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# 52013SC0243

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento PROPUESTA DE DECISIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre la participación de la Unión Europea en un programa de investigación y desarrollo, emprendido por varios Estados miembros, destinado a apoyar a las PYME que realizan actividades de investigación y desarrollo /\* SWD/2013/0243 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

PROPUESTA DE DECISIÓN DEL
PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

sobre la participación de la
Unión Europea en un programa de investigación y desarrollo, emprendido por
varios Estados miembros, destinado a apoyar a las PYME que realizan actividades
de investigación y desarrollo

El presente resumen contiene las
principales conclusiones del informe de la evaluación de impacto que acompaña a
la Propuesta de la Comisión relativa a una Decisión del Parlamento y del
Consejo sobre el Programa Conjunto Eurostars-2 (en lo sucesivo, «Eurostars»)
para el período 2014-2020.

Eurostars se estableció en 2008, con la
participación de todos los Estados miembros de la Unión y seis Estados
asociados. El programa apoya a las PYME que realizan actividades de
investigación en proyectos de colaboración transnacional de I+D. La UE
participa en el programa en virtud del artículo 185 TFUE (anteriormente,
artículo 169 CE), con una contribución total de 100 millones EUR, frente a los
300 millones de los países participantes. El programa se desarrolla a partir de
Eureka[1],
y la secretaría de Eureka es el organismo encargado de su aplicación.

En junio de 2012, la Conferencia Ministerial
Eureka, en la que están representados todos los países actualmente miembros de
Eurostars, aprobó una declaración oficial (el Documento de Budapest) en la que
afirmaba su compromiso de apoyar una versión reforzada del actual programa de
Eurostars para el período 2014-2020. La participación de la Unión Europea en
Eurostars se considera fundamental para el éxito del programa, y se invita a la
UE a que se adhiera a él.

Las actuales proyecciones presupuestarias
de Eurostars-2 sobre las contribuciones de los países participantes se calculan
en 861 millones EUR. En el momento de redactarse la presente evaluación de
impacto, las proyecciones se basan en los compromisos recibidos de los
representantes de 21 países pertenecientes a Eurostars (que equivalen al 88 %
del presupuesto) y en una estimación para los otros 12 países.

1.           Definición del problema

1.1.        PYME europeas:
definición del problema y necesidad de intervención a escala de la UE

El crecimiento
económico y la creación de empleo en Europa dependen crucialmente del
crecimiento de las empresas innovadoras. Es fundamental fomentar el crecimiento
económico y la creación de empleo en la UE para que más PYME europeas puedan
convertirse en crecientes empresas innovadoras.

Sin embargo, en Europa existe aún una
profunda fragmentación y compartimentación de la investigación e innovación
nacionales. La creciente complejidad tecnológica exige un mayor acceso a
conocimientos especializados, que no siempre está totalmente disponible dentro
de las fronteras nacionales. La colaboración transnacional en I+D ha de
desempeñar un papel clave para brindar a las PYME un mayor acceso a mercados
extranjeros. Por lo tanto, hay un fundamento claro para la intervención de la
UE.

La competencia de la UE para actuar en
este campo se establece en el artículo 185 del TFUE. Es reconocida la valiosa
contribución de las asociaciones público-públicas en el establecimiento del
Espacio Europeo de Investigación (EEI), pues ayudan a coordinar y sincronizar
los programas nacionales. La Comunicación Horizonte 2020 declara que «se dará
continuidad también a los enfoques de asociación basados en los artículos 185 y
187 del Tratado».

1.2.        Lecciones aprendidas del
actual programa Eurostars

En 2010 se llevó a cabo una evaluación
intermedia, en la que se llegó a la conclusión de que «Eurostars es un buen
programa que cumple sus objetivos y añade valor a las PYME europeas que
realizan actividades de I+D». Asimismo, se formularon diversas recomendaciones,
aplicables a corto y largo plazo, con miras a mejorar el programa y su efecto.
La Comisión Europea remitió los resultados de la evaluación al Parlamento
Europeo y al Consejo en abril de 2011.

