Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52011DC0356

  

ÍNDICE

1. Resumen 3

1.1. Investigación, Desarrollo e Innovación 3

1.2. Protección del medio ambiente 4

1.3. Desarrollo regional 5

1.4. Pequeñas y medianas empresas (PYME) 5

1.5. Sector de la banda ancha 6

1.6. Empleo y Formación 7

2. Introducción 8

3. Ayudas estatales para investigación, desarrollo e innovación 11

3.1. Contexto político 11

3.2. Normas sobre ayudas estatales para la I+D+i 13

3.3. Decisiones sobre ayudas estatales de I+D+i y estudio de casos 14

3.4. Gasto en I+D+i 17

3.5. Ayudas estatales y resultados de la innovación 20

3.6. Conclusión sobre las ayudas estatales a la I+D+i 21

4. Ayudas estatales para la protección del medio ambiente 22

4.1. Contexto político 22

4.2. Normas sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente 24

4.3. Decisiones sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente y estudio de casos 25

4.4. Gasto en ayudas estatales para la protección del medio ambiente 28

4.5. Conclusión sobre las ayudas estatales para la protección del medio ambiente y el ahorro energético 30

5. Ayudas estatales para el desarrollo regional 30

5.1. Contexto político 30

5.2. Normas sobre ayudas estatales para el desarrollo regional 32

5.3. Decisiones sobre ayuda estatal y estudio de casos 34

5.4. Gasto en ayuda regionales 37

5.5. Conclusión sobre la ayuda estatal para desarrollo regional 38

6. Ayuda estatal para PYME 39

6.1. Contexto político 39

6.2. Normas sobre ayudas estatales para las PYME 40

6.3. Decisiones sobre ayudas estatales para PYME y estudio de casos 42

6.4. Gasto en ayudas estatales para PYME 44

6.5. Conclusión sobre la ayuda estatal para las PYME 46

7. Ayuda estatal al sector de la banda ancha 46

7.1. Contexto político 46

7.2. Normas sobre ayudas estatales a la banda ancha 47

7.3. Decisiones sobre ayudas estatales para la banda ancha y estudio de caso 48

7.4. Gasto en ayuda estatal en el sector de la banda ancha 51

7.5. Conclusión sobre la ayuda estatal al sector de la banda ancha 53

8. Ayuda estatal para empleo y formación 54

8.1. Contexto político 54

8.2. Normas sobre ayudas estatales para empleo y formación 56

8.3. Decisiones sobre ayudas estatales de empleo y formación y estudio de casos 57

8.4. Gasto en ayuda estatal para formación y empleo 59

8.5. Conclusión sobre la ayuda estatal al empleo y la formación 61

9. Conclusión 62

RESUMEN

La presente edición de primavera del Marcador de ayudas estatales presenta una visión general de las ayudas estatales en los ámbitos que tienen una especial importancia para la Estrategia Europa 2020[1]. Estos ámbitos son la investigación, el desarrollo y la innovación, la protección del medio ambiente, el desarrollo regional, la banda ancha, las PYME, el empleo y la formación. En cada uno de estos ámbitos el Marcador presenta el contexto político, describe el marco jurídico para la concesión de las ayudas, incluye datos sobre el número y tipo de medidas que han sido objeto de decisiones durante el periodo 2004-2010 y sobre los gastos reales (hasta 2009 inclusive). Este Marcador es el primero relativo a las ayudas estatales en el contexto de la Estrategia Europa 2020. Pretende constituir un punto de partida para análisis más detallados en los años venideros, que se complementarán, a ser posible, con un análisis más cualitativo de la eficacia de las medidas de ayuda.

Investigación, Desarrollo e Innovación

La investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i) son elementos clave del esfuerzo por reforzar la competitividad de la economía europea y garantizar un crecimiento sostenible. Así pues, la I+D+i se sitúa en el núcleo de la Estrategia Europa 2020.

La función principal de las ayudas estatales a la I+D+i consiste en aportar financiación cuando los propios mercados no logran producir un resultado óptimo debido a las imperfecciones de su funcionamiento (debido, por ejemplo, a externalidades, bienes públicos, información imperfecta y asimétrica o fallos de coordinación y de red). La ayuda estatal solo puede contribuir a generar más I+D+i si se enfoca hacia deficiencias de mercado bien identificadas, que impiden que los mercados alcancen unos niveles óptimos de I+D+i, y si está bien concebida de tal forma que los falseamientos de la competencia y del comercio se reduzcan al mínimo al tiempo que se rentabiliza al máximo la eficiencia del gasto público. No obstante, es importante tener en cuenta que la ayuda estatal es tan solo un elemento complementario del abanico de instrumentos mucho mayor que se precisa para impulsar la I+D+i y que no puede sustituir a las reformas necesarias para hacer frente a las deficiencias estructurales en este ámbito.

La UE aún tiene que mejorar considerablemente para lograr el objetivo de la Estrategia Europa 2020 de gastar el 3 % del PIB de la UE en I+D+i. En 2009 esta cifra fue del 2,01 % del PIB (cerca de 236 500 millones EUR), el nivel más alto de su historia, pero todavía muy por debajo del objetivo del 3 %. Además, existen también grandes diferencias entre los Estados miembros. El sector público fue la fuente de financiación de cerca de un tercio del gasto total en I+D+i en la UE (0,65 % del PIB). La ayuda estatal representó una proporción relativamente pequeña de este total (10 600 millones EUR, es decir un 0,09 % del PIB en 2009).

Entre 2004 y 2010, la Comisión adoptó 426 decisiones finales relativas a medidas de I+D+i, de las que se aprobaron 413 por ser compatibles, se declaró que otras 12 no contenían ayuda estatal y una fue objeto de una decisión negativa con orden de recuperación. Entre el 1 de enero de 2007, fecha de entrada en vigor del Marco comunitario sobre I+D+i[2], y finales de 2010, la Comisión autorizó 195 regímenes de ayuda. Durante ese mismo periodo, aprobó otras 44 medidas de ayuda ad hoc o individual, de las que 39 se autorizaron tras una evaluación pormenorizada.

Según los informes anuales presentados por los Estados miembros, más de la mitad de los 46 500 millones EUR concedidos en total durante el periodo 2004-2009 para I+D+i correspondió a dos Estados miembros: Alemania (29 %) y Francia (22 %). Otros cinco Estados miembros concedieron otro tercio del total: Italia (11 %), España (9 %), Reino Unido (7 %), Bélgica (5 %) y Países Bajos (4 %).

Los Estados miembros considerados líderes de la innovación no son necesariamente aquellos en los que se conceden más ayudas estatales para I+D+i. En efecto, según los datos de que se dispone, un elevado rendimiento en este ámbito no guarda relación directa con el nivel de ayudas estatales concedidas sino más bien con un contexto y unas condiciones generales adecuados para la inversión.

Protección del medio ambiente

La Estrategia Europa 2020 ha establecido que el «crecimiento sostenible», que fomente una economía eficiente en el uso de los recursos, más verde y sostenible, es una de las prioridades principales para los años venideros. En particular, ha definido los siguientes objetivos: reducción de las emisiones de CO2 en un 20 %, un 20 % de energía renovable en el total del consumo de energía de la UE y un incremento del 20 % de la eficiencia energética.

El objetivo del control de las ayudas estatales en el ámbito de la protección del medio ambiente consiste en velar por que las medidas de ayuda estatal den lugar a un nivel de protección del medio ambiente superior al que se obtendría sin la ayuda y en garantizar que los efectos positivos de esta superen sus efectos negativos, especialmente los falseamientos de la competencia y el efecto sobre el comercio entre Estados miembros. La ayuda estatal puede ser necesaria para lograr los objetivos medioambientales de la UE que no se pueden lograr mediante incentivos basados en el mercado o con medidas reguladoras.

La ayuda concedida por los Estados miembros es de dos tipos: i) ayuda directa para medidas medioambientales y ii) reducciones o exenciones de los impuestos medioambientales. Durante el periodo 2004-2010, la Comisión adoptó 347 decisiones finales en este ámbito (aprobando 320 medidas de ayuda estatal) mientras que el número de medidas que se beneficiaron de una exención por categorías ascendió a 219. Las medidas más numerosas fueron las relativas al fomento de la energía procedente de fuentes de energía renovables (120 medidas de ayuda beneficiarias de una exención por categorías).

Durante el periodo 2004-2009, las ayudas estatales para la protección del medio ambiente ascendieron en la UE a 79 000 millones EUR. Alemania y Suecia (mediante exenciones fiscales) representaron respectivamente un 51 % y un 16 % de este total. En 2009, este tipo de ayudas estatales en la UE ascendió a 13 200 millones EUR.

Desarrollo regional

La Estrategia Europa 2020 sitúa la cohesión económica, social y territorial en su núcleo. En la actualidad, la ayuda regional es el objetivo horizontal que supone el mayor porcentaje de la ayuda total a la industria y los servicios.

El control eficaz de la ayuda regional es condición previa para la eficacia de las políticas de ayuda regional de los Estados miembros y para contribuir a un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

El objetivo del control de las ayudas regionales consiste en hacer posible que el apoyo nacional fomente el desarrollo de las zonas desfavorecidas de la UE de tal modo que sea compatible con las normas sobre el mercado interior. Se presta especial atención a las regiones ultraperiféricas, como reconocimiento de los costes adicionales específicos resultantes de las desventajas estructurales, que pueden ser fruto del alejamiento geográfico y de las dificultades para integrarse en el mercado interior.

Es necesario establecer una distinción entre el control de las ayudas regionales de los Estados miembros y la política de cohesión de la UE. En realidad, las primeras se centran más en las zonas desfavorecidas que la política regional de la UE, cuyos objetivos políticos actuales son más amplios y tienen un alcance geográfico mayor. Las normas sobre ayudas estatales solo cubren una fracción de esta política ya que la mayor parte del gasto de los fondos estructurales corresponde a actividades que no están incluidas en la definición de ayuda estatal, por ejemplo, las infraestructuras generales.

Durante el periodo 2004-2010, la Comisión adoptó 570 decisiones finales sobre medidas de ayuda estatal al desarrollo regional. En ese mismo periodo, los Estados miembros ejecutaron 778 medidas para el desarrollo regional al amparo de una exención por categorías.

Entre 2004 y 2009, las ayudas al desarrollo regional ascendieron a 67 000 millones EUR, de los que 13 se concedieron en 2009. Casi la mitad de estos últimos (45 %) se concedió a través de tan solo cinco medidas en Alemania y Francia.

Pequeñas y medianas empresas (PYME)

La Estrategia Europa 2020 hace hincapié en el papel de las PYME en la economía europea como motores de creación de empleo y de crecimiento. El apoyo a las PYME constituye un importante elemento de la Estrategia Europa 2020. En particular, además de las otras deficiencias relacionadas con el entorno empresarial, los Estados miembros deben hacer frente a las especiales dificultades financieras de estas empresas. Cuando las fuerzas del mercado no bastan por sí solas, las medidas de ayuda estatal pueden desempeñar una función suplementaria aportando financiación pública.

No obstante, el control de las ayudas estatales es fundamental para mantener una igualdad de condiciones para todas las empresas que operan en el mercado interior, independientemente del Estado miembro en el que estén establecidas. La Comisión debe controlar que las medidas estén bien orientadas, velando por que la ayuda no disuada a los inversores, no se destine a mantener a flote empresas ineficaces y no genere falseamientos de la competencia.

Entre 2004 y 2010, la Comisión adoptó 139 decisiones finales sobre medidas dirigidas exclusivamente a las PYME, de las que 108 se referían a medidas de capital riesgo. Más de la mitad de las medidas de este tipo aprobadas correspondían a tres Estados miembros: Alemania, Reino Unido e Italia. Las otras ayudas a las PYME se referían mayoritariamente a Alemania, Austria y Eslovaquia. Las medidas tomadas al amparo del Reglamento general de exención por categorías (RGEC)[3] ascendieron a 1 500 durante el periodo de 2004 a 2010. De esta cifra, la ayuda de capital riesgo (que puede beneficiarse de una exención por categorías desde la entrada en vigor del RGEC) solo fue el objetivo de 28 medidas.

La ayuda estatal total destinada a las PYME ascendió a cerca de 33 000 millones EUR entre 2004 y 2009 (4 600 millones EUR en 2009), de los que el capital riesgo representó en torno a 2 300 millones EUR. Tres cuartos del total de ayuda a las PYME en 2009 correspondió a cuatro Estados miembros: Italia (24 %), Alemania (20 %), Francia (18 %) y Reino Unido (14 %).

Sin embargo, las cifras sobre la ayuda estatal a las PYME no reflejan plenamente el importe total de ayuda abonado realmente a estas empresas, ya que solo tienen en cuenta aquellas medidas cuyo objetivo principal son las «PYME» o el «capital riesgo». Así pues, cualquier conclusión que se extraiga de la tendencia a la baja registrada en el total de las ayudas a las PYME debe tener en cuenta esta salvedad.

Por lo que se refiere al capital riesgo, parece que la mayor parte de la ayuda se concentra en el Reino Unido; los demás Estados miembros no usaron apenas esta posibilidad.

Sector de la banda ancha

La Estrategia Europa 2020 ha destacado la importancia del despliegue de la banda ancha para fomentar la integración social y la competitividad en la UE. También ha establecido unos objetivos ambiciosos para el desarrollo de la banda ancha, tal como se contempla en la «Agenda Digital», a saber, llevar la banda ancha a todos los europeos en 2013 y garantizar que, en 2020, todos los europeos tengan acceso a un servicio de Internet mucho más rápido. Los costes estimados de cada uno de estos objetivos son, respectivamente, de 60 000 millones EUR para la primera fase y de 270 000 millones EUR para la segunda.

El objetivo del control de las ayudas estatales para la banda ancha estriba en promover la competencia entre los prestadores de servicios mejorando el desarrollo de la infraestructura. Con ello se pretende maximizar el «bienestar del consumidor» mediante menores precios y mejores servicios. Estas inversiones procederán ante todo de los operadores comerciales. No obstante, la importancia de la financiación pública y de la ayuda estatal se ha incrementado considerablemente desde 2008, cuando se diseñaron unas medidas de ayuda estatal para el despliegue de la banda ancha como parte integrante de las estrategias nacionales de gran alcance en este sector. Así pues, el importe de la ayuda estatal dedicada al sector de la banda ancha se ha incrementado radicalmente en comparación con la media del periodo 2004-2008.

Entre 2004 y 2010 la Comisión autorizó 64 medidas de ayuda estatal relativas al sector de la banda ancha, la mayor parte de las cuales correspondían al Reino Unido. Según los informes anuales del periodo de 2004 a 2009, los Estados miembros ya han ejecutado 368 millones EUR de ayudas estatales para las redes de banda ancha.

El uso inteligente de la financiación pública puede contribuir a llevar el acceso a Internet de alta velocidad a cuantos europeos sea posible para ayudar a que se beneficien de los beneficios de una sociedad basada en el conocimiento. No obstante, la financiación pública debe emplearse de forma cuidadosa en los mercados liberalizados de las telecomunicaciones con objeto de evitar un efecto de exclusión de las inversiones privadas.

Empleo y Formación

La Estrategia Europa 2020 pretende impulsar una economía con un alto nivel de empleo, con una tasa de ocupación del 75 %.

El objetivo del control de las ayudas estatales en este ámbito consiste en permitir el apoyo nacional a la formación y la creación de empleo, en particular para los trabajadores desfavorecidos y discapacitados. El papel de las medidas de ayuda estatal a la hora de promover la creación de empleo y la formación es bastante limitado ya que la ayuda directa para el empleo solo se dirige a los trabajadores desfavorecidos y discapacitados, mientras que la ayuda con otros objetivos, en particular la regional, también tiene efectos sobre el empleo. Sin embargo, la Comisión ha adoptado tradicionalmente un enfoque bastante favorable a la ayuda para el empleo, especialmente cuando se destina a contratar personas que tienen especiales dificultades para encontrar trabajo. La Comisión también aplica un enfoque positivo por lo que respecta a la ayuda de formación. Por consiguiente, se insta a los Estados miembros a que, cuando sea necesario, complementen sus programas nacionales de empleo y formación con medidas de ayuda estatal bien orientadas.

Entre 2004 y 2010, la Comisión autorizó en total 51 medidas de ayuda estatal para el empleo y la formación. Esta pequeña cifra se debe a que los Estados miembros introdujeron la mayor parte de las medidas para la formación y el empleo con arreglo a Reglamentos de exención por categorías. Durante ese periodo, el número de medidas beneficiarias de una de estas exenciones fue de 1 500. Casi el 70 % de todas las medidas de ayuda al empleo establecidas al amparo de una exención por categorías correspondió a cinco Estados miembros: Polonia, Italia, España, Hungría y Alemania. Italia, Bélgica, Reino Unido, Alemania y España concedieron cerca del 74 % de las medidas para formación ejecutadas con arreglo a Reglamentos de exención por categorías.

Durante el periodo 2004-2009, el gasto conjunto en ayuda estatal para la formación y el empleo ascendió a cerca de 22 300 millones EUR, de los que 17 500 millones EUR correspondieron a ayuda para el empleo. En 2009, la ayuda estatal para el empleo y la formación ascendió en conjunto a cerca de 3 400 millones EUR. En ese mismo año, el 84 % de la ayuda de este tipo se concedió en Dinamarca, Polonia e Italia, mientras que Italia, Alemania y España concedieron la mitad del total de la ayuda a la formación.

Introducción

La presente edición de primavera del Marcador de ayudas estatales pretende ofrecer una visión general de las ayudas estatales de los Estados miembros en los ámbitos que tienen una especial importancia para la Estrategia Europa 2020[4], es decir, la I+D+i, la protección del medio ambiente, el desarrollo regional, la banda ancha, las PYME, y el empleo y la formación[5]. En cada uno de estos ámbitos el Marcador expone el contexto político, describe el marco jurídico para la concesión de las ayudas y presenta datos sobre el número y tipo de medidas que han sido objeto de decisiones durante el periodo 2004-2010 y sobre los gastos reales (hasta 2009 inclusive).

Teniendo en cuenta que la Estrategia Europa 2020 no se lanzó hasta 2010 y que los datos más recientes disponibles sobre el gasto en ayudas estatales corresponden a 2009, en este momento es demasiado pronto para extraer conclusiones sobre la forma en que la política de control de las ayudas estatales ha contribuido concretamente a los objetivos de Europa 2020. No obstante, este Marcador pretende ser una primera edición que sitúe la ayuda estatal en el contexto de la Estrategia Europa 2020 y pueda servir de punto de partida para profundizar su examen en los años venideros, complementándolo, a ser posible, con un análisis más cualitativo de la eficacia de las medidas de ayuda.

Cuando, a finales de marzo de 2010, el Consejo Europeo respaldó la propuesta de la Comisión, concluyó que la innovación y la competitividad eran fundamentales para la Estrategia Europa 2020, al igual que la protección del medio ambiente y la integración social. En efecto, la política de competencia de la UE y especialmente la de control de las ayudas estatales, son elementos cruciales para la Estrategia Europa 2020. La competencia no es un fin en sí misma sino más bien un medio para incrementar la competitividad de los mercados europeos en beneficio de las empresas y los consumidores, con más posibilidades de elección y mejores productos a mejores precios. La competencia estimula la productividad, el crecimiento y la creación de empleo.

Los objetivos del control de las ayudas estatales son: i) limitar los niveles generales de ayuda estatal («menos ayuda»); ii) velar por que, cuando se conceda ayuda, esta no restrinja la competencia sino que se oriente hacia las deficiencias del mercado en beneficio del conjunto de la sociedad («mejor ayuda»); iii) impedir y recuperar eficazmente las ayudas incompatibles; y iv) garantizar la igualdad de condiciones en el mercado interior (sin falsear el comercio entre los Estados miembros). El control de las ayudas estatales tiene especial importancia en el contexto de la crisis y las restricciones presupuestarias de los Estados miembros. Durante la crisis, la Comisión ha demostrado la adaptabilidad de sus instrumentos de ayuda estatal, especialmente al adoptar varias comunicaciones destinadas a mantener la estabilidad financiera y garantizar la igualdad de condiciones al tiempo que ofrecía seguridad jurídica tanto para las entidades financieras como para la economía real[6].

Europa 2020 ha determinado tres temas principales:

- Crecimiento inteligente : desarrollar una economía basada en el conocimiento y la innovación.

- Crecimiento sostenible : fomentar una economía más eficiente en términos de recursos, más ecológica y más competitiva.

- Crecimiento integrador : impulsar una economía con un alto nivel de empleo que redunde en la cohesión económica, social y territorial.

La política de control de las ayudas estatales puede contribuir a lograr estos tres objetivos. La Estrategia Europa 2020 establece distintas prioridades para las que los instrumentos de ayuda estatal pueden utilizarse como parte de una combinación de políticas con objeto de contribuir a las siguientes «iniciativas emblemáticas»:

1. Unión por la innovación;

2. una agenda digital para Europa;

3. una Europa que utilice eficazmente los recursos;

4. una política industrial que tenga en cuenta la globalización[7]; y

5. nuevas cualificaciones y empleos.

