Source: EURLEX
Language: es
Format: md

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)

de 7 de diciembre de 2023 (
[\*1](#t-ECR_62022CJ0441_ES_01-E0001)
)

«Procedimiento prejudicial — Contratos públicos — Fondos Estructurales y de Inversión Europeos — Ejecución del contrato — Directiva 2014/24/UE — Artículo 72 — Modificación de los contratos durante su vigencia — Modificación del plazo de ejecución del contrato — Modificación sustancial — Circunstancias imprevisibles»

En los asuntos acumulados C‑441/22 y C‑443/22,

que tienen por objeto dos peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria), mediante resoluciones de 21 de junio de 2022, recibidas en el Tribunal de Justicia el 5 de julio de 2022, en los procedimientos entre

Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto i rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa «Regioni v rastezh» 2014‑2020

y

Obshtina Razgrad (C‑441/22),

con intervención de:

Varhovna administrativna prokuratura,

y entre

Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto i rakovoditel na Natsionalnia organ po Programa INTERREG V-A Rumania-Bulgaria 2014‑2020

y

Obshtina Balchik (C‑443/22),

con intervención de:

Varhovna administrativna prokuratura,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),

integrado por el Sr. Z. Csehi, Presidente de Sala, el Sr. E. Regan (Ponente), Presidente de la Sala Quinta, y el Sr. D. Gratsias, Juez;

Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

consideradas las observaciones presentadas:

| – | en nombre del Obshtina Balchik, por el Sr. A. Atanasov, advokat; |

| – | en nombre del Gobierno checo, por la Sra. L. Halajová y los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes; |

| – | en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. M. Kriisa, en calidad de agente; |

| – | en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. G. Gattinara, la Sra. C. Georgieva y el Sr. G. Wils, en calidad de agentes; |

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

| 1 | Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 72, apartados 1, letra e), y 4, letras a) y b), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE ([DO 2014, L 94, p. 65](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=OJ:L:2014:094:TOC)), en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2017/2365 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2017 ([DO 2017, L 337, p. 19](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=OJ:L:2017:337:TOC)) (en lo sucesivo, «Directiva 2014/24»). |

| 2 | Estas peticiones se han presentado en el contexto de dos litigios entre, por una parte, en el primero (asunto C‑441/22), el Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto i rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa «Regioni v rastezh» 2014-2020 (Ministro Adjunto de Desarrollo Regional e Infraestructuras, en su condición de director de la autoridad de gestión del programa operativo «Regiones en Crecimiento» 2014-2020, Bulgaria) y, en el segundo (asunto C‑443/22), el Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto i rakovoditel na Natsionalnia organ po Programa INTERREG V-A Rumania-Bulgaria 2014-2020 (Ministro Adjunto de Desarrollo Regional e Infraestructuras, en su condición de director de la autoridad nacional para el programa INTERREG V-A Rumanía-Bulgaria 2014‑2020, Bulgaria) (en lo sucesivo, indistintamente en ambos asuntos, «director de la autoridad de gestión») y, por otra parte, el Obshtina Razgrad (Ayuntamiento de Razgrad, Bulgaria) y el Obshtina Balchik (Ayuntamiento de Balchik, Bulgaria), respectivamente, en relación con las resoluciones adoptadas por el director de la autoridad de gestión por las que este aplicó a esos dos municipios una corrección financiera del 25 % sobre los costes subvencionables con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (en lo sucesivo, «Fondos EIE») en el marco de una serie de contratos públicos de obras que habían organizado. |

Marco jurídico

Derecho de la Unión

| 3 | Los considerandos 58, 107 y 109 de la Directiva 2014/24 tienen el siguiente tenor:   | «(58) | Aunque algunos elementos esenciales de un procedimiento de contratación, como los pliegos relativos a la misma, las solicitudes de participación, la confirmación del interés y las ofertas deben presentarse siempre por escrito, debe seguir siendo posible la comunicación oral con los operadores económicos, siempre que su contenido esté suficientemente documentado. Es necesario garantizar un nivel adecuado de transparencia que tenga en cuenta la verificación del cumplimiento o no del principio de igualdad de trato. En particular, es fundamental que aquellas comunicaciones orales con los licitadores que puedan incidir en el contenido y la evaluación de las ofertas estén documentadas de modo suficiente y a través de los medios adecuados, como los archivos o resúmenes escritos o sonoros de los principales elementos de la comunicación. |   […]   | (107) | Es preciso aclarar las condiciones en las que la modificación de un contrato durante su ejecución exige un nuevo procedimiento de contratación, teniendo en cuenta la correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Es obligatorio un nuevo procedimiento de contratación cuando se introducen en el contrato inicial cambios fundamentales, en particular referidos al ámbito de aplicación y al contenido de los derechos y obligaciones mutuos de las partes, incluida la distribución de los derechos de propiedad intelectual e industrial. Tales cambios demuestran la intención de las partes de renegociar condiciones esenciales de dicho contrato. En concreto, así sucede si las condiciones modificadas habrían influido en el resultado del procedimiento, en caso de que hubieran formado parte del procedimiento inicial.  En todo momento debe ser posible introducir modificaciones en el contrato que representen un cambio menor de su valor hasta un determinado valor sin que sea necesario seguir un nuevo procedimiento de contratación. Para ello, con el fin de garantizar la seguridad jurídica, la presente Directiva debe disponer umbrales de minimis, por debajo de los cuales no sea necesario un nuevo procedimiento de contratación. Las modificaciones del contrato por encima de dichos umbrales deberían ser posibles sin la necesidad de seguir un nuevo procedimiento de contratación, en la medida en que cumplan las correspondientes condiciones establecidas en la presente Directiva. |   […]   | (109) | Los poderes adjudicadores pueden encontrarse con circunstancias ajenas que no podían prever cuando adjudicaron la concesión, en particular si la ejecución del contrato se extiende durante un largo período de tiempo. En este caso, hace falta cierto grado de flexibilidad para adaptar el contrato a esas circunstancias sin necesidad de un nuevo procedimiento de contratación. El concepto de circunstancias imprevisibles hace referencia a aquellas circunstancias que no podrían haberse previsto aunque el poder adjudicador hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible. Sin embargo, no puede aplicarse en los casos en que una modificación tiene como resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global, por ejemplo si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, ya que, en una situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado.» | |

| 4 | El artículo 2 de esta Directiva, titulado «Definiciones», dispone en su apartado 1:  «A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:  […]   | 5) | “Contratos públicos”: los contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios. |   […]   | 18) | “Escrito” o “por escrito”: cualquier expresión consistente en palabras o cifras que pueda leerse, reproducirse y después comunicarse, incluida la información transmitida y almacenada por medios electrónicos. |   […]» |

