Source: EURLEX
Language: es
Format: md

##### **COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS**

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                     COM(91) 549 final

                     Bruselas, 7 de enero de 1992

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**SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES EN LAS FRONTERAS**

**Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento**

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                           - 2 
1. La Comunidad va a entrar en el último año de realización del espacio sin
  fronteras. Es cierto que siguen a debate en el Consejo temas importantes en el
  ámbito de la propiedad intelectual y del derecho social; cierto, que aún deben
  adoptarse decisiones para completar la apertura de los servicios financieros
  (seguros, servicios de inversión) y de la contratación pública (servicios).
  Ahora bien, estos temas, aun siendo importantes, no afectan a la supresión de
   los controles físicos en las fronteras. Con un nivel de aplicación del Libro
  Blanco que superará un 80% a finales de año, puede afirmarse que se ha
  alcanzado la dinámica del gran mercado, aunque la supresión de los controles
  físicos en las fronteras internas no sea aún una realidad.

2. Por lo que se refiere a los bienes, con la adopción del régimen de circulación
  de los productos sujetos al IVA, la supresión el 31 de diciembre de 1992 del
  documento administrativo único y la adopción del nuevo régimen de recogida de
  estadísticas de los intercambios intercomunitarios, cabe considerar que
  existen las disposiciones básicas para la supresión de los controles generales
  en las fronteras de todas las mercancías. Sin embargo, subsisten numerosos
  controles específicos para determinadas categorías de productos, que requieren
  una labor importante de la Comisión, del Consejo y, sobre todo, de los Estados

  miembros.

3. En materia de libre circulación de personas, no se ha alcanzado un consenso
  respecto del problema central del libre cruce de las fronteras interiores,
  aunque la cooperación entre los Estados miembros ha quedado considerablemente
  reforzada en los distintos grupos intergubernamentales cuya misión es preparar
   las medidas necesarias para la supresión del control de personas en las
  fronteras interiores sin que supongan un déficit de seguridad. Se ha
  progresado substancialmente en el ámbito legislativo gracias a :

     la firma, el 15 de Junio de 1990, del Convenio sobre la determinación del

     Estado miembro responsable de examinar las peticiones de asilo-,

     la ultimación del Convenio sobre fronteras exteriores (la cuestión
     bilateral de Gibraltar impide por sí sola la firma de este Convenio).

  Pero para que estos Convenios entren en vigor, deben ser ratificados
  previamente por los Parlamentos nacionales; sólo Dinamarca ha ratificado el
  Convenio sobre el examen de las peticiones de asilo.

  Por otra parte, la cooperación entre Estados miembros en materia de policía se
  ha potenciado con la adopción, por los ministros responsables en el marco de
  TREVI, de un programa de medidas en fase de realización.

4. La supresión de los controles en las fronteras no puede realizarse mediante
  medidas parciales. En 1985, el Libro Blanco ya manifestaba su voluntad de
  suprimir todos los controles, al considerar que la subsistencia de un solo
  control Justificaría el mantenimiento de todos los demás. La opinión pública
  sólo percibirá el éxito de 1992 si, el 1 de enero de 1993, desaparecen todos
   los controles físicos en las fronteras.

5. El articulo 8A establece claramente el objetivo de realización de un espacio
  sin fronteras interiores. Dicho objetivo sólo puede alcanzarse mediante la
  supresión del conjunto de controles en las fronteras de todas las mercancías y
  de todas las personas que se encuentran en territorio comunitario. En efecto,
  el artículo 8A se refiere, en los mismos términos, tanto a las mercancías
  como a las personas; aunque sean distintos en estos dos ámbitos los
   instrumentos para el cumplimiento de dicho articulo.

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                         - 3 
   Por consiguiente, como sucede con todos los plazos de incorporación del
   Tratado, las instituciones comunitarias y los Estados miembros deberán adoptar
   todas las disposiciones necesarias para garantizar la realización del espacio
   sin fronteras el 1 de enero de 1993.