El control de las ayudas estatales pretende ayudar a los Estados miembros a orientar mejor la ayuda dirigiéndola con más cuidado a mejorar la competitividad y/o a reducir las disparidades sociales y regionales. Dicho de otro modo, pretende garantizar que la ayuda se dirige a solventar las deficiencias del mercado y no falsea la competencia sin un beneficio compensatorio adecuado. Por lo general, esta ayuda corresponde a objetivos horizontales que se tienen en cuenta mediante directrices y marcos normativos específicos, entre los que se incluyen los relativos a la I+D, la innovación y el capital riesgo, las PYME, la protección del medio ambiente y la formación. Los marcos y directrices a este respecto ayudan a velar por que cuando los Estados miembros intervengan en el mercado, sea más probable que los fondos públicos resuelvan eficazmente las deficiencias del mercado identificadas.

La arquitectura actual del control de las ayudas estatales se basa en un sistema con «tres vertientes»: exención por categorías, evaluación normalizada y evaluación detallada. Las medidas beneficiarias de una exención por categorías incluyen las exentas de notificación previa a la Comisión y que, por lo tanto, pueden ejecutarse sin su autorización previa. En principio, las medidas notificadas son objeto de una evaluación normalizada. La evaluación detallada solo se realiza cuando no se pueden despejar las dudas. Este enfoque a dos niveles permite a la Comisión centrar su análisis en las medidas de ayuda que producen mayores falseamientos.

La presente edición de primavera del Marcador de ayudas estatales presenta un resumen de las ayudas comunicadas por los Estados miembros en cada una de las categorías pertinentes de las ayudas estatales, inscribiéndolas en su contexto jurídico y político. Esto incluye la ayuda de I+D+i (sección 3), la ayuda para la protección del medio ambiente y el ahorro de energía (sección 4), la ayuda regional y al desarrollo (sección 5), las PYME (sección 6), las redes de banda ancha (sección 7) y la ayuda para el empleo y la formación (sección 8).

Las cifras incluidas en este Informe se basan en los informes anuales sobre los regímenes existentes facilitados por los Estados miembros con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº (CE) 794/2004[8] de la Comisión y al anexo III A del mismo, que define el alcance y contenido de los datos que los Estados miembros deben suministrar a la Comisión[9]. Los datos se basan en la información presentada por los Estados miembros en sus notificaciones a tenor del artículo 2 del Reglamento nº (CE) 659/1999[10] del Consejo.

Las cifras sobre el gasto relacionado con las ayudas estatales no incluyen las contribuciones de los Fondos estructurales (y del Fondo de cohesión). Entre 2007 y 2013, estos fondos representarán cerca del 36 % del presupuesto de la UE. Esto supone gastar cerca de 347 000 millones EUR durante el citado periodo, destinados a tres objetivos: convergencia, competitividad y empleo regionales y cooperación territorial.

Las normas sobre ayudas estatales solo abarcan una fracción de la financiación de la política de cohesión ya que la mayor parte del gasto corresponde a infraestructuras generales o a actividades no económicas[11]. En todo caso, el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales constituye un requisito explícito para beneficiarse de los Fondos estructurales.

Ayudas estatales para investigación, desarrollo e innovación

Contexto político

La investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i) es uno de los elementos clave del esfuerzo para consolidar la competitividad de la economía de la UE y de velar por un crecimiento sostenible. Así pues, la I+D+i se ha situado en el núcleo de la Estrategia Europa 2020[12], como una de sus iniciativas emblemáticas.

La Estrategia Europa 2020 ha establecido el objetivo de gastar en I+D el 3 % del PIB de la UE en el año 2020. No obstante, también reconoce que «no es solo el importe absoluto del dinero gastado en I+D el que cuenta, porque Europa debe centrarse en el impacto y la composición de su gasto en investigación y mejorar las condiciones de la I+D del sector privado en la UE»[13] . Se refiere de forma explícita a la función de la política de control de las ayudas estatales considerando que «puede contribuir activa y positivamente (…) impulsando y apoyando iniciativas para unas tecnologías más innovadoras, eficaces y ecológicas, pero al mismo tiempo facilitando el acceso de las inversiones al apoyo público, al capital de riesgo y a la financiación para investigación y desarrollo»[14]. Sin embargo, es importante destacar que las normas sobre ayudas estatales son tan solo un elemento de las políticas de I+D+i y que la ayuda estatal solo afecta a un subconjunto del gasto total en I+D. Por ejemplo, si bien, tal como se ha señalado en un reciente análisis económico, «un trato fiscal de la I+D más orientado hacia los incentivos fiscales parece tener un efecto positivo sobre el nivel de eficiencia de la I+D en todos los Estados miembros de la UE»[15], los incentivos fiscales están excluidos en gran medida del ámbito de las normas sobre ayudas estatales ya que constituyen medidas de alcance general[16].

En su Comunicación «Iniciativa emblemática de Europa 2020 Unión por la innovación»[17], la Comisión describe lo que ella considera que hay que hacer para impulsar la innovación y reorientar la política de I+D+i a los retos con que se enfrenta nuestra sociedad, tales como el cambio climático, la energía y la eficiencia de los recursos, la salud y el cambio demográfico. La reunión del Consejo Europeo de 4 de febrero de 2011 se centró en la energía y la innovación y dio su acuerdo a varias medidas prioritarias cuya aplicación contribuirá de forma considerable a mejorar el crecimiento y la creación de empleo y fomentar la competitividad de Europa[18].

La «Unión por la innovación» se desarrollará junto con la iniciativa emblemática «Una política industrial integrada para la era de la globalización», que establece un marco estratégico de apoyo a una base industrial fuerte, diversificada y competitiva en Europa. Esta iniciativa destaca la importancia de los mercados competitivos como motores de la innovación y la eficiencia y como incentivo para que las empresas incrementen su productividad, al tiempo que subraya que el papel fundamental del control de las ayudas estatales consiste en «evitar la distorsión del mercado único, y además la elaboración de normas para las ayudas contribuye a promover la competitividad de la industria en Europa. Estas normas de ayudas estatales proporcionan un marco que orienta las inversiones de los Estados miembros para paliar las deficiencias del mercado»[19]. Así pues, el problema clave estriba en cómo deben intervenir los Estados miembros para alcanzar este objetivo y en cuál debe ser la función de las ayudas estatales a este respecto.

Además, bajo la presión de las restricciones presupuestarias, los Estados miembros deben mantener un difícil equilibrio entre el ajuste del gasto público y la protección del gasto que propicie el crecimiento[20]. Aunque la forma más efectiva de estimular la innovación consiste en fomentar la competencia y las medidas generales que creen las condiciones adecuadas, en algunos casos las ayudas estatales pueden ser la opción apropiada para incentivar una mayor inversión privada en I+D+i y hacer frente a las deficiencias del mercado identificadas.

Las deficiencias del mercado más importantes por lo que respecta a la I+D+i son los efectos externos positivos (cuando los beneficios para la sociedad son muy superiores a los beneficios privados para una determinada empresa que invierta en I+D+i), los bienes públicos (cuando el resultado de una determinada actividad no siempre se puede proteger de tal modo que puede ser utilizado por los competidores de la empresa que invirtió originalmente en la I+D+i), la información imperfecta y asimétrica y las deficiencias de coordinación y de red. La ayuda estatal puede contribuir a cambiar los incentivos para las empresas privadas y hacer que inviertan en I+D+i.

No obstante, si se utilizase la ayuda estatal para proteger a las empresas nacionales, mantener a flote a empresas ineficientes, falsear la competencia y mantener artificalmente unos mercados fragmentados, ello daría lugar a una disminución del nivel total de I+D+i y del crecimiento económico. En efecto, cuando una empresa recibe ayuda, eso afianza por lo general su posición en el mercado y puede reducir el rendimiento de las inversiones de los competidores. Además, cuando la ayuda suponga para el beneficiario una ligera restricción presupuestaria, esto puede producir una reducción del incentivo del beneficiario para innovar. La ayuda también puede dar lugar a apoyar empresas ineficientes o a hacer posible que el beneficiario mejore sus prácticas de exclusión o su poder de mercado.

Por consiguiente, el control de las ayudas estatales solo puede contribuir a generar más I+D+i si se dirige a deficiencias del mercado bien identificadas que impidan alcanzar niveles óptimos de I+D+i y si está bien concebida, garantizando que los falseamientos de competencia se reducen al mínimo y que la eficiencia del gasto público se rentabiliza al máximo (tal como lo ilustra el ejemplo del Proyecto Gaya, según se describe en el recuadro del apartado 3.3.).

No obstante, según se ha mencionado anteriormente, hay que tener en cuenta que la ayuda estatal no es más que un elemento del abanico de instrumentos mucho mayor que se precisa para impulsar la I+D+i. La ayuda estatal no puede sustituir a las reformas necesarias para hacer frente a las deficiencias estructurales en este ámbito.

Normas sobre ayudas estatales para la I+D+i

Las normas aplicables a las ayudas estatales para la I+D+i se revisaron en el marco de la Estrategia de Lisboa, tras reconocer que el nivel de la I+D+i no era óptimo para la economía. El objetivo de las ayudas estatales para la I+D+i consiste en contribuir a incrementar el nivel de las inversiones privadas en este ámbito lo que, en último término, dará lugar a un mayor crecimiento en la Unión.

El Marco sobre I+D+i[21] de 2006 y el Reglamento general de exención por categorías[22] de 2008 constituyen la base jurídica para la evaluación de las medidas de ayuda estatal a la I+D+i. Este año, la Comisión realizará una revisión intermedia del Marco, haciendo balance de la experiencia reciente e identificando provisionalmente los ajustes prácticos que hay que tener en cuenta de cara a la revisión del Marco que se realizará en 2013.

Reglamento general de exención por categorías

El Reglamento general de exención por categorías (RGEC), en consonancia con el Marco, incluye las medidas de I+D e innovación.

El RGEC incluye las siguientes medidas: ayudas para proyectos de I+D, para estudios de viabilidad técnica, para cubrir los costes de los derechos de propiedad intelectual de las PYME, para pequeñas empresas jóvenes e innovadoras, para servicios de asesoramiento y apoyo a la innovación, para el préstamo de personal altamente cualificado y para I+D en los sectores de la agricultura y la pesca.

Marco sobre ayudas estatales de I+D+i

El Marco sobre ayudas estatales de I+D+i establece las condiciones que deben respetar los Estados miembros cuando concedan ayuda para fomentar la I+D+i, permitiéndoles, sin embargo, adaptar su apoyo a la I+D+i a sus peculiaridades nacionales. El objetivo del Marco de 2006 consiste en que los Estados miembros puedan dirigir más fácilmente la ayuda a las deficiencias del mercado pertinentes. Presta especial atención a las necesidades de las PYME, que son las más afectadas por las deficiencias del mercado, pero ofrece también numerosas posibilidades para que las grandes empresas reciban apoyo cuando se justifique. La ayuda estatal debe hacer que su beneficiario modifique su comportamiento de tal modo que incremente el nivel de sus actividades de I+D+i.

El Marco contempla medidas de ayuda estatal para un abanico de actividades de I+D+i: ayudas para proyectos de I+D, para estudios de viabilidad técnica, para cubrir los costes de los derechos de propiedad intelectual de las PYME, para pequeñas empresas jóvenes e innovadoras, para servicios de asesoramiento y apoyo a la innovación, para el préstamo de personal altamente cualificado y para las agrupaciones ( clusters ) innovadoras. Además contiene normas específicas relativas a la agricultura y la pesca.

La aplicación de las normas se basa en un análisis económico minucioso. Las medidas que incluyen grandes importes de ayuda, que son las que pueden falsear más la competencia y el comercio, están sujetas a una evaluación detallada mientras que las que contemplan importes menores son objeto de una evaluación más superficial basada en normas específicas e incluso pueden quedar exentas de la obligación de notificación previa a tenor del RGEC.

Por lo que respecta a los proyectos de I+D, el Marco distingue tres categorías de ayuda, según el mayor o menor alejamiento del tipo de ayuda con respecto al mercado: investigación fundamental, investigación industrial y desarrollo experimental, siguiendo la clasificación del Manual de Frascati sobre la Medición de las actividades científicas y tecnológicas[23], que permite distintas intensidades de ayuda según la importancia de las deficiencias del mercado con las que se enfrentan los proyectos de investigación.

Además, se ofrece orientación para determinar si existe ayuda estatal en proyectos de I+D+i realizados por empresas y organismos de investigación financiados mediante fondos públicos. Esto ha incrementado la seguridad jurídica para esos organismos y sus actividades de investigación en colaboración, lo que debe mejorar la función de las entidades públicas de investigación y facilitar la colaboración pública y privada.

Compatibilidad de la ayuda sujeta a una evaluación detallada

Debido al mayor riesgo de falseamiento de la competencia, cuando la ayuda concedida a un único beneficiario supere determinados límites establecidos en el Marco, hay que notificarla individualmente. La evaluación de esta ayuda se realiza con arreglo al Marco para analizar sus efectos sobre la competencia y la contribución del proyecto de I+D a objetivos de interés común.

Decisiones sobre ayudas estatales de I+D+i y estudio de casos

Entre 2004 y 2010, la Comisión Europea adoptó 426 decisiones finales sobre medidas de I+D+i, entre ellas 12 de inexistencia de ayuda y 413 de compatibilidad. La Comisión tomó una Decisión parcialmente negativa con orden de recuperación (asunto C 31/2004 Schiefergruben Magog (Alemania)). En 2004, el número de medidas de ayuda estatal aprobadas ascendió a 38. En los dos años siguientes subió a 70 cada año, debido, principalmente, a la inclusión de los nuevos Estados miembros en el total y al incremento de la cifra de asuntos correspondientes a Alemania.

Desde la entrada en vigor del Marco de I+D+i el 1 de enero de 2007 y hasta finales de 2010, la Comisión autorizó 195 regímenes de ayuda estatal, de los que 143 eran de I+D pura, 14 orientados a la innovación y 38 medidas mixtas. En ese mismo periodo, la Comisión aprobó otras 44 aplicaciones individuales de un régimen o de medidas de ayuda ad hoc , 39 de ellas tras una evaluación detallada (incluidas dos medidas en las que se efectuó un procedimiento formal de investigación)[24]. Además, la Comisión controló 192 medidas individuales concedidas con arreglo a regímenes de ayuda autorizados, por un importe superior a 3 millones EUR, pero que no debían ser notificadas previamente.

El número de medidas aprobadas con arreglo al Marco de I+D+i fue inicialmente de 64 en 2007, un nivel similar al de los años anteriores, pero en 2008 ascendió a cerca de 110, debido, principalmente, al importante número de medidas alemanas (26) y españolas (24). Durante los dos últimos años se observó una considerable disminución. En 2009 se aprobaron cerca de 40 medidas y unas 30 en 2010. Este fenómeno también puede explicarse debido a la introducción del RGEC durante la segunda mitad de 2008, que hizo posible conceder ayudas de I+D+i sin necesidad de un examen previo por parte de la Comisión[25].

La cifra de medidas de I+D+i acogidas a un reglamento de exención por categorías y ejecutadas por los Estados miembros durante ese mismo periodo (2004-2010) fue de 559[26]. Casi un 60 % de ellas correspondieron a cuatro Estados miembros: Italia (109), Polonia (79), España (73) y Alemania (67).

La tendencia de las medidas de I+D+i durante el periodo 2004-2010 se refleja en el gráfico siguiente:

[pic]Por lo que se refiere al tipo de actividades beneficiarias de ayuda, de las medidas de I+D+i concedidas al amparo del RGEC, 100 correspondían a ayuda para investigación fundamental, 299 a investigación industrial y 290 a desarrollo experimental. Por lo que respecta a los objetivos del RGEC, 109 medidas se referían a derechos de propiedad industrial para PYME, 54 a jóvenes empresas innovadoras, 115 a estudios de viabilidad, 79 a servicios de asesoramiento y apoyo a la innovación, 54 a I+D en los sectores de la agricultura y la pesca y 39 al préstamo de personal altamente cualificado.

El recuadro siguiente presenta ejemplos de medidas ejecutadas en dos Estados miembros para impulsar las inversiones en I+D+i. La primera es una medida beneficiaria de una exención por categorías, ejecutada por España y destinada al sector de la automoción, mientras que la segunda es una ayuda individual concedida por Francia a las tecnologías de biocarburantes para motores, que incluye algunas contrapartidas para compensar el falseamiento de la competencia.

Plan de competitividad para el sector de la automoción (X 59/2009, España)

En 2009, España comunicó a la Comisión una medida al amparo del RGEC destinada a mejorar la competitividad del sector automoción, que incluía ayudas con fines medioambientales, para I+D y actividades innovadoras y ayudas de formación. El presupuesto total ascendía a 800 millones EUR para la financiación de inversiones realizadas en 2009.

Por lo que se refiere a la I+D+i, se podía conceder ayuda para el desarrollo experimental y para estudios de viabilidad técnica. Podían beneficiarse tanto PYME como grandes empresas. De conformidad con lo dispuesto en el RGEC, las PYME se beneficiaban de una bonificación de la intensidad de la ayuda. La ayuda se concedía en forma de subvenciones y créditos blandos.

La ayuda concedida con arreglo a este régimen (194 millones EUR) representó en 2009 más de dos tercios de la ayuda estatal para I+D+i concedida en España con arreglo a medidas amparadas por un reglamento de exención por categorías y cerca del 20 % de la ayuda total concedida en la UE para I+D+i con arreglo a medidas acogidas a un reglamento de exención por categorías.

Proyecto Gaya (N 493/2009, Francia)

En 2009, Francia notificó a la Comisión su intención de ejecutar el programa de investigación «GAYA» destinado a desarrollar tecnologías para la producción de biocarburantes de segunda generación para motores. El grupo GDF SUEZ, líder del proyecto, y sus socios preveían desarrollar una instalación de demostración de I+D preindustrial con objeto de probar procesos de gasificación de biomasa en toda la cadena de producción. Este instrumento se pretendía utilizar como parte de un programa de colaboración de I+D para su uso en una fase industrial posterior. El presupuesto total previsto era de 46,5 millones EUR durante los siete años de duración del proyecto.

Tras una evaluación detallada, en 2010 la Comisión autorizó una ayuda por importe de 18,9 millones EUR para el programa. Concluyó que el proyecto de I+D generaría beneficios sustanciales en términos de divulgación del conocimiento científico y de protección del medio ambiente, planificación de la explotación del suelo y reducción de la dependencia energética de Europa. Sin embargo, debido a que los posibles beneficios comerciales del proyecto GAYA no se esperaban antes de 2020-2030, el proyecto necesitaba financiación pública. La Comisión estaba especialmente preocupada por que el reparto de los futuros derechos de propiedad intelectual entre GDF Suez y sus órganos de investigación socios no falseara en el futuro las condiciones de la competencia en el mercado del biometano. GDF Suez se comprometió a renunciar a los derechos exclusivos que le pudieran conceder sus socios sobre sus tecnologías. De este modo, los falseamientos de la competencia resultantes de la ayuda quedarían limitados, especialmente debido a que la futura instalación de demostración estará abierta a otros interesados del sector. Por último, la existencia de importantes competidores europeos y el hecho de que el proyecto fuera diferente de otras tecnologías previstas hacía posible mantener la presión de la competencia en los mercados de la energía. La ayuda se concedió con arreglo a un régimen de ayuda de la la Agencia francesa para la Gestión Medioambiental y Energética, que fue autorizado por la Comisión en marzo de 2010.

Gasto en I+D+i

Como se ha indicado antes, la iniciativa emblemática Unión por la innovación prevé como objetivo para toda la UE una inversión en I+D+i del 3 % del PIB de la UE (contando el gasto público y el privado).

En 2009, el gasto de I+D en la UE supuso el 2,01 % del PIB (cerca de 236 500 millones EUR)[27] cifra ligeramente superior a la de 2008 (1,92 %) pero aún lejos del objetivo fijado en la Estrategia Europa 2020[28].

Además, existieron grandes diferencias entre los Estados miembros. Mientras tres de ellos superaron el objetivo del 3 %[29] solo otros tres superaron la media de la UE[30] y en nueve[31] el gasto conjunto público y privado no alcanzó siquiera el 1 % del PIB.

El sector público fue el origen de los fondos de cerca de un tercio del gasto total de I+D en la UE (0,65 % del PIB). De este total, la ayuda estatal representó una parte relativamente pequeña (13 %), equivalente a 10 600 millones EUR, lo que supone un 0,09 % del PIB en 2009 (media de la UE). Nueve Estados miembros concedieron ayuda estatal de I+D+i por encima de la media de la UE: Bélgica (0,22 %), Eslovenia (0,19 %), República Checa (0,18 %), Luxemburgo (0,16 %), Finlandia (0,14 %), España (0,13 %), Francia (0,11 %), Austria (0,11 %) y Hungría (0,10 %). Por otra parte, seis Estados miembros (Chipre, Eslovaquia, Grecia, Letonia, Polonia y Estonia) solo concedieron un 0,01 % o menos de su PIB como ayuda estatal a la I+D+i.

En 2009, tres Estados miembros concedieron casi el 60 % del total de ayuda estatal a la I+D+i: Alemania (2 500 millones EUR, 24 % del total de la UE), Francia (EUR 2 200 millones, 20 %) y España (1 400 millones EUR, 13 %).

