva distribución de los gastos y una mejora de su efectividad para poder alcanzar mejor los objetivos del plan.

La normativa permite modificaciones que impliquen un desplazamiento de los gastos hacia el coste de la mano de obra. No hay que olvidar que el objetivo de todos los planes es mejorar la calidad y la gestión de los frutos de cáscara, utilizando todos los medios que se mencionan explícitamente en el Reglamento (CEE) n° 2159/89.

2.67. Efectivamente, de acuerdo con el artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2159/89, las autoridades nacionales deben presentar un informe sobre los controles efectuados y poner de relieve todas dificultades encontradas.

En cuanto al contenido del informe, la normativa comunitaria actual permite a los Estados miembros facilitar datos de carácter general entre los que deben encontrarse los controles realizados y comunicados a la Comisión.

Plan suplementario

2.68. Como se indicó en los puntos 2.61 a 2.68, se realizarán misiones de control en España para comprobar, entre otras cosas, el caso mencionado por el Tribunal en este apartado y para recuperar todos los pagos indebidos.

Ayuda por hectárea a las pasas

2.69 a 2.76. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal, a las que dedicará una especial atención durante las próximas auditorías sobre esta medida.

Gestión del mercado

Renta agraria

2.78. El método actual de gestión del mercado ha sido desarrollado para una gestión de los excedentes a corto plazo y ha sido probada su eficacia como instrumento para permitir una buena relación entre coste y eficacia.

Hay que recordar que la causa principal de los gastos está relacionada con los desequilibrios estructurales que, es preciso señalarlo, han existido siempre. En estos desequilibrios repercuten otros factores además de los económicos (sociales y políticos).

El objetivo principal de la futura reforma de esta OCM será la eliminación gradual de los excedentes estructurales.

Coste de la ayuda

2.82. Aunque la ayuda a la transformación de los tomates parece relativamente elevada, no hay que olvidar los aspectos sociales de esta producción en la que se ven implicados más de 100 000 trabajadores. No obstante, la Comisión redujo la ayuda concedida en más de un 17 % durante el periodo de 1990-1994. De ahora en adelante continuará la tendencia a disminuir la ayuda.

En este contexto, es preciso reconocer que las medidas de gestión del mercado se ven seriamente perturbadas por las devaluaciones de las monedas, que aumentan los precios en moneda nacional y rebasan en mucho el importe de las reducciones de los precios mínimos decididos.

Equilibrio del mercado

2.85 y 2.86. Habida cuenta de las oscilaciones de la producción, debidas en gran parte a las condiciones meteorológicas, no debe extrañarnos que, según los años de referencia que se tomen como base del cálculo, los porcentajes de autoabastecimiento pueden sufrir cambios considerables.

2.87. La mayoría de los excedentes son estructurales. Los excedentes a corto plazo se atribuyen a variaciones estacionales o anuales de la producción y dependen en gran parte de factores climatológicos. La gestión de estos últimos excedentes requiere una constante atención y ha de basarse en la experiencia anterior.

La Comisión no comparte la opinión del Tribunal según la cual una producción regular y ampliamente excedentaria revela una gestión deficiente y costosa del mercado.

Establecimiento y seguimiento de normas de calidad y coeficientes

Normas de calidad

2.93. En diciembre de 1993 finalizó sus trabajos el grupo de expertos que se ocupaba de las normas de calidad. Desde entonces y aunque ese grupo no haya vuelto a reunirse, ha habido importantes modificaciones de la legislación relacionada con dichas normas, en el caso de las manzanas, las peras y los tomates, porque se han revelado necesarias.

2.94. No se han fijado normas de calidad para los frutos de cáscara ni los melones. Está previsto que tras la reforma se convoque de nuevo al grupo de expertos sobre las normas de calidad.

2.95. En lo que respecta a los intercambios con terceros países u otros Estados miembros, de acuerdo con el artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 2251/92, los Estados miembros deben facilitar información sobre los resultados de los controles de calidad realizados por ellos cuando descubran resultados no conformes.

Por otra parte, deben informar igualmente a la Comisión de los lotes de frutas y hortalizas importados que se hayan rechazado.

La Comisión y los Estados miembros deben llevar a cabo investigaciones conjuntas, de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 1319/85, para comprobar el control de calidad en este sector.

2.97. La Comisión está convencida de que una estricta aplicación de las normas de calidad permitiría reducir las cantidades destinadas a la intervención y de que dicha aplicación necesitaría de controles más efectivos. Con ocasión de las propuestas de la reforma se presentarán medidas concretas sobre este aspecto.

Determinación de los precios y de la ayuda

Precios mínimos y ayuda a la producción

2.104. Los principales países exportadores de melocotones (Australia, Chile, la República de Sudáfrica y Estados Unidos) exportan aproximadamente 100 000 toneladas en el mercado mundial.

Ayuda a las pasas

2.106 a 2.109. El incremento de los rendimientos mínimos exigidos para el pago de la ayuda debería incitar a aumentar el rendimiento. No obstante, la reconversión, en 1990, de la ayuda por la cantidad, vigente desde 1981, en una ayuda por hectárea constituye una decisión política que ya había tenido en cuenta una posible reducción de los rendimientos.

2.110. Los productores griegos han vendido siempre tradicionalmente una parte de su producción de uva «sultanina» en el mercado de productos frescos o para la vinificación, según los precios.

La ayuda por hectárea permite mantener este sistema tradicional en proporciones o en niveles más bien bajos. El límite del 10 % refleja este objetivo.

Ayuda a los frutos de cáscara y las algarrobas

2.111 a 2.113. Aunque el Reglamento (CEE) n° 2159/89 no contempla el grado específico de realización, la mejora de los planes es controlada tanto por los Estados miembros como por la Comisión para garantizar que las actividades previstas estén de acuerdo con la normativa. Sin embargo, la Comisión observa que sería conveniente disponer de más información sobre el grado de realización y propone que los Estados miembros incluyan otros datos sobre determinados parámetros (producción, salidas de comercialización, aumento del precio en el producto acabado, etc.) en el informe anual que deben presentarle.

Seguimiento de las organizaciones de productores por parte de la Comisión

2.114 a 2.115. En la reforma de la OCM, la Comisión propondrá medidas para mejorar el control de las organizaciones, incluidas medidas relacionadas con las obligaciones de los Estados miembros.

2.116 a 2.117. Todas las autoridades nacionales tienen la obligación de notificar a la Comisión los cambios que hayan tenido lugar en las declaraciones de reconocimiento de las organizaciones de productores. Existe una base de datos de todas estas organizaciones y está prevista su actualización. La Comisión recuerda regularmente a los Estados miembros que tienen la obligación de hacerle llegar la lista de las organizaciones autorizadas.

Impacto medioambiental de la producción retirada

2.118 a 2.120. La Comisión es consciente de los graves problemas medioambientales que plantea la destrucción de frutas y hortalizas en algunas regiones y en este momento está estudiando la posibilidad de encontrar otras salidas a estos productos.

Irregularidades

2.124. Es difícil hacer más explícita la responsabilidad de los Estados miembros en la detección y notificación de las irregularidades de lo que ya ha sido precisado en el artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70 y en el Reglamento (CEE) n° 595/91. La Comisión no deja de animar a los Estados miembros a cumplir esas disposiciones pero, como ha podido observar el Tribunal, sin obtener siempre los resultados que desea.

Conclusiones

2.125. La Comisión considera, en efecto, que el sistema de inspección y homologación de las organizaciones de productores utilizado por los Estados miembros es un factor esencial para el correcto funcionamiento de esta OCM y, con motivo de la reforma, tiene la intención de proponer su reforzamiento y un mejor seguimiento.

2.126. Este asunto se incluye en las conversaciones que la Comisión está entablando para mejorar la gestión con algunos Estados miembros en los que se han observado deficiencias.

2.127. La Comisión comparte la opinión del Tribunal puesto que ha obtenido resultados similares durante controles llevados a cabo en esos Estados miembros. Tal como se señala en los puntos 2.27 a 2.36, así como en otras respuestas a lo largo del informe, las consecuencias financieras de esas deficiencias se concretarán en la liquidación de cuentas.

2.128. En el caso de Italia, la Comisión también había observado que los comités de control, responsables de la comprobación de la calidad de la fruta destinada a la transformación, no eran rigurosos a la hora de aplicar las reducciones que deben efectuarse por la fruta que no reúne las normas de calidad exigidas por el Reglamento (CEE) n° 920/89.

Los inspectores de la Comisión consideran que la comprobación de la calidad de los lotes de cítricos no es una ciencia exacta y que, aparte de la evaluación del calibre de los productos, la decisión de subvencionabilidad según los requisitos de calidad mínima es frecuentemente subjetiva.

Asimismo, es extremadamente difícil para los transformadores retirar exactamente la cantidad rechazada durante las operaciones de selección antes de la transformación.

La Comisión se asegurará de que las autoridades italianas y griegas cumplan las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 920/89, a saber, que la fruta debe corresponder a la calidad de la categoría III con las tolerancias de calidad del 15 % y calibre del 10 % y que debe retirarse toda la fruta podrida. Los lotes que no se ajusten a estos requisitos mínimos se rechazarán totalmente.

2.129. La Comisión ha solicitado a los principales Estados miembros productores que intensifiquen sus controles. Esta exigencia aumentará con la reforma.

2.130. Van a realizarse visitas de control en relación con los hechos mencionados por el Tribunal en los puntos 2.62 a 2.68 y sus consecuencias financieras se reflejarán en la liquidación de cuentas del ejercicio de 1993.

2.131. La Comisión ha entablado un diálogo serio con las autoridades griegas para llegar a establecer un sistema de gestión y control eficaz en el sector de las frutas y hortalizas. Dicho diálogo se está desarrollando actualmente y la gestión de la ayuda a las pasas forma parte de las conversaciones.

El Reglamento (CE) n° 2475/94 de la Comisión permite mantener el sistema tradicional de venta de «sultaninas» en el mercado de productos frescos en una proporción que no supere el 10 % de la producción.

2.132. Cuando llegue el momento de presentar las propuestas de reforma de la OCM de las frutas y hortalizas frescas, la Comisión juzgará si es oportuno mantener el sistema actual para las pasas.

2.134. Como ya se explicó anteriormente en los puntos 2.93 y 2.94, hasta diciembre de 1993 un grupo de expertos trabajó en las normas de calidad y propuso modificaciones que se han llevado a la práctica. Después han tenido lugar otras modificaciones de las normas aplicables a las manzanas, las peras y los tomates.

Los coeficientes se modificaron cuando resultó necesario. Así, en el caso de los melocotones y las nectarinas, se introdujeron modificaciones en 1993 y 1995.

Está previsto convocar de nuevo tras la reforma al grupo de expertos sobre las normas de calidad. Durante las conversaciones sobre la reforma, se tratará la cuestión de los coeficientes.

2.135. En la reforma, la Comisión se esforzará por mejorar el sistema que protege las frutas y hortalizas, su gestión y su control para que sea más eficaz y práctico.

>REFERENCIA A UN FILM>

CAPÍTULO 3 (\*) Política común de la pesca y el mar

3.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 3.1 - 3.2

Indemnización para los atunes destinados a la industria conservera 3.3 - 3.8

Observaciones relativas a las consecuencias económicas de la medida 3.9 - 3.23

El sector económico 3.9 - 3.16

Evaluación de la eficacia de la indemnización 3.17 - 3.21

Situación particular de Madeira y de las Azores 3.22 - 3.23

Observaciones relativas a la gestión administrativa de la medida 3.24 - 3.38

Organizaciones de productores reconocidas 3.24 - 3.29

Venta del atún 3.30

Prueba del origen comunitario del atún 3.31 - 3.34

Fiscalizaciones en las industrias conserveras 3.35 - 3.37

Ausencia de controles por parte de la Comisión 3.38

Conclusión 3.39 - 3.42

INTRODUCCIÓN

3.1. El cuadro 3.1 presenta los créditos de los que ha dispuesto en 1994 la política común de la pesca y el mar y su utilización. El presente capítulo examina, principalmente desde el punto de vista de la buena gestión financiera, los gastos relativos a la indemnización del atún destinado a la industria conservera, imputada a la línea B1-261 («Intervenciones por productos de la pesca») del presupuesto general.

3.2. El cuadro 3.2 indica, para los ejercicios 1990-1994, los gastos del FEOGA-Garantía relativos a la indemnización para los atunes destinados a la industria conservera. En 1994 la indemnización representó el 34 % de los gastos del FEOGA-Garantía relativos al sector de la pesca y el 2 % del total de los gastos relativos a la política común de la pesca y el mar. La fiscalización del Tribunal se centró en el sistema de gestión de la medida, tanto a nivel comunitario como nacional en los tres Estados miembros interesados, España, Francia y Portugal. En éste último, la fiscalización se efectuó conjuntamente con la institución nacional de control externo.

INDEMNIZACIÓN PARA LOS ATUNES DESTINADOS A LA INDUSTRIA CONSERVERA

3.3. La organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca, instaurada en 1970, modificada en varias ocasiones y regida en la actualidad por el Reglamento (CEE) n° 3759/92 del Consejo, de 17 de diciembre de 1992 (en lo sucesivo: «Reglamento de base») (), prevé, entre otras medidas de intervención, una indemnización para los atunes destinados a la industria conservera (en lo sucesivo: «indemnización»). Dicha medida, aplicada por primera vez en 1986, fue objeto en 1988 de disposiciones por las que se fijaban los límites relativos tanto a las cantidades de atún a tomar en consideración, como a los importes de la indemnización, «con el fin de evitar un desarrollo anómalo de la producción de atún» (). El régimen de la indemnización lo definen los artículos 17 y 18 del Reglamento de base, cuyo contenido fue modificado por el Reglamento (CE) n° 3318/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994 (), vigente a partir de enero de 1995.

3.4. De acuerdo con los «considerandos» del Reglamento de base, la indemnización tiene como objetivo compensar los inconvenientes que el régimen de importación libre en la Comunidad de atúnes destinados a la transformación en conservas puede ocasionar a los productores comunitarios de dichos peces. Con el fin de que las industrias de transformación comunitarias puedan beneficiarse de unos condiciones de abastecimiento comparables a las de sus competidores de terceros países, no hay derechos de aduana, ni impuestos que graven la importación de atún: un descenso del precio del atún importado puede así repercutir en el precio del atún vendido por los productores comunitarios y afectar sus ingresos.

3.5. Antes del comienzo de la campaña anual de pesca el Consejo fija para el atún un «precio de producción comunitario» (ecu/tonelada). Si durante un trimestre de calendario, la Comisión observa que, simultáneamente, el precio medio de venta en el mercado comunitario y el precio a la importación han sido inferiores al 93 % del precio a la producción comunitario («umbral de activación»), la Comisión concede la indemnización compensatoria.

3.6. El importe de la indemnización no podrá ser superior a la diferencia entre el precio de venta medio y el umbral de activación, ni al 12 % de dicho umbral. La indemnización se aplica a las cantidades vendidas en el mercado comunitario que no sobrepasen la media de las cantidades vendidas durante el trimestre correspondiente de las tres campañas de pesca precedentes.

3.7. Entre el final de cada trimestre del calendario de referencia y el momento en el que la Comisión aprueba su Reglamento de concesión de la indemnización transcurre un plazo de seis a once meses, debido a que la Comisión necesita obtener de los Estados miembros, analizar y elaborar los datos relativos a la situación del mercado en el trimestre de que se trate. Los organismos liquidadores nacionales abonan la indemnización en los tres meses siguientes a la aprobación del Reglamento de la Comisión.

3.8. De acuerdo con la normativa, la indemnización sólo podrá abonarse a organizaciones de productores reconocidas conformes al modelo de organización de productores del sector de la pesca definido en el título II del Reglamento de base.

OBSERVACIONES RELATIVAS A LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE LA MEDIDA

El sector económico

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.9. Las especies de atún que pueden acogerse a la indemnización pueden definirse, colectivamente, como «atún tropical», porque se pescan en zonas tropicales o subtropicales del Océano Atlántico y del Océano Índico. Se trata, principalmente, del rabil (Thunnus albacares), del patudo (Thunnus obesus), del listado [Euthunnus (Katsuwonus) pelamis] y del atún blanco (Thunnus alalunga). El atún tropical se congela en general inmediatamente después de la captura: de acuerdo con la normativa, el atún blanco sólo podrá considerarse objeto de la indemnización en estado congelado; para las demás especies no se ha fijado dicha condición expresa, pero la duración de las campañas de pesca y la distancia entre los lugares de captura y las conserverías impiden, de todos modos, el tratamiento del atún en estado fresco. La única excepción a esta situación generalizada la constituyen algunas cantidades pescadas en aguas de las Azores, cerca de las conserverías, que pueden transformarse en su estado fresco inmediatamente después del desembarque.

3.10. La pesca de atún tropical la ejercen los atuneros congeladores franceses y españoles con base permanente en puertos de terceros países, que ejercen su actividad tanto en aguas internacionales como en aguas de dichos países al amparo de acuerdos de pesca celebrados con la Comunidad, así como por embarcaciones portuguesas, no congeladoras, que pescan a la altura de Madeira y de las Azores.

3.11. En 1994 la flota comunitaria de atuneros congeladores estaba compuesta por 44 embarcaciones españolas y 35 francesas. La flota portuguesa se componía, por su parte, de una treintena de embarcaciones matriculadas en Madeira y 36 matriculadas en las Azores. En 1993, último año en el que se ha podido recopilar una información completa, las cantidades pescadas por los pescadores comunitarios ascendieron a 228 936 toneladas por los atuneros españoles, 162 580 por los atuneros franceses, 4 725 toneladas por las embarcaciones de Madeira y 10 676 toneladas por las de las Azores (). De estos datos resulta que los atuneros congeladores franceses y españoles representan casi la totalidad del sector de la pesca del atún tropical destinado a la industria conservera. En efecto, en Madeira y las Azores, la pesca del atún destinado a la transformación reviste una importancia económica puramente local, apunta exclusivamente al abastecimiento, casi diario, de las conserverías situadas en dichas islas y se sitúa al margen del mercado mundial de atún tropical congelado. Por lo tanto, dicha pesca no puede asimilarse a la efectuada por los atuneros congeladores debido a sus características.

3.12. El mercado de atún tropical congelado producido por los buques comunitarios es el mercado mundial, por voluntad expresa de la Comunidad, que, por las razones expuestas en el apartado 3.4 del presente capítulo, no pretende garantizar a dicho producto un régimen de «preferencia comunitaria». El atún tropical pescado por los atuneros comunitarios es transbordado en buques de carga y expedido tanto a la Comunidad como a terceros países (principalmente Tailandia y Estados Unidos), según las circunstancias del mercado (demandas específicas y precios ofrecidos, posibilidades inmediatas de transporte, relaciones comerciales con algunos clientes, etc.). En 1993 las ventas en los mercados de terceros países afectaron al 49 % de la producción de los armadores españoles y al 70 % de los armadores franceses aproximadamente.

3.13. Como el atún tropical se pesca fuera de las aguas comunitarias, y por ello fuera del sistema comunitario de gestión de los recursos pesqueros, por buques que no tienen su base ni desembarcan en puertos comunitarios, y no se beneficia, a diferencia de otros productos pesqueros, de medidas comunitarias de protección aduanera y de apoyo a los precios, el único elemento que permite atribuir a dicho atún tropical la calificación de «producto comunitario» lo constituye el hecho de que lo pescan buques matriculados en la Comunidad. Se trata, por otra parte, de un elemento más formal que económico, ya que un operador comunitario puede estar muy interesado en explotar una parte de sus embarcaciones bajo el pabellón de un país tercero, incitándole a dicha práctica incluso la normativa comunitaria mediante primas a la transferencia de los buques a terceros países o a la constitución de sociedades mixtas, que implican el cambio de bandera, en particular en el ámbito de los acuerdos de pesca.

3.14. La normativa comunitaria establece dos categorías de operadores económicos con intereses divergentes: los pescadores de atún, que se ven perjudicados si el precio de venta de su producción disminuye, y los conserveros, que, por el contrario, pueden beneficiarse de un descenso del precio de compra de su materia prima. No obstante, la pesca y la transformación del atún tropical son a menudo actividades integradas en un mismo grupo de empresas.

3.15. De acuerdo con las informaciones recogidas sobre el terreno, veinte atuneros franceses (un 68 % del tonelaje de la flota matriculada en Francia) y once atuneros españoles (un 21 % del tonelaje de la flota matriculada en España) pertenecen a grupos industriales presentes tanto en el sector de los armadores como en el de la industria conservera. En las Azores, la pesca del atún está siendo objeto de reorganización y de desarrollo por el principal grupo conservero portugués, cuya flota de catorce buques garantiza ya casi la mitad de las capturas efectuadas en aguas de dichas islas.

3.16. La normativa comunitaria sobre la indemnización reconoce una sola categoría de beneficiarios: los productores. Sin embargo, no todos los productores de atún tropical se encuentran en la misma situación. En efecto, un descenso de los precios mundiales del atún no tiene las mismas consecuencias para un armador «puro» que para un armador-conservero. Un grupo, aunque ejerza separadamente actividades de pesca y de transformación, se beneficia, como transformador, de un descenso de los precios del atún que puede perjudicarle como pescador. Además, siempre es difícil controlar si los precios de las transferencias en el interior del grupo se realizan según las leyes del mercado.

Evaluación de la eficacia de la indemnización

3.17. La eficacia de una medida es proporcional a los objetivos que alcanza. La evaluación de la eficacia de la indemnización resulta problemática porque la normativa no define claramente los objetivos de la medida. Ni los Reglamentos, ni sus propuestas presentadas por la Comisión, justifican económicamente una ayuda que parece basada en la suposición de que el descenso del precio de venta en el mercado comunitario de determinadas cantidades de atún lleva automáticamente aparejada una reducción de ingresos. Sin embargo, otros elementos podrían afectar la validez de dicha suposición: en particular, los ingresos que se derivan de un posible incremento de las cantidades vendidas, la variación, en función del volumen de las capturas, del coste marginal de cada atún pescado en cada campaña, las mejoras de la productividad de los atuneros originadas, entre otros factores, por las ayudas comunitarias a la construcción y a la modernización de buques y, por último, la compensación de las disminuciones de ingresos en períodos de precios bajos por los incrementos obtenidos en períodos de precios elevados, siendo la variación de los precios, en resumen, un fenómeno corriente en la mayoría de los mercados de materias primas. Además, el Tribunal observa que el 55 % del total de las capturas totales de Francia y España se han comercializado en el mercado mundial sin la concesión de la indemnización prevista por la normativa comunitaria.

3.18. Si se consideran las consecuencias de la indemnización en la situación concreta de los armadores atuneros, resulta que en el momento de vender el atún a un comprador situado en la Comunidad, el productor no puede saber si el precio que obtiene será objeto de una integración en forma de indemnización, porque el pago de ésta sólo tendrá lugar, si procede, al año, por término medio, después de realizar la venta. La indemnización recibida constituirá para él un aumento de su tesorería siempre util, pero no le evitará los posibles inconvenientes ocasionados por el bajo nivel de los precios durante el trimestre de la venta del atún. Como el Tribunal ha podido verificar, este plazo a veces tiene como consecuencia que la indemnización se abone en beneficio de acreedores de empresas que ya han quebrado o de antiguos armadores que entretanto han destruido sus embarcaciones.

3.19. En relación a la cifra global de negocios de los productores de atún tropical, la importancia de los importes que reciben en concepto de indemnización es modesta. En 1993, la cifra de negocios de los atuneros franceses ascendió a 114 millones de ecus aproximadamente (), y el total de abonos en concepto de indemnización a unos 3,5 millones de ecus; en España, y en ese mismo año, la cifra de negocios de los atuneros puede estimarse en unos 143,4 millones de ecus () y el importe total de los abonos de la indemnización ascendió a unos 10,2 millones de ecus. Sin embargo, si se consideran sólo las ventas en la Comunidad, la importancia de los importes recibidos en concepto de indemnización no es nada desdeñable, pudiendo estimarse por encima del 10 % de la cifra de negocios «comunitaria» de los armadores españoles y franceses en relación con el mismo año y con las cantidades globales vendidas.

3.20. En un informe presentado en 1994 al Consejo (), en el marco de la preparación de una eventual reforma de la medida, la Comisión recuerda que los atuneros congeladores se benefician también de otros gastos comunitarios, evaluados en unos 9 millones de ecus anuales, relativos a las ayudas para la construcción de buques y a los acuerdos de pesca con terceros países, y preconiza el mantenimiento de una flota atunera tropical comunitaria competitiva.

3.21. La percepción de las consecuencias de la indemnización por los productores de atún tropical es diferente según se trate de armadores que forman parte o no de un sector integrado de captura y transformación. En cuanto a los segundos, cuyos ingresos dependen principalmente de la venta del atún capturado, el pago de importes adicionales - la indemnización compensatoria - por cantidades vendidas en la Comunidad constituye cierta defensa frente a las caídas de los precios mundiales del atún tropical. Por el contrario, la integración en un sector de transformación desplaza las consecuencias de las variaciones del precio del atún pescado. En efecto, en este caso, los ingresos globales dependen más bien del precio de venta del producto final (las conservas). Así, la indemnización no constituye un sistema equitativo de compensación, porque se concede en la misma medida a todos los armadores, sin tener en cuenta su nivel de integración en el sector conservero.

Situación particular de Madeira y de las Azores

3.22. La industria de transformación se ha establecido en Madeira y las Azores para explotar los recursos específicos de las aguas de dichas islas y producir conservas de calidad caracterizadas por el origen de la materia prima (atún de «calidad Azores» transformado en el mismo lugar de la captura, según los eslóganes publicitarios de los conserveros), lo que se confirma por otra parte por la importancia de los conserveros en el sector de los armadores atuneros. La expansión reciente de las capacidades de transformación, favorecida por ayudas estructurales comunitarias, podría llevar a la industia local a orientarse también hacia la utilización del atún importado, pero, hasta ahora, las cantidades importadas han sido muy limitadas y el atún de Madeira y de las Azores no ha estado sometido a las condiciones de competencia del mercado mundial.

3.23. La Comunidad consideró oportuno conceder un apoyo financiero a la pesca del atún en las Azores y en Madeira. Se adoptó una medida específica, pero su aplicación perturba el funcionamiento del mecanismo de la indemnización. En efecto, en el marco del programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad de Madeira y de las Azores (programa «Poseima»), la Comisión () decidió conceder, para 1992 y 1993, una ayuda por cada kilo de atún pescado y entregado a la industria local. Un Reglamento del Consejo () amplió dicha medida a 1994. En 1992, las autoridades locales atribuyeron la totalidad de la ayuda a la industria, pero a partir de 1993 fue compartida por pescadores y conserveros. En consecuencia, las industrias redujeron el precio de compra del atún del importe que los productores reciben en concepto de ayuda Poseima, lo que condujo a una disminución del precio del atún considerado para la activación de la indemnización.

OBSERVACIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA MEDIDA

Organizaciones de productores reconocidas

3.24. Al igual que otras medidas de intervención previstas por la organización común del mercado de los productos de la pesca, la indemnización sólo podrá concederse a organizaciones de productores reconocidas por el Estado miembro en cuyo territorio tenga su sede social (). Sólo podrán reconocerse las organizaciones que cumplan una función de comercialización directa (venta de la producción de los miembros) o indirecta (establecimiento de normas comunes de comercialización). En cuanto al atún tropical, se han reconocido dos organizaciones en España, una en Francia y dos en Portugal (una en Madeira y otra en las Azores).

3.25. A excepción de Madeira, donde la organización reconocida es una cooperativa que vende a los conserveros los atunes pescados por sus miembros, las organizaciones de productores de atún tropical reconocidas no cumplen ninguna función de comercialización y sólo constituyen estructuras formales creadas para poder beneficiarse de la indemnización.

3.26. En Francia, la mayoría de los armadores forman parte de un organismo común para el transporte y la comercialización del atún congelado, pero con vistas a la indemnización han preferido crear otra estructura (la organización reconocida) que ha adoptado disposiciones denominadas «normas de comercialización», limitadas principalmente a la obligación, que tienen sus miembros de producir atún congelado sano, limpio y de calidad comercial y declarar regularmente a la organización las cantidades pescadas, desembarcadas y vendidas y los precios obtenidos. Según la información recogida sobre el terreno, la razón por la que los armadores franceses no han solicitado el reconocimiento de su organismo de comercialización como organización de productores en virtud de las normas comunitarias es que, según dichas normas (), cada miembro debe participar en la organización durante al menos tres años y dicha obligación les parecía demasiado restrictiva.

3.27. En España, los armadores consideran que, teniendo en cuenta el coste relativamente bajo del flete marítimo, un sistema de transporte y de venta en común del atún supondría costes fijos demasiado elevados y, por otra parte, las paticularidades del mercado mundial del atún congelado no permiten la aplicación de normas comunes de comercialización. Durante la adhesión de España a la Comunidad, se crearon, además de las organizaciones profesionales ya existentes que se ocupan de los intereses comunes de los armadores (acceso a los recursos en los terceros países, obtención de licencias de pesca y posibilidades de transbordo, etc.), las organizaciones reconocidas que reciben y distribuyen la indemnización.

3.28. En las Azores, en el momento de la fiscalización sobre el terreno, la organización de productores reconocida no satisfacía las exigencias reglamentarias.

3.29. El examen del funcionamiento de las organizaciones de productores reconocidas por los Estados miembros lleva a la conclusión de que éstas no desempeñan la función atribuida por la normativa comunitaria. La Comisión debería haberse asegurado de que los Estados miembros reconocieran a las organizaciones de productores que responden a las condiciones sustanciales establecidas por la normativa comunitaria y revocaran el reconocimiento en caso de incumplimiento de dichas condiciones. Además, debería haber examinado en qué medida el modelo general de organización de productores previsto por el Reglamento de base puede aplicarse eficazmente al sector tan específico de los armadores atuneros y proponer, si procede, un modelo de organización de productores que se adapte mejor a las características de dicho sector.

Venta del atún

3.30. La normativa prevé que la indemnización se concederá por cantidades de atún «vendidas» a la industria conservera. Cuando un mismo grupo de empresas ejerce su actividad tanto en el sector pesquero como en el conservero, la gestión de los buques y las conserverías se atribuye normalmente a sociedades diferentes. En este caso, tiene lugar una facturación del atún pescado y transformado dentro del grupo satisfaciéndose las condiciones jurídicas de una venta. Sin embargo, el establecimiento del precio dentro del grupo puede seguir normas diferentes a las aplicadas por empresas independientes (véase el apartado 3.16). No obstante, se detectó el caso de un armador-conservero español que no efectuó separación jurídica entre sus actividades de pesca y de transformación y que se beneficia de la indemnización a pesar de que el atún, sin cambiar nunca de propietario, no se venda. Este tipo de situación, racional desde el punto de vista económico, pero no previsto por la normativa, debería ser analizado por la Comisión.

Prueba del origen comunitario del atún

3.31. La prueba del origen comunitario del atún debe aportarse en el momento de solicitar el pago de la indemnización. De acuerdo con las disposiciones de aplicación establecidas por la Comisión (), dicha prueba la constituye la presentación del impreso «T 2 M», previsto por el Reglamento (CEE) n° 137/79 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1978, relativo a la institución de un método de cooperación administrativa especial para la aplicación del régimen intracomunitario a los productos pescados por los buques de los Estados miembros (). Dicho impreso no está adaptado al comercio del atún tropical congelado, porque afecta a los transbordos entre embarcaciones comunitarias, mientras que el atún congelado es transportado generalmente por buques de carga con pabellón de terceros países. Los impresos T 2 M, que la aduana del puerto de registro entrega a cada atunero, contienen una casilla en la que el capitán del atunero declara, en el momento del transbordo, que los productos transbordados han sido pescados por él y otras casillas en las que los capitanes del atunero y «de otros buques de los Estados miembros» declaran, en el momento del primer transbordo y de un posible transbordo posterior, que las mercancías corresponden a las indicadas en la primera casilla.

3.32. El fin del documento parece ser instaurar una cadena continua de responsabilidad desde la captura del pescado hasta su desembarque en la Comunidad, pero dicha cadena se interrumpe si el producto es transportado por embarcaciones no comunitarias. Los productores españoles hacen cumplimentar el T 2 M también a los capitanes de los buques de carga no comunitarios, pero que al no estar sujetos al Derecho comunitario en esta cuestión, la posibilidad de verificar la exactitud de sus declaraciones y de sancionar eventuales declaraciones falsas resulta problemática.

3.33. En cuanto a Francia, los T 2 M, en los que solamente estaba cumplimentada la primera casilla, no aparecían en los expedientes del organismo pagador, salvo los relativos a un sólo miembro de la organización de productores. El resto de los armadores habían presentado, no obstante, copia de las declaraciones aduaneras, de las que se deducía que los T 2 M habían sido presentados en la aduana durante el desembarque del atún en la Comunidad por los buques de carga.

3.34. La validez de la prueba del origen comunitario del atún tropical congelado no está garantizada por el sistema del T 2 M en lo que se refiere a los buques con pabellón de terceros países. La Comisión debería mejorar el sistema de control, haciéndolo fiable independientemente del pabellón del barco, o en su defecto, adoptar disposiciones a fin de excluir de la indemnización el atún transportado por buques de carga no comunitarios que no se sometan a las mismas disposiciones de control que las embarcaciones comunitarias.

Fiscalizaciones en las industrias conserveras

3.35. En sus disposiciones de aplicación (), la Comisión exigió a los «Estados miembros interesados» la instauración de un sistema de fiscalización que incluyera inspecciones directas en las industrias conserveras para verificar que los productos comprados se destinaban efectivamente a la transformación. No obstante no se preocupó de las fábricas de conservas situadas en un Estado miembro diferente al que concedía la indemnización. Así, las industrias conserveras francesas, que sólo transforman una tercera parte del atún tropical francés comercializado en la Comunidad, se someten al sistema de fiscalización mencionado, mientras que las industrias conserveras italianas, que transforman las dos terceras partes restantes, no lo hacen.

3.36. Las administraciones nacionales son conscientes del hecho de que, para ser completo, el sistema de control de la indemnización debería incluir también verificaciones en las fábricas de conservas situadas fuera del territorio de su competencia. Las autoridades francesas indicaron en la descripción de sus modalidades de control que la verificación del destino final del atún entregado a la industria conservera italiana deberían garantizarla las autoridades italianas en aplicación del Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros ().

3.37. Las disposiciones de dicho Reglamento, no obstante, prescriben la comunicación de información en casos específicos, a instancia de las autoridades de otro Estado miembro, o el ejercicio, siempre previa petición, de una vigilancia especial en casos en que existan riesgos particulares de infracción. Dicho Reglamento no permite a las autoridades del Estado miembro liquidador de la indemnización exigir a las autoridades de otro Estado miembro un control regular de las industrias conserveras que transforman el atún objeto de la indemnización. Una exigencia semejante sólo podría venir impuesta por normas de Derecho comunitario. De todos modos, las autoridades francesas, hasta el momento de la fiscalización efectuada por el Tribunal, no habían presentado ninguna petición de asistencia a las autoridades italianas.

Ausencia de controles por parte de la Comisión

3.38. La Comisión nunca verificó, ni en el contexto de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía, ni en el de control de la gestión, que las administraciones nacionales aplicaran correctamente las disposiciones relativas a la concesión de la indemnización. Si se hubiesen efectuado verificaciones, se habría podido constatar la inadecuación a las condiciones reales del mercado de determinadas modalidades de aplicación. El número muy restringido de los operadores afectados (actualmente: 26 armadores en Francia y 18 en España) hubiera permitido la ejecución de verificaciones adecuadas desde el comienzo de la aplicación de la medida.

CONCLUSIÓN

3.39. La normativa no presenta claramente los objetivos ni la justificación económica de la medida, que aparece como una ayuda destinada a compensar la pérdida de ingresos procedente de la disminución del precio del atún vendido en la Comunidad. Sin embargo, la validez de dicha suposición se cuestiona por la existencia de otras variables económicas que tienen una incidencia en los ingresos (véase el apartado 3.17). Debería efectuarse un análisis de la eficacia de la medida que tuviese en cuenta las variables de dicho mercado.

3.40. La indemnización se concede, sin diferenciación, tanto a las empresas de armadores que no están integradas en la industria conservera, como a las que forman parte de un sector de transformación y cuya producción se utiliza, en algunos casos, como materia prima en el marco de la estructura económica a la que pertenecen. Dado que la indemnización se ha concebido como compensación de un posible perjuicio procedente de una disminución de los precios de una materia prima, debería efectuarse un análisis de la transcendencia real de dicho perjuicio según el nivel de integración del productor de dicha materia prima en la industria transformadora (véase el apartado 3.21).

3.41. En cuanto a las modalidades administrativas de gestión de la medida, se ha verificado que determinadas normas, tratadas en los apartados 3.25, 3.31 y.3.35, eran inadecuadas a la situación del mercado. Como lo ilustran las observaciones presentadas sobre la gestión administrativa, la Comisión, que nunca ha efectuado controles, aceptó en la práctica la aplicación de una serie de normas cuyo carácter ha sido juzgado por el Tribunal como insuficiente o incorrecto. Desde el comienzo de la aplicación de la medida, la Comisión debería haber verificado la aplicación coherente en los tres Estados miembros interesados y proponer, en su caso, los ajustes legales necesarios para adaptarla mejor a la situación del mercado.

3.42. Al no estar adaptada la utilización del impreso T 2 M al control del origen comunitario del atún, la Comisión debería adoptar disposiciones específicas para los casos en los que el atún es transportado por buques no comunitarios. Asimismo, debería examinarse la posibilidad de excluir de la concesión de la indemnización las cantidades transportadas por buques de carga no comunitarios, que no se someten a los mismos controles que los buques comunitarios.

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

OBSERVACIONES RELATIVAS A LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE LA MEDIDA

Evaluación de la eficacia de la indemnización

3.17. El principal objetivo de la indemnización compensatoria por atún es compensar los inconvenientes que el régimen de importación de atún, materia prima destinada a la industria transformadora, presenta para los productores comunitarios.

La normativa comunitaria precisa las condiciones para poner en marcha tal régimen de indemnización, basado en un análisis económico del mercado de atún centrado sobre todo en las cantidades entregadas a la industria y en los precios de producción e importación. De acuerdo con ello, no es el descenso de los precios del atún lo que resulta determinante sino que es el descenso por debajo de un determinado umbral, basado en series históricas, lo que desencadena un apoyo económico mínimo de los productores comunitarios.

Ese umbral desencadenante ha sido ajustado a la baja recientemente (del 93 % al 91 % del precio de producción comunitario; véase el Reglamento (CEE) n° 3318/94) para adaptarlo más a las condiciones de mercado. La Comisión es de la opinión de que la variación de precios continúa siendo un criterio válido de evaluación económica de la ayuda aunque existan otros elementos que incidan en las rentas.

En este sentido, la Comisión considera que, de tomarse en consideración otros elementos en la normativa de base, la gestión administriva de la medida podría ser más compleja.

Por último, tal como se indicaba en el informe de la Comisión sobre el régimen aplicable a los atunes destinados a la industria conservera [COM(94) 266 final de 28.6.1994], la eficacia de la indemnización se mide también en los momentos de crisis y, precisamente, en estos períodos la medida ha permitido superar situaciones difíciles a muchas casas armadoras de la Comunidad a cambio de un coste relativamente modesto (media anual 1989-1992: 12,8 millones de ecus).

3.18. El desfase observado por el Tribunal entre la venta y, si procede, el pago de la indemnización es inherente al sistema, es decir, a la necesidad de disponer de datos estadísticos oficiales (plazo mínimo de espera: seis meses) para determinar el derecho a la indemnización.

3.21. La asignación de una indemnización diferenciada en función del grado de integración de los armadores sólo sería posible si no diese lugar a discriminaciones entre agentes económicos que realizan el mismo tipo de operaciones.

Situación particular de Madeira y de las Azores

3.23. La Comisión efectuará una inspección sobre el terreno durante el primer semestre de 1996 para comprobar con las autoridades portuguesas en qué medida los dos regímenes interfieren entre sí.

OBSERVACIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA MEDIDA

Organización de productores reconocidas

3.24 3.29. Los Estados miembros han reconocido esas organizaciones de productores y los estatutos de las mismas no prohíben confiar la comercialización de atún a una estructura externa como consecuencia de la naturaleza especial del mercado de esta especie.

No obstante, la Comisión reconoce que el modelo de organización de productores establecido en el Reglamento de base de «mercados» tiene carácter general, aunque la especificidad del sector atunero con respecto a los demás sectores de la pesca no deja de ser relativa.

Venta del atún

3.30. El caso del armador-conservero español que no ha efectuado separación jurídica entre sus actividades de pesca y de transformación se va a examinar, en concertación con las autoridades españolas, durante el primer semestre de 1996.

Prueba del origen comunitario del atún

3.31 3.34. Desde hace varios meses la Comisión está preparando, en concertación con los Estados miembros, un documento T2M revisado más adaptado al comercio de atún tropical congelado que abarque también los casos de transbordo a buques de carga que enarbolen pabellón de terceros países y permita así llevar un mayor control del origen del atún. Se espera que este documento se apruebe hacia finales de 1995.

Fiscalizaciones en las industrias conserveras

3.35 3.37. En el primer semestre de 1996, la Comisión y los Estados miembros interesados examinarán las deficiencias de aplicación de la normativa o las posibles carencias de ésta y extraerán las conclusiones apropiadas.

Ausencia de controles por parte de la Comisión

3.38. Con ocasión de la reforma del Reglamento de base de mercados producida a finales de 1994, se suprimieron varias normas inadecuadas a las condiciones reales del mercado.

Además, la Comisión ha iniciado gestiones enmarcadas en el mecanismo de cooperación con las administraciones nacionales para reforzar los controles en los Estados miembros, incluso en los sectores más modestos desde el punto de vista presupuestario.

Hasta ahora, el FEOGA no tomaba en consideración de manera prioritaria, en el contexto del uso generalizado del método de análisis de riesgos, las medidas que supusieran un gasto anual máximo de 16 millones de ecus, repartido entre tres Estados miembros.

Para remediar esta situación, la Comisión ha programado varias visitas para 1996 con las autoridades expañolas, francesas y portuguesas encaminadas a determinar las mejoras que deben aportar a sus sistemas administrativos y de control.

CONCLUSIÓN

3.39. La indemnización compensatoria constituye uno de los elementos de la política atunera de la Comunidad, desarrollada en el informe de la Comisión de 28 de junio de 1994 [COM(92) 266 final]. Su objetivo principal es compensar los inconvenientes que el régimen de importación de atún destinado a la industria de transformación acarree a los productores comunitarios. El mecanismo de indemnización se asienta en el análisis económico del mercado de atún. Dado que, en 1994, la situación de este mercado mejoró, los gastos derivados de la indemnización compensatoria por las entregas realizadas en ese año ascenderán a 2,3 millones de ecus.

Dejando de lado los aspectos económicos de la renta mínima concedida a los productores, la indemnización compensatoria ha contribuido a la presencia de la flota comunitaria de atún tropical en varios océanos del mundo.

3.40. La concesión de una indemnización diferenciada por el nivel de integración del armador únicamente sería posible si no ocasionara discriminaciones entre agentes económicos que efectúan el mismo tipo de operaciones.

3.41. Varias normas inadecuadas a las condiciones reales del mercado ha sido suprimidas, principalmente con ocasión de la reforma del Reglamento de base de «mercados» producida a finales de 1994. A pesar de ello y de las gestiones ya iniciadas en cooperación con las autoridades nacionales, la Comisión es consciente de la necesidad de continuar reforzando los controles de los Estados miembros. La serie de controles programada para 1996 ilustra esta preocupación.

3.42. Normalmente, antes de finales de 1995 se habrá aprobado un documento T2M mejorado que abarcará también los casos de transbordo a buques de carga que enarbolen pabellón de terceros países y que, de este modo, permitirá mejorar el control del origen del atún.

CAPÍTULO 4 (\*) Ámbito regional

4.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 4.1 - 4.2

Datos presupuestarios y financieros 4.3 - 4.7

Revisión de la reforma 4.8 - 4.13

Control de las declaraciones de gastos y de su conformidad a los requisitos de subvención 4.14 - 4.18

Contratos públicos 4.19 - 4.29

Medio ambiente 4.30 - 4.38

Las subvenciones globales como instrumento de desarrollo local 4.39 - 4.60

Conceptos 4.39 - 4.44

Función de los intermediarios 4.45 - 4.50

Elección de los intermediarios 4.51 - 4.54

Procedimientos de gestión 4.55 - 4.60

Iniciativa comunitaria de cooperación interregional y transfronteriza (Interreg) 4.61 - 4.72

Seguimiento, control y evaluación 4.73 - 4.82

Conclusiones y recomendaciones 4.83 - 4.93

INTRODUCCIÓN

4.1. El año 1994 es el primero en que se aplica la revision de la reforma de los fondos estructurales (FE) y constituye un año bisagra en la evolución de la política regional.

4.2. El presente capítulo resume los resultados de las inspecciones practicadas en 1994 por el Tribunal en ocho Estados miembros que figuran entre los principales beneficiarios de los FE. En la primera parte figuran los datos presupuestarios y financieros del año 1994, mientras que en las siguientes el Tribunal se dedica a examinar la revisión de la reforma, las subvenciones globales como instrumento de desarrollo regional y la iniciativa comunitaria de cooperación interregional y transfronteriza Interreg. Dicho examen se basa sobre todo en el control de las modalidades de intervención y de los procedimientos de ejecución, detección de errores y prevención de irregularidades. Los aspectos en que más se ha hecho hincapié han sido las declaraciones de gastos y los de cumplimiento de las condiciones de subvención, contratos públicos, medio ambiente, seguimiento, control y evaluación.

DATOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS

4.3. Para responder a los objetivos del Tratado de Maastricht, la parte correspondiente a las acciones estructurales dentro de las perspectivas financieras de la Comunidad se fijó inicialmente en 155 121 millones de ecus a los precios de 1992 para el periodo 1994-1999 (). Con motivo de la ampliación de la Comunidad, quedó fijada en 160 189 millones de ecus (). Los cinco últimos años han constituido un periodo de aplicación de la reforma de la política regional, contexto en el cual se analizan los datos presupuestarios y financieros del año 1994.

4.4. La política regional y las restantes políticas comunitarias se conciben y deben ejecutarse desde la perspectiva de una mayor integración. En lo relativo a la política regional, el Tratado de Maastricht reconoce la necesidad de aumentar la solidaridad y la cohesión en la Comunidad como condición fundamental para alcanzar el progreso económico y social. Los fondos asignados a las acciones estructurales aumentarán en un 45 %, pasando de los 21 277 millones de ecus de 1993 a los 30 945 millones de ecus de 1999 (2). Los fondos estructurales (FE) van a triplicarse pues en relación con 1989. Atendiendo al carácter cofinanciado de estas acciones estructurales y a la finalidad de garantizar un impacto económico real, la Comisión, mediante el principio de adicionalidad revisado, velará por que los Estados miembros mantengan sus gastos estructurales o asimilables como mínimo al mismo nivel del periodo de programación anterior.

4.5. El cuadro 4.1 muestra la utilización de los créditos de compromiso y de pago de las acciones estructurales durante 1994. Su examen demuestra que, contrariamente a los años anteriores, el porcentaje de ejecución de los pagos del presupuesto definitivo es muy reducido pues se limita al 74,65 % de los FE, correspondiendo el 41,23 % a las iniciativas comunitarias (IC) y el 52,54 % al Fondo de Cohesión (FC). En cuanto al porcentaje de ejecución de los compromisos, es preciso señalar que sólo alcanzó el 12,92 % en el caso de las IC y en lo que respecta al conjunto del capítulo FEDER, los importes pendientes de liquidación ascendían a 9 545 millones de ecus al 31 de diciembre de 1994, frente a 7 951 millones de ecus al final del ejercicio anterior.

4.6. El cuadro 4.2. muestra el reparto mensual de los compromisos contraídos y los pagos efectuados por la Comisión durante el periodo 1989-1994. Los datos del ejercicio 1994 demuestran que la situación no ha mejorado respecto de años anteriores y que sigue produciéndose una concentración excesiva de los compromisos y los pagos al final del ejercicio presupuestario. En efecto, el 67 % de los compromisos y el 53 % de los pagos correspondientes al ejercicio fueron ejecutados durante el último trimestre, mientras que en 1993 ambos porcentajes eran del 54 % y del 48 %, respectivamente.

4.7. De los 160 189 millones de ecus disponibles durante el periodo 1994-1999, 13 650 millones fueron destinados al Fondo de Cohesión (FC) y 432 millones al mecanismo financiero del EEE. Los 146 107 millones de ecus restantes se asignaron a la financiación de las funciones de los FE enunciadas en el artículo 3 del título I del Reglamento marco relativo a los fondos con finalidad estructural (). Así pues, 96 530 millones de ecus, es decir el 66,1 % del total, fueron destinados a las regiones de objetivo n° 1 (O1) menos desarrolladas y el resto a los demás objetivos.

REVISIÓN DE LA REFORMA

4.8. El 20 de julio de 1993 fue la fecha en que el Consejo () adoptó los cinco Reglamentos revisados que regulan los FE así como el nuevo Reglamento (CEE) n° 2080/93 sobre el instrumento financiero de orientación de la pesca (IFOP). Las modificaciones introducidas fueron menos importantes que en 1988 y los grandes principios - concentración, cooperación, programación, adicionalidad - fueron mantenidos o reforzados. Las adaptaciones obedecen a la experiencia adquirida durante la fase anterior y responden al objetivo de aumentar la eficacia de los fondos. El Reglamento por el que se establece el Fondo de Cohesión fue adoptado el 16 de mayo de 1994 ().

4.9. Estas revisiones responden igualmente a los objetivos del Tratado de Maastricht que convierte a las acciones estructurales en el instrumento privilegiado de la política de cohesión económica y social.

4.10. La revisión de la reforma que entró en vigor el 1 de enero de 1994 establece un nuevo periodo de programación de seis años de duración. Igualmente, para acelerar y simplificar los procedimientos de programación, se prevé que en lo sucesivo los Estados miembros podrán presentar un documento único de programación (DOCUP), con arreglo al cual la Comisión adoptará una decisión única (). Asimismo con respecto a la cooperación regional, la revisión prevé ampliar la concertación a los interlocutores económicos y sociales designados por el Estado miembro.

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4.11. El año 1994 constituye, en consecuencia, un año de transición en el que simultáneamente finalizan acciones anteriores y se inician otras nuevas derivadas de la revisión de la reforma. Las financiaciones en forma de programas operativos, iniciativas comunitarias y proyectos individuales que en número creciente se incluyen en dichas intervenciones vienen a sumarse a las acciones de la generación anterior (1989-1993) aún sin finalizar.

4.12. Las estructuras nacionales no siempre se han adaptado a las necesidades de la gestión de un número creciente de programas. A los retrasos en la conclusión y en la puesta en marcha de las acciones se añade la dificultad que se plantea a los servicios de los Estados miembros de supervisar las acciones sobre el terreno, ya que de hecho toda su actividad queda absorbida por la ejecución de los procedimientos y la gestión de la documentación.

4.13. Por último, la revisión ha de traducirse en una mayor financiación de las acciones en pro del desarrollo local, enfoque al que se ha dado prioridad sobre todo por su impacto en el empleo (véanse los apartados 4.39 a 4.60).

CONTROL DE LAS DECLARACIONES DE GASTOS Y DE SU CONFORMIDAD A LOS REQUISITOS DE SUBVENCIÓN

4.14. El Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, dispone en su artículo 21 que el pago de las ayudas comunitarias se hará llegar a la autoridad designada al efecto por el Estado miembro correspondiente. El pago se efectúa cuando el organismo competente certifica por medio de una declaración de gastos que se cumplen las condiciones necesarias para el mismo. La declaración de gastos constituye pues la prueba requerida para que la Comisión efectúe el pago. El Tribunal seleccionó los proyectos inspeccionados en función de su programa de trabajo, de la experiencia adquirida y de los fallos detectados en anteriores ocasiones; las inspecciones han vuelto a poner de manifiesto deficiencias y falta de fiabilidad de las declaraciones, como ya se había observado en anteriores informes anuales.

4.15. Las inspecciones practicadas por el Tribunal en ocho Estados miembros han tenido por objeto treinta declaraciones de gastos, de las cuales sólo una estaba completamente en regla. Al tratarse de certificados intermedios y no finales, los errores no detectados pueden repercutir en estos últimos. Como había ya observado el Tribunal en repetidas ocasiones en anteriores informes anuales, el concepto de gasto subvencionable sigue planteando problemas por falta de definición precisa. En respuesta a una observación del Informe Anual de 1993, la Comisión habló de mejorar la definición de los gastos subvencionables. Las inspecciones practicadas por el Tribunal en 1994 pusieron de manifiesto que la situación no ha mejorado. Es preciso actuar con urgencia para garantizar la fiabilidad de los certificados y el carácter subvencionable de los gastos.

4.16. A modo de ejemplo, los errores detectados en los certificados de gastos que la Comisión debe corregir son los siguientes:

a) gastos efectuados fuera del periodo exigido para la subvención: iniciativa comunitaria (IC) Telemática (España) por un importe de 50,1 millones de pesetas (315 000 ecus);

b) gastos de un ejercicio que figuran como pagados a cargo del ejercicio anterior: programa operativo (PO) Recursos Hídricos (España) por un importe de 773,1 millones de pesetas (4,7 millones de ecus);

c) gastos declarados que resultan superiores a los gastos reales: IC REGEN (Irlanda), o no han sido justificados con comprobantes: IC Stride (Francia) por un importe de 2,1 millones de francos franceses (0,35 millones de ecus), y la IC REGEN (Grecia) por un importe de 2 millones de ecus;

d) subvenciones o transferencias de fondos a administraciones públicas intermedias que en el certificado aparecen como gastos realmente pagados por el beneficiario final, lo cual se ha producido en ocasiones como en el PO Ática (Grecia). En el caso de la isla de La Gomera (España), la declaración de gastos incluye además de los gastos reales el importe total de la subvención concedida (1 millón de ecus);

e) previsiones de gastos que a veces se declaran como gastos realizados: IC Interreg Grecia e Interreg Irlanda-Irlanda del Norte;

f) la misma factura se ha incluido en las declaraciones de gastos relativas a dos intervenciones diferentes: esta práctica se ha observado en España donde un mismo gasto se contabilizó en las IC Stride y Prisma, y en Francia donde la misma factura se imputó a las IC Stride e Interreg;

g) declaraciones de gastos que contenían importes correspondientes a fases no previstas: así se declaró de esta manera un importe de 4 millones de ecus en el gran proyecto de saneamiento de Avilés (España);

4.17. Se han detectado numerosos casos de declaración de gastos no subvencionables que la Comisión debe corregir y de los cuales se citan a continuación los ejemplos siguientes:

a) en la IC REGEN de Grecia se admitió como subvencionable un importe de 24,5 millones de ecus de IVA recuperable por el beneficiario. Esta práctica se observó también al inspeccionar la IC Renaval de Francia en relación con un importe de 0,6 millones de ecus, las intervenciones en favor de Madeira (Portugal) y el PO Electricidad;

b) en los programas llevados a cabo en Valonia (Bélgica) se han registrado numerosos casos de gastos no subvencionables por valor de 5,4 millones de ecus. A modo de ejemplo, se aceptaron como subvencionables los gastos correspondientes a un edificio destinado a pequeñas y medianas empresas (PYME) que terminó siendo ocupado por una multinacional. Los gastos correspondientes a un edificio que servía de almacén de mercancías fueron incluidos en los gastos de los centros de empresas y edificios provisionales. Además, el organismo intermediario seguía teniendo en su poder los fondos correspondientes a gastos que figuraban como pagados al beneficiario final;

c) también se han incluido en las declaraciones gastos bancarios, intereses sobre todo, que la Comisión no considera subvencionables. Así sucedió con 4 millones de pesetas (24 000 ecus) que figuraban en la declaración de la IC Stride de Asturias (España) y con 12,5 millones de pesetas (74 000 ecus) de la declaración correspondiente al PO 02 de Cantabria (España) (véase asimismo el apartado 4.18);

d) a veces figuran como gastos subvencionables los sueldos de funcionarios o agentes de las administraciones públicas. El proyecto del zoológico de Cantabria (España) está gestionado por una empresa privada de capital público. La cifra de gastos de 5,5 millones de ecus engloba la totalidad de los sueldos de los funcionarios y agentes autonómicos a los que se puede llamar ocasionalmente para que presten servicio a la empresa encargada del zoológico.

4.18. En Cantabria (España) (PO 02) el único proyecto perteneciente al apartado de «creación y desarrollo de actividades productivas» consistía en el acondicionamiento de un polígono industrial y tenía asignada una contribución del FEDER de 2,110 millones de ecus. Al verificar la última declaración de gastos por valor de 740 millones de pesetas (4,3 millones de ecus), el Tribunal observó que:

a) el precio de compra del terreno que se declaró en 300 millones de pesetas (1,7 millones de ecus) correspondía en realidad a 100 millones de pesetas (0,56 millones de ecus) pagados en 1991 antes de la fecha exigida para la subvención más 200 millones de pesetas (1,13 millones de ecus) en concepto de reembolso de un crédito contraído para la compra del terreno, gasto no subvencionable;

b) según la norma aplicada por la Comisión, para las compras de terreno se acepta un máximo del 10 % del total subvencionable. En este caso concreto, el precio de compra del terreno representa más del 40 % del coste de la inversión. Pese a las repetidas observaciones del Tribunal (), los importes que figuran en las declaraciones de gastos por compra de terrenos siguen siendo demasiado elevados;

c) con objeto de no infringir la legislación comunitaria sobre la competencia, la decisión preveía la reventa o el arrendamiento de las parcelas al precio del mercado, pese a lo cual el precio de reventa de las parcelas acondicionadas quedó fijado en un precio muy inferior al del mercado;

d) el hecho de que este proyecto genere ingresos debería haber impulsado a la Comisión, según el apartado 3 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, a determinar en el marco de la cooperación un porcentaje adecuado de participación de los fondos.

CONTRATOS PÚBLICOS

4.19. Las intervenciones comunitarias a cargo de los FE en general y del FEDER en particular se destinan en parte a la financiación de obras de infraestructura a las que se aplican los procedimientos comunitarios de adjudicación de contratos públicos de obras.

4.20. Con objeto de garantizar la transparencia y apertura de la contratación pública, el Consejo elaboró y aprobó una serie de directivas (). La Comisión tiene la misión de examinar las disposiciones esenciales de derecho interno adoptadas por los Estados miembros al transponer esas directivas a la legislación nacional. Estas transposiciones distan mucho de ser satisfactorias () e incluso cuando son correctas en lo referente al texto de base, las normas de desarrollo, los documentos derivados y las prácticas administrativas, especialmente en el plano regional e incluso local, conducen a situaciones no conformes a las directivas.

4.21. En relación con los programas y acciones financiados por los FE e instrumentos financieros, el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, establece que los programas y acciones deben atenerse a las disposiciones de los Tratados y las políticas comunitarias, incluidas las que se refieran a la formalización de los contratos públicos.

4.22. El 4 mayo de 1988, la Comisión puso en marcha y comunicó a los Estados miembros un sistema de control del cumplimiento de las normas sobre contratos públicos () que se basa principalmente en los dos instrumentos siguientes:

a) el formulario de solicitud de pago que debía modificarse para incluir las referencias de los contratos públicos publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO), así como una declaración del Estado miembro interesado confirmando que los contratos no publicados se han adjudicado de conformidad con las directivas, y

b) el cuestionario sobre contratos públicos que, debidamente cumplimentado, ha de enviar la autoridad nacional competente a la Comisión, como última fecha, con ocasión de la presentación de la solicitud de pago del saldo de la intervención de los FE.

4.23. El Tribunal ha observado que el sistema de control descrito no ha comenzado a funcionar realmente. En efecto, ni se ha modificado el formulario «solicitud de pago», ni los Estados miembros han enviado el cuestionario «contratos públicos» ni tampoco la Comisión lo ha exigido. Esta situación pone de manifiesto la ineficacia de las medidas adoptadas y la ausencia de control.

4.24. Hasta 1992 la Comisión no decidió efectuar un «ejercicio de control» de una muestra de 149 proyectos FEDER del periodo 1985-1988 cuya liquidación no había terminado. El resultado observado fue que en Alemania el 30 % de las obras se basaba en contratos no conformes con las normas de publicación del DO. La Comisión detectó además nueve casos de infracciones (siete en Alemania y dos en el Reino Unido), veinte casos de obras cuyos anuncios de contratación contenían irregularidades (uno en Alemania, cuatro en Italia, cuatro en Portugal, siete en el Reino Unido y cuatro en Francia) y cincuenta casos dudosos.

4.25. De los nueve casos de infracciones, la Comisión decidió recuperar sólo la financiación concedida a un proyecto alemán aprobado en 1985 por valor de 2,9 millones de marcos alemanes (1,6 millones de ecus), recuperación a la que procedió en junio de 1993.

4.26. El informe de la Comisión destaca igualmente que diecinueve de los veinte casos de irregularidades no han tenido consecuencias y que no se han aplicado los procedimientos de infracción y de recuperación de los fondos entregados al haberse descubierto las irregularidades demasiado tarde. En cuanto a los cincuenta casos dudosos y el vigésimo caso de irregularidad, la Comisión estimó necesario bloquear la financiación hasta que las autoridades nacionales competentes no hubieran enviado las pruebas necesarias o adoptado las medidas pertinentes.

4.27. El Tribunal ha examinado la situación de los 51 expedientes, comprobando que al 31 diciembre 1994 nueve proyectos se habían beneficiado ya de una parte o de la totalidad de las financiaciones previstas por importes de 2,3 millones de francos franceses (0,3 millones de ecus); 10,9 millones de francos franceses (1,6 millones de ecus); 49 558 millones de liras italianas (23 millones de ecus); 3,2 millones de florines holandeses (1,6 millones de ecus); 389,5 millones de escudos (2 millones de ecus); 198,4 millones de escudos (1 millón de ecus); 28,3 millones de escudos (0,1 millones de ecus); 238,1 millones de escudos (1,2 millones de ecus); 58,1 millones de escudos (0,3 millones de ecus). Estos pagos se efectuaron porque el servicio liquidador no había sido informado de la decisión de bloqueo. En noviembre de 1994 la Comisión decidió dirigir a los Estados miembros afectados la decisión, adoptada en febrero de 1994, de suspender los pagos correspondientes a los casos detectados. Algunos pagos ya habían sido efectuados incluso antes de noviembre de 1994. Este hecho pone de manifiesto la existencia de una gestión inapropiada y una ausencia de coordinación.

4.28. Por último, durante el periodo 1989-1994 la Comisión no llevó a cabo ningún control específico del cumplimiento de las normas «contratos públicos» en el marco de los FE. El Tribunal considera que esta falta de control así como las deficiencias detectadas son muy graves, porque, por una parte, pueden provocar perjuicios económicos a la hacienda comunitaria a causa de la cofinanciación de proyectos cuyo coste no se ha determinado en una situación de competencia real y, por otra, la financiación comunitaria se canaliza a través de procedimientos de adjudicación compartimentados y no conformes al Derecho comunitario. Por último, la ausencia de transparencia en la adjudicación de contratos no deja de tener consecuencias en lo relativo a los riesgos de fraudes e irregularidades.

4.29. En sus inspecciones sobre el terreno, el Tribunal ha podido observar numerosos casos de irregularidades en el ámbito de los contratos públicos, que se exponen a continuación:

a) ausencia total de convocatoria de licitación pública en la mayoría de los proyectos gestionados por el gobierno autonómico de Cantabria (España) (importe estimado: 20 millones de ecus). Los contratos se adjudicaban directa y verbalmente a las empresas y se formalizaban en un momento posterior, incluso a veces después de acabar la obra;

b) modificación de las ofertas tras la apertura de plicas como consecuencia de acuerdos celebrados por algunos licitadores y la compañía de ferrocarriles española que actuaba de entidad adjudicadora;

c) aumento del coste de la obra, hasta el doble a veces del importe por el que se había adjudicado inicialmente. Se han observado varios casos en Grecia donde las entidades adjudicadoras en un primer momento admiten reducciones importantes para aumentar a continuación el coste de las obras. El Tribunal ya mencionó dichas prácticas en el informe especial n° 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión (apartado 5.2) ();

d) ausencia de publicación en el DO, como en el proyecto del puerto de La Gomera (España) (11 millones de ecus);

e) recurso injustificado a los procedimientos directos. España, país que a causa de ello fue condenado por el Tribunal de Justicia europeo en 1993, no había modificado todavía el procedimiento nacional;

f) modificaciones de los proyectos que a veces llevan consigo la ejecución de un proyecto sustancialmente diferente del que es objeto del contrato, como sucedió con el acondicionamiento de la zona de Lucas en Birmingham (Reino Unido) (5,5 millones de ecus) o la carretera de Caranga-Teverga en Asturias (España) (7,5 millones de ecus);

g) exclusión de ofertas por considerarlas demasiado bajas sin respetar las condiciones establecidas en las directivas según las cuales la entidad adjudicadora deberá solicitar por escrito precisiones sobre la composición de la oferta (primera fase del aeropuerto de La Gomera: 13 millones de ecus);

h) no adjudicación del contrato a la oferta más baja cuando las demás condiciones eran idénticas (segunda fase del aeropuerto de La Gomera por un importe de 3 millones de ecus, carretera Guareña-Almendralejo (España) por un importe de 5 millones de ecus en que la oferta figuraba en decimoquinto lugar);

i) adjudicación de la obra a la oferta más elevada con el compromiso del licitador de efectuar trabajos suplementarios, como sucedió en la construcción de un centro de empresas en Sevilla (España) (0,4 millones de ecus);

j) aplicación generalizada del procedimiento restringido con el fin de favorecer a las empresas de la zona de Lieja (Bélgica).

MEDIO AMBIENTE

4.30. La situación descrita en la parte «contratos públicos» se repite en la política comunitaria de medio ambiente, siendo numerosas las ocasiones en que los Estados miembros no comunicaron las medidas nacionales de transposición de las directivas, o los casos de falta de conformidad o de aplicación incorrecta. De esta situación da testimonio el último informe anual de la Comisión sobre el control de aplicación del Derecho comunitario (). El Tribunal también resaltó estas deficiencias de la actuación comunitaria en este ámbito en su informe especial n° 3/92 sobre medio ambiente ().

4.31. En concreto, la falta de cumplimiento o la aplicación incorrecta de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 (), relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente ha originado procedimientos de infracción contra siete Estados miembros (B, D, E, IRL, I, L y UK). Las denuncias recibidas por la Comisión en materia de medio ambiente se refieren en su mayor parte a la ausencia de estudio del impacto de proyectos concretos.

4.32. La ejecución de la política mediambiental se basa en el principio de la prevención. En este sentido, la mejor política consiste en evitar desde el principio la contaminación o las emisiones y no en combatir sus efectos ulteriormente. Dentro del FEDER se cofinancian numerosos proyectos que contienen medidas correctoras de daños causados al medio ambiente, cuyo coste podría haberse ahorrado si en su momento se hubiera efectuado el estudio de impacto pertinente.

4.33. En el caso del PO de La Gomera, isla considerada de gran importancia ecológica y cuyo parque natural ha sido declarado por la Unesco patrimonio de la humanidad, la concesión de la ayuda estaba condicionada a una evaluación previa del impacto medioambiental, conforme a la Directiva 85/337/CEE, de seis proyectos de infraestructuras que se referían a carreteras, al puerto y al aeropuerto (total de la ayuda FEDER prevista, 27 millones de ecus). Sólo dos proyectos viales fueron analizados de manera sumaria por la autoridad competente en materia de medio ambiente. Con respecto a los demás proyectos, entre los que se encuentra el aeropuerto de la Gomera, y sólo en algunos casos, existe un único estudio efectuado por el titular del proyecto sin consulta pública ni evaluación.

4.34. A ello se añade que las dimensiones y el volumen financiero de las inversiones en infraestructuras llevadas a cabo en La Gomera sólo podrán ser rentabilizados por un aumento considerable de la actividad turística. En efecto, la construcción de la pista del aeropuerto se limitaba inicialmente en el PO a una longitud de 800 m. Al final, vulnerando las normas de financiación aplicables, la pista construida tiene una longitud de 1 600 m, por lo que permite el acceso a la isla de aviones de mayor capacidad. Sin embargo, habida cuenta de la fragilidad ecológica de la isla, uno de los objetivos prioritarios del PO era el desarrollo selectivo del turismo con un control del número de visitantes y, en cualquier caso, el respeto a la protección del medio ambiente (). Este objetivo declarado parece teórico para una pequeña isla de 16 000 habitantes que, ya antes de la realización de las nuevas infraestructuras, recibe más de medio millón de turistas al año.

4.35. La Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991 (), sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas establece una serie de normas para los sistemas colectores, el tratamiento y el vertido de aguas residuales domésticas e industriales, así como para la evacuación, el reciclado y el vertido de lodos. También preconiza algunos métodos de tratamiento (en especial el llamado secundario), de muestreo y de análisis de las aguas vertidas al final del proceso. La aplicación de esta Directiva se escalona, según los casos, del 31 de diciembre de 1993 al 31 de diciembre de 2005. Por ello resulta lamentable que se hayan iniciado obras cofinanciadas en nuevas estaciones de depuración de aguas sin tener en cuenta lo prescrito en la Directiva. En breve habrá que llevar a cabo obras complementarias que supondrán un aumento del coste de las inversiones para acomodar a las normas de la Directiva las instalaciones que en poco tiempo han quedado obsoletas.

4.36. Así ha sucedido con la estación de depuración de aguas residuales de la ciudad de Funchal (Madeira, Portugal), en la cual la cofinanciación alcanza los 2,7 millones de ecus. La estación está concebida para realizar sólo un tratamiento primario de las aguas residuales, no secundario, y, sobre todo, no puede tratar los efluentes industriales (en particular los aceites) vertidos en el sistema colector que provocan frecuentes averías en los sistemas de filtrado.

4.37. En Grecia, la estación de depuración de aguas residuales de la aglomeración de Atenas, situada en Psitalia, sólo efectua el tratamiento primario. Consta de tres canalizaciones marinas de una longitud superior a cuatro kilómetros y representa un coste en inversiones cercano a los 20 millones de ecus. Para que el conjunto de la instalación se acomode a las normas comunitarias será preciso construir una unidad de tratamiento secundario. Esta inversión complementaria supondrá una menor utilización de los tres emisarios, cuyo importe de gastos podría haberse utilizado con mayor eficacia en la construcción de la unidad de tratamiento secundario.

4.38. La única manera de lograr que las acciones financiadas por los FE se adecuen a la política comunitaria de medio ambiente es agilizar y hacer más correcta la transposición de las directivas al derecho de los Estados miembros. Para su aplicación es necesario crear y respetar procedimientos rigurosos, en particular de evaluación. Por último, esta política sólo tendrá un impacto significativo si se adopta una perspectiva de futuro y global de los problemas medioambientales y de sus soluciones, con lo cual se evitará la financiación de inversiones que en seguida quedan obsoletas y los gastos suplementarios originados tanto por la evaluación insuficiente de los proyectos como por las mejoras y correciones que deben introducirse en los mismos.

LAS SUBVENCIONES GLOBALES COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO LOCAL

Concepto

4.39. En los últimos años se han hecho esfuerzos considerables para extender la percepción de desarrollo local, entendido como una política de desarrollo económico aplicada a un territorio homogéneo, en general más reducido que la región, y dirigida por agentes locales. Dicho desarrollo local debe movilizar fuerzas y financiaciones y constituir un factor de protección del territorio.

4.40. Tras una primera aplicación del concepto en 1984, bajo el término valorización del potencial de desarrollo endógeno de las regiones, el volumen financiero canalizado por las diferentes intervenciones ha aumentado de forma considerable. Durante el periodo 1989-1993, se asignaron más de 3 500 millones de ecus, es decir, más del 10 % del FEDER, a acciones de desarrollo local y este importe aumentará considerablemente durante el periodo 1994-1999.

4.41. Si bien es verdad que ha aumentado la concienciación al respecto, la visión global y la gestión coordinada del conjunto de las ayudas que puedan facilitar el cumplimiento del objetivo del desarrollo local no han repercutido en la organización ni el funcionamiento de los servicios de la Comisión ni de los Estados miembros. En este sentido, las inspecciones practicadas por el Tribunal en estos últimos, a partir de una muestra de regiones del objetivo n° 1 y zonas del objetivo n° 2, han puesto de manifiesto que sólo se recurría a las formas de intervención clásicas, salvo en Italia y en menor medida España, Portugal e Irlanda, donde se ha utilizado el instrumento de la subvención global.

4.42. La subvención global implica la intervención de uno o varios organismos intermediarios, públicos o privados, que sirven de enlace privilegiado entre la Comisión y el beneficiario final. Los organismos están encargados de repartir los fondos comunitarios entre los beneficiarios finales en forma de subvenciones individuales, pudiendo proponer iniciativas en función de su conocimiento de las realidades y proceder a los reajustes y las reorientaciones que se vayan imponiendo en el curso de las operaciones.

4.43. Una estructura de este tipo debe permitir una gestión financiera más directa que la seguida tradicionalmente en otras formas clásicas de intervención y una adaptación más rápida a las necesidades de las operaciones decididas.

4.44. El cuadro 4.3 resume la ejecución al 31 de diciembre de 1994 de las subvenciones globales, mientras que el cuadro 4.4 presenta su desglose por organismo intermediario y modalidad de ejecución.

Función de los intermediarios

4.45. El artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 dispone que la intervención financiera del fondo podrá adoptar la forma de «subvenciones globales, en general gestionadas por un organismo intermediario, designado por el Estado miembro de acuerdo con la Comisión, el cual efectuará el reparto en subvenciones individuales concedidas a los beneficiarios finales».

4.46. No obstante, el Tribunal observó en sus inspecciones varios casos en que la Comisión había permitido al organismo intermediario utilizar la subvención global como instrumento de ingeniería financiera y principalmente en forma de préstamos, pese a que la normativa no lo autoriza. Por otra parte, este tipo de intervención carece de toda disposición específica que la discipline ni la regule. En consecuencia, el organismo intermediario, aparte de la retribución que recibe por sus gastos de gestión, se beneficia de los intereses devengados durante la vigencia del préstamo y de las plusvalías que generen en su caso las participaciones.

4.47. En general, los acuerdos prevén que después de 10 o 20 años se liberen los importes y se restituyan al Tesoro nacional o a la región, con objeto de reinvertirlos en una región del objetivo n° 1. Sin embargo, en algunos casos registrados en Italia y en España este tipo de cláusula no aparece en los acuerdos, sin que se haya recibido ninguna explicación de los motivos de semejante particularidad. En respuesta a las observaciones del Tribunal, el Ministerio italiano competente ha precisado que propondría una modificación del acuerdo para prever la restitución de los fondos en el momento del vencimiento.

4.48. Las modalidades de abono de la subvención han podido provocar también situaciones criticables como demuestra el caso siguiente registrado en Italia. Con arreglo al calendario previsto inicialmente, la Comisión procedió al abono del primer anticipo (50 % de la subvención comunitaria del primer tramo, es decir, 13,25 millones de ecus). Posteriormente se modificó el calendario de la subvención global, lo que a partir de una declaración de gastos de 0,88 millones de ecus permitió recibir, aparte del abono automático de 13,25 millones de ecus, anticipos complementarios de 16,65 millones de ecus.

4.49. En otro caso, éste portugués, se autorizaron abonos sucesivos conforme al acuerdo a partir de declaraciones de gastos basadas en cálculos teóricos que no correspondían a la situación real de las operaciones. En el curso de las inspecciones del Tribunal, una regularización de cuentas puso de manifiesto que el resultado del cálculo teórico superaba en 5 millones de ecus el importe real de los gastos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN FILM>

4.50. Las verificaciones efectuadas por el Tribunal demostraron también que dos centros de empresa e innovación (CEI) italianos seguían existiendo únicamente gracias a la gestión de la subvención global, utilizada en su totalidad para financiar sus actividades. La Comisión debe procurar que la utilización de los fondos comunitarios por el organismo intermediario corresponda de verdad al espíritu de la subvención global, además de crear los procedimientos de control necesarios que impidan al organismo intermediario utilizar las contribuciones comunitarias para sus propios fines.

Elección de los intermediarios

4.51. El artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 dispone que en materia de subvenciones globales, «los intermedios designados por el Estado miembro en cuestión, de acuerdo con la Comisión, deberán ofrecer garantías de solvencia adecuadas y poseer la capacidad administrativa necesaria para la gestión de las intervenciones dispuestas por la Comisión. Los intermediarios se elegirán también a la vista de la situación especial de los Estados miembros o de las zonas de que se trate. Sin perjuicio de las disposiciones del artículo 23, la gestión de las subvenciones globales será controlada por las autoridades competentes designadas por el Estado miembro».

4.52. En España, la gestión de una subvención global de 46 millones de ecus fue confiada a un organismo intermediario que no ofrecía, según sus datos financieros de 1991-1992, las garantías de solvencia requeridas.

4.53. Las verificaciones del Tribunal han puesto de manifiesto la inexistencia de procedimientos regulares de selección de los organismos intermediarios. Las indicaciones aportadas por los Estados miembros han sido vagas, mientras que la única formalidad prevista por la Comisión es una consulta entre los servicios, pero el ordenador de pago se reserva la facultad de apartarse de las opiniones recibidas, sin exponer los motivos ni tan siquiera informar de ello al servicio que ha emitido la opinión.

4.54. Por otra parte, el Tribunal observó en algunos casos riesgo de conflictos de intereses. Así, en Andalucía (España), el presidente de un instituto de perfeccionamiento profesional que se había beneficiado de intervenciones comunitarias colaboraba al mismo tiempo en el organismo intermediario encargado de la distribución de los fondos. En Italia, a través de un convenio, la Comisión transfirió la gestión de 8 millones de ecus de fondos comunitarios a una empresa creada con este fin. La fiscalización mostró un conflicto aparente de intereses en relación con la gestión de esta operación de 8 millones de ecus llevada a cabo por un alto funcionario de la Comisión. El Tribunal examinará los resultados de este caso en el transcurso de su fiscalización de 1995. Además, la empresa está asociada a una asesoría en la que colabora el mencionado miembro de la dirección de la empresa. Además, como ya indica el Tribunal en el apartado 4.47, el convenio no es explícito con respecto al destino final de los 8 millones de ecus. Por otra parte, se prevé adaptar consecuentemente el texto de dicho convenio.

Procedimientos de gestión

4.55. Los procedimientos específicos de gestión financiera de las subvenciones globales tienen por finalidad aumentar la autonomía de los gestores, acelerar la transferencia de los fondos y adaptar el ritmo de las financiaciones al de la ejecución de las operaciones.

4.56. Concretamente, las inspecciones del Tribunal han puesto de relieve que los procedimientos de transferencia de los fondos y de adaptación de los programas presentan muy pocas diferencias con respecto al procedimiento seguido en otras formas de intervención. En Italia, la obligación legal de que los organismos intermediarios de carácter privado estén cubiertos por una garantía (aval) ha provocado en general retrasos de un año en la puesta en marcha y la ejecución de las subvenciones globales.

4.57. La verificación de las declaraciones de gastos de los proyectos presenta demasiados puntos débiles. En Portugal una subvención global está destinada a ayudar, mediante la bonificación de intereses, a que los municipios aporten su cuota de financiación a los proyectos de infraestructuras cofinanciados por el FEDER. En los PO el total de la financiación comunitaria queda limitada por los reglamentos al 75 % del gasto subvencionable. Las inspecciones del Tribunal en Portugal han demostrado que la diversidad de las financiaciones y la debilidad del seguimiento hicieron posible que algunos proyectos inspeccionados se beneficiaran de una intervención comunitaria superior al límite del 75 %. Las mismas inspecciones han demostrado que el total de gastos subvencionables de un mismo proyecto no era el mismo en la subvención global y en el PO correspondiente. El concepto de gastos subvencionables ha sido interpretado con generosidad y el Tribunal ha detectado que dentro de los gastos de los proyectos figuran numerosos gastos de funcionamiento de los municipios, como por ejemplo sueldos de funcionarios y gastos de viaje, así como estimaciones y el IVA recuperable. Estas prácticas han permitido aumentar el importe de los gastos y el porcentaje de ejecución correspondiente.

4.58. Entre los gastos de una subvención global correspondiente a España, figuraba un importe de 15 millones de pesetas (88 000 ecus) en concepto de financiación de un proyecto calificado como innovador, pero que de hecho no lo era. Asimismo, se destinaron 100 millones de pesetas (0,59 millones de ecus) a un proyecto de realidad virtual por considerarlo una innovación tecnológica cuando no representaba ninguna «innovación» respecto de los productos existentes.

4.59. En Italia, el control por el Tribunal de los gastos de una subvención global sacó a la luz un caso de doble facturación. En efecto, un proveedor de servicios ejecutó, y facturó por valor de 40 millones de liras italianas (18 600 millones de ecus), a dos constructoras la misma prestación consistente en la elaboración de un manual de calidad y de un sistema informático de gestión. En consecuencia, la Comisión tiene que pagar dos veces el mismo importe por prestaciones de servicios que ni siquiera se adaptan a las necesidades de las empresas destinatarias. Como consecuencia de la observación del Tribunal, el Ministerio italiano competente ha manifestado que corregirá la situación.

4.60. En el apartado 7.16 de su Informe Anual de 1993, el Tribunal había manifestado que con el tiempo sería más eficaz apoyar financiera y directamente la demanda de prestación de servicios de las empresas en lugar de la oferta, como ocurre actualmente. La subvención de la oferta introduce una distorsión de la competencia con otras entidades financieras que no pueden ofrecer condiciones contractuales equivalentes. En su respuesta al Informe Anual de 1993 (apartado 7.16), la Comisión destacó que estaba dando cada vez más preferencia «al apoyo financiero directo de las PYME en sus demandas de servicios». El Tribunal considera que debería hacerse un esfuerzo mayor en esta dirección.

INICIATIVA COMUNITARIA DE COOPERACIÓN INTERREGIONAL Y TRANSFRONTERIZA (Interreg)

4.61. Las iniciativas comunitarias (IC) forman parte de la intervención de los FE de la Comunidad (). Durante el periodo 1989-1993, se establecieron catorce IC dotadas de 3 800 millones de ecus a los precios de 1989 con la finalidad de completar la intervención de los marcos comunitarios de apoyo (MCA). Su objetivo residía en resolver problemas específicos de especial incidencia en toda la Comunidad. Durante el periodo 1994-1999, su dotación se elevó a 13 450 millones de ecus a los precios de 1994 y algunas traducen un deseo de continuidad como es el caso de la principal IC Interreg.

4.62. Creada el 25 de julio de 1990 (), Interreg es la más importante de las IC. Su finalidad es preparar a las regiones fronterizas con vistas a la realización del mercado único, enfrentándose a los problemas específicos de desarrollo económico de las regiones situadas en las fronteras interiores y exteriores de la Comunidad.

4.63. Salvo algunas excepciones, Interreg interviene en la totalidad de las zonas fronterizas con derecho a subvención de los FE, ofreciendo la particularidad de que el presupuesto no se asigna por países. Su actuación se orienta a reforzar la cooperación transfronteriza entre ambos lados de una misma frontera con arreglo a los treinta y uno PO aprobados por los países correspondientes, de los cuales diez implican a países que no son miembros de la Unión.

4.64. La contribución total de los FE a Interreg durante el periodo 1989-1993 se fijó inicialmente en 800 millones de ecus. A ello se añade la posibilidad de asignar una ayuda complementaria a proyectos pilotos conforme al artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, posibilidad a la que se han acogido veinticinco de los treinta y uno PO.

4.65. El cuadro 4.5 muestra que la dotación FEDER para esta IC se ha elevado a 966 millones de ecus, habida cuenta de los programas presentados, sus modificaciones y la aplicación del deflactor. Las regiones del objetivo n° 1 se han beneficiado de cuatro PO por un importe de 706 millones de ecus, es decir, el 72 % del total. El resto de la dotación, es decir, 260 millones de ecus, ha beneficiado a veintisiete PO de las zonas del objetivo n° 2 y del objetivo n° 5b. Es preciso señalar que los PO España-Portugal (395 millones de ecus) y Grecia (226 millones de ecus) representan por sí solos cerca de dos tercios del total de la dotación Interreg y el 90 % de los créditos asignados a las regiones del objetivo n° 1.

4.66. A 31 de diciembre de 1994, se había comprometido la totalidad de los créditos asignados a Interreg y los pagos correspondientes se elevaban a la misma fecha a 630 millones de ecus (89 % del importe de los compromisos) para las regiones del objetivo n° 1, y a 182 millones de ecus (70 %) para las zonas del objetivo n° 2 y del objetivo n° 5b. Los mecanismos de abono de anticipos permitieron a los Estados miembros recibir, al 31 de diciembre de 1994, 812 millones de ecus de contribución comunitaria por un total de gastos declarados de 840 millones de ecus. Por otra parte, a la misma fecha no se había presentado ninguna declaración de gastos referente a ocho PO, por lo cual estos sólo habían podido recibir el primer anticipo automático del 50 %. En relación con este primer anticipo, ha de señalarse sin embargo que su abono se dilató de un mes y medio a ocho meses y medio en diecinueve de los treinta y uno PO.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.67. Las medidas decididas en el marco de los treinta y uno PO no siempre responden al carácter transfronterizo de esta IC. El examen de los PO demuestra que pocos de los gastos previstos se refieren directamente a medidas de cooperación transfronteriza. La mayor parte agrupa medidas destinadas a ambos lados de la frontera que suelen aplicarse sin ningún tipo de cooperación interregional. Estos proyectos podrían haberse llevado a cabo mediante otras intervenciones comunitarias en vigor.

4.68. En su inspección de la IC Interreg Irlanda/Irlanda del Norte (UK), el Tribunal descubrió que de los 270 proyectos integrantes del PO, sólo treinta y nueve eran de carácter transfronterizo y se beneficiaban por este concepto de financiaciones conjuntas de ambos Estados miembros.

4.69. Las Interreg España-Portugal y Grecia incluyen infraestructuras viales en gran parte ubicadas en zonas no inmediatamente adyacentes a las fronteras. A modo de ejemplo pueden citarse la circunvalación de Cabeza del Buey (España), situada aproximadamente a 200 km de la frontera y cuyo coste ha representado 173 millones de pesetas, es decir, 1,1 millones de ecus, así como la autopista de Egnatia en Grecia de 650 km de longitud y cuyos dos proyectos principales son el túnel de Metsovo y la circunvalación de Kavala. Aunque estas realizaciones sean necesarias en el plano nacional o en el marco de las redes transeuropeas, está por demostrar su impacto transfronterizo en el sentido de la iniciativa Interreg.

4.70. El carácter transfronterizo de Interreg complica la evaluación del impacto de estos programas, que sólo es posible mediante la armonización y la definición precisa de criterios comunes de evaluación. El examen de los diferentes PO ha demostrado no sólo la inexistencia de indicadores sino también que los informes de ejecución no contenían elementos sustanciales de evaluación. La gestión cerrada de los programas y la ausencia de comités de seguimiento comunes no permiten garantizar la complementariedad y el carácter transfronterizo de las operaciones efectuadas.

4.71. El apartado 3 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 de coordinación establece que como regla general, la Comisión decidirá sobre las ayudas de los fondos, siempre y cuando se cumplan las condiciones requeridas, en un plazo de seis meses a partir de la recepción de la solicitud. El examen de las decisiones de la Comisión demuestra que este plazo no se respetó en veintiún de los treinta y un PO Interreg que parecían cumplir todas las condiciones requeridas. En cuatro de ellos el plazo era superior a un año.

4.72. Todas estas observaciones demuestran que deben realizarse progresos importantes para reforzar la cooperación transfronteriza. Las operaciones de sus diferentes programas podrían haberse logrado igual, o incluso mejor, dentro de los PO clásicos. La Comisión y los Estados miembros deben esforzarse por aumentar la concienciación en cuanto al seguimiento y la evaluación si quieren que la continuación de esta iniciativa durante el periodo 1994-1999 tenga un impacto realmente transfronterizo.

SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN

4.73. La normativa () prescribe el seguimiento eficaz de la ejecución de las ayudas de los fondos, cualquiera que sea la forma de intervención. La necesidad de apreciación previa y de evaluación posterior se ha reforzado en la normativa revisada y se inscribe en una lógica orientada a la búsqueda de rentabilidad. El Tribunal ha comprobado que, pese a los esfuerzos realizados al respecto, aún son necesarias mejoras, principalmente en el nivel intermedio de la gestión en los Estados miembros.

4.74. En un proyecto de saneamiento en Cantabria (España) decidido en 1990 por un importe de 43,1 millones de ecus y en el que se había abonado al beneficiario un primer anticipo de 7,96 millones de ecus, se observó que en materia de seguimiento:

a) a pesar de que el proyecto no llegó a iniciarse, la Comisión aceptó dos solicitudes sucesivas de prórroga de doce y seis meses, respectivamente, plazos nada realistas teniendo en cuenta la dimensión del proyecto;

b) a la fecha de la inspección del Tribunal, enero de 1995, es decir, cuatro años después del abono del anticipo y seis meses después de la fecha límite de pago, la Comisión no había adoptado aún las medidas financieras necesarias que prescribe el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88.

4.75. La inspección efectuada por el Tribunal del PO Cantabria que se beneficiaba de una contribución FEDER de 32,4 millones de ecus permitió detectar numerosas anomalías, ya mencionadas en los apartados anteriores [veánse 4.17 c), 4.18, 4.29 a) y b)], lo que puso de manifiesto la insuficiencia del seguimiento y los controles. Ni las autoridades nacionales responsables de la gestión del PO, ni las instancias de control internas o externas, ni el comité de seguimiento, ni por último la Comisión reaccionaron ante esta situación.

4.76. El PO O2 1992-1993 destinado a la zona de Lieja (Bélgica) prevé, para la creación de 600 empleos, la realización de inversiones por un importe total de 2 000 millones de francos belgas (51 millones de ecus) con una contribución FEDER de 240 millones de francos belgas (6,11 millones de ecus). La inspección del Tribunal puso de manifiesto que:

a) la inversión efectuada es de 508 millones de francos belgas (13,2 millones de ecus);

b) la ayuda recibida del FEDER por valor de 51 millones de francos belgas ha beneficiado en 30 millones a diez empresas activas que han creado veinticuatro empleos, en 19 millones a una empresa en vías de liquidación judicial y en 2,25 millones a una empresa declarada en quiebra.

4.77. La situación descrita refleja la debilidad de la gestión y del seguimiento de los proyectos, lo cual ha tenido entre otras repercusiones la vulneración de los acuerdos que contenían una cláusula en la cual se exigía que las empresas beneficiarias tuvieran una situación económica saneada.

4.78. El comité de seguimiento de este PO O2 aceptó incluir parte de un nuevo proyecto de infraestructuras de acogida por un total de 45 millones de francos belgas (1,15 millones de ecus) después de la fecha límite del 31 de diciembre de 1993, final del plazo establecido para acogerse a la subvención. El 50 % de este importe se imputó al FEDER.

4.79. El Tribunal observó en el PO Ática (GR) que los procedimientos de seguimiento existentes no eran apropiados y permitían considerar los anticipos abonados a los gestores como gastos reales. Por otra parte, los procedimientos de control no han permitido detectar varios casos de doble contabilización de gastos por una misma intervención.

4.80. Habida cuenta de su cofinanciación por los Estados miembros y la Comunidad, la ejecución de los programas FEDER está sometida en los primeros a la verificación de las instancias nacionales o regionales de control externo. Las verificaciones se efectúan con arreglo a enfoques que difieren según los países.

