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Language: es
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# 51997AC0607

**Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde - La contratación pública en la Unión Europea: reflexiones para el futuro»** 
  
*Diario Oficial n° C 287 de 22/09/1997 p. 0092*

  

Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde - La contratación pública en la Unión Europea: reflexiones para el futuro»

(97/C 287/20)

El 16 de diciembre de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde - La contratación pública en la Unión Europea: reflexiones para el futuro».

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de mayo de 1997 (Ponente: Sr. Malosse).

En su 346° Pleno (sesión del 29 de mayo de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 61 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Con la publicación, en forma de Libro Verde, de una Comunicación de alcance general sobre la contratación pública en Europa, la Comisión Europea inicia un amplio debate con participación de los agentes interesados, responsables de decisiones y órganos políticos de los Estados miembros y de la Unión Europea y, más en general, la opinión pública.

Se trata de una iniciativa tanto más meritoria cuanto que permite una reflexión global y a largo plazo sobre los verdaderos objetivos que debe alcanzar una política europea de contratación pública. Por tanto, esta reflexión debe ser abierta y sin restricciones.

1.2. Por otra parte, esta reflexión debe tener en cuenta la evolución de la contratación y de los procedimientos contractuales practicados en Europa, especialmente en el marco del desarrollo de la financiación privada de los equipamientos públicos.

1.3. El Libro Verde contiene un análisis de la situación de la contratación pública en la Unión, a la vez que plantea un cierto número de preguntas a través de las cuales podrían surgir nuevas iniciativas de la Comisión en la materia. La Comisión menciona, en efecto, la probabilidad de una próxima Comunicación que expondría un programa de actuación destinado a «aumentar la eficacia del marco normativo y para conseguir los objetivos de la política comunitaria».

1.4. Esta iniciativa, pues, merece una acogida favorable. Constituye una prolongación lógica de la Comunicación sobre el impacto y la eficacia del mercado interior (doc. COM(96) 520 final), publicada semanas antes. La política de apertura de los contratos públicos, establecida en el Tratado de Roma, fue reactivada en 1985 por medio del programa sobre la realización del mercado interior europeo único. En el ya célebre Informe de la Comisión Europea sobre el «coste de la no Europa» (denominado Informe Cecchini, por el nombre de su Ponente General), de 1987, el beneficio previsto de un aumento de la apertura de la contratación pública se cifraba en unos 22 000 millones de ecus. La Comisión Europea esperaba así un aumento importante del crecimiento, resultado de una mejor eficacia en este ámbito. En el Libro Verde, la Comisión reconoce explícitamente que hasta el presente no existen pruebas de que se hayan obtenido los efectos y resultados previsibles.

2. Observaciones generales sobre el Libro Verde

2.1. La Comisión Europea observa que las directivas sobre la contratación pública son objeto de insuficiente aplicación. Considera que una gran parte de la responsabilidad de esta situación es imputable al problema de su transposición por parte de los Estados miembros. Sin que ello signifique desestimar esta realidad, el Comité subraya que existen dos factores que desempeñan un papel de importancia al menos similar: por una parte, las condiciones generales de acceso a la contratación, con la pervivencia de numerosos obstáculos y trabas, y, por otra, las dificultades de acceso a la información, que penalizan en especial a las pequeñas y medianas empresas.

2.2. El Comité considera que una política europea de contratación pública debe ser prioritariamente un instrumento de realización del mercado interior europeo gracias a la supresión de las fronteras y obstáculos actuales. Ésta es la perspectiva que puede hacer de ella un elemento favorable para una mejor competitividad y un crecimiento con riqueza de empleo, al mismo tiempo que contribuye a una real integración de los mercados. En efecto, la ampliación de la oferta competitiva sólo puede ser beneficiosa para aquellos mercados en que a menudo situaciones de monopolio de hecho o de cártel limitan la competencia.

2.3. El Comité, por otra parte, lamenta la ausencia de una reflexión de fondo sobre el impacto de una buena gestión de los contratos públicos. El Comité desea que la Comisión Europea elabore estudios más precisos sobre el impacto en términos de duración de las reglamentaciones comunitarias en materia de competitividad, ahorro presupuestario, empleo, calidad de las obras realizadas y servicios prestados.

2.4. La propia definición de «buena gestión» de la contratación pública es objeto de debates. El criterio del precio no es el único determinante. Pueden intervenir otros factores: calidad, respeto de los plazos, protección del medio ambiente, funcionalidad, seguridad, en resumen: el coste global de las operaciones calculado en términos de duración. Una política europea en materia de contratos públicos de obras debería reforzar el concepto de «mejor oferta», estableciendo normas concretas que los adjudicadores deben incluir en sus pliegos de condiciones con objeto de estimularlos a privilegiar la fórmula de la «oferta económicamente más ventajosa» frente a la oferta menos costosa.