| 5 | El artículo 4 de dicha Directiva, titulado «Importes de los umbrales», establece, en su letra a), que la Directiva se aplica a las contrataciones cuyo valor estimado, el impuesto sobre el valor añadido (IVA) excluido, sea igual o superior a 5548000 euros. |

| 6 | El artículo 72 de la misma Directiva, con el epígrafe «Modificación de los contratos durante su vigencia», es del siguiente tenor:  «1.   Los contratos y los acuerdos marco podrán modificarse sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con la presente Directiva en cualquiera de los casos siguientes:   | a) | cuando las modificaciones, con independencia de su valor pecuniario, estuvieran ya previstas en los pliegos iniciales de la contratación, en cláusulas de revisión claras, precisas e inequívocas, entre las que puede haber cláusulas de revisión de precios u opciones. Dichas cláusulas determinarán el alcance y la naturaleza de las posibles modificaciones u opciones, así como las condiciones en que pueden utilizarse. No establecerán modificaciones u opciones que puedan alterar la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco; |   […]   | c) | cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:   | i) | que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que un poder adjudicador diligente no hubiera podido prever, | |   […]   | e) | cuando las modificaciones, con independencia de su valor, no sean sustanciales a los efectos del apartado 4. |   […]  4.   Una modificación de un contrato o acuerdo marco durante su período de vigencia se considerará sustancial a efectos del apartado 1, letra e), cuando tenga como resultado un contrato o acuerdo marco de naturaleza materialmente diferente a la del celebrado en un principio. En cualquier caso, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1 y 2, una modificación se considerará sustancial cuando se cumpla una o varias de las condiciones siguientes:   | a) | que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación; |  | b) | que la modificación altere el equilibrio económico del contrato o del acuerdo marco en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato o acuerdo marco inicial; |   […]  5.   Será prescriptivo iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con la presente Directiva para introducir en las disposiciones de un contrato público o un acuerdo marco, durante su período de vigencia, modificaciones distintas de las previstas en los apartados 1 y 2.» |

Derecho búlgaro

| 7 | El artículo 107 de la Zakon za obshtestvenite porachki (Ley de Contratación Pública) (DV n.o 13, de 16 de febrero de 2016), en su versión vigente en el momento de los hechos de los litigios principales (en lo sucesivo, «Ley de Contratación Pública»), que traspuso la Directiva 2014/24 al ordenamiento jurídico búlgaro, dispone lo siguiente:  «Además de por los motivos contemplados en los artículos 54 y 55, el poder adjudicador excluirá:   | 1. | a los candidatos o licitadores que no cumplan los criterios de selección establecidos o que no cumplan cualquier otra condición especificada en el anuncio de licitación, la invitación a confirmar el interés o la invitación a negociar o en la documentación; |   […]». |

| 8 | A tenor del artículo 116 de la Ley de Contratación Pública:  «(1)   Los contratos por los que se formaliza la adjudicación de contratos públicos y los acuerdos marco podrán modificarse cuando:  […]   | 2. | debido a circunstancias imprevisibles, resulte necesario efectuar suministros, servicios u obras adicionales no previstos en el contrato inicial si la sustitución del contratista:   | a) | no es factible por razones económicas o técnicas, incluidos los requisitos de intercambiabilidad o interoperatividad con el equipo existente, con servicios o con instalaciones adquiridos en el marco del procedimiento de contratación inicial, y |  | b) | acarrearía importantes dificultades de mantenimiento, de explotación y de servicio o costes redundantes para el poder adjudicador; | |  | 3. | debido a circunstancias que el poder adjudicador, en el ejercicio de su diligencia, no podía prever, se ha considerado necesario proceder a una modificación que no conlleve un cambio del objeto del contrato o del acuerdo marco; |   […]   | 7. | son necesarias modificaciones no sustanciales. |   […]  (5)   La modificación de un contrato por el que se formaliza la adjudicación de un contrato público se considera sustancial en el sentido del apartado 1, punto 7, cuando concurran uno o varios de los siguientes requisitos:   | 1. | que la modificación introduzca condiciones que, de haber formado parte del procedimiento de adjudicación del contrato, habrían incitado a licitadores o candidatos adicionales a participar, habrían permitido la admisión de licitadores o candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o habrían conducido a la aceptación de una oferta distinta de la inicialmente seleccionada; |  | 2. | que la modificación dé lugar a ventajas para el adjudicatario que no eran conocidas por los demás participantes en el procedimiento». | |

| 9 | El apartado 2, punto 27, de las disposiciones adicionales de la Ley de Contratación Pública establece que «circunstancias imprevisibles» son circunstancias sobrevenidas tras la formalización del contrato que no hubieran podido preverse empleando la diligencia debida y que no se derivan de un acto u omisión de las partes, pero que imposibilitan la ejecución en las condiciones convenidas. Su apartado 3, punto 1, dispone que la citada Ley traspone los requisitos de la Directiva 2014/24. |

| 10 | El artículo 20a de la Zakon za zadalzheniyata i dogovorite (Ley de Obligaciones y Contratos) (DV n.o 275, de 22 de noviembre de 1950) dispone:  «Los contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes.  Los contratos solo podrán ser modificados, resueltos, anulados o revocados de común acuerdo entre las partes o por los motivos previstos en la ley.» |

| 11 | El artículo 1, apartado 2, de la Zakon za upravlenie na sredstvata ot Evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (Ley de Gestión de los Recursos Procedentes de los [Fondos EIE]) (DV n.o 101, de 22 de diciembre de 2015; en lo sucesivo, «Ley de Gestión de los Fondos EIE») define los gastos subvencionables con cargo a los Fondos EIE en Derecho nacional. |

| 12 | El artículo 2, apartado 1, anexo 1, punto 23, del Decreto relativo a la apreciación de irregularidades que fundamenten una corrección financiera y a los indicadores porcentuales por los que se determina el importe de la corrección financiera en el marco de la [Ley de Gestión de los Fondos EIE] (DV n.o 27, de 31 de marzo de 2017) establece:  «Modificaciones ilícitas de un contrato público.   | (a) | se producen modificaciones del contrato (incluida una reducción del alcance del contrato) no conformes con el artículo 116, apartado 1, [de la Ley de Contratación Pública] […] [cuando] […]  Se produce una modificación sustancial de los elementos del contrato (como el precio, la naturaleza de la obra, el plazo de ejecución, las condiciones de pago, los materiales utilizados) cuando la modificación hace que el contrato ejecutado difiera sustancialmente en su naturaleza del inicialmente celebrado. En cualquier caso, una modificación se considerará sustancial cuando se cumplan uno o más de los requisitos establecidos en el artículo 116, apartado 5, [de la Ley de Contratación Pública]. |   […]» |

| 13 | El artículo 15, apartado 1, de la Ley de Ordenación del Litoral del Mar Negro (DV n.o 48, de 15 de junio de 2007), en vigor desde el 1 de enero de 2008, dispone:  «Queda prohibido realizar obras de construcción o de instalación en las estaciones balnearias nacionales de la costa del mar Negro de 15 de mayo a 1 de octubre.» |

