Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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# 52014DC0339

**COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES La investigación y la innovación como fuentes de crecimiento renovado /\* COM/2014/0339 final \*/**

  

1.           Investigación e innovación:
las fuentes del futuro crecimiento

Europa ocupa una posición privilegiada para aprovechar
las oportunidades de crecimiento futuras: cuenta con el mayor mercado interior
del mundo, es la cuna de muchas de las primeras empresas mundiales en
innovación, y está a la vanguardia en muchos ámbitos del conocimiento y de tecnologías
clave, como la sanidad, la alimentación, las energías renovables, las
tecnologías del medio ambiente y el transporte[1].

Tiene una riqueza incalculable que proviene de
su mano de obra altamente cualificada y de su talento de vanguardia en los
sectores de la cultura y la creación. Sin embargo, es necesario seguir
trabajando para garantizar que su mercado único funciona sin problemas, mejorar
las condiciones marco para que las empresas puedan innovar, y acelerar las
inversiones en tecnologías de vanguardia en ámbitos de rápido crecimiento[2].

Las nuevas oportunidades de crecimiento
proceden de nuevos productos y servicios derivados de los avances tecnológicos,
los nuevos procesos y modelos empresariales, la innovación no tecnológica y la innovación
en el sector servicios, combinados y dirigidos por la creatividad, el estilo y
el talento o, en otras palabras, de la innovación en su sentido más amplio. Estas
nuevas fuentes de crecimiento deberían ser el centro de una decidida política
económica, y de políticas que aborden desafíos de la sociedad, como el
envejecimiento de la población, la seguridad de abastecimiento energético, el
cambio climático, incluida la gestión de los riesgos de catástrofes, así como
la inclusión social, que necesitan todas de innovaciones revolucionarias.

Para recoger el fruto de estas ventajas en
términos de prosperidad económica y calidad de vida, los poderes públicos de
toda Europa necesitan asumir una postura activa apoyando las políticas que
impulsan el crecimiento, en particular la investigación y la innovación.

La situación económica actual de Europa, que
va mejorando gradualmente, le permite cambiar su centro de atención hacia el refuerzo
del crecimiento, manteniendo al mismo tiempo el ritmo de las reformas para
afianzar una recuperación duradera. Al paso que Europa sale de la crisis, es
cada vez más patente que el apoyo a las políticas que impulsan el crecimiento
han acabado dando resultados. Las pruebas demuestran que muchos de los incrementos
de la productividad de los últimos tiempos proceden de la innovación[3] y que, en promedio,
aquellos países que han invertido más en investigación e innovación (I+I) antes
y durante la crisis han sido los que mejor han resistido la recesión económica[4].

La investigación y la innovación como
inversión para impulsar el crecimiento

Por esta razón, la estrategia Europa 2020 y
los últimos Estudios Prospectivos Anuales sobre el Crecimiento[5] ponen de relieve la
necesidad de mantener y cuando sea posible fomentar gastos que impulsen el
crecimiento dentro de los esfuerzos globales de consolidación fiscal. Esto se
refleja también en las recomendaciones específicas para cada país del primer Semestre
Europeo de 2014.

La inversión pública genera la base de conocimientos y de talento
que necesitan las empresas innovadoras y también moviliza la inversión de las
empresas en favor de la investigación e innovación, elementos cruciales para cumplir
las expectativas de la Estrategia Europa 2020. La reducción de la inversión
pública en I+I, aunque sea debida a condiciones presupuestarias difíciles,
puede tener también un impacto considerable en el potencial de crecimiento a
largo plazo de un país, ya que disminuye la capacidad de absorber la I+I
realizada en otro lugar y conlleva la falta de oportunidades profesionales
atractivas para los jóvenes de más talento de un país.

El presupuesto de la Unión para 2014-2020
marca un cambio decisivo en favor de la I+I y otros elementos para impulsar el
crecimiento, con un incremento del 30 % en términos reales en el presupuesto
para Horizonte 2020, el nuevo programa de la UE para la I+I. Está previsto que
se inviertan 83 000 millones de euros adicionales en la I+I y en las PYME
a través de los nuevos Fondos Estructurales y de los Fondos de Inversión
europeos.

Sin embargo,
esta inversión adicional del presupuesto de la Unión debe constituir un
complemento y no un sustituto para las inversiones realizadas por los Estados
miembros, tanto de fuentes públicas como privadas. Para seguir avanzando hacia
el objetivo de inversión en I+D del 3 % del PIB fijado para Europa 2020[6], los gobiernos de toda
Europa necesitan seguir invirtiendo en I+I, garantizando su eficiencia y utilizando
su efecto palanca sobre la inversión privada. También deben mejorarse las
condiciones marco para facilitar la realización de este objetivo[7], teniendo en cuenta las
orientaciones en vigor en materia de política industrial[8]. Dicho gasto público no
es un coste, sino una inversión en el futuro, una realidad que ahora se
reconoce en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, el método de
Eurostat para calcular el gasto público, en su versión revisada[9].