2.5. En algunos Estados miembros se desarrollan prácticas de ofertas de precio anormalmente bajas. Esta situación es nefasta para todas las partes afectadas. La colectividad es en definitiva la que paga todas las consecuencias: defectos y vicios de construcción, desaparición de empresas, encarecimiento final del precio que se debe pagar (contratos supletorios u obras complementarias que se han hecho necesarias). Por lo demás, estas prácticas falsean las condiciones de competencia entre las empresas y ponen en peligro las condiciones de trabajo y la perennidad del empleo. Una política europea de contratación pública no puede hacer abstracción hoy en día de este problema y debe intentar encontrar remedios.

2.6. Una política europea de contratación pública debería considerar igualmente los medios de proporcionar condiciones favorables a las empresas que participan en estos contratos: igualdad de trato y de acceso, cualquiera que sea el estatuto jurídico del candidato, y una buena deontología por parte de los adjudicadores en materia de plazos de pago y respeto de los principios de propiedad intelectual.

2.7. En lo que se refiere a la aplicación de los procedimientos comunitarios, las cifras citadas en el Libro Verde no son bastante significativas. En efecto, el número de anuncios publicados en el Diario Oficial (que pasó de 12 000 en 1987 a cerca de 95 000 en 1995) es interesante, pero no puede servir para medir realmente un crecimiento de la apertura de los contratos a causa de los obstáculos existentes mencionados por la Comisión. Por otra parte, dos de las cifras citadas parecen indicar más bien un impacto débil o deficiente de las directivas europeas: en la Unión Europea, únicamente un 3 % de las adquisiciones públicas directas, y del 4 % al 7 % de las adquisiciones realizadas vía los importadores locales, son realizadas por empresas de otro Estado miembro. Por otra parte, el 85 % de las entidades y poderes adjudicadores, en particular los entes locales, no se ajusta a las exigencias de las directivas en materia de publicidad y de transparencia. No obstante, ¿cuál es la fiabilidad de esta última cifra, por lo demás bastante pesimista a juicio del Comité? ¿Qué crédito merece? El Comité propone que se realicen trabajos más detenidos, especialmente en las regiones fronterizas, donde los resultados pueden ser más significativos. El Comité desea participar en estos trabajos en el marco de su misión de Observatorio del mercado único.

2.8. El Comité considera, además, que el número todavía limitado de contratos adjudicados a empresas de otro Estado miembro se explica más por la existencia de factores externos que por una deficiente aplicación de las directivas. Por factores externos entiende el Comité tanto elementos subjetivos, como el desconocimiento de las prácticas y hábitos nacionales, como elementos objetivos, entre los que cabe mencionar, por ejemplo, una rentabilidad a veces decepcionante debido a los costes de una licitación fuera de las fronteras nacionales, el riesgo monetario resultante de la ausencia de moneda única, los obstáculos jurídicos y reglamentarios y, por último, la barrera de la lengua. Estos factores son sobre todo obstáculos para las pequeñas y medianas empresas. Por tanto, una política europea de contratación pública debe examinar las condiciones generales de acceso a los contratos y fijarse el objetivo de mejorar las condiciones de acceso a la información.

2.9. El Comité se pronunció ya en favor de una mayor eficacia de las disposiciones relativas a los contratos públicos. En un Dictamen adicional sobre los contratos públicos () aprobado el 30 de mayo de 1996, el Comité manifestó ya el deseo de que se intensificasen los programas de formación canalizados por las organizaciones socioprofesionales y se creasen asociaciones o foros para la promoción de la contratación pública. Asimismo, el Comité publicó recientemente una serie de dictámenes sobre la normalización (), en los que se subraya la existencia de obstáculos concretos a la apertura de los contratos debido a la aplicación de normas técnicas restrictivas y, en algunos casos, discriminatorias.

3. Las directivas europeas sobre la contratación pública

3.1. El Comité expresa su apoyo al deseo de estabilidad jurídica manifestado por la Comisión y lamenta los retrasos en la incorporación de las directivas por parte de los Estados miembros. No obstante, el Comité señala la complejidad del dispositivo actual y pide que, en última instancia, se proceda a una simplificación de las directivas, que a menudo se entrecruzan y se superponen. Sucede, en efecto, que los adjudicadores o los candidatos no pueden determinar cuál es la directiva que se aplica en su caso, particularmente la distinción entre sectores especiales y ámbito general, que puede crear no pocas confusiones. El Comité aprueba igualmente la edición de guías simples y concisas, redactadas de acuerdo con las partes interesadas, así como la creación de programas de formación, especialmente por parte de las administraciones nacionales, regionales y locales competentes y los otros adjudicadores públicos. Estas guías deberían tener ediciones nacionales en las que se indicase la incorporación de la legislación, así como referencias claras a los textos de aplicación nacionales. Su publicación y difusión muy amplias pueden convertirlas así, en sí mismas, en un factor de aceleración de las medidas de incorporación de las directivas, ya que dichas guías subrayarán las carencias y los retrasos más notables.

