Source: EURLEX
Language: es
Format: md

**COMISIÓN** **DE** **LAS COMUNIDADES EUROPEAS**

Bruselas, 08.05.1996
COM(96) 192 final

### **Las comunicaciones comerciales en el mercado interior**

**Libro Verde de la Comisión**

###### **Indies**

**Resumen general**

**4**

**Introducción** **9**

**Parte I. Las comunicaciones comerciales en la Unión Europea** 12

_**Resumen**_ **12**

Objetivos del mercado interior 12

Cumplimiento de otros objetivos comunitarios 20

**Parte II. Evaluación de la necesidad de una acción comunitaria** **26**

_**Resumen**_ **26**

Razones para la existencia de antiguas y nuevas barreras al mercado interior 26

La coherencia de las medidas comunitarias amenazada 29

**Parte III. Evaluación de los ámbitos específicos de actuación comunitaria** 31

_**Resumen**_ **31**

Estudio preliminar 31

Necesidad de un nuevo análisis de las posibles barreras reglamentarias 41

Necesidad de un mecanismo de notificación precoz 44

**Parte IV. Propuestas para consulta** **45**

_**Resumen**_ **45**

Una metodología que permita una evaluación más uniforme 45

Mejora de la coordinación y la información a escala europea
49

Notas 52

**Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión**

Existe también a disposición de los interesados un documento de trabajo de los
servicios de la Comisión que se presenta por separado. Dicho documento, que expone
de forma pormenorizada las investigaciones en las que se basa este Libro Verde, consta
de dos partes. La primera establece la forma de evaluar el impacto de las normativas en
el mercado europeo de las comunicaciones comerciales y la segunda consiste en una
serie de cuadros sobre las normativas nacionales de cada uno de los Estados miembros.

**RESUMEN GENERAL**

**Objetivo**

En noviembre de 1992, la Comisión resolvió revisar de cara al futuro su política en el
ámbito de la comunicación comercial, y decidió que dicha revisión adoptaría la forma de
Libro Verde. La revisión tiene como finalidad consultar al Parlamento Europeo, los
Estados miembros y los círculos interesados sobre las propuestas destinadas, en primer
lugar, a garantizar la coherencia de toda iniciativa que se adopte en el futuro a escala
comunitaria con otras políticas o medidas comunitarias y, en segundo lugar, a poner a
punto un enfoque que ayude a la Comisión a evaluar los posibles problemas de
compatibilidad de determinadas medidas adoptadas a escala nacional con el derecho
comunitario.

**Alcance**

El término comunicaciones comerciales abarca todo tipo de publicidad, marketing
directo, patrocinio, promoción de ventas y relaciones públicas destinado a promocionar
los productos y servicios (el embalaje queda excluido por los motivos que se señalan en
la sección preliminar). A medida que la Sociedad de la Información evolucione, surgirán
nuevos tipos de comunicación comercial que indudablemente adquirirán una importancia
prioritaria en el sector.

**Conclusiones preliminares más importantes**

Como preparación al Libro Verde, se ha emprendido una revisión exhaustiva de la
legislación relacionada con el tema en cada Estado miembro, así como encuestas y un
análisis de mercado detallado. Los resultados pormenorizados de las encuestas se
incluyen en un documento de trabajo complementario [1] . Son cinco la conclusiones que
pueden extraerse de las diversas iniciativas emprendidas:

_(1)_ _Los servicios_ _transfronterizos_ _de_ _comunicación comercial_ _en el_ _mercado_ _interior_
_constituyen un fenómeno en_ _expansión._

_(2)_ _En la_ _actualidad,_ _la disparidad_ _de_ _las_ _legislaciones nacionales_ _puede resultar un_
_obstáculo_ _para las empresas que_ _desean_ _prestar tales servicios más allá de las_
_fronteras nacionales y plantear asimismo un problema para los consumidores_
_que busquen una vía de recurso frente a servicios transfronterizos de_
_comunicación comercial que_ _no_ _cumplan_ _las_ _normas_ _legales._

_(3)_ _En el_ _futuro,_ _y a medida que vaya_ _aumentando_ _la circulación transfronteriza de_
_servicios de comunicación comercial, algunas de estas divergencias entre las_
_normativas_ _de los_ _Estados miembros podrían constituir_ _una fuente de obstáculos._

_(4)_ _El riesgo de que las diferencias normativas supongan un obstáculo podría_
_acentuarse con la aparición de nuevos servicios dentro de la Sociedad de la_
_Información._

_(5)_ _Es cada vez más importante disponer de información sobre las medidas_
_reglamentarias y_ _la evolución del mercado tanto a escala nacional como_
_comunitaria._

_**Un**_ _**nuevo enfoque de la política sobre**_ _**comunicaciones comerciales**_

Basándose en las anteriores conclusiones preliminares, el Libro Verde esboza una serie
de orientaciones políticas fundamentales sobre las que deberán pronunciarse los
interesados.

**(l)En la medida en que impidan las actividades transfronterizas, las normas**
**vigentes podrían tener que revisarse**

La disparidad de las legislaciones nacionales puede crear dificultades para la prestación
de servicios transfronterizos de comunicación comercial. De hecho, los estudios
realizados han puesto de manifiesto una serie de obstáculos de carácter normativo que
frenan el comercio de tales servicios entre Estados miembros. El principio de la libre
prestación de servicios impide a los Estados miembros restringir los servicios
procedentes de otros Estados miembros, a menos que tales restricciones cumplan una
serie de condiciones específicas. Una restricción puede ser el resultado de la aplicación
de normas nacionales a proveedores de servicios establecidos en el territorio de otro
Estado miembro que deben ya cumplir los requisitos legales de dicho Estado. Estas
restricciones sólo pueden justificarse al amparo de lo previsto en el artículo 59, si la
aplicación de la legislación nacional obedece a imperativos relacionados con el interés
público y es proporcional a dichos imperativos, o si los requisitos que impone tal
legislación no pueden satisfacerse mediante las normas impuestas a tales personas en el
Estado miembro en el que están establecidas (reconocimiento mutuo). Por consiguiente,
en este contexto jurídico, debemos examinar hasta qué punto son admisibles los
obstáculos potenciales al comercio de servicios de comunicación comercial con arreglo al
derecho comunitario y, en particular, si cumplen la condición de proporcionalidad.

En la tercera parte del Libro Verde se definen tres categorías de posibles barreras a los
servicios transfronterizos de comunicación comercial que se han puesto de manifiesto en
las respuestas a la revisión preliminar resultantes de la encuesta:

Categoría (a): Restricciones que implican la prohibición absoluta de determinados tipos
de marketing.

Categoría (b): Restricciones que limitan las actividades de marketing pero sin llegar a
prohibir su ejercicio.

Categoría (c): Restricciones relacionadas con determinados categorías de productos
específicos o tipos de servicios.

La revisión detallada a que dará lugar el presente Libro Verde podría llevar, en última
instancia, a eliminar las medidas nacionales, cuando se demuestre que son incompatibles
con el derecho comunitario. Asimismo, podría conducir a la presentación de propuestas
de legislación derivada comunitaria, en caso de necesidad.

**(2) Habrá que hacer frente al posible desarrollo de nuevas barreras dentro del**
**mercado único**

A medida que el mercado de las comunicaciones comerciales transfronterizas crezca, es
posible que surjan nuevos problemas en materia normativa. Así pues, habrá que fijarse
como reto el desarrollo de un marco legislativo coherente, apropiado y de alta calidad en
un entorno cambiante. Habrá que evitar tanto la regulación exagerada como un recurso
excesivo a los procedimientos de infracción (artículo 169c)). Ello podría lograrse
poniendo a punto un sistema de alerta precoz para detectar las novedades que se
produzcan desde el punto de vista normativo. Además, una mayor cooperación entre las
autoridades de regulación de los Estados miembros y de éstas con la Comisión puede
impedir que se creen nuevos obstáculos.

**(3) Las medidas a nivel comunitario y nacional deberán desarrollarse de**
**conformidad con los objetivos del mercado interior y otros objetivos comunitarios.**

Toda política concebida para dar respuesta a intereses públicos particulares deberá
definirse con gran precisión, de forma que cualquier medida normativa propuesta pueda
destinarse de manera precisa a lograr sus objetivos políticos subyacentes. De no lograrse,
podría acarrear efectos contraproducentes.

**Propuestas para consulta**

Basándose en los resultados de las encuestas y en las orientaciones esbozadas
anteriormente, la Comisión invita a todos los interesados a que presenten sus comentarios
sobre las siguientes propuestas.

/. _La_ _Comisión_ _propone una_ _metodología_ _para_ _evaluar_ _mejor_ _la_ _proporcionalidad_ _de_ _las_
_futuras medidas_ _normativas_ _en el_ _ámbito_ _de las_ _comunicaciones_ _comerciales._

Con una metodología de evaluación de este tipo, las iniciativas comunitarias podrán
centrarse en objetivos específicos de interés público: cualquier posible desbordamiento
hacia otros sectores podrá detectarse y eliminarse rápidamente. A nivel nacional, esta
metodología puede resultar útil para evaluar la legalidad de los posibles obstáculos a las
actividades de comunicación comercial.

//. _Se requiere mayor_ _coordinación_ _e_ _información_ _a escala_ _europea_

La Comisión propone crear un comité compuesto por representantes de los Estados
miembros que se encargue de estudiar las actividades que se inscriben en el sector de las
comunicaciones comerciales. Dicho Comité examinará los aspectos generales que puedan

**contribuir a dotar de mayor transparencia al enfoque de la Comisión. El Comité podrá**
**ayudar a salvaguardar la coherencia de las futuras iniciativas nacionales en el sector, al**
**contribuir a hallar soluciones que garanticen la compatibilidad con el derecho**
**comunitario. En las primeras reuniones se concederá particular atención a la promoción**
**de ventas y al patrocinio** **ya que, en las encuestas realizadas, aparecen como las**
**actividades más** **conflictivas.**

**La mayoría de las personas encuestadas solicitó a la Comisión que suministrara más**
**información sobre la situación en materia normativa en toda la Comunidad. La Comisión**

**propone establecer un punto de contacto central dentro de la Comisión que se encargue**
**de las consultas específicas sobre su política en materia de comunicaciones comerciales.**
**Por otro lado, este punto de contacto recogerá y difundirá información sobre el enfoque**
**global de la Comisión, mediante la coordinación y el desarrollo de canales de**
**información más eficaces en este ámbito.**

**NOTA AL LECTOR**

_**La**_ _**Comisión**_ _**desea realizar**_ _**una consulta**_ _**abierta.**_ _**Además**_ _**del**_ _**Parlamento Europeo**_ _**y de**_
_**los Estados miembros, cualquier persona, empresa, organismo o autoridad podrá**_
_**comentar**_ _**los**_ _**análisis**_ _**y**_ _**propuestas incluidos**_ _**en**_ _**el presente**_ _**Libro**_ _**Verde.**_ _**Se trata de un**_
_**proceso de consulta doble por el que podrán dar a conocer su opinión tanto las**_
_**federaciones y**_ _**asociaciones europeas representantes**_ _**de los**_ _**consumidores**_ _**y la industria**_
_**como**_ _**los particulares interesados y las**_ _**asociaciones**_ _**nacionales.**_

_**Será bienvenido todo comentario sobre los análisis y propuestas realizados en el**_
_**presente**_ _**Libro Verde que**_ _**se**_ _**efectúe hasta**_ _**el 30 de**_ _**octubre**_ _**de**_ _**1996.**_ _**[2 ]**_

**INTRODUCCIÓN**

En noviembre de 1992, la Comisión decidió la elaboración de un Libro Verde con objeto
de reconsiderar su apreciación global de la política en el ámbito de las comunicaciones
comerciales.

El programa estratégico de la Comisión "Aprovechar al máximo el mercado interior" [3 ]

reconocía ya el papel específico que desempeñan las comunicaciones comerciales en el
desarrollo de un espacio europeo sin fronteras. La política de la Comisión sobre la
Sociedad de la Información [4] ponía de manifiesto la importancia de elaborar unas
directrices coherentes para el sector de los servicios de la Sociedad Europea de la
Información.

La comunicación comercial puede definirse como _"todo_ _tipo de_ _comunicación_ _que tenga_
_como finalidad_ _la promoción_ _de los_ _servicios,_ _los_ _productos o la_ _imagen_ _de una empresa_
_u organización entre los consumidores finales o los_ _distribuidores"._ El término incluye
todo tipo de publicidad, marketing directo, patrocinio, promoción de ventas y relaciones
públicas así como la utilización de dichos servicios de comunicación por parte de las
industrias de bienes y servicios, los organismos estatales y semiestatales, las asociaciones
benéficas y las organizaciones políticas [5] . Sin embargo, no se incluye el embalaje [6], lo cual
no significa que este aspecto no plantee ningún problema ni que se excluya la posibilidad
de un examen del correspondiente marco normativo por parte de la Comisión.

Dentro de este sector de servicios, pueden identificarse dos tipos generales de servicios:

(i) La gama de servicios ofrecidos por la industria de la comunicación comercial
**("proveedores").** El término proveedores abarca a _las_ _agencias de_ _publicidad,_ _las_
_empresas de marketing directo_ (de todo tipo), _los promotores de ventas, los_
_compradores_ _de servicios de_ _comunicaciones,_ _los patrocinadores_ _y las empresas_
_de relaciones públicas._ Otros servicios corren a cargo de "proveedores
especializados ", como por ejemplo, _las empresas de investigación de mercado,_
_los productores de películas publicitarias, y las empresas que proporcionan_
_listados._ Ambos tipos de proveedor prestan sus servicios a clientes **("usuarios")**
interesados en realizar este tipo de comunicación al público en general o a una
parte del mismo.

(ii) La gama de productos ofrecidos por los **"canales o transmisores"** de
comunicaciones comerciales. Los prestadores de dichos servicios cubren una
amplia gama de organismos, incluidos los _medios de comunicación (TV, radio y_
_prensa),_ _los organizadores de actos culturales o deportivos, los prestadores de_
_servicios postales y de telecomunicaciones, los operadores de vallas_
_publicitarias, etc_ y pueden trabajar tanto para los proveedores como para los
usuarios.

**El sector de las comunicaciones comerciales**

No es posible aportar cifras precisas sobre las operaciones en el sector de los servicios de
comunicaciones comerciales en su conjunto, aunque su importancia es manifiesta. Sí se
dispone de datos restringidos relacionados con ciertas actividades: en 1993, el gasto en
publicidad en la Unión Europea ascendió a 45.557 millones de ecus; el mercado de
marketing directo se evaluó en 26.760 millones [7] y el volumen de negocios total de las
empresas de relaciones públicas se situó en 1.800 millones de ecus [8] . Tampoco es fácil
calcular el número total de empleados en el sector, no sólo por tratarse de un sector muy
fragmentado, sino porque muchas de las personas que trabajan en este campo lo hacen a
título independiente o como freelance. Las cifras barajadas sitúan el número de
empleados entre 155.000 y 250.000 en la Unión en su conjunto [9] . Además del empleo
generado dentro de las distintas vertientes del propio sector, hay que añadir a esta cifra
muchos más empleos dentro de los departamentos de marketing de los usuarios. Así
pues, la importancia económica del sector en términos de producción y empleo es
considerable.

En las modernas economías industriales y de servicios de la Unión, las comunicaciones
**comerciales tienen como función la** _**promoción**_ _**de las marcas**_ **y la** _**información**_ _**a los**_
_posibles_ _clientes,_ fortaleciendo así la presencia en el mercado y el "posicionamiento "
deseado por la marca o empresa, y ofreciendo información pormenorizada sobre el
producto o servicio ofrecido.

Las comunicaciones comerciales puede constituir un factor muy relevante en la
integración de los mercados nacionales. El hecho de que puedan aplicarse con éxito
estrategias de marcas transfronterizas dentro del mercado interior constituye un respaldo
del comercio internacional puesto que los consumidores en los mercados de exportación
tienen pleno conocimiento de los productos y servicios ofrecidos por los proveedores en
el Estado miembro de exportación. En la actualidad, en numerosas áreas, el marketing de
bienes y servicios está en manos de agentes locales o de filiales del propietario de la
marca. Pero, en el futuro, a medida que se vayan extendiendo los medios de
comunicación transfronterizos y que se creen canales de comunicación transfronteriza
más eficaces, es muy probable que crezca el número de marcas que intenten comunicar
directamente con sus consumidores a través de las fronteras.

Cabe señalar que, contrariamente a lo que a menudo se cree, la comunicación comercial
no es el único instrumento existente para la comercialización de los bienes y servicios. En
realidad, es uno de los cuatro factores que componen el conjunto de herramientas de
marketing de una empresa, también llamado _"marketing mix"_ (los otros tres son el
producto o servicio en sí mismo, la distribución y el precio). El _marketing mix_ viene
determinado por la estrategia de marcas que, a su vez, refleja el tipo de mercado en el que
opera el fabricante o el proveedor de un servicio. Se han identificado seis tipos de
mercados de marcas [10], cada uno de ellos con su _marketing mix_ y su combinación de
herramientas de comunicación comercial adaptadas a un entorno competitivo específico.
La mayor o menor necesidad de selección del público objetivo, el poder competitivo de
los distribuidores y el tipo de valores que el consumidor asocia a la marca son elementos
que contribuyen a definir el _mix_ de comunicación utilizado.

10

**Programa de estudio de la Comisión**

Habida cuenta de la importancia (el amplio alcance) de las comunicaciones comerciales,
la Comisión decidió emprender dos análisis al respecto en 1993 y 1994. El primero se
**trataba de un** _**estudio comparativo de las legislaciones nacionales en el ámbito de la**_
_**comunicación**_ _**comercial"**_ _**y**_ **el segundo de un** _**análisis económico de mercado de la**_
_**comunicación comercial**_ _**y las estrategias de**_ _**marcas**_ _**[n]**_ _**.**_ **Además de estos dos estudios y**
con objeto de comprobar si la disparidad de las legislaciones estaba obstaculizando el
desarrollo del mercado interior, la Comisión emprendió dos encuestas adicionales para
sondear la opinión de los interesados [13] . Una de ellas [14] tenía como finalidad la recogida de
información detallada sobre los efectos del mercado único en las actividades de

comunicación comercial de las empresas y sobre los obstáculos que dichas empresas
pudieran detectar [15] . Asimismo, se pidió la opinión de las asociaciones de consumidores
sobre los problemas con que se enfrentaba o con que podría previsiblemente enfrentarse
el consumidor a raíz del crecimiento de los servicios de comunicación comercial. Se

recibieron más de 300 respuestas detalladas y el material recopilado se analiza por
extenso en las Partes I y III del Presente Libro Verde. La otra encuesta [16] fue efectuada
por MRB International Ltd por teléfono y por fax. Este método fue elegido
intencionadamente para evitar que se diera una situación en la que sólo respondieran a "la
encuesta por escrito" las empresas comprometidas en el logro del mercado interior de las
comunicaciones comerciales o las asociaciones de consumidores volcadas en temas
europeos y no nacionales o regionales [17] .

Entretanto, la Comisión inició otro estudio independiente, al margen del presente Libro
Verde, sobre el futuro de los medios de comunicación y la publicidad. En él se llegaba a
la conclusión de que el desarrollo de nuevos medios exigiría una revisión del actual
marco normativo europeo de la publicidad.

