Source: EURLEX
Language: es
Format: md

**UNIÓN EUROPEA**

**EL PARLAMENTO EUROPEO** **EL CONSEJO**

**Bruselas, 28 de junio de 2018**
**(OR. en)**

**2016/0404 (COD)**
**LEX 1818**

**PE-CONS 19/1/18**

**REV 1**

**COMPET 215**

**MI 249**

**ETS 9**

**DIGIT 65**

**SOC 193**

**EMPL 143**

**CONSOM 103**

**CODEC 525**

**DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO**

**RELATIVA AL TEST DE PROPORCIONALIDAD**

**ANTES DE ADOPTAR NUEVAS REGULACIONES DE PROFESIONES**

PE-CONS 19/1/18 REV 1

# **ES**

**DIRECTIVA (UE) 2018/…**

**DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO**

**de 28 de junio de 2018**

**relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar**

**nuevas regulaciones de profesiones**

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 46, su

artículo 53, apartado 1, y su artículo 62,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo **[1]**,

Previa consulta al Comité de las Regiones,

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario **[2]**,

**1** DO C 288 de 31.8.2017, p. 43.
**2** Posición del Parlamento Europeo de 14 de junio de 2018 (pendiente de publicación en el
Diario Oficial) y Decisión del Consejo de 21 de junio de 2018.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 1

# **ES**

Considerando lo siguiente:

(1) La libertad profesional es un derecho fundamental. La Carta de los Derechos

Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») garantiza la libertad

profesional, así como la libertad de empresa. La libre circulación de los trabajadores, la

libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios son principios fundamentales

del mercado interior establecidos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

(TFUE). Por lo tanto, las normas nacionales que organizan el acceso a las profesiones

reguladas no deben constituir un obstáculo injustificado o desproporcionado al ejercicio de

dichos derechos fundamentales.

(2) En ausencia de disposiciones específicas en el Derecho de la Unión que armonicen los

requisitos de acceso a una profesión regulada o su ejercicio, compete a los Estados

miembros decidir si regular una profesión y de qué manera, dentro de los límites de los

principios de no discriminación y proporcionalidad.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 2

# **ES**

(3) El principio de proporcionalidad es uno de los principios generales del Derecho de la

Unión. De la jurisprudencia **[1]** se desprende que las medidas nacionales que puedan

obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales

garantizadas por el TFUE deben cumplir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no

discriminatoria; que estén justificadas por objetivos de interés público; que sean adecuadas

para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo

necesario para alcanzar dicho objetivo.

(4) La Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo **[2]** establece la obligación

de los Estados miembros de evaluar la proporcionalidad de los requisitos que limitan el

acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio y de comunicar a la Comisión los

resultados de esa evaluación, iniciando el «proceso de evaluación recíproca». Dicho

proceso implica que los Estados miembros debían realizar un análisis de toda su

legislación relativa a las profesiones que estaban reguladas en su territorio.

**1** Sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de noviembre de 1995,
Gebhard, C-55/94, ECLI:EU:C:1995:411, apartado 37.
**2** Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005,
relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO L 255 de 30.9.2005, p. 22).

PE-CONS 19/1/18 REV 1 3

# **ES**

(5) Los resultados del proceso de evaluación recíproca revelaron una falta de claridad con

respecto a los criterios que los Estados miembros debían utilizar para evaluar la

proporcionalidad de los requisitos que restringen el acceso a las profesiones reguladas, o su

ejercicio, así como un examen desigual de dichos requisitos en todos los niveles de

regulación. Con el fin de evitar la fragmentación del mercado interior y eliminar las

barreras al acceso a determinadas actividades por cuenta propia o ajena, y a su ejercicio,

debe haber un planteamiento común a escala de la Unión que evite la adopción de medidas

desproporcionadas.

(6) En su Comunicación de 28 de octubre de 2015, titulada «Mejorar el mercado único: más

oportunidades para los ciudadanos y las empresas», la Comisión señaló la necesidad de

adoptar un marco analítico de proporcionalidad para su utilización por parte de los Estados

miembros cuando revisen las regulaciones existentes de las profesiones o propongan otras

nuevas.

(7) La presente Directiva tiene como objetivo establecer normas aplicables a las evaluaciones

de proporcionalidad que los Estados miembros deben realizar antes de introducir nuevas

regulaciones profesionales, o de modificar las existentes, para garantizar el buen

funcionamiento del mercado interior, a la vez que se garantiza la transparencia y un nivel

elevado de protección de los consumidores.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 4

# **ES**

(8) Las actividades a las que se aplique la presente Directiva deben referirse a las profesiones

reguladas que entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE. La

presente Directiva debe aplicarse a los requisitos que limitan el acceso a profesiones ya

reguladas, o su ejercicio, o a nuevas profesiones que los Estados miembros se estén

planteando regular. La presente Directiva debe aplicarse con carácter adicional a la

Directiva 2005/36/CE y sin perjuicio de otras disposiciones establecidas en un acto de la

Unión específico relativo al acceso a una determinada profesión regulada, o a su ejercicio.