[pic]La ayuda concedida al amparo del Reglamento de exención por categorías y comunicada como de I+D+i ascendió a cerca de 1 000 millones EUR en 2009. Esta cifra supone un 9 % de la ayuda total concedida para ese objetivo. España (282 millones EUR), Italia (267 millones EUR) y Bélgica (casi 130 millones EUR) fueron los que más utilizaron este instrumento. Por lo general, los Estados miembros usaron cuatro (de los nueve) objetivos del RGEC en este ámbito: desarrollo experimental (art. 31.2.c) del RGEC, 428 millones EUR), investigación industrial (art. 31.2.b) del RGEC, 312 millones EUR), estudios de viabilidad técnica (art. 32 del RGEC, 65 millones EUR) y ayuda para los costes de los derechos de propiedad intelectual de las PYME (art. 33 del RGEC, 53 millones EUR).

En 2009, se concedió ayuda estatal a la I+D+i mediante cerca de 420 medidas (de las que 137 se acogieron a una exención por categorías) pero los seis regímenes más grandes (aprobados todos por la Comisión) representaron una cuarta parte del gasto total. Estas medidas, junto con otros 13 regímenes (dos de ellos al amparo de una exención por categorías) supusieron casi la mitad del total de ayuda estatal a la I+D+i concedida en la UE. De estas 19 grandes medidas, 5 eran francesas, 3 alemanas, 3 españolas, 3 italianas, 2 británicas, 1 belga, 1 finlandesa y otra austriaca.

A largo plazo, la tendencia muestra un incremento firme de la ayuda de I+D+i tanto en términos relativos como nominales. Entre 2004 y 2009 pasó del 0,05 % (5 700 millones EUR) del PIB de la UE al 0,09 % en 2009. Durante este periodo, más de la mitad de los 46 500 millones EUR concedidos en total a la I+D+i correspondió a dos Estados miembros: Alemania (29 %) y Francia (22 %) mientras que cinco Estados miembros concedieron un tercio del total: Italia (11 %), España (9 %), Reino Unido (7 %), Bélgica (5 %) y Países Bajos (4 %).

Fundamentalmente, los Estados miembros concedieron la ayuda estatal a la I+D+i con arreglo a regímenes más que a medidas individuales ad hoc . En 2009, la ayuda estatal concedida con arreglo a regímenes representó el 98 % del total mientras que el 2 % restante correspondió a medidas ad hoc . Estos porcentajes se han mantenido estables durante los seis últimos años.

Por lo que respecta a los instrumentos de ayuda, los usados con más frecuencia en 2009 fueron las subvenciones directas (aproximadamente el 80 % del total), seguidos por los créditos blandos[32](11 %) y las exenciones fiscales (9 %). Otros instrumentos, como las participaciones de capital, las moratorias fiscales o las garantías, no desempeñaron un papel importante. Más del 70 % de la ayuda en forma de créditos blandos se concedió en España y Francia mientras que Bélgica y Reino Unido representaron conjuntamente casi el 85 % de las exenciones fiscales para la I+D+i.

Ayudas estatales y resultados de la innovación

Si se comparan los niveles de la ayuda estatal concedida por los Estados miembros[33]con sus resultados en términos de innovación[34] se observa que no existe una relación directa entre las dos variables. El indicador relativo a los resultados de la innovación abarca muchas dimensiones que incluyen, por ejemplo, además del nivel de gasto en I+D (público y privado), el nivel de instrucción de los jóvenes, el acceso de las empresas a la banda ancha y el número de marcas comunitarias por millón de habitantes. Todas estas dimensiones contribuyen a los resultados de la innovación de un país. Esto refleja las distintas opciones que tienen los Estados miembros para impulsar la I+D+i, entre las que la ayuda estatal es solo uno más de los instrumentos disponibles.

Estados miembros como Suecia, Alemania o Dinamarca, que se hallan en el grupo de los líderes en innovación, concedieron ayudas estatales (en términos relativos, como tanto por ciento del PIB) iguales o inferiores a la media de la UE. Sin embargo, Finlandia, que también es líder en innovación, concedió ayuda por encima de la media. En todos estos casos, el gasto público en I+D+i fue superior a la media de la UE[35]

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Del grupo de países seguidores de la innovación, en la mayor parte de los Estados miembros, el nivel de la ayuda estatal es superior o se acerca a la media de la UE (0,09 % del PIB en 2009). Solo Reino Unido, Estonia y Chipre presentan un porcentaje bajo de ayuda estatal a la I+D+i (inferior a la mitad de la media de la UE). Aparte de Hungría, España y la República Checa, que concedieron ayudas por encima de la media de la UE, el resto de los países de los grupos de innovadores moderados o modestos concedieron unos bajos niveles de ayuda estatal a la I+D+i (inferiores a la media de la UE).

Conclusión sobre las ayudas estatales a la I+D+i

Europa aún debe progresar considerablemente hasta lograr el objetivo europeo de gastar en 2020 el 3 % del PIB de la UE en I+D+i. Este objetivo cuantitativo debe ir acompañado también por reformas estructurales para mejorar el entorno y las condiciones generales para la investigación y el desarrollo por parte del sector privado. En la «iniciativa emblemática de Europa 2020 Unión por la innovación», la Comisión describe lo que, según ella, debe hacer Europa para mejorar las condiciones y el acceso a la financiación de la I+D+i, con objeto de hacer frente a los retos de nuestra sociedad y garantizar que las ideas innovadoras se transformen en productos y servicios generadores de crecimiento y empleo. Las normas sobre ayudas estatales ofrecen un conjunto adicional de instrumentos para afrontar estos retos.

La función esencial de las ayudas estatales a la I+D+i consiste en aportar financiación cuando los propios mercados no alcanzan unos niveles óptimos de I+D+i debido a las imperfecciones de su funcionamiento. Los Estados considerados líderes de la innovación no son necesariamente los que conceden más ayudas estatales de I+D+i.

AYUDAS ESTATALES PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

Contexto político

Los recursos naturales son la base del funcionamiento de la economía europea y mundial y de nuestra calidad de vida. El uso intensivo de los recursos mundiales ejerce una presión sobre nuestro planeta y amenaza la seguridad del suministro de estos recursos. Así pues, es necesario cambiar el uso actual de los recursos en pro de una economía que consuma pocos recursos y emita poco carbono con objeto de lograr un crecimiento sostenible.

En este contexto, la Estrategia Europa 2020, ha destacado el «crecimiento sostenible»[36] como una de las prioridades fundamentales para los próximos años: se han fijado unos objetivos concretos[37] y la iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» ofrece un marco de medidas a largo plazo.

El marco a largo plazo prevé una combinación de acciones coordinadas en varios ámbitos[38] apoyando las agendas políticas en los sectores del cambio climático, la energía[39] el transporte, la industria, las materias primas, la agricultura, la pesca, la biodiversidad y el desarrollo regional, lo que contribuirá a:

- estimular el rendimiento económico reduciendo al mismo tiempo el uso de recursos;

- identificar y crear nuevas oportunidades para el crecimiento económico y una mayor innovación e impulsar la competitividad de la UE;

- garantizar la seguridad del suministro de recursos esenciales;

- luchar contra el cambio climático y limitar los impactos medioambientales del uso de recursos.

Muchos de estos objetivos se persiguen mediante medidas reguladoras o generales que no entrañan ayuda estatal. Además, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 191 del TFUE[40], las medidas medioambientales de la UE deben basarse en el principio de cautela según el cual los daños al medio ambiente deben corregirse preferentemente en la fuente misma y en el de quien contamina paga, lo que supone que los contaminadores deben asumir íntegra e internamente los costes medioambientales y, por lo tanto, no suponen ayuda estatal.

En efecto, según se indica en la iniciativa «Una Europa que utilice eficazmente los recursos», los «recursos se usan a menudo de forma ineficiente debido a que no se dispone de información sobre los costes reales para la sociedad que su uso supone, lo que da lugar a que ni las empresas ni los particulares adapten en consecuencia su conducta». En algunos casos, en ausencia de intervención pública, las empresas pueden evitar tener que asumir todos los costes del daño ambiental derivado de sus actividades y, en consecuencia, el mercado no consigue asignar los recursos de forma eficiente lo que, a su vez, da lugar a que las empresas no modifiquen su comportamiento en aras de una mayor protección del medio ambiente. En estas situaciones, la ayuda estatal puede servir para responder a las deficiencias del mercado relacionadas con las externalidades medioambientales negativas.

Se pueden introducir incentivos para que las empresas incrementen la protección del medio ambiente e internalicen sus costes, por ejemplo, mediante instrumentos basados en el mercado[41] (por ejemplo, impuestos) y/o normativas (por ejemplo, estándares de la UE obligatorios). El apoyo público, incluidas las ayudas estatales, también puede ser útil cuando las deficiencias del mercado impidan que las empresas logren una mayor protección del medio ambiente y cuando no se puedan utilizar otros instrumentos basados en el mercado[42]

El objetivo principal del control de las ayudas estatales en el ámbito de la protección del medio ambiente[43] consiste en garantizar que las medidas de ayuda estatal den lugar a un nivel de protección del medio ambiente superior al que existiría sin la ayuda y en velar por que los efectos positivos de esta contrarresten sus efectos negativos, especialmente los falseamientos de la competencia y los efectos sobre el comercio entre Estados miembros.

Normas sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente

Las vigentes Directrices[44] por las que se rige la ayuda estatal en favor del medio ambiente formaban parte del paquete de medidas sobre energía y cambio climático de 2008. Se redactaron con objeto de velar por la aplicación del control de las ayudas estatales en el marco de las políticas de la UE en materia medioambiental y energética. Las Directrices se han complementado con el RGEC que incluye por primera vez en una norma de este tipo unas disposiciones específicas relativas a la protección del medio ambiente.

Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente

En las vigentes Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, que entraron en vigor en abril de 2008, la Comisión desarrolla las normas sobre compatibilidad aplicables a algunas medidas de ayuda habituales a favor del medio ambiente. Otros tipos de medidas de ayuda también pueden declararse compatible pero se evaluarán directamente con arreglo al artículo 107 del TFUE (prueba de sopesamiento de los efectos positivos y negativos).

Por ejemplo, las Directrices instan a los Estados miembros a prestar apoyo a la producción de energía renovable y a la cogeneración eficiente de energía, permitiéndoles conceder ayuda de funcionamiento para la energía renovable o las empresas de cogeneración de calor y electricidad, que cubra toda la diferencia entre los costes de producción y el precio de mercado. Además, existen disposiciones relativas a la adaptación temprana a los estándares de la UE, a la ayuda para estudios medioambientales, para calefacción urbana, para gestión de residuos y a las ayudas relacionadas con regímenes de permisos negociables.

Por lo que respecta a las reducciones fiscales, las Directrices establecen que dichas reducciones son compatibles siempre que, después de la reducción, las empresas interesadas paguen al menos el nivel impositivo mínimo de la UE (las reducciones en cuestión se benefician de una exención por categorías, véase más adelante). Si las empresas no pagan al menos el nivel impositivo mínimo de la UE, las exenciones fiscales todavía pueden declararse compatibles con el mercado interior pero el Estado miembro debe demostrar que no socavan el objetivo fiscal general de protección del medio ambiente y que son necesarias y proporcionales.

Las Directrices prevén una evaluación estándar y otra detallada. Las medidas que incluyen importes de ayuda a la inversión superiores a 7,5 millones EUR por beneficiario, y las ayudas de funcionamiento que superen determinado límite, que son las que más posibilidades tienen de falsear la competencia y el comercio, están sujetas a una evaluación detalla.

Reglamento General de exención por categorías (RGEC)

El RGEC incluye por primera vez en en una norma de este tipo unas disposiciones relativas a las ayudas en favor del medio ambiente y del ahorro energético. Sus normas están en línea con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente. No obstante, la diferencia fundamental entre las Directrices y el RGEC consiste en que este establece como norma general un método simplificado para el cálculo de los costes.

El Reglamento permite a las autoridades conceder cierto número de medidas de ayuda a favor del medio ambiente o para la lucha contra el cambio climático siempre que se cumplan determinadas condiciones. Estas medidas incluyen, entre otras, las inversiones en ahorro de energía, en fuentes renovables de energía y la ayuda en forma de reducciones del impuesto medioambiental sin obligación de notificarlas previamente a la Comisión.

Cuando se superan determinados umbrales individuales de notificación o no se cumplen las condiciones del RGEC, se debe notificar la ayuda a la Comisión para que esta analice los efectos sobre la competencia y la contribución al interés común.

Decisiones sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente y estudio de casos

Durante el periodo 2004-2010, la Comisión adoptó 347 decisiones finales sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente, es decir para el ahorro de energía o para otros objetivos de protección del medio ambiente. De esa cifra, 320 correspondían a ayudas compatibles, 21 a inexistencia de ayuda y seis a decisiones negativas.

La gran mayoría de las decisiones adoptadas (un poco más del 82 %) correspondían a regímenes, un 6 % a la aplicación individual de un régimen y un 11 % a medidas ad hoc . La mitad de las decisiones adoptadas correspondió a cinco Estados: Italia (44), Alemania (38), Países Bajos (36), Reino Unido (33) y República Checa (26).

En 2006-2007, antes de la entrada en vigor de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente y del RGEC, se adoptaron 140 decisiones. En abril de 2008 se introdujo en las Directrices la evaluación económica detallada y desde entonces a finales de 2010 la Comisión ha adoptado 10 decisiones positivas tras proceder a dicha evaluación.

Los Estados miembros implantaron 219 medidas al amparo de un reglamento de exención por categorías, de las que 194 eran regímenes. Los países que implantaron un mayor número de regímenes fueron Alemania (40), Italia (39), España (38) y Reino Unido (21). Por lo que se refiere a los objetivos concretos de estas ayudas, el más común fue el fomento de energía procedente de fuentes de energía renovables (artículo 21 del RGEC), presente (como objetivo único o junto con otros) en 120 medidas amparadas por un reglamento de exención por categorías. El segundo puesto correspondió a medidas para el ahorro de energía (artículo 21 del RGEC, 101 medidas), ayudas a la inversión que permitan a las empresas superar las normas de la UE sobre protección del medio ambiente (artículo 18 del RGEC, 71 medidas), ayudas para estudios medioambientales (artículo 24, 61 medidas) y ayudas a la inversión para cogeneración de alta eficacia (artículo 22 del RGEC, 58 medidas). Los demás objetivos del RGEC ocuparon lugares menos importantes[45].

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El recuadro siguiente presenta ejemplos de medidas concretas ejecutadas en dos Estados miembros con objeto de mejorar la protección del medio ambiente. El primero se refiere a una medida alemana de apoyo a la separación y reciclado de las emisiones de CO2 en el proceso de producción de acero. El segundo corresponde a una medida fiscal ejecutada en Dinamarca a favor de la industria cementera.

Proyecto Top Gas Recycling (TGR) – Ayuda a ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH (Alemania, N 450/2009)

En 2009, Alemania notificó a la Comisión su intención de conceder ayuda a ArcelorMittal Eisenhuettenstadt Gmb, para apoyar el desarrollo del proyecto de demostración denominado Top Gas Recycling (TGR). TGR es un proceso innovador y respetuoso del medio ambiente que permite separar el CO2 de los otros gases emitidos cuando salen del horno y que recicla las emisiones sin CO2 de la producción de acero, lo que da lugar a ahorros de energía. La tecnología TGR no se había aplicado todavía en la práctica a escala industrial. Como el importe de la ayuda, de 30,18 millones EUR, supera el umbral de 7,5 millones EUR por empresa establecido para las ayudas a la inversión, se realizó una evaluación detallada basada en los elementos positivos y negativos de la ayuda en cuestión.

La Comisión consideró que el proyecto TGR era beneficioso para el medio ambiente y que, por lo tanto, contribuía a lograr los objetivos relacionados con el cambio climático. No se preveía que el proyecto diera lugar a un importante falseamiento de la competencia y la ayuda tenía un efecto incentivador. Además, la medida cumplía los criterios formales de proporcionalidad. La intensidad de la ayuda, del 55 %, era muy inferior a la intensidad máxima permitida del 60 % de los costes subvencionables (sin tener en cuenta los ahorros de costes en CO2 de conformidad con lo establecido en las Directrices medioambientales). La Comisión concluyó que, habida cuenta de los riesgos relacionados con el proyecto TGR y del impacto de la ayuda en los mercados, se podía aceptar en el presente asunto el importe de ayuda propuesto. La Comisión autorizó la medida el 9 de marzo de 2010.

Exenciones fiscales para los fabricantes de cemento (Dinamarca, N 327/2008 y C 30/2009)

En junio de 2008, Dinamarca notificó a la Comisión dos exenciones de los impuestos medioambientales para el sector del cemento: una se refería al impuesto de reciente introducción sobre el óxido de nitrógeno (NOx) y la otra a una exención total del impuesto vigente sobre los residuos para determinados residuos procedentes de la producción de cemento.

Con arreglo a las Directrices medioambientales, la ayuda en forma de reducciones o exenciones de impuestos medioambientales se considerará compatible con el mercado interior siempre que contribuya, al menos indirectamente, a mejorar el nivel de protección del medio ambiente y que las reducciones y exenciones fiscales no socaven el objetivo general perseguido. Por lo que se refiere a la reducción del impuesto sobre el óxido de nitrógeno, existe un beneficio medioambiental indirecto debido a que el nivel impositivo general puede ser más elevado de lo que sería sin la reducción. En cuanto al riesgo de socavar el objetivo general perseguido, Dinamarca intentó mantener la reducción al mínimo limitando el número de beneficiarios y exigiéndoles que pagasen en todo caso el 53 % del impuesto íntegro. La Comisión consideró que la medida era necesaria y proporcional y, el 28 de octubre de 2009, aprobó la reducción del impuesto sobre el óxido de nitrógeno propuesta.

Sin embargo, por lo que se refiere a la exención total del impuesto sobre residuos, la Comisión dudaba de su necesidad y proporcionalidad, en particular debido a que, con esta exención total, las empresas carecerían de incentivo para contribuir al objetivo medioambiental del impuesto sobre los residuos. La Comisión inició una investigación formal el 28 de octubre de 2009 (en la actualidad asunto C 30/2009) e invitó a los terceros a que presentasen observaciones. Todavía no se ha adoptado una decisión final.

Gasto en ayudas estatales para la protección del medio ambiente

La Estrategia Europa 2020 incluye los objetivos de protección medioambiental denominados «20/20/20»: reducción de las emisiones de CO2 en un 20 %, un porcentaje de 20 % de energía renovable en el consumo de energía de la UE e incremento en un 20 % de la eficiencia energética. La ayuda estatal puede contribuir directa o indirectamente a estos objetivos, en particular cuando se enfrenta a deficiencias del mercado o complementa los incentivos insuficientes para una mayor protección medioambiental (por ejemplo, mediante medidas reguladoras generales).

Tal como se ha explicado anteriormente, no todas las medidas de apoyo público constituyen ayuda estatal, por ejemplo, las medidas fiscales generales no son ayudas estatales ya que no son selectivas. Las cifras que figuran a continuación solo se refieren a las medidas de apoyo que constituyen ayuda estatal.

En 2009, la ayuda estatal relativa a la protección del medio ambiente ascendió a 13 200 millones EUR (de los cuales un 93 %, es decir, 12 200 millones EUR, corresponde a protección del medio ambiente distinta del ahorro de energía y solo un 7 %, es decir, 970 millones EUR, a dicho ahorro). En términos relativos, la ayuda al medio ambiente representó un 22,6 % del total de ayuda concedida a la industria y servicios y un 0,11 % del PIB de la EU-27.

Solo seis miembros concedieron más de la media de la UE: Suecia (0,66 % del PIB), Alemania (0,23 %), Dinamarca (0,19 %), Finlandia (0,19 %), Países Bajos (0,19 %) y Austria (0,13 %). En términos nominales, los países que concedieron mayores cantidades de ayuda fueron Alemania (5 700 millones EUR, 43 % del total de la UE), Suecia (1 900 millones EUR, 14 %), Reino Unido (1 200 millones EUR, 9 %) y Países Bajos (1 100 millones EUR, 8 %).

La ayuda al medio ambiente abarca una amplia gama de objetivos, entre los que se incluyen las medidas de apoyo a la energía renovable, el ahorro de energía, la gestión de residuos, el saneamiento de terrenos contaminados y la mejora de los procesos de producción. Con estos tipos de medidas, la ayuda concedida por los Estados miembros persigue un beneficio directo para el medio ambiente. Por lo tanto, el gasto en ayuda estatal puede utilizarse como indicativo del beneficio medioambiental perseguido. Esta cifra representó el 35,5 % de la ayuda medioambiental en 2009, que ascendió a cerca de 4 700 millones EUR . Los países que concedieron los mayores importes fueron: España (828 millones EUR), Reino Unido (746 millones EUR), Austria (358 millones EUR) y dos Estados miembros escandinavos: Dinamarca (362 millones EUR) y Suecia (343 millones EUR).

