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Language: es
Format: md

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# 52013DC0634

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES relativa al mercado único de las telecomunicaciones /\* COM/2013/0634 final \*/**

  

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL
PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL
COMITÉ DE LAS REGIONES

relativa al mercado único de las
telecomunicaciones

1.           Contexto político y
económico

Conseguir
avances significativos hacia un mercado único europeo de las telecomunicaciones
resulta esencial para los intereses estratégicos de Europa y su progreso
económico, para el propio sector de las telecomunicaciones y para los
ciudadanos que se sienten frustrados por no tener un acceso pleno y equitativo
a servicios de telecomunicaciones como Internet y los servicios móviles.

La
importancia de un acceso rápido y fiable a Internet se incrementará con la
prevalencia de la computación en nube. Esto exige disponer de redes de alta
calidad, que solo puede ofrecer un sector de las telecomunicaciones saneado,
por lo que reviste un interés estratégico para Europa.

Del mismo
modo, el interés estratégico de Europa queda atendido si esta dispone de
capacidad propia para garantizar unos servicios de computación en nube a los
ciudadanos y conserva una capacidad de producción de equipos de
telecomunicaciones significativa. Ambos aspectos dependen de un sector de las
telecomunicaciones dinámico, dispuesto a invertir en redes de acceso fijas de
alta velocidad y móviles 4G.

La inmensa
mayoría de los ciudadanos, las empresas, las administraciones públicas y los
emprendedores dependen cada vez más de la conectividad de las
telecomunicaciones. Sin embargo, hoy en día, en Europa, se ven sujetos a una
especie de una lotería en lo que respecta al acceso a estos servicios, a pesar
de los 26 años de progresos en la reforma de los mercados nacionales de
telecomunicaciones europeos y en la creación de las bases de un mercado único
de las telecomunicaciones.

La propia economía
de Internet representa una parte cada vez mayor del PIB, en tanto que la
conectividad eficaz y las innovaciones de Internet resultan ahora esenciales
para el crecimiento de la productividad en todos los sectores económicos, de la
asistencia sanitaria a la energía y los servicios públicos. La mejora del
sector de las telecomunicaciones, por tanto, es algo que no afecta solamente a
este sector (que supone hasta el 9 % de la economía digital de Europa),
sino que fundamenta el desarrollo sostenible de todos los sectores.

Un avance
importante en el desarrollo del mercado único de las telecomunicaciones
aportaría un muy necesario impulso a la economía, al contribuir a promover
nuevas fuentes de crecimiento económico (como la economía de las aplicaciones,
que ha generado 794 000 nuevos empleos —casi la mitad de desarrolladores
de software— desde 2008), impulsar la innovación, crear puestos de trabajo
nuevos y sostenibles y restablecer la competitividad de Europa.

Teniendo
esto en cuenta, el Consejo Europeo de marzo de 2013 instó a la Comisión a
presentar medidas concretas para instaurar el mercado único en las tecnologías
de la información y las telecomunicaciones tan pronto como fuera posible.
Mediante las actuales propuestas, la Comisión afronta ese compromiso.

El sector de
las comunicaciones electrónicas opera a escala mundial, pues la web (y los
servicios que comercian a través de ella) van más allá de las fronteras de la
UE. Es importante contemplar las actuales iniciativas en el contexto de lo que
ocurre en otros lugares, y que el suministro de comunicaciones electrónicas y
servicios digitales reciba la debida atención en los acuerdos sectoriales o en
las negociaciones sobre comercio e inversión con nuestros principales socios.

2.           Veintiséis años de reforma
de la reglamentación de las telecomunicaciones

En poco más
de una generación, gracias al marco jurídico de la UE, se ha conseguido la
liberalización del sector de las telecomunicaciones, que ha dejado de estar
dominado por monopolios de servicio público estáticos y ganado en dinamismo y
competitividad. A partir de los años ochenta, los sucesivos paquetes de medidas
legislativas europeas han desagregado las redes, fomentado la competencia y las
posibilidades de elección, limitado el coste de la itinerancia móvil, conferido
a los consumidores nuevos e importantes derechos y alentado la aplicación
convergente y coherente del marco común.