(9) La presente Directiva se entiende sin perjuicio de las competencias de los Estados

miembros para determinar la organización y el contenido de sus sistemas educativos y de

formación profesional, y en particular en lo que se refiere a la posibilidad de que deleguen

en organizaciones profesionales la competencia de organizar o supervisar la educación y la

formación profesionales. Las disposiciones que no restrinjan el acceso a las profesiones

reguladas, o su ejercicio, por ejemplo las modificaciones de redacción, las adaptaciones

técnicas del contenido de los cursos de formación o la modernización de la regulación en

materia de formación, no deben entrar dentro del ámbito de aplicación de la presente

Directiva. Cuando la educación o formación profesionales consistan en actividades

remuneradas, deben garantizarse la libertad de establecimiento y la libre prestación de

servicios.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 5

# **ES**

(10) Cuando los Estados miembros transpongan requisitos concretos sobre la regulación de una

profesión determinada establecidos en un acto específico de la Unión, que no deje a los

Estados miembros elección en cuanto al modo exacto de transponerlos, no debe aplicarse

la evaluación de la proporcionalidad, tal como se exige en determinadas disposiciones de la

presente Directiva.

(11) Los Estados miembros deben poder confiar en un marco regulador común basado en

conceptos jurídicos claramente definidos sobre las distintas maneras de regular una

profesión en toda la Unión. Existen varias formas de regular una profesión, por ejemplo

reservando el acceso a una determinada actividad, o su ejercicio, a los poseedores de una

cualificación profesional. Los Estados miembros también pueden regular una de las

modalidades de ejercicio de una profesión, estableciendo condiciones para el uso de títulos

profesionales o imponiendo requisitos de cualificación únicamente a los trabajadores por

cuenta propia, a los profesionales asalariados, o a los directivos o los representantes legales

de empresas, en particular si la actividad la realiza una persona jurídica que ha adoptado la

forma de sociedad profesional.

(12) Antes de introducir nuevas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que

restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, o de modificar las

existentes, los Estados miembros deben evaluar la proporcionalidad de dichas

disposiciones. El alcance de la evaluación ha de ser proporcionado respecto de la

naturaleza, el contenido y los efectos de las disposiciones que se introducen.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 6

# **ES**

(13) La carga de la prueba de la justificación y la proporcionalidad recae en los Estados

miembros. Los motivos que un Estado miembro puede aducir a modo de justificación para

regular deben ir acompañados de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la

medida adoptada por dicho Estado miembro y de datos precisos en los que se basen sus

argumentos. Si bien un Estado miembro no tiene necesariamente que presentar un estudio

específico o una forma específica de prueba o documentos que demuestren la

proporcionalidad de la medida en cuestión antes de su adopción, sí debe llevar a cabo un

análisis objetivo que tenga en cuenta las circunstancias específicas de dicho Estado

miembro, que demuestre que existen riesgos reales para lograr los objetivos de interés

público.

(14) Los Estados miembros deben realizar evaluaciones de proporcionalidad de manera objetiva

e independiente, incluso cuando una profesión esté regulada indirectamente por haberse

atribuido a un determinado organismo profesional la potestad para regular. Dichas

evaluaciones podrían incluir un dictamen de un organismo independiente, incluidos

organismos existentes que formen parte del proceso legislativo nacional, a los que los

Estados miembros de que se trate confíen la función de emitir dicho dictamen. Ello reviste

especial importancia cuando la evaluación la efectúen autoridades locales, órganos

reguladores u organizaciones profesionales que, dada su mayor proximidad a la situación

local y su conocimiento especializado, podrían en ciertos casos estar en mejor posición

para hallar la manera idónea de cumplir los objetivos de interés público, pero cuyas

decisiones en la materia podrían resultar ventajosas para los operadores establecidos en

detrimento de los que se incorporan al mercado.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 7

# **ES**

(15) Resulta adecuado revisar la proporcionalidad de las disposiciones nuevas o modificadas

que limitan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, tras su adopción. La

revisión de la proporcionalidad de una medida nacional restrictiva en materia de

profesiones reguladas debe basarse no solo en el objetivo de dicha medida nacional en el

momento de su adopción, sino también en sus efectos, valorados tras su adopción. La

evaluación de la proporcionalidad de la medida nacional debe basarse en los avances que

se constate que se hayan producido en el ámbito de la profesión regulada desde que se

adoptó la medida.

(16) Como confirma reiterada jurisprudencia, queda prohibida toda restricción injustificada

derivada del Derecho nacional que afecte a la libertad de establecimiento o a la libre

prestación de servicios, incluida toda discriminación por motivos de nacionalidad o

residencia.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 8

# **ES**

(17) Cuando el acceso a actividades por cuenta propia o ajena y su ejercicio estén supeditados

al cumplimiento de determinados requisitos relacionados con cualificaciones profesionales

específicas, establecidos de forma directa o indirecta por los Estados miembros, es

necesario garantizar que dichos requisitos estén justificados por objetivos de interés

público, como los que se consideran como tales en el TFUE, a saber, orden público,

seguridad y salud públicas, o por razones imperiosas de interés general, reconocidas como

tales en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Asimismo, es necesario aclarar que,

entre las razones imperiosas de interés general reconocidas por el Tribunal de Justicia,

están: la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social; la

protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios, también mediante la

garantía de la calidad de los trabajos de artesanado, y de los trabajadores; la garantía de

una buena administración de justicia; la garantía de la equidad de las transacciones

comerciales; la lucha contra el fraude y la prevención del fraude fiscal y la evasión fiscal, y

la salvaguardia de la eficacia de la supervisión fiscal; la seguridad en el transporte; la

protección del medio ambiente y del entorno urbano; la sanidad animal; la propiedad

intelectual; la protección y conservación del patrimonio histórico y artístico nacional; los

objetivos de política social; y los objetivos de política cultural. Según reiterada

jurisprudencia, las razones puramente económicas, como el impulso de la economía

nacional en detrimento de las libertades fundamentales, y las razones puramente

administrativas, como la realización de controles o la recopilación de estadísticas, no

pueden constituir razones imperiosas de interés general.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 9

