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Language: es
Format: md

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# 52012SC0449

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Comunicación de la Comisión: Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha /\* SEC/2012/0449 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS
DE LA COMISIÓN

Resumen de la evaluación de impacto

que acompaña al documento

Comunicación de la Comisión:

Directrices comunitarias para la
aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes
de banda ancha

Exención de responsabilidad

El presente
resumen compromete exclusivamente a los servicios de la Comisión que han
participado en su elaboración y no prejuzga la forma definitiva de cualquier
decisión que adopte la Comisión.

1.
Definición del problema
1.1.
Problema subyacente: la falta de financiación y
la necesidad de proteger la competencia

La existencia de una infraestructura de banda
ancha de alto rendimiento se considera generalmente un factor importante para
el desarrollo económico. Un acceso de alta velocidad a Internet permite a las
empresas, especialmente a las pequeñas, seguir siendo competitivas y a los
consumidores beneficiarse de múltiples servicios en línea avanzados que mejoran
su calidad de vida.

Al publicar su Agenda Digital para Europa
(ADE)[1]
en 2010, la Comisión subrayó que Europa precisa contar de manera generalizada y
a un precio competitivo con acceso rápido y ultrarrápido a Internet. La Agenda
Digital reafirmó el objetivo de poner la banda ancha básica a disposición de
todos los europeos a más tardar en 2013 y fijó el objetivo de garantizar que, a
más tardar en 2020:

Ø
todos
los europeos tengan acceso a Internet con velocidades mucho más rápidas,
superiores a 30 Mbps, y

Ø
el
50 % o más de los hogares europeos están suscritos a conexiones de
Internet de velocidad superior a 100 Mbps.

Los costes
estimados para alcanzar estos objetivos son de hasta 60 000 millones EUR
para la primera fase y 270 000 millones EUR para la segunda[2].

Aunque la mayor parte de las inversiones necesarias para alcanzar
los objetivos de la ADE, como ya se ha señalado, las llevarán a cabo empresas
privadas, existen zonas en las que la inversión comercial no es rentable.
Debido a las características económicas del sector, las inversiones privadas
por sí solas no bastarán para alcanzar estos ambiciosos objetivos de cobertura,
por lo que los gobiernos tendrán que intervenir con el empleo inteligente (y
favorable a la competencia) de fondos públicos para ampliar la cobertura de la
red de acceso de nueva generación («NGA») de alta y muy alta velocidad a las
zonas en las que no es probable que los operadores del mercado inviertan en
condiciones comerciales. El objetivo de alcanzar metas ambiciosas de desarrollo
de la infraestructura debe matizarse en el sentido de que también debe existir
una competencia efectiva entre dichas infraestructuras y dentro de ellas. La
competencia efectiva servirá para incrementar al máximo el «bienestar del
consumidor», materializado en forma de precios más bajos y de más y mejores
servicios para los ciudadanos y las empresas europeos.

Con el fin de orientar acerca de cómo la
inversión pública puede conciliar estos objetivos contrapuestos, la Comisión
adoptó en 2009 las Directrices sobre la banda ancha[3].
Estas Directrices aspiran a contribuir a la consecución del objetivo
estratégico consistente en una cobertura de banda ancha generalizada
concediendo adecuadamente subvenciones públicas. Las Directrices son complementarias
del fomento de la inversión privada a través de una normativa adecuada y de la
realización de otras actuaciones para estimular una demanda insuficiente.
Cuando las demás medidas normativas no consigan estimular la inversión privada
debido a la existencia de una deficiencia del mercado, las autoridades públicas
podrán decidir financiar una infraestructura de banda ancha con el fin de
lograr los objetivos de cobertura fijados a nivel europeo para estimular el
crecimiento económico y el desarrollo. El objetivo que pretenden lograr las
Directrices es canalizar la inversión pública de la forma más favorable a la
competencia.

1.2.
¿Por qué se baraja la actuación de la
Comisión?