Además, la
aplicación de la legislación de competencia de la UE ha contribuido a
garantizar el funcionamiento competitivo de los mercados, aportando precios más
bajos y mejor calidad de servicio a los consumidores de toda la UE.

Estos
cambios en la legislación de la UE en materia de telecomunicaciones han
intentado adaptarse a las transformaciones revolucionarias de las TIC: primero
la telefonía móvil, y luego Internet. En la actualidad, el sector de las
telecomunicaciones es la espina dorsal de los servicios y productos digitales
que pueden estar detrás de todos los aspectos de nuestras vidas e impulsar la
recuperación económica de Europa.

Los
esfuerzos de la UE para promover un marco regulador sólido y respaldar la
competencia han sustentado durante mucho tiempo los cambios en el sector. Con
avances como las normas del GSM y del UMTS, la UE sembró el terreno para que
Europa y sus industrias fueran líderes a nivel mundial. A lo largo del tiempo,
la liberalización ha aportado a los ciudadanos y las empresas competencia,
precios más equitativos y posibilidades reales de elección dentro de los
mercados nacionales. A medida que los mercados se hacen más competitivos, europeos
y mundiales, el marco regulador tiene que evolucionar también.

El marco
regulador existente, presentado por la Comisión en 2007 y centrado en el
refuerzo de la supervisión europea y la coherencia en la regulación de los
mercados nacionales, ha servido bien sus objetivos. Sin embargo, más
recientemente, fuera de las fronteras europeas, los potentes operadores de
EE.UU., Japón y Corea del Sur han realizado enormes inversiones para
proporcionar unas conexiones de banda ancha (fijas e inalámbricas) rápidas. En
tal contexto mundial, es importante que Europa no se quede atrás. Asimismo, un
clima económico y tecnológico cambiante y el impacto de la crisis económica y
financiera han dado lugar a rápidos y acelerados cambios en el sector de las
telecomunicaciones en el mundo, incluida una importante reestructuración. Y las
nuevas exigencias y solicitudes de servicios basados en los datos están
reforzando el imperativo del mercado único, ya que una posición fuerte del sector
europeo de las TIC (especialmente las telecomunicaciones) y la cobertura de la
banda ancha, en comparación con otros países, son de importancia clave para la
competitividad de la economía europea. Esto se observa especialmente en este
momento en que Europa está buscando nuevas formas de salir de la crisis.

El sector de
las telecomunicaciones debe prosperar facilitando la prosperidad de la economía
en su conjunto; es insostenible que trate de hacerlo frustrando las necesidades
de conectividad de la economía en general, con modelos de negocio que viven de
la escasez y no de la abundancia. Por tanto, hay que tomar ahora medidas
decisivas que permitan una reestructuración del sector si se quiere evitar que
se enfrente a un inevitable futuro declive. Cruzarse de brazos no es una
opción.

3.           Obstáculos al mercado
único

La Comisión
Europea está decidida a mantener y ampliar los beneficios de las
telecomunicaciones para las empresas y los ciudadanos. Pero, pese a todos los
progresos realizados hasta la fecha, el sector sigue enfrentándose a una serie
de obstáculos, barreras y retos que, en conjunto, impiden cosechar plenamente
los beneficios del mercado único. Un estudio reciente muestra que, si se
completara el mercado interior de las comunicaciones electrónicas, el producto
interior bruto (PIB) podría aumentar hasta en 110 000 millones EUR
anualmente[1].