# **ES**

(18) Corresponde a los Estados miembros determinar el nivel de protección que desean

conceder a los objetivos de interés público y el nivel adecuado de regulación, dentro de los

límites de la proporcionalidad. El hecho de que un Estado miembro imponga normas

menos estrictas que otro no significa que las normas de este último sean desproporcionadas

y por tanto incompatibles con el Derecho de la Unión.

(19) En lo que se refiere a la protección de la salud pública, a tenor del artículo 168, apartado 1,

del TFUE, al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará

un alto nivel de protección de la salud humana. La presente Directiva está en plena

consonancia con dicho objetivo.

(20) Con el fin de garantizar la proporcionalidad de las disposiciones que adopten y de las

modificaciones que efectúen a las disposiciones existentes, los Estados miembros deben

tener en cuenta los criterios para evaluar la proporcionalidad y los criterios adicionales que

sean pertinentes para la profesión regulada que se esté examinando. Cuando un Estado

miembro pretenda regular una profesión o modificar normas existentes, debe tener en

cuenta la naturaleza de los riesgos relacionados con los objetivos de interés público que se

persiguen, en particular los riesgos para los destinatarios de los servicios, incluidos los

consumidores, los profesionales o terceros. También debe tenerse presente que, en el

ámbito de los servicios profesionales, suele existir disparidad en la información que poseen

consumidores y profesionales, toda vez que los profesionales muestran unos conocimientos

técnicos elevados de los que es posible que los consumidores carezcan.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 10

# **ES**

(21) Los requisitos relativos a las cualificaciones profesionales deben considerarse necesarios

únicamente cuando las medidas existentes, como la normativa en materia de seguridad de

los productos o la normativa en materia de protección de los consumidores, no puedan

considerarse adecuadas o realmente eficaces para el logro del objetivo perseguido.

(22) Para cumplir el requisito de proporcionalidad, una medida debe ser adecuada para

garantizar la consecución del objetivo que persigue. Una medida debe considerarse

adecuada para garantizar la consecución del objetivo perseguido solo si refleja realmente

un interés en alcanzar dicho objetivo de manera congruente y sistemática, por ejemplo,

cuando riesgos similares relacionados con determinadas actividades se abordan de manera

comparable y cuando las excepciones a las restricciones que impone se aplican en

consonancia con el objetivo declarado. Además, la medida nacional debe contribuir

eficazmente a alcanzar el objetivo perseguido y, por tanto, si no incide en el motivo de

justificación, no debe considerarse adecuada.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 11

# **ES**

(23) Los Estados miembros deben tener debidamente en cuenta la repercusión global de la

medida en la libre circulación de personas y prestación de servicios en la Unión, la libertad

de elección del consumidor y la calidad del servicio prestado. Sobre esa base, los Estados

miembros deben determinar, en particular, si el alcance de la restricción del acceso a las

profesiones reguladas, o de su ejercicio, es proporcionado en relación con la importancia

de los objetivos perseguidos y de los beneficios esperados.

(24) Los Estados miembros deben comparar la medida nacional en cuestión con otras

soluciones alternativas, menos restrictivas que permitirían alcanzar el mismo objetivo

imponiendo menos restricciones. Cuando las medidas estén justificadas solo por la

protección de los consumidores y cuando los riesgos detectados se limiten a la relación

entre el profesional y el consumidor, y por lo tanto no perjudiquen a terceros, los Estados

miembros deben valorar si su objetivo podría alcanzarse mediante medidas menos

restrictivas que la reserva de actividades a profesionales. Por ejemplo, si los consumidores

pueden elegir razonablemente entre utilizar los servicios de profesionales cualificados o no

hacerlo, deben utilizarse medios menos restrictivos, como puede ser la protección del título

profesional o la inscripción en un registro profesional. La regulación por medio de

actividades reservadas y títulos profesionales protegidos debe considerarse cuando las

medidas estén encaminadas a prevenir un riesgo de perjuicio grave para los objetivos de

interés público, como sería la salud pública.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 12

# **ES**

(25) Cuando sean pertinentes habida cuenta de la naturaleza y el contenido de la disposición

examinada, los Estados miembros también deben considerar los siguientes elementos: la

relación entre el alcance de las actividades profesionales que abarca una profesión y la

cualificación profesional exigida; la complejidad de las tareas, en particular, con respecto

al nivel, naturaleza y duración de la formación o experiencia exigidas; la existencia de

diferentes itinerarios para obtener la cualificación profesional; la posibilidad de que las

actividades reservadas a ciertos profesionales se compartan con otros profesionales; y el

grado de autonomía en el ejercicio de una profesión regulada, en particular, cuando las

actividades relativas a una profesión regulada se llevan a cabo bajo el control y la

responsabilidad de un profesional debidamente cualificado.

