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# 52013SC0322

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la prevención y la gestión de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras /\* SWD/2013/0322 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo

sobre la prevención y la gestión
de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras

Resumen

1.           Definición del problema

El problema de las especies exóticas
invasoras en Europa reviste dos aspectos: 1) el problema ecológico creado por
su penetración, radicación y propagación, 2) el fracaso político provocado por
la política fragmentaria e incoherente implantada tanto a escala de la UE como
nacional que está permitiendo que el problema ecológico aumente.

Un problema ecológico - Las especies exóticas se transportan como consecuencia de la
acción humana fuera de su ámbito natural a través de los límites ecológicos.
Las pruebas científicas demuestran que de estas especies exóticas entre un 10 y
un 15 % tienen una repercusión notablemente negativa sobre la
biodiversidad, además de graves consecuencias económicas y sociales: estas son
las denominadas especies exóticas invasoras. Existen dos causas fundamentales:
1) determinadas especies exóticas resultan convenientes y se traen, por
ejemplo, a través del comercio, a la UE (p. ej., para intereses comerciales,
fines decorativos, animales de compañía, control biológico); 2) algunas
especies exóticas se introducen de forma no intencionada como contaminantes de
mercancías (comercio de otros productos) o pueden ser polizones en vectores del
transporte. Se calcula que las especies exóticas invasoras han supuesto al
menos 12 000 millones de euros al año para la UE durante los últimos 20
años. Afectan a los negocios, incluidas las pequeñas empresas y microempresas
(p. ej., los mapaches, que repercuten en la producción agrícola), a los ciudadanos
(p. ej., la ambrosía, que causa alergias), a las autoridades públicas (p. ej.,
la rata almizclera, que daña las infraestructuras) y a la biodiversidad (p.
ej., la malvasía canela, que amenaza la malvasía cabeciblanca autóctona).
Conforme los volúmenes de comercio y transporte crecen, también lo hace el
número de especies exóticas invasoras que se introducen. Además, dado que las
especies exóticas invasoras introducidas se establecen y propagan, el daño
causado por cada una de ellas es cada vez mayor, lo que conlleva que el aumento
de los daños se incremente. Si no se toman medidas adecuadas, se prevé que
también aumente en consecuencia el coste que esto supondrá para la UE.

Un fracaso político - Muy pocos Estados miembros cuentan con un marco jurídico
general para hacer frente al problema y la mayoría se basan en acciones ad hoc
enfocadas a la especie de que se trate, lo que conduce a un enfoque
fragmentario y a una acción descoordinada para abordar un problema de carácter
transfronterizo. En la actualidad, la legislación de la UE solo se ocupa de las
plagas y agentes patógenos que afectan a las plantas, animales y especies exóticas
introducidas para la acuicultura (reguladas respectivamente a través del
régimen fitosanitario, el régimen de la salud animal y el reglamento sobre el
uso de especies exóticas en la acuicultura), dejando una considerable
proporción del problema sin tratar. Asimismo, la acción actual sobre las
especies exóticas invasoras en los Estados miembros es predominantemente
reactiva y busca minimizar el daño ya causado.

Todos los Estados miembros se ven
afectados por las especies exóticas invasoras, aunque en diferentes momentos y
por distintas especies, dado que algunas de ellas afectan a la mayor parte de
la UE, mientras que otras son únicamente un problema en determinadas regiones o
en función de condiciones ecológicas o climáticas especiales. Cabe suponer que
los países con un mayor volumen comercial y numerosos puntos de penetración
tienen más probabilidades de sufrir la introducción de especies exóticas
invasoras. No es posible determinar la magnitud ni la concentración de los
movimientos dentro de las fronteras de la UE, dado que no existen controles
internos de las mercancías ni tampoco un control de las especies exóticas que
se desplazan en la naturaleza a través de las fronteras. Habida cuenta de que
las consecuencias de las especies exóticas invasoras atañen a toda la UE, una
acción coordinada para abordarlas beneficiaría a todos los Estados miembros de
la UE, aunque esto requiera claros esfuerzos por parte de todos ellos.

2.           ¿Está justificada la actuación de la UE
por razones de subsidiariedad?