4.81. La evaluación sigue necesitando mejoras, pese a anteriores observaciones del Tribunal () y las modificaciones introducidas en la nueva normativa. La apreciación previa y las evaluaciones intermedias y posteriores, en el caso de que las haya, tienen un interés limitado. El examen de los informes de ejecución pone de manifiesto el poco interés que los Estados miembros conceden a este tema, situación que corre el riesgo de reproducirse en la nueva fase de programación 1994-1999. La normativa revisada establece que «las ayudas se concederán cuando la apreciación haya demostrado los beneficios socioeconómicos que se obtendrán a medio plazo habida cuenta de los recursos movilizados», pero el control efectuado por el Tribunal de los DOCUP y de los PO decididos demuestran que la aplicación de este enfoque sigue siendo con frecuencia poco efectiva, principalmente en el nivel de las relaciones de causa y efecto, y no permite apreciar las ventajas socioeconómicas que aportan estos programas.

4.82. La Comisión apoya también con créditos del FEDER la celebración de conferencias y seminarios destinados a difundir información relativa a los objetivos y posibilidades del desarrollo régional. En este sentido cofinanció un seminario de un día organizado en Mecklemburgo-Pomerania Occidental por una asociación regional de empresarios. Este estado federado participó con 25 000 marcos y el FEDER con 75 000 marcos (asistencia técnica) en la financiación de un coste total aproximado de 320 000 marcos (165 000 ecus). La parte principal de la reunión la constituyó una exposición de cerca de una hora a cargo de un miembro de la Comisión Europea, que fue contratado por mediación de una agencia privada que facturó 40 000 marcos (IVA incluido) por esta prestación. La inspección del Tribunal permite determinar que el coste de este acontecimiento no guarda proporción alguna con el resultado obtenido. Por otra parte, debería evitarse el recurso a agencias o a particulares para hacer de intermediarios en el desempeño de actividades propias de su cargo, así como, en principio, el pago o asunción de gastos, por parte de organismos privados, correspondientes a misiones o desplazamientos efectuados por personas vinculadas a la institución en el ejercicio de las actividades propias de su cargo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

4.83. Los proyectos inspeccionados dentro de los trabajos de verificación que han conducido a la elaboración del presente capítulo fueron seleccionados mediante sondeos orientados (), es decir, referidos a formas, zonas o ámbitos determinados de intervención. La existencia de un número importante de proyectos cuya regularidad ofrece dudas en un aspecto u otro pone de relieve la magnitud de los progresos aún pendientes para garantizar con rigor la legalidad y la regularidad de la gestión de los FE, seis años después del inicio de la reforma. La Comisión y los Estados miembros deben prestar especial atención a estos hechos.

4.84. Los Estados miembros deben reforzar la elaboración de las declaraciones de gastos y el control de su exactitud antes de enviarlas a la Comisión, mientras que ésta debe seguir esforzándose por aplicar con mayor rigor los reglamentos revisados y el Reglamento Financiero. Asimismo la Comisión debe definir conceptualmente el derecho a subvención y los criterios que han de reunir los gastos subvencionables.

4.85. Las intervenciones del FEDER se refieren principalmente a inversiones en infraestructuras. Por ello, resulta esencial respetar los procedimientos de adjudicación de contratos públicos y las normas medio ambientales. Las debilidades detectadas en la adjudicación de contratos públicos agravan el riesgo de irregularidades

4.86. Por otra parte, las repercusiones en el medio ambiente suelen ser irreversibles. La Comisión debe mejorar sus procedimientos de control del respeto de las normas comunitarias en materia de contratos públicos y medio ambiente y de su aplicación, tanto en la fase de instrucción como en la de realización.

4.87. En cuanto a la promoción de proyectos de inversión rentables, conviene que la Comisión estudie si no sería mejor recurrir en mayor medida a las financiaciones mediante préstamos, si fuera necesario con bonificación de intereses. Semejante fórmula potenciaría la responsabilidad del beneficiario final y contribuiría también, indirectamente, a mitigar el riesgo de irregularidades.

4.88. Pese a los esfuerzos de la Comisión por movilizar a los agentes locales, la utilización de las subvenciones globales como instrumento de desarrollo local sigue estando plagada de dificultades. La falta de transparencia en la elección de los organismos intermediarios, la insuficiente definición de su cometido y las dificultades observadas en la gestión de esta forma de intervención deben hacer reflexionar a la Comisión sobre los objetivos y modalidades de ejecución de las subvenciones globales. Resulta preferible financiar la demanda de los agentes locales en lugar de financiar los servicios propuestos por los organismos intermediarios.

4.89. En el marco de la iniciativa Interreg, deben realizarse progresos considerables para reforzar la cooperación transfronteriza, ya que una gran parte de las financiaciones se asigna a acciones clásicas. Resulta imperativo definir mejor el carácter transfronterizo de las acciones que han de cofinanciarse y establecer una cooperación más estrecha entre los interlocutores de la zona transfronteriza de que se trate. Con este objeto, la Comisión debe reforzar la función de los comités de seguimiento conjuntos y promover la creación de estructuras de gestión comunes.

4.90. Los procedimientos de seguimiento, ejecución y coordinación de las acciones tienen que seguir mejorando, sobre todo con arreglo a la normativa modificada. El número insuficiente de reuniones de los comités de seguimiento en 1994 no refleja la voluntad de la Comisión de precisar la función y las competencias de dichos comités, sobre todo si se tiene en cuenta que el período de finalización de la primera generación de los programas constituía un momento privilegiado de reflexión sobre el funcionamiento y la eficacia de los comités.

4.91. La normativa revisada prevé el refuerzo de la apreciación de carácter previo. Dicha apreciación, que constituye un elemento fundamental de la gestión de los fondos, implica, principalmente para los Estados miembros, la definición precisa de los objetivos que se han de alcanzar para garantizar el seguimiento y la evaluación de las acciones y apreciar la incidencia de las intervenciones.

4.92. La aplicación de la reforma en 1994 tropieza con problemas del mismo tipo que los originados por la reforma de 1988. La Comisión y los Estados miembros siguen enfrentándose a las mismas limitaciones de tiempo al preparar las acciones y las mismas dificultades de programación y apreciación previa de los programas previstos. Estas afirmaciones se aplican tanto a las acciones y programas de iniciativa nacional, planes de desarrollo regional y documentos únicos de programación como a los programas de iniciativa comunitaria definidos con arreglo a las orientaciones de la la Comisión. En algunas regiones los servicios competentes deben gestionar simultáneamente una veintena de programas de distintas generaciones. Los nuevos programas se inician antes de que se hayan podido cerrar los anteriores y sin que se puedan aprovechar las experiencias que de ellos se desprendan. En estas circunstancias, el proceso de mejora resulta lento y no llega a cumplir las exigencias impuestas por el incremento y la diversificación de las intervenciones.

4.93. El número creciente de financiaciones en forma de subvenciones, la insuficiencia de los procedimientos de control y de seguimiento, la debilidad de la apreciación previa y de la evaluación posterior, la ausencia de sanciones pecuniarias favorecen la pérdida del sentido de responsabilidad de los destinatarios de los fondos. Los pagos del FEDER, efectuados en gran medida en forma de anticipos, tienen el efecto momentáneo de alimentar las tesorerías nacionales, sobre todo cuando estos anticipos no se transfieren inmediatamente al beneficiario final. Esta situación no constituye una garantía de utilización óptima de los recursos movilizados.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

DATOS PRESUPUESTARIOS Y FINANCIEROS

4.5 4.6. Los porcentajes de ejecución de los compromisos y pagos y la concentración de las operaciones financieras al final del ejercicio reflejan el hecho de que 1994 fue el primer año de un nuevo período de programación. En el caso concreto de las iniciativas comunitarias, las comunicaciones de la Comisión sobre las nuevas iniciativas se publicaron el 1 de julio de 1994 y las primeras propuestas de programas de los Estados miembros no llegaron hasta noviembre. Por lo tanto, sólo unos pocos programas pudieron ser aprobados antes del final del año.

No obstante, no se espera que esas circunstancias perjudiquen la correcta ejecución presupuestaria del período 1994-1999 en su conjunto.

REVISIÓN DE LA REFORMA

4.11 4.12. La ejecución sobre el terreno de las operaciones emprendidas durante el período de programación de 1989-1993 puede proseguir, por norma general, hasta el final de 1995. Por lo tanto, es normal que en 1994 los diversos responsables tuvieran que ocuparse simultáneamente de las operaciones de dos períodos de programación. Los servicios competentes de los Estados miembros son conscientes de esta situación y deben organizarse en consecuencia, manteniendo su capacidad de evaluar los avances sobre el terreno.

CONTROL DE LAS DECLARACIONES DE GASTOS Y DE SU CONFORMIDAD A LOS REQUISITOS DE SUBVENCIÓN

4.14 4.15. Uno de los puntos que siempre se comprueban en las visitas de control de la Comisión es la conformidad de los importes de los gastos certificados por el Estado miembro con la contabilidad y los documentos conservados sobre el terreno.

En algunos casos, la Comisión observó importantes discordancias entre el importe certificado y los justificantes de los beneficiarios finales. Las medidas de corrección adoptadas hasta la fecha por la Comisión son las siguientes:

- En las visitas de control in situ, los funcionarios de la Comisión insisten, ante las autoridades nacionales designadas para certificar las declaraciones de gastos, sobre la necesidad de garantizar su fiabilidad y conformidad con las disposiciones vigentes en la materia. Cuando se detectan errores, los servicios de la Comisión siempre piden a las autoridades competentes del Estado miembro que adopten las medidas de corrección oportunas.

- En diciembre de 1994, los servicios de la Comisión remitieron a los Estados miembros el formulario de certificación de gastos para el período 1994-1999. En esa ocasión les recordó la necesidad de aplicar a todos los niveles administrativos las disposiciones de ejecución financiera revisadas y recogidas en las decisiones de la Comisión. Dichas disposiciones establecen la naturaleza y el contenido de los gastos declarados por el Estado miembro para justificar las solicitudes de pagos.

- En mayo de 1995, el miembro de la Comisión encargado de Política Regional y Cohesión se dirigió a todos los Estados miembros por carta para subrayar la importancia que para la Comisión tienen la mejora del sistema de gestión financiera de los fondos comunitarios y las actividades de control y evaluación. En su carta se hace especial mención de los problemas detectados por la Comisión en relación con la fiabilidad de las declaraciones de certificación de gastos, y se pide a los Estados miembros que adopten medidas urgentes para mejorar la situación. Además, la Comisión ofrece asistencia técnica para ayudarlos a resolver el problema. Desde el punto de vista de la Comisión, los Estados miembros son completamente responsables de la fiabilidad de sus certificaciones de gastos.

En cuanto a la conformidad con los requisitos de subvención, hemos de recordar que los reglamentos de los fondos estructurales ya contienen la definición de este concepto, concretamente en lo que se refiere al ámbito de intervención de los fondos, las zonas, la admisibilidad temporal, etc. No obstante, quedan pendientes varias cuestiones complejas que están siendo estudiadas detenidamente (financiación de los fondos de capital de riesgo, compra de terrenos, adquisición de material de ocasión, intereses bancarios, etc.). Un grupo de trabajo creado en la Comisión y dirigido por el control financiero para profundizar en estos aspectos está a punto de terminar su labor.

4.16 4.18. Los casos mencionados por el Tribunal son similares a los detectados por la Comisión en numerosos controles sobre el terreno. Cuando se descubren casos de esas características, la Comisión pide al Estado miembro que le presente un certificado de gastos corregido.

En muchos de los casos concretos citados, los Estados miembros en cuestión aceptaron la validez de las observaciones del Tribunal y adoptaron las medidas necesarias para corregir los gastos certificados. Sin embargo, si los Estados miembros no están de acuerdo con tales observaciones, la Comisión no puede adoptar medidas de corrección sin antes llevar a cabo el examen dispuesto en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 («Reducción, suspensión y supresión de la ayuda»). La Comisión ha iniciado este examen y se ha puesto en contacto con los Estados miembros y el Tribunal de Cuentas con el fin de recabar los datos suplementarios necesarios para aclarar los casos. Tras el examen, la Comisión decidirá acerca de los ajustes financieros oportunos.

CONTRATOS PÚBLICOS

4.20. La Comisión es consciente de los problemas a que se refiere el Tribunal en relación con la incorporación de las directivas a las legislaciones nacionales de cada Estado miembro. Numerosos procedimientos de infracción debidos a faltas de los Estados miembros están en curso o han dado lugar a sentencias del Tribunal de Justicia. Por otra parte, los problemas derivados de otras disposiciones o prácticas administrativas nacionales también son objeto de procedimientos de infracción. Muchos procedimientos iniciados de oficio se refieren a situaciones que han sido comunicadas a la Comisión con ocasión de controles de operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales.

4.23. El formulario sobre certificación de gastos y solicitud de pago recientemente establecido para el período de programación de 1989-1993 incluye la afirmación, no por general menos explícita, de que se cumplen las disposiciones de los reglamentos (CEE) n° 2052/88, n° 4253/88 y n° 4254/88. Entre ellas, el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 exige expresamente el cumplimiento de las normas comunitarias en materia de atribución de contratos públicos. Un certificado puede corresponder a un número muy elevado de proyectos, por lo que no sería factible incluir una referencia específica a todos los licitadores públicos implicados.

Ante los decepcionantes resultados del cuestionario sobre contratos públicos, la Comisión ha optado por suprimir este instrumento. El sistema de control establecido en 1988 está siendo adaptado. La primera fase de esta adaptación entró en vigor en 1994.

De este modo, las decisiones de concesión de financiación comunitaria a realizaciones que superen los 25 millones de ecus imponen el envío automático a la Comisión de los datos esenciales sobre la celebración de los contratos pertinentes, incluidas las actas de atribución de las ofertas, lo que permite efectuar un control sistemático y más detallado de esos proyectos, mientras que para los de menor envergadura se realizan controles mediante muestreo.

Sin embargo, hay que recordar que la eficacia del control depende en gran medida de la actitud de los Estados miembros y de los agentes económicos, ya que los Estados miembros deben efectuar la primera fase de los controles, para garantizar que las entidades adjudicadoras cumplen la normativa que regula los fondos estructurales.

4.24. Hasta 1992 no fue posible evaluar los proyectos del período 1985-1988, ya que no se pidió a los Estados miembros que informaran a la Comisión sobre el cumplimiento de los procedimientos comunitarios de licitación pública hasta la última solicitud de pago.

4.25. La decisión de la Comisión de recuperar sólo la financiación concedida a un proyecto entre los nueve casos de infracción detectados se justifica porque:

- en tres casos, relativos a contratos celebrados en 1984, las solicitudes de financiación correspondientes, presentadas en 1985, mencionaban el procedimiento de atribución de contratos utilizado; en tales circunstancias, la Comisión consideró que no era pertinente iniciar el procedimiento de infracción en 1993 ni recuperar los importes concedidos;

- en otros tres casos, en los que se produjo una división de contratos, la Comisión decidió aplicar la regla «de minimis» debido, por una parte, a la menor entidad de los contratos en cuestión (proyectos inferiores a 2,5 millones de ecus) y, por otra, a que se trataba de contratos cuyos efectos jurídicos ya habían prescrito;

- en dos casos, relativos al tratamiento de aguas residuales, la atribución de contratos tuvo lugar antes de la publicación del «vademécum sobre contratos públicos en la Comunidad», que aclaró el alcance de la exención en el sector del agua establecido en las directivas (sólo se eximen los contratos relativos al agua potable); por lo tanto, la Comisión consideró inadecuado iniciar el procedimiento del artículo 169 del Tratado y recuperar las sumas financiadas.

4.26 4.27. Los diversos servicios implicados en la gestión de los procedimientos de licitación pública de la Comunidad examinaron detenidamente el informe de 1992 sobre la aplicación de los mismos a los proyectos del FEDER aprobados con arreglo a la legislación anterior a la reforma de los fondos estructurales. La complejidad de la materia hizo que hasta 1994 la Comisión no pudiera decidir y comunicar a los Estados miembros las medidas que habían de adoptarse en cada caso. En relación con los pagos efectuados después de la decisión y comunicación de la Comisión, las autoridades nacionales han de comprobar si se aplicaron correctamente las normas relativas a la licitación pública y, de no ser así, reembolsar los importes recibidos.

La Comisión seguirá los casos concretos mencionados por el Tribunal con arreglo al artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88.

4.28. El sistema de cofinanciación de programas, y no de proyectos, al amparo de los fondos estructurales, tiene la característica intrínseca de que son esencialmente las autoridades nacionales las encargadas de controlar el cumplimiento de las normas de licitación pública. La Comisión está estudiando la manera de mejorar este control.

Por lo tanto, no se ha producido ninguna «falta de control» por la Comisión del cumplimiento de las normas sobre contratos públicos por parte de los Estados miembros. En todas las inspecciones efectuadas por los servicios de la Comisión, uno de los aspectos que se estudian sistemáticamente es el cumplimiento de estas normas en relación con los proyectos que reciben cofinanciación comunitaria.

Teniendo en cuenta la experiencia adquirida por los servicios de la Comisión en materia de control, las inspecciones relativas al FEDER se ocuparán más concretamente, en lo sucesivo, de las dificultades generales o particulares de cada Estado miembro beneficiario detectadas en ocasiones anteriores.

La Comisión, tras un estudio detallado de las condiciones en las que puede mejorarse el control, propuso en 1993 una revisión de los reglamentos de los fondos y sus disposiciones de aplicación, que actualmente contemplan los siguientes aspectos:

- El párrafo segundo del apartado 6 del artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 establece que, en el marco de la aplicación de las normas comunitarias de contratación pública, en los anuncios que se remitan para su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas se precisarán las referencias de los proyectos para los que se haya solicitado o que reciban ayuda comunitaria.

- Las solicitudes de ayuda relativas a grandes proyectos deberán incluir la lista exhaustiva de los contratos ya adjudicados y las actas correspondientes, cuando así se disponga en la normativa sobre contratos públicos. La actualización de esos datos se enviará a la Comisión en el momento de solicitarse el pago del saldo para los contratos adjudicados durante ese tiempo. En el caso de los demás proyectos incluidos en obras cuyo valor global supere el mínimo fijado en el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, las actas de cada contrato celebrado, cuando proceda, estarán a disposición del comité de seguimiento y se comunicarán a la Comisión cuando ésta lo solicite.

4.29. La Comisión realizará el oportuno examen de los casos mencionados con arreglo al artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88.

MEDIO AMBIENTE

4.30 4.32. La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal acerca del principio de prevención en el que debe basarse la realización de la política de medio ambiente. La aplicación de este principio en los fondos estructurales depende en gran medida del compromiso de los Estados miembros y de las regiones interesadas.

Algunos costes pueden evitarse si se realiza a tiempo una evaluación adecuada del impacto. Esta orientación básica se ha tenido en cuenta a la hora de elaborar los nuevos MCA, que prevén un aumento de la financiación en el sector del medio ambiente para reforzar las medidas preventivas.

4.33 4.34. Debido a la importancia ecológica de la isla de La Gomera, los servicios de la Comisión se dirigieron desde el principio a las autoridades competentes para hacerles notar la necesidad de respetar las exigencias medioambientales.

Según los datos de que dispone la Comisión, se realizó un estudio de impacto medioambiental (EIM) con arreglo a la directiva 85/337/CEE y se adoptaron medidas para reducir el impacto de determinados proyectos de infraestructuras, como la segunda fase de la carretera hacia el Valle del Gran Rey y la carretera al aeropuerto.

En cuanto al propio aeropuerto, las autoridades españolas no consideraron necesario un EIM de conformidad con la directiva 85/337/CEE, teniendo en cuenta el tamaño de la pista. Según la citada directiva, sólo es necesario realizar un EIM cuando la longitud de las pistas supera los 2 100 m, y en el caso de pistas más cortas únicamente se realiza si las autoridades competentes lo consideran oportuno.

La prolongación de la pista a 1 600 m, cuando estaba prevista una longitud de 800 m, no significa necesariamente un aumento incontrolable del turismo. Tal ampliación puede justificarse invocando razones de seguridad del aterrizaje, sin renunciar por ello al objetivo de un desarrollo selectivo del turismo establecido en el PO.

4.35. La Comisión es consciente del riesgo de incremento del coste de las inversiones necesarias cuando las instalaciones quedan anticuadas con demasiada rapidez por no ajustarse a las normas de la directiva 91/271/CEE. Por ello, en la fase de preparación del nuevo período de programación, se han llevado a cabo estudios para evaluar el coste de la aplicación de las directivas relativas al medio ambiente y, en particular, se han realizado estimaciones mucho más detalladas de las inversiones necesarias para ajustarse a las normas de las directivas comunitarias.

4.36. Al redactar la directiva 91/271/CEE, que entró en vigor el 30 de junio de 1993, se añadió el apartado 5 en el artículo 8 para tener en cuenta las condiciones de la costa portuguesa.

Según dicho apartado, los vertidos de aguas residuales urbanas de aglomeraciones con un equivalente habitante (EH) superior a 150 000 pueden ser objeto de un tratamiento primario en lugar del tratamiento secundario establecido en el artículo 4 de la citada directiva, con la condición de que estudios exhaustivos muestren que esos vertidos no alterarán el medio ambiente. Las autoridades portuguesas optaron por esta solución en el caso del proyecto de la ciudad de Funchal, elaborado para 180 000 EH, y están llevando a cabo actualmente los estudios necesarios.

El vertido de efluentes industriales (aceites usados) no se ajusta a los requisitos de la directiva dado que los aceites deben almacenarse para ser reciclados y no introducirse en el sistema de las aguas residuales. La Comisión se pondrá en contacto con las autoridades portuguesas para saber qué medidas han adoptado.

4.37. Las obras de construcción de la estación depuradora de aguas residuales de Atenas, situada en Psitalia, comenzaron en 1983. En una primera etapa, se comenzó por las instalaciones de tratamiento primario del que forman parte integrante las canalizaciones marinas para el correcto funcionamiento del proyecto. De este modo se obtiene una disminución del 45 % de las materias sólidas y del 40 % de BOD (Biological Oxygen Demand). Esta primera etapa del proyecto fue cofinanciada por el FEDER y el BEI.

Se solicitó una ayuda al fondo de Cohesión para la etapa de tratamiento secundario que está estudiando actualmente la Comisión.

Sobre la base de la información disponible, tras el tratamiento secundario efectuado de conformidad con la directiva 91/271/CEE (entre el 70 % y el 90 % de reducción de materia orgánica), una carga contaminante orgánica de alrededor de 400 000 EH (el 10 % de los 4 000 000 conectados) será vertido al mar por las canalizaciones. Estas últimas podrán también utilizarse en caso de avería. Por consiguiente, las inversiones en las canalizaciones marinas tendrán considerables beneficios para el medio ambiente en la fase de tratamiento secundario.

4.38. El problema de la incorporación de las directivas sobre medio ambiente al derecho de los Estados miembros es un problema general que no se limita a los fondos estructurales.

La Comisión intenta tener en cuenta el problema de las financiaciones de inversiones que enseguida quedan obsoletas; propone las correcciones necesarias que deben introducirse al poner en marcha las medidas financiadas y efectuar su seguimiento.

LAS SUBVENCIONES GLOBALES COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO LOCAL

Concepto

4.41. La Comisión realizó un inventario exhaustivo que necesitó una completa coordinación entre servicios para la preparación del Consejo Europeo de Essen [SEC(94) 2199: inventario de las medidas comunitarias en favor del desarrollo local y el empleo].

Este criterio ha continuado recientemente con la presentación por parte de la Comisión de una comunicación al Consejo relativa a «una estrategia europea de estímulo a las iniciativas locales de desarrollo y de empleo» [COM(95) 273]. Con ese documento se pretende precisamente sensibilizar a los Estados miembros sobre el desarrollo local insistiendo en un planteamiento concertado de los servicios interesados de la Comisión.

Otros Estados miembros (sobre todo Francia) utilizaron el instrumento de subvención global en iniciativas comunitarias: por ejemplo, Stride y Leader.

Función de los intermediarios

4.46. Por una parte, el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 no excluye la posibilidad de efectuar intervenciones en forma de ingeniería financiera y en particular de préstamos. («Las modalidades de utilización de las subvenciones globales se establecerán en un convenio» en el que se precisará «el tipo de acción que se va a emprender»). Por otra parte, la letra c) del artículo 1 del citado Reglamento establece explícitamente como ámbito de intervención del FEDER en materia de desarrollo local, que constituye el terreno predilecto de las subvenciones globales, «la mejora del acceso de las empresas al mercado de capitales, sobre todo mediante la concesión de garantías y tomas de participación». El vademécum de la Comisión sobre las subvenciones globales establece este tipo de intervenciones e incluye disposiciones para la aplicación y la subvencionabilidad de los gastos. Por otra parte, el grupo de trabajo interservicios mencionado en los apartados 4.14 y 4.15 se inclina sobre la determinación de criterios de subvencionabilidad de dichos gastos, incluyendo fundamentalmente la obligación de volver a invertir en el fondo todos los beneficios que se obtengan, en su caso. Esta disposición ya se está aplicando, salvo raras excepciones señaladas por el Tribunal, en las subvenciones globales de este tipo, donde los intereses devengados durante el período del préstamo y las plusvalías que generan en su caso las participaciones en esas operaciones vuelven a ser abonados sistemáticamente por los gestores al fondo de ingeniería financiera en cuestión, aumentando así sus recursos.

4.47. En los casos en que existía incertidumbre sobre la interpretación, se establecieron adaptaciones a los convenios para aclarar mejor esta obligación de los organismos intermediarios.

4.48. Las operaciones financieras se efectuaron de acuerdo con las disposiciones vigentes. De este modo, la participación del FEDER en la subvención global mencionada por el Tribunal se eleva, tras la nueva programación, a 59,36 millones de ecus divididos en dos tramos: el correspondiente a 1992 por un importe de 503 000 ecus y el de 1993 por un importe de 58,857 millones de ecus. El Estado miembro declaró en noviembre de 1993 un importe de gastos de 880 000 ecus, de modo que, sobre la base del nuevo calendario, la Comisión pudo cerrar el primer tramo (503 000 ecus). A continuación, se utilizó el segundo tramo y se abonó un anticipo del 50 % (29,428 millones de ecus).

4.49. A raíz de la inspección del Tribunal, el organismo intermediario efectuó una operación de regularización precisamente para corregir las diferencias entre los cálculos teóricos y los gastos efectivamente realizados. En caso necesario, se efectuará un reembolso a la Comisión.

4.50. Los centros de empresa e innovación (CEI) mencionados por el Tribunal existían antes de que se concedieran las subvenciones globales. Fueron designados por las autoridades italianas, con el acuerdo de la Comisión, como intermediarios con carácter preferente en relación con otros organismos debido, por una parte, a sus competencias específicas en materia de prestación de servicios a las empresas y, por otra, a su espíritu de cooperación puesto que reúnen a gran número de agentes económicos y profesionales de la zona. La subvención global fue concedida por la Comisión para implantar una oferta específica de nuevos servicios (especialmente mercadotecnia internacional y servicios financieros) a petición y en beneficio de las empresas locales.

En este sentido, la utilización de los fondos comunitarios permite generar nuevos servicios, incluida su fase de preparación mediante estudios, investigaciones y auditorías de empresas, que se añaden a los prestados anteriormente por los CEI en cuestión.

Elección de los intermediarios

4.51 4.53. Corresponde efectivamente a los Estados miembros, de acuerdo con la Comisión, designar los organismos intermediarios. Por ello, son los primeros responsables de la organización de procedimientos de selección transparentes. En todos los casos, la Comisión no consideró que la selección realizada por los Estados miembros requiriera una evaluación complementaria.

El organismo intermediario mencionado por el Tribunal es el IFA (Instituto de Fomento de Andalucía), un organismo público financiado por el Gobierno regional andaluz, cuyo presupuesto incluye cada año una dotación presupuestaria para su funcionamiento. Desde este punto de vista, el Instituto tiene las garantías del Gobierno regional. En cualquier caso, conviene señalar asimismo que el Estado miembro compromete su responsabilidad financiera subsidiaria y que es él quien designa los organismos intermediarios.

Las decisiones finales de la Comisión sobre las subvenciones globales del FEDER tienen muy en cuenta las diferentes posturas expresadas por los servicios.

4.54. La Comisión ha sido informada por las autoridades españolas de que el reglamento general de la ley del IFA establece en su artículo 14 que el consejo asesor del IFA (al que pertenece la persona mencionada por el Tribunal) no se encarga ni de la aprobación ni de la concesión de las ayudas. Además, en una región como Andalucía, donde es indispensable movilizar el capital humano, es lógico fomentar la integración de todos los interlocutores socioeconómicos que puedan contribuir al desarrollo económico regional (empresarios, sindicatos, entidades financieras, etc.).

El organismo intermediario italiano al que hace referencia el Tribunal fue designado de la forma establecida en el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 4254/88. Las autoridades nacionales propusieron a dicho organismo y éste fue autorizado por la Comisión; esta operación se llevó a cabo del modo habitual, mediante una decisión de la Comisión y un acuerdo entre ésta y el organismo. Es una práctica habitual que un organismo intermediario sea creado especialmente, por empresas existentes, con la finalidad de gestionar las subvenciones globales.

Desde el punto de vista de la Comisión, el acuerdo entre ésta y el organismo intermediario, en particular su anexo 3, deja claro que, cuando concluya la subvención global, la parte del fondo de garantía que no haya sido utilizada en las garantías concedidas se abonará a la región de Campania y la parte restante del fondo se entregará en su totalidad a dicha región cuando las diferentes garantías concedidas lleguen a su término.

La Comisión considera que su decisión de nombrar el organismo intermediario fue acertada y justificada. No obstante, tiene en cuenta la observación del Tribunal sobre un posible conflicto de intereses y estudiará este asunto cuidadosamente. La Comisión tiene la intención, dentro de su programa actual para mejorar la gestión financiera, de exigir a los funcionarios que rubriquen o firmen un compromiso financiero que declaren que no existe ningún conflicto de intereses.

Procedimientos de gestión

4.56. Los procedimientos de gestión financiera de las subvenciones globales tienden hacia una aplicación más rápida y flexible, y por lo general lo consiguen. La Comisión reconoce, no obstante, que en algunos casos puede haber retrasos como resultado, por ejemplo, de condiciones impuestas por las autoridades nacionales en sus esfuerzos por garantizar una sólida gestión financiera y un sistema de control satisfactorio.

En el caso específico de Italia, la Comisión es consciente tanto de los retrasos ocasionados por el sistema de garantías bancarias en el inicio de las intervenciones como de la sensibilidad del Estado italiano por las responsabilidades que le corresponden.

4.57. Según la información facilitada por el organismo intermediario, éste observó en algunos proyectos un rebasamiento del porcentaje máximo del 75 %. El organismo intermediario procedió inmediatamente a anular los contratos de que se trataba y a recuperar todas las bonificaciones aprobadas. Como el organismo intermediario corrigió la situación a su debido tiempo, ningún proyecto se benefició de un porcentaje superior al 75 %. En el futuro, unos procedimientos de seguimiento y control más estrictos deberán permitir evitar este tipo de situaciones.

En lo que respecta a la presentación como gastos subvencionables de los sueldos de funcionarios, gastos de viaje, etc., se trata, según el Estado miembro, de gastos realizados, con las subvenciones concedidas, en la construcción de infraestructuras mediante «administración directa» de los municipios; este tipo de gastos son subvencionables cuando están directamente relacionados con la ejecución de obras.

4.58. El proyecto de carácter innovador financiado por el IFA en España con un importe de 15 millones de pesetas tiene por objeto que las empresas de la región utilicen conocimientos técnicos y técnicas que en esa época no se aplicaban en la región. Los gastos declarados no corresponden a la fase de producción sino a la de investigación de nuevas técnicas de producción. Cuatro universidades españolas participaron en esa investigación.

El proyecto de innovación tecnológica (100 millones de pesetas) está relacionado con una actividad de ocio que permite el desarrollo posterior de nuevas tecnologías que se aplicarán en el sector del ocio y los juegos. Esta medida se ajusta a los criterios establecidos en el texto de la subvención global aprobado por la Comisión.

4.59. La Comisión comprobará si existió doble facturación y, en ese caso, invitará al organismo intermediario a recuperar las cantidades pagadas en exceso.

4.60. La Comisión recuerda que su «preferencia creciente por un apoyo financiero directo de las PYME en su demanda de servicios» se expresó en el contexto de las medidas realizadas en virtud del objetivo n° 2.

La mayor parte de las intervenciones del FEDER en favor de las empresas adopta la forma de regímenes de ayuda con finalidad regional, cuya característica es responder a una demanda de servicios o de financiación derivadas del sector productivo. Esas intervenciones deben sin embargo verse completadas por una ayuda de formación de una oferta de servicios de calidad, especialmente en las regiones en que esa oferta no existe (generalmente situadas en las zonas del objetivo n° 1). En efecto, el asesoramiento y la atención a las empresas son condición esencial para la correcta utilización y la eficacia de las ayudas directas que les son concedidas. El contenido de la iniciativa comunitaria PYME, que consta de dos capítulos principales, refleja, por otra parte, esta filosofía del equilibrio que debe alcanzarse entre ayudas directas a las PYME y mejora y estructuración de sus servicios de apoyo.

INICIATIVA COMUNITARIA DE COOPERACIÓN INTERREGIONAL Y TRANSFRONTERIZA (INTERREG)

4.66. La Comisión efectúa los primeros anticipos cuando dispone de toda la información necesaria. Los períodos de tiempo mencionados por el Tribunal reflejan los problemas que existen para obtener de los Estados miembros esa información (por ejemplo, direcciones de los beneficiarios, datos bancarios, información sobre distintos acuerdos entre Estados miembros sobre una posible gestión común de los fondos por mediación de un organismo local, etc.).

4.67. Es cierto que, al tratarse de zonas del objetivo n° 1, la mayor parte de los créditos se destinó a proyectos de desarrollo económico de las zonas fronterizas correspondientes aunque sin un carácter transfronterizo significativo. Durante las negociaciones de Interreg I, la Comisión tuvo que insistir, en el caso de varias fronteras, para que se concediera mayor importancia a medidas o proyectos con carácter transfronterizo. Algunos Estados miembros consideraban que en sus regiones desfavorecidas el desarrollo de la cooperación transfronteriza era prematuro y sólo debía venir progresivamente, tras una primera fase de desarrollo.

Por esta razón, la comunicación C(90)1562/3 de la Comisión a los Estados miembros establece excepciones en casos de regiones despobladas o zonas con serias deficiencias en infraestructuras, para que se tenga en consideración la mejora del transporte y los sistemas de comunicaciones dentro de las zonas fronterizas y entre ellas mediante la creación o modernización de infraestructuras.

La puesta en práctica de los programas demuestra que, incluso en las zonas donde no existía, antes de Interreg, una práctica de cooperación, ésta ha podido iniciarse, si bien de forma básica, en un período de dos a tres años.

4.68. Las razones de la situación mencionada por el Tribunal fueron las especiales dificultades de acceso a lo largo de esa zona fronteriza, donde gran número de antiguas carreteras de acceso fueron cerradas por razones de seguridad. La iniciativa Interreg I estableció, no obstante, las bases para llevar a cabo verdaderos contactos transfronterizos y realizar proyectos transfronterizos de acuerdo con Interreg II. Actualmente existen tres grupos, que representan a las autoridades locales de ambos lados de la frontera, que cubren toda la zona fronteriza; es de esperar que pongan en marcha los programas para la zona conjunta durante el período de Interreg II. Además, el nuevo programa insiste especialmente en dar prioridad a las actividades transfronterizas. El cese de la violencia en Irlanda del Norte está proporcionando también un impulso añadido a una verdadera actividad transfronteriza.

4.69. La vía Egnatia forma parte de las redes transeuropeas y va desde la frontera turca hasta el puerto de Igumenitsa. Por tanto, facilitará el tráfico de todo el norte de Grecia, ofreciendo una alternativa a través de Italia y los puertos de Brindisi y Otranto. Así pues, se integra completamente en la estrategia de Interreg II -Grecia-Italia. Además, dentro del capítulo «Grecia: fronteras externas», de la misma iniciativa, se incluyen otros ejes viarios (Ioannina-Kakavia, Siatista-Cristalopigi, Salónica-Promachon y Alexandrópolis-Ormenio) destinados a enlazar este eje transeuropeo con los países vecinos. Algunas financiaciones del programa PHARE se destinan a la construcción de carreteras que prolongan dichos ejes por Albania y Bulgaria.

Dentro de Interreg I, los dos principales proyectos citados por el Tribunal se han considerado necesarios para eliminar estrechamientos muy importantes en la vía Egnatia.

El proyecto de circunvalación de Cabeza del Buey (España) se incluye en el contexto de las excepciones previstas para infraestructuras en la comunicación C(90) 1562/3 de la Comisión, donde se señala explícitamente que pueden preverse excepciones a los límites de las zonas subvencionables para los proyectos de infraestructura que contribuyan al desarrollo regional cuando se trate de zonas escasamente pobladas, como es el caso de Extremadura.

4.70. Es cierto que el carácter transfronterizo complica la evaluación de los resultados de estos programas. No obstante, hay que reconocer que, concretamente en lo que respecta a Interreg II, se han ido obteniendo experiencias de manera gradual. Es obligatorio definir indicadores de evaluación, cuantificados en la medida de lo posible, el sistema de evaluación ha mejorado, la gestión podrá contar con una amplia difusión de información y conocimientos y todos los comités de seguimiento serán comunes en lo que respecta a la aplicación de un mismo programa a ambos lados de una frontera.

Además, la Comisión ha creado un dispositivo de evaluación externa e independiente cuyos resultados, que se esperan para la segunda mitad de 1995, permitirán dictaminar acerca del valor añadido económico de estos programas y su contribución al incremento del potencial local transfronterizo.

4.71. Al tratarse de la primera generación de programas, cada uno de los cuales interesa a dos Estados miembros como mínimo, las propuestas presentadas por primera vez por los Estados miembros fueron en muchos casos incompletas e insuficientemente equilibradas. En estos casos, fue necesario entablar negociaciones detalladas para mejorar la calidad de los programas. Su adecuación al sistema de cooperación requirió bastante tiempo. Conseguir programas de calidad era más importante que ajustarse a un plazo estricto.

4.72. La Comisión considera que hay que tener en cuenta la dinámica desarrollada por Interreg que, sólo en dos o tres años de aplicación, ha permitido introducir medidas de cooperación transfronteriza donde no existían (por ejemplo, la frontera entre España y Portugal) y, donde existían, intensificarlas de manera significativa.

Gracias a la experiencia de Interreg I, los Estados miembros que habían sido más escépticos respecto a la posibilidad de establecer numerosas medidas de carácter transfronterizo han manifestado menos reservas respecto a Interreg II. La Comisión, por su parte, en las negociaciones de esta última, a partir de los primeros elementos de evaluación insiste en la necesidad de crear mecanismos capaces de estimular el desarrollo de la cooperación donde no existan y establecer suficientes medidas lo más adecuadas posible para contribuir a su desarrollo.

Respecto a la necesidad de una labor de concienciación, seguimiento y evaluación, la Comisión está actuando en esta línea desde 1993, en concreto mediante asistencia técnica y medidas de concienciación dentro del proyecto piloto LACE (cooperación entre zonas fronterizas).

SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN

4.73. La Comisión considera que la situación de la evaluación ha mejorado considerablemente. La normativa sobre este aspecto es más precisa y exigente y, por otra parte, la Comisión no ha escatimado esfuerzos para garantizar una evaluación adecuada de las intervenciones comunitarias. Esto se ha traducido en lo siguiente:

- en la fase de negociación, en una evaluación generalizada e independiente de todos los planes de desarrollo regional (PDR) y documentos únicos de programación (DOCUP) presentados por los Estados miembros;

- en la fase de ejecución, en la creación de un dispositivo de evaluación intermedia que ha permitido preparar y efectuar dicha evaluación y preparar la evaluación a posteriori;

- por último, en el empeño reiterado en proceder a la evaluación a posteriori en el momento oportuno y en las mejores condiciones de realización.

El seguimiento se ha visto mejorado también por la reforma de la normativa de los fondos estructurales de 1993, que incrementa las competencias de los comités de seguimiento otorgándoles la posibilidad de introducir algunas modificaciones de los programas. Además, las cláusulas horizontales aplicables a la ayuda comunitaria durante el nuevo período de programación y aprobadas por los Estados miembros en cooperación multilateral, establecen detalladamente los procedimientos que se deben seguir y los documentos que deben remitirse a la Comisión cuando un comité de seguimiento modifica un programa.

4.74. a) El comisario responsable de Política Regional, en una visita a Cantabria efectuada en 1992, reconoció el emplazamiento previsto para la infraestructura y obtuvo todas las garantías de realización de las obras. Las autoridades regionales remitieron a las centrales y a la Comisión los documentos referentes a los compromisos efectuados a escala nacional. Habida cuenta de estas circunstancias, se aceptaron las dos solicitudes de prórroga de los pagos, dado además que se ajustaban perfectamente a los requisitos necesarios para justificar las prórrogas establecidos en la decisión de aprobación de la cofinanciación comunitaria.

b) La Comisión aplicó a este caso las disposiciones del artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, según las cuales, en caso de reducción, suspensión o supresión de una ayuda, la Comisión ha de efectuar un examen adecuado dentro del sistema de cooperación. Una vez efectuado este examen, el Estado miembro solicitó oficialmente a la Comisión (en diciembre de 1994) la supresión de la ayuda y, en mayo de 1995, las autoridades competentes comunicaron el procedimiento de recuperación que iban a aplicar. La Comisión efectuó la recuperación en mayo de 1995.

4.75. En 1995, el Ministerio de Economía de Madrid ha incluido los proyectos en cuestión en el «plan nacional de control» que debía llevar a cabo la Inspección General de Hacienda del Estado. Se ha comunicado a la Comisión que la declaración de gastos se corregirá a continuación.

En el nuevo período de programación, que comenzó en 1994, Cantabria, como las demás regiones españolas del objetivo n° 1, cuenta con un subcomité propio de seguimiento. Además, todas las regiones españolas del objetivo n° 2 tendrán su respectivo subcomité regional. Gracias a este nuevo sistema se podrá controlar más eficazmente la efectividad de las intervenciones. Hay que recordar que las intervenciones del objetivo n° 2 en Cantabria en 1989-1993 fueron supervisadas únicamente por el comité de seguimiento global del MCA, ya que las autoridades centrales españolas se habían opuesto tajantemente a aplicar los modelos de los subcomités vasco y catalán a las demás regiones de ese objetivo.

4.76 4.77. El Tribunal informó detalladamente a la Comisión acerca de los problemas del PO del objetivo n° 2 de 1992-1993 de Lieja y de la discrepancia de las autoridades belgas. Para aclarar los términos y reducir o suspender la ayuda en caso necesario, la Comisión, dentro del sistema de cooperación, está llevando a cabo el examen establecido en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88.

4.78. Este caso se ha incluido en el examen general que la Comisión está llevando a cabo acerca del PO de 1992-1993 del objetivo n° 2 en Lieja; las correcciones financieras adecuadas se determinarán al finalizar dicho examen.

4.79. La Comisión está analizando asimismo estos casos dentro del sistema de cooperación y con arreglo al artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88. Puede observarse que las autoridades griegas han introducido las correcciones necesarias en relación con algunos de los casos mencionados por el Tribunal.

4.80. La normativa exige que los mecanismos nacionales de control sean efectivos, pero no necesariamente que sean idénticos. La Comisión ha instado a los Estados miembros a que la mantengan informada de sus sistemas de control vigentes.

4.81. La Comisión reconoce que, a pesar del esfuerzo realizado, el balance de la primera fase de la reforma, en lo que se refiere a la evaluación, sólo es parcialmente satisfactorio. No obstante, la situación ha mejorado claramente en la nueva fase de programación, en la cual hay que distinguir los PDR-MCA del objetivo n° 1 y los DOCUP y PO de los objetivos n° 1 y 2. En el primer caso, la Comisión y los Estados miembros han podido cotejar la cuantía de los recursos movilizados con los resultados previstos de las intervenciones respecto a la activación del crecimiento, la creación de empleo, la formación bruta de capital fijo y, por último, los cambios estructurales previstos en los grandes sectores de la actividad económica. En cambio, en lo que se refiere a los DOCUP, algunas dificultades metodológicas, unidas a la exigueidad de las zonas correspondientes, han limitado las posibilidades de realizar una comprobación de este tipo. De este modo, la evaluación de estos últimos se ha centrado más en la calidad de la estrategia de reconversión regional y social, la conveniencia de los objetivos específicos de las medidas programadas y la cuantificación de los resultados, esencialmente en el empleo.

4.82. La decisión del Ministerio de Economía de Mecklemburgo-Pomerania occidental de conceder una ayuda se pospuso hasta conocer la evaluación, por parte del propio Ministerio, de la conveniencia de su importe. Las autoridades nacionales comunicaron a la Comisión que, tras dicha evaluación y las auditorías llevadas a cabo por el Tribunal de Cuentas Europeo y el Tribunal de Cuentas del Estado federado, el Ministerio retiró la notificación de la ayuda en mayo de 1995 y solicitó el reembolso de las cantidades anticipadas.

A partir de observaciones referidas a un caso específico, el Tribunal extrae conclusiones generales con las que la Comisión no está de acuerdo. En general, los gastos de viaje de los miembros o funcionarios de la Comisión se cargan en las líneas presupuestarias A 1040 o A 130. La Comisión no se opone a que se acepten gastos de viaje de una organización externa siempre que ésta solicite la presencia de un miembro o un funcionario suyo. Estas financiaciones deben aprobarse de manera transparente y limitada, y respetando siempre las disposiciones del Tratado en materia de independencia.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

4.83. La Comisión toma nota de que los proyectos examinados por el Tribunal se han seleccionado mediante sondeos orientados. Por ello, las situaciones comprobadas podrían no ser representativas de la situación general. Con seguridad se han obtenido avances significativos. No obstante, la Comisión concede gran importancia a las comprobaciones del Tribunal y las tendrá en cuenta debidamente.

Sin embargo, la labor de la Comisión no es sustituir a los Estados miembros en la gestión de las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales, lo que sería imposible, sino asumir sus propias responsabilidades de manera que pueda contribuir a obtener el máximo provecho de las operaciones y reducir tanto como sea posible los errores e irregularidades.

4.84. La Comisión reconoce la necesidad de mejorar los sistemas nacionales de gestión y control de las operaciones cofinanciadas. La gestión correcta de las operaciones depende esencialmente de los Estados miembros. La Comisión les hace recomendaciones cuando detecta deficiencias a partir de sus propios controles y les recuerda que están obligados a manternerla informada de los procedimientos de gestión y control que aplican a escala nacional. La Comisión insiste asimismo en la aplicación de todos los ajustes financieros que sean necesarios.

Respecto a la subvencionabilidad, la Comisión reconoce la dificultad de algunos casos, que actualmente están estudiando detalladamente los servicios correspondientes.

4.85 4.86. La Comisión reconoce la importancia que reviste el cumplimiento de los procedimientos de celebración de contratos públicos y las normas en materia de medio ambiente en todas las operaciones cofinanciadas. No obstante, insiste en que la responsabilidad esencial a este respecto recae en los Estados miembros.

Se ha avanzado considerablemente en lo que se refiere a la aplicación de las normas comunitarias a través de la participación más acusada de las autoridades nacionales junto con la Comisión y las modificaciones de los reglamentos a este respecto.

4.87. La Comisión sólo cofinancia proyectos de inversión rentables cuando presentan un interés específico desde el punto de vista del desarrollo regional. Queda claro que, de otro modo, dichos proyectos no serían suficientemente rentables para atraer la inversión. El importe de la subvención se fija en el mínimo necesario para que la inversión sea rentable (es decir, que dé el rendimiento mínimo necesario para atraer la contribución privada).

Además, la cofinanciación es un principio clave de las intervenciones del FEDER. En estas condiciones, los beneficiarios finales contribuyen casi siempre a la financiación de las operaciones. Sin embargo, eso no excluye el riesgo de irregularidades.

No obstante, la Comisión estudiará la posibilidad de mejorar la complementariedad de las formas de financiación.

4.88. La Comisión no está completamente de acuerdo con las conclusiones del Tribunal. La principal dificultad de esta forma de intervención reside en su difusión entre los Estados miembros, que pueden ser reticentes a su utilización. Respecto a la selección de los organismos intermediarios, la Comisión reitera la respuesta a los apartados 4.51 a 4.53. En cuanto a la definición de sus funciones, le parece que está establecida de manera suficientemente clara por los criterios, en concreto de interés público y de participación de los medios socioeconómicos, que figuran en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento del FEDER. En lo que se refiere a las dificultades observadas en la gestión de esta forma de intervención, la Comisión considera que siguen siendo relativamente marginales.

Por último, respecto al equilibrio necesario entre la financiación de la oferta y de la demanda de servicios en beneficio de los participantes locales, la Comisión reafirma la postura expresada en la respuesta al apartado 4.60.

4.89. La Comisión recuerda su respuesta al apartado 4.72 respecto a la dinámica llevada a cabo por Interreg. No obstante, está de acuerdo con las recomendaciones introducidas, que constituyen uno de los elementos importantes del planteamiento de la Comisión dentro de las negociaciones de Interreg II.

4.90. Los reglamentos de 1993 aclaran y consolidan las funciones y facultades de los comités de seguimiento. No queda claro en qué se basa el Tribunal para afirmar que el número de reuniones organizadas en 1994 es insuficiente, ya que durante ese año los compromisos correspondientes al período de programación 1989-1993 se cumplieron en general, mientras que, en la primera parte del año, no habían comenzado aún los programas de 1994-1999.

4.91. La Comisión no ha escatimado ningún esfuerzo para garantizar una evaluación previa adecuada de las intervenciones comunitarias. La situación de la evaluación ha mejorado claramente en el contexto de la programación del período 1994-1999.

4.92. En 1994 se solaparon el período de programación anterior y el nuevo período. La ejecución de los programas del primero de ellos sobre el terreno prosigue, por lo cual ha sido imposible completar la evaluación a posteriori de los mismos antes de iniciar las intervenciones del nuevo período. La experiencia de las evaluaciones a posteriori del primer período de programación servirán para mejorar las evaluaciones intermedias (sobre todo a mediados del período) de las nuevas financiaciones. Precisamente, gracias a los estudios de evaluación efectuados durante los años anteriores, la Comisión ha podido proponer las revisiones de la normativa y preparar las nuevas programaciones.

4.93. Habida cuenta de las observaciones anteriores, la Comisión no está de acuerdo con la primera frase de las observaciones del Tribunal. Respecto a las sanciones, la Comisión ha querido consolidar la protección de los intereses financieros de las Comunidades mediante propuestas horizontales de reglamento y acuerdo que se adoptarán en fecha próxima y que se refieren específicamente a la cuestión de las sanciones. Respecto a la transmisión de los recursos hasta el beneficiario final, el apartado 5 del artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 establece, desde 1993, que las autoridades nacionales deben abonar los anticipos y los pagos a los beneficiarios lo antes posible y, en general, en un plazo de tres meses a partir de la recepción de los créditos de compromiso por el Estado miembro, siempre que las solicitudes de los beneficiarios se ajusten a las condiciones necesarias para que el pago pueda hacerse efectivo.

CAPÍTULO 5 (\*) Ámbito social, fomento de las empresas (PYME), formación

5.0. ÍNDICE Apartados

Introducción general 5.1

Gestión del Fondo Social Europeo (FSE) 5.2 - 5.65

Introducción 5.2 - 5.4

Gestión presupuestaria y contable 5.5 - 5.25

Cuentas presupuestarias y del ordenador de pagos 5.5 - 5.9

Exactitud de las cuentas 5.10 - 5.11

Compromisos y pagos 5.12 - 5.17

Previsión presupuestaria 5.18 - 5.20

Prórrogas y ampliaciones 5.21 - 5.24

Tipos de cambio 5.25

Seguimiento por la Comisión de los controles efectuados 5.26 - 5.46

Inspecciones efectuadas por la Comisión 5.26 - 5.29

Coordinación de la gestión de las medidas del FS 5.30 - 5.32

Seguimiento de las observaciones de la Comisión 5.33 - 5.35

Reembolsos 5.36 - 5.41

Bloqueo de los pagos 5.42 - 5.44

Seguimiento de las observaciones del Tribunal 5.45 - 5.46

Deficiencias observadas 5.47 - 5.56

Cofinanciación pública y privatización 5.57 - 5.65

Introducción 5.57 - 5.60

Privatización de las empresas públicas 5.61

Cofinanciación nacional tras la privatización de los «Enti Pubblici» 5.62 - 5.65

Pequeñas y medianas empresas (PYME) 5.66 - 5.104

Introducción 5.66 - 5.69

Definición de las PYME 5.70 - 5.72

Ayuda comunitaria a las PYME por el FSE 5.73 - 5.86

Prioridad de las PYME, programación y gestión 5.73 - 5.77

Seguimiento, control y repercusión 5.78 - 5.86

Política de empresa gestionada por la DG XXIII 5.87 - 5.102

Euro-Info-Centros (EIC) 5.97 - 5.102

Programa integrado en favor de las PYME y el artesanado 5.103 - 5.104

Diálogo social 5.105 - 5.112

Conclusiones 5.113 - 5.118

INTRODUCCIÓN GENERAL

5.1. El análisis del Tribunal se centró en 1994 en las cuentas del Fondo Social Europeo (FSE: líneas presupuestarias B2 1300 a B2 1900), del diálogo entre los interlocutores sociales a nivel europeo (líneas B3 4000 a B3 4004) y de la política de empresa, en particular de las pequeñas y medianas empresas (PYME: línea B5 320). Se han efectuado veinte visitas de inspección en los Estados miembros.

GESTIÓN DEL FONDO SOCIAL EUROPEO (FSE)

Introducción

5.2. 1994 es el año del establecimiento del nuevo marco reglamentario del FSE vigente durante el período 1994-1999 (denominado en lo sucesivo FSE 1994-1999). Al término del ejercicio 1994, se aprobaron trece marcos comunitarios de apoyo (MCA), 159 documentos únicos de programación (DOCUP) y 143 programas operativos en el ámbito de los diferentes objetivos del FSE.

5.3. Paralelamente, la Comisión prosiguió la ejecución del FSE de distintos períodos anteriores de programación (denominados en lo sucesivo FSE 1984-1989 y FSE 1990-1993) procediendo tanto a contraer compromisos como a efectuar pagos durante el ejercicio 1994. A cada uno de estos períodos le corresponde un marco reglamentario distinto.

5.4. Respecto a los tres marcos reglamentarios del FSE, los compromisos ascendieron a 5 830,95 millones de ecus con cargo a créditos de compromiso disponibles por valor de 6 404,99 millones de ecus y los pagos a 4 422,2 millones de ecus de un total de créditos disponibles de 6 135,59 millones de ecus. El cuadro 4.1 del capítulo 4, «Ámbito regional», recoge también la utilización de los créditos de compromiso y de pago del FSE en 1994.

Gestión presupuestaria y contable

Cuentas presupuestarias y del ordenador de pagos

5.5. Como ya se ha mencionado, actualmente están en fase de ejecución tres reglamentos distintos del FSE. Sin embargo, las cuentas presupuestarias no permiten distinguir las operaciones de cada marco reglamentario (FSE 1984-1989, FSE 1990-1993 y FSE 1994-1999), pues no existe una línea presupuestaria específica para cada marco reglamentario. De este modo, las cuentas presupuestarias no muestran que la utilización de los importes asignados al marco reglamentario 1990-1993, sea inferior en 1994 en relación a las cifras de 1993 tras una liberación neta de 119 millones de ecus.

5.6. En las cuentas presupuestarias no se hace distinción entre pagos definitivos y anticipos, y ambos se imputan como pagos con cargo al ejercicio. Los pagos de saldo efectuados en 1994 (408,9 millones de ecus) sólo representan el 9,4 % de los abonos efectuados por la Comisión correspondientes a dicho ejercicio, cuando además 1994 debía ser el año del cierre del FSE 1990-1993.

5.7. El importe total de las obligaciones contraídas por la Comisión en sus decisiones de concesión de contribuciones del FSE no se registra sistemáticamente en la contabilidad presupuestaria. Los compromisos sólo representan la totalidad de la posible obligación cuando ésta no sobrepase los 40 millones de ecus (apartado 3 del artículo 20 del Reglamento 2082/93 del Consejo) o cuando su duración sea inferior a dos años. En los demás casos, los compromisos registrados sólo representan la parte del tramo anual de la obligación. Aunque la práctica seguida en materia de excepciones sea conforme a la normativa financiera aplicable a los Fondos Estructurales, el Tribunal considera que dicha situación debería corregirse, bien mediante una revisión de la normativa, bien mediante una modificación de la presentación de las cuentas.

5.8. Con respecto al FSE 1990-1993, el importe total de las obligaciones de la Comisión tampoco puede obtenerse en la contabilidad del ordenador de pagos, recogida en la base de datos Eurada, porque, a medida que avanzaban los programas operativos (PO), los importes de las previsiones fueron reemplazados por los de las realizaciones declaradas en las solicitudes de saldo. En cuanto al FSE 1994-1999, han mejorado los datos de Eurada en lo relativo a la indicación de las obligaciones globales para todo el periodo, ya que de ahora en adelante la Comisión registrará en dicha base el importe global de sus decisiones, lo que permitirá tener constancia de sus obligaciones reales.

5.9. Paralelamente, la contabilidad del ordenador de pagos sólo presenta datos fiables acumulados por PO. Por esta razón no hay un vínculo claro con la contabilidad presupuestaria que sólo refleja los datos del ejercicio sin distinción de las operaciones por período de marco reglamentario del FSE.

Exactitud de las cuentas

5.10. La ejecución en 1994 de los FSE presentada en la contabilidad presupuestaria (Sincom) difiere de la mostrada en la contabilidad del ordenador de pagos (Eurada): las diferencias () se deben en parte al registro por separado de los mismos datos en las dos contabilidades sin practicar pruebas de control de los códigos de los países y de las líneas presupuestarias solicitados a la contabilidad presupuestaria, durante las conciliaciones diarias realizadas entre los dos sistemas.

5.11. Al 5 de enero de 1995, existían en la contabilidad presupuestaria compromisos y pagos por un total de 1,644 millones de ecus que no pudieron atribuirse a ningún Estado miembro. El Tribunal detectó por su parte varios errores en la contabilidad presupuestaria en la que algunas operaciones se habían imputado a una línea presupuestaria incorrecta (errores de imputación de compromisos por un importe de 59,5 millones de ecus, y de pagos por un importe de 13,4 millones de ecus con cargo a las líneas presupuestarias B2-1300 a B2-1830), o bien se habían imputado a un Estado miembro que no correspondía (0,3 millones de ecus).

Compromisos y pagos

5.12. Pueden abonarse anticipos hasta un 80 % del importe programado para el año, siempre que se haya ejecutado al menos el 25 % del programa de ese año. De este modo, los pagos registrados en las cuentas no reflejan el grado real de ejecución, especialmente cuando se han calculado en exceso las previsiones iniciales de los costes de un programa.

5.13. Como lo señaló el Tribunal en su Informe Anual de 1993 (apartado 14.10 b), en el caso de realizaciones inferiores a las previsiones, la Comisión no libera los compromisos no utilizados de los tramos anuales anteriores de los PO, sino que se contenta con contraer un compromiso menos importante para los tramos siguientes. Esta falta de reajuste tiene como consecuencia que los compromisos ya no reflejen ni las previsiones ni las realizaciones de ninguno de los tramos: ni las realizaciones inferiores de tramos anteriores ni las previsiones de los tramos futuros. La misma falta de reajuste de los pagos con respecto a las realizaciones implica que las cuentas indiquen a su vez un motivo inexacto de los mismos.

5.14. En algunos casos, la Comisión no contrajo un compromiso menos importante para el tramo siguiente pese a conocer las escasas realizaciones de tramos anteriores y, por lo tanto, de los compromisos todavía disponibles. Ello la llevó a contraer compromisos y a abonar importes demasiado elevados para los tramos siguientes.

5.15. A modo de ejemplo, en el caso del PO 90 1005 E1, el 9 de marzo de 1994 se contrajo un compromiso para el cuarto tramo sin tener en cuenta el estado de realizaciones por valor de 12,6 millones de ecus en lugar de los 13,9 millones previstos inicialmente. Sin embargo, esto quedaba reflejado en la solicitud de saldo de 1992, presentada en febrero de 1994. El resultado que se deriva es un exceso de compromisos de 1,3 millones de ecus. En el PO 90 0003 ES1, los anticipos abonados fueron demasiado importantes, por lo que entre diciembre de 1992 y diciembre de 1993 se puso a disposición del Estado miembro un excedente de tesorería sin justificación reglamentaria por un importe que oscilaba entre 6 y 13 millones de ecus.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5.16. El exceso de compromisos del FSE derivado de dichas prácticas se materializa en el volumen de liberaciones practicadas al cierre de los programas. En 1994, las liberaciones ascendieron a 20,7 millones de ecus para los expedientes del FSE 1984-1989, y a unos 226 millones de ecus para los PO del FSE 1990-1993. De estas liberaciones, 170 millones de ecus correspondían al Reino Unido (UK), cuyos PO se clausuraron en 1994 en lugar de prorrogarlos a 1994 (véase el cuadro 5.1).

5.17. El exceso de pago viene ilustrado por el volumen de las recuperaciones (75,2 millones de ecus) efectuadas principalmente en forma de compensaciones en 1994 por la Comisión, de las que 53,9 millones de ecus correspondían al Reino Unido.

Previsión presupuestaria

5.18. La gestión conforme al marco reglamentario descrita anteriormente no facilita la previsión presupuestaria. En 1994 los créditos de pago por un importe de 6 165 millones de ecus, reservados a las líneas del FSE, fueron demasiado elevados ya que, además de las transferencias efectuadas durante el ejercicio por unos 386,015 millones de ecus, se produjo al final del ejercicio una infrautilización de 1 464 millones de ecus en créditos de pago de los que se anularon 1 244,5 millones de ecus. Los pagos efectuados en 1994 sólo representaron el 63 % y el 82,9 % de las previsiones del FSE 1990-1993 y del FSE 1994-1999, respectivamente.

5.19. En cambio, la Comisión no había previsto suficientes créditos en 1993 para hacer frente a sus obligaciones con los Estados miembros. En 1994 se vio obligada a realizar operaciones de reutilización (20,6 millones de ecus para Grecia) y de reconstitución de créditos (21,8 millones de ecus para Portugal) no previstas en la programación financiera de los proyectos.

5.20. Los créditos constituidos (reconstitución y reutilización) en 1994 no resultaron suficientes para realizar las operaciones del FSE 1990-1993: la Comisión tuvo que contraer compromisos suplementarios por un importe de 61,839 millones de ecus con cargo a los créditos de 1994. Sobre la base de dichos compromisos, efectuó pagos que ascendieron a 27,460 millones de ecus. Estos compromisos y pagos se realizaron con cargo a los créditos presupuestarios destinados al periodo de programación 1994-1999.

Prórrogas y ampliaciones

5.21. Frente a la infrautilización de créditos del FSE que caracterizó los años 1990-1993, los comités de seguimiento de los Estados miembros tomaron la decisión, en muchos casos con el acuerdo de la Comisión, de prorrogar los importes no utilizados de años anteriores a las previsiones del tramo 1993, último año del FSE 1990-1993.

5.22. Estas decisiones se tomaron sin consultar sistemáticamente a las autoridades presupuestarias de los Estados o regiones afectadas. Las previsiones del último año de los PO del FSE 1990-1993 aumentaron considerablemente, dando lugar a compromisos de créditos o al mantenimiento de compromisos demasiado importantes para este último tramo, pues no estaban garantizados por una cofinanciación nacional adecuada. Así, durante un control conjunto con la Comisión en Sicilia, para el conjunto de los PO 90 6020 I1 y 90 1007 I2 faltaba la inscripción de una contribución nacional pública del orden de 6 200 millones de liras italianas (aproximadamente 31,5 millones de ecus), cuando la Comisión ya había comprometido unos 60 millones de ecus. Por otra parte, como ya han observado independientemente el Tribunal y la Comisión, un Estado miembro utilizó los anticipos percibidos en concepto del nuevo FSE (1994-1999) para liquidar a los beneficiarios el saldo de los PO 1990-1993. Esta infracción, consistente en no utilizar el pago comunitario para el objeto al que estaba destinado, se detectó en Portugal y su importe se evaluó en 81 millones de ecus.

5.23. A los Estados miembros que había concedido una prórroga de sus PO, la Comisión les permitió la presentación de sus saldos de 1993 en junio de 1995, al mismo tiempo que sus saldos de 1994 de los PO aprobados en virtud del nuevo FSE (1994-1999). Ahora bien, estos nuevos PO no constituyen en muchos casos más que una mera prórroga de PO anteriores con los mismos beneficiarios, las mismas acciones de formación y los mismos objetivos. Si permite la presentación de una misma acción a dos fondos diferentes en un mismo ejercicio, la Comisión corre el riesgo de hacer posibles las dobles financiaciones.

5.24. La posibilidad de contraer compromisos jurídicos y pagos todavía en 1994 por cursos de formación realizados en 1993 no fue utilizada por todos los Estados miembros ya que, por otra parte, no todos habían presentado la solicitud, por considerar que sus compromisos y pagos de 1994 debían incluir los cursos de formación de dicho año. Aun cuando los MCA o los PO se prorrogaban, no todos los Estados miembros lograron utilizar antes del 31 de diciembre de 1994 los créditos contraídos anteriormente como lo demuestra la importancia de las liberaciones de 1994 descrita en el cuadro 5.1.

Tipos de cambio

5.25. Paralelamente a la utilización de un método erróneo de conversión en ecus de las declaraciones de saldo de los Estados miembros que el Tribunal ya señaló en su último Informe Anual (apartados 6.15 a 6.18), la Comisión también aceptó tipos de conversión no conformes a la normativa. El Tribunal ha detectado un caso así en Grecia donde se utiliza un tipo de cambio estimativo anual medio para convertir sus gastos en ecus en lugar del tipo del mes de contabilización de los gastos por los organismos gestores: para el conjunto de los PO griegos de 1990 a 1994, el error puede estimarse en 19,3 millones de ecus () en favor de Grecia. La Comisión debería tomar las medidas necesarias para recuperar los importes indebidos dirigiéndose a los responsables.

Seguimiento por la Comisión de los controles efectuados

Inspecciones efectuadas por la Comisión

5.26. El Tribunal examinó los controles del FSE efectuados por la Comisión que fueron realizados por once agentes de la Dirección General XX (DG XX) y siete de la Unidad de Auditoría e Inspección de la Dirección General V (DG V).

5.27. No existen diferencias significativas en el alcance y el enfoque de la auditoría así como en la planificación y organización de las visitas sobre el terreno entre las dos unidades. Ambas coordinan sus calendarios de visitas de control pero no cooperan ni en la definición de los objetivos de auditoría, ni en la interpretación de la normativa, ni en la definición de conceptos como los criterios de cumplimiento de las condiciones de financiación, ni tampoco en la clasificación y cuantificación de los errores. Hasta la segunda mitad de 1994 no se constituyó un comité para examinar la definición de cumplimiento de las condiciones de financiación de los FSE. El trabajo de dicho comité debería incluir la definición de otros criterios importantes.

5.28. Los informes de los auditores de la DG V se remiten al Ministerio de Trabajo del Estado miembro interesado, mientras que los informes de los auditores de la DG XX se remiten al Ministerio de Economía y Hacienda y no llegan necesariamente a las autoridades competentes que podrían aplicar las medidas correctivas necesarias. A pesar de existir un intercambio de informes entre las dos DG, la Comisión debería coordinar y racionalizar el envío de sus informes a las administraciones nacionales y asegurarse de que también se envían sistemáticamente a los comités de seguimiento.

5.29. En esta fase, las observaciones de la fiscalización no se presentan sistemáticamente a los comités de seguimiento correspondientes. En consecuencia no existe la posibilidad de exponer los puntos débiles observados y las mejoras recomendadas.

Coordinación de la gestión de las medidas del FSE

5.30. Los programas de iniciativa comunitaria (PIC) están gestionados por la dirección competente para el desarrollo político y evaluación del FSE (DG V.B), mientras que los gastos de los objetivos del FSE están gestionados por la dirección de aplicación del FSE (DG V.C). Ello significa que la Dirección DG V.B autoriza, contabiliza y verifica los gastos de los PIC.

5.31. Dado el amplio número de PIC que ahora comienzan con el nuevo FSE, la Comisión deberá velar por su integración en otros programas del FSE. Debido a la creciente descentralización de la ejecución de los principales programas FSE en el contexto de los marcos comunitarios de apoyo (MCA) y documentos únicos de programación (DOCUP), así como la consiguiente disminución de la información que puede obtenerse directamente en la Comisión, es muy importante desplegar los esfuerzos necesarios para lograr una coordinación eficaz entre dichas medidas y los PIC, con el fin de garantizar la complementariedad y la adicionalidad y evitar el riesgo de dobles financiaciones.

5.32. La necesidad de una gestión central y rigurosa de los programas del FSE viene también ilustrada por las dificultades surgidas en la Dirección General encargada de la aplicación de las normas de competencia (DG IV). La financiación de numerosas medidas del FSE, aprobadas en decisiones de la Comisión, ha sido bloqueada por la DG IV. La objeción formulada por esta última se basa en la Decisión 92/C/213 de la Comisión, de 2 de julio de 1992, en la que se exige su aprobación para subvenciones de más de 50 000 ecus para las pequeñas y medianas empresas (PYME). El problema surge cuando, en el marco de los nuevos fondos estructurales, la formación de los individuos amenazados por la pérdida de su puesto de trabajo en la empresa que les ha contratado se considera subvencionable por el FSE en virtud del objetivo n° 4. Las decisiones de la Comisión de 1994 sobre los programas relativos al nuevo objetivo n° 4 no hacen referencia a los límites impuestos a la financiación de empresas individuales en la Decisión de 1992. La Comisión debería haber resuelto el problema de 1992 antes de tomar decisiones respecto a los programas de 1994.

Seguimiento de las observaciones de la Comisión

5.33. Los responsables geográficos que trabajan en la Comisión, encargados del seguimiento de los informes de control no recibieron instrucciones ni indicaciones precisas. No había ninguna coordinación en materia de seguimiento dentro de la DG V y de la DG XX, ni entre ambas. Los márgenes de error, malentendidos o simplemente los olvidos a la hora de practicar las reducciones convenidas son importantes. El examen efectuado por el Tribunal reveló que la eficacia y la coordinación del seguimiento eran extremadamente variables.

5.34. En muchos casos, los informes de control elaborados por la Comisión exigían la adopción de medidas de seguimiento por las autoridades competentes de los Estados miembros. A menos que dichas autoridades discutieran abiertamente las observaciones incluidas en el informe de control, la Comisión consideró que los justificantes aportados por los Estados miembros en apoyo de su solicitud de pago del saldo constituían la prueba de que se habían efectuado las correcciones necesarias. Considerando las preocupaciones del Tribunal sobre la fiabilidad de los sistemas nacionales de certificación de las solicitudes de financiación del FSE, resumidas en los apartados 8.63 a 8.66 de su Informe Anual de 1993 (), la Comisión debería asegurarse por otros medios de que se han tenido en cuenta las observaciones incluidas en sus informes de control.

5.35. El Tribunal está preocupado por el elevado porcentaje de rotación del personal encargado de la gestión y del control de los programas del FSE, así como por el gran número de puestos vacantes. Casi la mitad del personal encargado de la programación y del control financiero generales, así como de la gestión de los PIC están contratados en unas condiciones que limitan su trabajo en la Comisión a un período de tres años. La misma observación se aplica a casi una tercera parte del personal que trabaja en los principales programas nacionales del FSE. En consecuencia, la DG V encuentra muy difícil conservar un personal con la suficiente experiencia para poder cumplir con las previsiones de aplicación y control de los programas del FSE.

Reembolsos

5.36. Durante el ejercicio 1994, la Comisión emitió ordenes de reembolso por un importe de 82,6 millones de ecus, de los que 75,2 millones de ecus pudieron ser recuperados en particular mediante compensaciones efectuadas con cargo a otros pagos, en el momento del cierre de los PO (53,9 millones de ecus compensados por el Reino Unido que clausuró sus PO en 1994; véase el apartado 5.17).

5.37. La importancia de los reembolsos de 1994 se debe al cierre de los PO británicos durante el ejercicio (véase el apartado 5.24). Las órdenes de reembolso emitidas en 1994 afectan en gran parte a excesos de pagos efectuados algunos años anteriores porque corresponden a los PO 1990-1993.

5.38. No siempre se hicieron efectivas antiguas órdenes de reembolso: el 65 % del importe todavía pendiente de recuperación a 31 de diciembre de 1994 (43,3 millones de ecus) corresponde a derechos emitidos hace más de tres años. Los intereses de demora, aunque previstos en los Reglamentos n° 4253/88 y n° 2082/93, no se aplicaron a las órdenes de reembolso de 10,5 millones de ecus correspondientes al FSE 1990-1993 y el Tribunal invita a la Comisión a aplicarlos sistemáticamente cuando las partes afectadas demuestren una falta de diligencia en el reembolso.

5.39. En cuanto a los únicos errores cuantificables del orden de 130 millones de ecus detectados por la Comisión en el transcurso de sus visitas de inspección en 1993 y 1994, el Tribunal observó que, contrariamente a lo que preconizan las modalidades de ejecución (), la Comisión no había efectuado un registro contable «pro memoria» de los títulos de crédito potenciales.

5.40. En el momento en que un expediente se encuentra en manos de la justicia, debería efectuarse dicho registro. A modo de ejemplo, en dos regiones de Italia (Toscana y Cerdeña), pese a que la Comisión estaba verdaderamente en condiciones de recuperar 307 000 ecus y 869 645 ecus, no efectuó el registro de ninguno de dichos títulos de créditos potenciales.

5.41. Se deduce de todo ello que la Comisión no toma todas las medidas necesarias para recuperar con la mayor rapidez posible los importes abonados indebidamente.

Bloqueo de los pagos

5.42. En el caso de errores importantes detectados en el contexto de un PO, la Comisión bloquea temporalmente los pagos todavía pendientes correspondientes a dicho PO. En cuanto el Estado miembro adopta las medidas correctoras, los pagos comunitarios se desbloquean y abonan al Estado miembro recuperándose en algunos casos los importes abonados indebidamente.

5.43. Del total de 651 476 425 ecus bloqueados al comienzo del ejercicio 1995, 456 589 764 ecus (70 %) ya lo estaban al comienzo del ejercicio precedente. Para estos expedientes no se produjo ningún cambio durante el ejercicio 1994, lo que subraya la lentitud en la aplicación de las correcciones cuando los expedientes no están en manos de la justicia. La Comisión debería establecer un plazo para la adopción de medidas correctoras y, en ausencia de éstas, aplicar las sanciones pertinentes.

5.44. La importancia de los bloqueos efectuados en España e Italia (véase el cuadro 5.2) se debe a la falta de transparencia de los PO gestionados por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) en España, a las investigaciones judiciales relativas a los diferentes PO, en particular en Lombardía y Cerdeña y, en lo que respecta a la unidad del FSE en Roma, a la ineficacia de gestión del FSE y a su incapacidad para asumir el papel de autoridad certificadora. La falta de bloqueo de los pagos relativos a Irlanda y Reino Unido se explica porque sus PO correspondientes al FSE 1990-1993 están ya clausurados (IRL y UK) y el exceso abonado ya ha sido recuperado (UK).

Seguimiento de las observaciones del Tribunal

5.45. En su último Informe Anual, el Tribunal presentó una selección de casos de exceso de pago. En el transcurso del procedimiento contradictorio y en sus respuestas (), la Comisión se comprometió a examinar estos casos, en colaboración con los Estados miembros, y a tomar las medidas de recuperación necesarias. En una carta remitida al Tribunal en febrero de 1995, la Comisión afirmaba que no podía recuperar los importes abonados indebidamente sin consultar a los beneficiarios. Para apoyar sus argumentos, la Comisión citó una causa sustanciada recientemente ante el Tribunal de Primera Instancia ().

5.46. La recuperación de las sumas abonadas indebidamente en virtud del FSE se rige en la actualidad por el Reglamento n° 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (), según el cual la Comisión tiene la obligación de proceder a un «estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación» en cuanto se cuestione la plena justificación de la ayuda financiera concedida. Si resulta que los controles efectuados por el Tribunal requieren una investigación suplementaria, ésta es competencia de la Comisión. La Comisión debería haber procedido al estudio riguroso de los casos que el Tribunal había planteado conforme al Reglamento del Consejo y a las posibles correcciones.

Deficiencias observadas

5.47. Persisten las deficiencias detectadas por el Tribunal en su Informe Anual anterior, como la ausencia de criterios precisos del cumplimiento de los requisitos para la subvención, de controles suficientes y de certificados fiables aportados por los Estados miembros, ya que no se han efectuado las mejoras de los sistemas relativos al FSE 1990-1993. En cuanto al nuevo FSE (1994-1999), en 1994 no se elaboró ni un vademécum de control, ni una lista de costes subvencionables, ni una definición adecuada del beneficiario último, y los Estados miembros continuaban poniendo en marcha programas del FSE sin orientaciones precisas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5.48. Durante sus visitas de inspección, el Tribunal detectó una serie de errores que se han señalado a la atención tanto de los Estados miembros como de la Comisión. Afectan a las condiciones de acceso a la financiación de las acciones, de los beneficiarios y de los gastos. Ascienden a un importe global de 81,6 millones de ecus correspondientes a Grecia, Francia, Italia y Portugal () relativos a los pagos.

5.49. La formación de profesores de enseñanza preescolar o primaria fue financiada en el marco del PO 90 1037 E1 por un importe de 10,7 millones de ecus, cuando la formación impartida a estos profesores sólo es subvencionable por el FSE si ellos a su vez imparten una formación profesional, lo que no es el caso de la enseñanza general impartida en escuelas preescolares y primarias.

5.50. La formación de estudiantes (universitarios y postuniversitarios), no disponibles para el mercado de trabajo y por lo tanto no subvencionables, se financió en el marco de un PO italiano no incluido en el objetivo n° 1 por un importe de 42,3 millones de ecus. En el ámbito de otros dos PO no integrados en Grecia (88,9 millones de ecus), en muchos casos se financió la formación de funcionarios en lugar de la destinada a jóvenes en busca de un empleo o de parados.

5.51. En el ámbito del PO 90 1037 E1 (0,6 millones) se detectaron gastos no subvencionables como una amortización demasiado elevada de material, así como la amortización de fianzas de alquiler y de gastos financieros.

5.52. Se financiaron gastos no efectuados, bien porque el importe pagado por la Comisión hubiese rebasado las realizaciones efectivas sobre el terreno debido a declaraciones erróneas de las autoridades (PO 90 2012 I2, 0,65 millones de ecus; PO 90 6010 I6, 0,36 millones de ecus o PO 90 1005 E1, 1,2 millones de ecus), bien porque la autoridad designada hubiese recuperado tras sus propios controles una parte de los fondos sin haberlos reembolsado todavía a la Comisión (0,15 millones de ecus en el contexto del PO 90 2012 I2).

5.53. También se detectó en Francia la ausencia de certificados fiables de ejecución, pues en uno constaban gastos retroactivos o posteriores por un importe de 5,4 millones de ecus incluidos en los gastos totales de 8,11 millones de ecus. Los justificantes presentados por un importe de 1,18 millones de ecus eran insuficientes para dar lugar al abono de los anticipos subsiguientes por la Comisión.

5.54. Se han añadido gastos retroactivamente en algunos PO para compensar la infrautilización de las ayudas, como fue el caso de Cerdeña (8,6 millones de ecus) y de Toscana (2 millones de ecus).

5.55. En el FSE 1994-1999, algunos anticipos abonados a los Estados miembros no habían sido abonados a los beneficiarios últimos en los tres meses que requiere la normativa.

5.56. En el caso del PO 94 3001 UK3, de un importe de 224,5 millones de ecus abonado por la Comisión el 5 de septiembre de 1994, solamente un importe de 44,7 millones fue desembolsado por el Estado miembro tres meses más tarde. Un caso similar se detectó en Portugal (PO 94 1000 P1) donde de los 53,3 millones de ecus percibidos sólo fueron desembolsados 8 millones de ecus. En el caso del PO 94 0004 E1, Grecia no había efectuado ningún abono al 21 de noviembre de 1994 de los 79,9 millones de ecus percibidos el 18 de agosto de 1994, pues los diferentes servicios de la Comisión no se pusieron de acuerdo en seleccionar una fecha para la primera reunión del comité de seguimiento que debe aprobar la financiación de los proyectos.

Cofinanciación pública y privatización

Introducción

5.57. En el ámbito del análisis de las cofinanciaciones públicas, el Tribunal examinó a modo de ejemplo los PO correspondientes a las empresas públicas en Italia.

5.58. Las empresas públicas y los «holding» financieros del Estado (IRI, ENI, GEPI y EFIM), así como una serie de organismos de derecho público o de organismos asimilados a éstos últimos (Union Camere, Formez, ENEL, Formedil, FSE e ICE) (), asumieron directamente con sus fondos el abono de la contrapartida nacional. Es preciso recordar previamente que los «Enti Pubblici» pudieron beneficiarse de las financiaciones del FSE en virtud del artículo 8.1 de la Decisión 71/66/CEE del Consejo, según el cual la ayuda del Fondo se concederá a razón del 50 % de los gastos subvencionables en favor de acciones realizadas por las administraciones públicas, organismos de derecho público y organizaciones paritarias sociales encargadas de una misión de interés público.

5.59. La Comisión siempre aceptó como gastos públicos nacionales que pueden optar a una cofinanciación comunitaria la asignación de fondos a los «Enti Pubblici» para la acciones de formación.

5.60. El Ministerio de Trabajo reagrupó las solicitudes de ayuda de los «Enti Pubblici» en programas operativos (PO) específicos. Así, para el período de 1990-1993 se presentaron a la Comisión cuatro programas operativos «Enti Pubblici» (PO 901010 I1, 906022 I1, 906030 I6 y 936030 I6) por un importe total de 662,8 millones de ecus de los que 384,1 millones de ecus estaban con cargo al FSE.

Privatización de las empresas públicas

5.61. En 1992, después de una decisión política del Gobierno de iniciar un proceso progresivo de privatización de los «Enti Pubblici», la naturaleza jurídica de un determinado número de «holdings» y de organismos de derecho público fue modificada y una serie de empresas pertenecientes al IRI y al ENI fueron privatizadas. Una de ellas, el «Banco di Roma», efectuó después de su privatización una acción de formación cofinanciada en 1992 por el antiguo FSE (1990-1993) (). En este caso, el IRI asumió la totalidad de la contrapartida nacional a pesar de que el banco había sido privatizado desde el mes de agosto.

Cofinanciación nacional tras la privatización de los «Enti Pubblici»

5.62. En el marco del nuevo FSE (1994-1999), los «Enti Pubblici» presentaron, bajo la responsabilidad del Ministerio de Trabajo, solicitudes de ayuda reagrupadas en tres PO por un importe total de 960 millones de ecus () incluyendo tres empresas que acababan de ser privatizadas () así como sociedades que lo serán próximamente.

5.63. Ahora bien, el nuevo marco comunitario de apoyo para el período 1994-1999 prevé que la contrapartida nacional esté garantizada por los recursos financieros de los «Enti Pubblici», el fondo de rotación del Ministerio de Trabajo así como por leyes aplicables al sector. No prevé, por el contrario, que la ayuda privada pueda reemplazar totalmente la contribución nacional pública. Para el período 1994-1999, la forma de cofinanciación nacional de las empresas que son o serán progresivamente privatizadas todavía no se ha determinado con exactitud ni por parte del Estado miembro ni de la Comisión aunque se efectuó la transformación de los tres «holdings» financieros principales en sociedades por acciones el mes de agosto de 1992. Esta laguna podría provocar en el futuro una situación de incertidumbre en la que se abonara la financiación comunitaria sin determinar previamente la contrapartida nacional.

5.64. La Comisión debería formular disposiciones precisas en materia de cofinanciación nacional y comunicarlas lo antes posible a las autoridades nacionales de todos los Estados miembros para garantizar una aplicación coherente de las disposiciones del FSE.

5.65. Por el momento, la situación sobre la responsabilidad de los programas «Enti Pubblici» queda poco clara. Estos programas todavía están gestionados a nivel nacional por el Ministerio de Trabajo aunque en los programas italianos, cuyos costes se reparten entre el FSE y las empresas del sector privado, tienen mayor competencia los gobiernos regionales que el central. En este contexto, hay un conflicto aparente de competencias entre los organismos nacionales encargados de la certificación (Ministerio de Trabajo y regiones) que podría tener repercusiones en las competencias de control de las instancias nacionales.

PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (PYME)

Introducción

5.66. Todos los agentes económicos, los interlocutores sociales y las instituciones de los Estados miembros y de la Unión Europea reconocen unánimemente la importancia económica y social de las PYME. A finales de 1993, se contabilizó en la Comunidad un total de 16,6 millones de empresas de menos de 500 trabajadores, lo que representa el 99,9 % del número total de empresas (), el 71,6 % de los trabajadores por cuenta ajena y el 70,6 % del volumen de negocio ().

5.67. La organización en 1983 del año europeo de las PYME y del artesanado fue el primer acto constitutivo de la política comunitaria de la empresa. El Consejo aprobó un primer programa de acciones en 1986. Además, la reforma de los fondos estructurales en 1988 concede prioridad a las PYME (). Por otra parte, la «iniciativa de crecimiento» y el Libro blanco (), basados en el artículo 130 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (), constituyen la base de la política económica de la UE, de la cual la mejora de la eficacia de las PYME constituye uno de los objetivos esenciales. Por último, una resolución del Consejo () de octubre de 1994 invita a la Comisión a proponer acciones para la aplicación del «programa integrado en favor de las PYME y del artesanado».

5.68. El examen del Tribunal ha tratado sobre las intervenciones comunitarias en favor de las PYME en el ámbito del FSE y la política de empresa gestionada por la DG XXIII. El importe asignado de 1990 a 1993 por el FSE a las PYME asciende a 890,7 millones de ecus, sobre la base de certificados de los Estados miembros relativos al número de beneficiarios PYME. De la fase preparatoria de la reforma del FSE 1994-1999 incluida la «iniciativa de adaptación de la mano de obra a los cambios industriales (ADAPT)» no resulta una prioridad precisada de las acciones en favor de las PYME. A ello se añaden las acciones de la política de empresa en favor de las PYME gestionadas por la DG XXIII que disponen de una dotación financiera de 222,4 millones de ecus de 1990 a 1996.

5.69. Teniendo en cuenta la falta de información recibida por la Comisión sobre las intervenciones en favor de las PYME, en particular en el ámbito del FSE, el Tribunal ha remitido un cuestionario a los Estados miembros y a las asociaciones que representan a las PYME. Asimismo en Dinamarca, Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido se han efectuado controles sobre el terreno de un grupo de intervenciones destinadas simultáneamente a diferentes grupos, teniendo en cuenta la ausencia casi generalizada de programas específicos para las PYME.

Definición de PYME

5.70. La Comisión no dispone de una definición formal de PYME. El resultado es la aplicación de diferentes conceptos por la Comisión, incluso dentro del FSE, y por los Estados miembros (). De ello se deriva que una empresa pueda verse excluida de la ayuda destinada a las PYME por un fondo estructural y beneficiarse de una ayuda destinada a las PYME por otro fondo. Asimismo, una empresa puede verse excluida de la ayuda de un fondo y optar a este mismo en otra región. El programa de trabajo de la Comisión para 1995 prevé la elaboración de una definición de PYME.

5.71. La definición utilizada en general por el FSE se basa exclusivamente en el número de trabajadores (menos de 500) lo que es manifiestamente insuficiente. A modo de ejemplo, una empresa con menos de 500 trabajadores pero cuyo capital pertenece mayoritariamente a una gran empresa puede considerarse una PYME. La definición citada permite, por tanto, a empresas que pertenecen a grandes grupos beneficiarse de las ventajas reservadas a las PYME. Además, dado que dos terceras partes de las empresas tienen menos de 10 trabajadores y el 95 % menos de 50, no se puede considerar el límite de 500 trabajadores como un verdadero criterio de concesión de la ayuda del FSE, máxime cuando las de menos de 50 empleados tienen considerables dificultades para acceder a las ayudas comunitarias (véase el apartado 5.86), y las de menos de 10 están prácticamente excluidas. Por último, una mayor precisión del objetivo de las intervenciones basada en criterios cuantitativos (número de personas empleadas, volumen de negocio, balance total, independencia) y cualitativos (pertenencia a un sector económico determinado, grado de innovación de la empresa, etc.) permitiría conseguir definiciones transparentes, una mayor coherencia en la estrategia de conjunto, un trato equitativo de los Estados miembros y sobre todo una mayor eficacia.

5.72. A pesar de los tres años transcurridos entre la presentación de un informe de la Comisión al Consejo () relativo a las definiciones de las PYME en el marco de las acciones comunitarias (29 de abril de 1992) y la reforma de los fondos estructurales para el período 1994-1999, no se han observado hasta finales de 1994 progresos sustanciales en la armonización de las definiciones de las PYME.

Ayuda comunitaria a las PYME por el FSE

Prioridad de las PYME, programación y gestión

5.73. El Reglamento del FSE para el período 1990-1993 concede prioridad a las personas empleadas en las PYME en virtud de los objetivos nos 1, 2 y 5b. Para el período 1994-1999 el nuevo Reglamento del FSE () amplía el ámbito de aplicación de las ayudas en favor de las PYME en el marco del nuevo objetivo n° 4 (acciones orientadas a facilitar la adaptación de los trabajadores y trabajadoras a las transformaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción).

5.74. Los PO del período 1990-1993 no precisan suficientemente los objetivos perseguidos, las estrategias aplicadas y los resultados esperados. Hasta ahora, la nueva programación 1994-1999 no cambia casi al respecto. En consecuencia, la prioridad concedida a las PYME no se traduce en la fijación de objetivos precisos en los PO. Asimismo falta un inventario de las medidas y financiaciones del FSE destinadas específicamente a las PYME. La Comisión no ha realizado ninguna evaluación temática previa de las PYME durante las reformas del FSE en 1988 y en 1993.

5.75. La fiscalización del Tribunal ha permitido observar que la participación de las entidades representativas de las PYME en la programación del FSE no está formalizada y constituye más bien la excepción. Dicha participación mejoraría el acceso de las PYME a las acciones de formación profesional y de ayuda a la contratación.

5.76. La complejidad de los procedimientos administrativos del FSE, así como el tiempo considerable que tardan en llegar los fondos comunitarios y nacionales, hace difícil e incluso imposible el acceso de las pequeñas empresas a las ayudas comunitarias. Se han observado retrasos en la contribución pública nacional, que alcanzan en algunos casos dos y tres años, en particular en Francia e Italia. En el primero se está llevando a cabo una reforma al respecto.

5.77. La tramitación de los expedientes por la Comisión y los Estados miembros en el ámbito del FSE resulta meramente formal. En la ejecución de las acciones en favor de las PYME, las necesidades específicas que deben satisfacerse no se derivan de un diagnóstico profundo de la situación de la empresa. La viabilidad de las acciones no se verifica y la estrategia aplicable así como el impacto esperado carecen de precisión suficiente. Así, las acciones financiadas no se han examinado como medios de satisfacer las necesidades que se desprenderían de la programación y de la estrategia de las empresas y no ofrecen garantías de que se financien necesidades reales de formación y empleo. Por último, las ayudas se conceden sin que la prioridad del grupo objetivo PYME esté fijado con claridad.

Seguimiento, control y repercusión

5.78. Las fiscalizaciones del Tribunal detectaron que en general las organizaciones que representan a las PYME no desempeñaron una función activa en el seguimiento de los programas del FSE. Por otra parte, no se pidió de modo sistemático su participación en los comités de seguimiento que constituyen un elemento clave de la gestión y la supervisión del FSE. El Tribunal no considera que, en las ayudas a las PYME, la participación de los interlocutores sociales pueda garantizar por sí sola que los intereses de las PYME se tengan en cuenta y protejan suficientemente.

5.79. Las fiscalizaciones del Tribunal en 1994 confirmaron, como en años precedentes, la ausencia de indicadores apropiados de seguimiento. En efecto, los procedimientos estadísticos de seguimiento de los PO no permiten apreciar las repercusiones específicas de las intervenciones comunitarias en las PYME. Además, la información disponible es muy parcial y permanece inutilizada a nivel nacional y comunitario.