6. No obstante, la supresión del control en la frontera no significa que se
   supriman todos los controles. La administración podrá seguir ejerciendo su
   poder de control en su propio territorio, pero será un componente del control
   interno. El cruce de una frontera interior ya no constituirá el hecho
   generador del control.

###### **`Análisis de los controles`**

7. Control de mercancías - La historia de cada uno de los Estados miembros ha

   llevado a una acumulación de formalidades y controles que deben desaparecer;
   en algunas ocasiones han perdido su valor inicial, pero permanecen en las
   tradiciones administrativas. En colaboración con las administraciones

   nacionales, la Comisión ha decido analizar sistemáticamente estas formalidades
   y controles para facilitar su adaptación y, sobre todo, permitir la
   identificación de las medidas complementarias adecuadas.

8. No obstante, es importante que las dificultades que puedan existir en uno u
   otro caso no retrasen la operación en su conjunto. La supresión de los
   controles en las fronteras deben iniciarse sin demora, ya que a finales del
   año próximo, desaparecerán los soportes documentales de control:

     Controles fiscales - En el ámbito de la fiscalidad indirecta, los textos
     que ya han sido aprobados o están a punto de ser aprobados por el Consejo,
     en materia de IVA y de impuestos especiales, garantizan la supresión de
     los controles en las fronteras para el 31 de diciembre de 1992. Aún
     deberán adoptarse varias medidas complementarias en 1992, relacionadas con
     los bienes de ocasión, el oro y el transporte de pasajeros.

     Controles técnicos - Estos controles son de varias indoles; abarcan desde
     el control del cristal hasta el control de los instrumentos de medida.
     Deberían poder desaparecer sin medidas complementarias; no está
     Justificada su realización en la frontera, habida cuenta del nivel de
     armonización técnica y de los métodos alternativos de control. Un enfoque
     distinto supondría para la Comunidad reglamentaciones demasiado
     específicas y contrarias al principio de subsidiar i edad.

     No obstante, es legítimo insistir en que se realicen efectivamente
     controles en las fronteras exteriores con bases comunes, si el producto
     puede exponer al consumidor a peligros particulares. La Comisión analiza
     este problema con todos los Estados miembros, pero considera que no debe
     retrasar la supresión inmediata de estos controles.

     Controles veterinarios - En aplicación de las directivas del Consejo,
     deben desaparecer completamente el 1 de Julio de 1992. El único ámbito en
     que se Justifica una atención complementaria es el de i a circulación de
     los animales domésticos, que está siendo estudiada, en el contexto de la
     directiva general, en el marco de los intercambios comerciales. Deberá
     examinarse el caso particular de los animales de compañía. La Comisión
     presentará una propuesta al respecto en abril de 1992, una vez haya
     recibido el dictamen del Comité veterinario.

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                    - 4 
Controles fi tosan i tar ios - Se ha organizado la supresión de estos
controles para el 31 de diciembre de 1992. Con tal fin, el Consejo deberá
adoptar, teniendo en cuenta las propuestas que le han sido presentadas,
unas decisiones relativas a las semillas y a los organismos nocivos.

Controles relacionados con la PAC - Algunos controles relacionados con el
funcionamiento de los mercados (montantes compensatorios, organizaciones
comunes) se suprimirán en el transcurso del año 1992. Otros controles,
relacionados con el Acta de Adhesión, requieren una iniciativa por parte
de la Comisión: se espera una decisión política del Consejo para mayo de
1992.

Controles sanitarios - Algunos de los controles realizados en las
fronteras deberían poder suprimirse inmediatamente, habida cuenta del
nivel comparable de las reglamentaciones nacionales; tal es el caso de los
controles del transporte de restos mortales, de la absenta, de los
productos farmacéuticos y químicos. En cambio, el control de las drogas y
de los precursores requieren medidas comunes: por lo que se refiere a los
precursores, se ha aprobado un reglamento para vigilar el comercio entre
la Comunidad y los terceros países y se está debatiendo una propuesta
relativa al régimen interior. En cuanto a los estupefacientes y a las
substancias psícotrópicas, la Comisión se pronunciará sobre la necesidad
de una directiva a principios del año próximo.