3.2. La Comisión tiene razón en subrayar los problemas que plantea la incorporación de las directivas por parte de los Estados miembros. Al margen de los retrasos, se observa, especialmente en algunos Estados, que los textos nacionales pueden contener disposiciones más complejas o diferentes, o incluso que determinados textos nacionales aún en vigor están en contradicción con las directivas europeas. Más que proceder a una adaptación de las legislaciones nacionales para conformarlas al Derecho europeo, el Comité se pregunta por los medios de lograr una reglamentación realmente uniforme. El Comité pide a la Comisión que, a largo plazo, contemple la posibilidad de crear reglamentos europeos que sustituyan definitivamente a todos los textos actuales, nacionales y comunitarios. Una reflexión de esta índole no debe servir en ningún caso de pretexto a los Estados más recalcitrantes para retrasar o aplazar sus trabajos de incorporación. No obstante, la Comisión no debe descartar esta hipótesis de reglamento, entendiéndolo también como medio de presión para agilizar las medidas de incorporación.

3.3. Los procedimientos de recurso, conciliación e indemnización son importantes para la eficacia de las normas relativas a los contratos públicos. Sería útil, no obstante, que estos mecanismos sean a su vez transparentes, con el fin de evitar que alegaciones erróneas o falaces sirvan de pretexto para la presentación no justificada de recursos. No se establece claramente una distinción entre el recurso presentado ante las autoridades de un Estado miembro y el que se presenta ante la Comisión Europea. La situación actual es exponente de una cierta vaguedad en cuanto a la posibilidad de recurso en ambos niveles. Es necesario aclarar la cuestión de los niveles de recurso. La Comisión debería publicar guías destinadas a los operadores económicos en las que se les informe acerca de los medios de recurso en caso de presunta conculcación de las normas, explicando claramente los diversos procedimientos en cada Estado miembro, las vías de recurso y los derechos posibles a reparación. Estas guías deberían explicar igualmente cuáles son las funciones de la Comisión en materia de denuncias en el sector de los contratos públicos, los procedimientos que deben seguirse para presentar una denuncia ante la Comisión y cómo se articula este procedimiento con los que se interpongan ante los organismos nacionales y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

3.4. La creación de autoridades de control independientes de los poderes adjudicadores constituye en efecto un modo de garantizar más eficazmente un control. Estas autoridades, creadas al nivel nacional o regional y que podrían cooperar dentro de una red europea, estarían incluso en condiciones de ayudar a los adjudicadores a aplicar correctamente las directivas, y al mismo tiempo a los concursantes, ofreciéndoles la garantía de un control de procedimiento independiente. Por ello, el Comité apoya plenamente a la Comisión Europea para que inste a los Estados miembros a simplificar el funcionamiento de las entidades existentes encargadas del control y reforzar, en su caso, su autonomía.

3.5. Las empresas vacilan a menudo a la hora de utilizar estos procedimientos de recurso a causa de los elevados gastos y riesgos de represalia por parte de los adjudicadores públicos. El Comité subraya la importancia de procedimientos de fácil acceso, poco costosos y que garanticen una real protección real de los denunciantes, con perspectivas de obtener rápidamente, en su caso, reparación de daños y perjuicios. El Comité propone a la Comisión que inicie una reflexión sobre las iniciativas que podrían adoptarse en el marco del tercer pilar de la Unión Europea: elección de las jurisdicciones, naturaleza e importe de las indemnizaciones y compensaciones, ayuda judicial, reparto de responsabilidades, particularmente en el caso del recurso a la subcontratación. El Comité observa que los procedimientos de reparación de daños y perjuicios se utilizan más ampliamente en los países en que su examen es competencia de jurisdicciones especializadas.

3.6. En numerosos países de la Unión, los entes locales son los que realizan la mayor parte de los contratos públicos. La apertura de estos contratos es particularmente importante para las pequeñas y medianas empresas. El Comité recomienda a la Comisión que intervenga en este ámbito creando, en un principio con carácter voluntario, procedimientos de certificación de los adjudicadores (certificados). Además, el CES recomienda a la Comisión que dedique su atención al apoyo a los programas de formación para los responsables en los entes y corporaciones locales.

3.7. En diversos países se desarrollan métodos de financiación privada de las obras públicas. Se trata de contratos a largo plazo que implican una aportación de financiación privada, lo cual los diferencia claramente de los contratos públicos. Debido al ahorro que entrañan para el erario público de los diversos Estados, estos métodos merecen difusión y promoción. Es importante al respecto que la Comisión, en una Comunicación interpretativa, proteja el carácter negociado de estos contratos garantizando al mismo tiempo su necesaria publicidad. La colaboración financiación privada / pública necesita en efecto un marco favorable y específico. En este sentido, la Comisión Europea debe estudiar los modelos que se han desarrollado: los contratos de «Private Finance Initiative», en el Reino Unido, que garantizan transparencia y respeto de los intereses de las empresas: los contratos de concesión con financiación privada, mixta o pública escalonados en el tiempo («Vorfinanzierungsmodell» en Alemania, contratos de promoción en Bélgica, contratos de empresas de obras públicas en Francia, la fórmula TAV en Italia).