**Estmctura del** **Libro Verde**

El Libro Verde se divide en cuatro partes. En la Parte I se define el papel de la
Comunidad en el ámbito de las comunicaciones comerciales. En la Parte II la Comisión

aboga por la necesidad emprender una acción. La Parte III ofrece un examen preliminar
sobre las áreas específicas en que se puede llevar a cabo dicha acción. En la Parte IV se
avanzan una serie de conclusiones y se invita a efectuar comentarios a las mismas.

El "Documento de trabajo de los servicios" que acompaña al presente Informe, ofrece el
análisis pormenorizado en que se basan las propuestas efectuadas en el Libro Verde. La
Parte I del Documento de Trabajo se sirve de principios económicos y empresariales para
explicar el papel de las comunicaciones comerciales en mercado interior en el marco de
un análisis fiable del impacto. La Parte II ofrece un Estudio comparativo detallado, en
forma de cuadro, de las legislaciones nacionales y de los objetivos que persiguen.

11

**PARTE** **I.** **LAS** **COMUNICACIONES** **COMERCIALES** **EN** **LA** **UNIÓN**

**EUROPEA**

**Resumen**

Los servicios de comunicación comercial se inscriben en el ámbito de aplicación de la legislación
sobre mercado interior, en particular, de la relacionada con la libre circulación de servicios. La
evaluación de cuál será su desarrollo en el mercado interior y el estudio de los resultados de la
encuesta muestran que el mercado interior no está aportando todas las ventajas que debiera a causa de
la disparidad de las legislaciones en los diversos Estados miembros. Por otra parte, el advenimiento de
la Sociedad de la Información traerá consigo un aumento de las comunicaciones transfronterizas.
Teniendo en cuenta que la Comunidad no limita su papel a la consecución del mercado interior sino
que tiene además otros objetivos políticos, se ofrece una breve descripción de éstos últimos y de su
influencia sobre las comunicaciones comerciales. Se ruega a los encuestados que den su opinión sobre
cada uno de estos puntos.

**OBJETIVOS DEL MERCADO INTERIOR**

**Legislación del mercado interior**

_**Comunicaciones comerciales y libre**_ _**circulación**_ _**de**_ _**mercancías**_

En determinadas circunstancias, las actividades de comunicación comercial pueden
beneficiarse de la aplicación del artículo 30 del Tratado CE, relacionado con la libre
circulación de mercancías.El reconocimiento por parte del Tribunal de Justicia del
vínculo económico indirecto entre los servicios de comunicación comercial y la venta de
bienes se explica claramente en la sentencia Oosthoek's Uitgeversmaatschappij relativa a
la restricción de la promoción de ventas por parte de una empresa belga en el mercado
neerlandés. El Tribunal sentenció que la medida conducía a una medida equivalente a una
restricción cuantitativa:

_"La legislación que restringe o prohibe determinadas formas de publicidad y_
_determinados tipos de promoción de ventas, aunque no afecte directamente a las_
_importaciones,_ _puede restringir su volumen al disminuir las oportunidades de mercado_
_de_ _los_ _productos_ _importados._ _No se puede descartar la posibilidad de que obligar a un_
_fabricante a adoptar unas_ _estrategias de_ _publicidad o_ _de promoción_ _de ventas que varíen_
_de un Estado miembro a otro o hacerle renunciar a un plan que considera_
_particularmente eficaz constituya una barrera a las importaciones incluso si la_
_legislación en cuestión se aplica a los productos nacionales y a los importados sin_
_distinción._ " [,8 ]

En el caso GB-INNO [l9] en el que la restricción afectaba al contenido de unos folletos
publicitarios distribuidos en Luxemburgo por un minorista belga, el Tribunal de Justicia
aplicó el artículo 30 aduciendo que la libre circulación transfronteriza de bienes depende
también de la libre circulación de personas. La prohibición de la publicidad destinada a
los ciudadanos de un Estado miembro vecino privaría a éstos de un estímulo para cruzar
las fronteras limitando asimismo la posibilidad de una circulación transfronteriza de las

12

mercancías. Esta sentencia muestra que la Ley reconoce el papel informativo
desempeñado por las comunicaciones comerciales y que las restricciones en materia de
publicidad de los productos han de evaluarse a la luz de lo previsto en el artículo 30.

Este papel informativo se ponía de relieve en la sentencia "Yves Rocher" [20] . Al dictaminar
que la comparación de precios no constituía publicidad engañosa, el Tribunal señaló que
estas prácticas podían considerarse :

"... _muy_ _útiles_ _para permitir al_ _consumidor_ _efectuar su elección_ _con_ _pleno conocimiento_
_de causa"_

Así pues, las restricciones a las comunicaciones comerciales pueden cuestionarse en
virtud del artículo 30 del Tratado. En el asunto Keck y Mithouard [21], el Tribunal impuso
ciertos límites a la aplicación del artículo 30, al dictaminar que dicho artículo no podía
aplicarse a las medidas nacionales por las que se prohibían o restringían "determinados
acuerdos de venta" [22], si tales medidas se referían a todos los agentes considerados que
operasen en el ámbito nacional y afectaban por igual, en los textos normativos o en la
práctica, a la comercialización de productos nacionales y de productos de otros Estados
miembros. Este asunto ha sido el primero de una serie en la que el Tribunal ha adoptado
el mismo enfoque [23] . Por lo tanto, para decidir si el artículo 30 es de aplicación, habrá que
emprender una análisis individual de las restricciones a las comunicaciones comerciales.

_**Comunicaciones**_ _**comerciales y libre**_ _**circulación**_ _**de**_ _**servicios**_

Los artículos 59 y 60 del Tratado CE garantizan la libre prestación de servicios. En virtud
de estos artículos tal como han sido interpretados por el Tribunal de Justicia [24], las
actividades de comunicación comercial suponen la prestación de muchos "servicios"
diferentes que pueden clasificarse según sean prestados por proveedores (por ejemplo, las
agencias de publicidad), los transmisores (medios de comunicación ) o los proveedores
especializados ( por ejemplo, las empresas que facilitan listados). Todos estos servicios
pueden prestarse de forma transfronteriza a cambio de remuneración.

El Tribunal ya había dictaminado que la publicidad constituye un servicio [25] . Por ejemplo,
en una sentencia reciente relativa a [ 26] la "llamada telefónica por sorpresa" (publicidad no
solicitada por teléfono) dictaminó que la prohibición de dicha práctica: _"priva a los_
_operadores de una técnica_ _rápida_ _y directa_ _de_ _publicidad y de toma de contacto con_ _Ios-_
_clientes_ _potenciales que se_ _encuentran_ _en otros Estados_ _miembros_ _y,_ _por lo_ _tanto,_ _puede_
_constituir una_ _restricción_ _a la_ _libre prestación_ _de_ _servicios_ _transfronterizos._ _[2]_ _"_

El principio de la libre prestación de servicios impide a los Estados miembros restringir
los servicios procedentes de otro Estado miembro, a menos que tales restricciones
cumplan una serie de condiciones específicas. Por tanto, si no se cumplen estas
condiciones, los servicios están sujetos exclusivamente a las normas del Estado miembro
en el que esté establecido el proveedor (legislación del Estado de origen) [28] . Ahora bien,
en determinadas circunstancias, las restricciones a la libre prestación de servicios pueden

13

**estar justificadas. En este contexto, el Tribunal establece una clara distinción entre las**
**medidas discriminatorias y las no discriminatorias.**

_**Las medidas discriminatorias**_ **sólo son compatibles con la legislación comunitaria en la**
**medida en que puedan inscribirse en el ámbito de las excepciones contempladas en el**
**artículo 56 del tratado, en particular, orden público, seguridad y salud públicas y si se**
**atienen al principio de proporcionalidad.**

_**Las medidas no discriminatorias**_ **pueden ser el resultado de la aplicación de las normas**
**nacionales a proveedores de servicios establecidos en el territorio de otro Estado**
**miembro que ya han de cumplir con los requisitos impuestos por la legislación de este**
**último. Estas restricciones sólo pueden justificarse al amparo de lo previsto en el artículo**
**59 si obedecen a motivos fundamentales relacionados con el interés público o si los**
**requisitos incluidos en las medidas restrictivas no han sido ya satisfechos por las normas**
**impuestas a dichos proveedores en el Estado miembro en el que están establecidos**
**(reconocimiento mutuo)** **[29]** **. Las "razones fundamentales relacionadas con el interés**
**público" (denominadas en lo sucesivo "objetivos de interés público") incluyen: la**
**protección de los trabajadores** **[ 30]** **;** **la protección los consumidores** **[31]** **, la protección de la**
**propiedad intelectual** **[32]** **, la defensa de la competencia y las transacciones comerciales**
**leales;** **la conservación del patrimonio histórico-artístico; la mayor difusión del**
**patrimonio artístico y cultural de un país** **[33]** **; las normas profesionales destinadas a la**
**protección de los receptores del servicio** **[34]** **; la protección del pluralismo** **[35]** **y de la política**
**lingüística** **[36]** **.**

**Además, la restricción a la libre circulación de servicios no puede imponerse por la mera**
**existencia de tales objetivos de interés público; para estar justificadas con arreglo a la**
**legislación comunitaria dichas restricciones deberán igualmente ser proporcionales a los**
**objetivos que se persiguen. El Tribunal ha especificado el significado de la**
**proporcionalidad:" constituye jurisprudencia reiterada de este Tribunal que las exigencias**
**impuestas a los proveedores de servicios deben ser apropiadas para garantizar la**
**realización del objetivo que se proponen y no ir más allá de lo necesario para su**
**consecución** **[37]** **. En otras palabras, no ha de ser posible obtener el mismo resultado con una**

**normas menos restrictivas.**

**No puede excluirse la posibilidad de que el TJCE haga extensiva su sentencia en el**
**asunto Keck (véase más arriba) al artículo 59. No obstante, de momento no es posible**
**señalar en términos generales la incidencia exacta de tal extensión, ya que dependerá en**
**gran parte del tipo de servicio considerado.**

_**Comunicación comercial y libertad de expresión**_

**Las comunicaciones comerciales podrán acogerse al principio de libertad de expresión**
**consagrado por el apartado 1 del artículo** **10** **del Convenio Europeo para la Protección de**
**los Derechos Humanos (ECHR) y por el artículo 19 del Pacto Internacional sobre**
**Derechos Civiles y Políticos (en lo sucesivo denominado Pacto de las NU). En realidad,**
**las comunicaciones comerciales son un vehículo de opiniones, información o ideas y,**
**como tal, pueden beneficiarse de la libertad de opinión y de recibir** **y trasmitir**

**14**

información e ideas sin la ingerencia de las autoridades públicas y sin tener en cuenta las
fronteras. La intervención de las autoridades públicas sólo puede justificarse si se atiene a
las condiciones establecidas en el apartado 2 del artículo 10 del ECHR o del artículo 19
del Pacto de las NU. En este contexto, la naturaleza específica de las comunicaciones
comerciales se explica a través de la aplicación del principio de proporcionalidad.

La Comisión Europea, El Tribunal de Derechos Humanos y el Comité de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas [39] han reconocido que las comunicaciones comerciales
pueden beneficiarse del principio de libertad de expresión tal como queda definido [40] .

Por lo que respecta al vínculo entre el artículo 10 ECHR y el artículo 19 del Pacto de las
NU, por un lado, y el Tratado CE, por otro, las restricciones a la libre circulación de
servicios deberán interpretarse a la luz del artículo 10 del ECHR [4l] y el artículo 19 del
Pacto de las NU [42] .

_**Derecho**_ _**derivado**_ _**sobre**_ _**mercado**_ _**interior**_

En los casos en que la aplicación de los principios sobre libre circulación consagrados
por el Tratado no baste para suprimir las barreras restrictivas (cuando las medidas
restrictivas nacionales se justifiquen con arreglo a la legislación comunitaria), habrá que
recurrir al derecho derivado. El objeto de esta legislación es establecer un nivel de
protección equivalente de los objetivos de interés público más importantes (protección
del consumidor, protección de menores, protección de la salud pública) a fin de suprimir
las barreras legales derivadas de las disparidades entre las normativas nacionales. Existen
una serie de directivas que afectan a las comunicaciones comerciales. Dichas directivas
están relacionadas, entre otras cosas, con la publicidad engañosa [43], los productos
alimenticios [44], los servicios financieros [45], los medicamentos [46], la protección de datos [47] y
la radiodifusión televisiva [48] .

**Posibles** **ventajas del** **mercado** **único**

El mercado interior ofrece grandes oportunidades a los individuos y organizaciones que
trabajan en las comunicaciones comerciales. Sin embargo, las encuestas llevadas a cabo
por la Comisión [49] indican que, en la práctica, estas ventajas no siempre pueden
aprovecharse plenamente. Las mencionadas encuestas señalan cinco tipo de ventajas: las
que benefician a los proveedores, a los usuarios, a los transmisores, a los consumidores y
a los organismos de autorregulación.

**Para los proveedores de servicios de comunicación comercial,** la existencia del
mercado interior implica que cualquier servicio prestado con arreglo a las normas
vigentes en el país de establecimiento podrá, en principio, prestarse libremente a otros
usuarios en otros Estados miembros, sin que haya que verificar en cada caso si es
compatible con las normativas de los países de acogida. Ello supondrá probablemente
una reducción de los costes de adaptación que ayudará a los proveedores de servicios a
ampliar sus actividades más allá de las fronteras nacionales. Con dicha ampliación
incrementarán la competencia en el mercado interior, promoviendo además una

15

prestación de servicios de comunicación comercial aún más rentable. Esta mayor
rentabilidad puede derivarse de la explotación de nuevas economías de escala o alcance,
que puede lograrse gracias al aumento del tamaño del mercado o, simplemente, a la
reorganización y revisión de los métodos existentes que a la luz de la nueva competencia
han quedado superados.

Habida cuenta de que existen muy pocos _servicios creativos_ dentro de la publicidad y los
servicios de marketing directo, los proveedores que ejercen su actividad en más de un
país se muestran interesados en formar equipos de creación centralizados.

_**Resultados**_ _**[50]**_ _**de la**_ _**encuesta**_

Los resultados de la encuesta demuestran que los proveedores de servicios intentan
operar en todo el mercado interior pero que topan con una serie de barreras (distintas de
las de naturaleza cultural). Al pedírseles una respuesta espontánea sobre los problemas a
los que habían de hacer frente en la prestación de servicios transfronterizos, el 23% de los
encuestados situó los problemas normativos en uno de los puestos preponderantes de la
lista de "barreras graves" (30% cultural y 13% económico). Además, el 99% de los
encuestados aludió a problemas normativos específicos. El 40% señaló que la única
forma de hacer frente a las dificultades era replegarse al ámbito local, o emprender
campañas totalmente diferentes en cada país. Los encuestados fueron unánimes en su
apreciación de que es mucho menos costoso ofrecer servicios de comunicación comercial
a gran escala en los Estados Unidos que en Europa.

**Los usuarios de comunicaciones comerciales** (ya sean fabricantes de productos de
grandes marcas o pequeñas o medianas empresas que tratan de acceder a nuevos
mercados) pueden beneficiarse en mayor o menor medida de los logros en este sector
dependiendo del tipo de marketing mix empleado.

Las estrategias de marcas son específicas de un determinado sector, pero no de un
determinado país. Ello explica que, en principio, los usuarios intenten aplicar las mismas
estrategias de marcas y combinaciones de comunicaciones comerciales al acceder a un
nuevo mercado nacional. Aunque la aplicación de la estrategia pueda tener que adaptarse
a la cultura local, es preferible que los valores, mensajes y herramientas de comunicación
comercial básicos sean similares y coherentes, y debe seguir siendo la oficina central de
la empresa quien se encargue de la planificación. Por este motivo, los usuarios tendrán
sumo interés en desarrollar campañas transfronterizas dentro del mercado interior y les
resultará ventajoso poder recurrir a una gama más amplia de proveedores de servicios.
Esta mayor variedad puede ayudarles a lograr un _servicio de mayor calidad a un precio_
_más razonable_ y, quizás, a crecer lo suficiente como para beneficiarse de las economías
de escala o alcance. Además, pueden producirse tres tipos de ahorro en los costes:

(i) En primer lugar se reducen los costes de investigación sobre la legislación.
Cuanto menores sean las divergencias normativas, menor será la necesidad del
usuario de comprobar cada grupo de normas nacionales. Otra de las razones por
las cuales estos costes pueden resultar importantes es que las inversiones de

16

marcas son sensibles a cualquier publicidad negativa que pueda derivarse de la
incoación de acciones legales.

(ii) En segundo lugar, se reducen los costes de marketing ya que se permite a las
empresas efectuar campañas transfronterizas normalizadas.

(iii) En tercer lugar, disminuyen los costes de distribución. Fabricantes y minoristas se
sirven de las comunicaciones comerciales como armas competencia. Si la
disparidad de las legislaciones impide el uso efectivo de esta herramienta
competitiva por parte de los fabricantes en sus negociaciones con los
importadores minoristas, los primeros tendrán que pagar relativamente más para
acceder a la cadena minorista en cuestión. El buen funcionamiento del mercado

interior compensaría este desequilibrio.

La planificación y la elaboración de una estrategia global para el mercado interior se
coordinan de forma cada vez más centralizada. Las razones son las siguientes: en primer
lugar, la _eficacia:_ la planificación, concepción y ejecución de campañas nacionales
distintas incrementa los costes y reduce la competitividad, ya que se pierde la sinergia
que podría crear una campaña transfronteriza coordinada; en segundo lugar, _la necesidad_
_**de**_ _**mantener**_ _**la credibilidad de la marca en toda**_ _**Europa:**_ **teniendo en cuenta que la**
información fluye a través de las fronteras cada vez más fácilmente, unas campañas
nacionales divergentes que vehiculen mensajes contradictorios pueden minar la posición
competitiva de la empresa.

_**Resultados**_ _**de la**_ _**encuestas.**_

Existen multitud de servicios de comunicación comercial transfronterizos que no abarcan
toda la Unión Europea sino que, más bien, se concentran en unas determinadas fronteras.
Siempre en la medida en que lo permiten los factores cultural y normativo, existe un
intento creciente por parte de las empresas de emplear estrategias similares en los
mercados distintos del nacional.

A la pregunta formulada a los usuarios de cuál era el tipo de problema que creaba más
obstáculos al comercio (si el cultural, el normativo o el económico), el 24% respondió
que el cultural, el 19% el normativo y el 11% mencionó problemas económicos
estructurales (sólo el 13% declaró no tener problemas y el 23% consideró que no era
posible determinar cuál de los tres era el más importante). Cuando se les pidió que
pasaran revista a toda la gama de dificultades experimentadas, el 92% admitió haber
encontrado problemas culturales (un concepto que para ellos abarcaba aspectos tales
como la ética profesional, las técnicas de distribución, o las restricciones normativas).

Además de hacer frente a esas diferencias culturales, el 88% de los usuarios (sin
distinción por países) declaró que, a las dificultades ya existentes para efectuar servicios
transfronterizos de comunicaciones comerciales, se añadían las disparidades y
restricciones normativas.

17

Asimismo, todos los tipos de comunicación comercial llevaban aparejados problemas
normativos, y entre los más afectados por dichos problemas se encontraban la promoción
de ventas, el marketing directo y el patrocinio.

**Los medios de comunicación y otros transmisores** (incluidos los organizadores de
actos culturales y deportivos) también se benefician del mercado único. La mayor
eficacia en el sector de las comunicaciones comerciales europeo permitirá un mayor
crecimiento de las actividades de venta de estos medios, sobre todo de las
transfronterizas.