Controles económicos y comerciales - Estos controles tienen cuatro
objetivos :

a) La protección de intereses sectoriales que se deben a factores
  históricos (monopolios) o que están relacionados con la política
  comercial (articulo 115): estos controles deben desaparecer antes del
  31 de diciembre de 1992; en efecto, no podrán aplicarse ya que se
  habrán suprimido los controles en las fronteras. De conformidad con la
  política iniciada en 1987 para la supresión progresiva de estas
  medidas, en principio no debería subsistir ninguna restricción a
  partir del 1 de Julio de 1992, salvo en el caso de los automóviles, de
  las motocicletas y de los plátanos, en que las restricciones se
  prorrogarán hasta el 31 de diciembre de 1992.

b) La protección monetaria estos controles pueden desaparecer
  inmediatamente, al menos para los Estados que no se acogen a
  excepciones en los movimientos de capital o que han renunciado a las
  m i smas.

c) La protección contra las imitaciones : existe un reglamento exterior,
  por lo que el control puede ser suprimido inmediatamente y sustituido
  por controles internos de derecho común.

d) La protección del mercado de los transportes : la mayor parte de estos
  controles es contraria al reglamento de supresión de los controles,
  que entró en vigor el 1 de Julio de 1990.

Controles de seguridad - La mayor parte de estos controles está
relacionada con el control de la exportación de productos estratégicos.
Suponen un problema para la realización del mercado interior, ya que no se
imponen exclusivamente a las exportaciones de los Estados miembros hacia
terceros países sino también, en gran parte, a los intercambios entre los
propios Estados miembros. Estos controles del comercio intracomunítario no
son compatibles con la realización del mercado interior y deberán ser
eliminados a finales de 1992.

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                       - 5 
  La Comisión reconoce que la eliminación para finales de 1992 del control
  de los intercambios intracomunitarios no debe impedir a los Estados
  miembros aplicar controles efectivos en las exportaciones hacia los
  terceros países. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros ha
  realizado un análisis de las políticas y procedimientos aplicados en cada
  Estado miembro. Sobre esta base, se presentará una comunicación al Consejo
  antes de que finalice el primer semestre de 1992.

  Los demás controles, que no están relacionados con el control de la
  exportación de productos estratégicos, pueden suprimirse : por ejemplo, el
  control de las navajas de muelle, de las armas autorizadas por la
  Directiva 91/477 del Consejo y del transporte de productos peligrosos,
  habida cuenta del Reglamento 3356/91 sobre el control de los medios de
  transporte. No obstante, la Comisión ha nombrado un grupo de expertos para
  examinar la oportunidad de presentar una propuesta sobre los explosivos.

  Controles medioambientales - Todos los controles relacionados con la
  protección de las especies pueden suprimirse inmediatamente, habida cuenta
  de las medidas comunitarias adoptadas. En cambio, La supresión del control
  de residuos y de materiales nucleares radiactivos deberá realizarse de
  conformidad con la labor de armonización en curso: se presentará una
  propuesta sobre materiales nucleares radiactivos, si procede, en marzo de
  1992.

  Controles de moralidad pública - Estos controles se basan en tradiciones y
  nociones que suelen variar según los Estados. Su supresión no pone en
  entredicho estos aspectos; de hecho, estos controles ya no son eficaces,
  dado que las amenazas al orden y a la moralidad públicos son
   independientes del cruce de la frontera intracomunitari a por una persona o
  una mercancía. Por consiguiente, estos controles deben efectuarse de
  acuerdo con las modalidades de control vigentes en todo el territorio
  nacional.