No obstante, varios Estados miembros han reducido su gasto
directo en I+D en el contexto de su labor de consolidación fiscal, como muestra
la figura 1, aunque en algunos casos esto esté parcialmente compensado por el
aumento de los incentivos fiscales en favor de la I+D. Estos recortes son
especialmente perceptibles desde 2012. Durante el primer periodo de la crisis,
de 2008 a 2010, muchos Estados miembros protegieron sus presupuestos de I+D y
algunos incluso aumentaron su gasto en I+D.

Además, la mayoría de los Estados miembros
permanecieron alejados de los objetivos nacionales de I+D que se habían fijado
en el marco de Europa 2020, como muestra la figura 2[10]. Esto se debe, sobre
todo, a un déficit en el gasto de I+D de las empresas[11].

La presente Comunicación explorará de qué
forma puede aprovecharse al máximo el potencial de investigación e innovación
como motores de un crecimiento renovado, en particular a través del aumento de
la calidad de las inversiones dentro de las estrategias de consolidación fiscal
que favorecen al crecimiento de los Estados miembros.

Figura 1. Cambios en la I+D como porcentaje del gasto
total de las administraciones públicas (2008-2012)

Figura 2. Intensidad de I+D pública y privada en 2012 en los
Estados miembros, la UE y los terceros países

2.           Mejorar el impacto y la
rentabilidad

2.1         Aumentar la calidad de la
inversión pública en investigación e innovación

En unas condiciones presupuestarias que siguen
siendo difíciles, es crucial aprovechar al máximo el impacto del gasto público
mejorando su calidad. Por consiguiente, las inversiones públicas necesitan ir
de la mano con reformas ambiciosas de los sistemas de investigación e
innovación, entre otras cosas mediante el incremento del efecto palanca del
gasto público en la inversión privada. Los poderes públicos han de aguzar el
ingenio sobre cómo y dónde invertir[12],
y al hacerlo han de estar inspirados por el enérgico enfoque estratégico
desarrollado por la iniciativa emblemática denominada «Unión por la innovación»
y por la agenda del Espacio Europeo de Investigación[13].

Evaluar la calidad, la eficiencia y el impacto
del gasto público en la I+I es tarea complicada y los indicadores disponibles
son limitados. Centrándose exclusivamente en la capacidad de los sectores
privado y público para convertir la inversión en I+D en solicitudes de patentes[14], los parámetros
disponibles demuestran que algunos países son capaces de obtener un mayor
impacto de sus gastos públicos y privados en I+D que otros, tal como ilustra la
figura 3. Los países que disponen de una mayor eficiencia en el gasto tienden a
ser los mismos que registran niveles más altos de gasto público en I+D y PIB
per cápita, y una base de conocimiento más sólida. Además, las inversiones de
las empresas en I+D suelen ser más elevadas en países con un gasto público en
I+D más alto, dado que los sistemas públicos eficientes de I+I son capaces de movilizar
la inversión privada en I+D[15].

Las mejoras de la calidad y de la eficiencia
del gasto pueden contribuir a la creación de un círculo virtuoso mediante el efecto
palanca aplicado a niveles de inversión más altos del sector privado y a la
generación de rendimientos económicos crecientes[16]. Todos los Estados
miembros tienen interés en iniciar reformas para mejorar la calidad y la
eficiencia del gasto público. En general, para aquellos que presenten mayores
limitaciones presupuestarias y sean menos eficientes en el gasto, es vital
conseguir un mayor impacto mediante reformas ambiciosas y estar en condiciones
de incrementar con sensatez la inversión al paso que sus economías se
recuperan. Por otra parte, para aquellos que tengan un margen presupuestario
adecuado y una alta eficiencia, resultará ventajosa una actuación más
inteligente en cuanto a sus inversiones para generar una mejor relación
calidad-precio.

Figura 3. Intensidad y resultados de eficiencia de la I+D[17]

Aumentar la eficiencia del
gasto en I+I contribuirá también a mejorar la calidad general de las finanzas
públicas. Se posibilitará un mejor uso de recursos escasos y, por tanto,
también se podrán obtener mejoras a más largo plazo, apoyando la valorización
de los resultados de la I+I. Entre las prácticas transversales adoptadas para
mejorar la eficiencia de las políticas destacan la revisión periódica del gasto
público o una planificación presupuestaria orientada a los resultados y basada
en el rendimiento. Los estudios de casos (Francia, Austria, Suecia y los Países
Bajos) ponen de manifiesto que los Estados miembros que usan estos enfoques han
logrado generar resultados importantes y cuantificables en términos de
transparencia presupuestaria, eficiencia y ahorro sin reducir (e incluso mejorando)
el nivel de calidad del servicio público.

2,2         Los ejes prioritarios de la
reforma

Las reformas de I+I deben estar adaptadas a
las características de cada uno de los Estados miembros. Por lo tanto, es un
reto importante para todos los Estados miembros definir, elaborar y aplicar
aquellas reformas necesarias para mejorar la calidad de sus inversiones en I+I.
Hasta la fecha se han registrado progresos con respecto a las reformas
resultantes de la «Unión por la innovación» y del Espacio Europeo de Investigación.