5.80. Las informaciones incluidas en los certificados de los Estados miembros relativas a la naturaleza de los beneficiarios, incluidas las PYME, así como al nivel de cualificación adquirido por los beneficiarios de la formación (único criterio de incidencia cualitativa del FSE) carecen de fiabilidad.

5.81. Una visita de inspección a Portugal puso de manifiesto que el principal promotor, el IEFP, clasifica a los beneficiarios de formación sin tener suficientemente en cuenta la dimensión de las empresas de origen de los becarios. El control del PO británico 92 2018 UK2 reveló que las estadísticas remitidas a la Comisión, clasificaban a grandes empresas en la categoría de PYME y viceversa, y que ambos tipos de empresas se reagrupaban en un mismo total bajo la denominación única de PYME. La falta de detección por parte de la Comisión de estos errores muestra la ausencia de examen de las cifras recibidas de los Estados miembros y la escasa importancia concedida a estos indicadores. Las fiscalizaciones sobre el terreno en España, Francia, Italia y el Reino Unido han puesto en evidencia que la ayudas certificadas por los Estados miembros en favor de las PYME han beneficiado en parte a grandes empresas. Por ejemplo, en el caso de dos medidas del PO 92 2018 UK2 dirigidas principalmente a las PYME, las estadísticas de 1993 mostraron que, sólo el 41 % y el 1 %, respectivamente, de los beneficiarios estaban empleados en PYME.

5.82. En cuanto a los niveles de cualificación profesional definidos por el FSE, su imprecisión da lugar a interpretaciones divergentes en los diferentes Estados miembros. Así en Francia la definición es diferente de la elaborada por el FSE. De ello resulta que los datos remitidos por los Estados miembros no son adicionables ni comparables.

5.83. Muy frecuentemente la Comisión y los Estados miembros no inspeccionan sobre el terreno los criterios de concesión de la subvención del grupo objetivo PYME. Ello se ha puesto de manifiesto particularmente en la regiones de Ródano-Alpes, Aquitania y Sicilia durante el período 1990-1993, a pesar de los puntos débiles del sistema de gestión y de control y del escaso porcentaje de realizaciones.

5.84. La ausencia de datos sobre el esfuerzo nacional y comunitario en favor de las PYME y de objetivos precisos hace particularmente difícil cualquier tentativa de apreciación de la repercusión de las intervenciones del FSE en las PYME. El Tribunal ha calculado, basándose en información incluida en las solicitudes de pago presentadas a la Comisión por los Estados miembros, un total de 605 800 beneficiarios PYME, para el período 1990-1993, es decir, el 6,4 % del total del FSE y un 42 % inferior al inicialmente previsto.

5.85. Las cifras disponibles muestran que las empresas con 500 trabajadores o más, se benefician de una parte de la ayuda del FSE bastante superior a su porcentaje en relación al número total de empresas o al número total de trabajadores. A modo de ejemplo, el informe de saldo del PO 941001P1 «formación de activos» en Portugal muestra durante el período 1990-1993 una participación de un 38,5 % de trabajadores de grandes empresas en las acciones de formación a pesar de no representar más del 22 % del total del empleo. En el Reino Unido, el examen de las estadísticas del año 1993 de todos los PO del objetivo n° 2 para las medidas decididas prioritariamente para las PYME reveló que el porcentaje de beneficiarios de formación empleados en las PYME fue del 36 %. Estos ejemplos confirman la persistencia de las observaciones de las fiscalizaciones efectuadas en doce Estados miembros bajo la coordinación de una consultoría (). Pese a la falta de fiabilidad de los datos estadísticos al respecto, el informe de 1993 de dicha consultoría considera que de los 10 000 millones de ecus reservados a la ayuda a las empresas en los MCA, de 2 500 a 3 000 (25 %-30 %) se habían asignado a las PYME en los programas operativos.

5.86. La Comisión no ha realizado ninguna evaluación temática posterior en materia de PYME en relación con el FSE.

Política de empresa gestionada por la DG XXIII

5.87. Los objetivos principales de dicha política consisten en la mejora del entorno de las empresas, en particular de las PYME, y el fomento de su creación y desarrollo. Las medidas previstas por el Consejo () consisten en: la eliminación de obligaciones injustificadas de carácter administrativo, financiero y jurídico, la información sobre las políticas, normas y actividades comunitarias y nacionales; el fomento de la cooperación y la asociación entre empresas; la evaluación y desarrollo de la política. El Consejo añadió en 1993 la necesidad de considerar los intereses de las PYME en las diferentes iniciativas y políticas comunitarias y fomentar la adaptación de las mismas a los cambios estructurales y a los inducidos por el mercado interior. Al examen de las principales acciones destinadas a aplicar las medidas mencionadas, se plantea la cuestión de si los medios financieros disponibles y el resultado obtenido son proporcionales a la importacia de las PYME en la economía de la Unión. El riesgo de utilización de recursos humanos, administrativos y financieros de la Comisión en este contexto, sin esperar resultados significativos es, así, importante.

5.88. Los principales instrumentos de información de las empresas así como de cooperación y asociación son los centros europeos de información empresarial o Euro-Info-Centros (EIC), la red de cooperación empresarial (BC-Net), la oficina de cooperación empresarial (BRE) y las reuniones bianuales de representantes de empresas con el fin de desarrollar la asociación a nivel europeo (Europartenariat). Las PYME recurrían al menos a uno de estos servicios en un 4,2 % en 1993 (en 1992 en un 4,8 %) ().

5.89. Las redes BC-NET, creada en 1987, y BRE, creada en 1973, se dedican a ayudar a las PYME y encontrar socios comerciales para cooperar a escala interregional o transnacional. Sus costes desde el inicio se desconocen. El presupuesto de la BC-NET hasta 1993 fue de 17,2 millones de ecus. Actualmente, el presupuesto anual de las dos redes es del orden de 800 000 ecus. En 1994, el número de historiales de cooperación procedentes de empresas de Estados miembros representó en el período 1988-1994 una media anual del 1,3 % del objetivo potencial global. No puede obtenerse de la BRE el número de acuerdos efectivamente celebrados entre empresas, mientras que según la BC-NET fue de trece en 1992 y siete en 1993.

5.90. La primera decisión del Consejo para simplificar el entorno administrativo, fiscal y reglamentario de las PYME se remonta a 1985. El presupuesto de 1994 a este respecto es de 1,1 millones de ecus. El último informe de la Comisión (), de octubre de 1992, es decir siete años después de la decisión del Consejo, resalta la extrema dificultad de evaluar los logros en materia de simplificación administrativa y la opinión de los medios empresariales de que las cargas administrativas y los costes derivados han aumentado en los últimos años. También se aconseja proceder a un profundo análisis por la Comisión para determinar los ámbitos en los que la simplificación podría ofrecer mayores ventajas.

5.91. En el ámbito de la etimulación de un entorno financiero más favorable para las empresas, las acciones llevadas a cabo hasta la fecha han tenido una incidencia limitada. Así, en 1988 se impulsó una acción piloto, denominada «capital de lanzamiento» a fin de financiar la creación de empresas. En 1994, en toda la Unión, se crearon 42 empresas (un 25 % menos con relación a 1993) y 14 quebraron cinco años. Desde la puesta en marcha de este instrumento, se crearon 228 empresas (), de las que 188 todavía ejercen su actividad, que generaron 2 085 puestos de trabajo. La DG XXIII financió 6,1 millones de ecus en forma de anticipos reembolsables y el FEDER 2,7 millones de ecus en forma de contribuciones de capital. El éxito de esta experiencia depende de la capacidad de atraer capitales privados hacia esta actividad. Un informe de la Comisión () afirma que el año 1994 ha seguido registrando la marcada tendencia a la baja que caracterizó el mercado europeo del capital de lanzamiento desde la mitad de los años ochenta. Además, en Portugal ninguna institución financiera ha participado en la operación, en Grecia la única tentativa fracasó e Irlanda se benefició del mismo marginalmente (8 empresas y 86 puestos de trabajo creados desde el comienzo). Según las autoridades portuguesas, las limitaciones administrativas, jurídicas y de otro tipo pueden hacer difícil, e incluso inviable, dicho instrumento.

5.92. El epígrafe del presupuesto titulado «observación y evaluación de la política de empresas» dispuso de 3,8 millones de ecus en 1994, es decir, más del 10 % de los gastos operativos anuales de la DG XXIII relativos a la política de empresa. Esto no incluye las evaluaciones específicas a cada instrumento, cuyos costes no se conocen con exactitud. No obstante, no se dispone de una apreciación de la repercusión global y por instrumento.

5.93. En la DG XXIII no existen instrumentos de gestión que permitan conocer el importe y la naturaleza de los gastos de las acciones desde su inicio, la fecha de finalización prevista y el coste previsible.

5.94. Una decisión del Consejo () estableció la obligación de elaborar informes anuales sobre la ejecución del programa (denominados informes de evaluación hasta julio de 1993) sobre la política de empresa. Su contenido es breve y no incluyen ninguna comparación entre las previsiones y las realizaciones de los programas. Tampoco contienen explicaciones sobre las importantes diferencias existentes entre los importes financieros previstos y los asignados en la práctica. Por último, no figuran los indicadores de la eficacia de los instrumentos aplicados, a pesar de que se conocían.

5.95. La Comisión elaboró dos informes () sobre la coordinación, exigidos por el Consejo (). Se trata de meras tentativas de inventariar las acciones llevadas a cabo por las diferentes direcciones generales en favor de las PYME, particularmente superficiales en el ámbito de los fondos estructurales. No son realmente informes sobre la coordinación porque no mencionan, en particular, los procedimientos de coordinación creados, los resultados y sinergias obtenidos, los problemas detectados, las limitaciones en la materia y las medidas para superarlas. Los exámenes efectuados del FSE y las visitas de inspección en los Estados miembros han demostrado que la coordinación entre las DG XXIII y V es insuficiente.

5.96. Los puntos débiles de la gestión se han hecho sentir también en el ámbito de la gestión de los presupuestos y de los estudios. En 1994, no se introdujo en la base de datos ningún estudio encargado a contratistas exteriores a la Comisión con el fin de evitar posibles duplicaciones entre las diferentes direcciones generales.

Euro-Info-Centros (EIC)

5.97. La red de los EIC es el principal instrumento que existe para mejorar el acceso de las empresas a la información. El presupuesto anual de 1987 a 1994 fue de 78,3 millones de ecus, es decir, la tercera parte de los recursos financieros de la DG XXIII destinados a la política de empresa. A finales de 1994, existen 211 EIC y el número de empresas clientes constituye el 1,3 % del número total de la UE ().

5.98. No existe una estrategia previa que apunte a los medios de mejorar la información sobre los programas comunitarios, coordinada con las demás direcciones generales. En 1992, un inventario de las redes de información vinculadas a la Comisión registró 54 y no está claro que todas sean necesarias ni que su funcionamiento sea satisfactorio (). A modo de ejemplo, la red de los centros de empresa e innovación (CEI), gestionada por la DG XVI, tiene también una función de información y de asesoramiento. No se ha encontrado ninguna reflexión sobre la coherencia, complementariedad o necesidad simultánea de estos dos instrumentos.

5.99. La cobertura geográfica de la red EIC es poco coherente y no ha obedecido a una concepción preestablecida. Por ejemplo, existen cinco EIC en Bonn, mientras que en París son cuatro y en Londres dos. Estos dos últimos se instalaron en el mismo edificio y se encomendaron a un único gestor, lo que en términos operativos equivale a disponer de un solo EIC. Por último, las autoridades portuguesas consideran más racional reducir el número de EIC y redefinir su lugar de implantación ().

5.100. Pese a la importancia de la función de los EIC para la información de las PYME en la Unión, su objetivo principal dista mucho de conseguirse. Sigue existiendo falta de información de las PYME. El informe de 1994 del Observatorio Europeo de las PYME señala que el acceso a la información y su tratamiento representan los principales obstáculos con los que se enfrentan las PYME. El escaso conocimiento de los servicios comunitarios al servicio de las empresas (véase el apartado 5.108) es también una prueba de ello. El número de preguntas atendidas por los EIC relativas a las PYME es muy escaso (véase cuadro 5.3). Las preguntas de las PYME representaba el 48 % del número total en 1993 y el 51 % en 1994, pese a que los EIC han sido creados fundamentalmente para ellas.

5.101. Se ha instalado un sistema informatizado para almacenar las preguntas-respuestas susceptibles de interesar a otros EIC. El coste anual de funcionamiento, aparte de la armonización, es de 934 000 ecus. En 1994, cada EIC utilizó el sistema 1 hora y 10 minutos como promedio.

5.102. La Comisión financia campañas de promoción de dichos instrumentos. Por ejemplo, de diciembre de 1991 a octubre de 1993 se abonaron 4,9 millones de ecus. Ahora bien, un sondeo efectuado en 1993 ha demostrado que sólo el 1,2 % de los empresarios mencionaron los EIC entre los instrumentos comunitarios de información conocidos.

Programa integrado en favor de las PYME y el artesanado

5.103. Este programa, aprobado por la Comisión () el 3 de junio de 1994, no incluye inventario alguno de subprogramas, ejes de intervención, medidas y acciones en favor de las PYME, ni los importes asignados para el período 1994-1999 por la mayor parte de los instrumentos financieros, y en particular por los fondos estructurales. Por otra parte, la Comisión todavía no ha creado procedimientos destinados a garantizar la coordinación eficaz y la coherencia para la aplicación de los instrumentos financieros comunitarios que intervienen en el programa integrado.

5.104. La falta de definición clara de las PYME; ya observada en la fiscalización del FSE (véase apartado 5.70), constituye un obstáculo de partida para determinar correctamente los beneficiarios de dichas intervenciones comunitarias.

DIÁLOGO SOCIAL

5.105. Las acciones financiadas por la Comisión en este ámbito comenzaron en 1974 con el primer programa en materia social. El artículo 118 B del Tratado CE, introducido en 1987, dispone que «la Comisión procurará desarrollar el diálogo entre las partes sociales a nivel europeo, que podrá dar lugar, si éstas lo consideran deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un acuerdo entre dichas partes». Una ampliación de estas acciones tuvo lugar en 1989 tras la aprobación de un programa relativo a la aplicación de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. Un acuerdo sobre política social, anexo al Tratado de la UE, que suscriben once Estados miembros, añade también que la Comisión tomará cualquier medida útil para facilitar el diálogo y velará por un apoyo equilibrado de las partes.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5.106. Una comunicación de la Comisión aprobada en 1993 () precisa que las medidas aplicables se refieren en particular a la organización de reuniones, la ayuda a estudios en común, grupos de trabajo mixtos y a la asistencia técnica. La participación de la Comisión en el coste de las acciones está limitado en porcentaje y alcanza a veces el 90 % en los acuerdos. Los compromisos y pagos de la Comisión en el período 1990 a 1994 ascienden a 115,1 y 77 millones de ecus (). El examen de los servicios de la Comisión llevado a cabo por el Tribunal ha versado sobre el año 1994.

5.107. No existen evaluaciones previas y objetivos precisos. Las únicas evaluaciones posteriores se refieren a las acciones de información o de formación de los trabajadores o de sus representantes (línea presupuestaria B34004 de los años 1992 y 1993), que representan alrededor de la mitad de los gastos de este ámbito. Dichas evaluaciones, además de su carácter parcial, no ofrecen ninguna indicación del impacto alcanzado.

5.108. El conocimiento de la posible población destinataria del conjunto de las acciones financiadas por las líneas presupuestarias B34000, B34002 y B34004, que representan el 90 % del presupuesto 1994 de este ámbito no es ni completo, ni preciso, ni cuantificado. El número de organizaciones financiadas en este ámbito, principalmente las asociaciones de trabajadores (sindicatos y otros) y de empresarios, en el nivel nacional y de empresa, es muy escaso en relación con el número total que podría ser financiado directamente.

5.109. El acuerdo sobre la política social mencionado anteriormente dispone que la Comisión vele por un apoyo equilibrado de las partes. En 1994 las acciones financiadas con destino a los empresarios quedaron muy por debajo del nivel de los correspondientes a los empleados.

5.110. Hasta 1993 el ordenador de pagos no comenzó a controlar a los beneficiarios de las subvenciones. En dos años, inspeccionó a seis organizaciones y pudo constatar que todas ellas habían cargado a la Comisión con importes no subvencionables. Los importes de las declaraciones finales, ya pagados por la Comisión, incluían 1 832 120 ecus de gastos subvencionables, más 317 704 ecus de gastos no subvencionables, es decir, un 17,3 %. Se trataba en particular de costes que en realidad no eran sino previsiones, el pago de una reunión anulada de otro contrato, gastos de interpretación no pagados, gastos de viaje sin justificar y gastos administrativos acumulados con precios globales pagados con el mismo fin. También se incluyeron en algunas declaraciones finales, importes de IVA no cuantificados por la Comisión, al parecer recuperados a través de la administración del Estados miembro.

5.111. El número extremadamente reducido de acciones visitadas anualmente limita mucho las posibilidades de detección de importes no subvencionables. Además, no obstante los descubrimientos detectados en los seis casos controlados, las organizaciones afectadas se han beneficiado de nuevas subvenciones y sólo han tenido que reembolsar los importes de los que se habían apropiado irregularmente. No está prevista ninguna sanción suplementaria.

5.112. Una selección aleatoria de documentos contables en poder de la Comisión ha revelado la existencia de una subvención de 223 967 ecus, por la que se abonó un anticipo de 156 777 ecus el 15 de febrero de 1994. La declaración final presentada por el beneficiario en junio de 1994, cuatro meses después del plazo de recepción, para reclamar el saldo contenía sólo gastos justificados por valor de 57 708 ecus. Después de la fecha límite de recepción establecida en el acuerdo, la Comisión debería haber expedido una orden de recuperación por la totalidad del anticipo. Un año después, seguía pidiéndose un extracto de cuenta aceptable. En noviembre de 1994 se concedió una nueva subvención a dicha entidad, sin haber recuperado el exceso abonado.

CONCLUSIONES

5.113. Tanto en el nivel comunitario como en el de los Estados miembros, queda mucho por hacer para reforzar la gestión financiera y la planificación del FSE. La transposición de la distinción entre los tres períodos de financiación (antes de 1989, 1990-1993, 1994-1999) en la contabilidad conferiría más utilidad a las cuentas. No puede obtenerse fácilmente en las cuentas publicadas la información relativa a las obligaciones financieras plurianuales pendientes de ejecución de los programas aplicados durante cada período de financiación. Se han detectado errores en las cuentas de 1994, tanto en la utilización por país, como por línea presupuestaria. No existe correspondencia exacta entre los «motivos» inicados y los compromisos contraídos. Pese al bajo nivel de utilización de los créditos del FSE que se refleja en las cuentas, la utilización real es aún inferior, ya que los métodos contables dan lugar a una exageración del consumo con relación a la realidad.

5.114. Los sistemas de aprobación y ejecución de los programas que constituyen los marcos comunitarios de apoyo y los documentos únicos de programación no obligan a los Estados miembros a ejecutar una serie preestablecida de acciones según un calendario determinado. Cuando las acciones parecen no tener derecho a subvención, los Estados miembros pueden simplemente sustituirla por cualquier otra acción, con frecuencia de financiación retroactiva. Hasta la fecha, no existen sanciones eficaces a los Estados miembros que no justifican la financiación de la Unión. Además, debe mejorarse el sistema de la Comisión de recuperación de los importes indebidamente abonados.

5.115. La prioridad reservada a las PYME en los Reglamentos de FSE no ha encontrado traducción concreta en su aplicación. El rasgo más destacado de la política de empresa en favor de las PYME reside en su escaso impacto en las empresas y en los escasos resultados concretos obtenidos en general. El nuevo FSE 1994-1999 se ha puesto en marcha con las mismas insuficiencias del anterior con respecto a las PYME.

5.116. Debería llevarse a cabo una reflexión detenida con el fin de aumentar el impacto de la política de empresa en las PYME, precisar los objetivos cualitativos y cuantitativos y las poblaciones destinatarias, y dotarse de instrumentos eficaces de control de los costes. Sería preciso evitar, entre otras cosas, la duplicación de esfuerzos y explotar al máximo las posibles sinergias con otros instrumentos comunitarios y nacionales, como el Tribunal lo recomendó en su Informe especial n° 5/93 sobre los centros de empresa e innovación ().

5.117. Los objetivos del diálogo social deberían volver a reformularse de manera realista ateniendose a los importes existentes para que las acciones derivadas del mismo respondan a criterios claramente relacionados con los objetivos más amplios de la UE, que pueden ser verificados y evaluados. Deben tormarse medidas para poner en conocimiento de un número mayor de representantes de trabajadores y empresarios la existencia de las acciones y así obtener un mayor equilibrio entre éstos en el uso de los fondos disponibles. Debe darse plena publicidad a la existencia del programa y la puesta a disposición equilibrada de los fondos tanto a las asociaciones de trabajadores como a las de empresarios. A finales de 1994, resultan claramente insuficientes los medios de disuasión destinados a evitar la inclusión de costes no subvencionables.

5.118. Teniendo en cuenta los considerables importes disponibles cada año en el ámbito del FSE, del orden de 6 000 millones de ecus, resulta esencial incluir en los programas correspondientes al nuevo período de financiación (1994-1999) objetivos intermedios claramente definidos y, si es posible, cuantificados, cuya realización pueda ser supervisada por la Comisión durante todo el período. En particular, la prioridad concedida a las declaraciones de políticas relativas al desarrollo de las PYME debe reflejarse claramente en los objetivos y las acciones de carácter concreto. La necesidad de una gestión financiera más rigurosa reviste especial urgencia en el ámbito de los programas de iniciativa comunitaria, en los que a menudo parece que el componente transnacional no parece haberse aplicado según lo previsto, y en otros ámbitos o programas menores exclusivamente gestionados por la Comisión donde se corre el riesgo de continuar beneficiando indefinidamente a un número limitado de destinatarios sin que los objetivos y las prioridades se sometan realmente a examen.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

GESTIÓN DEL FONDO SOCIAL EUROPEO (FSE)

Gestión presupuestaria y contable

Cuentas presupuestarias y del ordenador de pagos

5.6. Desde 1994, los pagos de saldo llevan la indicación «S» y los anticipos un indicador numérico comprendido entre el 1 y el 9 del sistema Sincom. La Comisión examinará si los datos disponibles en Sincom pueden ser utilizados para una presentación correspondiente en la cuenta de gestión.

5.7. La contabilidad de la Comisión es anual y sólo registra los compromisos contables efectuados. Los planes financieros se registran en la base de datos del FSE. Véase también la respuesta al apartado 5.119.

5.8. El total responde a las decisiones adoptadas por la Comisión respetando el principio de cooperación.

Exactitud de las cuentas

5.10. Ciertamente, en el pasado se han cometido algunos errores en los códigos de países. La conciliación diaria entre las dos contabilidades se hace ahora automáticamente mediante la lectura del fichero y la impresión de listas de anomalías.

5.11. Los errores de imputación de línea presupuestaria se han corregido en la medida de lo posible.

Compromisos y pagos

5.13 5.14. La Comisión recuerda que el FSE procede a un cierre contable de todos sus tramos anuales, lo que corresponde al tipo de gestión que permite acercarse más al periodo durante el que se han llevado a cabo los gastos y que constituye ya un aumento apreciable de la transparencia.

En cualquier caso, y a reserva de posibles reprogramaciones, los compromisos en curso siguen el plan financiero de la acción, ya que las partes no utilizadas de un tramo se utilizan en los tramos siguientes. La solución al problema planteado por el Tribunal reside en un refuerzo de la programación y de su seguimiento en el marco de la cooperación con los gestores de los programas en los Estados miembros.

5.15 5.17. Corresponde al sistema de seguimiento efectuar las reprogramaciones en función de la situación real de las ejecuciones, por lo que el pago de los anticipos de los tramos posteriores no se hace automáticamente.

Previsión presupuestaria

5.18. Sin discutir el análisis del Tribunal sobre el marco reglamentario de las previsiones presupuestarias, la Comisión subraya que, en lo relativo a los créditos de pago, la infrautilización se explica por:

- una sobredotación estructural relacionada con el exceso de créditos de compromiso, que no ha podido transferirse totalmente a otras líneas presupuestarias durante el ejercicio;

- una ausencia casi total de pagos, aparte de los primeros anticipos, debido a las fechas tardías de adopción de las nuevas formas de intervención;

- una fuerte reducción de los pagos en concepto de PO del periodo anterior, debido en gran parte a la concentración de los esfuerzos de las administraciones nacionales en la preparación de las nuevas decisiones.

5.19. Las operaciones descritas por el Tribunal se ajustan al artículo 7 del Reglamento Financiero y a la programación revisada de los PO correspondientes, ya que éstos se prorrogaron regularmente en 1994.

5.20. La Comisión indica que los compromisos suplementarios en cuestión se referían a los PO prorrogados regularmente y que el presupuesto de 1994 preveía explícitamente los pagos del periodo anterior como base jurídica para la ejecución de los créditos a cargo de las líneas correspondientes.

Prórrogas y ampliaciones

5.22 5.23. De conformidad con la reglamentación de los fondos estructurales, el seguimiento y la ejecución de la programación de las intervenciones correspondientes son competencia en primer lugar de los comités de seguimiento, que deben tener en cuenta numerosos elementos, tanto financieros como físicos. Ello explica que, en algunos casos, y habida cuenta de los plazos imperativos de cierre, algunos créditos no hayan podido ser absorbidos totalmente sobre el terreno. A raíz de este control, se han adoptado medidas adecuadas para garantizar la cofinanciación nacional de los créditos reprogramados y la buena gestión financiera de las operaciones.

Tipo de cambio

5.25. La Comisión, a raíz de las observaciones del Tribunal, ha informado ya a las autoridades griegas de las acciones correctoras que deben aplicar para respetar la legislación vigente relativa al ecu.

Seguimiento por la Comisión de los controles efectuados

Inspecciones efectuadas por la Comisión

5.27. Desde julio de 1994, la Comisión ha creado un grupo técnico de estudio de los gastos subvencionables en el que se encuentran representados todos los fondos estructurales y el control financiero.

5.28. Los servicios en cuestión tienen sus corresponsales nacionales respectivos con los que existen protocolos de funcionamiento o bien acuerdos prácticos de transmisión de la información. Los servicios del FSE envían a sus corresponsales todos los informes de auditoría elaborados por los servicios de la Comisión (auditoría del FSE y control financiero). El problema planteado por el Tribunal es de ámbito nacional en la medida en que los servicios de inspección nacionales deberían someter a las autoridades nacionales competentes los problemas señalados por el interventor de la Comisión.

A raíz de las diferentes observaciones del Tribunal, la Comisión solicitó a los Estados miembros que enviaran a los comités de seguimiento las conclusiones de los informes. Para garantizar la transmisión debida de este tipo de información, los representantes de la Comisión en los comités de seguimiento tienen instrucciones de tener en cuenta las conclusiones de los informes para que los interlocutores nacionales puedan encontrar soluciones a los problemas que se planteen.

Coordinación de la gestión de las medidas del FSE

5.30. No existe confusión entre las actividades de las unidades encargadas de los programas de iniciativa comunitaria, por un lado, y del presupuesto y la auditoría, por otro, aunque pertenecen a una misma dirección.

Además, diferentes servicios de la Comisión se encargan de verificar la gestión de los programas.

5.31. La Comisión comparte los deseos del Tribunal sobre las necesidades de coherencia entre los PIE y los demás programas cofinanciados por el Fondo. Estos diferentes programas son objeto de una gestión descentralizada pero que se basa también en una definición muy precisa de las competencias de los Estados miembros y de la Comisión desde el punto de vista de la gestión, el seguimiento y la verificación.

Seguimiento de las observaciones de la Comisión

5.33. La Comisión llama la atención del Tribunal sobre el hecho de que los miembros del sector «auditoría e inspección» del FSE son los auditores del servicio ordenador, mientras que el control financiero es el auditor de la Comisión. Las competencias de los dos servicios están claramente definidas e individualizadas. Como ya se ha recordado anteriormente, existe un intercambio sistemático de informes entre los servicios. Además, los proyectos de informe se concluyen tras la realización de consultas respectivas del sector «auditoría e inspección» del FSE y del control financiero. Cada informe de auditoría va acompañado desde 1994 de una ficha de seguimiento en la que se indican las administraciones encargadas de resolver el problema, la descripción del mismo y los plazos de resolución, así como los servicios encargados del seguimiento. Por otro lado, la Comisión ha dado instrucciones a los servicios para que transmitan de manera sistemática e inmediata cualquier dato derivado de su gestión que pudiera dar lugar a una sospecha de fraude.

No obstante, la Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que existen algunas variaciones en el trato otorgado al seguimiento de los informes y procurará armonizarlo.

5.34. La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal sobre el hecho de que las certificaciones de los gastos de los Estados miembros deben basarse en datos fiables y llama sistemáticamente la atención de las administraciones nacionales sobre la necesidad de controlar los datos que les sean enviados por otras administraciones. En cualquier caso, los servicios gestores del FSE deben verificar si se han introducido las correcciones, mientras que el sector «auditoría e inspección» dispone de un sistema informático de bloqueo de los flujos financieros, lo que permite seguir de cerca las correcciones que deben introducirse.

5.35. La reorganización de los servicios del Fondo Social ha provocado importantes movimientos de personal a finales de 1993 y durante 1994. El recurso a personal temporal viene impuesto por limitaciones presupuestarias. Todos los empleos asignados al sector de auditoría y control del Fondo tienen en la actualidad carácter permanente y este sector se ha visto ligeramente reforzado.

Recuperaciones

5.37. Las órdenes de recuperación se emiten a raíz de la infrautilización de los créditos por parte de los Estados miembros durante el último ejercicio del programa operativo.

5.38. La Comisión es consciente del hecho de que algunas órdenes de recuperación referidas al FSE 1990-1993 siguen pendientes de recuperación en la actualidad.

Conviene no obstante subrayar que, por un lado, se trata básicamente de contenciosos, de expedientes que precisan de clarificaciones y de largas investigaciones, tanto en los servicios de la Comisión como en los Ministerios, destinatarios de todas las órdenes de recuperación relativas al FSE en cuestión, y, por otro, de créditos pendientes de recuperación en el caso de promotores que han quebrado. Las gestiones son a menudo largas y complicadas y exigen en algunos casos procedimientos ante el Tribunal de Justicia.

Por último, la Comisión ha intensificado la recuperación de los créditos mediante compensación tras haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones, de conformidad con el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83 del Consejo.

La Comisión proseguirá la operación de liquidación de los antiguos créditos del FSE que queden por recuperar en los demás Estados miembros y procurará que, en la medida de lo posible, los reembolsos se efectúen rápidamente y en la mayoría de los casos mediante compensación.

La Comisión examinará las modalidades de aplicación de la normativa relativa a los intereses de demora.

5.39. Se ha sensibilizado a los servicios sobre este problema y se les ha instado a elaborar «previsiones de créditos».

5.40. Cuando la magistratura entabla una acción judicial a propósito de un expediente de formación profesional cofinanciado por el FSE, los servicios de la Comisión, en función de las informaciones recabadas in situ o comunicadas por el Estado miembro, determinan los importes relativos a las acciones investigadas. Estas cantidades se deducen de los saldos de los tramos anuales presentados por el Estado miembro y son objeto de un seguimiento constante por parte de la UCLAF y por los demás servicios competentes (ordenador e interventor). Los dos casos de Toscana y Cerdeña han sido objeto de una comunicación por parte de las autoridades judiciales nacionales. Están registrados en la base de datos PRE-IRENE y la Comisión realiza un seguimiento de los mismos.

5.41. La Comisión aprueba los programas operativos plurianuales. La aprobación de las acciones individuales es competencia del Estado miembro. En los casos en los que se demuestra que estas acciones no pueden optar total o parcialmente a las ayudas, se eliminan del saldo del ejercicio correspondiente y pueden sustituirse por otras acciones subvencionables, salvo en el tramo final.

Bloqueo de los pagos

5.45. La situación descrita por el Tribunal se ha producido porque no se ha presentado el saldo final del tramo 1993, que debía presentarse como máximo el 30 de junio de 1994, debido a que los PO se han prorrogado un año. Así, en estos casos, los saldos del último tramo llegarán a la Comisión a más tardar en junio de 1995. Por ello, es necesario esperar la solicitud de saldo presentada para verificar si se han corregido las anomalías observadas.

En lo que respecta a la creación de una sanción impuesta tras un determinado plazo para la adopción de medidas correctoras, la Comisión debe consultar al Estado miembro antes de adoptar una decisión de reducción [artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 2082/93]. El plazo para comunicar las observaciones del Estado miembro es de dos meses. Estas observaciones deben incluir las del beneficiario final, al que se le debe permitir emitir su dictamen oportunamente. Sólo después de disponer de esta información y si ello resulta justificado y necesario, podrá adoptarse una decisión de reducción.

5.44. Los bloqueos temporales de expedientes pueden explicarse por diversos motivos, que se basan en la defensa de los intereses financieros de la Comisión.

Seguimiento de las observaciones del Tribunal

5.46. La Comisión ha examinado de manera detallada todos los casos citados por el Tribunal. La Comisión ha enviado este análisis al Tribunal precisando que sólo en un caso existían las bases para establecer una reducción (apartado 8.40 del Informe Anual de 1993), que se aplicará en el marco de la solicitud de saldo del PO. En todos los demás casos, no ha sido posible encontrar suficientes elementos probatorios para justificar una reducción.

Además, ha procedido a una investigación suplementaria en algunos casos planteados por el Tribunal. La Comisión recuerda que cualquier reducción de una subvención debe ser suficientemente motivada y respetar, además de la reglamentación comunitaria, las sentencias del Tribunal de Justicia, especialmente en lo que se refiere a la obligación de permitir a los beneficiarios finales expresar su opinión oportunamente. En cualquier caso, la Comisión se compromete a organizar reuniones periódicas con el Tribunal para realizar un seguimiento de las conclusiones de estos informes de misión.

Deficiencias observadas

5.47. Las acciones y los costes subvencionables del FSE vienen definidos por el Reglamento del Fondo Social (n° 2084/93). Para precisar esta definición y confrontarla a situaciones concretas susceptibles de interpretación, la Comisión creó en 1994 un grupo de trabajo compuesto por representantes de los cuatro fondos estructurales, del control financiero y del servicio jurídico.

Las conclusiones de este análisis no deberán sustituir los términos de los reglamentos básicos pero permitirán garantizar un enfoque común de algunos conceptos fundamentales, entre ellos el de coste subvencionable.

En todos los MCA aprobados por la Comisión existen cláusulas de ejecución o se sistematizan las normas de aplicación y especialmente el concepto de «beneficiario final» (punto 4 de las disposiciones financieras anexas a los MCA). En 1994 se transmitieron precisiones técnicas a los Estados miembros.

En lo relativo a los controles, que el Tribunal considera insuficientes, la Comisión recuerda que en 1994 el sector auditoría del Fondo Social efectuó alrededor de sesenta y nueve misiones de control sobre ochenta y dos programas operativos diferentes. Estos controles tuvieron que ser realizados por un equipo de sólo siete funcionarios (2 A y 5 B). En particular, dichos controles justificaron los bloqueos de expedientes que se enumeran en el cuadro 5.3. del Informe de 1994 del Tribunal.

La Comisión seguirá insistiendo a los Estados miembros para que consoliden el sistema de certificaciones, en especial en los casos en que diferentes instancias nacionales o locales colaboren en el establecimiento de los datos que deben certificarse.

5.49. Tras analizar el expediente, la Comisión se compromete a verificar si el caso mencionado por el Tribunal tiene derecho a subvención y a entablar, en caso necesario, un procedimiento de acuerdo con el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, tras haber dado al Estado miembro la oportunidad de pronunciarse sobre el caso concreto.

5.51. La amortización de bienes destinados a las acciones de formación constituye un gasto subvencionable que debe calcularse sobre la base de los criterios de utilización física y temporal, en referencia a los periodos de amortización fijados por las legislaciones nacionales. La Comisión se compromete a examinar el caso citado por el Tribunal y a reducir, si es necesario, las cantidades no subvencionables.

5.52. Un control reciente en España permitió al control financiero confirma que un Estado miembro no había reembolsado los fondos recuperados a raíz de controles nacionales posteriores a los pagos del saldo. Este punto es objeto de una acción correctora.

5.53. La Comisión confirma que a veces existen situaciones como las que menciona el Tribunal y que sólo pueden detectarse a través de controles in situ. La existencia de tales prácticas ha llevado a la Comisión a examinar meticulosamente las cantidades declaradas, especialmente a partir de las informaciones recogidas en los comités de seguimiento; se adoptan medidas adecuadas en función de la situación de que se trate, en especial la disminución de los primeros y segundos anticipos.

5.55 5.56. En general, las diferentes situaciones citadas por el Tribunal ilustran algunos problemas de puesta en marcha inevitables al principio de un nuevo periodo de programación basada en nuevos reglamentos.

Dicho esto, y en el caso de los ejemplos citados, sucede a menudo que los beneficiarios finales de la subvención comunitaria se eligen tras un procedimiento de «candidatura abierta». En estos casos, la Comisión estima que el plazo de tres meses se inicia únicamente el día de la selección efectiva del beneficiario.

Cofinanciación pública y privatización

Cofinanciación nacional tras la privatización de los «Enti Publici»

5.58 5.63. La Comisión concede especial atención al problema planteado por el Tribunal y adoptaría las medidas adecuadas para defender los intereses financieros de la Comunidad.

5.64. El Reglamento (CEE) n° 2481/93, artículo 13, y (CEE) n° 2084/93 ofrecen el marco de referencia reglamentario sobre la cuestión de la cofinanciación nacional de las acciones cofinanciadas.

5.65. La decisión de aprobación de la Comisión precisa quién es el gestor responsable. La Comisión examinará la situación con la máxima atención.

PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (PYME)

Introducción

5.69. En el caso de las PYME, las informaciones de que dispone la Comisión han permitido al Tribunal estimar la intervención del FSE en favor de las PYME (véase como ejemplo el apartado 5.87.). No obstante, la Comisión reconoce su interés por mejorar la situación.

Definición de las PYME

5.70. Como ya recordó el año pasado, la Comisión considera que desde el punto de vista del FSE, una PYME es una empresa que emplea a menos de 500 trabajadores, cifra que generalmente se recoge en los documentos de programación.

5.71. Los diferentes criterios que sugiere el Tribunal, en particular los relacionados con la propiedad del capital, no carecen de pertinencia desde un punto de vista conceptual pero son difíciles de verificar y controlar. Por lo tanto, no se han tenido en cuenta en los documentos de programación.

5.72. La Comisión progresa en su objetivo de proponer una definición de PYME en el marco de las acciones comunitarias. La dificultad de este ejercicio explica el retraso observado.

Si se analiza, el propio concepto de PYME resulta relativo según los sectores de actividad contemplados e incluso según los países. Ello explica las dificultades de armonizar la definición de PYME en el marco de las acciones comunitarias. En lo que respecta al Fondo Social, el criterio de empleo (menos de 500 personas) es determinante.

Ayuda comunitaria a las PYME por el FSE

Prioridad de las PYME, programación y gestión

5.74. La importancia concedida a las PYME es una preocupación transversal que sobrepasa la fijación de objetivos específicos. Dicha preocupación se ha visto reforzada por la nueva normativa adoptada en 1993.

Las intervenciones del Fondo para el nuevo periodo han sido objeto de una evaluación previa global, que proporciona una mejor visión de conjunto que algunas evaluaciones temáticas específicas de las diferentes prioridades.

5.75. La Comisión comparte el deseo del Tribunal de que los interlocutores sociales participen en la programación del Fondo Social, pero encuentra a menudo algunas dificultades en los Estados miembros para que este deseo se haga realidad. Esta situación es aún más evidente en el caso de los representantes de las PYME, a menudo menos estructuradas y representadas.

No obstante, en estos últimos tiempos se han producido avances sustanciales en este ámbito y la Comisión puede asegurar al Tribunal su firme determinación por obtener resultados positivos al respecto.

5.76. La Comisión aprueba programas operativos plurianuales, de cuya gestión corriente se ocupan los Estados miembros. En cuanto se detectan problemas como los que señala el Tribunal a través del sistema de seguimiento y de control se adoptan inmediatamente en los Estados miembros medidas para resolver la situación.

En lo que respecta a los retrasos italianos, tienen lugar en la actualidad contactos al más alto nivel para solucionar los problemas mencionados por el Tribunal.

En el caso de Francia, se han adoptado recientemente nuevos procedimientos, que ayudarán a mejorar la situación.

5.77. Las pequeñas empresas experimentan a menudo dificultades para acceder a las diferentes subvenciones propuestas en todos los Estados miembros, ya sean cofinanciadas o no por el Fondo Social.

Sin olvidar las necesidades de transparencia y rigor, unos procedimientos simples y rápidos favorecen en mayor medida a las pequeñas empresas, que no cuentan con medios materiales y humanos para responder a demasiadas obligaciones administrativas.

Seguimiento, control y repercusión

5.78. La Comisión comparte la opinión del Tribunal. No obstante, en los Estados miembros se han llevado a cabo esfuerzos sistemáticos para que los interlocutores sociales participen adecuadamente en los comités de seguimiento.

5.79. La Comisión reconoce que deben mejorarse los indicadores de realización física. En esta perspectiva, prosiguen sus acciones para reforzar los sistemas de seguimiento, haciendo participar en ellos a evaluadores independientes que emiten un dictamen motivado sobre las medidas adoptadas.

5.80. Según la Comisión, los certificados no pueden ser la única fuente de información sobre la repercusión de las acciones realizadas. Las estadísticas que se elaboran en los Estados miembros, algunas de las cuales son financiadas por el FSE (por ejemplo, el servicio de estadística del Ministerio de Empleo en Portugal) pueden también utilizarse posteriormente para evaluar dicha repercusión.

5.81. La Comisión reconoce que deben introducirse mejoras para garantizar el derecho a subvención de los alumnos de cursos de formaciónen en función de las prioridades definidas en los PO. Se compromete a sensibilizar a los Estados miembros a este respecto.

Asimismo, la Comisión ha observado que las solicitudes de saldo contenían a veces imputaciones estadísticas incorrectas. No obstante, aunque este fenómeno no cuestiona los costes asignados a los expedientes, puede tener como consecuencia una infrautilización de las cantidades concedidas a las PYME.

5.82. El FSE utiliza los cinco niveles de formación profesional. El problema mencionado por el Tribunal no se plantea desde el punto de vista de la comprensión sino más bien de la armonización del concepto, aspecto en el que deben introducirse mejoras. La Comisión no subestima este problema, particularmente importante para evaluar el impacto de las acciones cofinanciadas. En consecuencia, será objeto de un seguimiento atento en el marco de la evaluación de los programas.

5.83. El análisis de los criterios de concesión de la subvención y de los grupos objetivo es uno de los puntos esenciales de las misiones de auditoría de la Comisión. En aras de la eficacia, en el momento de las misiones de auditoría in situ, sus servicios verifican el derecho a subvención de todos los grupos objetivo, incluidas las PYME.

En lo que se refiere a la región Ródano-Alpes, se realizó un control en octubre de 1993 relativo a todas las prioridades indicadas en el PO. Como consecuencia, se bloquearon los flujos financieros y se aceptó la propuesta de reducción de 8 millones de francos franceses. En el caso de Sicilia, las misiones de control se tradujeron en un primer momento en el bloqueo del flujo financiero a la espera de una reorganización de los servicios regionales, que por otro lado se está produciendo.

5.84. El FSE cofinancia acciones de formación y de ayuda a la contratación en el marco de todos los objetivos de los fondos estructurales. En cualquier caso, en lo que se refiere a los objetivos n° 3 y n° 4, donde interviene únicamente el FSE, los beneficiarios son jóvenes y parados que no se encuentran en el mercado de trabajo al iniciarse los cursos de formación y a los que, por tanto, no es posible vincular con PYME o con grandes empresas.

Ello explica que sea difícil definir un porcentaje preciso de beneficiarios de las acciones de formación destinadas a las PYME.

5.85. La Comisión reconoce que los gestores de los PO deben adoptar medidas destinadas a facilitar el acceso de las PYME a las subvenciones del FSE, especialmente a través de campañas de información y de sensibilización.

5.86. La Comisión financia estudios en el marco de la asistencia técnica. Estos estudios permitirán llegar a evaluaciones más precisas sobre todo los objetivos de los PO, incluidas las PYME.

Política de empresa gestionada por la DG XXIII

Como complemento a las observaciones detalladas, en que se pasa revista punto por punto a lo expuesto por el Tribunal, la Comisión desea que se preste atención a los progresos realizados por la «política de empresa gestionada por la DG XXIII» desde que empezó, así como al método de realización de esta política.

Dicho método concede prioridad a las acciones de estímulo, principalmente prestando ayuda a redes de intermediarios encargados de amplificar la acción de la Comunidad entre las PYME y mediante la realización de acciones experimentales o piloto, destinadas a demostrar en la Unión la viabilidad de programas que responden a las necesidades de las PYME y cuyo desarrollo es responsabilidad de los Estados miembros o de los intermediarios de las empresas.

5.87. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que los recursos financieros asignados a realizar aquellas acciones cuyo objetivo es aplicar los objetivos de la política de empresa de la Comunidad son insuficientes. La conclusión que la Comisión saca de este hecho es que habría que esforzarse más por intensificar aquellas acciones de esta política cuya utilidad ha quedado demostrada por la experiencia para conseguir un acercamiento progresivo entre un número cada vez mayor de PYME de la Comunidad, especialmente mediante la europeización de los intermediarios de las empresas.

Por ejemplo, la Comisión puede hacer suya una cifra proporcionada por las autoridades francesas, que consideran que, de un conjunto de aproximadamente 2 millones de empresas, sólo 75 000 realizan transacciones de forma más o menos continuada fuera del territorio francés. Duplicar esta cifra, por ejemplo, podría ser un objetivo ambicioso a la par que merecedor de los esfuerzos comunitarios.

5.89. En cuanto al número de acuerdos efectivamente celebrados, las cifras mencionadas para BC-NET proceden de las respuestas enviadas por un número limitado de miembros.

5.90. El Consejo () ha reconocido que se han realizado progresos en cuanto a la simplificación del entorno administrativo y legislativo, aunque estos logros resulten difíciles de cuantificar, como sostiene la Comisión y como se desprende también de los trabajos realizados recientemente por la OCDE.

5.91. Sobre la acción piloto titulada «capital de lanzamiento», la Comisión espera que termine el período de realización para juzgar los resultados; dicho período finalizará cuando se recuperen los anticipos reembolsables ():

- A la espera de que esto ocurra, la Comisión recuerda que, en las conclusiones de la evaluación externa llevada a cabo en 1993 (), quedó de manifiesto que la iniciativa europea de crear un fondo de capital de lanzamiento representa un complemento válido e importante dada la escasez de fuentes de financiación para las nuevas empresas tecnológicas en Europa (página 1) y que, en la fecha de evaluación, el plan piloto había tenido un considerable efecto de estimulación de los fondos de «seed capital» y había contribuido a captar más de 36 millones de ecus con este fin. La participación económica de la Comisión y la credibilidad que dicha participación suscita han sido los pilares en que se han apoyado los esfuerzos que los gestores han hecho por captar fondos en el mercado privado (página 12). Por consiguiente, la Comisión considera que se han alcanzado los objetivos iniciales de la acción, que eran demostrar la viabilidad de un método para atraer capitales privados.

- Por otra parte, la Comisión considera satisfactorios los resultados obtenidos en cuanto a la creación de puestos de trabajo en relación con la contribución comunitaria (8,8 millones de ecus), ya que el coste teórico para el presupuesto comunitario asciende a 5 170 ecus por puesto de trabajo creado, lo que queda muy por debajo de lo que es habitual. Además, como se trata de un mecanismo de anticipos reembolsables, la contribución comunitaria acabará por ser recuperada, lo que se traducirá en la práctica en que el coste real por empleo creado será aún más bajo.

- La tendencia a la baja que se observa en el mercado europeo de capital de riesgo desde mediados de los años ochenta -tendencia registrada en el cuarto informe sobre el avance del plan piloto (), citado por el Tribunal- confirma la necesidad de actuar fomentando el capital de lanzamiento.

- La realización de la acción piloto en Irlanda ha tenido como consecuencia que las autoridades irlandesas incluyesen el apoyo al capital de lanzamiento en el programa operativo FEDER 1994-1999. La Comisión rescindió el contrato con el fondo griego por incumplimiento de los criterios de selección (participación en el capital de empresas recién creadas). En el caso de Portugal, el candidato seleccionado no fue capaz de captar el capital complementario en el mercado, pero, al mismo tiempo, se crearon, en el marco del PEDIP (programa específico de desarrollo de la industria portuguesa), dos sociedades de capital de riesgo que incluían actividades de capital de lanzamiento (Norpedip y Sulpedip).

5.92. La partida «observación y evaluación» está compuesta por cinco categorías principales de gastos: trabajos del Observatorio Europeo de las PYME, que publica un informe anual (); trabajos estadísticos de la OECE en determinadas áreas de competencias específicas, cuyo principal fruto es la publicación del informe «Enterprises in Europe» (); estudios, publicaciones y participación en manifestaciones específicas; subvenciones para las acciones realizadas por socios externos; trabajos de evaluación de la política de empresa, llevados a cabo con arreglo al artículo 5 de la Decisión de junio de 1993 y que deberán realizarse durante los ejercicios 1995 y 1996 () para permitir una apreciación global y desglosada por instrumentos de las acciones realizadas.

5.93. La Comisión tiene la intención de crear dentro de la DG XXIII una célula presupuestaria dependiente del director general, cuya función será, entre otras, proponer la creación de instrumentos de gestión del tipo de los preconizados por el Tribunal.

5.94. Los informes de ejecución están destinados a los miembros del comité de gestión citado en la Decisión de 14 de junio de 1993 y presentan, de forma sintética y resumida, los logros realizados por la DG XXIII durante el año anterior. Estos informes son debatidos en el comité al tiempo que se presenta el programa de trabajo del año corriente. En el debate, se intenta, sobre todo, comparar los proyectos con la realidad. En el próximo informe de ejecución (en el que se examinará el año 1995), se integrarán las sugerencias del Tribunal sobre la comparación entre las previsiones y las realizaciones y el análisis de las posibles diferencias, incluidas las financieras.

5.95. Los progresos realizados entre los dos informes citados por el Tribunal constituyen una invitación a enjuiciar los resultados de los esfuerzos de coordinación de la Comisión tomando en consideración un período lo suficientemente dilatado. No obstante, estos informes son el resultado de un trabajo colectivo de los servicios de la Comisión y su principal objetivo no es realzar el papel de la DG XXIII en la atención creciente que se presta a las PYME en las distintas políticas comunitarias.

5.96. Véase la respuesta al apartado 5.96.

Euro-Info-Centros (EIC)

5.97. El hecho de que el proyecto EIC represente la tercera parte del presupuesto de la política de empresa es testimonio de la importancia que se concede al objetivo de información de las PYME. La financiación comunitaria sólo representa aproximadamente el 25 % del coste global de funcionamiento de la red; la mayor parte de la inversión corre a cargo de las estructuras anfitrionas de los EIC.

El público potencial de los EIC está constituido, dentro del conjunto de las empresas de la Unión, por el subconjunto de las empresas que, aun estando sensibilizadas en relación con la evolución que el entorno económico está experimentando debido a la realización del mercado interior, no están todavía plenamente sumergidas en un proceso de europeización e internacionalización. Tomando como base el conocimiento profundo del tejido industrial local que tienen los EIC, se ha elaborado un fichero de unos 2,2 millones de empresas, de las cuales aproximadamente 215 000 (o sea un 10 %) pueden ser consideradas como empresas clientes, es decir, empresas que utilizan regularmente los servicios del EIC.

Además, los EIC divulgan información sobre las actividades de la Unión publicando artículos, datos u ofertas de cooperación en los diarios regionales o locales (casi 4 millones de lectores) y en publicaciones periódicas editadas por las estructuras anfitrionas y dedicadas a un público especializado (casi 1,5 millones de lectores) o realizando ellos mismos sus propios productos informativos (con un público destinatario de aproximadamente 750 000 PYME).

5.98. Desde su origen, el proyecto piloto «Euroventanillas empresas» se inscribe en el marco de la política general de información () de la Comisión. Por otra parte, ya en 1991, la DG XXIII tomó la iniciativa de pedir que se paralizase la creación de redes del tipo que fuese y propuso concentrar, en la medida de lo posible en un solo lugar (EIC, estructura anfitriona u organismo similar), los nuevos centros de información de carácter económico iniciados por tal o cual dirección general. El grupo «Relé» realizó el inventario de las redes existentes en 1992 y propuso una coordinación real entre las distintas redes basándose en las recomendaciones de la DG XXIII en la comunicación relativa a la política de relés y redes (). Al mismo tiempo, la DG XXIII intensificó sus relaciones con otras direcciones generales (por ejemplo, algunos EIC también son centros de enlace VALUE, miembros de la red OPET o de la red EURES, contribuyen al SIMAP -sistema de información sobre contratos públicos-, realizan una guía de gestión ambiental para las PYME o estudios sobre la repercusión del mercado interior o participan en el comité de escucha IVA). Por lo que se refiere al ejemplo de los CEEI, creados de 1984 en adelante con objetivos (implantación en las zonas del objetivo n° 1, orientación prioritaria hacia el fomento de las transferencias de tecnología, etc.) marcadamente distintos de los perseguidos por los EIC, ya existen algunas actividades de cooperación sobre el terreno.

5.99. La cobertura geográfica de la red satisface los criterios de selección presentados en la comunicación de la Comisión relativa a la ampliación del proyecto «Euro-Info-Centros» (), en los que se definía la índole de la estructura anfitriona y se primaba la voluntad de mantener un factor de proximidad relativa (prioridad a nivel regional).

Sobre esta base, la selección de las estructuras anfitrionas se hizo mediante licitación pública, como resultado de los contactos que se habían establecido entre cada Estado miembro y la Comisión para garantizar el cumplimiento de los principios citados (); los posibles dobletes que el Tribunal señala en algunas capitales tienen su razón de ser en el hecho de que en dichas ciudades existen grandes estructuras socioprofesionales encargadas de las redes nacionales (cabeceras de red); no obstante, en la perspectiva de los debates relativos al informe sobre el futuro funcionamiento de las redes que la Comisión enviará próximamente al Consejo, la Comisión planteará la cuestión de la cobertura geográfica de la red en función de la evolución de las distintas situaciones nacionales.

La Comisión no ha sido informada de que la situación en Portugal haya cambiado y espera con interés las posibles sugerencias de las autoridades nacionales competentes tras haber examinado el informe citado.

5.100. La Comisión coincide con el Tribunal en que parece persistir una cierta carencia de información entre las PYME, pero desea llamar la atención sobre el informe de evaluación de los EIC británicos (), realizado a petición del Gobierno británico, y en el que se expresa la convicción de que los EIC, a pesar de los esfuerzos objetivos que quedan por realizar, presentan la mejor relación calidad/precio.

El número de preguntas registradas pasó de 50 000 en 1989 (año de ampliación de la red) a 285 000 en 1994 y, además, esta cifra no refleja el conjunto de las labores de los EIC, que no se limitan a contestar a las preguntas, sino que también tienen por objetivo estimular el interés de las PYME por los asuntos comunitarios.

5.101. En 1995, se abandonó el sistema informatizado para almacenar las preguntas-respuestas -experimento piloto- por las mismas razones que apunta el Tribunal.

5.102. La Comisión desea completar la presentación de los datos recogidos por el sondeo EOS-Gallup de octubre de 1993 (): el 15,8 % de los empresarios de PYME fueron capaces de citar espontáneamente el nombre de al menos un servicio de la Comunidad Europea dedicado a ayudar a las PYME; de este porcentaje, el 1,2 % correspondió a EIC y el 1 % a las Euroventanillas o su equivalente nacional. Por el contrario, al presentarles una lista de servicios de la DG XXIII (EIC, Euroventanillas o su equivalente nacional, BC-NET, BRE y Europartenariat), el 43,3 % de los empresarios preguntados reconocieron como mínimo uno de estos nombres; de este porcentaje, el 47,7 % reconocieron EIC, y el 41,1 % las Euroventanillas o su equivalente nacional. A la vista de las módicas cantidades asignadas al fomento de las acciones comunitarias en favor de las PYME, la Comisión considera que es imposible esperar resultados mejores.

Programa integrado en favor de las PYME y el artesanado

5.103. Adjunto al presente documento figura un cuadro con la relación de las acciones comunitarias inscritas en el marco del programa integrado (). La Comisión destaca que el programa integrado proporciona un marco estratégico de referencia, que permite mejorar la visibilidad de las acciones en favor de las PYME organizadas por las distintas políticas comunitarias y que su función no es servir de instrumento operativo para programar directamente las acciones ni crear una transferencia presupuestaria de dichas acciones dentro de un mismo programa.

La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal sobre la realización de procedimientos de coordinación eficaz para garantizar mejor la coherencia de las acciones incluidas en el programa integrado y reflexionará sobre qué propuestas serían adecuadas en esta área.

5.104. La Comisión está elaborando una recomendación a los Estados miembros sobre definición de las PYME; dicha recomendación está siendo examinada actualmente por el comité de gestión creado en el artículo 4 de la Decisión de junio de 1993.

DIÁLOGO SOCIAL

5.107. La tarea de estimular el diálogo social, confiada a la Comisión por el Tratado (artículo 118 B) consiste en ayudar a los interlocutores a organizarse, conocerse mejor, estar mejor informados y comprenderse mejor a nivel europeo.

En lo que se refiere a las acciones de información y de formación para la creación de comités de empresa europeos (línea presupuestaria B3-4004), el informe de evaluación temática de 1994 estará finalizado en breve.

5.108. La posible población destinataria varía en función de las líneas presupuestarias a las que se haga referencia. Algunas están abiertas a todos los interlocutores sociales (4000) y otras se reservan únicamente a los representantes de los trabajadores (4001, 4002, 4003, 4004). Un estudio realizado en 1993 permitió identificar todas las organizaciones interprofesionales representativas a nivel europeo. Este estudio se completará próximamente con otro similar sobre las organizaciones sectoriales. En lo relativo a las empresas multinacionales sometidas a las disposiciones de la Directiva 94/95/CE, se están realizando estudios para elaborar un inventario de las empresas que pueden llegar a crear un comité de empresa europeo o a iniciar un procedimiento de información o de consulta.

5.109. La Comisión es consciente de la situación descrita por el Tribunal, que se explica básicamente por el hecho de que los empresarios presentan un número limitado de proyectos.

5.110. La cantidad de 317 704 ecus se reducirá en la parte considerada no subvencionable por los controles, tras las informaciones complementarias solicitadas a los beneficiarios.

Además, se reclamará a los organismos implicados el reembolso de las cantidades pagadas indebidamente, consideradas no subvencionables de manera definitiva.

En relación con el IVA, algunos organismos controlados podrán recuperarlo. En el momento de las visitas de control ninguno de ellos había procedido todavía a dicha recuperación. En cualquier caso, la Comisión recordará a los organismos sus obligaciones en materia de IVA.

5.111. En 1995, la Comisión cuenta con la colaboración de dos personas suplementarias que participan activamente en las reuniones, lo que permite aumentar el número de acciones visitadas.

Además, la «guía» que sirve como introducción a las solicitudes incluye una nota explicativa detallada sobre los gastos subvencionables y los gastos no subvencionables.

5.112. La Comisión procederá a la recuperación de la diferencia entre el anticipo pagado y el gasto real. La nueva subvención concedida sólo se pagará tras la regularización del expediente.

CONCLUSIONES

5.113. La Comisión proseguirá sus esfuerzos para mejorar la gestión financiera y la programación del FSE. La presentación de la cantidad total de las obligaciones contraídas por la Comisión en sus decisiones de concesión de la contribución del FSE en las cuentas anuales, solicitada por el Tribunal, sobrepasa, a nivel de los principios, el contexto del FSE. La Comisión observa que el Reglamento Financiero no le impone obligación alguna a este respecto. No obstante, respecto a los principios contables generalmente admitidos, podría preverse una presentación de este tipo en las cuentas de orden.

La Comisión tiene la intención de examinar una presentación de este tipo en el contexto de una próxima revisión del Reglamento Financiero.

Sin discutir el análisis del Tribunal sobre la justificación de los compromisos y de los pagos, la Comisión subraya que estos problemas de técnica contable no influyen en la transparencia de las cuentas. Por otro lado, la Comisión reconoce una aparente utilización excesiva de los créditos, pero subraya que este problema técnico es relativamente de menor importancia si se compara con la infrautilización real.

5.114. En aplicación de las decisiones de concesión de ayuda de los Consejos Europeos de Bruselas (1988) y de Edimburgo (1992), la reglamentación comunitaria prevé que la Comisión apruebe formas de intervención de carácter global con los objetivos, la descripción general de la medidas y el impacto previsto. En este sistema, la aprobación de las acciones individuales es competencia del Estado miembro, respetando las condiciones previstas en la decisión comunitaria. Si existen problemas específicos respecto a una acción concreta, la Comisión adopta las medidas adecuadas, especialmente la suspensión total o parcial de los pagos de los tramos anuales o la supresión de las acciones no subvencionables de las solicitudes de saldo. Ello implica que estas acciones no contarán con cofinanciación comunitaria.

La Comisión comparte la preocupación del Tribunal sobre la necesidad de mejorar la recuperación de las sumas pagadas indebidamente y proseguirá sus esfuerzos para alcanzar este objetivo, subrayando no obstante las dificultades prácticas relacionadas con este tipo de acciones.

Por otro lado, la Comisión quiere reforzar la protección de los intereses financieros de las Comunidades mediante propuestas horizontales de reglamento y convenios que serán próximamente adoptados y que se refieren en particular a las sanciones.

5.115. La Comisión reconoce la dificultad de medir el impacto de las acciones de formación en la mejora de la competitividad de las empresas en general y de las PYME en particular, pero recuerda que se han puesto a disposición de los Estados miembros fondos importantes para la formación de los trabajadores de las PYME y que esta política se ha continuado y reforzado en el periodo actual de programación.

5.116. La Comisión y el Tribunal comparten las mismas preocupaciones puesto que la evaluación de la aplicación de la Decisión 93/379/CEE, de 14 de junio de 1993, está a punto de ser confiada a un consultor externo, a raíz de un concurso publicado en el DO. Los resultados serán objeto de un examen meticuloso por parte de la Comisión -y de otras instituciones comunitarias- en la perspectiva de las propuestas que le corresponde hacer para la continuación de la política que deberá aplicar en favor de las PYME después del 31 de diciembre de 1996.

Por otro lado, la Comisión está elaborando un plan sobre el futuro funcionamiento de las redes de la política de empresa (centros europeos de información empresarial, red de cooperación empresarial y oficina de cooperación empresarial), lo que permitirá proceder a una reflexión profunda sobre estos instrumentos específicos y sobre su sinergia con otros instrumentos comunitarios.

5.117. El diálogo social es un instrumento de la regulación social que permite orientar las propuestas de la Comisión y las decisiones del Consejo. Además, permite desarrollar un espacio contractual en el que se fijan las normas relativas a las condiciones de trabajo. El papel esencial del diálogo social ha sido reconocido en el Tratado. Se ha recordado en el Libro blanco «Crecimiento, competitividad, empleo» de la Comisión, y más recientemente en las conclusiones del Consejo Europeo de Essen.

Las dotaciones presupuestarias actuales, muy limitadas, no se corresponden con el papel político central que están llamados a desempeñar los interlocutores sociales a nivel europeo. En este contexto, sólo se seleccionan las acciones que presentan un valor añadido comunitario en relación con las acciones nacionales.

A nivel europeo, se informa exhaustivamente a las organizaciones de empresarios y de trabajadores de las posibilidades existentes. Una publicidad intensiva a nivel nacional correría el riesgo de provocar una oleada de solicitudes que no sería posible satisfacer debido al volumen limitado de los créditos concedidos al diálogo social. Como se indica en el punto 5.111, se han adoptado medidas para mejorar la gestión y se ha transmitido a los candidatos y beneficiarios información que se refiere, entre otras cosas, a las condiciones para optar a la subvención con el fin de indicarles las restricciones aplicadas a los gastos que se toman en consideración.

5.118. La Comisión comparte las preocupaciones expresadas por el Tribunal y recuerda que el objetivo esencial de la evaluación previa de los nuevos MCA era concretar en mayor medida los objetivos perseguidos, y que ya se está llevando a cabo la vigilancia específica del carácter transnacional de los PIE, que constituye uno de los aspectos esenciales del éxito de estos programas. Por último, la Comisión recuerda la existencia del nuevo sistema de selección de las acciones innovadoras con recurso a expertos independientes.

ANEXO Acciones comunitarias en el marco del programa integrado en favor de las empresas

1. ACCIONES CONCERTADAS

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2. CONTRIBUCIONES COMUNITARIAS

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NB: Principales fuentes de financiación:

Programa PYME 1993-1996: 112,2 millones de ecus.

Iniciativa comunitaria PYME 1994-1999: 1 000 millones de ecus.

Iniciativa comunitaria ADAPT 1994-1999: gran nímero de objetivos PYME en el marco de una dotación global de 1 400 millones de ecus.

Fondos estructuraless 1994-1999: marcos comunitarios de apoyo y otras iniciativas comunitarias.

Cuarto programa marco IDT 1995-1999: gran número de objetivos PYME en el marco de una dotación global de 12 300 millones de ecus.

Préstamos globales BEI: 1 000 millones de ecus para la competitividad de las PYME.

Bonificaciones de interés (2 %): 45 millones de ecus para 1994 y 22,75 millones de ecus para 1995.

FEI: 2 000 millones de ecus de capital para garantías y participaciones directas previstas.

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CAPÍTULO 6 (\*) Los instrumentos financieros para el medio ambiente: «LIFE» y sus precedentes

6.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 6.1 - 6.6

Antecedentes 6.1 - 6.6

Análisis financiero 6.7 - 6.8

Análisis del sistema 6.9 - 6.11

Selección de los proyectos 6.12 - 6.14

Proceso de decisión 6.15 - 6.17

Seguimiento, control y evaluación de los proyectos 6.18 - 6.19

Aplicación de los proyectos 6.20 - 6.36

Retrasos en la realización de los proyectos 6.20 - 6.26

Carácter innovador de los proyectos 6.27

Coordinación y divulgación de los resultados 6.28 - 6.29

Seguimiento de los proyectos 6.30 - 6.36

Conclusiones 6.37 - 6.42

INTRODUCCIÓN

Antecedentes

6.1. Las consideraciones sobre el medio ambiente sólo empezaron a cobrar una importancia significativa a partir del Acta Única Europea de febrero de 1986, que entró en vigor en 1987. La introducción, en el texto del Tratado, de los artículos 130 R y 130 T que hacen referencia exclusiva al medio ambiente dota a la Comunidad de un aparato jurídico y reglamentario que responde mejor a las exigencias y a los compromisos efectivamente ya contraídos en la materia.

6.2. Las acciones comunitarias existentes en materia de medio ambiente se articulan en diferentes ámbitos de la legislación comunitaria. Las directivas sobre protección del medio ambiente incluyen normas, en particular sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente (). Algunos programas de los fondos estructurales incluyen aspectos medioambientales entre sus objetivos más amplios implicando la asignación de fondos importantes a proyectos destinados a mejorar el medio ambiente. Los gastos de las líneas presupuestarias destinadas por completo a programas medioambientales son competencia de la Dirección General XI de la Comisión. Dichos gastos se efectuaron en el contexto de cuatro programas de acción plurianuales aprobados en 1974, 1977, 1983 y 1987 (). Los cuadros 6.1 y 6.2 muestran los créditos relativos a gastos medioambientales para los tres ejercicios de 1992 a 1994, con exclusión de cualquier gasto de los fondos estructurales. El Informe Especial del Tribunal n° 3/92 sobre el medio ambiente () incluye aspectos de las actividades de los fondos estructurales.

6.3. El Tratado de Maastricht concede una nueva dimensión a la protección del medio ambiente que se convierte en una política comunitaria de pleno de derecho. Así el «Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible» (en lo sucesivo «quinto programa») (), que entró en vigor en marzo de 1993, recoge las conclusiones de Maastricht y establece bases concretas para las políticas y las acciones relativas al medio ambiente. Se seleccionaron cinco sectores de intervención: industria, energía, transportes, agricultura y turismo. En este contexto las medidas LIFE apuntan a la protección de los medios naturales, y el reestablecimiento de los espacios degradados por las actividades humanas.

6.4. El programa LIFE () y sus predecesores (ACNAT, ACE, Medspa y Norspa) (), que también se tratan en este capítulo, permiten desarrollar nuevos enfoques y técnicas directamente vinculados a objetivos medioambientales específicos, mediante la realización de numerosos proyectos, frecuentemente de volumen reducido. El Reglamento LIFE fija un objetivo general «de contribuir al desarrollo y a la aplicación de la política y de la legislación comunitarias en materia de medio ambiente». Se materializa así en términos de objetivos y de financiación el acervo del Tratado de Maastricht. Para el período de 1991 a 1995 se concedió una dotación financiera de 400 millones de ecus. El programa LIFE además deberá aplicar los principios de que quien contamina paga y el de subsidiariedad ().

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6.5. De acuerdo con el Reglamento LIFE, dicha ayuda financiera se destinará a acciones preparatorias, de demostración, sensibilización, fomento y asistencia técnica. Además deberá contribuir al restablecimiento y al mantenimiento de los hábitats naturales amenazados y de la fauna y flora silvestres.

6.6. El presente capítulo es el resultado de las verificaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas en los servicios de la Comisión y una serie de organismos gestores y beneficiarios de los proyectos financiados en cinco Estados miembros (Alemania, Grecia, España, Francia y Portugal) en el ámbito del instrumento LIFE y de sus predecesores (). Las observaciones formuladas afectan a una serie de aspectos de gestión interna y en particular a los procedimientos de tramitación, decisión, seguimiento y control de los proyectos. Tambien afectan a los aspectos vinculados a la coordinación entre la Comisión y los Estados miembros y al resultado de las financiaciones.

ANÁLISIS FINANCIERO

6.7. El cuadro 6.1 muestra la situación de los créditos presupuestarios de los ejercicios 1992 a 1994 relativos al medio ambiente. El total de los créditos de compromiso para dicho período asciende a 228 millones de ecus. Los proyectos LIFE se financiaron a través de la línea presupuestaria B4-3200 cuyos créditos de compromiso para 1994 se utilizaron en un 100 % aproximadamente. La situación es diferente para los créditos de pago disponibles para dicho ejercicio. De los créditos de pago inscritos en el presupuesto de 1994 (60,5 millones de ecus), solamente se utilizaron 6 millones de ecus (10 %). Teniendo en cuenta el importe de los pagos efectuados a cargo de los créditos de compromisos prorrogados de ejercicios anteriores (23,7 millones de ecus), el total de los pagos efectuados en 1994 no es superior a 30 millones de ecus. En consecuencia, tuvo que procederse a una prórroga de créditos de más de 30 millones de ecus (51 % de los créditos de pago inscritos en el presupuesto de 1994). Esto demuestra la existencia de puntos débiles en los procedimientos de programación y de decisión de financiación de los proyectos.

6.8. El cuadro 6.2 muestra que los importes pendientes de liquidación por LIFE y sus precedentes ascienden, al 31 de diciembre de 1994, a 189 millones de ecus. La Comisión procedió en 1994 a 230 liberaciones por un importe total de más de 3,5 millones de ecus. Ocho de estas liberaciones corresponden a proyectos LIFE por un importe de más de 1,6 millones de ecus. Esta situación refleja las dificultades importantes verificadas en la aplicación de los proyectos, que preceden al programa LIFE.

ANÁLISIS DEL SISTEMA

6.9. En el anexo del Reglamento LIFE están previstos cuatro tipos de acciones que deben financiarse en el territorio de la Unión Europea: el fomento del desarrollo sostenible y de la calidad de vida, la protección de los hábitats y de la naturaleza, las estructuras administrativas y servicios para el medio ambiente y la educación, formación e información. El 40 % de los recursos del instrumento LIFE se asignó al «Fomento del desarrollo sostenible y de la calidad de vida» y el 5 % a la «Protección de los hábitats y de la naturaleza». Para demostrar el carácter transfronterizo de las preocupaciones medioambientales, el 5 % del presupuesto anual de LIFE se asignó a acciones fuera del territorio comunitario.

6.10. El porcentaje de contribución comunitaria fluctúa entre un 30 % y un 100 % del coste total de los proyectos correspondientes al ámbito «no naturaleza» y entre un 50 % y un 75 % de los correspondientes al de «naturaleza». La tramitación, el seguimiento y la evaluación de los proyectos que deben financiarse en estos dos ámbitos de acción son competencia de dos servicios distintos de la Dirección General de la Comisión (DG XI), encargada de la gestión del conjunto del instrumento LIFE.

6.11. Para estas tareas, la DG XI está asistida por dos comités: el «comité hábitats», creado por la Directiva «hábitats» n° 92/43/CEE/ (), que emite dictámenes sobre las acciones que deben financiarse en el ámbito «naturaleza» de LIFE; el «comité LIFE», previsto por el Reglamento LIFE (artículo 13), decide formalmente la lista definitiva de los proyectos que deben financiarse tanto en el ámbito «naturaleza» como en el de «no naturaleza». Al no estar previsto en el Reglamento LIFE un vínculo directo entre los dos comités, el «comité LIFE» en su estructura actual se limita a ratificar los dictámenes del «comité hábitats».

Selección de los proyectos

6.12. La Comisión publica anualmente, cada 30 de septiembre, un documento que recoge las prioridades de todos los ámbitos de acción del instrumento LIFE. Esta guía se envía a los Estados miembros que se ocupan de su difusión a los organismos que pueden presentar los proyectos. Paralelamente, la Comisión publica en el Diario Oficial una convocatoria de manifestaciones de interés. El Reglamento encarga a los Estados que presenten «a la Comisión las propuestas de financiación de acciones» (artículo 9.1).

6.13. En algunos Estados miembros (Dinamarca, España, Francia, Irlanda, Italia y Reino Unido) la Comisión ha otorgado contratos a consultorías y entidades privadas que, entre otras actividades y prestaciones de servicios, se ocupan de difundir la guía, asesorar a los beneficiarios potenciales, ayudar a cumplimentar la solicitud, reagrupar futuros proyectos y evaluar posteriormente las acciones realizadas. La asistencia al beneficiario en la tramitación del proyecto es incompatible con las tareas de seguimiento y evaluación, que en tal caso deberían encomendarse a una entidad independiente.

6.14. Mediante este procedimiento la Comisión sustituye en parte al Estado miembro en el cumplimiento y la financiación de las tareas confiadas a éste último en virtud del Reglamento. La función de los Estados miembros queda entonces limitada a la transmisión formal de listas de proyectos a la Comisión, clasificados según las prioridades preestablecidas por el documento de 30 de septiembre.

Proceso de decisión

6.15. Además de sus competencias en materia de selección de los proyectos LIFE, el servicio «no naturaleza» de la Dirección General XI de la Comisión está encargado de examinar, en el ámbito del procedimiento de consulta, programas y proyectos procedentes de otros servicios de la Comisión, así como la evaluación de los estudios de repercusión medioambiental previstos por la Directiva n° 85/337 del Consejo, de 27 de junio de 1985.

6.16. Dicho servicio, que sólo cuenta con un pequeño número de agentes, no puede disponer de todos los conocimientos científicos que necesita para poder pronunciarse sobre los aspectos a veces muy técnicos de los estudios de repercusión medioambiental, o los realizados previamente para los proyectos LIFE. Para paliar este inconveniente, la Comisión confió en 1994 a diversos grupos de expertos científicos el examen del conjunto de los proyectos presentados para la financiación de LIFE. En estas condiciones, el examen de dichos documentos por el servicio, aún siendo fundamental, se limita a menudo a los aspectos puramente formales de presentación de los informes conforme a la normativa reglamentaria.

6.17. Hasta el ejercicio 1993, cada proyecto LIFE era objeto de un contrato individual entre la Comisión y el beneficiario último. A partir de 1993, los proyectos LIFE son objeto de una decisión de la Comisión seguida de un contrato entre la Comisión y el beneficiario. Los proyectos del ámbito «no naturaleza» son objeto de una decisión que incluye «claúsulas tipo de los contratos» aplicables a cada proyecto. Los cambios producidos desde entonces no han agilizado el proceso de decisión. La aprobación por el comité LIFE de la mayoría de los proyectos para el ejercicio 1994 tuvo lugar con retraso, en octubre de 1994, y la Comisión adoptó su decisión global en diciembre del mismo año. Las cartas a los beneficiarios se enviaron entre octubre y diciembre de 1994. Una mayor rapidez en la toma de decisiones contribuiría a mejorar la liquidación de los compromisos, y limitaría el volúmen de las prórrogas de los créditos de pago.

Seguimiento, control y evaluación de los proyectos

6.18. El artículo 12 del Reglamento LIFE prevé que se vigilen y se controlen eficazmente los proyectos cofinanciados. En 1994, los servicios de la Comisión efectuaron siete visitas de control sobre el terreno en los Estados miembros con el fin de verificar los aspectos financieros y de subvencionabilidad de los proyectos. Las acciones ejecutadas fuera del territorio comunitario, que representan el 5 % de la dotación financiera de LIFE, nunca fueron objeto de controles sobre el terreno por parte de la Comisión.

6.19. La Comisión delega en las consultorías privadas ya mencionadas en el apartado 6.13 del presente informe el seguimiento, la evaluación y el control técnico de los proyectos. Sin embargo, dichas entidades no están habilitadas para efectuar el control contable de las operaciones que, desde 1993, lo viene realizando, para cada proyecto cofinanciado, un organismo autorizado, y contratado por el propio beneficiario (véase el apartado 3.3, anexo 2 de cada decisión LIFE). Por otra parte, las consultorías contratadas por la Comisión sólo efectúan sus trabajos en seis Estados miembros: Dinamarca, España, Francia, Irlanda, Italia y Reino Unido (véanse los apartados 10.22 y 10.23 del presente informe). Estas evaluaciones no son objeto, por la Comisión, de una síntesis y una explotación sistemática. Los resultados de dichas evaluaciones deberían sin embargo constituir una de las bases de la definición anual de las prioridades de LIFE, así como de su programación plurianual.

APLICACIÓN DE LOS PROYECTOS

Retrasos en la realización de los proyectos

6.20. El Tribunal ha controlado una veintena de proyectos financiados conjuntamente en el marco de los instrumentos ACE, ACNAT, Medspa, Norspa y LIFE y la mayoría de ellos experimentan importantes retrasos de realización, que en algunos casos pueden llegar hasta cinco años.

6.21. La realización de proyectos medioambientales, y en particular de los proyectos LIFE «no naturaleza» tiene a menudo un carácter experimental o innovador para las administraciones nacionales o locales, y no siempre existen procedimientos administrativos formales para la realización de dichos proyectos. La Comisión y los beneficiarios de la ayuda pueden encontrarse enfrentados a una serie de dificultades, causas de retrasos, pudiendo acarrear importantes modificaciones en los objetivos mismos del proyecto. Así, en Grecia una parte de los proyectos de gestión del ecosistema de la isla de Salamina consistía en la creación de una estación biológica de tratamiento de los residuos sólidos urbanos por un importe de 995 000 ecus. El proyecto realizado finalmente incluye un sistema de recogida, prensado y transporte de los residuos a otro emplazamiento. Se han detectado ejemplos similares en otros Estados miembros (Alemania y España). En total este problema se ha encontrado en cuatro de los diecisiete proyectos «no naturaleza» controlados en dichos países.

6.22. La realización de los proyectos del ámbito «naturaleza» de LIFE necesita a menudo la disponibilidad de los terrenos para concederles la calificación de zona de protección o reserva natural. La compra o expropiación de los terrenos constituyen procedimientos a menudo dilatados y generan importantes retrasos. Este es el caso en Francia de un proyecto de compra y de calificación de zonas húmedas del Valle del Loira, financiado con un importe de 800 000 ecus. Se ha observado el mismo tipo de problemas en Grecia, España y Portugal. En conjunto, estas dificultades han sido detectadas en cuatro de los quince proyectos «naturaleza» controlados.

6.23. La insuficiente calidad de la preparación de los proyectos, frecuentemente observada, en particular el examen de su viabilidad, puede también ser fuente de importantes retrasos. En España, un proyecto de construcción de una estación depuradora de aguas residuales, con una contribución comunitaria de 800 000 ecus, fue sometido, durante su realización, a un estudio de rentabilidad y de eficacia cuyos resultados pusieron de relieve la inadaptación del proyecto a las necesidades y dieron lugar a una modificación radical del mismo sustituyéndolo por la construcción de once estaciones depuradoras de talla más reducida. Modificaciones de semejante importancia aportadas a los proyectos financiados deberían ser objeto de una nueva decisión de la Comisión y de un abandono formal del proyecto inicial.

6.24. En el mismo Estado miembro, la Comisión participó, con 1 018 556 ecus, en la compra de terrenos inundables destinados a la creación de una reserva natural a cargo de una fundación privada. La administración española interrumpió durante dos años las obras de realización del proyecto porque según la ley nacional, las aguas seguían siendo propiedad del Estado. La fundación que había emprendido las obras omitió solicitar la autorización administrativa necesaria para efectuarlas en los terrenos de dominio público. La Comisión debería asegurarse previamente de que las realizaciones que financia sean conformes a las normativas vigentes en los Estados miembros.

6.25. También se observaron importantes retrasos en los circuitos financieros. Un proyecto LIFE, realizado en San Petersburgo (Rusia) por un importe de 1 200 000 ecus, experimentó retrasos tan grandes en el abono al beneficiario último de los fondos comunitarios (más de ocho meses entre la solicitud de abono del segundo anticipo y su recepción por el beneficiario), que su realización estaba en situación comprometida a finales de 1994 ante la falta de disponibilidades financieras.

6.26. Los gestores del proyecto subestiman con frecuencia el conjunto de problemas citados durante la preparación, y lo mismo les ocurre a los servicios nacionales y comunitarios durante la tramitación. Sin embargo, por su propia naturaleza, los proyectos de medio ambiente se enfrentan con frecuencia a dificultades imprevisibles de orden climático o biológico que acarrean retrasos suplementarios a las consecuencias previstas del proyecto. La acumulación de dichos retrasos puede conducir al replanteamiento de las repercusiones de un proyecto, particularmente cuando se trata de proteger o de volver a introducir una especie amenazada. La Comisión y los Estados miembros deberían velar para que la preparación de los proyectos tenga una calidad suficiente.

Carácter innovador de los proyectos

6.27. El Reglamento LIFE contempla que su ayuda financiera se ha de destinar en particular a «campañas preparatorias y de demonstración» (artículo 2). Su carácter piloto o innovador les permitiría diferenciarse de otros proyectos del mismo tipo, pero de infraestructura financiados por otras fuentes comunitarias. No obstante, en algunos casos, dicho carácter todavía está por demostrar, tal y como el Tribunal ha podido comprobar en proyectos en Grecia, Francia e Italia. La Comisión debería velar porque se mantenga su carácter innovador, incluso tras los cambios su carácter innovador, incluso tras los cambios que algunos proyectos experimentan durante su realización.

Coordinación y divulgación de los resultados

6.28. La correcta ejecución del programa LIFE supone una coordinación eficaz, en particular entre la Comisión y los Estados miembros, pero también dentro de los servicios comunitarios y nacionales. Esta coordinación permite a los proyectos financiados conjuntamente una mejor divulgación de los resultados de la experiencia realizada, en particular para «garantizar la difusión de los conocimientos en materia de buena gestión del medio ambiente». Además, dicha divulgación permitiría evitar la repetición de estudios similares.

6.29. En Grecia, una intervención comunitaria abarcaba la financiación de un estudio y de una acción piloto relativos a la gestión de los residuos sólidos para las islas griegas por un importe de 373 000 ecus. Al mismo tiempo, se estaban financiando dos proyectos similares en la isla de Salamina por un importe de 1 280 124 ecus, sin que el gestor de dichos proyectos fuese informado de la existencia del proyecto precedente. Otro estudio acompañado de una acción piloto sobre el mismo tema, relativo al conjunto de las islas comunitarias del Mediterráneo y del Atlántico, está siendo financiado por otro servicio de la misma dirección general.

Seguimiento de los proyectos

6.30. También se han observado puntos débiles en el seguimiento de los proyectos por los servicios competentes de la Comisión y de los Estados miembros. En Francia, un proyecto de conservación de plantas aromáticas, gestionado por una entidad dependiente de la prefectura de la región, sólo se realizó parcialmente debido a la liquidación de la entidad en enero de 1993. En estas condiciones, la Comisión debería haber procedido a la recuperación del importe de 86 450 ecus que había abonado para este proyecto en el momento en que fue informada de la liquidación de la entidad, pero hasta enero de 1995 no emprenderá las actuaciones correspondientes al cierre financiero del proyecto.

6.31. La ausencia de procedimientos administrativos adecuados y la falta de participación de las autoridades nacionales y locales en la aplicación y el seguimiento de los proyectos van acompañadas también de una insuficiente información previa al público. Ahora bien, la constitución de una reserva natural o de una zona protegida que no vaya acompañada de las medidas necesarias para hacerla aceptable a la población local puede ser fácilmente percibida por dicha población como contraria a sus intereses y plantear riesgos al éxito del proyecto. Es preciso advertir que estas dificultades siguen existiendo, por ejemplo, en el caso de la rehabilitación de las lagunas de Setúbal (Portugal) donde 600 construcciones no autorizadas, pero anteriormente toleradas por las autoridades, han sido demolidas sin prever contrapartidas para la población afectada.

6.32. La función de los Estados miembros sigue siendo muy limitada incluso en relación con la coordinación de sus propios servicios. Así en Andalucía (España), dos proyectos presentados en 1989 y 1990 trataban de la mejora de la tecnología destinada a eliminar los residuos contaminantes que resultasen de la extracción del aceite de oliva. El segundo proyecto era la continuación del primero. Un tercer proyecto con el mismo objetivo fue beneficiario, en 1993, de una ayuda concedida en virtud del instrumento financiero de cohesión. Dicho proyecto más eficaz tecnológicamente dejó obsoletos a los dos proyectos iniciales aunque el de 1990 no fue abandonado hasta junio de 1994 cuando el tercero ya era operativo desde el primer trimestre de 1993.

6.33. El anexo de la Recomendación n° 75/436 del Consejo, de 3 de marzo de 1975, prevé la aplicación uniforme en toda la Comunidad del principio de quien contamina paga y la imputación de los costes que se derivan, «a fin de evitar que distorsiones de competencia afecten a los intercambios y a la localización de las inversiones». El Tratado de Maastricht confirma dicha posición subrayando la necesidad de no penalizar a las empresas más respetuosas con el medio ambiente. Aún cuando la Comisión no estuviera en condiciones de garantizar este resultado en toda la Comunidad, el principio de quien contamina paga debería aplicarse de manera equitativa en cada país.

6.34. Sin embargo, como ha podido observar el Tribunal durante sus controles, este principio no siempre se ha respetado en la realización de los proyectos. Así, la Comisión financió en Francia con 700 000 ecus la creación de una unidad piloto de depuración biológica de las aguas residuales de una bodega cooperativa. Un estudio de viabilidad efectuado previamente por la empresa a la que se atribuyó la realización de las obras, adolecía de importantes deficiencias técnicas y conducía, en definitiva, a la construcción de una unidad de tratamiento poco eficaz, de coste elevado, de dimensiones excesivas en relación a las necesidades de la cooperativa y, en cualquier caso, sin carácter innovador. Los costes excesivos de construcción y funcionamiento de esta unidad acarrearon un incremento considerable de los costes de producción. La empresa se encontró entonces en una situación poco competitiva en relación a otras dedicadas al mismo tipo de producción, pero que no se habían visto obligadas a realizar una inversión semejante. Dicha situación obligó a la empresa, en 1994, a despedir a una parte del personal y la puso en una situación financiera particulamente delicada. Este ejemplo resulta contrario al principio enunciado en el apartado 6.33.

6.35. Los puntos débiles observados en la fase de la presentación de los proyectos y de su seguimiento dan lugar en los Estados miembros a casos en que el carácter subvencionable de los gastos resulta dudoso. En Alemania gastos por un importe de 150 000 ecus, inicialmente previstos para financiar la creación de una estructura administrativa destinada a la información al público sobre el medio ambiente, se utilizaron en la compra de un barco para la investigación científica. En el mismo Estado miembro, pero en otro proyecto en el que la participación comunitaria se elevaba a 1 200 000 ecus, la naturaleza de los justificantes pone en duda el carácter subvencionable de los gastos presentados.

6.36. En Francia, un proyecto de un coste total de 143 000 ecus relativo a la reintroducción del buitre común, se benefició de la cesión, por un sindicato intermunicipal, de un antiguo establo donde LIFE cofinanció las obras para transformarlo en un centro permanente de exposición e información. Posteriormente, el sindicato intermunicipal recuperó dicha propiedad. En ningún caso la Comisión tomó las medidas adecuadas.

CONCLUSIONES

6.37. La Unión Europea se fijó en 1992 el logro de una serie de objetivos en materia de protección del medio ambiente. Dichos objetivos han sido confirmados mediante el «quinto programa», así como por el Reglamento LIFE, que prevén una estrategia medioambiental integrada en el contexto de la subsidiariedad. Una estrategia semejante necesita una coordinación continua y eficaz de los niveles comunitario, nacional y del beneficiario último. Vistos los medios financieros limitados puestos a disposición del instrumento, para la realización de dichos objetivos es necesario un mayor rigor a nivel comunitario en la selección, la ejecución y el seguimiento de las acciones.

6.38. Los sistemas aplicados tanto por la Comisión como por los Estados miembros no permiten, mediante la selección de los proyectos, optimizar la financiación comunitaria. Es necesario establecer un esquema director cuyo objeto sea entre otras cosas la armonización de los diferentes procedimientos de gestión practicados en el ámbito de las decisiones por las dos unidades («naturaleza» y «no naturaleza»), en particular para evitar que el instrumento LIFE sea criticado por los escasos resultados alcanzados en relación con el esfuerzo administrativo que ha supuesto.

6.39. Desde 1990 existe un «manual de procedimiento» para la gestión de proyectos y gastos. No obstante, este documento, aunque ha sido modificado, debería ponerse al día, en particular en los ámbitos de seguimiento, control y análisis de los resultados, con el fin de aumentar la eficacia de los servicios utilizadores en los ámbitos mencionados

6.40. Los Estados miembros no intervienen suficientemente en la preparación y presentación de las propuestas de proyectos que se han de financiar.

6.41. Esta situación limita también las posibilidades de explotación práctica de los resultados de determinados proyectos que deberían tener, según el Reglamento LIFE, un destacado carácter innovador. Las autoridades centrales de los Estados miembros, en general, no conocen el resultado de las acciones cofinanciadas.

6.42. La naturaleza de los proyectos LIFE, así como la existencia de otros muchos proyectos de carácter medioambiental cofinanciados por otras fuentes comunitarias hacen indispensable una mejor coordinación entre los diferentes instrumentos financieros de la Unión Europea.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INTRODUCCIÓN

Los proyectos LIFE-naturaleza están estrechamente relacionados con la aplicación de las directivas comunitarias sobre conservación de la biodiversidad (directiva sobre aves y directiva sobre hábitats). Su objetivo es garantizar el restablecimiento y el mantenimiento de determinados hábitats o especies. Por consiguiente, presentan características que los distinguen de los proyectos LIFE-no naturaleza en cuanto a su elaboración, aplicación, seguimiento y ejecución. No obstante, la Comisión ha adoptado unas medidas que le permiten garantizar cierta convergencia en los procedimientos aplicables a ambos ámbitos, especialmente en lo que se refiere al seguimiento financiero.

En la respuesta al las observaciones del Tribunal de Cuentas, se establece una distinción entre los proyectos «naturaleza» y «no naturaleza», teniendo en cuenta la especificidad de cada tipo se proyecto.