(26) La presente Directiva tiene en cuenta los avances científicos y tecnológicos, y contribuye

al buen funcionamiento del mercado interior, también por lo que respecta al entorno

digital. A la vista de la velocidad a la que se producen los cambios tecnológicos y los

avances científicos, la actualización de los requisitos de acceso podría revestir especial

importancia para una serie de profesiones, especialmente en caso de servicios profesionales

prestados por vía electrónica. Cuando un Estado miembro regula una profesión, debe tener

en cuenta el hecho de que los avances científicos y tecnológicos pueden reducir o aumentar

la disparidad en la información entre profesionales y consumidores. Si los avances

científicos y tecnológicos conllevan un riesgo elevado para los objetivos de interés público,

incumbe a los Estados miembros, cuando sea necesario, animar a los profesionales a

mantenerse al día con respecto a dichos avances.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 13

# **ES**

(27) Los Estados miembros deben llevar a cabo una valoración exhaustiva de las circunstancias

en las que se adopta y aplica la medida, y examinar, en particular, el efecto de las

disposiciones nuevas o modificadas cuando se combinen con otros requisitos que restrinjan

el acceso a la profesión, o su ejercicio. El acceso a determinadas actividades y su ejercicio

pueden supeditarse al cumplimiento de varios requisitos como las normas relativas a la

organización de la profesión, la adhesión obligatoria a una organización u organismo

profesionales, la ética profesional, la supervisión y la responsabilidad. Por tanto, a la hora

de valorar el efecto de las disposiciones nuevas o modificadas, los Estados miembros

deben tener en cuenta los requisitos existentes, entre otros, el desarrollo profesional

continuo, la adhesión obligatoria a una organización u organismo profesionales, los

regímenes de registro o autorización, las restricciones cuantitativas, los requisitos

específicos en cuanto a la forma jurídica y los requisitos relativos a la participación en el

capital de una sociedad, las restricciones territoriales, las restricciones multidisciplinares y

las normas de incompatibilidad, los requisitos relativos a la cobertura de seguro, los

requisitos de conocimiento de idiomas, en la medida en que sean necesarios para ejercer la

profesión, los requisitos en cuanto a tarifas fijas mínimas o máximas y los requisitos en

materia de publicidad.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 14

# **ES**

(28) La introducción de requisitos adicionales puede resultar adecuada para alcanzar los

objetivos de interés público. El mero hecho de que su efecto individual o combinado deba

valorarse no significa que los requisitos sean, de entrada, desproporcionados. Por ejemplo,

la obligación de seguir un desarrollo profesional continuo puede resultar adecuada para

garantizar que los profesionales se mantienen al día de los cambios en sus ámbitos

respectivos, siempre que dicha obligación no establezca condiciones discriminatorias y

desproporcionadas en detrimento de los nuevos operadores. De manera similar, puede

considerarse adecuada la adhesión obligatoria a una organización u organismo

profesionales cuando el Estado confíe a esas organizaciones u organismos profesionales la

salvaguardia de los objetivos de interés público correspondientes, por ejemplo para

supervisar el ejercicio legítimo de la profesión, o bien organizar o supervisar la formación

profesional continua. Cuando no sea posible garantizar adecuadamente la independencia de

una profesión por otros medios, los Estados miembros podrían considerar la aplicación de

salvaguardias, tales como limitar la participación en el capital de una sociedad de personas

ajenas a la profesión o prever que la mayoría de los derechos de voto debe pertenecer a

personas que ejerzan la profesión, siempre que tales salvaguardias no vayan más allá de lo

necesario para proteger el objetivo de interés público. Los Estados miembros podrían

estudiar la posibilidad de establecer requisitos en materia de tarifas fijas mínimas o

máximas que deban cumplir los prestadores de servicios, en particular en relación con los

servicios en los que ello resulte necesario para la aplicación efectiva del principio de

reembolso de los gastos, en la medida en que dicha restricción sea proporcionada y, en

caso necesario, se prevean excepciones a las tarifas obligatorias mínimas o máximas. Si la

introducción de requisitos adicionales duplica requisitos ya introducidos por un Estado

miembro en el marco de otras normas o procedimientos, dichos requisitos no pueden

considerarse proporcionados para alcanzar el objetivo perseguido.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 15

# **ES**

(29) De conformidad con el título II de la Directiva 2005/36/CE, los Estados miembros no

pueden imponer a los prestadores de servicios establecidos en otro Estado miembro que

prestan servicios profesionales de modo temporal y ocasional requisitos o restricciones

prohibidos en dicha Directiva, tales como la autorización por una organización u

organismo profesionales, la inscripción en cualquiera de ellos o la adhesión a ellos, o tener

representantes en el territorio del Estado miembro de acogida a efectos de tener acceso a

una profesión regulada o poder ejercerla. Los Estados miembros, cuando sea necesario,

pueden solicitar a los prestadores de servicios que desean prestar servicios de modo

temporal que proporcionen información mediante una declaración escrita previa a la

primera prestación de servicios y que renueven tal declaración anualmente. Por

consiguiente, a fin de facilitar la prestación de servicios profesionales, es necesario reiterar,

teniendo en cuenta el carácter temporal u ocasional de la prestación del servicio, que los

requisitos, como el registro temporal automático o una adhesión pro forma a una

organización u organismo profesionales, declaraciones previas y requisitos de

documentación, así como el pago de una tasa o las posibles comisiones, deben ser

proporcionados. Dichos requisitos no deben suponer una carga desproporcionada para los

prestadores de servicios ni obstaculizar o hacer menos interesante el ejercicio de la libre

prestación de servicios. Los Estados miembros deben valorar, en particular, si el requisito

de proporcionar determinada información y documentos de conformidad con la

Directiva 2005/36/CE y la posibilidad de obtener más detalles mediante una cooperación

administrativa entre Estados miembros a través del Sistema de Información del Mercado