3.8. El tema de las concesiones, igualmente, debería examinarse en profundidad, ya que su adjudicación debe ser transparente y obedecer a criterios objetivos. Existen diferencias fundamentales entre una concesión y un contrato público: objeto, duración, condiciones de financiación, modo de gestión, alcance de la responsabilidad. Con vistas a favorecer el desarrollo de estos contratos, en particular desde la perspectiva de las RTE (redes transeuropeas), la Comisión Europea podría estudiar el desarrollo de un instrumento jurídico adecuado en cuanto al régimen de ejecución de dichos contratos.

3.9. El Comité desea que la Comisión Europea examine también las privatizaciones de empresas públicas parciales o totales. Este procedimiento es bastante similar a la concesión de un contrato público, pero se diferencia en aspectos muy específicos. Debido a los abusos comprobados en el pasado (ausencia de transparencia, preferencias nacionales), el Comité desearía que las reglamentaciones europeas incluyan este asunto y lo examinen de modo específico.

3.10. Algunos adjudicadores no vacilan en «fragmentar» contratos de relativa importancia para no superar los umbrales de aplicación previstos en las directivas y sustraerse a la obligación de publicidad europea. Esta práctica es condenable y los Estados miembros deben velar por una aplicación correcta de los procedimientos vigentes en la materia.

3.11. El Comité propone asimismo que se estudie la posibilidad de rebajar los umbrales, especialmente los relativos a las obras. Esta medida permitiría así ampliar el número de contratos abiertos a escala europea a las pequeñas y medianas empresas, las cuales están en condiciones de responder de manera muy competitiva, gracias a su flexibilidad, a contratos de media o pequeña importancia. No obstante, este asunto debe ser examinado en el marco internacional de la Organización Mundial del Comercio.

3.12. Al objeto de garantizar una mejor transparencia, el Comité propone que los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos cubiertos por las directivas europeas sean objeto de informe accesible al público, así como de un balance completo de la operación al término de su ejecución ().

4. La mejora del acceso a la contratación pública

4.1. El Comité suscribe la idea de un mejor seguimiento de la aplicación de las normas relativas a los contratos públicos y de sus efectos. El Observatorio del mercado único europeo, establecido en el Comité Económico y Social, podría encargarse a tal fin, con los recursos adecuados y la ayuda de los medios interesados, de una misión de estudio y análisis con vistas a prevenir los problemas de aplicación, detectar las infracciones de principio y garantizar un seguimiento del desarrollo transfronterizo de adjudicación de los contratos.

4.2. Cabe congratularse siempre de la aparición de nuevas iniciativas destinadas a garantizar una mejor información y una mayor transparencia. Al respecto, debe hacerse referencia explícita en este lugar a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas, a la artesanía, a los profesionales establecidos por cuenta propia y a las cooperativas. Los Centros europeos de información empresarial, a los que ya se ha confiado una misión piloto en este sentido, podrían constituir el entramado de una red europea de difusión de la información. Es esencial prever también las condiciones de fácil acceso a la lectura y comprensión de las informaciones y, en particular, establecer la obligatoriedad del sistema CPV () (vocabulario común de contratación pública), que permite comparar inmediatamente los datos de los diferentes anuncios de licitación cualquiera que sea la lengua de publicación original.

4.3. Paralelamente a este esfuerzo de información, el Comité apoya la idea de crear, a partir de asociaciones o estructuras existentes, foros para la promoción de los contratos públicos, los cuales se encargarían -en estrecha colaboración con los órganos competentes a escala nacional- de acelerar el cambio de mentalidades con respecto a la adjudicación de los contratos públicos. Estos foros tendrían en particular una misión de información, asesoramiento y promoción.

4.4. La elección por parte del ente local de la mejor oferta depende a menudo de la cualificación y competencias de los responsables de las entidades adjudicadoras. La Comisión debería apoyar para ellos programas de formación técnica y jurídica. El Comité propone a tal fin un primer programa piloto en concertación con los Estados miembros y las autoridades locales.

4.5. El Comité propone a la Comisión que ponga en marcha proyectos piloto de información y promoción en las regiones fronterizas. Tales acciones, destinadas prioritariamente a las pequeñas y medianas empresas, permitirían obtener rápidamente resultados significativos en cuanto a la participación en contratos de países vecinos. Permitirán también una excelente observación de las barreras y obstáculos actuales a la apertura de los contratos.

4.6. Las condiciones de selección previstas en los anuncios de licitación pueden hacer imposible a veces participar en una licitación de un país vecino de la Unión Europea: obligación de certificación ante un organismo nacional, respeto de normas técnicas nacionales a veces poco conocidas, obligación de disponer de un representante fiscal o de un representante social, obligación de estar inscrito en un registro profesional, ser titular de un certificado profesional, exigencias exageradas en relación con el volumen de negocios. En los casos en que estas medidas son indispensables se debería garantizar que no podrán ser discriminatorias ni entrañar costes abusivos, como lamentablemente sucede en algunos países. Así, por ejemplo, el Comité comprobó tales falseamientos en el marco de un reciente Dictamen de iniciativa sobre las actividades transfronterizas de las PYME (). Estos falseamientos penalizan particularmente a las pequeñas y medianas empresas artesanales. A juicio del Comité, la Comisión debería estudiar con atención el impacto de estas legislaciones o normas de selección y no dudar en presentar un recurso contra los Estados miembros cuando resulten ser discriminatorias.