Las actuales Directrices sobre la banda ancha
prevén que estas se revisen en un plazo de tres años a partir de su entrada en
vigor a fin de tener en cuenta las principales novedades tecnológicas y
normativas. En concreto, dado que las Directrices entraron en vigor en 2009,
son anteriores a la adopción de la Agenda Digital y, por tanto, las normas
actuales no son enteramente compatibles con los objetivos de dicha Agenda.

1.3.
Problemas detectados en el proceso de consulta

Se han detectado los siguientes problemas
para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales en el sector de la
banda ancha:

·
Canalizar las ayudas estatales hacia las
zonas donde sean necesarias: mapa detallado y análisis de la cobertura.

·
Garantizar la competencia mediante procesos
de licitación efectivos.

·
Oferta económicamente más ventajosa: definición
de los criterios adecuados para el proceso de selección.

·
Garantizar un acceso mayorista efectivo.

·
Fijación de precios de acceso.

·
Mayor participación de las autoridades
nacionales reguladoras (ANR).

·
Relación entre la reglamentación relativa
al PSM y las normas sobre ayudas estatales.

·
Programas marco.

·
Mejor uso de las infraestructuras
existentes.

·
Cláusula de devolución que evite la
compensación excesiva.

2.
Análisis de la subsidiariedad

El control de las ayudas estatales de la UE
es competencia exclusiva de la Comisión en virtud de los artículos 107 y 108
del TFUE. Cuando los Estados miembros notifican las ayudas, y también de
oficio, la Comisión tiene que evaluar la medida de conformidad con el Tratado.

3.
Objetivos

El objetivo general de las Directrices sobre
la banda ancha, tal y como se explica en el contexto del informe y en las
propias Directrices, es impulsar el crecimiento y el bienestar de los
consumidores mediante el amplio y rápido despliegue de redes de banda ancha
rápidas y ultrarrápidas en un mercado competitivo. Este objetivo general
se puede dividir en los siguientes objetivos específicos:

1.       Llevar las infraestructuras a
zonas en las que sean insuficientes:

i.          adaptación
a la ADE;

ii.          acelerar
el despliegue de las redes NGA;

iii.         evitar
la duplicación de infraestructuras.

2.       Evitar
falseamientos indebidos de la competencia:

i.          imitar los mecanismos del mercado mediante
procedimientos de licitación;

ii.          incrementar
la transparencia;

iii.         garantizar
el libre acceso;

iv.         reducir
las ayudas al mínimo.

3.       Minimizar
la carga administrativa:

i.          fomento
de programas marco;

ii.          agilización de las obligaciones normativas y en
materia de ayudas estatales;

iii.         mejora de la participación de las autoridades
nacionales reguladoras.

4.
Opciones de actuación

Tal y como se ha mencionado anteriormente, el
despliegue rápido de redes de banda ancha no es viable sin financiación
pública. Con esta perspectiva, se han establecido las tres opciones que se
recogen a continuación.

4.1.
Hipótesis de partida: opción 1: prórroga de
las actuales Directrices durante tres años más

Las actuales Directrices obligan a la
Comisión a llevar a cabo el proceso de revisión en un plazo de tres años a
partir de su adopción. Tras efectuar la revisión tal y como está
previsto, la Comisión podría llegar a la conclusión de que no es necesario
efectuar ningún cambio en el texto actual, que se ha venido aplicando de manera
coherente en los últimos tres años con resultados satisfactorios.

4.2.
Opción 2: modificación de las Directrices para
asegurar el despliegue rápido y competitivo de la infraestructura de banda
ancha

La evaluación de la política actual ha puesto
de manifiesto una serie de problemas para los cuales podrían sugerirse ajustes
sin trastocar completamente el planteamiento seguido en las actuales
Directrices. Son posibles distintas subopciones:

Primera subopción (nivel mínimo): Mejor
utilización de los recursos

Esta subopción incluye la adaptación de las
normas de acceso a las infraestructuras financiadas con fondos públicos, la
aclaración de las normas en materia de contratación pública, normas más
estrictas para el uso de la infraestructura existente, participación de las
autoridades nacionales reguladoras en la aplicación de las Directrices, más
transparencia (incluida la elaboración de informes a posteriori), una
cláusula de devolución más sencilla.