Interior son proporcionados y suficientes para impedir un riesgo serio de elusión de las

normas vigentes por parte de los prestadores de servicios. Ahora bien, la presente Directiva

no debe aplicarse a las medidas destinadas a garantizar el respeto de las condiciones de

empleo aplicables.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 16

# **ES**

(30) Como confirma reiterada jurisprudencia, la salud y la vida de las personas se sitúan entre

los principales intereses protegidos por el TFUE. Por consiguiente, los Estados miembros

deben tener debidamente en cuenta el objetivo de garantizar un alto nivel de protección de

la salud humana al evaluar los requisitos en relación con las profesiones del ámbito de la

salud, como las actividades reservadas, el título profesional protegido, el desarrollo

profesional continuo, las normas relativas a la organización de la profesión, la ética

profesional y la supervisión, a la vez que se respetan las condiciones mínimas de

formación, establecidas en la Directiva 2005/36/CE. En particular, los Estados miembros

deben garantizar que la regulación de las profesiones del ámbito de la salud, con

implicaciones para la salud pública y la seguridad de los pacientes, es proporcionada y

contribuye a garantizar que en su territorio los ciudadanos tengan acceso a la asistencia

sanitaria, reconocido como derecho fundamental en la Carta, así como a una asistencia

sanitaria segura, de calidad elevada y eficiente. Al elaborar las políticas en relación con los

servicios sanitarios, debe tenerse en cuenta la necesidad de garantizar la accesibilidad, la

calidad elevada del servicio y un abastecimiento adecuado y seguro de medicamentos,

según las necesidades sanitarias en el territorio del Estado miembro de que se trate, así

como la necesidad de garantizar la independencia profesional de los profesionales de la

salud. Por lo que respecta a la justificación de la regulación de las profesiones del ámbito

de la salud, los Estados miembros deben tener en cuenta el objetivo de garantizar un alto

nivel de protección de la salud humana, incluida la accesibilidad y la elevada calidad de la

asistencia sanitaria prestada a los ciudadanos, y el abastecimiento adecuado y seguro de

medicamentos, teniendo en cuenta el margen de apreciación a que se refiere el artículo 1 de

la presente Directiva.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 17

# **ES**

(31) Para que el mercado interior funcione de manera adecuada, es necesario garantizar que los

Estados miembros proporcionen información a los ciudadanos, a asociaciones

representativas y a otros interesados, incluidos los interlocutores sociales, antes de

introducir nuevos requisitos que restrinjan el acceso a profesiones reguladas, o su ejercicio,

o de modificar los existentes. Los Estados miembros deben implicar a todos los afectados y

darles la oportunidad de manifestar sus opiniones. Cuando sea pertinente y adecuado, los

Estados miembros deben llevar a cabo consultas públicas de conformidad con sus

procedimientos nacionales.

(32) Los Estados miembros también deben tener plenamente en cuenta el derecho de acceso a la

justicia de los ciudadanos, tal como lo garantizan el artículo 47 de la Carta y el artículo 19,

apartado 1, del Tratado de la Unión Europea (TUE). De ello se deduce que, de

conformidad con los procedimientos establecidos en el Derecho nacional y los principios

constitucionales nacionales, los órganos jurisdiccionales nacionales deben poder apreciar la

proporcionalidad de las disposiciones que entran en el ámbito de aplicación de la presente

Directiva, con el fin de garantizar a cada persona física o jurídica el derecho a la tutela

judicial efectiva frente a las restricciones a la libertad de elegir una profesión, el libre

establecimiento y la libre prestación de servicios.

(33) A los efectos de intercambiar información sobre mejores prácticas, los Estados miembros

deben adoptar las medidas necesarias para alentar la puesta en común con otros Estados

miembros de información adecuada y actualizada periódicamente sobre la regulación de

las profesiones, así como sobre sus efectos. La Comisión debe facilitar tal intercambio.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 18

# **ES**

(34) Con el fin de mejorar la transparencia y promover las evaluaciones de proporcionalidad

basadas en criterios comparables, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 346 del TFUE,

debe poder accederse fácilmente a la información presentada por los Estados miembros en

la base de datos de las profesiones reguladas, a fin de permitir que otros Estados miembros

y terceros interesados puedan formular sus observaciones a la Comisión y al Estado

miembro de que se trate. La Comisión debe tener debidamente en cuenta esas

observaciones en su informe resumido, elaborado de conformidad con la

Directiva 2005/36/CE.