Una segunda categoría de medidas de ayuda estatal contemplada en las Directrices medioambientales son las reducciones o exenciones de impuestos medioambientales. En esta categoría de regímenes de ayuda, el gasto indica el importe de los ingresos fiscales no percibidos y, por lo tanto, no puede servir como indicativo del beneficio medioambiental resultante de los propios impuestos. En 2009, un 56,1 % de las ayudas medioambientales, lo que equivale aproximadamente a 7 400 millones EUR , correspondió a esta categoría. De este total, Alemania fue quien más ayudas concedió (cerca de 5 000 millones EUR), seguida por Suecia (1 600 millones EUR), Reino Unido (400 millones EUR), Finlandia (200 millones EUR), Dinamarca (58 millones EUR) y Eslovaquia (31 millones EUR).

Desde que las Directrices medioambientales introdujeron nuevos requisitos en la prueba de necesidad y proporcionalidad aplicable a las exenciones fiscales por debajo de los niveles impositivos mínimos de la UE (impuestos armonizados), la Comisión solo ha aprobado una exención fiscal de esta índole que correspondía a Dinamarca (N 327/2008, véase la descripción anterior)[46]. No obstante, los Estados miembros tienen que adoptar medidas adecuadas para ajustar las reducciones fiscales vigentes a las Directrices medioambientales antes del 31 de diciembre de 2012, incluso cuando los impuestos se hallen por debajo de los niveles mínimos de la UE. Así pues, es posible que la Comisión reciba nuevas notificaciones de asuntos antes de finales de 2012.

La ayuda para la protección del medio ambiente amparada por una exención por categorías que se puede considerar colectivamente que tiene un beneficio directo para el medio ambiente ascendió a 732 millones EUR en 2009, lo que supone cerca del 6 % del total de las ayudas para objetivos medioambientales (cifra relativamente pequeña en comparación con el porcentaje de los otros objetivos horizontales). Los Estados miembros utilizaron por lo general tres de los ocho objetivos del RGEC en este ámbito: fomento de la energía de fuentes renovables (artículo 23 del RGEC, 341 millones EUR), inversiones que permitan a una empresa superar las normas de la UE en materia de protección medioambiental (artículo 18 del RGEC, 188 millones EUR) e inversiones en medidas de ahorro energético (artículo 21 del RGEC, 116 millones EUR).

El porcentaje de las ayudas para la protección del medio ambiente amparadas por una exención por categorías es especialmente bajo, debido, principalmente, al escaso número de regímenes de exención fiscal autorizados en el pasado que son tan importantes en términos de valor monetario que siguen representando la mayor parte de la ayuda estatal concedida en este ámbito. Casi la mitad (47 %) de este tipo de ayudas se concedió en Alemania, mientras que la suma de España y Bélgica representó un 44 % más.

Si se examina la tendencia del gasto en ayudas estatales medioambientales en comparación con los dos periodos consecutivos anteriores 2004-2006 y 2007-2009, se observa que disminuyó tanto en términos relativos (como porcentaje del PIB - pasando del 0,12 % del PIB al 0,11 % del PIB) como en términos nominales: una media de 600 millones EUR al año. Del mismo modo, su porcentaje sobre el total de la ayuda estatal a la industria y los servicios descendió del 25,5 % al 23,3 %.

Son varias las razones que justifican esta disminución. La primera es el efecto de los incentivos existentes basados en el mercado que permiten a los operadores internalizar sus costes medioambientales sin que sea necesaria la ayuda estatal. Otro elemento que contribuye a la disminución de la ayuda estatal son las exigentes normas de la UE en materia medioambiental: los operadores deben adaptarse obligatoriamente a dichas normas y cumplirlas sin necesidad de ayuda pública. Por último, es posible que las limitaciones presupuestarias debidas a la crisis también hayan tenido un impacto en el gasto público destinado a la protección del medio ambiente, al menos durante el segundo de los periodos antes mencionados.

Entre 2004 y 2009, cuando se concedieron 79 000 millones EUR, como ayuda medioambiental en la UE, Alemania y Suecia (con sus exenciones fiscales) representaron respectivamente el 51 % y el 16 % del total. Una exención fiscal del impuesto energético sobre la electricidad para el sector manufacturero constituyó el gasto más importante en ayuda de Suecia a partir del año 2005 y representa más de la mitad de la ayuda medioambiental concedida en ese país[47]. En Alemania, el gasto creció de forma constante hasta 2006, tras la aprobación en 2002 de las medidas que prorrogaban distintas exenciones fiscales del impuesto energético alemán sobre la electricidad y los hidrocarburos. A raíz de las modificaciones introducidas en estas exenciones fiscales en Alemania, la ayuda concedida al amparo de regímenes de exención fiscal disminuyó considerablemente, en 3 200 millones EUR entre 2006 y 2009. En 2009, un tercio de toda la ayuda medioambiental alemana se concedió con arreglo a una medida fiscal dirigida a los grandes consumidores de energía del sector manufacturero.

Casi todas las ayudas para la protección del medio ambiente se conceden con arreglo a regímenes. Entre 2000 y 2009, las ayudas ad hoc individuales para ese objetivo supusieron menos del 0,5 % del total. En cuanto a los instrumentos de ayuda preferidos, el primer lugar corresponde a las exenciones fiscales, con un 77 % del total de las ayudas estatales medioambientales entre 2004 y 2009, seguidos por las subvenciones directas (23 %).

Conclusi ón sobre las ayudas estatales para la protección del medio ambiente y el ahorro energético

Habida cuenta de la Estrategia Europa 2020, las ayudas estatales pueden ser necesarias para lograr los objetivos medioambientales de la UE que no se pueden lograr mediante incentivos basados en el mercado o mediante normas. El cometido del control de las ayudas estatales consiste en velar por que la ayuda que persigue un objetivo medioambiental no falsee indebidamente la competencia.

Además, el control de las ayudas estatales puede contribuir a armonizar más los regímenes de ayuda de los Estados miembros en aras de un mercado interior europeo de la energía. El control de las ayudas estatales puede desempeñar concretamente un papel a la hora de incrementar la armonización de la ayuda a las energías renovables, limitar los falseamientos de la competencia entre las energías renovables producidas en distintos Estados miembros y evitar un exceso de compensación en los años venideros.

AYUDAS ESTATALES PARA EL DESARROLLO REGIONAL

Contexto político

Las ayudas regionales, al enfrentarse a las desventajas de las regiones desfavorecidas, fomentan la cohesión económica, social y territorial de los Estados miembros y de la Unión en su conjunto, contribuyendo así a los objetivos de la Estrategia Europa 2020. En este sentido, la ayuda regional se diferencia de los otros tipos de ayuda, ya que pretende principalmente resolver un desequilibrio de la cohesión y no solo las deficiencias del mercado.

El control de las ayudas regionales debe distinguirse de la política de cohesión de la UE. En realidad las ayudas regionales se centran más en las zonas desfavorecidas que la política regional de la UE, que tiene, en la actualidad, unos objetivos políticos más amplios y una mayor cobertura geográfica. El principal objetivo de la ayuda regional consiste en resolver los desequilibrios territoriales en términos de bienestar y empleo (efecto de concentración) actuando como incentivo para situar las actividades económicas en las zonas asistidas (mitigado por otros factores como los costes laborales, el acceso a los mercados, la fiscalidad, la productividad, etc.). La ayuda regional permite que los Estados miembros apoyen nuevas inversiones que contribuyan a la creación local de empleo y produzcan efectos secundarios mediante el estímulo de la actividad económica (efecto multiplicador).

La política de cohesión de la UE pretende reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de las diferentes regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Dicha política financia una amplia gama de medidas, desde las infraestructuras (transportes, telecomunicaciones, energéticas y sociales) hasta el capital humano. La categoría de gasto «Apoyo al espíritu empresarial y la innovación», que es la más directamente relacionada con el apoyo directo a las empresas y, por lo tanto, contiene ayuda estatal, representa el 20 % del gasto total de la política de cohesión. Las normas sobre ayudas estatales solo cubren una fracción de la financiación de la política de cohesión ya que la mayoría de los fondos estructurales no entran en la definición de ayuda estatal, por ejemplo, infraestructuras generales. Además, el apoyo financiero directo a las empresas puede tener varias formas (p. ej. subvenciones, capital riesgo, préstamos) y fines (innovación, medio ambiente, formación, etc.). Así pues, una parte considerable de la ayuda estatal concedida en el marco de la política de cohesión no está relacionada directamente con la ayuda regional a la inversión en el sentido de las Directrices sobre ayudas regionales sino que está cubierta por otras normas sobre ayudas estatales (p. ej. I+D+i, medio ambiente, capital riesgo, etc.).

La ayuda regional abarca un amplio espectro de aplicaciones que va desde las medidas en beneficio de toda la economía regional, como las medidas de apoyo general a empresas de zonas asistidas (p. ej. ayuda a la creación de empresas, ayuda a la inversión), hasta la ayuda individual para grandes proyectos de inversión («GPI»), que tiene más potencial de falseamiento y cuyas intensidades se reducen automáticamente.

No obstante, la ayuda regional solo puede resultar eficaz si da lugar a actividades sostenibles y se concentra en las regiones más desfavorecidas de la Unión. Además, los beneficios de la ayuda en términos de desarrollo regional de una zona menos favorecida, deben sobrepasar los falseamientos de la competencia resultantes, es decir, el nivel de riesgo de exclusión del mercado de los competidores debido a la ayuda concedida a un beneficiario concreto o a un grupo limitado de beneficiarios.

Con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, la Comisión es la única autorizada para pronunciarse sobre la ayuda regional al desarrollo basándose en su evaluación de la compatibilidad con el mercado interior. En cambio, los fondos estructurales se deben usar de conformidad con los programas operativos propuestos por cada Estado miembro en cooperación con la Comisión. Su aplicación corre a cargo de las autoridades de gestión nacionales que, según el Reglamento general de los fondos estructurales[48] son las responsables de velar por su observancia de todas las políticas de la Unión, incluidas las ayudas estatales. Con arreglo a dicho Reglamento, el incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales constituye una irregularidad que puede dar lugar a la recuperación de la cofinanciación de la UE. Los grandes proyectos, es decir aquellos cuyos gastos subvencionables superan los 50 millones EUR, deben presentarse formalmente a la Comisión[49]. Posteriormente la Comisión se pronuncia sobre la cofinanciación teniendo en cuenta todas las políticas de la Unión.

Normas sobre ayudas estatales para el desarrollo regional

Las Directrices sobre ayudas regionales («DAR») establecen los criterios aplicados por la Comisión al examinar la compatibilidad de la ayuda regional con el mercado interior. Las DAR tienen en cuenta la gravedad relativa de los problemas que afectan al desarrollo de las regiones introduciendo unos límites específicos de ayuda regional que reflejan esencialmente el ejercicio de sopesamiento de los efectos positivos y negativos de la ayuda que debe hacer la Comisión.

Tal como se anunciaba en las DAR, la Comisión adoptó en 2009 una Comunicación en la que establecía los criterios para la evaluación pormenorizada de la ayuda regional para grandes proyectos de inversión («GPI»)[50], es decir aquellos con unos gastos de inversión subvencionables de un mínimo de 50 millones EUR en valor actual. La ayuda regional a GPI que supere determinados umbrales debe notificarse individualmente a la Comisión ya que puede crear un mayor riesgo de falseamiento de la competencia. En ciertas circunstancias, la Comisión inicia un procedimiento de investigación formal y lleva a cabo una evaluación pormenorizada[51].

Directrices sobre ayudas regionales para 2007-2013

Las DAR especifican las normas para conceder ayuda estatal destinada a fomentar el desarrollo de las regiones desfavorecidas de la UE, por ejemplo, apoyando las inversiones y la creación de empleo.

Con objeto de tener en cuenta la gravedad relativa de los problemas que afectan al desarrollo de las regiones, se establecen dos categorías diferentes de regiones:

- Las regiones con un PIB per cápita inferior al 75 % de la media de la UE y las regiones ultraperiféricas (artículo 107.3.a) del TFUE) pueden obtener los mayores porcentajes de ayuda así como ayuda de funcionamiento (ayuda regional destinada a reducir los gastos corrientes de la empresa). Los tipos de ayuda oscilan entre el 30 % y el 50 % de los costes subvencionables.

- Las regiones que pueden definir los propios Estados miembros con arreglo a la política nacional de desarrollo regional basándose en determinados parámetros relacionados, principalmente, con la baja densidad de población y/o con un PIB per cápita especialmente bajo o con una elevada tasa de desempleo (artículo 107.3.c) del TFUE). En estas regiones, los Estados miembros pueden conceder ayuda regional con unos tipos inferiores (en principio, entre un 10 % y un 15 % de los costes subvencionables).

Los porcentajes pueden incrementarse en todas las regiones asistidas en 20 puntos porcentuales cuando la ayuda se conceda a pequeñas empresas y en 10 puntos porcentuales cuando se conceda a empresas medianas.

Aunque la ayuda de funcionamiento está prohibida por lo general, podrá concederse en determinadas condiciones. Para fomentar la creación y el desarrollo inicial de empresas, se puede conceder ayuda en las fases de establecimiento y expansión de las empresas pequeñas durante los cinco primeros años. Se autoriza la ayuda de funcionamiento con objeto de contrarrestar la despoblación en las zonas menos pobladas y en las regiones ultraperiféricas, para compensar los costes adicionales resultantes del desarrollo de la actividad económica como consecuencia de las desventajas existentes en dichas regiones tales como su ubicación en áreas remotas, insularidad, superficie reducida, topografía y clima adversos, así como la dependencia económica de un reducido número de productos.

Por último las DAR establecen las normas relativas a los «grandes proyectos de inversión» y un «mecanismo de transparencia» aplicable a ciertos tipos de ayudas.

Orientaciones sobre la evaluación pormenorizada de la ayuda regional a GPI

Las DAR prevén que, en determinados casos, es necesario notificar individualmente a la Comisión los GPI debido a que pueden presentar un mayor riesgo de falseamiento de la competencia. Es necesaria una evaluación pormenorizada de estas medidas cuando la cuota de mercado del beneficiario de la ayuda es superior al 25 % o cuando la capacidad de producción creada por el proyecto supera el 5 % del mercado (mientras que la tasa de crecimiento anual del mercado del producto en cuestión es inferior a la tasa de crecimiento anual del PIB del Espacio Económico Europeo).

El documento orientativo establece el método para evaluar pormenorizadamente la compatibilidad de las ayudas regionales a los GPI. Se basa en la prueba de sopesamiento que valora los efectos positivos resultantes de la ayuda y el impacto negativo de un posible falseamiento de la competencia que pueda ser fruto de la ayuda. Por consiguiente, los Estados miembros deben facilitar información sobre el efecto positivo de la ayuda y sobre su conveniencia, proporcionalidad y efecto incentivador.

Reglamento general de exención por categorías

El RGEC exime de la obligación de notificar a la Comisión los regímenes de ayuda a la inversión regional y al empleo que sean transparentes y cumplan las normas relativas a los gastos subvencionables y las intensidades máximas de ayuda definidas en el mapa de ayudas regionales del correspondiente Estado miembro. Las normas sustantivas sobre ayudas a la inversión son equivalentes en el RGEC y en las DAR, de tal forma que la notificación de una medida de ayuda exenta no supone ninguna ventaja. El RGEC también exime las ayudas regionales a las pequeñas empresas de reciente creación, lo que constituye una nueva forma de ayuda regional introducida por las DAR.

De conformidad con lo dispuesto en las DAR, el RGEC establece unos tipos de ayuda más elevados para las pequeñas y medianas empresas.

El RGEC no contempla la ayuda ad hoc concedida a grandes empresas con la excepción de la ayuda transparente siempre que se use para complementar ayudas concedidas al amparo de regímenes de ayudas y que el componente ad hoc no exceda del 50 % del importe total de la ayuda.

Los GPI deben notificarse individualmente cuando se cumplan determinadas condiciones.

Si no se cumplen las condiciones del RGEC es necesario notificar la ayuda, que será evaluada con arreglo a las DAR.

Decisiones sobre ayuda estatal y estudio de casos

Durante el periodo 2004-2010, la Comisión adoptó 570 decisiones finales relativas a medidas para el desarrollo regional. De ellas, 523 concluían que la ayuda era compatible, 14 que no existía ayuda y 33 fueron negativas. Solo un poco más de la mitad de las decisiones se refería a regímenes (52 %); el resto correspondía a medidas individuales ad hoc (casi el 29 %) y a ayudas individuales concedidas con arreglo a regímenes (19 %). Seis de cada 10 decisiones se referían a cinco Estados miembros: Polonia (96 decisiones), Alemania (91), Italia (60), República Checa (46) y Francia (18).

Durante ese mismo periodo, la Comisión realizó 59 evaluaciones detalladas de GPI y una evaluación pormenorizada basada en el documento orientativo[52]. El porcentaje relativamente alto de medidas ad hoc se debe al número de asuntos ad hoc polacos.

El número de medidas de ayuda regional aprobado anualmente osciló entre 60 y 100 durante el periodo 2004-2009, con tres cifras especialmente elevadas: en 2004 (92 medidas), 2006 (96) y 2009 (86). En 2010, la cifra descendió bruscamente a unas 50 medidas aprobadas.

El número total de medidas establecidas por los Estados miembros para el desarrollo regional beneficiarias de una exención por categorías ascendió a 778, de las cuales el 97 % eran regímenes. El mayor número de regímenes correspondió a dos Estados miembros con competencias en materia de ayuda estatal descentralizadas a las administraciones regionales: Italia (120) y España (112), seguidas por la República Checa (76), Polonia (68) y Austria (57). Tras alcanzar un nivel máximo en 2009 cuando se introdujeron en total 266 medidas al amparo de un reglamento de exención por categorías, en 2010 esta cifra cayó hasta 145. Esto se debe a la introducción del nuevo RGEC en 2008 y a que una parte considerable de la ayuda regional corresponde a operaciones de los Fondos estructurales cuyos programas operativos para el periodo 2007-2013 habían sido autorizados en los años anteriores.

Cerca del 60 % de todas las medidas amparadas por una exención por categorías destinadas al desarrollo regional se implantaron con arreglo al RGEC (que entró en vigor en 2008). De esta cifra, el 96 % correspondió a regímenes. Por lo que se refiere a los objetivos detallados del RGEC, el 87 % de las medidas autorizadas eran regímenes de ayuda regional (artículo 13 del RGEC). El resto se dividía entre medidas de ayuda para pequeñas empresas de reciente creación (10 %, artículo 14 del RGEC) y medidas de ayuda regional ad hoc (menos del 4 %, artículo 13.1 del RGEC).

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El siguiente recuadro contiene ejemplos de medidas de ayuda regional ejecutadas en cuatro Estados miembros. El primero se refiere a una medida alemana de apoyo a las inversiones en determinadas regiones asistidas. El segundo ejemplo corresponde a una medida de Malta destinada a fomentar la creación de nuevas empresas, posibilidad que se introdujo por vez primera en las DAR de 2007-2013. El tercer ejemplo describe las medidas francesas destinadas a compensar las desventajas específicas de las regiones ultra periféricas y el último corresponde a un gran proyecto de inversión ejecutado en Hungría.

Investitionszulagengesetz 2007 (Alemania, N 357a/2006 y XR 6/2007)

En junio de 2006, Alemania notificó a la Comisión un régimen que sucedía a las medidas de ayuda previstas en la ley de primas a la inversión, que preveía la concesión de ayuda fiscal a los proyectos de inversión en los nuevos Estados federados alemanes y en Berlín. La notificación inicial se refería a la aplicación del régimen para los proyectos iniciados tanto antes como después del 31 de diciembre de 2006.

De conformidad con las autoridades alemanas, la medida se dividió en dos partes:

a) ayuda N 357a/2006 relativa a proyectos de inversión inicial comenzados antes del 1 de enero de 2007;

b) régimen XR 6/2006, al amparo de una exención por categorías, relativo a los proyectos iniciados después del 31 de diciembre de 2006. Esta medida estaba exenta de la obligación de notificación y no era necesario que la autorizase la Comisión.

El presupuesto total previsto para ambas medidas era de aproximadamente 1 740 millones EUR.

En 2009, el 20 % del total de ayudas estatales destinadas a la ayuda regional en la UE se concedió al amparo de estas dos medidas: cerca del 11 % con arreglo al régimen N 357a/2006 y el resto de conformidad con el régimen XR 6/2006. Representa cerca de tres cuartas partes del total de la ayuda regional concedida en Alemania.

Régimen de ayuda para pequeñas empresas de reciente creación (Malta, N 622/2007)

En octubre de 2007, Malta notificó a la Comisión su intención de aplicar un régimen destinado a apoyar la creación de empresas nuevas con alto valor añadido que demostrasen que podían contribuir al desarrollo económico regional, de conformidad con la disposición del objetivo de las DAR relativo a las «Ayudas a pequeñas empresas de reciente creación». Este tipo de ayudas es nuevo y se introdujo por vez primera en las DAR para el período 2007-2013.

El régimen se aplica a todo el territorio de Malta, que está designada en el mapa maltés de ayudas regionales para 2007-2013 como zona asistida con arreglo a la excepción del artículo 107.3.a) del TFUE.

Se puede conceder ayuda a las pequeñas empresas creadas menos de tres años antes de la fecha de aplicación del régimen y que tengan al menos tres empleados en equivalente a tiempo completo. Malta introdujo un mecanismo para evitar un posible uso incorrecto de la ayuda.

La medida solo es aplicable a determinados sectores económicos. La ayuda se concede en forma de subvención directa. El valor total de subvención por beneficiario se limita a 2 millones EUR y el importe anual de la ayuda no puede exceder el 33 % de 2 millones EUR por empresa.

