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Language: es
Format: md

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# 52004SA0001

**Informe Especial n° 1/2004 sobre la gestión de las acciones indirectas de IDT del quinto programa marco (V PM) en materia de investigación y desarrollo tecnológico (1998-2002) acompañado de las respuestas de la Comisión** 
  
*Diario Oficial n° C 099 de 23/04/2004 p. 0001 - 0062*

  

Informe Especial no 1/2004

sobre la gestión de las acciones indirectas de IDT del quinto programa marco (V PM) en materia de investigación y desarrollo tecnológico (1998-2002) acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2004/C 99/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. En diciembre de 1998, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el quinto programa marco (V PM) de la Comunidad Europea (CE) para acciones en materia de investigación, desarrollo tecnológico y demostración, con una dotación total de 13700 millones de euros. El presupuesto anual destinado a los siete programas temáticos y horizontales durante el período que finalizó en 2002 representa alrededor de la cuarta parte de la financiación pública de proyectos de investigación en la Unión Europea (véanse los apartados 1 a 5).

II. Las actividades de investigación financiadas por el V PM se llevan a cabo mediante contratos con terceros y se sufragan en parte por el presupuesto comunitario. Tanto el reglamento sobre las modalidades de aplicación como los contratos tipo fueron adoptados de forma tardía. La gran diversidad de contratos tipo acentuó de forma innecesaria la complejidad de los procedimientos de gestión de contratos (véanse los apartados 9 a 20).

III. Las contribuciones financieras provenientes del presupuesto comunitario se basan en el reembolso de costes reales debidamente justificados. La complejidad de las reglas de fijación de la participación financiera comunitaria dificulta la gestión eficaz de los aspectos administrativos y financieros por la Comisión y constituye una complicación innecesaria para los participantes. La introducción del modelo de reembolso de costes totales con porcentaje fijo en el V PM, en un principio destinado a simplificar procedimientos, representó un incentivo para que los participantes optaran por un mecanismo de financiación más ventajoso (véanse los apartados 21 a 35).

IV. Una propuesta de la Comisión que tenía por objeto la simplificación de los modelos de costes para el VI PM (2002-2006), adecuándose de este modo a las anteriores recomendaciones del Tribunal, fue rechazada por el Consejo y el Parlamento. Las reglas de fijación de la contribución financiera comunitaria, que fueron adoptadas con posterioridad por el Consejo y el Parlamento Europeo, responden sólo en parte a las preocupaciones del Tribunal, el cual acoge con satisfacción, sin embargo, el hecho de que en el VI PM se hayan introducido sanciones visibles y disuasorias, así como la obligación de que los estados financieros sean certificados por un auditor externo (véanse los apartados 36 a 45).

V. La gestión de los siete programas específicos del V PM es compartida por cinco Direcciones Generales. La fragmentación de los programas resulta en una dilución de responsabilidades, en una duplicación de funciones y en una mayor necesidad de coordinación y de efectuar consultas. Por otra parte, la concepción básica de los programas estructurados en acciones clave no se refleja suficientemente en la estructura organizativa de la Comisión (véanse los apartados 46 a 57).

VI. En la fase inicial del V PM se registraron problemas organizativos y retrasos considerables, empezando por la tardía adopción de la decisión correspondiente por parte del Consejo y del Parlamento. Debido a una serie de obligaciones legales y a las normas internas y ciertas prácticas administrativas de la Comisión, transcurría un total de ocho a nueve meses desde la recepción de las propuestas hasta la firma de un contrato de acciones indirectas de IDT por dicha institución, que continuó además teniendo dificultades para encontrar agentes con los perfiles adecuados y para contratar a funcionarios permanentes. A finales de 2001, alrededor de 2000 agentes trabajaban en actividades relacionadas con el V PM y un tercio de ellos se ocupaba de la gestión de las propuestas, contratos y proyectos relativos a acciones indirectas de IDT. Al seguimiento científico de cada acción indirecta de IDT se dedicaba tan sólo un promedio de cuatro a cinco días laborables al año. Los procedimientos y prácticas de carácter administrativo aplicados a la selección de acciones indirectas de IDT, así como la naturaleza cíclica de la presentación de los informes que se definían en los contratos tipo del V PM, se tradujeron en una carga de trabajo desigual dentro de la Comisión. Los cuellos de botella resultantes no ayudaron a que el sistema de gestión funcionara de forma eficiente y provocaron además retrasos administrativos y deficiencias en los controles internos (véanse los apartados 58 a 77).

VII. Las Decisiones del Consejo por medio de las cuales se aprobaron los programas específicos establecieron límites máximos para los gastos administrativos, que oscilaban entre un 6,5 % y un 9,8 % de los gastos totales asignados a cada programa específico. Dichos límites fueron respetados en todos los programas. Un método de cálculo alternativo, basado en la comparación entre los gastos destinados a acciones indirectas de IDT y el presupuesto total, indica que el importe gastado en la gestión de los programas marco de IDT en todo el tiempo que duró el V PM se eleva a 837,4 millones de euros (6,4 % de los gastos totales del V PM). La Comisión supervisa la asignación de sus recursos mediante el sistema de presupuestación por actividades (PA). Tanto por cuestiones de metodología, como de su aplicación por parte de la Comisión, el sistema PA no resulta ser el mecanismo más apropiado para cuantificar los costes de gestión de los programas marco de IDT (véanse los apartados 78 a 81).

VIII. La Comisión aún no ha puesto en marcha un sistema informático común o integrado pese a que el sistema de gestión es esencialmente el mismo en todos los servicios que ejecutan acciones indirectas de IDT. Los sistemas informáticos adoptados por la Comisión con el fin de gestionar las propuestas, contratos y proyectos no fueron los adecuados, en gran medida debido a la insuficiencia de las inversiones realizadas. Las mejoras se hicieron sentir hacia el final del V PM, pero en la mayoría de las Direcciones Generales persistieron problemas técnicos y operativos (véanse los apartados 82 a 86).

IX. Mientras que, por un lado, los programas marco de IDT deben llevarse a cabo utilizando un conjunto de principios y procedimientos comunes, por otro, la reforma administrativa de la Comisión tiene la finalidad de descentralizar y conferir mayores competencias a los servicios. La contradicción existente entre ambos enfoques constituye el origen de muchas de las dificultades encontradas por las Direcciones Generales para gestionar el V PM de forma compartida. La complejidad de los mecanismos de intervención y de las reglas de fijación de la participación financiera de la Comunidad acentúan aún más la importancia de una coordinación eficaz en el seno del programa marco. Las pruebas de cumplimiento de los controles más relevantes a partir de una muestra de contratos de acciones indirectas de IDT revelaron que no todos los controles de este tipo se habían ejecutado de manera eficaz y que otros no se habían llevado a cabo. El grado de control difería considerablemente, por lo general, entre las distintas Direcciones Generales que gestionaban el V PM (véanse los apartados 87 a 95).

X. La comprobación de la legalidad y regularidad de los pagos basados en declaraciones de gastos relativos a acciones indirectas de IDT del V PM puso de manifiesto una notable incidencia de errores en el nivel de los beneficiarios finales, a causa, principalmente, de la sobrestimación de los gastos en sus declaraciones. No se ha constatado ninguna mejora global con respecto a las auditorías efectuadas en los anteriores programas marco (véanse los apartados 96 a 100).

XI. Los sistemas de información de la gestión y la presentación de informes a los directores y subdirectores generales deben ser mejorados. En ninguna de las cinco Direcciones Generales vinculadas a la investigación se adoptaron procedimientos y prácticas destinados a garantizar que dichos informes se elaboraran a tiempo o fueran accesibles en un formato uniforme. Los informes relativos a los programas marco seguían sin ajustarse plenamente en 2002 a los requisitos fijados en las normas de control interno de la Comisión (véanse los apartados 101 a 110).

INTRODUCCIÓN

El V PM se compone de cuatro programas temáticos y tres programas horizontales

1. El 22 de diciembre de 1998, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron, mediante la Decisión n° 182/1999/CE, el quinto programa marco para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (V PM) correspondiente al período 1998-2002(1).

2. El V programa marco consta de siete programas, todos ellos aprobados por el Consejo el 25 de enero de 1999(2) e incluye los cuatro programas temáticos siguientes:

- "Calidad de vida y gestión de los recursos vivos" (Calidad de vida),

- "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" (IST),

- "Crecimiento competitivo y sostenible" (Growth),

- "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible" (EESD): EESD-medio ambiente (EESD-ENV) y EESD-energía no nuclear (EESD-NNE), y

tres programas horizontales relativos a actividades que engloban todos los ámbitos de la investigación:

- "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" (INCO),

- "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas" (PYME),

- "Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos" (Mejora).

3. Las actividades de investigación financiadas por el V PM consisten en:

- acciones indirectas incluidas en los programas temáticos y horizontales llevadas a cabo por medio de contratos suscritos con terceros y cofinanciadas por el presupuesto comunitario,

- acciones directas financiadas en su totalidad por el presupuesto comunitario y ejecutadas por el Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión.

La parte comunitaria del V PM la gestionan de forma compartida cinco Direcciones Generales, a saber: Investigación, Sociedad de la Información, Energía y Transportes, Empresa y Pesca.

Incremento de la importancia, en términos presupuestarios, de la política europea de investigación

4. Desde comienzos de los años ochenta, los programas marco han constituido el instrumento de aplicación de la política comunitaria de investigación. La creciente importancia de dichos programas se ve reflejada en la magnitud de los sucesivos presupuestos que les han sido asignados. Del total asignado al V PM (14960 millones de euros), que resulta en términos monetarios un 13 % superior al de su predecesor, el IV PM (1994-1998), se destinaron 13700 millones a la parte comunitaria, y de éstos, 12961 millones (el 95 %), a acciones indirectas de IDT (véase el anexo 1)(3). Al final de 2002, se había utilizado el 99 % de los créditos de compromiso disponibles para el V PM (véase el anexo 2A). El presupuesto del VI PM, que cubre el período 2002-2006, se ha incrementado en un 17 % con respecto al programa marco anterior.

5. El V PM apenas representa el 6 % del gasto gubernamental en IDT no militar, que alcanza los 61809 millones de euros al año en los 15 Estados miembros de la Unión Europea. No obstante, si se deduce la financiación institucional, el presupuesto afectado a acciones indirectas de IDT inscritas en el V PM se eleva, aproximadamente, a una cuarta parte de los recursos totales destinados a proyectos de investigación financiados con fondos públicos en la Unión Europea(4). Los gastos globales anuales correspondientes al V PM representan menos de 10 euros por ciudadano de la UE.

OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

6. La fiscalización del Tribunal permitió evaluar la concepción del sistema de control y administración y valorar su contribución a una ejecución económica, eficiente y eficaz del V PM. En la fiscalización también se verificó que los controles internos funcionaran de modo homogéneo, sistemático y satisfactorio(5) y se prestó especial atención a la aplicación uniforme de dichos controles en todos los servicios examinados. Para ello se tuvieron en cuenta las 24 normas de control interno, adoptadas en diciembre de 2000, que todos los servicios de la Comisión deben aplicar en materia de gestión de recursos(6).

7. Los objetivos específicos de la fiscalización consistieron en determinar:

- si los mecanismos de intervención y las reglas aplicables a la participación financiera de la Comunidad permiten una ejecución económica y eficiente del V PM,

- si las recomendaciones formuladas por el Tribunal en sus Informes Anuales relativos a los ejercicios 2000 y 2001 y en sus Informes Especiales sobre programas específicos del IV PM (1994-1998) fueron tomadas en consideración, y en qué medida, a la hora de definir las reglas aplicables a la participación financiera comunitaria en el VI PM (2002-2006)(7),

- si la estructura, los procedimientos y los métodos de gestión del V PM están concebidos de forma que garanticen una administración económica, eficiente y eficaz de las acciones indirectas de IDT,

- si los sistemas informáticos puestos en marcha por la Comisión constituyen un apoyo adecuado para la gestión de las propuestas, contratos y proyectos del V PM,

- si, tomando como base las pruebas de cumplimiento realizadas a partir de una muestra de contratos relativos a acciones indirectas de IDT del V PM, los controles internos de la Comisión proporcionan garantías suficientes acerca de la legalidad y regularidad de las operaciones, así como de la realidad y subvencionabilidad de los costes declarados por los beneficiarios finales,

- si los informes relativos a la gestión permiten un seguimiento apropiado de la ejecución global del V PM y del funcionamiento eficaz y eficiente de los controles internos.

8. La fiscalización abordó todos los procedimientos, desde la presentación de propuestas hasta la remisión de informes de proyectos y, en los casos pertinentes, la finalización del contrato. Con objeto de examinar la conformidad de los controles internos de la Comisión, identificados a partir de una descripción exhaustiva del sistema de gestión del V PM, el Tribunal constituyó una muestra de 53 contratos relativos a acciones indirectas de IDT del V PM que cubría las cinco Direcciones Generales, así como todos los programas temáticos y horizontales, con la intención de extraer conclusiones globales. La fiscalización incluyó, asimismo, un análisis de la normativa de base del V PM y de los contratos tipo adoptados por la Comisión. Además, el Tribunal efectuó encuestas acerca de los recursos humanos empleados por los servicios de la Comisión para gestionar el V PM y analizó las estadísticas de los contratos relativos a acciones indirectas de IDT, procediendo a encuestas adicionales sobre aspectos relacionados con la informática y con la presentación de informes a los responsables en relación con el V PM.

OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN

Mecanismos de intervención y reglas aplicables a la participación financiera comunitaria

Mecanismos de intervención para las acciones indirectas de IDT del V PM

9. El V PM ofrece cinco tipos diferentes de acciones para los programas temáticos y horizontales(8): acciones de gastos compartidos (tipo 1), becas de formación (tipo 2), apoyo a redes de formación en investigación y a redes temáticas (tipo 3), acciones concertadas (tipo 4) y medidas complementarias (tipo 5). Todos los tipos de acciones se llevan a cabo mediante contratos celebrados por la Comisión con terceros. Las propuestas concernientes a acciones indirectas de IDT son presentadas por un participante, o por un consorcio de participantes, en respuesta a las convocatorias de propuestas publicadas en el Diario Oficial. Las propuestas son evaluadas y clasificadas por expertos externos de conformidad con los criterios fijados en la normativa de base; las mejor clasificadas pasan a ser negociadas por la Comisión en función de los fondos disponibles que se prevén en la convocatoria de propuestas. A lo largo de las negociaciones, y tomando como punto de partida los resultados de las evaluaciones, la Comisión debate los aspectos científicos y financieros de la propuesta con el consorcio de participantes y, por medio de una decisión, selecciona a continuación las propuestas negociadas satisfactoriamente y subscribe contratos relativos a acciones indirectas de IDT con los participantes.

10. El gráfico 1 y el anexo 3A muestran que a lo largo del período 1999-2003, la Comisión celebró un total de 15223 contratos relativos a acciones indirectas de IDT. Las acciones de gastos compartidos (tipo 1), para las que se firmaron 7212 contratos, representan el 47 % del total de contratos, seguidas por las acciones de tipo 2 o becas de formación (3698 contratos) y por las de tipo 5 o medidas complementarias (3286 contratos). Asimismo, se celebraron 857 contratos relativos a acciones de tipo 3 (apoyo a redes) y 170 relativos a acciones concertadas (tipo 4). A excepción de los programas. "Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos" y "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las PYME", en el marco de todos los programas se celebraron contratos relativos a todos los tipos de acciones.

Gráfico 1

Número de contratos y contribución financiera comunitaria por tipo de acción.

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Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

El reglamento sobre las modalidades de aplicación y los contratos tipo se aprobaron de forma tardía

11. Los principios generales que rigen los contratos relativos a acciones indirectas de IDT(9) fueron fijados en la Decisión 1999/65/CE del Consejo y en el Reglamento (CE) n° 996/1999 de la Comisión sobre las modalidades de aplicación. Debido a que el Reglamento sobre las modalidades de aplicación no fue adoptado hasta mayo de 1999, no se pudo disponer de tales principios generales hasta la publicación de las primeras convocatorias de propuestas del V PM en abril de 1999.

12. Como ocurrió en anteriores programas marco, otras normas más específicas relativas a las acciones indirectas de IDT se definieron con posterioridad en contratos tipo normalizados. Aunque el V PM fue lanzado de forma oficial en diciembre de 1998, los contratos tipo no fueron adoptados hasta septiembre de 1999 mediante una Decisión de la Comisión. Ulteriormente, otros contratos tipo "derivados" fueron adoptados a nivel administrativo y algunos de ellos no estuvieron disponibles hasta octubre de 1999. Así, el texto exacto de las disposiciones contractuales que precisaban con mayor detalle los principios generales definidos en las "normas de participación" y en el Reglamento sobre las modalidades de aplicación de la Comisión fue dado a conocer tras haber expirado el plazo de la primera convocatoria para la presentación de propuestas (junio de 1999), de modo que sólo pudo utilizarse durante la fase de negociación de los primeros contratos del V PM. En el primer año de dicho programa marco, la situación descrita causó dificultades añadidas a los participantes a la hora de preparar y negociar la estimación de los costes de sus propuestas para acciones indirectas de IDT.

13. A diferencia del IV PM, la Comisión en el V PM adoptó contratos tipo para todos los tipos de acciones indirectas de IDT; en total, elaboró 20 modelos de contratos diferentes para los cinco tipos de acciones indirectas de IDT del V PM, sin tener en cuenta los distintos subtipos de encuentros científicos o las distintas versiones para acciones ejecutadas por uno o por varios participantes o por uno o varios contratistas (véase el gráfico 2). Los contratos tipo están redactados con precisión, claridad y sin ambigüedades. A excepción del contrato tipo utilizado por la Comisión para las acciones de tipo 5 (Convenios de subvención), la estructura básica y el contenido de los contratos tipo del V PM presentan gran similitud. Las principales diferencias atañen a las condiciones generales que determinan las disposiciones aplicables a las respectivas contribuciones financieras.

Gráfico 2

Modelos de contratos tipo relativos a acciones indirectas de IDT del V PM

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Fuente:

CORDIS.

(10)

14. Ahora bien, no todos los contratos tipo del V PM estaban disponibles en todas las lenguas oficiales, sino que algunos sólo se publicaron en francés, inglés y alemán. Asimismo, la mayor parte del material informativo, en particular el publicado en el sitio web CORDIS de la Comisión www.cordis.lu, sólo está disponible en inglés. El carácter especializado de muchos términos técnicos y financieros que figuran en las disposiciones contractuales puede haber creado una dificultad añadida a las personas que no son de habla inglesa, en especial si no están familiarizadas con los programas marco europeos de IDT (véase el apartado 29).

15. Algunos contratos tipo y sus derivados fueron utilizados sólo en muy contadas ocasiones (véase el anexo 3A). Por lo que respecta al contrato de tipo 1 "Proyectos combinados de IDT y demostración", su aplicación resultó difícil debido a los distintos porcentajes de cofinanciación concedidos a las actividades vinculadas a la investigación y aquellas relacionadas con la demostración, situación que, en algunos casos, condujo a la celebración de contratos separados para cada rama de actividad. Así, la gran variedad de contratos tipo acentuó de forma innecesaria la complejidad de su proceso de gestión, así como el coste de su integración en los sistemas informáticos centrales y locales de la Comisión (véase el apartado 82).

Incremento de número de participantes en las acciones de gastos compartidos

16. En el período comprendido entre 1999 y 2003, la Comisión celebró contratos con más de 77000 contratistas(11). Una misma entidad que participa en varias acciones de IDT se cuenta separadamente según cada contrato que firma(12). Alrededor del 67 % del total de contratistas participan en acciones de gastos compartidos (tipo 1). Los proyectos de IDT de tipo 1, que representan la mayor parte de la contribución financiera otorgada por la Unión Europea mediante contratos, registran una media de 7,2 contratistas por contrato (véase el anexo 3A).

17. A diferencia de los anteriores programas marco, un contrato del V PM no es subscrito únicamente por los contratistas principales, sino también por los contratistas auxiliares. Tal modificación generó una carga administrativa sensiblemente mayor, tanto para la Comisión, como para el consorcio de participantes. Cabe mencionar, por ejemplo, que las tareas derivadas de los procedimientos de negociación, firma y modificación del contrato, como las de reasignar presupuestos (que necesita de la firma de todos los contratistas) o poner fin a la participación de un contratista dado, resultaron más complejas y engorrosas debido al derecho de veto concedido de facto a todos los miembros del consorcio que llevan a cabo la acción indirecta de IDT. Para futuros programas marco se podría pensar en un esquema simplificado, en virtud del cual la Comisión celebre contratos exclusivamente con los coordinadores de acciones indirectas de IDT, con lo que éstos quedarían obligados a llevar a cabo esas acciones con los socios que figuran en la propuesta (o entidades con un perfil científico o técnico equivalente). Ello reforzaría considerablemente el cometido y las funciones del coordinador, también en lo que atañe a la dirección científica de las acciones indirectas del IDT.

Las medidas complementarias pueden consistir en acciones indirectas de IDT y en licitaciones públicas

18. A lo largo del período 1999-2003, la contribución financiera comunitaria correspondiente a las medidas complementarias (tipo 5) se elevó a 1080 millones de euros (9 % del total)(13). En relación con otros tipos de acciones indirectas de IDT, este tipo de medidas está sujeto a diferentes procedimientos de presentación, evaluación y selección; sus propuestas responden a convocatorias de propuestas o a licitaciones, pero, en determinados casos, pueden presentarse de forma espontánea como solicitudes de subvenciones que, en su mayoría, no son objeto de evaluación por parte de un grupo de expertos externos. Por otra parte, en las medidas complementarias se prevé el reembolso de la totalidad de los costes subvencionables adicionales de carácter directo y de un porcentaje fijo de los costes indirectos que puede elevarse, como máximo, hasta el 80 % de los costes directos de personal(14). En consecuencia, se presentan a menudo solicitudes de subvención para medidas que se encuentran a caballo entre las acciones indirectas de IDT y las licitaciones públicas lanzadas por la Comisión. Ello entraña el riesgo de que se terminen sorteando los procedimientos normales de licitación pública mediante el recurso a acciones indirectas de IDT, lo que puede dificultar la verificación del respeto, por parte de la Comisión, de los límites impuestos a los gastos administrativos de cada programa (véase el apartado 78).

19. La normativa de base específica que la participación financiera comunitaria consiste en el reembolso, parcial o total, de los costes derivados de acciones indirectas de IDT (véase el apartado 22). Sin embargo, todos los mecanismos que prevén el reembolso del 100 % de los costes subvencionables adicionales más un porcentaje fijo de los costes indirectos permiten obtener beneficios de los gastos generales en los casos en que dicho porcentaje sea superior a los costes reales. Este tipo de disposiciones está en vigor para las medidas complementarias (tipo V), así como para las redes temáticas (tipo 3) y las acciones concertadas (tipo 4). El uso recurrente de tales contratos tipo por un participante puede conducir a situaciones en las que participantes terminen dependiendo económicamente de la Comisión.

Concesión de subvenciones a asociaciones en las que participa la Comisión

20. Las medidas complementarias también se emplearon para conceder subvenciones a asociaciones en las que la Comisión participaba de forma activa, como en el caso de la Asociación Internacional para el Fomento de la Cooperación con los Científicos de los Nuevos Estados Independientes de la Antigua Unión Soviética (International Association for the Promotion of Co-operation with Scientists from the Newly Independent States of the Former Soviet Union, INTAS), que fue fundada en junio de 1993 como una asociación internacional independiente de conformidad con la ley belga(15). Pese a la petición del Consejo, la Comisión no tenía atribuciones de hecho para crear una entidad externa y participar en su funcionamiento como miembro y, por otra parte, delegó a INTAS competencias que excedían los límites definidos en los Tratados y no respetó tampoco algunos aspectos clave de los procedimientos administrativos aplicables a las medidas complementarias al conceder subvenciones a INTAS y autorizar los pagos(16).

Reglas aplicables a la participación financiera comunitaria

Los acuerdos internacionales en materia de ayudas estatales limitan las ayudas públicas en el ámbito de la investigación

21. El marco comunitario de las ayudas estatales a la investigación y al desarrollo precisa que, por norma general, el montante bruto de la ayuda destinada a investigación industrial no debe exceder el 50 % de los costes subvencionables del proyecto(17). El anexo IV de la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo dispone que la Comunidad reembolsará, en general, hasta un 50 % de los costes subvencionables de las acciones de IDT de gastos compartidos (tipo 1)(18).

22. La Decisión 1999/65/CE y el Reglamento (CE) n° 996/1999 establecen las reglas aplicables a la participación financiera comunitaria y precisan los costes subvencionables en el marco del V PM. Las contribuciones financieras se basan en los gastos realmente efectuados que resultan necesarios, están previstos en el contrato y han sido, además, debidamente justificados por el beneficiario final.

Tres sistemas de declaración de los gastos efectuados

23. Por lo que respecta a los proyectos de IDT de gastos compartidos, a los proyectos de demostración y a los proyectos combinados de IDT y demostración, los contratistas pueden elegir entre tres modelos diferentes de reembolso de costes(19):

- el modelo de costes adicionales (CA), que prevé el reembolso del 100 % de los costes adicionales a los gastos habituales,

- el modelo de costes totales (CT), mediante el cual se reembolsa el 50 % del total de los costes subvencionables,

- el modelo de costes totales con porcentaje fijo (CTF), que prevé el reembolso del 50 % del total de los costes subvencionables directos junto con un porcentaje fijo destinado a costes indirectos que corresponde al 80 % de los gastos de personal subvencionables (véanse los apartados 30 a 32).

24. En el V PM se prevén otras variantes del modelo de costes adicionales cuyas características específicas dependen de la naturaleza de las acciones y de los contratos tipo utilizados(20), hecho que supone una complejidad añadida. Con respecto al apoyo a redes (tipo 3) y las acciones concertadas (tipo 4), todos los participantes deben acogerse al modelo de costes adicionales, independientemente de los métodos de contabilidad que utilicen. En cuanto a las acciones de tipo 1 "Apoyo al acceso transnacional a las grandes infraestructuras de investigación", existen dos regímenes diferentes, a saber, el modelo de costes adicionales y el de cuota de usuario. En todos los casos descritos, la definición de costes subvencionables no coincide con la utilizada para el modelo de costes adicionales en el marco de las acciones de IDT (tipo 1).

Los modelos de costes adicionales no permiten verificar el nivel de la cofinanciación de los beneficiarios

25. En todos los modelos de costes adicionales, incluido el de tipo 1, solamente deben documentarse y justificarse ante la Comisión los gastos adicionales a los no recurrentes. Resulta, por definición, imposible(21) verificar la realidad y el nivel de cofinanciación aportado por los contratistas que aplican este modelo (esencialmente las universidades y los organismos públicos de investigación) en las acciones indirectas de IDT.

26. La Decisión 1999/65/CE específica que el modelo de reembolso de costes utilizado debe adaptarse a las capacidades del sistema contable del contratista. En particular, sólo podrá utilizarse el modelo de costes adicionales en caso de que la Comisión considere que el sistema contable no permite determinar con suficiente precisión los costes totales de una acción indirecta de IDT, o bien la cuantía respectiva de los costes directos e indirectos del proyecto(22). Sin embargo, la Comisión no verifica de forma sistemática la capacidad del sistema contable de cada participante, pese a la información pertinente que se obtiene en algunos casos durante la fase de negociación(23) (véase el apartado 92).

El grado de precisión de las condiciones de subvencionabilidad de los costes complica la gestión de las acciones indirectas de IDT

27. Los contratos relativos a las acciones indirectas de IDT inscritas en el V PM, que se fundan en los artículos 12 a 14 del Reglamento (CE) n° 996/1999, especifican tanto los costes subvencionables como los no subvencionables. Existen ocho categorías de costes directos(24), una sola categoría de costes indirectos ("gastos generales") y una categoría específica de "costes de coordinación" para la declaración de los costes subvencionables en que se haya incurrido. Con la introducción en el V PM de las categorías "protección de conocimientos" y "coordinación", el número de categorías pasó de ocho (IV PM) a diez (V PM). La introducción de la categoría de costes de coordinación, reservada a los coordinadores financieros y administrativos, incluye todas las categorías de costes mencionadas anteriormente, excepto los de subcontratación(25). La gran variedad de categorías de costes no contribuyó, en conjunto, a incrementar la transparencia de los informes financieros remitidos a la Comisión, sino que complicó la gestión de las acciones indirectas de IDT.

28. Los contratos relativos a acciones indirectas de IDT determinan, para cada contratista, los importes máximos asignados a las diferentes categorías de costes en el cuadro "desglose indicativo de los costes subvencionables". No se puede efectuar ningún reembolso que exceda el total asignado a los beneficiarios y, además, las transferencias presupuestarias entre contratistas y entre categorías de costes, en caso de que sobrepasen ciertos umbrales, deben ser aprobadas por la Comisión. Habida cuenta de la dificultad de calcular con exactitud los costes previstos por categoría, por año y por contratista cuando se trata de acciones indirectas de IDT, cuya materialización se llevará a cabo en varios años, los estrictos máximos fijados en el "desglose indicativo de costes subvencionables" hacen que, en un número relevante de casos, resulte necesario modificar contratos con el fin de efectuar transferencias presupuestarias, lo cual origina una carga de trabajo adicional tanto para los contratistas como para los servicios de la Comisión.