Litigios principales y cuestiones prejudiciales

Asunto C‑441/22

| 14 | El 3 de julio de 2018, con el fin de ejecutar las actividades financiadas por los Fondos EIE, el Ayuntamiento de Razgrad, en su condición de entidad pública adjudicadora, convocó un procedimiento abierto de adjudicación de un contrato público que tenía por objeto la construcción de un gimnasio en un instituto profesional de dicho municipio. Se presentó una única oferta, a saber, la proveniente de SAV — Razgrad OOD. |

| 15 | Mediante contrato de 13 de septiembre de 2018, el Ayuntamiento de Razgrad formalizó la adjudicación del contrato público a dicha sociedad. En virtud del artículo 5, apartados 1 y 2, del citado contrato, el período de ejecución de las obras de construcción era de 235 días y no podía ampliarse más allá del 30 de noviembre de 2019. |

| 16 | Durante la ejecución del contrato, el 29 de noviembre de 2019, las partes acordaron una modificación n.o 1 del contrato, que sustituía la fecha inicial de 30 de noviembre de 2019, prevista para la terminación de las obras, por la de 30 de enero de 2020. La justificación aducida por las partes para esta modificación era la aparición de circunstancias imprevistas que daban lugar a la necesidad de adaptar el proyecto de inversión. |

| 17 | Durante el período de ejecución, se elaboraron seis actas de suspensión de las obras, cinco de ellas a causa de condiciones meteorológicas desfavorables y una debida a la necesidad de reestructurar el proyecto de inversión. |

| 18 | El 24 de febrero de 2020, se elaboró un acta de conformidad de la construcción. |

| 19 | Una vez deducidos de la duración del período de ejecución real de 525 días los períodos de suspensión de las obras para los que se habían elaborado debidamente actas sin que la autoridad de gestión las impugnara, se determinó un período de ejecución de 264 días. |

| 20 | Por lo que se refiere al período de demora comprendido entre el 30 de enero y el 24 de febrero de 2020, no se presentó ninguna justificación y el poder adjudicador no calculó penalidad alguna por demora. |

| 21 | Teniendo en cuenta, en particular, las consideraciones expuestas en los apartados 14 a 20 de la presente sentencia, el director de la autoridad de gestión decidió aplicar una corrección financiera del 25 % al Ayuntamiento de Razgrad sobre los gastos subvencionables con cargo a los Fondos EIE, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Ley de Gestión de los Fondos EIE, por infracción de la Ley de Contratación Pública. Según el director de la autoridad de gestión, la duración de la ejecución del contrato es un elemento esencial de este. Afirma que el poder adjudicador había previsto, en el pliego de contratación, una duración máxima y una fecha límite para la ejecución del contrato, elementos que también constituyen criterios de adjudicación para la evaluación de las ofertas. Por consiguiente, la superación de estos plazos sin una justificación objetiva, superación que ha sido aceptada por el poder adjudicador sin formular observaciones y sin penalización por demora, constituye, a su entender, una modificación ilícita de las condiciones del contrato público de que se trata. |

| 22 | El Ayuntamiento de Razgrad interpuso un recurso contra esta resolución ante el Administrativen sad — Razgrad (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Razgrad, Bulgaria), que consideró que solo mediante la celebración de un acuerdo por escrito podía realizarse una modificación del contrato por el que se había formalizado la adjudicación de un contrato público, lo que no había sucedido en el presente asunto en relación con el último período de demora. Por lo tanto, tal supuesto no constituía una modificación de las condiciones del contrato con infracción del artículo 116, apartado 1, de la Ley de Contratación Pública, sino una ejecución no conforme del contrato por el que se había formalizado la adjudicación del contrato público. Aun cuando este hubiera contenido una cláusula que previera penalizaciones por demora, carecería de pertinencia la cuestión de si el poder adjudicador las reclamó al adjudicatario. Por ello, el Administrativen sad — Razgrad (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Razgrad) declaró que el director de la autoridad de gestión había considerado erróneamente que la situación controvertida en el litigio principal constituía una modificación ilícita de las condiciones del contrato, por lo que procedía anular su resolución en este sentido. |

| 23 | El Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria), órgano jurisdiccional remitente, conoce de un recurso de casación interpuesto contra dicha resolución judicial por el director de la autoridad de gestión. |

| 24 | Según el órgano jurisdiccional remitente, la cuestión de si una situación como la controvertida en el litigio principal constituye una modificación ilícita de las condiciones del contrato es objeto de debate entre los órganos jurisdiccionales nacionales. Según un primer enfoque, esta cuestión debe examinarse a la luz de todas las circunstancias pertinentes, lo que incluye, además de un acuerdo por escrito, las declaraciones y el comportamiento de las partes durante la ejecución del contrato. Según un segundo enfoque, para que se produzca una modificación del contrato, es necesario que las partes lleguen a un acuerdo que se consigne por escrito. A falta de tal acuerdo, en el caso de que el retraso en la ejecución del contrato público sea imputable al adjudicatario, se trataría más bien de una situación de ejecución no conforme del contrato. |

| 25 | El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, por tanto, cuál es la interpretación del artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el apartado 4, letras a) y b), de este, que procede adoptar para determinar, en particular, si solo puede constatarse una modificación sustancial del contrato público, en el sentido de estas disposiciones, si existe un acuerdo por escrito en este sentido entre las partes o si también puede deducirse de su conducta. |