ANÁLISIS FINANCIERO

6.7. Uno de los motivos principales de la demora radica en el proceso decisorio y en la imposibilidad material de restablecer, en 1994, un ciclo adecuado en la siguiente secuencia: determinación de prioridades, convocatoria de propuestas, presentación de solicitudes, evaluación, financiación y pago de anticipos. Además, debe tenerse en cuenta que para gran parte de los proyectos que han de realizar organismos privados, el pago del anticipo está supeditado a la presentación de una garantía bancaria, cuya concesión puede requerir varios meses, dependiendo de los procedimientos que aplican los organismos financieros de los distintos Estados miembros.

Para evitar estos problemas, la Comisión ha previsto en su reciente propuesta al Consejo, destinada a prorrogar la acción del programa LIFE para el período 1996-1999 (artículo 14 bis), publicar convocatorias de propuestas con la debida antelación para que los proyectos se presenten antes del mes de septiembre. De este modo, podrá cumplirse el ritmo previsto para los pagos, habida cuenta del plazo necesario para la presentación de las garantías bancarias.

6.8. Los proyectos antiguos concluirán en el período 1995-1997 y la Comisión liquidará el peso correspondiente de forma paulatina. Las liberaciones mencionadas por el Tribunal son parte de la liquidación de los saldos correspondientes a proyectos que ya han concluido.

ANÁLISIS DEL SISTEMA

6.11. Para evitar que el vínculo que figura en el Reglamento (CEE) n° 1973/92 impida el funcionamiento óptimo de ambos comités, la Comisión ha decidido, en su nueva propuesta relativa a LIFE II, que el funcionamiento de estos comités debe ser totalmente distinto.

Selección de proyectos

6.12 6.14. Los consultores contratados por la Comisión prestaron ayuda a los Estados miembros y a los posibles beneficiarios con el fin de garantizar que estuviera completa la información necesaria para tramitar los proyectos LIFE-naturaleza. Esta ayuda permitió garantizar que no se descartaran proyectos de buena calidad técnica por estar incompleta la información administrativa.

Los Estados miembros participan en la evaluación de los proyectos LIFE-no naturaleza desde 1994. Esta asociación se ha ampliado a los proyectos de tecnologías limpias, que recibe directamente la Comisión, a raíz de una convocatoria de propuestas. Se animará a los Estados miembros a que comprueben que las propuestas relativas a proyectos LIFE-naturaleza están completas.

Se revisará la función de los consultores para eliminar posibles conflictos de intereses. Se definirá mejor la evaluación técnica y financiera ex post de los proyectos, que por el momento realiza la Comisión, para garantizar la separación de funciones.

Proceso decisorio

6.16. Para responder a la diversidad técnica de los proyectos «no naturaleza» que recibe, la Comisión, a instancias del comité de gestión, encomienda a expertos sectoriales el análisis técnico (nivel de innovación, estado de la investigación, etc.) de aquellos proyectos para los que considera no disponer de datos internos suficientes. La Comisión no ha delegado en ningún caso la responsabilidad de la evaluación final de proyectos a grupos o servicios exteriores.

6.17. En 1993, la Comisión tomó la precaución de constituir una reserva de proyectos subvencionables, especialmente en relación con las actividades «naturaleza», para su aprobación en 1994. Gracias a esta medida, la Comisión pudo aprobar proyectos por un importe de 4,7 millones de ecus en mayo de 1994. Se hizo un esfuerzo adicional para incorporar cláusulas normalizadas en el contrato tipo, que se utilizó en la decisión de la Comisión de diciembre de 1994: se ganaron dos meses de plazo y pudieron comprometerse todos los créditos para LIFE en el ejercicio correspondiente.

Con los nuevos procedimientos de LIFE II, a partir de 1996 se espera poder comprometer los créditos financieros en la primera parte del año.

Seguimiento, control y evaluación de los proyectos

6.18. Ante la escasez de personal, se han reducido las posibilidades concretas de organizar misiones in situ, lo que explica el número limitado de visitas de control. La Comisión tiene previsto mejorar este tipo de controles tal y como desea el Tribunal; a mediados de 1995, se constituyó un sector de auditoría en la DG XI, con lo que aumentarán de forma significativa los controles in situ.

No obstante, para evitar las dificultades mencionadas anteriormente, la Comisión lleva adoptando medidas desde 1993. Por ejemplo, para todos los proyectos en los que la contribución financiera está supeditada a decisiones individuales, exige que el estado final de gastos haya sido comprobado por un auditor autorizado, inscrito en el registro nacional correspondiente.

6.19. La Comisión reconoce que la red de consultores que realiza el seguimiento de la ejecución de estos proyectos está incompleta. En efecto, al crear esta red, la Comisión dio preferencia al seguimiento en los Estados miembros que más interés tenían por entonces, habida cuenta del número importante de proyectos en curso. La Comisión desempeña el seguimiento de los demás Estados miembros.

Si se conceden los créditos solicitados en la nueva propuesta, podrá completarse esta red y podrán realizarse los análisis sectoriales pertinentes, lo que permitirá realizar una evaluación técnica y difundir los resultados, tras su explotación por la Comisión.

REALIZACIÓN DE LOS PROYECTOS

Demora en la realización de los proyectos

6.20. La propuesta de la Comisión relativa a un Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento del Consejo por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente [COM(95)135 final, de 12 de abril de 1995] incluye un informe detallado sobre el estado de realización de los proyectos de LIFE y sus predecesores. Los proyectos tardan varios años en realizarse. En el caso de LIFE, muchos de los proyectos iniciales están concluyendo. Sólo algunos de los proyectos de 1993 y 1994 están en una fase suficientemente avanzada para poder sacar conclusiones preliminares. De los proyectos anteriores a LIFE, un 68 % concluyó en el plazo establecido con resultados satisfactorios, se renunció a un 6 % por diversos motivos y un 26 % está a punto de concluir. Cabe observar que la mayor parte de los proyectos anteriores a LIFE que han concluido se iniciaron en 1991 y 1992.

La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal respecto de los veinticinco proyectos con dificultades y reforzará las medidas destinadas a terminarlos.

6.21 6.22. Por el momento, la Comisión realiza el seguimiento de los datos clave incluidos en los contratos. En algunos casos, por circunstancias exteriores, estos datos no pueden facilitarse. Se procede entonces a una revisión de la solicitud del beneficiario sobre modificaciones del elemento técnico o de la duración del proyecto.

En el caso de la isla de Salamina, el proyecto se enfrentó a problemas administrativos en materia de derechos de propiedad y a la decisión del Ministerio griego de Agricultura de repoblar las canteras abandonadas. En el caso de los proyectos «naturaleza» que suponían la adquisición de parcelas, surgieron problemas imprevistos en lo que se refiere a los derechos de acceso, al examen de cláusulas anteriores, etc., que causaron demoras en la transferencia de las escrituras necesarias para la realización satisfactoria del proyecto.

Pese a las dificultades debidas a circunstancias imprevistas, la Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y velará por que se revisen los procedimientos administrativos que permitan la realización de los proyectos. Si para ello es necesario que los Estados miembros realicen determinados trámites administrativos y existe incertidumbre en cuanto al cumplimiento de los mismos, la Comisión procurará obtener una declaración del promotor del proyecto en la que se confirme que se han cumplido o pueden cumplirse los trámites administrativos locales.

6.23. Por lo que se refiere al proyecto Medspa E/025/E/01, realizado en España, es cierto, como indica el Tribunal, que a raíz del estudio realizado por la empresa Omicron, algunos aspectos técnicos han sido modificados con el consentimiento de la Comisión. El objetivo del proyecto no se ha modificado y su nueva versión presenta ventajas logísticas: por consiguiente, tras un análisis de los documentos justificativos, se modificó el contrato mediante un anexo con fecha 20 de octubre de 1993. Habida cuenta de estos elementos, la Comisión considera que no se justificaba una nueva decisión, que tan sólo hubiese recargado los trámites administrativos, sin modificar en modo alguno el contexto inicial.

6.24. La Comisión examinará con el Estado miembro la situación exacta de este proyecto y tomará las medidas oportunas.

6.25. El proyecto LIFE Nordspa/92/1/D022 ha experimentado dificultades por la quiebra de uno de los socios. La ciudad de Hamburgo, que se encarga de la gestión de los proyectos para San Petersburgo, se ha visto envuelta en dificultades financieras que la obligaron a presentar, en abril de 1994, una solicitud de pago provisional que no pudo ser aceptada, ya que no se había alcanzado el nivel mínimo de gastos reales.

En septiembre de 1994, las autoridades presentaron información complementaria, pero sin los documentos justificativos, por lo que no pudo abonarse íntegramente el importe solicitado. Para garantizar la continuidad del proyecto, la Comisión entregó un segundo anticipo por un valor de 100 000 ecus correspondiente al pago provisional, a la espera de que se aclararan los problemas mencionados.

6.26. (así como 6.17. y 6.20.) En efecto, la Comisión subraya la dificultad de establecer con exactitud un plazo preciso para la realización de proyectos que incluyen previsiones estrictas con alto componente biológico y para los proyectos que suponen la adquisición previa de terrenos. Gracias a la experiencia adquirida, la Comisión considera que estos elementos deben tenerse presentes al elaborar los proyectos para modular su duración si así lo justifican a priori factores imponderables. La Comisión envía recordatorios a los beneficiarios para que agilicen la ejecución de los proyectos.

Carácter innovador de los proyectos

6.27. En cuanto a la observación del Tribunal sobre el proyecto LIFE 92-1/IT/05 «Civis Ambiente», cabe indicar que su preparación fue adecuada y conforme a las normas aplicables.

Este proyecto se financió con arreglo al régimen del antiguo programa Medspa, menos orientado a la innovación que LIFE. No se pone en tela de juicio el aspecto fuertemente innovador y original del proyecto, ni su carácter de demostración y de sensibilización de la población de Génova para una gestión sana del medio ambiente urbano. La Comisión coincide con el Tribunal en que se trata de un proyecto complejo, ya que consiste en sanear, con una organización pluridisciplinar adecuada, parte del casco antiguo de Génova, mediante el establecimiento de un vínculo coherente con los demás proyectos conexos, que también cofinancia la Comunidad.

Actualmente, el proyecto y sus subcomponentes están en fase de realización y los primeros resultados son alentadores. La Comisión procurará que se mantenga el carácter innovador del proyecto.

La coordinación interna y externa, tanto en la Comisión como en los Estados miembros, se efectúa en la medida de lo posible.

En la fase de evaluación, la Comisión concede gran importancia al cumplimiento de los criterios relativos a la innovación y al carácter de demostración de los proyectos.

Coordinación y divulgación de los resultados

6.28. La Comisión confirma la necesidad de difundir aún más los conocimientos en materia de buena gestión del medio ambiente, con los medios adecuados, especialmente financieros. Así pues, la nueva propuesta presentada por la Comisión al Consejo reserva un 3 % de los créditos disponibles para mejorar la gestión de LIFE es sus distintas fases (ex ante, in itinere, ex post) y para la difusión de los resultados.

6.29. El proyecto a que se refiere el Tribunal (Medspa 91/1/GR/0002/GR/05) parece reproducir el carácter innovador de un proyecto realizado en otras comunidades insulares. Esta duplicación era posible anteriormente, dado que la actividad se refería a unas islas determinadas con ecosistemas específicos. No obstante, desde 1994, la Comisión ha tomado precauciones para garantizar que no puedan volver a financiarse proyectos similares.

Seguimiento de los proyectos

6.30. Es cierto que la orden de recuperación sólo se emitió a principios de 1995. Previamente, la Comisión intentó en repetidas ocasiones, sin éxito, que se le comunicara la fase de realización exacta de las obras realizadas por el beneficiario antes de su liquidación. Con estos datos, la Comisión habría podido determinar con mayor precisión el coste de las obras subvencionables efectuadas por el beneficiario en relación con este proyecto y, por consiguiente, el porcentaje del anticipo que, en su caso, le hubiese correspondido restituir. La Comisión no escatima esfuerzos para archivar lo antes posible este tipo de expedientes problemáticos.

6.31. Las construcciones mencionadas por el Tribunal se realizaron de forma ilegal en un espacio protegido. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, corresponde a las autoridades nacionales adoptar las medidas oportunas para ajustarse a lo dispuesto en las directivas de la Unión. En la sentencia Santoña, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre los expedientes de la Unión en este caso. (Ref.: C-355/90). No obstante, la Comisión examinará este expediente y tomará las medidas oportunas para defender los intereses comunitarios.

6.32. El objeto del proyecto Medspa-89-E-178 (España) es evaluar desde un punto de vista técnico y económico nueve métodos de tratamiento de efluentes en la producción de aceite de oliva.

Una de las empresas, «Fuentes Cardona», que no recibe financiación de LIFE, ha descubierto un método de producción de aceite que no produce residuos. Este método ha revolucionado el mercado y ha sido aplicado a varias empresas, en el marco del programa PITMA (del Ministerio de Industria), subvencionado por el Fondo de Cohesión.

Por consiguiente, se abandonó el proyecto Medspa-90-E-178 al comprobar que el método de «Fuentes Cardona» resolvía el problema con más eficacia que los métodos de tratamiento analizados. Se procedió a la liquidación de los créditos cuando el promotor consideró que los métodos propuestos no podían ser competitivos y suspendió el proyecto.

6.33. La Comisión desea recalcar que considera muy importante el principio de que quien contamina paga y recuerda que su aplicación no debe obstaculizar el fomento de tecnologías más adecuadas que permitan eliminar en origen, de forma limpia y preventiva, posibles contaminaciones. Por el contrario, el objetivo de LIFE es animar a los sectores interesados en la aplicación de nuevos procedimientos eficaces que puedan ser transferidos a las empresas del sector.

6.34. Por lo que se refiere al proyecto Medspa-91-1-F/13/F/01 de la cooperativa agrícola Agrocanet, la Comisión no es responsable de la realización técnica de las obras; de acuerdo con la descripción técnica del proyecto que se examinó durante la presentación del expediente y en opinión de las autoridades francesas, las técnicas previstas podían considerarse innovadoras. La Comisión pedirá información complementaria al beneficiario.

6.35. En cuanto al proyecto ECAT-Riga realizado por una asociación mixta cuyo principal participante es el Estado federado de Bremen, la Comisión fue informada en noviembre de 1994 de que las autoridades de dicho estado federado decidieron, sin modificar el objetivo general del proyecto, poner un barco a disposición de ECAT-Riga para mejorar su capacidad de control del medio ambiente en el Mar Báltico. Este barco representa una mejora de las capacidades del centro medioambiental de administración y tecnología (ECAT).

La Comisión examinará las observaciones del Tribunal sobre el régimen contable aplicable a este barco antes de realizar más pagos.

6.36. La Comisión pedirá explicaciones a las autoridades francesas.

CONCLUSIONES

6.37. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal e introducirá las revisiones oportunas.

6.38. Los cambios introducidos desde 1993 en la gestión de los proyectos LIFE, la mayor implicación de los Estados miembros en el proceso de selección de los proyectos «no naturaleza» (véase asimismo el punto 6.21.) y las mejoras en la presentación formal de los datos técnicos y financieros deberían permitir una financiación comunitaria más adecuada. Las sugerencias del Tribunal se incorporarán en el nuevo Reglamento LIFE II.

6.39. En 1994, la DG XI empezó a actualizar y consolidar su manual de procedimientos. La versión nueva, que está casi acabada y podrá obtenerse en el otoño de 1995, contribuirá a mejorar la gestión financiera interna.

Para mejorar el seguimiento, se publicará en breve una licitación, cuyo proyecto ya ha sido examinado por el comité de gestión y cuyo objetivo es permitir el seguimiento de los proyectos «no naturaleza» en todo el territorio comunitario y en los terceros países participantes.

6.40. En la propuesta de LIFE II, la Comisión prevé una mayor participación de los Estados miembros en la coordinación y en la selección de las propuestas de proyectos.

6.41. Con los recursos que le atribuya el Consejo para la segunda fase de LIFE, la Comisión se propone difundir los resultados de los proyectos, de forma racional, a todos los interesados, incluidas las administraciones públicas.

Por el momento, la Comisión sólo ha podido fomentar la introducción de las características principales de los proyectos financiados por LIFE en la base de datos Cordis, a la que pueden acceder todos los Estados miembros.

6.42. La Comisión coincide con el Tribunal en que es imprescindible una coordinación eficaz y adecuada entre los distintos instrumentos financieros de la Unión Europea.

La Comisión procura contribuir al seguimiento de los proyectos financiados por LIFE, los fondos estructurales y el Fondo de Cohesión, mediante su participación activa en las reuniones de los correspondientes comités de seguimiento. Dicha participación permite aplicar un enfoque coordinado.

CAPÍTULO 7 (\*) Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación)

7.0. ÍNDICE Apartados

Ejecución presupuestaria 7.1 - 7.6

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

7.1. Con relación a 1993, la ejecución presupuestaria de los créditos del FEOGA-Orientación de 1994 se caracteriza por una estabilización de los créditos de compromiso, así como por una disminución importante de los créditos de pago. Se observa asimismo una evolución decreciente de los porcentajes de utilización, tanto en compromisos como en pagos.

7.2. Los créditos de compromiso utilizados ascendieron en 1994 a 3 335 millones de ecus (frente a 3 133 millones en 1993). Esta situación se debe a un aumento de los compromisos en favor de las regiones incluidas en el objetivo n° 1 (1 902 millones de ecus frente a 1 516 en 1993), debido principalmente a la aprobación en 1994 de los nuevos programas operativos del período 1994-1999. Asimismo, las medidas abarcadas por el objetivo n° 5a han obtenido un aumento de créditos (1 088 millones de ecus frente a 874 millones de ecus en 1993). En cambio, se observa una disminución significativa de los créditos asignados a los programas de las zonas del objetivo n° 5b (265 millones de ecus frente a 507 millones de ecus en 1993).

7.3. Por el contrario, los porcentajes de utilización han disminuido. En el caso de los créditos de compromiso, dicho porcentaje pasó del 98,8 % en 1993 al 97 % en 1994. Esta disminución se debe a un consumo muy escaso de las líneas presupuestarias correspondientes a las iniciativas comunitarias y a las acciones innovadoras, ya que el consumo de las líneas correspondientes a los marcos comunitarios de apoyo se acerca al 100 %. También es necesario señalar que la línea presupuestaria destinada a los nuevos Laender alemanes ya no registra compromisos puesto que estas acciones se integraron en las líneas presupuestarias de los MCA a partir del 1 de enero de 1994.

7.4. El importe de los créditos de pago utilizados en 1994 es de 2 619 millones de ecus (frente a 2 872 millones de ecus en 1993). Esta situación se debe a la reducción de los créditos asignados a las acciones de apoyo de las zonas del objetivo n° 5b (234 millones de ecus frente a 418 millones de ecus en 1993), así como a las medidas correspondientes al objetivo n° 5a (592 millones de ecus frente a 838 millones de ecus en 1993). Es particularmente significativa la subutilización de los créditos de las iniciativas comunitarias de 1994. Dichos créditos, por otra parte, se han anulado. Además se ha producido una disminución considerable de los créditos asignados a las acciones innovadoras (54 millones de ecus frente a 83 millones de ecus en 1993). En cambio, la asignación de créditos a las medidas incluidas en el objetivo n° 1 ha pasado de 1 306 millones de ecus en 1993 a 1 619 millones de ecus en 1994. Como en el caso de los compromisos, este aumento se debe a la aprobación de los nuevos MCA del período 1994-1999.

7.5. Los porcentajes de utilización de los créditos de pago de 1994 en general ha disminuido. Esta disminución es considerable, puesto que se ha pasado del 94 % en 1993 al 84 % en 1994, debido a un porcentaje de consumo muy escaso en las líneas relativas a:

- las acciones en las zonas del objetivo n° 5b (57 % frente al 100 % en 1993);

- las acciones de iniciativas comunitarias (26 % frente al 82 % en 1993),

- las acciones innovadoras (51 % frente al 84 % en 1993).

7.6. Así pues, la contribución del FEOGA-Orientación a las acciones destinadas a las zonas del objetivo n° 1 ha aumentado considerablemente en 1994. Este incremento coincide con una reducción de la contribución a las acciones y medidas apoyadas por los Objetivos nos 5a y 5b.

CAPÍTULO 8 (\*) Instrumentos financieros y actividades bancarias

8.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 8.1

Observaciones sobre los balances y las cuentas de gestión de los mecanismos NIC, Euratom y balanza de pagos 8.2

Préstamos NIC y bonificaciones de interés en las zonas de Italia afectadas por un seísmo 8.3 - 8.23

Proyecto zonas industriales: creación de capacidades no utilizadas 8.3 - 8.12

Proyecto escuelas: subvenciones pagadas indebidamente y no reembolsadas 8.13 - 8.23

Fondo Europeo de Inversión 8.24 - 8.31

Fondo de garantía 8.32 - 8.35

Gastos administrativos del Banco Europeo de Inversiones 8.36 - 8.43

INTRODUCCIÓN

8.1. La Comisión Europea contrae empréstitos para financiar los préstamos del Nuevo Instrumento Comunitario (NIC) (), los de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) () y los de apoyo a las balanzas de pagos (BP) (). También contrae empréstitos para financiar los préstamos concedidos de acuerdo con los términos del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). El Tribunal de Cuentas elabora un informe separado () sobre las actividades de la CECA. Los aspectos específicos de las actividades financieras correspondientes a ámbitos particulares de la política comunitaria se presentan en los respectivos capítulos (capítulos 10 y 12). Los cuadros 8.1 y 8.2 resumen las características principales de los diversos mecanismos de empréstito y préstamo, así como los cambios registrados en los mismos durante el ejercicio 1994.

OBSERVACIONES SOBRE LOS BALANCES Y LAS CUENTAS DE GESTIÓN DE LOS MECANISMOS NIC, EURATOM Y BALANZA DE PAGOS

8.2. El Tribunal examinó los balances de los mecanismos NIC, Euratom y balanza de pagos al 31 de diciembre de 1994 y sus cuentas de gestión del ejercicio 1994. El retraso de los servicios de la Comisión al presentar estas cuentas ha provocado mucho retraso en las comprobaciones del Tribunal. El Tribunal ruega a la Comisión que en el futuro vele por que la presentación de las cuentas relativas a los instrumentos mencionados se realice lo antes posible.

PRÉSTAMOS NIC Y BONIFICACIONES DE INTERÉS EN LAS ZONAS DE ITALIA AFECTADAS POR UN SEÍSMO

Proyecto zonas industriales: creación de capacidades no utilizadas

8.3. A raíz del seísmo producido en el sur de Italia el 23 de noviembre de 1980, Consejo decidió () facultar a la Comisión para conceder préstamos y bonificaciones de interés NIC por medio del Banco Europeo de Inversiones (BEI), que actuaba como mandatario «para financiar inversiones que sirvieran a la reconstrucción de los medios de producción y de la infraestructura económica y social de las regiones devastadas por el terremoto». En su Informe Anual relativo al ejercicio de 1991, el Tribunal publicó los resultados de una fiscalización sobre este asunto ().

8.4. Una de las observaciones se refería a un proyecto de creación de infraestructuras internas para un determinado número de zonas industriales e indicaba que el número total de puestos de trabajo creados permanecía considerablemente por debajo del nivel previsto. La Comisión respondió al respecto que esperaba «una clara mejoría en los próximos años con el desarrollo de los emplazamientos industriales apoyados por otras fuentes de financiación» ().

8.5. La creación de puestos de trabajo era el objetivo principal del proyecto, que representaba uno de los volúmenes más importantes financiados por esta intervención (coste total: 349 millones de ecus), por lo cual el Tribunal, en el marco de su Informe Anual de 1993, ha realizado un seguimiento documental de este expediente () () ().

>SITIO PARA UN CUADRO>

8.6. En diciembre de 1994 se realizó una nueva misión conjunta con el comité de verificación del BEI, en aplicación del nuevo acuerdo tripartito celebrado en noviembre de 1992 entre la Comisión, el BEI y el Tribunal. En primer lugar, esta misión se ha llevado a cabo de un modo que indica una clara mejoría de las condiciones de desarrollo de este tipo de misiones. Y en segundo lugar, ha permitido que el Tribunal complete su control del proyecto en cuestión.

8.7. Sin embargo, se ha constatado durante la misión que el empleo presenta en realidad una situación mucho menos favorable aún que la resultante de los controles y análisis mencionados anteriormente.

8.8. En efecto, como muestra el cuadro 8.3, se ha demostrado que en las ocho zonas industriales visitadas () de las quince financiadas por los fondos NIC/BEI, el número de puestos de trabajo existentes ha pasado de 3 268 en 1993 a 3 244 en 1994. De forma global, el nivel de realización en relación con el número de puestos previstos de 7 462, es apenas del 43 %. De las 72 empresas situadas en las zonas industriales visitadas, sólo cuatro contaban con unos efectivos superiores a las previsiones. De igual modo, el número de empresas realmente establecidas en las ocho zonas visitadas ha disminuido de 75 a 72.

8.9. La causa principal reside, por una parte, en que tras la asignación de parcelas a las empresas, algunas de ellas no habían comenzado a producir, y otras habían entrado en quiebra posteriormente. Por otra parte, a pesar de que numerosas empresas se han interesado por los solares que, en principio, han quedado vacantes, las autoridades italianas no los han vuelto a asignar por motivos jurídicos. La Comisión y el BEI sólo han descubierto esta situación al acompañar al Tribunal en esta misión.

8.10. Otra de las causas reside en que las nuevas carreteras de acceso a ciertas zonas industriales situadas en las zonas montañosas no han sido terminadas por falta de fondos. A pesar de que las carreteras de acceso no hayan recibido financiación de los fondos NIC/BEI, representan un factor determinante del nivel de éxito de las zonas industriales.

8.11. En esta situación, el Tribunal invita a la Comisión a solicitar que las autoridades italianas consigan que este proyecto se lleve a buen término asignando de nuevo los solares no utilizados en las zonas industriales. Esto permitiría responder a las numerosas solicitudes de implantación que el Tribunal ha constatado durante su control sobre el terreno.

8.12. Por otra parte, el Tribunal no ha podido comprobar los costes del proyecto de zonas industriales debido a que los expedientes en poder del ministerio de industria respecto a cuatro de las quince zonas financiadas en parte por los fondos NIC/BEI han sido incautados por las autoridades judiciales italianas en el marco de la legislación nacional. En este contexto, el Tribunal ya ha expresado su preocupación respecto a los aspectos de control interno sobre el terreno y principalmente en lo que respecta a la comprobación de la utilización de los préstamos y bonificaciones de interés para los propósitos para los que fueron programados (véase el Informe Anual de 1991, apartado 12.47).

Proyecto escuelas: subvenciones pagadas indebidamente y no reembolsadas

8.13. En la misión mencionada también se ha comprobado el proyecto escuelas que ha sido objeto de observaciones en los informes anuales de 1991 y 1993 (véase el Informe Anual de 1991, apartados 12.37 a 12.39, así como el Informe Anual de 1993, apartado 10.29).

>SITIO PARA UN CUADRO>

8.14. Conviene recordar ciertos elementos de este proyecto. En 1982 se pusieron a disposición del comisario extraordinario 70 000 millones de liras (o sea, 53,5 millones de ecus) para financiar los trabajos de reparación y reconstrucción de 1 176 escuelas dañadas por el terremoto de 23 de noviembre de 1980 en Campania por un coste total estimado de 71 200 millones de liras. Se había previsto una contribución de 1 200 millones de liras del Estado italiano a la financiación de este proyecto, obligación que posteriormente se incumplió.

8.15. Durante su ejecución el proyecto ha encontrado numerosas dificultades, de modo que en vez de acabarse en 1982, se finalizó en 1985. Las dificultades de realización se debían principalmente a los procedimientos administrativos y a problemas técnicos. Por ello los trabajos efectuados han correspondido a 1 060 escuelas en lugar de a las 1 176 previstas.

8.16. Como el número de escuelas rehabilitadas era inferior al previsto (un 10 % menos), se ha obtenido una economía de costes. En efecto, el coste total del proyecto asciende a 64 800 millones de liras, lo que supone un 9 % por debajo del coste previsto (71 200 millones de liras) y 5 200 millones de liras menos que el préstamo NIC bonificado puesto a su disposición.

8.17. No obstante, las dificultades encontradas por este proyecto no se han referido únicamente al aspecto de realización, sino también a la evaluación de costes. En efecto, las administraciones correspondientes no han podido presentar la información necesaria para esta evaluación. El BEI señala por su parte, que no terminó su evaluación hasta marzo de 1992 debido a este problema.

8.18. La cuestión de la no utilización de 5 200 millones de liras de fondos asignados en efecto se planteó durante un control sobre el terreno efectuado por el Tribunal en febrero de 1992. Teniendo en cuenta que entretanto el préstamo se había reembolsado, el Tribunal había solicitado a la Comisión en los informes anuales mencionados, que intentara recuperar las bonificaciones de interés [del orden de unos 2,1 millones de ecus ()] correspondientes a la parte no utilizada del préstamo. En su resolución de aprobación de las cuentas relativa al ejercicio 1991, el Parlamento Europeo pide a la Comisión «la garantía de que se recuperará todo subsidio por tipo de interés que resulte no haber sido aplicado conforme a su propósito» ().

8.19. La Comisión, a petición de las autoridades italianas y tras consulta al BEI, ha decidido asignar la parte de préstamo bonificado que ha quedado sin utilizar a otro proyecto sobre equipamiento de infraestructura básica en zonas con viviendas prefabricadas.

8.20. Este proyecto se había realizado según las previsiones de 1982. La financiación NIC, desembolsada en 1982, ascendía a 195 000 millones de liras frente al coste previsto de 219 820 millones de liras. El coste final resultó ligeramente inferior, con 219 480 millones de liras.

8.21. No obstante, más de diez años después de la terminación del proyecto, la Comisión ha decidido aumentar la contribución comunitaria. Para justificarlo se han dado los siguientes argumentos. En primer lugar, se ha estimado que se trataba de proyectos de la misma naturaleza y gestionados por las mismas autoridades. Además, se ha pretendido que el convenio marco celebrado entre la Comisión, el BEI y la República Italiana, permitía en su artículo 6, una operación de reasignación retroactiva a proyectos completamente finalizados. De hecho, según los términos de dicho artículo, se prevé que siempre que un proyecto no se haya realizado en todo o en parte, el Ministerio del Tesoro, teniendo en cuenta la información recibida a este respecto, presentará solicitudes para la utilización de los fondos en otros proyectos que respondan a las finalidades del presente convenio. Por último, se ha alegado que el coste final del proyecto de infraestructura había sido superior a las previsiones.

8.22. Sin embargo, en opinión del Tribunal ninguno de los motivos esgrimidos permite la operación de reasignación en caso de pago en metálico. En primer lugar porque no se trata de proyectos de la misma naturaleza. Como se ha indicado, uno de ellos se refería a reparación/reconstrucción de escuelas y el otro a la infraestructura básica para unas viviendas prefabricadas.

8.23. A continuación, el Tribunal considera que en cuanto a la aplicación del artículo 6, no se prevé en este caso la presentación de otro proyecto. En su opinión, el texto de dicho artículo se refiere más bien a la aplicación a nuevos proyectos en fase de tramitación, y no al aumento retroactivo de la contribución comunitaria a un proyecto que ya se había financiado y terminado hacía tiempo, según las previsiones iniciales. Por último, en cuanto al coste final, cabe destacar que no es más elevado sino ligeramente inferior al previsto. En estas condiciones, el Tribunal estima que esta operación de reasignación es injustificada, tanto desde el punto de vista de la buena gestión financiera, como desde el punto de vista jurídico.

FONDO EUROPEO DE INVERSIÓN

8.24. El 14 de junio de 1994 se creó un nuevo instrumento comunitario, el Fondo Europeo de Inversión (FEI). El capital del FEI ha sido suscrito por la Comunidad (representada por la Comisión), el Banco Europeo de Inversiones y un consorcio de instituciones financieras. Así se ha cumplido la voluntad expresada por el Consejo Europeo reunido en Edimburgo en diciembre de 1992, y que buscaba poder ofrecer una capacidad financiera suplementaria para el apoyo al desarrollo de las redes transeuropeas (RTE) y de las pequeñas y medianas empresas (PYME). La función del FEI es constituir garantías para los proveedores de fondos y adquirir participaciones. En este contexto, el FEI debe asumir la cobertura de los riesgos que los sectores bancario e industrial no están en condiciones de soportar.

8.25. La Comunidad ha respaldado la función del FEI al participar en su capital mediante una aportación de fondos propios, en forma de una participación del 30 % (600 millones de ecus) del capital suscrito del FEI (2 000 millones de ecus). El BEI posee el 40 % del capital y el 30 % corresponde a las entidades bancarias públicas y privadas. Del importe suscrito por la Comunidad, el 20 % (120 millones de ecus) será desembolsado en cuatro pagos anuales de 30 millones de ecus cada uno a partir de 1994 (línea presupuestaria: artículo B5-730).

8.26. El capital del FEI tiene una doble finalidad. Por una parte, al estar dotado de un capital suscrito de 2 000 millones de ecus, el FEI podrá con el tiempo facilitar la constitución de garantías financieras de entre 6 000 y 16 000 millones de ecus, ya que según su estatuto, el FEI puede otorgar garantías de hasta tres veces, y en ciertas condiciones, de hasta ocho veces su capital suscrito. Por otra parte, el capital desembolsado sirve para financiar la explotación del FEI que genera continuamente gastos e ingresos cuyo saldo neto, en la parte proporcional de la participación de la Comunidad, tiene un carácter eminentemente comunitario.

8.27. Para llevar a cabo su misión con éxito, el FEI deberá conseguir que los proyectos que garantiza o en los que tiene participación se estructuren, gestionen y financien de forma que el riesgo de pérdida sea mínimo. Además, como ha precisado el Consejo en su decisión sobre la participación de la Comunidad en el FEI (), habrá que velar por la eficacia y la eficiencia del Fondo así como por la coordinación de sus operaciones con las de los instrumentos financieros de la Comunidad.

8.28. Es, pues, importante que el contribuyente europeo tenga una apreciación correcta e independiente de la gestión de los fondos públicos. Por esta razón la autoridad de aprobación de la gestión, basándose en los trabajos del Tribunal, ejerce un control democrático de la utilización de los fondos públicos europeos.

8.29. El Tribunal opina que de acuerdo con el artículo 188 C del Tratado CE y con el artículo 87 del Reglamento Financiero, le corresponde examinar la totalidad de los ingresos y de los gastos de las cuentas del FEI, en el marco de su función de control de la ejecución del presupuesto de la Unión. De forma general, es el Tribunal quien debe efectuar el control permanente de las cuentas para obtener una garantía razonable de que las cuentas definitivas y las informaciones financieras son fiables y reflejan de manera regular y legal la realidad de las operaciones. El examen de la «buena gestión financiera» por parte del Tribunal le confiere igualmente la obligación de comprobar la asignación y utilización de los recursos comunitarios de forma que los objetivos de las diferentes políticas o actividades comunitarias se hayan alcanzado de manera eficiente, eficaz y coherente.

8.30. Las discusiones entre los representantes del FEI, de la Comisión, del BEI y del Tribunal no han tenido como resultado el conferir a éste último los derechos de control que juzga indispensables para el cumplimiento de su mandato. De ese modo, el Tribunal no ha podido controlar las operaciones del fondo.

8.31. La función encomendada al FEI es de una importancia primordial, pero debe desempeñarse con toda transparencia y respetando el marco institucional comunitario. Este es también el punto de vista expresado por el Parlamento Europeo en el sentido de que éste «espera y exige obtener plenos poderes en materia de control presupuestario» en este ámbito y que «por consiguiente, el Tribunal de Cuentas debe tener también plenos poderes de acceso y de control» ().

FONDO DE GARANTÍA

8.32. El fondo de garantía relativo a las acciones exteriores, cuya creación fue decidida por el Consejo Europeo de Edimburgo en diciembre de 1992, fue establecido por el Reglamento (CE, Euratom) n° 2728/94 del Consejo, el 31 de octubre de 1994 (). Los recursos del fondo se destinan a reembolsar a los acreedores de la Comunidad en caso de impago, por parte del beneficiario, de un préstamo concedido o garantizado por la Comunidad a un país tercero.

8.33. Las transferencias al fondo equivalen al 14 % del importe del principal de las operaciones decididas y comprometidas a partir del 1 de enero de 1993, hasta que el fondo alcance el importe objetivo, que está fijado en el 10 % del saldo vivo del principal del conjunto de los compromisos de la Comunidad derivados de cada operación de préstamo y de garantía de préstamo, más los intereses devengados y no pagados.

8.34. Al 31 de diciembre de 1994, el importe de este saldo vivo más los intereses devengados y no pagados ascendía a 6 017 millones de ecus, mientras que el importe del fondo era de un total de 294,2 millones de ecus, lo que representa una relación del 4,9 % entre el importe del fondo y el del saldo vivo más los mencionados intereses. Los intereses producidos por los depósitos bancarios y por el fondo de garantía ascendieron en 1994 a 478 331,26 ecus.

8.35. El Tribunal fiscalizó la gestión administrativa del fondo por parte de la Comisión del período correspondiente al ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1994 y no tiene observaciones que formular al respecto.

GASTOS ADMINISTRATIVOS DEL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

8.36. La cuestión del importe de los gastos administrativos repercutidos por el BEI a los beneficiarios en concepto de gestión de las operaciones bajo mandato y cuenta de la Comisión ha sido objeto de observaciones en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio de 1993 (), así como en varios informes anteriores ().

8.37. Más concretamente, se trata de operaciones gestionadas en el marco del NIC, de Euratom, de los FED, de la política mediterránea y de los protocolos 1 y 2 firmados con Turquía.

8.38. Con respecto a la gestión de estas operaciones, el BEI tiene derecho a percibir una comisión de gestión que debe cubrir los gastos reales ocasionados por dicha gestión. Este principio está enunciado explícitamente en los convenios firmados entre el Banco y la Comisión con respecto a cada instrumento. Dependiendo del mandato, la comisión es abonada por los beneficiarios, por la Comisión o por los Estados miembros.

8.39. En los mencionados informes anuales, el Tribunal ha «exhortado a la Comisión a que facilite información precisa y cifras exactas que le permitan formular un juicio sobre la adecuación de los costes administrativos facturados por el BEI». Se trataba, pues, de comprobar que las comisiones percibidas corresponden al nivel de gastos reales. Pese a que la petición del Tribunal estaba respaldada por la clara postura adoptada por el Parlamento Europeo el 18 de abril de 1986 () y por el Consejo de Ministros de 7 de marzo de 1988, la Comisión, en aquél momento, desestimó esta solicitud. De hecho, respondió que «a la documentación solicitada sigue teniendo acceso únicamente el Consejo de Administración del BEI en el que, no obstante, la Comisión designa a un administrador y un suplente ()». La información facilitada a estos últimos se consideraba de carácter personal y confidencial y se denegaba categóricamente el acceso del Tribunal a la misma.

8.40. Durante las discusiones relativas al presente informe anual, el Banco se ha mostrado dispuesto a presentar en lo sucesivo las cifras de los costes y de los ingresos correspondientes a cada uno de los cinco tipos de operaciones comunitarias señaladas en el apartado 8.37 a partir del ejercicio 1994. Las cifras de los años anteriores se recogerán en importes globales, acumulados sobre una base actualizada.

8.41. En el modo en que aparecen presentadas, estas cifras parecen indicar que en tres de los cinco grupos de medidas, el Banco está actualmente en situación de excedente de reembolsos relación con los gastos incurridos (se ha iniciado una acción de recuperación en uno de los casos), mientras que en los dos grupos restantes todavía habría que suprimir un déficit. Globalmente, la situación sería deficitaria para el Banco.

8.42. Si bien el hecho de disponer de esta información supone un progreso considerable, principalmente para los años venideros, ello no permite al Tribunal asegurarse de manera independiente de que se haya respetado la norma de facturación sobre la base de gastos reales. La exactitud de los elementos correspondientes a las cifras presentadas está certificada por el propio Banco, que se niega a facilitar el acceso al Tribunal para efectuar sus comprobaciones. El Banco se basa en que se trata de datos internos propios y que el Tribunal no tiene derecho a controlar su gestión.

8.43. Puesto que este antiguo problema sólo queda resuelto en parte y, principalmente, puesto que sigue persistiendo el problema del control independiente en este caso, el Tribunal llama la atención sobre la problemática más amplia del control de los organismos no contemplados por el artículo 188 C del Tratado CE, pero que no obstante gestionan una parte considerable de los fondos comunitarios. De hecho, el apartado 3 del artículo 188 C CE no prevé el acceso a la información de los organismos que gestionan fondos por cuenta de las Comunidades y que no han sido creados por éstas. En opinión del Tribunal, se trata de una laguna en el plano legislativo que debería ser corregida.

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

OBSERVACIONES SOBRE LOS BALANCES Y LAS CUENTAS DE GESTIÓN DE LOS MECANISMOS NIC, EURATOM Y BALANZA DE PAGOS

8.2. La demora en la presentación de las cuentas relativas a los instrumentos NIC, Euratom y balanza de pagos obedece fundamentalmente a los movimientos de personal registrados en la dirección general encargada de esta tarea, durante el año 1994 y comienzos de 1995. Esta situación ha provocado que los plazos de ejecución hayan sido más largos que en circunstancias normales, dada la necesidad de preparar adecuadamente al personal y como consecuencia de la duplicación de determinados controles.

A ello hay que añadir que el personal más experimentado de la dirección general afectada ha estado ocupado en los preparativos para la introducción de un programa informático bancario que ofrezca mejores prestaciones.

No obstante, cabe subrayar que esta situación no ha repercutido en la calidad de los estados financieros de estos instrumentos, ya que hasta ahora el Tribunal no ha solicitado ajuste alguno de las cuentas que le han sido presentadas.

Al haberse estabilizado la situación del personal, estos problemas no deberían reproducirse al final de 1995.

La introducción del programa informático antes mencionado debería permitir además, merced a la homogeneización de las técnicas contables, racionalizar el enfoque, mejorar la eficacia global y elaborar los estados financieros de estos instrumentos en mejores condiciones a partir del final del ejercicio en curso.

PRÉSTAMOS NIC Y BONIFICACIÓN DE INTERESES EN LAS REGIONES DE ITALIA AFECTADAS POR UN SEÍSMO

Proyecto de zonas industriales: creación de capacidades no utilizadas

8.7 8.11. El proyecto tenía por objeto suministrar infraestructura básica para zonas industriales, como parte del esfuerzo por restablecer los medios de producción en las regiones más afectadas por el seísmo y a fin de permitir recuperar la normalidad de las condiciones de vida. El suministro de infraestructura para zonas industriales no puede, por sí mismo, crear empleo; simplemente facilita la inversión y la creación de empleo por parte de los empresarios, algo que, por definición, es difícil de calcular a priori. El proyecto BEI/NIC se completó materialmente con arreglo, en lo esencial, a los planes iniciales, alcanzándose así el objetivo fundamental del proyecto.

Las observaciones del Tribunal sobre la creación de empleo en los emplazamientos visitados se basan en la comparación de las expectativas iniciales con los resultados alcanzados. Dado que la ocupación de terrenos y la creación de empleo dependen de las fuerzas del mercado, las previsiones iniciales no pueden ser sino indicativas, pues se basan en la experiencia adquirida y en un análisis de las perspectivas futuras en lo que respecta a los emplazamientos concretos considerados. Los resultados se ven afectados por los distintos factores que habitualmente influyen en las decisiones empresariales, entre los que cabe citar la evolución tecnológica.

El Tribunal se refiere a la demanda de terrenos industriales, que no puede verse satisfecha debido a motivos tales como los problemas jurídicos que comporta la reasignación de terrenos por causa de quiebra y la inadecuación de determinadas carreteras de acceso. El Ministerio de Industria está elaborando actualmente normas orientadas a facilitar la reasignación de terrenos no utilizados (Decreto Legge n° 123 de 24.4.1995). Dichas normas están siendo estudiadas por el Consiglio di Stato y entrarán en vigor en breve.

8.12. La Comisión observa que no ha habido, hasta el momento, ningún indicio concreto de la existencia de irregularidades en los expedientes del NIC.

Proyecto de escuelas: subvenciones pagadas indebidamente y no reembolsadas

8.21 8.23. Han de tenerse presentes los antecedentes históricos de los préstamos para la reconstrucción a consecuencia del seísmo. Dichos préstamos, y las subvenciones conexas, se concedieron con objeto de respaldar, en general, el programa urgente de reconstrucción a consecuencia del seísmo. Aun cuando, durante la crisis que siguió al seísmo, se decidió otorgar préstamos a una lista de proyectos acordada con las autoridades italianas, se tenía conciencia de que, debido a la dificultad de evaluar en aquel momento la magnitud de los daños, podría resultar necesario reasignar más adelante algunos de dichos préstamos. Así pues, el artículo 6 (citado en el apartado 8.21) contemplaba la posibilidad de reasignar fondos en préstamo a proyectos que estuvieran también encaminados a alcanzar los objetivos fijados en el convenio. Dichos objetivos, tal como se esbozan en el artículo 2 del convenio, consistían en la financiación de la reconstrucción de la infraestructura económica y social en las zonas afectadas por el seísmo.

En el apartado 8.22, el Tribunal argumenta que el proyecto de infraestructura al que se reasignaron los fondos inicialmente destinados al proyecto de escuelas no era de la «misma naturaleza» que este último. Esta apreciación, sin embargo, es irrelevante, dado que en ambos casos el objetivo estaba ligado a la reconstrucción a consecuencia del seísmo, en consonancia con las condiciones establecidas en el citado artículo 2.

La interpretación del artículo 6 que se expone en el apartado 8.23 no se corresponde ni con el espíritu de dicho artículo ni con la realidad de la situación. En el artículo 6 no se hace referencia alguna a «nuevos proyectos en fase de tramitación». Más aún, no sería viable tramitar un proyecto de reconstrucción totalmente nuevo, en la medida en que se hiciera patente que los gastos finales de otro proyecto de reconstrucción eran inferiores a lo previsto.

Lo que interesa, en lo que respecta al coste final del proyecto básico de infraestructura, es que fue superior al importe del préstamo inicialmente concedido para el mismo. Cabía, por tanto, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 6 del convenio, la posibilidad de reasignar al proyecto básico de infraestructura la parte del préstamo destinado al proyecto de las escuelas que excedía del coste final de este último.

La Comisión considera que esta operación estaba plenamente justificada.

FONDO EUROPEO DE INVERSIONES

8.24 8.31. Las modalidades del control del Tribunal en lo que respecta al FEI están siendo objeto de debate por parte de las instituciones afectadas. La Comisión es plenamente consciente de la misión que tiene encomendada el Tribunal y espera que los futuros debates resulten fructíferos.

GASTOS ADMINISTRATIVOS DEL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

Observaciones generales

8.38. El BEI percibe unas comisiones de gestión cuya cuantía se basa en el principio de que los gastos del BEI vinculados a la gestión de las actividades consideradas se recuperan durante la vida de los préstamos.

8.39 8.40. Tras los debates mantenidos entre los servicios del Tribunal, del Banco y de la Comisión, esta última ha presentado al Tribunal una memoria relativa a los ingresos y gastos del período comprendido entre 1966 y 1993, así como datos correspondientes al ejercicio 1994. Las cifras correspondientes al período 1966-1993 están agrupadas en importes globales, acumuladas sobre una base actualizada, y reflejan la evolución de los gastos e ingresos que la Comisión y el Banco han analizado con ocasión de las revisiones periódicas en las comisiones de gestión.

La Comisión ratifica que dichas cifras, extraídas de las cuentas detalladas auditadas en las que se basan los estados financieros publicados por el BEI, reflejan con exactitud los gastos soportados e ingresos percibidos por el Banco en relación con las operaciones consideradas.

La Comisión velará por que el nivel de los costes y remuneraciones del Banco sea acorde con lo establecido en los correspondientes mandatos.

Tal como señaló en su respuesta al informe anual del Tribunal el pasado año, la Comisión ha hecho todo lo posible por conciliar las posturas discrepantes del BEI y el Tribunal a este respecto. La Comisión apunta que, como resultado de sus esfuerzos, se ha encontrado una solución que considera satisfactoria.

8.41. Cabe subrayar que los gastos y los ingresos habrán de estar compensados al final del mandato. En el caso específico mencionado por el Tribunal, el Banco ha tomado la iniciativa de reembolsar el superávit temporal.

8.42 8.43. Las cifras facilitadas por la Comisión, que se han extraído de las cuentas detalladas auditadas en las que se basan los estados financieros publicados, han sido certificadas por el Banco y sometidas a supervisión objetiva e independiente.

Además del sistema complejo y muy desarrollado con que cuenta el Banco en lo que se refiere a sus órganos de gobierno, que incluyen un consejo de gobernadores, un consejo de administración, un comité de control y un departamento de control interno, cada uno de ellos con competencias claramente delimitadas, las actividades y las cuentas del Banco están sujetas a la supervisión independiente de una empresa de auditoría externa y al examen riguroso que con periodicidad anual efectúan las principales agencias de calificación de la solvencia.

El BEI se creó al amparo del Tratado de Roma y responde ante los Estados miembros, que son sus accionistas y, en calidad de tales, constituyen la autoridad que autoriza la gestión del Banco. En todo caso, la supervisión del BEI viene regulada por el protocolo sobre los estatutos del Banco Europeo de Inversiones, anejo al Tratado CE. Así pues, los Estados miembros han previsto conscientemente que la supervisión se lleve a cabo por parte de otros órganos, distintos del Tribunal de Cuentas.

CAPÍTULO 9 (\*) Investigación

9.0. ÍNDICE Apartados

Utilización de los créditos presupuestarios 9.1 - 9.3

El tercer programa marco (1990-1994). Capital humano y movilidad 9.4 - 9.41

Introducción 9.4 - 9.7

Planificación y toma de decisiones 9.8

Utilización de los fondos 9.9

Eficacia de la gestión de la Comisión 9.10 - 9.21

Procedimientos de selección y negociación de contratos 9.10 - 9.15

Seguimiento de contratos 9.16 - 9.18

Cooperación entre servicios de la Comisión 9.19 - 9.21

Eficacia del programa 9.22 - 9.36

Cantidad y calidad de los recursos humanos disponibles 9.22 - 9.30

Competitividad industrial 9.31 - 9.34

Cohesión 9.35 - 9.36

Conclusión 9.37 - 9.41

UTILIZACIÓN DE LOS CREDITOS PRESUPUESTARIOS

9.1. En las partidas incluidas en el ámbito de la investigación, los créditos presupuestarios disponibles durante 1994 para los compromisos y los pagos ascendieron a 2 957 y a 2 698 millones de ecus, respectivamente (cuadro 9.1).

9.2. Hubo un alto nivel de utilización de los créditos disponibles durante el ejercicio; utilizándose un 98,25 % de los créditos de compromiso y un 94,50 % de los créditos de pago. Esto era previsible ya que 1994 fue el último año del tercer programa marco (1990-1994); la escasa utilización de los créditos es mucho más habitual durante los primeros años de un programa marco debido a problemas de iniciación y retrasos de ejecución. Sin embargo el Tribunal observa que no se utilizaron los créditos de la línea presupuestaria B6-840, Medidas de lucha contra el fraude. A pesar de que el importe fuera bajo, 50 000 ecus, este importe podría haberse utilizado, por ejemplo, para organizar fiscalizaciones especiales en el sector de la investigación. En el programa de capital humano la utilización de los créditos de pago fue sólo del 80 %, debido al retraso en la iniciación del programa.

9.3. Hubo una escaso porcentaje de utilización de los créditos prorrogados del ejercicio financiero anterior. Para los créditos de compromiso prorrogados, la aparente escasa utilización está relacionada exclusivamente con los créditos suplementarios que resultan del trabajo por cuenta de terceros realizado por el Centro Común de Investigación y por la Comisión, créditos que pueden mantenerse de un ejercicio a otro de acuerdo con los artículos 7, apartado 4, y 96, apartado 2, del Reglamento Financiero. Como para prorrogar estos créditos no se requiere autorización, no existe la misma necesidad de utilizarlos para evitar perderlos. Por lo tanto, el Tribunal considera que el menor porcentaje de utilización de dichos créditos es razonable ya que la principal preocupación es la correcta utilización de los créditos presupuestarios más que el nivel de utilización global de los créditos disponibles. En lo que respecta a los créditos de pago prorrogados, la aparente escasa utilización se debe principalmente a los créditos suplementarios que resultan del trabajo por cuenta de terceros. Además, hubo una utilización particularmente escasa de los créditos prorrogados a cargo de las siguientes líneas presupuestarias:

a) B6-8006, Proyecto sobre tecnologías de la información, no se utilizó un 98 % de los créditos;

b) B6-8107, Terminación de acciones anteriores, el 36 % de los créditos no se utilizó

c) B6-8371, Cooperación científica internacional, no se utilizó el 100 % de los créditos;

d) B6-9002, Televisión europea avanzada: producción y conversión de programas en formato 16/9, no se utilizó el 39 % de los créditos.

EL TERCER PROGRAMA MARCO (1990-1994). CAPITAL HUMANO Y MOVILIDAD

Introducción

9.4. La política comunitaria en el ámbito de la ciencia y la tecnología se establece en programas marco y se aplica a través de programas específicos. El tercer programa marco (1990-1994) aún se está llevando a la práctica, mientras que el cuarto programa marco (1994-1998) ya ha comenzado, en virtud de la Decisión de 26 de abril de 1994 del Consejo. Uno de los principales objetivos del tercer programa marco (en adelante «el programa marco») consistía en «aportar una dimensión europea a la formación del personal de investigación científica y de desarrollo tecnológico» (). En consecuencia, se seleccionó «el aprovechamiento de los recursos intelectuales» como uno de los tres elementos estratégicos para los que se concedieron 587 millones de ecus (véase el cuadro 9.2) y el Consejo adoptó una decisión «por la que se aprueba un programa específico de investigación y desarrollo tecnológico en el ámbito del capital humano y de la movilidad» ().

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9.5. El objetivo central de dicho programa de capital humano y movilidad (en adelante «el programa») era contribuir a incrementar la cantidad y calidad de los recursos humanos disponibles para la investigación científica y el desarrollo tecnológico. Esto suponía la formación posdoctoral de investigadores fuera de sus países de origen. Otros objetivos eran:

a) el refuerzo de las bases científicas y tecnológicas de la industria europea, para hacerla más competitiva;

b) el refuerzo de la cohesión económica y social de la Comunidad.

9.6. El programa incluía acciones de formación y medidas complementarias. Estas últimas debían permitir la ejecución técnica, así como la gestión y evaluación. Las acciones de formación incluían:

a) el desarrollo de un sistema comunitario de becas de investigación. Los candidatos podían solicitarlas directamente a la Comisión (sistema individual) o a centros de investigación aceptados por la Comisión (sistema institucional). En ambos casos la Comisión aprobó las solicitudes de beca y celebró contratos con los centros de investigación;

b) la creación y el desarrollo de redes de investigación para la cooperación científica y técnica. El 60 % de la ayuda concedida se destinaba a investigadores suplementarios, mientras que el 40 % fue para materiales y gastos administrativos;

c) la creación de un acceso para los investigadores a las grandes instalaciones científicas y técnicas. Del total de fondos asignados a esta acción, el 40 % debía permitir que los investigadores accedieran y utilizaran las instalaciones, mientras que el 60 % se dedicaba a costes administrativos y de material;

d) la introducción de un sistema comunitario de «euroconferencias» que proporcionara a los investigadores un foro de debate y cambio de impresiones. Los gastos de participación corrían a cargo de la Comisión.

9.7. Durante la fiscalización se examinó la adopción de estas medidas y su realización por parte de la Comisión con los contratistas seleccionados. También se evaluaron los resultados obtenidos hasta la fecha. El Tribunal comprobó en los servicios de la Comisión, los aspectos de legalidad y regularidad de una muestra de contratos. Se visitó el Centro Común de Investigación de Ispra, en Italia, así como diversas universidades del Reino Unido y la conferencia de Rostock, Alemania, para obtener mayor información sobre el funcionamiento del programa en la práctica.

Planificación y toma de decisiones

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9.8. La Comisión propuso el programa el 3 de mayo de 1990. Sin embargo, tras el dictamen del Comité Económico y Social y una propuesta revisada del Parlamento Europeo, la propuesta original fue considerablemente modificada. Pasaron casi dos años desde la fecha de la primera propuesta hasta que el Consejo tomó la Decisión (16 de marzo de 1992). El calendario del programa marco establecía el compromiso de 227 millones de ecus para finales de 1992. De hecho, en dicha fecha sólo se habían comprometido 112,2 millones de ecus, y el calendario previsto tuvo que ser completamente desechado.

Utilización de los fondos

9.9. El cuadro 9.3 muestra la utilización efectiva de los fondos. Los compromisos y pagos acumulados al 31 de diciembre de 1994 ascendían a 601,3 millones de ecus y a 265,6 millones de ecus, respectivamente. Para obtener una visión ajustada del porcentaje de utilización del importe estimado necesario para el programa marco 1990-1994 (587 millones de ecus), es necesario deducir 17,4 millones de ecus de contribución de la AELC y 10,7 millones de ecus del total de los compromisos. El porcentaje de utilización ascendió al 98,6 % incluyendo la contribución a la medida centralizada de difusión y explotación de los resultados (cuadro 9.4). En total la Comisión firmó 3 504 contratos con diversos centros, universidades y laboratorios (cuadro 9.5). Como varios cientos de contratos no finalizan hasta 1995 y 1996, en los años venideros se necesitarán recursos humanos importantes para gestionar el programa.

Eficacia de la gestión de la Comisión

Procedimientos de selección y negociación de contratos

9.10. Según estadísticas elaboradas en 1994, se presentaron a la Comisión 11 885 solicitudes de ayuda, aceptándose 3 545 de ellas (29,8 %). El cuadro 9.6 muestra el número de solicitudes recibidas y aceptadas, por cada actividad y ámbito científico concretos.

9.11. La Comisión encargó al Comité de Desarrollo Europeo de la Ciencia y de la Tecnología (Codest) la tarea de evaluar las solicitudes (). CODEST asignó a más de 150 científicos en activo a grupos de evaluación con este fin. Algunos de los científicos de estos grupos habrán tenido que evaluar solicitudes de sus propios centros. Para evitar conflictos de intereses, la Comisión creó sistemas de rotación y abstención. Sin embargo, el sistema de rotación no se aplicó estrictamente, dando lugar a que no se realizaran sustituciones en algunos grupos. Por ejemplo, sólo fue sustituido uno de los dieciocho miembros del grupo de física, y uno de los quince miembros del grupo de matemáticas. Es significativo que el mismo Codest en el acta de su cuadragésimo segunda reunión concluyó que el índice de éxito de las propuestas presentadas por los miembros del grupo parecía más alto que el de las propuestas de otros científicos. En el acta también se declaraba que una razón podría ser que los miembros de los grupos era más competentes y estaban también mejor informados.

9.12. De acuerdo con una Decisión del Consejo () se debía obtener el dictamen de un comité compuesto por representantes de los Estados miembros, en los casos en que el importe estimado de la contribución comunitaria a un solo proyecto fuera superior a 0,1 millones de ecus. A pesar de que dicho comité no comprobaba el trabajo de evaluación del Codest desde un punto de vista científico, se podía tardar más de un mes en conseguir este dictamen. Aunque la decisión establece con precisión las funciones de este comité, no se menciona al Codest que realizó la evaluación principal.

9.13. Tras recibir este dictamen, la Comisión mediante procedimiento escrito debía dar su decisión definitiva sobre las propuestas que recibirían la ayuda. Y a pesar de que esta decisión a veces se tomaba con relativa rapidez (en un mes), también se producían retrasos de más de tres meses.

9.14. La fase siguiente de negociación del contrato a menudo resultaba ser un proceso largo, especialmente para las redes de investigación. Como la Comisión no fijaba topes máximos ni importes aproximados para las posibles subvenciones comunitarias, las expectativas de muchos candidatos eran excesivamente optimistas. Por ello fueron necesarias largas negociaciones para rebajar gradualmente el trabajo de investigación originalmente previsto hasta el nivel aprobado, y distribuir las reducciones entre los socios contratantes. Al final de 1992 la Comisión aún no había podido realizar los primeros pagos para las redes de investigación, ni tampoco para las grandes instalaciones (véase el cuadro 9.3).

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>SITIO PARA UN CUADRO>

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9.15. El proceso de selección de becas (sistema institucional) fue especialmente problemático. Los centros debían en primer lugar solicitarlas a la Comisión y a continuación los científicos tenían que solicitar las becas a los centros a los que se las habían concedido. Este procedimiento de doble fase era muy laborioso y en el futuro la Comisión no lo utilizará.

Seguimiento de contratos

9.16. El número de personas encargadas del seguimiento de los contratos era inadecuado ya que, junto con otras tareas, cada gestor de contrato de la Comisión tenía que encargarse de varios cientos de ellos. En consecuencia, los informes parciales y finales sobre las actividades de investigación emprendidas sólo se examinaban de forma superficial. En el ámbito de las actividades de las becas, la Comisión sólo intervino en el control sobre el terreno cuando acompañó al Tribunal de Cuentas en una visita de inspección. La Comisión no realizó otras inspecciones sobre el terreno para comprobar si se llevaba a cabo la formación indicada, evaluar la calidad de la formación impartida ni tampoco identificar los problemas que pudieran encontrar los becarios.

9.17. El examen de los contratos, correspondientes a todas las medidas, permitió descubrir otras debilidades en el seguimiento y demás procedimientos de control:

a) becas individuales

Se encontraron problemas en nueve de los treinta contratos que habían finalizado al 31 de diciembre de 1993:

i) en cinco casos no se cumplió la obligación de enviar a la Comisión un informe final dentro de los tres meses siguientes a la finalización o interrupción definitiva de los proyectos. Dichos informes seguían sin estar disponibles hasta doce meses después del plazo previsto sin que la Comisión tomara ninguna medida correctiva;

ii) no existía prueba alguna en la Comisión de que hubieran comenzado las becas concedidas en dos contratos con centros de investigación. En consecuencia, la Comisión no sabía si se debían cancelar los contratos/compromisos.

iii) en otro caso, la Comisión no había recuperado un exceso de pago descubierto en 1993;

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iv) a pesar de la notificación anticipada, la Comisión no presentó el expediente de un contrato durante la fiscalización; fue presentado con posterioridad.

b) becas institucionales

La Comisión recibió información en el sentido de que algunos centros retienen parte de los fondos de las becas que se destinan específicamente a los investigadores. Aunque hubo un extenso intercambio de correspondencia con las universidades sobre este asunto, no se realizaron inspecciones sobre el terreno. Una fiscalización posterior del Tribunal en dos universidades del Reino Unido, acompañado en una de ellas por representantes de la Comisión, confirmó que se estaban practicando deducciones de alrededor de un tercio del importe de las becas, incumpliendo las condiciones del contrato.

c) redes de investigación y grandes instalaciones

El comienzo tardío de estas actividades dio lugar a que al 31 de diciembre de 1993 no se hubiera completado ningún contrato. Sin embargo, se detectaron retrasos iniciales en la presentación de informes parciales;

d) euroconferencias

Se encontraron problemas con veintidós de los veintitrés contratos que habían terminado al 31 de diciembre de 1993:

i) en catorce casos los beneficiarios no cumplieron la obligación de enviar un informe final tras las conferencias. La Comisión no realizó un seguimiento;

ii) en otros cuatro contratos, la Comisión no había efectuado las liberaciones necesarias a su terminación;

iii) en otro caso el beneficiario solicitó el pago final. La Comisión tardó un año en contestar que dicho pago no podía efectuarse mientras faltara el informe final. No se dio ninguna explicación por este retraso;

iv) a pesar de la notificación anticipada, la Comisión no presentó el expediente de contratos durante la fiscalización; fueron presentados con posterioridad;

v) respecto a otro contrato, la Comisión reclamó el reembolso de un pago excesivo sin haber extendido la orden de devolución.

9.18. El Tribunal comprobó la exactitud de los importes totales comprometidos y pagados en 1992 y en 1993. Se detectó que no se había efectuado una verificación sistemática de si los compromisos y los pagos se habían registrado correctamente en los sistemas principal (Sincom) y auxiliar (Ampere C), por lo que la conciliación entre ambos sistemas era difícil y laboriosa. La fiscalización del Tribunal mostró un doble compromiso de 240 000 ecus por el mismo contrato y pagos excesivos de 595 000 ecus. Esta situación fue descrita en el Informe Anual de 1993 (). Se recuperaron los importes pagados en exceso y se regularizó el compromiso.

Cooperación entre servicios de la Comisión

9.19. Se asignó un importe de 24,7 millones de ecus para la ejecución del programa a través del Centro Común de Investigaciones (CCI) (véase el cuadro 9.3). Como organización de acogida, el CCI recibió a unos 300 becarios. Sin embargo, no hubo intercambio de experiencia entre el CCI y la DG XII.G respecto a los resultados de las medidas de formación llevadas a cabo, a pesar de la intención declarada por la Comisión () de realizar una evaluación integrada cuando diferentes tipos de acción de la Comunidad abarquen una determinada esfera de investigación.

9.20. Se fijó un importe de 5,9 millones de ecus como contribución del programa al plan centralizado para la difusión y explotación de los resultados de la investigación (programa «Value»). El programa está gestionado por la DG XII.G, mientras que el programa «Value » lo lleva a cabo la DG XIII.D. No hubo intercambio de información entre ambas direcciones generales lo cual permitiría que se realizara este aspecto del programa.

9.21. «Las actividades de capital humano deben complementar y ser acordes con las acciones de formación desarrolladas en virtud de los programas específicos y otras actividades comunitarias de formación tales como Comett, Eurotecnet, etc.» (). El cumplimiento de estas instrucciones exigía una coordinación entre la DG XII.G y otras direcciones generales. Sin embargo, no se encontró prueba alguna de dicha coordinación, por ejemplo, con respecto al programa Erasmus y al concurso de la Unión Europea para jóvenes científicos, establecido en el marco del programa de capital humano y movilidad como medida complementaria.

Eficacia del programa

Cantidad y calidad de los recursos humanos disponibles

9.22. El objetivo central del programa era incrementar la cantidad y calidad de los recursos humanos disponibles para la investigación y el desarrollo tecnológico que necesitarán los Estados miembros en los próximos años, este objetivo pasaba por la ampliación de la formación para jóvenes investigadores permitiéndoles investigar en otro Estado miembro.

9.23. En la decisión del programa, no hay objetivos detallados sobre el volumen de recursos humanos. La Comisión ha determinado que el número de investigadores e ingenieros en la Comunidad es relativamente pequeño (el 4 por 1000 de la población activa, comparado con el 8 por 1000 en Estados Unidos y el 9 por 1000 en Japón) ().

9.24. Los beneficiarios del programa debían ser investigadores de nivel posdoctoral; los investigadores de nivel predoctoral también podían participar, especialmente en las disciplinas en donde faltaran científicos de nivel posdoctoral. Como la Comisión no pudo determinar los campos en que se daban estas carencias, dicho criterio no se pudo aplicar. El programa ofrecía a los jóvenes investigadores un contrato temporal (normalmente limitado a dos años), lo que constituía un apoyo en su búsqueda de trabajo fijo. Sin embargo, la Comisión no realizó ningún seguimiento, por lo que no sabe si el número de investigadores empleados de forma activa se ha incrementado o no tras finalizarse las medidas de formación.

9.25. La mejora de la calidad de los recursos humanos depende de la calidad y adecuación de las medidas de formación. En el programa, la formación se lleva a cabo a través de la participación activa en proyectos de investigación, cuyos temas y contenidos son propuestos por los propios científicos. Así pues, la determinación de las necesidades se realiza desde «abajo » (el denominado concepto «bottom-up»), y parece lógico como método complementario al enfoque «top-down» (en el que los temas se deciden a nivel político) de los demás programas de investigación.

9.26. Las autoridades alemanas organizaron un congreso en Rostock sobre el programa de capital humano y movilidad. Participaron 120 becarios y 40 representantes de centros de investigación. Durante las entrevistas y sesiones de trabajo, la mayoría de los becarios expresaron su satisfacción general por la calidad de la formación que se les había impartido en sus organizaciones de acogida. Sin embargo, surgieron las siguientes quejas:

a) a algunos becarios sólo se les había encargado tareas auxiliares de un nivel de estudiante y no participaban suficientemente en los proyectos de investigación.

b) los importes que recibían variaban de forma considerable de un Estado miembro a otro e incluso dentro del mismo Estado miembro. Por ejemplo, en Francia, las deducciones por impuestos y seguridad social absorbían alrededor del 40 % del importe de la beca. En Alemania dichas deducciones sólo se efectuaban si la organización de acogida había firmado un contrato laboral con los becarios.

c) los becarios tenían una falta de información sobre sus derechos y obligaciones.

9.27. Se consideró que el requisito de que los becarios investigaran en un país diferente al suyo de origen era un aspecto clave del programa. La Comisión fijó una amplia definición de movilidad en las condiciones generales que rigen las becas de formación de investigación. De este modo, muchos investigadores podían optar a becas en países donde fueran ya residentes durante menos de dos años en el momento de solicitarlas. De 161 casos examinados en el ámbito de las becas de formación individuales (alrededor del 30 % de los candidatos aceptados al 31 de diciembre de 1993), 50 becarios (el 31 %) residían ya en los correspondientes países de acogida, y 36 de estos 50, trabajaban ya en los centros que más tarde serían los organismos de acogida de sus becas, por lo que sus centros de origen eran también sus centros de destino. En estos casos no se incrementaba la movilidad, sino que en última instancia el único cambio era una sustitución de la financiación nacional por la comunitaria. Dos universidades de los Países Bajos y el Reino Unido, establecieron un acuerdo que permitió conseguir una beca a dos investigadores que no se habían desplazado de sus anteriores países de residencia. Este acuerdo, con su intercambio de contratos, era contrario a lo dispuesto en los contratos de la Comisión, siendo su principal objetivo evitar los requisitos de movilidad.

9.28. El objetivo de conseguir que los mejores investigadores participen en el programa se ha visto obstaculizado por los retrasos del procedimiento. Al 31 de diciembre de 1993 se habían realizado cinco rondas de evaluaciones en el ámbito de las becas de formación institucionales, en las que se seleccionaron los 753 mejores candidatos. Sin embargo, 156 de ellos (el 21 %) rechazaron la beca porque entretanto habían encontrado actividades alternativas.

9.29. En el caso de las redes de investigación y las grandes instalaciones, la formación no es el objetivo principal. El objetivo central de las redes era reunir a los mejores equipos europeos para conseguir resultados mediante la coordinación y la cooperación. En el caso de las grandes instalaciones, se utilizó una proporción importante de los fondos disponibles (el 60 %) para los costes de equipamiento y complementarios. Las actividades llevadas a cabo por las redes y las grandes instalaciones prometían un alto nivel de «valor añadido » europeo. Sin embargo, fundamentalmente no son acciones de formación.

9.30. Las Euroconferencias ciertamente han ofrecido a los jóvenes científicos un foro para debates y contactos. Sin embargo, una evaluación parcial del programa () declaraba que la mayoría de las conferencias no había permitido que los jóvenes científicos desempeñaran una función realmente activa.

Competitividad industrial

9.31. La competitividad internacional de la industria europea depende del esfuerzo que realice Europa respecto a sus capacidades tecnológicas y sus recursos humanos. El programa constituía una parte importante de dicho esfuerzo.

9.32. El objetivo principal del programa era introducir la cooperación y movilidad transnacionales además de las medidas nacionales existentes. La Comisión no disponía de información sobre hasta qué punto el programa europeo puede haber sustituido a las medidas nacionales. Resulta esencial garantizar que las acciones destinadas a incrementar la competitividad complementen los esfuerzos nacionales, en vez de sustituirlos.

9.33. El impacto del programa en el ámbito clave de la competitividad depende de la medida en que los investigadores puedan aplicar sus conocimientos una vez que hayan finalizado las acciones de formación. En la medida en que la necesidad que Europa tiene de investigadores se refleja en la demanda del mercado laboral, existe en la actualidad un excedente de investigadores en muchas disciplinas.

9.34. Los laboratorios de investigación industrial sólo participaron en el programa en casos excepcionales. Esto puede deberse a la forma en que la Comisión publicó el programa, ya que no se realizó un esfuerzo especial por dirigirse a unos participantes potenciales aparte de las universidades. No se dio a conocer esta información en la prensa nacional ni en publicaciones científicas. Como consecuencia, la Comisión celebró contratos principalmente con universidades o centros estatales de investigación cuyo trabajo básico no está directamente relacionado con objetivos comerciales ni industriales. Dado el objetivo de contribuir a la mejora de la competitividad industrial europea, el Tribunal considera que en futuras acciones de este tipo la Comisión debería intentar conseguir una mayor participación de los centros de investigación industrial y de los científicos que trabajan en los mismos. Esto no debe restar valor a la investigación básica. Sin embargo, resulta esencial establecer un equilibrio eficaz entre este tipo de investigación y la que está más relacionada con la industria.

Cohesión

9.35. También se pretendía que el programa beneficiara a las zonas periféricas y desfavorecidas de la Comunidad. Pero debido al comienzo tardío del programa, no se han podido explotar completamente ninguna de las dos siguientes medidas de cohesión previstas en el reglamento:

a) la medida por la que las becas de dos años se podían prorrogar un año más a fin de permitir que los investigadores procedentes de regiones menos favorecidas volvieran a sus países de origen y consolidaran los conocimientos adquiridos sólo fue utilizada en veinte ocasiones;

b) se utilizó muy poco la medida por la que, para evitar la «fuga de cerebros» de las regiones desfavorecidas de la Comunidad, se podía igualmente conceder apoyo financiero comunitario a un investigador experimentado para permitirle, como «profesor visitante», asegurar la formación de científicos jóvenes de estas regiones.

9.36. En el caso de las redes de investigación, el programa también establecía dos medidas de cohesión especiales:

a) los laboratorios de investigación de las zonas periféricas y regiones desfavorecidas debían integrarse en las redes de investigación. En el momento de la fiscalización, la Comisión no pudo precisar hasta qué punto esto se había logrado.

b) un investigador formado en el marco del programa, que constituyera un nuevo equipo de investigación en una región desfavorecida, podía obtener ayuda comunitaria para financiar su equipamiento. Esta disposición no se ha aplicado.

Conclusión

9.37. El «programa de capital humano y movilidad» comenzó con un retraso de dos años antes de la toma de decisión del Consejo (apartado 9.8). Debido a los dilatados procedimientos de selección y de negociación de contratos, transcurrió otro año antes de que se pudieran efectuar los primeros pagos en el ámbito de las redes y las grandes instalaciones (apartados 9.10 a 9.15). Con respecto al seguimiento y control de los contratos se detectaron algunos puntos débiles (apartados 9.16 a 9.18); era necesario mejorar el nivel de coordinación entre los servicios de la Comisión (apartados 9.19 a 9.21).

9.38. Las diversas acciones del programa han ofrecido a algunos miles de jóvenes científicos la posibilidad de realizar una investigación en otro Estado miembro. Sólo los estudios posteriores (función de las medidas complementarias) mostrarán hasta qué punto estos jóvenes investigadores encuentran un trabajo adecuado tras su formación, logrando permanecer activos en el campo de la investigación (apartado 9.24).

9.39. Algunas universidades no pagaron a los becarios el importe completo que les correspondía por contrato. En el sistema de becas la remuneración no tenía en cuenta las disposiciones fiscales y de seguridad social de los diversos Estados miembros, provocándose así importantes diferencias en los ingresos netos de los becarios (apartado 9.26 b). En algunos casos no se cumplió el objetivo de movilidad (apartado 9.27). Muchos jóvenes investigadores que solicitaron las becas no las aprovecharon finalmente (apartado 9.28). En el caso de las redes de investigación y las grandes instalaciones, la formación no constituía el objetivo principal (apartado 9.29).

9.40. Sólo a medio plazo cabe esperar una contribución al aumento de la competitividad industrial. Aún no está claro hasta qué punto el sistema europeo de becas ha complementado los sistemas nacionales (apartado 9.32). Las medidas de cohesión han sido poco utilizadas (apartado 9.35 y 9.36).

9.41. La Comisión debería estudiar los problemas identificados en este informe y asegurarse de que se introduzcan las mejoras necesarias en el programa siguiente. La Comisión debería también adoptar más medidas (como el congreso de Rostock) para obtener de los participantes en el programa una información oportuna y útil sobre el desarrollo de las acciones de formación.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EFICACIA DE LA GESTIÓN DE LA COMISIÓN

Procedimientos de selección y negociación de contratos

9.11. La rotación de evaluadores garantiza que éstos sólo actúan durante un período de tiempo determinado (hasta un máximo de treinta y seis meses). El objetivo es enriquecer el comité de evaluación con los nuevos conocimientos y experiencia que aportan los recién llegados. El gran número de propuestas recibidas impidió a la Comisión aplicar plenamente las reglas de rotación a los comités MAT (matemáticas) y PHY (física) (así, se incorporó a dieciséis nuevos evaluadores, pero manteniendo a los anteriores). En el cuarto programa marco se garantizará la rotación.

El principio de la abstención, que impide a un evaluador juzgar las propuestas de su propio centro, se aplicó sin dificultades y demostró ser eficaz. El elevado índice de éxito de los proyectos de centros representados en los comités refleja el hecho de que los integrantes de estos últimos fueron seleccionados entre los científicos más cualificados de los mejores centros de investigación.

En el nuevo programa de formación y movilidad de los investigadores (FMI) se renovará anualmente una tercera parte de cada comité de evaluación. El principio de abstención seguirá aplicándose sistemáticamente.

9.12. Las funciones de evaluación científica del Codest se describen en el programa de trabajo aprobado por la Comisión tras el dictamen favorable del comité del programa.

A fines de 1994 se suprimió el Codest por decisión de la Comisión. La coordinación de las actividades de los distintos comités de evaluación de FMI se realiza bajo la supervisión directa de la Comisión.

9.14. En el caso de los contratos de redes de investigación, las convocatorias se habían publicado en mayo de 1992 y la selección se llevó a cabo en septiembre-octubre de ese año. Con todo, los esfuerzos del personal de la Comisión permitieron comprometer la totalidad del presupuesto antes de fin de año.

Seguimiento de contratos

9.16. Se efectuó una auditoría en una universidad responsable de gran número de becas de CHM. Para evaluar la calidad de la formación impartida y descubrir qué problemas habían tenido los becarios, la Comisión está realizando un seguimiento de las becas de investigación de CHM por medio de un estudio contratado en el marco del actual programa de formación y movilidad de los investigadores.

9.17. En todos los casos presentados a la Comisión se tomaron medidas correctoras. Conviene señalar que la mayoría de los problemas se presentaron muy al principio, en una etapa que resultó especialmente difícil por lo tardío de la adopción del programa.

a-i) Tras la intervención de la Comisión, se dispone ya de todos los informes y se han realizado los pagos correspondientes.

a-ii) En un caso, el laboratorio no informó al becario de que se le había concedido una beca de seis meses. La Comisión solicitó por dos veces pruebas de que el becario se encontraba efectivamente desempeñando su actividad, sin recibir respuesta de la institución de acogida. La renuncia del becario se recibió un año después de la conclusión del período de vigencia del contrato.

En un segundo caso, referido también a una beca de seis meses, la «solicitud de pago del anticipo principal», junto con la declaración de que el becario había empezado a trabajar en el proyecto, llegaron a la Comisión tres semanas antes del final del contrato. La Comisión no efectuó ningún pago antes de esa fecha.

a-iii) El becario terminó sus actividades cinco meses antes de la expiración prevista del contrato. El anticipo principal (75 % del importe total) excedía de lo necesario, de modo que la Comisión remitió una orden de ingreso «ordre de recouvrement» en febrero de 1995.

Como resultado de la intervención de la Comisión, una de las dos instituciones que estaban reteniendo fondos rectificó su comportamiento. Las auditorías realizadas en marzo de 1995 por la Comisión y el Tribunal en la segunda universidad confirmaron la información que ya conocía la Comisión, a saber, que se habían adoptado medidas correctoras.

d) La descentralización de la gestión de contratos, junto con las mejoras introducidas en la dotación de personal, han facilitado considerablemente la administración de todos los contratos de euroconferencias.

d-i) Se han enviado cartas de recordatorio en todos los casos y se están recibiendo los informes finales.

d-ii) Las liberaciones necesarias se han efectuado tras recepción de los informes finales y el estado final de gastos.

d-v) Se ha enviado ya una orden de ingreso.

9.18. No se han presentado más problemas como los descritos por el Tribunal de Cuentas en su informe de 1993. En la actualidad se lleva a cabo una comprobación sistemática de los compromisos y pagos registrados en los sistemas principal (Sincom) y auxiliar (Ampere-C); la conciliación entre ambos sistemas permite la detección y corrección inmediata de discrepancias.

Cooperación entre servicios de la Comisión

9.19. Para la selección de becas, el CCI aplica criterios de evaluación científica idénticos a los utilizados por la DG XII. Las condiciones generales son las mismas que las del programa CHM. La lista de becarios fue comunicada al personal del programa, al cual se envían también los informes periódicos que describen las actividades científicas del CCI en las redes CHM.

En conclusión, los procedimientos de ejecución del programa CHM en el CCI están mucho más próximos al programa gestionado por la DG XII y mejor integrados con él de lo que señala el Tribunal de Cuentas.

9.21. Las redes de Erasmus se circunscriben a las iniciativas relacionadas con la movilidad física de estudiantes y profesores y con las actividades curriculares organizadas por los socios de cada «red». Por su parte, las actividades de formación y las redes de investigación de CHM tienen que ver con la investigación y la formación mediante la investigación. Aunque, en consecuencia, no existe necesidad específica de coordinación, se han organizado intercambios periódicos de información.

El nuevo programa Sócrates prevé actividades de formación más variadas que las de Erasmus. Se están tomando medidas concretas para garantizar una buena coordinación entre FMI y Sócrates.

EFICACIA DEL PROGRAMA

Cantidad y calidad de los recursos humanos disponibles

9.24. Los comités de evaluación, al analizar cada propuesta predoctoral, valoraban si la actividad contribuiría realmente a mitigar las actuales carencias formativas. Este método caso por caso, muy preciso y eficaz, resultaba el más práctico para este programa, articulado según un modelo «de abajo arriba» (como pidieron los sectores privado y público) y que, por definición, cubre todas las disciplinas y áreas de conocimiento.

9.26. b Los sistemas fiscales y de seguridad social difieren mucho según los países. La Comisión ha presentado varias opciones a los Estados miembros (exención de cotizaciones, armonización, compensación) que podrían contribuir a resolver total o parcialmente el problema. El asunto está siendo examinado en detalle en colaboración con los Estados miembros.

c) Uno de los fines de una conferencia como la de Rostock es precisamente intercambiar información sobre este tipo de cuestiones.

9.27. El Tribunal se refiere a cincuenta becas cuyos solicitantes podían elegir un país e institución de acogida en los que hubieran vivido e investigado durante un plazo no superior a veinticuatro meses. Esta posibilidad figura en el artículo 3 de las condiciones generales que rigen las becas de formación mediante la investigación y contribuye plenamente al objetivo de movilidad del programa, ya que permite a los solicitantes adquirir por anticipado un conocimiento suficiente del idioma del país de acogida o cumplir en su futura institución requisitos curriculares específicos no relacionados directamente con el proyecto de formación propuesto a la Comisión. Además, las becas comunitarias se destinaron en algunos casos para que jóvenes científicos realizaran investigación de posgrado en un país donde habían cursado sus primeros años de universidad, pero en el que no podrían haber continuado de no ser por la concesión de una beca de formación mediante la investigación.

El objetivo de movilidad no se logró en un caso de intercambio mutuo entre laboratorios. La Comisión está investigándolo actualmente.

9.28. El hecho de que algunos solicitantes hubiesen encontrado ya un empleo no se debe necesariamente a que los procedimientos hayan sido lentos. Más bien se puede considerar normal que los solicitantes no duden en aceptar la oferta de un puesto de trabajo estable, a menudo en la investigación o la docencia, sobre todo cuando el desempleo es alto.

9.29. Por lo que respecta a las redes de investigación y las grandes instalaciones, la formación mediante la investigación (clave de la educación científica) es un elemento importante. El 60 % de los fondos destinados a equipos y costes complementarios en el caso de las grandes instalaciones se utilizó para sufragar los gastos de utilización o mejorar el acceso de los usuarios.

Competitividad industrial

9.32. Inspirándose en su comunicación «Investigación y desarrollo tecnológico. La coordinación mediante la cooperación» (COM(94) 438 final, 19 de octubre de 1994), la Comisión está haciendo un importante esfuerzo para crear los instrumentos que garanticen que las medidas encaminadas a incrementar la competitividad, lejos de reeemplazar a las iniciativas nacionales, las complementen.

9.33. El excedente de investigadores se debe sobre todo a la situación económica y a la reducción del gasto público en I+D. No obstante, es probable que se produzca un efecto positivo sobre dicho excedente cuando los investigadores adquieran nuevos conocimientos que les permitan aprovechar nuevas oportunidades. A este respecto, el Libro blanco «Crecimiento, competitividad, empleo» señala que «las medidas para incrementar el número total de investigadores e ingenieros en la Comunidad [...] deben tener a su vez un efecto positivo sobre el empleo» (punto 4.3).

9.34. Los laboratorios de investigación industrial sólo participaron en aproximadamente el 10 % de las redes de investigación. Sin embargo, en las redes de ingeniería la participación superó el 20 %, lo que refleja el carácter más aplicado de la investigación que se practica en este ámbito e indica que la escasa participación de los sectores industriales en otras disciplinas no tiene por causa principal una insuficiente publicidad del programa en los círculos industriales.

Cohesión

9.35. Algunos aspectos del programa se orientan intrínsecamente a favorecer la cohesión. Por ejemplo, en la actividad de grandes instalaciones se dio preferencia a los investigadores de países en que este tipo de instalaciones no existe: más del 40 % de los usuarios procedían de países cuyo territorio, totalmente o en parte, se componía de zonas desfavorecidas.

a) Se han concedido las veinte becas de reincorporación solicitadas hasta ahora, tras finalizar los primeros contratos de formación de dos años de CHM.

En el cuarto programa marco se destinan 26 millones de ecus específicamente a estas becas de reincorporación, a las cuales podrán acogerse los becarios de CHM que concluyan su formación en 1995 y 1996 y los del nuevo programa FMI, si proceden de regiones desfavorecidas.

b) Aunque no se concedieron becas de profesor visitante a docentes universitarios para que formaran a jóvenes científicos de regiones desfavorecidas, contribuyendo así a reducir la actual «fuga de cerebros», cuatro científicos cualificados recibieron becas de formación CHM para ir a regiones desfavorecidas de la Unión Europea.

En tales situaciones la Comisión se limita a actuar cuando recibe una solicitud.

9.36. a La contribución de las redes de investigación a la cohesión se analiza en el Informe Anual sobre IDT de 1994. El cuadro 9 de dicho documento muestra que, por lo que respecta a los contratos firmados en 1994, las regiones del objetivo n° 1 participaron en 203 redes de CHM de un total de 305 o, desde otro punto de vista, 327 instituciones de 2 113 participantes en las redes procedían de regiones del objetivo n° 1. Tales cifras superan en mucho la media de participación de las regiones menos favorecidas en cooperación interempresarial (5 %) según cálculos del «Archipielago Europe Study» (Informe europeo sobre indicadores de ciencia y tecnología, 1994).

CONCLUSIÓN

9.37. Los pagos a las redes y grandes instalaciones no se realizaron en 1992 porque las convocatorias no pudieron publicarse antes de mayo de ese año, debido a la tardanza registrada en la aprobación del programa. Sin embargo, un importante esfuerzo por parte de la Comisión permitió comprometer la totalidad del presupuesto antes de fin de año (véase 9.14).

La muestra de contratos a que se hace referencia concierne a los proyectos negociados en 1992, es decir, durante el período en que el programa tuvo dificultades iniciales debido a su tardía aprobación.

Para los fines de seguimiento y supervisión se efectuaron inspecciones sobre el terreno. También se llevó a cabo una auditoría y se organizaron mesas redondas que reunieron a representantes de centros de investigación, usuarios y personal de la Comisión. Actualmente se están examinando las becas de investigación de CHM.

El seguimiento de contratos se ha mejorado en los nuevos programas específicos y se han descentralizado todas las actividades de seguimiento hasta el nivel de las unidades de la DG XII.G. La unidad XII.G.4 se dedica a coordinar las actividades de formación mediante la investigación de otros programas, y se ha organizado un intercambio periódico de información con los programas Leonardo, Sócrates (antiguamente Erasmus) y Teleman en ámbitos no relacionados directamente con la formación mediante la investigación.

9.38. Las diversas iniciativas realizadas dentro del programa han brindado a varios miles de jóvenes científicos la ocasion de formarse mediante la investigación y ha hecho posible la movilidad y la cooperación científica entre 6 000 laboratorios organizados en 700 redes comunitarias. Además, numerosos jóvenes investigadores asistieron a euroconferencias de alto nivel e hicieron uso de los instrumentos más modernos ofrecidos por grandes centros de investigación.

Futuras indagaciones sobre el papel de las medidas complementarias mostrarán hasta qué punto la formación de los jóvenes investigadores ha contribuido al cumplimiento de los objetivos generales del programa, según menciona el Tribunal en el punto 9.5.

9.39. Los sistemas fiscales y de seguridad social aplicables a las becas son competencia de los Estados miembros de la Unión Europea. Por esta razón, los problemas derivados de las diferencias nacionales están siendo analizados por ellos. Al no haberse alcanzado todavía una solución general para toda la Comunidad, se ha aprobado un sistema provisional para 1995.

En un caso de intercambio mutuo entre laboratorios no se logró el objetivo de la movilidad. La Comisión está investigándolo.

El hecho de que numerosos jóvenes investigadores no aceptasen la beca que se les ofrecía puede considerarse normal, ya que un solicitante no suele dudar en dar preferencia a la oferta de un puesto de trabajo estable, normalmente en la docencia o la investigación, sobre todo cuando existe un elevado nivel de desempleo.

La investigación y la movilidad son objetivos de las actividades de CHM, porque contribuyen directamente a la «formación mediante la investigación».

9.40. Estadísticas recientes (véase la respuesta al apartado 9.36) muestran que la participación de las regiones desfavorecidas del objetivo n° 1 se situaba claramente por encima de la media en el programa CHM.

9.41. La Comisión ha abordado los problemas que menciona el Tribunal en sus propuestas para el nuevo programa sobre formación y movilidad de los investigadores, en el que se han introducido diversas mejoras.

La conferencia de Rostock de julio de 1994 fue un proyecto piloto para recoger las opiniones de los propios investigadores sobre el programa. Las actas están en prensa, y la experiencia servirá de modelo para otras conferencias que se organicen en el futuro.