_Resultados_ _de las encuestas_

Al solicitar de los transmisores una respuesta espontánea, éstos estimaron las diferencias
culturales como el aspecto más conflictivo del mercado interior. Sin embargo, un 45%
destacó la cuestión de las barreras normativas y el 30% consideró la existencia de dichas
barreras el problema más grave. Un 35% estimó que las diferencias afectaban
directamente al nivel de sus actividades, aunque el 60% reconoció que afectaban sobre
todo a los negocios de sus clientes.

Curiosamente, aunque los usuarios y proveedores declararon recurrir principalmente a la
prensa como medio para la prestación de servicios de comunicación en el extranjero,
fueron sin embargo la radio y la televisión quienes confesaron absorber la mayor parte de
las "importaciones" de comunicaciones comerciales transfronterizas (ello refleja
probablemente la tendencia de la prensa a depender de los compradores nacionales de
medios de comunicación, lo cual podría ser indicativo de una infravaloración de los
ingresos por publicidad que podrían generar los mercados no nacionales). El 80% de los
encuestados vendió espacio publicitario a usuarios de comunicaciones comerciales en
otros Estados miembros y el 60% incluyó publicidad originada en otros Estados
miembros. La mayoría de los transmisores tienen la esperanza de que, en el futuro,
aumente la comunicación comercial transfronteriza pero, especialmente, "la publicidad
no tradicional" y, en particular, las actividades _"below the_ _line"_ _[5]]_ _._

**Los consumidores** saldrán beneficiados con el aumento del comercio intracomunitario y
la reducción de los efectos de la fragmentación. La disminución de los costes de
marketing y la emergencia de un entorno empresarial más competitivo se traducirán
probablemente en una mayor capacidad de elección y unos precios más competitivos
para los consumidores. Los individuos, empresas y otros profesionales estarán más
informados a la hora de adoptar decisiones con respecto a una gama de bienes y servicios
que será a su vez mayor. El enfoque normativo del mercado interior traerá consigo una
acción directa más eficaz por parte del país en el que se ha originado el servicio de
comunicación cuando éste infrinja las leyes o normativas.

_Resultados de las encuestas_

Por lo que respecta a _las asociaciones de consumidores_ (de las que se recibieron 10
respuestas), sin infravalorar la importancia de los problemas culturales, se hizo más
hincapié en el problema de las traducciones inexactas, que podían inducir a confusión a

18

los consumidores de los mercados no nacionales. Las asociaciones de consumidores son

conscientes de las oportunidades que brinda el mercado interior pero les preocupa que su
funcionamiento no esté siendo todo lo eficaz que debiera a causa de las diferencias en las
legislaciones que impiden la posibilidad de reclamación por parte de los consumidores en
los países de acogida y, por consiguiente, reclaman una armonización más estricta. Esta
reclamación de unas normas más estrictas se deriva de la impresión de que los
consumidores se hallan totalmente desarmados ante los servicios de comunicación

comercial nocivos procedentes de otros países. Ello vuelve a confirmar la opinión de que,
en la actualidad, el mercado interior no está brindando todas las ventajas esperadas.

La legislación comunitaria no afecta a la distribución de competencias entre las
autoridades y los **organismos autorreguladores.** Permite a dichos organismos seguir
desempeñando su función reguladora a escala nacional aunque a la vez los obliga, al
igual que a los poderes públicos, a atenerse a los principios del mercado interior siempre
que deseen controlar los servicios de comunicación comercial procedentes de otros
Estados miembros.

_Resultados de la_ _encuesta_

Las respuestas de los _organismos autorreguladores_ difirieron de las de los demás
encuestados. Diez de ellos indicaron que el sector en el que se habían registrado mayores
problemas a escala transfronteriza era el del correo directo (con respecto al cual no tenían
claro la acción a emprender) así como el de las campañas de prensa y de televisión
paneuropeas. En su opinión, el problema clave solía ser la falta de comprensión de las
distintas "culturas". Al contrario que los demás grupos encuestados, (que tendían a
destacar la disparidad de las normativas, más que su naturaleza restrictiva) los
mencionados organismos consideraron que, en general, la legislación era demasiado
restrictiva y que había que dar mayor cabida a la autorregulación. Sin embargo, la
mayoría opinaba que los anunciantes debían conocer mejor las diferencias culturales y
tendía a creer que no era necesario armonizar las distintas normativas en toda la
Comunidad.

**El advenimiento de la Sociedad de la Información.**

A grandes rasgos, el advenimiento de la Sociedad de la Información repercute en los
servicios de comunicación comercial de cuatro formas distintas:

En primer lugar, las nuevas infraestructuras digitales de comunicación constituyen un
_nuevo_ _transmisor_ de tales servicios que permite la fusión de técnicas de marketing directo
con técnicas de publicidad creativas. Aunque las previsiones sobre la actividad de
marketing a través de Internet difieren enormemente, todas ellas coinciden en predecir
un crecimiento significativo de ésta [52] . Evidentemente, los usuarios emplearán estos
nuevos transmisores y herramientas de comunicación comercial como complemento a los
métodos ya existentes.

19

**En segundo lugar, la aceleración de la transmisión y las posibilidades de selección del**
**público facilitarán enormemente las comunicaciones comerciales transfronterizas. Todos**
**estos servicios se ofrecerán** **de punto a punto desde un Estado miembro a otro.**
**Contrariamente al marketing por correo directo, esta interacción es prácticamente**
**instantánea. En comparación con los servicios de videotexto o telecompra existentes, el**
**potencial creativo de las herramientas multimedia es muy prometedor, aunque su gestión**
**sea aún muy costosa. La resistencia cultural será relativamente pequeña,** **porque la**
**comunicación adoptará una forma internacional totalmente innovadora.**

**En tercer lugar, conducirá a** _**una integración de los servicios de comunicación comercial**_
_**con la venta minorista a distancia,**_ **lo que permitirá la compra a distancia interactiva, que**
**probablemente revolucionará por completo el concepto de telecompra** **[53]** **. De hecho, los**
**proveedores ya están invirtiendo en ideas tales como catálogos de venta y centros**
**comerciales interactivos en línea .**

**Por último, los transmisores de otros servicios nuevos de la Sociedad de la Información**
**harán lo posible por ofrecer nuevas comunicaciones comerciales** **(por ejemplo,**
**publicidad interactiva) con objeto de que** _**sus servicios sean asequibles desde el punto de**_
_**vista económico**_ **(en la práctica, las comunicaciones comerciales servirán de soporte a los**
**demás servicios nuevos).**

**Estos avances en las comunicaciones comerciales harán más necesaria que nunca la**
**resolución de los problemas normativos transfronterizos. La naturaleza de estas nuevas**
**redes incrementará la necesidad de un marco legislativo basado en los principios del**
**mercado interior y, más concretamente, en el del control en el país de origen, siempre que**
**sea posible y oportuno. Internet constituye un claro ejemplo en este sentido, puesto que**
**una vez enviado a través de esta red, un mensaje podrá recibirse instantáneamente en**
**cualquier lugar del mundo. Una normativa basada en el control en el país de origen**
**aumentará las probabilidades de detectar a las personas que infrinjan la ley.**

**El enfoque normativo actual podría resultar cada vez más ineficaz para los consumidores**
**e incapaz de proporcionar un nivel de protección suficiente a los usuarios, que son**
**conscientes de que las inversiones en la creación de marcas son las más vulnerables a la**
**publicidad negativa. Ambos factores reducirían la oferta y la demanda potenciales de**
**nuevos servicios de comunicación comercial interactivos en línea. Este fenómeno no sólo**

**debilitaría la competitividad de las empresas europeas, sino que podría minar el**
**desarrollo de las infraestructuras de la Sociedad de la Información europea.**

**A pesar de tener una clara importancia para el desarrollo de sus actividades actuales y**
**futuras, los principios del mercado interior no son los únicos objetivos comunitarios**
**relevantes** **en el ámbito de las comunicaciones comerciales.**

**CUMPLIMIENTO DE OTROS OBJETIVOS COMUNITARIOS**

**El Tratado CE establece otros objetivos, en particular el de salud pública (artículo 129)**
**y el de protección del consumidor (129 A), que pueden influir en las comunicaciones**

**20**

comerciales. Dedicaremos las siguientes páginas de esta primera parte del Libro Verde
a estudiar someramente éstos y otros objetivos comunitarios importantes.

**Política de protección del consumidor**

El artículo 129A del Tratado exige claramente de la Comunidad la resolución de todas
las cuestiones que afectan al consumidor y no sólo de las relacionadas con el mercado
interior. Esta obligación implica un análisis detallado de la subsidiariedad a todos los
niveles de forma que puedan adoptarse las soluciones adecuadas. Con el advenimiento
de la Sociedad de la Información, la adecuada protección del consumidor podría exigir
una mayor cooperación transnacional desde el punto de vista normativo. La
mundialización de los suministros tan anunciada por dicha Sociedad de la Información
hará necesaria una adaptación comparable de los sistemas normativos en las áreas que
no competen al mercado interior. Esta adaptación tendrá una importancia fundamental
por lo que respecta al deseo de participación de los consumidores: la Comisión y los
Estado miembros deberán ocuparse de estas cuestiones. En este contexto, conviene
tener presente que las medidas basadas en el artículo 129 A pueden ser de carácter
mínimo, es decir, que los Estados miembros pueden adoptar disposiciones más estrictas
con vistas a garantizar un mayor nivel de protección al consumidor.

**Política industrial**

El Tratado CE aporta un fundamento jurídico para la aplicación de la política industrial
con objeto de "asegurar la existencia de las condiciones necesarias para la
competitividad de la industria comunitaria" (apartado 1 del artículo 130). El apartado 2
del artículo 130 añade que a fin de lograr dichos objetivos, los Estados miembros "se
consultarán mutuamente en colaboración con la Comisión y, siempre que sea necesario,
coordinarán sus acciones". La Comisión tiene como tarea específica "adoptar cualquier
iniciativa adecuada para fomentar dicha coordinación".

Con objeto de respaldar las acciones llevadas a cabo a escala nacional, la Comunidad
contribuirá a la consecución del objetivo de mejora de la competitividad adoptando
medidas horizontales en una serie de políticas comunes (tales como investigación,
cohesión, formación profesional, redes y comercio exterior). Asimismo, con arreglo al
apartado 1 del artículo 130 del Tratado, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la
Comisión "podrá tomar medidas específicas destinadas a apoyar las acciones que se
lleven a cabo en los Estados miembros a fin de realizar los objetivos contemplados" [54] .

Tendiendo en cuenta que, al mejorar la eficacia del marketing, los servicios de
comunicación comercial contribuirán en general a que la industria logre el objetivo de
competitividad que se ha fijado, dichos servicios podrán quedar cubiertos por
iniciativas en este sector.

**Política de competencia**

**21**

En general, las actividades de comunicación comercial tanto de los "proveedores"
como de los "usuarios " y "transmisores" entran en el ámbito de aplicación de las
normas de competencia del Tratado CE. Dado el papel competitivo de las
comunicaciones comerciales dentro del mercado interior, los acuerdos restrictivos de la
competencia que limitan la libertad de las partes de ofrecer, transmitir, utilizar o
comprar dichas comunicaciones, quedan, según lo dispuesto en el apartado 1 del
artículo 85 del Tratado, prohibidos.

No obstante, los acuerdos restrictivos de la competencia en el sector de las
comunicaciones comerciales pueden disfrutar de una exención si cumplen las
condiciones establecidas en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado. Un ejemplo de
ello, que muestra asimismo la incidencia directa de las comunicaciones comerciales en
la relación comercial entre los fabricantes y los distribuidores, es el punto 8.b) del
artículo 3 del Reglamento de la Comisión relativo a la aplicación del apartado 3 del
artículo 85 del Tratado a determinadas categorías de acuerdos de distribución y de
servicios de venta y de postventa de vehículos automóviles. Dicha disposición autoriza
a los fabricantes a prohibir a los distribuidores que hagan prospección de clientela,
fuera de su territorio, para los productos contractuales y otros correspondientes
utilizando medios de publicidad personalizada.

**Protección de la salud pública**

El artículo 129 del Tratado dispone que la Comunidad contribuya a lograr un alto nivel
de protección de la salud, en particular mediante medidas preventivas. La Comunidad
debe combatir las principales plagas sanitarias, mencionándose expresamente la lucha
contra la toxicomanía.

El Tratado establece que las exigencias en materia de protección de la salud formen
parte integrante de las demás políticas comunitarias. Esta obligación se aplica asimismo
a la actuación comunitaria en el campo de las comunicaciones comerciales.

Una de las obligaciones fundamentales de la Comisión en la aplicación del artículo
129 es la de actuar de enlace con los Estados miembros en la coordinación de las

políticas y programas relacionados con la prevención, tales como la prevención de la
toxicomanía, la investigación y el análisis de la etiología y transmisión de las
enfermedades, así como la información y la educación sanitarias. En su plan de acción
en materia de salud pública, la Comisión preveía ocho propuestas de programas, de las
cuales tres, relativas:

     - al cáncer,

    - al sida y otras enfermedades transmisibles, y

    - a la promoción de la salud,

**22**

**han sido ya aprobadas. Otras dos propuestas, que están siendo debatidas actualmente en**
**el Consejo y el Parlamento Europeo, se refieren a:**

**- la toxicomanía y**

**- el seguimiento sanitario.**

**La Comisión tiene previsto presentar en breve otras tres propuestas sobre:**

**- las enfermedades relacionadas con la contaminación,**

**- las enfermedades poco frecuentes y**

**- los accidentes y lesiones.**

**Además, la Comisión publica todos los años un informe sobre la integración de las**
**exigencias sanitarias en las demás políticas de la Comunidad y sobre la situación**
**sanitaria en la Comunidad. Asimismo, ha presentado una comunicación referente a una**
**red de vigilancia de las enfermedades transmisibles.**

**La política sanitaria orientada** **al** **público en general, y en particular cuanto se relaciona**
**con la información y protección de la salud, da lugar, especialmente en los Estados**
**miembros, a la adopción de una serie de medidas vinculadas a las comunicaciones**
**comerciales. La Comisión ha presentado una propuesta de directiva relativa al tabaco**
**en la que preconiza que, en determinadas circunstancias, se prohiba la publicidad del**
**tabaco y sus labores. Dentro de los programas de salud pública se organizan**
**importantes campañas a escala comunitaria, tales como la Semana Europea contra el**
**Cáncer. A nivel nacional se realizan muchas otras campañas sanitarias, que, si bien son**
**financiadas por el Estado, se encomiendan a proveedores de servicios de comunicación**
**comercial. Asimismo, son consideraciones sanitarias las que han llevado a los Estados**
**miembros a exigir que se incluyan ciertas advertencias en las comunicaciones**
**comerciales destinadas a promocionar determinados productos.**

**Dado el importante papel que desempeñan en este ámbito la información y la educación**
**sanitarias, es previsible la aplicación de medidas conectadas con las comunicaciones**

**comerciales.**

**Política audiovisual**

**La política audiovisual de la Comunidad tiene dos grandes objetivos:**

**- crear un** **"Espacio Audiovisual** **Europeo" y garantizar su correcto**
**funcionamiento, en particular mediante la libre circulación efectiva de los**
**servicios de radiodifusión, y**

**23**

**- aumentar la competitividad de la industria europea de producción de películas**
**y programas televisivos.**

**Al intentar alcanzar ambos objetivos se tienen plenamente en cuenta los aspectos**
**culturales específicos del sector audiovisual.**

**Para aplicar la política audiovisual se recurre a dos tipos de instrumentos comunitarios,**
**a saber, medidas normativas tales como la directiva sobre la televisión sin fronteras, y**
**contribuciones económicas, como, por ejemplo, en el programa MEDIA II.**

**La directiva sobre la televisión sin fronteras (Directiva 89/552/CEE del Consejo, sobre**
**la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas**
**de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión**
**televisiva) constituye la piedra angular del marco jurídico del Espacio Audiovisual**
**Europeo. Su primer objetivo es crear las condiciones legales necesarias para la libre**
**circulación de los servicios de radiodifusión y fomentar así su desarrollo en toda la**
**Comunidad** **[55]** **.**

**La libre circulación queda garantizada a través de los siguientes mecanismos:**

**- Los organismos o empresas de radiodifusión sólo pueden estar sujetos a las**
**normas del Estado miembro del que dependan (aquel en el que están establecidos) y**
**han de observar unas normas comunes mínimas ("ámbitos coordinados");**

**- Los Estados miembros deben garantizar la libertad de recepción y no pueden**
**poner trabas a la retransmisión de** **programas** **desde otros Estados miembros por**
**motivos que entren dentro de los ámbitos coordinados.**

**Dado que uno de los ámbitos coordinados es la publicidad y el patrocinio televisivo, la**
**directiva tiene especial trascendencia para las comunicaciones comerciales. La**
**publicidad y el patrocinio forman parte integrante de muchos programas de televisión y**
**constituyen su principal fuente de** **financiación,** **con independencia de que sean emitidos**
**por cadenas públicas o privadas. La plena aplicación de esta directiva, basada en el**
**principio del país de origen, que representa la única forma viable de desarrollar la**
**teledifusión transfronteriza, reviste, por tanto, particular importancia para la expansión**
**de las comunicaciones comerciales. A su vez, la maximización de los ingresos que las**
**cadenas de televisión obtienen a través de la publicidad y el patrocinio contribuirá**
**considerablemente a alcanzar el otro gran objetivo de la política audiovisual, esto es, el**
**desarrollo de las industrias productoras de películas y programas de televisión. La**
**interrelación económica existente entre estos sectores -la radiodifusión, las**
**comunicaciones comerciales y la producción de programas- hace que todos ellos estén**
**interesados en la definición de una verdadera política tanto en el terreno audiovisual**
**como en el de las comunicaciones comerciales.**

**Actualmente, la directiva se está actualizando y se están aclarando algunos puntos. En**
**lo que respecta al sector de las comunicaciones comerciales, uno de los principales**
**objetivos de esta revisión consiste en liberalizar las compras por televisión, haciendo**

**24**

**menos restrictivas las normas correspondientes. Por lo demás, las disposiciones de**
**1989 sobre publicidad y patrocinio han demostrado su validez, proporcionando un**
**marco adecuado para el desarrollo de la publicidad y el patrocinio televisivos y**
**ofreciendo al mismo tiempo al consumidor un nivel satisfactorio de protección. Por**
**consiguiente, la Comisión no ha previsto introducir grandes cambios en las mismas. En**
**cambio, ha propuesto reforzar el principio del país de origen establecido por la**
**directiva, aclarando las normas de determinación de la legislación aplicable.**

**25**

**Política cultural**

**En el área cultural, la Comisión ha reconocido el destacado papel que las**
**comunicaciones comerciales pueden desempeñar como fuente adicional de ingresos**
**estatales, así como la repercusión que la política cultural puede tener sobre estos**
**servicios. En su comunicación de 1992** **[56]** **, la Comisión afirmaba que aunque siguen**
**siendo las autoridades de los Estados miembros quienes tienen la responsabilidad**
**fundamental en la financiación de la cultura, no debe olvidarse la función**
**complementaria del patrocinio. La Comunidad está analizando con interés dicha**
**función y ha realizado tentativas con objeto de probar el enfoque de red** **[57]** **. En general,**
**y por lo que respecta al espacio sin fronteras, la Comisión podría mejorar su sistema**
**de información sobre las ventajas de** **financiar** **las actividades artísticas en los Estados**
**miembros, dada su diversidad y complejidad; promover el intercambio de información**
**y la selección de iniciativas originales para la utilización de los recursos culturales**
**(estructurales, económicos o humanos) y fomentar el encuentro entre artistas,**
**promotores de proyectos y patrocinadores sin ingerencia alguna en su respectiva**
**libertad individual.**

_**Invitación**_ _**al**_ _**comentario**_

_Objetivos del mercado_ _interior:_

_La Comisión agradecería la_ _recepción de comentarios_ _sobre el papel actual y futuro_
_de los principios del mercado interior en el ámbito de las comunicaciones_
_comerciales. En particular, desearía recibir información adicional sobre la_
_naturaleza de las barreras reales o potenciales al funcionamiento de mercado_
_interior que los encuestados_ _hayan_ _podido detectar o_ _determinar._ _Dado que se prevé_
_un incremento de las_ _comunicaciones comerciales_ _transfronterizas,_ _la Comisión está_
_interesada en recibir comentarios a propósito de los nuevos servicios de_
_comunicación comercial_ _(en_ _forma de_ _experiencia_ _piloto o ya comercializados) así_
_como de los nuevos tipos de barreras al mercado interior que puedan estar_
_apareciendo._

_Otros objetivos:_

_El papel de la Comunidad podría irse desarrollando a medida que las_
_comunicaciones comerciales adquieran un papel más relevante, con el advenimiento_
_de la Sociedad de la Información. Habida cuenta de que es necesario aplicar el_
_principio de la_ _subsidiariedad?_ _[8]_ _,_ _la_ _Comisión_ _desearía recibir comentarios sobre las_
_implicaciones del esperado crecimiento de las comunicaciones transfronterizas, que_
_podría dar lugar a una participación más activa de la Comunidad, en relación con_
_los objetivos de_ _otras_ _políticas_ _consagrados_ _por el_ _Tratado_ _de la Unión._

###### **26**

**PARTE II.** **EVALUACIÓN** **DE** **LA** **NECESIDAD** **DE** **UNA** **ACCIÓN**

**COMUNITARIA**

###### **Resumen**

Los resultados de las encuestas sugieren que, por lo que respecta a las
comunicaciones comerciales, aún no se ha cumplido el objetivo de la implantación
de un mercado interior. Existen varias razones que explican que las medidas
nacionales diverjan sustancialmente y constituyan barreras potenciales a las
actividades transfronterizas. Estas fuentes de divergencia persistirán con el
incremento de las comunicaciones comerciales transfronterizas derivado del

advenimiento de la Sociedad de la Información. Existe el riesgo de que se produzcan
respuestas de tipo normativo incoherentes, por lo que puede ser necesaria una acción
comunitaria. Se solicita a los encuestados que faciliten su opinión sobre la necesidad
de una acción comunitaria.