Globalmente,
el sector de las telecomunicaciones sigue soportando la herencia de los
antiguos monopolios nacionales, que operaban en gran medida dentro de los límites
nacionales. Algunas grandes empresas de telecomunicaciones están presentes en
varios Estados miembros, pero ninguna lo está en todos. En su mayor parte, los
operadores de telefonía móvil tienen una implantación meramente nacional;
muchos operadores fijos están todavía más confinados. Quienes operan en varios
Estados miembros deben trabajar con arreglo a normas distintas y a requisitos y
medidas en ocasiones divergentes de diferentes reguladores, y precisan de
autorizaciones diferentes en cada Estado miembro. Además, a menudo los
operadores activos en varios Estados miembros no se comportan como verdaderos
operadores europeos, y parecen contentarse con desempeñar sus actividades por
separado en cada Estado miembro. El mercado incluye más de un millar de
operadores fijos y varios cientos de operadores móviles que, pese a pertenecer
a menudo a grupos de mayor envergadura, operan sobre bases nacionales. Al mismo
tiempo, el sector tiene un carácter cada vez más internacional y depende de la
escala para ser rentable.

La ausencia
de un mercado único se manifiesta también claramente en los precios. Por
ejemplo, el coste de una llamada a otro país de la UE, o de utilizar un
dispositivo móvil en otro país de la UE, suele ser mucho más elevado que en el
caso nacional, debido a los cargos por itinerancia de voz y de datos y a las
tarifas por llamada «internacional» (en el interior de la UE). Muchos
ciudadanos consideran improcedentes estas tarifas, que también constituyen un
obstáculo jurídico para el ejercicio de las libertades del mercado único.

Además, es
probable que los consumidores se sientan más inclinados a aceptar ofertas de
operadores establecidos en otros Estados miembros si saben que pueden basarse
en el mismo conjunto de normas: por ejemplo, las normas sobre transparencia,
las cláusulas contractuales, las medidas para facilitar el cambio de operador y
las normas para impedir el bloqueo o el estrangulamiento de los servicios en
línea, encuadradas entre las medidas destinadas a garantizar el acceso a la Internet
abierta. Los esfuerzos nacionales dispersos para proteger los derechos de los
consumidores pueden ser otra causa de fragmentación del mercado único.

Mientras
tanto, las diferencias de calendario, las condiciones y los costes de los
procedimientos de adquisición de espectro desalientan la inversión y dificultan
el desarrollo de las redes inalámbricas integradas entre países. Una
disponibilidad de espectro más oportuna y fiable permitiría conexiones de banda
ancha más generalizadas y asequibles en Europa, pero sigue a menudo presa de
estructuras reguladoras de nivel nacional.

Y las
reglamentaciones divergentes de las redes fijas a menudo implican un exceso de
reglamentación, o incertidumbre e imprevisibilidad reglamentaria, dificultando
la planificación de las inversiones en la nueva generación de redes rápidas de
banda ancha.

Con una
mayor armonización en el mercado único, los europeos se beneficiarían de una
mayor cobertura de la banda ancha rápida, así como de nuevos servicios
digitales más innovadores. Estas redes de telecomunicaciones rápidas también
constituyen insumos esenciales para muchos otros sectores, públicos y privados.
Un sector de las telecomunicaciones fuerte y dinámico resulta esencial para que
Europa pueda explotar innovaciones tales como la computación en nube, las
nuevas herramientas que utilizan ingentes cantidades de datos, los automóviles
conectados, la fabricación inteligente, la Internet de los objetos, las
ciudades inteligentes, una administración pública modernizada, la sanidad
electrónica, la enseñanza en línea, etc. Las redes de alta velocidad podrían
convertirse como tales en el fundamento de un ecosistema digital europeo
dinámico.

En pocas
palabras, el sector adolece de la fragmentación que comportan las fronteras
nacionales; de una falta de coherencia y previsibilidad de la reglamentación en
toda la Unión; de unos precios indebidamente elevados para servicios
específicos; y de falta de inversión. La resolución de esos problemas es
esencial para garantizar el empleo, la productividad y el crecimiento en
Europa. Un mercado único de las telecomunicaciones competitivo contribuiría a
resolver tales problemas.