  Controles sobre intercambio de bienes culturales - Habida cuenta del
  interés de la mayor parte de los Estados miembros por proteger su
  patrimonio nacional, evitando exportaciones o transacciones ilegales, la
  Comisión presentará las propuestas oportunas en enero de 1992 respecto de
  las normas de exportación y de restitución de los bienes que han
  abandonado ilegalemtne el territorio de un Estado miembro.

Junto con el desmantel amiento de estos controles interiores, la Comisión y los
Estados miembros deben garantizar una gestión solidaria del mercado, que
requiere la introducción de los instrumentos de comunicación necesarios, con
redes telemáticas entre las administraciones. Este instrumento se utilizará,
en particular, para la gestión de la frontera exterior de la Comunidad, la
aplicación de la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscal i dad
indirecta y la gestión de los controles veterinarios y fitosanitarios.

Sobre la base de la Comunicación de la Comisión de 7 de octubre de 1991

(SEC(91)1752) están siendo desarrollados los proyectos piloto y, en al ámbito
aduanero, algunas redes son plenamente operativas. Tan sólo los proyectos
relacionados con la libre circulación de personas se hallan en una fase
preliminar, dado que se reconoce a la Comisión una función limitada.

Habida cuenta de los esfuerzos de inversión y de organización que se solicita
de todos los Estados miembros, la Comisión ha establecido una estructura
permanente de concertación con las administraciones nacionales para garantizar
una evolución coherente de los distintos proyectos.

```

```
                     - 6 
10. Los controles de personas - La labor en este ámbito reviste características
  específicas, ya que se realiza principalmente en un marco intergubernamental.
  Los controles efectuados en las fronteras incluyen (o pueden incluir) dos
  tipos de control: los controles fronterizos en sentido estricto (comprobar si
  la persona que se presenta en la frontera cumple las condiciones de acceso al
  territorio y dispone de los documentos de viaje necesarios) y los controles de
  policia general realizados habitua Imente en todo el territorio y que pueden
  realizarse al mismo tiempo que los controles fronterizos; no se ponen en
  entredicho estos controles de policia general, siempre que se realicen dentro
  de los paises, como parte integrante de los sistemas de control internos.

  Es importante recordar que la supresión del control de personas está
  estrechamente relacionado con la supresión del control de mercancías
  transportadas por los viajeros; este es el caso, en particular, de las drogas,
  de la fiscal idad y de los medios de transporte, asi como de determinados
  controles veterinarios y fitosanitarios.

11. El "documento de Palma", que recoge las medidas esenciales previas a la libre
  circulación de personas, identifica las medidas prioritarias que permitirán la
  supresión de los dos tipos de control de personas referidos anteriormente.
  Estas medidas "esenciales" para las supresión de los controles de personas, se
  refieren, en particular, a los siguientes puntos:

    armonización de los controles en las fronteras exteriores y vigilancia de
    dichas fronteras;

    política común en materia de visados;

    derecho de los ciudadanos de terceros paises con residencia legal en un
    Estado miembo de circular sin visado en el territorio de los demás Estados

    miembros;

    supresión del control de los ciudadanos de terceros paises en las
    fronteras interiores;

    determinación del Estado responsable de examinar una petición de asilo;

    cooperación Judicial en materia penal;

    cooperación e intercambio de datos entre las diferentes autoridades
    nacionales interesadas (policia, aduana, etc.).