**RAZONES PARA LA EXISTENCIA PE ANTIGUAS Y NUEVAS BARRERAS AL MERCADO**
**INTERIOR** **_**

**El entorno normativo actual se basa en tradiciones jurídicas nacionales**
###### **divergentes;**

Las medidas nacionales en el ámbito a que se refiere el presente Libro Verde se
sustentan en tres tipos de legislación: la legislación sobre competencia desleal, sobre
protección del consumidor y una legislación más específica sobre protección del
interés público superior. La disparidad de los objetivos perseguidos por los distintos
Estados miembros explican en parte, la distinta importancia concedida a estas fuentes
de legislación nacional [59] .

_**(i) Legislación**_ _**sobre**_ _**competencia**_ _**desleal**_ _**[60 ]**_

El objetivo de estas legislaciones [61] es evitar los abusos a que pueda dar lugar la libre
competencia industrial y comercial. Así por ejemplo, todos los Estados miembros
tratan de controlar estrictamente y, a menudo, prohiben las comunicaciones
comerciales que causan confusión o descrédito (libelo o calumnia) o que explotan o
diluyen la reputación de los competidores (por ejemplo, el uso ilegal de marcas
comerciales). En contraste, el tratamiento de la publicidad comparativa (que implica la
comparación de productos o servicios con los mismos productos o servicios ofrecidos
por otro competidor) difiere de unos Estados miembros a otros, tendiendo a estar más
controlada (incluso prohibida) en los países donde el alcance de la definición de
"auténtico" o "engañoso" es más restringido.

La legislación sobre competencia desleal se ha desarrollado de diversas formas en todo
el ámbito comunitario; unas veces, como parte de una legislación más general sobre

**27**

**comportamiento de mercado (Dinamarca. Finlandia y** **Suecia^** **o sobre prácticas**
**comerciales (Bélgica); otras, mediante la separación y el desarrollo independiente de**
**ciertas secciones de una ley sobre competencia desleal (por ejemplo la legislación**
**española y portuguesa sobre publicidad o la ley de protección del consumidor de**
**Grecia). La legislación de determinados Estados miembros se basa principalmente en el**
**derecho de competencia desleal. Algunos, incluso, están endureciendo su legislación.**
**Suecia, por ejemplo, está tratando de reinstaurar el concepto de protección de los**
**competidores.**

_(ii)_ _Legislación_ _sobre protección_ _del_ _consumidor_

**Esta rama del derecho, relativamente reciente** **[62]** **, se está convirtiendo en algunos**
**Estados miembros como Suecia y Grecia en una fuente de nuevas normas relacionadas**
**con las comunicaciones comerciales. No hay que olvidar el nexo entre esta legislación**
**y la de competencia desleal, ya que en muchos casos la ley trata de proteger al**
**consumidor regulando la competencia entre fabricantes y minoristas.**

**La legislación sobre protección del consumidor cubre la publicidad engañosa, la**
**influencia indebida sobre dicho consumidor, los precios excesivamente bajos, los**
**descuentos, los regalos y las ofertas de promoción. Algunas de estas áreas entran**
**también dentro del ámbito de aplicación de la legislación sobre competencia desleal, lo**
**que puede provocar conflictos de intereses entre ambos objetivos; por ejemplo, se**
**puede estimar que la publicidad comparativa es una fuente de información muy útil**
**para el consumidor** **pero desde el punto de vista de los competidores puede ser**
**perjudicial, ya que puede transmitir la imagen de que se están promocionando**
**productos o servicios menos ventajosos.**

_(iii)_ _Legislación_ _especifica_ _para_ _la protección_ _del_ _interés_ _público superior_

**Han surgido legislaciones que tratan de proteger no tanto los intereses del posible**
**consumidor final como los de la sociedad en general. Dichas legislaciones tienen un**
**amplio alcance, aunque también pueden aplicarse a un producto específico, e incluyen**
**la protección de los derechos humanos con arreglo a lo dispuesto en el Convenio**
**europeo para la protección de los derechos humanos** **[ 63]** **(derecho de libertad de**
**pensamiento, conciencia y opinión, derecho de respeto de la intimidad, etc) y que se**
**amplia además a los siguientes ámbitos: protección de la seguridad y la salud públicas,**
**protección de menores, protección del pluralismo de los medios de comunicación,**
**protección frente al comportamiento antisocial (que cubre aspectos tales como el buen**
**gusto y la decencia y, en general, las leyes y normas de autorregulación destinadas a**
**salvaguardar la dignidad humana y prohibir la discriminación por motivos de raza,**
**sexo o nacionalidad); protección de la cultura y del patrimonio nacional, en particular,**
**en Grecia (donde se inscribe en una legislación sobre protección del consumidor más**
**general), y en Francia y Bélgica, donde existen medidas específicas relacionadas con el**
**idioma. Las legislaciones sobre productos específicos se han elaborado teniendo**
**presentes estas categorías. Por ejemplo, las diversas restricciones aplicadas a la**
**publicidad de productos alimenticios y de artículos peligrosos (como armas de fuego) o**
**a las comunicaciones comerciales sobre medicamentos y servicios médicos y**

**28**

paramédicos se inscriben en el contexto de la seguridad y la salud públicas, como se
inscriben asimismo las aplicadas a la publicidad sobre tabaco y alcohol.

**Variedad de tipos y niveles en las medidas nacionales**

La elección de un determinado instrumento por parte de un Estado miembro estará
determinada tanto por la tradición normativa de este último como por sus actuales
prioridades políticas. Las medidas adoptadas por los Estados miembros persiguen
claramente una amplia gama de objetivos políticos nacionales. Estos últimos coinciden
con algunos de los objetivos de interés público reconocidos por el derecho comunitario.
Un análisis detallado de las medidas nacionales [64] actuales conduce a las siguientes
conclusiones:

_(i)_ _Los Estados miembros justifican de distinta forma sus medidas legislativas __

En los diversos Estados miembros, medidas similares destinadas a regular las mismas
actividades se justifican aduciendo distintos objetivos de interés público. Por ejemplo,
las medidas sobre publicidad engañosa se justifican invocando objetivos tales como la
protección del consumidor (en el Reino Unido e Irlanda); la protección del consumidor
y de la propiedad intelectual e industrial (PII) (Dinamarca, Francia, Austria, Bélgica,
Luxemburgo, Alemania, los Países Bajos y Grecia); la protección del consumidor, la
protección de la PII y la protección de la ética profesional (Finlandia); protección del
consumidor, protección de la PII y protección de menores (España, Suecia e Italia),
protección del consumidor, protección de la PII y protección de la salud pública
(Italia). En los distintos países, se concede un peso distinto a los dos objetivos
principales de protección del consumidor y de la PII. Aquellos con mayor tradición en
derecho de competencia desleal tienden a elaborar leyes sobre publicidad engañosa
teniendo en cuenta la protección de la PII.

(ii.) _El nivel de las_ _restricciones_ _tiende a reflejar el_ _objetivo perseguido_

El nivel de restricción puede variar significativamente entre Estados miembros según el
objetivo perseguido. Por ejemplo, las restricciones al patrocinio se justifican aduciendo
diferentes objetivos de interés público en los distintos Estados miembros. Aunque en la
mayoría de los casos se busca la protección del pluralismo (en todos los Estados
miembros salvo Finlandia, Luxemburgo, Bélgica y Austria), en otros se persigue la
protección de los consumidores (Suecia, Finlandia, Reino Unido, los Países Bajos,
Bélgica y Austria), la protección de menores (Suecia, Reino Unido, Irlanda, Italia, y
España), la protección de la salud pública (Italia, Reino Unido, Suecia, Dinamarca,
Alemania, Francia y los Países Bajos), la protección de la PII (Austria, Bélgica y
Suecia) y la protección de la moralidad pública (Reino Unido). La propia restricción
puede variar tanto en términos de ámbito de aplicación como de grado de restricción.
Por ejemplo, la protección del pluralismo implica un ámbito de aplicación más extenso
(todos los programas de radio y televisión) pero una restricción menor (identificación
clara). Por el contrario, la protección de la salud pública implica un ámbito de

29

**aplicación muy limitado (los patrocinadores del tabaco y el alcohol) y unos niveles**
**muy elevados de restricción (que pueden llegar a la prohibición absoluta).**

**30**

_**(Hi)**_ _**Hay que tener en cuenta que los efectos de una medida pueden afectar a otros**_
_**objetivos _**_

Una medida adoptada con un objetivo concreto puede influir o incluso oponerse a otros
objetivos. Así, a nivel general, un Estado miembro convencido de que las
comunicaciones comerciales están influyendo indebidamente en el comportamiento del
consumidor puede imponer restricciones a dicha actividad, aun reconociendo que la
medida puede tener repercusiones negativas sobre la competencia. Asimismo, puede
darse la situación inversa. Las autoridades normativas nacionales tienen que sopesar
constantemente el logro de un objetivo y el efecto directo e indirecto que la medida
adoptada para su consecución puede tener en otros sectores.

Teniendo en cuenta la variedad de tradiciones jurídicas existente y las divergencias en
las prioridades y en las opciones políticas, no es de sorprender que al traspasar las
fronteras las comunicaciones comerciales se vean enfrentadas a un marco normativo

muy distinto del de su país de procedencia. Ello puede dificultar o desincentivar el
ejercicio de las libertades fundamentales del mercado interior [65] .

###### **Riesgo de futuras barreras al mercado interior**

La Sociedad de la Información introducirá en el mercado nuevas formas de

comunicación comercial. Los cambios realizados en las legislaciones nacionales
podrían provocar una nueva fragmentación del mercado interior. Además, teniendo en
cuenta que dichas comunicaciones tenderán a ser de carácter transfronterizo,
diferencias normativas que hasta el momento no habían planteado problemas pueden
convertirse en nuevas barreras al mercado interior. Una vez más, puede ser necesaria
la intervención preventiva de la Comunidad a nivel europeo.

**LA** **COHERENCIA** **PE LAS** **MEDIDAS** **COMUNITARIAS AMENAZADA** _

Tal como acabamos de exponer, las comunicaciones comerciales sufren el influjo de
diversas posturas jurídicas y una extensa gama de objetivos de interés público,
dependiendo del Estado miembro considerado. Dado que estos servicios son cada vez
más de carácter transfronterizo, los enfoques normativos divergentes entrarán cada vez
más en conflicto. En un futuro, estas situaciones de conflicto podrían constituir un
motivo de presión para que se adopten medidas comunitarias orientadas exclusivamente
hacia uno de tales objetivos de interés público, sin que se tomen debidamente en
consideración las demás políticas. La coherencia y la eficacia de este tipo de medidas,
con independencia de su legitimidad, son discutibles, especialmente si se tiene en
cuenta que pueden impedir considerablemente el desarrollo de los servicios de
comunicación comercial.

Por ejemplo, con objeto de evitar que los consumidores se vean indebidamente
influenciados (protección del consumidor) puede reclamarse la prohibición de todas las
promociones de ventas y publicidad sobre los nuevos servicios en línea. Si se tiene en
cuenta que el desarrollo de estos servicios dependerá en gran medida de la promoción

31

de ventas (descuentos, ofertas, etc) y la publicidad, el satisfacer incondicionalmente
esta reclamación en aras de la protección del consumidor puede tener efectos
perjudiciales sobre la política industrial destinada a desarrollar nuevos servicios en la
Sociedad de Información.

Para que exista cierta coherencia, habrá que tomar en consideración todos los objetivos
importantes.

##### **Invitación al comentario _**

###### **_Objetivos del mercado interior_**

_El análisis de las fuentes y de la_ _naturaleza_ _de las_ _legislaciones nacionales_ _junto con_
_la consciencia de que las comunicaciones comerciales tienen un carácter cada vez_
_más transfronterizo revelan el motivo por el cual el correcto funcionamiento del_
_mercado interior en este ámbito podría verse afectado. Sin una apreciación común_
_del papel de las comunicaciones comerciales, el problema puede empeorar con el_
_advenimiento de la Sociedad de la Información. La Comisión ha llegado a la_
_conclusión de que es necesario emprender una acción al respecto. A la luz de este_
_análisis, se solicitan_ _comentarios_ _al respecto._

_Otros objetivos_

_La Comisión_ _cree_ _que debido al desarrollo de las comunicaciones comerciales_
_transfronterizas y a las_ _diferentes_ _prioridades nacionales a la hora de elaborar las_
_legislaciones será_ _presionada para_ _emprender_ _una acción, sujeta a la aplicación del_
_principio de subsidiariedad, para cumplir los otros_ _objetivos_ _políticos sobre los que_
_tiene competencia. Con objeto de garantizar la coherencia de su enfoque global en_
_este campo, considera que hay que tomar las medidas necesarias para que la_
_política general sea_ _coherente._ _Se solicitan los_ _comentarios_ _de los encuestados sobre_
_la necesidad de una actuación comunitaria en_ _relación_ _con las otras políticas_
_enumeradas en esta sección._

**32**

**PARTE** **IIL EVALUACIÓN** **PE** **LOS ÁMBITOS** **ESPECÍFICOS** **PE**
**ACTUACIÓN COMUNITARIA**

**Resumen**

Un estudio comparativo preliminar de las disparidades entre legislaciones que podrían plantear
problemas en el mercado interior sugiere que cualquier acción que emprenda la Comunidad deberá
llevarse a cabo de forma individualizada tras un análisis en profundidad de la proporcionalidad de la
medida en cuestión. Habrá que confeccionar una lista de las áreas prioritarias que requieren atención y
hacer lo necesario para evitar la aparición de nuevas barreras, en concreto como consecuencia del
advenimiento de la Sociedad de la Información.

**ESTUDIO PRELIMINAR**

Los resultados de las encuestas y los estudios jurídicos indican que existe una serie de
medidas relacionadas con tipos de comunicaciones comerciales específicos que varían
considerablemente de unos Estados miembros a otros, en particular, en lo que se
refiere al tipo y al nivel de restricción. Dichas medidas van desde la prohibición total a
la ausencia total de restricción, pasando por prohibiciones parciales o restringidas. Este
desequilibrio y los problemas a los que podría dar lugar en conexión con el mercado
interior pueden observarse mejor en el estudio preliminar, incluido a continuación, de
algunos tipos fundamentales de prohibiciones y/o restricciones de que son objeto los
servicios de comunicación comercial.

La Comisión desea subrayar que el objeto de este estudio preliminar es ofrecer una
descripción general del marco normativo existente en la Unión Europea y de los
problemas que los interesados perciben en el mismo. La Comisión pretende con ello
fomentar un debate y estimular a los encuestados a expresar su opinión y facilitar
mayor información, a fin de poder centrarse en los principales ámbitos conflictivos.
Los resultados de la encuesta no comprometen en modo alguno la postura de la
Comisión en cuanto a si los obstáculos señalados constituyen restricciones a efectos de
lo previsto en el artículo 59 o una infracción de esta disposición. Una vez recibidas las
respuestas al Libro Verde, la Comisión podrá considerar, caso por caso, si hay
obstáculos que dificultan el funcionamiento del espacio sin fronteras; si tales obstáculos
son compatibles con el Tratado y si se requiere la adopción de legislación derivada, ya
sea en virtud del artículo 30 o del artículo 59 del Tratado CE, para hacer frente a
dichas restricciones

Asimismo, en el estudio preliminar que figura a continuación, se hace oportunamente
referencia a la legislación derivada comunitaria, en forma de directivas vigentes o
propuestas. Una vez más, cabe señalar que la opinión de los encuestados no
compromete en modo alguno a la Comisión en la fase actual de este procedimiento
consultivo.

**33**

(/) _Publicidad_ _engañosa_

La Directiva sobre publicidad engañosa [66] refleja las grandes diferencias existentes en
este ámbito entre las medidas nacionales. Entre los distintos Estados miembros

persisten algunas diferencias que pueden explicarse, hasta cierto punto, por la mínima
armonización efectuada por la directiva o la definición del término "engañosa" que, en
opinión de algunos encuestados, no es lo bastante precisa. Pero los diferentes niveles
de restricción provienen asimismo de las diferentes definiciones nacionales de
"engañosa". En los Estados miembros en que dicha definición es muy estricta, puede
prohibirse una publicidad que, en otros Estados miembros, se consideraría meramente
informativa. Los resultados de las encuestas indican que estas diferencias de
interpretación en los distintos Estados miembros están creando serias barreras al flujo
de servicios de publicidad.

Las medidas que regulan la publicidad en las profesiones liberales (abogacía o
medicina) tratan de proteger al consumidor. Dichas medidas van desde la prohibición
total de la publicidad, a menudo impuesta por autorregulación, como en el caso de los
abogados [67] en el Reino Unido y Bélgica, a restricciones limitadas en países como
Francia, donde los colegios de abogados prohiben la publicidad individual pero no la
del colectivo profesional. Los encuestados se quejan de que estas diferencias impiden
las comunicaciones comerciales transfronterizas. Este problema se extenderá cada vez
más a medida que se incremente la posibilidad de ofrecer este tipo de servicios con la
instauración de la Sociedad de la Información.