El hecho de que el número de especies
exóticas invasoras vaya en aumento a pesar de las actuales políticas e iniciativas,
indica que el planteamiento presente no está siendo eficaz. Habida cuenta de
que las especies no respetan las fronteras, la acción por parte de la UE estará
justificada. Será necesaria una acción de la UE coordinada a fin de garantizar
que, cuando se produzca la penetración de especies exóticas invasoras en la UE
por primera vez, los Estados miembros tomen medidas urgentes en beneficio de
los otros Estados miembros que no se hayan visto afectados aún. Esto, a su vez,
garantizará la claridad jurídica y la igualdad de condiciones para aquellos
sectores que hagan uso o comercialicen las especies exóticas, al tiempo que se
evita la fragmentación del mercado interior debido a la disparidad de las restricciones
de comercialización de las especies exóticas invasoras entre los Estados
miembros. Algunas especies son invasoras y muy dañinas para algunos países
mientras que resultan inofensivas o incluso beneficiosas para otros. Actuar a
escala de la UE de acuerdo con el principio de solidaridad servirá para
proteger el interés de aquellos Estados miembros que son más proclives a sufrir
las peores consecuencias negativas. Por último, los Estados miembros que ya
cuenten con legislación en materia de especies exóticas invasoras se
beneficiarán de un enfoque común que garantice que los Estados miembros vecinos
emprendan acciones para las mismas especies.

3.           Objetivos

Objetivos generales:

minimizar las consecuencias negativas de
las especies exóticas invasoras sobre la biodiversidad y el medio ambiente, y
contribuir al objetivo de biodiversidad EU 2020, cumpliendo su objetivo
5: «determinar y
jerarquizar por orden de prioridad, no más tarde de 2020, las especies exóticas
invasoras y sus vías de penetración, controlar o erradicar las especies
prioritarias y gestionar las vías de penetración para impedir la introducción y
el establecimiento de nuevas especies»;

minimizar las consecuencias económicas y
sociales negativas de las especies exóticas invasoras para la economía de la UE
y de sus ciudadanos, y proteger su bienestar y salud, contribuyendo así a la Estrategia
Europa 2020.

Objetivos específicos:

cambiar el enfoque reactivo actual con
respecto a las especies exóticas invasoras a uno más preventivo;

dar prioridad a la acción con respecto a
las especies exóticas invasoras allí donde se hayan de obtener los mayores
beneficios netos;

promover un enfoque coherente en materia
de especies exóticas invasoras en toda la UE.

Objetivos operativos:

prevenir la introducción deliberada en la
UE de especies exóticas invasoras preocupantes para la UE;

prevenir la introducción no deliberada en
la UE de especies exóticas invasoras y su liberación no intencionada en el
medio ambiente;

prevenir la liberación intencionada de
especies exóticas invasoras en el medio ambiente;

alerta temprana y respuesta rápida para
prevenir la reproducción y propagación de especies exóticas invasoras
preocupantes para la UE;

eliminar, minimizar o mitigar los daños
gestionando las especies exóticas invasoras preocupantes para la UE
establecidas en el medio ambiente.

4.           Opciones estratégicas

Se han propuesto cinco opciones y todas
ellas abordan los cinco objetivos operativos, aunque con diferentes niveles de
ambición. Las opciones se crearon mediante un enfoque dual que incluía, al
mismo tiempo, un análisis de las medidas necesarias para abordar los objetivos
operativos (el contenido), así como el tipo de instrumento político (la forma).

Opción 0
- La opción inicial representa la situación actual sin acciones
adicionales, que únicamente se ocupa de las plagas y agentes patógenos que
afectan a las plantas y animales y a las especies exóticas introducidas para la
acuicultura. Asimismo, se podrían imponer prohibiciones de importación mediante
el Reglamento sobre el comercio de fauna y flora silvestres y se abordaría la
problemática del agua de lastre cuando el Convenio internacional para el
control y la gestión del agua de lastre entre en vigor. Los Estados miembros
continuarían actuando según las necesidades en función de los costes de los
daños por especie.

Opción 1
- Fomentar la acción voluntaria y mejorar la cooperación incluiría el
desarrollo de directrices, códigos de conducta sectoriales y otras campañas
educativas y de sensibilización. Esto se sumaría a lo que ya se hace con la
opción 0.