29. Con frecuencia, los participantes vacilaban a propósito de la interpretación de las obligaciones de carácter financiero y administrativo establecidas en el contrato. Por ejemplo, numerosos contratistas consideraron erróneamente que las tarifas previstas (para costes de personal y costes indirectos), negociadas a la hora de determinar el importe máximo de la contribución comunitaria, debían o podían aplicarse a períodos posteriores. De forma similar, los contratistas que aplicaban tarifas medias, por ejemplo para costes salariales por hora, no comprendieron que dichos costes debían justificarse para hacerlos corresponder a los gastos realmente efectuados. A la vista de las circunstancias, hubiera sido conveniente contar con una orientación más precisa por parte de la Comisión.

El modelo de costes totales con porcentaje fijo incentiva a todos los participantes a optar por un mecanismo de financiación más ventajoso

30. Una de las principales iniciativas destinadas a simplificar la gestión del V PM consistió en introducir la opción de un porcentaje fijo en el modelo de costes totales para las acciones de gastos compartidos (tipo 1). En programas marco anteriores se había recurrido ya a porcentajes fijos, como el porcentaje máximo de un 20 % de los costes directos (excepción hecha de la subcontratación) en el sistema tradicional de costes adicionales, o bien el porcentaje máximo de un 7 % de los gastos directos para las acciones "Convenios de subvenciones". En el V PM, la Comisión añadió la opción del modelo de costes totales con porcentaje fijo (CTF) que prevé el reembolso de un porcentaje fijo de gastos generales equivalente al 80 % de los costes de personal directos (véase el apartado 23)(26). Pese a que la Comisión intentó definir de modo objetivo el porcentaje fijo de los gastos generales dentro del nuevo sistema de reembolso de costes, la metodología utilizada no justificó ni el porcentaje del 70 % propuesto inicialmente por el grupo de trabajo al que se había confiado la preparación del V PM, ni el del 80 % finalmente decidido. La Comisión admitió de forma implícita tal situación cuando definió el porcentaje fijo para el VI PM (véase el apartado 38).

31. Aunque la Comisión había declarado su intención de ofrecer el modelo de costes totales con porcentaje fijo como una alternativa a las entidades participantes acogidas al modelo de costes adicionales, en la práctica podían acogerse al primer modelo en todas las entidades que participaban en acciones de gastos compartidos. Al extender el modelo de costes totales con porcentaje fijo a todos los tipos de participantes, la Comisión permitió que entidades que habían participado previamente siguiendo el modelo de costes totales, con un porcentaje de gastos generales reales inferior al 80 %, obtuvieran una participación financiera comunitaria mayor para los mismos costes subyacentes. La Comisión no había llevado a cabo a finales de 2002 un análisis pormenorizado sobre qué tipo de entidades optaron por el modelo de costes totales con porcentaje fijo (véase el apartado 40).

32. A la hora de negociar contratos para las acciones indirectas del IDT, algunos servicios de la Comisión acordaron porcentajes inferiores al 80 % de los costes directos de personal subvencionables con participantes que utilizaban el modelo de costes totales con porcentaje fijo. Este enfoque sólo es aceptable si los participantes hubieran solicitado porcentajes inferiores conforme a sus normas internas(27). Los fondos comunitarios se habrían gestionado de modo más eficiente si la normativa de base hubiera previsto con carácter general que los porcentajes se negociaran (hasta cierto límite) con arreglo a porcentajes medios justificados por la entidad participante (véase el apartado 36).

33. De la misma forma, en el caso de las medidas complementarias (tipo 5), los porcentajes fijos aplicables a los costes indirectos, que pueden alcanzar el 80 % de los gastos de personal subvencionables (salvo para los convenios de subvención), se negociaron por lo general a niveles inferiores. No obstante, tales porcentajes fijos fueron, en la mayoría de los casos, porcentajes medios fijados para el conjunto del consorcio, sin tener en cuenta la estructura real de costes de cada participante. Por otra parte, la definición de los porcentajes estuvo más condicionada por la disponibilidad de los créditos presupuestarios que por una evaluación de la estructura de costes subyacente. Por lo general, la Comisión no ofreció ninguna explicación acerca de los motivos por los cuales se fijaron porcentajes a un determinado nivel como resultado de los procesos de negociación.

Carga administrativa adicional y problemas operativos debidos a la superposición de los diferentes programas marco

34. Los programas marco de IDT, debido a su naturaleza, se superpondrán inevitablemente a otros posteriores en su fase de ejecución. La mayor parte de los contratos relativos a acciones indirectas de IDT abarcan un período de 36 a 48 meses. Otros contratos tienen una duración de hasta 60 meses o incluso mayor. En consecuencia, las acciones indirectas de IDT subscritas a lo largo del último año del V PM (1998 a 2002) pueden seguir en curso hasta 2007. Hasta finales de 2002, solo se habían efectuado los pagos correspondientes al 51,5 % del total de los créditos de compromiso (véanse los anexos 2A y 2B). Por consiguiente, la gestión de los contratos de las acciones indirectas de IDT correspondientes al V PM continuará durante el VI PM (2002-2006). La misma situación se dio con el IV PM (1994 a 1998), cuya gestión también debía efectuarse a lo largo del V PM y aún no ha concluido. Una de las principales consecuencias de esta superposición en el tiempo de los distintos programas marco es que tanto la Comisión como los participantes afectados deben trabajar con sistemas paralelos en lo referente a las disposiciones financieras y administrativas y a las obligaciones contractuales. Por lo tanto, a la hora de modificar las reglas subyacentes de un programa a otro, el legislador y la Comisión deberían tomar más en consideración las consecuencias de estos cambios en la gestión por esta institución de las acciones indirectas de IDT y la carga administrativa que genera a los participantes (véase el apartado 50).

Constantes divergencias a lo largo del V PM en la interpretación jurídica de las disposiciones del reglamento relativo a las modalidades de aplicación

35. En sus informes anuales de actividad(28), la Comisión ha admitido que existen deficiencias en lo concerniente a la gestión y al control de las acciones indirectas de IDT del V PM; sus servicios no aplicaron de forma uniforme los procedimientos y disposiciones definidos en el reglamento de modalidades de aplicación y en los contratos tipo, por ejemplo en lo relativo a la obligación contractual de mantener fichas certificadas de registro del tiempo de trabajo, a la tramitación de modificaciones contractuales, al uso de los modelos de reembolsos de costes y al reembolso del impuesto sobre el valor añadido (véanse asimismo los apartados 32 y 51). Esta falta de uniformidad en la aplicación persistió a lo largo de todo el V PM. Las discrepancias en la interpretación jurídica de las obligaciones contractuales y las normas de acceso a las subvenciones se vieron acentuadas por la inexistencia de una función de apoyo centralizada "asesoramiento jurídico y de procedimientos" (véase el apartado 122).

Modificaciones introducidas en el VI PM (2002-2006)

Las propuestas de simplificación de los modelos de costes fueron rechazadas por el Consejo y por el Parlamento

36. Con objeto de reducir el riesgo de que los beneficiarios finales declaren, intencionadamente o no, gastos no subvencionables, y de permitir una gestión financiera más rigurosa y más eficaz de las acciones indirectas de IDT, el Tribunal, en su Informe Anual relativo al ejercicio 2001, recomendó simplificar de modo significativo los modelos de costes, reemplazando concretamente los tres modelos básicos de reembolso de costes (CA, CT y CTF) por uno solo y reduciendo las diez categorías de costes a tres: personal, coordinación y costes específicos, utilizando en mayor medida los porcentajes fijos(29). Estos porcentajes estarían sujetos a un límite máximo y deberían negociarse sobre la base de promedios justificados por la entidad participante (véase el apartado 32).

37. La Comisión confirmó en su respuesta que un sistema de costes tal, drásticamente simplificado, hubiera tenido "[...] la ventaja de que constituye una auténtica simplificación y aporta seguridad jurídica y financiera tanto a la Comunidad, como a los contratantes". Dicho sistema fue propuesto por la Comisión a la autoridad legislativa durante la preparación de las normas de participación y de difusión de resultados para el VI PM (2002-2006), pero la propuesta fue rechazada por el Consejo y por el Parlamento Europeo.

38. Basándose en las disposiciones del anexo III de la Decisión n° 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al VI PM, la Comisión aprobó finalmente los tres modelos de declaración de costes del V PM: costes totales con costes efectivos de carácter indirecto (CT), costes totales con porcentaje fijo de costes indirectos (CTF) y costes adicionales con porcentaje fijo de costes indirectos (CA)(30). Si se compara con el V PM, la modificación más relevante es la reducción, en el modelo de CTF, de los costes indirectos con porcentaje fijo, de un 80 % de los costes de personal subvencionables al 20 % de todos los costes directos a excepción de los relativos a la subcontratación. Igualmente, el contrato tipo impone ahora condiciones con respecto a qué modelo específico de declaración de costes puede o debe recurrir los diferentes tipos de entidades(31). Sin embargo, no se ha logrado simplificar de modo significativo el VI PM en lo que se refiere a la diversidad de sistemas.

La supresión de las categorías de costes disminuye las posibilidades de que se protejan eficazmente los intereses financieros de la Comunidad

39. Aparte de la distinción entre los costes directos e indirectos, el contrato tipo del VI PM suprime las categorías de costes(32). En consecuencia, los costes directos ya no se justifican por su naturaleza (por ejemplo, "personal", "subcontratación", "equipos", etc.)(33). Aunque esto pueda parecer una simplificación, la completa supresión de las categorías de costes presenta, en opinión del Tribunal, los siguientes inconvenientes:

- resta claridad y posibilidades de comparación a la información financiera presentada por el contratista, complicando así las tareas de verificación del auditor externo necesarias para la presentación de un certificado de auditoría que acompañe los estados financieros (véanse, asimismo, los apartados 44 y 45),

- reduce considerablemente las posibilidades de realizar controles de verosimilitud eficaces respecto de la exactitud e integridad de los datos presentados cuando se examinen estados financieros y pagos. El hecho de que ya no se presenta información clave relativa a gastos de personal u horas empleadas complica aún más el seguimiento de los progresos científicos obtenidos por el proyecto y su conciliación con los gastos efectuados, tanto para los coordinadores científicos y los expertos externos como para la Comisión.

Si se compara con el modelo de reembolso de costes simplificado propuesto inicialmente, la completa supresión de las categorías reduce las posibilidades de una protección eficaz de los intereses financieros de la Comunidad tal y como dispone el artículo 20 del Reglamento (CE) n° 2321/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Reembolso de costes ya financiados por organismos públicos

40. La normativa de base del V PM, el reglamento relativo a sus modalidades de aplicación y los contratos tipo no mencionan de forma explícita que los costes recurrentes ya financiados por los presupuestos nacionales no son subvencionables, lo cual contrasta, por ejemplo, con las disposiciones vigentes para los Fondos Estructurales(34). La Comisión reembolsó, en un número considerable de acciones indirectas de IDT, costes ya financiados por un Estado miembro o por uno de sus organismos públicos. El problema se ha visto agravado debido a que la Comisión puso los modelos de costes totales y de costes totales con porcentaje fijo a disposición de los organismos públicos e impulsó de forma activa su utilización a lo largo del V PM (véase el apartado 31). Los organismos públicos acogidos a dichos modelos de costes tuvieron entonces la posibilidad de solicitar el reembolso de gastos de personal correspondientes a agentes estatales o a funcionarios públicos, incluso cuando éstos no habían sido asignados expresamente al proyecto, contrariamente a lo dispuesto en la legislación nacional. Dichos gastos no son directamente soportados por el participante y, por consiguiente, no deberían recibir financiación comunitaria.

41. En el marco del VI PM, los costes ya financiados por los presupuestos nacionales pueden ser reembolsados como gastos subvencionables si dichos recursos se encuentran a la libre disposición de la entidad jurídica participante(35). A largo plazo, el hecho de reembolsar costes ya financiados por un Estado miembro acarrea el riesgo de que la contribución financiera comunitaria, en lugar de servir de complemento, sustituya a la financiación nacional en investigación.

El principio de responsabilidad conjunta y solidaria fue diluido por el Consejo y el Parlamento en relación con la propuesta de la Comisión

42. El Tribunal recomendó, asimismo, que cada participante en un consorcio fuera responsable conjunta y solidariamente de la utilización de la contribución financiera comunitaria en las acciones indirectas de IDT (a excepción de participantes tales como universidades públicas que, por razones jurídicas, no pueden asumir ese tipo de responsabilidad)(36). El principio de responsabilidad conjunta y solidaria para todos los participantes figuraba de forma explícita en el artículo 13 de la propuesta modificada de la Comisión relativa a las normas de participación y difusión de los resultados para el VI PM. Posteriormente, la responsabilidad se limitó a petición del Consejo y del Parlamento. Al igual que ocurría con el V PM, en el marco del VI PM la ejecución técnica de las acciones indirectas de IDT sigue siendo responsabilidad colectiva de los participantes, mientras que la responsabilidad financiera de cada participante, se limita a su contribución al proyecto, hasta una cantidad máxima equivalente a los pagos totales que haya percibido(37).

Recomendación del Tribunal sobre las sanciones aprobadas por el Consejo y el Parlamento

43. El VI PM sigue plenamente la recomendación del Tribunal relativa al refuerzo de la protección de los intereses financieros de la Comunidad al contemplar la posibilidad de imponer sanciones conforme al Reglamento (CE) n° 2988/95 del Consejo(38). El artículo 20 del Reglamento (CE) n° 2321/2002 autoriza a la Comisión a exigir la devolución de las cantidades indebidamente percibidas y a imponer sanciones a los contratistas que hayan sobrestimado sus gastos y hayan recibido, por ello, una contribución financiera injustificada.

Continúan pendientes de resolución los principales problemas vinculados a los certificados de auditoría

44. El artículo 14 del Reglamento (CE) n° 2321/2002 secunda las recomendaciones del Tribunal al exigir que los estados financieros correspondientes a acciones indirectas de IDT del VI PM sean certificados por un auditor externo o, en el caso de organismos públicos, por un funcionario público habilitado para dicha labor(39). El contrato tipo del VI PM establece que el alcance de dicha auditoría debe permitir acreditar que "los costes del período cumplen las condiciones establecidas en el presente contrato". La selección y remuneración de los auditores corresponde al contratista, pero el certificado resultante es remitido a la Comisión. El coste de tales certificados de auditoría es reembolsado íntegramente por la Comunidad (dentro de los límites establecidos por el contrato). La Comisión llevó a cabo durante la ejecución del V PM dos acciones piloto en materia de certificados de auditoría, pero no realizó a debido tiempo una valoración de su grado de eficacia y fiabilidad para determinar qué aspectos debían corregirse con miras a la preparación del VI PM.

45. A diferencia del V PM, los participantes en acciones indirectas de IDT del VI PM deben informar únicamente acerca de los costes totales en que han incurrido por actividad, sin precisar la naturaleza de los gastos (por ejemplo, en lo referente a gastos de personal y número de horas trabajadas). Por consiguiente, la Comisión deberá confiar casi únicamente en los certificados de auditoría a fin de evaluar la realidad, la subvencionabilidad y la exactitud de los costes declarados en el marco del VI PM. Con todo, esta confianza se ve actualmente comprometida ya que existen numerosas condiciones fundamentales que aún no se cumplen:

- el contrato tipo del VI PM sólo especifica la cualificación básica del auditor(40), pero la Comisión no ha definido aún con claridad el enfoque y el alcance de las tareas de auditoría que deben llevarse a cabo(41). Sin una definición clara de estos aspectos esenciales por parte de la institución, subsiste un riesgo considerable de que los certificados de auditoría sean insuficientes para garantizar un control eficaz de los pagos basado en los estados financieros,

- para que los certificados de auditoría se conviertan en un mecanismo de control eficaz, la Comisión debe cerciorarse además de que el auditor externo realiza su trabajo con total independencia y, en concreto, definir una estrategia para verificar, posiblemente caso por caso, que los certificados de auditoría remitidos fueron elaborados de conformidad con dichas condiciones mínimas y las normas profesionales aplicables generalmente.

Estructura, procedimientos y métodos de gestión aplicados a la ejecución del V PM

Coherencia entre la estructura organizativa y la de los programas

Gestión compartida de los siete programas del V PM por cinco Direcciones Generales

46. Mientras que la gestión del IV PM fue confiada a siete Direcciones Generales(42), las acciones indirectas inscritas en el V PM son gestionadas, aparte del Centro Común de Investigación (véase el apartado 3), por cinco Direcciones Generales diferentes, las cuales rinden cuentas a cuatro comisarios, ya que el comisario encargado de la DG Sociedad de la Información también se ocupa de la DG Empresa. Históricamente, esta gestión compartida refleja el propósito de apoyar los objetivos de la política de la Comisión en los distintos ámbitos y de que las actividades de investigación contribuyan a futuras iniciativas comunitarias.

47. A excepción del programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" y de la sección de medio ambiente del programa "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible", todos los programas temáticos son gestionados por más de una Dirección General(43). En la fase de preparación del V PM, la Comisión pretendía que dos Direcciones Generales (Investigación y Sociedad de la Información) se encargaran de su ejecución, aunque algunas partes de los programas temáticos fueran gestionados conjuntamente por otras Direcciones Generales, con lo que este tipo de programas fueron fragmentados entre diferentes servicios de la Comisión. La repartición de la gestión de los contratos y los proyectos de un programa entre varias Direcciones Generales se tradujo en una multiplicación de las tareas de apoyo, sin que haya pruebas de que esta estructura organizativa aportara ningún valor añadido a la dirección de los aspectos científicos de los programas.

48. La Comisión decidió crear un segundo "polo", dotado de gran autonomía, en el seno de la DG Sociedad de la Información, y cimentó dicha decisión en la rápida evolución de las tecnologías de la información y de comunicación y en su conexión con las normas, estándares y reglamentos correlacionados cuya gestión compete asimismo al citado servicio. Sin embargo, el argumento de la especificidad científica y de la vinculación a un marco regulador determinado también podría extenderse a otros campos de la investigación, como las ciencias de la vida. Por otra parte, las necesidades en materia de gestión de un programa de investigación no guardan apenas relación con el ámbito científico abordado.

La escisión de programas resulta contraria al objetivo de crear programas de investigación únicos

49. Cada programa temático fue concebido como una entidad única alrededor de la cual se articularían las estructuras de gestión apropiadas. No obstante, como se ha señalado anteriormente, la práctica totalidad de los programas temáticos se gestionan de forma conjunta por varias Direcciones Generales, creando en la práctica estructuras de gestión separadas. Por otra parte, en el seno de las DG Investigación(44), Sociedad de la Información(45) y Energía y Transportes(46), los programas específicos también se dividen entre varias direcciones.

50. La escisión de programas resulta contraria al objetivo de crear programas de investigación únicos. Su principal inconveniente es la falta de eficiencia generada por la duplicación de esfuerzos. Por ejemplo, la reorganización de la DG Investigación en 2001, en virtud de la cual se crearon direcciones dotadas de gran autonomía que gestionan secciones de los programas específicos, ha incrementado el número de unidades administrativas y financieras de cinco a nueve, con el resultado de que los funcionarios de dicha Dirección General en posesión de los conocimientos indispensables en asuntos administrativos y financieros están diseminados entre unidades que, prácticamente, se han duplicado. Por otra parte, la fragmentación de programas generó una necesidad adicional de coordinar ámbitos de interés común (como los comités de programas, los grupos de asesoramiento externos o los programas de trabajo), a la que cabría añadir la necesidad de llevar a cabo en esas direcciones las actividades de cierre de los anteriores programas marco(47) (véase el apartado 34).

51. La gestión compartida del V PM por cinco Direcciones Generales y la fragmentación de programas entre direcciones plenamente autónomas dificulta la comunicación entre la Comisión y las entidades participantes en los programas marco de IDT, y le resta coherencia. Para tratar cuestiones similares, los participantes deben contactar, dentro del mismo programa, a diferentes funcionarios, pertenecientes con frecuencia a las distintas unidades o direcciones. En diversas ocasiones, se constató que los servicios de la Comisión ofrecieron a los participantes interpretaciones divergentes e instrucciones poco claras, o incluso contradictorias, lo que corrobora la insuficiencia de las líneas directrices y pone de relieve la necesidad de formación adicional en los aspectos administrativos y financieros de la gestión de las acciones indirectas de IDT (véase el apartado 35). Dicho problema se ve agravado por el elevado grado de dependencia respecto del personal temporal en el ámbito de la investigación y por la rotación resultante (véanse los apartados 72 y 73).

Las acciones clave no están suficientemente reflejadas en la estructura organizativa de la Comisión

52. Una de las principales innovaciones del V PM con respecto al IV PM fue la estructuración de los programas temáticos (y en menor medida de los programas horizontales) en acciones clave (véase el gráfico 3)(48), las cuales están enfocadas a la consecución de las prioridades de IDT y de los objetivos de la política comunitaria, a diferencia de las actividades de naturaleza genérica, que sirven de apoyo a las estructuras de investigación y tienen por objeto ampliar los conocimientos en ámbitos específicos a largo plazo. Esta concentración de esfuerzos pretendía maximizar el impacto de los recursos desplegados en cada ámbito en que se iniciaron actividades de IDT(49). La responsabilidad de la gestión relativa a las acciones clave no se confió de forma inequívoca a entidades organizativas, como una dirección o una unidad específica de una Dirección General, excepto en el caso del programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios", gestionado por la DG Sociedad de la Información. Para los programas gestionados conjuntamente, algunas acciones claves estaban repartidas incluso entre varias Direcciones Generales.

Gráfico 3

Estructuración de los programas temáticos y horizontales en acciones clave

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Fuente:

Decisión n° 182/1999/CE, anexo II.

53. Otras actividades de investigación centradas en temas socioeconómicos específicos y en grupos concretos, como los programas "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" y "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas", podrían integrarse en los programas temáticos, racionalizando en mayor medida el programa marco. De hecho, las acciones destinadas a pequeñas y medianas empresas (PYME) ya están integradas en el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios". Por otra parte, en la reorganización de la DG Investigación realizada en enero de 2001, los aspectos científicos del programa INCO 2 ya se confiaron a las direcciones operativas encargadas de llevar a la práctica los programas temáticos más próximos al ámbito científico de las acciones indirectas de IDT en cuestión.

Insuficiencia de los mecanismos de coordinación implantados para el V PM

54. En un principio, la Comisión tenía la intención de poner en marcha un foro de concertación y una estructura de coordinación horizontales mediante la creación de un consejo de administración que reagruparía a representantes de las cinco Direcciones Generales(50). Sin embargo, el grupo no fue creado hasta el final del programa marco (1998-2002). Las cuestiones relativas a consultas y coordinación del V PM, como la plataforma común de evaluación, la gestión de las modificaciones de contratos o la estrategia de auditoría aplicada en dicho programa se trataban caso por caso, principalmente desde el punto de vista técnico y sin disponer de las competencias necesarias en la materia.

55. En todos los programas, incluidos los gestionados conjuntamente por diferentes Direcciones Generales, se crearon "grupos de directores" específicos como un mecanismo de coordinación adicional. Algunos de estos grupos, por ejemplo el constituido para el programa "Crecimiento competitivo y sostenible", se reunieron por primera vez con bastante retraso, a finales de 2001, es decir, el tercer año del V PM. Sus reuniones se convocaban de forma adicional a las reuniones de gestión periódicas de los directores en el seno de cada Dirección General. La Comisión había previsto que las reuniones de tales grupos reemplazarían a las consultas interdepartamentales(51), pero éstas siguieron celebrándose, dando así lugar a una duplicación de procedimientos de consulta.

56. La lectura de las actas de las reuniones semanales de los directores de la DG Investigación reveló que la mayoría de las cuestiones que se debatían en ellas no estaban relacionadas con la gestión cotidiana de los problemas de los programas operativos, a excepción de la planificación presupuestaria y el seguimiento de su aplicación. En especial a partir de mediados de 2000, la planificación y la preparación del VI PM cobraron mayor relevancia. En ningún acta se menciona debate alguno sobre actividades relativas a la conclusión de programas anteriores o sobre los resultados científicos de las acciones indirectas de IDT cofinanciadas por la Comisión.

57. La Comisión admitió que existían deficiencias en la coordinación de las actividades del V PM, incluso en el seno de las Direcciones Generales. En 2001, tras una recomendación del Tribunal, la DG Investigación centralizó la gestión de las partes de los programas que eran de su competencia en su director general adjunto. El mismo año, se ocupó el puesto equivalente de la DG Sociedad de la Información que hasta aquel momento había estado vacante.

Carga de trabajo ligada a los contratos, duración de los procedimientos y recursos asignados al V PM

La gestión de la gran mayoría de los contratos corre a cargo de las DG Investigación y Sociedad de la Información

58. El 92 % de los 15223 contratos relativos a acciones indirectas de IDT inscritas en el V PM (que representan alrededor del 91 % de la participación financiera comunitaria) es gestionado por las DG Investigación y Sociedad de la Información, y los contratos restantes, por las DG Energía y Transportes, Empresa y Pesca (véase el gráfico 4).

Gráfico 4

Número de contratos subscritos y contribución financiera comunitaria por Dirección General

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Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

59. El programa más importante, en términos de contribución financiera comunitaria concedida contractualmente, es el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios", con 3428 millones de euros, seguido por el programa "Crecimiento competitivo y sostenible" con 2673 millones de euros y el programa Calidad de vida con 2339 millones de euros. La sección de energía no nuclear del programa "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible" representa 944 millones de euros y la correspondiente al medio ambiente, 1046 millones de euros. Los programas horizontales "Incrementar el potencial humano de investigación y de la base de conocimientos socioeconómicos", "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" y "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas" están dotados, respectivamente, con 1235, 403 y 236 millones de euros (véanse los anexos 3A y 3B y el gráfico 5).

Gráfico 5

Contribución financiera comunitaria comprometida por programa

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Nota:

El tamaño de los círculos corresponde al total de la contribución comunitaria comprometido en acciones indirectas de IDT para cada programa.

Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

Los procedimientos previstos en el V PM prolongan a cerca de doce meses el período previo a la celebración del contrato

60. Si se toma como base la muestra fiscalizada de contratos relativos a acciones indirectas de IDT, el período que transcurre desde la publicación de una convocatoria de propuestas hasta la celebración de un contrato por la Comisión es en promedio de 348 días naturales. En el caso de las acciones indirectas de IDT, desde la recepción de la propuesta hasta la celebración del contrato por la Comisión transcurren 263 días(52) (véase el gráfico 6).

61. La larga duración de los procedimientos que culminan en la celebración del contrato se debe, en parte, a las exigencias de la normativa de base del V PM (por ejemplo, la fecha fijada para la presentación de propuestas o la obligación de consultar a los comités de programa), del reglamento interno de la Comisión (por ejemplo, el plazo límite de 10 días laborables previsto para las consultas interdepartamentales previas a la presentación de las propuestas seleccionadas y negociadas ante la Secretaría General) o del Reglamento financiero (por ejemplo, la anualidad de la ejecución presupuestaria). A los motivos anteriores cabría añadir las prácticas administrativas adoptadas libremente por los servicios de la Comisión (como la selección y adopción de propuestas por lotes(53) o la frecuencia de las consultas interdepartamentales). La DG Sociedad de la Información consiguió en el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" reducir (con los mismos procedimientos) la duración del período previo a la celebración del contrato de 274 días después del cierre de la convocatoria (de la 1ª a la 5ª) a 138 días (de la 6ª a la 8ª convocatoria en 2001 y 2002). Ello revela que pueden llevarse a cabo mejoras significativas en otros programas(54).

Gráfico 6

Duración del período previo a la celebración del contrato

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Nota:

Basado en una muestra de acciones indirectas de IDT auditadas.

Fuente:

Tribunal de Cuentas.

62. Durante la fase de elaboración del V PM, la Comisión propuso en un principio que las consultas a los comités de programa se limitasen a cuestiones estratégicas, como la preparación de programas de trabajo y convocatorias de propuestas o la realización de ajustes al desglose indicativo de fondos para cada programa(55). No obstante, el legislador otorgó un papel preponderante a los comités de programa, ya que la Comisión debe obtener un dictamen favorable previo a la adopción de cada una de sus decisiones de selección de las acciones indirectas de IDT propuestas para ser subvencionadas (dentro de los límites específicos del programa)(56). Suprimir los comités de programa reduciría en más de un mes la duración media del período previo a la celebración de contratos para acciones indirectas de IDT, sin comprometer la calidad del procedimiento de selección.