Son muchos los usuarios de comunicaciones comerciales que se quejan, asimismo, de
no poder emplear la publicidad comparativa en determinados Estados miembros y, por
lo tanto, de verse obligados a rediseñar sus campañas de comunicación comercial en
aquellos territorios. Estas quejas van dirigidas sobre todo contra Alemania, Bélgica,
Francia y los Países Bajos. A este respecto, La Comisión recomienda la autorización
de la publicidad comparativa, siempre y cuando esté basada en comparaciones objetivas
que no se empleen para denigrar la marca o la reputación de un competidor [68] . El
Consejo llegó a un acuerdo político sobre esta propuesta de directiva en noviembre de
1995 y cabe esperar que adopte una posición común en breve.

_(ii) Publicidad_ _de_ _precios:_ _descuentos,_ _precios_ _excesivos,_ _etc_

Esta área se caracteriza por una gran divergencia en los grados de restricción. En
Alemania, por ejemplo, con arreglo a la Ley sobre descuentos (Gesetz über
Preisnachlàsse (RabattG)), los descuentos a los consumidores finales se limitan a un
3%, y la publicidad de ofertas especiales está también sujeta a restricciones. Austria,
Bélgica, e Italia cuentan asimismo con regímenes relativamente estrictos (a menudo
prohibiciones parciales) mientras que en Francia las restricciones son muy limitadas.
Otros Estados miembros permiten la publicidad de precios aunque sujeta a las
restricciones relacionadas con las disposiciones sobre publicidad engañosa y aquellas
contra prácticas anticompetitivas tales como el dumping. En los países escandinavos,
donde la tradición legal está mucho más ligada a la protección del consumidor que a la

**34**

competencia desleal, se tiende a alentar este tipo de publicidad. Por ejemplo, la
legislación sueca fomenta la publicidad comparativa de precios entre comerciantes.

Una amplia proporción de los encuestados opinó que las medidas eran tan dispares que
impedían rotundamente cualquier tipo de campaña transfronteriza en la que se
emplearán dichas técnicas. Se aportaron una serie de ejemplos específicos, tales como
las legislaciones sobre bonos de oferta y descuentos en Grecia, Portugal, España e
Italia muy detalladas y totalmente diferentes, así como la prohibición de las campañas
"tres por el precio de dos" en los países con límites muy bajos, como Alemania y
Dinamarca.

_**(Hi) Publicidad**_ _**abusiva:**_ _**por**_ _**correo**_ _**y por**_ _**teléfono**_

El nivel de restricción de la legislación relativa a la "llamada telefónica sorpresa"
(publicidad por teléfono no solicitada) es variable y va de la inexistencia de medidas
específicas (en España), pasando por una prohibición parcial (por ejemplo en
Dinamarca, donde la publicidad por teléfono sólo se autoriza para libros, suscripciones
a revistas y periódicos y contratos de seguros, aunque las órdenes resultantes no son
vinculantes legalmente) hasta la total prohibición (como en Alemania, donde la
publicidad por teléfono no está autorizada ni siquiera en los casos de información
previa por escrito al consumidor). Por lo que respecta a al correo directo, los Países
Bajos (a través de normas de autorregulación) e Italia, son los países que cuentan con
medidas más restrictivas (a menudo prohibiciones). El Consejo ha alcanzado
recientemente una posición común sobre una propuesta de Directiva relativa a los
contratos a distancia [69] que armoniza las disposiciones sobre protección del consumidor
con objeto de permitir el desarrollo transfronterizo de las técnicas de venta a distancia.
Sin embargo, los Estados miembros pueden aplicar disposiciones más estrictas con
vistas a la protección del consumidor. El Consejo ha adoptado recientemente otra
importante directiva sobre protección de datos [70] que permitirá la libre circulación de
datos personales, esencial para un funcionamiento eficaz del sector del marketing
directo en Europa, al amparo de una serie de normas comunes destinadas a proteger la
vida privada de las personas. En particular, toda persona tendrá derecho a negarse a
que se utilicen sus datos con fines de marketing.

Los encuestados destacaron el problema de la diversidad de legislaciones y se quejaron
de que constituía un obstáculo para el logro de un marketing directo transfronterizo
eficaz. Los intereses de los consumidores destacaron los problemas causados por las
ofertas por correo no nacionales.

_**(iv)**_ _**Publicidad**_ _**abusiva:**_ _**ofertas**_ _**y**_ _**regalos de promoción**_ _**y**_ _**concursos**_ _**con premio _**_

Las medidas relacionadas con las ofertas y regalos de promoción difieren también
enormemente en cuanto a su forma y su efecto restrictivo. En Alemania, esta práctica
está considerablemente restringida. En Francia, los regalos "sin contrapartidas" están
prohibidos; sin embargo, la normativa relativa al sistema de cupones (por ejemplo
ofreciendo descuentos en la próxima compra) es menos restrictiva. En Bélgica, están

35

**prohibidas todas las ofertas vinculantes (por ejemplo, la posibilidad de adquirir un**
**producto o servicio a precio reducido comprometiéndose a futuras compras) mientras**
**que en los Países Bajos están autorizadas (mediante normas de autorregulación) si bien**
**sujetas a restricciones** **[71]** **. Dinamarca cuenta con disposiciones similares que exigen que**
**las promociones no tengan un valor muy elevado, y que el regalo esté asociado**
**estrechamente al producto adquirido (como en el sistema neerlandés** **[72]** **), no obstante, se**
**permite el sistema de cupones. Suecia y Finlandia tienden a restringir menos este tipo**
**de actividad, aunque existen restricciones en relación con el alcohol.**

**Los restantes Estados miembros aplican un enfoque más abierto a la promoción de**
**ventas, pero incluso en ellos subsisten ciertas peculiaridades, como por ejemplo, (a) el**
**hecho de que en Italia este tipo de promoción tenga que contar con la autorización del**
**Ministerio de Hacienda y (b) la normativa específica sobre sellos y cupones**
**comerciales existente en el Reino Unido.**

**Como ocurre con las ofertas de promoción, en los concursos con premio tiende a haber**
**diferencias muy significativas. Éstas abarcan una amplia gama que va desde las**
**prohibiciones generales impuestas en Dinamarca, Bélgica y Finlandia donde no están**
**autorizados los juegos de azar en general (lotería), o la prohibición de loterías sin**
**autorización estatal (por ejemplo en los Países Bajos e Italia donde existe la obligación**
**de notificar previamente al Ministerio de Hacienda cualquier lotería que vaya a**
**realizarse) hasta prohibiciones parciales tales como la de los juegos de apuesta o los**
**que requieren una compra para la participación. Otras restricciones detalladas están**
**relacionadas con el tipo y el valor de los premios** **[73]** **. Los resultados de las encuestas**
**señalaban normativas muy diferentes con respecto a ambas actividades en los distintos**
**países de la** **Comunidad,y** **hacían referencia a las barreras a las que daban lugar. En las**
**respuestas detalladas había una queja común: la imposibilidad de lograr una**
**competencia transfronteriza debido a la naturaleza dispar de las normas sobre**
**concursos con premio y loterías.**

_(v)_ _Restricciones sobre los medios de_ _comunicación_ _y los_ _"transmisores "_

**Por lo que respecta a la publicidad por televisión, los niveles de restricción varían de**
**forma significativa y van desde la ausencia absoluta de publicidad (como la BBC en el**
**Reino Unido) o un monopolio publicitario (en la Región Flamenca de Bélgica y**
**Dinamarca) hasta la postura adoptada por los Estados miembros (Grecia y Portugal)**
**que han copiado las disposiciones de la "Directiva sobre Televisión sin fronteras"**
**(TVWF)** **[74]** **, es decir fijando un máximo del 15% al día y 20% por hora de anuncios**
**publicitarios. Esta directiva prevé una cláusula de armonización mínima que autoriza**
**a los Estados miembros a imponer normas más estrictas y pormenorizadas a los**
**organismos de radiodifusión bajo su jurisdicción. Para los organismos de**
**radiodifusión, la directiva tiene la ventaja de obligarles tan sólo a atenerse a las**
**disposiciones aplicables en el Estado miembro de establecimiento. No obstante, los**
**resultados de las encuestas muestran claramente que la adopción de medidas más**
**estrictas por parte de los Estados miembros se percibe como una barrera a la libre**
**circulación de publicidad audiovisual.**

**36**

Los encuestados, que representan intereses muy distintos, dieron respuestas generales y
específicas. En general, se consideró conflictiva la diversidad de prácticas nacionales,
y algunos Estados miembros fueron acusados de aplicar normativas excesivamente
restrictivas. Se criticaron las restricciones de suministro, tales como determinadas
situaciones de monopolio (por ejemplo, la existente en Dinamarca o la Región
Flamenca de Bélgica). En opinión de los encuestados, las enormes diferencias
existentes en el tiempo autorizado para publicidad provocan problemas de planificación
y ejecución de las campañas transfronterizas de compra de espacio en los medios de
comunicación. También se consideró que planteaban un problema normativo las claras
restricciones en las ventas de espacio, que "salpican" a los mercados vecinos (en los
que la señal se capta de forma fortuita ó es retransmitida por cable). Los canales de
compras a distancia criticaron el hecho de que sus programas se clasificaran como
anuncios publicitarios. Asimismo, los productores de publirreportajes (presentación
breve para la promoción de productos) se quejaron de que los organismos de
radiodifusión no pudieran venderles períodos de programación ocupados por la carta
de ajuste o con unos niveles de audiencia muy restringidos, por calificar sus productos
de anuncios publicitarios. Se hizo referencia a algunas cuestiones específicas en materia
de restricciones, en particular en Francia, donde ciertos sectores no están autorizados a
emplear la publicidad por TV.

_0) Restricciones generales_ _al_ _patrocinio._

Estas restricciones afectan tanto al patrocinio por televisión como al de actos públicos.
Frecuentemente, las restricciones en esta área son detalladas y hay una amplia
disparidad entre Estados miembros. Ciertos aspectos del patrocinio que en algunos
países están estrictamente regulados (o incluso prohibidos), en otros no requieren
regulación alguna. Estas diferencias pueden llegar a manifestarse incluso en el régimen
fiscal aplicable. La Directiva TVSF establece determinadas condiciones para el
patrocinio de los programas de TV (artículo 17) que los Estados miembros han
complementado a menudo mediante legislación o estableciendo normas de
autorregulación.

Los encuestados mostraron su preocupación por la falta de información sobre las
normas o legislaciones existentes al respecto, habida cuenta de la gran disparidad de
las medidas. La opinión general fue la de que, aunque era imprescindible que existiera
cierta regulación, el hecho de que las medidas divergieran y que, en algunos casos,
llegasen a ser diametralmente opuestas, constituía una fuente de problemas. En materia
de patrocinio de actos públicos, se puso el ejemplo de los Países Bajos como país con
medidas restrictivas (a menudo este tipo de actividad está prohibida) mientras que por
lo que respecta al patrocinio por radio o televisión fueron el Reino Unido y Dinamarca
los países considerados restrictivos.

(vil) _Restricciones aplicadas a_ _productos:_ _comunicaciones comerciales_ _sobre el tabaco_

Se consideró que existían regímenes especialmente restrictivos en Francia, que sólo
permite la publicidad en el punto de venta y prohibe todo tipo de referencia a marcas

**37**

**en otras categorías de productos o servicios; Finlandia, que sólo autoriza la publicidad**
**en publicaciones extranjeras no vinculadas específicamente con el tabaco; Italia, que**
**sólo permite hacer referencia a las marcas cuando éstas se utilizan para promocionar**
**otras líneas de productos y servicios y Suecia e Irlanda, que únicamente permiten la**
**publicidad en determinadas publicaciones.**

**Todos los Estados miembros prohiben la publicidad a través de la** **televisión** **[75]** **y la radio**
**(salvo España y el Reino Unido, donde se permite la publicidad en la radio). El**
**patrocinio a través de la televisión está prohibido también en todos los Estados**
**miembros y, en la mayoría de ellos, se prohibe igualmente el patrocinio en la radio.**

**Por lo que respecta a la prensa, las medidas varían dependiendo de los Estados**
**miembros. En Bélgica, está prohibido específicamente este tipo de publicidad en las**
**publicaciones destinadas a los niños. En Alemania, existe una normativa más general**
**que prohibe cualquier publicidad de tabaco que pueda inducir a los niños a fumar.**
**Asimismo, en el Reino Unido, las publicaciones destinadas a los niños no pueden**
**incluirla y existen acuerdos voluntarios de limitación de la publicidad exterior en las**
**proximidades de las escuelas, por ejemplo.** **La mayoría de los países cuanta con**
**normativas muy estrictas respecto del contenido autorizado en este tipo de publicidad.**

**En la actualidad, se está discutiendo en el seno del Consejo una propuesta de la**
**Comisión** **[ 76]** **que debería armonizar los diversos enfoques nacionales mediante la**
**prohibición de toda publicidad directa o indirecta de los productos del tabaco.**

**Los encuestados no discutieron la necesidad de un control, pero pusieron en tela de**
**juicio las restricciones en los medios de comunicación y en la publicidad directa no**
**dirigida a los niños. Algunos criticaron, en particular, la amplitud de la definición de**
**"publicidad indirecta" que al incluir la diversificación de marcas evita que marcas**
**internacionales bajo licencia lancen nuevos productos y servicios no relacionados con**
**el tabaco.**

_(viii) Restricciones aplicadas a productos: comunicaciones comerciales sobre bebidas_
_**alcohólicas**_

**Existen tres grupos de países:**

_**Elprimer grupo**_ **esta formado por los países que aplican medidas estrictas. En Suecia y**
**Finlandia, las bebidas alcohólicas y la cerveza no pueden anunciarse en la prensa, la**
**radio y la televisión. La cerveza de clase II** **[77]** **puede anunciarse en la prensa, pero no a**
**través de los medios audiovisuales. La publicidad directa y la publicidad exterior están**
**prohibidas. Dinamarca sólo permite este tipo de publicidad en la prensa. Asimismo,**
**países como Francia y Austria cuentan con legislaciones restrictivas.**

**El** _**segundo grupo**_ **de Estados miembros, formado por el Reino Unido, los Países**
**Bajos,** **España y Portugal, impone restricciones (a menudo prohibiciones impuestas o**
**voluntarias) por lo que respecta al contenido y a la forma de la publicidad de los**
**licores en la televisión (en los Países Bajos, estas medidas se aplican a todas las**

**38**

bebidas alcohólicas). Sin embargo, dichas medidas son menos restrictivas que las
vigentes en el primer grupo de Estados miembros (el Reino Unido ha levantado
recientemente la prohibición voluntaria de la publicidad de bebidas alcohólicas en la
televisión).

Por último, los Estados miembros que componen el _tercer grupo_ permiten la publicidad
del alcohol en general aunque sujeta a ciertas condiciones (contenido de dicha
publicidad y audiencia a la que se destina).

Las normas sobre publicidad en televisión de las bebidas alcohólicas fueron
armonizadas por el artículo 15 de la Directiva 89/552/CEE. Una resolución del
Consejo [ 78] solicitó a los interesados que remitieran sus comentarios sobre cómo limitar
y reducir las diferencias entre Estados miembros en los demás medios de
comunicación. El Grupo de Amsterdam [ 79] respondió haciendo un llamamiento a una
mayor cooperación a través de la autorregulación.

En muchas de las respuestas pormenorizadas a la encuesta se expresaba preocupación
por el hecho de que las citadas diferencias estuvieran creando nuevas barreras . Se
consideraba que en las condiciones del momento, el lanzamiento de campañas
transfronterizas sería arriesgado desde el punto de vista legal. Hubo quejas concretas
en relación con las medidas que afectan a la publicidad del alcohol en los medios
audiovisuales, y a las que se atribuía el paso a la competencia de precios que favorecía
a las marcas "blancas" nacionales más baratas. También resultaba preocupante el hecho
de que las medidas restrictivas se estuviesen extendiendo; las emisoras de radio
informaron de que las restricciones aplicadas a la publicidad de cerveza en Alemania
podría reducir sus ingresos totales por publicidad en un 10%. También se destacó el
efecto en el patrocinio de actos deportivos, en el contexto de las prohibiciones en
Francia y los Países Bajos.

(ix^ Restricciones aplicadas a productos: comunicaciones comerciales dirigidas a un
###### **público infantil _**

Las normas más estrictas en este ámbito son las aplicadas por Suecia (donde está
prohibida la publicidad y el patrocinio de programas dirigidos a niños menores de 12
años), y Grecia (donde la publicidad de juguetes por televisión está prohibida de las 7
a las 22 horas). En general, existen medidas específicas (a menudo muy dispares)
destinadas a garantizar que no se ejerce una presión publicitaria excesiva sobre los
niños ( medidas relacionadas fundamentalmente con el contenido o el nivel de la
publicidad). Dichas disposiciones afectan también al patrocinio de actos deportivos. A
nivel comunitario, el artículo 16 de la directiva sobre la televisión sin fronteras
coordina las normas en materia de publicidad televisiva en la medida de lo necesario
para garantizar la libre circulación de programas.

Por regla general, los resultados de las encuestas resaltan las diferencias existentes
entre Estados miembros y los problemas derivados de la aplicación del método de
censura previa local a dicha publicidad. Se plantearon problemas específicos

39

**relacionados con la prohibición de la publicidad de juguetes en general** **o de**
**determinados tipos en particular (en Alemania y Dinamarca). Se expresó cierta**
**preocupación por el hecho de que estas restricciones redujesen los ingresos derivados**
**del patrocinio y la publicidad para los programas infantiles, así como por las**
**restricciones en la utilización de la promoción de ventas (merchandising).**

**40**

(x) _Restricciones aplicadas a productos: comunicaciones comerciales sobre productos_
_**alimenticios**_

Ninguno de los Estados miembros prohibe este tipo de comunicaciones comerciales,
pero la complejidad de las distintas normas o legislaciones que regulan su contenido
varía enormemente, en particular, en lo que respecta a las denuncias. Algunas
diferencias de enfoque son dignas de mención, como los Estados miembros que hacen
extensivas las medidas sobre etiquetado a la publicidad (concretamente, Alemania,
Austria, Reino Unido, Irlanda y los Países Bajos) o aquellos que las limitan a la
presentación del envase (o sea, restricciones aplicadas exclusivamente al embalaje de
productos). A veces, dichos países cuentan con disposiciones restrictivas con respecto
al contenido; por ejemplo, en este tipo de publicidad, Bélgica prohibe las referencias
a la salud o la enfermedad.

La legislación comunitaria en este ámbito incluye la Directiva sobre etiquetado,
presentación y publicidad de los productos alimenticios [80] . Sin embargo, el ámbito de la
armonización es limitado puesto que el artículo 15 de la Directiva precisa que el texto
sólo se aplica a las normas nacionales sobre etiquetado y presentación y no, como
cabría esperar dado su título, a las disposiciones relacionadas con las comunicaciones
comerciales. La Directiva del Consejo sobre preparados para lactantes [81] contiene una
cláusula mínima en relación con las disposiciones adoptadas por los Estados miembros
sobre la publicidad de este tipo de productos. Los resultados de las encuestas han
puesto de manifiesto las barreras derivadas de la aplicación de distintas restricciones a
los productos alimenticios para niños de corta edad en general.