Opción 2.1 - Un instrumento legislativo básico se apoyaría en una
lista única de especies exóticas invasoras preocupantes para la UE. Se trataría
de especies exóticas que hayan demostrado ser invasoras por una evaluación de
riesgos y que un comité permanente formado por representantes de los Estados
miembros considere que son una amenaza importante para la UE. Esta lista
implicaría una serie de obligaciones para los Estados miembros: por un lado,
emprender acciones destinadas a evitar la penetración de la especies enumeradas
en la UE (prevención) y, por otro, gestionar aquellas especies que aparezcan en
la lista y que ya hayan penetrado y se hayan establecido en la UE (reacción),
con vistas a evitar una mayor propagación por la UE y minimizar sus daños. La
elección de las medidas que se han de tomar (erradicación, contención o
control) se dejará a discreción de los Estados miembros.

Opción 2.2 – Esta opción amplía el alcance de la opción 2.1 más allá de la
lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la UE en lo referente a
las normas de liberación al medio ambiente. Esto se lograría introduciendo un
sistema en el que los Estados miembros exigieran un permiso para la
liberación de las especies exóticas invasoras preocupantes para los Estados
miembros.

Opción 2.3 – Esta opción amplía aún más el alcance de la opción 2.1 más allá
de la lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la UE en lo
referente a las normas de liberación al medio ambiente. Esto se lograría
estableciendo un sistema en el que las nuevas especies exóticas solo puedan
liberarse al medio ambiente si están expresamente autorizadas, y aparecen en
una lista de la UE de especies exóticas autorizadas para su liberación,
tras determinar que dicha liberación no supone ningún riesgo.

Opción 2.4 – Esta opción refuerza las disposiciones de una respuesta rápida
en comparación con la opción 2.2. Esto se lograría con la introducción de una obligación
por parte de los Estados miembros de erradicar las especies exóticas invasoras
de reciente establecimiento incluidas en la lista de especies exóticas
invasoras preocupantes para la UE, en lugar de controlarlas o contenerlas, a
menos que la Comisión conceda una excepción.

5.           Evaluación de impacto

Una dificultad a la hora de analizar las
repercusiones de las diferentes opciones fue el hecho de que es imposible
conocer previamente la cantidad y las invasiones a las que se ha de hacer
frente y qué especies y de qué modo se incluirán en la lista de especies
exóticas invasoras preocupantes para la UE. Asimismo, hasta hace poco los
estudios económicos exhaustivos y a gran escala en materia de especies exóticas
invasoras en general han sido escasos.

Otro aspecto importante que se ha de
considerar es que se cree que los sectores que podrían verse más afectados por
el instrumento legislativo abarcan varias PYME, incluidas las microempresas. La
Comisión se muestra preocupada acerca de la repercusión que la legislación
puede tener en pequeñas empresas y microempresas y cuenta con una política para
minimizar la carga en ellas; no obstante, previsiblemente estarían sujetas a la
legislación. Las especies exóticas invasoras pueden tener graves efectos
negativos en las PYME de sectores como la silvicultura, la agricultura, el
turismo y las actividades recreativas. Tales sectores se beneficiarían de esta
forma de la introducción de medidas coordinadas para hacer frente a las
especies exóticas invasoras. Por otro lado, otras PYME, tales como los
comerciantes de animales de compañía y el sector hortícola, se benefician de la
comercialización de especies exóticas y podrían verse afectadas por la
introducción de legislación que combata las especies exóticas invasoras y que
pueda imponer determinadas restricciones al uso de especies exóticas, aunque se
reconoce de forma general que existe una opción de especies de sustitución para
la mayoría de los fines.

El análisis encontró los siguientes
efectos principales:

Opción 0 - Aunque ya supone unos gastos de 1 400 millones EUR/año en
costes de acción, mantener la situación actual no evitaría el aumento de los
daños económicos, sociales y medioambientales provocado por las especies
exóticas invasoras y, por tanto, sería ineficaz para alcanzar los objetivos de
esta propuesta.

Opción 1
– Esta opción solo implicaría un coste adicional menor en términos de acción en
comparación con la opción 0, pero también resultaría ineficaz a la hora de
prevenir el aumento de los daños.