CAPÍTULO 10 (\*) Acciones en favor de los países de Europa central y oriental, de los nuevos Estados independientes procedentes de la antigua Unión Soviética y Mongolia

10.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 10.1 - 10.4

Ejecución presupuestaria 10.5 - 10.28

Ejecución presupuestaria del programa PHARE 10.9 - 10.17

Observaciones sobre el sistema Phacsy 10.11 - 10.13

Prórroga de los contratos 10.14 - 10.17

Ejecución presupuestaria del programa TACIS 10.18 - 10.26

Adjudicación de los contratos 10.25

Prórroga de los contratos 10.26

Observaciones sobre la subdelegación de la gestión 10.27 - 10.28

Abono de anticipos al BERD 10.27

Abono de anticipos del programa Tempus 10.28

Observaciones sobre la ejecución del programa PHARE 10.29 - 10.39

Necesidad de adecuar los estudios a las perspectivas de adhesión y a inversiones concretas 10.29

Necesidad de adaptar los programas a las realidades económicas y a las necesidades reales 10.30 - 10.35

Abono de anticipos a las PMU 10.36

Necesidad de una participación real de las delegaciones de la Comisión sobre el terreno 10.37 - 10.39

Observaciones sobre la ejecución del programa TACIS 10.40 - 10.53

Necesidad de una selección rigurosa del beneficiario 10.41 - 10.42

Necesidad de lograr resultados concretos 10.43 - 10.46

Necesidad de conceder mayor atención a la transferencia de metodología 10.47

Necesidad de asegurar la continuidad de los programas 10.48

Necesidad de un mejor seguimiento por parte de la Comisión 10.49 - 10.50

Necesidad de una asistencia técnica ligera y flexible 10.51 - 10.52

Necesidad de una participación real de las delegaciones de la Comisión sobre el terreno 10.53

Observaciones sobre la ayuda humanitaria 10.54 - 10.55

Observaciones sobre la operación de ayuda alimentaria de 204 millones de ecus 10.56 - 10.60

Falta de concertación y de coordinación 10.61

Seguimiento de observaciones anteriores 10.62

Conclusión 10.63 - 10.71

INTRODUCCIÓN

10.1. La cooperación de la Unión Europea (UE) con los países de Europa central y oriental (PECO), los nuevos Estados independientes (NEI) nacidos de la antigua Unión Soviética y Mongolia, destinada a apoyar el proceso de reformas favoreciendo en particular la reestructuración económica y el desarrollo del sector privado, adopta diversas formas:

a) el programa PHARE en los PECO desde 1989, dedicado principalmente a la prestación de asistencia técnica y, desde 1993, también a la financiación de inversiones ();

b) el programa TACIS () en los NEI desde 1991 y en Mongolia desde 1993, también dedicado principalmente a la prestación de asistencia técnica;

c) los programas de apoyo a la democracia en los PECO y los NEI;

d) la financiación de acciones de ayuda humanitaria autorizada por las enmiendas introducidas en los Reglamentos de los programas PHARE en 1990 y TACIS en 1993;

e) las acciones de ayuda alimentaria financiadas a cargo del presupuesto del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA);

f) los fondos de contrapartida generados por la ayuda alimentaria y por algunos programas PHARE de abastecimiento;

g) la concesión de préstamos por la Comisión, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) que completan el dispositivo de ayuda puesto en marcha por la UE a través de los programas PHARE y TACIS;

h) apoyo coordinanado las actividades del grupo de los veinticuatro países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) (G-24).

10.2. Aparte de otras intervenciones como los programas COST (cooperación europea en el ámbito de la investigación científica y técnica) y THERMIE (programa de evaluación de las tecnologías europeas para el control de la energía), financiadas a cargo de otras líneas presupuestarias, el total acumulado de los créditos comunitarios comprometidos desde 1989 en favor de los Estados de Europa central y oriental y de la antigua Unión Soviética se elevaba al final de 1994 a 6 140,1 millones de ecus. En la misma fecha, la UE había aprobado la concesión de préstamos o de garantías de préstamo en favor de los países citados por un importe acumulado de 10 342,9 millones de ecus.

10.3. Sólo en los PECO, la ayuda decidida por el G-24 para todas las acciones, se elevaba a finales de 1994 a cerca de 74 700 millones de ecus, de los cuales el 41 % procedía de la UE y de sus Estados miembros y el 26 % de instituciones financieras internacionales.

10.4. Las demás observaciones contenidas en el presente capítulo son fruto del examen de expedientes practicado por el Tribunal, completado por sus visitas de inspección sobre el terreno en Bulgaria y Estonia, por lo que se refiere a los PECO, así como en Belarús y Rusia, por lo que se refiere a los NEI. En estos países la fiscalización del Tribunal se ha centrado especialmente en la buena gestión financiera, sobre todo de los programas de agricultura, PYME y de privatización y reconversión de la industria militar. El Tribunal ha examinado además en Armenia, Azerbaiyán y Georgia la operación de ayuda alimentaria decidida por el Consejo en julio de 1994.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

10.5. Los cuadros 10.1 y 10.2 muestran el conjunto de ayudas concedidas a cargo del presupuesto de la UE (en compromisos y pagos) hasta el 31 de diciembre de 1994 dentro de los programas PHARE desde 1989 y TACIS desde 1991, distribuidas por país y sector de intervención. El cuadro 10.3 muestra la asistencia financiera a medio plazo, integrada por préstamos y garantías, concedida por la UE a los diferentes países beneficiarios.

10.6. El cuadro 10.4 muestra la utilización a cargo del presupuesto de 1994 de los créditos de compromiso y de pago contenidos en el título B7-6, «Cooperación con los países de Europa central y oriental y los Estados independientes de la antigua Unión Soviética». Si bien el porcentaje de utilización de esta partida presupuestaria se elevó al 31 de diciembre de 1994 al 98,9 %, al 30 de noviembre de 1994 era sólo del 63,2 % (). Estos créditos fueron comprometidos con arreglo a acuerdos celebrados con los Estados beneficiarios; a menudo la adjudicación de los contratos no tenía lugar hasta los ejercicios siguientes.

10.7. La contribución de la UE por valor de 20 millones de ecus para el fondo multilateral de seguridad nuclear, gestionado por el BERD, fue inscrita en el presupuesto rectificativo y suplementario n° 1 aprobado el 2 de diciembre de 1993 (artículo B7-630), pero los créditos no pudieron comprometerse en ese mismo año. Estos créditos prorrogados fueron comprometidos en mayo de 1994 mediante la celebración, previa consulta al Parlamento, de un acuerdo internacional con el BERD, abonándose a éste último en julio de 1994 el importe de 20 millones de ecus.

10.8. El cuadro 10.5 muestra la ejecución presupuestaria de los créditos asignados en el presupuesto de 1994 a la ayuda de urgencia a las poblaciones de los países de Europa central y oriental y de los Estados independientes de la antigua Unión Soviética. El cuadro 10.6 muestra por su parte la utilización de los créditos de compromiso y de pago asignados en el presupuesto de 1994 a los programas «Democracia» de Europa central y oriental y los Estados independientes de la antigua Unión Soviética (artículos B7-520 y B7-521). Mientras que los créditos de compromiso fueron utilizados en su totalidad, al final del ejercicio no se había efectuado ningún pago relativo al programa «Democracia» PHARE, y sólo se había utilizado el 12 % de los relativos al mismo programa para los países TACIS.

Ejecución presupuestaria del programa PHARE

10.9. El porcentaje de ejecución de los créditos de compromiso disponibles en 1994 para el programa PHARE (línea presupuestaria B7-600) ha sido similar al del año anterior. Los créditos de pago, superiores en un 34,3 % a los del ejercicio anterior, fueron utilizados en su totalidad.

10.10. Los informes anuales tercero y cuarto sobre la ejecución del programa PHARE en 1992 y 1993 no fueron aprobados por la Comisión hasta febrero de 1995, a pesar de la obligación que le impone el artículo 10 del Reglamento de base () del programa PHARE de redactar anualmente y de transmitir dichos documentos al Parlamento y al Consejo (). No obstante, el quinto informe sobre el ejercicio 1994 fue aprobado por la Comisión en julio de 1995.

Observaciones sobre el sistema Phacsy

10.11. Phacsy es el sistema financiero oficial utilizado por las unidades de gestión de los programas (PMU) situadas en los Ministerios de los Estados beneficiarios para remitir mensualmente a la Comisión en soporte magnético los datos financieros referentes a los programas de su competencia. Sobre la base de la asignación presupuestaria local de cada programa aprobada por la Comisión, el sistema Phacsy detalla la liquidación de los pagos individuales de cada contrato. La Comisión lo utiliza en la práctica como nexo contable entre los proyectos gestionados sobre el terreno y sus cuentas centrales en Bruselas.

10.12. En Bulgaria sólo un tercio de las unidades de gestión utilizaba en mayo de 1994 este sistema informático implantado en octubre de 1992. Además la delegación recibía con mucho retraso los disquetes Phacsy enviados por estas unidades. Por otra parte, la delegación no explotaba los disquetes con vistas al seguimiento de los programas sino que se limitaba a enviarlos al servicio financiero PHARE de Bruselas.

10.13. El Tribunal observó numerosas deficiencias en el sistema Phacsy, la mayoría de las cuales se deben a la falta de carácter contable de su estructura: por ejemplo, ausencia de subcuentas que detallen la naturaleza de los gastos ligados a cada programa, liquidación de las cuentas sin contabilización de los saldos bancarios, aceptación por el sistema de asignaciones presupuestarias negativas o incorrectas, falta de garantía de la integridad de la base de datos Phacsy al no haber cierres contables periódicos. Estas deficiencias explican la escasa utilización del sistema Phacsy como instrumento de control o de seguimiento y el hecho de que las PMU hayan preferido desarrollar otros instrumentos de contabilidad o de gestión. La Comisión debería adaptar o sustituir el sistema Phacsy con objeto de que sirva verdaderamente de nexo entre la gestión de los contratos sobre el terreno y la contabilidad central.

Prórroga de los contratos

10.14. En todos los países visitados se prorrogaban numerosos contratos financiados a cargo de créditos PHARE con el mismo contratista sin recurrir a una nueva licitación pública y sin que esta posibilidad de prórroga estuviera prevista en la convocatoria de ofertas inicial. Así por ejemplo, en Estonia se celebró un primer contrato de asistencia técnica a las pequeñas y medianas empresas (PYME) por un importe de 0,8 millones de ecus, en el cual se preveía la presencia permanente sobre el terreno de un asesor durante un año a partir del comienzo de 1993. Para no interrumpir la presencia del asesor en dicho país, en 1994 se firmó un nuevo contrato de dos años por valor de 1,3 Mio ECU, que fue objeto de adjudicación directa.

10.15. Para justificar esta «prórroga» se alegó que la duración normal de este tipo de proyectos era de tres años, que una nueva convocatoria de ofertas supondría un riesgo de interrupción y que la habían solicitado las autoridades estonias. Este procedimiento incumplía la reglamentación general PHARE sobre adjudicación de contratos. Teniendo en cuenta el importe en juego, tendría que haberse celebrado una nueva convocatoria de ofertas en virtud de la normativa vigente.

10.16. Con vistas al seguimiento de la ayuda alimentaria y los fondos de contrapartida en los Estados bálticos, la Comisión celebró entre 1992 y 1994 diecisiete contratos sucesivos con sólo dos asesores, por un total de 867 906 ecus. Sólo se celebró una convocatoria de ofertas para el undécimo de estos contratos cuyo importe ascendía a 172 000 ecus.

>SITIO PARA UN CUADRO>

10.17. Cuando desde el principio se ponga de manifiesto que los objetivos establecidos no pueden alcanzarse al final de un primer contrato, la Comisión habría de prever la posibilidad de prorrogarlo ya en la convocatoria. Antes de añadir cualquier apéndice al contrato debería redactarse un informe que analizara las ventajas de proseguir el mismo programa con el mismo contratista (experiencia adquirida, deseos del Estado beneficiario, continuidad del proyecto).

Ejecución presupuestaria del programa TACIS

10.18. Los créditos de compromiso disponibles en virtud del presupuesto de 1994 para el programa TACIS (partida presupuestaria B7-620), inferiores en un 7 % a los de 1993, fueron utilizados en cerca del 100 % en 1994. Se adjudicaron contratos por un importe total de 512 millones de ecus, lo que representa un aumento cercano al 50 % con relación a 1993. También se consumieron en su totalidad los créditos de pago, superiores en un 64,8 % a los de 1993.

10.19. Al elaborar el presupuesto para 1994, el Parlamento Europeo había decidido mantener una reserva de 255 millones de ecus de créditos de compromiso y 120 millones de ecus de créditos de pago para alentar a TACIS a acelerar la celebración de contratos y la ejecución de los pagos. La Comisión alegó entonces las dificultades inherentes a la puesta en marcha del programa y señaló que la introducción en 1993 de una programación plurianual debería mejorar la ejecución de TACIS.

10.20. Sin embargo, la mejora observada en la utilización de los créditos de pago no se debe sólo a la nueva programación. En efecto, el servicio financiero TACIS decidió en julio de 1993 que los anticipos a los contratistas pasaran del 20 % al 35 % del importe global de los contratos. Esta medida ha permitido, según la Comisión, aumentar los gastos en 30 millones de ecus. Se otorgó carácter retroactivo a esta decisión. La Comisión, a través de la empresa encargada del apoyo logístico a la preparación de los contratos, propuso el abono suplementario del 15 % del valor de su contrato a los contratistas que todavía no se hayan beneficiado más que de un pago.

10.21. En relación con los créditos de compromiso, la Comisión indicaba en su justificación a la solicitud de transferencia de crédito n°13/94, presentada con fecha 11 de abril de 1994, que TACIS había aprobado ya compromisos por un importe de 104 millones de ecus y se proponía aprobar 394 millones de ecus hasta el mes de octubre. Ahora bien, si se atiende a los compromisos contabilizados en la contabilidad central de la Comisión, a finales de septiembre de 1994 sólo se habían contabilizado 94,6 millones de ecus en la partida B7-6200. Pese a los procedimientos de programación más rápidos que se han aplicado, el 79 % de los créditos de compromiso fue contabilizado todavía en el curso de los tres últimos meses de 1994.

10.22. A ello se añade que si bien el servicio financiero PHARE de la Comisión en Bruselas ejecutó sin ayuda externa cerca de 4 500 pagos en 1994, el servicio afín de TACIS, que expidió 2 800 órdenes de pago durante el mismo ejercicio, continuó en 1994 subcontratando la preparación de los pagos a una empresa privada (véase el Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, apartados 12.43 a 12.44). De ese modo, se han aplicado unos planteamientos fundamentalmente diferentes a dos tareas similares. Además el subcontrato inicial de 1,4 millones de ecus, pasó en 1994 a representar un importe de 1,7 millones de ecus, sin que fuera prorrogada su validez temporal inicial (de diciembre de 1993 a noviembre de 1994). Además, este contrato, que cubría los gastos administrativos, siguió financiándose en 1994 a cargo de los créditos operativos.

10.23. La comisión consultiva de compras y contratos (CCCC) manifestó en septiembre de 1994 que no podía pronunciarse sobre este nuevo contrato, dado que se le había consultado a posteriori y no se le había remitido el contrato inicial para que emitiera dictamen, de conformidad con el artículo 119 del Reglamento Financiero. De hecho, el contrato inicial se adjudicó con arreglo a los procedimientos TACIS, distintos de sus propias normas. La CCCC por otra parte señaló al servicio TACIS que, si quería seguir disponiendo de las prestaciones expuestas, debía proceder a una licitación pública conforme a lo establecido en su vademécum sin olvidar que las funciones derivadas del ejercicio de la autoridad pública sólo pueden ejercerse por personal estatutario.

10.24. El contrato inicial fue prorrogado por un periodo de diez meses con el mismo consorcio y por un importe de 2,1 millones de ecus. El primer contrato concluido tras la celebración de un procedimiento restringido por un importe de 1,4 millones de ecus vio así aumentada en dos ocasiones su cuantía en 3,8 millones de ecus sin que mediara una licitación pública.

Adjudicación de los contratos

10.25. La normativa TACIS en vigor desde 1991 autoriza la adjudicación directa de contratos hasta 300 000 ecus. En 1994 fueron adjudicados mediante acuerdo 320 contratos, de los cuales 23 representaban una cuantía comprendida entre 290 000 y 299 900 ecus. Para la celebración de contratos financiados con fondos TACIS, la Comisión exige, de conformidad con una instrucción interna de noviembre de 1994, que se consulte de manera no oficial a un mínimo de tres empresas cuando la cuantía esté comprendida entre los 150 000 y los 300 000 ecus. Antes de celebrar el contrato, deben haberse recibido al menos dos ofertas, las cuales pueden enviarse por fax, envío no autorizado por el Reglamento Financiero debido a razones de confidencialidad evidentes. El Tribunal invita a la Comisión a revisar esta práctica.

Prórroga de los contratos

10.26. En 1994, se prorrogaron 75 contratos sin que semejante posibilidad estuviera prevista en la convocatoria de ofertas que condujo a la celebración del contrato. De este modo, se celebró en abril de 1992 un contrato de asesoramiento por valor de 9 millones de ecus con una empresa especializada. Como consecuencia de ocho apéndices que se le añadieron, la cuantía este contrato, financiado con cargo a siete programas diferentes (tres regionales y cuatro nacionales: Belarús, Georgia, Kazajstán y Ucrania), se elevó a 17,8 millones de ecus en 1994.

Observaciones sobre la subdelegación de la gestión

Abono de anticipos al BERD

10.27. Según lo dispuesto en el acuerdo de Bangkok de 15 octubre de 1991, la Comisión abona al BERD subvenciones a cargo de fondos PHARE y TACIS para la financiación de acciones de preparación de los proyectos de inversión del banco. En su Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, el Tribunal había planteado el problema de los intereses devengados por determinados anticipos concedidos por la Comisión (véanse los apartados 6.11 a 6.14). Los intereses obtenidos por el BERD como consecuencia de los anticipos recibidos de la Comisión ascendieron en 1992 a 142 000 ecus, a 607 000 ecus en 1993 y a 396 000 ecus en 1994. Al final de 1994, la Comisión no había ordenado todavía el reembolso de los intereses devengados en 1992 y 1993 ni tampoco de los importes de los anticipos que habían quedado sin utilizar.

Abono de anticipos del programa Tempus

10.28. A resultas de la creación de la Fundación Europea de Formación de Turín, que pasó a gestionar el programa Tempus financiado con fondos PHARE y TACIS, el contrato celebrado con el Fondo Europeo de Cooperación venció a finales de 1994. Los intereses devengados por los anticipos que la Comisión había concedido a este organismo para la gestión del programa Tempus se elevaban a 2,9 millones de ecus al final de 1993 y a 3,7 millones de ecus al final de 1994. A finales de 1994, fecha de expiración del mandato del Fondo Europeo de Cooperación, la Comisión seguía sin ordenar el reembolso de los intereses y los anticipos no utilizados (5,6 millones de ecus en mayo de 1994) correspondientes a 1993.

OBSERVACIONES SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA PHARE

Necesidad de adecuar los estudios a las perspectivas de adhesión y a inversiones concretas

10.29. En su Informe relativo al ejercicio de 1992 (apartado 11.122), el Tribunal había indicado ya que la Comisión, tras haber financiado durante tres años estudios generalmente onerosos, debía procurar, en estrecha colaboración con el Estado beneficiario, concentrarse en realizaciones concretas. Así, en Bulgaria sucedió en marzo de 1994 que tres programas PHARE de agricultura habían financiado en concreto 26 estudios y análisis diversos que fueron archivados en el Ministerio búlgaro de Agricultura y en la delegación de la Comisión sobre el terreno. Estos estudios sólo en lo relativo al sector agrícola búlgaro costaron cerca de 12,5 millones de ecus, pero sólo uno de ellos se tradujo en una inversión. Además, no siempre se han traducido al búlgaro, por lo cual los usuarios potenciales los utilizan poco o nada en absoluto. El Tribunal recomienda una vez más a la Comisión que se esfuerce en lograr una mayor adecuación de los estudios financiados por PHARE a las necesidades reales del sector, a las perspectivas de adhesión invocadas en la cumbre de Essen en diciembre de 1994 y a la obtención de resultados concretos.

Necesidad de adaptar los programas a las realidades económicas y las necesidades reales

10.30. El programa PHARE 1991 había puesto a disposición de los agricultores privados de Bulgaria una línea de crédito de 7 millones de ecus. Sin embargo, este programa no atendía en modo alguno al grado de progreso de las necesarias reformas de privatización, de la hacienda y del sector bancario igualmente apoyadas por PHARE. En 1993, según un estudio financiado por la Comisión, sólo se había restituido plenamente al sector privado un porcentaje inferior al 10 % de las tierras. A ello se añade que en 1994 el marco jurídico del sector bancario seguía siendo muy incompleto e impedía cualquier realización efectiva en materia de créditos. Al final de 1994, tres años después de su creación, seguía sin utilizarse esta línea de crédito destinada a crear una especie de crédito agrícola.

10.31. Por otra parte Bulgaria, gran productor tradicional de productos lácteos, decidió en 1991 disolver los koljoses de forma inmediata, lo que hizo descender, en los años siguientes, su producción agrícola en más del 50 % y le obligó incluso a importar productos agrícolas como, por ejemplo, leche en polvo. Por el contrario, en Belarús, país que no ha procedido a reformas sistemáticas ni a una privatización masiva (véase el apartado 10.52), los koljoses siguen garantizando una parte de la producción, si bien en descenso, y ejerciendo una función social (escuelas, sostenimiento de jubilados, etc.) que ningún otro sistema está todavía en condiciones de sostener. En cualquier caso, la privatización, en particular la del sector agrícola, debería ir acompañada de una estrategia de reformas claramente definida que tuviera en cuenta las realidades sociales, económicas y políticas de cada país.

10.32. Estonia, por su parte, aplicaba estrictamente los principios del liberalismo y no protegía a sus productores contra las importaciones de productos agrícolas subvencionadas por terceros países. Esta política ha provocado que, por primera vez en varias décadas, el país no pueda garantizar su propia autosuficiencia alimentaria. A partir del inicio de 1995, las autoridades estonias han tenido que decidirse por fin, entre otras medidas, a implantar precios mínimos para las importaciones agrícolas.

10.33. El Tribunal ha detectado igualmente una serie de negligencias específicas en el seguimiento de los contratos. Así, siempre dentro de los programas en favor de la agricultura, la Comisión había previsto en la mayoría de los contratos de expertos de larga duración correspondientes a Bulgaria la compra de un vehículo que debía pasar a propiedad del Ministerio de Agricultura al finalizar el cometido del experto. En mayo de 1994, el Ministerio de Agricultura disponía ya de una veintena de vehículos que no se utilizaban. La Comisión no había analizado si semejante número de vehículos resultaba acorde con las necesidades del Ministerio.

10.34. Asimismo, en virtud del programa PHARE Bulgaria recibió en 1993 material geodésico por valor de 1,3 millones de ecus para su catastro. Cuando el Tribunal efectuó la visita de inspección, un año más tarde, el material de medición electrónica seguía sin utilizarse. La empresa nacional en cuyo poder se encontraba no aportó ninguna explicación de por qué no lo había utilizado pese a las peticiones reiteradas del Ministerio de Agricultura y se disponía, incluso, a revenderlo o alquilarlo.

10.35. Estos ejemplos, así como el de los 26 estudios destinados a la agricultura búlgara (apartado 10.29), muestran cuán importante resulta que los responsables de la Comisión, en Bruselas y en las delegaciones sobre el terreno, y los expertos, en estrecha colaboración con las autoridades de los Estados beneficiarios, adopten un enfoque pragmático y gradual para la ejecución de las reformas, enfoque que debe basarse en un análisis detenido de las necesidades efectivas y de las realidades económicas de los países beneficiarios y tener en cuenta las reformas ya realizadas por estos. Esta exigencia es aún mayor cuando se trata de estructuras y mecanismos jurídicos y financieros que constituyen una condición previa para la implantación de una economía de mercado.

Anticipos a las PMU

10.36. La lenta utilización de los anticipos y las PMU y la importancia de los intereses que devengan plantean el interrogante de su utilidad efectiva y de su importancia. De hecho los intereses devengados por éstas se elevaban a 9,7 millones de ecus al 20 de octubre de 1994. El Tribunal recomienda pues a la Comisión que gestione mejor su tesorería, sobre todo en lo relativo al escalonamiento de los pagos y a la adecuación de los importes a las necesidades efectivas de los beneficiarios.

Necesidad de una participación real de las delegaciones de la Comisión sobre el terreno

10.37. La nueva normativa introducida al comienzo de 1994 para descentralizar la gestión del programa PHARE establece que la delegación de la Comisión sobre el terreno ha de ocuparse de que la ejecución de todos los programas PHARE se adecue a los principios de buena gestión financiera y técnica. Con este objeto, la delegación debe recibir de las unidades de gestión de los programas, además de los programas de trabajo semestrales, los planes estratégicos de asistencia comunitaria y evaluarlos en función de una estrategia global.

10.38. Sin embargo, en mayo de 1994 la delegación de la Comisión en Sofía se limitaba en general a asumir los programas de trabajo transmitidos por las unidades de gestión garantizando únicamente su mera coherencia formal con los informes de evaluación, sin analizar ni controlar la aplicación efectiva de los programas. Esta ausencia de análisis resulta incompatible con la necesidad de evaluación de los planes estratégicos que debe efectuarse. Además, la delegación no participaba en la concepción ni ulteriormente en el seguimiento y control de los programas PHARE, ni en la aplicación del acuerdo de asociación ni, por último, en la coordinación con otros donantes. En los países, como los Estados bálticos, donde no existe delegación de la Comisión, la influencia de la UE es todavía más escasa.

10.39. En su anterior Informe Anual (apartado 12.30), el Tribunal recomendaba ya reforzar la función desempeñada por las delegaciones sobre el terreno. A este respecto, resulta imperativo que la Comisión organice con rigor la provisión de vacantes de las delegaciones para evitar, como sucedió en una de ellas, que en un solo año seis de los nueve titulares de puestos permanentes obtengan traslado y las vacantes queden durante tiempo sin cubrir, lo cual se ha traducido en una reducción del 40 al 50 % de la capacidad de trabajo. Así un puesto de delegado/embajador de la Comisión estuvo vacante durante nueve meses. También es necesario que para los puestos de las delegaciones se describan las funciones con el fin de evitar que haya agentes que no conozcan con claridad sus funciones ni obligaciones.

OBSERVACIONES SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA TACIS

10.40. Los objetivos globales de los programas están bien orientados por lo general pero en ocasiones resultan demasiado ambiciosos en relación con los medios asignados a su realización o con las reformas ya realizadas por los Estados beneficiarios. La ejecución de los proyectos a veces ha tropezado con diversas dificultades, como la elección inadecuada del beneficiario, la rapidez de evolución del contexto político y económico, la ausencia de voluntad política a nivel oficial, la falta de participación de los intermediarios, la ausencia de inversiones concretas tras las recomendaciones de los expertos y la falta de autonomía y de participación de las delegaciones, cuando éstas existen.

Necesidad de una selección rigurosa del beneficiario

10.41. A menudo, el beneficiario seleccionado al definir el programa ha desaparecido o no está ya en condiciones de cumplir sus obligaciones a la hora de poner realmente en práctica el proyecto. Así ha sucedido con tres de los cuatro proyectos de distribución de alimentos examinados por el Tribunal en la región moscovita. Es urgente que la Comisión conceda mayor atención a la selección de los socios y beneficiarios locales. Una mayor rapidez en la ejecución de los programas y una mayor participación del beneficiario en la determinación de las condiciones permitirían salvar muchos escollos.

10.42. Además, no resulta razonable solicitar al socio local una contrapartida cuando no es el beneficiario directo de la acción ni está convencido del interés del proyecto. Por ejemplo, dentro de un programa de reconversión militar en Rusia la Comisión seleccionó a un gabinete especializado en la concepción de maquinaria agrícola como beneficiario de la asistencia técnica, sin que tuviera relación alguna con la industria militar. Al no obtener beneficio directo de la operación, el gabinete no facilitó la contrapartida a la que se había comprometido.

Necesidad de lograr resultados concretos

10.43. Salvo cuando el proyecto no correspondía a las expectativas del beneficiario (por ejemplo, el estudio sobre el cuello de botella ferroviario de Brest en Belarús), los beneficiarios se declaran bastante satisfechos de las prestaciones de los asesores. Este ha sido el caso del programa de asistencia técnica aplicado en Rusia en relación con el transporte de larga distancia de mercancías perecederas que en poco tiempo ha logrado resultados concretos.

10.44. Aunque por lo general consideran pertinentes las recomendaciones de los expertos, los beneficiarios lamentan no disponer de recursos financieros suficientes para llevarlas a la práctica. Este es el caso, por ejemplo, de los centros de energía y de los programas de reconversión militar financiados por TACIS en Belarús y Rusia, así como de los proyectos de mejora de la cadena de distribución de alimentos a Moscú.

10.45. A la hora de establecer las condiciones de los programas, la Comisión debe procurar en especial que desemboquen en resultados concretos como, por ejemplo, inversiones. También es verdad que, en lo que respecta a las inversiones, este objetivo se ve dificultado por las circunstancias de que el programa TACIS sólo puede suministrar asistencia técnica, el Banco Mundial limita sus intervenciones al sector público y los criterios de acceso a las subvenciones impuestos por el BERD (importe mínimo de la inversión y porcentaje de participación) son muy estrictos.

10.46. La Comisión debe plantearse otros enfoques diferentes a los que utiliza tradicionalmente para el programa TACIS. A este respecto, la intervención de éste en relación con el Centro Internacional de Ciencia y Tecnología, destinado a mantener en Rusia a los científicos que antes trabajaban en investigaciones con fines militares remunerándolos para que se dediquen a la investigación con fines civiles, reviste modalidades diferentes a las habituales de TACIS, pese a lo cual aporta una respuesta adecuada al importante problema planteado por la reconversión de los investigadores.

Necesidad de conceder mayor atención a la transferencia de metodología

10.47. Varios de los beneficiarios entrevistados durante las visitas de inspección opinaban que, más que los estudios realizados, lo que necesitan es conocer la metodología para realizar estudios similares que les resultan necesarios, circunstancia que la Comisión no tiene suficientemente en cuenta. Por ejemplo, dentro de la reconversión de industrias militares para la producción de material agrícola en la región de Moscú, la realización de estudios por asesores cuando no va acompañada de la transferencia de metodología a expertos locales no permite a los beneficiarios realizar posteriormente dichos estudios por sí solos. Los beneficiarios opinaron en este sentido que para ellos la adquisición de la metodología aplicada por los asesores era más importante que los estudios en sí. El Tribunal también considera indispensable la transferencia de metodología para garantizar la práctica de reformas por los propios Estados beneficiarios.

Necesidad de asegurar la continuidad de los programas

10.48. Las inversiones, a menudo muy importantes, en estudios y asistencia técnica, como es el caso de un proyecto de 2,850 millones de ecus destinado al sector de distribución de frutas y hortalizas en Moscú, corren el peligro de perderse en gran parte si su seguimiento deja de efectuarse tras la marcha de los asesores. Lo mismo sucede con los programas de agricultura o de reconversión de industrias militares. La continuidad de los proyectos también se ve amenazada cuando la viabilidad financiera del proyecto depende casi exclusivamente de la financiación TACIS, como es el caso de los centros de energía y de los «Business Communication Centres», financiados en la mayor parte de los NEI.

Necesidad de un mejor seguimiento por parte de la Comisión

10.49. Los gestores de la Comisión no efectúan un seguimiento mínimo de la evolución de los programas ni, posteriormente, de los proyectos por estar absorbidos en la preparación de nuevos proyectos, lo cual les impide reaccionar frente a los diferentes y múltiples informes que les someten los asesores para que avalen o corrijan la estrategia y los enfoques seguidos. Estas insuficiencias en cuanto al «monitoring» de los proyectos TACIS quedan ilustradas concretamente por la actual situación de la delegación de la Comisión en Moscú. Ante las críticas recibidas, esta delegación se dio cuenta de los fallos crónicos de que adolecía el seguimiento de los proyectos finalizados, en curso o previstos (ya sea por insuficiencias cuantitativas o cualitativas), y utilizó todo tipo de medios para hacer frente a sus responsabilidades. En efecto, el «monitoring» de los proyectos en Rusia, aparte del papel desempeñado por los funcionarios de la Comisión, se subcontrata a una unidad de seguimiento situada en Moscú, la cual funciona con independencia de la delegación, responsable de la preparación de los programas y del apoyo de los proyectos en curso. Una parte de su personal depende laboralmente de una entidad regida por la ley belga y vinculada a la Comisión (AEC), mientras que la otra está integrada por asesores. El problema del seguimiento se plantea sobre todo en relación con las condiciones de los proyectos TACIS, que bien no se modifican para adecuarse a los cambios de circunstancias o bien se modifican sin dar parte a la Comisión o con un retraso excesivo y costoso, como en múltiples ocasiones ha observado el Tribunal que sucede en Belarús y Rusia. A ello se añade que ni las delegaciones ni la Comisión se ocupan por lo general de evaluar los proyectos finalizados.

10.50. Por otra parte, el «monitoring» de los expertos y, sobre todo, la ausencia de reacción ante los problemas que detectan y cuya existencia a menudo lamentan, confirman una vez más lo que el Tribunal ya indicó en su Informe Anual anterior (apartado 12.34) y que discute la Comisión. Con demasiada frecuencia, son los asesores quienes tienen su propia política sobre el terreno y no la Comisión.

Necesidad de una asistencia técnica ligera y flexible

10.51. Los responsables de Belarús y Rusia se quejan de que les llega una marea de estudios, a menudo demasiado académicos, financiados por donantes diversos. Las intervenciones TACIS reciben una opinión más positiva de los países beneficiarios cuando, en vez de concentrar grandes equipos de asesores en estudios sectoriales o en los Ministerios, despliegan equipos pequeños, competentes y motivados que demuestran concretamente sobre el terreno, mediante proyectos piloto, la manera práctica de proceder a las reformas pero con el apoyo de una asistencia técnica ligera al Ministerio competente. Al parecer, este tipo de asistencia permite que, de la base a la cúpula, todos colaboren en la misma dirección.

10.52. Los proyectos pequeños, más homogéneos que los grandes de múltiples objetivos, ofrecen las ventajas de ser más fáciles de dominar y controlar, conducir a resultados concretos y visibles y permitir una difusión más amplia de las experiencias obtenidas. Así, el programa de reestructuración y privatización de koljoses iniciado en Belarús en 1993 constituye un ejemplo del éxito que pueden alcanzar pequeños proyectos piloto. La asistencia técnica TACIS ha sabido adaptarse a la situación imperante en el país, habiendo logrado, mediante programas concretos, demostrar a los campesinos la viabilidad y el interés de la privatización de determinadas unidades. Este programa ha sido prorrogado en virtud de un contrato celebrado por la Comisión que permite transmitir al Ministerio correspondiente la experiencia adquirida y las expectativas de la población afectada mediante la prestación de asesoramiento sobre las medidas necesarias de tipo legislativo y estructural. La petición formulada por varios koljoses de beneficiarse de un programa parecido en 1995 confirma el éxito y el efecto de impulso de estos proyectos pequeños. Este ha sido el caso de una panadería piloto creada en Tomsk con cargo a fondos TACIS en 1992. Este proyecto, de 211 500 ecus, ha conducido a la creación de más de 120 panaderías privadas en la región.

Necesidad de una participación real de las delegaciones de la Comisión sobre el terreno

10.53. Las delegaciones deben recibir información sistemática de las medidas adoptadas por la Comisión y los restantes órganos de la UE, en particular el BERD, en relación con las intervenciones comunitarias en los Estados beneficiarios. Ahora bien, en lo relativo a los programas del sector de transportes, la cooordinación entre la Comisión y la delegación de Moscú ha sido especialmente deficiente. Con objeto de acortar los plazos de ejecución de las acciones, esta última debería tener mayor intervención en la gestión de los programas, principalmente la del programa «Democracia».

OBSERVACIONES SOBRE LA AYUDA HUMANITARIA

10.54. En marzo de 1994 la Comisión decidió suministrar a los hospitales de Minsk (Belarús) y de Kiev (Ucrania) el equipo necesario para la detección de cáncer de tiroides y medicamentos adaptados a los tratamientos postoperatorios por un importe de 1,3 millones de ecus.

10.55. El hospital de Minsk destinatario del equipo no estaba adaptado para recibirlo. Los exámenes que debían efectuarse con parte del equipo recibido podrían haberse efectuado ya con material procedente de un Estado miembro que desde hacía más de un año estaba almacenado en el hospital sin desembalar y en condiciones precarias. Esta situación pone de manifiesto la importancia de coordinar a los diferentes donantes y determinar las necesidades reales desde el momento en que se preparan los programas.

OBSERVACIONES SOBRE LA OPERACIÓN DE AYUDA ALIMENTARIA DE 204 MILLONES DE ECUS

10.56. La operación de 204 millones de ecus, de los cuales 165 fueron financiados con fondos FEOGA, 35 por la Oficina Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO) y 4 por TACIS, responsable del seguimiento de la ayuda, fue aprobada por el Consejo en julio de 1994. El objetivo era permitir que las poblaciones de Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Kirguistán, Tayikistán y Moldova cubrieran parte de su déficit alimentario durante el invierno 1994/1995.

10.57. A finales de marzo de 1995, gracias a un seguimiento riguroso efectuado por asesores financiados por la Comisión y a pesar de una participación insuficiente de la delegación de la Comisión en Georgia, se había logrado distribuir la ayuda alimentaria con destino a los tres países del Cáucaso con pérdidas relativamente reducidas pese a la existencia de condiciones de transporte particularmente dificiles. La ayuda permitió a estos países evitar problemas de abastecimiento durante el invierno y debería permitirles satisfacer sus necesidades esenciales de harina hasta la cosecha siguiente.

10.58. Sin embargo, al distribuir la ayuda no se han tenido muy en cuenta las necesidades de los diferentes Estados beneficiarios. Para su asignación no se ha estudiado suficientemente la población de cada uno de estos Estados y las entregas previstas por otros donantes para cada uno de ellos.

10.59. La Comisión no ha aprovechado la ocasión que ofrecía esta operación para desarrollar un enfoque coordinado de sus diferentes instrumentos. El programa TACIS habría podido así intervenir eficazmente y de forma simultánea en el sector de distribución de alimentos, pues la operación incidía en todo el circuito de distribución, desde la descarga en puerto hasta las tiendas de alimentación, pasando por el ferrocarril, las fábricas de harina y las panaderías. Ahora bien, la Comisión no aprovechó esta posibilidad y no concedió a las unidades de coordinación TACIS de los países afectados autorización para cooperar en esta intervención ni para desarrollar un programa de utilización de los fondos de contrapartida previstos en la operación.

10.60. La ayuda facilitada constituye una mera solución transitoria a los problemas de abastecimiento que sufren estos países, pero no aporta respuestas de futuro. El recurso a una ayuda complementaria de factores de producción para la agricultura (semillas, abonos, pesticidas), combinada con la prestación de asistencia técnica TACIS destinada a dicho sector habría permitido a estos países relanzar su agricultura y no tener que recurrir tanto a futuras importaciones de cereales.

FALTA DE CONCERTACIÓN Y DE COORDINACIÓN

10.61. Las intervenciones de los programas PHARE y TACIS y la ayuda humanitaria no están coordinadas suficientemente con las intervenciones que llevan a cabo en los Estados beneficiarios otras direcciones generales u otros donantes. Así sucedió en 1994 con los centros de energía de Minsk y Moscú que sufrieron la falta de coordinación de TACIS (Dirección General I de la Comisión, DG I) con la Dirección General de Energía (DG XVII) (véase el apartado 10.48).

SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES ANTERIORES

10.62. El Tribunal en sus informes anuales relativos a los ejercicios de 1992 (apartado 11.131) y de 1993 (apartado 12.49), había insistido en la necesidad de que la Comisión procediera a evaluaciones sistemáticas de los programas, máxime por que al haber subcontratado diferentes fases de las operaciones, esta institución corría el riesgo de perder el control de las mismas. Al final de 1994, la Comisión seguía sin ocuparse suficientemente de estas tareas y falta todavía una evaluación sistemática y autónoma de los programas.

CONCLUSIÓN

10.63. El Consejo Europeo de Essen de diciembre de 1994 decidió que el programa PHARE debía tener por objetivo preparar la adhesión de los PECO a la Unión y reafirmó la importancia de PHARE para el proceso de reformas en estos países. El Tribunal considera que esta decisión implica que una parte sustancial del programa PHARE ha de orientarse a lograr una mayor preparación de las administraciones de los Estados candidatos en lo relativo a la comprensión, aprobación y aplicación de las principales políticas comunitarias y de la normativa aplicable a las mismas.

10.64. Por otra parte, el Parlamento Europeo, en su resolución de aprobación de la gestión del ejercicio 1993, abogó por que los programas PHARE y TACIS concedieran prioridad a los proyectos de inversiones. En la actualidad PHARE en gran medida y TACIS esencialmente financian la asistencia técnica y los estudios de asesores privados. Dichos estudios deberían desembocar en mayor medida en acciones concretas y es indispensable que ambos programas faciliten la financiación de inversiones concretas mediante, por ejemplo, el BERD, el BEI y otras instituciones financeras internacionales.

10.65. Resulta indispensable que los Estados beneficiarios y las fuentes de ayuda externa (ya sea en forma de asistencia gratuita o de préstamos) colaboren estrechamente para configurar una estrategia global y eficaz de los diferentes programas. Es preciso también analizar correctamente las necesidades reales, preparar los programas y adaptarlos a la realidad económica para que los proyectos y estudios financiados por PHARE y TACIS se traduzcan más a menudo en resultados concretos. Asimismo, la coordinación entre los diferentes servicios de la Comisión (en Bruselas y sobre el terreno), las demás fuentes de ayuda externa y los Estados beneficiarios sigue siendo insuficiente e incluso, en algunos casos, inexistente.

10.66. Seis años después de la instauración de PHARE y cuatro años después de la de TACIS, la Comisión sigue sin disponer de un sistema autónomo de evaluación de sus programas. La necesidad de un instrumento de este tipo cobra aún mayor relieve a la luz de las orientaciones adoptadas en la cumbre de Essen.

10.67. Por otra parte, como ya había manifestado el Tribunal en Informes Anuales anteriores, la ejecución de los programas en la práctica sigue siendo demasiado lenta. Este problema no puede resolverse descentralizando meramente la gestión de los Estados beneficiarios sin potenciar la capacidad de gestión de las delegaciones. Esto último resulta indispensable si se quiere mejorar la coordinación, la instrucción, el seguimiento de los programas y el control de los asesores. Por último, las delegaciones deberían intervenir más en los procesos de evaluación y coordinación del conjunto de medidas comunitarias aplicadas en la práctica.

10.68. El Tribunal desea poner de manifiesto que las observaciones, a veces severas, expuestas anteriormente no deben hacer olvidar los esfuerzos realizados por la Comisión, con medios a veces limitados, para mejorar la gestión de los programas de asistencia técnica PHARE y TACIS, que implican esencialmente la gestión de recursos humanos de gran variedad y complejidad a causa de la naturaleza de los proyectos (de la energía nuclear a la pequeña y mediana empresa pasando por la privatización de la economía).

10.69. A la complejidad de los programas se añade el hecho de que las administraciones de los Estados beneficiarios se enfrentan a un cambio socioeconómico radical, ante el que no pueden y a veces no quieren reaccionar con toda la eficacia y rapidez deseables. Algunas tienen tendencia a echar automáticamente la culpa del fracaso de un proyecto a la Comisión y ésta, a su vez, a dichas administraciones.

10.70. Es preciso que la Comisión ejerza sus funciones en colaboración con los Estados miembros sobre todo en lo relativo a la preparación, puesta en práctica, seguimiento, coordinación y evaluación de los diferentes programas y acciones. En este contexto, la Comisión debería precisar si en su opinión dispone de recursos humanos suficientes para hacer frente a sus obligaciones, sin tener que confiar sistemáticamente a terceros o a personal no estatutario funciones propias de la autoridad pública. En este sentido, el Tribunal considera que los contratos de servicios sólo deberían atender una necesidad no permanente de competencias particulares de las que la Comisión carece.

10.71. En conclusión, el Tribunal estima que la única manera de superar el estancamiento y la incertidumbre actuales es que la Comisión analice y exponga los problemas que tiene planteados y, también, presente de manera transparente y realista los medios que a su juicio necesita para hacer frente a sus obligaciones.

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

10.6. Al 30 de noviembre de 1994, el 94,9 % del presupuesto total había sido decidido por el comité TACIS y aprobado por la Comisión. El compromiso presupuestario se vio retrasado debido a algunos problemas pendientes de solución con determinados Estados beneficiarios.

Desde los comienzos del programa PHARE, la concentración de los compromisos en el último trimestre de los años correspondientes ha reflejado las dificultades existentes para preparar proyectos aceptables trabajando en colaboración con un número considerable de instituciones y ministerios en cada uno de los países interlocutores, en el marco de un ejercicio de programación anual sumamente engorroso.

Tras la aprobación por el Consejo Europeo de Essen de la estrategia de preadhesión para los PECO asociados, la financiación de PHARE en un marco plurianual y el aumento del límite fijado en Copenhague para la cofinanciación de proyectos de inversión e infraestructura a un 25 % contribuirán a mejorar el funcionamiento del presupuesto en general y, más concretamente, a comprometer las dotaciones financieras de forma más regular a lo largo del ejercicio.

10.7. La prórroga de los créditos se debió a la no aprobación por el Parlamento Europeo en 1993 del acuerdo de base entre el BERD y la Comisión.

10.8. Los 10 millones de ecus en créditos de compromiso para los programas «Democracia» de PHARE y TACIS en 1994 fueron divididos por el Parlamento Europeo en dos tramos de 5 millones de ecus; el segundo tramo se dejó en reserva y no estuvo disponible hasta diciembre de 1994. Esta línea, que incluye créditos de pago sobreestimados, se creó en 1994 por iniciativa del Parlamento Europeo. Visto el periodo de tiempo necesario para la planificación, la preparación del proyecto y la contratación, sólo pudo utilizarse una pequeña parte de los créditos de pago.

Ejecución presupuestaria del programa PHARE

10.10. El formato, el contenido y la transmisión del informe anual PHARE 1994 se han revisado en su totalidad.

Observaciones sobre el sistema PHACSY

10.11 10.13. En mayo de 1995 en Bulgaria las unidades de gestión que utilizaban normalmente este sistema para presentar sus informes representaban el 88 % de los fondos totales adelantados al país. Las siete unidades de gestión, de las diecisiete existentes, que no presentaban informes, han iniciado sus actividades recientemente.

La delegación de la CE en Bulgaria no aprovecha la información que ofrece Phacsy debido a lo reducido de su personal. Ello no le impide supervisar la ejecución de los progamas por otros medios, con carácter transitorio.

A finales de 1994 la Comisión publicó una versión mejorada del sistema Phacsy con el fin de hacerlo más operativo, seguro y fácil de utilizar. La Comisión está llevando a cabo un inventario de las estructuras de información, contabilidad y gestión en todas las unidades de gestión de los proyectos, lo que le permitirá tomar medidas, antes de finales de 1995, para mejorar la gestión financiera local y racionalizar el número de unidades de gestión.

Prórroga de los contratos

10.14 10.15. La interrupción del contrato por 0,8 millones de ecus en Estonia habría perjudicado a la calidad de la asistencia, por lo que se consideró justificado hacer una excepción a los procedimientos generales.

10.16. Para compensar las deficiencias de las administraciones locales, fue necesario ampliar el suministro a corto plazo de asistencia de seguimiento e inspección. La Comisión evitó cambiar los asesores con el fin de conseguir una cooperación eficaz con las autoridades bálticas.

10.17. La nueva versión del manual de procedimientos de PHARE que se está redactando incorporará reglas claras sobre la duración y las prórrogas de los contratos de asistencia técnica. El informe mencionado por el Tribunal es ya práctica habitual en PHARE.

Ejecución presupuestaria del programa TACIS

10.20. Los anticipos se subieron del 20 % al 35 % con el fin de ayudar a solucionar los problemas de liquidez de los pequeños y medianos contratistas, debido al tiempo de tramitación necesario para la recepción del primer pago y al escalonamiento de los pagos a lo largo de la ejecución del contrato. Una vez decidido el aumento de los anticipos, resultaba justo ampliar esta ventaja a las empresas cuyos contratos acababan de empezar. La Comisión así se lo propuso, y sólo recurrió a una empresa privada para efectuar los envíos y registrar las respuestas. En cualquier caso, el aumento de los pagos fue sólo de 30 millones de ecus, lo que no es más que un pequeño porcentaje de los pagos suplementarios, que pasaron de 32 millones de ecus en 1992 a 180 millones de ecus en 1993 y a 300 en 1994.

10.21. Al haberse acelerado la programación de TACIS, la Comisión había aprobado decisiones para el 95 % del presupuesto a finales de octubre. Posteriormente se retrasaron los compromisos presupuestarios por razones de procedimiento.

10.22. La Comisión subcontrató algunos trabajos, pero manteniendo todas las funciones clave de toma de decisiones. El contrato se refiere principalmente a labores de ayuda en materia de asesoría y secretaría para las licitaciones y la preparación de los contratos y, en menor medida, la preparación de los pagos. En 1994 hubo que aumentar el presupuesto de los contratos debido al aumento del volumen de trabajo, que exigía un aumento de personal. El papeleo necesario para 1 300 contratos y 2 800 pagos de TACIS anuales exigía este tipo de servicio de apoyo.

En 1993 esta asistencia se financió con cargo a la parte B del presupuesto en interés de los países beneficiarios, por analogía con el sistema de gestión de PHARE mediante unidades de gestión del programa y a la espera de la descentralización de TACIS. Al empeorar las posibilidades de descentralización y hacerse necesaria una ayuda exterior permanente debido al constante aumento del volumen de trabajo de TACIS, se consideró más adecuado continuar la financiación con cargo a los presupuestos administrativos.

10.23. A finales de 1994 ya no parecía posible aplicar los artículos 112 a 118 del Reglamento Financiero (contratos financiados por la Comunidad en beneficio del receptor de la asistencia exterior), sino el artículo 119 (contratos de asistencia exterior en interés de la Comisión). Únicamente en esta fase fue necesaria la participación de la CCCC.

10.24. La convocatoria de ofertas original preveía la posibilidad de prórroga y era la solución más rentable para seguir con el mismo equipo de asistencia a los mismos precios y condiciones, evitando así la interrupción de los procedimientos de contratación de TACIS. Posteriormente TACIS ha publicado una nueva convocatoria, esta vez con arreglo a las reglas de la CCCC, para garantizar que este nuevo contrato pueda entrar en vigor el 1 de octubre de 1995, como lo pide la CCCC.

Adjudicación de los contratos

10.25. La Comisión no considera excesivo que veintitrés contratos ascendieran a entre 290 000 y 300 000 ecus.

La práctica de celebrar consultas informales para los contratos de mayor envergadura, introducida en 1994, debe considerarse un adelanto que combina la flexibilidad y la eficacia con una mayor competencia. La Comisión revisará sus normas sobre presentación de ofertas de conformidad con la petición del Tribunal.

Prórroga de los contratos

10.26. Actualmente TACIS ha desarrollado un procedimiento formal para prorrogar los contratos de los proyectos que han demostrado su eficacia en circunstancias específicas y que garantizan la rentabilidad de la inversión. El valor total de todas las prórrogas no debe superar el valor original del contrato. Se exige la presentación de una oferta formal, que debe ser evaluada para juzgar la calidad técnica, y los costes unitarios no deben superar los establecidos en el contrato original.

El contrato a que se hace referencia explícita se celebró para crear el programa EES (European Expertise Service), que consiste en numerosos proyectos menores de asesoría jurídica y política en toda la CEI. El contrato inicial de 9 millones de ecus para el primer año incluía una cláusula explícita indicando que estaba prevista financiación adicional para un segundo año. Visto el rápido compromiso de los recursos en el primer año y la gran demanda de las actividades de este servicio, era necesario aportar financiación extra sin interrumpir un programa que marchaba muy bien. No obstante, a finales de 1994 se publicó una nueva licitación para el contrato.

Observaciones sobre la subdelegación de la gestión

Abono de anticipos al BERD

10.27. Los intereses fueron objeto de una orden de reembolso emitida el 14 de marzo de 1995, y el 6 de julio se envió un recordatorio de pago. En cuanto al saldo de los anticipos no utilizados, se recuperará tras la liquidación definitiva.

Abono de anticipos del programa Tempus

10.28. El contrato con el Fondo Europeo de Cooperación se prorrogó hasta el 30 de junio de 1995, fecha en que se efectuó el cierre de las cuentas. Tras ello, la Comisión procederá al cobro definitivo de los saldos restantes, incluidos los intereses, excepto los intereses objeto de las órdenes de reembolso emitidas por PHARE y TACIS los días 29 y 31 de mayo de 1995, respectivamente.

Las transferencias del conjunto de las cantidades anuales de los programas Tempus al Fondo Europeo de Cooperación hasta 1993 explicaban la importante cantidad de intereses generados. A partir de 1994 los fondos se transfieren en tramos, lo que reduce de forma importante los intereses generados.

OBSERVACIONES SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA PHARE

Necesidad de adecuar los estudios a inversiones concretas

10.29. Sólo siete proyectos, por un valor de 2,7 millones de ecus, se referían realmente a la preparación de estudios y análisis susceptibles de dar lugar a inversiones concretas.

Los continuos cambios de gobierno desde 1991 y el traspaso de responsabilidades en los principales ministerios implicados han supuesto un obstáculo importante a la hora de aplicar las recomendaciones y estrategias formuladas en los estudios financiados por PHARE. No obstante, estos estudios son necesarios para poder determinar una estrategia concreta, así como para poder aprobar las decisiones de financiación en Bulgaria y en los demás países interlocutores.

Está aumentando la práctica de confiar la redacción de los términos de referencia de los estudios, cada vez más vinculados a la estrategia de preadhesión aprobada en Essen, a expertos locales, lo que garantiza un alto grado de adaptación a la situación local real y a las necesidades específicas.

Necesidad de adaptar los programas a las realidades económicas y a las necesidades reales

10.30. Tras el desbloqueo de la situación política por una decisión del Consejo de Ministros búlgaro en diciembre de 1993, se facilitó asistencia técnica ad hoc para poder finalizar los mecanismos y las disposiciones financieras necesarias para el funcionamiento de la línea de crédito.

10.31. La sustitución de una estructura dominada por monopolios estatales y oligopolios por un sistema basado en la competencia en el marco de una economía de mercado es un aspecto fundamental de la estrategia del Gobierno búlgaro. A corto plazo, la importación de determinados productos básicos no significa un fracaso de la reforma; por el contrario, la competencia -basada en la importación- empieza a manifestarse en algunos sectores de la economía agrícola. A más largo plazo, el aumento de la eficacia de la producción interna y el ajuste de la estructura productiva harán que el Gobierno búlgaro busque el mejor equilibrio posible, tanto económico como social, entre producción interna e importaciones.

10.32. El Gobierno de Estonia ha reconocido que una liberalización demasiado forzada del comercio podría dar lugar a un aumento aún mayor de las disparidades en la renta entre la población urbana y la rural, y está trabajando para arreglar este desequilibrio creciente.

10.33. Las observaciones del Tribunal reflejan, por una parte, las dificultades presupuestarias del Ministerio de Agricultura búlgaro para financiar los gastos de mantenimiento de los vehículos en cuestión y, por otra, la incapacidad del Gobierno para decidir su asignación. A solicitud de los servicios de la Comisión, se ha elaborado un plan de asignación de estos vehículos que en breve, una vez aprobado definitivamente por el Gobierno búlgaro, permitirá su utilización en nuevos proyectos de asistencia técnica o en los servicios prioritarios del Ministerio de Agricultura.

10.34. En el marco del seguimiento que debe darse a la evaluación reciente de los programas de asistencia al sector agrícola, los servicios de la Comisión llamaron la atención de sus interlocutores búlgaros sobre esta situación.

10.35. En conclusión, las intervenciones de PHARE se basan en un enfoque pragmático que tiene en cuenta las condiciones y necesidades locales reales expresadas por los países interlocutores. No obstante, la eficacia de estas intervenciones se ve a veces retrasada u obstaculizada por los cambios políticos y la inestabilidad institucional inherente al proceso de transición a una economía de mercado que se está dando en estos países.

Adelantos a las unidades de gestión de los programas

10.36. El importe de los intereses generados por los adelantos depende mucho de la precisión de las previsiones de tesorería que presentan regularmente las unidades de gestión a la Comisión, la cual a su vez comprueba su exactitud con el fin de evitar saldos excesivos en las cuentas bancarias de las unidades de gestión o déficits que pudieran suponer problemas para la ejecución del programa. Por otra parte, el importe de los intereses acumulados se deduce de los adelantos posteriores.

Necesidad de una participación real de las delegaciones de la Comisión sobre el terreno

10.38. Las deficiencias de la delegación en Sofia se deben fundamentalmente a la grave escasez de personal. No obstante desde mayo de 1994, fecha a la que se refieren las observaciones del Tribunal, se ha reforzado parcialmente el personal de la delegación y han comenzado a aplicarse los nuevos procedimientos para la ejecución descentralizada del programa.La apertura de delegaciones en los Estados bálticos, propuesta a la autoridad presupuestaria, completará la presencia local de la Comisión en los países PHARE.

10.39. Existe una política clara destinada a cubrir las vacantes en las delegaciones, pero no siempre produce resultados debido a la escasez de candidaturas aceptables. El manual de procedimientos PHARE describe las labores de supervisión y control que deben desempeñar las delegaciones, y se publicarán instrucciones sobre las labores horizontales, de coordinación y de representación política. En cuanto a las vacantes de jefe de delegación, se cubren siempre con carácter temporal,y su función debe describirse en una orden de misión específica.

OBSERVACIONES SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA TACIS

Necesidad de una selección rigurosa del beneficiario

10.41. La Comisión comparte la opinión del Tribunal según la cual la selección de los beneficiarios es un factor crucial, como lo es también una participación adecuada del beneficiario en la fase de determinación de los términos de referencia.

Los proyectos del sector agrícola en Moscú se determinaron en 1992, cuando la situación en Rusia era especialmente complicada e imprevisible.

Actualmente TACIS cuenta con más experiencia para seleccionar las instituciones beneficiarias. Se ha reducido el lapso de tiempo que transcurre entre la determinación de un proyecto y su ejecución, y los beneficiarios colaboran estrechamente en la preparación del proyecto y la selección de los contratistas.

10.42. En principio, la Comisión comparte la opinión del Tribunal y subraya que una práctica normal en los proyectos TACIS es solicitar a los interlocutores locales una contrapartida que muestre su compromiso en el proyecto.

Este proyecto, en el que se decidió designar como beneficiario a un gabinete de estudios con vistas a establecer contactos con los distintos beneficiarios finales potenciales entre las empresas militares, ilustra las dificultades que se plantean a la hora de encontrar un beneficiario adecuado. Aunque surgieron algunos problemas en lo que se refiere a la contrapartida, se consiguió el objetivo de seleccionar una empresa para llevar a cabo un proyecto piloto.

Necesidad de lograr resultados concretos

10.43. La Comisión se congratula de que el Tribunal reconozca esta opinión positiva por parte de los beneficiarios, y coincide también con el Tribunal en el estudio sobre el cuello de botella ferroviario de Brest, que no respondió a las expectativas. No obstante, se pidió al contratista que examinase con mayor profundidad algunos aspectos de especial interés para el BERD, con el fin de responder a las necesidades en este aspecto.

10.44. La Comisión reconoce que podría mejorarse el seguimiento de algunos proyectos, aunque TACIS es un programa de asistencia técnica y no puede ofrecer capital de inversión. La Comisión coordina sus actividades con otras instituciones financieras internacionales con el fin de facilitar el acceso de los beneficiarios de TACIS a los fondos.

Las actividades de los centros de energía se prorrogarán hasta después de 1996, poniendo el énfasis en su sostenibilidad a largo plazo. En cuanto al proyecto de mejora de la cadena de distribución de alimentos, TACIS está colaborando en la búsqueda de inversores potenciales y continúa con la formación en el lugar de trabajo.

10.45. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que, al menos en una parte de los proyectos TACIS, la asistencia técnica debería incluir la preparación de inversiones.

10.46. La Comisión ha intentado siempre utilizar las herramientas más adecuadas para conseguir los objetivos de los proyectos TACIS. El Centro Internacional de Ciencia y Tecnología es sólo un ejemplo de proyecto no encuadrado en un planteamiento «tradicional». Se han creado otros muchos instrumentos (por ejemplo, la asistencia técnica a pequeña escala, los programas «Bistro», «Democracia» o de «Hermanamiento», las iniciativas en favor de la productividad, el programa de prácticas en los centros de trabajo, etc.) para encontrar una respuesta adecuada a los problemas existentes.

Necesidad de conceder mayor atención a la transferencia de metodología

10.47. De hecho, el principal objetivo de TACIS es la transferencia de metodología, pero en algunos casos es necesario llevar a cabo estudios de viabilidad u otro tipo de estudios técnicos antes de que los proyectos puedan materializarse. Hay que observar que TACIS sigue un enfoque «orientado a la demanda», en el que los proyectos se realizan a petición de los beneficiarios, que participan plenamente en su concepción.

En el caso concreto mencionado por el Tribunal, la labor de los asesores era llevar a cabo un estudio de mercado para los productos potenciales del beneficiario, y no enseñar a éste la forma de realizar este tipo de estudios por sí mismo.

Necesidad de asegurar la continuidad de los programas

10.48. En los casos adecuados, TACIS apoya activamente la búsqueda de inversiones como continuación lógica a la asistencia técnica.

Los «Business Communication Centres» y los centros de energía en los nuevos Estados independientes no pueden autofinanciarse desde su fundación. TACIS sigue apoyándolos en su camino hacia la autonomía financiera. Se han aprobado medidas para garantizar la sostenibilidad del proyecto de distribución de frutas y verduras de Moscú (véase el apartado 10.47).

Necesidad de un mejor seguimiento por parte de la Comisión

10.49. La Comisión comparte la opinión de que es posible mejorar el seguimiento de los proyectos. No obstante, vistas las limitaciones actuales de personal de que adolece TACIS, dicho seguimiento no puede alcanzar el nivel que sería deseable. Con serias limitaciones de personal tanto en la sede como en las delegaciones, la creación de equipos de supervisión independientes, incluida una unidad central en Moscú, era la mejor solución. Los equipos están formados por expertos cualificados de la UE y rusos, independientemente de que hayan sido contratados a través de una empresa consultora o a través de la AEC. Este sistema ha conseguido buenos resultados que se resumirán ahora en un primer conjunto de evaluaciones sectoriales resumidas. A partir de septiembre de 1995 habrá tres equipos (uno para Rusia con sede en Moscú, uno en Almaty y otro en Kiev).

Se tomarán medidas para garantizar que cualquier modificación de los términos de referencia de los proyectos en fase de ejecución se plasme, a su debido tiempo, en una modificación del contrato.

Las limitaciones presupuestarias actuales implican que las delegaciones de la Comisión en la CEI, ya insuficientes en número, carezcan de los recursos humanos necesarios para garantizar la supervisión sobre el terreno, la relación estrecha con los beneficiarios y unas respuestas rápidas a unas condiciones cambiantes.

10.50. Desde principios de 1995, los asesores que parten a los países interlocutores reciben instrucciones detalladas. La creciente eficacia de las unidades de coordinación y de las delegaciones de la Comisión, cuando existen, ayudará también a evitar este problema.

Necesidad de una asistencia técnica ligera y flexible

10.51. Ciertamente, en los comienzos del programa TACIS era necesario realizar estudios sectoriales exhaustivos y, aunque tal vez su calidad no satisfizo completamente a la Comisión y a los beneficiarios en todos los casos, se han conseguido mejoras importantes. Con el tiempo TACIS va siguiendo el enfoque, recomendado por el Tribunal, de poner en marcha pequeños proyectos piloto centrados en la experiencia práctica.

10.52. La Comisión está de acuerdo en que el éxito de este tipo de pequeños proyectos se debe especialmente a los motivos indicados por el Tribunal.

Necesidad de una participación real de las delegaciones de la Comisión sobre el terreno

10.53. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que debería informarse sistemáticamente a las delegaciones sobre todas las actividades en curso de la UE en sus respectivos países, pero no puede garantizar que el BERD transmita regularmente dicha información.

Según han ido aumentando las capacidades de las delegaciones, éstas han participado cada vez más en la preparación y la ejecución del programa. El sector del transporte no constituirá una excepción, y se conseguirá una coordinación total.

El programa «Democracia» fue creado como instrumento conjunto de PHARE y TACIS, y es más fácil conseguir una coordinación estrecha si ambos instrumentos se gestionan desde Bruselas. No obstante, se está estudiando la posibilidad de descentralizar más algunas actividades del programa «Democracia» a las delegaciones TACIS.

OBSERVACIONES SOBRE LA AYUDA HUMANITARIA

10.55. El hospital beneficiario es el único del país en que se realiza cirugía de la tiroides. Otras actividades cruciales de apoyo, pre y posoperatorias, se llevan a cabo en otros dos hospitales en Minsk. Se sugirió situar el equipo necesario para las actividades de apoyo en el hospital, donde serían más útiles, pero las autoridades de Belarús decidieron que todo el equipo debería suministrarse al hospital beneficiario visitado por el Tribunal.

La lista de equipo fue elaborada por expertos en tiroides altamente competentes y de renombre internacional. En todos los contactos con las autoridades de Belarús, ya fuesen funcionarios del Ministerio de Sanidad o personal de hospitales, se confirmó la necesidad del equipo en cuestión, a saber, una cámara gamma.

Como puede verse, la Comisión había tomado todas las medidas para garantizar que las necesidades se determinasen correctamente; no existe un método infalible para proteger a la Comisión frente al tipo de problema que se dio en este caso.

OBERVACIONES SOBRE LA OPERACIÓN DE AYUDA ALIMENTARIA DE 204 MILLONES DE ECUS

10.57. La representación de la UE en Georgia se estableció en octubre de 1994, un mes después del comienzo de la operación de ayuda alimentaria, en septiembre de ese mismo año.

10.58. La dotación, basada en el objetivo de cubrir hasta un 50 % de las necesidades totales no cubiertas por los países beneficiarios a lo largo del invierno (o incluso hasta la siguiente cosecha), se basó en las estadísticas de la ONU/PAM, la FAO y la OCDE. Al calcular estas necesidades se tuvo en cuenta la cifra de población en cada uno de estos países.

A principios de 1995 y de forma inesperada se añadió a la lista inicial de donantes una contribución de los Estados Unidos. Se celebraron cinco reuniones de coordinación con los Estados Unidos. Por otra parte algunos donantes, concretamente Turquía, no han materializado la ayuda anunciada al realizar la planificación.

10.59 10.60. El Consejo no había previsto utilizar esta operación con fines de desarrollo. El objetivo de la operación de ayuda alimentaria era cubrir un 50 % de las necesidades alimentarias de los países beneficiarios durante el periodo invernal 1994/1995, poner los productos a la venta en el mercado y utilizar los fondos de contrapartida para programas sociales. Sin tratarse de una operación humanitaria en el sentido estricto del término, su ejecución revestía un caracter de emergencia si se deseaban conseguir los objetivos establecidos.

Aunque puede lamentarse que esta decisión tuviese unos objetivos limitados, hay que recordar que el simple transporte de más de un millón de toneladas a estos países beneficiarios en el plazo establecido se consideraba ya un desafío, habida cuenta de las experiencias anteriores.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal en el sentido de que sería conveniente completar esta operación con medidas dirigidas a relanzar la producción agrícola. Por otra parte, ya tuvo en cuenta este aspecto en la concepción de la operación de ayuda alimentaria de 1995, previendo medidas estructurales en el sector agrícola.

FALTA DE CONCERTACIÓN Y DE COORDINACIÓN

10.61. La coordinación entre las distintas direcciones generales funciona bien en su conjunto. Es cierto que en algunos sectores se han planteado problemas, pero se han detectado y se están solucionando, como sucede, por ejemplo, en el centro de energía de Minsk.

La Comisión considera que ha hecho cuanto estaba en su mano para mejorar la coordinación con los demás donantes, y probablemente más que otros.

SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES ANTERIORES

10.62. Desde principios de 1994, TACIS cuenta con un programa de supervisión sobre el terreno, que se desarrollará hasta convertirse en un programa de evaluación. Se está recopilando la información obtenida en los distintos proyectos, se evalúa desde una perspectiva sectorial y se espera contar con los primeros resultados a mediados de 1995. La próxima fase, a punto de comenzar, es una evaluación global del programa que, a partir de las informaciones sectoriales, llegará a conclusiones sobre el programa TACIS en su conjunto. Las etapas mencionadas más arriba constituyen una condición previa necesaria para la evaluación global del programa. Para ser eficaz, dicha evaluación debe basarse en la existencia de un número suficiente de proyectos finalizados, con el fin de conseguir unas conclusiones equilibradas.

Hasta el momento, PHARE ha llevado a cabo algunas evaluaciones por países y sectores. No obstante, ahora que están finalizando cada vez más programas iniciados en 1990, 1991 y 1992, las evaluaciones a posteriori empezarán a ser más sistemáticas ya a finales de 1995.

La supervisión de las operaciones y las evaluaciones independientes de ambos programas se reforzarán más en la nueva organización vigente desde julio de 1995, que prevé una unidad especial en cada programa para estas labores.

CONCLUSIÓN

10.63. Las conclusiones del Consejo Europeo de Essen no se refieren sólamente a la adopción, por parte de los países asociados, de las legislaciones y políticas de la Unión, sino también a su aplicación y ejecución real. Ello requiere medidas adecuadas para el refuerzo y el desarrollo de las instituciones y la reforma de la administración pública.

10.64. La mayoría de los estudios financiados por PHARE se refieren a la mejora de las instituciones gubernamentales o del sector privado, una mejor formulación y aplicación de políticas (por ejemplo, de apoyo a las PYME), desarrollo de estrategias sectoriales a medio y largo plazo (por ejemplo, estrategias en los sectores de la agricultura, la energía y el transporte) y la solución de los problemas específicos del sector privado (por ejemplo, la ayuda pre y posprivatización o la reestructuración de los bancos comerciales).

Existen, no obstante, muchos ejemplos de nexos directos entre los estudios preparatorios, estratégicos y de viabilidad financiados por PHARE y las inversiones de las instituciones financieras internacionales en infraestructuras y en desarrollo del sector privado.

El reglamento actual limita el programa TACIS a la asistencia técnica, por lo que sólo puede fomentar la inversión de forma indirecta, es decir, financiando estudios preparatorios, ayudando a la asistencia técnica y creando un clima favorable a la inversión. Existe una estrecha coordinación con los demás donantes y, con arreglo al Acuerdo de Bangkok, TACIS ha financiado actividades de preparación y apoyo a la inversión por valor de 20 millones de ecus en 1994, actividades que previsiblemente darán lugar a préstamos importantes del BERD. TACIS está de acuerdo en la necesidad de reforzar la promoción de la inversión, aunque sin descuidar los proyectos que no están directamente vinculados con la inversión, esenciales para mejorar el marco jurídico, institucional y político con vistas a la reforma y la inversión.

10.65. La coordinación entre las distintas direcciones generales ha mejorado mucho y, en general, es satisfactoria actualmente. La Comisión ha trabajado intensamente para mejorar la coordinación con los demás donantes como el BERD, el Banco Mundial, el BEI (en el caso de PHARE) y los programas bilaterales de asistencia, con resultados satisfactorios. No obstante, la Comisión continuará haciendo aún más hincapié en la coordinación tanto en la sede como sobre el terreno.

10.66. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en la necesidad de un sistema de evaluación para PHARE y TACIS. Ambos programas están desarrollando ya sistemas de este tipo que serán plenamente operativos a finales de 1995.

Vistas las limitaciones que resume el Tribunal en el apartado 68, el programa PHARE se vio obligado en el pasado a concentrar sus recursos en la programación, la preparación de proyectos y la supervisión. Ahora que los programas iniciados hace tres o cinco años han finalizado o están a punto de finalizar, se utilizan unos métodos más rigurosos de evaluación en curso y a posteriori con vistas a mejorar la programación de los programas futuros. Las conclusiones del Consejo Europeo de Essen, que marcan el camino para las operaciones futuras de PHARE en un contexto de preadhesión, implican la evaluación sistemática y, en caso necesario, la adaptación de los programas plurianuales.

10.67. La Comisión comparte plenamente la opinión del Tribunal respecto al programa PHARE. Se reforzará el papel de las delegaciones en todas las fases del ciclo del programa y se aprovecharán más las ventajas de su presencia sobre el terreno para, por ejemplo, el diálogo con los Gobiernos interlocutores y la coordinación de las funciones de seguimiento, sin limitar su función a la ejecución del programa PHARE.

En lo que respecta a TACIS, la Comisión está de acuerdo en que la descentralización de la gestión a nivel de los Estados beneficiarios sería un factor importante para acelerar la ejecución. No obstante, ello resulta problemático en el contexto actual de los países TACIS. La Comisión está de acuerdo en que la descentralización en favor de los beneficiarios debe ir acompañada de un refuerzo de la capacidad de gestión de las delegaciones de la Comisión, que podría acelerar la ejecución del programa y mejorar su calidad.

Las delegaciones existentes participan cada vez más en la gestión del programa, al ir aumentando su capacidad. No obstante, la situación actual por lo que respecta a la dotación de personal no permite, en la mayoría de los casos, una descentralización tan grande como sería deseable.

10.68. Las observaciones del Tribunal sobre lo limitado de los recursos en el pasado son muy oportunas. Conviene mencionar que una de las consecuencias del Consejo Europeo de Essen, en lo que afecta al programa PHARE es que las intervenciones en un contexto de preadhesión serán mucho más variadas y complejas que las acciones realizadas durante los primeros años de este programa. Además de apoyarse más en las experiencias y capacidades de las administraciones de los Estados miembros y de los operadores del sector privado, las obligaciones futuras del programa PHARE requerirán una gama más amplia, a la vez que más especializada, de capacidades y experiencia técnica. Las capacidades actuales de coordinación, gestión, supervisión y evaluación, así como la capacidad de ejecución técnica en un amplio abanico de sectores, hacen necesario el refuerzo tanto en la sede como en las delegaciones en los países interlocutores y, por último, pero no por ello menos importante, el refuerzo del personal exterior encargado de facilitar asesoría y apoyo a las estructuras beneficiarias.

10.69. La resistencia natural de los países interlocutores, debida a los cambios económicos y sociales radicales a que deben enfrentarse, supone una dificultad añadida para la Comisión. Una combinación adecuada de asistencia técnica y apoyo a la cofinanciación de inversiones podría ir venciendo gradualmente esta resistencia.

10.70 10.71. La cuestión de los recursos asignados a los programas PHARE y TACIS debe evaluarse desde la perspectiva de los cinco últimos años. Tal y como se concibieron en su origen, y tal como se han desarrollado, especialmente con un gran número de proyectos en los distintos ejercicios de programación, PHARE y TACIS necesitarían hoy en día unos recursos humanos notablemente superiores a sus efectivos actuales.

Esta necesidad de ampliar los recursos no parece que vaya a disminuir, sino todo lo contrario. En un plazo inmediato, las operaciones fuera de programa -como la ayuda alimentaria a las repúblicas del Cáucaso y de Asia central iniciada en 1994 y que continúa desde entonces- imponen exigencias suplementarias a los recursos existentes. La perspectiva de los próximos años es igualmente preocupante, especialmente en lo que respecta a las relaciones con los países de la Europa central y oriental. La aplicación de la estrategia preadhesión determinada en el Consejo Europeo de Essen y sobre todo las previsiones presupuestarias esbozadas, especialmente para PHARE, en el Consejo Europeo de Cannes exigirán a PHARE un salto importante en el ritmo de celebración de contratos. Requerirán también una mayor descentralización de la gestión de los programas y, en consecuencia, un desarrollo importante de las capacidades de gestión, seguimiento y control de las delegaciones.

La Comisión ha comenzado un inventario exhaustivo de estas necesidades de recursos humanos examinando, concretamente en las principales fases del ciclo de los programas (), en qué medida está justificado el recurso al apoyo técnico exterior. Al hacerlo ha determinado tres tipos de trabajos diferentes:

i) los que son responsabilidad exclusiva de las autoridades públicas deberán reservarse a los funcionarios, al contrario que

ii) los trabajos que puedan confiarse al personal no estatutario, empleado en los servicios de la Comisión y supervisado por personal estatutario y, por último,

iii) los trabajos que puedan subcontratarse manteniendo el mismo tipo de control.

Al llevar a cabo este estudio, la Comisión coincide ampliamente con las observaciones y recomendaciones del Tribunal. Extraerá las conclusiones operativas necesarias para la situación actual, teniendo muy en cuenta las observaciones del Tribunal sobre la asignación global de los recursos humanos así como el ejercicio de sus responsabilidades.

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CAPÍTULO 11 () Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa central y oriental)

11.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 11.1

Ejecución presupuestaria 11.2 - 11.8

Créditos de compromiso 11.2 - 11.6

Créditos de pago 11.7 - 11.8

Programa de apoyo al ajuste estructural 11.9 - 11.81

Introducción 11.9 - 11.17

Análisis presupuestario 11.18

Observaciones sobre las condiciones de subvención 11.19 - 11.21

Observaciones sobre el programa de importación 11.22 - 11.29

Selección de instrumentos y objetivos 11.22 - 11.24

Procedimiento de control 11.25 - 11.28

Observaciones sobre los fondos de contrapartida 11.29 - 11.52

Generación de los fondos de contrapartida 11.29 - 11.33

Sistema de apoyo y control presupuestario 11.34 - 11.44

Ejecución de los fondos de contrapartida 11.45 - 11.51

Seguimiento de la asistencia técnica 11.52 - 11.60

Supervisión de la Comisión 11.61 - 11.68

Programa de apoyo a Argelia 11.69 - 11.75

Conclusiones 11.76 - 11.81

INTRODUCCIÓN

11.1. El presente capítulo trata de la cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países financiada con el presupuesto general de la Comunidad, fundamentalmente a partir de los créditos de la ayuda alimentaria, de la cooperación financiera y técnica con los países de Asia, de América Latina y de algunos países de la cuenca mediterránea, de la cofinanciación de proyectos realizados por las organizaciones no gubernamentales (ONG) y de la ayuda de urgencia. También incluye los costes de funcionamiento de la política exterior y de seguridad común, tal como se establece en el título V del Tratado de la Unión Europea. Más especialmente, el capítulo presenta los resultados del control del Tribunal en 1994 sobre los programas de apoyo al ajuste estructural en los países mediterráneos que no son miembros de la Unión.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Créditos de compromiso

11.2. En el cuadro 11.1 se resumen todos los créditos disponibles y su utilización. El porcentaje de utilización de los créditos de compromiso se redujo del 99,9 % en 1993 al 95,2 % en 1994. Esta reducción fue debida a que el interventor, por los motivos expuestos en los apartados 11.3 a 11.4, no estaba dispuesto a conceder hasta el final del ejercicio el visado a las propuestas de compromiso relativas a doce proyectos del título B7-3 («Cooperación financiera y técnica con los países en vías de desarrollo de Asia y de América Latina») por un importe total de 123,7 millones de ecus, decididas por la Comisión en su última reunión de 14 de diciembre de 1994. En consecuencia, la utilización de los créditos de compromiso correspondientes a este título del presupuesto descendió del 100,0 % en 1993 al 80,8 % en 1994.

11.3. El motivo de esta situación era que el interventor tenía dos preocupaciones: en primer lugar, que los compromisos financieros relativos a los proyectos se contraían en algunos casos prematuramente y transcurría un tiempo excesivo, a veces más de un año, entre la obtención del compromiso financiero y la firma del acuerdo de financiación con el beneficiario (). También, en este ámbito existe un porcentaje relativamente alto de compromisos de los que no se han realizado pagos desde su contabilización ().

11.4. En segundo lugar, a pesar de que previamente había visado las propuestas de compromiso basándose en una decisión de la Comisión apoyada en una propuesta de financiación, que se consideró documento justificativo suficiente en virtud del artículo 37 del Reglamento Financiero, el interventor exigió para estos proyectos la presentación del acuerdo marco de financiación celebrado con el beneficiario, ya que éste era el documento que daría lugar a una obligación financiera de la Comisión.

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11.5. En consecuencia, la Comisión decidió prorrogar a 1995 créditos de compromiso por un total de 123,7 millones de ecus en virtud del primer guión del párrafo a) del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento Financiero. Todos los créditos estaban comprometidos al 31 de marzo de 1995.

11.6. En su Informe Anual relativo al ejercicio de 1991 () el Tribunal señaló la excesiva precipitación con la que se preparaban los proyectos, el carácter prematuro de las decisiones de financiación tomadas por la Comisión, y la excesiva concentración de operaciones de compromiso al final del ejercicio (). Todos estos elementos son incompatibles con una buena gestión financiera. Por tanto, la Comisión debe garantizar que antes de tomar una decisión financiera y contabilizar el compromiso financiero, el proyecto haya alcanzado una fase de preparación suficientemente avanzada.

Créditos de pago

11.7. El porcentaje de ejecución global de los créditos de pago descendió del 84,6 % en 1993 al 80,5 % en 1994. En el capítulo B7-51 («Ayuda humanitaria») el porcentaje de utilización fue del 66,9 %. Anteriores informes anuales del Tribunal () mostraron que las transferencias presupuestarias de la reserva para emergencias efectuadas mediante el procedimiento «Notenboom» en 1992 y 1993 proporcionaron a las líneas presupuestarias de ayuda alimentaria y ayuda humanitaria créditos de pago que excedían el volumen de lo que podía ser gastado en el ejercicio, con las consecuentes prórrogas importantes de créditos de pago al ejercicio siguiente. En 1994 se pusieron a disposición 212 millones de ecus () procedentes de la reserva para emergencias, de los que sólo una pequeña parte pudo ser gastada en 1994. Por ello, 186,4 millones de ecus tuvieron que prorrogarse a 1995. Así, esta situación se está convirtiendo en una excepción sistemática y fundamental de la norma sobre los créditos disociados según la cual los créditos de pago inutilizados han de anularse al final del ejercicio presupuestario. Sin embargo, resulta innecesario y debe evitarse en la medida de lo posible: la experiencia muestra que es normal que la mayor parte de los créditos de pago de la reserva se utilicen en el ejercicio siguiente al que se necesitan los créditos de compromiso. El carácter disociado de los créditos de compromiso y de pago para ayuda humanitaria permite que esto se tenga en cuenta de forma normal, sin tener que recurrir a prórrogas sistemáticas y de gran envergadura.

11.8. Además, la Comisión prorrogó de 1994 a 1995 más créditos de pago de los que habrían permitido las disposiciones normales del párrafo b) del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento Financiero, aplicables a la utilización en 1994 de las prórrogas de 1993 y los créditos autorizados para 1994. Este artículo establece que «la Comisión utilizará, en función de las exigencias de gestión y de forma prioritaria, los créditos autorizados para el ejercicio en curso y no podrá recurrir a los créditos prorrogados mientras no se hayan agotado los primeros». El examen de la utilización de los créditos de 1994 para líneas presupuestarias que fueron objeto de prórrogas a 1995 (B7-510, B7-511, B7-514 y B7-517) muestra que en las líneas presupuestarias B7-511, B7-514 y B7-517 la Comisión utilizó créditos prorrogados de 1993 a pesar de que había disponibles créditos de pago del ejercicio 1994. En consecuencia, la Comisión tenía más créditos de pago del ejercicio sin utilizar a 31 de diciembre de 1994 que los que hubiera tenido de otro modo. Así pues, la Comisión prorrogó, respecto a dos de las líneas presupuestarias en cuestión (B7-510 y B7-514), 14,2 y 58,1 millones de ecus, respectivamente, por encima de lo que permite la aplicación estricta del párrafo b) del apartado 2 del artículo 7. Ni en su informe sobre la ejecución del presupuesto () ni en su decisión de prórroga () explicó la Comisión cuáles eran las exigencias de gestión que le habían llevado a utilizar prórrogas de 1993 a pesar de disponer aún de créditos del ejercicio 1994. En el futuro, en sus notas explicativas de la decisión de prórroga, la Comisión debe incluir un análisis que indique si se han utilizado prórrogas del ejercicio anterior a pesar de tener disponibles créditos del ejercicio en curso, con una explicación de los motivos.

PROGRAMA DE APOYO AL AJUSTE ESTRUCTURAL

Introducción

11.9. Desde mediados de los años ochenta, muchos de los países del sur y del este del Mediterráneo emprendieron reformas de ajuste estructural de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Estas reformas se centran en la reducción de los déficit presupuestario y exterior, pudiendo ir acompañadas de graves repercusiones sociales. En respuesta a esta situación, la Comunidad Europea, al adoptar en 1990 la política mediterránea renovada (), estableció medidas de apoyo al ajuste estructural en los países afectados. Estas medidas debían contribuir a la reforma económica mediante:

a) el suministro de divisas para ayudar al mantenimiento de un nivel de importaciones necesario para el crecimiento general o para la ejecución de reformas sectoriales;

b) la concesión de recursos presupuestarios en forma de fondos de contrapartida para medidas sociales y de creación de empleo que ayudaran a contrarrestar los efectos del ajuste a corto plazo.

11.10. Las medidas de apoyo al ajuste estructural se rigen por el artículo 4 de los protocolos sobre la cooperación financiera y técnica celebrados entre la Comunidad Europea y los países mediterráneos que no son miembros de la misma (), así como por el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1762/92 del Consejo, de 29 de junio de 1992 (), que establece los objetivos y las condiciones generales, y por cada acuerdo de financiación de los programas de apoyo al ajuste estructural (PAAE) firmados con Túnez en 1992, Jordania en 1992 y 1994, y Argelia y Marruecos en 1993.

11.11. Los PAAE se financian con una dotación especial de 300 millones de ecus. Además, cabe la posibilidad de recurrir a la ayuda normal a la cooperación financiera y técnica contemplada en el párrafo b) del apartado 1 del artículo 2 de los protocolos. Al 31 de diciembre de 1994 se había utilizado un total de 270 millones de ecus, de los cuales 220 millones de ecus correspondían a la dotación especial y 50 millones de ecus a la ayuda de los protocolos.

11.12. En líneas generales, el apoyo a las medidas de ajuste estructural adopta las siguientes modalidades:

a) se conceden fondos al país beneficiario en forma de divisas para financiar importaciones en los términos y condiciones del programa de importación establecido por el acuerdo de financiación;

b) el banco central constituye los fondos de contrapartida que representan el equivalente de las importaciones en moneda local; estos fondos se transfieren al tesoro y se asignan al presupuesto del Estado de acuerdo con lo contemplado en el acuerdo de financiación.

11.13. Una característica especial de las medidas de apoyo al ajuste estructural es que deben constituir un medio de cubrir una carencia concreta de divisas mediante el desembolso rápido de fondos. También deben permitir que el país beneficiario disponga rápidamente de fondos suplementarios para apoyar su estrategia de gasto presupuestario convenida como parte del proceso de reforma.

11.14. En 1994, el Tribunal emprendió una fiscalización de la legalidad, la regularidad y la buena gestión financiera del gasto de los PAAE efectuado por la Comisión. El Tribunal examinó si la preparación y la definición del apoyo a las medidas de ajuste estructural eran adecuadas, si las disposiciones para controlar la ejecución de los PAAE eran apropiadas y si los objetivos establecidos para estos programas se habían alcanzado de forma rentable. La fiscalización incluyó misiones a Túnez, Marruecos y Jordania, con reuniones y controles documentales en las oficinas de las autoridades nacionales competentes: el banco central, el ordenador nacional, los servicios estatales encargados de la gestión de los fondos de contrapartida. Se inspeccionaron los organismos de asistencia técnica y se controlaron sobre el terreno algunos proyectos financiados por los fondos de contrapartida.

11.15. En 1993 y 1994 las instituciones nacionales de control de los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido llevaron a cabo fiscalizaciones de las medidas de apoyo al ajuste estructural en el África subsahariana, Asia y Centroamérica, financiadas por sus respectivos organismos de desarrollo. Estos controles fueron independientes entre sí pero se realizaron de forma coordinada, discutiéndose las fases de planificación, trabajo sobre el terreno y finalización. Cada institución publicó en su informe un texto previamente acordado sobre las conclusiones comunes. Aunque la fiscalización del Tribunal tuvo lugar posteriormente a la de estas instituciones, éste mantuvo contactos e intercambió información con ellas. En los siguientes apartados se indican todos los casos en que las conclusiones generales del Tribunal coinciden con las de las demás instituciones de control.

11.16. En 1994 el Tribunal publicó sus conclusiones sobre los programas de importación llevados a cabo entre 1987 y 1992 en el marco del 6° Fondo Europeo de Desarrollo (FED) ().

11.17. Al presentar las conclusiones, Marruecos, Túnez y Jordania se han considerado de forma conjunta. El PAAE de Argelia está sujeto a circunstancias y restricciones especiales, por lo que se trata aparte.

Análisis presupuestario

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11.18. El cuadro 11.2 y el gráfico 11.1 presentan la asignación y utilización de los fondos de ajuste estructural por país beneficiario; el cuadro 11.3 muestra el destino de

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los fondos de contrapartida por sector de intervención. De ambos cuadros se desprende que:

a) a 31 de diciembre de 1994 se había comprometido un total de 270,3 millones de ecus (el 77,2 % de los créditos); en dicha fecha, la Comisión aún no había asignado 79,9 millones de ecus de la dotación especial destinada al ajuste estructural;

b) el 87,0 % de los compromisos estaban pagados; el principal pago pendiente correspondía al segundo tramo del programa de Argelia, cuya ejecución está muy retrasada por los motivos que se explican en los apartados 11.70 a 11.77;

c) Marruecos y Jordania son los principales beneficiarios, seguidos de Argelia () y Túnez; hasta ahora no se han seleccionado Egipto, Líbano ni Siria, a pesar de que los protocolos firmados con estos países establecen programas de apoyo al ajuste estructural, siempre que se cumplan las condiciones específicas de subvención;

d) los sectores que más se han beneficiado de los fondos de contrapartida generados son viviendas sociales (25,9 %), educación (24,9 %) y sanidad (18,7 %), lo cual corresponde a los objetivos sociales del programa.

Observaciones sobre las condiciones de subvención

11.19. El apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1762/92 del Consejo dispone que los países que puedan acogerse a los PAAE deben emprender un programa de reformas aprobado por las instituciones de Bretton Woods (FMI o Banco Mundial) o bien programas que se consideren equivalentes, en concertación con dichas instituciones. Así pues, los acuerdos de financiación celebrados con los países beneficiarios incluyen una cláusula por la que la liberación de los fondos está supeditada a que la Comisión evalúe positivamente el cumplimiento por parte del beneficiario del acuerdo de ajuste estructural. Por ello la Comisión debería controlar, analizar y evaluar el cumplimiento de las condiciones de subvención en cada país.

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11.20. Por este motivo, la Comisión mantiene un contacto periódico con el FMI y el Banco Mundial, recibiendo sus análisis e informes. La Comisión controla de forma sistemática una serie de factores macroeconómicos y sociales, y basándose en los documentos que recibe, prepara su propia evaluación del avance de la reforma económica en cada país. En general, la Comisión realiza este trabajo a fondo.

11.21. Sin embargo, en el caso de Jordania la Comisión autorizó, el 30 de agosto de 1993, el pago del segundo tramo de los fondos PAAE, pese a no tener constancia de las condiciones revisadas de cumplimiento ni de los objetivos fijados mediante el acuerdo ampliado de disponibilidad de crédito aprobado el 9 de julio de 1993 por el comité ejecutivo del FMI. La Comisión no recibió los detalles del acuerdo ampliado de disponibilidad de crédito hasta octubre de 1993, por tanto no pudo controlar su cumplimiento. Esto dio lugar a un retraso en la liberación de los fondos de contrapartida del banco central jordano a la cuenta del tesoro (véase el apartado 11.30).

Observaciones sobre el programa de importación

Selección de instrumentos y objetivos

11.22. El apartado 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1762/92 del Consejo establece que los programas de apoyo al ajuste estructural podrán presentarse como asistencia técnica a nivel macroeconómico en los sectores especialmente implicados en el ajuste estructural, o bien como programas de importación, o programas de creación de empleo. Al Tribunal no le consta que la elección de los programas de importación se basara en un estudio comparativo de las diversas alternativas permitidas por el Reglamento que identificara la más idónea para apoyar el proceso de reforma. En la práctica la Comisión optó por la ejecución de programas generales de importación, excepto en el caso de Argelia donde se estableció un programa sectorial.

11.23. De acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 1762/92 del Consejo y con los acuerdos de financiación, el principal objetivo de los programas de importación es proporcionar los medios para financiar importaciones esenciales para la expansión de la capacidad de producción del país beneficiario. Este objetivo es impreciso y está mal definido. No se puede evaluar hasta qué punto los programas generales de importación financiados por la Comunidad contribuyen a su realización. En primer lugar, el volumen de importaciones de los programas representa sólo un pequeño porcentaje del total de importaciones comunitarias a estos países (véase el apartado 11.26). En segundo lugar, la lista negativa (o de exclusión) que todos los proveedores de fondos de los programas de importación están de acuerdo en aplicar no es muy restrictiva. Hay una amplia gama de productos subvencionables () incluyendo productos de uso corriente que normalmente no se considerarían esenciales para aumentar la capacidad de producción de los países beneficiarios.