4.7. El CES coincide con la Comisión en que el desarrollo de tecnologías electrónicas para la contratación pública/licitación electrónica es de suma importancia para el porvenir de la contratación pública en Europa. En espera de que el sector privado desarrolle servicios atractivos en este ámbito, el Comité subraya el interés de los proyectos actuales y, en particular, el programa SIMAP, en los que se debería publicar un informe que contenga un análisis de los costes implicados y de la protección de la propiedad intelectual. El número aún demasiado limitado (25 000) de suscriptores a los diferentes medios europeos de información sobre los contratos públicos debe servir de acicate a la Comisión Europea para proponer mecanismos que permitan mejores resultados. El CES recomienda a la Comisión que apoye en mayor medida el trabajo del Grupo de expertos en materia de contratación pública del EBES () (European Board for EDI Standardisation), en el que se centra el trabajo sobre las tecnologías electrónicas en la contratación pública europea. El Comité señala el interés de mecanismos de difusión de información específicos de las regiones transfronterizas por su carácter atractivo para las pequeñas y medianas empresas.

4.8. Las pequeñas y medianas empresas representan el 90 %, e incluso el 95 %, de los proveedores, empresas o prestadores de servicios potenciales en el sector de los contratos públicos. Ahora bien, debido a los actuales umbrales de las directivas, las PYME están generalmente excluidas del beneficio de las directivas europeas. El Comité subraya la importancia de un incremento de la participación de las PYME en los contratos públicos en Europa y recomienda, además de la reducción de los umbrales, la adopción de medidas de acompañamiento en la materia. Basándose en el modelo del «Small Business Act» de los Estados Unidos, la Comisión debería promover entre los adjudicadores públicos de la Unión Europea la elaboración de disposiciones que fomenten la participación de las PYME.

5. La promoción de las empresas adjudicatarias

5.1. Liberalizar la contratación pública europea es también un factor clave para miles de empresas y millones de puestos de trabajo en la Unión Europea. El actual contexto de reducción del gasto público es un factor de preocupación para numerosas empresas, especialmente en el sector de la construcción. Por tanto, conviene examinar el problema de la competencia desde una perspectiva de igualdad de condiciones de acceso a los contratos que proscriba las prácticas desleales y excesivamente agresivas por una y otra parte.

5.2. Numerosas empresas denuncian los retrasos en materia de plazos de pago por parte de los adjudicadores públicos, incluidas las instituciones europeas. Pese a la publicación de una Recomendación de la Unión Europea, el fenómeno parece agravarse. El Comité propone, pues, que se impongan plazos máximos, con penalizaciones en caso de demora.

5.3. Existen empresas y federaciones profesionales que señalan también numerosos casos de no respeto de los principios de propiedad intelectual por parte de los adjudicadores. Se indica, por ejemplo, que las invenciones, innovaciones o soluciones presentadas en ofertas no seleccionadas se reproducen con frecuencia, sin posibilidades reales de recurso. El Comité propone a la Comisión que examine la posibilidad de elaborar un código de deontología de los adjudicadores públicos en relación con su comportamiento con ocasión de los procedimientos de anuncios de licitaciones.

5.4. El código de deontología debe abordar también el problema de las prácticas de corrupción, cuya reciente revelación en diferentes Estados miembros de la Unión Europea ha perjudicado gravemente la imagen de esta actividad ante la opinión pública. Algunos casos recientes ponen de manifiesto igualmente la urgencia de una cooperación reforzada entre las autoridades judiciales de los Estados miembros, con el fin de poner término a prácticas que pueden desarrollarse con facilidad en un marco europeo o internacional.

5.5. La existencia de ofertas anormalmente bajas perturba la competencia. Estas ofertas tienen consecuencias que acaban siendo generalmente desastrosas para la colectividad: obras inacabadas, deficiente calidad, desaparición de empresas, alteración de las condiciones de competencia. El Comité propone que en la Unión Europea se promueva un sistema de garantías («bonds») impuesto, pero asumido por el adjudicador, que permita asegurar el buen fin de la oferta.

5.6. Tal como se señalaba en el Dictamen adicional aprobado el 30 de mayo de 1996 (), «en el marco de la contratación pública, el Comité considera que la subcontratación es una forma de organización del trabajo motivada principalmente por las necesidades de especialización en la ejecución de las obras». Es necesario recordar que los contratos de subcontratación deben respetar todas las obligaciones impuestas a los contratantes principales, particularmente en materia de seguridad y de derecho laboral, para lo cual se considera oportuno que se establezca una responsabilidad solidaria entre el contratante y el subcontratante.

5.7. En el marco de todo contrato público, y especialmente en caso de subcontratación, los poderes adjudicadores deben tener la posibilidad de cerciorarse del respeto de la legislación laboral vigente, particularmente cuando se trata de trabajo clandestino.