El informe 2014 sobre el estado de la «Unión por la innovación», que
acompaña a la presente Comunicación, muestra una creciente actividad en torno a
la innovación[18],
en el contexto de la revisión de la Estrategia Europa 2020[19]. Entre los principales
resultados destaca un entorno empresarial más favorable a la innovación a
través de la patente unitaria y del pasaporte de capital riesgo. El apoyo de la
Unión para la I+I ha sido reformado en profundidad en un único programa
integrado y simplificado, Horizonte 2020, con objetivos claros y cuantificables
centrados en la excelencia científica, el liderazgo industrial y los retos
sociales.

Muchos Estados miembros están emprendiendo
reformas de su ayuda pública a la I+D. La experiencia demuestra que la
aplicación de reformas de manera que se incremente la calidad del gasto y se
garanticen los impactos económicos y sociales es un proceso continuo y un
desafío a largo plazo para todos los países. Mejorar la relación calidad-precio
exige aprovechar al máximo el impacto de las políticas de I+I, entre otras
cosas estrechando los vínculos entre la calidad y los recursos asignados a
estos ámbitos. Así pues, son esenciales unos incentivos sólidos para aumentar
la calidad del gasto público y preservar los gastos que propician el
crecimiento, especialmente en I+I.

Sobre
la base de esta experiencia, surgen tres ejes de la reforma, que son
pertinentes para todos los Estados miembros.

I           Mejorar la calidad de los procesos de elaboración de
estrategias y formulación de políticas

La I+I afecta a numerosas
políticas y cuenta con la participación de un gran número de agentes y, por
tanto, debe ser impulsada por una estrategia ambiciosa y orientarse a un nivel
político suficientemente alto. Una estrategia de este tipo debería abarcar
tanto las actividades de investigación como las de innovación, incluidas las
inversiones en infraestructuras. El diseño de las políticas debería tener en
cuenta las repercusiones a largo plazo de la I+I y funcionar sobre la base de
un marco estratégico plurianual estable y la planificación de la inversión
pública. Integrar los gastos que favorecen el crecimiento, tales como los de
I+I, dentro de una perspectiva de planificación plurianual de un marco
presupuestario a medio plazo[20]
puede combinar los beneficios de unas finanzas públicas más sólidas con una
mayor visibilidad de las prioridades a medio plazo de los gobiernos. Esto puede
aumentar la credibilidad y mejorar el atractivo del sistema de I+I.

Al mismo tiempo, los Estados miembros deberán
tener cuidado de no diseminar excesivamente los recursos escasos, centrándose
en un número limitado de puntos fuertes y oportunidades esenciales, a través
del proceso de especialización inteligente financiado en el marco de los Fondos
Estructurales y de Inversión europeos. Habida cuenta de los cambios dinámicos
en I+I, la elaboración de las políticas debe también tener en cuenta nuevas
ideas y paradigmas[21].
La información objetiva y las pruebas forman parte integrante de la formulación
de políticas y de prospectiva, incluidas las evaluaciones sistemáticas ex
ante y ex post, en particular para evaluar el impacto socioeconómico
a largo plazo de la financiación de la I+I. Los Estados miembros necesitan un
seguimiento constante del impacto y la revisión de sus políticas en un contexto
europeo e internacional.

Recuadro 1. Muchos Estados miembros están redefiniendo sus
estrategias nacionales de I+I basándose en un concepto de innovación amplio,
que abarca la educación, la investigación y la innovación. Alemania ha
presentado una estrategia integral orientada a la innovación («la Estrategia de
la Alta Tecnología para Alemania») inspirándose en análisis de carácter
prospectivo, haciendo especial hincapié en las nuevas tecnologías relacionadas
con los desafíos sociales, en la intensificación de la cooperación entre la
ciencia y la industria, y en la mejora de las condiciones marco para las
empresas innovadoras. Tras su actualización en 2010, Alemania tiene previsto ahora
reforzar la Estrategia y su enfoque interministerial y global de la política de
innovación.

Varios Estados miembros están evaluando la
relación calidad/precio de los gastos de I+I como parte de revisiones más
amplias del gasto público. Los Países Bajos, por ejemplo, han creado un amplio
sistema de seguimiento de las políticas para revisar determinados ámbitos de
acción, incluidas la investigación y la innovación, identificar las opciones
para el ahorro futuro y lograr una mejor relación calidad/precio sobre la base
de la evaluación ex ante y ex post. Estas revisiones reunirán al
Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Investigación, al Ministerio de
Economía, y a organizaciones independientes, y se beneficiarán de la ayuda
pública a la investigación relativa a las políticas y de percepciones sobre la
base de los datos recogidos. Estonia ha mantenido una estrategia a largo plazo
de aumentos sostenidos de la inversión en I+D, multiplicando el nivel inicial
de gasto que tenía en 2 000 por más de 10. El país tiene una estrategia
holística que consolida todos los recursos  de la UE disponibles para lograr
grandes pasos en su desarrollo.