11.24. También hay que destacar que los programas de importación no afectaron a la evolución de las importaciones entre los países comunitarios y los beneficiarios. Esto se debe principalmente a que la cláusula retroactiva incluida en los acuerdos de financiación con Jordania, Marruecos y Túnez supone que todas las operaciones de importación financiadas por los programas ya se habían realizado y pagado.

Procedimientos de control

11.25. Los acuerdos de financiación establecen la realización de controles de los programas de importación que implican una inversión considerable de recursos y tiempo. Los bancos centrales están obligados a seleccionar operaciones subvencionables y a reunir los documentos mercantiles originales sujetos a ulterior comprobación por la asistencia técnica. Sin embargo, estas comprobaciones no tienen ningún valor real y no dieron ningún resultado útil; las operaciones que el personal de la asistencia técnica identificó como no subvencionables, fueron simplemente sustituidas por otras importaciones subvencionables (). Además, la Comisión aceptó el incumplimiento de disposiciones concretas del acuerdo de financiación con Túnez (por ejemplo, el ligero rebasamiento del límite máximo previsto para el primer tramo de las importaciones de petróleo).

11.26. Resulta más significativo el examen de las estadísticas de comercio exterior de estos países, que muestran que el volumen de divisas transferido por los programas representa entre el 1 % y el 4 % de sus importaciones potencialmente subvencionables. Ante esta situación, el programa de importación no comporta riesgos importantes, y los controles previstos en el acuerdo de financiación son innecesarios. Resultan ser simples procedimientos burocráticos, que sin embargo en algunos casos (por ejemplo, Túnez, véase el apartado 11.30) repercutieron negativamente provocando retrasos en la liberación de los fondos.

11.27. Esta observación confirma la conclusión común de las instituciones nacionales de control de los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido de que el control documental de las importaciones financiadas de forma retroactiva tenía poca utilidad.

11.28. Los programas de importación efectivamente llevados a cabo en los casos de Jordania, Marruecos y Túnez son en realidad programas de apoyo general a la balanza de pagos, a escala limitada. Por lo tanto, la Comisión debería examinar de nuevo el componente del programa de importación dentro de sus medidas de apoyo al ajuste estructural; debería basar su enfoque en un análisis macroeconómico de la situación del comercio exterior de los beneficiarios. No es necesario un programa de importación como tal en los casos en que el acceso a las divisas es relativamente abierto y libre de reglamentaciones de modo que, en términos económicos, se asignan con eficiencia, y cuando los fondos concedidos por la Comisión suponen una pequeña proporción de las necesidades totales de importación que se consideran subvencionables. Sería más apropiado, sencillo y rentable proporcionar divisas como apoyo directo a la balanza de pagos.

Observaciones sobre los fondos de contrapartida

Generación de los fondos de contrapartida

11.29. El organismo pagador nacional (el banco central) genera los fondos de contrapartida mediante el reembolso del valor equivalente en moneda local de las divisas transferidas para el programa de importación. El banco central transfiere seguidamente los fondos de contrapartida al tesoro nacional, que los consigna en el presupuesto estatal. En los acuerdos de financiación se establecen los procedimientos de gestión y contabilidad al respecto. Se han detectado una serie de deficiencias en la constitución de los fondos de contrapartida y su transferencia al tesoro nacional.

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11.30. En primer lugar, los fondos de contrapartida no siempre fueron enviados con rapidez al tesoro, así que uno de los objetivos clave de las acciones de apoyo al ajuste estructural, el de proporcionar recursos al presupuesto rápidamente, no se cumplió de forma satisfactoria. El cuadro 11.4 muestra que en los programas de Túnez y Jordania, el banco central tardó entre tres y siete meses en liberar los fondos de contrapartida a la cuenta del tesoro. Este período es difícil de justificar, especialmente dado que las operaciones de importación financiadas ya se habían realizado y pagado a la fecha en que la Comisión transfirió las divisas. En el caso de Túnez, el retraso fue debido principalmente al complicado procedimiento requerido para reunir la documentación justificativa de la importación y, en el caso de Jordania, motivado por un retraso en la obtención de la segunda firma del jefe de la delegación. A causa de estos retrasos, los fondos de contrapartida no estuvieron disponibles hasta el final del ejercicio presupuestario al que se destinaban, o bien en el ejercicio siguiente.

11.31. En segundo lugar, en Marruecos los fondos de contrapartida se anotaron en la contabilidad del tesoro estatal a 31 de diciembre de 1993, antes de contar con la segunda firma del jefe de la delegación de la Comisión exigida por el acuerdo de financiación, que se obtuvo el 21 de enero de 1994.

11.32. Por último, en Túnez y en Jordania el importe de los fondos de contrapartida pendiente de abono no se calculó aplicando las disposiciones referentes al tipo de cambio previstas en los acuerdos de financiación. No existe un motivo técnico significativo que justifique la no aplicación de las disposiciones de dicho acuerdo. En el caso de Jordania, la asistencia técnica señaló que no se había respetado el acuerdo pero, sin evaluar sus efectos, indicó que el método utilizado era aceptable. La Comisión no reaccionó ante este asunto. En el caso de Túnez, la Comisión evalúo las repercusiones de los diferentes tipos de cambio y las consideró insignificantes. Toda decisión de aplicar normas diferentes para la conversión del ecu a moneda local, debería haber ido seguida de una enmienda formal del acuerdo de financiación.

11.33. En el caso del primer PAAE de Jordania, la aplicación de normas de conversión diferentes a las establecidas en el acuerdo de financiación tuvo repercusiones financieras. Los fondos de contrapartida que se generaron y transfirieron al presupuesto estatal ascendían a unos 2,6 millones de ecus menos de lo que deberían haber sido, lo que supone un 5,2 % de la ayuda total del programa.

Sistema de apoyo y control presupuestario

11.34. Los programas de apoyo al ajuste estructural introdujeron en principio un nuevo instrumento en el marco de los protocolos del Mediterráneo en forma de apoyo presupuestario. Los fondos de contrapartida generados por los programas de importación se integran directamente en el presupuesto estatal. Esta constituye una condición necesaria, aunque insuficiente, para garantizar que la creación de fondos de contrapartida no provoque efectos monetarios y presupuestarios negativos en desacuerdo con los objetivos del programa de ajuste estructural. Este es el enfoque que recomiendan las instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial y el FMI, así como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), y la aplican los Estados miembros en sus propios programas de ayuda y la Comisión en el marco del IV Convenio de Lomé. Una recomendación clave de las instituciones nacionales de control de los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido es que los fondos de contrapartida se paguen siempre al gobierno central, figuren en el presupuesto y consten en la contabilidad nacional de forma transparente.

11.35. La lógica de este enfoque es que los fondos de contrapartida ayuden a la financiación estatal del gasto previsto en un presupuesto que forme parte de una estrategia macroeconómica coherente. Como el objetivo de los PAAE es atenuar los efectos sociales negativos del proceso de reforma económica, el presupuesto debería dar prioridad a los gastos de los sectores sociales clave.

11.36. La Comisión ha intentado garantizar cierto nivel de gasto en determinados sectores presupuestarios al estipular en los acuerdos de financiación que los fondos de contrapartida se utilicen para financiar determinados programas presupuestarios, líneas presupuestarias o proyectos concretos. Los procedimientos de control establecidos en dichos acuerdos, con los requisitos de los controles financieros o físicos, se centran principalmente en estos elementos concretos.

11.37. Sin embargo, estos procedimientos tienen un valor limitado para la Comisión a la hora de evaluar la consecución de los objetivos sociales de los PAAE. Esto se debe a que los propios fondos de contrapartida no se utilizan para financiar directamente los proyectos determinados, sino que más bien forman parte de los recursos generales del Estado para financiar su gasto presupuestario. Dada esta situación, es necesario tener en cuenta el carácter «fungible» de los fondos de contrapartida. Este concepto significa que si estos fondos «financian» una actividad que de otro modo el beneficiario habría cubierto con sus propios recursos, entonces se liberan recursos que permiten al Estado emprender otras actividades diferentes de aquella a la que se destinaba formalmente la ayuda.

11.38. Todo ello queda ilustrado por el análisis de la evolución de los créditos presupuestarios entre 1990 y 1994 en las líneas presupuestarias destinadas por la Comisión a la aplicación de los fondos de contrapartida en Marruecos. El gráfico 11.2 muestra que, a pesar de que el gasto de los sectores seleccionados fue más elevado en 1993 y 1994 que anteriormente, los fondos de contrapartida están sustituyendo en parte a los fondos nacionales. En total, los fondos nacionales asignados en el presupuesto a las líneas apoyadas por los fondos de contrapartida disminuyeron un 36,5 % en 1993, y en 1994 eran incluso inferiores a los de 1992. Tomando de base el nivel de 1992, el efecto de sustitución fue de 37,7 millones de ecus. A pesar de que esto estaba explícitamente previsto en el acuerdo de financiación, no se incluyó ningún análisis que demostrara que sin los fondos de contrapartida las autoridades marroquíes no podrían mantener (o aumentar) el nivel de gasto de 1992 en las líneas señaladas. De igual forma, tampoco se mostró qué fondos nacionales liberados se destinaron a otros ámbitos del gasto público compatibles con el programa de apoyo al ajuste estructural.

11.39. El carácter fungible de los recursos presupuestarios ha provocado que la mayoría de los proveedores de fondos -incluyendo a los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido- no señale con exactitud el destino que se debe dar a sus fondos de contrapartida. En su lugar, centran su atención en garantizar que se dirija de forma apropiada la política presupuestaria global del Estado beneficiario y que se sigan determinadas políticas sectoriales.

11.40. Con objeto de evaluar de forma efectiva el impacto de la ayuda comunitaria, la Comisión -conjuntamente con el Banco Mundial y con cualquier otro proveedor de fondos de ayuda al ajuste estructural- debe llevar a cabo revisiones periódicas de todo el presupuesto, y de los ámbitos sociales clave a su juicio prioritarios para el gasto nacional. Deben establecerse, junto con las autoridades del Estado beneficiario, objetivos específicos cuantitativos y cualitativos a nivel sectorial. Todo ello sin perjuicio de que la Comisión fije, como en la actualidad, objetivos para la terminación de proyectos o programas concretos que se consideren especialmente prioritarios. Sin embargo, es indispensable que todo ello se realice en el marco de la evaluación de la ejecución global del presupuesto. No es suficiente revisar el gasto presupuestado, sino que es esencial controlar el gasto efectivo a nivel sectorial y a lo largo de todo el presupuesto.

11.41. Sólo existen pruebas del trabajo de revisión del presupuesto llevado a cabo por la Comisión con relación a Marruecos, que fue sometido a una revisión parcial en 1994. Además de no cubrir todos los ámbitos del presupuesto, no se refería a los objetivos cuantitativos y cualitativos establecidos por la Comisión.

11.42. Por lo tanto, además de prever en los acuerdos de financiación el control del cumplimiento por parte de los diversos países de los programas de ajuste económico acordados con las instituciones de Bretton Woods, la Comisión debe establecer en dichos acuerdos objetivos específicos cuantitativos y cualitativos para el gasto presupuestado y efectivo en los ámbitos sociales clave que considere, junto con el Estado, que han de tener prioridad. Los acuerdos de financiación deben incluir análisis detallados de las políticas globales del Estado respecto al gasto presupuestario y sectorial, acordadas con el FMI y el Banco Mundial, así como con los demás proveedores de fondos. El análisis debe proporcionar suficiente base para evaluar hasta qué punto un gasto previsto contribuye al cumplimiento de las prioridades del gobierno. Deben explicitarse los motivos por los que se fijan objetivos para determinados ámbitos de gasto frente a otros. La labor de asistencia técnica consistente en comprobar la ejecución del acuerdo de financiación debe ayudar a que la Comisión, junto con los otros proveedores de fondos, realice las revisiones de los gastos presupuestados y efectivos a nivel sectorial y de presupuesto global, así como a evaluar el avance respecto a los objetivos específicos. Esta labor debe seguir incluyendo inspecciones físicas sobre el terreno.

11.43. Estas conclusiones confirman las de las instituciones nacionales de control de los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido, que observaron que la utilización de los fondos de contrapartida requería objetivos sectoriales y no sólo macroeconómicos, y que debía existir una estrecha coordinación entre los proveedores de fondos para conseguir que la ejecución de las medidas de apoyo al ajuste estructural fuera más eficiente y eficaz.

11.44. Al preparar los acuerdos de financiación, la Comisión debe incluir el análisis del entorno social y económico del sector previsto, y fomentar las medidas que se adapten a los planes de ajuste. En este sentido, las recomendaciones de las instituciones de Bretton Woods deben incluirse en los PAAE donde revisten especial importancia para el sector apoyado por la Comisión. Por ejemplo, en Jordania la Comisión debe llamar la atención sobre la necesidad de establecer tarifas del agua que reflejen su coste real para reducir el derroche de este recurso escaso y supeditar las próximas ayudas del sector a que se obtengan avances en este ámbito.

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Ejecución de los fondos de contrapartida

11.45. A pesar de que hay pocas pruebas de que la Comisión haya considerado otros sectores como destino de los fondos de contrapartida, los seleccionados corresponden a los objetivos de las medidas de apoyo al ajuste estructural. Los programas han contribuido a paliar los efectos sociales negativos a corto plazo de las reformas económicas, especialmente en ámbitos como la sanidad, la educación, la conservación de los recursos hídricos y edafológicos y el empleo en zonas urbanas, en los que los países beneficiarios tienen problemas graves y urgentes por resolver. Sin embargo, existen algunas deficiencias en los propios programas y en su ejecución por parte de las administraciones locales que reducen su impacto.

11.46. En Marruecos, en algunos de los centros de salud inspeccionados, los servicios no estaban en pleno funcionamiento debido a la ausencia de equipamiento básico y a la escasez de personal.

11.47. En Túnez, la falta de claridad de la información disponible sobre la estructura financiera del programa de conservación de los recursos hídricos y edafológicos y del programa forestal dificultó la evaluación de si el porcentaje de la contribución comunitaria cumplía las disposiciones del acuerdo de financiación. Los créditos realmente presupuestados por el Estado para el período en cuestión fueron de 15,88 millones de dinares tunecinos (13,81 millones de ecus) menos que la ayuda prevista por el acuerdo de financiación.

11.48. Túnez tiene un problema especial respecto a unos proyectos incluidos en el programa de desarrollo urbano integrado (PDUI), al que el acuerdo de financiación reservó 9,5 millones de ecus de los fondos de contrapartida que debían asignarse a los presupuestos estatales de 1992 y 1993. El Gobierno tunecino, sin embargo, no incluyó en los presupuestos de dichos ejercicios los créditos previstos para los proyectos. En consecuencia, al final de 1993 el porcentaje de ejecución fue sólo del 3,1 % del importe previsto en el acuerdo de financiación.

11.49. Esta situación resulta de un análisis preliminar inadecuado puesto que los estudios de viabilidad de los proyectos PDUI no se habían terminado cuando el programa fue seleccionado para su financiación con fondos de contrapartida. El PDUI es un programa a medio/largo plazo y como tal no es adecuado para ser financiado por el PAAE. Los fondos de contrapartida deben utilizarse rápidamente para poder apoyar al proceso de reforma económica con eficacia. El procedimiento de control de la Comisión tiene deficiencias en la medida que las dificultades de ejecución del PDUI no se detectaron rápidamente ni se propusieron medidas correctivas.

11.50. En Jordania los fondos de contrapartida asignados al sector de los recursos hídricos no se utilizaron según los términos precisos del acuerdo de financiación. Las autoridades jordanas informan de que el proyecto de recursos hídricos de Al-Fuheis se financió con fondos de contrapartida de hasta 3 millones de ecus, a pesar de no estar incluido en el acuerdo de financiación. De igual manera, se informó que el programa de conservación de los recursos hídricos se había financiado con el equivalente de 1,1 millones de ecus en 1992, aunque el acuerdo de financiación no establece la asignación de fondos a este programa hasta 1993.

11.51. También se detectaron retrasos en la ejecución de los proyectos realizados por las autoridades jordanas, que tenían que haber estado terminados al final de 1993. En enero de 1995 aún no se habían terminado tres centros de salud, de un total de diecisiete; en junio de 1994 se finalizó un cuarto centro de salud en Sabah (Amman), pero en enero de 1995 seguía sin funcionar porque aún tenía que conectarse a la red eléctrica; el puente y las carreteras adyacentes que conectaban Es-Salt y Wadi Shoub estaban en enero de 1995 en una fase preliminar y no podrán entrar en funcionamiento antes del final de 1995. Por último, se encontró que algunos de los proyectos de escuelas y recursos hídricos controlados sobre el terreno ya daban muestras de mantenimiento insuficiente. Los futuros acuerdos de financiación deben incluir disposiciones que garanticen el adecuado mantenimiento de las instalaciones de los sectores seleccionados.

Seguimiento de la asistencia técnica

11.52. Los acuerdos de financiación prevén la asistencia técnica para las tareas de seguimiento y control de los PAAE en los países beneficiarios. Estas tareas se han encomendado a las instituciones nacionales de control, como la Inspection générale des finances (IGF) en Marruecos, el Contrôle général des finances (CGF) en Túnez, y consultores en el caso de Jordania. Se detectaron una serie de deficiencias en estas disposiciones, como se expone a continuación.

11.53. La Comisión no evaluó suficientemente los riesgos inherentes a los PAAE ni identificó correctamente las tareas de control de la asistencia técnica. Se dedicó un volumen excesivo de los limitados recursos de control previstos a innecesarias comprobaciones documentales de las importaciones (véase el apartado 11.25). Los controles de la utilización de los fondos de contrapartida no incluyeron análisis de todo el presupuesto ni de los sectores seleccionados (véase el apartado 11.42).

11.54. Las normas para los controles de la asistencia técnica no eran suficientemente específicas ni establecían controles detallados (). Además, en el caso de Jordania se asignaron recursos insuficientes para los controles de la utilización de los fondos de contrapartida. A pesar de que el acuerdo de financiación se refiere a «auditorías» financieras y físicas, el contrato de asistencia técnica sólo establecía una revisión financiera con algunos controles físicos. Sólo se calcularon 10 hombres/día para los controles financieros de los fondos de contrapartida.

11.55. La supervisión ejercida por la Comisión sobre el control de la asistencia técnica fue insuficiente. En el caso de Jordania, la preparación de la misión por parte de la Comisión fue inadecuada, los consultores recibieron pocas instrucciones antes de trasladarse a Jordania para realizar los controles, y no obtuvieron reacción alguna de los servicios de la Comisión a sus informes parciales. En Marruecos y Túnez no se celebraron reuniones de coordinación ni se intercambió información sobre el avance del trabajo de control antes de redactar los informes previstos.

11.56. En Marruecos, es cuestionable la independencia de la función de control puesto que la IGF es un servicio del Ministerio de Hacienda, que también es el ordenador nacional para los PAAE. Además, la Comisión no firmó ningún contrato con la IGF que regulara en detalle aspectos como las tareas que debía llevar a cabo, las normas aplicables, los documentos de control que se debían preparar y presentar, y el acceso que la Comisión tendría al trabajo realizado. Esta preocupación es válida dado que el trabajo de la IGF fue insatisfactorio y su informe poco objetivo. Los retrasos de la IGF al presentar un informe aceptable provocaron un retraso en la transferencia del segundo pago para cubrir las necesidades del PAAE en 1994.

11.57. En Túnez, el análisis presupuestario realizado por el CGF () fue incompleto. Además, la transferencia de fondos por parte de la Comisión se vio retrasada porque los informes del CGF llegaron tarde. Las principales razones de este retraso fueron el laborioso método aplicado por el CGF en la elaboración de los informes y el alcance de la fiscalización que excedió los requisitos del PAAE, lo que pone de relieve la inadecuada descripción de la tarea de control encomendada al CGF por la Comisión.

11.58. En Jordania, los controles financieros sobre la utilización de los fondos de contrapartida se basaron únicamente en la información preparada especialmente para los consultores por el Ministerio de Hacienda en relación con las líneas presupuestarias o proyectos indicados en los acuerdos de financiación. La fiscalización del Tribunal detectó que existían importantes diferencias entre esta información y los datos contables de los ministerios responsables de la ejecución de los proyectos, principalmente porque las cifras del Ministerio de Hacienda presentadas como «gasto efectivo» se refieren en realidad al gasto previsto. De este modo, por ejemplo, el gasto del puente de Wadi Shoub podría dar a entender que el puente estaba terminado y todos los fondos de contrapartida se habían gastado, cuando en realidad, como tuvieron ocasión de ver los auditores, en enero de 1995 la construcción del puente estaba en una fase inicial.

11.59. Por lo tanto, hay que mejorar el control de la asistencia técnica de los PAAE:

a) las normas para la asistencia técnica deben dar más detalles sobre las tareas de control, y fijar el calendario, el alcance de la fiscalización, el enfoque y los procedimientos de elaboración de informes. Es recomendable que los organismos de asistencia técnica participen en la fijación de estos procedimientos;

b) debe darse prioridad absoluta a una mayor eficacia en los controles de la utilización de los fondos de contrapartida; deben desarrollarse las revisiones del presupuesto y los análisis de los sectores correspondientes, combinándose con controles físicos sobre el terreno previamente seleccionados;

c) deben revisarse por completo los controles de los programas de importación, eliminando los controles documentales cuando no tengan una utilidad práctica. Un análisis más detallado de los datos de importación del país beneficiario sería de más ayuda a la Comisión en su comprensión de la economía de dicho país;

d) la Comisión debe seguir más de cerca el avance del trabajo de asistencia técnica; hay que celebrar reuniones de coordinación, y facilitar a la Comisión los informes parciales y otra información significativa; la Comisión debe reaccionar ante las cuestiones planteadas por la asistencia técnica.

11.60. Todo acuerdo de asistencia técnica de este tipo debe incluir una cláusula por la que la Comisión y el Tribunal de Cuentas tengan acceso a la información detallada sobre el trabajo realizado, para que se pueda comprobar si los procedimientos de control establecidos son eficientes e independientes.

Supervisión de la Comisión

11.61. La función de supervisión de la Comisión cubre fundamentalmente tres aspectos:

a) el control del avance del programa de reforma económica de ajuste estructural en los países correspondientes, y la comprobación del cumplimiento de las condiciones establecidas por el FMI y el Banco Mundial para poder liberar tramos de la financiación de los PAAE (véanse los apartados 11.20 y 11.21);

b) el control de la ejecución de los PAAE en cada país, tal como disponen los acuerdos de financiación;

c) el seguimiento del trabajo de la asistencia técnica (véanse los apartados 11.55 a 11.59).

11.62. Los siguientes apartados se refieren a la supervisión ejercida por la Comisión, a través de su delegación y del personal de la sede central, de la ejecución de los PAAE por las autoridades nacionales.

11.63. Con objeto de que la Comisión pueda supervisar el desarrollo de los PAAE en los países beneficiarios, los acuerdos de financiación y los protocolos de ejecución firmados con los países beneficiarios establecen, especialmente, reuniones de coordinación con las autoridades nacionales y la presentación de informes sobre el grado de ejecución material y la ejecución financiera, así como de informes contables por parte del ordenador nacional y/o los servicios encargados.

11.64. En Marruecos, a pesar de que la delegación insistía en que mantenía contactos periódicos con las autoridades, la única prueba que se pudo encontrar de reuniones de coordinación entre la delegación de la Comisión y las autoridades marroquíes fueron contactos que no estaban documentados ni por un orden del día ni por actas. Hasta la fecha de la inspección del Tribunal en octubre de 1994, no se habían presentado los informes parciales sobre la ejecución a nivel central y regional de las líneas presupuestarias seleccionadas, como exigía el acuerdo de financiación. Estos informes eran necesarios para evaluar el impacto del PAAE en zonas rurales y desfavorecidas, que constituye uno de sus principales objetivos. La delegación tampoco había solicitado extractos bancarios de las cuentas especiales del Bank Al-Maghrib que gestionaba el PAAE.

11.65. El Tribunal tampoco pudo encontrar en Túnez pruebas, en forma de orden del día de reuniones, actas o notas de archivo, de que se hubieran mantenido reuniones de coordinación con las autoridades nacionales. Los informes de los servicios de gestión se presentaron con mucho retraso (más de un año en el caso del Ministerio de Agricultura) o no se presentaron en absoluto, como fue el caso del subprograma PCRD () dentro del PDUI. Con objeto de reforzar su control, la Comisión contrató a consultores para analizar los informes de los servicios de gestión y los informes de fiscalización del CGF. Sin embargo, el análisis de los consultores no aporta muchas novedades: concretamente la calidad del análisis presupuestario realizado es insatisfactorio. Los datos presupuestarios presentados están incompletos y el porcentaje de utilización está exagerado porque los consultores omitieron en sus cálculos los créditos prorrogados. No está claro que la Comisión deba utilizar consultores de este modo: introduce otro nivel de análisis -en este caso de calidad limitada- antes de que el personal responsable en última instancia tome decisiones.

11.66. En Jordania, existían pruebas de reuniones de coordinación debidamente documentadas entre la delegación y las autoridades jordanas. Sin embargo, la Comisión se basó casi por completo en la información obtenida por la empresa de asistencia técnica para su control de los programas. Como se indica en el apartado 11.58, estos datos no presentaban una visión fiable del gasto efectivo de los programas y proyectos seleccionados. Estos problemas podrían haberse evitado si el Ministerio de Hacienda hubiera presentado los informes trimestrales sobre la utilización de los fondos de contrapartida que exige el acuerdo de financiación, y si el servicio de gestión competente hubiera participado en el proceso, como ocurrió en Túnez y Marruecos.

11.67. Las deficiencias mencionadas de supervisión por parte de la Comisión se explican en parte por su excesiva dependencia de la asistencia técnica. Resulta de la mayor importancia que la Comisión no dé por sentado que sus tareas de supervisión han quedado casi resueltas porque se haya firmado un contrato de asistencia técnica para realizar cierto número de controles. La Comisión debe esforzarse por garantizar que las autoridades nacionales y la asistencia técnica presenten a tiempo los datos e informes, que se analicen los datos y demás información, y que se dé la respuesta adecuada, con el seguimiento que corresponda.

11.68. La supervisión inadecuada de la Comisión es también consecuencia de unos recursos humanos insuficientes, tanto en las delegaciones como en la sede de Bruselas. También cabe destacar que el ajuste estructural y las medidas conexas requieren unas capacidades diferentes a las tradicionales de cooperación financiera y técnica, especialmente en lo referente a la comprensión de evaluaciones macroeconómicas y revisiones presupuestarias. En la sede de Bruselas, sólo hay una persona encargada de los programas de Marruecos, Túnez y Argelia. El programa de Jordania ha sufrido la falta de continuidad del personal encargado del mismo.

Programa de apoyo a Argelia

11.69. El PAAE de Argelia requiere un tratamiento separado en este capítulo, ya que el programa difiere de los demás países beneficiarios en diversos aspectos, y su ejecución se ve gravemente afectada por la situación política. En consecuencia, el Tribunal ha limitado su fiscalización a un examen documental y a entrevistas con personal de la Comisión.

11.70. El programa argelino es un programa de apoyo al ajuste estructural basado en un programa de importación sectorial de materiales de construcción necesarios para la ejecución de un programa de viviendas sociales, financiado por los fondos de contrapartida generados. A diferencia de los demás programas de importación, las importaciones subvencionables se describen en una lista positiva (o de admisión) de seis categorías de materiales de construcción.

11.71. La opción mucho más estricta de una lista positiva fue adoptada por la Comisión porque la economía argelina en general y el mercado de divisas en especial están fuertemente reglamentados, con un sector de empresa pública predominante. También, a pesar de que Argelia emprendió una serie de programas de estabilización monetaria a corto plazo con el FMI, no existe un programa general de ajuste estructural. Sin embargo, hay un programa sectorial del Banco Mundial para la construcción de 100 000 viviendas, al que está vinculado el programa comunitario de viviendas sociales.

11.72. El acuerdo de financiación se firmó el 14 de septiembre de 1993 por 70 millones de ecus, en un momento en el que la seguridad ya se estaba deteriorando gravemente. El primer tramo, de 35 millones de ecus, se pagó al banco central de Argelia el 23 de diciembre de 1993.

11.73. No obstante, desde entonces se han encontrado considerables problemas con los procedimientos de licitación abiertos a proveedores europeos e importadores argelinos, y al comienzo de 1995 aún no se habían terminado. Los motivos de estos retrasos se pueden atribuir en gran medida a las consecuencias del deterioro de la situación política en Argelia (frecuentes cambios dentro del Gobierno, cierre técnico de la delegación de la Comisión en agosto de 1994, imposibilidad de que los asistentes técnicos europeos trabajen en Argelia). Igualmente, la Comisión tuvo que insistir en volver a iniciar el procedimiento de licitación abierto a los importadores argelinos porque la primera selección realizada por el comisión de licitación de la licitación favorecía a las empresas estatales.

11.74. Además, fue insatisfactorio el funcionamiento de la asistencia técnica local contratada para controlar los procedimientos de licitación. El nivel técnico del trabajo fue inadecuado, hubo un seguimiento insuficiente del programa de trabajo con las autoridades argelinas, y no se respetaron los requisitos del contrato respecto a la elaboración de informes. A pesar de que la Comisión identificó estas deficiencias, no actuó con la suficiente rapidez para rescindir el contrato.

11.75. En consecuencia, los 35 millones de ecus transferidos al final de 1993 permanecieron en la cuenta del banco central de Argelia donde no producen intereses. La pérdida potencial de intereses correspondiente a los 35 millones de ecus se estima en casi 2 millones de ecus al año.

Conclusiones

11.76. Los programas de apoyo al ajuste estructural de los países del sur y este del Mediterráneo constituyen una parte importante de la política comunitaria de ayuda al desarrollo de esta región. Sin embargo, la Comisión debe revisar el modelo de programa para que refleje las situaciones económicas y presupuestarias específicas de los países, así como para mejorar la eficacia de los programas y el control de los mismos por parte de la Comisión.

11.77. Siempre que sea posible, la Comisión debe intentar evitar que se establezcan restricciones y condiciones innecesarias para la utilización de los fondos destinados a apoyar el ajuste estructural. Siempre que las divisas se asignen con una eficiencia razonable a los agentes económicos, y que el volumen de divisas por suministrar constituya un pequeño porcentaje de las importaciones subvencionables del país, no hacen falta programas de importación con controles documentales importantes: las divisas pueden transferirse directamente al banco central, que se limita a convertirlas en moneda local para constituir los fondos de contrapartida. Esta solución necesita que la Comisión evalúe los datos de importación de cada país y los procedimientos de obtención de divisas por parte de los agentes económicos.

11.78. Todos los fondos de contrapartida deben utilizarse y consignarse en los presupuestos del Estado. La Comisión, conjuntamente con los demás proveedores de fondos al ajuste estructural, debe llevar a cabo una revisión del presupuesto de cada país para obtener la certeza de que la estrategia presupuestaria es coherente con el programa de reforma económica. A continuación debe desarrollar objetivos cuantitativos y cualitativos para sectores o subsectores prioritarios, además de cualquier objetivo macroeconómico contemplado en el programa de ajuste estructural. Los objetivos sectoriales, que pueden incluir objetivos de proyectos o programas específicos, deben incluirse en el acuerdo de financiación, y constituir el principal objeto del ejercicio de control.

11.79. La Comisión debe reforzar sus procedimientos de supervisión, e intentar aumentar los recursos humanos asignados a los PAAE. La atención cada vez mayor que hay que prestar a las revisiones del presupuesto exige personal suplementario con la formación y experiencia adecuadas para realizar estas tareas, junto con los demás proveedores de fondos. Las tareas de control de la asistencia técnica deben definirse con precisión y basarse en la evaluación de los riesgos efectivos que comportan los programas. La Comisión debe seguir más de cerca el trabajo de la asistencia técnica.

11.80. La Comisión debe seguir aplicando un enfoque especialmente estricto al PAAE de Argelia, debido a que, a pesar de las reformas destinadas a liberalizar la economía, sigue estando muy reglamentada en la actualidad y el marco presupuestario aún no es suficientemente transparente. Además, la situación actual exige que la Comisión supervise este programa a distancia. No obstante, sigue existiendo la necesidad de controlar todo el presupuesto, y debe formar parte del acuerdo de financiación.

11.81. La coordinación de los proveedores de fondos es esencial para garantizar una ejecución eficiente y eficaz de las medidas de apoyo al ajuste estructural. Un solo proveedor de fondos no puede realizar eficazmente las revisiones del presupuesto, sino que todos los proveedores de fondos y organismos que apoyan el ajuste estructural deben trabajar juntos. Ya existe una buena coordinación entre la Comisión, el Banco Mundial y el FMI, y debe seguir desarrollándose. En cuanto a los demás proveedores de fondos, como las autoridades japonesas y alemanas en Túnez, la coordinación debe mantenerse.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Observación general

Las observaciones del Tribunal sobre los programas de apoyo al ajuste puestos en marcha por la Comisión en los países del sur y el este del Mediterráneo comprenden una serie de críticas globales o factuales, pero no ponen en cuestión la pertinencia ni la coherencia de la concepción de los programas.

Las observaciones relativas a las condiciones de aplicación y organización del seguimiento van en el mismo sentido que la reflexión desarrollada por la Comisión y tienden más bien a reforzar la práctica actual que a criticar sus acciones en el marco de las reglamentaciones y procedimientos existentes.

EJECUCION PRESUPUESTARIA

Créditos de compromiso - Créditos de pago

11.6 11.7. Al igual que en 1993, la Comisión sólo ha podido disponer de los créditos de 1994 avanzado el año. Por este motivo, la Comisión no pudo disponer materialmente de tiempo más que para efectuar los procedimientos de decisión y todos los compromisos y procedimientos contractuales correspondientes.

Puesto que los créditos de pago de los presupuestos de 1994 y 1995 no eran suficientes para hacer frente a las acciones del ejercicio en curso y a las de las del ejercicio anterior, fue necesario prorrogar una parte de los créditos no utilizados de los ejercicios respectivos.

Por otra parte, si bien es cierta la afirmación del Tribunal sobre la «excepción sistemática» de dichas prórrogas, no es menos cierto que la lentitud del procedimiento de eventuales movilizaciones de la reserva no permite a la Comisión obrar de otra manera, en un ámbito en el que los retrasos afectan fuertemente a las poblaciones que se benefician de la ayuda.

La Comisión se permite una vez más llamar la atención sobre el problema de la movilización de la reserva «Ayuda de urgencia», que debería mejorarse en el sentido de una puesta a disposición más rápida para mejor reaccionar ante las necesidades que surgen

11.8. La Comisión reconoce el carácter excepcional de las prórrogas de créditos que el Tribunal menciona en el apartado 11.7. La Comisión considera que estas prórrogas están justificadas, dado el carácter igualmente excepcional de las necesidades en materia de ayuda de urgencia.

La Comisión toma nota de la preocupación del Tribunal sobre las decisiones de prórroga para los próximos ejercicios.

PROGRAMA DE APOYO AL AJUSTE ESTRUCTURAL

Observaciones sobre los criterios de elegibilidad

11.21. La decisión del FMI de 9 de julio de 1993 que modifica y amplía el «Stand-by Arrangement» se basó en un informe de trabajo de 15 de junio de 1993 (remitido a la Comisión) en el que se concluye que Jordania había cumplido satisfactoriamente las condiciones ligadas al programa de ajuste estructural en términos de resultados macroeconómicos, aunque se observaban retrasos en las reformas estructurales.

Teniendo en cuenta este análisis del FMI, la Comisión considera que se dan las condiciones previas para la liberación del segundo tramo.

Las informaciones sobre los pormenores de las modificaciones introducidas en el «Stand-by Arrangement», aunque importantes para el futuro seguimiento del programa de ajuste estructural, no contenían nada que obligara a modificar la valoración de la Comisión.

Observaciones sobre el programa de importaciones

Selección de los instrumentos y objetivos

11.22. Aunque es exacto que la Comisión no ha procedido de manera sistemática a un análisis comparativo de los distintos instrumentos previstos en el Reglamento n°1762/92 del Consejo, ello se explica y justifica como sigue:

- La Comisión recurrió a los diferentes instrumentos, y no exclusivamente al programa de importación: en todos los países de que se trata, efectuó tanto operaciones de asistencia técnica (relativas, entre otras, al gasto público social) como programas de importación, y, en ciertos países, programas de empleo (en concepto de fondos de contrapartida);

- en opinión de la Comisión, se trata de intervenciones complementarias (y no tanto de alternativas), que deben modularse en función de las necesidades percibidas en el país de que se trate: los desequilibrios externos e internos persistentes (síntomas de una necesidad de ajuste) justifican el amplio recurso a programas de desembolso rápido (programa de importación y asignación presupuestaria de fondos de contrapartida).

¿Por qué este amplio recurso al programa de importación (PI)?

- una de las finalidades del programa de apoyo al ajuste estructural (PAAE), el aporte de divisas [véanse 11.9 a) y 11.13], no puede obtenerse ni mediante un programa de asistencia técnica ni mediante un programa de creación de empleo, ya que éste corresponde más bien a la utilización de los fondos de contrapartida (FCP);

- sólo puede existir un programa de ajuste estructural, y es preferible que los instrumentos utilizados por los distintos proveedores de fondos (en este caso el PI) sean similares. Naturalmente, ello no impide que, llegado el momento, se proceda a una adaptación de los instrumentos ().

11.23 11.24. Al aplicar la lista negativa estándar (que figura en los convenios), la Comisión sigue la práctica internacional (la lista es idéntica a la empleada por el Banco Mundial), con el fin de no crear dificultades adicionales de gestión.

Con la introducción de la cláusula retroactiva (en los países con intercambios exteriores liberalizados y con moneda convertible para las transacciones corrientes), la Comisión sigue igualmente la práctica internacional.

Procedimientos de control

11.25 11.26. El tipo de control descrito está directamente relacionado con la lógica de los instrumentos utilizados. Su supresión está contemplada en el marco de una adaptación de los instrumentos para países con moneda libremente convertible/transferible y con intercambios exteriores liberalizados.

En el caso de Túnez, la ligera superación del límite de los productos petrolíferos en el primer tramo se compensó en el segundo.

11.28. Las recomendaciones del Tribunal refuerzan, en efecto, el análisis de la Comisión, y contribuyen a fundar sus argumentos en favor de un enfoque a la vez más ágil y más global:

- apoyo directo a la balanza de pagos («apoyo presupuestario directo») más que aplicación de programas de importaciones (condiciones: intercambios exteriores liberalizados, moneda libremente convertible y transferible);

- asignación más global de los fondos de contrapartida (condiciones: política presupuestaria eficaz/equitativa/transparente);

- análisis y seguimiento macroeconómico y presupuestario más amplio y profundo.

No obstante:

- esta propuesta es válida para los PGI realizados en las condiciones específicas anteriormente indicadas;

- en los demás casos, los PGI presentan a menudo una ventaja no desdeñable, en el sentido de que pueden favorecer el desarrollo del sector privado local, por ejemplo, cuando se reserva para uso de éste una proporción importante.

Este tipo de adaptación exige una reflexión y una coordinación más profundas con los Estados miembros y con instituciones financieras como el FMI, actualmente en curso. La Resolución n°7566/95 del Consejo sobre el ajuste estructural, de 1 de junio de 1995, abre la posibilidad de contemplar apoyos presupuestarios directos y asignaciones más globales de los FCP.

El nuevo enfoque supone, sin embargo, que la Comisión disponga de los recursos humanos y de la «masa crítica» necesarios para realizar los estudios macroeconómicos imprescindibles (balanza de pagos, presupuesto, política cambiaria y política monetaria), lo que no está claro en lo inmediato (véase 11.68).

Observaciones sobre los fondos de contrapartida

Constitución de los fondos de contrapartida

11.30. Los retrasos mencionados por el Tribunal se deben básicamente a la complejidad administrativa inherente a los procedimientos en vigor. La Comisión, de acuerdo con sus posibilidades, vela por que no se reproduzcan tales problemas, aunque constata que la incidencia de estos retrasos en la ejecución de estos programas se ha reducido.

11.31. Según el procedimiento establecido entre la Comisión y el Gobierno marroquí, la doble firma entre el Ministerio de Finanzas y la delegación, con fecha de 14 y 21 de enero de 1994, debería haber constituido el acto de adquisición definitiva de los fondos por el tesoro. Aparentemente el procedimiento establecido no ha sido respetado por el beneficiario.

11.32. En lo que se refiere a Túnez, la Comisión ha insistido en la aplicación de la disposición en el segundo tramo.

En el caso de Jordania, se ha aplicado la regla de la conversión en una sola vez para los programas ulteriores, y se ha integrado en los correspondientes convenios de financiación.

11.33. La pérdida calculada por el Tribunal es resultado de acontecimientos (devaluación del dinar jordano) que escapan al control de la Comisión.

Apoyo presupuestario y sistema de control

11.35. La Comisión suscribe este enfoque más global en materia de gasto público, que refuerza su propio análisis. En la medida en que la resolución del Consejo sobre el ajuste estructural de 1 de junio de 1995 refleja el mismo ánimo, la Comisión prepara actualmente una operación de ajuste estructural en Túnez con objetivos macroeconómicos y presupuestarios (gasto social) en concepto de fondos de contrapartida.

11.37 11.38. Toda la cuestión estriba en distinguir bien la transferencia de los FCP a recursos del presupuesto del Estado y el acuerdo alcanzado entre el Gobierno y la Comisión sobre las asignaciones presupuestarias (y su nivel) que se consideran prioritarias en el marco de políticas sociales y/o sectoriales ().

El hecho de que la aportación de los FCP pueda generar un ahorro presupuestario adicional no es necesariamente incompatible con el proceso de ajuste, a condición de que la utilización de este excedente de la balanza de operaciones corrientes sea conforme con los objetivos establecidos en el «Policy Framework Paper».

La destinación de los FCP puede ser una etapa útil y hasta indispensable para llegar a un enfoque macroeconómico y presupuestario más global. Esta destinación (combinada con estudios periódicos del gasto público) constituye un instrumento privilegiado de mejora de la transparencia presupuestaria en los países beneficiarios.

11.38. En cuanto a las partidas afectadas en 1993 por los fondos de contrapartida de la subvención de la Unión Europea en concepto del PAAE II marroquí, conviene señalar la importancia de los aumentos de los créditos consignados en dichas partidas durante el período 1991-1993. La Comisión desearía alentar esta dinámica. El aumento de 1992 a 1993 ha sido muy sensible.

Las conversaciones presupuestarias con el Gobierno marroquí han puesto de relieve las siguientes orientaciones en el ámbito social para 1994:

- consolidar el esfuerzo realizado en los sectores de educación y salud de 1991 a 1993, evitando todo deterioro de la favorable situación registrada al término del PAAE II;

- revalorizar los créditos de otros departamentos sociales con el fin de atenuar los efectos de la política presupuestaria restrictiva;

- conceder mayor importancia a las acciones destinadas a la creación de empleos productivos. En este sentido, la ley de finanzas de 1994 estableció un fondo de empleo juvenil dotado de un crédito de 1 000 millones de dirhams.

Por tanto, la Comisión considera que:

- se han alcanzado los objetivos perseguidos (en particular, en cuanto al nivel del gasto social);

- la aportación de los FCP ha «liberado los recursos propios (locales)», lo que ha permitido, en particular, revalorizar los créditos de otros departamentos sociales.

11.40 11.41. La Comisión comparte el enfoque que consiste en revisar los gastos a efectuar, hasta donde permitan los medios de que dispone (véanse respuestas a los apartados 11.35 y 11.78). La Comisión participó, junto con el Banco Mundial, en la revisión del gasto público en Marruecos y Túnez (que puede ser, en función de cada contexto, parcial o limitada).

Los objetivos cuantitativos y cualitativos (en materia de gasto social, véase, por ejemplo, el componente social del PAAE II de Marruecos) se establecen conjuntamente, aunque la Comisión acepta un liderazgo del Banco Mundial.

En la medida en que, en Túnez, el déficit presupuestario y las prioridades del gasto (social) del Gobierno están identificados y verificados, en colaboración con el FMI y el Banco Mundial y con participación de la Comisión, estas conversaciones se limitan a los grandes agregados y a los grandes equilibrios.

11.42. En el marco de la intensificación del enfoque de las revisiones presupuestarias y de la profundización del diálogo con los Estados de que se trata sobre las prioridades y la racionalización del gasto público, los objetivos macroeconómicos y presupuestarios (gasto social) están en el centro de las intervenciones (véanse nueva operación en Túnez y respuesta al apartado 11.35).

11.44. La Comisión se esfuerza por incluir el marco sectorial en su análisis, pero no siempre dispone de medios de investigación (capacidad propia o asistencia para la realización de los estudios previos necesarios). Por otra parte, los países beneficiarios son a menudo reticentes a aceptar tales enfoques.

En el caso concreto de la tarificación del agua en Jordania, la Comisión no puede sino suscribir el punto de vista del Tribunal, que ha tenido en cuenta en su último programa de ajuste estructural.

Utilización de los fondos de contrapartida

11.46. Los proyectos mencionados se ejecutan en el marco del presupuesto marroquí y siguen los procedimientos aplicables en este contexto.

11.47. El índice de realización global del programa de conservación de las aguas y los suelos/bosques es del 82 %, lo que parece plenamente satisfactorio.

11.48 11.49. En lo que se refiere al programa de desarrollo urbano integrado (PDUI), la Comisión considera que las dificultades de ejecución han sido identificadas, y que se han adoptado las medidas adecuadas.

Puesto que el programa se ejecuta en el marco del presupuesto nacional, sería contrario a los principios de responsabilidad y de soberanía nacional interferir en su gestión.

Cuando la Comisión ha observado retrasos en la ejecución de este programa, resultó que estos eran imputables a la preocupación de las autoridades tunecinas de consumir la subvención de la UE en condiciones óptimas, lo que llevó a la Comisión a proceder a reescalonar el gasto, en lugar de sancionar los retrasos.

Con motivo de la instrucción del apoyo al PAAE (1992), el PDUI fue presentado como programa altamente prioritario, que podía absorber el saldo de 9,2 millones de ecus programado para los ejercicios 1992 y 1993.

Se eligió el PDUI porque resultaba especialmente apto para atenuar el coste social del ajuste, sobre todo mediante la creación de empleo. El impacto que se espera del programa es la creación de unos 5 000 puestos de trabajo permanentes (pequeños oficios para los jóvenes) y de 2,2 millones de jornadas de trabajo (en el marco de las obras, para las personas más desfavorecidas).

Desde el comienzo de 1994, las obras avanzan efectivamente, y se ha alcanzado el ritmo de crucero en los tres lugares piloto. En cuanto a los once nuevos sitios, las obras se iniciaron a comienzos de 1995. Si se tiene en cuenta la experiencia anterior, la dotación prevista podría estar consumida antes de finales de 1995.

11.50. La Comisión confirma los datos relativos al caso jordano señalados por el Tribunal, pero desearía destacar que los importes en cuestión son relativamente menores en comparación con el monto total del programa (50 millones de ecus).

11.51. En cuanto a los retrasos de ejecución de proyectos jordanos, las sumas procedentes de los fondos de contrapartida constituían una financiación parcial de los proyectos. Esto ha dificultado el respeto estricto de los plazos (véase igualmente el Wadi Staub Bridge, mencionado en el apartado 11.59).

También deben tenerse en cuenta los largos plazos de adjudicación de los contratos públicos por las autoridades jordanas.

Si es cierto que se observan retrasos, estos no deben hacer olvidar que la mayoría de los proyectos se realizan en los plazos previstos.

Seguimiento de la asistencia técnica

11.52 11.59. Véase también la respuesta a los apartados 11.77 a 11.79. Efectuar estudios presupuestarios globales y sectoriales detallados con los restantes proveedores de fondos, proceder a análisis económicos y presupuestarios más profundos para la preparación de los convenios de financiación, justificar las opciones sobre el destino de los FCP y garantizar una supervisión periódica de esta serie de parámetros, exige medios y competencias de los que apenas dispone la Comisión.

El Tribunal sugiere que se reorienten las tareas de la asistencia técnica (AT) de puesta en marcha en este sentido, pero esta propuesta plantea dos problemas:

- la AT de puesta en marcha se supone debe ayudar al país beneficiario (y menos a la Comisión);

- ¿qué asistencia (y financiada con qué presupuesto) podría reforzar la Comisión en los estudios y revisiones macroeconómicos y presupuestarios previos?

Aunque las recomendaciones del Tribunal sobre la adaptación de los instrumentos de apoyo al ajuste convergen con la propia reflexión de la Comisión, también demuestran que esta reflexión debe ir más allá de la simple concepción de los instrumentos para englobar igualmente las decisiones:

- de asignación de recursos;

- de inversión política en los procesos de ajuste;

- de asignación interna de recursos en el seno de los servicios de la Comisión.

Esta reflexión está en curso.

No obstante, en cuanto al último punto, el Tribunal reconoce que sería preciso reforzar los medios de que dispone la Comisión para permitir el análisis y el seguimiento. Ahora bien, se trata de un aspecto clave del nuevo enfoque que se contempla para el apoyo al ajuste.

11.53. En cuanto a los esfuerzos realizados, véase la respuesta a los apartados 11.40 y 11.41. Con los instrumentos de apoyo utilizados hasta ahora, las tareas de asistencia técnica se centraban, lógicamente, en los controles de certificación de obra y de conformidad.

11.54 11.55. La Comisión señala que en el marco de las operaciones en Marruecos, Túnez y Jordania se hizo un seguimiento de las labores de asistencia técnica en la medida de los recursos de que dispone.

11.56 11.57. La Inspection générale des finances (IGF) en Marruecos y el Contrôle général des finances (CGF) en Túnez son considerados como «auditores independientes», en particular por el Banco Mundial y el BAD. Una vez más, la Comisión ha seguido aquí, a priori, la práctica de los principales proveedores implicados en el proceso de ajuste. Cuando ha observado retrasos en el establecimiento de los informes, la Comisión ha completado el personal existente mediante una asistencia técnica de seguimiento/evaluación.

La Comisión ha indicado claramente los términos de referencia para las operaciones de auditoría de la IGF y del CGF en el marco del convenio de financiación. La Comisión estableció igualmente unos términos de referencia similares para las operaciones en Túnez auditadas por el IGF.

11.58. Cabe observar que se ha emprendido la verificación de los gastos de los ministerios y servicios técnicos correspondientes en Jordania, sobre la base de las cuentas del Ministerio de Finanzas. Por falta de tiempo y de recursos humanos, estas verificaciones se refieren únicamente a los métodos empleados, y no al detalle de las cuentas. La crítica del Tribunal deberá tenerse en cuenta en futuros programas, recurriendo, en particular, a un contable de lengua árabe.

Supervisión efectuada por la Comisión

11.64 11.67. Por las razones indicadas por el Tribunal en su apartado 11.68, la Comisión considera que, en la medida de lo posible y dentro de los límites de los recursos humanos disponibles, la coordinación y supervisión de los trabajos de asistencia técnica han sido efectuadas.

Programa de apoyo en favor de Argelia

11.74. La Comisión era consciente, efectivamente, de las insuficiencias de la asistencia técnica contratada localmente en respuesta al anuncio de la delegación (el número de candidatos fue muy reducido). Lo ha tenido en cuenta, realizando una supervisión más estrecha de lo normalmente exigido de los trabajos realizados en Argel, reiterando en numerosas ocasiones sus exigencias a la asistencia técnica y rechazando toda propuesta de prórroga del contrato.

Pero los procedimientos de licitación en curso exigían un mínimo de presencia local que no podía garantizarse de otra forma, dada la situación de inseguridad que prevalece en el país (cierre técnico de la delegación).

11.75. El protocolo de acuerdo establecía expresamente la disposición según la cual los intereses directa o indirectamente producidos por los depósitos efectuados por la Comisión en el Banco de Argelia serían íntegramente ingresados en la cuenta del programa.

La Comisión ha insistido sobre este punto repetidamente y por escrito. El nuevo gobernador del banco central informó a la Comisión de la imposibilidad estatutaria de gestionar esos intereses. Posteriormente se remitió a la Comisión un certificado firmado explicando la situación.

El riesgo de colocar esos fondos en los bancos comerciales de Argelia era demasiado alto (la mayor parte está en una situación de fondos propios negativos).

Conclusión

11.76. Las recomendaciones del Tribunal sobre la necesaria adaptación de los instrumentos de apoyo al ajuste, en particular en el contexto de los países del sur y el este del Mediterráneo, van en el mismo sentido que la reflexión desarrollada por la Comisión y refuerzan el planteamiento de ésta.

11.77. La Comisión ha propuesto un enfoque menos instrumental del ajuste, más orientada hacia un diálogo macroeconómico y presupuestario más profundo con los países de que se trata.

Este planteamiento se ha visto confirmado por la Resolución n° 7566/95 del Consejo, de 1 de junio de 1995, sobre el ajuste estructural, que autoriza a la Comisión a estudiar apoyos presupuestarios directos para los países con intercambios exteriores liberalizados y con moneda libremente convertible, y, en lugar de destinar los fondos de contrapartida, a efectuar una asignación más global (véase respuesta al apartado 11.78) siempre que se reúnan determinadas condiciones.

No obstante, la aplicación de la ayuda presupuestaria directa exige una concertación más profunda con los restantes proveedores de fondos, especialmente las instituciones de Bretton Woods, para una definición precisa de los criterios de elegibilidad a este nuevo modo de financiación.

Esta evolución de los instrumentos permitirá evitar las limitaciones ligadas a los programas de importación y a los tipos de controles resultantes (véanse respuestas a los apartados 11.25 y 11.26). Los criterios de elegibilidad incorporarán las evaluaciones pedidas por el Tribunal.

11.78. La Comisión ha dado siempre una particular importancia a la integración presupuestaria de los fondos de contrapartida y al análisis presupuestario de su destino. Para ello, ha compartido o seguido los resultados de las revisiones presupuestarias efectuadas por las instituciones de Bretton Woods. La intensificación de este enfoque, aplicado en el marco de la instrucción de una nueva operación de ajuste estructural en Túnez, permitirá profundizar en el diálogo con los Estados de que se trata acerca de las prioridades y la racionalización del gasto público. Pero es preciso evitar que la multiplicación de condicionalidades resulte desproporcionada frente a la contribución financiera de la UE a los programas, ocasionando bloqueos en la ejecución de los programas como ya ha sucedido en el Banco Mundial («stop and go»).

11.79. La Comisión no puede sino suscribir la recomendación del Tribunal en el sentido de reforzar sus capacidades de preparación, de ejecución y de seguimiento de los programas de apoyo al ajuste.

Va en ello su credibilidad en:

- la ejecución de los programas;

- el desarrollo de un diálogo macroeconómico y presupuestario constructivo;

- el aumento eventual de su contribución a las reformas económicas y a la adaptación de estas economías a los nuevos retos económicos de la región (por ejemplo, la zona de libre comercio con la UE).

La prevista adaptación de los instrumentos conducirá necesariamente a hacer evolucionar el papel de la asistencia técnica hacia tareas de análisis económico y presupuestario, destinado a alimentar la reflexión y el diálogo entre la Comisión y los Estados. La Comisión estudia actualmente esta adaptación del papel de la asistencia técnica, en paralelo con la de los instrumentos de apoyo.

11.80. A pesar de los obstáculos y de la posibilidad de bloqueos en la ejecución del apoyo al ajuste en Argelia, la Comisión hace todo lo posible para garantizar el máximo rigor necesario en las acciones de apoyo a este país y para seguir el enfoque descrito.

Sin embargo, no siempre es fácil conciliar los principios y los condicionamientos políticos, de seguridad y otros.

11.81. La Comisión ha apoyado siempre la necesidad de una estrecha coordinación con los otros proveedores implicados en el ajuste estructural, y en particular con las instituciones de Bretton Woods, principales protagonistas del ajuste en la región.

Ha participado con el Banco Mundial en las revisiones del gasto público en Marruecos y Túnez. En septiembre de 1995 está prevista una misión de evaluación conjunta en Túnez.

La Comisión acoge la recomendación del Tribunal relativa a una mayor coordinación con los proveedores de fondos bilaterales, en particular con los Estados miembros implicados en el proceso.

CAPÍTULO 12 (\*) Fondos Europeos de Desarrollo

12.0. ÍNDICE Apartados

Observación preliminar 12.1

Ejecución de los FED hasta el 31 de diciembre de 1994 12.2 - 12.4

Aplicación de la cooperación regional establecida por el III Convenio de Lomé (6° FED) 12.5 - 12.74

Introducción 12.5 - 12.10

Objetivos de la cooperación regional, programación y gestión e los créditos 12.11 - 12.33

Objetivos y marco de la cooperación regional 12.11 - 12.16

Programación de la cooperación regional del 6° FED 12.17 - 12.20

Dotaciones financieras y tipos de acciones emprendidas 12.21 - 12.27

Distribución de los créditos entre los distintos tipos de acciones 12.28 - 12.31

Relación entre los sistemas OLAS y PICS 12.32 - 12.33

Aplicación de la cooperación regional programable del III Convenio de Lomé 12.34 - 12.65

Preparación de los programas regionales 12.34 - 12.37

Seguimiento de los programas regionales 12.38

Carácter regional de los proyectos seleccionados 12.39 - 12.42

Definición de los proyectos y calidad de los estudios preparatorios 12.43 - 12.50

Cumplimiento de los objetivos de los proyectos 12.51 - 12.57

Seguimiento de los proyectos 12.58 - 12.60

Retrasos de ejecución 12.61 - 12.65

Conclusión sobre la cooperación regional 12.66 - 12.74

Fundación Cultural 12.75 - 12.102

Introducción 12.75 - 12.79

Funcionamiento de la Fundación 12.80 - 12.89

Aplicación de las disposiciones legales en materia de administración 12.80 - 12.83

Tipología y resultados de las acciones de la Fundación en el período 1992-1994 12.84 - 12.86

Deficiencias que caracterizan a determinados proyectos 12.87 - 12.89

Gestión financiera y contable 12.90 - 12.93

Supervisión ejercida por la Comisión 12.94 - 12.97

Conclusión sobre la Fundación Cultural 12.98 - 12.102

Observación preliminar

12.1. A diferencia de años anteriores, las observaciones del presente capítulo no proceden de la auditoría financiera anual de los FED, sino que reúnen los resultados de trabajos más centrados en la buena gestión financiera de operaciones de la cooperación regional establecida con Lomé III, con atención particular a la Fundación Cultural (Lomé III y Lomé IV). Con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (párrafo 2 del apartado 1 del artículo 188 C del Tratado CE), la declaración de fiabilidad de las cuentas, resultado de la auditoría financiera anual, se recoge, en lo que respecta al FED, en un informe separado.

Ejecución de los FED hasta el 31 de diciembre de 1994

12.2. El cuadro 12.1 refleja la ejecución de los créditos de los 6° y 7° FED al 31 de diciembre de 1994. Los pagos del ejercicio de los dos Convenios de Lomé cuya ejecución continuó en 1994 ascendieron a 1 781,6 millones de ecus, mientras que los nuevos compromisos primarios () totalizaron 2 480,7 Mio ECU. Los importes correspondientes en 1993 fueron, respectivamente, de 1 353,7 millones de ecus y de 1 631,3 millones de ecus en los tres FED en curso de ejecución. El considerable incremento de las decisiones y de los pagos se debe principalmente a la ejecución en 1994 de los años de aplicación 1992 y 1993 en el caso de Stabex y a la ayuda humanitaria concedida en el marco de las importantes crisis (principalmente Rwanda) que tuvieron lugar durante el ejercicio. Nueve años después de su entrada en vigor, los desembolsos del 6° FED representaban el 76,8 % de los recursos; en la misma fase del 5° FED eran del 76,6 %. La ejecución del 7° FED se traduce en un porcentaje de desembolsos del 26,7 % al término del cuarto año de aplicación. En la misma fase del 6° FED, el porcentaje era del 29 %.

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.3. Al cierre del 4° FED el 31 de diciembre de 1990, se transfirieron al 6° FED créditos por un valor de 125,1 millones de ecus. Cuatro años después, éstos créditos sólo habían dado lugar a 41,7 millones de ecus de pagos, el 33 % de la transferencia. Al cierre del 5° FED el 3 de diciembre de 1993, se transfirieron créditos por un valor de 492,5 millones de ecus al 7° FED. Al 31 de diciembre de 1994, estos créditos sólo habían dado lugar al pago de 61,7 millones de ecus, el 12,5 % de la transferencia.

12.4. Esta situación se debe a la distribución inicial de los créditos entre los Estados ACP en el momento de la apertura de los programas indicativos. Con la firma de nuevos Convenios de Lomé, se acordaron nuevos programas indicativos y los Estados ACP que disponen de nuevos recursos tienden a dejar de tener en cuenta los antiguos remanentes. En el mismo momento, el FED puede tener que poner en marcha sin demora estudios o acciones para los que no existen recursos inmediatamente disponibles. Esto da lugar a una situación paradójica en la que los créditos existentes se bloquean en determinados países al no existir acciones que aplicar, mientras que otras acciones no pueden iniciarse por falta de créditos disponibles. Debería abordarse con los Estados ACP la cuestión de la prórroga de los remanentes de los FED cerrados para que se apruebe de común acuerdo un plazo pasado el cual venza la asignación nacional de los créditos y los remanentes se transfieran a una masa común movilizable a petición del ordenador principal de pagos.

APLICACIÓN DE LA COOPERACIÓN REGIONAL ESTABLECIDA POR EL III CONVENIO DE LOMÉ (6° FED)

Introducción

12.5. El Tribunal de Cuentas ha examinado las operaciones de cooperación regional del 6° FED con el fin de apreciar sus condiciones de aplicación con respecto a los objetivos del III Convenio de Lomé. Desde esta perspectiva, además del proceso de programación de cada una de las siete regiones ACP (véase cuadro 12.3), ha estudiado en profundidad treinta y cinco proyectos por un importe total de 463 millones de ecus. Se han inspeccionado sobre el terreno veinte de estos proyectos.

12.6. En julio de 1988 el Tribunal publicó un informe especial sobre la cooperación regional de los 4° y 5° FED (). En dicho informe, señalaba varias insuficiencias de gestión que podían explicar determinadas dificultades o algunos fracasos en la aplicación. Por último, recomendaba:

a) realizar una evaluación completa de los programas terminados;

b) efectuar una selección más rigurosa según el criterio de la viabilidad financiera o económica de los proyectos;

c) reconsiderar la misión confiada a los delegados de la Comisión de forma que se tengan adecuadamente en cuenta los aspectos de cooperación regional;

12.7. En su respuesta, la Comisión señalaba que con el nuevo III Convenio de Lomé, se tenían más en cuenta las experiencias anteriores y el criterio regional estaba mejor delimitado. A continuación subrayaba que la importancia que se había de conceder a las posibilidades de llevar a cabo con éxito un proyecto no debía dar lugar a la exclusión de operaciones sin duda menos fáciles, pero que conferían un auténtico carácter regional a una estrategia sectorial. Por último, en cuanto a la escasa intervención de sus delegados en la cooperación regional, la Comisión consideraba que se trataba de un fenómeno ya pasado y que sus intervenciones se habían intensificado.

12.8. El Tribunal ha examinado la cooperación regional del 6° FED por varias razones. En primer lugar, es necesario señalar una gestión de créditos difícil, mencionada en recientes informes anuales () y debida principalmente a las tareas confiadas al Banco Europeo de Inversiones (BEI) a través del Acuerdo financiero interno (). En segundo lugar, los retrasos y lagunas producidos en el proceso de programación regional han revelado en este ámbito riesgos particulares con respecto a los objetivos perseguidos y a la viabilidad de las acciones. En tercer lugar, las visitas de inspección efectuadas por el Tribunal en varios países ACP entre 1988 y 1992 han puesto de manifiesto que los proyectos regionales siguen encontrando dificultades de coordinación y de gestión en las delegaciones de la Comisión. Por último, tanto las recomendaciones de las evaluaciones efectuadas en tres regiones () como las modificaciones limitadas incluidas en el procedimiento de programación de la cooperación regional de Lomé IV a partir de 1992 han justificado un nuevo examen de este tipo de cooperación.

12.9. Al 31 de diciembre de 1994, cuatro años después de la conclusión del III Convenio de Lomé (), la situación de los créditos asignados a la cooperación regional del 6° FED era la siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.10. Las decisiones de financiación relativas a los recursos propios del BEI ascendían a 21,0 millones de ecus. Al final de 1994, los servicios de la Comisión no conocían su porcentaje real de ejecución (pagos).

Objetivos de la cooperación regional, programación y gestión de los créditos

Objetivos y marco de la cooperación regional

12.11. La cooperación regional constituye un elemento original y muy importante de la cooperación (ACP-CE), ya que supone el reconocimiento político por todas las partes interesadas de la realidad regional y de la interdependencia de los países que forman una región. El título VII de la segunda parte del III Convenio de Lomé organiza la cooperación regional del 6° FED (), incluida la cooperación interregional y entre los países ACP. El objetivo de la cooperación regional se encuentra definido en este título de manera muy amplia, puesto que dicha cooperación debe apoyar los esfuerzos para «promover el desarrollo social, cultural y económico, colectivo y autónomo, así como para conseguir una mayor autosuficiencia regional» (). En este aspecto, el IV Convenio de Lomé es más claro en el sentido de que la integración económica constituye el objetivo esencial de la cooperación regional ().

12.12. Además de los objetivos, el Convenio aprueba los aspectos de la cooperación que merecen una atención particular (artículo 103), los criterios para que una operación pueda calificarse de regional (artículo 106) y el ámbito de aplicación de la cooperación regional (artículo 113). Se le ha asignado una dotación financiera global de 1 000 millones de ecus (artículo 112) (), lo que representa el 11,80 % de la totalidad de los fondos disponibles en virtud del III Convenio de Lomé. Esta dotación está transferida de la totalidad de los recursos asignados al 6° FED en virtud de las disposiciones del artículo 194 del Convenio e incluye por ello una parte no precisada de los 1 100 millones de ecus que el BEI podía en principio destinar a préstamos financiados con sus recursos propios (véase el apartado 12.15).

12.13. La creciente importancia de la cooperación regional se refleja en las dotaciones de fondos: 399 millones de ecus en el caso de Lomé I, 632 millones de ecus en el de Lomé II y 1 000 millones de ecus en el de Lomé III.

12.14. El acuerdo interno relativo a la financiación y a la gestión de las ayudas a la Comunidad () precisa, por su parte, que el comité de programación, compuesto por representantes de los Estados miembros y del BEI y presidido por un representante de la Comisión, tendrá a su cargo las orientaciones generales previstas para la aplicación de la cooperación regional (artículo 17.5). En aplicación de las disposiciones de su artículo 13, la Comisión instruirá los proyectos y programas de acciones que puedan financiarse por medio de subvenciones o de préstamos especiales sobre los recursos del Fondo, y el BEI instruirá los que puedan financiarse por medio de préstamos sobre sus recursos propios o por medio de capitales riesgo.

12.15. A consecuencia de este sistema, la cooperación regional del 6° FED se caracteriza por una gestión compartida en la que las cuotas de financiación de la Comisión y el BEI no están fijadas. De hecho, debido a criterios de rentabilidad financiera que regulan la tramitación de las operaciones que se le presentan, el Banco rechaza cualquier compromiso firme que sobrepase el nivel de proyectos individuales. Esta situación se refleja en todo el procedimiento de programación (prioridades sectoriales) y de aplicación (utilización de los créditos) de la cooperación regional. En estas circunstancias, sería deseable en el futuro establecer una separación más clara entre las dotaciones aplicadas por el BEI y las movilizadas por la Comisión.

12.16. Pese a la experiencia de los diez primeros años de cooperación regional (Lomé I y Lomé II), el marco del III Convenio de Lomé resulta insuficiente para solucionar varias cuestiones fundamentales:

a) no se ha fijado el concepto de región (artículo 102), pese a que tanto el acuerdo interno como las disposiciones administrativas de la Comisión se refieren a una programación regional;

b) la función de las organizaciones internacionales regionales no se ha especificado para evitar atentar contra la soberanía de los Estados ACP;

c) el procedimiento de negociación, aprobación y aplicación de los programas indicativos regionales no es satisfactorio, ya que la transposición de los procedimientos utilizados para los programas indicativos nacionales plantea dificultades debido a la multiplicidad de partes interesadas;

Programación de la cooperación regional del 6° FED

12.17. Los servicios de la Comisión iniciaron el proceso de programación regional de Lomé III a partir de abril de 1985. Al igual que en los convenios anteriores, se seleccionaron siete regiones () (cuadro 12.3). La fase de programación constaba de cinco etapas principales:

a) reflexión sobre los temas regionales, tanto entre los Estados ACP como entre éstos y la Comisión;

b) determinación de los temas regionales prioritarios en anexo a los programas indicativos nacionales;

c) preparación de un análisis conjunto (delegaciones y servicios centrales) de la cooperación regional de cada región;

d) intercambio de puntos de vista con el comité de programación basado en un documento de síntesis presentado por la Comisión;

e) preparación y aprobación de un documento de programación regional.

12.18. El procedimiento se ha caracterizado por varias dificultades:

a) el análisis conjunto sólo ha concluido en la región del Caribe;

b) las orientaciones para el intercambio de puntos de vista sobre la cooperación regional se han preparado con retraso salvo en el caso de la región de África central. El documento correspondiente a la región del Pacífico, que constituye un caso extremo, sólo ha estado disponible tras la conclusión del documento de programación;

c) en las regiones del Caribe y el Océano Índico, los documentos de programación se concluyeron con retrasos significativos;

d) en dos regiones (África occidental y África oriental), que juntas representan el 55 % de la dotación programable, no ha sido posible elaborar un documento de programación;

e) en los documentos de programación, los sectores de concentración sólo disponían de dotaciones financieras para África austral, el Océano Índico y el Caribe;

f) la obligación de proceder a un examen anual conjunto (ACP-CE) de la aplicación del programa regional sólo se había previsto en tres de las siete regiones (África austral, África occidental y el Caribe).

12.19. Aunque las instrucciones relativas a la programación regional concedían particular importancia a la participación de las organizaciones regionales o plurinacionales, éstas no han desempeñado un papel relevante en África occidental, África oriental ni África central.

12.20. Algunas de las dificultades planteadas en la programación no son sólo de origen administrativo. Se deben a reticencias de carácter político puesto que, para los Estados ACP, se trata de la puesta en común de los recursos financieros. La fragmentación geográfica de las regiones es también causa de parte de las dificultades encontradas. La programación regional ha sido menos difícil en las pequeñas regiones insulares o en África austral, donde ya existía una cierta integración regional dentro de la SADC (). En regiones como África oriental, que abarca grupos culturales muy contrastados, o como África occidental, donde el número de países es particularmente elevado (diecisiete Estados) y las condiciones económicas muy desiguales (región saheliana y región costera), la fragmentación tradicional de las regiones debería replantearse seriamente. De hecho, para aplicar una verdadera cooperación regional, es esencial disponer de conjuntos regionales dotados de mayor coherencia posible, en los que la voluntad y las posibilidades de integración sean reales. Un mecanismo más incentivador de distribución de los créditos regionales, basado en un principio de movilización por tramos liberados en función de los resultados obtenidos, podría además contribuir a aumentar los esfuerzos de integración regional. No parece que se haya elegido este planteamiento en el momento del reparto inicial de los créditos regionales del primer protocolo financiero de Lomé IV (véase cuadro 12.4).

Dotaciones financieras y tipos de acciones emprendidas

Distribución de los créditos

12.21. El esquema de distribución de los créditos de la cooperación regional se muestra en el cuadro 12.5. La gestión de los créditos es particularmente difícil debido al entremezclamiento de sus ámbitos principales. De hecho, las operaciones regionales afectan a la vez a zonas geográficas (), instrumentos financieros (), organizaciones ACP o ACP-CE de distintos sectores de actividades y gestores muy diferentes entre sí () (cuadros 12.6 y 12.7). Desde su informe sobre el ejercicio de 1991 (), el Tribunal viene observando cada año que las cuentas de la Comisión no reflejan la situación real de los créditos de la dotación regional de Lomé III. En 1993, la Comisión decidió hacerse cargo del importe no utilizado de la dotación del BEI mediante una transferencia de 21,7 millones de ecus procedentes de las bonificaciones de interés no utilizadas en Lomé III, lo que ha permitido que al 31 de diciembre de 1993 subsista un exceso de la dotación global de la cooperación regional de 2,7 millones de ecus ().

12.22. En la contabilidad del 6° FED, se inscriben por un valor de 965,4 millones de ecus las dotaciones relativas a la cooperación regional de los países ACP. Si se añaden los 21,0 millones de ecus ya decididos por el BEI con sus recursos propios, la dotación total autorizada de 984,8 millones de ecus (cuadro 12.2) queda sobrepasada en 1,6 millones de ecus.

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.23. El hecho de que el BEI no pueda asociarse a la elaboración de una previsión de la gestión de los créditos que se le asignan (12,15), es una de las razones principales de las dificultades encontradas. Los créditos regionales del primer protocolo financiero de Lomé IV se ven afectados por el mismo fenómeno. Asimismo, sería deseable que la Comisión elaborase para el 8° FED un sistema contable de reparto de cuotas de créditos regionales en el que no existieran las ambigueedades actuales.>REFERENCIA A UN FILM>

12.24. Por otra parte, el examen de las cuentas de compromisos ha mostrado que en el caso de la promoción industrial y de la promoción comercial, las decisiones de financiación contabilizadas superan en 5,9 millones de ecus y 4,7 millones de ecus, respectivamente, a las inscritas en las cuentas de dotación, aunque, siguiendo la lógica del sistema contable, ámbas deberían ser idénticas.

12.25. Esta anomalía es un ejemplo de las debilidades de los esquemas utilizados en la contabilidad del FED con respecto a la imputación de los asientos contables, debilidades debidas fundamentalmente a un proceso mal coordinado de imputación y de registro de los movimientos de débito y crédito para un mismo asiento contable.

12.26. Desde un punto de vista estrictamente contable, la Comisión gestiona los créditos regionales en un solo bloque () sin tener en cuenta su asignación geográfica o los distintos organismos beneficiarios. De ese modo, no se hace distinción entre las diversas regiones pese a la programación de su dotación financiera. En este sistema, el seguimiento de los créditos entre las regiones (), las transferencias de créditos hacia otros instrumentos financieros () y la gestión de los créditos reservados en el momento de la programación inicial se han ejecutado al margen de la contabilidad, lo que no permite ningún control fiable de la disponibilidad de los créditos. En estas condiciones, el marco contable de la gestión de los créditos regionales debe ser reformado en profundidad.

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12.27. Al no existir un control de las operaciones regionales del BEI y un cotejo periódico de los datos financieros de la Comisión con los del BEI, hasta finales de 1993 no se puso de manifiesto que quedaban 69,8 millones de ecus disponibles correspondientes a la cooperación regional de Lomé III. Por lo tanto, sería necesario proceder periódicamente a este cotejo, ya que estos fondos podrían movilizarse entonces en dirección a otros sectores deficitarios en lugar de permanecer sin utilizar debido a una falta de rigor en el seguimiento. Por otra parte, y debido a la gestión al margen de la contabilidad, en varios casos se han mezclado los remanentes de los créditos regionales de Lomé II con los créditos de Lomé III, lo que ha dificultado aún más su seguimiento (). Para aclarar la situación, sería deseable que a partir de ahora se transfirieran los remanentes de la cooperación regional de Lomé III a los créditos generales y se utilizaran en ámbitos en los que puedan movilizarse rápidamente. De hecho, el 69 % de los créditos disponibles pertenecen a la categoría de los préstamos especiales. Este instrumento financiero, que ya es muy difícil de movilizar en el marco de programas nacionales, lo es aún más en el caso de las operaciones regionales ().

>SITIO PARA UN CUADRO>

Distribución de los créditos entre los distintos tipos de acciones

12.28. La aplicación de los créditos regionales de Lomé III ha sido lenta, ya que al 31 de diciembre de 1994 los porcentajes de ejecución de los compromisos primarios (decisiones), de los compromisos secundarios (contratos) y de los pagos eran, respectivamente, del 94 %, 82 % y 68 % (cuadro 12.2). En lo que respecta a la ayuda programable, el ritmo de ejecución de los créditos ha sido particularmente lento en el Pacífico, el Océano Índico, África occidental y África central. El porcentaje de ejecución de la cooperación regional, al final de 1994, es inferior al del conjunto del 6° FED, que es del 95 % en el caso de los compromisos primarios, del 86 % en el de los compromisos secundarios y, sobre todo, del 81 % en el de los pagos.

12.29. En la misma fecha, las partes respectivas de las decisiones correspondientes a la ayuda programable y a la ayuda no programable eran de 768 millones de ecus y de 157 millones de ecus. Por otra parte, según las estimaciones iniciales de la Comisión, se habían asignado 100 millones de ecus a las operaciones que debía efectuar el BEI. A 31 de diciembre de 1994, éste sólo había comprometido 79,9 millones de ecus:

a) recursos propios21,0 millones de ecus

b) bonificaciones de interés2,7 millones de ecus

c) capitales riesgo56,2 millones de ecus

12.30. El análisis de las decisiones por sector de concentración muestra que, pese a los esfuerzos anunciados por la Comisión para favorecer las acciones regionales correspondientes a los grandes temas de acción del III Convenio de Lomé, como la seguridad alimentaria o la lucha contra la desertización y contra la degradación del medio ambiente, sigue predominando el sector de transportes con más del 45 % de la totalidad (véase cuadro 12.8) (). El sector de la producción rural se encuentra en segunda posición con el 15,5 %, que resulta escaso con respecto a las prioridades de Lomé III. Las operaciones relativas a los tres grandes ámbitos de acciones han movilizado en África occidental el 9,8 % de los fondos en sectores próximos al de la seguridad alimentaria, pero una parte considerable de dichos fondos se ha destinado a un proyecto CILSS (), cuyos resultados han sido poco convincentes.

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12.31. Las decisiones correspondientes a las acciones no programables ascendieron a 157 millones de ecus. Se refieren a apoyos presupuestarios a varios organismos ACP o ACP-CE () (76 millones de ecus) y acciones interregionales (60 millones de ecus) o asistencia técnica general (21 millones de ecus). Hace pocos años, el Tribunal de Cuentas examinó la utilización de las subvenciones abonadas a la Secretaría de los Estados ACP () y al Centro de Desarrollo Industrial (). Los apartados 12.75 a 12.101 del presente informe recogen observaciones sobre la Fundación Cultural. Los comentarios expresados a continuación se refieren exclusivamente a la aplicación de la ayuda programable.

Relación entre los sistemas OLAS y PICS

12.32. Las acciones decididas por la Comisión para la aplicación de la cooperación regional no están definidas en el sistema OLAS (), sino en el sistema PICS (). En este sistema se establece una relación entre estas acciones regionales y las decisiones registradas en contabilidad (OLAS). Por lo tanto, el sistema PICS permite conocer en términos regionales las acciones de la cooperación regional y su estado de ejecución.

12.33. Al haber observado discordancias entre los dos sistemas, el Tribunal considera importante introducir en la Comisión procedimientos rigurosos de cotejo y sincronización de los datos contabilizados, que permitirán asimismo una mayor transparencia de los sistemas de información contable.

Aplicación de la cooperación regional programable del III Convenio de Lomé

Preparación de los programas regionales

12.34. En los dos casos en que el ejercicio de programación no ha dado lugar a la conclusión de un programa formal (África occidental y África oriental), la aplicación de los créditos se ha basado en un documento interno de los servicios de la Comisión. No obstante, en las siete regiones se ha dispuesto de un instrumento de referencia destinado a garantizar una coherencia mínima en la aplicación de los créditos. El alcance de dichos documentos de base se ha visto afectado por deficiencias en diversos aspectos.

12.35. Aunque la trama de los programas nacionales debía estar constituida por los objetivos específicos de cada región, éstos sólo se han enunciado en el caso de África occidental y en África austral.

12.36. Al igual que los programas indicativos nacionales, los programas regionales debían articularse en torno a sectores de concentración para obtener un efecto masivo y evitar los riesgos de dispersión y fragmentación. En el Océano Pacífico y el Océano Índico, la definición de los sectores de concentración era imprecisa. En África oriental, el Océano Pacífico y África occidental no se han precisado los créditos asignados a los sectores de concentración. Por último, en el Caribe, África oriental, África occidental y África austral, algunos sectores de concentración han sido abandonados en el momento de la aplicación de los créditos (cuadro 12.9). En África austral, se ha apoyado al sector de los transportes en detrimento del sector de la seguridad alimentaria y de la agricultura (12 % en lugar del 30 % de los créditos) En África oriental el 103 % de los créditos iniciales se ha utilizado en uno solo de los tres sectores de concentración (transportes y comunicaciones).

12.37. El III Convenio de Lomé reconoce la importancia de las organizaciones regionales en la aplicación de la cooperación regional. Se ha observado que las organizaciones regionales a menudo han acusado debilidades institucionales graves que han afectado a su mandato, a sus estructuras, a sus recursos financieros o incluso a su capacidad de concepción o de gestión. Estos fenómenos se han acentuado particularmente en el Océano Pacífico (South Pacific Bureau for Economic Cooperation), el Caribe (Caribbean Community Secretariat), el Océano Índico (Comisión del Océano Índico), África occidental (Comité interestatal de lucha contra la sequía en el Sahel) y África central (Unión aduanera y económica de África central). Resulta necesario un refuerzo de su capacidad y de su situación en el Convenio de Lomé para evitar los retrasos y estancamientos observados con demasiada frecuencia. Las disposiciones del artículo 161 del IV Convenio de Lomé van más allá en la medida en que recomiendan que las organizaciones regionales desempeñen «una función importante en la concepción y ejecución de los programas regionales».

Seguimiento de los programas regionales

12.38. Aunque el seguimiento regular de la ejecución es la conclusión lógica de cualquier programación, se ha observado que los procedimientos de examen durante la aplicación de los programas indicativos regionales y para una posible reorientación de los mismos (que a su vez se traducen en varios proyectos individuales) se han deteriorado gravemente en las regiones del Caribe, África oriental, África occidental y África central. Puesto que sólo el buen funcionamiento de estos procedimientos puede garantizar decisiones de reorientación oportunas y rápidas, se cuestiona la eficacia general de los fondos aplicados. También es esencial, teniendo en cuenta la experiencia decepcionante de Lomé III al respecto, prestar a partir del 7° FED una atención reforzada a la aplicación rigurosa de las disposiciones del artículo 160.1.b) del IV Convenio de Lomé. En este sentido, la presentación de un informe anual obligatorio por cada región constituiría un elemento ineludible de disciplina interna para los servicios de la Comisión () aunque no esté previsto expresamente por el Convenio.

Carácter regional de los proyectos seleccionados

>SITIO PARA UN CUADRO>

12.39. Puesto que los Estados ACP sólo son vagamente conscientes de su pertenencia a una región, existe un gran riesgo de que los fondos regionales se movilicen por proyectos de escaso interés regional. La Comisión, consciente de este riesgo, ha seleccionado un sistema en Lomé III en el que los créditos regionales sólo deben ser aplicados por un Estado ACP si éste está dispuesto a utilizar en el proyecto en cuestión una parte más o menos significativa de los fondos de su programa indicativo nacional (PIN). Pese a este dispositivo, se han señalado varios casos en los que se han financiado con créditos regionales bien operaciones en las que no se ha podido comprobar la idoneidad de la distribución de los créditos, o bien operaciones de carácter esencialmente nacional.

12.40. El reparto de las financiaciones entre los programas indicativos nacionales y regionales debería en principio reflejar el grado de importancia regional de los proyectos (). No obstante, al no existir información suficiente en los servicios de la Comisión, ha resultado imposible comprobar de qué manera se había calculado el importe de la contribución con créditos regionales. En varios casos, la parte de los créditos regionales no parece tener una clara relación con el interés de la operación para el desarrollo regional.

12.41. Esta situación se ha producido en:

a) la construcción de una pista de aeródromo y de un aeropuerto en Bequia (San Vicente y las Granadinas) por un importe de 18,9 millones de ecus, de los que 2 millones de ecus corrieran a cargo del PIN de San Vicente;

b) la construcción de la carretera Bukombe-Isaka en Tanzania por un importe de 35,9 millones de ecus, de los que 5 millones de ecus corrieron a cargo del PIN de Tanzania;

c) la construcción de la carretera Kobero-Nyakasansa en Tanzania por un importe de 26,5 millones de ecus, de los que 3,5 corrieron a cargo del PIN de Tanzania;

d) la reconstrucción de la carretera Ibanda-Uyole en Tanzania por un importe 9,8 millones de ecus, de los que 3,5 millones de ecus corrieron a cargo del PIN de Tanzania;

e) la ejecución de un programa de descentralización de la red viaria de Burundi por un importe de 33 millones de ecus, de los que 11 millones de ecus corrieron a cargo del PIN de Burundi;

f) el acondicionamiento del «Central Corridor» en Tanzania por un importe de 13 millones de ecus, de los que 2 millones de ecus corrieron a cargo del PIN de Tanzania.

12.42. En varios casos, no se ha determinado el propio carácter regional, como en:

a) el proyecto de formación de tercer ciclo en el Caribe (7,2 millones de ecus), dado que los costes elevados que supone la asistencia al mismo impiden la participación de los estudiantes no procedentes de las islas en las que se sitúan los campus;

b) el programa de utilización de energía solar en los países del Sahel (34 millones de ecus), que finalmente se ha tratado como una yuxtaposición de proyectos nacionales, sin que se realizaran plenamente las economías de escala inicialmente previstas;

c) el proyecto de valorización del bosque del valle de Kompienga (6,5 millones de ecus), del que finalmente sólo ha sido verdadero beneficiario Burkina Faso;

d) el proyecto de conservación y de utilización racional de los ecosistemas forestales en África central (20 millones de ecus), cuyo principal elemento regional, la creación de un banco de datos sobre la conservación de los recursos naturales, todavía no se había creado tras cuatro años de ejecución.

Definición de los proyectos y calidad de los estudios preparatorios

12.43. Según las instrucciones internas de la Comisión, en una nota redactada al término de la tramitación debía resumirse el proceso de elaboración de los proyectos y explicitar sus características principales. Pese a constituir un instrumento de referencia administrativa fundamental para la buena ejecución de los proyectos, dicha nota sólo se preparó en uno de los treinta y cinco casos examinados.

12.44. Como en todos los proyectos, la calidad de los estudios preparatorios puede tener graves consecuencias no sólo en el calendario, sino también en el coste y en la incidencia de los proyectos. En el caso de las acciones regionales, las dificultades encontradas se incrementan por el número de partes interesadas y la dilución de las responsabilidades. El examen ha puesto de manifiesto varios casos en los que la calidad de los estudios preparatorios dejaba que desear.

12.45. En el proyecto Block Trains de Tanzania (30 millones de ecus), no se ha verificado la fiabilidad de los datos sobre el tráfico ferroviario de tránsito. Su contabilización en el cálculo de rentabilidad del proyecto ha dado lugar a un resultado ampliamente sobreestimado. En la practica, el proyecto ha beneficiado al tráfico ferroviario tanzaniano en general, ya que su limitación al tráfico de tránsito prevista en el convenio no era viable.

12.46. En el caso de la Caribbean Agricultural Trading Company (CATCO) (proyecto de 3 millones de ecus), que debía facilitar un apoyo a los pequeños agricultores, se ignoraron ampliamente las limitaciones jurídicas y administrativas que frenan el comercio intrarregional, se sobreestimó la capacidad de gestión de CATCO pese a la existencia de un proyecto Lomé II en proceso de ejecución y no se tuvo en cuenta la situación financiera real del organismo.

12.47. En el caso de la carretera Bukombe-Isaka en Tanzania (35,9 millones de ecus), las hipótesis seleccionadas en los cálculos de rentabilidad han sido particularmente optimistas. De hecho, no se han tenido en cuenta en el cálculo determinadas inversiones necesarias, lo que lógicamente ha dado lugar a una exageración de las perspectivas de rentabilidad del proyecto.

12.48. Las carreteras nacionales n° 1 y n° 6 de Burundi (33 millones de ecus) se han reconstruido basándose en estudios antiguos actualizados en condiciones confusas. Por último, los costes definitivos de la carretera n°1 han sobrepasado en un 62 % a los previstos en el contrato firmado inicialmente y en un 20 % el importe (incluido un margen para imprevistos) previsto en el convenio de financiación.

12.49. La reconstrucción de la carretera Godomey-Bohicon en Benin (10,5 millones de ecus) se inició con seis meses de retraso debido a la antigueedad de los estudios técnicos disponibles.

12.50. El revestimiento de la carretera Ibanda-Uyole de Tanzania (9,8 millones de ecus) recomendado en el estudio técnico resultó inadecuado, lo que ha retrasado los trabajos y ha acarreado costes suplementarios de 4,5 millones de ecus.

Cumplimiento de los objetivos de los proyectos

12.51. En varias ocasiones se ha observado que los objetivos de los convenios de financiación no se habían alcanzado en absoluto o sólo parcialmente.

12.52. En el proyecto Block Trains de Tanzania, el tráfico de mercancías en tránsito a Zaire, Rwanda, Burundi y Uganda en 1993 fue más reducido de lo previsto en el convenio de financiación. No obstante, el apoyo facilitado en el contexto de este proyecto a la Tanzania Railways Corporation ha permitido una cierta mejora de las condiciones de tráfico dentro de Tanzania.

12.53. Aunque los trabajos de reconstrucción financiados por la cooperación regional ascendieron a 56 millones de ecus, la falta de solución a la cuestión del dragado de los canales del puerto de Beira en Mozambique redujo considerablemente sus posibilidades de utilización desde 1991.

12.54. La construcción de la Isaka Rail Terminal (Central Corridor, 10 millones de ecus), destinada al transbordo de las mercancías transportadas por ferrocarril, no se ha efectuado nunca. De hecho, Tanzania nunca ha firmado a tiempo el contrato de leasing a largo plazo del terreno situado en su frontera con Rwanda. Posteriormente, la Tanzania Railways Corporation ha puesto en marcha una instalación de transbordo, cuya capacidad es mucho más reducida que la prevista por el convenio de financiación.

12.55. En el proyecto Central Corridor de Tanzania, los trabajos ejecutados en la vía férrea (componente principal del proyecto) sólo han tenido un efecto mínimo debido a una insuficiencia en la implantación de balasto.

12.56. En el Caribe, el proyecto Caribbean Agricultural Research and Development Institute (CARDI) sólo ha tenido una incidencia limitada debido a los resultados decepcionantes de sus distintos componentes y al poco apoyo manifestado por los Estados miembros de la Caribbean Community (CARICOM) (atrasos de contribución, falta de designación de homólogos y de agentes de divulgación cualificados).

12.57. La parte correspondiente a Zaire (3,2 millones de ecus) del proyecto de conservación y de utilización racional de los ecosistemas forestales en África central (20 millones de ecus) no se ejecutará debido a la situación en la que se encuentra el país. En octubre de 1994, los fondos bloqueados desde el inicio de 1992 todavía no se habían liberado para financiar nuevas acciones.

Seguimiento de los proyectos

12.58. El seguimiento individual de cada proyecto regional debe estar dirigido conjuntamente por un ordenador de pagos regional nombrado específicamente a este efecto y los servicios de la Comisión. Este seguimiento es esencial para garantizar que los objetivos fijados en el plano nacional siguen teniéndose en cuenta y que la cooperación regional conserva su carácter de instrumento de integración eficaz.

12.59. En lo que respecta a los servicios descentralizados de la Comisión, el seguimiento de la cooperación regional se reparte entre las delegaciones de la región. No existe un procedimiento formal para designar a una delegación directora, con recursos y responsabilidades de seguimiento globales. Por otra parte, no está suficientemente organizado el reparto de las tareas específicas de cada delegación ni su coordinación. En los servicios centrales técnicos responsables del seguimiento de la ejecución de los proyectos, la carga de trabajo es tanta que afecta a la atención prestada a los proyectos regionales. En el plano de los servicios centrales generales, no existe una célula encargada de la gestión de los aspectos comunes a los proyectos regionales, del seguimiento global de la ejecución y del curso dado a las recomendaciones formuladas en los informes de evaluación.