4.           Hacia un mercado único
de las telecomunicaciones

Un verdadero
mercado único de las telecomunicaciones es un mercado en el que:

- los
consumidores pueden obtener servicios de cualquier operador de la UE, sin
discriminación, con independencia de dónde estén establecidos;

- los
operadores son capaces de ofrecer servicios competitivos fuera de su Estado
miembro de origen, y a consumidores basados en el conjunto de la UE;

- las
tarifas excesivas por las llamadas en el interior de la UE, o si se utiliza un
móvil en otro país de la UE, han sido eliminadas.

Este es el
objetivo final por cuya consecución hace tiempo que está trabajando la Comisión
Europea, y del que deriva el marco regulador actual. Implica en última
instancia la supresión gradual de las barreras nacionales a la competencia
transfronteriza, incluidos los distintos reglamentos sectoriales nacionales,
las diferentes legislaciones nacionales relativas a los contratos de
telecomunicaciones del consumidor, y las diferentes condiciones nacionales para
la atribución y asignación del espectro. Implica también un marco más
coherente, estable, jurídicamente seguro, competitivo, con un mayor grado de
armonización y más favorable a la inversión, que garantice más posibilidades de
elección, una banda ancha más rápida y mejores servicios transfronterizos.

La Comisión
mantiene su opinión de que un auténtico mercado único que responda a esta idea
exigirá un regulador único de la UE responsable de interpretar y aplicar un
marco jurídico armonizado. También requeriría un sistema único para imponer
medidas correctoras, y posiblemente una mayor armonización en la atribución y
asignación de espectro.

Es evidente,
sin embargo, que el proceso de creación de un mercado único de las
telecomunicaciones –como en otros sectores– es un proceso gradual que depende
tanto del comportamiento de los participantes en el mercado como de la
intervención de los reguladores.

Las
propuestas presentadas hoy representan un importante paso intermedio hacia ese
objetivo final del mercado único totalmente integrado, al abordar algunas de
las barreras cuya supresión puede contribuir a que este sector desempeñe plenamente
su papel en la urgente búsqueda de crecimiento. El enfoque se basa en el actual
marco de las telecomunicaciones y se centra en los problemas transfronterizos a
que se enfrentan los operadores y los consumidores, así como en la eliminación
de los obstáculos a la inversión. Este enfoque implica definir una serie de
modificaciones concretas del marco actual, como pasos intermedios que
conjuntamente creen un «punto de no retorno» que permita que el mercado
evolucione hacia un mercado único paneuropeo.

En la
práctica, esto supone:

·
abordar algunas de las divergencias de
interpretación entre los reguladores nacionales, incrementar la cooperación
entre ellos y la continuidad en la gobernanza, y reforzar el papel de la
Comisión;

·
abordar los problemas con que tropiezan los
consumidores en un mercado europeo fragmentado mediante la introducción de
ciertas normas comunes para los consumidores; eliminar los cargos por las
llamadas entrantes en itinerancia, así como los recargos injustificados por las
llamadas dentro de la UE; incentivar las condiciones del mercado que puedan
favorecer una rápida eliminación progresiva de todos los cargos por itinerancia
en Europa; e introducir nuevas normas comunes de protección de los
consumidores, en particular para proteger el acceso a la Internet abierta;

·
ofrecer nuevas oportunidades de negocio al
sector de las telecomunicaciones, de modo que sea menos complicado invertir en
redes y prestar y garantizar servicios a través de las fronteras; y armonizar
los «insumos» técnicos esenciales (por ejemplo, el espectro para las redes
inalámbricas, el acceso a las redes para la banda ancha fija).

·
Reforzar la dimensión europea del actual
sistema de reguladores nacionales. La Comisión propone, como paso intermedio
para reforzar el papel del Presidente del Organismo de Reguladores Europeos de
Comunicaciones Electrónicas (ORECE), la creación de un puesto a tiempo completo
por tres años que garantice una planificación más estratégica y una mayor
continuidad.