II          Mejorar la calidad de los programas, la orientación de los
recursos y de los mecanismos de financiación

A través de los programas se gestionan
cantidades significativas de financiación pública en I+I, cuyos objetivos
tradicionalmente han sido fijados en términos de disciplinas científicas y
ámbitos tecnológicos o sectores industriales. Como en el programa Horizonte
2020, los Estados miembros deberían considerar la posibilidad de dirigir cada
vez más la atención de sus programas a los principales desafíos de la sociedad,
puesto que hay un gran potencial de crecimiento en la conversión de estos desafíos
en las oportunidades comerciales del futuro, al mismo tiempo dando soluciones a
las preocupaciones de los ciudadanos. Una mejor coordinación de las prioridades
entre los Estados miembros a través de una programación conjunta de los
programas nacionales de investigación e innovación aumenta el impacto de las
inversiones públicas en un ámbito dado de la I+I[22].

Según lo establecido en el marco del Espacio
Europeo de Investigación, la calidad del gasto público a través de programas
pueden aumentarse mediante la asignación de fondos sobre una base competitiva
por medio de convocatorias abiertas de propuestas en función de la excelencia,
por ejemplo, sobre la base de la revisión interpares internacional, y asignando
financiación institucional sobre la base de resultados probados. La competencia
abierta debe aplicarse por igual a los programas orientados hacia objetivos
económicos o sociales específicos, con claros impactos definidos previstos y un
sólido sistema de evaluación para evaluar las propuestas en relación con dichos
impactos recurriendo a expertos independientes. En consonancia con las
estrategias más centradas y adaptadas («especialización inteligente»), el
seguimiento de los resultados e impactos reales de los proyectos subvencionados
deben proporcionar datos precisos y comparables sobre la calidad y eficiencia
de su financiación a través de programas I+I.

Los programas de I+I han de ser pertinente y
accesibles para las empresas, incluso pasando por la reducción de las cargas
administrativas asociada a la participación, acelerando los plazos de
concesión, siguiendo la participación de las empresas, y tomando seriamente en
consideración los comentarios de los participantes. El papel esencial de la
investigación en las fronteras del conocimiento es hacer avanzar el estado de
la técnica en la activación de las innovaciones tecnológicas revolucionarias
debe ser abordado, basándose en las iniciativas coronadas por el éxito a nivel
de la UE, como el Consejo Europeo de Investigación.

Recuadro 2. Muchos Estados miembros están introduciendo
una mayor competencia en la asignación de financiación pública para I+I. Tras
la Ley sobre I+I aprobada en 2008, Suecia promulgó la asignación competitiva de
un determinado porcentaje de la financiación básica a las universidades - en un
principio el 10 %, que posteriormente se incrementó al 20 % -
basándose en sus resultados en las publicaciones científicas y en la atracción
de financiación externa. En 2011 Polonia introdujo reformas para aumentar la
proporción de financiación pública asignada a I+I de forma competitiva por
medio de convocatorias de propuestas evaluadas por expertos independientes
internacionales. Desde 2013, Croacia ha establecido un nuevo modelo de
financiación pública para la investigación fundamental, que utiliza contratos
institucionales de tres años basados en el rendimiento. Grecia ha creado
recientemente un procedimiento competitivo para decidir sobre un número
limitado de proyectos de infraestructuras de investigación nacionales. La Science
Foundation de Irlanda ha introducido evaluaciones interpares de los
impactos económicos y sociales de las solicitudes de subvención, para
complementar las revisiones interpares de los científicos.

Una serie de agencias de financiación están
empezando a llevar a cabo un seguimiento riguroso y a evaluar detenidamente el
impacto de sus programas. El sistema de seguimiento de Tekes, la agencia
finlandesa para la financiación de la innovación, demuestra que por cada euro
invertido por Tekes las empresas aumentan su gasto en I+D en 2 euros, y que las
PYME a las que financia tienen un aumento del volumen de negocios del 20 %
y un aumento del empleo del 17 % mayores que las PYME comparables.

III        Optimizar la calidad de las instituciones públicas dedicadas
a la investigación e innovación

En todos los Estados miembros, una gran parte
de la financiación pública en I+I se realiza como financiación institucional a
universidades, institutos tecnológicos y otros organismos públicos de
investigación y tecnología. Estas instituciones necesitan ser incentivadas para
ser emprendedores y buscar nuevas oportunidades y asociaciones, incluso fuera
de Europa, para permitir mejorar la transferencia de conocimientos al sector
privado y para reasignar recursos a las actividades que tengan el máximo
impacto. Estas instituciones, por tanto, necesitan suficiente autonomía y
flexibilidad, al tiempo que se garantiza la obligación de rendir cuentas, en el
marco de la cual deben ser periódicamente objeto de una evaluación
independiente y de una evaluación de la calidad.

Las instituciones también deben ser capaces de
atraer a los mejores investigadores para trabajar en ellas. Sin embargo, tal
como se señaló en el Espacio Europeo de Investigación, la falta de una
contratación abierta, transparente y basada en el mérito, en algunos países,
menoscaba la eficacia de las instituciones y frena el atractivo y el desarrollo
de la carrera de los investigadores más cualificados.

Recuadro 3. Varios Estados miembros, entre ellos Austria,
Polonia e Italia, han introducido una normativa nacional en la que se estipula
que las vacantes que se produzcan en las universidades y otros organismos
públicos de investigación deben ser publicadas a escala internacional, por
ejemplo a través de «EURAXESS», el portal europeo de los investigadores.