12.60. Entre los proyectos cuyos mecanismos de seguimiento y de coordinación han presentado deficiencias tanto en el nivel central como en el local, pueden destacarse los siguientes:

a) el programa solar del Sahel, en el que ningún procedimiento de coordinación entre las nueve delegaciones afectadas ha funcionado verdaderamente bien;

b) el Caricom Regional Trade Development Programme, en el que los servicios centrales tardaron ocho meses en responder a una propuesta de evaluación intermedia formulada por la delegación;

c) el programa Caribbean Tourism Development, en el que los servicios de la Comisión esperaron seis meses para anular un procedimiento de adjudicación cuyos resultados no eran satisfactorios;

d) el proyecto Limpopo Line Rehabilitation en Mozambique; los servicios centrales de la Comisión ignoraban en julio de 1994 en qué grado de avance se encontraba la entrega de suministros, cuyos contratos se habían firmado en 1992 y 1993;

e) dos proyectos interregionales relativos a la Agencia de Seguridad de la Navegación Aérea en África y Madagascar (37 millones de ecus), financiados con capitales riesgo, de los que los servicios centrales de la Comisión no han podido presentar expediente alguno de seguimiento del proyecto, no sólo en el momento de la inspección efectuada por el Tribunal sino tampoco, y contrariamente a lo que indica la Comisión en su respuesta, durante los últimos contactos sobre el asunto en julio de 1995. En su Informe Anual relativo al ejercicio de 1991 (), el Tribunal ya había observado una insuficiencia grave en la documentación de los servicios de la Comisión sobre las operacions financiadas con capitales riesgo;

f) el proyecto Caribbean Agricultural Trading Company, para el que se había encargado a dos delegaciones que se pusieran de acuerdo para efectuar su seguimiento; en la práctica no se repartieron claramente las responsabilidades específicas, lo que ha causado un deterioro de la situación financiera, sin que los servicios centrales de la Comisión hayan vuelto a ocuparse de ello.

En varios casos, las deficiencias de seguimiento de los proyectos por parte de las delegaciones y de los servicios centrales se deben a que determinados puestos han estado vacantes durante un tiempo prolongado.

Retrasos de ejecución

12.61. La lentitud de aplicación de la cooperación regional no sólo se debe a las dificultades de identificación de los proyectos subvencionables, sino también a los retrasos que sufren los proyectos una vez que la Comisión ha tomado la decisión de financiación.

12.62. El convenio de financiación del programa regional de cooperación meteorológica para los ciclones tropicales en el Océano Índico (5 millones de ecus), firmado en 1990, sólo había sido objeto de contratos por el 6 % de su importe al 30 de junio de 1994, aunque los equipos debían ser operativos en los dos años siguientes a su firma. Los retrasos se deben a los procedimientos de coordinación y de seguimiento de la Comisión.

12.63. La puesta en marcha de un sistema automatizado de tratamiento de los datos aduaneros en el Caribe debía concluir en 1991. Al final de 1992 sólo se había efectuado en tres de los nueve países afectados. Los retrasos se debían a una consideración insuficiente de las limitaciones (no aplicación de un arancel aduanero común) y a una mala coordinación entre los gestores del proyecto.

12.64. En el caso del Caribbean Examination Council Data Processing System, la instalación técnica todavía no estaba terminada cuatro años después de la firma del convenio de financiación debido a las incertidumbres que desde el principio han caracterizado la organización del proyecto a raíz de un estudio previo insatisfactorio y de la falta de disponibilidad del personal necesario.

12.65. En el proyecto de construcción de escuelas de seguridad aérea en Douala y en Niamey (7 millones de ecus), la escuela regional de seguridad contra incendios de Douala (Camerún), cuya reconstrucción debía terminarse en marzo de 1991, aún no había iniciado sus cursos en septiembre de 1994, y en la misma fecha los equipos de la escuela de Niamey (Níger) todavía no se habían instalado.

Conclusión sobre la cooperación regional

12.66. Al haberse formulado los objetivos de la cooperación regional en términos muy generales, no es posible efectuar una comparación razonada entre intenciones y realizaciones (véanse apartados 12.34 y 12.35). Asimismo, en el plano de los programas regionales, se han aprobado más bien sectores de concentración en lugar de objetivos por alcanzar (véase apartado 12.36). De ese modo, sin unos puntos de referencia precisos y cuantificados, los gestores sólo pueden apreciar los resultados obtenidos de una manera intuitiva, lo que no resulta satisfactorio al tratarse de la utilización de fondos públicos.

12.67. Aunque reconoce las distintas mejoras ya introducidas en el proceso de programación de la cooperación regional relativa a Lomé III, el Tribunal considera que deberían buscarse aún más mejoras, como la fijación de un calendario y la realización de un documento de programación más sistemático (véanse apartados 12.17 a 12.20).

12.68. Con respecto a las organizaciones regionales, la Comisión debería esforzarse por convencer a los Estados ACP de que confíen a éstas un mandato más amplio y les designen ordenadores de pagos regionales más sistemáticamente, lo que mejoraría tanto el ritmo como la calidad de los programas regionales (véase apartado 12.37). No obstante, es necesario asegurarse previamente de que estas organizaciones poseen efectivamente los medios y la capacidad para desempeñar este papel. Hay que señalar que, desde esta perspectiva, se han reservado medios financieros significativos al refuerzo de determinadas organizaciones regionales en el marco del IV Convenio de Lomé ().

12.69. La gestión financiera y contable de la cooperación regional sigue siendo muy imperfecta. Es fundamental clarificar el mecanismo de distribución de los créditos entre la Comisión y el BEI y establecer a continuación un sistema de seguimiento contable tanto por naturaleza de los instrumentos financieros como por zonas regionales u otros conjuntos de países o de beneficiarios (véanse apartados 12.21 a 12.31).

12.70. La ejecución de los programas regionales ha sido objeto de procedimientos de seguimiento dentro de la Comisión y, sólo en determinados casos, en colaboración con los Estados ACP. Se ha observado que estos procedimientos de seguimiento se han descuidado en varias regiones y que sería necesario precisar sus objetivos, servicios responsables y frecuencia (véase apartado 12.38). Por otra parte, en varias regiones las dotaciones financieras de los sectores de concentración seleccionados en los documentos de programación no se respetaron, ya que no se siguió ningún procedimiento transparente de revisión de los programas regionales.

12.71. El carácter regional de los proyectos ha sido con demasiada frecuencia incierto (véanse apartados 12.39 y 12.42). Para que las acciones emprendidas respondan efectivamente al objetivo general de integración regional, es necesario que cada proyecto se someta desde el principio a un análisis crítico riguroso y que se excluya cualquier acción que sólo responda parcialmente a los criterios exigidos para recibir las ayudas reservadas a la cooperación regional. Por otra parte, debe establecerse un auténtico mecanismo incentivador para facilitar mayor ayuda a las regiones que manifiestan en la práctica una voluntad real de integración económica (véase apartado 12.20).

12.72. Con respecto a la ejecución de los proyectos, es necesario emprender esfuerzos para que:

a) las acciones se preparen con más meticulosidad principalmente en lo relativo a la consideración de las limitaciones, calidad y calendario de los estudios técnicos y a la importancia de los análisis de rentabilidad económica y financiera (véanse apartados 12.43 a 12.50);

b) el seguimiento de las operaciones cobre regularidad y eficacia, tanto por parte de los servicios de la Comisión como de los del ordenador regional de pagos (véanse apartados 12.58 a 12.60);

c) se especifiquen los objetivos de las operaciones y la frecuencia de las intervenciones de los servicios de la Comisión (delegaciones y servicios centrales) para que las responsabilidades sean a la vez más fáciles de delimitar y aplicar (véanse apartados 12.61 a 12.65).

12.73. Por otra parte, hay que señalar que las insuficiencias observadas por el Tribunal en cuestiones de programación, ejecución de las acciones, función de las organizaciones regionales y seguimiento de los proyectos se han mencionado en varias ocasiones en distintas evaluaciones externas () que, al 31 de diciembre de 1994, todavía no habían sido objeto de un seguimiento sistemático.

12.74. El Tribunal toma nota de que la Comisión considera que las disposiciones y las prácticas de aplicación del IV Convenio de Lomé han permitido vencer las dificultades fundamentales encontradas en la movilización de los créditos regionales de Lomé III. No obstante, el Tribunal recuerda que ya en las respuestas al Informe especial n° 4/88 sobre la aplicación de la cooperación regional en el marco de los dos primeros Convenios de Lomé, la Comisión afirmaba que las disposiciones del nuevo convenio (Lomé III) habían aportado soluciones a los problemas encontrados en la aplicación de los convenios anteriores. Asimismo, insiste en la necesidad de presentar anualmente a la autoridad de aprobación de la gestión un informe sobre la aplicación global de la cooperación regional y sobre el progreso y las nuevas adaptaciones de los programas indicativos regionales (véase apartado 12.38).

FUNDACIÓN CULTURAL

Introducción

12.75. La Fundación Cultural se creó a raíz del III Convenio de Lomé (), en junio de 1986, en forma de asociación internacional sometida al derecho belga (). A causa de dificultades de financiación, se suspendió su actividad durante el ejercicio 1994 (véase el apartado 12.96). Desde el principio contó con el apoyo de la Comisión, ya que uno de sus antiguos miembros fue su primer presidente. Los estatutos de esta asociación prevén una estructura de gestión bastante complicada, ya que, además de la junta general de los miembros, cuenta con un consejo de administración formado por veintiuna personas, apoyado por un consejo consultivo de quince personas y representado por una mesa de al menos cinco personas (). Ningún mecanismo particular garantiza los recursos financieros necesarios para su funcionamiento. Con esta estructura, esta asociación cuyos objetivos eran extremadamente ambiciosos, se encontraba en una situación particularmente precaria desde el punto de vista financiero.

12.76. Un protocolo de acuerdo firmado entre la Comisión y la Fundación el 16 de diciembre de 1988, estableció en beneficio de ésta el principio de concesión de ayudas financiadas con fondos del 6° FED para la elaboración y la puesta en marcha de proyectos culturales que respondían a los objetivos del convenio (). Este protocolo no fijaba ninguna dotación financiera.

12.77. El 23 de octubre de 1987, la Comisión adoptaba una decisión global de financiación de 10 millones de ecus con cargo a los créditos de cooperación regional del 6° FED en favor de acciones de cooperación cultural. En el marco de esta decisión global, entre 1987 y 1991 la Fundación recibió de los créditos del 6° FED 3 millones de ecus aproximadamente, destinadas bien a retribuir a «asistentes técnicos» con carácter permanente (casi asalariados), o bien a financiar proyectos de tipo cultural. Los gastos de funcionamiento de la Fundación estaban cubiertos por una comisión del 10 % de los importes reservados a los proyectos.

12.78. El IV Convenio de Lomé (artículo 141) reconoce la existencia de la Fundación y confirma su función de contribuir a los objetivos de la cooperación cultural sin constituir por ello un organismo ACP-CE. La declaración recogida en el anexo XXII del Convenio precisa que «la Comunidad pone a disposición de la Fundación una contribución financiera a fin de que pueda cumplir su misión. Dicho apoyo financiero se concederá sobre una base plurianual que se determinará en el marco de un protocolo de acuerdo que deberá celebrarse con la Comisión, y que podrá renovarse sobre la base de las realizaciones de la Fundación, teniendo en cuenta, entre otras cosas, los resultados logrados en materia de movilización de los recursos exteriores distintos de los previstos en el Convenio».

12.79. Puesto que el protocolo de acuerdo correspondiente al 7° FED nunca pudo firmarse por falta de acuerdo entre las partes interesadas, la Comisión abonó directamente a la Fundación anticipos por un importe de 2,25 millones de ecus entre abril de 1992 y agosto de 1993 () y comprometió para ésta en 1994 un importe de 738 606 ecus destinados a liquidar las operaciones en curso.

Funcionamiento de la Fundación

Aplicación de las disposiciones legales en materia de administración

12.80. La Fundación está regida por la ley belga de 25 de octubre de 1919 sobre asociaciones internacionales que exige la publicación de la lista de los directivos de la asociación y que los estatutos rijan cuestiones como la aprobación de los presupuestos y la aprobación de las cuentas por la junta general.

12.81. Los estatutos aprobados por real decreto de 19 de febrero de 1987 fueron modificados el 7 de noviembre de 1990. En esta ocasión, el objeto de la Fundación se amplió considerablemente para abarcar la totalidad de las disposiciones del título IX (cooperación cultural y social) de la segunda parte del IV Convenio de Lomé. Asimismo, se ampliaron las disposiciones relativas a la administración de la Fundación para reunir en su consejo de administración al número más elevado posible de representantes de organismos ACP y ACP-CE e instituciones de la Comunidad. Finalmente se creó un consejo consultivo compuesto en la mayor medida posible por representantes de organismos ACP-CE para asesorar al consejo de administración, en particular en su busca de financiaciones complementarias a las del FED (). De este modo, la Fundación se confería un carácter casi institucional con el objetivo evidente, entre otros, de perennizar su financiación.

12.82. Desde su creación, la Fundación no ha sido administrada de conformidad con las disposiciones estatutarias:

a) la junta general no se reunió en 1992 y no se han podido encontrar las actas de sus reuniones anteriores a julio de 1990;

b) el consejo de administración no se reunió en 1991; no se han encontrado las actas de sus reuniones anteriores a abril de 1992;

c) los registros previstos en los artículos 9 y 13 de los estatutos para la inscripción de las resoluciones de la junta general y las decisiones del consejo de administración no se han conservado;

d) la junta general nunca ha aprobado el presupuesto anual ni tampoco se ha convocado para ello al consejo de administración;

e) la junta general jamás ha aprobado las cuentas del ejercicio transcurrido;

f) la junta general no renovó los mandatos de administradores del consejo de administración a mediados de 1988 y de 1990, lo que constituye un incumplimiento del artículo 10 de los antiguos estatutos. De hecho, no se ha respetado la obligación legal de publicación de los nombres y funciones de los administradores;

g) el consejo de administración no ha elaborado nunca el programa anual de las actividades de la Fundación; (estatutos, artículo 14);

h) hasta el final de enero de 1994, siete años después de la creación de la Fundación, no se fijó el baremo de las cotizaciones de los miembros. Dicho baremo se estableció en condiciones poco transparentes, puesto que no se hace mención de ello en los estatutos;

i) los dos comisarios de cuentas exigidos por el artículo 18 de los nuevos estatutos no se designaron hasta 1994. No son personas cuya responsabilidad profesional pueda verse comprometida ();

j) el reglamento interno previsto en el artículo 7 no se aprobó hasta el comienzo de 1994, con siete años de retraso.

12.83. En lo que respecta al funcionamiento de los órganos estatutarios, el examen de los documentos disponibles ha mostrado que:

a) la junta general ha desempeñado un papel poco significativo, muy inferior al previsto por los estatutos;

b) el consejo de admnistración no ha supervisado ni controlado la gestión de la Fundación y las actividades de su secretario general en particular;

c) la función de los tesoreros se ha mantenido limitada con respecto a las disposiciones del artículo 15 de los estatutos, que los vincula a los actos importantes que comprometen financieramente a la Fundación;

d) el secretario general ha dispuesto de un poder desmesurado y ha gestionado la Fundación según su propio criterio y sin rendir cuentas de su gestión;

Tipología y resultados de las acciones de la Fundación en el período 1992-1994

12.84. La Fundación no ha aplicado plan estratégico alguno de sus operaciones. Del mismo modo, tampoco ha dispuesto de objetivos claramente definidos y perseguidos a través de programas de trabajo anuales. Puesto que las operaciones se han efectuado de manera aislada, no es posible evaluar objetivamente su eficacia en conjunto. El «plan estratégico» elaborado por la Comisión para Lomé IV nunca fue ratificado por los órganos de administración de la Fundación y no pudo aplicarse.

12.85. Entre el 1 de enero de 1992 y el 30 de junio de 1994, la Fundación financió total o parcialmente sesenta y nueve proyectos (cuadro 12.10). En más del 80 % de éstos, los compromisos individuales no sobrepasan 50 000 ecus, siendo el compromiso medio de unos 24 000 ecus. Las tres financiaciones más importantes consisten en:

a) una contribución de 150 000 ecus que cubría aproximadamente la cuarta parte del coste de un espectáculo musical (Waramba, la ópera mandinga), presentado en el festival francófono de Limoges en octubre de 1992, durante una gira en África occidental en 1993 y representado durante tres semanas en París () en otoño de 1992;

b) entre enero de 1992 y octubre de 1994, una serie de emisiones radiofónicas en la RTBF () sobre la cultura ACP (318 horas de emisión financiadas con 129 000 ecus);

c) una serie de manifestaciones muy diversas presentadas en la exposición universal de Sevilla en julio de 1992 (100 300 ecus).

12.86. En general, los proyectos no han sido objeto de evaluaciones independientes. Por su parte, los servicios de la Comisión no disponen de ningún álbum de prensa que pueda dar una idea de la incidencia de las acciones financiadas con fondos del FED. La Fundación, por su parte, ha efectuado una evaluación interna de sus veintiuna acciones más importantes del período 1992-1994, pero, al tratarse de un acto de complacencia, el crédito que se le puede conceder es limitado, como ha podido comprobar el Tribunal durante el examen de algunas financiaciones de prácticas o de seminarios.

Deficiencias que caracterizan a determinados proyectos

12.87. Varios casos de gastos discutibles en cuanto a su oportunidad o a su utilidad, relativos a dos proyectos del 6° FED financiados en 1989 pueden servir de ejemplo y deben señalarse.

Seminario sobre la cultura y el desarrollo de los países ACP insulares

12.88. Sobre este seminario, celebrado en Isla Mauricio del 31 de julio al 4 de agosto de 1989 y que costó al FED 103 167 ecus, el Tribunal ha efectuado las observaciones siguientes sin que ello haya suscitado comentario alguno por parte de los servicios de la Comisión:

a) aunque la Fundación nunca ha presentado el informe previsto en el contrato, la Comisión ha abonado 500 000 francos belgas (12 821 ecus);

b) pese a que el seminario sólo duró cinco días, se alquiló un coche sin justificación convincente durante un período iniciado catorce días antes del comienzo del seminario y que concluyó cuatro días después;

c) una persona cuya presencia en el lugar donde se celebró el seminario no está demostrada percibió dietas por valor de 78 000 francos belgas (2 000 ecus);

d) el proyecto financió el coste de un cóctel para 200 personas, aunque el número de participantes en el seminario era sólo de 50.

Prácticas de formación sobre la cultura y el desarrollo

12.89. En relación con estas prácticas, celebradas en Cotonou (Benin) entre el 21 de agosto y el 1 de setiembre de 1989 y por las que se facturaron 145 229 ecus al FED, cabe formular las siguientes observaciones:

>SITIO PARA UN CUADRO>

a) la Comisión no ha recibido el informe final por el que la Fundación recibió un importe global de 300 000 francos belgas (7 800 ecus). El borrador de nota de síntesis que presenta una breve acta de las intervenciones de algunos de los participantes no podría considerarse, ni por su estructura ni por su contenido, como equivalente a un informe final que incluiría conclusiones detalladas ();

b) los gastos de estancia en el hotel Sheraton de Cotonou han corrido a cargo del proyecto por un importe de 34 016 ecus sin que se conozca la identidad de los beneficiarios ni la duración de su estancia, ya que los documentos justificativos disponibles en la Comisión eran insuficientes para que pudiera iniciarse un control detallado;

c) tres de los catorce billetes de avión Bruselas-Cotonou pagados por la Comisión son billetes de primera clase;

d) dos personas han percibido honorarios de 165 000 francos belgas (4 300 ecus) cada una, además de sus gastos de estancia, sin que los citados honorarios estén convincentemente justificados;

e) en este mismo caso, los servicios de la Comisión reembolsaron los importes así facturados sin pedir explicaciones.

Gestión financiera y contable

12.90. Pese a las disposiciones del anexo XXII del IV Convenio de Lomé, el FED ha sido el principal proveedor de fondos de la Fundación, puesto que ha cubierto el 98 % de las operaciones de 1992 y de 1993 (respectivamente, 1,16 y 1,18 millones de ecus). Las cotizaciones de los miembros de la Fundación han sido simbólicas.

12.91. En 1993, último ejercicio de plena actividad de la Fundación, los gastos administrativos representaron el 47,3 % de la totalidad de los gastos (). Esencialmente, estos gastos consisten en:

a) gastos de personal (19 862 000 francos belgas: 509 283 ecus) correspondientes a tres personas a tiempo completo y, desde el 1 de julio de 1993, al secretario general ();

b) el alquiler del inmueble sede de la Fundación (2 145 000 francos belgas: 55 000 ecus).

12.92. Las retribuciones del personal incluían indemnizaciones que la Fundación no sometió a la legislación social y fiscal vigente en Bélgica. Por otra parte, el alquiler pagado por la sede de la Fundación no guardaba relación con su actividad ni con sus medios financieros.

12.93. Durante los ejercicios 1992 y 1993, la Fundación mantuvo importes considerables en cuentas bancarias no remuneradas (), lo que ha supuesto la pérdida de ganancias importantes.

Supervisión ejercida por la Comisión

12.94. Hasta el final de 1993, la Comisión se limitó a pagar a la Fundación los importes que se habían aprobado en los acuerdos de financiación de los proyectos sin ejercer control presupuestario del funcionamiento de la Fundación ni control de gestión financiera de los proyectos.

12.95. A raíz de la polémica surgida a partir de enero de 1992 a propósito de la gestión de la Fundación, los servicios del interventor de la Comisión comprobaron sobre el terreno las operaciones dirigidas por la Fundación y financiadas por el FED. Los resultados de esta visita de inspección efectuada en octubre de 1992 son particularmente limitados, ya que no se examinaron las cuestiones relativas a la legitimidad de los gastos incurridos. El informe presentado en noviembre de 1992 pretendía ser tranquilizador (), pero, no obstante, recomendaba a los servicios de la DG VIII que efectuaran controles sobre el terreno en la Fundación, lo cual no se había hecho hasta entonces.

12.96. Debido a la insistencia del comité del FED, los servicios de la Comisión decidieron abordar a fondo el examen de la gestión de la Fundación, lo que dio lugar al despido del personal a partir de febrero de 1994 y a la suspensión de sus operaciones. El último compromiso de créditos de 738 606 ecus en abril de 1994 se destinó a concluir las operaciones en curso y a tomar las disposiciones necesarias para suspender la actividad de la Fundación. A raíz de dicha suspensión y ante unos retrasos de seis meses en los pagos de los alquileres, el 28 de noviembre de 1994 el juez de paz del cuarto cantón de Bruselas condenó conjuntamente a la Fundación y a su secretario general al pago de atrasos de alquileres, gastos generales e intereses de demora por un importe de1 260 900 francos belgas (32 050 ecus), así como de las costas procesales. A raíz de un acuerdo amistoso entre el arrendador y el secretario general de la Fundación (), la Comisión abonó en agosto de 1995 1 071 660 francos belgas (28 005 ecus) en concepto de indemnización por rescisión de contrato de arrendamiento, mientras que los atrasos de alquiler quedaban cubiertos por la movilización de la garantía bancaria de arrendamiento por 660 000 francos belgas (17 247 ecus).

12.97. En junio de 1994, el interventor concedió el visado a este último compromiso de 738 606 ecus, añadiéndole el siguiente dictamen negativo: «El interventor mantiene su actitud crítica con respecto a la propuesta en cuestión que avala, en resumidas cuentas, las consecuencias de una mala gestión financiera». Esta práctica por parte del interventor es criticable en la medida en que su intervención debe poner de manifiesto los casos de gestión no conformes a la reglamentación incluso si están motivados por consideraciones de carácter externo (). El visado acompañado de un dictamen negativo no contribuye a la transparencia deseada. En este caso, habría sido adecuado el recurso a un procedimiento de negativa de visado.

Conclusión sobre la Fundación Cultural

12.98. Las dificultades encontradas por la Fundación se deben en gran medida al mal funcionamiento de sus órganos de administración, que no han sabido ejercer el control deseable del mandato del secretario general (véanse apartados 12.80 a 12.83). En estas condiciones, los servicios de la Comisión deberían haber llamado la atención de la autoridad presupuestaria sobre las irregularidades observadas desde antes del segundo trimestre de 1993. En este sentido, la nota de 10 de marzo de 1993 mencionada por la Comisión en su respuesta no tiene en cuenta el funcionamiento no estatutario de los órganos de administración de la Fundación.

12.99. En la medida en que la Fundación no debe constituirse como organismo ACP-CE, no es deseable dejarle presentarse como tal. Una vez más, la Comunidad tiene una gran responsabilidad por haber aceptado hacerse cargo a partir de 1992 de los gastos de funcionamiento de la Fundación sin haber establecido un mecanismo de control suficiente de la legitimidad de las decisiones tomadas y de las acciones emprendidas (véanse apartados 12.94 a 12.97).

12.100. Al no existir objetivos claramente establecidos ni un plan de trabajo definido cuya ejecución pueda ser objeto de un auténtico seguimiento, no es posible apreciar los resultados generales de la Fundación. En estas condiciones, únicamente es deseable financiar proyectos individuales, asegurándose de su legitimidad, de su aplicación efectiva y de la calidad de sus resultados. Cualquier paso hacia la institucionalización de la Fundación no hará sino generar gastos de funcionamiento superfluos (véanse apartados 12.84 y 12.86).

12.101. Con respecto al último compromiso relativo a la suspensión de la actividad de la Fundación en junio de 1994 (738 606 ecus), el interventor que consideraba que la operación prevista era el resultado de una mala gestión debería haber denegado su visado. La Comisión podría entonces hacer caso omiso a dicha negativa justificando su decisión, o bien hacer que los directivos de la Fundación asuman la responsabilidad de sus actos (véanse apartados 12.96 y 12.97).

12.102. Puesto que la Comisión deberá sufrir las consecuencias financieras de decisiones tomadas por el presidente y el secretario de la Fundación en condiciones no conformes a los estatutos, debería estudiar las posibilidades de demandar a estos directivos ante los tribunales judiciales para recuperar los importes de los que el FED ha tenido que hacerse cargo, es decir, el coste de la suspensión de la actividad de la Fundación: indemnizaciones por despido, indemnizaciones por ruptura de contrato de arrendamiento, gastos administrativos en exceso a partir de 1993, así como los demás gastos y estudios emprendidos en este marco y que forman parte de los 738 606 ecus.

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

APLICACIÓN DE LA COOPERACIÓN REGIONAL ESTABLECIDA POR EL III CONVENIO DE LOMÉ (6° FED)

Observación preliminar

La Comisión es totalmente consciente de que la aplicación de la cooperación regional plantea dificultades que son inherentes a la problemática de dicha cooperación. No obstante, es importante observar que la Comunidad Europea es el único suministrador de fondos que lleva a cabo un programa de cooperación regional de envergadura. Con motivo de la conferencia de Maastricht sobre el desarrollo africano en julio de 1990, los países africanos y los donantes solicitaron a la Comisión que colaborase en la elaboración de un programa para el fomento de la cooperación y de la integración regional; estos trabajos se llevaron a cabo dentro de la coalición mundial por África. Por otra parte, dentro del programa especial de ayuda a África, la Comisión ha puesto en marcha un estudio sobre la dimensión regional del ajuste, preparando el terreno para los trabajos de la iniciativa transfronteriza en el África oriental y austral y en el Océano Índico, que constituyen un enfoque pragmático para colaborar en el avance de la integración económica regional.

Introducción

12.8. Véanse las respuestas a las observaciones del Tribunal en el apartado 12.15.

12.10. La situación de los pagos con cargo a los recursos propios del BEI al final de 1994 se estableció durante el primer semestre de 1995 en una regularización contable entre los servicios de la Comisión y los del BEI.

Objetivos de la cooperación regional, programación y gestión de los créditos

Objetivos y marco de la cooperación regional

12.12. Con el fin de clarificar la situación financiera global de la cooperación regional, la dotación prevista en el segundo protocolo financiero de Lomé IV estará compuesta únicamente por subvenciones gestionadas por la Comisión y constituirá una cantidad mínima. La programación regional no tendrá en cuenta las operaciones gestionadas por el BEI que, por su propia naturaleza, se consideran no programables.

12.15. El acuerdo interno de financiación dispone que se lleve a cabo un intercambio de opiniones sobre las orientaciones generales para la aplicación de la cooperación regional dentro del comité de programación, en el que está representado el BEI.

A medida que se aprobaban las decisiones de financiación, los proyectos regionales instruidos y financiados por el BEI fueron asignados a posteriori en las dotaciones determinadas por la Comisión. A lo largo de todo el III Convenio de Lomé, el BEI informó regularmente a los servicios de la Comisión. Véase también la respuesta al apartado 12.12.

12.16. a) No sería muy útil fijar un concepto estricto de región. Como se indica en el artículo 102, la cooperación regional puede abarcar distintas situaciones aunque, por razones prácticas, el grueso de la cooperación regional se ha programado y aplicado para siete regiones geográficas. Otras operaciones regionales han beneficiado normalmente a países que pertenecían a más de una región geográfica.

b) El papel de las organizaciones regionales en relación con la programación y la aplicación de la cooperación regional se ha ido perfeccionando progresivamente. El IV Convenio de Lomé reconoce explícitamente que las organizaciones regionales debidamente autorizadas desempeñan un papel importante, pero la posibilidad de que estas organizaciones participen activamente depende mucho del contexto específico. También hay que hacer una distinción importante entre las organizaciones con un mandato amplio de integración económica y otras especializadas en determinados sectores o temas: en conjunto, la cooperación regional resulta más fácil con las organizaciones más especializadas. La situación ha evolucionado mucho con el tiempo: se crean nuevas organizaciones y se modifica el mandato de las existentes, lo que complica las cosas. Otra complicación frecuente es que los mandatos de las distintas organizaciones se solapan, e incluso entran en conflicto. Todos estos factores explican por qué, en la práctica, el papel de las organizaciones regionales ha sido diferente en las distintas regiones.

c) Es evidente que el establecimiento y la aplicación de los programas regionales son generalmente más complejos que los de los programas nacionales. La Comisión ha seguido el planteamiento de utilizar los procedimientos establecidos utilizados en los programas indicativos nacionales en la medida en que se consideraban adecuados. Bajo el IV Convenio de Lomé se han celebrado reuniones regulares entre los ordenadores de pagos nacionales, las organizaciones regionales y la Comisión para las distintas regiones geográficas. En los casos en que existen organizaciones regionales debidamente autorizadas, dichas organizaciones han tenido una participación significativa en los procedimientos.

Programación de la cooperación regional del 6° FED

12.18. En la época en que se realizó la programación del III Convenio de Lomé no existía un reponsable regional para las unidades geográficas; varios funcionarios responsables de uno o varios países compartían el seguimiento de los programas regionales. Esta situación explica por qué el proceso de programación regional en su conjunto no está tan bien documentado como el proceso de programación nacional. La situación ha mejorado a partir del IV Convenio de Lomé con el nombramiento de responsables regionales.

12.19. El perfil y la capacidad de la organizaciones regionales varían mucho en las distintas regiones y en algunas de ellas no está muy claro el mandato de las diferentes organizaciones. Ambos factores explican por qué el papel de las organizaciones regionales ha sido limitado en las regiones mencionadas. Una de las prioridades del IV Convenio de Lomé es apoyar la integración regional mediante el aumento de la capacidad de las organizaciones regionales.

12.20. La Comisión considera que no existe una fragmentación óptima de las distintas regiones. A primera vista, la pertenencia a una organización regional podría ser una forma lógica de fragmentación, pero en la práctica ello plantea el problema del solapamiento entre distintas organizaciones. La fragmentación que aplica la Comisión, es una solución pragmática.

La Comisión considera que existen otras vías, aparte del complicado mecanismo de movilización de créditos por tramos, que resultarían más incentivadoras para una mejor integración regional. Así, por ejemplo, la mezcla de fondos nacionales y regionales y de la ayuda adicional a la balanza de pagos para los países que se comprometan en programas dirigidos a la integración regional. Véase también la respuesta al apartado 12.71.

Dotaciones financieras y tipos de acciones emprendidas

Distribución de los créditos

12.22. Desde entonces se ha reabsorbido este exceso mediante liberaciones rutinarias con cargo a los proyectos regionales en 1995.

12.23. Como indicaba la Comisión en su respuesta al Informe Anual de 1993 del Tribunal (apartado 15.20), en 1995 se introducirá en el sistema OLAS un mecanismo para poder tener en cuenta la posible participación de los recursos propios del BEI. Véase también la respuesta al apartado 12.12.

12.24 12.25. Las cuentas de las dotaciones «promoción comercial» y «promoción industrial» fueron objeto de un control en 1995 que ha reestablecido la coherencia con los compromisos inscritos.

12.26. Aunque se ha realizado un seguimiento extra-contable (al margen de OLAS) del II Convenio de Lomé, el Tribunal tiene razón en el sentido de que habría sido más fácil gestionar las dotaciones si estos datos estuviesen incluidos en el sistema OLAS. Las dotaciones se informatizarán lo antes posible.

Cuando se hayan realizado las modificaciones necesarias en el sistema OLAS, la Comisión introducirá en él las dotaciones para las subregiones y para el instrumento «todos los ACP», y ya no habrá una gestión extracontable.

12.27. Desde el principio de 1995 se lleva a cabo un cotejo periódico y sistemático entre las cuentas del BEI y las de la Comisión. Actualmente, cada vez que el BEI notifica la utilización de los instrumentos de capitales riesgo o bonificaciones de intereses/recursos propios se actualizan los datos del Banco y los de la Comisión. También se han corregido algunas incoherencias anteriores. Tras la cumbre de Cannes (junio de 1995) está previsto transformar en subvenciones los préstamos especiales del 5° y 6° FED.

Distribución de los créditos entre los distintos tipos de acciones

12.30. La cooperación regional se ha dirigido a actividades que habría sido muy difícil o imposible financiar por los propios Estados ACP. Además, las mejoras en los sistemas de transporte (tanto en infraestructura como en el marco normativo) son condiciones necesarias para una mayor seguridad alimentaria, debido a sus repercusiones sobre el coste del envío de alimentos desde las zonas con superávit a las zonas deficitarias y a sus efectos sobre la competencia. Es más, la estructura del gasto no refleja necesariamente la importancia que se concede a las prioridades específicas. Algunos tipos de operaciones de seguridad alimentaria no requieren una gran suma de financiación, al contrario que las mejoras de la infraestructura. En algunos casos concretos las operaciones de seguridad alimentaria previstas se vieron obstaculizadas por conflictos civiles en los países beneficiarios (así sucedió en las actividades para la Agencia Intergubernamental para la Sequía y la Desertificación, IGADD, en el Cuerno de África).

Relación entre los sistemas OLAS y PICS

12.32 12.33. Cuando se hayan introducido en OLAS las dotaciones de las subrregiones y del instrumento «todos los ACP» este cotejo se realizará de forma automática. Este proceso está ya en curso.

Aplicación de la cooperación regional programable de Lomé III

Preparación de los programas regionales

12.36. El concepto de la concentración sectorial es más difícil de aplicar a escala regional que a escala nacional. Se ha estado trabajando para perfeccionar progresivamente el planteamiento sectorial a nivel regional y, en este aspecto, se han realizado grandes progresos en el IV Convenio de Lomé. No obstante, continúa siendo necesaria la flexibilidad a nivel regional.

12.37. De forma general, la Comisión intenta encontrar socios entre las organizaciones regionales para sacar adelante sus proyectos y programas regionales, pero no es posible hacer caso omiso de la voluntad política de los Estados afectados, que debe ser el motor de dichas organizaciones.

La Comisión es muy consciente de las deficiencias de muchas organizaciones regionales (véase también la respuesta al apartado 12.16. b), por lo que bajo el IV Convenio de Lomé se concede prioridad a las actividades para aumentar sus capacidades. Por otra parte, la Comisión apoya los trabajos encaminados a la racionalización de las instituciones dirigidas a la integración en el contexto de la coalición mundial por África.

Seguimiento de los programas regionales

12.38. Como indica el Tribunal, la complejidad de la cooperación regional puede requerir una reorientación del programa para tener en cuenta los nuevos acontecimientos.

De conformidad con la letra b) del apartado 1 del artículo 160 del IV Convenio de Lomé y con la experiencia obtenida en la aplicación del III Convenio de Lomé, se organiza periódicamente un seguimiento de los programas regionales que incluye la coordinación y el intercambio de opiniones sobre la ejecución y el seguimiento entre la Comisión, los ordenadores de pagos nacionales, las organizaciones regionales y los responsables de los proyectos regionales.

Carácter regional de los proyectos seleccionados

12.40 12.41. La Comisión entiende que no se cuestiona la «regionalidad» de los proyectos concretos mencionados. Como se indica en la respuesta al apartado 12.37, la utilización de fondos nacionales para complementar los fondos regionales es un signo del compromiso del gobierno en la operación regional. La proporción de fondos nacionales para complementar los fondos regionales se determina fundamentalmente teniendo en cuenta la disponibilidad de dichos fondos nacionales y el compromiso del gobierno en la operación regional.

12.42. a) El proyecto consta de tres componentes:

- asistencia técnica (AT) a la secretaría de la OECS (Organización de Estados del Caribe Oriental);

- formación de profesores de enseñanza secundaria;

- infraestructuras.

La circulación de estudiantes entre los distintos países es uno de los objetivos perseguidos por la estrategia de la OECS para la reforma de la educación, habida cuenta de la creación en cada país de centros de especialización encargados de la formación de los estudiantes de la subrregión en una disciplina dada. Dicha estrategia se encuentra aún en su fase inicial y es ya evidente para todos los participantes que, para asentar el carácter regional de la operación, la circulación de estudiantes deberá ir apoyada por un programa de becas. En consecuencia, la circulación de estudiantes se integrará en la estrategia en una fase posterior.

b) La naturaleza regional del proyecto está justificada por las economías de escala conseguidas gracias al agrupamiento de las adquisiciones de equipo.

c) Aunque Burkina Faso ha sido el principal beneficiario, no es menos cierto que, en el marco de este proyecto, se han regionalizado algunas operaciones de comercialización de madera, aunque con un alcance inferior a las estimaciones iniciales.

d) El proyecto Ecofac (conservación y utilización racional de los ecosistemas forestales en África central) empezó sus actividades sobre el terreno en el mes de marzo de 1992. Fue concebido como una serie de actividades piloto en los distintos países implicados.

El principal elemento de «regionalidad» es no sólo la puesta en común de conocimientos entre las distintas administraciones nacionales afectadas, sino también el hacer frente en común a los problemas relacionados con un mismo ecosistema. En este contexto, el «banco de datos» a que se refiere el informe del Tribunal es un elemento más para la gestión y la puesta en común de los conocimientos. Ya se ha empezado a crear, y debería desarrollarse con la introducción progresiva de nuevos datos que permitan avanzar en los trabajos sobre el terreno.

Definición de los proyectos y calidad de los estudios preparatorios

12.43. Esta nota no está prevista en el Convenio ni en el acuerdo interno; se trata de un procedimiento administrativo abandonado hace ya mucho tiempo.

12.45. Proyecto «Block Trains» de la compañía de ferrocarril de Tanzania (TRC): la evaluación de este proyecto, finalizada en junio de 1994, confirmó que se había sobreestimado el aumento del tráfico de tránsito. Las previsiones de tráfico de tránsito están sometidas inevitablemente a riesgos, dados los disturbios políticos y económicos imprevisibles acontecidos en la región. Concretamente, dos de los factores que hicieron que el tráfico fuese menor de lo esperado fueron:

- el descenso espectacular de las exportaciones de cobre y zinc del este de Zaire debido al descenso de la producción de Gecamines;

- los retrasos y la reducción consiguiente del proyecto de la terminal de Isaka, que hizo que una parte creciente del tráfico ruandés se desviase a la ruta del corredor septentrional (esta tendencia se ha invertido recientemente gracias al mejor funcionamiento de las operaciones en Isaka).

Es cierto que, puesto que la demanda de tráfico de tránsito estaba por debajo de las previsiones, el programa ha permitido efectivamente a la TRC mejorar la eficacia de sus servicios nacionales. El proyecto incluye disposiciones para garantizar la utilización de «Block Trains» para el tráfico de tránsito y ha establecido un comité director de representantes de los países usuarios para gestionar dichas disposiciones. No obstante, el sistema previsto resultó ser inviable debido a los numerosos conflictos y efectivamente la TRC ha vuelto a hacerse cargo de la gestión de los «Block Trains».

12.46. La Comisión es consciente de este problema e intentará evitarlo en el futuro mediante estudios preparatorios más exhaustivos.

12.47. Carretera Bukombe-Isaka: el informe de evaluación externa (junio de 1994) de este proyecto (evaluacion del sector del transporte, Technecon) confirma que las previsiones de la Comisión eran realistas e incluso modestas, ya que las perspectivas actuales de rentabilidad económica superan dichas previsiones.

No obstante, es cierto que el aumento del tráfico se ha visto facilitado también por otras inversiones, especialmente en la TRC y la terminal de Isaka, realizadas durante la construcción de la carretera Bukombe-Isaka o con posterioridad a ella. Como principio general, la evaluación económica de todos los proyectos futuros en el sector del transporte se basará en un enfoque global de red que incluya todos los modos de transporte. Ello es especialmente importante en el contexto de los proyectos regionales en Tanzania.

Es más, el inesperado incremento del tráfico para transportar ayuda de emergencia a los refugiados en el oeste de Tanzania desde mediados de 1994 ha supuesto ciertamente un aumento en los niveles medios de tráfico diario por encima de los previstos en un principio.

12.48. En cuanto a los estudios preparatorios, es cierto que ha habido que dedicar varios estudios a la rehabilitación de la carretera nacional 1, que es la vía más importante del país tanto para el tráfico nacional como para el internacional.

El coste final de las obras supera en un 62 % la cantidad prevista en el contrato, debiendo atribuirse el 30 % de esta cantidad a la revisión de los precios.

12.50. Carretera Ibanda-Uyole: en 1990 se finalizó el diseño de la rehabilitación de la carretera. El revestimiento de la carretera era conforme a los estándares usuales sobre carreteras en Tanzania, es decir, una capa de rodadura («wearing course») de 50 mm.

Durante los trabajos, tres años después, teniendo en cuenta las nuevas condiciones de tráfico y los daños sufridos por la carretera, se decidió modificar la composición de la estructura de la calzada. El exceso total sobre los costes previstos para las modificaciones del revestimiento de la calzada ha sido de alrededor de 1 millón de ecus y el resto de la financiación suplementaria (3,5 millones de ecus) se debió a la capa de base (refuerzo) y a algunas obras complementarias.

Cumplimiento de los objetivos de los proyectos

12.52. Desde el comienzo de la crisis de Rwanda en abril de 1994 ha aumentado considerablemente el transporte de suministros de emergencia a los campos de refugiados (actualmente es de unas 400 000 toneladas anuales), que se ha visto muy facilitado por este proyecto.

12.53. Antes de la finalización de las obras financiadas por el FED en el puerto se realizó un estudio de las necesidades de dragado seguido de una licitación abierta en mayo de 1993. Las ofertas presentadas en septiembre de 1993 superaban como media en un 100 % tanto el precio estimado por el gabinete de consultoría (DHV-Países Bajos) como la dotación financiera prevista para este proyecto (20 millones de ecus). Posteriormente las autoridades de Mozambique propusieron la anulación de la licitación y la elección de otra solución más viable desde el punto de vista técnico y económico.

La Comisión se ha mostrado de acuerdo en anular la licitación y estudiar un nuevo planteamiento que consiste en:

- el refuerzo institucional de la empresa mozambiqueña de dragados, y

- la adquisición de una dragadora, cuyas especificaciones están siendo estudiadas por las dos partes.

12.54 12.55. Terminal de Isaka/corredor central: es cierto que no se cumplió la concepción original de la terminal de Isaka como terminal de tránsito regional para todos los países sin litoral vecinos de Tanzania debido a los retrasos en la ratificación, por parte del Gobierno de Tanzania, del acuerdo de arrendamiento. Posteriormente Tanzania firmó el acuerdo de arrendamiento, aunque demasiado tarde para «salvar» el proyecto original. La terminal más pequeña que construyó después la TRC ha permitido un aumento notable del tráfico en los últimos tiempos, especialmente los envíos de ayuda de emergencia a los campos de refugiados cerca de la frontera ruandesa.

Bajo el programa en curso de reestructuración de la TRC (33 millones de ecus, 14 de ellos con cargo al programa nacional) la producción de balasto debe contratarse a un contratista privado. La colocación de balasto y el mantenimiento permanente de la carretera están mejorando mediante equipo adicional y asistencia técnica para el mantenimiento de las pistas.

12.56. La Comisión reconoce que la estructura del CARDI (Caribbean Agricultural Research and Development Institute) no ha sido lo bastante eficaz, especialmente debido a la falta de apoyo de los Estados miembros de Caricom (Caribbean Community) a esta organización.

Este es el motivo, entre otros, por el que se ha previsto crear bajo el IV Convenio de Lomé una unidad de gestión dirigida por una oficina exterior para el programa regional en el sector de la agricultura. Esta unidad, encargada de coordinar y promover el programa, responderá ante un consejo de administración del que formarán parte los ministros de Agricultura de los Estados del Cariforum. De esta forma los Estados del Cariforum tendrán mayor responsabilidad en la gestión cotidiana del programa.

12.57. El ordenador regional acaba de solicitar la reasignación de la dotación presupuestaria de la parte correspondiente a Zaire en el proyecto de conservación y utilización racional de los ecosistemas forestales en África central, que ha sido aceptada por el ordenador principal en junio de 1995.

Seguimiento de los proyectos

12.59. Véase la respuesta al apartado 12.73.

12.60. a) Procedimiento de coordinación entre las delegaciones: la Comisión ha reconocido la importancia de la coordinación en la ejecución del proyecto, lo que se ha materializado en la creación de un puesto de consejero en la delegación de Burkina Faso encargado de los proyectos regionales.

El instrumento principal de coordinación del programa es el comité director que se reúne una vez al año y en el que se encuentran los representantes de los contratistas nacionales y regionales, de la coordinación regional y de la Comisión. Efectivamente, por motivos presupuestarios, ha sido difícil garantizar la participación regular de todas las delegaciones interesadas.

b) y c) La complejidad de los problemas y la sobrecarga de trabajo son a veces tan grandes que hace falta tiempo para poder evaluar bien las propuestas, lo que puede llevar a unos plazos más largos de lo que sería conveniente.

d) En el caso concreto del proyecto «Limpopo Line Rehabilitation» en Mozambique, la falta de información existente en la sede en 1994 sobre los contratos de suministros firmados en 1992 y 1993 se debió a la sobrecarga de trabajo en la delegación (falta de delegado y año electoral en Mozambique), pero la delegación sí disponía de esta información; se trataba estrictamente de un problema de retraso en el flujo normal de información.

e) Los documentos relativos a los dos proyectos identificados por el Tribunal fueron transmitidos a la Comisión por el BEI en diciembre de 1994 y archivados de conformidad con el procedimiento de clasificación establecido en 1992 por la Comisión para permitir al Tribunal consultar los documentos transmitidos por el Banco.

La comunicación del Tribunal de 20 de julio que ponía en conocimiento de la Comisión la numeración de los proyectos de que se trata, indispensable para su identificación, no pudo ser tratada antes del final del mes de agosto. La Comisión informó al Tribunal de la disponibilidad de los documentos correspondientes en septiembre de 1995. Por lo tanto, no consta que la Comisión deseara en ningún momento obstaculizar las tareas del Tribunal.

f) La Comisión es consciente de este problema y, desde el IV Convenio de Lomé, nombra un responsable de cada proyecto. La responsabilidad del proyecto CATC (Caribbean Agricultural Trading Company) correspondía a la delegación de Barbados.

La Comisión reconoce las observaciones del Tribunal. La experiencia adquirida con este proyecto sirve ahora para una mejor reflexión sobre la ejecución de los programas regionales.

Retrasos de ejecución

12.62. La lentitud se debió a dos factores principales:

- la situación política en Madagascar,

- los problemas de ejecución, que requirieron la creación de un puesto de director del proyecto y de un comité de gestión.

También se hizo necesario evaluar las consecuencias de los cambios producidos desde la aprobación del proyecto. Después de las modificaciones introducidas en el convenio de financiación en mayo de 1993 la ejecución del proyecto ha sido relativamente satisfactoria.

12.63. Los retrasos se deben a cuatro razones principales:

- la aceptación de los sistemas propuestos,

- la lentitud en la introducción de las leyes y reglamentaciones,

- la falta de información de los funcionarios aduaneros en los países,

- las necesidades informáticas y la contabilidad de los sistemas que deben introducirse en el marco del programa. Había también una laguna importante en la gestión general de los datos comerciales procedentes de distintas fuentes.

La Comisión realizó una evaluación de este programa en 1994 cuyos datos y conclusiones serán útiles para poder seguir con iniciativas similares en la región que tienen una gran importancia para la promoción comercial. Como se indica en el apartado 12.60 f), actualmente se nombra un responsable por proyecto.

12.64. La Comisión analizará el curso dado al proyecto.

12.65. La escuela ERSI en Douala se inauguró de forma no oficial en noviembre de 1994 y el 18 de febrero de 1995 tuvo lugar la entrega oficial del proyecto a las autoridades correspondientes. A pesar del retraso, la Comisión considera que la escuela ERSI es un proyecto que ha logrado sus objetivos.

Escuela EAMAC en Niamey: suministros para Asecna. El conjunto de los suministros llegó a Niamey; el radar pedagógico (lote n.o 8) se recibió el 16 de noviembre de 1994. La antena HF (lote n.o 6) se instaló en julio de 1995.

Conclusión sobre la cooperación regional

12.66. El seguimiento de la cooperación regional plantea una serie de dificultades si se compara con el seguimiento a nivel nacional o incluso a nivel de algunos instrumentos específicos. No es fácil definir puntos de referencia cuantificados pero, en cualquier caso, la Comisión desea mejorar el seguimiento global de la cooperación regional. En efecto, la experiencia adquirida en la aplicación del III Convenio de Lomé ha permitido definir nuevas orientaciones para el IV Convenio de Lomé. Las lagunas que se han hecho patentes en lo que respecta a la programación y la determinación de objetivos dieron lugar en el IV Convenio de Lomé a la determinación de un objetivo central para la cooperación regional, identificado como tal en todos los programas indicativos regionales, a saber, la integración económica basada en la liberalización de los intercambios intrarregionales, el refuerzo de los mecanismos de compensación y de financiación del comercio y la coordinación de las políticas sectoriales.

12.67. En el IV Convenio de Lomé se han mejorado la concertación y la formalización del procproceso de programación. Se invitó a todos los jefes de Estado o de gobierno a determinar prioridades de cooperación para cada región o en el marco de otros grupos posibles. A partir de estas prioridades, expuestas en anexo a los programas indicativos nacionales, se redactó un resumen de las primeras orientaciones que se discutió con los Estados ACP que componen cada región, lo que condujo, para todas las regiones, a la preparación de un documento de pre-programación por los servicios de la Comisión. Por otra parte, en cuatro regiones se ha encargado a una organización regional la coordinación de este ejercicio (aunque en las otras tres regiones las organizaciones de integración y de cooperación regional han participado amplampliamente en su ejecución). Tras recibir el dictamen favorable del comité del FED sobre el documento de preprogramación, el programa indicativo nacional en cuestión, debidamente normalizado y homogéneo de conformidad con las recomendaciones presentadas por dicho comité, irmó en general al mes siguiente.

12.68. La Comisión desea que la designación de organizaciones regionales como ordenador regional se convierta en una práctica normalizada, pero continúa siendo necesaria la racionalización de las organizaciones regionales. Desde este punto de vista, el refuerzo de algunas organizaciones regionales bajo el IV Convenio de Lomé (apoyo financiero y técnico) debería permitir mejorar el papel de estas organizaciones como interlocutores, lo que en la práctica se enfrenta a veces a problemas de competencia entre organizaciones regionales.

12.69. Desde la introducción en OLAS (junio/julio 1995) de las dotaciones de las subrregiones y del instrumento «todos los ACP», así como de los proyectos derivados, será más fácil el seguimiento: las acciones financiadas con cargo a los recursos propios del Banco se incorporarán también, de forma extracontable, a este sistema. Véanse los apartados 12.15., 12.16., 12.23., 12.27. y 12.33.

12.70. Como ya se ha indicado, la cooperación regional es compleja por naturaleza, como se comprueba ya en la fase de programación y también en el momento de la ejecución. Si fuera necesario revisar los programas regionales y las dotaciones correspondientes, el planteamiento por el que se ha optado hasta el momento consiste en discutir estas revisiones con los interlocutores directamente afectados. No obstante, con el fin de responder al deseo de transparencia manifestado por el Tribunal, la Comisión tiene la intención de tomar medidas para clarificar el procedimiento actual.

12.71. La inclusión de la integración económica regional como objetivo central de la cooperación regional y la sistematización del procedimiento de programación han permitido mejorar en el IV Convenio de Lomé los criterios para la selección de los proyectos.

Por otra parte, el establecimiento de un auténtico mecanismo incentivador como apoyo a las regiones que se compremetan explícitamente en un proceso de integración económica es ya una realidad en el IV Convenio de Lomé, especialmente en los países del África oriental y austral y del Océano Índico que suscriben la iniciativa regional de facilitar los intercambios, las inversiones y los pagos transfronterizos. Este apoyo se articula en torno a tres ejes:

- ayuda financiera adicional a los Estados vinculada al mecanismo de ajuste estructural con vistas a la financiación adicional de los costes transitorios que supone la liberación económica intrarregional;

- ayuda a la reestructuración del sector privado;

- apoyo técnico para el refuerzo institucional.

12.72. Tanto el nombramiento de responsables geográficos regionales como las reuniones periódicas con los ordenadores nacionales y las organizaciones regionales han permitido ya mejorar la preparación y el seguimiento de las acciones regionales. Por otra parte, la Comisión es consciente de que las delegaciones deben desempeñar un papel más importante en diversos ámbitos que se consideran prioritarios (cooperación política, democratización, prevención de conflictos, estado de derecho, etc.), por lo que desea reforzar su papel a este fin.

12.73. Aún asi, aunque el proceso de programación ha mejorado mucho en el IV Convenio de Lomé, algunas observaciones y recomendaciones del Tribunal siguen siendo válidas y útiles y la Comisión las tendrá en cuenta en:

- la ampliación del papel de las organizaciones regionales debidamente autorizadas,

- el refuerzo del papel de las delegaciones en el proceso de programación y seguimiento,

- la coherencia de las acciones y proyectos regionales.

12.74. La Comisión recuerda que existen una serie de características fundamentales que hacen que la cooperación regional sea compleja y difícil en todas las fases del ciclo de programación y ejecución. No obstante, ha sido posible mejorar progresivamente el enfoque de un Convenio a otro, solucionando un gran número de los problemas mencionados por el Tribunal.

Como se indica en el punto 12.38, se ha preparado un informe para ciertos programas regionales, especialmente para las regiones del Caribe y del Pacífico. La Comisión considera que sería conveniente disponer de informes sistemáticos para los demás programas y proyectos regionales, y estudiará la posibilidad de elaborarlos.

FUNDACIÓN CULTURAL

Funcionamiento de la Fundación

Aplicación de las disposiciones legales en materia de administración

12.81. El Tribunal tiene razón al observar que la Fundación se ha conferido a sí misma un carácter cuasi institucional con el fin de forzar una ayuda permanente de los fondos comunitarios para su funcionamiento.

La Comisión, por su parte, y de acuerdo con el Consejo, ha considerado siempre a la Fundación una institución privada, por lo que ha rechazado su solicitud de convertirse en «institución paritaria» y ha declinado también la invitación, formulada en diversas ocasiones, de ser miembro de pleno derecho de su consejo de administración y, por último, ha rehusado conceder una ayuda financiera a su funcionamiento.

Por estos motivos la Comisión no ha querido intervenir en la gestión de los asuntos internos de la Fundación. Por otra parte, las ayudas que se le han aportado han tenido siempre un carácter puntual: financiación de operaciones específicas o de acciones de asistencia técnica incluyendo un porcentaje a tanto alzado destinado a cubrir gastos administrativos generales (véase la respuesta al apartado 12.99, cuarto párrafo).

12.82. El hecho, puesto de relieve por el Tribunal a partir de distintos ejemplos, de que la Fundación no se haya administrado con arreglo a su propio estatuto se debe a la administración interna de la Fundación.

Corresponde a la Comisión, en su calidad de suministrador de fondos, ocuparse de que las subvenciones relativas a los proyectos concretos se utilizen según las normas de la buena gestión financiera y con el fin al que han sido asignadas.

Tipología y resultados de las acciones de la Fundación en el periodo 1992-1994

12.84. Las operaciones financiadas en el marco del III Convenio de Lomé habían surgido de un programa plurianual de actividades elaborado por la Fundación y aprobado por el Consejo ACP en 1987.

Para el IV Convenio de Lomé, la Fundación elaboró un programa plurianual (1991-1995) a partir del cual se redactó la propuesta de financiación presentada al comité del FED. Esta propuesta incluía un «plan estratégico» que, preparado con la asistencia técnica financiada por la Comisión, se elaboró siguiendo el método denominado de «enfoque integrado».

Deficiencias que caracterizan a determinados proyectos

12.87. Desde el punto de vista operacional, los servicios de la Comisión han seguido de cerca todas las acciones llevadas a cabo por la Fundación y han procedido al examen de los gastos en la medida de sus posibilidades.

Seminario sobre la cultura y el desarrollo de los países ACP insulares

12.88. En cuanto al seminario celebrado en Isla Mauricio:

a) Las actas del seminario, que recogían las ponencias más significativas, fueron publicadas conjuntamente por la Unesco y la Fundación. Esta última no consideró necesario elaborar un informe final, lo que habría significado duplicar el trabajo realizado con esta publicación.

b) Este coche fue alquilado antes y después del seminario para permitir los desplazamientos y contactos preparatorios necesarios y para la finalización de algunas gestiones de cierre administrativo.

c) Se trata de una secretaria de nacionalidad mauricia con residencia en Bruselas que durante el seminario se encontraba de vacaciones en su país. El billete de ida y vuelta había corrido a cargo de su jefe de Bruselas.

A esta persona, que actuaba como secretaria del seminario y cuyo billete no fue pagado por la Fundación, le fueron pagadas dietas como compensación por las prestaciones que efectuó.

d) Que el número de personas invitadas a un cóctel sea superior al número de participantes en el seminario es una práctica normal en este tipo de manifestaciones.

La lista de invitados a la recepción organizada al final del seminario fue redactada por el Ministerio de Educación tras consultar al servicio de protocolo del Ministerio de Asuntos Extranjeros para tener en cuenta las exigencias protocolarias y las costumbres locales (entre otros acudieron el gobernador general, los ministros, y altas personalidades de los organismos estatales y paraestatales).

Prácticas de formación sobre la cultura y el desarrollo

12.89. En relación con el seminario celebrado en Cotonou:

a) Como informe final la Fundación elaboró una «nota de resumen» redactada por los responsables del seminario y que integra las conclusiones de los trabajos. Esta nota ha sido enviada a un representante del Tribunal.

La Comisión tuvo también conocimiento de una evaluación interna del seminario llevada a cabo por los participantes en el seminario.

b) El pago de la factura del hotel corrió a cargo de la agencia de viajes de la ULB, a la que la Fundación había confiado la logística del seminario. El tesorero de la Fundación, que es además miembro del cuerpo docente de la ULB, comprobó la conformidad de los pagos realizados in situ, ya que se había desplazado a Cotonou para ello. La factura fue controlada por la Comisión.

c) Dos de los billetes de primera clase corresponden al embajador de Benin en Bélgica, que debía asistir al seminario, y al secretario general de la Fundación, que en aquella época era el embajador de Mauricio en Bélgica. El tercero se adquirió ante las dificultades para encontrar, en esa fecha, plazas suficientes en clase turista.

d) Efectivamente, dos especialistas de alto nivel recibieron honorarios por sus trabajos en la preparación del seminario y de formación a lo largo del mismo. Recibieron también dietas durante su estancia en Cotonou. La Comisión conocía su participación activa en la preparación y la realización de este seminario, motivo por el cual consideró que estos gastos eran normales y conformes a la labor realizada.

Gestión financiera y contable

12.91. El porcentaje, efectivamente exagerado, de los gastos administrativos, que alcanzó un 47,3 % en 1993 no ha sido algo constante en la Fundación. Este porcentaje se ha mantenido siempre en torno al 25 %, incluso durante los seis primeros meses de 1993. A partir de julio de dicho año el porcentaje se disparó debido a que la Fundación continuó funcionando a la espera de la subvención del FED, que consideraba inminente y a la cual creía tener un derecho legítimo e inalienable derivado de los textos del artículo 141 y del anexo XXII del IV Convenio de Lomé.

12.92. Los locales alquilados por la Fundación se habrían adaptado si sus actividades se hubieran desarrollado normalmente. No se trataba de locales lujosos, sino que correspondían a la visión que la propia Fundacíón tenía de su futuro.

Supervisión ejercida por la Comisión

12.94 12.95. Cada nueva trasferencia de fondos se realizó tras un examen de los documentos contables correspondientes a los gastos de las transferencias anteriores.

En octubre de 1992 los servicios del control financiero llevaron a cabo, a petición de la DG VIII, una comprobación sobre el funcionamiento y la contabilidad de la Fundación Cultural. Se detectaron varias deficiencias que se atribuyeron, entre otras cosas, al hecho de que la contabilidad corría a cargo de la secretaría, que tenía una formación contable limitada. Aunque el control no reveló ninguna irregularidad, se consideró preferible que los servicios de la DG VIII procedan regularmente a controles sobre el terreno.

Si la DG VIII no ha llevado a cabo controles sobre el terreno se debe a su falta crónica de medios.

A petición de la Comisión, la Fundación introdujo en sus estatutos en 1990 controles suplementarios, como el nombramiento de interventores de cuentas para garantizar su buena gestión.

12.96. La situación financiera de la Fundación ha sido siempre precaria y, tras la última negativa del comité del FED de aceptar su programa en octubre de 1993, pasó a ser desesperada. En este momento, la Comisión ha propuesto al presidente de la Fundación que intente desbloquear una última ayuda con la condición de despedir al personal y de suspender las operaciones. Estas gestiones se han iniciado a iniciativa de los servicios de la Comisión. A continuación, y en este marco, la Comisión aprobó una decisión de financiación el 1 de junio de 1994.

Si hubo un procedimiento judicial por la falta de pago del alquiler se debió a que la Fundación no ha tomado la disposiciones necesarias para abandonar los locales al finalizar los seis meses de preaviso cuya financiación estaba prevista en la decisión del 6 de junio de 1994. Sólo gracias a las presiones de la Comisión fue posible llegar a un acuerdo el 27 de marzo de 1995 entre los propietarios de los locales y la Fundación sobre la cuestión de la rescisión del contrato y sobre los retrasos en los pagos del alquiler; por dicho acuerdo el propietarió aceptó la rescisión del contrato, con la que no estaba de acuerdo en un principio y que había condicionado a la presentación por la Fundación de un nuevo inquilino que se hiciera cargo del contrato; el propietario renunció también implícitamente a los retrasos en los pagos del alquiler no cubiertos por la garantía bancaria de alquiler de la Fundación, garantía que no se había hecho como depósito de la Fundación en una cuenta cerrada, sino como garantía del banco ejecutable a la primera demanda, cuya transferencia constituía una de las condiciones del acuerdo de 27 de marzo de 1995. La Comisión había comprobado que el banco había abonado dicha garantía antes de pagar ella misma la indemnización por rescisión mencionada más arriba.

12.97. Véase la respuesta al apartado 12.101.

Conclusión sobre la Fundación Cultural

12.98. Las dificultades que se han presentado a la Fundación son de dos tipos: financieras e institucionales.

Las primeras dificultades surgieron con carácter grave durante el segundo semestre de 1993 debido al rechazo de la propuesta de financiación.

Con anterioridad a este período, la Comisión no había comprobado ninguna desviación en la gestión de las subvenciones concedidas a la Fundación, aparte de ciertos puntos flacos que cabía mejorar.

Las dificultades internas de la Fundación, especialmente las surgidas tras la asamblea general de 14 de junio de 1993, eran de dominio público. Algunos administradores que no aceptaban la legitimidad de las decisiones aprobadas habían estudiado la posibilidad de presentar un recurso, que al final no se concretó. No obstante, mientras siguiese existiendo la posibilidad de que interviniesen los tribunales belgas, la Comisión no tenía previsto llevar a cabo una evaluación jurídica sobre el funcionamiento interno de la Fundación. Esta posición fue expresada en varias ocasiones, tanto verbalmente como por escrito (nota del 10 de marzo de 1993) a las representaciones permanentes de los Estados miembros y fue también objeto de una declaración oral del comisario Marín a los miembros de la Asamblea paritaria reunidos en Bruselas del 4 al 8 de octubre de 1993.

12.99. De conformidad con el texto del IV Convenio de Lomé (artículo 141 y anexo XXII) y con las resoluciones del Consejo de Ministros ACP, la Comisión no podía evitar aportar una ayuda financiera al funcionamiento de la Fundación, vinculada a la realización de sus actividades.

Como se ha indicado en la respuesta al apartado 12.81, la Comisión, de acuerdo con el Consejo, ha considerado siempre que no debía intervenir en los asuntos internos de una asociación de derecho privado, sino limitarse al control de la gestión financiera.

La Fundación no ha recibido nunca directamente de la Comisión una ayuda institucional destinada a colaborar en sus gastos operativos generales.

Todas las ayudas concedidas desde 1987 hasta el momento actual lo fueron a título de asistencia técnica o a título de financiación de las operaciones. No obstante, es cierto que la Fundación estaba autorizada a utilizar una parte de dichas cantidades para su propio funcionamiento, lo que es práctica habitual en el apoyo a las actividades de las asociaciones o entidades no comerciales cuyos objetivos coinciden con los de la Comisión.

En efecto, la Comisión no quiso formar parte de las instancias decisorias de la Fundación, ya que ello la habría colocado en una situación muy delicada en la que sería a la vez juez y parte. En cambio, como se ha mencionado anteriormente, ejerció un control desde el exterior, en la medida de sus posibilidades, sobre la oportunidad de las actividades propuestas y sobre la legitimidad de los gastos.

12.100. Ya en 1987 la Fundación elaboró un programa plurianual de actividades que fue presentado al consejo de Ministros ACP y aprobado por éste. En su resolución sobre la cooperación cultural y social de 13 de mayo de 1987, el Consejo ACP designó a la Fundación organismo ejecutor de las acciones incluidas en el programa. Las acciones realizadas durante los años siguientes surgieron de este primer programa.

12.101. El interventor presentó ya en 1993 un dictamen negativo sobre el proyecto «programa de actividades de la Fundación para la cooperación cultural ACP/CEE» para el que se solicitaba una subvención de 7 750 000 ecus. Mantuvo su postura negativa en 1994 al oponerse concretamente al alto nivel de las indemnizaciones previstas. Por último, tras una auditoría externa y una serie de negociaciones con los responsables de la Fundación se redactó una propuesta de financiación considerablemente inferior (738 606 ecus) con el fin de liquidar la situación financiera de la Fundación, seguida de la desvinculación total entre la Comunidad y la Fundación. Esta propuesta fue presentada al Comité del FED de 21 de abril de 1994, que emitió un dictamen favorable. El control financiero, al que no se había presentado antes esta oferta, hizo saber a la Comisión que mantenía su actitud crítica sobre esta propuesta, insistiendo para que se examinasen y evaluasen con la mayor atención todas las obligaciones financieras, habida cuenta de las interconexiones existentes, en este caso, entre las disposiciones del Derecho comunitario y las del Derecho belga a fin de llegar a una liquidación definitiva e indiscutible. Tras haber evaluado todos los elementos del expediente, la Comisión aprobó la propuesta el 1 de junio de 1994 (Acta 941204 de 2 de junio de 1994) y el interventor visó la propuesta de compromiso correspondiente.

12.102. Como ya se ha indicado en el apartado 12.82., el hecho, mencionado por el Tribunal a partir de distintos ejemplos, de que la Fundación no se haya gestionado conforme a sus propias disposiciones estatutarias se debe a la administración interna de la Fundación. No corresponde a la Comisión, como suministrador de fondos principal de la Fundación pero sin ser miembro de sus órganos de gestión, interferir directamente en su gestión interna.

El FED no tenía ninguna obligación jurídica de hacerse cargo de los costes de la suspensión de actividades de la Fundación. En efecto, estaba muy claro que la decisión de asignar a la Fundación un subvención para liquidar sus deudas y hacerse cargo de los gastos que implicaba la suspensión de sus actividades resultaba oportuna desde el punto de vista político y no se debía en absoluto a obligaciones jurídicas. La decisión aprobada por el colegio de comisarios el 1 de junio de 1994, previo dictamen favorable de los representantes de los Estados miembros reunidos en el comité del FED, de asignar a la Fundación una financiación cuya cantidad total para el conjunto de las partidas ascendía a 738 606 ecus es por tanto claramente una decisión política. En estas condiciones, la Comisión no ve la necesidad de estudiar la posibilidad de demandar a los directivos de la Fundación para recuperar estos costes, de naturaleza política, de la suspensión de actividades de la Fundación.

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PARTE II Observaciones sobre los créditos de funcionamiento de las instituciones y de los organismos de las Comunidades Europeas

Capítulo 13. Comisión

- Gastos de personal y de funcionamiento de las delegaciones de la Comisión Europea

- Gestión financiera y administrativa del patrimonio (excluido el ámbito de la investigación)

Capítulo 14. Tribunal de Cuentas

CAPÍTULO 13 (\*) Comisión

13.0. ÍNDICE Apartados

Gastos de personal y de funcionamiento de las delegaciones de la Comisión Europea

Introducción 13.1 - 13.2

Créditos presupuestarios y plantilla 13.3 - 13.4

Agentes locales 13.5 - 13.16

Reglamentación relativa a las condiciones de empleo de los agentes locales 13.5 - 13.8

Régimen particular del personal administrativo y técnico en determinadas delegaciones 13.9 - 13.13

Determinación del escalafón en el momento de la clasificación inicial y de las reclasificaciones durante la carrera 13.14 - 13.16

Inventarios permanentes de bienes muebles 13.17 - 13.18

Indemnización por kilómetro, vehículos de servicio y horas extraordinarias 13.19 - 13.20

Gestión de las vacaciones anuales 13.21 - 13.27

Viviendas 13.28 - 13.33

Irregularidades 13.31 - 13.33

Conclusión 13.34 - 13.37

Gestión financiera y administrativa del patrimonio (excluido el ámbito de la investigación)

Introducción 13.38 - 13.39

Observaciones sobre el valor del patrimonio 13.40 - 13.55

Inmuebles 13.40 - 13.42

Bruselas 13.40 - 13.41

Fuera de la Comunidad 13.42

Bienes muebles de Bruselas y Luxemburgo 13.43 - 13.52

Imposibilidad de declarar fiables los valores comunicados 13.43 - 13.52

Inventarios fuera de la Comunidad 13.53 - 13.54

Oficina de Publicaciones 13.55

Factores de explicación 13.56 - 13.84

Función del contable 13.57

Marco reglementario 13.58 - 13.68

Principios contables 13.58 - 13.60

Gestión del inventario 13.61 - 13.68

Presupuesto y su ejecución 13.69 - 13.71

Medios humanos empleados 13.72

Sistemas de gestión 13.73 - 13.84

Sistema oficial de gestión del inventario (Sysbien) 13.73 - 13.74

Seguimiento de los equipos informáticos 13.75 - 13.76

Sistema contable Sincom 13.77 - 13.79

Planteamiento global y coordinado de las necesidades de gestión 13.80 - 13.84

Consecuencias financieras 13.85 - 13.88

Conclusión 13.89

Gastos de personal y de funcionamiento de las delegaciones de la Comisión Europea

INTRODUCCIÓN

13.1. Durante los dos últimos años el Tribunal de Cuentas ha controlado cinco delegaciones que representan prácticamente el 19 % del total de los presupuestos asignados a éstas al inicio del ejercicio.

13.2. Las observaciones efectuadas durante los controles realizados en estas delegaciones han dado lugar al examen en la sede central de determinados aspectos que han revelado puntos débiles o carencias en el nivel de la gestión local descentralizada.

CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS Y PLANTILLA

13.3. En el título A.6 del presupuesto de la Comisión se inscribieron en 1994 créditos iniciales por un importe total de 186,5 millones de ecus, de los que 1,9 millones de ecus se transfirieron durante el ejercicio a otro título. Los créditos restantes de 184,6 millones de ecus se utilizaron para cubrir los gastos de personal y de funcionamiento de las delegaciones de la Comisión Europea.

13.4. Por otra parte, al 31 de diciembre de 1994, los agentes estatutarios pertenecientes al servicio exterior de la Comisión eran 559, de un total de 609 puestos asignados a las delegaciones, a los que se añaden 1 814 agentes locales. Es necesario recordar que la actividad de gestión de la Comisión en los países terceros implica, por otra parte, la utilización de agentes contratados y gestionados por la Asociación Europea de Cooperación (AEC) o bien de agentes procedentes de la Oficina Humanitaria de la Unión Europea (ECHO), así como de expertos de los países en vías de desarrollo (PVD), personal al que se aplican distintas condiciones de retribución.

AGENTES LOCALES

Reglamentación relativa a las condiciones de empleo de los agentes locales

13.5. A raíz de la integración de los antiguos agentes de la AEC en los servicios de la Comisión, la dirección responsable de la gestión del servicio exterior encargó al comienzo de 1992 a un grupo de trabajo la elaboración, en aplicación de un reglamento marco que entró en vigor el 1 de enero de 1990 en cumplimiento del artículo 79 del régimen aplicable a los otros agentes (RAA), las condiciones particulares de empleo de los agentes locales en servicio en cada delegación.

13.6. Al final de 1992, unos 30 reglamentos locales habían pasado por las distintas fases previstas por el reglamento marco y estaban preparados para poder efectuar el paso al nuevo régimen de los agentes locales afectados. Mientras tanto, se elaboraron otros 80 proyectos y se sometieron a los procedimientos de concertación previstos (véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio de 1992, apartados 17.41 y 17.42, p. 379).

13.7. Tres años después, al inicio del año 1995, en las 116 delegaciones afectadas se hallaban en aplicación 63 reglamentos locales de «nuevo régimen», 23 estaban siendo estudiados por el Comité Central de Personal, 14 todavía se hallaban en fase de negociación local y 16 aún se estaban elaborando.

13.8. Teniendo en cuenta los problemas derivados del vacío jurídico que existe en las delegaciones que no cuentan con reglamentación, resulta urgente agilizar los procedimientos internos para que todas las delegaciones queden cubiertas lo antes posible por el régimen común definido en el reglamento marco.

Régimen particular del personal administrativo y técnico en determinadas delegaciones

13.9. En algunas delegaciones, la retribución de una parte de los agentes locales de origen comunitario es distinta de la del personal local procedente del Estado donde se sitúa la delegación y, en su caso, de otros europeos.

13.10. Esta situación da lugar a que coexistan dos retribuciones diferentes o a que se conceda a dicho personal europeo una asignación especial consistente en un múltiplo del salario. De ese modo, se producen diferencias en la retribución que oscilan de 1 a 3 hasta 1 a 10. Esta situación afecta al personal administrativo y técnico de una decena de delegaciones de Europa central y oriental y de Asia y está justificada por razones de confidencialidad y seguridad.

13.11. Con respecto a la retribución del personal en cuestión, resulta demasiado oneroso situarle bajo régimen estatutario, principalmente el de agente temporal previsto en el régimen aplicable a otros agentes (RAA), con todas las ventajas derivadas del anexo X del Estatuto, que resultan muy costosas.

13.12. No obstante, como la plantilla afectada (unos sesenta puestos) debe insertarse en un marco jurídico apropiado que excluya cualquier posible impugnación, debería procederse urgentemente a una modificación de los textos que previera la situación del personal contratado sobre el terreno para los puestos con responsabilidad particular.

13.13. En concreto, sería adecuado proceder a una adaptación del artículo 79 del RAA y del reglamento marco en el que se fijan las condiciones de empleo de los agentes locales en servicio en un país tercero, así como a la creación de una tabla de retribuciones específica que incluyera, si fuera necesario, coeficientes que permitieran su adaptación a las situaciones locales.

Determinación del escalafón en el momento de la clasificación inicial y de las reclasificaciones durante la carrera

13.14. De las cinco delegaciones controladas, sólo dos habían sometido a sus 53 agentes locales a un reglamento que fijara las condiciones particulares de empleo en aplicación del Reglamento marco citado en el apartado 13.6.

13.15. No obstante, en uno de cada seis expedientes examinados en estas dos delegaciones se ha observado una determinación incorrecta del escalón bien en la clasificación inicial en el momento de la contratación, o bien a raíz de un ascenso o de una reclasificación posterior.

13.16. Este elevado porcentaje de irregularidades (17 %) no es aceptable. Debería incitar a la autoridad facultada para celebrar los contratos (AFCC) y a los gestores locales, al igual que a las instancias de control de la sede, especialmente al interventor, a velar por que los cálculos iniciales y sus verificaciones subsiguientes se ejecuten con un máximo de exactitud.

INVENTARIOS PERMANENTES DE BIENES MUEBLES

13.17. Los inventarios permanentes de bienes muebles que constituyen el patrimonio de la Comisión se gestionan, en lo que respecta a las delegaciones, por ellas mismas. Estos inventarios deben ponerse regularmente en conocimiento de la sede central, de conformidad con las modalidades previstas por la circular administrativa n° 42, de 11 de febrero de 1992, sobre la gestión descentralizada de los inventarios en las delegaciones fuera de la Comunidad y en las oficinas y delegaciones situadas en la Comunidad. En enero de 1995, 93 inventarios locales se habían actualizado al 31 de diciembre de 1994 y enviado a la sede, otros 25 que se habían enviado anteriormente todavía no estaban actualizados en la fecha indicada y 3 de ellos no se comunicaron nunca (en esta relación se incluyen cinco oficinas exteriores de delegaciones).

13.18. La gestión descentralizada de los inventarios de las delegaciones suscita algunas observaciones específicas:

a) es necesario modificar la estructura de los inventarios tanto sobre el terreno como en la sede central para permitir por una parte la determinación correcta de los valores del patrimonio que deben recogerse en el balance y, por otra, su cobertura adecuada por seguros colectivos. Esta adaptación debería permitir en particular la producción de listas que posibiliten la supervisión de los bienes de las delegaciones, tanto si estos se encuentran en las oficinas como en las viviendas puestas a la disposición de los funcionarios;

b) las supresiones de elementos del inventario deberían efectuarse en todos los casos previstos por los reglamentos y principalmente cuando la delegación ya no utiliza los bienes;

c) en numerosos casos debería revisarse la localización de los bienes inscritos: de hecho, con frecuencia, cuando se desplazan de un lugar a otro bienes inventariados no se introducen correcciones de inventario adecuadas; dichos bienes se encuentran en salas o pisos distintos de los que figuran en la relación.

INDEMNIZACIÓN POR KILÓMETRO, VEHÍCULOS DE SERVICIO Y HORAS EXTRAORDINARIAS

13.19. En el artículo 19 de su anexo X, el Estatuto prevé que, cuando no disponga de un vehículo de servicio para los desplazamientos de servicio dentro de su sector de actividad, el funcionario percibirá, por la utilización de su vehículo personal, una indemnización por kilómetro cuyo importe determinará la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (AIPN).

13.20. Pese a los trabajos emprendidos desde 1988 para elaborar normas de aplicación de la disposición anteriormente citada, no se ha realizado ningún progreso concreto. Sin embargo, la creación de una indemnización por kilómetro o, en su caso, de criterios restrictivos sobre la utilización de los vehículos de servicio permitiría:

a) examinar la posibilidad de reducir el parque móvil, actualmente de 500 vehículos, que prácticamente no ha sufrido variaciones desde la entrada en vigor del anexo X del Estatuto. Pese a ser consciente de la situación particular en los países ACP, el Tribunal observa que, en algunas delegaciones, el número de vehículos resulta claramente demasiado elevado con respecto al número de agentes que ejercen funciones operativas y a los medios de transporte sobre el terreno;

b) reducir el coste del transporte al nuevo lugar de destino de los vehículos personales de los agentes trasladados a una delegación, del que se hace cargo el presupuesto comunitario, y

c) reducir el número de horas extraordinarias de los chóferes.

GESTIÓN DE LAS VACACIONES ANUALES

13.21. El régimen especial relativo a las vacaciones de los agentes en delegación, como se desprende del anexo X del Estatuto, prevé 60 días naturales de vacaciones anuales, de los que 20 pueden prorrogarse automáticamente al ejercicio siguiente. Una prórroga más amplia debe justificarse por necesidades de servicio que no permitan al funcionario agotar sus vacaciones antes de finalizar el año civil en curso.

13.22. Aunque la gestión de las vacaciones se descentralizó en 1992, la fijación de los derechos sigue siendo competencia de la sede central. Las delegaciones deben comunicar a ésta una vez por año la situación de las vacaciones. Aproximadamente un tercio de las delegaciones no han enviado las relaciones de las vacaciones en 1994. En este sentido, también hay que señalar que el seguimiento de la gestión local por parte de la sede central aún no está muy desarrollado. Se efectúa manualmente a medida que se recibe la información de las delegaciones.

13.23. Para llevar a cabo una gestión eficaz en este aspecto, la dirección «Gestión del servicio exterior» debería equiparse lo antes posible con un programa informático adecuado que permita principalmente el seguimiento de la planificación y del consumo de vacaciones en las delegaciones.

13.24. Con respecto a las prórrogas de vacaciones del ejercicio 1993 a 1994, 255 agentes se han beneficiado de una prórroga superior a 20 días, por un total de 11 029 días, lo que representa un exceso de 6 000 días con respecto a la prórroga automática. La situación de las solicitudes de prórroga al año 1995 es la siguiente: 271 agentes han presentado una solicitud de prórroga de más de 20 días por un total de 12 650 días, que representan un exceso de 7 200 días con respecto a la prórroga automática.

13.25. Una nota de 29 de noviembre de 1994 sobre la gestión de las vacaciones, cuyo objeto es determinar las modalidades de aplicación de la circular administrativa n° 26 bis, de 6 de noviembre de 1991, sobre la descentralización del expediente «vacaciones», establece orientaciones para reducir el número de días de vacaciones prorrogados.

13.26. Desde el comienzo se han producido retrasos importantes. De hecho, aunque se había pedido a las delegaciones que presentaran, antes del 31 de diciembre de 1994, su planificación de vacaciones para el año siguiente, al comienzo de febrero de 1995 45 delegaciones aún no habían reaccionado a dicha instrucción y las planificaciones solicitadas no estuvieron disponibles en su totalidad hasta mediados del mes de marzo.

13.27. Ahora bien, el objetivo de reducción gradual de los días de vacaciones prorrogados sólo podrá alcanzarse si se aplica una planificación eficaz desde el comienzo del año para permitir de este modo la autorización de la prórroga del número de días de vacaciones que sobrepasen el límite de la prórroga automática.

VIVIENDAS

13.28. La Comisión pone a disposición de los funcionarios de su servicio exterior una vivienda amueblada que éstos tienen la obligación de ocupar y cuyo alquiler y gastos de mobiliario están a cargo de la Comisión. La circular administrativa n° 7 de 1988 prevé la conclusión obligatoria de un convenio entre la Comisión, representada por el jefe de delegación o su delegado, y el funcionario que disfruta de una vivienda gratuita, en el que se fijen las modalidades de ocupación del inmueble puesto a disposición.

13.29. Pese a existir una información muy clara al respecto por parte de la sede central, en el mes de febrero de 1995, de las 112 delegaciones que gestionan viviendas a nombre de la Comisión, sólo 21 habían enviado a la dirección encargada de la gestión del servicio exterior la totalidad de los convenios de las viviendas gestionadas por dichas delegaciones, 30 lo habían hecho con una parte más o menos importante de las viviendas y 61 no habían enviado nada en absoluto.

13.30. Resulta indispensable, por lo tanto, insistir en el respeto de las disposiciones vigentes para hacer que los jefes de delegación y sus delegados cumplan sus correspondientes obligaciones.

Irregularidades

13.31. En materia de vivienda, se han observado ciertas irregularidades en una delegación del sudeste asiático en la que las exigencias personales de determinados agentes han dado lugar a que los responsables locales no respeten los límites de las necesidades admisibles.

13.32. De ese modo, un expediente de autorización de alquiler de una casa para un funcionario recién contratado, propuesto al ordenador de pagos para su autorización previa, fue retirado mientras se hallaba en fase de tramitación en la sede central a través de una nota del jefe de la delegación con el pretexto de que el inmueble ya no estaba disponible, sin aportar prueba alguna de ello. Apenas dos meses más tarde se presentó un nuevo expediente proponiendo el alquiler de otra casa, esta vez con la firma del jefe adjunto de delegación y acompañado de planos hechos a mano pese a hallarse disponibles los planos originales, ya que se trataba de una construcción nueva puesta en venta por primera vez. Tanto en los planos como en el expediente preparado en cumplimiento de las exigencias del ordenador de pagos y de la comisión consultiva de compras y contratos (CCCC), figuraba una superficie útil que sólo representaba el 40 % de la comprobada durante la visita de inspección y confirmada por una investigación subsiguiente de los servicios de la Comisión, es decir, 460 m2.

13.33. La Comisión debería dar el curso adecuado a este asunto, examinando las responsabilidades en todos los niveles.

CONCLUSIÓN

13.34. Desde la descentralización, particularmente en los ámbitos de la gestión de los inventarios, de los inmuebles y de los agentes locales, llevada a cabo a raíz principalmente de la modificación del Reglamento Financiero en 1990 (artículos 121 a 123) y del Reglamento de 1993 de la Comisión por el que se introducen normas de desarrollo de determinadas disposiciones de dicho Reglamento Financiero, amplios ámbitos de competencias de gestión han pasado de la administración central de la sede central a las delegaciones.

13.35. Deberían emprenderse acciones de formación e información de más empuje para sensibilizar al máximo tanto a los jefes de delegación y a sus delegados como a los asistentes administrativos con respecto a sus nuevas responsabilidades.

13.36. Por otra parte, las modalidades de control, especialmente las aplicadas sobre el terreno, aplicadas por los servicios y direcciones generales afectados, ya no parecen estar adaptadas en todos los casos a las nuevas situaciones derivadas de la descentralización (principalmente la gestión de los inventarios y la clasificación de los agentes locales).

13.37. Finalmente, la Dirección «Gestión del Servicio Exterior» debería conceder prioridad a la aprobación de los reglamentos que faltan para completar la aplicación del Estatuto, en particular en materia de agentes locales y de utilización de los vehículos de servicio.

Gestión financiera y administrativa del patrimonio (excluido el ámbito de la investigación)

INTRODUCCIÓN

13.38. Sobre la base de la información disponible al 31 de diciembre de 1994, se ha efectuado un control del valor del patrimonio mueble e inmueble de la Comisión. Se han investigado bienes por un valor de aproximadamente 445 millones de ecus situados en Bruselas y Luxemburgo, así como en las oficinas de la Comunidad y de las delegaciones fuera de la Comunidad.

13.39. Se trata de inmuebles en propiedad (146,1 millones de ecus), vehículos (11,2 millones de ecus), material informático (151,5 millones de ecus) y otros bienes muebles (136,4 millones de ecus). El número total de bienes muebles es de aproximadamente 450 000.

OBSERVACIONES SOBRE EL VALOR DEL PATRIMONIO

Inmuebles

Bruselas

13.40. Aunque la Comisión ha modificado la presentación del balance mediante la introducción de una partida «inmovilizaciones en curso», el valor exacto de los bienes en cuestión asciende a 18,8 millones de ecus (en lugar de 12,1 millones de eus). Se ha interpretado mal determinada información procedente de la CECA, no adaptada a las necesidades. La Comisión debería haber buscado en sus propias cuentas la información necesaria para una contabilización exacta.

13.41. La Comisión debía mencionar en sus estados financieros la adjudicación de contratos de enfiteusis que confieren un derecho real sobre inmuebles en Bruselas durante al menos 27 años.

Fuera de la Comunidad

13.42. El valor del patrimonio inmobiliario situado fuera de la Comunidad es particularmente difícil de establecer. El mercado acusa fluctuaciones importantes en determinados países. La ausencia de justificantes pertinentes (títulos de propiedad, documentos contables, etc.), la falta de contabilización de las obras de acondicionamiento que han contribuido a aumentar este valor y unos métodos contables poco transparentes no permiten determinar dicho valor con facilidad.

Bienes muebles de Bruselas y Luxemburgo

Imposibilidad de declarar fiables los valores comunicados

13.43. Una parte importante de los controles se ha centrado en el valor de los bienes muebles inscritos en el inventario. La misma verificación del importe declarado por la Comisión ha resultado difícil debido a la evolución constante de los datos que figuran en el sistema informático de gestión de los bienes (Sysbien), instrumento de gestión empleado para su determinación. La concepción del sistema no permite su utilización para elaborar estados financieros. El método utilizado para determinar el valor de los bienes muebles no está concebido para eliminar los bienes de valor inferior a los cuatro límites establecidos para la inscripción en el inventario en el Reglamento Financiero.

13.44. La reglamentación financiera prevé que se ha de precisar la ubicación de cada bien adquirido. Para ello se han adoptado en Sysbien cuatro elementos: la ciudad, el edificio, la planta y la oficina. En unos 65 700 bienes por un valor de 91,6 millones de ecus, faltaba al menos uno de los citados elementos. Las implicaciones son distintas según la naturaleza de la información omitida.

13.45. En unos 700 casos por valor de 5,4 millones de ecus consistentes esencialmente en equipos científicos pertenecientes al control de seguridad de Euratom, no se ha recogido ninguno de estos cuatro elementos. Es poco probable que dichos equipos se encuentren en los lugares de actividad habituales de la Comisión. Verificar su existencia física plantea problemas particulares.

13.46. En lo que respecta a unos 11 200 bienes por un valor de 6,5 millones de ecus, figura el nombre de la ciudad, pero falta el segundo elemento de identificación más importante: el nombre del edificio.

13.47. En los 53 800 casos restantes, la información es incompleta, puesto que faltan las indicaciones relativas a la planta y a la situación en la misma (despacho o zona común). Cualquier imprecisión en este punto dificulta el control de inventario. En la práctica, puede resultar imposible el cotejo de los datos de inventario con la realidad si no se dispone de la información que permita situar el bien que se ha de controlar.

13.48. Según los datos inscritos en Sysbien, unos 27 800 bienes por un valor de 15,6 millones de ecus se encontraban, a 1 de diciembre de 1994, en el edificio Berlaymont de Bruselas, pese a que éste se evacuó completamente en 1991. Esta situación se repite en el caso de otros 5 000 bienes que representan 4,3 millones de ecus, todavía inventariados en tres inmuebles evacuados recientemente y de unos 20 000 bienes por valor de 5 millones de ecus, supuestamente localizados en el depósito de Zaventem.

13.49. El análisis de la codificación empleada para localizar los bienes ha puesto de manifiesto que, en total, unos 83 000 bienes por valor de aproximadamente 41,6 millones de ecus contienen una deficiencia grave de información que impide su localización efectiva.

13.50. Es absolutamente necesaria una actualización regular y fiable del inventario de la totalidad de los bienes. Sólo los bienes informáticos (151,5 millones de ecus) han sido objeto de un seguimiento riguroso durante los últimos años. En el caso de estos equipos, la Comisión podría disponer durante 1995 de datos más fiables y sobre todo controlables.

13.51. Con respecto a los demás bienes, la Comisión no ha procedido a esta actualización desde el final de los años setenta. La evacuación del edificio Berlaymont y los constantes traslados entre los casi 60 edificios ocupados por la Comisión en Bruselas han hecho perder el control de la situación. No se puede facilitar ninguna opinión sobre esta parte del patrimonio, cuyo valor declarado es de 171,0 millones de ecus.