| 26 | En estas circunstancias, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:   | «1) | ¿[Se opone] el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el apartado 4, letras a) y b), del mismo artículo, [a] una normativa nacional o una práctica en la interpretación y aplicación de dicha normativa según las cuales solo puede considerarse que se incurre en infracción de las normas sobre modificación sustancial [de un] contrato público si las partes han suscrito un acuerdo por escrito o un anexo de modificación del contrato? |  | 2) | En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿[se opone] el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el apartado 4, letras a) y b), del mismo artículo, [a] una normativa nacional o una práctica en la interpretación y aplicación de dicha normativa según las cuales una modificación ilícita de los contratos públicos puede tener lugar no solo mediante un acuerdo escrito firmado por las partes, sino también mediante actos concurrentes de las partes, reflejados en las comunicaciones y en los escritos intercambiados (como los del litigio principal), que contravienen las normas sobre la modificación de los contratos y que permiten concluir la existencia de un concurso de voluntades orientado a la modificación? |  | 3) | ¿Admite el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el apartado 4, letras a) y b), [del mismo artículo], una normativa nacional o una práctica en la interpretación y aplicación de dicha normativa según las cuales, en un caso como el del litigio principal (en el que el pliego de condiciones establecía un plazo máximo y una fecha límite para la ejecución del contrato; el plazo constituye también un indicador dentro del método de valoración de las ofertas; la ejecución efectiva del contrato se produjo excediendo el plazo máximo fijado en el pliego de condiciones y la fecha límite, sin que concurriesen circunstancias imprevisibles; el poder adjudicador recibió la obra sin objeciones, y no se impuso ninguna penalidad contractual por la demora), la ejecución del contrato en contra de lo dispuesto en el pliego de condiciones con respecto al plazo, sin que concurran circunstancias imprevisibles y sin que el poder adjudicador formulase objeción alguna, se ha de interpretar simplemente como una forma de ejecución incorrecta del contrato y no como una modificación sustancial ilícita del contrato en la parte relativa al plazo de ejecución?» | |

Asunto C‑443/22

| 27 | El 2 de enero de 2019, el Ayuntamiento de Balchik inició un procedimiento abierto de adjudicación de un contrato público en el marco de proyectos financiados por los Fondos EIE, que tenía por objeto el acondicionamiento del paseo marítimo de dicho municipio. Se presentaron dos ofertas, entre ellas la de Infra Expert AD. |

| 28 | Una vez adjudicado el contrato a esta, las partes firmaron la formalización del contrato con fecha 19 de abril de 2019, en el que se determinaba, entre otros aspectos, el plazo de ejecución de conformidad con la propuesta técnica del adjudicatario, a saber, cuarenta y cinco días naturales. |

| 29 | Durante la ejecución del contrato, se elaboraron actas por las que se suspendía el plazo de ejecución debido, por una parte, a las malas condiciones meteorológicas y, por otra parte, a la prohibición, en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Ley de Ordenación del Litoral del Mar Negro, de efectuar obras de construcción y de instalación en las estaciones balnearias nacionales de la costa del mar Negro durante la temporada turística, entre el 15 de mayo y el 1 de octubre. |

| 30 | La duración efectiva de la ejecución del contrato pasó a ser, por tanto, de 250 días. El poder adjudicador no reclamó una indemnización por daños y perjuicios por falta de ejecución dentro de plazo. |

| 31 | Basándose, concretamente, en motivos análogos a los expuestos en el asunto C‑441/22, el director de la autoridad de gestión aplicó, mediante resolución de 26 de octubre de 2020, una corrección financiera del 25 % al Ayuntamiento de Balchik en concepto de gastos subvencionables con cargo a los Fondos EIE, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Ley de Gestión de los Fondos EIE, por infracción de la Ley de Contratación Pública. Según el director de la autoridad de gestión, de conformidad con el artículo 107, apartado 1, de la Ley de Contratación Pública, el plazo de ejecución de las obras se fija en el pliego de contratación de una manera y dentro de unos límites que, si no se respetan, implican la exclusión del licitador. Habida cuenta de la reiterada suspensión de las obras, pese a que se trataba de condiciones meteorológicas desfavorables habituales y de una prohibición legal razonablemente previsible, de conformidad con el artículo 116, apartado 1, punto 3, de dicha Ley, el director de la autoridad de gestión consideró que el incumplimiento del plazo de ejecución inicialmente acordado constituía, de hecho, una modificación sustancial del contrato público que infringía dicha Ley. |

| 32 | El Ayuntamiento de Balchik interpuso un recurso contra esta resolución del director de la autoridad de gestión ante el Administrativen sad Dobrich (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Dobrich, Bulgaria), que declaró, en esencia, que, en virtud del artículo 20a de la Ley de Obligaciones y Contratos, los contratos entre las partes pueden modificarse de común acuerdo o por los motivos previstos en la ley. Además, la única forma autorizada para que las modificaciones del contrato público sean válidas es el acuerdo por escrito. En el presente asunto, el contrato fue modificado por un acuerdo tácito, lo que no constituye una modificación de este, sino una ejecución incorrecta del contrato, que únicamente permite al poder adjudicador imponer la penalización pactada expresa y previamente en el contrato. No es jurídicamente pertinente, en su opinión, saber cuáles eran los motivos de la suspensión de las obras y si eran o no previsibles para las partes. |

| 33 | El Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), órgano jurisdiccional remitente, conoce de un recurso de casación interpuesto por el director de la autoridad de gestión contra la resolución del Administrativen sad Dobrich (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Dobrich). |

| 34 | Además de lo ya expuesto en el apartado 24 de la presente sentencia, el órgano jurisdiccional remitente considera que la resolución del litigio principal en el asunto C‑443/22 requiere que se precise el alcance de los conceptos de «prepara[r] con razonable diligencia la adjudicación inicial», de «circunstancias imprevisibles» y de «circunstancias que un poder adjudicador diligente no hubiera podido prever», en el sentido de la Directiva 2014/24. |

| 35 | Así pues, es conveniente, a su juicio, interpretar el artículo 72, apartados 1, letras c) y e), y 4, letras a) y b), de la Directiva 2014/24, en relación con su considerando 109, con el fin de determinar, en particular, por una parte, si una modificación sustancial del contrato público requiere un acuerdo por escrito o si también puede deducirse de las actuaciones conjuntas de las partes y, por otra parte, si la definición del concepto de «circunstancias imprevisibles» que figura en el artículo 116, apartado 1, puntos 2 y 3, de la Ley de Contratación Pública constituye una trasposición correcta en Derecho búlgaro de las disposiciones pertinentes de la Directiva 2014/24. |