Tras una evaluación, la Comisión concluyó que el régimen cumplía los requisitos de las DAR y lo consideró compatible con el mercado interior.

Regímenes de ayuda para los departamentos franceses de ultramar (Francia, N 542/2006 y otros)

En 2007, la Comisión aprobó 10 regímenes de ayuda para los departamentos franceses de ultramar. Estos regímenes consisten en exenciones fiscales y de las contribuciones a la seguridad social con objeto de compensar las desventajas específicas que afectan a las regiones ultraperiféricas. Estas regiones son subvencionables con arreglo a la excepción del artículo 107.3.a) del TFUE durante el período 2007-2013. Los 10 regímenes de ayuda había sido autorizados previamente por la Comisión con arreglo a las DAR para 2000-2006.

En determinadas condiciones las empresas también pueden disfrutar de ayudas a la inversión de hasta un 60 % para las grandes empresas de la Guayana francesa y hasta el 50 % para las grandes empresas de Martinica, Guadalupe y La Reunión (más una bonificación a las PYME cuando proceda).

Según las DAR, también se puede conceder ayuda de funcionamiento pero debe justificarse por su contribución al desarrollo regional y debe ser proporcional a los costes adicionales resultantes de los factores establecidos en el artículo 349 del TFUE. Tras una evaluación, la Comisión concluyó que el total de la ayuda notificada equivalía a cerca del 6,5 % del PIB de las regiones en cuestión y que dicho nivel era proporcional a los costes totales adicionales soportados por las empresas en dichas regiones

En 2009, el 22,7 % del total de ayuda regional concedido en Europa correspondió a estos 10 regímenes, que representaron cerca del 77 % del total de ayuda regional concedida en Francia.

N 671/2008 – HU – GPI – Ayuda a la inversión regional para Mercedes-Benz Manufacturing Hungary

En diciembre de 2008, las autoridades húngaras notificaron con arreglo a las DAR su intención de conceder ayuda regional para un gran proyecto de inversión en beneficio de Mercedes-Benz Manufacturing Hungary. Hungría pretendía fomentar el desarrollo regional concediendo ayuda regional a Mercedes-Benz para el establecimiento de una nueva instalación de producción de 180 000 turismos. La región es una zona desfavorecida que puede optar a ayudas con arreglo al artículo 107.3.a) del TFUE por ser una región con un nivel de vida anormalmente bajo y una grave situación de desempleo.

El proyecto de inversión cubría unos costes subvencionables de 548,4 millones EUR. Cerca de 400 millones EUR de los costes totales del proyecto se financiarían mediante un préstamo del BEI sin ninguna garantía estatal. La ayuda estatal asciende a 111,5 millones EUR. La inversión creará 2 500 puestos de empleo directo y entre 10 000 y 14 000 puestos indirectos. Según las autoridades húngaras, el proyecto contribuirá a reducir la tasa de desempleo regional en un 0,5 %.

La evaluación que hace la Comisión de las ayudas regionales a GPI pretende comprobar si la cuota de mercado del beneficiario y la capacidad de producción creada por la inversión se mantienen por debajo de los umbrales establecidos en las DAR. Si no se superan los umbrales, se considera que la contribución positiva de la ayuda al desarrollo regional contrarresta su efecto sobre la competencia.

La Comisión consideró que las cuotas de mercado del grupo Daimler, al que pertenece la instalación, seguirían siendo considerablemente inferiores al umbral del 25 % en los mercados de referencia, tanto antes como después de la inversión prevista, y concluyó que la capacidad adicional de producción creada por el proyecto se mantendría por debajo del 5 % del consumo aparente del producto en cuestión en el EEE. En noviembre de 2009, la Comisión autorizó la medida de ayuda estatal.

Gasto en ayuda regionales

En 2009, las ayudas regionales ascendieron a 13 900 millones EUR. Este importe representó aproximadamente el 24 % de la ayuda estatal total a la industria y los servicios o el 0,12 % del PIB de la EU-27. Cerca de 4 900 millones EUR (35 %) se concedió con arreglo a medidas amparadas por una exención por categorías.

En términos relativos, como porcentaje del PIB, 12 Estados miembros concedieron más de la media de la UE: Grecia (0,57 %), Hungría (0,28 %), Eslovenia (0,27 %), Malta (0,25 %), República Checa (0,23 %), Francia (0,22 %), Irlanda (0,18 %), Eslovaquia (0,17 %), Polonia (0,17 %), Alemania (0,15 %), Lituania (0,14 %), y España (0,12 %).

Por lo que se refiere al total de ayuda a la industria y los servicios, la ayuda al desarrollo regional fue especialmente importante en los países de la EU-12 en los que representó cerca del 30 % del total, cifra superior a la correspondiente a la EU-15 (23 %). Esto se debe a que estos Estados miembros tienen un mayor número de regiones subvencionables y, por consiguiente, pueden conceder intensidades de ayudas superiores.

El porcentaje más alto de ayuda al desarrollo regional en proporción con la ayuda total a la industria y los servicios se registró en Grecia (76 %), Bulgaria (59 %), Lituania (51 %), Eslovaquia (47 %) y República Checa (46 %) mientras que en cuatro Estados miembros (Dinamarca, Países Bajos, Chipre y Finlandia) fue inferior al 2 %.

En términos nominales, los países que concedieron más ayuda fueron Francia (4 100 millones EUR, 30 % del total de la UE), Alemania (3 700 millones EUR, 27 %), Grecia (1 400 millones EUR, 10 %), España (EUR 1 200 millones, 9 %) e Italia (1 000 millones EUR, 7 %).

En 2009, casi la mitad (45 %) de la ayuda total al desarrollo regional en la UE se concedió con arreglo a cinco medidas solamente. Tres eran regímenes alemanes (de los cuales dos al amparo de una exención por categorías) centrados en el apoyo a la inversión en las regiones más pobres (principalmente en Alemania del este) y dos regímenes franceses para conceder ayuda en los departamentos franceses de ultramar.

Si se comparan los dos periodos consecutivos 2004-2006 y 2007-2009, se observa que la ayuda para el desarrollo regional se ha incrementado en términos nominales (un aumento de 2 700 millones EUR) y en términos relativos como porcentaje del PIB, pasando del 0,08 % al 0,1 % del PIB. Asimismo, su porcentaje con respecto a la ayuda total a la industria y los servicios subió del 19 % al 23 %.

En 2007 la ayuda regional se incluyó por primera vez en un Reglamento de exención por categorías. El reglamento se adoptó en 2006 y entró en vigor el año siguiente. Desde entonces, se han concedido ayudas por un importe total de 11 400 millones EUR sin notificación previa a la Comisión. El porcentaje de ayuda regional concedida con arreglo a medidas amparadas por una exención por categorías se ha incrementado progresivamente hasta alcanzar el 35 % del total de ayuda regional concedido en 2009. Las medidas concedidas con arreglo al RGEC solo representaron un 15 % del gasto total para ayuda regional concedido con arreglo a una exención por categorías.

Durante el periodo 2004-2010, se concedieron 67 000 millones EUR de ayuda en la UE. Casi todo este importe se concedió en virtud de regímenes (96 %) mientras que la ayuda individual ad hoc solo representó el 4 % restante del total. Por lo que se refiere a los instrumentos de ayuda, en un 55 % de la ayuda total concedida se utilizaron las exenciones fiscales (con tendencia a incrementarse durante el periodo) seguidas por las subvenciones directas (42 %).

Conclusión sobre la ayuda estatal para desarrollo regional

La ayuda regional seguirá contribuyendo a la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea. La importancia de este objetivo ha crecido en los últimos años, especialmente desde las adhesiones de 2004 y 2007. En la actualidad, la ayuda regional es el objetivo horizontal que representa el mayor porcentaje de ayuda total a la industria y servicios.

Se presta especial atención a las regiones ultraperiféricas debido a los costes específicos adicionales derivados de las desventajas estructurales resultantes del alejamiento geográfico y de las limitaciones especiales para integrarse en el mercado interior.

AYUDA ESTATAL PARA PYME

Contexto político

La iniciativa emblemática «Una política industrial para la era de la mundialización»[53] de la Estrategia Europa 2020 destaca el importante papel de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en la economía de la UE como motores de creación de empleo y crecimiento: «A las PYME se deben dos tercios aproximadamente del empleo, y una buena parte del potencial de crecimiento y empleo que posee la industria de la UE radica en la viveza y el dinamismo de sus PYME. Por tanto, fomentar la creación, el crecimiento y la internacionalización de las PYME debe ser prioritario en la nueva política industrial integrada de la UE» .

Asimismo, destaca que a pesar de los progresos importantes realizados en los últimos años[54], la gran mayoría de los Estados miembros debe enfrentarse aún a desafíos concretos de gran envergadura en lo relativo a la regulación inteligente y el entorno empresarial, especialmente por lo que se refiere a las PYME. En particular, la «mayor parte de los Estados miembros han determinado que el acceso a financiación ha causado problemas importantes, especialmente a las PYME y a la financiación de la innovación»[55]. En efecto, en el actual contexto de ralentización económica y de crisis financiera, las PYME tienen a menudo dificultades para obtener capital, capital riesgo o préstamos, debido a que algunos mercados financieros presentan una aversión al riesgo y a las limitadas garantías que aquellas pueden ofrecer. Además, sus escasos recursos pueden también restringir su acceso a la información, especialmente por lo que se refiere a las nuevas tecnologías y los mercados potenciales. Para aliviar estos problemas, los Estados miembros deben multiplicar sus esfuerzos para aplicar el principio de «pensar primero a pequeña escala» y simplificar los regímenes de ayuda.

A la hora de apoyar a las PYME, los gobiernos pueden intervenir de varias formas que no se consideran ayuda estatal, tales como medidas generales de apoyo que pueden consistir en una reducción general en la fiscalidad del trabajo y de los costes sociales, una disminución de los plazos de pago para mejorar el flujo de caja de las PYME, unas normas simplificadas para reducir las cargas administrativas, etc. Cuando las fuerzas del mercado no bastan por sí solas, las medidas de ayuda estatal pueden desempeñar un papel complementario aportando financiación pública. Así se reconoce en la iniciativa emblemática «Una política industrial para la era de la mundialización» al afirmar que «la elaboración de normas para las ayudas contribuye a promover la competitividad de la industria en Europa. Estas normas de ayudas estatales proporcionan un marco que orienta las inversiones de los Estados miembros para paliar las deficiencias del mercado».

No obstante, el control de las ayudas estatales es esencial para mantener la igualdad de acciones para todas las empresas que operan en el mercado interior, independientemente del Estado miembro en el que estén establecidas. La Comisión debe velar por que las medidas estén bien dirigidas, garantizando que la ayuda no disuade a los inversores, no se invierte para mantener empresas ineficientes a flote y no crea falseamientos de la competencia.

Normas sobre ayudas estatales para las PYME

En el contexto de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento del empleo y la competitividad, la Comisión modernizó las normas sobre ayudas estatales y reforzó las medidas destinadas específicamente a las PYME. En la actualidad, las PYME pueden obtener ayuda de todas las categorías permitidas con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE y se pueden beneficiar de unas mayores intensidades de ayuda para ciertas medidas[56].

Además, las normas sobre ayudas estatales se han simplificado y reducido en el RGEC y ahora ofrecen a los Estados miembros la posibilidad de introducir una amplia panoplia de medidas de ayuda para las PYME con una carga administrativa mínima. La Comisión insta a los Estados miembros a utilizar estas posibilidades para orientar los presupuestos existentes para ayudas hacia una ayuda «con unos objetivos mejor definidos».

Sin embargo, debido al mayor riesgo de falseamiento de la competencia, la Comisión evalúa los grandes importes de ayuda individualmente para analizar sus efectos sobre la competencia y su contribución al interés común. Así pues, el RGEC establece distintos umbrales de notificación basados en el tipo de ayuda y en sus efectos probables sobre la competencia.

En 2006, la Comisión adoptó las Directrices sobre capital riesgo («DCR»)[57] que constituyen un importante instrumento para la financiación de las PYME. Ya en 1998 se había aprobado un Plan de acción sobre capital riesgo y este ha constituido un importante elemento de la Estrategia de Lisboa y sigue siendo un aspecto clave de la Estrategia Europa 2020. Las DCR, aplicables hasta el 31 de diciembre de 2013, deben ser objeto de una evaluación intermedia. A este respecto, la Comisión anunció en la Comunicación sobre la Unión por la innovación que «evaluará la eficacia de las medidas temporales sobre ayudas estatales (…), en especial el aumento del "puerto seguro" para las inversiones de capital riesgo, y, sobre esta base, formulará las propuestas necesarias». La revisión intermedia se efectuó en 2010[58] y dio lugar a que el incremento provisional del umbral de seguridad introducido por el Marco temporal pasase a ser una disposición permanente aplicable durante el resto de la duración de las DCR (es decir hasta finales de 2013).

El siguiente recuadro resume las principales características de las disposiciones del RGEC sobre las PYME y las Directrices sobre capital riesgo.

Reglamento General de exención por categorías (RGEC)

El RGEC establece el marco que permite a los Estados miembros conceder ayuda destinada a crear empleo, fomentar la competitividad y mejorar el medio ambiente sin necesidad de que la Comisión intervenga en modo alguno. Las medidas enumeradas en el RGEC que cumplan las condiciones y criterios establecidos en él están exentas del requisito de notificación.

El RGEC es particularmente pertinente para las PYME ya que éstas se pueden beneficiar de las 26 medidas contempladas en él (con unos complementos especiales aplicables a las intensidades de ayuda autorizadas) y algunas están concebidas para superar las deficiencias de mercado específicas que se plantean a las PYME. Estas pueden recibir ayuda durante sus distintas fases de desarrollo. Las siguientes categorías de ayuda están concebidas específica y exclusivamente para las PYME: ayudas al empleo y la inversión de PYME; ayudas de asesoría para PYME; ayudas para la participación de PYME en ferias; ayudas en forma de capital riesgo; ayudas para contribuir a los costes de propiedad intelectual; ayudas para la adaptación a cumplir las exigencias de la UE en materia ambiental o ayudas para estudios medioambientales; ayudas a la innovación; ayudas para pequeñas empresas de reciente creación en regiones asistidas y ayudas para fomentar el espíritu empresarial entre las mujeres.

Aún hay que notificar a la Comisión las medidas de ayuda que superen los umbrales de notificación individual para que aquella pueda analizar sus efectos sobre la competencia y su contribución al interés común.

Directrices de capital riesgo

Las DCR persiguen un doble objetivo: establecer las condiciones para que los Estados miembros aporten capital riesgo adicional a las PYME en sus fases iniciales de desarrollo cuando pueda detectarse una carencia de capital y fomentar el desarrollo de un sector de capital riesgo de forma tal que se proteja la competencia leal.

En las medidas de capital riesgo, la ayuda puede presentarse en diferentes niveles: el de los coinversores privados, si se benefician de unas condiciones más favorables que el Estado; el del fondo de inversión o del gestor de este si, por ejemplo, los gastos de gestión se sitúan por encima de los niveles del mercado; y el de las empresas en las que se invierte siempre que exista ayuda a los otros niveles o que la PYME beneficiaria reciba aportaciones de capital que el mercado no aportaría en caso contrario.

Las DCR abarcan varios tipos de medidas (constitución de fondos de inversión y/o mercados de capital alternativos, garantías y otros instrumentos financieros para los inversores o los fondos de capital riesgo, y costes de prospección) así como los incentivos fiscales para los fondos y/o sus gestores o para que los inversores realicen inversiones de capital riesgo. No obstante, las inyecciones individuales de capital estatal están excluidas del ámbito de aplicación de las DCR, que solo se aplican a los regímenes de ayuda.

Al contrario de otras normas sobre ayudas estatales, las DCR no incluyen una lista de costes subvencionables ni un cálculo de las intensidades de ayuda sino que consideran que es necesario evaluar la compatibilidad del importe íntegro de una aportación de capital, incluida la participación de los inversores privados.

Las DCR determinan las condiciones de la compatibilidad relativas al nivel de los tramos de inversión, a la restricción de la financiación en las fases de puesta en marcha, inicial y de expansión, el predominio de inversión de capital y cuasi-capital, la participación de inversores privados, el carácter lucrativo de las decisiones de inversión y la gestión comercial. Cuando la medida consista en la participación en un fondo privado de capital de inversión y se cumplan todas las condiciones anteriores, los Estados miembros pueden usar el RGEC para conceder ayuda.

Las DCR prevén un análisis a dos niveles que centra el control en los regímenes que pueden causar mayores falseamientos. Si los regímenes de capital riesgo respetan las condiciones básicas de compatibilidad (umbrales de seguridad) la evaluación es menos detallada e incluso pueden beneficiarse de una exención por categorías.

Decisiones sobre ayudas estatales para PYME y estudio de casos

Entre 2004 y 2010, la Comisión adoptó 139 decisiones finales sobre medidas dirigidas exclusivamente a PYME (de las que 108 correspondían a capital riesgo). Estas decisiones declararon compatibles con el mercado interior 99 medidas de capital riesgo (todas ellas regímenes) y 30 medidas de ayuda de otro tipo para PYME (23 regímenes, 4 ayudas individuales ad hoc y 3 aplicaciones individuales de regímenes). La Comisión tomó además 7 decisiones de inexistencia de ayuda relativas a medidas de capital riesgo y 3 decisiones negativas (2 relativas a medidas de capital riesgo y 1 a ayuda para PYME).

Más de la mitad de las medidas de capital riesgo aprobadas correspondían a tres Estados miembros: Alemania (28), Reino Unido (16) e Italia (12), mientras que las medidas de ayuda a las PYME correspondieron principalmente a Alemania (7), Austria (5) y Eslovaquia (6 –todas en 2004).

El número de medidas de capital riesgo aprobadas osciló entre 10 y 19 al año durante el periodo de 2004 a 2009 pero cayó a 7 en 2010. En 2004 se aprobaron 10 medidas de ayuda para PYME y posteriormente la cifra descendió a entre 2 y 5 medidas aprobadas cada año.

El número de medidas de capital riesgo exentas por categorías y de ayudas a las PYME fue de aproximadamente 1 500 durante el periodo 2004-2010. De esta cifra, la ayuda de capital riesgo (que puede concederse con arreglo a medidas beneficiarias de una exención por categorías desde la entrada en vigor del RGEC) correspondió únicamente a 28 medidas.

Seis Estados miembros representaron más de tres cuartas partes de las medidas beneficiarias de una exención por categorías: Italia (322), España (220), Alemania (186), Reino Unido (184), Polonia (121) y Austria (113).

Durante el periodo 2004-2006 se introdujeron entre 130 y 160 medidas beneficiarias de una exención por categorías. Con la entrada en vigor del RGEC, esta cifra subió a 269 en 2007, 303 en 2008 y 346 en 2009. En 2010, se registró un considerable descenso, con solo 144 medidas, lo que puede deberse a que los Estados miembros seguían utilizando las medidas introducidas en años anteriores. Por lo que se refiere a las categorías de ayuda, el número mayor de nuevas medidas (360) correspondió a ayudas para la inversión y el empleo de PYME (artículo 15 del RGEC) seguida por las ayudas para la asesoría de PYME (artículo 26; 308 medidas), las ayudas para la participación de PYME en ferias (artículo 27; 99 medidas), las ayudas en forma de capital riesgo (artículos 28 y 29; 28 medidas) y las ayudas a las empresas creadas recientemente por mujeres empresarias (artículo 18; 18 medidas).

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El siguiente recuadro presenta ejemplos de medidas concretas destinadas a PYME ejecutadas en dos Estados miembros. La primera es una medida ejecutada en el Reino Unido basada en las Directrices sobre capital riesgo para hacer frente a determinadas carencias del mercado en términos de inversiones. La segunda es una medida beneficiaria de una exención por categorías basada en las normas específicas del RGEC aplicables a las PYME.

Enterprise Investment Scheme y Corporate Venturing Scheme (Reino Unido, NN42a/2007)

En 2007 el Reino Unido notificó a la Comisión una medida para alentar a los particulares y empresas a invertir en dicho Estado miembro en empresas menores que no cotizan en bolsa y presentan un elevado potencial de crecimiento con objeto de desarrollar sus negocios para que lleguen a ser empresas sostenibles y rentables. La medida constaba de tres regímenes diferentes: Enterprise Investment Scheme (EIS), Venture Capital Trusts (VCTs) y Corporate Venturing Scheme (CVS).

Con arreglo al Enterprise Investment Scheme (EIS), los particulares reciben incentivos fiscales para realizar inversiones directas en las PYME que reúnan determinados requisitos. El régimen Venture Capital Trust (VCT) ofrece incentivos fiscales a los particulares para realizar inversiones colectivas mediante fondos de capital riesgo gestionados por empresas profesionales de gestión de fondos. El Corporate Venturing Scheme (CVS) ofrece bonificaciones fiscales a las empresas que realicen inversiones directas en las PYME que reúnan determinados requisitos. El límite anual máximo de inversión por cada PYME que obtenga capital merced a los tres regímenes es de 2 millones GBP.