Las Directrices actuales contemplan, como
contrapartida de las subvenciones recibidas, la obligación de proporcionar
acceso mayorista efectivo en la red subvencionada. Esta disposición
puede detallarse más exigiendo que las redes ultrarrápidas dispongan de una
infraestructura abierta y neutral, ya que dichas redes suelen tener las
características de monopolios naturales, mientras que para las zonas más
remotas la obligación de acceso puede estar sujeta a una prueba de
proporcionalidad.

Para velar por la competitividad de los
mercados, algunas otras modificaciones se refieren a la selección de la oferta
económicamente más ventajosa (teniendo en cuenta la cobertura geográfica y el
efecto sobre la competencia), el acceso mayorista y la tarificación del acceso.
Para reducir la carga administrativa de las autoridades que conceden la ayuda,
se puede establecer el aumento de los umbrales de los proyectos para incluir
una cláusula de devolución de un millón EUR a 10 millones EUR.

Las Directrices sobre la banda ancha
existentes requieren que los Estados miembros consulten a las ANR
correspondientes si otorgan ayudas a redes de banda ancha. Con arreglo a
esta opción, en las nuevas Directrices la posición de las ANR puede aclararse y
reforzarse.

Las Directrices actuales ponen mucho énfasis
en la transparencia de los regímenes de ayudas estatales a la banda ancha,
aunque las disposiciones pertinentes tienen un carácter general sin
especificaciones detalladas. Esto puede mejorarse: a) especificando más el
contenido de las obligaciones de transparencia y b) incluyendo la obligación de
que los Estados miembros mantengan una base de datos centralizada de
infraestructuras y licitaciones.

Segunda
subopción (nivel intermedio): adaptación de las Directrices al progreso
tecnológico

La segunda subopción desarrolla la primera,
pero además incluye la adaptación a la evolución tecnológica. Las Directrices
actuales definen las NGA como una tecnología basada principalmente en el cable.
Dado que el funcionamiento de las plataformas tecnológicas (cable, redes
móviles, satélites, etc.) está mejorando constantemente, la definición puede
precisarse para incluir otras plataformas en la medida en que puedan tener
capacidades NGA.

El marco conceptual actual de las Directrices
(redes básica o NGA, zonas blancas, grises o negras) no se modificará. Sin
embargo, el principio subyacente al marco conceptual puede hacerse más
explícito introduciendo el concepto de «cambio de etapa».

Tercera
subopción (nivel avanzado): adaptación de las Directrices a la Agenda Digital

La tercera subopción incluye las medidas
señaladas en las subopciones menos ambiciosas (1) y (2) y añade una sección
adicional específica de compatibilidad para las redes ultrarrápidas.

Con vistas a apoyar los objetivos de la
Agenda Digital, la sección adicional introduce la posibilidad de financiar
públicamente la infraestructura NGA en zonas negras NGA, siempre que se
respeten condiciones estrictas y se observen importantes salvaguardias en pro
de la competencia. Para mantener el incentivo a la inversión, es
necesario que las inversiones privadas estén protegidas frente a un exceso de
infraestructura financiada con fondos públicos.

4.3.
Opción 3: una modificación más radical de las
Directrices priorizando los objetivos de la ADE

Una tercera opción es cambiar radicalmente el
planteamiento seguido hasta ahora y modificar de forma sustancial las
Directrices actuales con el fin de satisfacer la necesidad de acelerar en la
medida de lo posible el despliegue de la banda ancha y la consecución de los
objetivos de la ADE. Es importante destacar que ni siquiera una profunda
modificación debería transformar completamente el planteamiento actual (por lo
que se refiere a las zonas objetivo, por ejemplo), ya que iría contra el
objetivo general de mantener los mercados abiertos y no excluir las inversiones
privadas.