6. La contratación pública y las demás políticas comunitarias

6.1. Numerosas empresas señalan la existencia de normas no escritas que perturban de hecho las condiciones de competencia y tienen un efecto disuasorio en su participación en contratos de otro Estado miembro. El Comité afirma que no se puede pedir a una política de apertura de los contratos públicos la solución de otros asuntos, como por ejemplo la integración de preocupaciones medioambientales, sociales o de políticas regionales. Naturalmente, esta política debe ser coherente con las demás prioridades comunitarias, especialmente en materia social y medioambiental, y las autoridades públicas adjudicadoras pueden integrar estas preocupaciones en los contratos públicos que realizan.

6.2. El Comité pide a la Comisión que, en una Comunicación interpretativa y en el marco de las políticas regionales, sociales o medioambientales, defina los límites de las condiciones específicas que pueden ser integradas en una adjudicación (). Sin embargo, estos criterios no deberían tener efecto discriminatorio alguno en cuanto a la capacidad de una empresa de otro Estado miembro para participar en la adjudicación. Por ejemplo, si un adjudicador desea privilegiar determinadas categorías de personas, esta cláusula debería estar sometida a un determinado número de condiciones, tales como: ser limitada en cuanto a duración y volumen del contrato, aplicarse únicamente a determinados tipos de obras, ser realmente accesible a cualquier empresa sin efecto discriminatorio, estar sometida, en su caso, a un pago específico. Se debe fomentar igualmente la aplicación de normas medioambientales como contribución positiva al aumento del bienestar de las personas que viven en la Unión Europea. No obstante, estas normas no deberían tener efecto discriminatorio y, por tanto, deberán ser conformes a las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente.

6.3. En cualquier caso, el Comité subraya la necesidad de que los textos comunitarios impongan una mayor transparencia, actualmente insuficiente. Las normas «no escritas» que en la actualidad señalan numerosas empresas (favorecer a las empresas locales, compensaciones) deben prohibirse o restringirse claramente y sin efectos discriminatorios. En caso contrario, seguirán siendo obstáculos «invisibles», pero muy reales, a la participación de empresas en los contratos públicos.

6.4. La importancia de la financiación comunitaria, especialmente en las regiones y países elegibles en virtud del objetivo 1, hace efectivamente necesaria una política de información sobre estos contratos. Su responsabilidad incumbe tanto a los Estados miembros como a la Comisión. Cabe señalar que la Dirección que administra el Fondo de Cohesión ha puesto su empeño en garantizar la información sobre los proyectos que financiaba en los países no elegibles. Convendría sin duda sistematizar más esta política y extenderla a los demás Fondos estructurales, especialmente el FEDER. La Comisión podría velar también por una aplicación más rigurosa por parte de los poderes adjudicadores, cuando estos son beneficiarios de recursos de la Comunidad, de los principios de igualdad de acceso. En estos casos, el procedimiento de certificación, destinado a verificar la conformidad de los procedimientos de adjudicación del contrato, debería imponerse efectivamente a los beneficiarios de los fondos comunitarios.

6.5. En tanto que guardiana de los Tratados, la Comisión está obligada a dar ejemplo en materia de contratos públicos. Cabe señalar lamentablemente que la gestión de algunos programas revela a veces la existencia de grandes libertades con respecto a las normas definidas para toda la Unión. Así, por ejemplo, en el marco del programa PHARE existen contratos marco, válidos por una duración de dos años, que dispensan de la obligación de recurrir a anuncios de licitaciones para prestaciones de servicio inferiores a 300 000 ecus (cuando el umbral comunitario es de 200 000 ecus), concediendo así en ciertos sectores un monopolio de hecho a grupos de consultores. Por lo demás, los procedimientos de adjudicación de contratos de servicios por parte de PHARE y TACIS no están exentos de críticas: la elaboración de «short-list» (listas de licitadores seleccionados) sin exponer los criterios precisos en que se ha basado la elección, la facultad de constituir grupos entre licitadores incluidos en dichas listas, numerosos casos de conflictos de interés en los que personas que trabajan con contrato en la Comisión han sido beneficiarias de proyectos por cuyo concepto ya estaban asociadas en la fase de concepción. Por lo demás, en su Informe de 1995, el Tribunal de Cuentas ya formuló estas críticas a la Comisión. El Comité pide a la Comisión que, para el conjunto de los contratos que adjudica e independientemente del programa afectado, introduzca una ley única e invariable de adjudicación de los contratos. En materia de adjudicación de contratos de servicios, pide en particular:

6.5.1. la obligación de anuncios previos de licitación para la constitución de listas de seleccionados (short-lists);

6.5.2. la publicación de estas listas en el Diario Oficial;

6.5.3. la prohibición de prácticas de concertación entre los incluidos en dichas listas antes de la adjudicación del contrato;

6.5.4. la prohibición de las prácticas denominadas de contratos marco cuando prohíben cualquier convocatoria de concurso;

6.5.5. una aplicación más estricta de las normas deontológicas en el seno de la Comisión, por las que se prohíba a todo agente que haya trabajado con contrato, del tipo que sea, en la Comisión Europea ser beneficiario de un contrato adjudicado por la Comisión cinco años después de la expiración de su contrato con la Comisión.