(35) Dado que los objetivos de la presente Directiva, a saber, garantizar el buen funcionamiento

del mercado interior y eliminar restricciones desproporcionadas en el acceso a las

profesiones reguladas, o en su ejercicio, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por

los Estados miembros, sino que, debido a la dimensión de la acción, pueden lograrse mejor

a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de

subsidiariedad establecido en el artículo 5 del TUE. De conformidad con el principio de

proporcionalidad establecido en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo

necesario para alcanzar dichos objetivos.

HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

PE-CONS 19/1/18 REV 1 19

# **ES**

_Artículo 1_

_Objeto_

La presente Directiva establece normas relativas a un marco común para efectuar evaluaciones de

proporcionalidad antes de introducir nuevas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas

que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio, o de modificar las existentes, con

vistas a garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, a la vez que se garantiza un nivel

elevado de protección de los consumidores. Ello no afecta a la competencia de los Estados

miembros, de no existir armonización, ni a su margen de apreciación para decidir si regular una

profesión y de qué manera, dentro de los límites de los principios de no discriminación y

proporcionalidad.

_Artículo 2_

_Ámbito de aplicación_

1. La presente Directiva se aplicará a las disposiciones legales, reglamentarias o

administrativas de los Estados miembros que restringen el acceso a una profesión regulada

o su ejercicio, o una de sus modalidades de ejercicio, como puede ser el uso de títulos

profesionales y las actividades profesionales permitidas en virtud de dicho título, que

entren en el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE.

2. Cuando se establezcan en un acto específico de la Unión requisitos específicos relativos a

la regulación de una profesión determinada que no permitan a los Estados miembros elegir

el modo exacto de transponerlos, las disposiciones correspondientes de la presente

Directiva no serán de aplicación.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 20

# **ES**

_Artículo 3_

_Definiciones_

A los efectos de la presente Directiva son aplicables las definiciones recogidas en la

Directiva 2005/36/CE.

Además, se entenderá por:

a) «título profesional protegido», una modalidad de regulación de una profesión en la que el

uso del título en una actividad profesional o grupo de actividades profesionales está sujeto,

de manera directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o

administrativas, a la posesión de una cualificación profesional específica y en la que el uso

indebido de dicho título está sujeto a sanciones;

b) «actividades reservadas», una modalidad de regulación de una profesión en la que el

acceso a la actividad profesional o grupo de actividades profesionales está reservado, de

forma directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o

administrativas, a miembros de una profesión regulada con una cualificación profesional

específica, incluidos los casos en los que la actividad se comparte con otras profesiones

reguladas.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 21

# **ES**

_Artículo 4_

_Evaluación previa de nuevas medidas y seguimiento_

1. Los Estados miembros llevarán a cabo una evaluación de la proporcionalidad de acuerdo

con las normas establecidas en la presente Directiva antes de introducir nuevas

disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, o de modificar las existentes, que

restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio.

2. El alcance de la evaluación a la que se refiere el apartado 1 será proporcionado respecto de

la naturaleza, el contenido y los efectos de la disposición.

3. Cualquier disposición de las mencionadas en el apartado 1 irá acompañada de una

explicación suficientemente detallada que permita valorar el cumplimiento del principio de

proporcionalidad.

4. Las razones para considerar que una disposición de las mencionadas en el apartado 1 está

justificada y es proporcionada se fundamentarán en datos cualitativos y, cuando sea posible

y pertinente, en datos cuantitativos.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 22

# **ES**

5. Los Estados miembros velarán por que la evaluación a la que se refiere el apartado 1 se

realice de manera objetiva e independiente.

6. Los Estados miembros harán un seguimiento del respeto del principio de proporcionalidad

de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, nuevas o modificadas, que

restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, tras su adopción, teniendo

debidamente en cuenta cualquier cambio que se haya producido desde la adopción de

dichas disposiciones.

_Artículo 5_

_No discriminación_

Cuando se introduzcan nuevas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, o se

modifiquen las existentes, que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, los

Estados miembros velarán por que dichas disposiciones no sean directa ni indirectamente

discriminatorias por motivos de nacionalidad o residencia.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 23

# **ES**

_Artículo 6_

_Justificación por objetivos de interés público_

1. Los Estados miembros se asegurarán de que las disposiciones legales, reglamentarias o

administrativas que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, que

pretenden introducir y que las modificaciones de disposiciones ya existentes que pretenden

realizar estén justificadas por objetivos de interés público.

2. Los Estados miembros considerarán, en particular, si las disposiciones a las que se refiere

el apartado 1 están objetivamente justificadas por motivos de orden público y seguridad o

salud públicas, o por razones imperiosas de interés general, como: la preservación del

equilibrio financiero del régimen de seguridad social; la protección de los consumidores,

de los destinatarios de servicios y de los trabajadores; la garantía de una buena

administración de justicia; la garantía de la equidad de las transacciones comerciales; la

lucha contra el fraude y la prevención del fraude fiscal y la evasión fiscal, y la salvaguardia

de la eficacia de la supervisión fiscal; la seguridad en el transporte; la protección del medio

ambiente y del entorno urbano; la sanidad animal; la propiedad intelectual; la conservación

del patrimonio histórico y artístico nacional; los objetivos de política social; y los objetivos

de política cultural.