Dado que la medida superaba los niveles máximos aplicables a los tramos de inversión con arreglo a las DCR, la Comisión procedió a evaluarlo detalladamente y solicitó pruebas adicionales de las deficiencias de mercado que se abordaban en cada uno de los niveles en los que podía existir ayuda. De resultas de esta evaluación detallada, la Comisión concluyó que la medida cumplía las condiciones establecidas en las DCR y que el resultado global de la medida era positivo.

Más del 50 % de la ayuda de capital riesgo concedida en el Reino Unido durante los tres últimos años correspondió a estos tres regímenes, lo que representa cerca del 30 % del total de ayuda de capital riesgo otorgada en la UE.

Ayuda a la inversión y al empleo para PYME (Francia, X 65/2008)

En 2008, Francia ejecutó una medida con arreglo a una exención por categorías destinada especialmente a superar las dificultades de acceso a la financiación de las PYME. Según el artículo 15 del RGEC, se pueden conceder «ayudas a la inversión y al empleo en favor de las PYME». La medida se dirigía a todos los sectores y la ayuda podía revestir la forma de préstamos, bonificaciones de intereses, garantías, subvenciones o anticipos reembolsables. El presupuesto total anual era de aproximadamente 160 millones EUR.

Gasto en ayudas estatales para PYME

Tal como se ha señalado anteriormente, la Estrategia Europa 2020, a través de su iniciativa emblemática «Una política industrial para la era de la mundialización», destaca el potencial de las PYME como motores de la creación de empleo y de crecimiento. En este contexto, se considera que la ayuda estatal es un instrumento importante para conceder financiación a las PYME cuando el mercado por sí solo no basta para ello. La amplitud del uso que los Estados miembros hagan de esta posibilidad varía y depende de la combinación de distintas políticas elegida por los gobiernos.

La ayuda estatal total destinada a las PYME (que es diferente de la ayuda estatal total abonada realmente a las PYME) ascendió aproximadamente a 4 600 millones EUR[59] en 2009 (0,04 % del PIB de la EU-27), de los cuales el capital riesgo representó cerca de 600 millones EUR. En términos relativos, cerca de un 7 % de la ayuda a la industria y los servicios se destinó exclusivamente a las PYME. El capital riesgo representó un 1 % adicional de la ayuda total. El Reino Unido concedió el 70 % de la ayuda de capital riesgo (en torno a 400 millones EUR).

El porcentaje más alto de ayuda a las PYME (incluido el capital riesgo) en relación con el total de ayuda a la industria de los servicios se registró en Estonia (30 %), Italia (24 %) y el Reino Unido (20 %). Cinco Estados miembros (Suecia, Polonia, Malta, Dinamarca y Bulgaria) concedieron menos de un 1 % del total de la ayuda como ayuda a las PYME.

Tres cuartas partes de toda la ayuda a las PYME se concedió en cuatro Estados miembros: Italia (24 %), Alemania (20 %), Francia (18 %) y Reino Unido (14 %).

En 2009, por vez primera, más de la mitad de la ayuda a las PYME (53 %; 2 400 millones EUR) se concedió con arreglo a medidas beneficiarias de una exención por categorías. De este total, las medidas amparadas por el RGEC representaron aproximadamente 1 500 millones EUR, y consistieron en ayudas a las PYME para servicios de consultoría (714 millones EUR; artículo 26 del RGEC), ayudas a la inversión y al empleo en favor de las PYME (710 millones EUR; artículo 15 del RGEC), ayudas de capital riesgo (39 millones EUR; artículos 23 y 24 del RGEC) y ayudas para la participación de PYME en ferias (25 millones EUR; artículo 27 del RGEC).

En 2009, la mitad de la ayuda estatal total a las PYME se concedió con arreglo a tan solo 11 regímenes (cuatro franceses, tres británicos, dos alemanes, uno italiano y otro belga). De estos, tres (uno en Italia y dos en Francia) se destinaban a apoyar la inversión en PYME de zonas asistidas, dos regímenes británicos ofrecían incentivos fiscales a las inversiones de capital riesgo, un régimen alemán apoyaba a las PYME del sector de la transformación de alimentos, mientras que otro ayudaba a las PYME de Baviera, dos regímenes franceses y uno belga ofrecían apoyo general a las PYME y la tercera medida británica concedía beneficios fiscales sobre opciones de acciones para que las empresas más pequeñas de crecimiento rápido y con un elevado riesgo pudiesen contratar y conservar trabajadores cualificados.

Si se comparan los periodos consecutivos 2004-2006 y 2007-2009, se observa una tendencia a la baja de la ayuda a las PYME, tanto en términos relativos (como porcentaje del PIB, del 0,05 % del PIB al 0,04 %) como en términos nominales, con un descenso anual de 600 millones EUR. Del mismo modo, su porcentaje sobre el total de ayuda estatal a la industria y servicios descendió del 11,4 % al 7,8 %.

Casi toda la ayuda otorgada a las PYME en la UE se concede mediante regímenes. Entre 2004 y 2009 (cuando se concedió un total de 33 100 millones EUR como ayuda de capital riesgo y ayuda a las PYME), las ayudas individuales ad hoc representaron menos del 0,5 % del total. Por lo que se refiere a los instrumentos de ayuda, los Estados miembros utilizaron principalmente subvenciones directas 64 % de la ayuda total), exenciones fiscales (24 %) y préstamos blandos (8 %). Si se toma por separado la ayuda de capital riesgo, los instrumentos más utilizados fueron las exenciones fiscales y las participaciones de capital.

Conclusión sobre la ayuda estatal para las PYME

El apoyo a las PYME, que forma parte de la Estrategia Europa 2020, constituye un importante desafío. En particular, los Estados miembros deben hacer frente a las dificultades específicas de financiación de estas empresas y a las otras deficiencias relacionadas con el entorno empresarial.

Las normas sobre ayudas estatales ofrecen actualmente a los Estados miembros una amplia gama de opciones de apoyo al desarrollo de las PYME. En particular, el RGEC constituye un marco adecuado para conceder ayuda con unos costes administrativos mínimos sin notificación previa a la Comisión, al tiempo que garantiza que las medidas están bien orientadas y no dan lugar a importantes falseamientos de la competencia. El contexto de las deficiencias de mercado que afectan a las PYME, se insta a los Estados miembros a utilizar al máximo este instrumento.

Como se ha explicado anteriormente, las cifras sobre ayuda estatal a las PYME no reflejan plenamente el importe total de ayuda concedido realmente a estas empresas ya que dichas cifras solo tienen en cuenta aquellas medidas cuyo objetivo primario son las PYME o el capital riesgo. Así pues, cualquier conclusión que se extraiga de la tendencia a la baja observada en la ayuda total a las PYME debe tener en cuenta esta salvedad. En todo caso, la importancia de las medidas para las PYME amparadas por una exención por categorías es evidente, ya que más de la mitad de la ayuda total a las PYME otorgada en 2009 se concedió con arreglo a dichas medidas.

Por lo que se refiere al capital riesgo, parece que la mayor parte de la ayuda se concentra en el Reino Unido ya que los demás Estados miembros apenas utilizaron esta posibilidad. La reciente reforma de las DCR, con objeto de adaptarlas a las actuales condiciones de mercado, hace posible que los inversores privados adquieran menos participaciones y permite unos mayores tramos de inversión. Estos cambios deberían fomentar las inversiones de capital riesgo en PYME.

AYUDA ESTATAL AL SECTOR DE LA BANDA ANCHA

Contexto político

La Comisión Europea ha establecido unos objetivos sumamente ambiciosos para el desarrollo de la banda ancha, debido a que las inversiones inteligentes en infraestructuras de banda ancha de alta y muy alta velocidad son cruciales para crear empleo, mejorar los resultados económicos y desbloquear el potencial competitivo de la UE a largo plazo.

La Estrategia Europa 2020 subrayó la importancia del despliegue de la banda ancha con objeto de fomentar la integración social y la competitividad en la UE y también estableció unos objetivos ambiciosos para el desarrollo de la banda ancha. En 2010, la Comisión Europea lanzó una de las iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020, la « Agenda Digital»[60], que corroboraba el objetivo de llevar la banda ancha básica a todos los europeos en 2013 y pretendía garantizar que, en 2020, todos los europeos tengan acceso a velocidades de Internet superiores a 30 Mbps y que el 50 % de los hogares europeos tenga conexiones a Internet superiores a 100 Mbps.

Se estima que se necesitarán inversiones de hasta 60 000 millones EUR con objeto de lograr el primer objetivo, mientras que el segundo requerirá otros 270 000 millones EUR[61]. Estas inversiones procederán principalmente de operadores comerciales. Sin embargo, estos objetivos ambiciosos no se pueden lograr sin una utilización inteligente de los fondos públicos. Se insta a los Estados miembros a «utilizar la financiación pública de acuerdo con las normas sobre competencia y ayudas estatales de la Unión Europea»[62] con objeto de alcanzar los objetivos de cobertura, velocidad e implantación definidos en la Estrategia Europa 2020.

La Comisión Europea planea centrar varios de sus instrumentos financieros tales como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, las Redes transeuropeas y el Programa para la Innovación y la Competitividad, para contribuir a alcanzar los objetivos de la Agenda Digital, a ser posible incluyendo una mejora crediticia (con el respaldo de fondos del BEI y de la UE).

La financiación pública y la ayuda estatal desempeñarán un importante papel como complemento de las inversiones privadas y para ampliar la banda ancha y la cobertura de redes de acceso de la próxima generación (NGA) y de muy alta velocidad a las zonas en las que es improbable que los operadores del mercado inviertan en condiciones comerciales en el futuro próximo. No obstante, la financiación pública ha de utilizarse con cuidado en los mercados liberalizados de las telecomunicaciones con objeto de no disuadir las inversiones privadas.

Normas sobre ayudas estatales a la banda ancha

Las Directrices sobre banda ancha[63] de 2009 establecen las condiciones para conceder financiación pública al desarrollo de la banda ancha con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE: codifican la práctica casuística reiterada de la Comisión (desarrollada desde 2003) en lo que se refiere a las redes de banda ancha básica, extrapolan los principios básicos y los aplican al nuevo ámbito de las redes NGA de fibra y de muy alta velocidad.

Las Directrices ayudan a las autoridades públicas a elaborar medidas de ayuda destinadas a orientar las inversiones públicas hacia zonas geográficas en las que es poco probable que se efectúen inversiones comerciales. Además, los operadores privados ganan en seguridad y claridad en cuanto al cometido y el ámbito de la intervención pública en este sector y pueden planear mejor sus propias inversiones en redes nuevas y mejoradas.

El siguiente recuadro resume las principales características de las Directrices sobre banda ancha.

Directrices sobre redes de banda ancha

Las Directrices ofrecen un instrumento exhaustivo y transparente que garantiza que cualquier financiación pública de la banda ancha se ajuste a las normas sobre ayudas estatales de la UE, con objeto de facilitar el amplio despliegue de redes de banda ancha de alta y muy alta velocidad para mejorar la competitividad europea y contribuir a impulsar en Europa una sociedad basada en el conocimiento.

En particular, las Directrices explican cómo se pueden orientar los fondos públicos hacia el despliegue de redes básicas de banda ancha así como de redes NGA en las zonas en las que los operadores privados no invertirían.

Con objeto de identificar las zonas que pueden obtener financiación pública, las Directrices distinguen entre zonas «blancas», «grises» y «negras» en función de si ya existen infraestructuras adecuadas de banda ancha. Por lo general se considera que la financiación pública del despliegue de redes de banda ancha en las zonas blancas (principalmente rurales) en las que no existe una infraestructura adecuada no plantea problemas. En cambio, está prohibida la ayuda estatal en zonas (densamente pobladas) en las que ya existen infraestructuras de banda ancha (zonas negras), mientras que los proyectos de ayuda en las zonas grises requieren un análisis pormenorizado. Se aplica un enfoque similar a las redes NGA, distinguiendo entre zonas «NGA blancas», «NGA grises» y «NGA negras».

Las Directrices establecen unas salvaguardias cruciales (como mapas detallados, licitaciones abiertas, obligaciones de acceso mayorista o neutralidad tecnológica y mecanismos de reembolso) con objeto de fomentar la competencia y no disuadir a los inversores privados.

Por lo que se refiere a las redes NGA, dado que el riesgo de falsear la competencia puede ser mayor (debido, por ejemplo, a que ya pueden existir infraestructuras de banda ancha básica en las zonas destinatarias) se imponen unas condiciones adicionales de compatibilidad.

En algunos casos, los Estados miembros pueden considerar que el suministro de una red de banda ancha debe considerarse un servicio de interés económico general (SIEG). Según la jurisprudencia del Tribunal, siempre que se cumplan los criterios de la sentencia Altmark , la financiación estatal de la prestación de servicios de banda ancha como SIEG puede quedar fuera del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Las Directrices presentan también una descripción detallada de las condiciones aplicables en caso de que las autoridades públicas decidan invertir en una red de banda ancha en las mismas condiciones que un inversor privado en una economía de mercado (de conformidad con el principio de la inversión en una economía de mercado).

Decisiones sobre ayudas estatales para la banda ancha y estudio de caso

Entre 2004 y 2010 la Comisión adoptó 72 decisiones finales sobre medidas relativas a redes de banda ancha, de las que 65 correspondían a ayuda compatible, 6 a inexistencia de ayuda y una era negativa. Tal como se indica en el siguiente gráfico, desde la entrada en vigor de las Directrices sobre banda ancha en septiembre de 2009, se ha registrado un fuerte incremento del número de decisiones que declaraban la ayuda compatible[64]. La adopción de esas Directrices ha dado lugar a unas medidas de ayuda mejor elaboradas y a una tramitación más ágil de los asuntos en este ámbito.

[pic]Las decisiones tomadas con arreglo a las Directrices sobre banda ancha se referían principalmente a las zonas «blancas» o «NGA blancas» en las que no existían infraestructuras adecuadas de banda ancha o de NGA disponibles (56 de las medidas aprobadas y 6 decisiones de inexistencia de ayuda), pero también a zonas «grises» en las que el operador existente carecía de incentivos de mercado suficientes para mejorar su red y no se registraba una competencia efectiva (8 de las medidas aprobadas). En cuanto a las zonas «negras»en las que están presentes al menos dos o más proveedores de redes de banda ancha, la Comisión no ha aprobado nunca ninguna medida de ayuda.

Durante el periodo 2004-2010, la mayor parte de las medidas de ayuda aprobadas correspondía al Reino Unido, pero se aprobaron varias iniciativas (regionales) de Alemania e Italia. Se trata de los Estados miembros mayores que debían enfrentarse al riesgo de una «fractura digital» en sus países.

[pic]Cerca del 80 % de las decisiones no plantearon objeciones. No obstante, cabe destacar que en varios casos se llegó a este resultado tras varios contactos con la Comisión al término de los cuales los Estados miembros modificaron las notificaciones con objeto de que sus regímenes se ajustaran a las normas sobre ayudas estatales.

El siguiente recuadro presenta un ejemplo de una medida finlandesa destinada a apoyar el desarrollo de la banda ancha en zonas escasamente pobladas.

Ayuda a la construcción de banda ancha de alta velocidad en zonas escasamente pobladas de Finlandia (Finlandia, N 62/2010)

En 2010 Finlandia notificó una medida destinada a prestar apoyo al desarrollo de redes de comunicación electrónica que ofreciesen servicios de banda ancha de muy alta velocidad (NGA) en zonas escasamente pobladas de Finlandia que carecían de cobertura y en las que no se preveía que la hubiera en un futuro próximo.

Según el plan de acción nacional finlandés para mejorar la infraestructura de la sociedad de la información, a finales de 2015 casi todos los ciudadanos, empresas y administraciones públicas de ese país tendrán acceso a servicios NGA con una velocidad mínima de descarga de 100 Mbps. Debido a las características económicas de las redes de banda ancha, los operadores comerciales no están dispuestos a invertir en zonas escasamente pobladas a pesar de que la cobertura de banda ancha podría aportar a los particulares y las empresas unos beneficios proporcionalmente superiores a los de las zonas urbanas.

Por consiguiente, Finlandia elaboró un régimen de ayuda estatal para hacer llegar también la cobertura de NGA a esas zonas rurales escasamente pobladas. El proyecto está financiado mediante fondos privados y públicos, entre los que se incluyen fondos europeos. La ayuda se concede en forma de subvenciones directas y las intensidades de ayuda (con un tope máximo del 66 %) dependerán del resultado de un procedimiento de licitación.

Gracias a este proyecto, Finlandia será uno de los primeros Estados miembros de Europa que alcance una cobertura de NGA cercana al 100 % en 2015 – del cual un 95 % consiste en despliegue comercial y un 5 % contará con ayudas estatales – alcanzando así el objetivo de la UE en materia de despliegue de banda ancha.

Tras analizar la medida con arreglo a las Directrices sobre banda ancha, la Comisión llegó a la conclusión de que era compatible con el mercado interior.

Gasto en ayuda estatal en el sector de la banda ancha

Antiguamente, las medidas de ayuda estatal en apoyo del sector de la banda ancha solían consistir en proyectos pequeños a escala local elaborados en unos pocos Estados miembros (p. ej. el Reino Unido o Italia).

Desde 2008, la importancia de la financiación pública se ha incrementado de forma constante y las medidas nacionales de ayuda estatal para el despliegue de la banda ancha se elaboran ahora como parte integrante de las estrategias nacionales transversales de banda ancha. En consonancia con esta evolución, el importe de las ayudas estatales orientadas al desarrollo de la banda ancha se ha incrementado drásticamente en comparación con la media del periodo 2004-2008. Se espera que el importe de la financiación pública destinada al desarrollo de la banda ancha siga aumentando[65].

Existen dos razones principales por las que la importancia de la ayuda estatal y la financiación pública en el sector de la banda ancha crece constantemente. En primer lugar, el número de Estados miembros que reconocen la importancia de una amplia disponibilidad de la banda ancha para su desarrollo socio-económico es cada vez mayor. En segundo lugar, se está produciendo un cambio tecnológico debido al despliegue de las redes de NGA. Estas redes necesitan grandes inversiones por parte de los operadores por lo que el número de zonas en las que no se efectuarán estas inversiones es mayor que en el caso de la banda ancha básica. Por consiguiente, las zonas en las que se necesitaría una intervención pública serán mayores y se espera que el importe de financiación necesaria para cubrir una zona con una red de NGA será considerablemente superior en comparación con el de la banda ancha básica.

Durante el periodo 2004-2010, Alemania y España contaron con el mayor volumen de ayudas estatales autorizadas para el despliegue de banda ancha[66].

[pic]La Comisión ha aprobado más de 4 000 millones EUR de ayuda con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, principalmente para ampliar la cobertura de la banda ancha en las zonas blancas o en zonas NGA blancas (cerca del 69 %), en las que ningún operador tiene un incentivo de mercado suficiente para realizar esas inversiones. Teniendo cuenta que las intensidades de ayuda suelen situarse en torno al 50 %, es razonable presumir que la ayuda aprobada ha generado unas inversiones totales de aproximadamente 8 000 millones EUR en redes de banda ancha.

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Más de la mitad de los regímenes aprobados contenían ayuda inferior a 20 millones EUR. No obstante, con la aplicación de los regímenes-marco nacionales y el cambio al desarrollo de NGA, el número de regímenes de ayuda estatal cuyo presupuesto supera los 100 millones EUR es cada vez mayor[67]. La Comisión insta a los Estados miembros a elaborar y notificar los regímenes-marco nacionales con objeto de agilizar la ejecución de los proyectos de banda ancha.

Según los informes anuales correspondientes al periodo 2004-2009, los Estados miembros ya han ejecutado 368 millones EUR del volumen de ayudas estatales aprobadas destinadas a redes de banda ancha. Cerca del 60 % de este importe (226 millones EUR) se concedió en 2008 y 2009. El Reino Unido (159 millones EUR) e Irlanda (125 millones EUR) otorgaron tres cuartas partes del total de la ayuda. La gran diferencia entre el volumen aprobado (4 000 millones EUR) y la ayuda comunicada por los Estados miembros se debe a que la mayor parte de la ayuda estatal estaba prevista de 2010 en adelante.

Además de la ayuda estatal y de las inversiones privadas, el desarrollo de las redes de banda ancha se apoya también mediante otros instrumentos. Por ejemplo, para el periodo financiero de los Fondos estructurales 2007-2013, se asignó un total de 2 300 millones EUR a inversiones en infraestructura de banda ancha y 12 900 millones EUR a servicios de la sociedad de la información. Otros 360 millones EUR se utilizaron para financiar la banda ancha mediante el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, mientras que el BEI invirtió 2 400 millones EUR en infraestructuras de banda ancha durante 2009 y un total de 12 000 millones EUR desde 2000.

Conclusi ón sobre la ayuda estatal al sector de la banda ancha

La Estrategia Europa 2020 ha destacado la importancia del despliegue de la banda ancha para fomentar la integración social y la competitividad en la UE. En la actualidad, los Estados miembros están definiendo sus planes para alcanzar los objetivos establecidos en la Agenda Digital. El uso eficaz de la financiación pública parece necesario para llevar el acceso de alta velocidad y de muy alta velocidad a Internet a cuantos ciudadanos de la UE sea posible para ayudarles a disfrutar de las ventajas de una sociedad basada en el conocimiento. Por otra parte, la financiación pública debe utilizarse cuidadosamente en los mercados liberalizados de las telecomunicaciones para no disuadir las inversiones privadas.