| 36 | En estas circunstancias, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:   | «1) | ¿[Se opone] el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el apartado 4, letras a) y b), del mismo artículo, [a] una normativa nacional o una práctica en la interpretación y aplicación de dicha normativa según las cuales solo puede considerarse que se incurre en infracción de las normas sobre modificación sustancial de un contrato público si las partes han suscrito un acuerdo por escrito o un anexo de modificación del contrato? |  | 2) | En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿[se opone] el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el apartado 4, letras a) y b), del mismo artículo, [a] una normativa nacional o una práctica en la interpretación y aplicación de dicha normativa según las cuales una modificación ilícita de los contratos públicos puede tener lugar no solo mediante un acuerdo escrito firmado por las partes, sino también mediante actos concurrentes de las partes, reflejados en las comunicaciones y en los escritos intercambiados (como los del litigio principal), que contravienen las normas sobre la modificación de los contratos y que permiten concluir la existencia de un concurso de voluntades orientado a la modificación? |  | 3) | ¿El concepto de “prepara[r] con razonable diligencia la adjudicación” utilizado en el considerando 109 de la Directiva 2014/24, en la parte referente a los plazos para la ejecución de las actividades, comprende también la evaluación de los riesgos derivados de las condiciones meteorológicas habituales que podrían resultar perjudiciales para la ejecución del contrato en plazo, así como la valoración de las prohibiciones legales de realización de actividades durante un determinado período que está comprendido en el plazo de ejecución del contrato? |  | 4) | ¿El concepto de “circunstancias imprevisibles”, en el sentido de la Directiva 2014/24, comprende solamente las circunstancias sobrevenidas tras la formalización del contrato (tal como establece la legislación nacional en el apartado 2, punto 27, de las disposiciones adicionales a la Ley de Contratación Pública), que no podrían haberse previsto aunque la preparación se hubiese efectuado con razonable diligencia y que no se deban a actos u omisiones de las partes, pero que hagan imposible la ejecución del contrato en las condiciones convenidas? ¿O la Directiva [2014/24] no exige que dichas circunstancias sobrevengan una vez formalizado el contrato? |  | 5) | ¿Constituyen razones objetivas que justifican la inejecución del contrato en plazo las condiciones meteorológicas habituales que no son “circunstancias imprevisibles” en el sentido del considerando [109] de la Directiva 2014/24, así como la prohibición legal, dictada antes de la adjudicación del contrato, de realizar trabajos de construcción durante un determinado período? En este contexto, ¿está obligado un licitador (que actúa con la diligencia debida y de buena fe) a incluir en el cálculo del plazo ofertado los riesgos habituales relevantes para la ejecución del contrato en plazo? |  | 6) | ¿[Se opone] el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el apartado 4, letras a) y b), [del mismo artículo], [a] una normativa nacional o una práctica en la interpretación y aplicación de dicha normativa según las cuales puede existir una modificación ilícita de un contrato público en un caso como el del litigio principal, en el que el plazo de ejecución del contrato, dentro de ciertos límites, constituía una condición para la participación en el procedimiento de licitación (quedando excluidos los licitadores que no se atengan a dichos límites); la ejecución del contrato no se produjo en plazo debido a unas condiciones meteorológicas habituales y a una prohibición legal, dictada antes de la adjudicación del contrato, de realizar las actividades objeto del contrato durante un período comprendido dentro del plazo del contrato, circunstancias que no se consideran imprevisibles; la ejecución del contrato fue aceptada sin objeciones respecto al plazo, y no se impuso ninguna penalidad contractual por la demora, de modo que, en la práctica, se modificó una condición esencial del pliego de condiciones que determinó el ámbito de competidores interesados y rompió a favor del adjudicatario el equilibrio económico del contrato?» | |

| 37 | Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de agosto de 2022 se acordó la acumulación de los asuntos C‑441/22 y C‑443/22 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia. |

Sobre las cuestiones prejudiciales

Consideraciones preliminares

Sobre la aplicabilidad de la Directiva 2014/24 a los contratos públicos objeto de los litigios principales

| 38 | Como se desprende de las peticiones de decisión prejudicial, el valor estimado de cada uno de los contratos objeto de los litigios principales es inferior al umbral a partir del cual se aplica la Directiva 2014/24, fijado en 5548000 euros por su artículo 4, letra a), por lo que respecta a los contratos públicos de obras, de modo que estos contratos no están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Directiva. |

| 39 | No obstante, como resulta de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando un Derecho nacional se atiene, directa e incondicionalmente, para resolver situaciones no comprendidas en un acto del Derecho de la Unión, a las soluciones aplicadas por este acto, existe un interés manifiesto de la Unión en que las disposiciones que reproduzcan dicho acto reciban una interpretación uniforme. Ello permite, en efecto, evitar futuras divergencias de interpretación y garantizar un tratamiento idéntico de estas situaciones y de las comprendidas en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión (sentencia de 31 de marzo de 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, [C‑195/21](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A239&locale=es), [EU:C:2022:239](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A239), apartado [43](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A239&anchor=#point43) y jurisprudencia citada). |

| 40 | A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar, en el apartado 44 de la sentencia de 31 de marzo de 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria ([C‑195/21](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A239&locale=es), [EU:C:2022:239](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A239)), que la Ley de Contratación Pública, que traspuso al ordenamiento jurídico búlgaro la Directiva 2014/24, se aplica de manera general a todos los procedimientos de adjudicación de contratos públicos subvencionados por fondos europeos, con independencia del valor de los contratos de que se trate. |

| 41 | Pues bien, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que, desde que se dictó dicha sentencia, se haya modificado el ámbito de aplicación de la Ley de Contratación Pública. Por el contrario, de las peticiones de decisión prejudicial se desprende que dicha Ley traspone al Derecho interno el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 72, apartado 4, letras a) y b), de esta, de modo que las normas establecidas en esas disposiciones se han hecho aplicables a los contratos públicos controvertidos en los litigios principales, que normalmente quedarían fuera del ámbito de aplicación de dicha Directiva. |

| 42 | En estas circunstancias, el valor estimado de cada uno de los contratos controvertidos en los litigios principales no impide que el Tribunal de Justicia responda a las cuestiones prejudiciales planteadas. |

Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales tercera a quinta en el asunto C‑443/22

| 43 | En sus observaciones escritas, el Ayuntamiento de Balchik sostiene que las cuestiones prejudiciales tercera a quinta en el asunto C‑443/22 carecen de pertinencia para el litigio principal. Según esta parte, los hechos, tal como han sido apreciados por el órgano jurisdiccional remitente, son inexactos, puesto que la autoridad de gestión definió de manera errónea el plazo del contrato. La duración de la obra se estipulaba en el contrato, pero no estaba sujeta a un requisito de continuidad. No se requería la ejecución durante un período o una temporada anuales determinados. |

| 44 | A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado (sentencia de 12 de enero de 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, [C‑132/21](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2023%3A2&locale=es), [EU:C:2023:2](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2023%3A2), apartado [24](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2023%3A2&anchor=#point24) y jurisprudencia citada). |

| 45 | Pues bien, de la petición de decisión prejudicial en el asunto C‑443/22 se desprende que el litigio principal tiene su origen en el incumplimiento del plazo de ejecución de las obras fijado tanto en el pliego de contratación como en la formalización del contrato público objeto del litigio principal y que dicho plazo constituía un criterio determinante para la evaluación de las ofertas, de modo que quedaban excluidos de dicho procedimiento los licitadores cuyas propuestas superaran el plazo máximo. Por consiguiente, no puede considerarse que las cuestiones relativas a las eventuales circunstancias en las que puede superarse tal plazo sin necesidad de un nuevo procedimiento de adjudicación del contrato carezcan de relación alguna con la realidad o con el objeto de este litigio o sean hipotéticas por las razones expuestas por el Ayuntamiento de Balchik. |

| 46 | En consecuencia, las cuestiones prejudiciales tercera a quinta en el asunto C‑443/22 son admisibles. |