Los problemas específicos que revelan las encuestas son los siguientes: medidas que
exigen la utilización en las comunicaciones comerciales de la misma información
impuesta sobre el envase (los encuestados consideran que esto impide el uso de diseños
visuales comunes en las campañas transfronterizas); problemas relacionados con
normas de autorregulación y legislaciones muy dispares sobre alimentos para niños;
diferencias muy importantes que crean problemas en la publicidad de productos de
confitería ( por ejemplo, algunos países exigen la inclusión en este tipo de anuncios de
imágenes adicionales de cepillos de dientes, por lo que su producción deberá efectuarse
en el propio país y ser distinta).

_(xi)_ _Restricciones aplicadas a productos: comunicaciones comerciales sobre_
_productos farmacéuticos_

Aunque en este ámbito las medidas restrictivas nacionales son complejas, pueden
observarse ciertos rasgos generales en todas ellas; algunos Estados miembros (Bélgica
y Dinamarca) prohiben la publicidad de los medicamentos dispensados sin receta a
través de los medios audiovisuales; otros, exigen una notificación previa para
autorizarla (Suecia, Italia y Francia); un tercer grupo prohibe la promoción de ventas
de dichos productos (Bélgica y Francia). Los encuestados se quejaron de que, como
las listas de medicamentos que exigen prescripción y aquellos de las listas de la
seguridad social nacional varían de unos Estados miembros a otros, sólo era posible

41

anunciar los medicamentos sin receta que no estuvieran en ninguna de las dos listas en
toda la Comunidad. Además, se especificaron problemas relacionados con los mensajes
de advertencia sobre un producto que varían dependiendo de los Estados miembros. Se
observó que España y Alemania imponían estrictos requisitos que ampliaban la
longitud de los anuncios por televisión hasta un 25%. Los encuestados afirmaron
asimismo que estas restricciones tenían un efecto disuasorio sobre los posibles
anunciantes. También se consideró una cuestión conflictiva el período de tiempo
exigido para la censura previa. La prohibición por parte de algunos Estados miembros
de la utilización de estrategias de marca única (esto es, una sola marca para todos los
productos de una empresa o un tipo de producto, con independencia de que se exija o
no prescripción médica) fue criticada, ya que obliga a lanzar una marca completamente
nueva (lo que supone un gasto considerable).

La Directiva sobre publicidad de los medicamentos para uso humano [82] armoniza las
normas a este respecto, prohibiendo la publicidad de los medicamentos dispensados
previa prescripción facultativa y aquellos que contienen sustancias psicotrópicas o
estupefacientes. Los Estados miembros pueden prohibir la publicidad de los
medicamentos reembolsados por la seguridad social. La publicidad de los
medicamentos dispensados sin prescripción facultativa está sujeta a la autorización de
mercado del producto en cuestión. Los medicamentos dispensados previa prescripción
sólo pueden anunciarse a través de los medios destinados a los profesionales de la
medicina mientras que los medicamentos vendidos sin receta pueden ser objeto de
publicidad, aunque sujetos a condiciones muy estrictas. Por su parte, las normas sobre
publicidad en televisión fueron coordinadas, en la medida necesaria para garantizar la
libre circulación de los programas, por el artículo 14 de la directiva sobre la televisión
sin fronteras.

_(xii) Restricciones aplicadas a productos: comunicaciones comerciales de servicios_
_financieros_

Aunque, en general, las medidas en este sector son restrictivas, existen diferencias
significativas entre los distintos Estados miembros. Por ejemplo, la información
exigida en relación con los diversos "productos" de servicios financieros difiere
enormemente. Estas disposiciones, extremadamente detalladas, aparecen tanto en la
legislación como en las normas de autorregulación. La legislación comunitaria tiende a
regular el derecho de establecer sucursales y ofrecer servicios en otros Estados
miembros. Sin embargo, las directivas en este sector permiten a los Estados miembros
imponer sus diferentes normativas nacionales, siempre que se justifiquen por el "interés
general", a las comunicaciones comerciales de estas empresas. (Por ejemplo, el artículo
41 de la Tercera Directiva de seguro de vida [ M] y de la Tercera Directiva de seguros
distintos del seguro de vida [ 8] \ el apartado 2 del artículo 44 de la Directiva del Consejo
sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
relativas a los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM) [85] y el
apartado 1 del artículo 21 de la Segunda Directiva Bancada [86] ).

Las respuestas a la encuesta mostraron claramente que la disparidad de las medidas
impedía el desarrollo de los servicios de comunicaciones comerciales transfronterizos.

**42**

La censura previa de los anuncios en la prensa y la televisión es obligatoria en algunos
Estados miembros (por ejemplo, en Italia se requiere la autorización previa de la
comisión nacional de supervisión de empresas y bolsa (CONSOB) para la publicidad
sobre inversiones, y en el Reino Unido constituye una infracción de la Ley de servicios
financieros de 1986 emitir un anuncio sobre inversiones sin que haya sido autorizado
previamente) y no en otros. Se indicó que las legislaciones y normas en la materia se
perdían en detalles intrincados que hacían difícil su interpretación, dando lugar a
incoherencias a la hora de adoptar posturas en casos específicos. Todo ello parecía
conducir a una incertidumbre legal sobre cuáles eran las actividades autorizadas en este
mercado.

_(xiii)_ _Restricciones a las_ _comunicaciones comerciales_ _por motivos relacionados con los_
###### **_valores morales de la sociedad_**

Este ámbito cubre aspectos tan dispares como la publicidad política o el "buen gusto y
la decencia". En relación con todos estos sectores, tanto los niveles de restricción como
las medidas en sí mismas varían enormemente de unos Estados miembros a otros. Por

ejemplo, el Reino Unido prohibe la publicidad política a través de los medios
audiovisuales (esta prohibición abarca tanto a los anunciantes como al contenido de la
publicidad). En este caso, la prohibición se basa en normas de autorregulación. Sin
embargo, no se aplica a la prensa o a la publicidad exterior. Por el contrario, en
Finlandia, se autoriza la propaganda política por televisión). Por su parte, los sectores
afectados consideraron que el artículo 12 de la Directiva sobre televisión (89/552/CE)
incorporaba los rasgos fundamentales de las normas globalmente aceptadas en los
Estados miembros. Por lo tanto, no se consideró necesario prohibir la publicidad en
sectores específicos (a excepción del tabaco y de los medicamentos dispensados
mediante prescripción) sino más bien efectuar controles sobre su forma y contenido.

Los encuestados respondieron a diferentes cuestiones. Por lo que respecta a la
_discriminación sexual,_ el empleo del cuerpo femenino en la publicidad está sujeto a un
estricto control en algunos Estados miembros (tales como el Reino Unido, los Países
Bajos, España y Dinamarca). En cuanto a los _productos de higiene íntima y los_
_anticonceptivos,_ las restricciones difieren en aspectos tales como la muestra efectiva del
producto o el momento de emisión. _La publicidad de los partidos políticos_ está
estrictamente controlada en los medios audiovisuales. Sin embargo, los encuestados
señalaron que, en algunos Estados miembros, la amplia interpretación dada al término
"política" impedía que las organizaciones benéficas y grupos de presión accedieran a la
publicidad (por ejemplo en Alemania y el Reino Unido). En lo relativo a la _protección_
_de la ética profesional en las comunicaciones comerciales,_ los encuestados se
mostraron preocupados de que algunas normativas (sobre todo las normas de
autorregulación) destinadas a la protección del "buen gusto y la decencia" trataran de
lograr además otros fines tales como la "buena reputación" o la "imagen profesional"
del sector de las comunicaciones comerciales y, en particular, de la publicidad. Ello da
lugar a normativas divergentes de un país a otro, de modo que es difícil concebir
campañas de aplicación transfronteriza. Se destacaron asimismo las diferencias

**43**

existentes en las normativas en materia de relaciones públicas, a pesar de la existencia
de un acuerdo entre las asociaciones de empresas de relaciones públicas para la
adopción de un código internacional común. Se señaló que, por motivos de protección
de la cultura o el idioma, algunos Estados miembros imponían restricciones lingüísticas
que creaban barreras al mercado interior (especialmente en Bélgica y Francia).

Este estudio preliminar revela fundamentalmente _la existencia de divergencias cada vez_
_**mayores entre algunos Estados miembros en la forma de elaborar sus marcos**_
_normativos nacionales._ En él se pone de manifiesto que, a la hora de regular las
comunicaciones comerciales, los Estados miembros persiguen una amplia gama de
objetivos políticos basados a veces en enfoques no del todo coherentes o, incluso, en
contradicción con los adoptados en otros países. Ello conduce a la adopción de
diferentes tipos de medidas legislativas, así como a distintos niveles de restricción y las
legislaciones o normativas pueden aplicarse de forma que impidan el flujo de
comunicaciones comerciales transfronterizas.

**NECESIDAD DE UN NUEVO ANÁLISIS DE LAS POSIBLES BARRERAS REGLAMENTARIAS**

¿Qué repercusión tienen en el funcionamiento del mercado interior las grandes
diferencias existentes entre las legislaciones nacionales sobre comunicaciones
comerciales? Las restricciones específicas a escala nacional no son en sí mismas un
problema. Sí lo es, en cambio, la aplicación de dichas restricciones a servicios
originados en otros Estados miembros. La intervención a escala comunitaria puede
consistir en una aplicación eficaz de la legislación de la Comunidad en materia de libre
circulación de bienes y servicios dentro del mercado interior. También a escala
comunitaria, podría emprenderse una acción alternativa consistente en una
armonización en los casos en que las restricciones resulten justificadas y creen, por
tanto, barreras legales dentro del espacio sin fronteras.

El examen normativo preliminar nuestra que las posibles barreras al mercado interior
provienen más de la existencia de medidas no discriminatorias que de las
discriminatorias basadas en la nacionalidad. En la medida en que dichas medidas
dificultan la libre circulación, su compatibilidad con la legislación sobre mercado
interior depende principalmente de la naturaleza de los objetivos perseguidos y de la
proporcionalidad de las restricciones consideradas. Teniendo en cuenta que dichas
medidas tienen como principal objetivo la salvaguardia del interés general, cualquier
evaluación de la necesidad de una acción comunitaria deberá normalmente centrarse en

la aplicación del principio de proporcionalidad. Sin embargo, la gama de posibles
acciones en este campo es muy vasta, por lo que la evaluación de la proporcionalidad
requiere un enfoque individualizado.

No obstante, para contribuir a este enfoque progresivo, podrían ser necesarias dos
acciones comunitarias conjuntas. En primer lugar, sería útil contar con unas
directrices en las que basar la evaluación de la proporcionalidad de las medidas en el
ámbito de las comunicaciones comerciales. En la Parte IV, se incluye una propuesta
sobre tales directrices. En segundo lugar, convendría realizar un análisis más

**44**

exhaustivo del tipo de medidas que pueden provocar problemas en términos de
proporcionalidad.

De acuerdo con el estudio preliminar, se han identificado tres tipos de medidas que
deberían incluirse en este análisis:

###### **_Categoría I: prohibiciones normativas_**

Determinados Estados miembros prohiben ciertas formas o contenidos de las
comunicaciones comerciales que en otros están autorizados. Estas medidas pueden
originar un problema de desproporción si se aplican a servicios originados en otro
Estado miembro. Las prohibiciones reglamentarias pueden incluir:

- Normas _que prohiben los_ _descuentos,_ _los premios por fidelidad y otros tipos de_
_rebajas_ en las comunicaciones comerciales. Están relacionadas con las ofertas
de introducción de un producto u otras ofertas de promoción de precios (por
ejemplo descuentos del 10%), ofertas de embalaje ("tres por el precio de dos")
u ofertas de fidelidad (por las cuales, repetidas adquisiciones permiten al
consumidor beneficiarse, mediante cupones por ejemplo, de una reducción de
precio en una compra ulterior).

- Normas _que prohiben los regalos._ Se trata de los obsequios concedidos con la
compra de un producto o de forma independiente.

- Normas _que prohiben a los emisores de radio y televisión la venta de_
_audiencias satélite_ a los compradores de espacio y anunciantes. Este tipo de
prohibición se da en los procedimientos de concesión de licencias de radio y
televisión y se aplica a las audiencias satélite, que son audiencias en los
mercados vecinos que captan fortuitamente una determinada transmisión o que
acceden a su retransmisión a través del cable.

- Normas _que prohiben la utilización de determinados medios de comunicación_
_por parte de categorías específicas de anunciantes_ con objeto de preservar el
pluralismo de otros medios. Este tipo de medidas intentan canalizar los ingresos
procedentes de la publicidad hacia otros medios de comunicación distintos de la
televisión, tales como la prensa local, con objeto de respaldarlos.

- Normas _que prohiben la utilización de las comunicaciones comerciales por_
_parte de_ _las_ _profesiones liberales._

- Normas _que prohiben la publicidad en los canales de telecompra o en los_
_servicios en línea_ por razones de protección del pluralismo. Este tipo de
normas intentan generalmente garantizar que los ingresos por publicidad en
televisión no se ven perjudicados.

45

**•** **Medidas** _**que prohiben el uso de idiomas extranjeros**_ **en las comunicaciones**
comerciales.

###### **_Categoría H; Restricciones normativas horizontales_**

Algunos Estados miembros han preferido aplicar limitaciones estrictas a ciertas formas
generales de comunicaciones comerciales. Éstas son:

**Normas** _**por las que se limita la**_ _**utilización**_ _**de**_ _**descuentos,**_ _**premios de fidelidad**_
_u otras formas de rebajas_ en las comunicaciones comerciales.

**Normas** _**por las que se**_ _**limita**_ _**el**_ _**valor**_ _**y la**_ _**naturaleza**_ _**de los obsequios.**_

**Normas** _**por las que se**_ _**limita**_ _**la**_ _**publicidad destinada**_ _**a los niños.**_

**Normas** _**por las que se limita el contenido de los servicios de compra a**_
_distancia y de los servicios en línea_ por motivos de protección del pluralismo.

**Normas sobre compra de espacio** _**por las que se**_ _**limita**_ _**la**_ _**posibilidad de llevar a**_
_**cabo servicios**_ _**transfronterizos**_ _**de**_ _**compra**_ _**de espacio.**_

Normas sobre publicidad engañosa _por las que se limita la publicidad_
_**comparativa.**_

**Normas** _**por las que se**_ _**limita**_ _**el uso de la**_ _**diversificación**_ _**de marcas.**_

###### **Normas (distintas de las fiscales) por las que se limita el patrocinio de los actos**

_**deportivos y**_ _**culturales**_ _**y de**_ _**los**_ _**programas audiovisuales**_ _**.**_

###### **Categoría ///; Restricciones normativas específicas**

Una serie de Estados miembros han aplicado limitaciones estrictas a las
comunicaciones comerciales relacionadas con sectores o productos y servicios
específicos .

**•** **Normas** _**por las que se limita la publicidad en las**_ _**profesiones**_ _**liberales,**_ **lo que**
puede obstaculizar gravemente el ejercicio de dichas profesiones especialmente
si se emplean las nuevas técnicas en línea que se están desarrollando en la
Sociedad de la Información.

**•** **Normas** _**por las que se limita la publicidad de los**_ _**medicamentos**_ _**dispensados**_
_sin prescripción facultativa._ En algunos casos, estas medidas parecen impedir la
utilización transfronteriza de estrategias de marca única.

**•** **Normas** _**por las que se**_ _**limita**_ _**la**_ _**publicidad de bebidas alcohólicas.**_

46

**Normas** _**por las que se limitan las**_ _**comunicaciones**_ _**comerciales relacionadas**_
_**con los productos alimenticios para niños distintos de los preparados para**_
_**lactantes.**_

**Normas** _**por las que se limitan las**_ _**comunicaciones**_ _**comerciales asociadas a la**_
_**publicidad**_ _**televisiva**_ _**para la**_ _**venta**_ _**al detalle.**_

**Normas** _**por las que se limita el uso de**_ _**comunicaciones comerciales**_ _**en el sector**_
_**de servicios financieros.**_

_**Al**_

**NECESIDAD PE** **UN** **MECANISMO** **DE** **NOTIFICACIÓN** **PRECOZ**

**El advenimiento de la Sociedad de la Información traerá consigo un incremento de las**
**comunicaciones comerciales transfronterizas que podría provocar una reacción en**
**materia normativa; así pues, podría resultar adecuado establecer un mecanismo**
**destinado a impedir un nuevo fraccionamiento del mercado interior. En una**
**comunicación en la que se propondrá un mecanismo de transparencia normativa para**
**los servicios de la Sociedad de la Información se explicará de qué manera un sistema**
**de notificación ayudaría a detectar y, en su caso, a difundir, cualquier paso dado con**
**objeto de establecer una normativa. Este mecanismo podría, concretamente, exigir a**
**los Estados miembros la notificación de cualquier proyecto de legislación (incluida la**
**relacionada con los servicios de comunicaciones comerciales) a los demás Estados**
**miembros y a la Comisión con objeto de** **que** **puedan dar a conocer su postura. De este**
**modo,** **cualquier problema detectado podría analizarse a luz de su compatibilidad con**
**la legislación comunitaria.**

###### **_Invitación al comentario_**

_La_ _Comisión_ _desearía recabar_ _opiniones_ _e_ _información_ _adicional sobre la situación_
_en materia normativa en los distintos sectores_ _cubiertos_ _por_ _el_ _presente estudio_
_preliminar._

_La_ _Comisión_ _agradecería recibir_ _comentarios_ _sobre el alcance del_ _estudio_ _propuesto._
_En particular, la_ _Comisión_ _solicita a los_ _encuestados_ _que_ _reflexionen_ _sobre los_
_problemas adicionales_ _que_ _puedan estar_ _experimentando_ _dentro del mercado interior_
_y que_ _determinen_ _aquellos que_ _requieran_ _un_ _análisis_ _prioritario._

**48**

**PARTE IV. PROPUESTAS PARA CONSULTA**

**Resumen**

Se han elaborado dos propuestas destinadas a perfeccionar la capacidad de evaluación por parte de la
Comisión de la proporcionalidad de las medidas nacionales que pueden plantear problemas desde el
punto de vista del funcionamiento del mercado interior. Dichas propuestas tienen asimismo como
objeto contribuir a que las medidas adoptadas por la Comisión sean coherentes con otras políticas y
proporcionadas a los problemas que intentan resolver. La primera propone la aplicación de una
metodología concebida para ayudar a la Comisión en su tarea de evaluación de la proporcionalidad y
que pretende combinar la jurisprudencia con un detallado análisis del impacto. Esta metodología
permitiría evaluar cada caso por separado sin ser un sistema automático u obligatorio. La segunda
propuesta abarca una serie de elementos que pretenden mejorar la coordinación y el intercambio de
información entre la Comisión, los Estados miembros y los terceros interesados. La aplicación de
estas medidas podría llevar, en su caso, a la Comisión a presentar posteriormente propuestas de
legislación derivada.