A nivel regional, nuevas asociaciones en las
que participan instituciones que llevan a cabo I+I están impulsando el
desarrollo económico. Una asociación de seis universidades creada entre
Alemania, Francia, Bélgica y Luxemburgo permite una mayor especialización, el
intercambio de cursos y la mejora de la transferencia de conocimientos a las empresas.
En abril de 2014, el gobierno del Reino Unido anunció el Greater Cambridge
City Deal (el Pacto de la Ciudad de Cambridge y su periferia), un acuerdo
en asociación con la Universidad de Cambridge para invertir de 1 000
millones de libras esterlinas en el crecimiento del clúster tecnológico de la
región, que ya da trabajo a 54 000 de personas en más de 1 500 empresas de base
tecnológica, lo que genera unos ingresos anuales de más de 12 000 millones
de libras esterlinas. La iniciativa «Vanguard» agrupa a 18 regiones de la UE
(Asturias, Baden-Wurttenberg, País Vasco, Cataluña, Lombardía, Pequeña Polonia,
Renania del Norte-Westfalia, Norte, Alta Austria, Países del Loira, Ródano-Alpes,
Escocia, Silesia, Skåne, Tampere, Flandes, Valonia y Países Bajos Meridionales)
para implementar conjuntamente estrategias de especialización inteligente,
movilizando recursos públicos y privados a favor de la I+I en torno a
iniciativas de clúster para las tecnologías emergentes y en transformación.

2.3         Ayuda de la Comisión para las
reformas de los Estados miembros

Para asistir a los Estados miembros en el
proceso de aplicación de las reformas de I+I basadas en los ejes prioritarios a
que se refiere el punto 2.2 de la presente Comunicación, la Comisión
examinará los instrumentos actualmente disponibles para evaluar la calidad y la
eficacia de las reformas en I+I e iniciará debates con los Estados miembros
sobre la aplicación de las reformas prioritarias de I+I y la posible necesidad
de un enfoque integrado y basado en pruebas para evaluar la calidad de las
políticas de I+I a nivel de los Estados miembros. Para ello se basará en la
experiencia relevante adquirida con la herramienta de autoevaluación presentada
en la «Unión por la innovación» y con el análisis de los progresos en relación
con el Espacio Europeo de Investigación, y hará uso de los indicadores
pertinentes, incluidos el Cuadro de la Unión por la Innovación y el indicador
de los resultados de la innovación[23].
La Comisión también proporcionará información, análisis y datos de categoría
mundial sobre la política de investigación e innovación y sus resultados a
nivel nacional y de la UE[24],
y utilizará el mecanismo de apoyo a las políticas previsto en Horizonte 2020,
incluidas la asistencia técnica, las revisiones interpares y la enseñanza
mutua.

En este contexto, la Comisión también
fomentará nuevos trabajos de investigación que permitan ofrecer una base
factual mejor para la elaboración de políticas de I+I, por ejemplo, utilizando
enfoques basados en datos masivos y mejorando la manera en que los efectos
positivos a largo plazo de la I+I se tienen en cuenta en algunos de los modelos
macroeconómicos utilizados para apoyar la aplicación de las políticas[25].

La Comisión facilitará el intercambio de
experiencias con el diseño y la aplicación de medidas indirectas como
incentivos fiscales para la I+D basados en el gasto, con el fin de garantizar
la rentabilidad, evitar efectos transfronterizos no deseados, y analizar si las
empresas jóvenes y de rápida expansión, que dan lugar a un número
extraordinariamente elevado de nuevos empleos, pueden optar a estas ventajas.

3.           Refuerzo del ecosistema de
la innovación

El éxito de la innovación depende no solo de
la calidad de las políticas públicas, sino también de unas condiciones marco
favorable a la innovación.

En los últimos años, la Comisión ha realizado esfuerzos concertados
para reducir la fragmentación del mercado interior y restablecer la confianza económica.
Ha promocionado el funcionamiento del mercado único[26], ha dado pasos para
completar la unión bancaria[27],
y ha adoptado medidas para facilitar y diversificar el acceso a la financiación[28], y para simplificar la
legislación y reducir las cargas relativas a la reglamentación[29], y se ha comprometido
a apoyar la financiación a largo plazo de la economía europea[30].

La Comisión también ha promovido el uso eficaz
de la contratación pública y de los instrumentos del lado de la demanda, ha
señalado los obstáculos a la cooperación entre la comunidad científica y la empresa
y a la movilidad entre ambos, y ha fomentado un marco favorable y eficaz para
el sistema de derechos de propiedad intelectual. Las directrices revisadas
sobre ayudas de Estado apoyan a los Estados miembros para que reorienten las
ayudas estatales hacia la I+I, por ejemplo, en el marco del nuevo Reglamento
General de Exención por Categorías, aumentando los umbrales de notificación y
ampliando las categorías de ayuda, por ejemplo, con objeto de apoyar la
construcción y modernización de las infraestructuras de investigación y
facilitar un apoyo más cercano al mercado. Del mismo modo, las directrices
revisadas sobre ayudas de Estado para la financiación de riesgo permitirán una
mayor flexibilidad a la hora de apoyar el capital riesgo y otros instrumentos
financieros en favor de las empresas innovadoras, ayudándolas a superar los
momentos más críticos de su ciclo de vida. Paralelamente, las normas revisadas
sobre ayudas estatales introducirán nuevos requisitos en la evaluación del
impacto de los principales regímenes de ayuda, que contribuirán a adoptar
medidas más eficaces con un claro efecto incentivador[31].