Retrasos en la instauración de la plataforma común de evaluación

63. La Comisión trató igualmente de mejorar, de distintas formas, la eficiencia y la eficacia de la estructura de gestión del V PM, mediante la creación de funciones de apoyo de uso conjunto, como la plataforma común de evaluación y la subcontratación de una serie de prestaciones de tipo administrativo y logístico en relación con la evaluación de propuestas presentadas a examen en los programas temáticos y horizontales del V PM. El proveedor externo de servicios que estaba a cargo de la plataforma de evaluación prestó su asistencia en la evaluación de propuestas y, en concreto, las operaciones de recibir, registrar y tramitar los documentos, la gestión de instalaciones y la organización logística. Las divergencias de opinión entre diferentes servicios de la Comisión se tradujeron en considerables retrasos en la puesta en marcha de la plataforma que generaron, a su vez, problemas organizativos que persistieron durante el primer año del V PM(57). Pese a tales debilidades, constatadas en la fase inicial de dicho programa marco, la plataforma común de evaluación mejoró notablemente la eficiencia y eficacia de su gestión.

64. Aparte de la plataforma común de evaluación y CORDIS (www.cordis.lu), un servicio de información externalizado gestionado por la DG Empresa, la Comisión no puso en funcionamiento ninguna otra función de servicios comunes para el V PM, a pesar de las grandes posibilidades existentes. El Tribunal identificó cuatro ámbitos esenciales en los cuales las funciones de apoyo existentes podrían centralizarse, incrementando así la eficiencia y la eficacia de la gestión del programa marco de forma global (véase el apartado 122).

Redefinición y racionalización de los procedimientos del V PM

65. A diferencia de los anteriores programas marco, los aspectos científicos, administrativos y financieros de las acciones indirectas de IDT, se negociaron sobre la base de las conclusiones de una evaluación realizada por expertos externos antes de la adopción de una decisión formal por parte de la Comisión(58). Esta modificación de los procedimientos permitió alcanzar el consenso respecto de una estimación definitiva de los costes necesarios y de la contribución financiera máxima de la Comunidad a un determinado proyecto antes de que la Comisión adoptara su decisión, contribuyendo de este modo a reforzar significativamente la posición negociadora de los servicios de esta institución (véase el apartado 92).

66. La Comisión ha comenzado a racionalizar sus procedimientos de conformidad con las recomendaciones formuladas por el Tribunal. En los tres primeros años del V PM, las propuestas para acciones indirectas de IDT fueron adoptadas por procedimiento escrito. En 2002, la Comisión comenzó a tomar decisiones mediante la delegación de las necesarias atribuciones a un comisario y la subdelegación de sus competencias al director general, en virtud del artículo 13 de su reglamento interno(59). Tal cambio en los procedimientos permite llevar a cabo con más frecuencia la selección de propuestas y, en consecuencia, de acortar la duración de los procedimientos.

Comienzo tardío del V PM y grandes fluctuaciones en la carga de trabajo, tal y como revelan las estadísticas de contratos

67. Las Decisiones que definen la base jurídica del V PM fueron aprobadas con gran retraso. La Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el V PM fue demorada hasta diciembre de 1998 y las Decisiones del Consejo sobre los programas específicos no se adoptaron hasta febrero de 1999. No obstante, la Comisión había adquirido el compromiso político de ejecutar el presupuesto para 1999 conforme a las previsiones. Por consiguiente, las primeras convocatorias de propuestas se lanzaron en abril de 1999 y, para la mayoría, el plazo de presentación concluía en junio de 1999. Habida cuenta de la duración media del período necesario hasta la celebración del contrato, la firma de éste no pudo tener lugar hasta el año siguiente (véase el gráfico 7).

68. Aparte del comienzo tardío del V PM, las estadísticas disponibles acerca del número de contratos concluidos revelan una pauta cíclica, ya que gran parte de ellos se celebran en el último trimestre de cada año. En el último trimestre de 2001, por ejemplo, se celebró el 47 % de los contratos de ese año, lo que representa el 49 % de la contribución financiera comunitaria que se había comprometido por vía contractual (véase el gráfico 7). Esta pauta cíclica, marcada por un máximo de contratos celebrados hacia finales de año, resulta similar en los siete programas del V PM.

Gráfico 7

Celebración de contratos y contribución financiera comunitaria comprometida por trimestre (1999-2003)

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Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

69. Los procedimientos de selección de acciones indirectas de IDT, junto con la pauta cíclica que caracteriza la programación del trabajo, generan concentraciones máximas de actividad en la evaluación y negociación de propuestas(60). Asimismo, la estructura anual de los contratos en lo referente a la presentación de los resultados para su aprobación (en particular, las declaraciones de gastos y los informes periódicos sobre los avances del trabajo científico), traslada dichas concentraciones máximas de actividad al período posterior a la celebración del contrato(61). Así, excepto si los proyectos sufren retrasos, una concentración de actividad en la firma de contratos siempre genera, a lo largo de los años siguientes, una concentración correlativa en las operaciones de recepción y de verificación de los resultados entregables, así como en los pagos, todo lo cual se traduce en cuellos de botella y un mayor riesgo de que se cometan errores e irregularidades, pues el tiempo invertido en cada operación se ve reducido. El Tribunal considera que la excesiva carga de trabajo durante los períodos de máxima actividad causó retrasos administrativos y deficiencias que ya señaló anteriormente al analizar la aplicación por la Comisión de sus controles internos (véanse los apartados 90 a 95).

Porcentaje de vacantes superior a la media y notable dependencia respecto del personal temporal

70. Desde principios de los años setenta, los recursos humanos destinados a la gestión de las actividades de investigación son financiados tanto por la parte administrativa (A) del presupuesto general como por la destinada a investigación (B)(62). Debido a la limitada duración de los programas marco de IDT, el personal empleado con créditos de investigación tiene, habitualmente, contratos también de duración limitada(63). Las Comunicaciones de la Comisión de 1994 y 1996 tenían por finalidad "reequilibrar la estructura del personal de investigación" en el período 1996-2005 a fin de alcanzar una proporción de un 40 % de funcionarios, un 35 % de agentes temporales y un 25 % de otros agentes(64). Seis años después de aquella decisión, la proporción es de un 28 %, un 50 % y un 22 %, respectivamente, lo cual indica que deben llevarse a cabo esfuerzos suplementarios para lograr el mencionado objetivo(65).

71. Las Direcciones Generales encargadas de poner en marcha los programas marco de IDT empleaban en noviembre de 2001 el equivalente a 1935 agentes a tiempo completo(66). Esta cifra no incluye el personal dedicado a la gestión de los anteriores programas marco, a la preparación del VI PM (2002-2006), o bien a otras actividades no relacionadas con la investigación (particularmente en las DG Energía y Transportes, Empresa y Pesca).

72. A lo largo del V PM las cinco Direcciones Generales encargadas de los programas marco de IDT siguieron teniendo dificultades para encontrar personal con perfiles específicos (por ejemplo en informática o en gestión general), así como para contratar funcionarios permanentes (es decir, personas que hubieran aprobado oposiciones generales) para puestos de investigación temporales. En 2001, los puestos vacantes representaban del 8 al 12 % del total, lo que supone casi el doble del porcentaje medio de vacantes en el conjunto de la Comisión (de un 5 a un 6 % del total de puestos) y resulta de cuatro a seis veces superior al objetivo del 2 % fijado por dicha institución. La fiscalización evidenció además que el porcentaje de vacantes había aumentado ligeramente con respecto a 1999(67). Con el fin de mejorar la situación, la Comisión adoptó en diciembre de 2001 una nueva política de personal para sus agentes del ámbito de la investigación, de conformidad con el Libro Blanco de la Reforma(68).

73. Más de uno de cada cuatro agentes empleados eran personal interino y auxiliares, sin contar con los expertos nacionales en comisión de servicio o el personal contratado para desempeñar funciones de apoyo informático. Una elevada dependencia respecto del personal temporal, en especial en unidades administrativas y financieras, así como en los departamentos de informática, va en detrimento de la calidad y de la continuidad de las operaciones debido a los continuos cambios de personal y la consiguiente pérdida de conocimientos. Por el contrario, para la contratación del personal que gestiona los aspectos científicos de los programas de investigación, el Tribunal considera más adecuados los contratos de duración limitada, ya que confieren mayor flexibilidad a la Comisión en la utilización de sus recursos humanos en un ámbito en constante evolución.

Un tercio del personal se encargaba de la gestión de propuestas, contratos y proyectos

74. El 35 % de los 1935 agentes a tiempo completo se encargaba de la gestión de propuestas, contratos y proyectos (véase el gráfico 8)(69). Pueden constatarse algunas diferencias en la distribución entre los departamentos y los programas de la Comisión, en particular en la DG Investigación, que asignó un número considerablemente menor de efectivos a la gestión de propuestas, contratos y proyectos.

Gráfico 8

V PM - Distribución de efectivos por actividades administrativas

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Fuente:

Comisión Europea, estadísticas relativas a recursos de personal, noviembre de 2001 (no auditado).

Una carga de trabajo considerable en términos del número de contratos gestionados por agente

75. A lo largo del V PM, se celebraron en total 15223 contratos hasta julio de 2003 (véanse los anexos 3A y 3B). Dado que en noviembre de 2001 trabajaba en el programa marco un total de 1935 agentes, la ratio global resultante es de 7,9 contratos por agente. Si tomamos en consideración los agentes asignados directamente a la gestión de propuestas, contratos y proyectos, la ratio global se eleva de media a 20-25 contratos por agente.

76. Partiendo de que el seguimiento científico y la gestión de proyectos ocupan a la mitad de los efectivos vinculados a dichas actividades, los agentes encargados de los proyectos científicos deberán gestionar de forma simultánea un promedio de 40 a 50 proyectos, aproximadamente. Con 200 días laborables al año, la media resultante es de 4 a 5 días laborables por proyecto al año, que el Tribunal considera insuficiente para realizar un seguimiento científico adecuado de proyectos multinacionales de investigación y demostración de gran complejidad.

77. Igualmente, se constató una distribución desequilibrada de efectivos entre programas, tomando como base de comparación el número de contratos firmados. Por ejemplo, el número total de efectivos asignados al programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" resulta considerablemente superior al de otros programas del V PM, pese a que los proyectos no presentan mayor complejidad. El Tribunal constató una mayor eficacia de los controles internos en los servicios de la Comisión que asignaban un mayor número de efectivos a las tareas de gestión de propuestas, contratos y proyectos (véanse los apartados 90 a 95).

Los porcentajes máximos de gastos administrativos se han respetado

78. La gestión de los programas marco en IDT realizada por la Comisión se financia a partir de la parte administrativa (Parte A) y de la parte operativa (Parte B) del presupuesto general(70). Con respecto a los fondos procedentes de la parte B, el Consejo, en el artículo 2 de cada decisión relativa a la adopción de programas específicos, fijaba porcentajes máximos para los gastos administrativos(71) con respecto al presupuesto total, que correspondían tanto a los anteriores programas marco como a los vigentes. Los límites se fijaron en un 9,8 % de los gastos totales de los programas "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" e "Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos", un 7,5 % en el caso del programa temático "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios", un 7,4 % del programa horizontal "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas" y un 6,5 % de los programas temáticos "Calidad de vida y gestión de los recursos vivos", "Crecimiento competitivo y sostenible" y "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible". Tales límites fueron respetados en cada programa. No obstante, el Tribunal hace constar que dichos límites se fijaron sin que se efectuara antes un estudio externo de carácter independiente acerca de los fondos que necesitaba realmente la Comisión para gestionar los programas marco de IDT.

79. Un modo alternativo de calcular la parte del presupuesto destinada a la administración de los programas marco de IDT entre 1999 y 2002 consiste en calcular qué parte del presupuesto total fue asignada a las acciones indirectas de IDT. Dado que los contratos celebrados entre 1999 y 2002 representaban una contribución financiera máxima de 12 303,6 millones de euros, y que se comprometieron 13141 millones de euros (véanse los anexos 2A y 3A), los gastos de administración de los programas marco de IDT se elevaron a 837,4 millones de euros (6,4 % del presupuesto total). Sin embargo, esta última cifra no tiene en cuenta los gastos administrativos destinados a la gestión de los programas marco de IDT financiados por la parte A del presupuesto general.

Los instrumentos destinados al control de la asignación real de los fondos son inadecuados

80. A través del sistema de presupuestación por actividades (PA), la Comisión controla la asignación de recursos, incluidos los de personal. El presupuesto general del ejercicio 2004 será el primero que tenga oficialmente dicha estructura. Ahora bien, en lo relativo al control de los gastos reales de funcionamiento de algunos programas específicos o del conjunto de un programa marco de IDT, el sistema PA presenta las deficiencias siguientes:

- toma en consideración los gastos presupuestarios en lugar de los costes reales que acarrea a la Comisión la puesta en marcha de un programa,

- no incluye en el cálculo a los efectivos asignados al programa, pero financiados a partir de la parte administrativa del presupuesto (parte A), que se consignan aparte,

- registra los gastos presupuestarios de actividades que, en el caso de los programas marco de IDT, no están necesariamente vinculadas a programas específicos. Además, los costes de cierre del programa en los que se ha incurrido después de su finalización oficial se contabilizan en el programa marco siguiente (véase el apartado 34). El sistema no permite diferenciar, en su estado actual, si los gastos están vinculados a la duración completa de un programa específico o al conjunto de un programa marco.

81. La Comisión no ha puesto aún en funcionamiento un sistema analítico de contabilidad de costes que permita determinar los costes reales de gestión de un programa específico o de un programa marco de IDT. Un sistema contable de este tipo necesitaría, entre otras cosas, de un método de registro de ocupación de tiempo para consignar qué recursos humanos se dedican a actividades administrativas específicas y contribuiría a que la Comisión pudiera determinar cómo utilizar sus efectivos de forma más eficiente. Tal y como se utiliza en la actualidad, el sistema PA permite calcular los gastos de la parte B del presupuesto general destinados a los programas marco de IDT de forma global, pero no permite calcular los costes operativos de un programa temático o de un programa marco de IDT.

Apoyo informático en materia de gestión de propuestas, contratos y proyectos

Sistemas informáticos del V PM: integración, disponibilidad de funciones, calidad y costes

Falta de integración de los sistemas informatizados de gestión en el V PM

82. La falta de adecuación del apoyo informático a los programas marco de IDT ha sido criticada en repetidas ocasiones no sólo por el Tribunal, sino también por expertos externos(72). La debilidad estructural más relevante observada en la arquitectura informática del V PM es que los sistemas informáticos no están suficientemente integrados unos con otros ni con el sistema Sincom. La falta de integración entre los sistemas informáticos de las cinco Direcciones Generales impide agrupar de modo automático y eficiente la información referida, por ejemplo a la situación jurídica y financiera de los participantes, a los modelos de reembolso de costes aplicados por el mismo contratista en diferentes contratos, a las tarifas por hora declaradas en los impresos de preparación del contrato o al historial de las auditorías practicadas a los contratistas. Todo ello hace que la eficiencia y eficacia de los controles internos se haya visto reducida a la hora de negociar los contratos relativos a las acciones indirectas de IDT, de verificar las declaraciones de gastos o de autorizar los pagos (véanse los apartados 92, 93 y 95).

El apoyo informático es inadecuado debido también a la insuficiencia de las inversiones

83. A lo largo del período abarcado por la presente fiscalización, se constataron deficiencias en el nivel y la calidad del apoyo informático para la gestión de las propuestas, contratos y proyectos del V PM. Aunque los detalles difieren de un sistema a otro y de un componente a otro, la gran mayoría de los problemas informáticos observados en el V PM se debían a la falta de disponibilidad o de fiabilidad de ciertas funciones. En la mayoría de las Direcciones Generales, los sistemas informáticos centrales de gestión no estuvieron disponibles a tiempo, o, si lo estaban al principio del V PM, estaban incompletos o los usuarios los consideraban inapropiados. En 1999, las direcciones operativas de la DG Investigación pusieron en marcha proyectos locales de desarrollo informático a fin de compensar la falta de sistemas eficientes y fiables en materia de gestión de propuestas y contratos. Estas actividades de desarrollo informático, destinadas tanto a cubrir las lagunas específicas de los sistemas centrales como a desarrollar más aplicaciones de carácter local, continuaron a lo largo de V PM. Hasta el final del dicho programa, los sistemas informáticos centrales de algunas Direcciones Generales sólo se utilizaban de forma parcial (por ejemplo, en la DG Empresa en lo relativo a la gestión de contratos y proyectos), o bien estaban incompletos (por ejemplo, el apoyo a todos los contratos tipo) o duplicados por aplicaciones locales que carecían de interfaz a los sistemas informáticos centrales o de funciones esenciales (por ejemplo, el registro de los informes de resultados de proyecto).

84. La Comisión indicó que la demora en la adopción de la normativa de base (la Decisión n° 182/1999/CE, las Decisiones del Consejo por las que se aprobaron programas específicos y las reglas de participación) no dejó tiempo suficiente para desarrollar sistemas informáticos apropiados ya que los requisitos específicos a cada programa no pudieron fijarse antes de su adopción formal por el Consejo y el Parlamento(73). No obstante, las lagunas identificadas se debían también a la falta de una estrategia informática global para el V PM y a una insuficiente coordinación entre las Direcciones Generales en materia de planificación informática, adquisiciones, desarrollo de aplicaciones y gestión de datos. Dichos problemas se vieron agravados por la necesidad adicional de mantener diferentes sistemas de gestión para las acciones indirectas de IDT inscritas en los programas marco anteriores (véase el apartado 34).

85. La Comisión estimó el coste total del apoyo informático para el período 1999-2002 en menos de un 0,2 % del presupuesto total del V PM, sin incluir los costes correspondientes al sitio web CORDIS de la Comisión. Dada la magnitud y la complejidad del V PM, este nivel de inversiones resulta insuficiente. El nuevo reglamento financiero preconiza un mayor uso del intercambio y el almacenamiento electrónico de datos(74). Un sistema informático basado en el intercambio de datos electrónico en todas las fases de procedimiento ofrece grandes posibilidades de mejorar la relación coste-eficacia de la gestión del programa marco.

Elaboración de un sistema informático integrado para el VI PM

86. De conformidad con las recomendaciones formuladas por el Tribunal, la Comisión se comprometió a instalar, desde el comienzo del VI PM (2002-2006), un sistema informático común de presentación de propuestas, identificación y selección de expertos, así como de evaluación y selección de propuestas subvencionables(75). Según la Comisión, este nuevo sistema informático permitirá el tratamiento de operaciones en cada fase del procedimiento, incluida la negociación y transmisión de contratos, la recepción de resultados de los proyectos (informes, declaraciones de gastos) y la comunicación con los participantes. En opinión del Tribunal, un sistema informático común debería, asimismo, funcionar gestionado por una función de apoyo centralizada del tipo "tecnología de la información" (véase el apartado 122).

Procedimientos de control interno

Procedimientos de control existentes en la Comisión

Falta de documentación relativa a los procedimientos operativos

87. La reforma administrativa de la Comisión lanzada en 1999 tiene por objeto descentralizar y conferir mayores responsabilidades a los departamentos de gestión. Por otra parte, un programa marco debe ejecutarse basándose en un conjunto de principios y procedimientos comunes. La tensión entre estas dos tendencias constituyen el origen de las dificultades encontradas por las Direcciones Generales en su gestión compartida del V PM.

88. La necesidad de contar con un conjunto de procedimientos uniforme para todas las Direcciones Generales encargadas de gestionar el V PM fue abordada por el Consejo y el Parlamento Europeo en su Decisión n° 182/1999/CE, en la cual invitan a la Comisión a elaborar y publicar un manual de evaluación detallado que abarque, desde la presentación de propuestas, hasta la selección de las acciones indirectas de IDT. Respondiendo a la citada decisión, la Comisión adoptó un "Manual de Evaluación" al principio del V PM, que no resultó ser lo bastante preciso como para ser utilizado como manual de procedimientos operativos, aparte de estar incompleto, ya que algunos procedimientos conducentes a la selección de acciones de IDT, en particular el procedimiento de la negociación de propuestas, se abordaban sólo de forma parcial(76). Tales lagunas en la fase de negociación se debían en parte a la redefinición de los procedimientos aplicables en el V PM, que dieron lugar a que la fase citada se celebrara con anterioridad a la adopción formal de una Decisión de la Comisión (véase el apartado 65).

89. En algunos casos, se prepararon y aplicaron manuales más detallados u orientaciones más exhaustivas en cierto número de unidades o de programas operativos, o bien en una Dirección General determinada. Por ejemplo, la DG Sociedad de la Información y la DG Energía y Transportes comenzaron a documentar los circuitos financieros y los procedimientos desde el año 2000. La elaboración de manuales continuó en 2001 o, como en el caso de la DG Investigación, no comenzó hasta ese año(77). El manual operativo de esta última Dirección General presentaba lagunas significativas en diciembre de 2002, excepto en lo relativo a los circuitos financieros. Por otra parte, la Comisión no tomó ninguna iniciativa con miras a normalizar el formato y el contenido de dichos manuales, tal y como había recomendado el Tribunal(78). En consecuencia, la documentación de los procedimientos operativos del conjunto del V PM seguía siendo insuficiente a la luz de los requisitos mínimos impuestos por las normas de control interno de la Comisión(79). Esta deficiencia contribuyó a que existieran continuas diferencias en los procedimientos y en las prácticas de trabajo que seguían los distintos servicios de la Comisión (véase el apartado 51).

Diferencias en el grado de control interno a lo largo del V PM

90. Sobre la base de la muestra de las acciones indirectas de IDT fiscalizadas por el Tribunal, se constataron diferencias en la naturaleza y el grado de los controles efectuados por los distintos servicios de la Comisión encargados de llevar a cabo el V PM. Algunas de las deficiencias observadas en los controles internos podrían atribuirse a las diferencias existentes en los procedimientos aplicados, a la ausencia de determinados controles o a interpretaciones divergentes de los procedimientos aplicables y de los controles previstos (véase el apartado 35).

91. Los análisis de los controles más relevantes realizados a partir de una muestra de 53 contratos relativos a acciones indirectas de IDT pusieron de manifiesto que algunos de ellos no se habían llevado a cabo de forma coherente y eficaz. Por ejemplo, no se aplicaron plenamente en el V PM todos los controles previstos de forma explícita en el "Manual de Evaluación" (como la verificación de la admisibilidad administrativa, desde un punto de vista formal, de las propuestas recibidas, la autorización previa de los expertos que efectuaron las evaluaciones, las normas de participación de los evaluadores o la verificación de que no existe conflicto de intereses respecto de la totalidad de los expertos). En numerosas ocasiones, los controles no se documentaron mediante un acta o informe en el que se indicara su naturaleza y la persona que lo había ejecutado.

92. Se observaron deficiencias específicas en el control interno de los aspectos científicos, administrativos y financieros de las acciones indirectas de IDT (véase el apartado 65):

- en la mayoría de las propuestas examinadas, los aspectos científicos, administrativos y financieros que debían modificarse a raíz de la evaluación efectuada por expertos externos, no estaban suficientemente documentados cuando se aprobaron las propuestas seleccionadas tras su evaluación. Al finalizar las negociaciones, la mayor parte de los servicios de la Comisión no informaron acerca del resultado de éstas (excepto acerca del contrato propiamente dicho), ni tampoco precisaron en qué medida se había respetado el mandato de negociación, ni sometieron el resultado de las negociaciones a la autorización formal del funcionario responsable del programa antes de su adopción mediante una Decisión de la Comisión. En un caso, se incluyó una acción indirecta en un proyecto de Decisión de la Comisión, pese a que no se habían completado de forma adecuada las negociaciones del contrato,

- los servicios de la Comisión no evaluaron la idoneidad de los sistemas contables del contratista en el transcurso de las negociaciones. Tal control hubiera ofrecido mayores garantías de que los participantes cumplen sus obligaciones contractuales de registro de ocupación real del tiempo. Los servicios de la Comisión tampoco verificaron si los participantes utilizaban un modelo uniforme de reembolso de costes (véase el apartado 26). De igual forma, la viabilidad jurídica y financiera de los contratistas no fue supervisada respecto de todos los participantes en acciones indirectas de IDT del V PM. En la DG Investigación, no se adoptó un control previo de la viabilidad jurídica y financiera de los contratistas hasta finales de 2001 y, cuando dicho control se llevaba a cabo, no se basaba en normas y criterios homogéneos. Del mismo modo, las medidas destinadas a proteger los intereses financieros comunitarios no se armonizaron para el conjunto del V PM. Dichos controles podrían haberse visto facilitados por una función de apoyo centralizado del tipo "registro y comprobación" para el registro de propuestas y la verificación de la viabilidad jurídica y financiera de los contratistas (véase el apartado 122).

93. Se constataron otras deficiencias en cuanto al procedimiento de compromiso y la celebración del contrato, así como a la autorización de anticipos. En particular, hubo dificultades persistentes a la hora de modificar los contratos, desde la identificación a su debido tiempo de los contratos que requerían enmiendas a la excesiva duración del procedimiento consiguiente. En diversas ocasiones, ello dio lugar a que se acumularan varias enmiendas relativas a la constitución del consorcio o al proyecto antes de que el contrato fuera modificado.

94. En algunos casos, la Comisión no rescindió los contratos, pese a la clara imposibilidad de que el consorcio alcanzase los objetivos científicos iniciales o de que los alcanzase en el plazo precisado en el contrato. La realización de evaluaciones periódicas (o al menos intermedias) de todos los proyectos en curso en todos los programas, con el apoyo de expertos externos cuando se considerase apropiado, habría evitado que se produjeran casos como los citados y mejoraría de forma significativa el seguimiento científico de las acciones indirectas de IDT efectuado por la Comisión. En el marco del V PM, sólo el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" requería la presentación de tales evaluaciones periódicas en el curso del proyecto.

95. En cuanto a la comprobación de la subvencionabilidad y exactitud de los costes declarados por los beneficiarios finales y al procesamiento de los pagos basados en declaraciones de gastos, se observaron en algunos casos deficiencias en el alcance y el rigor de los controles efectuados por la Comisión, lo que la llevó a efectuar pagos indebidos, aunque no en grado significativo. Como ejemplo de dichas deficiencias cabe citar la aceptación de declaraciones donde se constata la utilización de modelos de costes no previstos en el contrato, el procesamiento de declaraciones que no ofrecen datos suficientes sobre los costes reales o que no están presentadas conforme a los formatos adecuados (por ejemplo, sin detallar toda la información requerida en el modelo normalizado), así como de declaraciones que incluyen costes claramente no subvencionables. En un caso, la Comisión continuó aceptando las tarifas horarias de personal declaradas por un participante, pese a que antes había sido informada de que en un control practicado por el Tribunal al mismo contratista se había detectado que dichas tarifas estaban sobrestimadas (véase el apartado 98). Este caso demuestra que los procedimientos de seguimiento de las conclusiones de una auditoría no están todavía suficientemente desarrollados (véase el apartado 100).

Cumplimiento de las disposiciones contractuales por los beneficiarios

Persistencia de irregularidades a nivel del beneficiario final

96. Hasta septiembre de 2001, los servicios de la Comisión autorizaron pagos relativos a informes de resultados recibidos y aceptados en 28 de las 53 acciones indirectas de IDT que componen la muestra examinada por el Tribunal, el cual fiscalizó todos estos contratos a nivel del beneficiario final con objeto de verificar si los costes declarados, y aceptados por la Comisión, eran reales, subvencionables y fueron declarados de conformidad con las obligaciones contractuales.

97. En un notable número de casos, los beneficiarios no cumplieron con las disposiciones contractuales, en particular el método de cálculo aplicado a fin de determinar los costes declarados o de establecer su justificación. En otros casos, se declararon costes en los que se había incurrido fuera del plazo establecido, o que no eran subvencionables, y que fueron reembolsados por la Comisión. En algunos casos, no se ofrecieron a dicha institución acuerdos concluidos con administraciones nacionales encargadas de fondos públicos de investigación (por ejemplo, sobre los costes salariales medios o sobre las tarifas horarias aplicables a los gastos generales). De igual forma, se registraron algunos casos en los que los procedimientos aplicables a las organizaciones participantes (que hubieran entrañado una disminución de la contribución financiera comunitaria) no se aplicaron a proyectos financiados por la Comisión.

Incidencia de los errores constatados por el Tribunal

98. A la hora de medir el impacto de sus resultados de fiscalización, el Tribunal ha aplicado una interpretación estricta de la normativa de base y las disposiciones contractuales para determinar la contribución financiera comunitaria. En la muestra de los contratos fiscalizados a nivel del beneficiario, se registraron dos casos en los que el contratista no cumplía los requisitos para acceder a la cofinanciación. En los restantes 26 contratos relativos a acciones indirectas de IDT, excepto en uno, los beneficiarios habían sobrestimado los costes subvencionables en relación con 33 declaraciones de gastos. El porcentaje de sobrestimación de esta muestra de 26 contratos resultó significativo. En 25 de las 26 auditorías consideradas cerradas por las Direcciones Generales en enero de 2004, los servicios de la Comisión procedieron a ajustes financieros que representaran, en promedio, el 21,6 % de los gastos declarados por los beneficiarios. Este ajuste corresponde a la media de la muestra de acciones indirectas de IDT fiscalizada por el Tribunal, el cual estima que estos porcentajes no pueden extrapolarse al presupuesto total del V PM. Pese a que la mayor parte de las irregularidades sólo podían detectarse durante los controles sobre el terreno, los servicios de la Comisión habrían podido detectar un cierto número de errores durante la verificación de las declaraciones previa a la autorización de pagos. Los errores no fueron detectados debido a que no se efectuaron controles, o bien a que éstos fueron insuficientes (véase el apartado 95).