3. Las razones de naturaleza puramente económica o los motivos puramente administrativos

no constituirán razones imperiosas de interés general que justifiquen una restricción en el

acceso a las profesiones reguladas o en su ejercicio.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 24

# **ES**

_Artículo 7_

_Proporcionalidad_

1. Los Estados miembros velarán por que sus nuevas disposiciones legales, reglamentarias o

administrativas que restringen el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, y las

modificaciones que realizan a disposiciones existentes sean necesarias y adecuadas para

garantizar la consecución del objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para

alcanzarlo.

2. A tal fin, antes de adoptar las disposiciones a que se refiere el apartado 1, los Estados

miembros deberán considerar:

a) la naturaleza de los riesgos relacionados con los objetivos de interés público

perseguidos, en especial los riesgos para los destinatarios de los servicios, incluidos

los consumidores, para los profesionales o para terceros;

b) si las normas existentes, ya sean específicas o más generales, como las recogidas en

la normativa relativa a la seguridad de los productos o en la normativa en materia de

protección de los consumidores, resultan insuficientes para alcanzar el objetivo que

se persigue;

PE-CONS 19/1/18 REV 1 25

# **ES**

c) la idoneidad de la disposición en lo relativo a su adecuación para lograr el objetivo

perseguido y si refleja realmente dicho objetivo de manera congruente y sistemática

y, por tanto, aborda los riesgos detectados de forma similar a otras actividades

comparables;

d) la repercusión en la libre circulación de personas y la libre prestación de servicios

dentro de la Unión, en la libertad de elección de los consumidores y en la calidad del

servicio prestado;

e) la posibilidad de utilizar medios menos restrictivos para alcanzar el objetivo de

interés público; a los efectos de la presente letra, cuando las disposiciones estén

justificadas solamente por la protección de los consumidores y cuando los riesgos

detectados se limiten a la relación entre el profesional y el consumidor y, por tanto,

no perjudiquen a terceros, los Estados miembros valorarán, en particular, si el

objetivo puede alcanzarse mediante medios menos restrictivos que la reserva de

actividades;

f) el efecto de las disposiciones nuevas o modificadas, cuando se combina con otras

disposiciones que restringen el acceso a la profesión, o su ejercicio, y en particular el

modo en que las disposiciones nuevas o modificadas combinadas con otros requisitos

contribuyen a alcanzar el mismo objetivo de interés público, y si son necesarias para

ello.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 26

# **ES**

Los Estados miembros también considerarán los siguientes elementos cuando sean

pertinentes para la naturaleza y el contenido de la disposición que se introduce o modifica:

a) la relación entre el alcance de las actividades que abarca una profesión o que se

reservan a ella y la cualificación profesional exigida;

b) la relación entre la complejidad de las tareas consideradas y la necesidad de que las

personas que las ejerzan posean cualificaciones profesionales específicas, en especial

en lo que se refiere al nivel, la naturaleza y la duración de la formación o la

experiencia exigidas;

c) la posibilidad de obtener la cualificación profesional mediante itinerarios

alternativos;

d) si las actividades reservadas a determinadas profesiones pueden o no compartirse con

otras profesiones, y por qué;

e) el grado de autonomía en el ejercicio de una profesión regulada y la repercusión de

las disposiciones organizativas y de supervisión en la consecución del objetivo

perseguido, en especial cuando las actividades relacionadas con una profesión

regulada se ejercen bajo el control y la responsabilidad de un profesional

debidamente cualificado;

f) los avances científicos y tecnológicos que pueden reducir o aumentar efectivamente

la disparidad en la información entre profesionales y consumidores;

PE-CONS 19/1/18 REV 1 27

# **ES**

3. A efectos del apartado 2, párrafo primero, letra f), los Estados miembros evaluarán el

efecto probable de las disposiciones nuevas o modificadas en combinación con uno o más

requisitos, teniendo en cuenta que dichos efectos pueden ser tanto positivos como

negativos, y en especial los siguientes:

a) actividades reservadas, título profesional protegido o cualquier otra forma de

regulación en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), de la

Directiva 2005/36/CE;

b) obligación de seguir un desarrollo profesional continuo;

c) normas relativas a la organización de la profesión, la ética profesional y la

supervisión;

d) adhesión obligatoria a una organización u organismo profesionales, regímenes de

inscripción o autorización, en particular cuando dichos requisitos impliquen la

posesión de una cualificación profesional específica;

e) restricciones cuantitativas, en particular, requisitos que limiten el número de

autorizaciones para la práctica de una profesión o que establezcan un número

mínimo o máximo de empleados, directivos o representantes en posesión de

cualificaciones profesionales específicas;

PE-CONS 19/1/18 REV 1 28

# **ES**

f) requisitos relativos a una forma jurídica específica o a la participación en el capital o

la gestión de una sociedad, en la medida en que dichos requisitos estén directamente

vinculados al ejercicio de la profesión regulada;

g) restricciones territoriales, incluidos los supuestos en que la profesión esté regulada en

partes del territorio de un Estado miembro de manera distinta al modo en que se

regula en otras partes de ese territorio;

h) requisitos que restrinjan el ejercicio conjunto o en asociación de una profesión

regulada, así como normas de incompatibilidad;

i) requisitos relativos a la cobertura de seguro u otros medios de protección personal o

colectiva en relación con la responsabilidad profesional;

j) requisitos de conocimiento de idiomas, en la medida necesaria para la práctica de la

profesión;

k) requisitos en cuanto a tarifas fijas mínimas o máximas;

l) requisitos en materia de publicidad.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 29