Sin embargo, la evaluación del progreso de la
«Unión por la innovación» pone de manifiesto que hay una serie de ámbitos en
los que es necesario llevar a cabo esfuerzos adicionales:

–
El mercado único es un elemento importante
que puede atraer inversiones innovadoras en Europa. Sin embargo, la
fragmentación e ineficiencias que persisten en el mercado único socavan las
inversiones del sector privado en I+I, en particular en sectores de alta
tecnología, como las TIC, en particular las redes, contenidos y servicios
digitales, y la atención sanitaria. Por el contrario, Europa es líder mundial
en la investigación y tecnología aplicadas al transporte, estimuladas por un
mercado único bien desarrollado, liderazgo que, no obstante, necesita mantener
al ritmo de la rápida innovación al paso que el sector del transporte aumenta
la eficiencia energética, mejora la seguridad y resuelve la congestión. Por
otra parte, es necesario anticipar las principales innovaciones con el
desarrollo de marcos basados en el mercado único que permitan la asimilación
amplia a escala comercial[32].
La plena aplicación del mercado único de los servicios, que representan el
60 % de la economía de la UE, tendría un fuerte impacto sobre la
innovación, en particular en lo que se refiere a la innovación no tecnológica, como
por ejemplo, el desarrollo de nuevos modelos empresariales y diseños de
servicios. Además, los marcos reglamentarios deben fomentar el uso comercial
del nuevo conocimiento y facilitar la entrada de nuevas empresas.

–
El sector público es un importante actor
económico y necesita hacerse más emprendedor para beneficiarse de la innovación
a fin de incrementar la productividad, la eficiencia y la calidad de los
servicios públicos, y también para crear una demanda para la innovación en el
sector privado[33].
El aprendizaje mutuo es de particular importancia en este contexto. Los contratos
públicos, que representan aproximadamente una quinta parte del PIB en el
conjunto de la Unión, pueden ofrecer soluciones innovadoras a los mercados que
las demandan. Esto requiere un esfuerzo coordinado de todas las autoridades
responsables de la contratación pública, a fin de evitar una fragmentación de
la demanda. El paso hacia la utilización de datos abiertos presenta un gran
potencial para mejorar los servicios públicos, crear oportunidades para nuevos
productos y servicios, y reforzar la rendición de cuentas y la transparencia en
la administración pública. El aumento de la calidad de los servicios públicos y
la financiación pública exige una base factual sólida para las decisiones
presupuestarias y políticas, en consonancia con los principios de «legislación
inteligente». Las acciones piloto centradas en el usuario, el uso inteligente
de las TIC y la apertura de servicios públicos digitales permitirán al sector
público desarrollar y prestar nuevos servicios de manera eficiente.

–
La transformación de la economía europea
hacia una competitividad sostenible exige una base de recursos humanos con las
competencias necesarias y con muchos más investigadores con competencias
comerciales y empresariales. También es preciso que la investigación en las
fronteras del conocimiento haga avanzar el estado de la técnica y desempeñe un
activo papel en la puesta en marcha de las innovaciones de vanguardia. Los
sistemas de educación y formación necesitan proporcionar amplios conocimientos
en materia de innovación (generación de ideas, resolución de problemas,
pensamiento crítico, comunicación intercultural, etc.) que permiten a los
trabajadores e instituciones[34]
adaptarse a las nuevas circunstancias. Las tecnologías digitales ofrecen
importantes oportunidades nuevas para acceder a la educación[35], pero requieren
innovaciones importantes en los sistemas de educación nacionales, como el
fomento de la enseñanza y de los métodos de aprendizaje abiertos y digitales.

–
Los ciudadanos europeos necesitan comprobar
que la I+I está mejorando su calidad de vida y que responde a sus
preocupaciones, por ejemplo permitiendo a los ciudadanos hacer oír su voz a la
hora de establecer prioridades[36].
La política de I+I necesita incentivar y permitir a los ciudadanos participar
en la innovación como co-creadores y clientes importantes, promover la
innovación social y el emprendimiento social, y permitir a las empresas
innovadoras poner a prueba e implantar soluciones en entornos del mundo real.

4.           Conclusiones

Para aprovechar plenamente el potencial de
investigación e innovación como fuentes de crecimiento renovado, son
fundamentales los siguientes elementos:

–
En línea con el concepto de consolidación fiscal
favorable al crecimiento, los Estados miembros deben dar prioridad a los gastos
que favorezcan el crecimiento, en particular en I+I.

–
Estas inversiones deben ir de la mano con las
reformas para aumentar la calidad, la eficacia y el impacto del gasto público
en I+I, incluso mediante el apalancamiento de la inversión empresarial en I+I.