Demoras en los pagos imputables a los coordinadores y la Comisión

99. El contrato relativo a las acciones indirectas de IDT del V PM impone plazos máximos para los pagos, tanto a la Comisión (60 días después de la celebración del contrato para los anticipos y, para los gastos periódicos, tras la aprobación de los resultados entregables de los proyectos), como al coordinador que distribuye la contribución comunitaria a todos los participantes (30 días después de la recepción de los fondos abonados por la Comisión). En varios casos, el coordinador retrasó la transferencia de la contribución comunitaria a los restantes miembros del consorcio. Por otra parte, se registraron algunos casos de demora en el pago imputables a la Comisión.

Insuficiente seguimiento por la Comisión de las conclusiones de la fiscalización

100. Con respecto a un número significativo de los contratos fiscalizados por el Tribunal, la Comisión aceptó los hechos constatados, pero no llegó a adoptar a tiempo las medidas correctoras(80), y en muchos de los casos en que sí se adoptaron, la recuperación de los fondos indebidamente pagados se demoró. Por otra parte, cuando se trata de conclusiones referentes a los sistemas (como la utilización de un método de cálculo incorrecto por un beneficiario), los procedimientos de supervisión de la Comisión deberían incluir la verificación de que en otros contratos celebrados con el mismo participante no se registran problemas similares.

Presentación de informes sobre la ejecución y los controles internos del programa

Adecuación y pertinencia de los informes relativos al V PM

La presentación de informes, como instrumento de supervisión de la ejecución del programa y de los controles internos, está aún en fase de preparación

101. Los informes presentados a los directores y a los directores generales deberían asistirles, en su calidad de ordenadores de pagos (subdelegados), a supervisar la ejecución global del programa y a garantizar el funcionamiento efectivo y eficaz de los controles internos. Con el fin de resultar útiles en la gestión cotidiana del programa, dichos informes deberían comprender todos los aspectos relevantes de índole operativa y financiera, así como la información pertinente en materia de cumplimiento de las normas, y presentarse a tiempo; sería además necesario que los responsables pudieran confiar en su exactitud.

102. Pese a que existe una gran diversidad de informes, persisten puntos débiles en lo que se refiere a las comunicaciones sobre la ejecución de los programas y el sistema de control interno. En 2002, se estaban aún elaborando instrumentos de información para el V PM en numerosos programas y direcciones, mientras que en otros servicios de la Comisión era necesario todavía remitir informes que contuvieran algo más que estadísticas relativas a la ejecución presupuestaria.

103. En la mayoría de los casos, los informes consistían en meros cuadros estadísticos a los que no se acompañaba ninguna explicación, comentario o análisis. Sólo en relación con un número reducido de informes existe constancia de que de forma periódica fueron remitidos a los responsables y utilizados por éstos. No existe ningún informe que reagrupe información de gestión relativa al V PM en su conjunto. Tanto el formato como el contenido de los informes dirigidos a los responsables difiere según la parte de los programas gestionados conjuntamente por distintos servicios de la Comisión.

104. Las competencias organizativas en relación con la presentación de informes en el seno de la Comisión no están definidas con claridad y la falta de una función centralizada de supervisión y transmisión de información referida al V PM se traduce en una duplicación de informes de gestión que abordan los mismos aspectos (véase el apartado 122). En ninguna de las cinco Direcciones Generales encargadas del ámbito de la investigación existían procedimientos y prácticas destinados a garantizar que los informes dirigidos a los responsables se elaboran y remiten a su debido tiempo, y que son accesibles en un formato uniforme. A excepción de la norma 12 de control interno "Adecuación de la información en materia de gestión", no existen líneas directrices que definan los requisitos mínimos en cuanto a la forma, frecuencia, contenido o grado de precisión que deben reunir los informes dirigidos a los responsables. Muchas de las conclusiones a las que ha llegado el Tribunal en este ámbito han sido corroboradas por expertos externos(81).

Los informes relativos al V PM abordan fundamentalmente aspectos operativos y financieros

105. En el marco del V PM, los principales elementos de supervisión presupuestaria y financiera fueron abordados de forma adecuada en los informes destinados a los responsables. En concreto, prácticamente todos los objetivos y los indicadores de resultados definidos hasta finales de 2002 estaban relacionados con la ejecución presupuestaria o la gestión financiera.

106. En cuanto a los informes sobre los aspectos operativos del V PM, más de la mitad abarcan los procedimientos hasta la celebración del contrato relativo a una acción indirecta de IDT. No obstante, tras dicha celebración, no se elabora ningún informe acerca de la ejecución real de los proyectos en términos de prestaciones contractuales, progresos realizados con respecto a objetivos y etapas previamente definidos o de resultados de las evaluaciones científicas de los proyectos en curso.

107. Únicamente un reducido número de informes cubre aspectos de la ejecución del programa relativos al cumplimiento de las normas. A excepción de los indicadores sugeridos por las normas de control interno o de las acciones específicas del Libro Blanco, tales como la reducción de los plazos de pago, las cinco Direcciones Generales no han acordado ningún indicador de resultados para el seguimiento de los aspectos no financieros del V PM. Los objetivos o indicadores innovadores en materia operativa, financiera y de cumplimiento de normas (como el indicador denominado "período previo a la celebración del contrato" aplicado por la DG Sociedad de la Información) se limitan sólo a ciertas partes del V PM. La falta de una información de este tipo obstaculiza un seguimiento exhaustivo de la ejecución del programa.

108. En el curso de la fiscalización no se encontró ningún informe que ofreciera una visión de conjunto de los medios utilizados en los programas del V PM y sus resultados. Un informe de esta naturaleza sería útil para evaluar la eficiencia y eficacia de la financiación comunitaria. Tampoco está prevista en los informes de gestión la evaluación de los resultados científicos o del impacto de las acciones indirectas de IDT.

Las debilidades de los sistemas informáticos afectan a la elaboración de informes

109. Los sistemas informáticos centrales no suministraban estadísticas suficientemente fiables, debido fundamentalmente a las diferencias en la estructura de los datos y en el nivel de precisión de las aplicaciones locales, a los errores en la introducción de códigos y a la falta de procedimientos de conciliación destinados a verificar la coherencia y autenticidad de los datos tras descargar las aplicaciones locales o los sistemas informáticos utilizados en anteriores programas marco. Los informes se basan, en su mayor parte, en los datos procedentes de aplicaciones informáticas diferentes, con frecuencia locales. Existe por tanto un elevado riesgo de falta de coherencia en los datos transmitidos, ya que los datos contenidos en los informes proceden de una gran variedad de fuentes distintas (véase el apartado 82).

Conformidad de los informes con las normas de control interno

110. Los principios fundamentales de la reforma administrativa de la Comisión consisten en descentralizar y conferir mayores responsabilidades a los departamentos de gestión, lo que impone a los servicios una mayor transparencia y también una mayor obligación de rendir cuentas(82). La presentación de informes a los máximos responsables acerca de la ejecución del programa y del funcionamiento eficiente y eficaz de los controles internos resulta esencial para impulsar la transparencia y la obligación de rendir cuentas. Cuatro de las normas de control interno de la Comisión adoptadas en 2001 presentan un interés particular para los informes de gestión(83).

- Norma 7 "Fijación de objetivos": Cada Dirección General debe identificar y, desde 2001, publicar sus objetivos de política general en su declaración y en su informe anual de actividad. Igualmente, las Direcciones Generales encargadas de los programas marco IDT han definido objetivos específicos en el marco de la gestión por actividades. Con respecto al V PM, los objetivos para el año 2002, documentados en los planes de gestión anuales (también denominados programas de trabajo), no fueron uniformes ni comparables(84). Lo que es quizá sorprendente es que no todas cinco Direcciones Generales se referían de forma expresa a los programas marco de IDT cuando fijaban sus objetivos. Salvo que las Direcciones Generales lleguen al acuerdo de armonizar sus objetivos, es poco probable que se puedan definir indicadores comunes de resultados para los programas marco de IDT.

- Norma 10 "Control del rendimiento frente a los objetivos e indicadores": A excepción de los indicadores previstos en la normativa de base, o los que son obligatorios según las normas de control interno, no se han acordado indicadores de resultados armonizados, ni de forma conjunta por las cinco Direcciones Generales a las que se ha confiado la gestión de programas marco de IDT ni en el seno de cada una de ellas. Para supervisar de forma eficiente y eficaz los programas marco de IDT es necesario definir dichos indicadores (véase el apartado 107).

- Norma 12 "Información adecuada en materia de gestión": Hasta diciembre de 2001, que era el plazo fijado por la Comisión, ninguna de las cinco Direcciones Generales que ejecutaban los programas marco de IDT había elaborado un cuadro de indicadores tal y como prevé la citada norma, y los cuadros presentados en 2002 aún no respondían plenamente a los requisitos de ésta.

- Norma 18 "Registro de las excepciones": Ninguno de los informes analizados por el Tribunal suministra información sobre el cumplimiento de las normas en materia de gestión que impliquen potenciales desviaciones de las políticas, los procedimientos y los controles establecidos. La ausencia de un registro centralizado y de un procedimiento armonizado de presentación de informes dificulta a los directores generales y a sus capacidades de auditoría interna verificar si los controles internos funcionan.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Mecanismos de intervención y normas referentes a la contribución financiera comunitaria

111. En opinión del Tribunal, el elevado número de contratos tipo adoptados por la Comisión para las cinco clases de acciones indirectas de IDT ha incrementado de forma innecesaria la complejidad de los procedimientos administrativos y ha entrañado costes suplementarios en la ejecución del V PM. Tanto el Reglamento de aplicación como los contratos tipo fueron adoptados de forma tardía. Se constató que las medidas complementarias constituyen un ámbito de elevado riesgo debido a su utilización para medidas que están a caballo entre la subvención y la licitación pública (véanse los apartados 9 a 20).

112. El elevado nivel de detalle y complejidad a que dan lugar las reglas aplicables a la contribución financiera comunitaria requiere un esfuerzo administrativo excesivo, tanto de los contratistas como de la Comisión, para gestionar propuestas, contratos y proyectos. El nuevo sistema de costes totales con porcentaje fijo, destinado a simplificar procedimientos, representó un incentivo para que los participantes optaran por un mecanismo de financiación más ventajoso. Las divergencias entre los distintos servicios de la Comisión en cuanto a la interpretación jurídica de las disposiciones del Reglamento de aplicación persistieron a lo largo de todo el V PM (véanse los apartados 21 a 35).

113. El Tribunal considera que los modelos de reembolso de costes aplicables al VI PM constituyen una mejora con respecto al V PM, en especial el reajuste del excesivo porcentaje fijo aplicado a los costes indirectos en el modelo de costes totales con porcentaje fijo de costes indirectos, aunque ello no se traduzca en una simplificación sustancial debido a que se mantienen tres modelos diferentes de reembolso de costes. Por otra parte, la completa supresión de las categorías de costes en el VI PM resta transparencia a los estados financieros requeridos para las declaraciones de los gastos subvencionables realizados y reduce las posibilidades de llevar a cabo controles analíticos (véanse los apartados 36 a 41).

114. El Tribunal se felicita de la introducción de sanciones visibles y disuasorias en los programas marco de IDT, medida que debería contribuir a desalentar en mayor medida a los participantes que sobrestiman sus costes. La nueva obligación de certificación por un auditor externo de los estados financieros correspondientes a las acciones indirectas de IDT constituye un avance positivo, aunque sería conveniente precisar más el alcance de las auditorías, las obligaciones en materia de presentación de informes y el papel desempeñado por la Comisión a la hora de comprobar que dichos certificados de auditoría se adecuan a las disposiciones vigentes (véanse los apartados 42 a 45).

115. Los programas marco europeos de IDT son cada vez más complejos, tanto para los participantes como para los servicios de la Comisión encargados de su administración. Convendría pensar en un esquema más simplificado para los futuros programas marco consistente en que la Comisión celebrara los contratos exclusivamente con los coordinadores de las acciones de IDT. Además, sería apropiado que la Comisión revisara, desde sus fundamentos, las reglas que determinan la participación financiera comunitaria, con miras a una profunda simplificación que, al mismo tiempo, permita un control satisfactorio de los gastos en el marco del futuro VII PM. Uno de los elementos fundamentales que deberían tomarse en consideración, conforme a una recomendación previa del Tribunal, es aplicar un único modelo de reembolso que comprenda tres categorías principales de costes.

Estructura, procedimientos y métodos de gestión del V PM

116. La gestión compartida de los programas del V PM por cinco Direcciones Generales ha creado estructuras de gestión separadas y más autónomas, lo que se ha traducido en una dilución de las responsabilidades, en una duplicación de funciones y en una mayor necesidad de coordinación y consultas. La fragmentación se opone al objetivo inicial de crear programas de investigación unificados en el marco del V PM y, por otra parte, la concepción de programas articulados en torno a acciones clave no se ve suficientemente reflejado en la estructura organizativa de la Comisión. El Tribunal considera igualmente que las cinco Direcciones Generales que gestionan los programas marco de IDT no lograron coordinar y armonizar sus enfoques y procedimientos de forma satisfactoria; además, la misma idea de la gestión compartida por las cinco Direcciones Generales no conduce a una utilización óptima de los fondos comunitarios (véanse los apartados 46 a 57).

117. Los procedimientos y las prácticas administrativas ligados al V PM hacen que el período comprendido entre la recepción de las propuestas de acciones indirectas de IDT y la celebración del contrato tenga una duración media de ocho a nueve meses, que resulta excesivamente larga, en especial si la Comisión pretende atraer actividades de investigación punta a los programas marco europeos de IDT. La gestión del V PM por parte de la Comisión adoleció de falta de personal cualificado, en especial en las tareas de administración y de apoyo informático, así como de una excesiva dependencia respecto del personal temporal. Habida cuenta de la gran complejidad de los proyectos de investigación en los que toman parte un promedio aproximado de siete participantes, los efectivos disponibles para la supervisión científica de las acciones indirectas de IDT no resultaron suficientes. La desigual carga de trabajo registrada a lo largo del año genera retrasos administrativos y deficiencias en los controles internos, mermando la eficiencia global del sistema (véanse los apartados 58 a 77).

118. Los límites máximos para gastos de funcionamiento cubiertos por la parte operativa del presupuesto fueron respetados en todos los programas del V PM, pero dichos límites se establecieron sin llevar previamente a cabo un estudio independiente de los recursos necesarios para la gestión de los programas marco de IDT. Un método alternativo de cálculo de la parte del presupuesto destinada a la gestión de los programas marco de IDT, consistente en comparar los recursos asignados a las acciones indirectas de IDT al presupuesto global, indica que el 6,4 % del presupuesto total (837,4 millones de euros) se destinó a la administración de los programas marco durante el período 1999-2002. La Comisión no dispone todavía de mecanismos adecuados para el seguimiento de la asignación de recursos. Los límites máximos para gastos de funcionamiento, fijados por el Consejo aunque supervisados por la Comisión, no resultan la medida más eficaz ni más pertinente para evaluar los costes de gestión de cada uno de los programas o de los programas marco en su conjunto (véanse los apartados 78 a 81).

119. El Tribunal recomienda armonizar la estructura del programa marco y la organización de los servicios de la Comisión que lo gestionan. La concepción básica de los programas de investigación como "programas únicos" debería reflejarse en la estructura organizativa de la Comisión. Los aspectos horizontales, como la ayuda a las pequeñas y medianas empresas o la cooperación internacional, deberían integrarse en los programas temáticos en la medida de lo posible. Asimismo, la conclusión de los programas marco precedentes, incluido el V PM, se vería facilitada si se asignara a unidades creadas específicamente para realizar dicha labor.

120. La Comisión debería potenciar la flexibilidad de los programas marco de IDT y racionalizar sus procedimientos y prácticas internas. El Tribunal recomienda simplificar los procedimientos administrativos con miras a reducir a cinco o seis meses la duración del período que transcurre hasta la celebración del contrato. Las convocatorias de propuestas deberían planificarse de tal modo que se repartiera la carga de trabajo a lo largo del año, permitiendo de este modo mejorar la utilización de los recursos humanos. En lo referente a la gestión de los contratos de acciones indirectas de IDT, la simplificación de procedimientos debería complementarse con un refuerzo del papel del coordinador administrativo y científico y dando al consorcio la facultad de poner fin a la participación de un participante cuyo rendimiento no resulta satisfactorio. Se invita a la Comisión a impulsar la realización periódica de revisiones científicas y técnicas de los proyectos en curso, recurriendo a expertos externos cuando fuere necesario. En opinión del Tribunal, la excelencia científica de las acciones indirectas de IDT financiadas por la Comunidad podría verse fortalecida si los procedimientos de la Comisión permitieran eliminar una parte de las acciones indirectas de IDT tras una evaluación intermedia obligatoria, con vistas a concentrar la financiación en los proyectos de IDT con mayores probabilidades de éxito.

121. Sería aconsejable que la Comisión llevara a cabo las futuras contrataciones del personal de investigación en las mismas condiciones y con las mismas perspectivas de carrera que en otros ámbitos. Para los efectivos dedicados a la gestión de los aspectos científicos de los programas de investigación, el Tribunal considera apropiados, sin embargo, los contratos de duración limitada. Debería prestarse especial atención a la reducción del número de puestos vacantes y a una asignación equitativa de recursos humanos basada en la carga de trabajo actual y futura, entre las Direcciones Generales y los programas, para lo cual se necesitarán instrumentos de seguimiento adecuados en el marco de la presupuestación por actividades. El Tribunal recomienda, en particular, que la Comisión lleve un registro de empleo de tiempo, a fin de controlar los recursos humanos asignados a actividades de gestión específicas.

122. Muchos de los resultados de fiscalización del Tribunal subrayan la necesidad de incrementar la cooperación y la coordinación para garantizar la homogeneidad del programa marco. A este respecto, la fiscalización identificó varios ámbitos en los que podrían centralizarse las funciones de apoyo y la prestación de servicios para el programa marco en su conjunto (véase el apartado 64). En concreto, el Tribunal recomienda a la Comisión que estudie la posibilidad de centralizar las funciones de apoyo en los ámbitos siguientes:

- "asesoramiento jurídico y de procedimientos" (véase el apartado 35),

- "apoyo informático" (véase el apartado 86),

- "registro y comprobación" (véase el apartado 92),

- "supervisión e información" (véase el apartado 104).

123. La coordinación y la cooperación entre los servicios de la Comisión se ven limitadas por la autonomía organizativa de cada Dirección General. Si se quiere que las competencias de gestión estén centralizadas y claramente asignadas, habría que agrupar todas las actividades operativas de los programas marco de IDT en el seno de una misma organización. El Tribunal recomienda a la Comisión que examine si la gestión de esos programas marco pudiera encomendarse a una única entidad, pues ello favorecería la adopción de normas y procedimientos comunes y facilitaría el control presupuestario. Asimismo, la eliminación de funciones redundantes (tanto en las Direcciones Generales como en los programas) acrecentaría la eficacia. Con miras a la elaboración del VII PM, que será lanzado a partir del 2007, a la reorganización de los servicios de la Comisión tras la ampliación, así como a la futura organización de otros programas de investigación europeos como Eureka(85), COST(86) y el Fondo Europeo de Investigación (sucesor de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero), cabría considerar varias opciones para llevar a cabo las actividades de los programas marco en el seno de una única entidad:

- opción 1: integración de todas las actividades en una DG "Investigación" que cubriría los aspectos operativos relacionados a los programas marco y los aspectos de política general,

- opción 2a: creación de una DG operativa "Programas marco de IDT" paralela a una DG Investigación, cuya labor sería tratar aspectos relacionados con las políticas. Las actividades operativas relacionadas con la ejecución de los programas marco también podrían confiarse al Centro Común de Investigación,

- opción 2b: la Dirección General de Investigación podría completarse con una agencia ejecutiva conforme al Reglamento (CE) n° 58/2003 del Consejo(87) o un organismo conforme al artículo 185 del Reglamento financiero aplicable al presupuesto general(88). Todos los aspectos operativos de la ejecución de los programas marco de IDT podrían delegarse entonces a una agencia ejecutiva o a un organismo como los descritos.

Apoyo informático para la gestión de propuestas, contratos y proyectos

124. En el marco del V PM, la Comisión no ha logrado ninguna mejora significativa en materia de apoyo informático respecto al IV PM (1994-1998). Pese a que el sistema de gestión en esencia resulta el mismo para todos los servicios encargados del V PM, la Comisión no ha elaborado un sistema informático común o integrado que gestione propuestas, contratos y proyectos. El Tribunal considera que el nivel y la calidad del apoyo informático a la gestión de propuestas, contratos y proyectos del V PM presentaban graves deficiencias que perjudicaron la ejecución de éste y restaron fiabilidad a las estadísticas internas de la Comisión. Los recursos humanos y financieros destinados al desarrollo de aplicaciones informáticas y al apoyo informático no resultaron suficientes (véanse los apartados 82 a 85).

125. En un momento en el que se recurre de forma creciente a la informática para cubrir las necesidades del sector público, tal y como evidencian la iniciativa eEurope y la rama interna eCommission de la reforma, sería apropiado que la Comisión continuara con la implantación de un sistema informático común e integrado, que se basara en las necesidades claramente precisadas de los usuarios, conjugara la participación de éstos y de los equipos técnicos y previera controles exhaustivos de las aplicaciones informáticas antes del funcionamiento efectivo de los programas.

126. En la medida de lo posible, las operaciones en soporte papel deberían suprimirse de forma progresiva durante el VI PM, con el propósito de lograr una plena interacción electrónica en el VII PM. El intercambio electrónico de datos debería reducir, además, la duración de los procedimientos y los errores administrativos en la gestión de propuestas, contratos e informes de resultados de proyectos. Todo ello requiere, sin embargo, una armonización tecnológica y la homogeneización de normas y de procedimientos operativos aplicables a todos los servicios de la Comisión para el conjunto del programa marco.

Procedimientos de control interno

127. Por lo que se refiere a los controles internos, las cinco Direcciones Generales encargadas de los programas marco de IDT parecen haber realizado un esfuerzo considerable para cumplir las normas de control interno de la Comisión(89). Sin embargo, habida cuenta de las exigencias impuestas por la normativa de base del V PM y las normas citadas de control interno, los procedimientos operativos del V PM no estaban suficientemente documentados. Dada la continua ausencia de manuales detallados sobre los procedimientos administrativos, la Comisión no puede garantizar que en el período 1999-2002 hubiera coherencia y homogeneidad en la aplicación de procedimientos internos y métodos de trabajo por todas las Direcciones Generales y en todos los programas (véanse los apartados 87 a 89).

128. Las pruebas de verificación llevadas a cabo por el Tribunal pusieron de manifiesto que determinados controles no se habían realizado de forma coherente o eficaz por todas las Direcciones Generales y en todos los programas. Algunos elementos fundamentales del sistema de control no se aplicaban de forma sistemática o no existían en absoluto en la mayoría de los servicios de la Comisión, en especial con respecto a la negociación de propuestas para acciones indirectas de IDT. Se constataron deficiencias específicas, aunque no de importancia significativa, en la verificación de estados financieros y en la subsiguiente autorización de pagos basados en declaraciones de costes (véanse los apartados 90 a 95).

129. Los resultados de las auditorías financieras de las acciones indirectas de IDT efectuadas por el Tribunal corroboraron lo anteriormente mencionado, ya que evidenciaron una elevada incidencia de errores. En los 26 contratos auditados in situ, salvo uno, los beneficiarios habían sobrestimado sus costes subvencionables. Dada la frecuencia y el nivel de los errores detectados, el Tribunal manifiesta sus profundas reservas con respecto a la legalidad y regularidad de los pagos basados en declaraciones de costes autorizados por la Comisión para el V PM en su conjunto. Tomando como base la fiscalización efectuada, no se ha logrado ninguna mejora global en comparación con los anteriores programas marco (véanse los apartados 96 a 100).

130. Sería conveniente armonizar las actividades de control interno y reforzar su aplicación en el conjunto del programa marco. En concreto, los servicios de la Comisión deberían definir conjuntamente los controles fundamentales e indispensables que permiten responder a los riesgos conocidos de este ámbito presupuestario. La aplicación de dichos controles debería, por tanto, ser obligatoria para todos los programas y Direcciones Generales a fin de garantizar un nivel mínimo de control que resulte satisfactorio para el conjunto del programa marco.

131. Sería apropiado intensificar la utilización de controles preventivos que comprendan, además, manuales y descripciones de puestos. Todavía es más importante, sin embargo, que la Comisión intensifique la formación jurídica y financiera del personal asignado a actividades de control.

132. El Tribunal insta a la Comisión a proseguir con los esfuerzos destinados a auditar a un elevado número de contratistas participantes en los programas marco de IDT y se congratula, en particular, de que dicha institución se haya fijado el objetivo claro y cuantificable de un 10 % de los contratistas a lo largo del V PM(90). Por otra parte, sería recomendable adaptar la estrategia de auditoría en función de las modificaciones del entorno de control introducidas en el VI PM.

133. Por último, es necesario supervisar la calidad de los sistemas de control interno. Una de las tareas clave de las nuevas funciones de auditoría interna debería ser la realización de revisiones periódicas y programadas que determinen si todos los controles pertinentes e indispensables se han efectuado y funcionan de forma eficaz.

Presentación de informes a los responsables

134. Los sistemas de la Comisión no permiten recopilar toda la información operativa, financiera y relativa al cumplimiento de las normas y transmitirla a los directores y a los directores generales adjuntos en un formato uniforme. Hasta la fecha, la Comisión no ha adoptado indicadores de resultados relativos a los aspectos no financieros de la gestión del programa marco y no aplica un sistema armonizado de presentación de informes sobre los resultados científicos del V PM. Tampoco existen informes que permitan comparar los recursos empleados y los resultados obtenidos en los distintos programas del V PM. Si se exceptúan las cuestiones de carácter presupuestario y financiero, el Tribunal considera que los informes remitidos a los responsables no permitieron una supervisión satisfactoria de los programas operativos del V PM. Pese a que se han logrado mejoras significativas desde el comienzo del V PM, es necesario realizar esfuerzos suplementarios para cumplir con las exigencias impuestas por las normas de control interno de la Comisión (véanse los apartados 101 a 116).

135. Los informes dirigidos a los responsables deberían referirse a aspectos operativos, financieros y de cumplimiento de las normas para así posibilitar la supervisión de la ejecución del programa marco y el funcionamiento eficiente y eficaz de los controles internos. El Tribunal recomienda a la Comisión que elabore un sistema completo de información y seguimiento de los programas marco de IDT. Un sistema de estas características debería incluir indicadores que sirvan de referencia a los diferentes servicios y programas de la Comisión, así como un criterio de comparación entre los distintos programas marco.

136. Con el fin de adecuarse plenamente a las normas de control interno, la Comisión debería adoptar objetivos comunes (o, al menos, armonizados) para el ámbito de la investigación y la ejecución de los programas marco de IDT, que estén conformes con las líneas directrices establecidas por su Secretaría General en materia de definición de objetivos e indicadores. A partir de esos objetivos, habría que fijar indicadores de resultados más operativos, tal y como dictan las normas de control interno y, en la medida de lo posible, que esa fijación la hagan de forma conjunta todas las Direcciones Generales.

Conclusión general

137. El V PM se caracteriza por la complejidad de las normas aplicables a sus mecanismos de intervención, que no siempre han sido plenamente comprendidas por los participantes en acciones indirectas de IDT. La contradicción existente entre la descentralización de la Comisión, conforme a su reforma administrativa, y la gestión compartida del programa marco de IDT constituyó el origen de muchas de las deficiencias identificadas en la presente fiscalización, que se vieran agravadas por la falta de homogeneidad detectada en la estructura organizativa de las cinco Direcciones Generales que gestionan los programas marco de IDT. Asimismo, la Comisión no pudo consagrar suficientes efectivos a la aplicación del V PM, lo cual fue la causa de la elevada incidencia de irregularidades constatada por el Tribunal. En 2002, los instrumentos de gestión que sirven de apoyo a la aplicación del V PM, aunque habían mejorado todo el tiempo, seguían resultando insuficientes en numerosos ámbitos.

138. El VI PM brindará a la Comisión la oportunidad de mejorar la eficacia y la eficiencia de su gestión de los programas marco de IDT, en especial mediante la adopción de una estructura organizativa que se adapte a las necesidades operativas reales. Convendría introducir, además, sistemas informáticos comunes y una función centralizada de apoyo y, lo que es importante, asignar efectivos suficientes a la gestión científica y financiera de propuestas, contratos y proyectos.

139. No obstante, deberían revisarse los fundamentos de las normas que determinan la participación financiera de la Comunidad en los programas marco de IDT, a fin de restar complejidad innecesaria al futuro VII PM sin por ello comprometer el control eficaz y apropiado de los gastos.

Este Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 12 de febrero de 2004.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de diciembre de 1998, relativa al quinto programa marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, demostración y desarrollo tecnológicos (1998-2002) (DO L 26 de 1.2.1999).