Al final de
las negociaciones sobre la revisión del marco regulador en 2009, la Comisión
asumió el compromiso formal de intervenir en el ámbito del acceso a la Internet
abierta. Desde entonces, y ciertamente desde que el marco fuera concebido
inicialmente, la importancia del acceso a Internet se ha incrementado
enormemente, hasta el punto de haberse convertido en un elemento clave de la
actividad económica, social y cultural. Como tal, se ha convertido también en
el servicio más fundamental y valioso prestado por los operadores de redes y los
proveedores de servicios de Internet. Son cuatro las razones por las que es
necesario actuar ahora en relación con el acceso a la Internet abierta. En
primer lugar, en su forma actual, no existen garantías reales de acceso abierto
a escala de la UE, y se cuenta con múltiples y evidentes indicios de que
algunos servicios son bloqueados o «estrangulados» (degradados), lo que
perjudica a los intereses de los consumidores y de los proveedores de
contenidos y aplicaciones, que corren el riesgo de verse bloqueados. En
segundo, los operadores de telecomunicaciones y los proveedores de contenidos y
aplicaciones están desarrollando «servicios especializados» cuyo valor social y
económico depende de que la calidad esté garantizada –en el caso de la IPTV,
aplicaciones de sanidad en línea tales como las imágenes médicas de alta
resolución, la videoconferencia o las aplicaciones en la nube intensivas en
datos y críticas para las empresas. Estas innovaciones ofrecen oportunidades
para nuevas actividades económicas, pero exigen un marco regulador europeo que aporte
unas condiciones claras para el desarrollo de estos servicios, en conjunción
con un próspero ecosistema de Internet. En tercero, los reguladores nacionales
no disponen actualmente de competencias suficientes, con arreglo al marco europeo
de las telecomunicaciones, para intervenir y sancionar el bloqueo u otras
prácticas de gestión del tráfico poco razonables, ni para mantener la vitalidad
de la Internet abierta. En cuarto y último lugar, los responsables políticos nacionales
están empezando a afrontar este problema mediante un amplio abanico de enfoques
divergentes, lo que supone un nuevo riesgo de fragmentación dentro del mercado
único y un nuevo reto para la gestión integrada de las redes. El proyecto de
Reglamento trata de hacer frente a estos problemas de manera equilibrada y
eficaz.

5.           Abordar la inversión y
la competencia

La
Recomendación sobre metodologías de costes y no discriminación constituye el
segundo elemento de este paquete, que complementa la propuesta de Reglamento y
está intrínsecamente ligada a él. Se centra más directamente en la inversión,
así como en una mayor armonización de las metodologías de costes. El objetivo
es que Europa refuerce sus inversiones en la banda ancha. Este objetivo es fundamental
para mantener la competitividad a nivel mundial, pero la inversión se ve
obstaculizada por la inseguridad jurídica y las divergencias entre las
autoridades de reglamentación. Es posible lograr una reglamentación más
coherente y previsible y un entorno normativo más estable mediante: 1) una
mayor armonización de los cargos que los operadores históricos podrán cobrar
por permitir a los demás el acceso a sus redes de cobre; y 2) la garantía de
que los «demandantes de acceso» cuentan con un acceso a las redes realmente
equivalente. Cuando se garanticen estas presiones competitivas y la no
discriminación, los precios de los productos de «nueva generación» vendrán
determinados por el mercado, en lugar de ser regulados; los precios de acceso a
las redes de cobre permanecerían estables en términos generales y no
abaratarían artificialmente los de las redes del futuro.

En la
situación actual, la aplicación incoherente de las normas genera inseguridad
jurídica para todos los operadores del mercado y obstáculos al mercado
interior. La seguridad jurídica es especialmente importante si se tiene en
cuenta que la inversión en las redes rápidas de banda ancha ha de soportar
costes significativos, mientras que la demanda del producto final sigue siendo
incierta.

Las aclaraciones
ofrecidas en la Recomendación resultarán, por lo tanto, cruciales para suprimir
la incertidumbre: habrá claridad sobre los precios cobrados por el acceso a la
red tanto para los operadores históricos como para los demandantes de acceso.