En las secciones precedentes quedaba demostrada la necesidad de una evaluación eficaz
de la proporcionalidad que, una vez comprobada la existencia de restricciones sobre
determinados servicios transfronterizos, permita a la Comisión efectuar, de forma
individualizada, una evaluación precisa (i) de la compatibilidad de las normativas
nacionales con los principios del mercado interior y (ii) de la coherencia y
proporcionalidad de sus propias iniciativas. (Este último requisito corresponde a la
obligación de aplicar el principio de proporcionalidad tal como queda definido en el
apartado 3 del artículo 3B del Tratado de la Unión Europea). Además, es evidente que
para que la intervención de la Comunidad en este campo que evoluciona tan
rápidamente sea lo más eficaz posible habrá que intensificar el diálogo con todas las
partes interesadas. Por lo tanto la Comisión invita al comentario de las siguientes
propuestas:

**UNA** **METODOLOGÍA** **QUE PERMITA** UNA **EVALUACIÓN** **MÁS** **UNIFORME**

Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [87], la prueba de la
proporcionalidad exige: en primer lugar, la comprobación de la adecuación de la
medida nacional restrictiva al objetivo que se persigue, es decir, _su naturaleza debe ser_
_tal que garantice el logro de la finalidad pretendida;_ en segundo lugar, la
comprobación de que la medida nacional de restricción _se circunscribe a_ _lo_
_estrictamente_ _necesario_ _para lograr dicho objetivo;_ a ello el Tribunal añade que _no se_
_pueda obtener el mismo resultado con medidas menos restrictivas._

La jurisprudencia del Tribunal aún no ha aportado elementos más precisos que sirvan
para evaluar la proporcionalidad de las medidas nacionales o comunitarias. La
Comisión considera que, a falta de tales elementos, sería conveniente desarrollar una
metodología que contribuyera a determinar la proporcionalidad y la coherencia de las
medidas nacionales o comunitarias en el ámbito de las comunicaciones comerciales. Sin

embargo, es importante señalar que la Comisión no está proponiendo un sistema de
evaluación automático y obligatorio: más bien, sugiere una serie de criterios que
pueden contribuir a la evaluación de la proporcionalidad de una medida determinada.

49

Estos criterios podrían contribuir al logro de una mayor transparencia y a mejorar la
calidad de la propuesta. La metodología pretende ser un valioso instrumento para la
definición de las diversas políticas, por lo que cabe subrayar que, si se acoge
favorablemente, la Comisión propone que se aplique, siempre que resulte oportuno,
para definir una política de forma más eficaz. Esta metodología podría ayudar a los
Estados miembros a adoptar medidas coherentes. Las mismas directrices de análisis
podrían servir para evaluar la coherencia de la legislación comunitaria propuesta.

La metodología propuesta comprendería esencialmente dos etapas. En primer lugar, la
identificación de las principales características de la medida con arreglo a unos criterios
específicos y bien definidos. A su yez, estas características podrían utilizarse para
evaluar la proporcionalidad de la medida o propuesta. Así, el enfoque se centraría en el
conjunto de elementos en los que podría basarse la adopción de la decisión definitiva
relativa a la proporcionalidad más que en la decisión en si misma, y no incidiría en el
resultado.

**Primera Etapa. Metodología para definir las características de la medida**

El objetivo de esta primera etapa no es efectuar el test de proporcionalidad, sino trazar
un "cuadro" completo de las características de la medida. No se trata de identificar las
restricciones, sino de lograr una perspectiva general factual de todos los efectos
posibles de una medida en el mercado, en particular en las actividades que está
destinada a regular.

Los cinco criterios básicos de evaluación propuestos son los siguientes:

_**Criterio de**_ _**evaluación**_ _**A. ¿Qué**_ _**reacción**_ _**en**_ _**cadena**_ _**podría provocar la medida?**_

Fundamentalmente, este criterio implica el examen de las posibles reacciones del
mercado a una determinada medida. Por lo que respecta a las comunicaciones
comerciales, las fuerzas del mercado considerado se centran en tres grupos de
operadores económicos interrelacionados (usuarios, proveedores y transmisores) [ 88] .
Juntos, forman la llamada "cadena de comunicaciones comerciales" que une al usuario
con la persona que recibe o ve finalmente las comunicaciones comerciales.

Los tres grupos estarán involucrados directa o indirectamente en cualquier actividad de
comunicación comercial. Por ello, la evaluación debe cubrir sistemáticamente los
vínculos entre estos tres grupos. La evolución de la reacción a través de esta cadena
(reacción en cadena) incluye dos elementos: (i) la identificación del grupo clave al que
va a afectar la medida y (ii) la identificación de las reacciones más plausibles dentro de
las cadenas de comunicaciones comerciales a la medida legislativa propuesta o
existente. Estos factores se examinan en detalle en el documento de trabajo.

Dentro de cada grupo de operadores económicos habrá que considerar las siguientes
cuestiones:

**50**

_Impacto en el grupo de los usuarios_ : exige una estimación de las posibles reacciones
de los usuarios a una eventual restricción aplicada a un tipo de comunicación comercial
específica. Evidentemente, cabe esperar que cada sector o empresa reaccione de forma
distinta. Sin embargo, como se explica en el documento de trabajo (véase el cuadro 1
de la Parte 1), es posible identificar seis estrategias de marcas típicas a partir de las
cuales se pueden definir las reacciones lógicas de los usuarios a las restricciones a los
distintos tipos de comunicaciones comerciales.

_Impacto en el grupo de_ _los_ _proveedores:_ exige la evaluación de (1) la facilidad con que
pueden combinarse o sustituirse los distintos tipos de servicios de comunicación
comercial, (ii) la amenaza que una medida puede constituir para los efectos de escala
y iii) la situación de esas economías de escala o de alcance dentro del sector de los
servicios de comunicaciones comerciales (véase el cuadro II de la Parte I del
documento de trabajo). Las eventuales pérdidas que se produzcan en las economías de
escala y alcance y los efectos de sustitución pueden utilizarse en primer lugar, para
evaluar en qué medida las restricciones sobre un tipo específico de comunicación
comercial pueden repercutir en la demanda de otros servicios de comunicación
comercial y, en segundo lugar, para evaluar si la restricción es de tal intensidad que
reduce la eficacia de la prestación de servicios y los hace más onerosos. Tales
cambios en la demanda y en los costes de las prestaciones podrían provocar reacciones
en cadena en los usuarios y transmisores.

_Impacto en el grupo_ _de_ _los transmisores;_ exige la evaluación de la forma en que una
medida normativa en el ámbito de las comunicaciones comerciales aplicada a los
medios de comunicación o a un acto cultural o deportivo afectará al comportamiento de
ese operador. Ello dependerá de las reacciones comerciales que dicho operador adopte
para compensar las restricciones resultantes (Véase el cuadro 3 de la Parte 1 del
Documento de Trabajo).

De esta forma, se calculará la reacción en cadena y podrá evaluarse el impacto global
en el grupo de receptores finales (el público en general, los menores, los
consumidores, etc.)

_**Criterio de**_ _**evaluación**_ _**B. ¿Cuáles son los objetivos de la medida?**_

Conviene identificar y especificar el objetivo de la medida. Además, hay que evaluar
todos los demás objetivos indirectos implícitos. En una medida nacional, tal
identificación permite evaluar si se reúnen los principios legales de proporcionalidad y
no duplicación. En cualquier medida normativa comunitaria, la identificación de
objetivos permite determinar la base legal adecuada y comprobar si se están
cumpliendo los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Cualquier acción propuesta que se justifique por motivos de interés público, estará casi
indefectiblemente dirigida a un grupo en particular (menores, consumidores, público en
general, competidores, distribuidores, etc.). Habrá que identificar a este grupo así

51

como el objetivo que persigue la medida. Habrá que valerse asimismo de la reacción en
cadena para determinar qué grupo de receptores se beneficiará en la práctica de la
medida nacional o de la acción reguladora comunitaria y, por consiguiente, cuál es el
objetivo que se persigue realmente.

_**Criterio de**_ _**evaluación**_ _**C. ¿Guarda la medida relación con el objetivo?**_

Las especificaciones, definiciones, distinciones, criterios, etc, utilizados para
determinar el contenido de la medida propuesta deberán estar estrechamente vinculados
al objetivo perseguido (si no lo están, podría suponerse que la medida es arbitraria).
Por lo tanto, sería esencial tener acceso a la información relacionada con el análisis
efectuado antes de la adopción de la medida, la exposición de motivos de ésta última,
la justificación de su contenido, el contexto en el que se adoptó y todos los demás
datos sobre factores decisorios importantes.

_**Criterio de**_ _**evaluación**_ _**D. ¿Afecta la medida a otros objetivos?**_

La medida propuesta podría ir en contra de otros objetivos comunitarios o de interés
general. Para medir este efecto, sería útil aplicar el indicador de selectividad (es decir,
si la medida está dirigida específicamente al objetivo perseguido). Cuanto menos
específica sea la medida mayor será el riesgo de que su efecto sea contraproducente. La
aplicación de la reacción en cadena de la medida ayudará a evaluar la selectividad y,
por consiguiente, el posible efecto adverso de la medida. Mediante la identificación de
las posibles reacciones comerciales no deseadas es posible realizar una comprobación
directa de los efectos negativos en los objetivos de otras políticas (véase el cuadro 4 de
la Parte 1 del Documento de Trabajo).

_**Criterio de evaluación E. Eficacia de la medida**_

La finalidad de este último criterio es comprobar si habida cuenta de su naturaleza
específica y de su grado de restricción, la medida puede lograr los objetivos que
persigue. La evaluación de la reacción en cadena se empleará para determinar es en
qué grado se ve afectado el grupo al que la medida va dirigida y si las reacciones
fundamentales pueden volverse contra el objetivo perseguido. Se podría recoger
información adicional que permitiera una evaluación del nivel de restricción superado
el cual las reacciones negativas tendrán más peso que las reacciones deseadas.

**Segunda etapa. Aplicación de los resultados de la evaluación a la decisión de**
**proporcionalidad o coherencia.**

A través del conocimiento de las características clave de la medida, estos cinco
criterios permitirán a las autoridades competentes evaluar mejor su proporcionalidad y
coherencia.

52

_**Por lo que respecta a las medidas nacionales,**_ **la aplicación del criterio de evaluación**
de la reacción en cadena A) podría demostrar que los objetivos logrados a través de la
medida difieren de aquel o aquellos esperados (de acuerdo con el criterio de
evaluación B), si dichos análisis revelaran que no se ha alcanzado en absoluto el
objetivo propuesto y que no se puede identificar ningún otro objetivo de interés
público, la medida podría resultar incompatible con la legislación comunitaria. Por lo
que respecta a la "adecuación" de la medida, la evaluación de la reacción en cadena
(criterio de evaluación A), de la relación con el objetivo (criterio de evaluación C) y
del efecto contraproducente (criterio de evaluación D) contribuirán a determinar si
efectivamente la medida tiene tal propiedad. Por ejemplo, una autoridad competente
puede llegar a la conclusión de que la medida no guarda excesiva relación con el
objetivo, no tiene un efecto contraproducente y es relativamente eficaz. Por lo que
respecta al elemento "nivel de restricción" que forma parte de la evaluación de la
proporcionalidad, el criterio de evaluación sobre eficacia (E) será crucial para
determinar si el nivel de restricción aplicado es realmente necesario para lograr el
objetivo previsto. Por último y en lo relativo al test sobre medidas alternativas [89], la
aplicación de estos cinco criterios de evaluación a las medidas que compiten permitirá
la identificación de una medida menos restrictiva.

_**Con respecto a las acciones normativas comunitarias,**_ **la aplicación de los cinco**
criterios de evaluación a la medida ayudará a evitar las incoherencias y, en particular,
un efecto contraproducente en otros objetivos comunitarios. Cuando se trate de elegir
entre dos medidas, habrá que buscar de forma activa y dar preferencia a la medida que
evite efectos contraproducentes en otros objetivos comunitarios. Por lo que respecta a
la proporcionalidad, habrá que elegir la medida que produzca efectos menos
restrictivos en el grupo económico al que va destinada. Desde luego, en algunos casos,
será imposible evitar la aplicación de una medida incoherente con otros objetivos o
medidas. Entonces, la metodología propuesta permitirá a la Comisión contar con un
instrumento que la ayude a justificar la propuesta.

**MEJORA DE LA** **COORDINACIÓN** **Y LA** **INFORMACIÓN** **A ESCALA EUROPEA**

Los encuestados reclaman un mayor intercambio de información entre sí, la Comisión
y los órganos nacionales de regulación. El análisis de las normativas ha puesto de
manifiesto asimismo diferentes enfoques entre Estados miembros que pueden dar lugar
a un número creciente de problemas normativos a escala europea a medida que
aumenten las comunicaciones comerciales transfronterizas. Por consiguiente, será
necesaria una mayor coordinación e intercambio de información a nivel europeo si se
desea que las comunicaciones comerciales desempeñen dentro del mercado interior y
de la Sociedad de la Información el papel positivo que se les ha asignado previamente
en este mismo documento. Para lograr dicho objetivo, la Comisión propone lo
siguiente:

**53**

La Comisión propone la creación de un comité para el análisis de las cuestiones
relacionadas con las comunicaciones comerciales y, en particular, para el logro de un
diálogo efectivo con los Estados miembros. Este comité no limitará, como es lógico, el
derecho de iniciativa de la Comisión, sino que contribuirá a dotar de mayor
transparencia a las actuaciones de la Comisión mediante la discusión de las cuestiones
referentes a las comunicaciones comerciales a la luz de la metodología de evaluación
propuesta anteriormente. De esta forma, el Comité contribuirá a salvaguardar la
coherencia de las iniciativas políticas y a evitar en lo posible la necesidad de incoar el
procedimiento de infracción del Tratado. Asimismo, desempeñará la función de foro de
cooperación administrativa en el ámbito de las comunicaciones comerciales
permitiendo, en particular, un intercambio de información sobre los temas relacionados
con las novedades en el sector. Dado el carácter global de la Sociedad de la
Información, el Comité analizará también la forma de promover a nivel internacional el
enfoque comunitario sobre las comunicaciones comerciales en la Comunidad Europea [90] .

El comité estará presidido por un representante de la Comisión y formado por los
delegados de los Estados miembros, acompañados, en su caso, por representantes de
los organismos autorreguladores. La Comisión transmitirá periódicamente al comité
aquella información que considere relevante. A petición de la Comisión, el comité
podrá convocar reuniones para discutir temas específicos. La primera serie de
reuniones del comité consistirá en principio en un intercambio de opiniones sobre la
promoción de ventas y el patrocinio, cuestiones que, según las encuestas, constituyen
los tipos de comunicación comercial transfronteriza que plantean los mayores
problemas. Más en general, el comité comenzará a considerar la forma en que las
actuales normas sobre comunicaciones comerciales pueden afectar al desarrollo del
comercio electrónico.

Por otra parte, la Comisión reconoce que, si bien puede hallarse fácilmente
información sobre el mercado de determinados servicios de comunicación comercial

(p. ej., estadísticas nacionales de publicidad), en ocasiones no se dispone de otros datos
(p. ej., sobre las comunicaciones comerciales transfronterizas en general, el marketing
directo, la promoción de ventas y los servicios de patrocinio) necesarios para evaluar
correctamente una determinada política o no puede accederse rápidamente a ellos.
Dado que algunos grupos empresariales (en particular, en el sector de la compra de
espacios y la investigación de mercados), académicos y de consumidores recopilan y
trabajan con la información comercial pertinente y que dichos grupos estarían
interesados en obtener datos en materia normativa, debería estimulárseles a participar
en el proceso de definición de una política europea de comunicaciones comerciales,
puesto que su conocimiento de los entresijos de este sector contribuirá a la eficacia de
dicha política. Por consiguiente, la Comisión tratará de mejorar el intercambio de
información entre estas distintas organizaciones y las autoridades normativas nacionales

y europeas.

Las partes interesadas reclaman, asimismo, un punto de contacto único que ayude a
determinar cuál es la Dirección General dentro de la Comisión que puede resolver una
serie de cuestiones específicas sobre las políticas de comunicaciones comerciales.

54

Además, se necesita un punto de coordinación y contacto con objeto de obtener una
panorámica general de las actividades y novedades en este ámbito.

A fin de lograr estos objetivos, el punto de contacto y coordinación podría basarse en
una red de contactos en línea sobre comunicaciones comerciales. Ello complementaría
el boletín de información sobre comunicaciones comerciales ya existente [91] . La red
podría favorecer el desarrollo de contactos bilaterales entre las partes interesadas y la
Comisión. De esta forma, en su trabajo, la Comisión contaría con una fuente de
información directa. La gestión y los recursos requeridos para esta red de
comunicaciones en línea estarán sujetos a una estudio de viabilidad que la Comisión
acaba de lanzar.

_**Invitación**_ _**al**_ _**comentario**_

_La Comisión agradecería recibir_ _opiniones_ _sóbre-_

_la metodología de_ _evaluación_ _propuesta_

_la_ _propuesta de mejorar la_ _coordinación_ _y la información._

55

1. La referencia se incluirá cuando dicho documento haya sido registrado.

_Confidencialidad:_ a menos que se especifique claramente lo contrario, no se
aplicará a las respuestas a la consulta recibidas por la Comisión el principio de
confidencialidad y, por lo tanto, éstas podrán difundirse fuera de dicho organismo.

_**Personas con quienes ponerse en contacto:**_ **Las solicitudes de información**
complementaria y las respuestas habrán de dirigirse a la Sra. Margot Frôhlinger,
Jefe de la Unidad E/5 (Medios de comunicación, comunicación comercial y
competencia desleal) de la Dirección General DG XV (Mercado interior y Servicios
Financieros) (+32 2) 295 93 50 o 296 01 10) o con el Sr. Jean Bergevin (+32 2)
295 16 39 o 296 01 10. Fax: 295 77 12. La dirección postal es la siguiente:
Comisión Europea, DG XV E-5, C-107 8/59, 200 rue de la Loi, B 1049 Bruselas.
La dirección electrónica es: E5@ [dgl5.cec.be](http://dgl5.cec.be)

Si desea recibir otra versión lingüística del Libro Verde, solicítela por fax a las Sras
Lauter, Van de Vorle o Volon (295 77 12 ) o escriba a la dirección postal o
electrónica mencionada anteriormente indicando el idioma deseado.

3. "Aprovechar al máximo el mercado interior": Programa estratégico. Comunicación
de la Comisión al Consejo de 22.12.1994 COM (93) 632 final.

4. "Europa en marcha hacia la Sociedad de la Información". Plan de actuación.
Comunicación de la Comisión de 9.8.94. COM (94) 347 final.

5. Esta definición engloba todo tipo de servicios retribuidos de comunicación
comercial, con independencia de la naturaleza de la empresa u organización que los
contrate. Así, por ejemplo, una campaña de publicidad política quedaría incluida,
mientras que las presentaciones en televisión de los partidos políticos impuestas por
la legislación y no financiadas por los partidos o las organizaciones políticas
quedarían excluidas.

6. Ello se debe a dos razones: i) la legislación sobre embalaje y etiquetado debe ser
independiente de aquella sobre comunicaciones comerciales no relacionadas con el
embalaje y ii) el embalaje forma más bien parte del proceso de fabricación interno
que del conjunto de acciones de marketing (marketing mix) subcontratadas al
proveedor de servicios especializado, como sería el caso de las actividades de
comunicación comercial cubiertas por el Libro Verde. Asimismo, los representantes
de ventas quedan excluidos del ámbito del presente estudio.

EAAA: European Advertising Agencies' Association
(Asociación Europea de Agencias de Publicidad).

8. CERP: Comité européen des relations publiques

56

(Comité Europeo de Relaciones Públicas).