(2) Decisiones del Consejo, de 25 de enero de 1999, por las que se aprueban programas específicos de investigación, demostración y desarrollo tecnológicos en:

- Calidad de vida y gestión de los recursos vivos (1999/167/CE),

- Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios (1999/168/CE),

- Crecimiento competitivo y sostenible (1999/169/CE),

- Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible (1999/170/CE),

- Consolidación del papel internacional de la investigación comunitaria (1999/171/CE),

- Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas (1999/172/CE),

- Incremento del potencial humano de investigación y de la base de conocimientos socioeconómicos (1999/173/CE) (DO L 64 de 12.3.1999).

(3) En 2001, tras el ajuste de las perspectivas financieras, los créditos del V PM se incrementaron de conformidad con el artículo 2 de la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (véase la Decisión 2001/692/CE, DO L 246 de 15.9.2001). Este ajuste aumentó los créditos de 10650 a 11510 millones de euros para los ejercicios 2000 a 2002, elevando así el total de créditos destinados al V PM a 14650 millones de euros (incluidas las acciones directas).

(4) Koordinierungsstelle EG der Wissenschaftsorganisationen (KOWI), "R & D project funding in the European Union - governmental investments in EU Member States in the year 2000", abril de 2002.

(5) El control interno se extiende al conjunto de todas las políticas y procedimientos concebidos e implantados por la dirección de una entidad para garantizar que sus objetivos se logren de la manera más racional, eficiente y efectiva; el cumplimiento de normas externas y reglas y políticas de gestión; la preservación de los activos y la información; la prevención y detección del fraude y el error, y la calidad de los registros contables, así como la elaboración puntual de información fiable en materia financiera y de gestión [Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisión, COM(2000) 200, de 1 de marzo de 2000, segunda parte, capítulo V, sección XXVII, apartado 1].

(6) Comisión Europea, "Sistemas de Control Interno en los servicios de la Comisión" [SEC(2000) 2203, de 2 de febrero de 2001 (segunda versión de 18 de diciembre de 2001)].

(7) Informe Especial n° 17/98 sobre el programa Joule-Thermie (DO C 356 de 20.11.1998, p. 39-68); Informe Especial n° 9/1999 sobre el programa FAIR (Fisheries, Agricultural & Agro-Industry Research) (DO C 92 de 30.3.2000); Informe Especial n° 9/01 sobre el programa de formación y movilidad de investigadores (DO C 349 de 10.12.2001).

(8) Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, anexo IV "Normas de participación financiera de la Comunidad", apartado 1, acciones indirectas de IDT.

(9) Apartado 2 del artículo 12 de la Decisión 1999/65/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1998, relativa a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades, y a las normas de difusión de los resultados de la investigación para la ejecución del quinto programa marco de la Comunidad Europea (1998-2002) (DO L 26 de 1.2.1999). Letra c) del artículo 12 del Reglamento (CE) n° 996/1999 de la Comisión, de 11 de mayo de 1999, por el que se adoptan las modalidades de aplicación de la Decisión 1999/65/CE del Consejo relativa a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades, y a las normas de difusión de los resultados de la investigación para la ejecución del quinto programa marco de la Comunidad Europea (1998-2002) (DO L 122 de 12.5.1999).

(10) Euroconference, Euro Summer School, Euro Lab Course, Euro Workshop, Large Conference PhD, Euro Conference, EurotronConference.

(11) La Decisión 1999/65/CE y el Reglamento (CE) n° 966/1999 definen los principios relativos a la participación de las personas jurídicas en contratos para acciones indirectas de IDT. Los participantes en estas acciones pueden ser personas jurídicas de diferentes tipos en los Estados miembros y en los países asociados, tales como organizaciones gubernamentales, organizaciones internacionales, organizaciones comerciales públicas o privadas, Grupos Europeos de Interés Económico (GEIE), organizaciones privadas sin ánimo de lucro, personas físicas o el Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión.

(12) El término "contratista" se refiere sólo a las personas jurídicas que han subscrito un contrato con la Comisión, esto es, los beneficiarios de subvenciones, las instituciones de acogida y los contratistas principales y auxiliares. Quedan excluidos los adherentes y los subcontratistas de contratos relativos a las acciones indirectas de IDT del V PM.

(13) Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, anexo IV, letra e) del apartado 1: "Las medidas complementarias contribuirán a la aplicación de los programas específicos o a la preparación de acciones futuras a fin de poder alcanzar los objetivos estratégicos. Dichas medidas tendrán también la finalidad de preparar o respaldar las demás acciones indirectas de IDT. Quedarán excluidas las medidas destinadas a la comercialización de productos, procedimientos o servicios, actividades de mercadotecnia o promoción de ventas".

(14) A excepción de los "convenios de subvención" (tipo 5), que especifican un porcentaje de costes indirectos de sólo un 7 % de los costes directos subvencionables.

(15) La Comisión, en representación de la Comunidad Europea, es miembro de INTAS, preside su asamblea y se ocupa de la secretaría de dicha asociación. Durante el V PM, la Comunidad aportó 70 millones de euros a la financiación de INTAS, lo que representa alrededor del 95 % del total de las contribuciones financieras recibidas por la citada asociación en el período 1998-2002. Las contribuciones financieras para los ejercicios 2001 y 2002 se aprobaron mediante Decisiones de la Comisión.

(16) La Comisión no llevó a cabo una evaluación formal de la solicitud de subvención presentada por INTAS; el seguimiento y la evaluación globales de las actividades de dicha asociación eran efectuados por su Asamblea y no por los servicios de la Comisión; los pagos a INTAS se autorizaron sin que mediase un control operativo (por ejemplo una aprobación científica); los convenios de subvención celebrados con INTAS no contenían los elementos estándar obligatorios mencionados en el Vademécum de ayudas y la información acerca de la subvención otorgada a dicha asociación no se sometió a publicidad a posteriori.

(17) Marco comunitario sobre ayudas de estado de investigación y desarrollo (DO C 83 de 11.4.1986) revisado en 1996 (DO C 45 de 17.2.1996), y modificado en 1998 (DO C 48 de 13.12.1998). Su aplicación se ha prolongado hasta el 30 de junio de 2002 y hasta el 31 de diciembre de 2005 por las Comunicaciones de la Comisión 2001/C 78/15 y 2002/C 111/03, respectivamente; el artículo 8 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias celebrado con la Organización Mundial del Comercio (OMC) limita la financiación destinada a actividades de investigación realizadas por entidades privadas o por establecimientos de enseñanza superior o de investigación por medio de contratos firmados con entidades privadas a un máximo del 75 % de los costes de investigación industrial o al 50 % de los costes de las actividades de desarrollo precompetitivo (DO L 336 de 23.12.1994).

(18) Para los proyectos de IDT y de demostración (tipo 1), el porcentaje representado por la contribución financiera comunitaria está limitado al 50 % y al 35 % de los costes totales subvencionables, respectivamente. Para las acciones indirectas de IDT que combinan proyectos de IDT y de demostración, la contribución de la UE para los diferentes paquetes de trabajo es del 35 % o del 50 %, dependiendo de la naturaleza del trabajo. En los contratos "ayudas al acceso a las infraestructuras de investigación" de tipo 1, el porcentaje de la contribución financiera comunitaria se limita al 100 % de los costes subvencionables adicionales, mientras que los porcentajes máximos de los costes subvencionables totales están fijados en el 50 % para los contratos "investigación cooperativa" de tipo 1 y el 75 % del contrato "ayudas para trabajos preparatorios" del tipo 1 (véase la Decisión n° 182/1999/CE, anexo IV, apartado 3).

(19) Artículo 11 de la Decisión 1999/65/CE del Consejo; artículos 11 y 14 del Reglamento (CE) n° 996/1999 de la Comisión.

(20) Apartado 2 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 996/1999 de la Comisión: "El participante en una acción indirecta de IDT imputará a la Comisión costes subvencionables cuando el anexo IV [...] incluya este principio explícitamente [...]".

(21) Informe Anual relativo al ejercicio 2001, apartado 4.46 (DO C 295 de 28.11.2002).

(22) Apartado 3 del artículo 11 de la Decisión 1999/65/CE y apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 966/1999. Una condición similar figura en el anexo IV de la Decisión n° 182/1999/CE, en el que se declara que en el caso particular de las personas jurídicas que no lleven una contabilidad analítica, los costes adicionales generados por la investigación se financiarán en un porcentaje del 100 %.

(23) Podrían haberse verificado durante la negociación ciertos aspectos (como la existencia de un sistema de contabilidad de costes analítico, la utilización de fichas de registro del tiempo de trabajo, el sistema informático utilizado, los porcentajes de gastos generales aplicados internamente, etc.). De hecho, los formularios de preparación de contratos (FPC) utilizados por la Comisión en principio ya incluyen algunos datos pertinentes.

(24) Las categorías de costes directos son "personal", "equipos", "fungibles", "viajes y dietas", "informática", "subcontratación", "protección de conocimientos", "otros costes específicos".

(25) La excepción la constituyen las acciones de tipo 1, ya que los contratos relativos a proyectos de investigación cooperativa permiten la subcontratación de la coordinación.

(26) Artículo 14 del Reglamento (CE) n° 996/1999.

(27) Artículo 12 de la Decisión 1999/65/CE y artículo 14 del Reglamento n° (CE) 996/1999; contrato tipo, proyectos de IDT (tipo 1), letra b) del apartado 1 de artículo 24.

(28) Apartado 5.3.4 de la "Síntesis de los informes anuales de actividad 2002 de las Direcciones Generales y los servicios" de la Comisión Europea, apartado 5.3.4, COM(2003) 391 final de 9 de julio de 2003.

(29) Informe Anual relativo al ejercicio 2001, apartado 4.47.

(30) Decisión n° 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2002, relativa al sexto programa marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración, destinado a contribuir a la creación del Espacio Europeo de Investigación y a la innovación (2002-2006) (DO L 232 de 29.8.2002): en concreto el anexo III, apartado 2, cuadro "Acciones de IDT y contribución financiera de la Comunidad según el tipo de instrumento", notas 1 y 3.

(31) En el VI PM, los criterios de capacidad de los sistemas contables de los participantes se mantuvieron, pero ligados a determinadas clases de personas jurídicas. Los participantes pueden cambiar de un modelo de costes a otro (de CA a CTF y de CTF a CT), siempre y cuando en los contratos subsiguientes sigan utilizando ese nuevo modelo de costes.

(32) Decisión C(2003) 3834 de la Comisión, de 23 de octubre de 2003, por la que se modifica la Decisión C(2003) 799 de la Comisión, de 17 de marzo de 2003, por la que se establece un contrato tipo para la ejecución del sexto programa marco de la Comunidad Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y Decisión C(2003) 2567 de la Comisión, de 18 de julio de 2003, por la que se establece un contrato tipo derivado para las acciones de promoción y desarrollo de los recursos humanos y de la movilidad para la ejecución del sexto programa marco de la Comunidad Europea (2002-2006).

(33) En el marco del VI PM sólo se requiere que los costes sean imputados directamente al proyecto e identificados por el contratista de conformidad con su sistema contable. De igual modo, no se imponen condiciones específicas para la subvencionabilidad de los costes [como es el caso del artículo 13 del Reglamento (CE) n° 996/1999 referente al V PM].

(34) Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999); Reglamento (CE) n° 1685/2000 de la Comisión, de 28 de julio de 2000, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo en lo relativo a la financiación de gastos de operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales (DO L 193 de 29.7.2000); en particular las normas de financiación n° 1 "Gasto realmente pagado" y n° 11 "Costes de gestión y ejecución de los Fondos Estructurales".

(35) Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16. 9.2002). Reglamento (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, EURATOM) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357 de 31.12.2002): artículo 165 "Norma de no rentabilidad" (apartado 2 del artículo 109 del Reglamento financiero). Reglamento (CE) n° 2321/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades, y a las normas de difusión de los resultados de la investigación para la ejecución del sexto programa marco de la Comunidad Europea (2002-2006) (DO L 355 de 30.12.2002); en particular los artículos 8 y 14. Decisión C(2003)3834 de la Comisión, de 23 de octubre de 2003, por la que se modifica la Decisión C(2003) 799 de la Comisión, de 12 de marzo de 2003, por la que se establece un contrato tipo para la ejecución del sexto programa marco de la Comunidad Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (2002-2006) y Decisión C(2003) 2567 de la Comisión, de 18 de julio de 2003, por la que se establece un contrato tipo derivado para las acciones de promoción y desarrollo de los recursos humanos y de la movilidad para la ejecución del sexto programa marco de la Comunidad Europea (2002-2006).

(36) Informe Anual relativo al ejercicio 2001, apartado 4.50; Informe Especial n° 9/99 sobre el programa FAIR "Fisheries, Agricultural & Agro-Industry Research", apartado 177.

(37) Apartado 2 del artículo 13 "Ejecución de las acciones indirectas" del Reglamento (CE) n° 2321/2002, el cual prevé únicamente que cada participante será "[...] responsable del uso de la contribución financiera comunitaria proporcionalmente a su participación en el proyecto hasta una cantidad máxima equivalente a los pagos totales que haya percibido".

(38) Informe Anual relativo al ejercicio 2001, apartado 4.51; Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 4.40 (DO C 359 de 15.12. 2001); Informe Especial n° 9/99 sobre el programa FAIR "Fisheries, Agricultural & Agro-Industry Research", apartado 117.

(39) Informe Especial n° 17/98 sobre el programa Joule-Thermie; Informe Anual relativo al ejercicio 2001, apartado 4.48.

(40) En el marco del VI PM, cada contratista es libre de elegir a su auditor, a condición de que el auditor externo sea independiente del contratista y de que esté cualificado para efectuar el control legal de los documentos contables de conformidad con la octava Directiva 84/253/CEE del Consejo de 10 de abril de 1984 o con reglamentaciones nacionales similares.

(41) Por ejemplo, requisitos mínimos en cuanto al límite de tolerancia y al nivel de confianza, al tipo de trabajo de auditoría, a la documentación del trabajo de auditoría, al formato y contenido del informe sobre el procedimiento contradictorio entre el auditor y la entidad auditada, así como al derecho de acceso de la Comisión a los documentos de trabajo de los auditores.

(42) Este cambio se debe a la fusión de las DG de Energía y de Transportes a partir del 1 de enero de 2000 y al traspaso de las actividades de investigación agrícola (gestionadas por la DG Agricultura durante el programa FAIR del IV PM) a la DG Investigación.

(43) Mientras que el programa Calidad de vida es gestionado por las DG Investigación y Pesca, los programas "Crecimiento competitivo y sostenible" y la sección de energía no nuclear del programa EESD se han confiado a las DG Investigación y Energía y Transportes. Por otra parte, con respecto a los tres programas horizontales, también el programa "Fomentar la Innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas" es gestionado por las DG Investigación y Empresa, habiéndose encargado a la DG Sociedad de la Información la gestión de algunas de sus acciones específicas. Los programas "Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos" y "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" los gestiona únicamente la DG Investigación.

(44) Desde el comienzo del V PM hasta finales de 2000, la organización de la DG Investigación estaba estructurada en tres grupos temáticos (que consistían en dos direcciones operativas y una dirección de coordinación) para cada uno de los programas temáticos. Las actividades relativas a los comités de programa y a los grupos de consulta se delegaron a la dirección de coordinación, así como la gestión financiera y administrativa de las acciones indirectas de IDT. Cada uno de los dos programas horizontales los gestionaba una sola Dirección General. Tras la reorganización de enero de 2001, los tres programas temáticos (que anteriormente estaban reagrupados y coordinados en tres grupos temáticos que cubrían nueve Direcciones Generales) fueron repartidos entre seis direcciones autónomas. En concreto, éste fue el caso de los programas "Calidad de vida y gestión de los recursos vivos", "Crecimiento competitivo y sostenible" y "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible". La gestión del programa horizontal Mejora (anteriormente gestionado por una única Dirección General) fue descentralizada y repartida entre cuatro direcciones autónomas. Los aspectos relativos a las políticas y a la gestión administrativa y financiera del programa "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" se confiaron directamente al director general adjunto, mientras que el seguimiento científico se delegó a las direcciones operativas.

(45) La DG Sociedad de la Información estaba organizada por acciones clave del programa "Fomentar la Innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas". A excepción de una de las cinco direcciones operativas, cada una de las restantes gestionaba una de las cuatro acciones clave del programa temático.

(46) En el seno de la DG Energía y Transportes, la ejecución de la sección de energía no nuclear del programa "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible" la efectúan simultáneamente tres direcciones y el programa "Crecimiento competitivo y sostenible" lo gestionan cuatro Direcciones, una de las cuales desempeña funciones de coordinación para los dos programas mencionados.

(47) La gestión de proyectos, así como el seguimiento administrativo y financiero, incluido el cierre de las acciones indirectas de IDT de anteriores programas marco, son efectuados por las estructuras de gestión de los programas marco siguientes.

(48) Anexo II de la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

(49) "Documento de trabajo de la Comisión sobre los programas específicos: primeros elementos de debate", apartado 11 [COM(97) 553 final, de 5 de noviembre de 1997].

(50) Respuesta de la Comisión al Informe Anual relativo al ejercicio 1999, apartado 4.51 (DO C 343 de 1.12.2000); "Documento de trabajo de la Comisión sobre los programas específicos: primeros elementos de debate", véase la sección III, Ejecución y gestión, p. 8 [COM(97) 553 final, de 5 de noviembre de 1997].

(51) Conforme a las modalidades de aplicación del artículo 21 del reglamento interno de la Comisión, los servicios pueden crear grupos de coordinación interdepartamentales con el fin de garantizar una coordinación eficaz. Los trabajos de estos grupos equivalen a las consultas inderdepartamentales formales si los servicios más afectados son representados en el grupo y si sus acuerdos se hacen constar en el acta de la reunión de dicho grupo [véase el anexo 3 del SEC(2001)1860, de 13 de noviembre de 2001, adoptado por la Comisión el 28 de noviembre de 2001].

(52) Dicha conclusión coincide con una encuesta de la Comisión elaborada por el grupo de control del programa marco 2000, que señalaba que transcurría un promedio de 268 días laborables desde el cierre de la convocatoria de propuestas hasta la celebración del contrato (dato referente a todos los programas y acciones en su conjunto).

(53) Las propuestas relativas a las acciones indirectas de IDT se tramitan como parte de uno o varios lotes (ligados a una convocatoria específica y a su evaluación). En consecuencia, las propuestas relativas a una convocatoria específica se envían para su adopción por medio de una decisión de selección cuando han concluido las negociaciones concernientes a todas las propuestas de un lote (o, en caso de que se trate de varios lotes, cuando ha expirado el plazo interno). Por lo tanto, el período que transcurre hasta que la Comisión emite su decisión equivale siempre al de la negociación más larga (o al de un plazo prefijado) de un lote concreto. No obstante, cabría señalar que son principalmente los comités de programa los que solicitan que los lotes engloben todas las propuestas retenidas tras el proceso de evaluación.

(54) Apartado 4 del artículo 9 de la Decisión 1999/65/CE del Consejo: "Sin perjuicio de las obligaciones jurídicas y de la necesidad de respetar los requisitos de transparencia y de igualdad de trato, la Comisión deberá mantener los procedimientos de presentación, selección y adopción de propuestas dentro de la mayor brevedad razonablemente posible, y deberá mantener asimismo al mínimo nivel necesario los gastos administrativos de los solicitantes y de la Comisión".

(55) "Documento de trabajo de la Comisión sobre los programas específicos: primeros elementos de debate", véase la sección III, ejecución y gestión, p. 7 [COM(97) 553 final, de 5 de noviembre de 1997].

(56) Por ejemplo, la Decisión 1999/167/CE del Consejo, de 25 de enero de 1999, por la que se aprueba un programa específico de investigación, demostración y desarrollo tecnológicos sobre "Calidad de vida y gestión de los recursos vivos" (1998-2002):

- Apartado 1 del artículo 7: "[...] La Comisión estará asistida por un Comité del Programa (en lo sucesivo denominado 'el Comité') compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión".

- Letra a) del apartado 3 del artículo 7 "[...] La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité...".

(57) Dirección General de Control Financiero, "Auditoría financiera especial del contrato de servicios celebrado con WANG Global (Belgium) b.v.b.a. n° FP5-ESP/1", informe de auditoría final, 18 de enero de 2001.

(58) Informe Especial n° 9/1999 sobre el programa FAIR "Fisheries, Agricultural & Agro-Industry Research", apartado 39.

(59) Artículo 13 del Reglamento interno de la Comisión [C(2000) 3614, DO L 308 de 18.12.2000]: "La Comisión, siempre que se respete plenamente el principio de su responsabilidad colegiada, podrá habilitar a uno o varios de sus miembros a adoptar, en su nombre y dentro de los límites y condiciones que establezca, medidas de gestión o de administración. [...] Las competencias así atribuidas podrán ser objeto de subdelegación en los directores generales y jefes de servicio, salvo que en la decisión de habilitación figure una prohibición expresa en este sentido [...]"; SEC(2000) 2071 (final) de 28 de noviembre de 2000, "La simplificación del proceso de toma de decisiones de la Comisión", Comunicación del Sr. Presidente, p. 12-13.

(60) El calendario presupuestario de los programas de trabajo anuales sirve como punto de partida para fijar el calendario de las convocatorias de propuestas así como los fondos aproximados destinados a las convocatorias periódicas, abiertas o específicas (es decir, con plazo prefijado). La mayor parte de las convocatorias periódicas y específicas se publicaron con fecha de cierre en el primer o cuarto trimestre de un determinado año; la idea era disponer de suficiente tiempo para completar los procedimientos administrativos (conducentes a un compromiso y a la firma de un contrato) dentro del ejercicio presupuestario en curso o del siguiente. Sin embargo, esta planificación se basó en la hipótesis de que transcurre un promedio de seis meses desde el cierre de la convocatoria hasta la celebración del contrato, como fue inicialmente previsto por la Comisión (y mencionado en ocasiones en los programas de trabajo). No obstante, la duración real del período previo a la celebración de un contrato osciló entre ocho y nueve meses desde el cierre de la convocatoria y entre once y doce meses si se calcula desde la publicación de ésta última (véase el apartado 60), situación que dificulta la celebración de contratos dentro del plazo previsto, máxime con la circunstancia añadida del principio de anualidad del presupuesto.

(61) Los contratos tipo del V PM disponen que los participantes remitan de forma periódica las prestaciones de los proyectos. En la mayoría de los casos el período que abarcan es de doce meses (pudiendo, excepcionalmente, ser de seis meses) a partir de la fecha de celebración del contrato.

(62) En su sesión n° 245, de 4 de junio de 1973, el Consejo anotó la siguiente declaración de la Comisión: "En lo que se refiere a la provisión de los empleos vacantes en el marco de los créditos de investigación e inversiones, y en particular en el reclutamiento de nacionales de los nuevos Estados miembros [...], la Comisión se compromete, [...] a efectuar estos reclutamientos en calidad de agentes temporales".

(63) Informe Anual relativo al ejercicio 1999, apartado 4.41 (DO C 342 de 1.12.2000).

(64) COM(94) 671 de 22 de diciembre de 1994 y SEC(96) 48 de 19 de enero de 1996.

(65) Informe Anual relativo al ejercicio 1999 apartados 4.46 y 4.47.

(66) Dicho dato incluye funcionarios, agentes temporales (incluidos los contratos de duración indefinida, de duración determinada renovables o contratos de tres años), auxiliares, interinos y agentes contractuales así como expertos nacionales en comisión de servicio financiados por la parte A y el gasto administrativo financiado por la parte B del presupuesto general.

(67) Informe Anual relativo al ejercicio 1999, apartado 4.43 y cuadro 7.

(68) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - "Evolución de la política de personal de investigación en el marco de la reforma de los recursos humanos de la Comisión" [COM(2001)792 final de 27 de diciembre de 2001].

(69) Asimismo, el 17 % de los recursos humanos del V PM se asignó a la gestión de programas. El apoyo en materia de políticas, esto es, las relaciones con el Consejo, el Parlamento y los Estados miembros, representa el 4 % del total de los recursos de personal. Los directivos suponen un 6 %. El equivalente a un 26 % de los recursos de personal se asignó a apoyo administrativo, un 7 % se destinó a apoyo informático y otro 5 %, a la gestión de datos.

(70) Apartado 2 del artículo 4 de la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

(71) Los gastos de funcionamiento imputados a la parte operativa del presupuesto engloban personal externo y de investigación, misiones y administración (incluido el apoyo a evaluaciones técnicas), infraestructura, bienes muebles y actividades de procesamiento de datos y de comunicación (como ejemplo, véase la "Aprobación definitiva del presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2001" del Parlamento Europeo: subsección B6 - Investigación y Desarrollo Tecnológico, título B6-6) (2001/110/CE, CECA, Euratom; DO L 56 de 26.2.2001).

(72) Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 4.36 (DO C 359 de 15.12.2001). Informe Especial n° 9/1999 sobre las acciones de investigación en el ámbito de la agricultura y de la pesca. apartado 114; External Framework Pogramme Monitoring Panel (FPMP), "2001 Monitoring Report on the EU Framework Programme for RDT"; 2002: apartado 4.1. "Central Management Issues", p. 24.

(73) Respuesta de la Comisión al Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 4.36 (DO C 359 de 15.12. 2001).

(74) El artículo 84 del nuevo Reglamento financiero dispone que "En caso de que los ingresos y gastos sean gestionados por sistemas informáticos, las firmas podrán efectuarse por procedimiento informatizado o electrónico".

(75) Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 4.27 (DO C 359 de 15.12.2001).

(76) Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartados 4.23 y 4.24.

(77) La DG Energía y Transportes publicó el 1 de enero de 2003 una versión completamente revisada de su reglamento interno en materia de actividades relacionadas o no con la investigación. No obstante, dicho manual no abarca de forma específica la gestión del V PM, ya que su período de programación expiró en diciembre de 2002. Los procedimientos relativos al VI PM, aunque se abordan en el manual, no estaban aún documentados.

(78) Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 4.38.

(79) SEC(2003) 1287 de 26 de noviembre de 2003.

(80) Informe Anual relativo al ejercicio 2002, apartados 6.61 a 6.64 (DO C 286 de 28.11.2003).

(81) External framework Programme Monitoring Panel (FPMP) "2001 Monitoring Report on the European Union framework Programme for RDT", 2002.

(82) Capítulo 4 del documento de la Comisión Europea, "Un nuevo marco para la gestión de recursos y la auditoría interna en la Comisión", 22 de febrero de 2000.

(83) "Normas de Control Interno en los servicios de la Comisión" [SEC(2000) 2203 de 2 de febrero de 2001 (segunda versión de 18 de diciembre de 2001)].

(84) Igualmente, la mayor parte de los objetivos mencionados no estaban vinculados al V PM de forma específica ni dependían de ningún plazo, o bien remitían a otros documentos, eran difíciles de evaluar o describían actividades más que verdaderos objetivos.

(85) Eureka es una red paneuropea de investigación y desarrollo industrial y orientada al mercado que fomenta un enfoque ascendente del desarrollo tecnológico y del reforzamiento de la posición competitiva de las empresas europeas en el mercado mundial. Eureka fue creada en 1985 por 17 países y la Unión Europea. Al final de 2003 contaba con el apoyo de 29 países y la Unión Europea. Desde el punto de vista de su organización, consta de cuatro órganos principales: la Conferencia Ministerial, un grupo de alto nivel, los coordinadores de proyectos nacionales y la secretaría de Eureka en Bruselas como unidad central de apoyo (www.eureka.be).

(86) La cooperación europea en el campo de la investigación científica y técnica (COST) es un marco europeo de investigación que resulta de dos intercambios de cartas entre el Consejo y los Estados participantes en 1969 y 1970 y se fue extendiendo progresivamente a numerosos terceros países. La Comisión asume, desde la Decisión del Consejo de 18 de julio de 1978 (DO C 100 de 21.4.1979, p. 1), gran parte de las tareas de secretaría, previa delegación del Consejo. En el V PM su financiación se ha llevado a cabo mediante el programa "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" (incluida la cooperación de los Estados asociados al V PM) y por los terceros países que participan en COST (mediante contribuciones al presupuesto comunitario consecutivamente a una decisión adoptada por el comité de altos funcionarios de COST en junio de 1992).

(87) DO L 11 de 16.1.2003.

(88) Artículos 54 a 56 del Reglamento n° 1605/2002 del Consejo de 25 de junio de 2002 (DO L 248 de 16.9.2002).

(89) Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 4.57; Informe Anual relativo al ejercicio 2002, apartados 6.44 a 6.46.

(90) Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 4.57.