Por lo tanto, la tercera opción se mantendrá
dentro de esos límites al proponer introducir en el texto nuevos conceptos y
definiciones, así como nuevos requisitos para la prueba de compatibilidad. En
particular: los objetivos de la ADE se incorporarían a los conceptos de las
Directrices, los requisitos de obligación de acceso se reducirían y se
relajarían los requisitos de proporcionalidad.

5.
Análisis de las repercusiones

Habida cuenta de que la Comisión no tiene la
opción de no intervenir en el sector (es decir, de no realizar la evaluación en
materia de ayudas estatales de las medidas en cuestión) y de que ya existe una
práctica coherente y Directrices en vigor, solo se señalará la variación de los
factores de impacto pertinentes de cada opción.

5.1.
Opción 1: hipótesis de partida: prórroga de
las actuales Directrices durante tres años más

Esta opción tiene la ventaja de la rapidez,
pero no abordaría todos los objetivos específicos que persigue la revisión. Por
otra parte, casi todas las partes interesadas y los Estados miembros, en
diversos grados, se han pronunciado a favor de la adaptación de las actuales
Directrices. Así pues, esta opción de partida, consistente en prorrogar
meramente las actuales directrices, no ha recibido apoyo en el proceso de consulta.

5.2.
Opción 2: modificación de las Directrices para
asegurar el despliegue rápido y competitivo la infraestructura de banda ancha

Esta opción se basa en la actual política de
la Comisión y da una solución inmediata a los problemas derivados de la
evolución normativa y tecnológica, la práctica decisoria, la consulta a los
interesados y los informes de los expertos. En general, se mantendría el
planteamiento conceptual de las Directrices actuales, cosechando así los
beneficios de la coherencia y la seguridad jurídica.

Primera subopción (nivel mínimo): mejor
utilización de los recursos

Varias medidas propuestas en el marco de la
primera subopción apoyan objetivos específicos destinados a evitar el
falseamiento de la competencia. La mejora y la aclaración de las condiciones de
acceso a la infraestructura de banda ancha financiada con fondos públicos tiene
la ventaja de mejorar aún más el carácter favorable a la competencia de las
medidas aprobadas. La mejora de las condiciones de acceso genera más
competencia en la red y, por tanto, una mayor variedad de servicios a precios
más bajos. Los operadores tradicionales no están, en general, en favor de
normas de acceso más estrictas, ya que sostienen que las obligaciones derivadas
de las ayudas estatales deben ajustarse a la normativa. En cambio, los
operadores alternativos son favorables a mejores condiciones de acceso, ya que
ello les permitiría competir en las infraestructuras existentes. Los
consumidores se beneficiarían de estas medidas, puesto que una mejor aplicación
de las Directrices generaría una infraestructura de banda ancha más
competitiva.

Por lo que se refiere a la participación de
las ANR, esta opción implica añadir algunas especificaciones para detallar más
el papel que deberán desempeñar en el procedimiento de concesión de ayudas
estatales. Este papel no entraña decisiones de evaluación ni discrecionales.

Un mejor uso de la infraestructura existente
podría mejorar la disponibilidad de las redes de banda ancha y permitiría
centrar los recursos disponibles en las zonas donde falta dicha
infraestructura.

Por lo que se refiere al objetivo específico
de reducir la carga administrativa, esta subopción genera resultados
desiguales. Una participación más amplia de las ANR podría acarrear ciertos
gastos administrativos adicionales, tanto para los gobiernos como para las
propias ANR. Sin embargo, dichos gastos serían limitados. Asimismo, las medidas
de transparencia también tendrán resultados desiguales con respecto a la carga
administrativa. Por una parte, es una carga limitada para las administraciones,
que han de publicar información en un sitio web. Por otra parte, la
disponibilidad de dichos datos reduce los gastos de búsqueda de los inversores
privados (operadores tradicionales y operadores alternativos) y reduce los
gastos administrativos de las demás administraciones. Los beneficios derivados
de una mayor transparencia deberían compensar la carga administrativa que de
ella se derive.