–
Al hacerlo, los Estados miembros deben centrarse en
tres ejes principales de reforma, relativos a la calidad del desarrollo de la
estrategia y del proceso de formulación de las políticas; la calidad de los
programas, centrándose en los recursos y mecanismos de financiación; y la
calidad de las instituciones que realizan I+I.

–
Para asistir a los Estados miembros en la
aplicación con éxito de las reformas de I+I, la Comisión se basará en la
experiencia adquirida en la iniciativa emblemática «Unión por la innovación» y en
el Espacio Europeo de Investigación, y aprovechará plenamente el Observatorio
Europeo de la Investigación y la Innovación y el mecanismo de apoyo a las
políticas, previstos en el programa Horizonte 2020, con el fin de apoyar un
enfoque integrado y basado en pruebas para la elaboración de la política y la
toma de decisiones presupuestarias.

–
Es crucial reforzar el ecosistema general de la
innovación y crear las condiciones marco adecuadas para estimular a innovar a
las empresas en Europa. Se han logrado importantes avances desde la puesta en
marcha de la «Unión por la innovación», pero se necesitan más esfuerzos en la
profundización del mercado único, facilitando y diversificando el acceso a la
financiación, reforzando la capacidad de innovación del sector público y
creando puestos de trabajo duraderos en actividades que requieran un alto nivel
de conocimientos, desarrollando una base de recursos humanos dotados de
capacidades de innovación, fomentando la investigación en las fronteras del
conocimiento, abordando la dimensión externa de la política en I+I, e
integrando más firmemente la ciencia y la innovación en la sociedad. La
revisión de la Estrategia Europa 2020 examinará los avances que se hayan
conseguido en la «Unión por la innovación».

La Comisión invita al Consejo a iniciar
debates sobre la mejora de la calidad de las inversiones en I+I en línea con la
presente Comunicación, como parte de su debate general sobre la mejora de la
calidad de las finanzas públicas y la aplicación de las reformas estructurales.

Además, la Comisión invita al Consejo a
discutir los retos para la futura política de I+I.

[1]               Innovation Union Competitiveness Report 2013,
SWD(2013) 505.

[2]               COM(2014) 14.

[3]               El crecimiento del PIB en los países de la OCDE de 1985
a 2009 se debió en gran medida al crecimiento de la productividad del capital y
multifactorial, esta última impulsada por los resultados de los sistemas de
investigación e innovación. Véase OCDE (2011) Productivity and growth
accounting.

[4]               Conte (2014), Efficiency of R&D Spending at
national and regional level, Centro Común de Investigación, Comisión
Europea, en preparación. Ciriaci, D., Moncada Paternò Castello, P., y Voigt, P.
(2013) Innovation and job creation: a sustainable relation?, Serie IPTS
Working Papers on Corporate R&D and Innovation, nº 1/2013, Comisión
Europea.

[5]               COM(2013) 800 final.

[6]               El gasto en Investigación y Desarrollo (I+D) se utiliza
para fines estadísticos en esta Comunicación. Dicho gasto no cubre la
innovación en sentido más amplio, que sale fuera de la definición de I+D
propiamente dicha.

[7]               Como el acceso a la financiación ,las estrategias
adecuadas en materia de los recursos humanos, la plena aplicación del mercado
interior de los servicios y el apoyo al desarrollo de las tecnologías facilitadoras
del futuro, incluida la promoción de la economía digital.

[8]               COM(2014) 14.

[9]               El Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales
(SEC 2010) será actualizado en septiembre de 2014.

[10]             COM(2014) 130final/2.

[11]             En este sentido, una evolución importante en los últimos
años ha sido el complementar la inversión pública directa en I+I con medidas
indirectas, como los incentivos fiscales para la I+D.

[12]             Comisión Europea, 2012, The quality of public expenditures in the EU, Occasional
Paper (DG ECFIN) nº 125.

[13]          COM(2010) 546; COM(2012) 392.

[14]             El estudio Conte (2014), Efficiency of R&D Spending
at national and regional level, Informe Técnico, Centro Común de
Investigación, Comisión Europea, presenta un análisis exhaustivo de las
opciones y enfoques metodológicos para contabilizar los valores que permiten
medir la eficacia de los sistemas de I+D. Los resultados de eficiencia de la
figura 3 se calculan usando una técnica estadística (análisis de frontera
estocástica), que contabiliza una frontera de eficiencia utilizando la
intensidad total de I+D como dato de entrada y el número d patentes per cápita
como dato de salida, en el periodo entre 2005 y 2011. Cabe señalar que la
variabilidad de las medidas relativas de I+D y los  resultados en materia de
patentes es más significativa entre los sectores que entre los países
(Meliciani, 2000), y que la relación entre patentes y gasto en I+D difiere
también mucho entre los distintos sectores de fabricación (Danguy et al.,
2013). Los resultados de eficiencia donde intervienen patentes están en gran
medida influidos, por lo tanto, por los perfiles de especialización de la I+D
de cada país. También pueden utilizarse para calcular la eficiencia otros
indicadores como datos de salida de la innovación, en particular, el número de
publicaciones científicas y de citas. También pueden utilizarse para este fin
indicadores compuestos.