12. La labor realizada en el marco intergubernamental crea un problema de
  coherencia respecto de la labor realizada en el marco comunitario en materia
  de adaptación de los controles en los aeropuertos y en los puertos. El
  objetivo comunitario es la supresión de todos los controles de mercancias para
  el 31 de diciembre de 1992, mientras que en el proyecto de Convenio sobre
  fronteras exteriores subsiste una ambigüedad respecto del plazo para la
  supresión de los controles en el caso de las personas que viajan en avión o en
  barco entre dos Estados miembros. La Comisión considera que esta ambigüedad no
  puede poner en entredicho el alcance del articulo 8A, que prevalece sobre el
  texto de un Convenio que se limita a establecer las consecuencias de la
  supresión de los controles interiores para la gestión de las fronteras
  exterlores.

```

```
                     - 7 
#### **`Programa de trabajo`**

13. Durante los doce próximos meses, es imprescindible que el Consejo y el
  Parlamento concentren sus prioridades para garantizar la consecución del
  objetivo. A tal fin, seria conveniente adoptar las disposiciones de
  organización siguientes :

     Un seguimiento permanente da la evolución de los distintos temas para
     someter a arbitraje politico las dificultades que impidan avanzar. La
     Comisión organizará este seguimiento en estrecha colaboración con los
     Estados miembros, pero el Consejo de "mercado interior" deberá informar de
     la situación al final de sus reuniones.

     Una progresividad en el desmantel amiento de los controles para que las
     administraciones puedan adaptarse. Los Estados miembros pueden ir tomando
     iniciativas unilaterales de desmantel am lento en todos los ámbitos que no
     estén relacionados con la labor pendiente a escala comunitaria, es decir,
     en particular:

     i) los controles técnicos y los controles de protección del medio
       ambiente (salvo los residuos). Ninguno de estos controles se considera
       primordial para la protección de intereses esenciales, habida cuenta
       de la armonización técnica y de la ratificación del Convenio de
       Washington;

     i i) la supresión de los controles económicos y comerciales relacionados
       con la aplicación del articulo 115 (salvo la aplicación de las
       restricciones prorrogadas para 1991).

14. No obstante, aún deben adoptarse decisiones importantes que condicionan la
  evolución de la labor en curso : aunque estas decisiones sólo se refieren a la
   libre circulación de personas, inciden en el objetivo común; mientras no se
  alcance un acuerdo al respecto, subsistirán infraestructuras de control que
  posibilitarán, de facto, todos los controles. Esta falta de decisión impide la
  evolución de las infraestructuras aeroportuarias.

#### **`Conclus ion`**

15. La Comisión presenta en anexo un programa de trabajo indicativo en el que se
   incluyen todos los temas referidos anteriormente. Se propone al Consejo que dé
  su apoyo a este programa. En Junio, el Consejo Europeo deberá hacer un balance
  de la labor realizada a fin de garantizar que se cumplan todas las condiciones
  para alcanzar el éxito politico del objetivo que determinó en Junio de 1985.

  En el informe elaborado en diciembre de 1989 en virtud del articulo 8B, la
  Comisión ya anunció que pod i an ser necesarias medidas excepcionales para
  garantizar la plena consecución de dicho objetivo; a tal fin, concentró las
  prioridades del Libro Blanco en torno a los temas relacionados con la
  supresión de los controles en las fronteras. El Consejo ha alcanzado, en los
  plazos previstos, decisiones indispensables, especialmente en el ámbito de la
  fiscal i dad indirecta. Deberá realizarse el mismo esfuerzo en los próximos seis

  meses.

```

### **ANEXO**

_**SUPRESIÓN**_ _**DE**_ _**LOS**_ _**CONTROLES**_ _**FÍSICOS**_

_**EN**_ _**LAS**_ _**FRONTERAS**_

_**PROGRAMA**_ _**DE**_ _**TRABAJO**_

_**L i b r e**_ _**c i r c u l a c i ó n**_ _**de**_ _**p e r s o n a s**_

**Ratificación** **del Convenio de** **Dublin** **para que pueda entrar en vigor el** **1 de**
**enero de 1993.**

**Celebración, ratificación y** **aplicación** **del convenio sobre fronteras exteriores**
**antes** **del** **1 de enero de 1993.**

_**L i b r e**_ _**c i r c u l a c i ó n**_ _**de**_ _**mercancías**_

**Ámbito** **Propuesta** **Par lamento** **Consejo**

**A.** **SUPRESIÓN** **DE LOS CONTROLES** **FISCALES**