# **ES**

4. Antes de introducir nuevas disposiciones, o de modificar las existentes, los Estados

garantizarán asimismo el respeto del principio de la proporcionalidad de los requisitos

específicos relacionados con la prestación de servicios de modo temporal u ocasional, que

se regula en el título II de la Directiva 2005/36/CE, entre ellos:

a) una inscripción temporal que se produzca automáticamente o una adhesión pro forma

a una organización u organismo profesionales, a que se refiere el artículo 6, párrafo

primero, letra a), de la Directiva 2005/36/CE;

b) una declaración previa con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la

Directiva 2005/36/CE, los documentos exigidos con arreglo al artículo 7, apartado 2,

de dicha Directiva, o cualquier otro requisito equivalente;

c) el pago de una tasa, o cualquier importe, que se exija por los trámites

administrativos, relativa al acceso a una profesión regulada, o a su ejercicio, en que

incurre el prestador del servicio.

El presente apartado no se aplicará a las medidas destinadas a garantizar el respeto de las

condiciones de empleo aplicables que los Estados miembros aplican de conformidad con el

Derecho de la Unión.

5. Cuando lo dispuesto en el presente artículo afecte a la regulación de las profesiones del

ámbito de la salud y tenga implicaciones para la seguridad de los pacientes, los Estados

miembros tendrán en cuenta el objetivo de garantizar un alto nivel de protección de la

salud humana.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 30

# **ES**

_Artículo 8_

_Información y participación de interesados_

1. Los Estados miembros, por los medios adecuados, pondrán información a disposición de

los ciudadanos, destinatarios de servicios y otros interesados, incluidos quienes no sean

miembros de la profesión de que se trate, antes de introducir nuevas disposiciones legales,

reglamentarias o administrativas, o de modificar las existentes, que restrinjan el acceso a

las profesiones reguladas, o su ejercicio.

2. Los Estados miembros implicarán adecuadamente a todos los afectados y les darán la

oportunidad de manifestar sus opiniones. Cuando sea pertinente y adecuado, los Estados

miembros llevarán a cabo consultas públicas de conformidad con sus procedimientos

nacionales.

_Artículo 9_

_Tutela judicial efectiva_

Los Estados miembros garantizarán una tutela judicial efectiva en lo relativo a las materias

reguladas por la presente Directiva, de conformidad con los procedimientos establecidos en el

Derecho nacional.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 31

# **ES**

_Artículo 10_

_Intercambio de información entre Estados miembros_

1. A los efectos de una aplicación eficiente de la presente Directiva, los Estados miembros

adoptarán las medidas necesarias para fomentar el intercambio de información entre ellos

sobre las materias que entran en el ámbito de aplicación de la presente Directiva y sobre la

manera particular en la que regulan una profesión, o sobre los efectos de dicha regulación.

La Comisión facilitará tal intercambio de información.

2. Los Estados miembros informarán a la Comisión sobre las autoridades públicas encargadas

de transmitir y recibir información a efectos de la aplicación del apartado 1.

_Artículo 11_

_Transparencia_

1. Las razones para considerar que las disposiciones, evaluadas de conformidad con la

presente Directiva, están justificadas y son proporcionadas, que se han de comunicar, junto

con las disposiciones, a la Comisión con arreglo al artículo 59, apartado 5, de la

Directiva 2005/36/CE, serán registradas por los Estados miembros en la base de datos de

profesiones reguladas mencionada en el artículo 59, apartado 1, de la

Directiva 2005/36/CE, y la Comisión las pondrá a disposición del público.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 32

# **ES**

2. Los Estados miembros y otros interesados podrán presentar observaciones a la Comisión o

al Estado miembro que haya comunicado las disposiciones y las razones para considerar

que están justificadas y son proporcionadas. La Comisión tendrá debidamente en cuenta

esas observaciones en su informe resumido, elaborado de conformidad con el artículo 59,

apartado 8, de la Directiva 2005/36/CE.

_Artículo 12_

_Revisión_

1. A más tardar el 18 de enero de 2024 y, a partir de esa fecha, cada cinco años, la Comisión

presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y el

funcionamiento de la presente Directiva, que incluya, entre otros aspectos, su alcance y

eficacia.

2. En su caso, el informe mencionado en el apartado 1 irá acompañado de las

correspondientes propuestas.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 33

# **ES**

_Artículo 13_

_Transposición_

1. Los Estados miembros pondrán en vigor, a más tardar el … [dos años después de la fecha

de entrada en vigor de la presente Directiva], las disposiciones legales, reglamentarias y

administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva.

Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.

Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia

a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial.

Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.

2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones

de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.

PE-CONS 19/1/18 REV 1 34

# **ES**

_Artículo 14_

_Entrada en vigor_

La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el _Diario Oficial de la_

_Unión Europea_ .

_Artículo 15_

_Destinatarios_

Los destinatarios de la presente Directiva son los Estados miembros.

Hecho en Bruselas, el

_Por el Parlamento Europeo_ _Por el Consejo_

_El Presidente_ _El Presidente_

PE-CONS 19/1/18 REV 1 35

# **ES**