13.52. Un caso particular es el del parque móvil de Bruselas. El inventario no está gestionado según las normas habituales (con la inclusión en el sistema del valor de los bienes) y el seguimiento es insuficiente.

Inventarios fuera de la Comunidad

13.53. Los inventarios de bienes que se hallan en las delegaciones fuera de la Comunidad siguen presentando los mismos problemas que el Tribunal no ha cesado de denunciar desde 1979 en sus informes anuales sucesivos (). Todo ello, con independencia de la estructura de gestión [AEC, después administración de las delegaciones y de las oficinas (DAD) y actualmente DG IA.E] y pese a haber concluido un proceso de informatización que simplifica considerablemente el seguimiento.

13.54. En ninguna fase del proceso de transmisión que parte de las delegaciones para concluir en el contable de la Comisión se han efectuado las verificaciones necesarias. En Níger existe un desfase de 0,8 millones de ecus aproximadamente entre el importe que figura en el estado transmitido por la DG I.A al contable y su justificación a través de la lista de inventario. En el inventario de la delegación de Costa de Marfil aparece un mueble por valor de 532 074 ecus. En Nigeria, los mismos bienes se recogen tres veces en número y dos veces en valor y el valor de un vehículo es diez veces superior al de otros de tipo similar. En numerosas delegaciones no se han expresado los valores en ecus y los bienes aparecen por un valor nulo.

Oficina de Publicaciones

13.55. Los valores de explotación que son propiedad de la Oficina de Publicaciones se inscriben en un balance distinto. Según la reglamentación financiera y los principios contables generalmente admitidos, los valores inmovilizados adquiridos con créditos específicos de la Oficina de Publicaciones deberían figurar en el balance específico de la Oficina.

FACTORES DE EXPLICACIÓN

13.56. Los factores que se exponen a continuación explican el hecho de que la Comisión no pueda facilitar un valor fiable de su patrimonio.

Función del contable

13.57. El contable no tiene ningún control de los elementos recibidos: no puede comprobar su veracidad ni siquiera saber exactamente cómo se han elaborado. Es necesario que continúe sus esfuerzos para reunir la documentación necesaria que le permita comprender las modalidades de elaboración de las cifras y verificar la conformidad de los procedimientos con el marco reglamentario. Sólo de esta manera podrá ejercer efectivamente las responsabilidades que se le han confiado.

Marco reglamentario

Principios contables

13.58. La falta de fiabilidad de los estados financieros también procede de la insuficiencia del marco reglamentario. Los principios contables utilizados proceden de un simple proyecto que data de 1986 y cuyo texto no está recogido en las instrucciones contables y presupuestarias que se hallan habitualmente a la disposición de los servicios de la Comisión.

13.59. Es importante disponer de unas normas más precisas y actualizadas para satisfacer las necesidades de gestión de la Comisión y de las demás instituciones con el fin de elaborar el balance consolidado en condiciones satisfactorias.

13.60. Sería necesario distinguir entre lo que corresponde a la valoración del patrimonio para la preparación de los estados financieros y lo que respecta a la conservación o a la gestión racional de los bienes necesarios para el funcionamiento de los servicios.

Gestión del inventario

13.61. La Comisión debe llevar un inventario en número y en valor cuando el valor de un bien mueble sobrepase un determinado umbral (350 ecus) a partir del 1 de enero de 1994. Las consecuencias útiles de la aprobación de un umbral fijado en lo sucesivo en 350 ecus no se han aplicado a las normas de gestión de inventarios. El Reglamento de 1969 en virtud del cual éstas se aplican se encuentra totalmente desfasado y debe reestructurarse. En particular, no tiene en cuenta la gestión informatizada introducida en 1985.

13.62. Este importe de 350 ecus implica la exclusión del balance de numerosos bienes, pero da lugar a una reducción marginal del valor que figura en las cuentas. En 1994 la parte de los bienes inventariados obligatoriamente se redujo del 99,7 % al 91,7 % en valor y del 91,8 % al 39,6 % en número. Las necesidades de gestión explican el que la Comisión haya seguido inscribiendo en su inventario bienes por un valor inferior al umbral.

13.63. La reglamentación financiera actual no está concebida para imponer a la Comisión la contratación de seguros y para disponer de estimaciones realistas del valor de su patrimonio para garantizar así una cobertura apropiada.

13.64. No existe ninguna disposición que permita determinar con precisión quién asume la responsabilidad de la conservación del patrimonio. Únicamente está prevista la responsabilidad de los ordenadores de pagos, interventores y contables y sólo en relación con la conservación de los fondos y valores. Tras la adquisición de bienes, los ordenadores de pagos no disponen de instrucciones claras con respecto a su responsabilidad por dichos bienes y a las modalidades de cesión interna.

13.65. Este marco reglamentario no se ha adaptado para responder a las necesidades actuales. Numerosos bienes muebles ya no son adquiridos, sino alquilados. La información que figura en las notas del balance es parcial y no refleja una imagen completa de los gastos incurridos. En determinados casos, el alquiler de un bien puede ir acompañado por una opción de compra que podría dar lugar a que la Comisión pasara a ser propietaria. Ésta debería mejorar sus instrumentos de seguimiento de los bienes alquilados para facilitar el cotejo con la contabilidad.

13.66. Asimismo es necesario el seguimiento de los soportes lógicos para tener en cuenta la evolución de las condiciones de su distribución y de retribución de los editores. Por otra parte, su valoración también permitiría a la Comisión seguir la cuarta Directiva del Consejo, de 25 de julio de 1978, que exige la inscripción de una licencia como inmovilizado inmaterial si ésta ha sido adquirida a título oneroso. Esta directiva incluye también disposiciones con respecto a la amortización de los bienes. Esta cuestión también debería estudiarse, puesto que el aumento del umbral de inscripción en el inventario da lugar a mantener bienes sin valor comercial cuando otros con un valor nada despreciable ya no figuran.

13.67. Las disposiciones relativas a la valoración de las existencias deberían revisarse por completo.

13.68. Por todo lo citado anteriormente, el Tribunal considera que la Comisión debería iniciar el proceso de revisión de su reglamentación financiera para adaptarla a las necesidades y a las normas contables actuales.

Presupuesto y su ejecución

13.69. La nomenclatura presupuestaria empleada y posteriormente la ejecución presupuestaria contienen insuficiencias que dificultan el seguimiento satisfactorio del patrimonio de la Comisión. A priori, sólo deberían dar lugar a adquisiciones de bienes los pagos efectuados con cargo a un número limitado de líneas presupuestarias. Para los bienes del mismo tipo sería deseable utilizar un sólo soporte presupuestario, lo cual en la práctica no es el caso. Por la propia estructura del presupuesto, prevista por la reglamentación financiera, se mezclan imputaciones por naturaleza y por destino.

13.70. La adquisición de los bienes informáticos constituye un buen ejemplo de esta situación. Para supervisar los volúmenes comprometidos, se ha establecido un procedimiento de rúbrica de los compromisos relativos a las acciones informáticas. Dicho procedimiento no garantiza una exhaustividad absoluta.

13.71. En una estructura en la que la responsabilidad de la ejecución presupuestaria incumbe a numerosas partes, la propia nomenclatura dificulta el establecimiento de procedimientos que garanticen la recopilación exhaustiva y exacta de los bienes inventariados, por no hablar de una gestión presupuestaria poco transparente.

Medios humanos empleados

13.72. Para gestionar el conjunto del inventario en Bruselas, la Comisión ha creado una célula que se limita a cuatro funcionarios: uno de categoría B, dos de categoría C y uno de categoría D. Este equipo cuenta con la asistencia de un especialista en informática que le dedica la tercera parte de su tiempo disponible.

Sistemas de gestión

Sistema oficial de gestión del inventario (Sysbien)

13.73. La introducción de datos en Sysbien debe cobrar más fiabilidad mediante la aplicación efectiva de los controles de coherencia previstos en el sistema, lo que evitaría, por ejemplo, que figuraran 68 sillones por un importe de 19,6 millones de ecus. El recurso a determinadas técnicas modernas de identificación de los bienes (por ejemplo, códigos de barras) es un medio de evitar de hecho algunos de estos errores de introducción de datos. La posibilidad de crear tablas que garanticen la coherencia y la homogeneidad de las entradas en el registro se ha explotado de manera insuficiente. Por falta de adaptación de la reglamentación vigente, el sistema contiene mucha información caducada o que ya no es útil.

13.74. Determinados errores en los datos suscitan dudas sobre el propio funcionamiento de Sysbien, lo que da lugar a recomendar una auditoría de sistema que abarque la totalidad de los aspectos del funcionamiento de Sysbien para garantizar su fiabilidad.

Seguimiento de los equipos informáticos

13.75. Los equipos informáticos son objeto de un seguimiento particular. No obstante, los datos disponibles no pueden servir, al menos directamente, para la preparación de los estados financieros puesto que el precio de adquisición no está recogido en los mismos. La dirección informática no tiene ninguna necesidad de esta información. La responsabilidad de la gestión del inventario queda confiada a una entidad única y central (DG IX), responsable de comunicar el valor que se ha de recoger en el balance.

13.76. Pese a algunas insuficiencias, la base central de equipos informáticos resulta un medio interesante de reordenación de los inventarios de la Comisión. Los pasos seguidos, basados en una descentralización acompañada de una coordinación, la especialización en un tipo preciso de bienes y una verificación anual de las existencias, deben servir de modelo.

Sistema contable Sincom

13.77. El sistema contable Sincom no está adaptado para garantizar la inclusión de un bien en el inventario debido a las condiciones de concesión de los visados electrónicos. No obliga a verificar la correcta aplicación de la reglamentación financiera que exige la inclusión en el inventario antes de poder ejecutar un pago.

13.78. Se ha tratado de cotejar los datos contables que figuran en el sistema Sincom con los valores de inventario. Los resultados no han sido convincentes debido al carácter opaco y demasiado global de los asientos contables y a la multiplicidad de las líneas presupuestarias empleadas para las adquisiciones.

13.79. No es posible efectuar sistemáticamente una pista de auditoría («audit trail»). Actualmente y en la práctica es imposible tratar de cotejar los gastos presupuestarios de un ejercicio con el incremento bruto del valor del patrimonio de la Comisión en el transcurso del mismo.

Planteamiento global y coordinado de las necesidades de gestión

13.80. Los instrumentos de gestión no se insertan en una perspectiva más global destinada a satisfacer las necesidades de la Comisión en su conjunto. En la mayor parte de los casos, están concebidos para responder únicamente a las necesidades de sus usuarios directos y recogen en parte la misma información. Es necesario eliminar el derroche actual de recursos, que se puede evitar mediante una mejor gestión de la información. Todavía se introducen manualmente y por separado datos que deben figurar simultáneamente en Sysbien y en la base central de equipos informáticos. Esta doble introducción de datos afecta cada año a unos 10 000 bienes.

13.81. La situación de los inventarios causada por la manera en que se ha gestionado Sysbien, la existencia de distintos instrumentos a veces defectuosos, la adquisición de un nuevo soporte lógico contable (proyecto Sincom 2), la existencia de varios proyectos más o menos avanzados en el ámbito de la gestión de bienes y la dificultad de comunicación entre los distintos sistemas exigen una reacción rápida. A través de un plan general se deberá aprobar la estrategia y decidir la manera de seguir los bienes entre las numerosas opciones posibles.

13.82. Con respecto a los instrumentos que se deberán aplicar, bien la Comisión se dota de un enorme sistema integrado que responda a todas las necesidades fusionando todos los sistemas existentes actualmente, o bien se remite a sistemas autónomos que sincronicen un flujo regular de la información. En ambos casos, son indispensables un estudio en profundidad de las necesidades de información y una definición clara de las funcionalidades necesarias. Finalmente, es importante disponer de sistemas suficientemente rigurosos para tratamientos de carácter contable.

13.83. El seguimiento descentralizado de los equipos informáticos podría generalizarse a la totalidad de los bienes. La organización futura se basaría en un principio de responsabilización de las direcciones generales en las que una entidad encargada de la coordinación encontraría puntos de apoyo o relevos.

13.84. Este cambio de concepción implica contar previamente con un inventario fiable. Las direcciones generales recogerían una situación saneada. Mantenerla en un estado satisfactorio sería útil en su propio interés. La intervención también tiene una función que desempeñar en este saneamiento.

CONSECUENCIAS FINANCIERAS

13.85. La pérdida de control de la información relativa al inventario, especialmente en lo que respecta a la localización de los bienes, tiene consecuencias financieras. La reordenación del inventario generará inevitablemente una carga excepcional para el presupuesto.

13.86. También hay que señalar el derroche de recursos que constituye la doble introducción de datos, la existencia de sistemas independientes y parcialmente redundantes y la falta de bases pertinentes para la gestión de bienes muebles.

13.87. La mejora del seguimiento del parque móvil evitaría cualquier duda sobre el pago superfluo de primas de seguros y cualquier riesgo de omisión de cobertura.

13.88. Teniendo en cuenta las estadísticas elaboradas, la Oficina de Seguridad de la Comisión considera que el robo no tiene un efecto significativo en el patrimonio de la institución. En este sentido, esta consideración sólo podría ser compartida

a) si se efectuaran regularmente controles materiales del inventario, superando incluso el simple respeto de la reglamentación financiera;

b) si pudiera garantizarse la declaración sistemática de las desapariciones;

c) si la Oficina de Seguridad pudiera investigar rápidamente todos los casos de desaparición de los bienes, y

d) si se pudiera cuantificar efectivamente el perjuicio financiero sufrido.

CONCLUSIÓN

13.89. En total, la Comisión ha inscrito unos 450 millones de ecus en el balance que presenta la situación a 31 de diciembre de 1994 con respecto a los valores inmovilizados que han sido examinados. Tras un estudio de los distintos elementos que componen este importe, hay que señalar que sólo se han podido elaborar cifras fiables sobre el patrimonio inmobiliario de Bruselas (± 120 millones de ecus). En cuanto al resto, los importes que figuran en el balance no reflejan una imagen fiel de la situación patrimonial de la Comisión en la fecha actual.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

AGENTES LOCALES

Reglamentación relativa a las condiciones de empleo de los agentes locales

13.8. La Comisión da por sentado que las diferentes etapas para la aprobación de las reglamentaciones locales podrán concluir antes de que finalice 1995.

Régimen particular del personal administrativo y técnico en determinadas delegaciones

13.12 13.13. La Comisión confirma que está actualmente estudiando la instauración de disposiciones adaptadas al personal local administrativo y técnico de origen comunitario, de acuerdo con las orientaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas.

Determinación del escalafón en el momento de la clasificación inicial y de las reclasificaciones durante la carrera

13.16. La Comisión reconoce que el porcentaje de errores observados en la determinación de la clasificación de los agentes locales es elevado, por lo que ha procedido a adoptar, concretamente a petición del interventor y con el fin de evitar una excesiva centralización administrativa, las siguientes medidas:

- Durante el proceso de contratación de un agente, los datos personales que deban tenerse en cuenta para determinar la clasificación deberán ser consignados por el responsable administrativo de la delegación, ser objeto de una certificación de conformidad y enviarse a la sede en el impreso normalizado al efecto.

- El proyecto de modelo de contrato de empleo, incluido el proyecto de clasificación, se enviará a la sede por fax, garantizándose la autenticidad de las titulaciones y certificados del candidato.

- A falta de observaciones por parte de la sede en un plazo de cinco días laborables, el contrato podrá celebrarse a nivel local. No obstante, estos contratos estarán sujetos a la inspección del control financiero.

INVENTARIOS PERMANENTES DE BIENES MUEBLES

13.17. En junio de 1995, 118 delegaciones remitieron a la sede sus inventarios, los cuales están siendo actualmente objeto de una inspección detallada por parte de un funcionario de la unidad E.3 a quien la Dirección General IA encargó el correspondiente seguimiento (véase apartado 13.55).

13.18. a) La Comisión desea, tanto por razones de seguimiento como por razones de seguridad, mantener en sus inventarios relativos a las delegaciones de fuera de la Comunidad la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, independientemente de su valor, incluso cuando éste sea inferior al límite reglamentario de 350 ecus. Con el fin de adaptar sus importes para el correcto establecimiento del valor del patrimonio recogido en el balance con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento Financiero, deberán llevarse a cabo algunas adaptaciones del programa informático. Los servicios responsables mantienen actualmente una serie de contactos con el fin de identificar las modificaciones que deben introducirse en el programa existente. Cabe esperar que la modernización del programa esté lista para el último semestre de 1995.

b) Los procedimientos de desclasificación están siendo objeto de una evaluación general en cuanto al conjunto de los bienes muebles de la Comisión, incluidos los de fuera de la Comunidad. Con el fin de dar curso a las demás observaciones del Tribunal a este respecto, todos los encargados de misión de la dirección E recibieron la instrucción de incluir en todas sus misiones a las delegaciones un examen in situ del estado de los inventarios y del seguimiento de los procedimientos de desclasificación. Por otra parte, el control financiero, durante sus inspecciones in situ, verifica sistemáticamente los inventarios.

c) Con el fin de evitar una actualización permanente y constante de los inventarios, la Comisión propuso que los inventarios remitidos a la sede se determinaran por inmuebles. Los desplazamientos de bienes muebles inventariados en un mismo edificio no modifican el inventario total del mismo, ni el valor del patrimonio global de la Comisión.

INDEMNIZACIÓN POR KILÓMETRO, VEHÍCULOS DE SERVICIO Y HORAS EXTRAORDINARIAS

13.20. La Comisión se fijó como objetivo precisar las normas de aplicación en este ámbito antes de finales de 1995. Desea sin embargo señalar que, tal como ocurre con numerosas misiones diplomáticas, la importancia del parque móvil está determinada por el tipo de actividad de cada delegación y por las tareas confiadas no sólo a los funcionarios, sino también a algunos agentes locales.

a) En los países desarrollados el número de vehículos de servicio es muy reducido.

El enfoque actual de la Comisión prevé solamente, en la mayoría de los países ACP, una flota de vehículos que supera el número de funcionarios en un vehículo todo terreno justificado por las dificultades de transporte y el número bastante elevado de misiones y lugares de misión situados a menudo en la selva, fuera de los circuitos internacionales. Además, deben tenerse en cuenta las dificultades de reparación, incluidas las del envío de piezas de recambio.

c) Se dará orden a las delegaciones de reexaminar el número de horas extraordinarias de los conductores con el fin de comprobar la necesidad de las mismas.

GESTIÓN DE LAS VACACIONES ANUALES

13.23. Ya está en marcha el programa informático que gestionará la fijación de los derechos a vacaciones. El programa para el seguimiento de las planificaciones de las vacaciones y de las autorizaciones de vacaciones estará listo previsiblemente para finales de año.

13.26. A principios de mayo de 1995, un 93 % de las planificaciones de vacaciones contaban ya con la aprobación de la sede. Contrariamente a lo ocurrido en años anteriores, de estas planificaciones se desprende que los funcionarios agotarán durante el año sus derechos a vacaciones anuales. La medida tiende en concreto a limitar los aplazamientos de vacaciones, de acuerdo con las recomendaciones del Tribunal.

Por otro lado, en el marco del ejercicio 1995 relativo a la rotación de los funcionarios destinados a las delegaciones, se prestará una atención especial a la situación en materia de derechos a vacaciones anuales con el fin de evitar que los funcionarios empiecen su nueva misión con un saldo de derechos a vacaciones demasiado elevado. Por último, las solicitudes de autorización para aplazar las vacaciones al ejercicio 1996 se examinarán estrictamente según las disposiciones de la nota de 29 de noviembre de 1994 sobre gestión de vacaciones.

VIVIENDAS

13.28 13.30. El recordatorio sobre la necesidad de cumplir las disposiciones vigentes formulado por el Tribunal se difundió efectivamente el 4 de julio de 1994. El envío, más sistemático, de los convenios celebrados entre el funcionario que ocupa la vivienda y la Comisión ha sido objeto, en efecto, de sensibles mejoras. A mediados de junio de 1995, pudieron regularizarse un 70 % de los expedientes. Se continuarán estos esfuerzos.

Por otra parte, todo acuerdo de alquiler estará supeditado en lo sucesivo al establecimiento de un convenio de ocupación de la vivienda entre el funcionario y la Comisión.

Irregularidades

13.31 13.33. La Dirección E abrió un expediente a raíz de una misión in situ, y lo remitió a los servicios responsables para su examen, con vistas a un procedimiento administrativo ya en curso.

La Dirección E estableció asimismo, en marzo de 1994, las orientaciones generales en materia de alojamiento de los funcionarios de las delegaciones fuera de la Comunidad, al tiempo que se revisaban y simplificaban los procedimientos de examen y de decisión de las nuevas viviendas, a efectos, concretamente, de acelerar el proceso de decisión (decisión de modificación de los procedimientos CCCC aprobados por la Comisión el 11 de noviembre de 1994).

CONCLUSIÓN

13.35. La Comisión prosigue sus esfuerzos de formación e información tanto a nivel de jefes de delegación como de asistentes administrativos. Para 1995, hay previstos una reunión de los jefes de delegación, un curso de formación para los funcionarios de la sede que se preparan a ocupar un empleo en una delegación y cursos de formación profesional continuada para los funcionarios destinados a una delegación.

13.36. La Comisión reconoce que la descentralización implica un nuevo enfoque de las medidas de control, que deberá orientarse en mayor medida hacia un control a posteriori basado en normas de gestión conocidas y actualizadas regularmente.

13.37. El objetivo de la Comisión es concluir la aplicación de las reglamentaciones locales para los agentes locales a finales de 1995. Mientras tanto, se cuenta con una guía administrativa práctica elaborada en marzo de 1995 y destinada a explicar de manera detallada las disposiciones reglamentarias.

En cuanto a la utilización de los vehículos de servicio, está prevista una refundición de las reglamentaciones para finales de 1995.

Gestión financiera y administrativa del patrimonio (excluido el ámbito de la investigación)

OBSERVACIONES SOBRE EL VALOR DEL PATRIMONIO

Inmuebles

Bruselas

13.40. Los errores mencionados por el Tribunal se deben a que los procedimientos actuales que permiten establecer la situación patrimonial de la Comisión se basan exclusivamente en un censo de datos no contables. La repetición de tales errores, que no obedecen a una mala interpretación, sino a problemas de comunicación de datos, debería evitarse con la instauración del nuevo sistema Sincom 2.

13.41. Por lo que se refiere a los principios contables generalmente aceptados y a las normas contables internacionales, la Comisión examinará en qué medida deberá incluir los alquileres enfitéuticos en sus estados financieros.

Fuera de la Comunidad

13.42. La Comisión comparte la opinión del Tribunal, según la cual el mercado registra importantes fluctuaciones en algunos países. Las notas explicativas relativas al balance financiero (p. 693) mencionan que: «Los terrenos y edificios en los que están situadas las delegaciones fueron objeto de una revaluación con referencia al precio del mercado». Las evaluaciones fueron llevadas a cabo por expertos independientes y los importes correspondientes se incluyeron en el balance a 31 de diciembre de 1994. Los inmuebles recogidos posteriormente a 1992 se incluyen en el balance por su valor de adquisición.

Bienes muebles de Bruselas y Luxemburgo

Imposibilidad de declarar fiables los valores comunicados

13.43. Aunque la finalidad inicial de Sysbien no era la de producir estados financieros, su utilización ofrece sin embargo la posibilidad de realizar tales operaciones. De acuerdo con los deseos del Tribunal, en el balance final del ejercicio 1994 se eliminaron los bienes cuyo valor es inferior al límite previsto por la normativa financiera.

13.44 13.51. La Comisión admite que existen problemas en la localización de una parte de los bienes muebles que constituyen su patrimonio. No obstante, una parte sustancial de estas dificultades está vinculada a la evacuación precipitada del Berlaymont por razones de seguridad y a la multiplicación de los traslados de servicios, resultante de la multiplicación de los lugares de trabajo. Entre los criterios utilizados en Sysbien, las referencias al edificio y al piso son las más importantes; las demás (ciudad y oficina) son útiles, pero no indispensables, ya que la nomenclatura de los edificios hace que sea redundante la referencia a la ciudad, y no todos los bienes muebles se sitúan necesariamente en una misma oficina (por ejemplo, las fotocopiadoras y los fax comunes a varios servicios). Por otra parte, la normativa financiera no impone criterios de localización particulares.

Por eso, consciente de la existencia de este problema, la Comisión emprendió una operación que debía conducir, entre septiembre de 1995 y febrero de 1996, a la creación de un inventario material generalizado de la totalidad de sus 450 000 bienes muebles, así como a una modernización de las técnicas de gestión de dichos bienes, gracias, entre otras cosas, a la introducción sistemática de un sistema de etiquetas con códigos de barras legibles mediante lector óptico. Así pues, la Comisión está adoptando las medidas necesarias para poder controlar la situación en el transcurso del año 1996.

Tras publicarse la correspondiente licitación, ya se ha elegido a un cocontratante para realizar esta operación.

13.52. El seguimiento del parque móvil de la sede de la Comisión se efectúa con arreglo a normas específicas (anotación a efectos de inventario en un sistema informático interno y atribución de un número de inventario vinculado a la existencia de tarjetas magnéticas de carburante).

La Comisión se esforzará en integrar la gestión y el seguimiento del parque móvil en el sistema general Sysbien.

Inventarios fuera de la Comunidad

13.54. Tal y como se indica en el apartado 13.17, la Dirección E designó a un funcionario de la unidad E.3 para hacer un seguimiento de la gestión de los inventarios enviados por las delegaciones con el fin de obtener cifras y cuentas más exactas. A raíz de las observaciones del Tribunal, se rectificaron las anomalías mencionadas.

Oficina de Publicaciones

13.55. La Comisión velará por que estos bienes se consignen en el balance de la Oficina.

FACTORES DE EXPLICACIÓN

Función del contable

13.57. Es exacto, tal y como señala el Tribunal, que el contable no dispone formalmente de ningún poder de control ni de instrumentos de coacción, aunque sus servicios tengan la obligación de establecer el balance.

Los trabajos en curso tienen concretamente por objetivo el fijar claramente las responsabilidades de los ordenadores de pagos y del contable, quien prosigue no obstante sus esfuerzos para obtener informaciones completas y certificadas por los ordenadores.

Marco reglamentario

Principios contables

13.58 13.60. Es cierto que las instrucciones relativas a la gestión de los inventarios y de las existencias datan de 1986. Se está trabajando actualmente en el marco del grupo interservicio con el fin de establecer un corpus de normas internas capaces de cubrir las necesidades de una gestión coherente y ordenada, y de definir las responsabilidades en materia de elaboración de estados financieros y de conservación del patrimonio.

Gestión del inventario

13.61 13.62. Las consecuencias de la introducción en la normativa financiera de un nuevo umbral de inscripción en el inventario fueron objeto de debate a nivel de jefes de administración durante una reunión celebrada el 18 de mayo de 1994, en la que éstos se pusieron de acuerdo sobre las disposiciones de aplicación del nuevo umbral. Para el excedente, nada impide a las instituciones, al margen de las disposiciones relativas al inventario financiero, organizarse sobre distintas bases para las necesidades de gestión internas. En el balance a 31 de diciembre, los umbrales se aplicaron en cumplimiento de las disposiciones reglamentarias vigentes durante la adquisición de los bienes.

13.63. La Comisión asegura sus edificios y su contenido para tener garantizada la cobertura de su valor de reposición en caso de siniestro, valor calculado a partir del precio de compra del bien.

13.64. Véase respuesta al apartado 13.59.

13.65. La Comisión considera que sus herramientas de gestión de los artículos informáticos alquilados son bastante eficaces. En cuanto a los demás bienes alquilados, examinará las posibilidades de mejora.

13.66 y 13.68. El nuevo Reglamento sobre el inventario precisará las disposiciones sobre las inmovilizaciones inmateriales, así como sobre la instauración de normas de amortización de los bienes.

13.67. Las instrucciones internas de 1986 relativas a la valoración de las existencias se modificarán para adecuarlas a las disposiciones de la normativa y a los principios contables de la cuarta Directiva.

El presupuesto y su ejecución

13.69 y 13.71. La multiplicidad de las partidas de imputación presupuestaria, incluso para los bienes de un mismo tipo, no constituye en sí misma un problema cuando los gastos de adquisición se imputan correctamente por naturaleza. La Comisión velará sin embargo por que, al amparo de una imputación por destino, no se realicen compras de bienes con cargo a líneas presupuestarias que no deberían dar lugar a este tipo de operación.

Los casos en que existe la posibilidad de adquirir bienes al margen de las líneas del título A2 y del título A5 (para los bienes informáticos) son escasos, además de conocidos y autorizados por la autoridad presupuestaria: se trata fundamentalmente de las adquisiciones efectuadas con cargo a los minipresupuestos aún autorizados (investigación y fondos estructurales) o con cargo al título A6 (que reagrupa todos los gastos de los servicios exteriores).

El problema derivado de la falta de conexión entre la nomenclatura presupuestaria y la nomenclatura del inventario debería solucionarse en un futuro cercano gracias a la instauración de Sincom 2 (segunda versión del sistema informatizado de contabilidad), que incluye un módulo de gestión de las inmovilizaciones.

Medios humanos empleados

13.72. Ya se ha llevado a cabo un primer refuerzo del personal del sector de inventarios sobre la base de una reasignación de los recursos internos de la unidad competente de la Dirección General de Personal y Administración. Por otra parte, la inmediata adopción de normas de descentralización de la gestión debería conducir a la designación de responsables en todas las direcciones generales.

Sistemas de gestión

Sistema oficial de gestión del inventario (Sysbien)

13.73 13.74. Las críticas del Tribunal se refieren a:

- el propio funcionamiento de Sysbien,

- la ausencia de determinados procedimientos de explotación financiera,

- la calidad de los datos,

- la ausencia de interfaces con otros sistemas de gestión del patrimonio.

El Tribunal propone hacer efectivo el mecanismo de los controles de coherencia y recomienda que se efectúe una auditoría técnica. Sobre la base de los trabajos preparatorios elaborados por el Tribunal, la Comisión ya ha emprendido una auditoría técnica de Sysbien. El informe, disponible en julio de 1995 y que se pondrá a disposición del Tribunal, contiene un plan de trabajo para la mejora del sistema, con especial atención al desarrollo de mecanismos de control de la coherencia de los datos con el fin de mejorar su calidad. Por otra parte, ya se están aplicando en este sentido algunas medidas técnicas (como el identificador único, el archivado del fichero del balance, etc.).

Tras la definición de una arquitectura general de los sistemas que operan en el ámbito de la gestión de bienes (véanse respuestas a los apartados 13.82 a 13.86), Sysbien dispondrá también de los datos que garanticen la conexión con los sistemas financieros, sobrentendiéndose que la primera finalidad del sistema seguirá siendo la gestión del inventario y de los bienes.

Sistema contable SINCOM

13.77 13.79. La Comisión reconoce que actualmente ni el sistema central de contabilidad ni Sysbien permiten una conexión entre sus datos.

En el marco de la definición del papel y de la interacción de los diferentes sistemas implicados, tal y como proponía la Comisión en el apartado 13.83, y más concretamente en el contexto del proyecto Sincom 2, los distintos servicios interesados definirán procedimientos que garanticen la estanquidad de los flujos de información desde la adquisición de un bien y su inscripción en el inventario hasta la transmisión al contable de los elementos necesarios para la elaboración de las informaciones financieras recogidas en el balance.

Planteamiento global y coordinado de las necesidades de gestión

13.80. La Comisión creó a principios de 1994 un órgano de coordinación para que el conjunto de los sistemas administrativos institucionales de gestión de los bienes, las finanzas, el personal y los procedimientos se desarrollara de manera coherente en una perspectiva global. El objetivo de esta iniciativa no es otro que la eficacia administrativa y la utilización óptima de los recursos. Este objetivo se realizará en un plazo de cinco años, dándose prioridad a la gestión financiera y contable y a la gestión de los bienes.

Por lo que respecta a Sysbien y a la base central de los equipos informáticos, un primer resultado de esta coordinación lo constituye ya el hecho de que la transferencia de los datos entre ambos sistemas es ahora automática.

13.81. Ya el análisis realizado en 1994 puso de manifiesto que los sistemas existentes o en proyecto corresponden a diferentes necesidades de gestión y no hay, pues, globalmente, una multiplicación inútil de sistemas. La definición de una arquitectura por sectores (bienes, presupuesto, personal, procedimientos) que se está llevando a cabo actualmente precisará la función de cada sistema y las interacciones necesarias. El objetivo es mejorar los sistemas de la manera más simple y homogénea posible.

13.82. Esta arquitectura deberá permitir al contable, al interventor y a los gestores de bienes ejercer sus responsabilidades y disponer de los justificantes necesarios. En este contexto, las competencias de cada uno se definirán no sólo en términos técnicos de intercambio de información, sino también en términos calificativos de distribución de las informaciones entre los diferentes sistemas. Una distribución equilibrada permitirá limitar la repetición inútil de la información.

Los informáticos tendrán en cuenta estas necesidades funcionales a la hora de definir las soluciones que haya que aplicar. Queda excluida de entrada la posibilidad de crear un único sistema, que sería incompatible con la organización de la Comisión, e inviable debido a la diversidad de las funciones que es preciso cubrir. El derecho de acceso a las informaciones, el nivel de automatización de los intercambios y la adquisición de los diferentes módulos entre los distintos sistemas deberán ser objeto de estudios exhaustivos antes de cualquier aplicación.

13.83. Se está actualmente analizando la generalización de la descentralización del seguimiento de los bienes, que normalmente será uno de los componentes del Reglamento sobre el inventario actualmente en preparación.

13.84. «El saneamiento» preconizado por el Tribunal de la base del inventario será uno de los resultados de la operación de control material que comenzará en septiembre de 1995.

CONSECUENCIAS FINANCIERAS

13.88. Por lo que respecta a los equipos informáticos, especialmente sensibles en materia de robo, la Comisión efectúa regularmente controles materiales del inventario y ha recordado a los responsables de estos equipos el procedimiento de declaración ante la Oficina de Seguridad en caso de desaparición.

CONCLUSIÓN

13.89. Sin que ello signifique cuestionar las observaciones del Tribunal, la Comisión desea señalar que ya en octubre de 1994 se elaboró un programa de reforma de las normas y técnicas de gestión administrativa y financiera de los bienes, cuyos principales ejes pueden resumirse del siguiente modo:

- Refuerzo del personal encargado del seguimiento de los bienes.

- Elaboración de un reglamento de gestión de los bienes que cubra la inclusión en el inventario, la gestión descentralizada del patrimonio y la desclasificación. La primera parte (inclusión en el inventario) ya está lista; el resultado final se presentará a la Comisión antes de finales de año en cuanto concluyan los trabajos que se están realizando entre los diferentes servicios.

- Liquidación de la base del inventario mediante la realización, entre septiembre de 1995 y febrero de 1996, de un control material generalizado de 450 000 bienes inventariados. Para los bienes informáticos, éste será ya el tercer control material del inventario en tres años.

- Modernización de las técnicas de seguimiento del patrimonio gracias a la aplicación, concomitante al control material, de etiquetas informáticas con códigos de barras al conjunto de los bienes, lo que permitirá realizar posteriormente controles periódicos mediante lector óptico.

- Refuerzo de la coordinación de los diferentes sistemas informáticos afectados por la conservación del patrimonio.

CAPÍTULO 14 (\*) Tribunal de Cuentas

El certificado del revisor externo sobre la regularidad y veracidad de la cuenta de gestión y del balance financiero elaborado al 31 de diciembre de 1994 y su informe sobre el sistema de control interno y la buena gestión financiera del Tribunal de Cuentas han sido publicados en el DO C 298 de 11.11.1995.

() Informe especial n° 4/94 sobre el medio ambiente urbano,

DO C 383 de 31.12.1994.

Informe especial n° 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión, DO C 59 de 8.3.1995.

Informe especial n° 2/95 sobre el Stabex en el marco del primer protocolo financiero del IV Convenio de Lomé, DO C 167 de 3.7.1995.

Informe especial n° 3/95 sobre la aplicación de las medidas de intervención previstas para la organización de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino, DO C 285 de 28.10.1995.

Informe especial n° 4/95 sobre la gestión del gasto del FEOGA-Orientación en Portugal de 1988 a 1993 (en proceso de publicación en el DO).

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 45

() DO L 185 de 15.7.1988, p. 24.

() Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE/Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, quinto considerando, DO L 155 de 7.6.1989, p. 1.

() DO L 302 de 19.10.1992, p. 1.

() DO L 144 de 2.6.1981, p. 1.

() DO L 90 de 2.4.1987, p. 3.

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, apartados 1.27, 1.28 y 14.82, DO C 327 de 24.11.1994.

() Lucha contra el fraude. Informe Anual 1994 de 29.3.1995, COM (95) 98 final.

() Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, apartado 3 del artículo 6, DO L 155 de 7.6.1989, p. 1.

() IRregularités, ENquêtes, Exploitation (Irregularidades, Investigación, Explotación). La base IRENE contiene también los casos de fraude cometidos en detrimento de la parte «gastos» del presupuesto: PAC [Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, artículos 3, 4 y 5], fondos estructurales [Reglamento (CEE) n° 1681/94 de la Comisión, de 11 de julio de 1994, artículo 3], Fondo de Cohesión [Reglamento (CEE) n° 1831/94 de la Comisión, de 26 de julio de 1994, artículo 3].

() Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las regulaciones aduanera o agrícola, artículo 15 ter, DO L 144 de 2.6.1981, p. 1.

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, fijando determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el código aduanero comunitario, artículo 94, apartado 5, DO L 253 de 11.10.1993, p. 1.

() Véase la Decisión n° 2/94 del comité de cooperación aduanera ACP-CE, de 25 de noviembre de 1994, que modifica la Decisión n° 4/93 sobre excepciones de la definición de la noción de «productos originarios» para tener en cuenta la situación particular de la República de las Seychelles en lo que respecta a su producción de conservas de atún, DO L 371 de 31.12.1994, p. 1.

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993.

() Desde el 7 de enero de 1995, esta lista, que figuraba en el anexo 53 de las disposiciones de aplicación del código, fue suprimida por el Reglamento (CEE) n°3254/94, de 19 de diciembre de 1994 y sustituida por un procedimiento de comunicación entre la Comisión y los Estados miembros.

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, apartado 1 del artículo 82; Decisión del Consejo y de la Comisión de 25 de febrero de 1991 sobre la conclusión del cuarto convenio ACP-CEE, Protocolo n° 1 del Convenio de Lomé, apartado 1 del artículo 16, DO L 229 de 17.8.1991, p. 1.

() Comunicación de la Comisión «Fraude en el procedimiento de tránsito. Soluciones previstas y perspectivas para el futuro», COM (95) 108 final de 29 de marzo de 1995.

() Los resultados del examen precedente se publicaron en el Informe Anual de 1987 - véanse los apartados 3.3 a 3.35 - DO C 316 de 12.12.1988, p. 45.

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el código aduanero comunitario, artículo 37, DO L 302 de 19.10.1992, p. 1.

() Reglamento (CEE n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 43.

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículos 48 y 49.

() Reglamento (CEE) n° 2913 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 50.

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 51.

() Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 53.

() Informe Anual sobre el ejercicio de 1987, apartados 3.17 a 3.19, DO C 316 de 12.12.1988.

() La oficina de partida es la aduana en la que comienza la operación de tránsito comunitario [Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 309 b)].

() La oficina de destino es la oficina de aduanas en la que deben presentarse las mercancías sujetas al régimen de tránsito comunitario para poner fin a la operación de tránsito comunitario [Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, del 2 de julio de 1993, artículo 309 d)].

() El obligado principal es la persona que, en su caso, por medio de un representante habilitado, solicita a través de una declaración sujeta a los trámites aduaneros exigidos efectuar una operación de tránsito comunitario, y responde ante las autoridades competentes de la ejecución correcta de esta operación [Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, artículo 96, apartado 1, y artículo 4, apartado 21].

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 378.

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 379.

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículos 359 a 374.

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículos 444 y 448.

() Estrategia antifraude de la Comisión. Programa de trabajo para 1994, apartado d) «Recursos propios», COM(94) 92 final de 23.3.1994, p. 9

Respuesta de la Sra. Scrivener en nombre de la Comisión (30 de septiembre de 1994) a la pregunta escrita E-1850/94 de Florus Wijsenbeek (ELDR) a la Comisión (6 de septiembre de 1994) (95/C24/84), DO C 24 de 30.1.1995, p. 38.

() TIR: transportes internacionales por carretera.

Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículos 451 a 457.

() 329 396 227 DM convertidos en ecus al tipo contable del 31 de diciembre de 1994, y 73 millones de DM convertidos en ecus al mismo tipo (1 ecu: 1,90533 DM).

() 2 800 000 DM convertidos en ecus al tipo contable del 31 de diciembre de 1994, (1 ecu: 1,90533 DM).

() Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, artículo 378.

() COM(95) 108 final.

() Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio de 1991, apartados 1.119 a 1.121 (DO C 330 de 15.12.1992). Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio de 1992, apartados 1.80 a 1.81 (DO C 309 de 16.11.1993). Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio de 1993 apartados 1.68 a 1.71 (DO C 327 de 24.11.1994).

() DO L 49 de 21.2.1989, p. 26.

() DO L 155 de 7.6.1989, p. 1.

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1993 apartados 1.77 a 1.82 DO C 327 de 24.11.1994.

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, apartado 1.92, DO C 327 de 24.11.1994.

() Declaración del Consejo y de la Comisión recogida en el acta del Consejo con ocasión de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989.

() DO L 77 de 19.3.1994, p. 51.

() Los cuatro estudios son los siguientes: 1) la descripción de los cálculos y ajustes que garantizan la exhaustividad de las estimaciones actuales del PNB; 2) la validación del empleo en el que se basan las estimaciones actuales del PNB; 3) la utilización de información resultante de los controles fiscales para mejorar la exhaustividad de las estimaciones del PNB; 4) la descripción de las normas y ajustes estadísticos aplicados a los ingresos en especie y propinas. Dos de ellos fueron examinados por el Comité del PNB (n° 2 y n° 4). Decisión 94/168/CEE/Euratom de la Comisión, de 22 de febrero de 1994 (DO L 77 de 19.3.1994, p. 51).

() En su 18 reunión, de los días 21 y 22 de diciembre de 1994, el comité PNB aprobó, después de algunas enmiendas, una propuesta de decisión presentada por la Comisión sobre los principios empleados para la evaluación en las cuentas nacionales de los servicios de alojamiento.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 83

() Reglamento n° 23, de 4 de abril de 1962, anulado por el Reglamento (CEE) n° 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, DO L 118 de 20.5.1972.

() Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, DO L 73 de 21.3.1977, modificado por el Reglamento (CEE) n° 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986, DO L 49 de 27.2.86.

() DO C 258 de 6.10.1980.

() DO C 128 de 24.5.1989.

() COM(94) 360 de 27.7.1994.

() Reglamento (CEE) n° 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, artículo 13, DO L 118 de 20.5.1972.

() Reglamento (CEE) n° 1596/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, DO L 189 de 26.7.1979.

() Reglamento (CEE) n° 3587/86 de la Comisión, de 20 de noviembre de 1986, por el que se fijan los coeficientes de adaptación que se han de aplicar a los precios de compra, DO L 334 de 27.11.1986.

() Reglamento (CEE) n° 1201/93 de la Comisión, de 17 de mayo de 1993, DO L 122 de 18.5.1993.

() Estimación basada en el 28 % del gasto de 108,5 millones de ecus declarado en 1993 y 107,7 millones de ecus en 1994, correspondiente a melocotones y nectarinas.

() DO L 350 de 14.12.1990.

() En Italia se fiscalizó a nueve transformadores de cítricos que recibieron el 33,2 % de la ayuda total a la transformación de limones, y el 21,8 % de la compensación financiera total a las naranjas en Italia por la campaña 1992/1993 del FEOGA. En España se fiscalizó a cinco transformadores de cítricos que recibieron el 24 % de la compensación financiera total en 1992/1993. En Grecia se fiscalizó a un transformador que había recibido el 8,8 % de la compensación financiera total de Grecia por la campaña 1992/1993 del FEOGA.

() DO C 128 de 24.5.1989.

() Reglamento (CEE) n° 920/89 de la Comisión, de 10 de abril de 1989, anexo II, DO L 97 de 11.4.1989.

() El número de solicitantes visitados en cada Estado miembro y los importes solicitados fueron: tomates: tres en Grecia (10,8 millones de ecus, 21,1 %), dos en España (18 millones de ecus, 40 %), seis en Italia (10,3 millones de ecus, 5,6 %); melocotones: uno en Grecia (3,3 millones de ecus, 9,7 %), cuatro en España (1,4 millones de ecus, 13 %), uno en Italia (0,11 millones de ecus, 1,1 %).

() Reglamento (CEE) n° 1558/91 de la Comisión, de 7 de junio de 1991, DO L 144 de 8.6.1991.

() Reglamento (CEE) n° 1558/91 de la Comisión, de 7 de junio de 1991, DO L 144 de 8.6.1991.

() Reglamento (CEE) n° 789/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, DO L 85 de 30.3.1989, que modifica el Reglamento de base n° 1035/72, de 18 de mayo de 1972.

() Reglamento (CEE) n° 2159/89 de la Comisión, de 18 de julio de 1989, DO L 207 de 19.7.1989.

() Carta de la Comisión (referencia 34755) de fecha 21 de octubre de 1993, firmada por el director general.

() El Tribunal examinó una muestra estadística de gasto sacado de la unidad administrativa de Heraklion que representa por sí sola el 46,7 % del gasto total de 93,2 millones de ecus en Grecia para uvas pasas. La operación afectó a 408 beneficiarios que recibieron 0,54 millones de ecus.

() Reglamento (CEE) n° 2911/90 de la Comisión, de 9 de octubre de 1990, DO L 278 de 10.10.1990.

() La situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1993. Tamaños de explotaciones: 7 ha para una explotación con fruta y otros cultivos permanentes, 4 ha para una explotación con hortalizas y una media de 22 ha para otras explotaciones.

() Informe Financiero de 1993 de la Comisión (gastos) y «La situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1993» (superficie).

() Informes anuales 1984-1991 de la Comisión: «La situación de la agricultura en la Comunidad».

() Comisión Europea, Dirección General de Agricultura, «Informe frutas y hortalizas», de 17 de mayo de 1994.

() COM(94) 360 de 27.7.1994.

() Informes financieros 1989-1993 de la Comisión y estadísticas de la DG VI.E.1 sobre la retirada y la transformación de frutas y hortalizas.

() Reglamento (CEE) n° 668/93 del Consejo, de 17 de marzo de 1993, DO L 72 de 25.3.1993.

() Reglamento n° 23, de 4 de abril de 1962, anulado por el Reglamento (CEE) n° 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, DO L 118 de 20.5.1972.

() Reglamento (CEE) n° 1319/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, DO L 137 de 27.5.1985.

() COM(94) 271 de 6.7.1994.

() COM(94) 360 de 27.7.1994.

() Reglamento (CEE) n° 2475/94 de la Comisión, de 13 de octubre de 1994, DO L 264 de 14.10.1994, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2911/90 de la Comisión, de 9 de octubre de 1990, DO L 278 de 10.10.1990.

() DO C 128 de 24.5.1989.

() Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, DO L 67 de 14.3.1991.

() Véase el Informe Especial n° 7/93 del Tribunal, apartados 4.13 a 4.25, DO C 53 de 19.2.1994.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 98

() DO L 388 de 31.12.1992.

() Decimoquinto considerando del Reglamento (CEE) n° 3468/88 del Consejo, de 7 de noviembre de 1988, que modifica el Reglamento (CEE) n° 3796/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y el Reglamento n° 2658/87 relativo a la nomenclatura arancelaria y estadística y al arancel aduanero común (DO L 305 de 10.11.1988).

() DO L 350 de 31.12.1994. Las modificaciones afectan, principalmente, a la gestión administrativa de la medida y a la eliminación o modificación de determinadas condiciones de aplicación y de determinados límites.

() Fuentes de datos, respectivamente: administración española, Sindicato Nacional de los Armadores de Atuneros Congeladores, administraciones regionales de Madeira y de las Azores.

() Es decir 750 millones de francos franceses, procedentes del Sindicato Nacional de los Armadores de Atuneros Congeladores.

() Resultado de un cálculo basado en datos relativos a las cantidades vendidas y a los precios medios de venta obtenidos de la adminstracón española.

() Doc. COM(94) 266 final de 28.6.1994.

() Decisión 92/448/CEE de la Comisión de 30.7.1992, DO L 248 de 28.8.1992.

() Reglamento (CE) n° 1503/94 del Consejo de 27.6.1994, DO L 162 de 30.6.1994.

() Artículos 4 y 18 del Reglamento de base y artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 105/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, relativo al reconocimiento de las organizaciones de productores en el sector pesquero (DO L 20 de 28.1.1976).

() Letra d) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 105/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976.

() Artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2381/89 de la Comisión, de 2 de agosto de 1989, por el que se establecen las disposiciones de aplicación relativas a la concesión de la indemnización compensatoria para los atunes destinados a la industria conservera (DO L 225 de 3.8.1989).

() DO L 20 de 27.1.1979.

() Artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2381/89.

() DO L 144 de 2.6.1981.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 120

() Cuadro de perspectivas financieras, DO C 331 de 7.12.1993, p. 6.

() Decisión de adaptación de las perspectivas financieras, DO C 395 de 31.12.1994, p. 1.

() Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193 de 31.7.1993, p. 5.).

() Reglamentos (CEE) n°s 2080/93, 2081/93, 2082/93, 2083/93, 2084/93 y 2085/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993.

DO L 193 de 31.7.1993, p. 1 a 47.

() Reglamento (CE) n° 1164/94, de 16 de mayo de 1994, DO L 130 de 25.5.1994.

() Apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988 (DO L 374 de 31.12.1988, p. 1), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193 de 13.7.1993, p. 20).

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1992, apartado 6.43, e Informe Especial n° 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión, apartado 4.18.

() Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE, 92/50/CEE, 92/13/CEE, 89/665/CEE, del Consejo.

() Informe anual de la Comisión sobre la aplicación del Derecho comunitario.

() Comunicación C(88) 2510 de la Comisión a los Estados miembros sobre el control del cumplimiento de las normas sobre contratos públicos en los proyectos y programas financiados por los fondos estructurales e instrumentos financieros, DO C 22 de 28.1.1989, p. 3.

() DO C 59 de 8.3.1995.

() Informe anual de la Comisión sobre la aplicación del Derecho comunitario.

() DO C 245 de 23.9.1992.

() DO L 175 de 5.7.1985, p. 40.

() POI de la isla de La Gomera, FEDER n° 881109002, p. 53, anexo a la Decisión C(90) 1493/1 de 30.7.1990.

() DO L 135 de 30.5.1991, p. 40.

() Artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93.

() Comunicación C(90) 1562/3, DO C 215 de 30.8.1990, anexo 1.

() Artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93.

() Apartado 7.60 y siguientes del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio de 1993.

() Se han controlado otros proyectos por muestreo en el marco de la declaración de fiabilidad (DF). Los resultados de dichos controles se consignarán en el informe especial previsto al efecto.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 147

() Los datos Sincom se han extraído del fichero CUC, situación de compromisos acumulados 5.1.1995, y los datos Eurada proceden, en relación con el FSE (1990-1993), de la comparación de los cuadros «payment codes overview for years 1990-1993» al 28.1.1994 y 26.1.1995. En cuanto al FSE (1994-1999), los datos se han extraído del cuadro de 26.1.1995.

() El cálculo es el siguiente: para un importe de 10 millones de ecus verificados, se detectó un error de 150 000 ecus. A 31 de diciembre de 1994, el importe total de los pagos efectuados a Grecia ascendía a 1 285 millones de ecus, lo que supone un error en los tipos de cambio a 128,5×150 000= 19,27 millones de ecus.

() DO C 327 de 24.11.1994.

() Artículo 44 del Reglamento (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Comisión, de 9 de diciembre de 1993, sobre normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977.

() Apartado 8.35 del Informe Anual de 1993.

() Lisrestel, GTI, Lisnico, Rebocalis y Gaslimpo T-450-93, de diciembre de 1994.

() El artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo, de 20 de junio de 1993.

() Grecia, 11,9 millones de ecus; Francia, 7,5 millones de ecus; Italia, 54,2 millones de ecus; y Portugal, 8 millones de ecus.

() Por razones de orden práctico, es conveniente utilizar para todas estas entidades la denominación de «Enti Pubblici».

() Coste total de la acción: 2 690 139 000 liras italianas de las que 968 450 040 fueran aportadas por el FSE.

() PO 94 0026 I1, PO 94 0029 I3 y PO 94 0032 I4 por un importe total de 960,025 millones de ecus.

() Banca Commerciale Italiana, Credito Italiano y Nuovo Pignone.

() PE 210.850/final de 20.12.1994 y 2° Informe Anual de 1994 del Observatorio Europeo de las PYME, p. 17.

() Fuente: Eurostat.

() Reglamentos (CEE) n° 4254/88 (artículo 4.2) y 4255/88, DO L 374 de 31.12.1988 (artículo 2b).

() COM(93) 700 final de 5.12.1993.

() DO C 224 de 31.8.1992, p. 78.

() DO C 294 de 22.10.1994, p. 6.

() Proyecto de comunicación de la Comisión de 1994 sobre la definición de las PYME, p. 12.

() SEC(92) 351 de 29.4.1992, p. 1.

() Reglamento (CEE) 2084/93, DO L 193 de 31.7.1993, p. 41.

() Estudio sobre la evaluación de la utilización de los fondos estructurales para las PYME en Portugal. La síntesis a nivel comunitario fue efectuada por Ernst & Young en 1993.

() Decisión 89/490/CEE del Consejo, de 28 de julio de 1989, para el período 1990-1993, y Decisión 93/379/CEE, de 14 de junio de 1993, para el período 1993-1996.

() Encuesta de octubre de 1993 EOS Gallup, sobre la notoriedad de las redes de la DG XXIII.

() SEC(92) 1867 de 27.10.1992.

() Cuarto Informe de la Comisión sobre el avance del plan piloto capital de lanzamiento, de 1995.

() Véase la nota 25.

() Decisión de 14 de junio de 1993 que sustituye a la Decisión 91/319/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1991, por la que se revisaba la Decisión 89/490/CEE.

() SEC(92) 704 y procedimiento escrito E/701/94.

() Artículo 5 de la Decisión 89/490/CEE del Consejo, de 28 de julio de 1989.

() Anexo E del Informe de la DG XXIII sobre el funcionamiento futuro de las redes de información y de cooperación.

() SEC(94) 488 de 22.3.1994, p. 2.

() Carta del IAPMEI (Instituto de Apoio de Pequenas e Medias Empresas Industriais de 31/1/95) en respuesta a un cuestionario del Tribunal (último apartado de la p. 6).

() COM(94) 207 final.

() COM(93) 600 final.

() Se han calculado los pagos del año 1990.

() DO C 13 de 17.1.1994, p. 7.

() Resoluciones 88/C 197/04, 90/246/CEE y 92/C 331/02.

() Tomando como base el programa de acción en favor de las PYME, cuyos principios fueron aprobados por el Consejo, COM(86) 445 final y Resolución 86/C 287/01.

() The European Seed Capital Fund Scheme: Review of the first three years. Warwick Business School, 29.5.1992.

() «Capital de lanzamiento». Cuarto informe sobre el avance del plan piloto comunitario, DG XXIII/B3, febrero de 1995.

() La referencia del tercer informe, sobre el año 1995, es:

ISBN 90-371-0538-6.

() ISBN 92-826-7692-7.

() La convocatoria de ofertas para la realización de la evaluación se publicó en el DO C 106 de 27.4.1995.

() «Política de información y de comunicación de la Comisión. Prioridades y propuestas de coordinación». SEC(86) 1841 final de 4.11.1986, y página 1 del COM(87) 152 de 7.4.1987.

() SEC(94) 488 de 22.3.1994.

() SEC(89) 931 final de 5.6.1989, páginas 5 y 6.

() COM(88) 161 (página 7).

() Review of UK European Information Centres. Ernst & Young, agosto de 1994.

() «Las PYME, los instrumentos comunitarios al servicio de las empresas y la semana europea de la empresa». Gallup Europe/EOS Managers, octubre de 1993.

() Anexo «Acciones comunitarias en el marco del programa integrado en favor de las empresas», página 27.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 170

() Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

() -Declaración del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 22 de noviembre de 1973, relativa a un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, DO C 112 de 20.12.1973, p. 1.

-Resolución del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 17 de mayo de 1977, relativa a la prosecución y la ejecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, DO C 139 de 13.6.1977, p. 1.

-Resolución del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 7 de febrero de 1983, relativa a la prosecución y ejecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (1982-1986), DO C 46 de 17.2.1983, p. 1.

-Resolución del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 19 de octubre de 1987, relativa a la continuación y aplicación de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (1987-1992), DO C 328 de 7.12.1987.

() Informe Especial del Tribunal de Cuentas sobre el medio ambiente n° 3/92, DO C 245 de 23.9.1992, p. 1.

() Resolución del Consejo de 1 de febrero de 1993, sobre un programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, DO C 138 de 17.5.1993, p. 1.

() Reglamento CEE n° 1973/92 del Consejo, por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE), DO L 206, de 22.7.1992.

() -ACE: Reglamento (CEE) n° 1872/84 del Consejo, de 28 de junio de 1984, relativo a acciones comunitarias de medio ambiente;

-Medspa: Reglamento (CEE) n° 563/91 del Consejo de 4 de marzo de 1992, relativo a una acción comunitaria destinada a proteger el medio ambiente en la región mediterránea;

-Norspa: Reglamento (CEE) n° 3908/91 del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, relativo a una acción comunitaria para proteger el medio ambiente de las zonas y aguas costeras del Mar de Irlanda, del Mar del Norte, del Canal de la Mancha, del Mar Báltico y de la parte nordeste del Oceano Atlántico;

-ACNAT: Reglamento (CEE) n° 3907/91 del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, relativo a acciones comunitarias para la conservación de la naturaleza.

() El principio de subsidiariedad se introdujo en el Derecho comunitario con el apartado 4 del artículo 130 R.

() Resolución del Consejo de 1 de febrero de 1993, sobre un programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, DO C 138 de 17.5.1993, p. 1.

() Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21.5.1992 (DO L 206 de 22.7.1992, p. 7).

(\*) La Comisión no ha enviado respuesta a este capítulo.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 184

() Decisión 78/870/CEE del Consejo, de 16 de octubre de 1978 (DO L 298 de 25.10.1978).

Decisión 82/169/CEE del Consejo, de 15 de marzo de 1982 (DO L 78 de 24.3.1982).

Decisión 83/200/CEE del Consejo, de 19 de abril de 1983 (DO L 112 de 28.4.1983).

Decisión 87/182/CEE del Consejo, de 9 de marzo de 1987 (DO L 71 de 14.3.1987).

() Decisión 77/270/Euratom del Consejo, de 29 de marzo de 1977 (DO L 88 de 6.4.1977).

() Reglamento (CEE) n° 397/75 del Consejo, de 17 de febrero de 1975 (DO L 46 de 20.2.1975).

() Informe Anual CECA relativo al ejercicio 1994.

() Decisión 81/19/CEE del Consejo, de 20 de enero de 1981 (DO L 37 de 10.2.1981).

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio de 1991 (DO C 330 de 15.12.1992, apartados 12.12 a 12.48).

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio de 1991, respuesta de la Comisión al apartado 12.26.

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio de 1993 (DO C 327 de 24.11.1994, apartados 10.3 a 10.19).

() Informe de la comisión parlamentaria italiana sobre la utilización de los fondos públicos destinados a trabajos de reparación y de reconstrucción en las zonas siniestradas, de 27 de enero de 1991.

() EURISPES - Istituto di Studi Politici Economici e Sociali, False Imprese + Falsi Imprenditori, dall'industria fantasma allo sviluppo delle aree terremotate nel Mezzogiorno, S. Casillo/V. Moretti, Koiné Edizioni, Roma, 1993.

() Las zonas industriales visitadas son: Baragiano, Tito, Vitalba, Oliveto Citra, Porrara, Buccino, Melfi y Calabritto.

() El préstamo de 70 000 millones de liras se pagó en yenes japoneses y equivalía a 13 190 millones de yenes. El importe de las bonificaciones de interés ascendía a 3 503 millones de yenes. El prorrateo de las bonificaciones de interés pagado indebidamente asciende a 260 millones de yenes, lo que al tipo de cambio del final del ejercicio 1994 (122,659 yenes/ecu) equivalen a 2,1 millones de ecus (el tipo de cambio de lira/yen pasó de 5,3 cuando se realizó el pago en 1982 a 16,3 al final del ejercicio 1994).

() Decisión del Parlamento Europeo de 21 de abril de 1993 sobre la ejecución del presupuesto general de las Comunidades Europeas para el ejercicio 1991 (Decisión 93/366/Euratom, CECA, CEE, DO L 155 de 26.6.1993, apartado 62).

() Decisión 94/375/CE del Consejo, de 6 de junio de 1994, DO L 173 de 7.7.1994.

() Documento de trabajo de la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo sobre los préstamos y empréstitos, documento PE 211.586 de 7 de marzo de 1995, página 4.

() Reglamento 2728/94/CE del Consejo de 31 de octubre de 1994, DO L 293 de 12.11.1994.

() Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993, apartados 10.26 a 10.30.

() Véanse los informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1984 (apartados 14.20 a 14.23), 1985 (apartados 12.12 a 12.14), 1986 (apartados 14.10 a 14.24) y 1987 (apartado 11.32).

() Resolución del Parlamento Europeo de 18 de abril de 1986 (DO L 150 de 4.6.1986).

() Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio de 1987, respuesta de la Comisión al apartado 11.32.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 197

() Decisión n° 90/221/Euratom, CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa al programa marco de acciones comunitarias de investigación y de desarrollo tecnológico (1990-1994), DO L 117, 8.5.1990, p. 32.

() DO L 107, 24.4.1992, p. 1.

() El Codest fue creado por una Decisión de la Comisión en 1982, DO L 350, 10.12.1982, p. 45.

() DO L 107, 24.4.1992, p. 1.

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, DO C 327, 24.11.1994, apartado 14.91, p. 255.

() DO C 14, 20.1.1987, p. 5.

() DO L 107, 24.4.1992, p. 5.

() «Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI», Libro blanco, Comisión de las Comunidades Europeas, COM(93) 700 final, apartado 4.2 a).

() «Evaluación parcial del programa de capital humano y movilidad», informe definitivo, abril de 1994.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 218

() Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23.12.1989, p. 11), relativo a la ayuda económica en favor de determinados países de Europa central y oriental (Albania, Bulgaria, Républica Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2698/90 del Consejo, de 17 de septiembre de 1990 (DO L 257 de 21.9.1990, p. 1), por el Reglamento (CEE) n° 3800/91 del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 357 de 28.12.1991, p. 10) y por el Reglamento (CEE) n° 2334/92 del Consejo, de 7 de agosto de 1992 (DO L 227 de 11.8.1992, p. 1).

() Reglamento (CEE, Euratom) n° 2157/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la concesión de una asistencia técnica a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en el esfuerzo de saneamiento y recuperación de su economía (DO L 201 de 24.7.1991, p. 2), modificado por el Reglamento (Euratom, CEE) n° 2053/93 del Consejo, de 19 de julio de 1993 (DO L 187 de 29.7.1993, p. 1).

() Véanse asimismo los apartados 11.2 a 11.6 del presente Informe, relativos a la ejecución presupuestaria de los programas de cooperación con los países en vías de desarrollo y terceros países (con excepción de los PECO y los NEI), donde también se presenta el problema de una excesiva concentración de los compromisos al final del ejercicio.

() Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, relativo a la ayuda económica en favor de la República de Hungría y de la República Popular de Polonia (DO L 375 de 23.12.1989, p. 11).

() Doc COM(95) 13 final de 20.2.1995.

() Preparación, ejecución, seguimiento, coordinación, evaluación.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 245

() El sistema de gestión de la información de la Comisión aún no proporciona información completa de todas las líneas presupuestarias B7-3 sobre este asunto. Respecto a las partidas B7-3010 y B7-3011 (América Latina), de los noventa y siete proyectos en curso de ejecución o respecto a los que al 31 de diciembre de 1994 la Comisión había tomado una decisión, treinta sufrieron retrasos de al menos seis meses desde la decisión de la Comisión hasta la firma del acuerdo de financiación.

() Al 31 de diciembre de 1994 las cuentas del título B7-3 incluían sesenta y nueve compromisos establecidos en los tres ejercicios de 1991 a 1993 por un valor de 361,3 millones de ecus de los que no se había efectuado pago alguno.

() DO C 330 de 15.12.1992, capítulo 15, véanse especialmente los apartados 15.3 y 15.21 a 15.23.

() Véase el apartado 10.6 del presente informe en los que se hace referencia al problema de la excesiva concentración de operaciones al final del ejercicio, en el marco de los programas PHARE y TACIS.

() Véase el apartado 12.2 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio de 1992, DO C 309 de 16.11.1993, y el apartado 13.2 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio de 1993, DO C 327 de 24.11.1994.

() Transferencia 32/94 de 20.9.1994, SEC(94) 1489 final.

() SEC(95) 83 (versión provisional).

() SEC(95) 400 final, de 13.3.1995 - decisión de prórroga de 1994 a 1995.

() Véase la Decisión del Consejo de diciembre de 1990 tomada en la sesión 1464 de 18 y 19 de diciembre de 1990; véase también «Hacia una política mediterránea renovada», SEC(89) 1961 final, de 23.11.1989, y SEC(90) 812 final, de junio de 1990.

() DO L 18 de 25.1.1992 para Túnez; DO L 94 de 8.4.1992 para Argelia y Jordania; DO L 352 de 2.12.1992 para Marruecos.

() DO L 181 de 1.7.1992.

() Informe Especial n° 2/94 sobre los programas de importación ejecutados en el marco del 6° FED, DO C 97 de 6.4.1994.

() La Comunidad también concedió en 1991 un préstamo de 400 millones de ecus a medio plazo a Argelia para apoyar la balanza de pagos. El Consejo decidió el 22.12.1994 un segundo préstamo de 200 millones de ecus a los mismos fines.

() La lista negativa incluye productos no subvencionables como el alcohol, tabaco, material radioactivo y nuclear, productos de lujo y material militar.

() A estos efectos véanse también los comentarios del Tribunal en el apartado 7.12 de su Informe Especial n° 2/95 sobre el Stabex en el marco del primer protocolo financiero del IV Convenio de Lomé (DO C 167 de 3.7.1995).

() El Tribunal ha detectado situaciones similares en el marco de la ejecución de los programas de importación del 6° FED. Véase el apartado 5.7 de su Informe Especial n° 2/94 (DO C 97 de 6.4.1994).

() Al igual que en Marruecos, el CGF es un servicio del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, como el Ministerio de Hacienda no es el ordenador nacional de Túnez, el problema de la independencia del organismo de asistencia técnica es menos grave que en Marruecos.

() Programme des chantiers régionaux de développement.

() En lo que se refiere a los países adelantados en el proceso de reforma (intercambios exteriores liberalizados, moneda libremente convertible y transferible, política presupuestaria eficaz/equitativa/transparente), tendremos en el futuro la posibilidad de contemplar apoyos presupuestarios directos y orientados (véase Resolución n° 7566/95 del Consejo sobre el ajuste estructural, de 1 de junio de 1995).

() Puesto que el acuerdo es condición de la transferencia, se trata de una condicionalidad, y no de una asignación.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 274

() En la contabilidad del FED, los compromisos primarios corresponden a las decisiones de financiación, mientras que los compromisos secundarios se refieren a los contratos firmados con terceros.

() Informe especial n° 4/88, de 19 de mayo de 1988, DO C 188 de 18.7.1988.

() Informe Anual 1991, DO C 330 de 15.12.1992, apartado 17.21;

Informe Anual 1992, DO C 309 de 16.11.1993, apartado 14.6;

Informe Anual 1993, DO C 327 de 24.11.1994, apartado 15.20.

() Acuerdo interno relativo a la financiación y a la gestión de las ayudas de la Comunidad, DO L 86 de 31.3.1986.

() Africa oriental (marzo de 1991), Océano Índico (marzo de 1991) y África central (julio de 1991).

() El artículo 291 fija la conclusión del Convenio el 28 de febrero de 1990. No obstante, el 7° FED no entró en vigor hasta el 1 de septiembre de 1991, debido a retrasos de ratificación por parte de determinados Estados miembros.

() Artículos 101 a 113.

() El acuerdo de Georgetown por el que se instituye el grupo de los ACP en 1975 y la declaración del Consejo de Ministros ACP de Suva en 1977 ya habían insistido en la autosuficiencia colectiva, en la reducción de la dependencia de los Estados ACP con respecto a las importaciones y la creación de mercados suficientemente amplios.

() Artículo 156, apartado 3.

() Varios artículos del Convenio asignan cantidades limitadas de esta dotación global a operaciones particulares: desarrollo del comercio y de los servicios (artículo 100; por 60 millones de ecus), Centro de Desarrollo Industrial (artículo 73, apartado 4; por 40 millones de ecus), Asamblea paritaria ACP-CE (anexo XXXI; por 1 millón de ecus).

() Firmado el 19 de febrero de 1985 en Bruselas por los Estados miembros, DO L 86 de 31.3.1986.

() La composición de determinadas regiones se ha visto afectada por la adhesión de nuevos Estados: Mozambique, Cabo Verde, Guinea Bissau y, posteriormente, Angola.

() Southern Africa Development Conference.

() Siete regiones y varios grupos de intereses interregionales.

() Subvenciones, préstamos especiales, préstamos con recursos propios BEI, capitales riesgo y bonificaciones de interés.

() Banco Europeo de Inversiones y Comisión.

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1991, apartado 17.22, DO C 330 de 15.12.1992.

() Acta de la reunión de cooperación regional de Lomé III (VIII/C/2/D(94)JOB).

() Código países «RPR».

() Al final de 1993 se han observado excesos en el Océano Índico (0,04 millones de ecus) y en África occidental (4,1 millones de ecus).

() El 7 de julio de 1988, el Consejo decidió aumentar los recursos Stabex (sistema de estabilización de los ingresos de exportación) de 1987 en 15 millones de ecus mediante una transferencia de los recursos de la cooperación regional del 6° FED. Dicha transferencia nunca ha ido acompañada de una reducción de los créditos regionales en las cuentas del FED. Una nota interna de la Comisión con fecha de 21 de noviembre de 1994 informa de una transferencia de 15,2 millones de ecus.

() A 31 de diciembre de 1994, la contabilidad del 6° FED incluye dieciocho acciones regionales correspondientes al Caribe consideradas como transferencias de Lomé II, que ascienden a 12 millones de ecus.

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, apartado 15.22, DO C 327 de 24.11.1994.

() En su respuesta al apartado 4.3 del Informe especial n° 4/88 del Tribunal de Cuentas, la Comisión consideraba que los proyectos de construcción de carreteras constituían «el caso típico de acciones con poco carácter regional».

() Comité interestatal de lucha contra la sequía en el Sahel.

() Centro de Desarrollo Industrial, Centro Técnico de Desarrollo Agrícola, Fundación Cultural, secretaría de los Estados ACP, Asamblea paritaria ACP-CE, «El Correo».

() Informe relativo al ejercicio de 1990, apartados 14.17 a 14.40.

() Informe relativo al ejercicio de 1993, apartados 15.99 a 15.111.

() On Line Accounting System.

() Project Information Control System.

() El sistema consistente en incluir en los informes anuales de cada delegación un capítulo sobre la cooperación regional en la que participa el país no permite obtener un visión general de la cooperación dentro de una misma región y, en consecuencia, en el plano regional global.

() Cuanto más acentuado sea el carácter regional de un proyecto, mayor es la relación entre los fondos regionales y los fondos nacionales movilizados (véase el artículo 107 del III Convenio de Lomé).

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1991, DO C 330 de 15.12.1992, apartado 17.52.

() Carisec, Comisión del Océano Índico, Pacific Secretariat Forum.

() África oriental: marzo de 1991; Océano Índico: marzo de 1991; África central: julio de 1991; países del CILSS: mayo de 1993.

() A diferencia del Centro de Desarrollo Industrial (CDI) o del Centro Técnico de Desarrollo Agrícola(CTA), la Fundación Cultural no es un organismo ACP-CE.

() Estas asociaciones tienen un objetivo filantrópico, religioso, científico, artístico o pedagógico (ley de 25 de octubre de 1919).

() Los gastos de las dos asambleas generales y de las reuniones del consejo de administración ascendieron a 928 889 francos belgas en 1993 (23 225 ecus).

() Título VII de la segunda parte del III Convenio de Lomé.

() De ese modo, la Fundación recibió entre 1987 y 1993 un total de 5,2 millones de ecus aproximadamente de subvención de la Comisión.

() Véanse las disposiciones del anexo XXII del IV Convenio de Lomé.

() Véase el Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, apartado 15.111, DO C 327 de 24.11.1994.

() Teatro de los Campos Elíseos.

() Radio francófona de Bélgica.

() La declaración aprobada en la sesión de clausura mencionada por la Comisión en su respuesta como conclusión del seminario no figura en la citada nota.

() 26,2 millones de francos belgas (671 795 ecus) por un total de gastos de 55,4 millones de francos belgas (1,42 millones de ecus).

() Antes de su retirada de la función pública de Isla Mauricio, el secretario general desempeñaba sus funciones gratuitamente.

() Por ejemplo: 11,4 millones de francos belgas (292 308 ecus) al comienzo de 1992; 11,5 millones de francos belgas (294 872 ecus) al final de 1992 y 6,2 millones de francos belgas (158 975 ecus)al final de 1993.

() Dicho informe concluía: «we would see no reason for any interruption of the current funding arrangements».

() De conformidad con el Estatuto, el secretario general de la Fundación no estaba facultado para tomar solo una decisión de este tipo (Estatuto, artículos 14 y 15).

() Véase el Informe Anual relativo al ejercicio de 1993, apartado 14.62, DO C 327 de 24.11.1994.

(\*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 307

() Informe Anual relativo al ejercicio de 1979, parte II, tercer guión del apartado 4.9 y respuesta de la Comsión.

Informe Anual relativo al ejercicio de 1985, apartado 10.50.

Informe Anual relativo al ejercicio de 1989, apartado 1.105 y respuesta de la Comisión.

ANEXO I

Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años

De conformidad con lo dispuesto en los Tratados, el Tribunal de Cuentas tiene la obligación de elaborar un Informe Anual. Tiene también la obligación, en virtud de los Tratados y otras normas en vigor, de elaborar informes anuales sobre determinados organismos y actividades comunitarias. Los Tratados confieren además al Tribunal facultades para formular sus observaciones sobre cuestiones particulares, y para emitir dictámenes a petición de cualquier institución. La lista que aparece a continuación enumera los informes y dictámenes aprobados por el Tribunal durante los cinco últimos años.

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO II

Anexo sobre las abreviaturas y símbolos usados en el informe e información básica sobre el presupuesto general

1. Fuente de los datos financieros

Los datos financieros que figuran en los gráficos del presente informe han sido extraídos de las cuentas de gestión y de los balances financieros de las Comunidades Europeas () y de los Fondos Europeos de Desarrollo, así como de otros estados financieros facilitados por la Comisión. La distribución geográfica se ha efectuado a partir de los códigos de países del sistema Sincom.

2. Unidad monetaria

Todos los datos financieros vienen expresados en millones de ecus (Mio ECU). Se ha efectuado un redondeo a la décima de millón; los datos representan siempre el redondeo de cada valor exacto y no la suma de redondeos.

3. Nomenclatura

El Tribunal aplica para la presentación de los datos históricos la nomenclatura vigente en el ejercicio de que se trate. En 1988 se produjo un cambio de nomenclatura importante en relación a los ejercicios anteriores: a partir de ese ejercicio, los gastos incurridos por la percepción de recursos propios ya no figuran como gastos sino como ingresos negativos. En 1991, se produjeron cambios importantes en la nomenclatura de los gastos al agruparse los créditos de la Comisión en subsecciones, con el fin de adaptar la nomenclatura presupuestaria a las rúbricas de las «perspectivas financieras plurianuales». Es preciso tener estos extremos en cuenta al efectuar comparaciones entre ejercicios.

4. Abreviaturas y símbolos usados

CE Comunidad(es) Europea(s)

CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero

CEE Comunidad Económica Europea

CEEA o Euratom Comunidad Europea de la Energía Atómica

AELC Asociación Europea de Libre Cambio

PNB Producto Nacional Bruto

IVA Impuesto sobre el Valor Añadido

BFR Franco belga

DKR Corona danesa

DM Marco alemán

DR Dracma griega

ESC Escudo portugués

FF Franco francés

HFL Florín neerlandés

IRL Libra irlandesa

LFR Franco luxemburgués

LIT Lira italiana

PTA Peseta española

UKL Libra esterlina

UC Unidad de Cuenta (hasta 1977)

UCE Unidad de Cuenta Europea (de 1978 a 1980)

ECU Ecu (unidad de cuenta en vigor desde el 1.1.1981)

Mio ECU Millones de ecus

CD Créditos disociados

CND Créditos no disociados

CC Créditos de compromiso

CP Créditos de pago

CPC Créditos para compromisos

CPP Créditos para pagos

B Bélgica

DK Dinamarca

D República Federal de Alemania

GR Grecia

E España

F Francia

IRL Irlanda

I Italia

L Luxemburgo

NL Países Bajos

P Portugal

UK Reino Unido

EUR 10/12 Total para el conjunto de los 10 o 12 Estados miembros de las Comunidades Europeas

ex RDA ex República Democrática de Alemania

FED Fondo Europeo de Desarrollo

ACP Estados de África, del Caribe y del Pacífico

PTU Países y territorios de ultramar

DFU Departamentos franceses de ultramar

PRR Plan de reconstrucción y reactivación

Stabex Estabilización de los ingresos de exportación

Sysmin Sistema de estabilización de los ingresos de exportación de productos mineros

RF Reglamento Financiero de 21.12.1977 (véase asimismo la nota al lector de la p. 2 de la cubierta)

DO Diario Oficial de las Comunidades Europeas

S Sección del presupuesto general

Ss Subsección de presupuesto general

T Título del presupuesto general

Cap Capítulo del presupuesto general

0,0 Cantidad entre cero y 0,05

- Sin datos

% Porcentaje

G Gráfico al que se hace referencia en otros gráficos (ejemplo: G IX)

5. Información básica sobre el presupuesto general

5.1. Origen del presupuesto general

El presupuesto general fue instituido por el Tratado de fusión () (artículo 20). Sustituyó, a partir del 1 de enero de 1968, a los tres presupuestos distintos de las Comunidades Europeas que existían hasta ese momento: el presupuesto administrativo de la CECA, el presupuesto de la CEE y el presupuesto de funcionamiento de Euratom; el presupuesto de investigación e inversiones de Euratom fue incorporado al presupuesto general a partir de 1971 por el Tratado de Luxemburgo () (artículo 10).

5.2. Base jurídica

El presupuesto general se rige por las disposiciones financieras de los Tratados de París () (artículo 78 CECA) y de Roma () () (artículos 199 a 209 CEE y 171 a 183 Euratom), y por los Reglamentos Financieros ().

5.3. Principios presupuestarios básicos establecidos por los Tratados y el Reglamento Financiero

Todos los ingresos y gastos comunitarios deben recogerse en un presupuesto único (unidad). Los ingresos deben servir para financiar indistintamente la totalidad de los gastos y deben, al igual que los gastos, estar inscritos íntegramente en el presupuesto y en la contabilidad, sin llevar a cabo compensaciones entre ellos (universalidad). Los créditos están especializados según su naturaleza y destino (especialidad). El presupuesto es aprobado para la duración de un ejercicio presupuestario (anualidad). Los ingresos y gastos del presupuesto deben estar equilibrados (equilibrio). Existen ciertas excepciones a estos principios generales.

5.4. Contenido y estructura del presupuesto general

El presupuesto está dividido en un «estado general de ingresos» y un «estado de ingresos y gastos» que a su vez se halla dividido en seis secciones: (I) Parlamento; (II) Consejo; (III) Comisión (7); (IV) Tribunal de Justicia; (V) Tribunal de Cuentas; (VI) Comité Económico y Social y Comité de las Regiones.

Dentro de cada sección (), los ingresos y los gastos están clasificados en líneas presupuestarias (títulos, capítulos, artículos y, eventualmente, partidas) según su naturaleza y el uso al que se destinan.

5.5. Unidad monetaria del presupuesto general

El presupuesto se establece y ejecuta en ecus (ECU). El ecu es una unidad basada en una cesta de monedas nacionales. Tras la revisión de septiembre de 1989, la composición de dicha cesta es la siguiente: 1 ECU = 0,6242 DM + 0,08784 UKL + 1,332 FF + 151,8 LIT + 0,2198 HFL + 3,301 BFR + 0,130 LFR + 0,1976 DKR + 0,008552 IRL + 1,440 DR + 1,393 ESC + 6,885 PTA.

Los tipos de cambio con respecto a las monedas nacionales eran, al 31 de diciembre de 1994, los siguientes: 1 ECU = 39,1614 BFR = 7,48233 DKR = 1,90533 DM = 295,480 DR = 195,884 ESC = 6,57579 FF = 2,13424 HFL = 0,795061 IRL = 39,1614 LFR = 1 997,45 LIT = 162,070 PTA = 0,787074 UKL.

5.6. Financiación del presupuesto general (ingresos presupuestarios)

El presupuesto general se financia principalmente con los recursos propios de las Comunidades: exacciones reguladoras agrícolas, cotizaciones del azúcar y la isoglucosa, derechos de aduana, recursos propios basados en el IVA y recursos propios basados en el PNB. Para mayor información consúltense las disposiciones reglamentarias vigentes ().

Al margen de los recursos propios existen otros ingresos secundarios (véase gráfico XII).

5.7. Tipos de créditos presupuestarios

Para hacer frente a los gastos previstos, el presupuesto general distingue los siguientes tipos de créditos presupuestarios:

a) los créditos disociados (CD) se utilizan para financiar actividades plurianuales en determinados sectores. Se dividen en créditos de compromiso y créditos de pago:

- Los créditos de compromiso (CC) permiten contraer, durante el ejercicio en curso, obligaciones legales por acciones cuya aplicación se extiende durante varios ejercicios;

- Los créditos de pago (CP) permiten financiar los gastos derivados de compromisos contraídos durante el ejercicio en curso y/o durante ejercicios anteriores.

b) los créditos no disociados (CND) permiten efectuar, durante el ejercicio en curso, el compromiso y el pago de los gastos correspondientes a acciones anuales.

Por lo tanto, es importante establecer los dos totales siguientes para el mismo ejercicio:

a) el total de créditos para compromisos (CPC) () = créditos no disociados (CND) + créditos de compromiso (CC) (1);

b) el total de créditos para pagos (CPP) (1) = créditos no disociados (CND) + créditos de pago (CP) (1).

Los ingresos presupuestarios se destinan a hacer frente a los créditos para pagos. Los créditos de compromiso no necesitan estar cubiertos por ingresos.

El siguiente esquema simplificado (con importes ficticios) muestra la incidencia de estos tipos de crédito en cada ejercicio:

>REFERENCIA A UN FILM>

5.8. Ejecución del presupuesto general

5.8.1. Responsabilidad de la ejecución

La Comisión ejecuta el presupuesto conforme al Reglamento Financiero, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos concedidos; también concede a las otras instituciones los poderes necesarios para la ejecución de las secciones del presupuesto que les conciernen a cada una (). El Reglamento Financiero fija los procedimientos de ejecución y, especialmente, las responsabilidades de los ordenadores de pagos, de los contables, de los administradores de anticipos y de los interventores de las instituciones (). En determinados ámbitos específicos (FEOGA-Garantía, fondos estructurales principalmente) la gestión de los fondos comunitarios se comparte con los Estados miembros.

5.8.2. Ejecución de los ingresos

Los ingresos previstos se inscriben en el presupuesto, susceptibles de ser modificados por presupuestos rectificativos y suplementarios.

La ejecución presupuestaria de los ingresos consiste en la constatación de los derechos y en la recaudación de los importes adeudados a las Comunidades (recursos propios y otros ingresos); esta ejecución se rige por disposiciones específicas ().

Los ingresos efectivos de un ejercicio se definen como la suma de los cobros por derechos constatados y recaudados durante el ejercicio en curso más los cobros por derechos pendientes de ejercicios anteriores recaudados durante el mismo.

5.8.3. Ejecución de los gastos

Los gastos previstos se inscriben en el presupuesto. La ejecución presupuestaria de los gastos, es decir, la evolución y utilización de los créditos, se puede resumir de la siguiente forma:

a) Créditos para compromisos

- Evolución de los créditos: la totalidad de los créditos para compromisos disponibles durante un ejercicio está constituida por los elementos siguientes: presupuesto inicial (CND y CC) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios () + transferencias (1) + créditos de compromiso prorrogados del ejercicio precedente () + prórrogas no automáticas () del ejercicio precedente aún sin comprometer (CND) + créditos de compromiso liberados de los ejercicios anteriores y reconstituidos () + devoluciones de anticipos que dan lugar a una nueva utilización ().

- Utilización de los créditos: los créditos para compromisos están disponibles durante el ejercicio para contraer compromisos (créditos para compromisos utilizados = importe de los compromisos contraídos).

- Prórrogas de los créditos del ejercicio en curso al ejercicio siguiente: los créditos no disociados del ejercicio que no han sido comprometidos pueden prorrogarse de un modo no automático al ejercicio siguiente, con la aprobación previa de la autoridad presupuestaria (6). La Comisión puede prorrogar al ejercicio siguiente los créditos de compromiso del ejercicio en curso no utilizados (5). En el caso de los gastos por cuenta de terceros, se admite la repetición de las prórrogas.

- Anulación de créditos: el saldo se anula.

b) Créditos para pagos

- Evolución de los créditos: la totalidad de los créditos para pagos disponibles durante el ejercicio está constituida por los elementos siguientes: presupuesto inicial (CND y CP) + presupuestos rectificativos y suplementarios + ingresos suplementarios (4) + transferencias (1) + créditos prorrogados del ejercicio anterior en forma de prórrogas automáticas (o de derecho) () o de prórrogas no automáticas () + devolución de anticipos que dan lugar a una nueva utilización (8).

- Utilización de los créditos: los créditos para pagos están disponibles a lo largo del ejercicio para efectuar pagos (créditos para pagos utilizados = importe de los pagos efectuados).

- Prórroga de créditos del ejercicio en curso al ejercicio siguiente: los créditos del ejercicio no utilizados pueden ser prorrogados al ejercicio siguiente como prórrogas automáticas (o de derecho) () o como prórrogas no automáticas (). En el caso de los gastos por cuenta de terceros, se admite la repetición de las prórrogas.

- Anulación de créditos: el saldo se anula.

En materia de gastos efectivos, es necesario distinguir entre los dos conceptos siguientes:

- gastos efectivos realizados durante un ejercicio = total de pagos efectuados durante el ejercicio = pagos con créditos para pagos del ejercicio más pagos con créditos para pagos prorrogados del ejercicio precedente;

- gastos efectivos realizados a cuenta de un ejercicio = gastos de la cuenta de gestión consolidada (véase 5.8.4) = pagos con créditos para pagos del ejercicio más créditos para pagos del ejercicio prorrogados al ejercicio siguiente.

5.8.4. Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio

Al cierre de cada ejercicio se establece la cuenta de gestión consolidada. El saldo del ejercicio, que debe inscribirse en el presupuesto del ejercicio siguiente con ocasión de un presupuesto rectificativo, se determina en ella () (véase gráfico VII).

5.9. Presentación de las cuentas

Las cuentas de un ejercicio se presentan, a más tardar, el 1 de mayo del ejercicio siguiente al Parlamento, al Consejo y al Tribunal de Cuentas; estas cuentas se presentan como una cuenta de gestión y un balance financiero, acompañados de un análisis de la gestión financiera ().

5.10. Control externo

Desde el ejercicio de 1977, el control externo del presupuesto general lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas de las Comunidades (). El Tribunal de Cuentas examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y los gastos del presupuesto general. Presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Examina también la legalidad y la regularidad de los ingresos y los gastos y comprueba la buena gestión financiera. Las fiscalizaciones pueden llevarse a cabo antes del cierre de las cuentas del ejercicio presupuestario en cuestión y se llevan a cabo basándose en documentos y, si es necesario, se efectúan visitas de inspección a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros. El Tribunal de Cuentas elabora un Informe Anual sobre cada ejercicio y puede, por otra parte, presentar en cualquier momento sus observaciones sobre temas específicos y emitir dictámenes a petición de cualquiera de las instituciones de las Comunidades.

5.11. Aprobación de la gestión y seguimiento

Desde 1977, son aplicables las disposiciones siguientes (): antes del 30 de abril del segundo año siguiente al ejercicio en cuestión, el Parlamento, a recomendación del Consejo, aprueba la gestión de la Comisión de la ejecución del presupuesto. Para ello el Consejo y el Parlamento examinan las cuentas presentadas por la Comisión, así como el Informe Anual del Tribunal de Cuentas. Las instituciones deben tomar todas las medidas necesarias para dar seguimiento a las observaciones que figuren en las decisiones de aprobación de la gestión y elaborar un informe sobre las medidas adoptadas ().

() Para el ejercicio 1994: cuenta de gestión y balance financiero correspondientes a las operaciones del presupuesto del ejercicio 1994 [doc. SEC(95) 252-255].

() Tratado de fusión (8 de abril de 1965): tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas.

() Tratado de Luxemburgo (22 de abril de 1970): tratado por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado de fusión.

() Tratado de París (18 de abril de 1951), por el que se constituye la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).

() Tratado de Roma (25 de marzo de 1957), por el que se constituye la Comunidad Económica Europea (CEE).

() Tratado de Roma (25 de marzo de 1957), por el que se constituye la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom).

() Principalmente el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356 de 31.12.1977). Véase, al respecto, la nota al lector de la p. 2 de la cubierta.

() La sección III (Comisión) está subdividida en parte A, «Gastos de personal y funcionamiento», y parte B, «Gastos de operaciones», que a su vez se subdivide en subsecciones que corresponden a los grandes ámbitos de actividades. La sección VI (Comité Económico y Social y Comité de las Regiones) se subdivide en parte A, «Comité Económico y Social», parte B, «Comité de las Regiones», y parte C, «estructura organizativa común».

() Principales actos jurídicos referentes a los recursos propios; sexta Directiva del Consejo, de 17 de mayo de 1977, sistema común del IVA; base imponible uniforme (DO L 145 de 13.6.1977); Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185 de 15.7.1988); Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989); Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989); Directiva 89/130/CEE (Euratom) del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a la armonización del PNB (DO L 49 de 21.2.1989).

() Es importante tener en cuenta la diferencia entre «créditos para compromisos» y «créditos de compromiso», así como la existente entre «créditos para pagos» y «créditos de pago». Tanto los términos «créditos de compromiso» como «créditos de pago» se usan exclusivamente en el contexto de los créditos disociados.

() Véanse artículos 78 quinto CECA, 205 CE, 179 Euratom y 22, apartado 2 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 21 a 55 y 73 a 77 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 28 a 35 del Reglamento Financiero y los Reglamentos (CEE, Euratom)nos 1552/89 y 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

() Véase artículo 96, apartado 2, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 2, letra a), del Reglamento Financiero.

() Véanse artículo 7, apartado 1, letra a), y artículo 7, apartado 3, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 6, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 7, del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra a), y artículo 7, apartado 2, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 7, apartado 1, letra a), y artículo 7, apartado 2, letra b), del Reglamento Financiero.

() Véase artículo 32 del Reglamento Financiero y artículos 15 y 16 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo (DO L 155 de 7.6.1989).

() Véanse artículos 78 a 82 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 45 A, 45 B y 45 C del Tratado CECA, 188 A, 188 B y 188 C del Tratado CE, 160 A, 160 B y 160 C del Tratado Euratom y artículos 83 a 90 del Reglamento Financiero.

() Véanse artículos 78 octavo del Tratado CECA, 206 del Tratado CE, 180 ter del Tratado Euratom.

() Véase artículo 89 del Reglamento Financiero.

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