6.         Hoja de ruta hacia la realización del mercado
único de las telecomunicaciones a medio plazo

Se espera
que los efectos a medio plazo de la legislación propuesta sean más libertad y
oportunidades para los participantes en el mercado y una tendencia hacia una mayor
consolidación del sector. Cabe esperar que la intensificación de la competencia
a medida que Europa avanza hacia un verdadero mercado único dé lugar, con el
tiempo, a una reducción de la reglamentación sectorial basada en el análisis de
mercados. Ciertamente, uno de los resultados de la consecución del mercado
único debería ser una mayor tendencia a la competencia efectiva en los mercados
pertinentes, permitiendo que la aplicación ex post de la legislación
sobre competencia resulte progresivamente suficiente para garantizar el buen
funcionamiento del mercado. Con el tiempo, a medida que emerge un verdadero
mercado único de las comunicaciones electrónicas, tendrá que evolucionar
también el ámbito geográfico de los mercados, a efectos tanto de la regulación
sectorial basada en los principios de la competencia como de la aplicación de
la propia legislación sobre competencia.

Como paso
adicional, la Comisión trabajará en la revisión de la Recomendación sobre
mercados pertinentes para garantizar que, al desarrollarse la competencia, se
reduce de forma adecuada la carga reguladora ex ante impuesta a los
operadores.

Se
necesitarán otros pasos para completar el mercado único de las
telecomunicaciones, en particular mediante una mayor coordinación de las
medidas correctoras. A tal efecto, la Comisión adoptará las medidas necesarias
a fin de preparar el terreno con vistas al próximo mandato de la Comisión,
mediante la utilización de los instrumentos existentes que ofrece el marco
regulador y también mediante la preparación de un análisis de las posibilidades
de mejora de los mecanismos existentes para garantizar la coherencia
reglamentaria. Este análisis, que comportará una amplia consulta pública a su
debido tiempo, también debería examinar la utilidad de una única autoridad
reguladora de las telecomunicaciones en la UE. El análisis podría también
abordar la igualdad de condiciones entre las normas aplicables a los servicios
en línea OTT («over-the-top») y a los servicios de telecomunicaciones y las
nuevas cuestiones planteadas en torno a la convergencia entre los servicios y
mercados de telecomunicaciones y audiovisual.

7.           Conclusión

La intención
de la Comisión es que la UE disfrute de un sector de las telecomunicaciones
dinámico y competitivo. Debería contar con una serie de operadores sólidos,
activos en varios Estados miembros y también fuera de la UE, junto con un
número más elevado de pequeños operadores, más las empresas locales: todos
ellos ofrecerían una infraestructura o unos servicios punteros. Proporcionará
la infraestructura y los servicios necesarios para una economía digital abierta
y próspera, impulsando el crecimiento digital, el empleo y las oportunidades en
Europa.

Con este
conjunto de medidas, la Comisión reitera su compromiso con los objetivos relativos
a la banda ancha de la Agenda Digital para Europa, que podrían ser alcanzados
por una combinación de operadores (históricos y alternativos, fijos e
inalámbricos), que ofrecieran una gama amplia y competitiva de posibilidades de
elección de servicios y contenidos de alta calidad. Dicha cobertura de banda
ancha es esencial para que los nuevos servicios en línea adquieran masa
crítica: de las redes inteligentes y las ciudades inteligentes a la computación
en nube universal o la Internet de los objetos. También situaría a Europa en la
vanguardia digital, con una moderna infraestructura digital que permita a sus
ciudadanos aprovechar plenamente el potencial de Internet y a sus empresas
competir a escala mundial.

Habida
cuenta de este contexto, la Comisión insta al Parlamento Europeo y al Consejo a
que examinen y adopten esta propuesta de Reglamento cuidadosamente focalizada
como asunto de la más alta prioridad política.

[1]               Ecorys, TU Delft et al., Steps Towards a Truly
Internal Market for e-Communications, 2013.

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