```
IVA:

- Régimen de circulación

- Cooperación administrativa

- medidas complementarías:
 bienes de ocasión, oro,

 transporte de pasajeros

Impuestos especiales
- Régimen general, tenencia y
 circulación de productos
 sujetos a impuestos especiales

```

```
COM(90)182

C0M(91)157

COM(90)183

C0M(91)115

marzo 1992

COM(90)431

```

```
dictamen emitido diciembre 1991

```

```
dictamen emitido diciembre 1991

Junio 1992 diciembre 1992

dictamen emitido diciembre 1991

```

```
B. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES VETERINARIOS

```

```
- Direct iva general

 Animales de compañía
 Producción y comercialización
 de productos lácteos
 Leche tratada para consumo

```

```
COM(89)500

COM(89)658

COM(88)836
mayo 1992
COM(89)667

COM(89)672

```

```
dictamen emit ido diciembre 1991

```

```
Junio 1992 Julio 1992

dictamen emitido mayo 1992

```

```
dictamen emitido Junio 1992

```

```
Ámbito

```

```
 - B 
Propuesta Parlamento Consejo

```

```
C. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES F I TOS AN ITARIOS

```

```
dictamen emit ido diciembre 1991

```

```
Protección contra la introduc
ción de organismos nocivos

```

```
COM(89)646

C0M(91)246

```

```
D. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES RELACIONADOS CON LA POL ITICA AGRARIA COMÚN

```

```
Supresión de los montantes
compensatorios
Adaptación del funcionamiento
de las organizaciones comunes
de mercado de los cereales, de
la leche y del azúcar
Adaptación de los controles

relacionados con el Acta de

Adhesión

```

```
febrero 1992

decisión de

la Comisión:

septiembre

1992

febrero 1992

```

```
marzo 1992

marzo 1992

```

```
Julio 1992

mayo 1992

```

```
E. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES SANITARIOS

```

```
- Control de la producción y
 comercialización de precursores
 de drogas
- D i spos i t i vos méd i eos

```

```
COM(90)597

C0M(91)287

```

```
dictamen emit ido marzo 1992

```

```
abril 1992

```

```
F. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES ECONÓMICOS Y COMERCIALES

```

```
Junio 1992

sept iembre de

1992

febrero 1991

sept iembre

1992

```

```
- Organización del mercado del
 plátano

- Transporte de pasajeros

- Control del transporte de
 terceros países

```

```
enero 1992

```

```
Junio 1992

```

```
Dictamen emit ido

```

```
COM(87)31

COM(88)596

febrero 1992

```

```
octubre 1992

sept iembre

1992

```

```
G. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES DE SEGURIDAD

```

```
Junio 1992

Junio

Julio 1992

Junio 1992

```

```
Control de la exportación de
productos estratégicos
Fabricación, transporte y venta
de explosivos

Materiales nucleares

radiact i vos

```

```
abril 1992(1)

febrero 1992

```

```
marzo 1992(1)

```

```
H. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES DEL MEDIO AMBIENTE

```

```
Transferencia de residuos

Transferencia de residuos

radiact i vos

```

```
C0M(90)415

COM(89)559

COM(90)328

```

```
enero 1992 Junio 1992

dictamen emit ido Junio 1992

```

```
I. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES DE BIENES CULTURALES

```

```
Restitución del patrimonio
nacional y control de la
exportación

```

```
enero 1992 abril 1992 Junio 1992

```

```
(1) sin perjuicio de los resultados de la labor en curso

```

## **ES**

**XSSN0SBMS45**

#### **C0M(91) 549 final**

# **DOCUMENTOS**

#### **01** **N° de» catálogo : CB-CO-91-616-ES-C** **ISBN 92-77-79446-1**

**Oficina de Publicaciones Oficiales de** **las Comanidades jBuropeas**

**L-2985** **Luxemburgo**