Sobre la competencia del Tribunal de Justicia para responder a la sexta cuestión prejudicial en el asunto C‑443/22

| 47 | El Ayuntamiento de Balchik sostiene que la sexta cuestión prejudicial en el asunto C‑443/22, tal como ha sido formulada por el órgano jurisdiccional remitente, equivale, en esencia, a solicitar al Tribunal de Justicia no una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión, sino que resuelva directamente el litigio principal. |

| 48 | Ciertamente, según reiterada jurisprudencia, el artículo 267 TFUE no faculta al Tribunal de Justicia para aplicar las normas del Derecho de la Unión a un asunto determinado, sino tan solo para interpretar los Tratados y los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea (sentencia de 13 de julio de 2017, Ingsteel y Metrostav, [C‑76/16](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2017%3A549&locale=es), [EU:C:2017:549](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2017%3A549), apartado [25](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2017%3A549&anchor=#point25) y jurisprudencia citada). |

| 49 | No obstante, procede considerar que, mediante su sexta cuestión prejudicial en el asunto C‑443/22, interpretada a la luz de los fundamentos de la petición de decisión prejudicial en dicho asunto, el órgano jurisdiccional remitente pretende, al igual que mediante su tercera cuestión prejudicial en el asunto C‑441/22, no que el propio Tribunal de Justicia aplique las disposiciones del artículo 72 de la Directiva 2014/24 a las circunstancias de los litigios principales, sino preguntar al Tribunal de Justicia sobre si dicho artículo debe interpretarse en el sentido de que una modificación del plazo de ejecución de las obras acordado en el contrato formalizado a raíz de la adjudicación de un contrato público que se haya producido con posterioridad a dicha adjudicación por motivos no previstos en el pliego de contratación puede considerarse una forma de ejecución no conforme del contrato público de que se trate a la que no se aplican las normas previstas en dicho artículo, pese a que tal modificación está comprendida en el concepto de «modificación sustancial», en el sentido del apartado 4 de dicho artículo. |

| 50 | Por consiguiente, procede considerar que el Tribunal de Justicia es competente para responder a la sexta cuestión prejudicial en el asunto C‑443/22. |

Sobre la premisa de las cuestiones prejudiciales

| 51 | Procede recordar que el artículo 72, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/24 enumera las situaciones en las que los contratos y los acuerdos marco pueden modificarse sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con dicha Directiva. Según lo dispuesto en el apartado 5 de ese artículo, es prescriptivo iniciar un nuevo procedimiento cuando se produzcan modificaciones distintas de las contempladas en los apartados 1 y 2 de dicho artículo. |

| 52 | Así, de conformidad con el artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, no se exige un nuevo procedimiento cuando las modificaciones introducidas no sean «sustanciales», en el sentido del artículo 72, apartado 4, de esta Directiva. Según el propio tenor de esta última disposición, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 de ese artículo, una modificación de un contrato durante su período de vigencia se considera sustancial, en cualquier caso, cuando se cumpla al menos una de las condiciones establecidas en las letras a) a d) de dicho apartado 4. |

| 53 | En el presente asunto, de las peticiones de decisión prejudicial resulta que las modificaciones controvertidas en los litigios principales cumplen tanto el requisito establecido en el artículo 72, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24 —en la medida en que, si, durante la fase de adjudicación del contrato, el poder adjudicador de que se trata hubiera determinado de entrada un plazo de ejecución más largo, correspondiente al plazo inicial ampliado de la superación finalmente acaecida, se habría atraído a más participantes— como el requisito previsto en el artículo 72, apartado 4, letra b), de esa Directiva, en la medida en que ese incumplimiento alteró el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato inicial. |

| 54 | Por consiguiente, para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas, el Tribunal de Justicia debe basarse en la premisa, que corresponde en última instancia comprobar al órgano jurisdiccional remitente, de que al menos uno de los requisitos establecidos en el artículo 72, apartado 4, de la Directiva 2014/24 se cumple en cada uno de los litigios principales. |

Cuestiones prejudiciales primera y segunda en los asuntos C‑441/22 y C‑443/22

| 55 | Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda planteadas en los asuntos C‑441/22 y C‑443/22, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 72, apartados 1, letra e), y 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, para calificar una modificación de un contrato público de «sustancial», en el sentido de dicha disposición, las partes del contrato deben haber firmado un acuerdo por escrito que tenga por objeto esa modificación o si basta con que existan otros elementos escritos que emanen de esas partes y que acrediten una voluntad común de proceder a dicha modificación. |

| 56 | Procede señalar que, en cada una de las situaciones que dieron lugar a los litigios principales, la fecha efectiva de finalización de las obras no fue objeto de un acuerdo por escrito firmado por las partes del contrato público. |

| 57 | Así pues, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la falta de acuerdo por escrito por el que se modifique el plazo de ejecución de las obras fijado en el contrato público inicialmente formalizado impide que se considere que la ampliación de hecho de dicho plazo resultante de retrasos en la ejecución de esas obras constituye una modificación «sustancial» del contrato de que se trata, en el sentido del artículo 72, apartado 4, de la Directiva 2014/24. |

| 58 | A este respecto, es cierto que el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2014/24 define, por una parte, en su punto 5, un «contrato público» como un contrato oneroso celebrado por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores y, por otra parte, en su punto 18, los términos «escrito» o «por escrito» como cualquier expresión consistente en palabras o cifras que pueda leerse, reproducirse y después comunicarse, incluida la información transmitida y almacenada por medios electrónicos. Por lo demás, el considerando 58 de la Directiva 2014/24 señala, en particular, que, aunque algunos elementos esenciales de un procedimiento de contratación, como los pliegos relativos a la misma, las solicitudes de participación, la confirmación del interés y las ofertas deben presentarse siempre por escrito, debe seguir siendo posible la comunicación oral con los operadores económicos, siempre que su contenido esté suficientemente documentado. |