La aclaración de las normas sobre el uso de
la infraestructura existente en el procedimiento de licitación de las ayudas
estatales debería ofrecer a los operadores alternativos un mejor acceso a dicha
infraestructura en el momento de la preparación de sus ofertas.

Segunda
subopción (nivel intermedio): adaptación de las Directrices al progreso
tecnológico

Al ser acumulativo, el impacto de la segunda
subopción es el mismo que el de la primera subopción con un efecto incremental
derivado de una nueva definición de NGA.

Ampliar la definición de NGA tiene dos
efectos sobre la competencia. Por una parte, aumentará el número de plataformas
y operadores que pueden participar en una licitación pública de redes NGA
financiadas con fondos públicos. Ello debería aumentar la competencia en la
licitación y, por tanto, reducir potencialmente el importe de ayuda necesario.
Por otra parte, las diversas tecnologías obtienen diferentes resultados
cualitativos, incluida la capacidad técnica de concesión de acceso. Si se
selecciona una plataforma que, por razones tecnológicas, no puede proporcionar
más que un acceso de rango inferior, el impacto competitivo de la nueva
infraestructura será reducido.

La ampliación de la definición de NGA tiene
distintas repercusiones sobre el despliegue de la banda ancha. En primer lugar,
podría aumentar el número de zonas NGA que se consideran grises o negras. En
segundo lugar, fomentará la inversión privada en estas tecnologías, ya que
estarían mejor protegidas frente a otra red NGA financiada con fondos públicos.
Como consecuencia de la primera repercusión, es posible que en determinadas
zonas dejen de concederse ayudas estatales. No está claro que ello tenga
repercusión sobre la inversión pública general en redes NGA.

Tercera
subopción (nivel avanzado): adaptación de las Directrices a la Agenda Digital

Esta opción compensa el riesgo de exclusión
de iniciativas privadas en zonas rentables con la necesidad de fomentar el
despliegue de fibra: en tales zonas se permitirá la inversión de fondos
públicos solo si se demuestra que las inversiones privadas actuales
corresponden simplemente a mejoras marginales y temporales, mientras que las
subvenciones tienen por objetivo impulsar la creación de infraestructura
básicamente nueva. En la consulta pública, los operadores tradicionales y los
operadores de cable alegaron que sus inversiones para modernizar sus propias
infraestructuras pueden verse amenazadas por la intervención pública. Aunque
estas inversiones pueden no utilizar capital intensivamente ni implicar el
desarrollo de nuevas infraestructuras, deben sin embargo ser protegidas para
evitar la alteración indebida de los mecanismos del mercado. La consulta
pública sugería que una «verificación desde el punto de vista de la
competencia» puede ser una buena solución para atenuar estas repercusiones.

5.3.
Opción 3: una modificación más radical de las
Directrices priorizando los objetivos de la ADE

Esta opción permitiría reducir la cantidad de
ayuda estatal necesaria, dado que aumentaría la rentabilidad de la red
financiada (el beneficiario de la ayuda podría excluir a los competidores
utilizando la infraestructura de reciente construcción).

Sin embargo, no es evidente que este
planteamiento más indulgente vaya a generar una mayor inversión en NGA y NGA
ultrarrápida. Dado que la mayor parte de la infraestructura la construyen
inversores privados, estos pueden decidir retener tal inversión si aumenta la
percepción del riesgo de que posteriormente haya un exceso de infraestructuras
por la financiación de estas con fondos estatales (efecto de exclusión). En
segundo lugar, los fondos públicos se utilizarían para financiar operadores
dominantes (o incluso monopolios).