Opción 2.1 – No se prevé que está opción añada costes importantes en
términos de acción (entre 26 y 40 millones EUR/año adicionales) en comparación
con la opción 0 y podría conllevar además una disminución de los costes
con el tiempo (1 000 millones EUR/año). Las medidas propuestas recogidas
en la opción 2.1 implicarían una reorganización de los gastos actuales,
prestando más atención a la prevención y menos a la reacción (en consonancia
con los regímenes fitosanitario y de salud animal), y un uso más eficiente de
los recursos, estableciendo coherentemente las prioridades. Los costes
adicionales también se podrían ver reducidos al mínimo si se aprovecharan al
máximo las dotaciones existentes. La opción 2.1 podría repercutir negativamente
en el comercio internacional (pero únicamente en el caso de que se prohibieran
especies exóticas invasoras de gran valor habitualmente comercializadas) y en
aquellas pequeñas empresas y microempresas que cultivan especies exóticas
invasoras o comercializan con animales de compañía y especies ornamentales
(aunque únicamente en tanto que no se pudieran encontrar alternativas
adecuadas). No obstante, se tendrían en cuenta las posibles repercusiones
económicas negativas al considerar las especies que se hayan de incluir en la
lista. Por otro lado, los ciudadanos, las autoridades públicas y otros
operadores económicos, incluidas muchas pequeñas empresas y microempresas,
tales como agricultores y silvicultores, serían los principales beneficiarios
de la evitación del aumento de los daños. Todos los operadores económicos
también se beneficiarían de una mayor seguridad jurídica y de un enfoque mejor
coordinado. Por último, el instrumento legislativo básico conllevaría
considerables beneficios sociales, medioambientales y económicos que superarían
los costes. De hecho, el paquete de medidas podría evitar la pérdida de puestos
de trabajo (p. ej. tras el colapso de la pesca), y sería beneficioso para la
salud pública, así como para las propiedades e instalaciones recreativas. Los
efectos medioambientales serían también positivos porque se evitarían daños a
la biodiversidad y a los servicios de los ecosistemas. Se calcula que cada
especie exótica invasora que se evita supone evitar, de media, 130 millones
EUR/año en costes de daños o de control a largo plazo. Esto es solo un cálculo
aproximado, pero sirve para ilustrar los posibles beneficios de una forma
simplificada. Asimismo, incluso si no se pudieran evitar las especies exóticas
invasoras de reciente establecimiento, seguirían apareciendo en cualquier caso
en la lista y se gestionarían de forma coherente, con lo que se evitarían más
costes en daños.

Opción 2.2 - Esta opción contemplaría un enfoque más preventivo sin ser
demasiado gravoso. Añadiría algunos costes administrativos para aquellos
Estados miembros que aún no cuenten con un sistema de permisos y para aquellos
operadores económicos que tengan intereses en liberar especies exóticas
preocupantes para los Estados miembros. Sin embargo, este sistema evitaría la
introducción en el medio ambiente de las especies exóticas invasoras que, aun
sin aparecer clasificadas como especies exóticas invasoras preocupantes para la
UE, podrían provocar considerables daños económicos, sociales y
medioambientales.

Opción 2.3 – Esta opción seguiría el enfoque más preventivo desde el punto
de vista económico, social y medioambiental. No obstante, supondría un
importante cambio en comparación con el actual enfoque y provocaría una
considerable carga administrativa para los sectores económicos que dependen de
la introducción de las especies exóticas en el medio ambiente (p. ej. los
sectores de la horticultura y la silvicultura).

Opción 2.4 – Esta opción garantizaría que se aborden meticulosamente y de
forma inmediata las nuevas invasiones. Cada invasión erradicada rápidamente
evitaría consecuencias económicas, sociales y medioambientales negativas a
largo plazo. Esto implicaría una mayor inversión inicial, principalmente para
los Estados miembros, pero también considerables ahorros a largo plazo, para
toda la sociedad.