| 59 | En cambio, el artículo 72 de la Directiva 2014/24 no establece, por lo que se refiere a una modificación de un contrato público durante su ejecución, que esta solo pueda calificarse de «sustancial», en el sentido de los apartados 1, letra e), y 4 de este, si se hace constar mediante un acuerdo por escrito de modificación del contrato, ni que una constancia de esa índole no pueda, por tanto, deducirse de elementos escritos fijados durante las comunicaciones entre las partes. |

| 60 | Esta interpretación del artículo 72 de la Directiva 2014/24 se ve corroborada por los objetivos perseguidos por esta disposición y el contexto en el que se inscribe. |

| 61 | En particular, al regular las condiciones en las que pueden modificarse los contratos públicos durante su vigencia, el artículo 72 de la Directiva 2014/24 tiene por objeto garantizar el respeto de los principios de transparencia de los procedimientos y de igualdad de trato de los licitadores. En efecto, estos principios impiden que, con posterioridad a la adjudicación de un contrato público, el poder adjudicador y el adjudicatario modifiquen las estipulaciones de ese contrato de tal modo que estas pasen a presentar características sustancialmente diferentes de las del contrato inicial (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de abril de 2010, Wall, [C‑91/08](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2010%3A182&locale=es), [EU:C:2010:182](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2010%3A182), apartado [37](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2010%3A182&anchor=#point37) y jurisprudencia citada, y de 3 de febrero de 2022, Advania Sverige y Kammarkollegiet, [C‑461/20](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A72&locale=es), [EU:C:2022:72](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A72), apartado [19](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A72&anchor=#point19) y jurisprudencia citada). El respeto de estos principios se inscribe, a su vez, en el objetivo más general de las normas de la Unión en materia de contratos públicos consistente en garantizar la libre circulación de los servicios y su apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, [C‑454/06](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2008%3A351&locale=es), [EU:C:2008:351](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2008%3A351), apartados [31](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2008%3A351&anchor=#point31) y [32](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2008%3A351&anchor=#point32) y jurisprudencia citada; de 13 de abril de 2010, Wall, [C‑91/08](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2010%3A182&locale=es), [EU:C:2010:182](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2010%3A182), apartado [37](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2010%3A182&anchor=#point37) y jurisprudencia citada, y de 12 de mayo de 2022, Comune di Lerici, [C‑719/20](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A372&locale=es), [EU:C:2022:372](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A372), apartado [42](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2022%3A372&anchor=#point42) y jurisprudencia citada). |

| 62 | Pues bien, como han alegado, en esencia, los Gobiernos checo y estonio y la Comisión Europea en sus observaciones escritas, para garantizar el efecto útil de las normas establecidas en el artículo 72 de la Directiva 2014/24 y, por tanto, el respeto de los principios que esta disposición pretende garantizar, la calificación de una modificación de un contrato público como «modificación sustancial» de este no puede depender de la existencia de un acuerdo por escrito firmado por las partes del contrato público que tenga por objeto una modificación de esa índole. En efecto, una interpretación según la cual la constatación de una modificación sustancial esté supeditada a la existencia de tal acuerdo por escrito facilitaría la elusión de las normas relativas a la modificación de los contratos durante su vigencia, establecidas en dicha disposición, al permitir a las partes del contrato público modificar, a su arbitrio, las condiciones de ejecución de dicho contrato, pese a que tales condiciones se habían enunciado de manera transparente en el pliego de contratación y se consideraba que se aplicaban por igual a todos los licitadores potenciales con el fin de garantizar una competencia leal y no falseada en el mercado. |

| 63 | Por lo que respecta al contexto en el que se inscribe el artículo 72 de la Directiva 2014/24, el considerando 107 de esa Directiva indica que las modificaciones introducidas en el contrato se considerarán sustanciales cuando «demuestr[e]n la intención de las partes de renegociar condiciones esenciales de dicho contrato». De ello se deduce que, como el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar, por principio, una modificación sustancial, en el sentido del artículo 72 de la Directiva 2014/24, tiene carácter consensual (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 2021, Simonsen & Weel, [C‑23/20](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2021%3A490&locale=es), [EU:C:2021:490](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2021%3A490), apartado [70](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2021%3A490&anchor=#point70)). |

| 64 | Ahora bien, la intención de renegociar las condiciones del contrato puede revelarse bajo otras formas distintas de un acuerdo por escrito relativo expresamente a la modificación de que se trate: tal intención puede deducirse, en particular, de elementos escritos fijados durante las comunicaciones entre las partes del contrato público. |

| 65 | Por consiguiente, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda planteadas en los asuntos C‑441/22 y C‑443/22 que el artículo 72, apartados 1, letra e), y 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, para calificar una modificación de un contrato público de «sustancial», en el sentido de esta disposición, no es necesario que las partes del contrato hayan firmado un acuerdo por escrito que tenga por objeto esa modificación, ya que la voluntad común de proceder a la modificación puede deducirse también, en particular, de otros elementos escritos que emanen de esas partes. |

Cuestiones prejudiciales tercera a quinta en el asunto C‑443/22

| 66 | Mediante las cuestiones prejudiciales tercera a quinta planteadas en el asunto C‑443/22, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 72, apartado 1, letra c), inciso i), de la Directiva 2014/24, en relación con el considerando 109 de esta, debe interpretarse en el sentido de que la diligencia de la que debe haber dado muestra el poder adjudicador para poder acogerse a esta disposición exige, en particular, que este haya tomado en consideración, en la preparación del contrato público de que se trate, los riesgos que generan para el respeto del plazo de ejecución de dicho contrato las condiciones meteorológicas habituales y las prohibiciones reglamentarias de ejecución de obras publicadas con antelación y aplicables durante un período incluido en el período de ejecución de dicho contrato. Este órgano jurisdiccional pregunta, además, por una parte, si las «circunstancias que un poder adjudicador diligente no hubiera podido prever», en el sentido de dicha disposición, incluyen únicamente las surgidas con posterioridad a la adjudicación del contrato de que se trate y, por otra parte, si, aun en el supuesto de que tales condiciones meteorológicas y prohibiciones reglamentarias debieran considerarse previsibles, constituyen, no obstante, una justificación objetiva para la ejecución del contrato más allá del plazo establecido en los documentos que rigen el procedimiento de adjudicación y en el contrato público inicialmente formalizado. |