[15]             Ha quedado claramente de manifiesto que el nivel de
cooperación entre el sector público y las empresas está influido por la
intensidad de gasto público en I+D. Utilizando los datos de 2011, la
correlación entre el nivel de la financiación privada de las actividades
públicas de I+D  y la intensidad pública de la I+D es significativa desde el
punto de vista estadístico.

[16]             También se observan diferencias persistentes en: el
rendimiento global de la innovación entre los Estados miembros, como se muestra
en el cuadro de puntuaciones de la Innovación por la Unión; en los resultados
de la innovación, como confirma el indicador de resultados de la innovación de
la Comisión; y en la calidad general de los poderes públicos, como figura el
Sexto Informe de Cohesión de la Comisión.

[17]         Los niveles de
eficiencia en todos los Estados miembros se muestran en esta figura partiendo
de la relación entre patentes per cápita y la intensidad de la I+D total. Véase
Conte (2014).

[18]             Documento de trabajo de los servicios de la Comisión:
«Estado de la Unión por la innovación - Balance 2010-2014».

[19]             COM(2014) 130.

[20]             Tal como recomienda la Directiva 2011/85/UE del Consejo, sobre
los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros,
en el que se establecen, entre otras cosas, las características y las ventajas
de marcos presupuestarios a medio plazo creíbles.

[21]             Como los datos masivos (big data), la innovación
abierta, y Ciencia 2.0. También deberían tenerse en cuenta las nuevas
percepciones en lo que se refiere a los efectos de la globalización y la
innovación en la creación de empleo y la desigualdad o sobre el papel de la
innovación en la promoción de un crecimiento integrador  Ciencia 2.0 describe
los cambios actualmente en curso en la organización práctica de la
investigación y la ciencia. Gracias a las tecnologías digitales e impulsada por
la globalización de la comunidad científica, promete una mejor relación
coste-eficacia gracias a una mayor transparencia, la apertura, la creación de
redes y de colaboración, pero también conlleva riesgos, desde el punto de vista
del fraude y de la integridad científica.

[22]             El Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética (Plan
EETE), COM(2013) 253, constituye un ejemplo de cómo una única hoja de ruta
integrada de prioridades a escala de la UE ayuda a una mejor coordinación de
las inversiones industriales, de los Estados miembros y de los programas de la
UE.

[23]             COM(2013) 624 final.

[24]             Como parte de las actividades del Observatorio de la
Investigación y la Innovación de la Comisión Europea.

[25]             La Real Academia de las Artes y las Ciencias de los Países
Bajos ha publicado recientemente su informe «Inversiones en conocimiento
público de las inversiones y el valor de la ciencia», en el que se señala que,
si bien los Países Bajos tienen una larga tradición de uso de modelos
macroeconómicos para estudiar el impacto de las políticas y presupuestos
públicos, estos modelos no reflejan suficientemente los beneficios a largo
plazo de las inversiones públicas en investigación e innovación.

[26]             COM(2011) 206; COM(2012) 573.

[27]             El 20 de marzo de 2014, el Parlamento Europeo y el Consejo
alcanzaron un acuerdo sobre la propuesta de Mecanismo Único de Resolución (MUR)
para la unión bancaria. Este mecanismo complementa el Mecanismo Único de
Supervisión (MUS) que, una vez plenamente operativo a finales de 2014,
permitirá al Banco Central Europeo (BCE) la supervisión directa de los bancos
de la zona del euro y de los demás Estados miembros que decidan sumarse a la
unión bancaria.

[28]             La Comisión Europea apoya a las empresas durante todo el
ciclo de vida de la innovación. Además del capital riesgo, apoya la
financiación a través de inversores providenciales (business angels),
vehículos para la transferencia de tecnología o préstamos bancarios más
tradicionales.

[29]             COM(2012) 746; COM(2013) 685.

[30]             COM(2014) 168.

[31]             Véase el DO C 19 de 11.1.2014, página 4.

[32]             Por ejemplo, los nuevos mercados de biocarburantes
avanzados, los residuos y su reciclaje, las energías renovables y las
tecnologías medioambientales en las que la UE tiene puntos fuertes en materia
de innovación.

[33]             La base factual también apoya el papel de las
administraciones públicas en la promoción de las inversiones en I+I debido a
las deficiencias del mercado, incluidas la incertidumbre tecnológica, las
indivisibilidades y las economías de escala, así como de la difusión de
conocimientos.

[34]             En cooperación con la OCDE, la Comisión ha desarrollado,
en el marco de la iniciativa «HEIinnovate», una herramienta de autoevaluación
en línea para apoyar a las instituciones de enseñanza superior a desarrollar su
espíritu emprendedor.

[35]             COM(2012) 173 final. «Hacia una recuperación generadora de
empleo»

[36]             Por ejemplo, el proyecto «Voices»
(www.voicesforinnovation.eu/) ha permitido a los ciudadanos presentar opiniones
sobre temas de investigación financiada por el programa Horizonte 2020 en
relación con los residuos como recurso.

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