LISTA DE ABREVIATURAS

AC Acción Clave

CA Modelo de costes adicionales/modelo de costes adicionales con porcentaje fijo de costes indirectos

CCI Centro Común de Investigación

CE Comunidad Europea

CORDIS "Servicio de Información sobre Investigación y Desarrollo Comunitarios" - Sitio web de la Comisión

COST Cooperación europea en el campo de la investigación científica y técnica

CP Comité de programa

CT Modelo de costes totales

CTF Modelo de costes totales con porcentaje fijo

DG Dirección General

DO Diario Oficial

EESD 4o programa temático del V PM - Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible

EESD-ENN 4o programa temático del V PM - Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible - Energía no nuclear

EESD-ENV 4o programa temático del V PM - Energía, medio ambiente y desarrollo - Medio ambiente

ESP Proveedor de servicios de evaluación

FPC Formulario de preparación de contrato

GROWTH 3er programa temático del V PM - Crecimiento competitivo y sostenible

IAA Informe anual de actividad

IDT Investigación y desarrollo tecnológico

INCO2 1er programa horizontal del V PM - Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria

INTAS International Association for the Promotion of Cooperation with scientists from the new independent States of the former Soviet Union

IST 2o programa temático del V PM - La sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios

IV PM Cuarto programa marco de la Comunidad Europea para actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (1994-1998)

NCI Normas de control interno

Mejora 3er programa horizontal del V PM - Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos

OMC Organización Mundial del Comercio

PA Presupuestación por actividades

PGA Plan de gestión anual

PM Programa marco

PYME 2o programa horizontal del V PM - Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME)

QoL 1er programa temático del V PM - Calidad de vida y gestión de los recursos vivos

V PM Quinto programa marco de la Comunidad Europea para actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (1998-2002)

VI PM Sexto programa marco de la Comunidad Europea para actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (2000-2006)

ANEXO 1

PRESUPUESTO DEL V PM (1998-2002)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Artículo 2 y anexo III de la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo; artículo 2 de la Decisión 1999/64/Euratom del Consejo.

ANEXO 2A

IMPORTE Y GRADO DE UTILIZACIÓN DE LOS CRÉDITOS DE COMPROMISO DEL V PM (1999 A 2002)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión Europea, cuentas de gestión de 1999 y de 2000; cuentas anuales de 2001 y de 2002.

ANEXO 2B

IMPORTE Y GRADO DE UTILIZACIÓN DE LOS CRÉDITOS DE PAGO DEL V PM (1999 A 2002)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión Europea, cuentas de gestión de 1999 y de 2000; cuentas anuales de 2001 y de 2002.

ANEXO 3A

CONTRATOS DE ACCIONES INDIRECTAS DE IDT DEL V PM (1999-2003) POR TIPO DE ACCIÓN

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

ANEXO 3B

CONTRATOS DE ACCIONES INDIRECTAS DE IDT DEL V PM (1999-2003) POR DIRECCIÓN GENERAL

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

I. La política de investigación comunitaria y el apoyo a la capacidad europea de investigación se han consolidado considerablemente a través de los sucesivos programas marco. En 2003, la Unión Europea se fijó como objetivo concreto la consecución de un Espacio Europeo de Investigación y la fijación de las inversiones en investigación en un 3 % del producto interior bruto (PIB) de la Unión Europea.

II. Los retrasos afectan principalmente a la adopción de la base jurídica del V PM. Ultimada, sin embargo, la documentación esencial, se procedió a entablar negociaciones con los participantes. Los diferentes modelos de contrato se han reducido de modo significativo en el VI PM, en el que se utiliza un solo modelo de contrato para todas las acciones indirectas de la IDT (salvo en el caso de las acciones Marie Curie). En anexos específicos se tienen en cuenta las particularidades exigidas para los instrumentos principales.

III. Los sistemas de reembolso de gastos del V PM se basan en las disposiciones de la base jurídica. La Comisión tomó la iniciativa de reformar profundamente el régimen contractual y financiero de los programas de investigación comunitarios en el VI PM.

IV. El VI PM ha introducido importantes simplificaciones en la ejecución de las acciones de investigación. Las propuestas de la Comisión se inspiraron en gran medida en las recomendaciones del Tribunal; no obstante, el Consejo y el Parlamento Europeo introdujeron modificaciones en las mismas.

El sistema de reembolso de gastos del VI PM es más sencillo de aplicar tanto por los participantes, como por los servicios de la Comisión. Por lo tanto, este sistema debería ser más idóneo para la protección de los intereses financieros de la Comunidad. A las posibilidades de sanción previstas en el modelo de contrato y en las normas de participación del VI PM hay que añadir las que se indican en el artículo 114 del nuevo Reglamento financiero de la Comunidad.

V. Gracias a la organización definida por la Comisión, se logró crear sinergias entre la política de investigación y otras políticas comunitarias. Se delimitaron consecuentemente las competencias y se proporcionaron progresivamente los correspondientes instrumentos. Además, la gestión conjunta de programas por parte de diferentes Direcciones Generales se ve facilitada por diversos mecanismos de coordinación.

En el caso del VI PM, la introducción de instrumentos de gestión, en los que se incluyen funciones de apoyo centralizadas, patentiza el interés de la Comisión por lograr una mayor coordinación entre sus servicios.

VI. El calendario de adopción del VI PM y de sus programas específicos fue considerado prioritario; de ahí que fuera respetado.

Los procedimientos de gestión se establecieron ateniéndose a la normativa y a los objetivos del programa marco. El lapso de tiempo hasta la firma de los contratos se utiliza para garantizar la calidad de las fases esenciales de selección y negociación. Pese a que los programas marco europeos son los programas más importantes del mundo en materia de cooperación en investigación, el plazo de que se dispone para contratar es inferior al impartido en programas nacionales e internacionales similares.

Ciertas medidas para reducir aún más la duración de los procedimientos seguirán aplicándose en el VI PM, las cuales vendrán a completar provechosamente las nuevas condiciones de entrada en vigor de los contratos establecidas por las normas de participación del VI PM.

De conformidad con las recomendaciones del Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión, esta institución ha abordado las dificultades específicas de la política de personal en el sector de la investigación.

Merced a los procedimientos simplificados y a una mejor planificación, el número de casos por tratar en el VI PM debería equilibrarse, con lo que se mejorará el control interno y se acelerarán los trámites.

VII. La Comisión ha ejecutado el V PM ajustándose al presupuesto aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo. La medida alternativa que propone el Tribunal no viene exigida por la reglamentación.

La asignación de personal se recoge en el plan de gestión anual, de conformidad con la recientemente introducida presupuestación por actividades (PA) desde 2002, pero será 2004 el primer año en que el presupuesto general se base oficialmente en este nuevo sistema. La presupuestación por actividades aumenta la transparencia de la gestión presupuestaria de la Comisión.

VIII. La integración progresiva de los sistemas de TI mejoró perceptiblemente durante todo el período de programación del V PM. El apoyo a la TI en el V PM puede compararse favorablemente con el del IV PM.

Las deficiencias concretas señaladas por el Tribunal serán corregidas por la Comisión al elaborar un sistema común de TI para el VI PM. Este sistema será efectivo en 2004.

IX. Según el parecer de la Comisión, no existe contradicción entre los objetivos de la reforma administrativa y la necesidad de aplicar principios y procedimientos comunes a las distintas Direcciones Generales de Investigación. La concesión de mayores competencias a niveles descentralizados no es óbice para una clara definición de las mismas ni para que se instaure una colaboración eficaz.

Tras la auditoría del Tribunal, la Comisión, pensando tanto en el VI PM, como en la reforma financiera en curso, mejoró diversos aspectos de sus mecanismos de control interno. La Comisión aplicó en 2003 un plan de acción común a las Direcciones Generales correspondientes.

X. La Comisión reconoce que el problema existe, debido a que la contribución financiera de la Comunidad es abonada sobre la base de los gastos subvencionables efectuados, según la declaración de los beneficiarios finales. La exactitud de estos gastos y la conformidad de los mismos con las disposiciones contractuales no puede ser verificada, completa y certeramente, por la Comisión antes de la autorización del pago. Sólo una auditoría financiera del beneficiario puede determinar con certeza y exactitud si son correctos los gastos cuyo abono se solicita, y si se ajustan a las disposiciones contractuales.

Con el fin de reducir errores frecuentes, la Comisión aumentó los controles a posteriori y estableció un plan de acción a raíz del informe de Síntesis de los Informes Anuales de Actividad 2001, el cual no sólo fue aplicado, sino que también fue objeto de seguimiento periódico. Además en el VI PM se exigirán certificados de auditoría de los beneficiarios.

XI. La información interna de la Comisión a los Directores Generales y Directores Generales Adjuntos se caracteriza por las diversas competencias de la gestión centralizada y descentralizada de las Direcciones Generales y de los programas del V PM. En cada Dirección General, las reuniones del personal superior sirven de regulación del sistema de información de la gestión y de la supervisión.

Además de los informes internos de gestión, de carácter formal, la Comisión elabora, de acuerdo con lo dispuesto en la base jurídica, un amplio informe destinado a los usuarios exteriores, tales como comités del programa, grupos consultivos exteriores o grupos de supervisión.

Las normas de control interno de la Comisión surtieron efecto solamente durante parte del período auditado por el Tribunal. Esto debe ser tenido en cuenta al evaluar las conclusiones del Tribunal. La introducción generalizada del sistema común de TI en el VI PM contribuirá a mejorar la información sobre la gestión.

INTRODUCCIÓN

4. Desde su nacimiento en la década de los 60, se han producido importantes cambios en la política de investigación comunitaria. Merced a los sucesivos programas marco, la capacidad europea de investigación se ha consolidado considerablemente. El Acta Única y los posteriores Tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza confirmaron la importancia de la política de investigación de la Unión Europea. En la cumbre de Lisboa, la Unión Europea puso en marcha las iniciativas conocidas con los nombres de "Hacia un espacio europeo de investigación" y "eEuropa", queriendo resaltar con ello el papel fundamental que la investigación debe seguir representando para lograr una Unión Europea basada en el conocimiento.

5. La Unión Europea se fijó como objetivo particular, en el ámbito de la investigación y el desarrollo tecnológico, la realización de un espacio europeo de investigación, que fuera al mismo tiempo un "Mercado interior" de la investigación y un espacio de coordinación de las actividades y políticas de investigación de los Estados miembros.

Las dotaciones presupuestarias asignadas a los programas marco europeos de IDT son significativamente más reducidas, tanto en términos absolutos como per capita, que las asignadas a programas de investigación no europeos, tales como la National Science Foundation (NSF), que es la agencia federal estadounidense para el fomento de la investigación básica y la educación.

Como respaldo de los esfuerzos nacionales, el objetivo de los programas marco de IDT es aumentar las inversiones en investigación. A esto debe añadirse un importante aumento de la inversión privada, que alcanza los dos tercios del gasto necesario para lograr unas inversiones del 3 % del producto interior bruto (PIB) de la Unión Europea.

OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN

12. La Comisión confirma que se produjeron ciertos retrasos en la negociación y firma de contratos en el primer año del V PM.

La tardía disponibilidad de los modelos de contrato no debería haber planteado problemas importantes a los posibles contratistas. La información pertinente sobre la determinación de sus previsiones presupuestarias estaba recogida en el reglamento de normas de desarrollo, y en los modelos de contrato se incluyó la misma tal cual, en forma contractual, junto con otros detalles también contractuales.

14. Los principales modelos de contrato estaban redactados en todas las lenguas oficiales, pudiendo disponerse de las correspondientes traducciones, si así era necesario. Dada la variedad de nacionalidades y lenguas implicadas, la mayor parte de los consorcios de investigación utilizan el inglés como lengua de comunicación por elección propia. De ahí que una abrumadora mayoría de contratos del V PM se firmara en inglés. Salvo que el contrato se firme en una lengua distinta del inglés, sólo la versión inglesa es jurídicamente vinculante.

Por lo que se refiere a la disponibilidad de los documentos esenciales en diversas lenguas, es importante observar que el sitio Internet de investigación CORDIS se ha creado siguiendo un claro enfoque multilingüe, que facilita la información pertinente en diversas versiones lingüísticas en la medida de lo posible.

15. En el VI PM se ha abordado la complejidad de la gestión de los contratos. La metodología seguida en el VI PM se basa en dos principios:

- las diferencias entre instrumentos son, ante todo, diferencias de objetivos y no diferencias jurídicas y, por tanto, como tales hay que tratarlas,

- un enfoque modular, según el cual las posibles particularidades jurídicas de un instrumento - por ejemplo, obligaciones suplementarias - deben distinguirse de las disposiciones generales y comunes.

En virtud de estos principios, el contrato incluye en 7 de los 8 instrumentos:

- un "contrato de base", común a estos instrumentos;

- un anexo II (Condiciones generales) común a estos instrumentos.

Tres instrumentos (STREP, CA y SSA) utilizan sólo estos dos documentos. Cuatro instrumentos incluyen, además de estos dos documentos, cuatro anexos III, cada uno de ellos con menos de cinco páginas.

En el caso del octavo instrumento, "Acciones de promoción y desarrollo de los recursos humanos y de la movilidad", que abarca 14 actividades o "subinstrumentos", basados en mecanismos de financiación diferentes según los mismos principios, el contrato consta de:

- un contrato de base,

- un anexo II "Condiciones generales", que es común,

- una decena de anexos III.

Cabe añadir, finalmente, los casos particulares de las cartas contrato para los expertos y el recurso a los modelos de contrato de la Comisión para los contratos públicos.

17. La carga administrativa generada por la aplicación de esta disposición es consecuencia de la seguridad financiera y jurídica que requiere la gestión de este tipo de contratos. Las disposiciones legales del V PM establecían que las Partes Contratantes se obligaban jurídicamente firmando individualmente los contratos. Esta condición se estableció para que la relación directa entre la Comunidad y cada uno de los participantes fuera más patente, a pesar de los distintos derechos y obligaciones de cada uno de ellos derivados de sus inversiones en la acción indirecta.

La política de modificaciones propuesta inicialmente para el V PM era un tanto incómoda, por lo que en ciertos casos dio lugar a un derecho de veto de facto cuando era preciso que todos los signatarios firmaran todas y cada una de las enmiendas. Sin embargo, esto llegó a corregirse ya en el V PM con la creación de procedimientos de modificación de contratos más sencillos (incluyendo la concesión de un poder de firma al coordinador). La reasignación de dotaciones no requiere necesariamente la firma de todos los contratistas.

En el VI PM el principio de responsabilidad jurídica de las distintas partes queda garantizado por requisitos simplificados (firma y entrada en vigor, modificaciones), con objeto de reducir al mínimo estricto los procedimientos de gestión de la Comisión sin menoscabar la protección de los intereses financieros de la Comunidad (véase el apartado 42).

18. Las acciones indirectas, conforme a lo establecido en la base jurídica correspondiente, pueden ser ejecutadas perfectamente tanto mediante subvenciones, como por contratación pública con arreglo a las disposiciones legales específicas. La Comisión ha ejecutado los diversos tipos de acciones según las disposiciones de la base jurídica y mediante utilización de los modelos de contrato previstos.

El contrato de concesión de subvenciones se utilizó para solicitudes de subvenciones ad hoc en acciones tales como talleres, seminarios y conferencias. En este tipo de subvenciones las normas de la Comisión prevén una limitación de los gastos generales en un 7 % de los gastos directos. La utilización de un tipo de contrato depende de la naturaleza de la acción.

En el VI PM la distinción entre acciones que deben ejecutarse mediante subvenciones o mediante contratación pública se ha definido claramente en las normas de participación.

19. Dada la naturaleza de estos tipos de acciones indirectas de IDT, la Comisión considera apropiados los porcentajes fijos en el reembolso de los gastos indirectos. La utilización de porcentajes fijos es un factor importante de simplificación, en especial para la consideración de los gastos indirectos o de los gastos generales. Así lo reconoce también el Tribunal (véase el apartado 36).

En el caso de las acciones de tipo 3 (redes temáticas) y tipo 4 (acciones concertadas) se considera que el porcentaje fijo de los gastos indirectos, fijado en el 20 % de los gastos directos con exclusión de las subcontrataciones, es lo suficiente bajo como para que sea poco probable que puedan obtenerse beneficios de los gastos generales.

20. La Asociación Internacional para el Fomento de la Cooperación con los Científicos de los Nuevos Estados Independientes de la Antigua Unión Soviética (INTAS) no fue creada por la Comisión en nombre propio, sino en representación de la Comunidad a petición del Consejo, de los Estados miembros y de terceros países, todos ellos miembros de la citada Asociación. Las competencias de INTAS no son las propias de la Comisión o de la Comunidad, sino que son misiones establecidas de común acuerdo por los organismos públicos, miembros de INTAS, anteriormente mencionados. La Comunidad conserva todas sus competencias, en lo que se refiere a la cooperación internacional, en materia de ciencia y tecnología con los Nuevos Estados Independientes.

En el VI PM, habida cuenta de las nuevas normas de participación (artículo 9.2.a) y del nuevo Reglamento financiero (en particular, el apartado 3 del artículo 160 de las normas de desarrollo del mismo), la contribución financiera de la Comunidad a INTAS revestirá la forma de una cuota de miembro. El resto se considerará como subvención y deberá sujetarse a las reglas y procedimientos establecidos en las normas de participación y en el Reglamento financiero.

Al margen de la realización de una auditoría llevada a cabo por los propios servicios de auditoría interna de la Comisión, se han definido nuevos procedimientos de control y de pago y se han modificado, a petición de la Comisión que actuaba en nombre de la Comunidad, los estatutos de INTAS, para evitar en el futuro posibles conflictos de intereses.

21. El marco comunitario de las ayudas estatales dispone que en caso de existencia conjunta de ayuda estatal para investigación y financiación comunitaria, la Comisión debe tener en cuenta los efectos en el sector de la competencia y el comercio. Así pues, cuando se dan simultáneamente financiación comunitaria y ayuda estatal, la contribución pública total no puede exceder del 75 % en el caso de investigación industrial y del 50 % en el caso de actividades precompetitivas de desarrollo.

24. En la elaboración del VI PM, la Comisión ha tenido en cuenta que los sistemas de reembolso de gastos del V PM se caracterizan por una cierta complejidad. En principio, y salvo en algunos casos justificados (véase el apartado 38), el contratista debe utilizar el mismo modelo de costes adicionales en todas las acciones que se ejecuten con cargo al VI PM.

25. Tal y como indica el Tribunal, la determinación del coste exacto de estos recursos no es necesaria, pues el programa marco admite la financiación del 100 % de los costes adicionales de los contratistas autorizados a utilizar este sistema para documentar y justificar los gastos efectuados. El principio de financiación de todos los costes adicionales no es sino un medio indirecto de financiar el 50 % del coste total.

Efectivamente, los contratistas que utilizan el sistema de costes adicionales (CA) generalmente no pueden determinar con la suficiente exactitud los gastos reales recurrentes destinados a la acción indirecta de IDT. Sin embargo, la previsión del tiempo que el personal permanente dedicará al proyecto debe indicarse en el impreso de preparación del contrato (IPC); los resultados del trabajo efectuado se indican en los informes periódicos que se presentan sobre la evolución del proyecto. En algunos casos, el número de personas/hora se menciona específicamente en los informes periódicos que se presentan a la Comisión.

Con arreglo a los proyectos del VI PM, y en virtud del nuevo Reglamento financiero, los contratistas deberán indicar, dentro de los costes adicionales, la naturaleza de los demás recursos que se destinan al proyecto financiado por la Comunidad, precisando el coste previsto de los mismos.

26. La Comisión no verifica sistemáticamente la capacidad del plan contable de los participantes antes de la firma de un contrato. Se presupone que los contratistas entienden y aplican correctamente las normas y requisitos básicos del contrato.

La evaluación de la calidad del sistema contable se basa inicialmente en las declaraciones del propio participante, en especial, en el impreso de preparación del contrato. La realidad de los datos sólo puede comprobarse cuando se proceda a la auditoría a posteriori del beneficiario final.

En el marco del VI PM esta evaluación constituye uno de los elementos que deberán ser certificados regularmente por el auditor externo del beneficiario (véanse los apartados 44 y 45).

27. El recurso a dos categorías de gastos, introducidas recientemente en el V PM, era opcional.

En el VI PM los gastos se calcularán de conformidad con las normas y prácticas contables usuales conforme a la ley, y no se basarán ya en las categorías de gastos estipuladas contractualmente, las cuales pueden considerarse artificiales en comparación con el principio contable de beneficiarios finales (véase el apartado 39).

28. Los modelos de contrato del V PM autorizan a los contratistas a traspasar hasta el 20 % de la dotación entre categorías de gastos sin modificación alguna del contrato y a traspasar entre sí hasta el 20 % de sus respectivas dotaciones sin aprobación previa de la Comisión.

Esto proporciona un cierto grado de flexibilidad para la ejecución de los proyectos de investigación financiados por la Comunidad. Para efectuar traspasos más importantes, es preciso modificar el contrato.

La simplificación del VI PM proporciona una flexibilidad sustancialmente mayor en el caso de los consorcios, ya que dejan de existir las categorías de gastos predefinidas (véase el apartado 39).

29. Los beneficiarios están obligados a respetar sus compromisos contractuales. El modelo de contrato del V PM autoriza la utilización de porcentajes medios en los gastos de personal, siempre y cuando no difieran mucho del principio general de reembolso de los gastos efectivamente realizados.

La Comisión comparte las preocupaciones del Tribunal en cuanto a la simplificación; de ahí que haya tomado la iniciativa de reformar profundamente, en el VI PM, el régimen contractual y financiero de la investigación comunitaria. En el VI PM la Comisión -además de establecer disposiciones claras del modelo de contrato en esta materia- publicó en el sitio Internet donde aparece el modelo de contrato una "Guía de temas financieros" referente a acciones indirectas de la IDT del VI PM, con el fin de ofrecer orientaciones más precisas.

30. La utilización de porcentajes fijos puede considerarse como un elemento importante de simplificación, en especial, para la consideración de los gastos indirectos o de los gastos generales. Así lo reconoce también el Tribunal (véase el apartado 36).

En cuanto al nivel apropiado de tales porcentajes fijos, es importante tener en cuenta el tipo de acción y, por tanto, la importancia de los gastos, así como la base a la que se aplican los citados porcentajes fijos.

La propuesta inicial de la Comisión referente al porcentaje fijo opcional aumentó hasta el 80 % tras las negociaciones con los representantes de los Estados miembros.

El hecho de que el porcentaje fijo haya pasado de un 80 % de los gastos de personal en el V PM al 20 % de todos los gastos directos en el VI PM no implica en modo alguno que la Comisión reconozca la inconveniencia del porcentaje del V PM (véase el apartado 38).

31. En este caso también, los representantes de los Estados miembros solicitaron que todos los tipos de participantes accediesen al sistema de costes totales con porcentaje fijo (PF).

En el VI PM el nuevo modelo de costes totales con porcentaje fijo (CTF) que sustituye al sistema de costes totales con porcentaje fijo (PF) del V PM, incluye un porcentaje fijo para los gastos indirectos, establecido en el 20 % de los gastos directos sin contar con los gastos de subcontratación. Este porcentaje coincide con el utilizado en el modelo de costes adicionales (CA) (véase el apartado 38).

Además, la posibilidad de optar por el modelo de costes totales con porcentaje fijo (CTF) queda limitada a pequeñas y medianas empresas y a personas jurídicas que puedan acogerse al modelo de costes adicionales (CA) (se exceptúan las personas físicas).

32. El reglamento de aplicación no facultaba a los servicios de la Comisión para negociar por propia iniciativa el porcentaje fijo de los gastos generales con los contratistas que proponían la utilización del sistema de costes totales con porcentaje fijo (PF). En éste se indica claramente que el porcentaje fijo de los gastos indirectos que debe aplicarse es el 80 % de los gastos de personal.

El modelo de contrato para las acciones de gastos compartidos del V PM indica también que el porcentaje será el 80 % de los gastos de personal, aunque "un contratista puede solicitar un porcentaje inferior, cuando así lo requieren, por ejemplo, sus normas internas".

La Comisión no comparte el parecer del Tribunal de que se habría logrado una utilización más eficiente de los fondos comunitarios negociando los porcentajes en cada caso.

33. Por lo que se refiere a las medidas complementarias, en algunos programas se proporcionó una guía específica de negociación para determinar los porcentajes de gastos generales propuestos en función de la naturaleza de la acción objeto de la medida complementaria.

Incluso si la negociación de los porcentajes de los gastos generales se hubiera topado con restricciones presupuestarias, como por ejemplo su razón de ser en algunos casos, la alternativa habría sido reducir el porcentaje de la contribución financiera comunitaria de estos contratos (la contribución comunitaria puede llegar hasta el 100 %) y utilizar un porcentaje de gastos generales más elevado. El resultado final sería el mismo.

34. Hay que actualizar tanto el contenido, como los mecanismos de ejecución de los programas marco de IDT. Al proponer tales modificaciones al Parlamento Europeo y al Consejo, la Comisión tiene en cuenta las lecciones aprendidas de programas anteriores.

En el VI PM se ha hecho un gran esfuerzo de simplificación en la gestión de las acciones indirectas de IDT tanto en lo que se refiere a los participantes, como a los servicios de la Comisión responsables de la ejecución de los programas marco de IDT (véanse los apartados 36 a 45).

35. La Comisión ha aunado esfuerzos para lograr la coherencia y uniformidad en la interpretación y aplicación legal mediante el plan de acción establecido a raíz de la Síntesis de la Comisión de los Informes Anuales de Actividad 2001 [Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. Síntesis de los Informes Anuales de Actividad y declaraciones de los Directores Generales y Jefes de Servicio, COM(2002) 426 final, Bruselas, 24 de julio de 2002].

El grupo interservicios, creado en enero de 2003 con arreglo a este plan de acción [C(2002)5558] continuará su trabajo sobre la coordinación y aplicación por parte de las distintas Direcciones Generales de planteamientos similares en la gestión de contratos.

Entre otras acciones, la Comisión ha preparado una serie de directrices financieras para los participantes en acciones indirectas de IDT del VI PM, a efectos de clarificar las obligaciones contractuales de los beneficiarios (véase el apartado 45).

38. Se ha realizado una gran simplificación de las normas que regulan las diversas categorías de gastos y temas conexos, como los traspasos de dotaciones entre categorías y entre contratistas.

El mantenimiento de tres modelos de costes tiene, además, la ventaja para los contratistas de que continúan aplicándose en el VI PM los principios de base de determinación de los gastos contraídos por una acción indirecta de IDT, iniciada con cargo al V PM (véase el apartado 34).

39. En las propuestas iniciales del VI PM, la Comisión recogió las recomendaciones del Informe Anual del Tribunal de 2001. El Consejo y el Parlamento introdujeron modificaciones a las normas de participación de la propuesta de la Comisión, por lo que no se ajustan completamente a las recomendaciones del Tribunal.

En el VI PM se ha optado por añadir los cinco principios siguientes:

- la definición de un marco estricto de admisibilidad de gastos,

- los participantes aplicarán sus propias normas y principios contables,

- dado que la Comisión no puede estar al tanto de estos últimos, se recurrirá sistemáticamente a certificados de auditoría (véanse los apartados 44 y 45),

- los consorcios estarán obligados a entregar un informe de gestión en el que se relacionen los recursos con los trabajos y resultados científicos,

- una redistribución de recursos en el seguimiento de la calidad científica de los proyectos, con la ayuda de expertos externos y según procedimientos simplificados (véanse los apartados 94 y 121) y en los controles a posteriori (véase el apartado 133).

Sobre esta base, la Comisión considera que el sistema establecido para el VI PM es más racional y más fácil de aplicar tanto por los participantes, como por los servicios de la Comisión. Por lo tanto, mediante este sistema los intereses financieros de la Comunidad deberían estar mejor protegidos.

40. De acuerdo con las condiciones más estrictas del nuevo Reglamento financiero, la Comisión abordó este problema en 2003 mediante nuevas normas más concretas en el modelo de contrato del VI PM.

La política comunitaria de investigación no tiene el mismo grado de integración y financiación que, por ejemplo, las políticas seguidas en los Fondos Estructurales; hasta el presente, supone una coordinación de las políticas nacionales y no una integración de las mismas.

Los modelos de reembolso de gastos admitidos por el marco jurídico no están ligados a la naturaleza jurídica de las entidades que participan en los proyectos de investigación, sino a la capacidad de estas entidades en definir los gastos reales vinculados al proyecto; los principios de complementariedad y adicionalidad, sin embargo, se aplican en la fase de negociación del contrato.

41. En el VI PM, los recursos que proporcionen terceros podrán considerarse gastos subvencionables, tras acuerdo previo y la apropiada justificación.

Por otra parte, el modelo de contrato del VI PM da cumplida respuesta a los temores expresados por el Tribunal, puesto que obliga al beneficiario de los fondos comunitarios a informar a la autoridad pública de la utilización de los recursos donados por la misma en el proyecto financiado por la Comunidad. Esta autoridad pública podrá, pues, cancelar los créditos correspondientes o proceder a la redistribución de los mismos entre otros objetivos.

42. En el VI PM se ha optado por el principio de responsabilizar aún más que en el pasado a los miembros de un consorcio, reforzando así la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

El mecanismo establecido ofrece mayores garantías que en el pasado:

- obliga a los contratistas a continuar la acción indirecta de investigación ante el posible incumplimiento de alguno de ellos,

- en particular, en caso de que los contratistas se negaran a proseguir el proyecto, el mecanismo permite sancionarlos exigiéndoles la totalidad o parte de la cantidad adeudada por un contratante que no haya cumplido sus compromisos, sin perjuicio de la incoación de los procedimientos oportunos en contra del mismo.