La opción de incorporar los objetivos
cuantitativos de la ADE en las definiciones de las Directrices tendría la
ventaja de incrementar la coherencia de los documentos de la UE y adaptaría más
directamente las Directrices a la Agenda Digital. Asimismo, introduciría
una división muy clara que aumentaría la comprensión de las partes interesadas
(en particular, de las pequeñas entidades locales) por lo que se refiere al
objetivo de la intervención pública que se lleva a cabo. Sin embargo,
este planteamiento también conllevaría importantes inconvenientes. En primer
lugar, el planteamiento no se ha probado hasta ahora, por lo que, ni la
Comisión, ni las autoridades nacionales o locales tienen experiencia al
respecto. En consecuencia, podría generar incertidumbre entre las partes
interesadas. Además, la evaluación puede ser incluso más complicada: si se
introducen tres categorías («básica», «NGA lenta» y «NGA ultrarrápida») en
lugar de las dos actuales, habrá que evaluar muchas más combinaciones posibles,
aplicando condiciones de compatibilidad específicas para las distintas
categorías. Además, las definiciones cuantitativas corren el riesgo de quedarse
obsoletas rápidamente, lo que exigiría otra revisión de las Directrices en
breve, aunque obligando a la Comisión a su aplicación mientras estén en vigor.

La limitación de las obligaciones de acceso a
las que se impongan mediante reglamentación sectorial tendría como impacto
probable la reducción de los costes de inversión y del importe de ayuda
necesario por proyecto. Además, reduciría los costes para los operadores
existentes, en particular, los operadores tradicionales reducirían sus costes y
aumentaría su seguridad jurídica. Sin embargo, el riesgo de que las inversiones
no se lleguen a materializar, que los fondos públicos contribuyan a crear o
reforzar posiciones dominantes y que las autoridades públicas financien con el
dinero de los contribuyentes el despliegue de arquitecturas de NGA «cerradas»
es elevado. Ello restringiría la futura competencia en la infraestructura
subvencionada con el consiguiente aumento de los precios y reducción de la
calidad.

El abandono de la participación de las ANR en
el proceso de ayudas estatales permitiría superar los problemas indicados por
algunos Estados miembros en lo que se refiere a la legitimación formal de las
ANR para intervenir en los casos de ayudas estatales y reducir la carga
administrativa. Por otra parte, tal abandono implicaría una pérdida de
control sobre la forma de fijar las condiciones de acceso y las tarifas en las
redes subvencionadas, lo que supone una pérdida potencial de coherencia.

Relajar los requisitos de consulta pública
y/o de licitación tiene la ventaja de acelerar la planificación de la medida y
el calendario para que las autoridades que conceden la ayuda ejecuten sus
medidas. En la parte negativa, cabe la posibilidad de que los operadores
comerciales retengan o pospongan sus inversiones debido a una mayor
intervención pública en este ámbito; así, los fondos públicos y de la UE
podrían utilizarse incorrectamente o de una manera no efectiva. La Comisión
podría tener que hacer frente a un elevado número de reclamaciones y litigios.

6.
Comparación de las distintas opciones

Opciones || Eficacia || Eficiencia || Coherencia

Hipótesis de partida: prórroga de las Directrices actuales || - || +/- || -

Opción 2: revisión de las Directrices || || ||

Subopción 1 || + || + || +/-

Subopción 2 || + || + || +

Subopción 3 || ++ || + || ++

Opción 3: modificación radical de las Directrices || - || - || +

7.
Seguimiento y evaluación

Todos los Estados miembros que adopten
regímenes de ayudas cubiertos por las Directrices sobre banda ancha deberán
presentar informes anuales sobre ellos a la Comisión. Además, no puede llevarse
a cabo una evaluación específica de la eficacia de las medidas de ayuda estatal
a la banda ancha porque no se dispone del conjunto básico de datos sobre las
medidas. Por lo tanto, las nuevas Directrices proponen que se publique en un
sitio web central un conjunto básico de datos, como el nombre del beneficiario
de la ayuda, el importe de la ayuda recibida, el porcentaje de la ayuda y la
tecnología aplicada, y se ponga a disposición del público en general. Además,
las nuevas Directrices introducen una obligación sencilla de presentación de
informes a posteriori.

[1]               COM(2010) 245.

[2]               Fuente: Marcador de ayudas estatales: Informe sobre la
contribución de las ayudas estatales a la Estrategia Europa 2020 -
Actualización de primavera 2011.

[3]               Véase: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):ES:NOT

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