El EAAA estima que en 1991 había 155.000 personas empleadas en este sector en
la Unión Europea. Otras fuentes aportan para el mismo año la cifra de 266.088
empleados en publicidad y marketing directo tan sólo en ocho países de la Unión
(Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia (1990), Francia, Irlanda (1988),
Luxemburgo y los Países Bajos) (Eurostat, Mercure). Por lo que respecta a Bélgica
y Alemania, esta cifra incluye exclusivamente el número de empleados. Un estudio
llevado a cabo en 1994 por Eurostat en el sector de la publicidad informa de que en
1993 las quince mayores redes de agencias europeas tomadas en conjunto emplearon
a más de 40.000 personas en toda Europa. EI CERP estima que en 1993, en el
sector de las relaciones públicas, operaban 6.282 empleados y 13.670 asesores
freelance.

10. Véase la Parte I del documento de trabajo adjunto.

11. La Comisión encargó al Instituto Max Planck la elaboración de informes detallados
sobre la situación en los quince Estados miembros de la Comunidad. Dichos
informes, que analizaban las causas y naturaleza de las medidas restrictivas
nacionales, se compendiaron posteriormente en un estudio comparativo realizado
por los consultores. El estudio, redactado en alemán, se halla a disposición del
público en los servicios de la Comisión. (Los cuadros sobre las legislaciones
nacionales que se incluyen en la Parte II del documento de trabajo se basan en dicho
estudio. En ellos se clasifican y comparan las medidas naciones existentes en
función de los objetivos de política nacional y los objetivos de interés general
comunitario que tratan de proteger).

12. Dicho estudio, que fue elaborado por lo servicios de la Comisión, se reproduce en
la parte I del documento de trabajo.

13. Los resultados resumidos de estas encuestas se incluyen en una publicación
disponible en los servicios de la Comisión.

14. Se trataba de una encuesta abierta por correo enviada por los servicios de la
Comisión.

15. Se enviaron cinco cuestionarios a cinco grupos de interesados: los "usuarios" de
comunicaciones comerciales, los "proveedores" de comunicaciones comerciales, los
"transmisores" (medios de comunicación y otros transmisores), las asociaciones de
consumidores y los organismos autorreguladores involucrados. En el primer

57

**número de una publicación patrocinada por la Comisión titulada "Commercial**
**Communications" que puede solicitarse a los servicios de la Comisión, se efectúa un**
**análisis detallado del desglose de estas respuestas. La Comisión envió directamente**
**2.758 cuestionarios, pero además algunas asociaciones de comerciantes remitieron**
**copias de los cuestionarios recibidos a sus miembros.**

**16.** **Los resultados** **de** **dichas encuestas pueden obtenerse (en inglés) en los servicios de**
**la Comisión previa petición.**

**17.** **Se entró en contacto con 5.200 usuarios, 530 proveedores, 47 transmisores, 15**
**organismos autorreguladores nacionales y 27 asociaciones de consumidores. De**
**entre ellos, respondieron respectivamente 530 usuarios, 132 proveedores, 20**
**transmisores, 10 organismos nacionales y 10 asociaciones de consumidores.**

**18.** **C-286/81** **Oosthoek's** **Uitgeversmaatschappij** **1982 (4) RTJ 4575 de 15.12.82**

**19.** **C-362/88** **GB-INNO-BM** **contra Confederation du commerce luxembourgeois 1990**
**(2)** **RTJ** **1-667** **de 7.3.1990.**

**20.** **C-126/91** **Scutzverband gegen Unwesen in de Wirtschaft e. contra Yves Rocher**
**GmbH 1991 (3)** **1-2361** **de 18.5.1993.**

**21.** **Asunto C-267 y** **C-268/91** **Bernard Keck y Daniel Mithouard 1993 (7) RTJ** **1-6097**
**de 24.11.93.**

**22.** **C-267 y C-268/91 de 24.11.92, apartado 16 citado** **anteriormente.**

**23.** **Por ejemplo: C-292/92 Ruth Hünermunde e.a. contra Landesapothekerkammer**
**Badén** **Württemberg 1993 (8) RTJ** **1-6787** **de 15.12.93; Société d'importation**
**Edouard Leclerc-Siplec contra TF1 Publicité S.A. y M6 Publicité 1995 RTJ de**
**9.02.95.**

**24.** **C-352/85 Bond van Adverteerdeers (vereniging) contra los Países Bajos 1988 (2)**
**RTJ 2085 de 26.04.1988.** **En este asunto, el Tribunal dictaminó que para la**
**aplicación de la libre circulación de servicios era necesario, en primer lugar,**
**identificar los servicios en cuestión, en segundo lugar, evaluar si los servicios**
**tienen carácter transfronterizo en el sentido del artículo 59 del Tratado CE y, por**
**último, determinar si los servicios en cuestión se prestan normalmente a cambio de**
**una remuneración tal como establece el artículo 60 del Tratado (apartado 12).**

**58**

25. Véase por ejemplo, C-155/73, Giuseppe Sacchi 1974 (1) RTJ 409 de 30.04.1974,
C-52/79 Procureur du Roi contra Marc JVC Debauvre y otros, 1980 RTJ 833 de
18.03.1980.

26. C-384/93 Alpine Investments BV contra Minister van Financien RTJ 833 de
10.05.1995.

27. Apartado 28 de la sentencia anterior.

28. Véase la "Comunicación interpretativa de la Comisión relativa a la libre circulación
transfronteriza de servicios", DO C 334 de 9.12.1993.

29. C-288/89 Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda y otros contra
Commissariat voor de media. "Mediawet case" 1991 (1) RTJ 4007, apartado 13.

30. C-279/80, Alfred John Webb 1981 RTJ 3305, apartado 19; Asuntos acumulados
62/81, 63/81 Seco SA y Desquenne y Giral SA contra Établissement d'Assurance
contre la Vieillesse et l'Invalidité 1982 (1) RTJ 223, apartado 14; C-l 13/89 Rush
Portuguesa Lda contra Office National d'Immigration 1990 (2) RTJ 1-1417,
apartado 18.

31. C-220/83 Comisión contra Francia 1986 (4) RTJ 3663,apartado 20.

32. C-62/79 SA Compagnie Générale pour la diffusion de la Television Coditel y otros
(1980) RTJ 881, apartado 15.

33. Asunto C-180/89 Comisión contra Italia 1991 (2) RTJ 1-709, apartado 20; Asunto
C-154/89 Comisión contra Francia 1991 (2) **RTJ** 1-659, apartado 17; Asunto C198/89 Comisión contra Grecia 1991 (2) RTJ 1-727, apartado 21.

34. Asuntos acumulados 110, 111/78 Ministère Public y Chambre Syndicale des Agents
Artistiques et Impresarii de Belgique, ASBL contra Willy van Wesemael y otros,
"Asunto van Wesemael" 1979 (1), RTJ 35, apartado 28.

35. C-288/89, anteriormente mencionado en la nota 29, apartado 23.

**59**

**36.** **C-379/87 Anita Groener contra Minister of education and City of Dublin Vocational**
**Committee 1989 (4) RTJ 3967 (28.11.1989).**

**37.** **C-384/93 Alpine insvestments BV, apartado 45, citado más arriba en la nota 15.**

**38.** **C-288/81** **ya mencionado en la nota 29, apartado 15.**

**39.** **Comunicaciones n° 359/1989 y 385/1989 Ballantyne Davidson** **Mclntyre,** **decisión**
**de 31.3.93.** **CCPR/C/47/D/359/1989** **y** **385/1989/Rev.l.**

**40.** **Véanse los asuntos** **markt** **intern Verlag GmbH y Klaus** **Beerman,** **series** **A** **N°165,**
**de** **20.11.1989** **y Groppera Radio AG y otros contra Suiza -** **Series** **A N° 173 de**
**28.03.90. Según la reciente jurisprudencia, la Comisión Europea para la Protección**
**de los Derechos Humanos tiene** **la** **absoluta certeza de que la publicidad está**
**protegida por el artículo 10. En dos recientes decisiones sobre la admisión de**
**recursos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con arreglo al ECHR, la**
**Comisión consideró que la restricción de publicidad se inscribiría en el artículo 10**
**del ECHR (Decisión de 5 de septiembre de 1991, Recurso N° 16632/90 (Colman**
**contra UK) y Decisión de 2 de diciembre de 1991, Recurso n° 15450/89 (Cosado**
**Coca contra España).**

**41.** **C-260/89 Elleniki Radiophonia Tileorassi AE contra Dimotiki Etaireia Pliroforissis**
**y Sotiros Kouvelas 1991 RTJ** **1-2925** **de 18.6.1991, apartados 41-44.**

**42.** **A la luz del asunto C-4/73 J.** **Nold,** **Kohlen contra BaustoffgroBhandlung contra**
**Comisión "Asunto Nold" 1974 (1) RTJ 491 apartado 13.**

**43.** **Directiva del Consejo 84/450/CEE de 10.9.84 relativa a la aproximación de las**
**disposiciones legales, reglamentarias** **y** **administrativas de los Estados miembros en**
**materia de publicidad engañosa.**

**44.** **Directiva del Consejo** **79/112/CEE,** **de 18.12.78, relativa a la aproximación de las**
**legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y**
**publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final, DO n° L**
**33 de 1979.**

**60**

45. Directiva del Consejo 92/96/CEE, de 10.11.92, sobre coordinación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo
de vida y por la que se modifican las directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE
(Tercera directiva de seguros de vida), DO N° L 360, de 1992. Directiva del
Consejo 92/49/CEE, de 18.6.1992, sobre coordinación de las disposiciones
legislativas, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del
seguro de vida y por la que se modifican las directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE
(tercera directiva de seguros distintos del seguro de vida), DO N° L 228, de 1992.
Directiva del Consejo 85/611/CEE, de 20.12.1985, por la que se coordinan las
disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas sobre determinados
organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM), DO N° L 375,
de 1985. Segunda Directiva del Consejo, de 15.12.89, sobre la coordinación de las
disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la
actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la
Directiva 77/780/CEE. DO N° L 386, de 1989.

46. Directiva del Consejo 92/28/CEE, de 31.3.92, sobre la publicidad de los
medicamentos para uso humano, DO N° L 113, de 1992.

47. Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 95/46/CEE, de 24.10.95, relativa
a la protección de las personas físicas con respecto al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos.

48. Directiva del Consejo 89/552/CEE, de 3.10.1989, sobre la coordinación de
determinadas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados
Miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, DO L
298, 1989.

49. Se solicitó a MRB International que se pusiera en contacto con una muestra
representativa de cada una de los cinco grupos a los que se había enviado el
cuestionario. Todos los "usuarios" cubiertos por la encuesta eran oficinas de
empresas con actividades de comercio transfronterizo y que asignaban una
proporción importante de su presupuesto de marketing a las comunicaciones
comerciales en los mercados no nacionales.

50. Tanto la presente síntesis como la que se ofrece a continuación se basan en los
resultados de las encuestas descritas en la introducción; un documento independiente
disponible en los servicios de la Comisión ofrece un comentario más extenso de los
resultados.

61

**51.** **Por actividades "below the line" se entienden los servicios de comunicaciones**
**comerciales que no implican la adquisición de espacio en los medios de**
**comunicación. Así pues, el término abarca todo tipo de comunicaciones comerciales**
**salvo la publicidad.**

**52.** **Por ejemplo, Forrester Research prevé que las compras a través de Internet pasarán**
**de 240 millones de USD en 1994, a 6.900 millones de USD en el 2000.**

**53.** **Véase la Parte I del documento de trabajo.**

**54.** **Para más información, véase el documento** **COM(94)319** **final.**

**55.** **Existen otras directivas complementarias que persiguen básicamente los mismos**
**objetivos, tales como la Directiva sobre derechos de autor en relación con la**
**transmisión por cable y por satélite, aprobada en 1993, y la Directiva sobre normas**
**de transmisión adoptada en 1985.**

**56.** **"Nuevas perspectivas para una acción cultural comunitaria" Comunicación de la**
**Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social,**
**COM (92) 149 final de 29.4.92.**

**57.** **Comité Europeo para la aproximación de la economía y la cultura (CEREC)**
**(operativo desde marzo de 1991).**

**58.** **Este principio no se aplica a las medidas relativas al mercado interior, ya que la**
**Comunidad disfruta de competencias exclusivas en virtud de lo previsto en el**
**artículo 100 A, de modo que sólo se plantea el problema de la proporcionalidad**
**(artículo 3 B.3).**

**59.** **Como muestra el estudio normativo encargado por la Comunidad. Dicho estudio**
**comparativo puede conseguirse, previa petición, en versión alemana. La Comisión**
**encomendó su elaboración al Profesor Schcricker, del Instituto Max Planck de**
**Munich (Vergleichende Analyse der Gesetzlichen und Selbstkontrollregelungen** **im**
**Bereich der "Commercial Communication" in den Mitgliedstaaten der EWG sowie**
**in Finland, Norwegen,** **Ôsterreich,** **der Schweiz und Schweden). Además del**
**informe comparativo, se llevaron a cabo otros diecisiete estudios pormenorizados**
**por países que abarcaban los quince Estados miembros, Noruega y Suiza.**

**62**

60. En el derecho anglosajón, el concepto competencia desleal es muy raro, pero se
persiguen los mismos objetivos en el contexto del Law of "Tort" (Derecho de
responsabilidad civil).

61. Esta rama del Derecho se remonta a mediados del siglo XIX. Tras la revolución
industrial, las normas relacionadas con el comercio se sustituyeron por una
legislación que evitara los abusos que pudieran derivarse de la recién instaurada
libertad de competencia comercial e industrial.

62. En la mayoría de los Estados miembros se remonta a los años sesenta o setenta.

63. ECHR: celebrado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y suscrito por todos los
Estados miembros.

64. Véanse los cuadros por países que se facilitan en el documento de trabajo que
acompaña al presente informe.

65. Como señalan los resultados del informe resumidos en la Parte I.

66. Directiva del Consejo 84/450/CEE de 10.9.84, relativa a la aproximación de las
disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros
sobre publicidad engañosa. DO N° L 250, 1984. Si bien, en sus considerandos, esta
directiva contemplaba la posibilidad de que, posteriormente, la Comunidad se
ocupara de la publicidad desleal y de la publicidad comparativa, la Comisión opina
que, habida cuenta del alcance sumamente amplio del término "desleal" y de la falta
de acuerdo al respecto, resultaría imposible adoptar medidas horizontales de utilidad
en este ámbito. Ello no excluye que se adopten iniciativas específicas en relación
con determinadas formas de comunicaciones comerciales definidas de manera más

restrictiva, que algunas normativas nacionales podrían incluir en su interpretación
de "desleal". Entretanto, y tal como se explica en el texto, se han tomado
disposiciones con respecto a la publicidad comparativa.

67. En el Reino Unido los abogados no están autorizados a anunciarse.

68. Artículo 3 bis. Propuesta de revisión de la Directiva 84/450/CEE sobre publicidad
engañosa con objeto de tener en cuenta la publicidad comparativa.

63

**69.** **Posición Común (CE) N° 19/95 de 29.6.95 con vistas a la adopción de la Directiva**
**sobre protección de los consumidores con respecto a los contratos a distancia. DO**
**N°C** **288, 30.10.95.**

**70.** **Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 95/46/CEE de 24.10.95 relativa a**
**la protección de las personas físicas con respecto al tratamiento de datos personales**
**y a la libre circulación de estos datos.**

**71.** **Obviamente, tales prácticas podrían entrar en el ámbito de aplicación del artículo 86**
**del Tratado si sirviesen para restringir la competencia.**

**72.** **El TJCE reconoció que se trataba de una restricción justificada en su sentencia**
**Oosthoek (véase nota** **18** **anterior).**

**73.** **En su sentencia Schindler (asunto C-275/92, 1994, RTJ** **1-1039),** **el TJCE declaró**
**que las prohibiciones impuestas a la promoción de las "principales" loterías (en este**
**caso,** **estatales o regionales) podían justificarse por la necesidad de proteger el orden**
**social y de impedir el fraude.**

**74.** **Directiva del Consejo 89/552/CEE de 3.10.89, sobre coordinación de determinadas**
**disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros**
**relativas a las actividades de radiodifusión televisiva, DO L 298 de 1989.**

**75.** **La Directiva sobre la televisión sin fronteras (89/552/CEE) armonizó la prohibición**
**aplicable a la publicidad del tabaco y el patrocinio en televisión que existía ya en los**
**Estados miembros en la fecha de su aprobación.**

**76.** **Propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre publicidad de los productos**
**del tabaco (COM (91) Final -SYN 194)**

**77.** **Por cerveza de clase II se entiende la cerveza con un contenido en alcohol por**
**encima del 1,8% y hasta el 2,8% así como el mosto de manzana fermentado (sidra).**

**78.** **Resolución** **86/C184/02** **del Consejo de Ministros de Sanidad de la Comunidad**
**Europea relativa al abuso del alcohol.**

**79.** **Una asociación formada por las catorce empresas europeas más importantes del**
**sector de las bebidas alcohólicas.**

**64**

80. Directiva 79/112/CEE, de 18.12.78, relativa a la aproximación de las legislaciones
de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los
productos alimenticios destinados al consumidor final, DO N° L 33, 1979.

81. Directiva 91/321/CEE de 14.5.91.

82. Directiva 92/28/CEE, de 31.3.1992 relativa a la publicidad de los medicamentos
para uso humano, DO N° L 113, 1992.

83. Directiva del Consejo 92/96/CEE de 10.11.92, sobre coordinación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de
vida y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (Tercera
Directiva de seguros de vida), DO n° L 360, 1992.

84. Directiva del Consejo 92/49/CEE de 18.6.92, sobre coordinación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo
distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y
88/357/CEE /tercera directiva de seguros distintos del seguro de vida). DO N° L
228, 1992.

85. Directiva del Consejo 85/611/CEE de 20.12.85, DO N° L 375, 1985.

86. Segunda Directiva del Consejo, de 15.12.89, sobre coordinación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la
actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la
Directiva 77/780/CEE, DO N° L 386, de 1989.

87. Véase la sección I.

88. Véanse las definiciones en la introducción

89. Esta evaluación final es similar a la anterior. Sólo se diferencia en que la medida
empleada para la evaluación no es la medida restrictiva específica analizada, sino
una medida alternativa con un efecto menos restrictivo: el objeto de esta etapa no es
pues ¡malizar la medida restrictiva sino identificar otras medidas adecuadas que
permitan lograr el objetivo siendo a la ve/ menos resine (ivas

**65**

90. En este contexto, al proponer medidas, la Comisión y los Estados miembros
siempre deberían tomar debidamente en consideración los compromisos de
liberalización del comercio adquiridos a través del GATS y su aplicación por parte
de la OMC.

91. La Comisión ha iniciado ya la publicación de un boletín de información sobre
comunicaciones comerciales para empezar a desarrollar estos contactos. Al estar a
cargo de un editor independiente y conceder la misma importancia a la información
y a las opiniones de los servicios de la Comisión y de los terceros interesados, el
boletín de información anima a quienes colaboran en él a exponer a la Comisión los
problemas que surgen en el mercado interior de las comunicaciones comerciales. El
boletín de información fue lanzado antes de la elaboración del presente Libro Verde
para que los interesados pudieran enterarse del nuevo enfoque político propuesto.
"Commercial Communications" es una publicación con carácter bimensual. Las
peticiones de información sobre dicha publicación deberán dirigirse al editor (Fax
(00 44) 1 273 772727).

66

##### **ISSN 0257-9545**

## **COM(96) 192 final**

# **DOCUMENTOS**

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**L-2985** **Luxemburgo**