Las Directrices sobre banda ancha ofrecen un marco claro y previsible para las ayudas estatales en este sector. Desde la adopción de estas Directrices, la Comisión ha aprobado un importante número de decisiones que permiten que los Estados miembros apoyen inversiones en zonas en las que es poco probable que los operadores del mercado inviertan en condiciones comerciales (es decir, zonas rurales o apartadas).

Además de determinar el marco jurídico para la concesión de ayudas estatales, las Directrices no solo pretenden fomentar las inversiones en infraestructura de banda ancha sino también velar por que exista una competencia efectiva, contribuyendo así a maximizar el bienestar de los usuarios, en forma de precios más bajos y servicios mejores y más abundantes.

AYUDA ESTATAL PARA EMPLEO Y FORMACIÓN

Contexto político

Se considera que un elevado nivel de empleo es clave para la sostenibilidad del modelo social europeo y de los sistemas de bienestar y para preservar las finanzas públicas al tiempo que se mantiene el crecimiento económico. Por este motivo, la Unión Europea ha incluido entre las prioridades de la Estrategia Europa 2020 el «fomento de una economía con un alto nivel de empleo» y ha fijado el objetivo ambicioso de alcanzar en 2020 una tasa de empleo del 75 % en el grupo de edad comprendido entre 20 y 64 años . La iniciativa emblemática «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos»[68] establece cuatro prioridades principales para superar este desafío: un mejor funcionamiento de los mercados laborales; una fuerza de trabajo más cualificada, capaz de contribuir y ajustarse al cambio tecnológico con nuevos modelos de organización del trabajo; una mayor calidad del empleo y unas mejores condiciones de trabajo; y unas políticas más sólidas para promover la creación de empleo y la demanda de mano de obra. Si bien los Estados miembros son los principales actores, es esencial poner en común todos los esfuerzos e instrumentos si se quiere lograr este objetivo. La iniciativa propone 13 acciones concretas, con medidas de acompañamiento y preparatorias, para coordinar las políticas centradas en esas cuatro prioridades.

Dado que el hecho de «disponer de una mano de obra cualificada es esencial para desarrollar una economía competitiva, sostenible e innovadora en consonancia con los objetivos de la Estrategia Europa 2020»[69], esta Estrategia presta especial atención a la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo[70]. La iniciativa emblemática «Juventud en movimiento» pretende mejorar la educación, la movilidad y las perspectivas de empleo de los jóvenes. La iniciativa incluye medidas para apoyar a los Estados miembros en su modernización de sus sistemas docentes y de formación para ofrecer a los jóvenes las cualificaciones necesarias para tener éxito en los actuales mercados de trabajo y prevé un marco político europeo para el empleo juvenil.

La concepción y ejecución de las políticas destinadas a alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020 es responsabilidad de los Estados miembros, basándose en las Directrices sobre empleo adoptadas por el Consejo[71]. Un elemento de sus estrategias es el apoyo público en sus distintas modalidades. El gasto público total de las medidas políticas relativas al mercado de trabajo ascendió en 2008 a cerca de 57 000 millones EUR[72]. De esta cifra, aproximadamente 22 000 millones EUR se destinaron a apoyar medidas de formación. Otros 24 000 millones EUR correspondieron a servicios para el empleo[73], con objeto de financiar sistemas y estructuras que ofrecen servicios a los desempleados.

La mayor parte de estas medidas públicas se destinan a particulares o se aplican a todos los trabajadores, por ejemplo, una reducción general de la fiscalidad de los costes laborales y sociales[74], medidas para ofrecer asesoría y orientación, asistencia general y formación para los desempleados o programas de formación aplicables sin distinciones a todos los empleadores de un determinado Estado miembro. Este tipo de medidas no confiere una ventaja a algunas empresas y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal.

Sin embargo, debido al funcionamiento imperfecto de los mercados de trabajo, en algunos casos la ayuda estatal puede constituir un instrumento adecuado para, por ejemplo, apoyar la contratación de trabajadores discapacitados u otras categorías de trabajadores que se encuentren con obstáculos para su empleo a los salarios vigentes. Los empleadores tienen tendencia a considerar que determinadas características tales como la discapacidad, el desempleo de larga duración o la carencia de enseñanza elemental constituyen indicios de una productividad más baja. La ayuda estatal en forma de subvenciones salariales pueden ayudar a que dichos trabajadores se introduzcan en el mercado laboral o permanezcan en su puesto de trabajo al cubrir los costes suplementarios resultantes de su menor productividad ya sea esta percibida o real.

A pesar de sus efectos positivos, la ayuda al empleo entraña el riesgo de falsear la competencia. Si no existen unos controles rigurosos y unos límites de ayuda adecuados, la ayuda al empleo puede tener efectos perjudiciales que anulen sus efectos inmediatos sobre la creación de empleo. Cuando la ayuda se utiliza para proteger a empresas expuestas a la competencia transfronteriza, puede producir el efecto de aplazar los ajustes necesarios para garantizar la competitividad de la industria europea.

Por lo que respecta a la formación, si no existiesen las medidas públicas, la enseñanza y la formación suministradas serían muy inferiores a lo socialmente deseable. Las inversiones insuficientes en formación pueden deberse a varias razones: la aversión al riesgo de las empresas, las limitaciones financieras, el temor de que los trabajadores se marchen antes de que la empresa haya recuperado su inversión, etc. Un mayor nivel de instrucción y cualificación beneficia a la sociedad más allá de lo que representan unos salarios más elevados para las personas mejor formadas (o los empresarios); el beneficio social total supera las ventajas particulares. La formación también contribuye a la cohesión social reduciendo las desigualdades y las diferencias sociales entre los individuos, con un impacto favorable sobre los resultados económicos. La corrección de los fallos del mercado en materia de formación exigirá apoyo financiero así como otros esfuerzos del sector público.

Al conceder ayudas a la formación a determinadas empresas, las autoridades nacionales están asumiendo parte de los costes de formación de aquellas, dándoles una ventaja financiera que mejora su posición competitiva. Por lo tanto, las medidas de ayuda estatal a la formación deben estar bien concebidas con objeto de hacer frente a las deficiencias del mercado que son fruto de una inversión insuficiente en formación y de garantizar que, dentro de esos límites, se minimizan los falseamientos de la competencia.

Normas sobre ayudas estatales para empleo y formación

La mayor parte de las normas sobre ayudas estatales para empleo y formación están incluidas en el RGEC. La notificación previa sigue siendo necesaria cuando se trate de medidas de ayuda de formación que entrañen grandes importes de ayuda. En 2009, la Comisión publicó dos documentos orientativos[75] que establecen los criterios que aplicarán para evaluar la compatibilidad de las medidas de ayuda notificadas destinadas a los trabajadores desfavorecidos y discapacitados y de la ayuda de formación.

El siguiente recuadro resume las principales posibilidades de conceder ayuda de empleo y formación con arreglo a las vigentes normas sobre ayudas estatales.

Normas de la UE sobre ayudas estatales para el empleo

Las normas de la UE sobre ayudas estatales para el empleo ofrecen un conjunto de medidas que se pueden utilizar para apoyar la creación de empleo y la contratación de trabajadores desfavorecidos o discapacitados.

El RGEC contempla la ayuda concedida para la contratación de trabajadores desfavorecidos en forma de subvenciones salariales, la ayuda para la contratación de trabajadores discapacitados en forma de subvenciones salariales y la ayuda para cubrir los costes adicionales de la contratación de trabajadores discapacitados. No obstante, las medidas de ayuda individual que superen el umbral de notificación deben ser notificadas por separado. Este umbral es de 5 millones EUR por empresa y año cuando se trate de contratar trabajadores desfavorecidos y de 10 millones EUR por empresa y año cuando se trate de contratar trabajadores discapacitados.

No se prohíben otros tipos de ayudas al empleo pero deben notificarse a la Comisión previamente.

Normas de la UE sobre ayudas estatales para la formación

Las normas de la UE cubren toda la ayuda pública para la formación que beneficie a una o más empresas o sectores industriales reduciendo los costes que tendrían que soportar normalmente si quisieran que sus trabajadores adquirieran nuevas cualificaciones. Se aplica a la ayuda de formación independientemente de que quienes la impartan sean las propias empresas o centros públicos o privados de formación.

La formación contemplada en el RGEC puede ser de dos tipos: formación específica , aplicable principalmente en el puesto de trabajo actual o futuro del trabajador y formación general , que proporciona cualificaciones en su mayor parte transferibles a otras empresas o a otros ámbitos laborales. Los riesgos de que se produzcan efectos de falseamiento de la competencia en el primer caso son mayores que en el segundo.

Teniendo en cuenta las desventajas particulares y los costes relativamente mayores que tienen que soportar las PYME cuando invierten en formación, las intensidades de ayuda para las PYME autorizadas en el RGEC son superiores.

No obstante, las medidas de ayuda individual que suponen grandes importes de ayuda pueden entrañar un mayor riesgo de falsear la competencia. Estas medidas deben ser notificadas previamente con objeto de evaluar si sus efectos positivos compensan los negativos. El RGEC fija un umbral de notificación de 2 millones EUR para los proyectos de ayuda de formación.

Decisiones sobre ayudas estatales de empleo y formación y estudio de casos

Durante el periodo 2004-2010, la Comisión tomó 32 decisiones finales relativas a medidas sobre empleo, de las que 25 declaraban las medidas compatibles con las normas sobre ayudas estatales y 5 concluían que no existía ayuda[76]. Gran parte de las decisiones (94 %) correspondían a regímenes. Casi dos tercios de todas las medidas de ayuda estatal se ejecutaron en Francia (5), Alemania (4), Dinamarca (3), Italia (3), España (3) y Suecia (2).

Durante ese mismo periodo, el número de decisiones sobre medidas de formación ascendió a 34 (26 medidas aprobadas, 2 decisiones de inexistencia de ayuda y 4 decisiones negativas). De las aprobadas, 6 correspondían a regímenes, 12 eran ayudas ad hoc y 8 consistían en aplicaciones individuales de regímenes.

El número de medidas aprobadas por la Comisión para formación y empleo fue muy escaso debido a que la mayor parte de las ayudas ejecutadas por los Estados miembros se otorgaron al amparo de una exención por categorías[77].

Durante el periodo 2004-2010 se ejecutaron 1 005 medidas con arreglo a un reglamento de exención por categorías[78]. De esta cifra, 147 corresponden a medidas amparadas por el Reglamento de exención por categorías sobre empleo[79], 420 a medidas con arreglo al Reglamento de exención por categorías sobre formación[80] y 438 a medidas concedidas en virtud del RGEC.

Casi el 70 % de todas las medidas amparadas por el Reglamento de exención por categorías sobre empleo se ejecutó en cinco Estados miembros: Polonia (31), Italia y España (20 medidas cada uno), Hungría (19) y Alemania (13). Por lo que respecta a la formación, Italia (96), Bélgica (69), Reino Unido (62), Alemania (56) y España (29) concedieron cerca del 74 % de las medidas con arreglo al Reglamento de exención por categorías sobre formación. Por último, casi la mitad de las medidas ejecutadas en virtud del RGEC correspondió a Italia (120) y Alemania (105).

Entre los objetivos del RGEC, la mayor parte de las medidas se centraron en la formación específica (artículo 38.1 del RGEC; 342 medidas) y/o en formación general (artículo 38.2; 229 medidas). En cuanto a la ayuda al empleo, la distribución de las medidas fue la siguiente: ayuda para la contratación de trabajadores desfavorecidos en forma de subvenciones salariales (artículo 40 del RGEC; 75), ayuda para la contratación de trabajadores discapacitados en forma de subvenciones salariales (artículo 41 del RGEC; 66) y ayuda para compensar los costes adicionales de contratación de trabajadores discapacitados (artículo 42 del RGEC; 50).

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El recuadro siguiente presenta dos ejemplos de medidas de ayuda estatal ejecutadas en Bélgica y Francia con objeto de apoyar el empleo y la formación. En ambos casos las medidas se elaboraron con arreglo a las disposiciones del RGEC, por lo que no fue necesario notificarlas a la Comisión antes de ejecutarlas.

Ayuda en virtud de una exención por categorías destinada a la integración profesional de personas capacitadas ( Bélgica, X 29/2008)

En 2008, el gobierno de la región flamenca ejecutó una medida destinada a fomentar el empleo de trabajadores discapacitados con arreglo a los artículos 41 y 42 del RGEC. El régimen concede ayuda a los empleadores que contraten personas capacitadas así como a los discapacitados que trabajen como autónomos.

La ayuda consiste en subvenciones directas destinadas a compensar el coste salarial de los trabajadores discapacitados (incluidas las contribuciones sociales). La ayuda comienza a partir del 40 % del coste salarial total y se reduce temporalmente hasta llegar al 20 % a partir del quinto año de la contratación. Además, el régimen permite al Estado miembro compensar los costes suplementarios resultantes de la contratación de personas capacitadas tales como los costes adicionales de transporte, la adaptación del puesto de trabajo, la adquisición de instrumental y ropa de trabajo y las necesidades específicas de formación. Se prevén disposiciones específicas para el empleo de personas con deficiencias visuales y/o auditivas.

Según las autoridades flamencas, el presupuesto anual del régimen asciende a 59,3 millones EUR.

Régimen de ayuda a la formación (Francia, X 64/2008)

En 2008, Francia puso en práctica un régimen de formación que se ajusta a lo dispuesto en el RGEC. La medida pretende impartir formación general y específica a trabajadores de todos los sectores. Según las normas del RGEC, la intensidad máxima de ayuda para la formación general es del 60 % de los costes subvencionables y del 25 % si se trata de formación específica. Para compensar las mayores dificultades financieras de las PYME, el RGEC establece para ellas unas intensidades de ayuda más elevadas (20 % suplementario para ambos tipos de formación).

La ayuda se puede conceder mediante subvenciones, préstamos, garantías, bonificaciones de intereses o anticipos reembolsables. El presupuesto anual se sitúa en torno a 60 millones EUR y en 3 millones EUR para las garantías. Los Fondos estructurales aportan financiación adicional (aproximadamente 25 millones EUR) para el periodo 2007-2013.

En 2009, más del 40 % de toda la ayuda de formación ejecutada en Francia se concedió con arreglo a este régimen.

Gasto en ayuda estatal para formación y empleo

Tal como se ha indicado anteriormente, la Estrategia Europa 2020 pretende fomentar una economía con un alto nivel de empleo del 75 %. La ayuda estatal es uno de los instrumentos disponibles para lograr este objetivo. Por lo general, se utiliza cuando otras medidas no logran corregir el funcionamiento imperfecto del mercado de trabajo. En la práctica, desempeña un papel especialmente importante a la hora de facilitar la integración en el mercado de trabajo de los trabajadores que presuntamente son menos productivos (los jóvenes y las personas no cualificadas, los discapacitados, etc.).

La ayuda a la formación y el empleo ascendió conjuntamente a cerca de 3 400 millones EUR en 2009 (0,03 % del PIB de la EU-27) de los que 2 400 millones EUR correspondieron a ayudas al empleo (0,02 % del PIB). En términos relativos, aproximadamente un 6 % de la ayuda a la industria y los servicios se concedió para el empleo y la formación.

El porcentaje más alto de ayudas al empleo y la formación en relación con la ayuda total a la industria y los servicios se registró en Dinamarca y Polonia. Seis Estados miembros (Bulgaria, Alemania, Grecia, Países Bajos, Rumania y Suecia) concedieron menos de un 1 % para estos objetivos, mientras que Luxemburgo no destinó ninguna ayuda estatal a la formación y el empleo.

Tres Estados miembros concedieron el 84 % de la ayuda al empleo concedida en 2009: Dinamarca (1 200 millones EUR, 51 %), Polonia (600 millones EUR, 26 %) e Italia (200 millones EUR, 8,7 %). Italia fue uno de los tres Estados miembros que concedieron conjuntamente la mitad de toda la ayuda a la formación (Italia: 21 %, Alemania: 16 %, y España: 13 %).

Más de la mitad de toda la ayuda para la formación y el empleo (55 %, 1 800 millones EUR) se concedió con arreglo a medidas amparadas por una exención por categorías. El porcentaje de este tipo de medidas fue considerablemente mayor tratándose de la ayuda a la formación (88 %) que para la ayuda al empleo (41 %). Las medidas en virtud del RGEC ascendieron a cerca de 1 200 millones EUR, de los cuales la ayuda para la contratación de trabajadores discapacitados en forma de subvenciones salariales ascendió a 625 millones EUR (artículo 41 del RGEC), la ayuda para compensar los costes adicionales de contratación de trabajadores descapacitados fue de 28 millones EUR (artículo 42 del RGEC), y la ayuda para la contratación de trabajadores desfavorecidos en forma de subvenciones salariales ascendió a 52 millones EUR (artículo 40 del RGEC). Por lo que se refiere a la ayuda para la formación, los importes fueron los siguientes: 438 millones EUR para las ayudas a la formación general (artículo 38.2 del RGEC) y 99 millones EUR para las ayudas a la formación específica (artículo 38.1 del RGEC).

Si se analizan las cifras de la ayuda al empleo, se observa que cerca del 80 % del total se concedió con arreglo a tan solo tres regímenes: uno danés de apoyo a la integración en el mercado de trabajo de las personas que sufrían graves problemas físicos y mentales[81] y uno polaco y otro italiano que concedían ayuda a la contratación de personas discapacitadas[82]. La ayuda a la formación estuvo menos concentrada. Los tres regímenes más importantes (uno polaco, uno italiano y otro francés) representaron aproximadamente un 20 % del total de la ayuda a la formación[83]. Comparando los dos periodos consecutivos 2004-2006 y 2007-2009, se observa que la ayuda a la formación se mantuvo por lo general en los mismos niveles tanto en términos nominales (cerca de 800 millones EUR al año) como relativos (1,5 % de la ayuda total a la industria y los servicios). Por otra parte, la ayuda estatal al empleo disminuyó de 3 100 millones EUR al año durante el primer periodo a 2 700 millones EUR en el segundo. El porcentaje de la ayuda al empleo sobre la ayuda total a la industria y los servicios también descendió un 0,9 % pasando del 5,9 % al 5,0 %).

En Europa, casi toda la ayuda a la formación y el empleo se concede con arreglo a regímenes. Entre 2000 y 2009 (cuando se concedieron 17 500 millones EUR como ayuda de formación y 4 800 millones EUR como ayuda al empleo), la ayuda individual ad hoc representó aproximadamente el 1 % del total. Por lo que se refiere a los instrumentos de ayuda, los Estados miembros utilizaron las subvenciones directas (83 % de todas las ayudas) y las exenciones fiscales (17 %).

Conclusión sobre la ayuda estatal al empleo y la formación

La función de las medidas de ayuda estatal para fomentar la creación de empleo y la cualificación de los trabajadores es bastante limitada. La mayor parte de las medidas de apoyo público no entran en el ámbito de las normas sobre ayudas estatales sino que constituyen medidas generales ya que están abiertas a todas las empresas de todos los sectores y las autoridades carecen de poder discrecional para aplicar las medidas. No obstante, cuando las medidas se orientan a deficiencias del mercado, la Comisión reconoce la justificación de las intervenciones mediante ayuda estatal.

La mayor parte de las normas sobre ayudas estatales al empleo y la formación están incluidas en el RGEC, lo que facilita la aplicación de las medidas de forma rápida y con bajos costes administrativos. En efecto, más de la mitad de toda la ayuda destinada a estos objetivos se concedió mediante medidas amparadas por una exención por categorías. No obstante, existen importantes diferencias: si bien una gran mayoría de la ayuda a la formación se concedió a través de ese tipo de medidas (88 %), en el caso de la ayuda al empleo menos de la mitad del total de ayudas (41 %) se concedió con arreglo a una exención por categorías.

La mayor parte de la ayuda al empleo se concentra en tres Estados miembros y está destinada principalmente a los trabajadores discapacitados. La ayuda a la formación está más extendida y se refiere fundamentalmente a la formación general.

A pesar de su alcance limitado con arreglo a las normas sobre ayudas estatales vigentes, la Comisión ha adoptado tradicionalmente un enfoque más bien favorable a las ayudas al empleo, especialmente cuando se destinan a ayudar a los trabajadores desfavorecidos y discapacitados a introducirse o permanecer en el mercado de trabajo y a cubrir los costes adicionales resultantes de su menor productividad, ya sea percibida o real. La Comisión también ha visto por lo general con buenos ojos las ayudas a la formación. Cuando las deficiencias del mercado dan lugar a un nivel de formación inferior al óptimo se insta a los Estados miembros a completar sus planes nacionales de empleo y formación mediante medidas de ayuda estatal bien dirigidas. El control de las ayudas estatales seguirá velando por minimizar los efectos de falseamiento de la competencia resultantes de este tipo de intervenciones.

CONCLUSIÓN

La política de control de las ayudas estatales es un instrumento importante que puede contribuir a lograr los objetivos de la Estrategia Europa 2020 apoyando las iniciativas inteligentes, sostenibles e integradoras que presenten un interés común general. Las medidas de ayuda estatal pueden corregir deficiencias del mercado, mejorando así el funcionamiento de los mercados y la competitividad europea. El control de las ayudas estatales ha llegado a ser un pilar esencial del mercado interior, que garantiza que las empresas puedan competir en igualdad de condiciones y ofrece salvaguardias ante la posibilidad de que los Estados miembros se lancen a carreras de subvenciones.