6.6. Los proyectos de redes transeuropeas resultan afectados por la ausencia de un marco jurídico único de ejecución, el cual permitiría, en particular, garantizar la estabilidad jurídica en materia de ejecución de los contratos de concesión. Una Comunicación europea en este sentido contribuiría a la emergencia de concesiones de obras públicas europeas. Esta Comunicación debería apoyarse en las experiencias actualmente en curso en algunos Estados miembros en materia de contratos de larga duración con cargo a fondos públicos ().

6.7. Con respecto al sector de la defensa, el Comité señala el carácter particular y estratégico de este mercado, reconocido por el artículo 223 del Tratado de Roma. No obstante, es necesario prestar atención a que los contratos y suministros de carácter civil o de doble uso, utilizados por las administraciones de la defensa y de las fuerzas armadas, estén sometidos al Derecho común, como recomienda el Dictamen aprobado por el Comité el 19 de marzo de 1997 (). Para los productos sensibles se pueden prever aperturas y una competencia más amplia en el marco de una cooperación intergubernamental, particularmente en torno al proyecto de una Agencia europea del armamento.

7. La contratación pública en terceros países

7.1. La apertura de los mercados públicos de terceros países a las empresas comunitarias debe ser una prioridad de la Unión Europea.

7.2. Se debería tratar de determinar los obstáculos que dificultan el acceso a terceros países, con el fin de obtener garantías de las partes contratantes del ACP (Acuerdo sobre contratos públicos) de la Organización Mundial del Comercio en cuanto a la supresión de dichos obstáculos.

7.2.1. El Comité desearía en este contexto que la Comisión realizase un estudio comparativo sobre las condiciones de acceso de las empresas extranjeras a los contratos públicos europeos y las condiciones de acceso de las empresas europeas a los contratos públicos de terceros países significativos (Japón, Estados Unidos, Australia, Canadá).

7.3. La Comisión podría favorecer a título experimental la difusión de informaciones sobre los contratos públicos en terceros países (informaciones previas y no anuncios de licitaciones publicados en el Diario Oficial y la base de datos TED, con plazos en general demasiado cortos). Para algunos importantes proyectos de construcción en el extranjero se deberían favorecer cooperaciones entre operadores europeos, así como la búsqueda de subcontrataciones potenciales en la Unión Europea.

7.4. El Comité subraya las obligaciones de la Unión Europea en materia de apertura de sus contratos públicos en el marco del ACP. La Unión Europea y los órganos nacionales responsables deben prestar atención a que las empresas extranjeras -con inclusión de los contratos de subcontratación- que participen en adjudicaciones de contratos en su territorio tengan prácticas conformes con las normas de la Organización Internacional del Trabajo y las legislaciones sociales vigentes.

7.5. En lo que se refiere a los contratos de obras de larga duración efectuadas en el territorio comunitario por empresas extranjeras, incluidos los contratos de subcontratación, y con el fin de evitar toda clase de «dumping social», las autoridades nacionales competentes deben tener derecho a exigir el respeto de las disposiciones nacionales en materia social.

7.6. Una asistencia técnica a los países de Europa central y oriental y a los países mediterráneos en materia de contratos públicos parece en efecto justificada. La realización de períodos de prácticas en el seno de entidades de control o adjudicatarias que apliquen rigurosamente las normas comunitarias sería la mejor manera de garantizar la indispensable transferencia de conocimientos.

8. Conclusiones y resolución final

8.1. Considerando las ventajas de una aplicación de normas más transparentes para la adjudicación de contratos públicos en la Unión Europea y, en particular, una mayor eficacia en la realización del mercado interior, una mejor utilización de los fondos públicos, la lucha contra la corrupción, el desarrollo de los intercambios en el seno de la Unión Europea, la calidad de los bienes y prestación de servicios y la valorización de los conocimientos de las empresas de los diversos países comunitarios;

8.2. Considerando la importancia económica de los contratos públicos en la Unión Europea y del número de empresas y puestos de trabajo que dependen de ellos;

8.3. El Comité Económico y Social, en respuesta al Libro Verde de la Comisión Europea:

8.3.1. Lamenta los retrasos existentes en algunos Estados miembros en materia de incorporación de directivas y pide a la Comisión que adopte las medidas necesarias para subsanar esta situación.

8.3.2. Pide asimismo, no obstante, que se acometan la simplificación y clarificación de los textos actuales, a escala comunitaria y nacional, privilegiando en última instancia la hipótesis de un marco jurídico único, lo cual podría realizarse del modo más idóneo por medio de un reglamento.

8.3.3. Pide a los poderes adjudicadores que, en materia de contratos públicos, tengan más en cuenta la calidad de las ofertas presentadas en términos de ventajas económicas, considerando a tal fin el precio como un elemento más entre otros.

8.3.4. Propone la idea de una aproximación legislativa y de intercambio de mejores prácticas en materia de procedimientos jurídicos de recurso, en el marco del tercer pilar de la Unión Europea.