43. Las posibilidades de sanción previstas por las normas de participación y en el artículo 114 del nuevo Reglamento financiero de la Comunidad se añaden a las disposiciones relativas a la "indemnización por daños y perjuicios" prevista en el modelo de contrato del VI PM. Así pues, los contratistas que cometan irregularidades no podrán participar de nuevo en las actividades del VI PM. Ello implica no sólo la incapacidad de presentar cualquier propuesta de una acción indirecta de IDT, sino también la exclusión de otros contratos en curso de ejecución en los que participe, aunque no se haya cometido ninguna irregularidad en estos últimos.

44. Las acciones piloto del V PM actualmente en funcionamiento han ayudado a la Comisión en el desarrollo del sistema de certificados de auditoría del VI PM.

La certificación de declaraciones de gastos por parte de auditores independientes cualificados debe dar garantías razonables de la fiabilidad exigida sobre la legalidad y regularidad de las solicitudes de gastos de los contratistas.

La Comisión comenzó en 2003 un estudio de evaluación de los certificados de auditoría en la acción piloto del V PM.

45. Vistas las nuevas condiciones de cofinanciación, que se basan especialmente en certificados de auditoría, la naturaleza de los controles de la Comisión de las acciones indirectas del VI PM es diferente de la del V PM.

Las horas dedicadas por el personal a los informes técnicos debe documentarse y el cotejo del trabajo científico con los aspectos financieros debe ser más fácil, ya que el certificado de auditoría acredita que estos últimos están justificados.

El auditor externo deberá certificar la admisibilidad y realidad de los gastos. En cambio, los servicios de la Comisión tendrán que comprobar que son necesarios para ejecutar la acción indirecta de IDT. Esta distinción clarifica con más nitidez las funciones del auditor externo.

Con objeto de utilizar eficazmente este nuevo instrumento, la Comisión ha preparado una serie de directrices financieras para los participantes en acciones indirectas de IDT del VI PM, así como un modelo de certificado de auditoría. Estas directrices tratan diversas disposiciones relevantes, al objeto de asegurar la coherencia y calidad de los certificados de auditoría (véase el apartado 35).

La Comisión tomará las medidas necesarias para asegurar la calidad y la coherencia global en la utilización de certificados de auditoría.

46. El principio general más importante por el que se rige la Comisión para organizar la gestión de los programas europeos de investigación es la optimización del apoyo y de las sinergias con los objetivos políticos de alta prioridad, sin dejar de lado consideraciones de coste/eficacia. La estructura organizativa supone necesariamente, pues, que se produzcan cambios en las prioridades políticas. El volumen y la diversidad científica del programa marco y la necesidad de organismos fácilmente gestionables implican una estructura organizativa con entidades especializadas. Esto requiere un apoyo y coordinación adecuados.

La Comisión optó por la estructura de gestión del V PM basándose tanto en el deseo de una cierta concentración de las competencias de gestión (siete Direcciones Generales participaron en el IV PM, frente a las cinco Direcciones Generales del V PM), como en el mantenimiento y mayor consolidación de sinergias entre ellas y de apoyo a las políticas altamente prioritarias.

48. En el caso de la Dirección General de Sociedad de la información, las sinergias y los beneficios mutuos entre el programa de investigación IST, la política para estimular la competencia en el mercado de las comunicaciones y las iniciativas para fomentar el despliegue efectivo de aplicaciones y contenidos son ampliamente reconocidas por todos los principales interesados en Europa.

49. Con independencia de la estructura organizativa en determinados sectores temáticos de investigación, la Comisión presta mucha atención a la coordinación horizontal entre los diferentes sectores interconectados, tanto dentro de cada Dirección General, como entre las mismas. En cuanto a la coordinación de la gestión de contratos en el V PM, como complemento a la Síntesis de los Informes Anuales de Actividad 2001, se creó un grupo interservicios con la finalidad de tratar los temas relativos a la gestión de los contratos de investigación del V y VI PM.

50. La concepción de un programa específico como un todo no significa necesariamente que deba ser gestionado por un único servicio de la Comisión.

La reorganización de la Dirección General de Investigación en 2001 guarda estrecha relación con la reforma que se está llevando a cabo en la Comisión, en especial, en cuanto se refiere al objetivo de reforzar la gestión financiera de los servicios operativos. Posteriormente, se incrementó el número de unidades administrativas y financieras como consecuencia de la reorganización de las competencias correspondientes.

51. Gracias a toda una serie de instrumentos, como el sitio web Cordis, puede consultarse información general cuya coherencia está garantizada. Se celebran reuniones periódicas entre las direcciones de investigación, al objeto de armonizar los puntos de vista de los servicios de la Comisión. En estas reuniones se acuerdan todas aquellas cuestiones cuya interpretación es importante.

En el VI PM se ha creado un servicio de ayuda (helpdesk) tanto para el programa marco, como para cada uno de los programas. Además, se pondrá a disposición de los interesados en investigación una red de puntos de contacto nacionales.

Con objeto de aportar una ayuda más eficaz a los participantes, la Comisión ha creado, en el marco de la acción 1 del plan de acción sobre el seguimiento de los Informes Anuales de Actiad, un grupo interservicios y una red de corresponsales, cuyo objetivo es mejorar la coordinación y coherencia en la interpretación de los contratos y la aplicación e intercambio de buenas prácticas. Este plan de acción fue adoptado en enero de 2003 (véase el apartado 35).

52. Las acciones clave han demostrado ser muy eficaces en la estructuración de programas específicos.

53. Uno de los objetivos explícitos de la programación cruzada buscado por el legislador en la base jurídica es que las pequeñas y medianas empresas (PYME) participen ampliamente (hasta en un 15 %) en los programas marco de IDT a través de sus diferentes programas, así como el programa horizontal específico "Promoción de la innovación y fomento de la participación de las pequeñas y medianas empresas". Para lograr este objetivo son ciertamente necesarias medidas específicas en todos los diferentes programas temáticos.

Entre las prioridades temáticas del VI PM se han incluido también los objetivos relativos a la participación de personas jurídicas conforme a los intereses de la cooperación internacional. Además, mediante una acción especial se trata de promover la participación de las PYME. El objetivo de alcanzar el 15 % de participación de las PYME se ha incluido también en la totalidad del programa marco, previéndose una acción específica para las PYME.

54. La coordinación general corresponde, en particular, a los Directores Generales y a grupos interservicios específicos, creados por aquéllos con objeto de garantizar la coordinación necesaria. Por ejemplo, los grupos interservicios para analizar temas de evaluación, temas jurídicos y contractuales y la red de responsables de las auditorías externas.

55. Se crearon "grupos de directores" para asegurar la coordinación entre programas temáticos y sectores relacionados. En noviembre de 2001 a estos grupos se les asignó la competencia de consulta interservicios, conforme a la decisión de potenciación de los medios de acción de la Comisión en el V PM, lo que constituyó una importante simplificación del proceso de toma de decisiones en este programa marco.

En cuanto se refiere a la Dirección General de Sociedad de la información, la coordinación interna entre distintas Direcciones está asegurada por reuniones semanales de directores, mientras que la coordinación entre Direcciones Generales en cuanto a los programas de trabajo, así como la convocatoria de propuestas y la selección de proyectos se llevaron a cabo mediante la citada consulta interservicios.

56. Aunque la responsabilidad última competa a los directores generales y a los directores, muchos de estos temas son tratados primariamente por unidades administrativas y financieras y no por los Directores.

La finalización de programas anteriores fue supervisada mediante un control estricto y regular de la ejecución presupuestaria por los Directores.

57. La gestión descentralizada utilizada en el V PM fue eficiente y efectiva en líneas generales, con un equilibrio entre adaptación a necesidades locales y requisitos específicos. En caso de necesidad, se utilizaron los medios adecuados para garantizar la coordinación del V PM.

En el VI PM se continuará con este enfoque, apostando por una mayor coordinación de las tareas de apoyo, sin que ello obste al mantenimiento de las ventajas que supone gestionar el programa en cada Dirección General.

60. La Comisión admite que el plazo de publicación de las convocatorias para la firma de contratos, según lo constatado en la primera fase del V PM en los diversos programas gestionados por diversas Direcciones Generales, fue demasiado amplio.

La Comisión ha hecho esfuerzos por disminuir el "plazo para contratar", en especial en la Dirección General de Sociedad de la Información, lo que redujo considerablemente la duración media para contratar en el programa "Sociedad de la información de fácil acceso" (véase el apartado 61).

Sin embargo, el indicador relativo al "plazo para contratar" debe valorarse en su contexto y utilizarse con cuidado. La media de 263 días naturales no distingue entre la considerable variedad de tipos de acciones y no tiene en cuenta tampoco los obstáculos importantes que deben superar tanto los contratistas, como la Comisión. Además, el "tiempo que transcurre hasta la celebración del contrato" en el caso de la Comisión puede compararse ventajosamente en relación con otros programas de investigación.

61. La Comisión se está esforzando desde 2001 por atenuar estos efectos, simplificando sus propios procedimientos internos, por ejemplo descentralizando la toma de decisiones con arreglo al nuevo reglamento interno (véase el apartado 66), así como recabando anticipadamente la información necesaria y recogiendo firmas de los contratantes sin esperar la finalización de los procedimientos internos.

Estas medidas se prorrogarán en el VI PM y vendrán a completar provechosamente las nuevas disposiciones de entrada en vigor de los contratos establecidos por las normas de participación del programa marco.

62. La Comisión admite que la fase de consultas del Comité de programación, como lo indica el Tribunal, alarga el "plazo para contratar". Sin embargo, como así lo señala el Tribunal, el legislador insistió en este aspecto al adoptar la base jurídica del V PM.

63. La Comisión admite que los retrasos en el establecimiento de la estructura evaluativa causaron problemas, en especial en lo que respecta a las evaluaciones de las primeras convocatorias de propuestas en 1999. Estos problemas se superaron en las siguientes evaluaciones, por lo que la Comisión considera que el servicio ha funcionado satisfactoriamente.

En el VI PM también se utiliza una estructura evaluativa común.

64. La centralización de las funciones de apoyo no aumentará necesariamente la eficiencia. De acuerdo con la reforma de la Comisión, se va a conferir competencias para una determinada acción a aquellos que tengan un control efectivo de la misma. Esto no está en contradicción con la necesidad de garantizar una coordinación y supervisión apropiadas. Es importante, por otra parte, asegurar la coordinación entre las funciones de apoyo y los servicios operativos.

67. Las primeras convocatorias de propuestas no se publicaron sino tras la adopción de todos los elementos que constituían la base jurídica. En 1999, la situación era especial, ya que los programas específicos se adoptaron en febrero, o sea en el año de ejecución. En ese momento se publicaron simultáneamente todas las convocatorias y la continuación de los procedimientos se desarrolló obligatoriamente ateniéndose a los mismos plazos reducidos.

En los años siguientes, los servicios distribuyeron mejor los plazos de las convocatorias de propuestas, a sabiendas de que en algunos sectores la publicación de convocatorias de propuestas en plazos demasiado cortos no da resultados concluyentes.

Con la gran experiencia adquirida, el calendario de adopción del VI PM y de sus programas específicos se consideró prioritario, cumpliéndose enteramente.

70. Desde 1973 para los puestos permanentes remunerados con cargo al presupuesto de investigación se contrataban exclusivamente agentes temporales, que en la mayoría de los casos gozaban de contratos de cinco años renovables o de duración indeterminada. La duración de sus contratos no estaba ligada, pues, a la duración de los programas marco, que en esta época no existían.

El objetivo, fijado en 1996, de llegar a un 40 % de funcionarios debía lograrse tras una fase de transición de aproximadamente 10 años. No es, pues, anormal que el porcentaje en 2001 sea sólo del 28 %.

El citado objetivo se fijó en un 60 % a un 90 % con la Decisión relativa a la nueva política de personal de investigación, adoptada el 27 de diciembre de 2001 [COM(2001) 792 final].

Desde esa fecha se han adoptado iniciativas decisivas para alcanzar el nuevo objetivo, en particular:

- continuación e intensificación del nombramiento como funcionarios de los agentes temporales de "investigación",

- contratación de personas que hayan aprobado una oposición para puestos de "investigación" desde abril de 2002,

- convocatoria de la primera oposición en investigación, destinada a seleccionar como funcionarios a partir de 2004 a personas con trayectoria científica,

- terminación de la contratación de agentes temporales a partir de noviembre de 2003.

71. Los remanentes del programa marco anterior, los proyectos del programa marco en curso y la preparación del futuro programa marco son gestionados generalmente por el mismo personal. Por lo tanto, los datos relativos a las cuotas respectivas tienen un valor aproximado.

72. La Comisión comparte las preocupaciones del Tribunal en cuanto a la asignación de personal externo a tareas esenciales en materia financiera o informática.

Es cierto que en 2001 el porcentaje de plazas vacantes era muy elevado. Esto se debía, en particular, a la falta de personas que hubieran aprobado una oposición. Las listas de estas personas no estuvieron disponibles hasta mediados de 2000, por lo que sus efectos se dejaron sentir progresivamente: en 2003, el porcentaje de vacantes rondaba el 7 %.

La Comisión está elaborando actualmente una política de movilidad basada en las directrices sobre esta materia adoptadas por la Comisión en 2002. En ella se incluye una política de los puestos que siguen estando vacantes tras su publicación y una verificación sistemática de las listas de personas que han aprobado una oposición. Las decisiones sobre reasignación de tales puestos vacantes serán tomadas por el personal directivo superior. Los esfuerzos de titularización y las posibilidades de selección de nuevos funcionarios para puestos vacantes de investigación contribuirán a mejorar la situación.

73. Los esfuerzos de gestión de personal y la gestión de las vacantes de puestos deben permitir reducir los riesgos observados por el Tribunal y compartidos por la Comisión, así como reducir a largo plazo el porcentaje de personal externo. La Comisión tiene como objetivo reducir a largo plazo el porcentaje de personal externo en favor de personal permanente. Así pues, este enfoque tiene en cuenta las preocupaciones del Tribunal en cuanto a la asignación de personal externo a tareas esenciales en materia financiera o informática (véase el apartado 70).

El perfil del "Coordinador de proyectos" conlleva una dimensión política y horizontal crecientes, aumentando sus competencias. Por este motivo, la Comisión considera más conveniente seleccionarlos para puestos permanentes. En este sentido se preconiza, en particular para facilitar la movilidad, la selección del "Coordinador de proyectos" de entre los que hayan aprobado una oposición y dispongan de preparación científica (que, en su caso, podrán estar asistidos por expertos específicos durante toda la duración del proyecto). Con este fin se convocó la primera oposición en investigación.

Estos esfuerzos de gestión de personal y la gestión de puestos vacantes que la Comisión ha emprendido deberían reducir los riesgos observados por el Tribunal (véase el apartado 72).

74. Los recursos de las otras categorías están apoyando el funcionamiento de los asignados a la gestión de propuestas, contratos y proyectos. Su importancia ilustra, entre otras cosas, los esfuerzos realizados para la coordinación y gestión de los programas.

En relación con las diferencias observadas por el Tribunal, éstas pueden ser debidas también a diferencias en el perfil organizativo de los servicios o a diferencias en los tipos de acciones indirectas de IDT gestionadas (véase el apartado 77). En la Dirección General de Investigación, por ejemplo, el menor porcentaje podría explicarse por el interés puesto en la creación del Espacio Europeo de Investigación (EEI), por la concepción y planificación del VI PM y por la reorganización de los servicios, que desembocaron en la creación de las unidades responsables de la coordinación política y de temas estratégicos. Sin embargo, en 2002 en un ejercicio similar llevado a cabo en la Dirección General de Investigación se calculó que el 56 % de todo el personal de la Dirección General estaba dedicado a la gestión de los proyectos (el 32 % en la selección y seguimiento científico de acciones indirectas de IDT y el 24 % en tareas financieras y administrativas).

76. El número de proyectos gestionados por el "Coordinador de proyectos" es efectivamente elevado. No obstante, es necesario tener en cuenta que el seguimiento científico de los proyectos se realiza, a menudo, con ayuda de expertos externos.

77. Existe, en efecto, una relación variable entre los distintos programas y los respectivos gastos de personal. El porcentaje fijado para el programa "Sociedad de la información de fácil acceso" (IST) corresponde a las necesidades definidas en el procedimiento legislativo, teniendo en cuenta en particular la participación de un gran número de pequeñas y medianas empresas.

78. La Comisión se ajustó a los techos de los gastos administrativos fijados por el legislador para la gestión de los programas marco de IDT.

Las propuestas de la Comisión sobre la previsión de necesidades del programa marco se basan en un análisis detallado de los recursos necesarios.

79. La medida alternativa referente a la parte de dotación destinada a la administración de los programas marco de IDT presentada por el Tribunal no es exigida por las bases jurídicas correspondientes, ni es coherente con la estructura presupuestaria.

80. La asignación de personal se recoge desde 2002 en el plan anual de gestión con arreglo a la presupuestación por actividades (PA), aunque el primer año en que el presupuesto general se basará oficialmente en este nuevo sistema será 2004.

81. En opinión de la Comisión, un método de registro de ocupación de tiempo aumentaría en gran manera la carga administrativa de sus servicios. La información proporcionada por tal método no se considera suficientemente pertinente como para que la aplicación de tal medida sea rentable.

82. La Comisión admite que la integración del sistema habría mejorado la eficiencia del sistema de gestión del V PM y está de acuerdo en que hubiera sido deseable aplicar un sistema centralizado en el tratamiento de la información. Sin embargo, dadas las restricciones iniciales del V PM, no habría sido factible desarrollar de inmediato un único sistema global e integrado de TI.

En comparación con el IV PM, sin embargo, los sistemas de TI se compartieron mejor. Desde los inicios del V PM las Direcciones Generales encargadas de los programas marco de IDT utilizaron una base de datos común para los expertos y un único sistema para la presentación electrónica de propuestas ("Protool"). También se compartió el prestatario de servicios de la evaluación (ESP) que, entre otras cosas, se encargó de introducir el contenido de todas las propuestas en una base de datos común y de hacer un seguimiento de las mismas durante las evaluaciones. Reconocida la importancia de compartir información sobre contratos y contratistas, a partir de 2002 se pusieron a disposición datos comunes sobre contratos del V PM ("Data Warehouse").

Siguiendo un planteamiento evolutivo, la Comisión decidió integrar poco a poco sus sistemas de TI en un cierto plazo y poner en marcha un sistema completamente integrado para el VI PM (véase el apartado 86).

83. Aunque la situación fue diferente en cada Dirección General, todos los servicios de la Comisión pudieron utilizar los sistemas centrales de TI a finales del V PM. La Dirección General de Sociedad de la Información y la Dirección General de Investigación se sirvieron de TI para verificar la capacidad jurídica y financiera de posibles contratistas, estuviesen éstos en el sistema de alerta rápida de Sincom o en las bases de datos de contratos. Ambas Direcciones Generales integraron también sus respectivos sistemas de contrato y de pago directamente en Sincom. La Dirección General de Empresa utilizó también una versión de este sistema de TI para el control sistemático de la capacidad financiera de posibles contratistas. La Dirección General de Energía y Transportes aplicó los mismos principios en su trabajo, utilizando también el apoyo centralizado de TI.

Además, la situación mejoró en grados diversos en diferentes partes del programa marco no sólo durante todo el período de programación del V PM, sino también con respecto al IV PM (véase el apartado 82). En conjunto, la Comisión considera que el grado y calidad del apoyo de TI fueron suficientes para garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones.

84. El rendimiento de la ayuda proporcionada por la TI debe considerarse en relación con la complejidad de los programas marco de IDT. Los retrasos en la adopción del V PM y en la determinación de los requisitos del programa influyeron en algunos de los problemas experimentados (véase el apartado 67).

En el VI PM y de acuerdo con las recomendaciones del Tribunal, la Comisión ha definido una estrategia para proporcionar ayuda centralizada de TI a todos los aspectos de los programas marco de IDT (véase el apartado 86). Este sistema común del VI PM, que es un sistema altamente modular que puede utilizarse para futuros programas marco con las modificaciones necesarias, entró en servicio progresivamente en 2003.

85. En relación con el VI PM, la Comisión reconoció la necesidad de inversiones mayores y más tempranas, por lo que ha puesto a disposición los recursos necesarios para desarrollar y mantener un sistema completamente integrado en el VI PM. Un incremento en las inversiones no podrá, sin embargo, compensar una tardía disponibilidad de las especificaciones con las que elaborar un sistema, ni las frecuentes modificaciones a esas mismas especificaciones.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal referente a los aumentos potenciales de eficiencia derivados del intercambio electrónico de datos y del almacenamiento de datos. De hecho, el nuevo sistema TI del VI PM es capaz de operaciones completamente automatizadas desde la preparación de propuestas hasta la terminación de proyectos. También proporciona medios a los participantes para que puedan presentar sus proyectos y para comunicarse electrónicamente con la Comisión, e igualmente se utiliza como archivo electrónico.

86. Al diseñar el sistema común de TI del VI PM, se han tenido totalmente en cuenta las recomendaciones del Tribunal (véase, por ejemplo, el apartado 85 sobre el tratamiento electrónico de transacciones e intercambio de datos).

Dada la complejidad de poner en marcha un sistema de estas características, que pueda cubrir las necesidades de un programa tan diverso como el VI PM, se decidió introducirlo poco a poco. Esta introducción se está realizando progresivamente desde noviembre de 2002, esperando que el sistema esté completamente a punto en 2004. La Comisión reconoce que el grado de utilización del sistema común de TI ha sido diverso en las distintas Direcciones Generales en el primer año del período de programación del VI PM.

La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que un sistema común de TI de estas características requiere un apoyo centralizado (véase el apartado 123). Con este fin se va a crear una unidad ad hoc en la Dirección General de Investigación, que se encargará de prestar ayuda a todos los servicios de la Comisión que trabajan en los programas marco de IDT. Para asegurarse de que continúan teniéndose en cuenta las necesidades de todos los servicios de la Comisión, la oficina de gestión de TI informará directamente a un Consejo de Dirección de TI, compuesto por directores de todas las Direcciones Generales. Resta a cada Dirección General definir y programar para el VI PM la respectiva incorporación al sistema común de TI.

87. El principio organizativo de la reforma de la Comisión es asegurarse de que la responsabilidad de una acción es asumida por quienes tienen realmente el control de la misma, lo que implica descentralización y mayores competencias. Las necesidades de una adecuada coordinación son la consecuencia lógica de toda descentralización, sin que en ello exista contradicción. La Comisión es consciente de la enorme tarea, por lo que está desplegando grandes esfuerzos para abordarla debidamente.

La introducción de instrumentos comunes de gestión en el VI PM también pone de manifiesto el interés de la Comisión por garantizar una coordinación reforzada entre sus servicios a raíz de la descentralización consecutiva a la reforma.

88. La Comisión está de acuerdo en que los programas marco de IDT deben ejecutarse siguiendo determinados principios y procedimientos comunes. Sin embargo, conforme a las orientaciones básicas de la reforma administrativa de la Comisión, cada Dirección General y cada programa debe garantizar la concepción y aplicación detalladas del control interno.

La Comisión aprobó el "Manual de Evaluación" para que los procedimientos, desde los controles de las propuestas previas hasta la preparación y finalización del contrato, fuesen más transparentes y armonizados. Sobre la base de este manual, en los programas específicos se elaboran documentos más detallados sobre la preparación y finalización de los contratos, destinados tanto a la Comisión, como a los contratistas (véase el apartado 89).

89. En cumplimiento de la norma 15 de la Comisión sobre control interno "Documentación de procedimientos", desde 2001 se están realizando esfuerzos importantes para remediar las deficiencias constatadas. La descripción del sistema presentada por el Tribunal en el marco de esta auditoría contribuyó sumamente a este trabajo.

Se emprenderán otros trabajos para garantizar que los procedimientos de la Comisión están suficientemente normalizados en el programa marco y adecuadamente documentados en cada Dirección General y en cada programa.

Para normalizar la forma y contenido de los manuales operativos, como recomienda el Tribunal, la Comisión examinará en el actual grupo interservicios, creado tras el IAA de 2001, las posibilidades de seleccionar las mejores prácticas en los manuales operativos existentes, especialmente en el VI PM, con objeto de adaptarlas en consecuencia.

90-91. Tras la auditoría del sistema de gestión del V PM por el Tribunal, la Comisión mejoró diversos aspectos de sus mecanismos de control interno, tanto con miras al VI PM, como en el marco de la reforma financiera en curso.

En enero de 2003 fue aprobado un plan de acción común a las Direcciones Generales (véase el apartado 35).

92. Las Direcciones Generales disponen de numerosos manuales y listas de control que facilitan los diversos procedimientos operativos y financieros.

- el resultado de la negociación está sujeto a una autorización, a veces implícita, pues se requiere el acuerdo de los diferentes servicios científicos y financieros de cada Dirección General para poner en práctica la decisión de la Comisión relativa a cada acción indirecta de IDT. Durante el período de programación del V PM, se avanzó aún más en lo que se refiere a la documentación formal de esta fase de control,

- por lo que se refiere a la adecuación del plan contable de un contratista, las auditorías financieras in situ constituyen el único medio de verificar si el beneficiario ha optado juiciosamente por un sistema de reembolso de gastos.

En este contexto, la Comisión proporcionó directrices específicas para ayudar a los participantes en la preparación de propuestas y en la fase de negociación. Dentro de la verificación legal y financiera de cada programa, se comprobó que se utilizaban coherentemente. Con el despliegue del sistema común de TI en el VI PM este control se ampliará no sólo a un programa específico (véase el apartado 86).

El control preliminar de la capacidad legal y financiera de los contratistas es un procedimiento normalizado, que asegura una toma de decisiones clara y coherente sobre la capacidad financiera de posibles contratistas. Como consecuencia del procedimiento, se propusieron diversas medidas de protección, tales como garantías financieras, denegación de coordinación y presentaciones adicionales de planes empresariales para las PYME. Este procedimiento de control se vio facilitado por una tarea conjunta sobre la capacidad financiera, y se basó en un manual del usuario.

93. La Comisión pretende lograr que los procedimientos de modificación de contratos sean los más oportunos posible, dados los limitados recursos de que dispone. Estas modificaciones tienen que basarse en solicitudes bien razonadas de los coordinadores de la acción indirecta de IDT, incluidos los acuerdos escritos de todos los contratistas interesados.

La Comisión reconoce que existen algunas dificultades en la gestión de las modificaciones contractuales. Entre las acciones tendentes a resolver la situación pueden citarse la elaboración de nuevas directrices y la mejora de las herramientas de ayuda de TI (véase el apartado 86).

94. Se recurre a expertos exteriores para que ayuden a la Comisión a evaluar los proyectos en curso. El recurso generalizado a expertos exteriores para la supervisión de proyectos se considera positivo. En caso de que a raíz de dichos controles se considere necesario, se adaptarán los contratos mediante cláusulas adicionales.

El mecanismo de financiación del VI PM alcanzará una mejor sincronización entre la aprobación científica y los pagos. La Comisión considerará también la posibilidad de extender a todos los programas la política de revisiones periódicas de las acciones indirectas de IDT (véase el apartado 3). Las evaluaciones de acciones en curso, efectuadas anualmente, serán obligatorias para proyectos integrados y centros de prestigio. En el caso de otros proyectos, se espera recurrir más a expertos exteriores para llevar a cabo tales revisiones.

95. La Comisión ha establecido procedimientos para verificar que los productos financieros a entregar y el tratamiento de los pagos previa solicitud de reembolso de gastos están sujetos a los controles pertinentes. Al verificar las declaraciones de gastos, es una práctica común cotidiana supervisar que son correctos los porcentajes de gastos presentados. Esta práctica se ha intensificado con la utilización más frecuente de listas de control.

En el caso mencionado por el Tribunal, la Comisión efectuó los ajustes necesarios.

En el plan de acción adoptado en enero de 2003 por la Comisión a raíz de la acción 1 de la Síntesis de los Informes Anuales de Actividad 2001 se propone, entre otras cosas, la creación de un grupo interservicios permanente que garantice una mayor coordinación y coherencia entre los servicios de la Comisión (véase el apartado 35).

96. La Comisión participó como observadora en varias auditorías efectuadas por el Tribunal, posibilitando con ello el intercambio de valiosas experiencias y prácticas de trabajo entre ambas instituciones.

97. La Comisión reconoce la existencia del problema, el cual es debido a que la contribución financiera de la Comunidad se paga basándose en los gastos subvencionables efectuados según la declaración de los beneficiarios finales. La exactitud de estos gastos y su conformidad con las disposiciones contractuales no puede ser verificada, completa y exactamente, por la Comisión antes de la autorización de los pagos. Solamente una auditoría financiera del beneficiario puede determinar con certeza y exactitud la corrección de los gastos solicitados y la conformidad de los mismos con las disposiciones contractuales.

La Comisión ha adoptado diversas medidas para reducir los riesgos asociados, incluyendo una mayor concienciación de los beneficiarios y el aumento significativo de auditorías financieras durante el V PM (véase el apartado 98).

98. Las cinco Direcciones Generales han establecido procedimientos para garantizar que los resultados obtenidos de los proyectos y el tratamiento de los pagos previa solicitud de reembolso de gastos estén sujetos a los controles pertinentes.