Se insta a los Estados miembros a utilizar una amplia gama de medidas para lograr los objetivos de la Estrategia Europa 2020, incluidos marcos reguladores y medidas generales, por ejemplo en materia tributaria. Las ayudas estatales son únicamente un instrumento complementario y es crucial que estén bien dirigidas a necesidades o prioridades específicas. Por consiguiente, la Comisión pretende velar por que la ayuda estatal cumpla unos objetivos de interés común claramente definidos y no falsee la competencia ni afecte al comercio entre los Estados miembros en forma contraria al interés común.

Además, es importante destacar que el importe de las ayudas no constituye una medida de su eficiencia. En el contexto de la crisis y teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias de los Estados miembros, el objetivo de conceder menos ayuda estatal pero mejor orientada sigue siendo de primordial importancia. Asimismo, con objeto de fomentar la competitividad, se pretende resolver las deficiencias del mercado y no sustituir a las fuerzas del mercado por el gasto público.

Concretamente, la ayuda estatal destinada a la I+D+i puede ser eficaz a la hora de aportar incentivos para una mayor inversión privada en I+D+i de cara a alcanzar el objetivo de la UE de gastar un 3 % del PIB de la UE en I+D+i en 2020.

Las normas sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente también pueden ofrecer a los Estados miembros amplias posibilidades de fomentar las industrias limpias y las economías respetuosas del medio ambiente, contribuyendo a una «Europa que utilice eficazmente los recursos».

Por otra parte, las medidas de ayuda estatal bien dirigidas pueden contribuir a aliviar las dificultades financieras especiales de las PYME, contribuyendo a su creación, crecimiento y desarrollo. En este sentido, los Estados miembros pueden utilizar todas las posibilidades que ofrece el RGEC para las PYME, que les permite agilizar la ejecución de las medidas de ayuda estatal y reducir los costes administrativos.

Del mismo modo, existe una gama de posibilidades de incrementar la posibilidad de empleo de ciertas categorías de trabajadores concediendo ayuda de formación, fomentando la creación de puestos empleo y/o promoviendo el acceso de los trabajadores desfavorecidos y discapacitados al mercado de trabajo. Aunque la ayuda estatal en este ámbito es relativamente limitada, cuando se detectan deficiencias de mercado su uso puede contribuir a los objetivos de la «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos».

La ayuda estatal también desempeña un cometido fundamental en el desarrollo del sector de la banda ancha. El uso eficiente de la financiación pública puede contribuir a llevar el acceso a Internet de alta velocidad al mayor número posible de ciudadanos de la UE, para que se puedan beneficiar de las ventajas de una sociedad basada en el conocimiento. No obstante, la ayuda debe utilizarse con prudencia en los mercados liberalizados de las telecomunicaciones para no disuadir las inversiones privadas.

Por último, al fomentar la cohesión económica, social y territorial en la Unión, la ayuda regional contribuye a los objetivos de la Estrategia Europa 2020. En este sentido, la ayuda regional se diferencia de otros tipos de ayuda ya que se destina principalmente a hacer frente a los desequilibrios de la cohesión más que únicamente a las deficiencias del mercado. La importancia de este objetivo es evidente, tal como reflejan los volúmenes de ayuda gastados en desarrollo regional, que representan la proporción más elevada de la ayuda total a la industria y los servicios.

Dado que la mayor parte de las normas sobre ayudas estatales se revisaron en el contexto de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, están por lo general adaptadas y orientadas a hacer frente a los desafíos de la Estrategia Europa 2020. Quizá sea necesario introducir nuevos ajustes con ocasión de las futuras revisiones de algunas directrices y marcos. En el caso de las Directrices sobre capital riesgo ya se han incorporado algunos cambios.

Las grandes disparidades entre los Estados miembros reflejan los distintos enfoques políticos, si bien el objetivo de conceder menos ayudas estatales con unos objetivos mejor definidos sigue siendo válido para todos los países. En el contexto de la crisis y de las restricciones presupuestarias actuales, es necesario controlar el gasto público, velando por la efectividad de las medidas y por la igualdad de condiciones para las empresas.

[1] «EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM(2010) 2020, p.21.

[2] Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación, DO C 323 de 30.12.2006, p. 1.

[3] Reglamento (CE) nº 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías), DO L 214 de 9.8.2008 (entró en vigor el 29 de agosto de 2008).

[4] «EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM (2010) 2020, p. 21.

[5] La presente edición de primavera del Marcador no pretende ser exhaustiva. No tiene en cuenta todos los ámbitos que pueden ser pertinentes para la Estrategia Europa 2020 tales como la cultura y los medios de comunicación, que podrán ser evaluados en futuras ediciones del Marcador.

[6] La información sobre la ayuda estatal concedida en respuesta a la crisis se encuentra en el capítulo 3 del Marcador de ayudas estatales de la Comisión, Informe sobre las ayudas estatales concedidas por los Estados miembros de la UE - Actualización de otoño de 2010 (COM(2010)701). El próximo Marcador de ayudas estatales de otoño actualizará esta información.

[7] En consonancia con los compromisos del G20, la UE ha seguido resistiendo al proteccionismo en todas sus formas y reduciendo al mínimo cualquier impacto negativo de las medidas políticas de la UE en el comercio y la inversión.

[8] DO L 140 de 30.4.2004, p. 1.

[9] Los datos sobre gasto en ayudas estatales presentados en este Marcador incluyen todas las medidas de ayuda estatal, según se definen en el artículo 107 del TFUE (antiguo artículo 87, apartado 1, del Tratado CE), que los Estados miembros conceden a la industria y los servicios. No se incluyen los sectores de la agricultura, el transporte y la pesca ni las ayudas estatales concedidas al sector financiero en respuesta a la crisis. Para reflejar las tendencias subyacentes, y al igual que en el Marcador de otoño de 2010, los datos abarcan el periodo 2004-2010 (número de decisiones e importes autorizados). Los últimos datos sobre gasto disponibles corresponden a 2009.

[10] DO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

[11] La mayor parte del gasto total se destina a ayudar a las regiones de convergencia (fundamentalmente aquellas con un PIB per cápita inferior al 75 % de la media de la Unión) a desarrollar sus infraestructuras y su potencial económico y humano. Además, todos los Estados miembros pueden solicitar financiación para fomentar la innovación y la investigación, el desarrollo sostenible y la formación profesional en las regiones menos avanzadas. Un importe menor se destina a proyectos transfronterizos e interregionales de cooperación.

[12] «EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM(2010) 2020, p. 12.

[13] Véase la página 10 de la iniciativa «Unión por la innovación». El Marcador de la Unión por la innovación 2010 presenta la mayor diferencia con los principales competidores en la categoría «actividades de las empresas», que incluye el gasto de las empresas en I+D.

[14] «EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM(2010) 2020, p. 26.

[15] Conte, Dierx, Ilzkovitz y Schweizer, An analysis of the efficiency of public spending and national policies in the area of R&D , Occasional papers , DG ECFIN, septiembre de 2009.

[16] Como ejemplo de medida fiscal general, véase el régimen español de «Amortización fiscal del fondo de comercio financiero» (asunto N 480/2007 ) y la medida italiana «Crédito fiscal para I+D» (asunto N 507/2007 ). Como ejemplos de otras medidas véanse el asunto danés «Instituciones de transferencia de tecnología» (asunto N 617/2008 ) y la medida irlandesa «Plan nacional de desarrollo 2007-2013» (asunto N 374/2009 ).

[17] Comunicación «Iniciativa emblemática de Europa 2020 Unión por la innovación» COM(2010) 546 final.

[18] Véanse las conclusiones del Consejo en su reunión de 4 de febrero de 2011.

[19] Comunicación «Una política industrial integrada para la era de la globalización» COM(2010) 614, p. 10.

[20] El gasto en innovación se menciona explícitamente como una de las categorías de gasto que propicia el crecimiento en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, anexo 2: Informe macroeconómico. En el Consejo Europeo de 4 de febrero 2011, se acordó que «En sus procesos de saneamiento presupuestario, los Estados miembros deberían dar prioridad a un gasto que favorezca el crecimiento sostenible en ámbitos tales como la investigación y la innovación, la educación y la energía».

[21] Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación, DO C 323 de 30.12.2006, p. 1 (en vigor desde el 1 de enero de 2007).

[22] Reglamento (CE) nº 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) DO L 214 de 98.8.2008 (en vigor desde el 29 de agosto de 2008).

[23] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2002.

[24] Otras dos medidas se retiraron, una durante el examen preliminar y otra después de iniciar el procedimiento de investigación. Los 39 asuntos mencionados que fueron objeto de una evaluación detallada (de los que 24 fueron notificados por Francia) suponen un importe total de más de 2 000 millones EUR de ayuda estatal y se refieren a ámbitos tan variados como nanosustratos avanzados, componentes para motores y nuevos materiales compuestos para estructuras de aeronaves, gestión inteligente de la energía, procesamiento automático de datos multimedia, visualización por resonancia magnética de alta intensidad (S), procedimientos derivados CMOS (semiconductores de óxido metálico complementarios) (S) para tecnologías de sistemas en chip, módulos para pilas de combustible (S), nuevos métodos para la producción de biocombustibles y corazones artificiales.

[25] Anteriormente, la ayuda de I+D solo estaba exenta de notificación previa si se destinaba a las PYME.

[26] De las que 256 se introdujeron en 2009 y 142 en 2010.

[27] Fuente: Eurostat.

[28] Estrategia Europa 2020. Estados Unidos gastó un 2,6 % y Japón el 3,4 %. En comparación con algunas economías emergentes, la UE ocupa una posición sólida pero países como China y Brasil se acercan a las cifras de la EU27. Véase el capítulo 4 del Marcador de la Unión por la innovación 2010.

[29] Finlandia, Suecia y Dinamarca superaron el objetivo de la UE de destinar un 3 % del PIB a la I+D, con un 3,96 %, 3,6 % y 3,02 % respectivamente. Datos correspondientes a 2009; fuente: Eurostat.

[30] Alemania (2,82 %), Austria (2,75 %) y Francia (2,21 %).

[31] Lituania (0,84 %), Polonia (0,68 %), Grecia (0,58 %), Malta (0,54 %), Bulgaria (0,53 %), Eslovaquia (0,48 %), Rumania (0,47 %), Letonia (0,46 %) y Chipre (0,46 %).

[32] A efectos de los informes anuales sobre ayudas estatales, los préstamos blandos incluyen también los anticipos reembolsables.

[33] La comparación es estática y tiene solamente en cuenta los niveles de ayuda estatal concedida en 2009.

[34] El Marcador de resultados en materia de investigación e innovación de la Unión por la Innovación (1 de febrero de 2011) clasifica los Estados miembros en cuatro categorías: líderes en innovación (Dinamarca, Finlandia, Alemania y Suecia), seguidores de la innovación (Austria, Bélgica, Chipre, Estonia, Francia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Eslovenia y Reino Unido), innovadores moderados (República Checa, Grecia, Hungría, Italia, Malta, Polonia, Portugal, Eslovaquia y España), e innovadores modestos (Bulgaria, Letonia, Lituania y Rumania).

[35] En porcentaje del PIB.

[36] Comunicación «Una Europa que utilice eficazmente los recursos - Iniciativa emblemática con arreglo a la Estrategia Europa 2020», COM(2011) 21 final

[37] Reducir las emisiones de gases efecto invernadero al menos un 20 % en comparación con los niveles de 1990 o un 30 % si se cumplen las condiciones (especialmente un acuerdo internacional sobre objetivos vinculantes de reducción de las emisiones); incrementar al 20 % la parte de las fuentes de energía renovables en nuestro consumo final de energía e incrementar en un 20 % la eficiencia energética.

[38] La iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» prevé la elaboración de hojas de ruta coordinadas.

[39] Véanse las conclusiones en materia de energía de la reunión del Consejo de 4 .2.2011.

[40] Artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, DO C 83 de 30.3.2010.

[41] Tales como regímenes de permisos negociables, etc. En la Estrategia Europa 2020, la Comisión anunció su compromiso de utilizar más los instrumentos basados en el mercado.

[42] Tales como algunas exenciones a la Directiva sobre la fiscalidad de la energía.

[43] Es importante destacar que la Estrategia Europa 2020, en su Iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos», llama a los Estados miembros a «eliminar las subvenciones que producen un deterioro medioambiental, limitando las excepciones a las personas con necesidades sociales» Ese tipo de subvenciones incluye también medidas que no constituyen ayuda estatal por lo que el debate actual sobre su eliminación no se limita a problemas relacionados con las ayudas estatales.

[44] Directrices sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente, DO C 82 de 1.4.2008, p. 1.

[45] Artículo 19: 42 medidas; artículo 20: 25 medidas; artículo 25: 7 medidas.

[46] Además, se adoptó una Decisión negativa sin recuperación relativa a un asunto neerlandés: Exención de los impuestos medioambientales para los fabricantes de cerámica (C 5/2009).

[47] «Impuesto sobre la energía eléctrica utilizada por el sector manufacturero» (asuntos, N 156/2004 y N 596/2005).

[48] Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25). Véanse los artículos 9 y 60.

[49] Art. 41 Ibíd.

[50] Comunicación de la Comisión — Criterios para la evaluación pormenorizada de la ayuda regional para grandes proyectos de inversión, DO C 223 de 16.9.2009, p.3

[51] El asunto Dell Noland (C 46/2008) fue el primero en que la Comisión realizó el tipo de evaluación detallada establecida en el documento orientativo.

[52] GPI Polonia – ayuda a Dell Noland (C 46/2008).

[53] Comunicación de la Comisión «Una política industrial integrada para la era de la globalización: poner la competitividad y la sostenibilidad en el punto de mira», COM(2010) 614.

[54] La Comisión ya ha tomado medidas para aliviar las dificultades especiales de las PYME. Véase la Comunicación de la Comisión: «Pensar primero a pequeña escala» «Saami Business act.» para Europa: iniciativa en favor de las pequeñas empresas, COM(2008) 394 final. El Plan Europeo de Recuperación Económica pretende mejorar el acceso a financiación de las PYME junto con el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones. Asimismo, recuerda que los Estados miembros deben usar al máximo las normas reformadas recientemente para conceder ayuda estatal a las PYME.

[55] Véase el apartado 3.2 de la Iniciativa emblemática «Una política industrial integrada para la era de la globalización».

[56] Véanse las secciones 3, 4, 5 y 8.

[57] Directrices comunitarias sobre ayudas estatales y capital riesgo para pequeñas y medianas empresas, DO C 194 de 18.8.2006, p. 2-22.

[58] Comunicación de la Comisión por la que se modifican las directrices comunitarias sobre ayudas estatales y capital riesgo en pequeñas y medianas empresas, DO C 329 de 7.12.2010, p.4.

[59] A este respecto es importante destacar que las vigentes disposiciones sobre informes, establecidas en el Reglamento (CE) Np 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) Np 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, no facultan a los servicios de la Comisión para obtener información sobre el tipo de beneficiario (PYME o grandes empresas) de la ayuda para todos los objetivos. Los servicios de la Comisión solo pueden elaborar información sobre cuánta ayuda se destina exclusivamente a las PYME en virtud de regímenes específicos para éstas. Las medidas de ayuda estatal se clasifican según su objetivo primario en el momento de aprobación de la ayuda y no en función de los beneficiarios finales de la misma. Esto significa que una medida destinada, por ejemplo, a proyectos de innovación para empresas de todos los tamaños se clasificará como medida para la investigación, desarrollo e innovación y el gasto se contabilizará en relación con este objetivo aun cuando la mayor parte de la ayuda se haya concedido a PYME. Por consiguiente, la ayuda a las PYME presentada aquí está infravalorada y solo corresponde a la ayuda concedida con arreglo a medidas destinadas exclusivamente a las PYME (siendo su objetivo primario la ayuda para PYME). Además, las cifras incluyen la ayuda de capital riesgo que, con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, solo puede concederse a las PYME.

[60] Una Agenda Digital para Europa, COM(2010) 0245.

[61] Véase la Comunicación sobre banda ancha disponible en:

http://ec.europa.eu/information\_society/activities/broadband/docs/bb\_communication.pdf

[62] Véase la Acción clave 8.

[63] Véase la Comunicación de la Comisión «Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha» DO C 235 de 30.9.2009, p.7.

[64] Véanse las comunicaciones de la Comisión en MEMO/10/31 e IP/11/54.

[65] Por ejemplo, según lo anunciado por los Estados miembros, a finales de 2010, Francia gastará 2 000 millones EUR, Alemania por lo menos 1 000 millones EUR, Italia 1 500 millones EUR y el Reino Unido cerca de 1 000 millones EUR de fondos públicos para fomentar el desarrollo de la banda ancha en sus países.

[66] Francia apoya el desarrollo de la banda ancha como medidas de SIEG, que no se consideran ayuda estatal y por lo tanto no se contabilizan en las anteriores estadísticas. En los Estados miembros de la EU-12, la ayuda estatal se suele conceder con arreglo a las Directrices sobre ayuda regional, por lo que estos importes no se reflejan en el gráfico.

[67] Véanse, por ejemplo, N 284/2005 - Metropolitan Área Network Broadband Program, Irlanda: 170 millones EUR; N 201/2006 - Broadband access development in underserved territories, Grecia: 160 millones EUR; N 157/2006 - South Yorkshire Digital Region Broadband Project, Reino Unido: 120 millones EUR; N 73/2008 - Ayuda pública a la banda ancha, la televisión digital, la telefonía móvil e infraestructuras en zonas rurales, España: 180 millones EUR; N 115/2008 - Broadband in rural areas, Alemania: 141 millones EUR; .N 646/2009 - National broadband plan for rural areas, Italia: 155 millones EUR, N 62/2010 - High speed broadband, Finlandia: 131 millones EUR, N 53/2010 - Federal framework programme on duct support, Alemania: 600 millones EUR, N 407/2009 - Fibra óptica en Cataluña (Xarxa Oberta), España: 354 millones EUR; o N 304/2010 - Programa Avanza Nuevas Infraestructuras de Telecomunicaciones, España: 150 millones EUR.

[68] Comunicación de la Comisión «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una contribución europea hacia el pleno empleo», COM(2010) 682 final.

[69] Véase la página 2 de la iniciativa «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos».

[70] La Estrategia Europa 2020 ha fijado un objetivo de grado de instrucción con objeto de hacer frente al problema del abandono escolar prematuro, reduciendo el índice de abandonos al 10 % en lugar del 15 % actual e incrementando del 31 % al menos hasta el 40 % el porcentaje de población de entre 30 y 34 años que ha finalizado la educación terciaria de aquí a 2020.

[71] Decisión del Consejo de 21 de octubre de 2010 relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros, DO L 308 de 24.11.2010, p. 46-51.

[72] Fuente: Eurostat. Las medidas de política de empleo abarcan las medidas de activación para desempleados y otros grupos de destinatarios e incluyen la formación, la rotación en el trabajo y el trabajo compartido, los incentivos para el empleo, el empleo protegido y la readaptación, la creación directa de empleo y los incentivos para la puesta en marcha de empresas. En los últimos años, los importes se han mantenido estables.

[73] Los servicios de política de empleo abarcan todos los servicios y medidas del servicio público de empleo así como cualquier otro servicio prestado a los solicitantes de empleo mediante fondos públicos.

[74] Como ejemplos véanse el «Dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise» francés (N454/2002), consistente en subvenciones para cubrir parcialmente los costes de empleo, o la medida española «Incentivos para la contratación de trabajadores excedentes del sector del juguete» (N53/2009) sobre reducciones de los costes de la seguridad social.

[75] Comunicación de la Comisión — Criterios para el análisis de compatibilidad de las ayudas estatales para el empleo de los trabajadores desfavorecidos y discapacitados sujetas a notificación individual, DO C 188 de 11.8.2009, p. 6, y Comunicación de la Comisión — Criterios para el análisis de compatibilidad de ayudas estatales de formación sujetas a notificación individual, DO C 188 de 11.8.2009, p.1

[76] Además se adoptaron dos decisiones negativas.

[77] El RGEC y los anteriores Reglamentos de exención por categorías sobre empleo y formación.

[78] De las que 288 se introdujeron en 2009 y 124 en 2010.

[79] Reglamento (CE) n° 2204/2002 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales para el empleo, DO L 337 de 13.12.2002, p. 3-14 (vigente antes de la introducción del RGEC).

[80] Reglamento (CE) n° 68/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas a la formación, DO L 10 de 13.1.2001, p. 20-29 (vigente antes de la introducción del RGEC).

[81] Mesures sociales dans le secteur du travail (NN10/2002).

[82] Miesieczne dofinansowanie do wynagrodzen pracowników niepelnosprawnych (X 306/2009) y Credito d imposta pe) y Credito d’imposta per le nuove assunzioni nelle aree svantaggiate (XE 12/2008).

[83] Refundacja wynagrodzeń młodocianych pracowników (X 134/2010); Aide aux entreprises pour la réalisation d'un programme de formation" (XT 1/2002) y Engagements de developpement de la Formation (EDDF) (N753/1999).

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