| 67 | A este respecto, procede recordar que, con arreglo al artículo 72, apartado 1, letra c), inciso i), de la Directiva 2014/24, es posible modificar un contrato sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación cuando «la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que un poder adjudicador diligente no hubiera podido prever» y si se cumplen también otros requisitos establecidos en dicho apartado 1 que no son objeto de las cuestiones prejudiciales planteadas en los presentes asuntos. |

| 68 | Como se desprende del propio tenor del considerando 109 de la Directiva 2014/24, son imprevisibles únicamente aquellas circunstancias ajenas que no podrían haberse previsto aunque el poder adjudicador hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible. |

| 69 | Así pues, del artículo 72, apartado 1, letra c), inciso i), de la Directiva 2014/24, interpretado a la luz del considerando 109 de esta, se desprende que, como han alegado, en esencia, tanto los Gobiernos checo y estonio como la Comisión en sus observaciones escritas, las condiciones meteorológicas habituales y las prohibiciones reglamentarias de ejecución de las obras publicadas con antelación y aplicables a un período incluido en el período de ejecución del contrato no pueden considerarse circunstancias que un poder adjudicador diligente no hubiera podido prever, en el sentido de dichas disposiciones. |

| 70 | De ello se deduce necesariamente que tampoco puede considerarse que tales condiciones meteorológicas y prohibiciones reglamentarias justifiquen de otra manera el incumplimiento del plazo claro de ejecución de las obras establecido en los documentos que rigen el procedimiento de adjudicación y en el contrato inicialmente formalizado. |

| 71 | Además, si existen circunstancias previsibles para un poder adjudicador diligente, este podrá servirse de la posibilidad, con arreglo al artículo 72, apartado 1, letra a) de la Directiva 2014/24, de prever expresamente en los pliegos que rigen el procedimiento de adjudicación del contrato y en el contrato inicialmente formalizado cláusulas de revisión en virtud de las cuales puedan adaptarse las condiciones de ejecución de ese contrato en caso de que sobrevenga alguna circunstancia concreta, lo que permite introducir modificaciones que de otro modo requerirían un nuevo procedimiento de adjudicación con arreglo a ese artículo 72. En efecto, al establecer expresamente la facultad de modificar esas condiciones y al determinar el modo de aplicarla en dichos documentos, el poder adjudicador garantiza que todos los operadores económicos que deseen participar en ese contrato tengan conocimiento de ello desde el principio y se encuentren así en pie de igualdad en el momento de formular su oferta (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, [C‑496/99 P](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2004%3A236&locale=es), [EU:C:2004:236](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2004%3A236), apartado [118](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2004%3A236&anchor=#point118), y de 7 de septiembre de 2016, Finn Frogne, [C‑549/14](./../../../legal-content/ES/AUTO/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2016%3A634&locale=es), [EU:C:2016:634](./../../../legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2016%3A634), apartados [30](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2016%3A634&anchor=#point30), [36](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2016%3A634&anchor=#point36) y [37](./../../../legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2016%3A634&anchor=#point37)). |

| 72 | Dado que circunstancias como las alegadas por el Ayuntamiento de Balchik en el asunto C‑443/22 para justificar el incumplimiento del plazo de ejecución inicialmente acordado con el adjudicatario no pueden considerarse incluidas entre las que un poder adjudicador diligente no podía prever razonablemente en el momento de preparar el contrato público de que se trata, no es necesario responder a la cuestión de si el concepto de «circunstancias que un poder adjudicador diligente no hubiera podido prever», en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra c), inciso i), de la Directiva 2014/24, en relación con su considerando 109, se refiere únicamente a circunstancias sobrevenidas después de la formalización del contrato. |

| 73 | Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera a quinta planteadas en el asunto C‑443/22 que el artículo 72, apartado 1, letra c), inciso i), de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que la diligencia de la que debe haber dado muestra el poder adjudicador para poder acogerse a esta disposición exige, en particular, que este haya tomado en consideración, en la preparación del contrato público de que se trate, los riesgos de sobrepasar el plazo de ejecución de dicho contrato derivados de causas de suspensión previsibles, como las condiciones meteorológicas habituales y las prohibiciones reglamentarias de ejecución de obras publicadas con antelación y aplicables durante un período incluido en el período de ejecución de dicho contrato, dado que tales condiciones meteorológicas y prohibiciones reglamentarias no pueden justificar, cuando no están previstas en los documentos que rigen el procedimiento de adjudicación del contrato público, la ejecución de las obras más allá del plazo fijado en dichos documentos y en el contrato inicialmente formalizado. |

Tercera cuestión prejudicial en el asunto C‑441/22 y sexta cuestión prejudicial en el asunto C‑443/22

| 74 | Habida cuenta de las respuestas aportadas a las cuestiones prejudiciales primera y segunda en el asunto C‑441/22 y a las cuestiones prejudiciales primera a quinta en el asunto C‑443/22, no procede responder a la tercera cuestión prejudicial en el asunto C‑441/22 ni a la sexta cuestión prejudicial en el asunto C‑443/22. |

Costas

| 75 | Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso. |

|  | En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara: |

|  | | 1) | El artículo 72, apartados 1, letra e), y 4, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2017/2365 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2017,  debe interpretarse en el sentido de que,  para calificar una modificación de un contrato público de «sustancial», en el sentido de esta disposición, no es necesario que las partes del contrato hayan firmado un acuerdo por escrito que tenga por objeto esa modificación, ya que la voluntad común de proceder a la modificación puede deducirse también, en particular, de otros elementos escritos que emanen de esas partes. | |

|  | | 2) | El artículo 72, apartado 1, letra c), inciso i) de la Directiva 2014/24, en su versión modificada por el Reglamento Delegado 2017/2365,  debe interpretarse en el sentido de que  la diligencia de la que debe haber dado muestra el poder adjudicador para poder acogerse a esta disposición exige, en particular, que este haya tomado en consideración, en la preparación del contrato público de que se trate, los riesgos de sobrepasar el plazo de ejecución de dicho contrato derivados de causas de suspensión previsibles, como las condiciones meteorológicas habituales y las prohibiciones reglamentarias de ejecución de obras publicadas con antelación y aplicables durante un período incluido en el período de ejecución de dicho contrato, dado que tales condiciones meteorológicas y prohibiciones reglamentarias no pueden justificar, cuando no están previstas en los documentos que rigen el procedimiento de adjudicación del contrato público, la ejecución de las obras más allá del plazo fijado en dichos documentos y en el contrato inicialmente formalizado. | |

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|  | Firmas |

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(
[\*1](#c-ECR_62022CJ0441_ES_01-E0001)
) Lengua de procedimiento: búlgaro.

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