Por último, se ha de considerar que los
Estados miembros se verán afectados de diversas formas dependiendo de la
estructura de sus empresas, aparte de sus condiciones geográficas y climáticas.
Por ejemplo, algunos Estados miembros cuentan con un sector forestal más sólido
que otros (p. ej., los países nórdicos, Alemania), mientras que otros poseen un
pujante sector hortícola (p. ej., los Países Bajos). Sin embargo, no fue
posible identificar desequilibrios especialmente fuertes entre los Estados
miembros.

6.           Comparación de las opciones

Basándose en el análisis del impacto, fue
posible llegar a la siguiente conclusión:

Mientras que la opción 0 y la opción
1 incluyen varias disposiciones legislativas de la UE y nacionales, dejan
sin abordar la gran mayoría de especies y vías de penetración. Se calcula que
ya provocan 1 400 millones EUR/año en costes de acción, principalmente
para los Estados miembros, pero han demostrado ser ineficaces a la hora de
cumplir los objetivos de este ejercicio, además de carecer de coherencia con
los objetivos primordiales de la UE.

La opción 2.1 podría reducir
significativamente los efectos adversos de las especies exóticas invasoras y
ser eficaz a la hora de cumplir los objetivos. Solo provocaría costes
adicionales de acción de entre 26 y 40 millones EUR/año. Por otro lado, los
costes de acción podrían reducirse con el tiempo hasta 1 000 millones
EUR/año. Repercutiría positivamente en la eficacia del gasto por parte de las
autoridades públicas de los Estados miembros y sería coherente con los
objetivos primordiales de la UE.

La opción 2.2 sería más eficiente,
eficaz y coherente que la opción 2.1, con costes adicionales moderados, dado
que los Estados miembros se basarían a menudo en los sistemas existentes.

La opción 2.3 sería incluso más
eficaz y coherente que la opción 2.2 aunque, al mismo tiempo, impondría una
carga significativa a determinados operadores económicos, especialmente a
aquellos involucrados en la producción primaria, lo que afectaría a su
eficiencia.

La opción 2.4 sería más eficiente,
eficaz y coherente que la opción 2.2, con costes adicionales moderados.

En resumen, se prevé que la opción 2.3
genere los mejores resultados en cuanto a efectividad y coherencia. No
obstante, su ventaja con respecto al dominio económico se considera demasiado
importante y por ello su porcentaje de costes/beneficios es menos favorable que
la opción 2.2. Por otro lado, se ha estimado que los beneficios adicionales de
la opción 2.4 sean considerables y que superen los costes adicionales en
comparación con la opción 2.2 y 2.1. Además, la opción 2.4 se basaría muy
eficazmente en las disposiciones existentes en los Estados miembros. Por ello
se seleccionó la opción 2.4 como la opción de preferencia, que
logra los mayores beneficios con respecto a costes, aunque no sea la opción que
aporte los mayores beneficios con respecto a la biodiversidad.

Al escoger la opción 2.4 se espera que 1)
el coste anual de las acciones se mantenga estable o incluso disminuya con el
tiempo, 2) la magnitud de los beneficios (es decir, la eliminación de daños y
gestión de costes) siga en aumento a lo largo de los años conforme se eviten
mayores números de invasiones, 3) los costes totales del problema no aumenten
tanto como lo harían sin la acción de la UE.

7.           Seguimiento y evaluación

El seguimiento y la evaluación de los
resultados del instrumento propuesto se abordarán mediante las obligaciones de
información y notificación incluidas en el texto legal. Sobre esta base, la
Comisión y otros organismos podrán informar sobre los indicadores y seguir el
progreso hacia los objetivos.

Las obligaciones de información se
basarían en mecanismos de información existentes tales como los llevados a cabo
de conformidad con las directivas relativas a las aves y a los hábitats, la
directiva marco sobre el agua y la directiva marco sobre la estrategia marina,
así como los regímenes de salud animal y vegetal y de la acuicultura. Tales
obligaciones se verían limitadas al mínimo estrictamente requerido para
garantizar la aplicación del texto legal y otros compromisos internacionales,
así como evitar una carga administrativa innecesaria.

El texto legal incluiría una cláusula de
revisión que permitiría actualizar el enfoque de acuerdo con el progreso
científico y técnico, así como la posibilidad de un mayor desarrollo gradual a
la luz de los problemas que surjan durante la aplicación.

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