8.3.5. Pide a la Comisión Europea que mejore la visibilidad y coherencia de los diferentes procedimientos de recurso.

8.3.6. Expresa el deseo de que la actividad de las concesiones sea objeto de un régimen específico, particularmente para las Redes Transeuropeas (RTE).

8.3.7. Propone que la Comisión Europea favorezca la promoción de los nuevos métodos contractuales basados en la financiación privada de las infraestructuras públicas.

8.3.8. Insta a los Estados miembros y a la Unión Europea a reforzar las obligaciones de los adjudicadores públicos con respecto a las empresas licitadoras: reducción de los plazos de pago, respeto de los derechos de propiedad intelectual de las ofertas, establecimiento de un código de deontología de los contratistas principales de obras.

8.3.9. Pide que se realice un esfuerzo significativo a escala comunitaria y nacional para mejorar el acceso a la información, en especial de las pequeñas y medianas empresas. El Comité pide a la Comisión que a tal efecto ponga en marcha proyectos piloto en las regiones fronterizas.

8.3.10. Propone un programa piloto de formación apoyado por la Comisión Europea para mejorar la cualificación y las competencias de los responsables de las entidades adjudicadoras.

8.3.11. Expresa su apoyo a la propuesta de la Comisión de desarrollar foros para la promoción de la contratación pública, que deberían apoyarse en las fuerzas económicas y sociales. El Comité apoya igualmente la idea de sistemas de certificaciones para estimular a los poderes adjudicadores a aplicar efectivamente la reglamentación europea. Este mecanismo, previsto con carácter voluntario, podría adoptar una forma obligatoria para contratos financiados por la Unión Europea.

8.3.12. Subraya la necesidad de dar prioridad a la educación y la formación frente a controles administrativos más estrictos y medidas más drásticas.

8.3.13. Propone que, en colaboración con el Observatorio del mercado único del Comité, se cree un mecanismo de observación del impacto y los efectos de la apertura de los contratos públicos.

8.3.14. Pide que se prevea el desarrollo de procedimientos de garantías de buen fin para luchar contra los efectos de ofertas anormalmente bajas.

8.3.15. Comprueba la existencia de preocupaciones de orden medioambiental, social y regional que pueden influir en las opciones de los adjudicadores. El Comité reconoce su legitimidad, que corresponde a prioridades comunitarias, pero insiste en que estos criterios no pueden tener efecto discriminatorio alguno.

8.3.16. El Comité reconoce la importancia de la realización de una apertura de los contratos públicos a escala internacional en el marco de la Organización Mundial del Comercio. El Comité recomienda a la Unión Europea que se preocupe prioritariamente de las condiciones de acceso de las empresas europeas a los contratos públicos de terceros países. Subraya que la apertura de los contratos europeos a las empresas extranjeras, incluidos los contratos de subcontratación, no podrá realizarse en detrimento de las normas sociales establecidas por la Organización Internacional del Trabajo, de la legislación laboral en vigor, de las normas en materia de seguridad y en el marco de las disposiciones que definen claramente las responsabilidades jurídicas y sociales de los socios.

8.3.17. El Comité pide a la Comisión Europea que aplique lo más rápidamente posible una mayor transparencia en sus propios procedimientos de adjudicación de contratos, en especial los de servicios, con el fin de dar buen ejemplo.

Bruselas, el 29 de mayo de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 212 de 22. 7. 1996 - Dictamen CES sobre «Contratos públicos».

() DO C 256 de 2. 10. 1995 - Dictamen CES sobre «Contratos públicos»; DO C 212 de 22. 7. 1996 - Dictamen CES sobre «Normas técnicas y reconocimiento mutuo»; DO C 89 de 19. 3. 1997 - Dictamen CES sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - La normalización y la sociedad mundial de la información: el enfoque europeo».

() A tal fin, la Comisión podría tener en cuenta la experiencia del Banco Mundial con sus «Uniform Procurement Standards».

() CPV: «Common Procurement Vocabulary».

() DO C 206 de 7. 7. 1997, p. 70 - Dictamen sobre «Las PYME en las regiones fronterizas - Problemas observados en la relaciones comerciales transfronterizas, incluidos los relativos a las exigencias técnicas».

() EBES: European Board for EDI Standardisation (órgano europeo de normalización en materia de intercambio informatizado de datos).

() DO C 212 de 22. 7. 1996 - Dictamen CES sobre «Contratos públicos».

() Los convenios de la OIT deben formar parte de estos criterios y examinarse en relación con las cláusulas de carácter social de los contratos comerciales (convenios n° 87, 98, 29,105, 100, 111 y 138). Además, el convenio de la OIT sobre la cláusula social en la contratación pública constituye un criterio evidente en este contexto.

() Contratos de PFI (Private Finance Initiative), en el Reino Unido; Vorfinanzierungsmodell, en Alemania; Marchés d'entreprises de travaux publics, en Francia; contratos de promoción en Bélgica; Fórmula TAV en Italia.

() DO C 158 de 26. 5. 1997 - Dictamen CES sobre la «Comunicación de la Comisión - Problemas de la industria europea relacionada con la defensa: propuestas de actuación a nivel europeo».

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