Al verificar la conformidad de las declaraciones de gastos con las disposiciones contractuales, la obligación de justificar gastos de personal no sólo se evalúa basándose en registros de tiempo, sino también teniendo en cuenta las pruebas alternativas proporcionadas por los beneficiarios finales. Otros errores mencionados por el Tribunal son formales, por ejemplo la declaración de gastos transcurrido el período de subvencionabilidad.

Sin embargo, la Comisión está de acuerdo en que la frecuencia de los errores sigue siendo un problema importante. Con el fin de reducir el riesgo de errores a causa de la complejidad de las normas contractuales del V PM, la Comisión ha intensificado la formación y la concienciación de los beneficiarios. Esta institución también ha tenido en cuenta las lecciones extraídas de la ejecución del V PM a la hora de modificar y simplificar en gran medida las normas del VI PM, inspirándose en las propuestas del Tribunal (véanse los apartados 36 a 45).

Además, durante el período de programación del V PM la Comisión intensificó en gran medida las auditorías a posteriori, definiendo como objetivo global la auditoría de un 10 % de los contratistas durante un programa marco de IDT (véase la respuesta al cuestionario del Comité de Control Presupuestario del Parlamento Europeo, apartado 4.3, de 21 de diciembre de 2001).

Estas auditorías financieras a posteriori dan lugar a menores errores recurrentes y a porcentajes inferiores de declaraciones excesivas que las resultantes de la muestra del Tribunal [véase especialmente Tribunal de Cuentas - Informe anual referente al ejercicio presupuestario 2002 (DO C 286 de 28.11.2003), apartados 6.44-6.46; Tribunal de Cuentas - Informe anual referente al ejercicio presupuestario 2001 (DO C 295 de 28.11.2001), apartados 4.57-4.61]. Por ejemplo, en el caso de la Dirección General de Investigación, el promedio de declaraciones excesivas en materia de acciones indirectas de IDT, tanto en el IV PM como en el V PM, en las auditorías efectuadas en 2002 fue del 4,9 %. Dado que la Comisión llevó a cabo un número de auditorías mayor, las conclusiones generales deben basarse en los resultados de las auditorías llevadas a cabo por esta institución (o en su nombre).

Los resultados de las auditorías a posteriori de la Comisión también se recogen en los Informes Anuales de Actividad de los Directores Generales.

99. La Comisión presta mucha atención al cumplimiento de las normas y plazos de ejecución de los pagos. En determinados casos la ejecución tardía de los pagos se debe a controles adicionales y a la solicitud de documentos justificativos, ya que no siempre se ha considerado que tales hechos debieran interrumpir el período restante disponible para la ejecución de los pagos correspondientes.

La Comisión no tiene control alguno sobre los retrasos excesivos imputables al coordinador. Sin embargo se han tomado medidas correctoras, habiéndose recordado a los contratistas correspondientes sus obligaciones contractuales.

100. La Comisión asume el compromiso de responder cuanto antes a las conclusiones de la auditoría del Tribunal. La Comisión respalda los numerosos trámites necesarios para la preparación del seguimiento, incluyendo un completo análisis de las conclusiones de auditoría, la ejecución del procedimiento contradictorio con el beneficiario final y la oportuna coordinación entre los distintos servicios de la Comisión afectados.

Tomando como base los resultados acordados de auditoría, se aplican ajustes financieros a ciertos contratos específicos de acciones indirectas de IDT auditadas. La Comisión subraya que se han puesto en práctica diversas medidas tendentes a mejorar y acelerar estos procedimientos.

101. En cuanto a se refiere al régimen de informes internos, la Comisión, mediante la reforma administrativa, ha introducido un sistema de normas de control interno por el que se fijan diversos requisitos concretos para la concepción de regímenes de gestión de informes. Como consecuencia de ello, en los servicios de la Comisión se ha mejorado y armonizado en gran medida la elaboración de informes.

Además de los informes internos de gestión, la Comisión proporciona, al amparo de la base jurídica (véanse, por ejemplo, los artículos 23 y 24 de la Decisión 1999/65/CE del Consejo), extensa información a los correspondientes usuarios exteriores, tales como comités del programa, grupos de consultores o grupos de supervisores. En los ejemplos se incluyen los informes anuales sobre las actividades de IDT de la Unión Europea ("Informe con arreglo al artículo 173").

102. Los informes tienen que responder a las necesidades que vayan apareciendo. Esto se plasma en un sistema de informes que va mejorando continuamente.

Por otra parte, la creación y mantenimiento independientes de instrumentos y procedimientos locales de elaboración de informes responden a un propósito legítimo, dado que sería difícil crear una solución normalizada que resolviese todas las previsiones.

En el VI PM se dispondrá de un sistema de tratamiento de la información más eficiente (véase también el apartado 110).

103. Los informes sobre los principales procedimientos de gestión, como la evaluación de propuestas de proyectos, negociaciones contractuales, establecimiento de compromisos presupuestarios y jurídicos y la ejecución de pagos serán tratados por los gestores afectados y supervisados en reuniones semanales de gestión.

El despliegue del sistema común de TI en el VI PM contribuirá a preparar informes más normalizados (véase el apartado 86).

104. El sistema de informes de la Comisión se caracteriza por las diversas funciones y competencias de la gestión centralizada y descentralizada de las Direcciones Generales y de los programas del V PM. Debido a la descentralización y a una mayor responsabilidad de gestión por parte de los directores de los programas operativos, la reforma de la Comisión aumentó también la necesidad de informar a escala de dirección. Por otra parte, los informes formales no constituyen sino uno de los diversos instrumentos de comunicación utilizados en la gestión del programa marco.

Por lo que se refiere a los informes formales, los requisitos principales se definen en la base jurídica y en el Reglamento financiero, si existe incidencia presupuestaria. Vienen a completarlos los requisitos definidos en las normas de control interno. Además, los gestores responsables pueden determinar necesidades adicionales de información en el ámbito respectivo de sus competencias.

El desarrollo y la potenciación futura de los procedimientos de información en el marco de la reforma administrativa de la Comisión permitirán abordar las cuestiones señaladas por el Tribunal.

105. La importancia y calidad avanzada de los informes financieros responden a la elevada prioridad que tienen las cuestiones de gestión financiera en el contexto de la reforma de la Comisión.

En las cinco Direcciones Generales se han introducido informes de "cuadros indicativos", que se atienen a los requisitos definidos en la norma 12 de control interno "Informes de gestión adecuados". Estos informes plasman aspectos como la ejecución presupuestaria, demoras de pago y estadísticas de contratos.

106. En la mayoría de los programas del V PM existen sistemas de revisión y supervisión de proyectos que pueden proporcionar información detallada sobre acciones indirectas de IDT específicas. Además, las evaluaciones de impacto de los proyectos se publican en el sitio de Internet Cordis.

Generalmente esta información se utiliza internamente caso por caso, en vez de hacerlo en un formato informativo consolidado y normalizado. Además, puede utilizarse para la evaluación general del programa. En 2003, se hizo un considerable esfuerzo por elaborar indicadores que estuvieran "orientados a los resultados" y, en definitiva, pudieran relacionarse con el sistema de evaluación del VI PM, que está aún en su etapa de concepción.

107-108. Por lo que se refiere a la supervisión general de la ejecución del programa, la Comisión se ajusta a los requisitos legales definidos en la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y a las decisiones de aprobación de los programas específicos.

Estas cuestiones están sujetas a la evaluación de impacto y a la valoración general del programa. Está potenciándose la realización de evaluaciones de impacto en todos los programas. En ciertos programas específicos del IV PM se llevaron a cabo tales estudios y se tuvieron en cuenta en la última evaluación quinquenal publicada en 1999. La próxima evaluación quinquenal tendrá lugar en 2004, y en la misma se tendrán en cuenta las diversas evaluaciones de impacto que se están realizando actualmente.

En la Dirección General de Sociedad de la información, se efectuó en primer lugar un informe, en fase experimental, sobre el objetivo de acortar el "plazo para contratar". Tras llevarse a cabo con éxito, este indicador de rendimiento fue adoptado a continuación en todas las convocatorias posteriores del programa IST hasta la finalización del período de programación del V PM.

109. En el VI PM el sistema común de TI y la base de datos del programa marco de IDT, gestionada conjuntamente por todas las Direcciones Generales, obviarán las deficiencias indicadas por el Tribunal con las acciones correctoras que en los casos necesarios se están adoptando ya (véase el apartado 86).

110. Las normas de control interno de la Comisión surtieron efecto solamente en parte del período cubierto por la auditoría del Tribunal. Este extremo debe ser tenido en cuenta a la hora de evaluar las conclusiones del Tribunal (véanse los apartados 110 y 111).

- los objetivos globales de los programas marco de IDT en relación con otros programas comunitarios se fijan en las decisiones correspondientes del programa según lo dispuesto por la Autoridad Legislativa, es decir, el Parlamento y el Consejo. Estos objetivos se plasman en el plan de gestión anual, creado en el marco de la gestión por actividades (GA) y del ciclo de planificación y programación estratégicas (PPE). Este sistema permitirá evaluar durante todo el año y, especialmente, en el momento de establecer el Informe Anual de Actividad, la realización de las acciones previstas y, en consecuencia, las expectativas de los objetivos de dichas acciones. La Comisión insiste en la necesidad de una gestión más eficiente, que fije objetivos y prioridades claras, y se vea respaldada por una gestión eficaz de los recursos humanos y financieros,

- con arreglo a la norma 10, en el año 2002 no se exigió la definición de indicadores. Aunque se utilizaron algunos indicadores, no se incluyeron, sin embargo, necesariamente en los informes dirigidos al personal directivo superior,

- la Comisión admite que se produjeron ligeros retrasos en la presentación de informes completos de cuadros indicativos, de acuerdo con la norma 12. Sin embargo, se presentaron a tiempo al personal directivo superior diversos informes parciales que componían estos informes de cuadros indicativos,

- los casos de superposición de controles o de desviaciones de las políticas y procedimientos establecidos están recogidos, con la adecuada motivación, en los Informes Anuales de Actividad de cada Dirección General.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

111. Los servicios de la Comisión deben ejecutar las acciones indirectas del V PM valiéndose de procedimientos que se atengan íntegramente a la normativa establecida.

Las críticas del Tribunal referentes al gran número de modelos de contratos se han tenido en cuenta en el VI PM, en el que sólo existe un modelo de contrato para todas las acciones indirectas de IDT (con excepción de las acciones Marie Curie). Se dispone de anexos específicos para los instrumentos principales, en aquellos casos en que sea necesario apartarse del modelo estándar o cuando sea preciso añadir algo.

Los retrasos en la adopción a que se refiere el Tribunal conciernen sólo al aspecto legislativo. Sin embargo, en el VI PM se ha mantenido el calendario.

Por lo que se refiere a las medidas complementarias, en el VI PM se ha definido con mayor claridad la distinción, dentro de las acciones indirectas de IDT, entre subvención y contratación pública, tanto en lo referente al procedimiento, como en lo relativo a la propiedad de los resultados.

112. Los sistemas de reembolso de gastos del V PM se basan en las previsiones establecidas en la base jurídica. No obstante, la Comisión reconoce que existen ciertas dificultades en el régimen contractual y financiero del V PM.

Al elaborar el PC6, la Comisión tomó la iniciativa de reformar profundamente este sistema, con vistas a lograr una simplificación real para los participantes en los programas marco. La utilización de un porcentaje global para el reembolso de gastos indirectos responde al enfoque recomendado por el Tribunal recientemente en el marco de la preparación del VI PM.

La Comisión ha aunado esfuerzos para asegurar la coherencia y uniformidad de interpretación y ejecución legales mediante el plan de acción establecido a raíz de la Síntesis de la Comisión de los Informes Anuales de Actividad 2001. Se creó un grupo interservicios para reforzar la coordinación de la Comisión en cuestiones jurídicas y contractuales y para garantizar una interpretación y ejecución coherentes en todas las Direcciones Generales.

113. El nuevo enfoque adoptado para los sistemas de reembolso de gastos del VI PM ofrece una mayor coherencia y claridad, sin dejar por ello de proteger los intereses financieros de la Comunidad.

Estas nuevas disposiciones, en relación con el recurso generalizado a los certificados de auditoría, deberían servir para proteger eficazmente los intereses financieros de la Comunidad y para garantizar al mismo tiempo el carácter innovador y dinámico de las acciones de investigación.

114. A las posibilidades de sanción previstas en el modelo de contrato del VI PM se añaden las posibilidades previstas en las normas de participación, así como las sanciones previstas en el artículo 114 del nuevo Reglamento financiero de la Comunidad.

El auditor externo deberá certificar la admisibilidad y la realidad de los gastos, y los servicios de la Comisión la necesidad de los mismos.

La Comisión adoptará las medidas necesarias para asegurar la calidad y la coherencia general con la utilización de certificados de auditoría.

115. La Comisión ha hecho grandes esfuerzos de simplificación con motivo de la introducción del VI PM. Seguirá modernizando el modelo de gestión de los programas marco, incluso cuando se proponga un futuro VII PM, y prestará especial interés a la simplificación de los procedimientos.

116. El principio general más importante en la organización, por parte de la Comisión, de la gestión de programas de investigación europeos es la optimización tanto de la ayuda a los mismos, como de la sinergia con objetivos políticos altamente prioritarios. La estructura organizativa se desenvuelve, pues, necesariamente en función de los cambios de prioridades políticas. El volumen y la diversidad científica del propio programa marco y la necesidad de organismos de fácil gestión implican una estructura organizativa con organismos especializados. Esto supone no sólo proporcionar la ayuda adecuada, sino también asegurar la coordinación apropiada.

La organización interna de las Direcciones Generales es decidida en función de la naturaleza de las operaciones a ejecutar, en particular las operaciones financieras. Se ha demostrado que en la estructuración de programas específicos son muy efectivas las acciones clave. El hecho de que las actividades del V PM se hayan asignado a varias Direcciones Generales no implica que no se hayan asignado claramente las competencias ni que no exista una coordinación eficaz.

Para reforzar la coordinación dentro del programa marco, la Comisión creó, en el marco de la acción 1 del plan de acción relativo al seguimiento de los Informes Anuales de Actividad 2001, un grupo interservicios con el objetivo de mejorar la coordinación y la coherencia en la interpretación de los contratos, así como en la ejecución e intercambio de buenas prácticas.

117. El período previo a la firma de los contratos abarca las fases esenciales de selección y de negociación. La Comisión puso un gran interés en acortar y simplificar los procedimientos internos durante el V PM. El plazo para la firma de contratos en los programas marco europeos de IDT es inferior al de programas similares de investigación que no son europeos.

La posibilidad ofrecida desde 2002 de seleccionar funcionarios en puestos de trabajo de investigación dará cumplida respuesta al problema mencionado por el Tribunal.

El número de proyectos por gestor es, efectivamente, elevado. Sin embargo, los agentes pueden ser asistidos por expertos externos.

La simplificación de los procedimientos y una mejor planificación deberían aligerar el exceso de casos por tratar en el VI PM, mejorando el control interno y acelerando los procedimientos. Los avances en este campo dependerán de una mayor adecuación de los recursos de personal puestos a la disposición de la Comisión.

118. La Comisión ha llevado a cabo el programa marco ajustándose al presupuesto asignado por el Parlamento Europeo y el Consejo. La medida alternativa propuesta por el Tribunal no viene exigida por la reglamentación.

Desde 2002 la asignación de personal se recoge en el plan de gestión anual de la Comisión con arreglo a la presupuestación por actividades. El ejercicio 2004, sin embargo, será el primer año en que el presupuesto se presente siguiendo la metodología de la presupuestación por actiades. Esta nueva metodología incrementará aún más la transparencia de la ejecución presupuestaria de la Comisión.

119. La Comisión concede una gran importancia a la puesta en marcha de las actiades del programa marco, así como a los aspectos de la política de investigación.

La organización establecida para el VI PM garantiza una gran proximidad con los agentes de la investigación. En su mayoría, se siguen las recomendaciones del Tribunal relativas a los aspectos horizontales.

En partes significativas de los programas específicos existe una gran continuidad de un programa marco al otro, tanto en lo referente a sectores científicos, como a grupos de investigación. La gestión de la Comisión en el seno de los mismos organismos permite garantizar la continuidad de las operaciones y una utilización más eficaz de los recursos.

120. La Comisión, gracias a la gran experiencia obtenida con el V PM, seguirá simplificando los procedimientos administrativos de acuerdo con las nuevas disposiciones establecidas por las normas de participación del VI PM. El calendario de adopción del VI PM y de sus programas específicos se consideró prioritario, por lo que se respetó plenamente.

La distribución de las convocatorias de propuestas está en función, en primer lugar, de los calendarios establecidos para la realización de las actiades de investigación, calendarios que resultan necesariamente de un compromiso entre las distintas dificultades que se presentan.

Se han potenciado también las facultades y la responsabilidad de los coordinadores de proyectos.

En su caso, la Comisión considerará la posibilidad de extender a todos los programas la política de evaluación periódica de proyectos en curso. Para las cuestiones más científicas y técnicas se recurre a expertos independientes.

La Comisión tiene en cuenta los resultados del seguimiento y evaluación de los proyectos y programas a la hora de redefinir los objetivos de los mismos. Hay que considerar que una política de finalización sistemática de las acciones indirectas de IDT va en contra del espíritu de los programas marco europeos de IDT.

121. Durante la década de los setenta, y a efectos de cubrir necesidades científicas muy amplias pero en continua evolución, la Comisión acordó establecer una política de personal de investigación basada en la contratación de personal temporal. Sin embargo, desde entonces, la política de investigación comunitaria se ha intensificado considerablemente, en especial como consecuencia de los sucesivos programas marco.

Conforme a las recomendaciones del Tribunal, la Comisión ha adoptado un paquete de medidas para integrar al personal de investigación en la política tradicional de personal de la Comisión y para reducir el porcentaje de puestos vacantes.

El perfil del "Coordinador de proyectos" implica una dimensión política y horizontal cada vez mayor y sus responsabilidades aumentan. Esta es la razón por la que la Comisión considera más conveniente seleccionarlos para puestos permanentes.

Desde 2002, la Comisión está llevando a la práctica en todos los servicios la metodología de la presupuestación por actividades. Será aplicable al presupuesto general a partir de 2004. La instauración de la nomenclatura basada en la presupuestación por actividades (PA) permitirá el seguimiento sistemático de las asignaciones de recursos en vez de utilizar los instrumentos específicos empleados antes.

En cuanto a la recomendación de instaurar un sistema de registro del tiempo dedicado a estos programas, comparando la carga administrativa que supone su instauración y mantenimiento frente a las ventajas previstas, la Comisión no considera conveniente recurrir a tal sistema en estos momentos.

122. En el VI PM se han intensificado los esfuerzos por aumentar la coordinación de todos los programas específicos, existiendo principios comunes que se aplican a todo el VI PM.

La instauración de instrumentos centralizados necesarios es un elemento clave de toda organización. Al contrario que en el V PM, un "Comité de gestión de la programación" supervisa todos los objetivos temáticos principales de cada programa específico del VI PM. La coordinación en el VI PM está garantizada por medio de una fórmula apropiada, en función de las operaciones que deben ejecutarse:

- En relación con la interpretación de los términos legales y la información a los agentes de la investigación, además de la puesta a disposición del sitio Internet "Cordis", la Comisión ha intensificado sus esfuerzos de cooperación y coherencia en el plan de acción que elaboró tras el informe de Síntesis de los Informes Anuales de Actividad 2001.

- En relación con el apoyo informático en el VI PM, a principios de 2001 se decidió introducir un único sistema que abarcara todas las fases de los proyectos. Este sistema, de gran modularidad, podrá utilizarse también en los próximos programas marco, tras efectuar las adaptaciones necesarias. El sistema entrará en servicio progresivamente en 2004.

Un organismo común, la "Oficina de gestión IT" está a punto de crearse a tal efecto. Será supervisado por un grupo de dirección presidido por el Director General de Investigación.

- En relación con la recomendación de una función de registro y comprobación comunes, la Comisión, ante la diversidad de organismos que proponen acciones indirectas de IDT de un programa a otro y ante el porcentaje relativamente elevado de denegación de propuestas, no puede retener esta opción.

- Por lo que se refiere al sistema de "informes y controles", la normativa prevé una serie de informes normalizados. En el marco de la reforma, se definieron también nuevos informes. De este modo se completa la gran variedad de informes necesaria en los servicios para poder tener en cuenta sus objetivos específicos y las circunstancias y hechos más concretos.

El desarrollo y el despliegue de un sistema integrado de TI, utilizado conjuntamente por todas las Direcciones Generales implicadas en el VI PM, y la existencia de un almacenamiento de datos común permitirán mejoras significativas en la elaboración de informes de cada Dirección General y de cada programa.

123. La Comisión se atiene a los principios de eficacia y eficiencia en su misión general y en sus objetivos políticos. La sinergia entre actividades de investigación y los objetivos de las políticas sectoriales constituye el principio en que se cimenta la estructura organizativa de los programas marco de IDT de la Comisión.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que para una gestión eficaz es indispensable que la Comisión mantenga una buena coordinación entre los distintos servicios participantes en un programa marco (pertenezcan éstos a una misma Dirección General o a distintas Direcciones Generales). Es necesario destacar que las distintas Direcciones Generales no trabajan independientemente: colaboran en la realización de los objetivos fijados por la Comisión, que actúa como Órgano Colegiado, y han creado instrumentos que permiten garantizar una coordinación de las tareas de modo tal, que no se manifiesten los riesgos mencionados por el Tribunal.

Por lo tanto, la Comisión considera que no es conveniente un modelo de gestión centralizada. El objetivo de la organización interna de la Comisión es asignar responsabilidades al nivel apropiado, así como la delegación de competencias y deberes, en conjunción con los mecanismos de coordinación adecuados.

El plan de acción adoptado en enero de 2003 por la Comisión a raíz de la acción 1 de la Síntesis de los Informes Anuales de Actividad 2001, propone, entre otras cosas, la creación de un grupo interservicios permanente que garantice una mejor coordinación y coherencia entre los servicios de la Comisión.

Sin embargo, la Comisión seguirá evaluando todos los modelos posibles de organización de los programas marco y de investigación, con el fin de garantizar la realización de los objetivos de la Comunidad, así como una gestión eficaz y coordinada.

124. Se han hallado ciertas dificultades, recogidas en los Informes Anuales de Actividad, en la calidad de los sistemas informáticos. En conjunto, sin embargo, la Comisión evalúa el grado y calidad del apoyo de TI como suficiente para garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones. En especial, considera que se ha logrado una mejora significativa al proporcionar apoyo de TI en muchos sectores durante el V PM, incluso con respecto al IV PM.

La Comisión admite, sin embargo, que una mayor integración de los sistemas de TI habría mejorado la eficiencia de la gestión de las acciones indirectas de IDT en el V PM. La Comisión ha reconocido la necesidad de inversiones mayores y más tempranas en el VI PM, por lo que ha puesto a disposición los recursos necesarios para el desarrollo y mantenimiento de un sistema completamente integrado en el VI PM.

125. Este sistema común de TI es un sistema de una gran modularidad, que podrá utilizarse para futuros programas marco con las modificaciones necesarias. Entró en servicio progresivamente a lo largo de 2003 y funcionará a pleno rendimiento en 2004. Resta ahora que cada Dirección General defina y programe el paso al sistema común de TI en el VI PM.

126. La Comisión ha empezado a aplicar la recomendación del Tribunal. En efecto, en el nuevo sistema informático establecido en el VI PM se da la posibilidad de intercambio electrónico entre los distintos socios (participantes exteriores o servicios de la Comisión). La completa desaparición de los documentos en papel es, en estos momentos, técnicamente posible, pero para ello es necesario definir un marco jurídico adaptado.

127. La Comisión conviene en que los programas marco de IDT deben ejecutarse según un conjunto común de principios y procedimientos. Sin embargo, conforme a las orientaciones básicas de la reforma administrativa de la Comisión, corresponde a cada Dirección General y a cada programa la responsabilidad de su concepción y de la aplicación del control interno.

De acuerdo con la norma 15 de control interno de la Comisión "Documentación de procedimientos", se han hecho importantes esfuerzos por solventar los defectos constatados desde 2001. Se ha recuperado el retraso constatado en la finalización de manuales de procedimientos.

128. La Comisión subraya que las deficiencias en el control interno señaladas por el Tribunal no tuvieron ningún tipo de incidencia material en la ejecución legal y regular del programa marco. Sin embargo, la auditoría llevada a cabo por el Tribunal es válida, puesto que señala problemas específicos que la Comisión ya ha abordado o abordará en el futuro.

129. La Comisión conviene en que la frecuencia de errores sigue siendo un problema importante. Con el fin de reducir esta frecuencia de errores, se estableció un plan de acción a raíz de la Síntesis de los Informes Anuales de Actividad 2001, plan de acción cuyo seguimiento se efectúa regularmente.

Sin embargo, las auditorías a posteriori llevadas a cabo por la Comisión (o en su nombre) ofrecen menos frecuencia de errores y porcentajes más bajos de declaraciones excesivas de los beneficiarios finales. Dado el número significativamente mayor de auditorías llevadas a cabo bajo la responsabilidad de la Comisión, las conclusiones generales deben basarse en los resultados de las auditorías de la Comisión de acuerdo con la documentación recogida en los Informes Anuales de Actividad.

130. Se intensificarán los esfuerzos para garantizar que los procedimientos de la Comisión están suficientemente normalizados en los programas marco de IDT y adecuadamente documentados en cada Dirección General y en cada programa.

131. La Comisión continuará insistiendo en los sectores indicados por el Tribunal.

132. La Comisión insistirá en las auditorías a posteriori, adaptando su metodología a los requisitos del VI PM.

Durante el período de programación del V PM, la Comisión intensificó significativamente las auditorías, definiendo como objetivo global de auditoría el 10 % de los contratistas durante un programa marco de IDT.

133. La Comisión toma nota de la recomendación del Tribunal referente a la supervisión de los sistemas de control interno.

134. Además de la remisión de informes al personal directivo superior, la Comisión proporciona, de conformidad con la base jurídica, un extenso informe a usuarios exteriores, tales como comités de programas, grupos consultivos exteriores o grupos de supervisión.

Los informes internos de la Comisión dirigidos a los directores generales y directores generales adjuntos se caracterizan por las diversas competencias y responsabilidades de la gestión centralizada y descentralizada dentro de las Direcciones Generales y dentro de cada programa del V PM. Debido a la descentralización y al aumento de las competencias de gestión de los directores de programas operativos, la reforma de la Comisión también aumentó la necesidad de informar a escala de dirección. Los informes formales, sin embargo, sólo constituyen uno entre los diversos instrumentos de comunicación utilizados en la gestión del programa marco.

Las normas de control interno de la Comisión se aplicaron sólo durante parte del período auditado por el Tribunal. Este hecho debe ser tenido en cuenta a la hora de evaluar las conclusiones del Tribunal. El desarrollo del sistema común de TI en el VI PM contribuirá a abordar los defectos de normalización señalados por el Tribunal.

135. Por lo que se refiere a la supervisión general de la aplicación del programa, la Comisión se atiene a los requisitos legales definidos en la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de diciembre de 1998, y a las decisiones por la que se aprueban los programas específicos.

La instauración de normas de control interno armonizadas contribuyó a la elaboración regular de informes de gestión como complemento a la presentación de los requeridos por la normativa.

136. La Comisión seguirá insistiendo en la mejora continua de su gestión, fijando prioridades y objetivos claros, respaldados por una gestión eficaz de sus recursos humanos y financieros. En particular, el Plan de Gestión Anual (PGA) es un instrumento de gestión que la Comisión ha introducido en el marco de la gestión por actividades (GA) y del ciclo de planificación y programación estratégica (PPE).

Este sistema permitirá evaluar durante todo el año y, en particular, en el momento de elaborar el Informe Anual de Actividad, la realización de las acciones previstas y, en consecuencia, las expectativas de los objetivos a que tales acciones contribuyen.

137-138. La organización de los servicios encargados de la investigación se inscribe plenamente en los principios de la reforma administrativa de la Comisión. Así pues, la implicación directa de distintas Direcciones Generales fomenta el enriquecimiento mutuo con otras políticas comunitarias, mientras que la aplicación de las normas de control interno promueve una mejor armonización en toda la Comisión.

Con el fin de reducir la carga administrativa de la Comisión y, especialmente, de los beneficiarios, derivada de la reglamentación del V PM, la Comisión aprobó un plan de acción a raíz del informe de Síntesis de los Informes Anuales de Actividad 2001. Asimismo, los principios aplicados para definir el VI PM introducen las esperadas simplificaciones.

El seguimiento regular que hace la Comisión de la realización de sus objetivos, mediante los instrumentos establecidos por la reforma, confirma el éxito de sus esfuerzos.

139. Con motivo de la introducción del VI PM, la Comisión prestó especial interés en la simplificación. La Comisión continuará modernizando el modelo de gestión de los programas marco, incluso en el momento de proponer un futuro VII PM, y pondrá especial interés en la simplificación de los procedimientos.

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