Según los últimos datos disponibles, el
programa Eurostars parece ser un programa atractivo para las PYME que realizan
actividades de I+D, y producir considerables efectos económicos positivos para
las empresas participantes en cuanto a mayor volumen de negocios, creación de
empleo y nuevos productos, procesos y servicios en el mercado.

1.3.        Eurostars-2 en el
contexto de la investigación para PYME y del Espacio Europeo de Investigación

Desde que se creó Eurostars en 2008, ha
aumentado el apoyo político a los regímenes favorables a las PYME que realizan
actividades de investigación y a los instrumentos que contribuyen al EEI.

En la Comunicación «Unión por la Innovación»
(2011) se subraya la importancia de las PYME en el crecimiento económico y la
creación de empleo, y se menciona expresamente que debe recurrirse en mayor
medida a las asociaciones con organismos de los Estados miembros, partiendo de
la experiencia de la iniciativa Eurostars. En consecuencia, en su propuesta
Horizonte 2020, la Comisión incluyó el apoyo a un programa dedicado a las PYME
que realizan actividades de investigación, ejecutado mediante una iniciativa
contemplada en el artículo 185 del TFUE, sobre la base de Eurostars y
reorientándolo conforme a las líneas trazadas en la evaluación intermedia.

Junto con otras iniciativas
complementarias, el programa Eurostars formará parte de la estrategia integrada
de apoyo a las PYME contemplada en Horizonte 2020. La complementariedad con
otras iniciativas de Horizonte 2020 significa que todas ellas se dirigen al
mismo objetivo general, pero cada una de ellas con sus propias características
y grupos destinatarios.

Las PYME que realizan actividades de
investigación y participan en proyectos orientados hacia la I+D podrán seguir
participando en los proyectos de colaboración más tradicionales dentro de
Horizonte 2020, que se basan en la lógica de intervención de los retos sociales
y los ámbitos prioritarios específicos.

Las PYME participantes en proyectos
orientados a las posibilidades de comercialización y que presenten altos
niveles de capacidad tecnológica y estén en la última fase de las actividades
de innovación podrán recibir ayudas del nuevo instrumento para PYME, en caso de
necesitar capital o créditos para mejorar los resultados de su proyecto
respecto de la explotación comercial, a partir de los instrumentos financieros.

Eurostars-2, mediante un enfoque específico
sobre la colaboración transnacional de las PYME que realizan actividades de
investigación, está posicionado estratégicamente entre las medidas arriba
mencionadas.

La orientación estratégica de estos
diferentes instrumentos puede ilustrarse de la siguiente manera:

Asimismo, y a diferencia del resto de
medidas, Eurostars-2 contribuye a la integración y la armonización de los
programas nacionales.

2.           Análisis de la subsidiariedad

El siguiente programa Eurostars requerirá
una nueva codecisión entre el Parlamento Europeo y el Consejo con arreglo al
artículo 185 del TFUE.

En él se respetará el principio de
proporcionalidad, pues los Estados miembros serán responsables de la aplicación
y de todos los aspectos operativos. El papel de la UE se limitará a ofrecer
incentivos para lograr una mayor coordinación de los programas participantes,
armonizar normas y reglamentos en beneficio de las PYME interesadas en
actividades transnacionales de I+D y garantizar la sinergia con otros programas
complementarios dentro de Horizonte 2020.

3.           Objetivos

El objetivo general de la iniciativa es estimular el crecimiento económico y la creación de empleo
impulsando la competitividad de las PYME que realizan actividades de
investigación mediante la colaboración transnacional en I+D.

Para alcanzar este objetivo general se
han establecido dos objetivos específicos.

·
Promover la investigación transnacional de las
PYME que realizan actividades de investigación en cualquier ámbito, de cara a
la introducción en el mercado de productos, procesos o servicios nuevos o
mejorados por las PYME participantes.

·
Contribuir a la realización del EEI y aumentar
la accesibilidad, eficiencia y eficacia de la financiación pública para las
PYME que realizan actividades de investigación en Europa, mediante la
coordinación, armonización y sincronización de los mecanismos nacionales de
financiación.

Para alcanzar dichos objetivos
específicos se han identificado cinco objetivos operativos (no mencionados
aquí).

A continuación se expone un resumen de
los problemas, el objetivo general, los objetivos específicos y los objetivos
operativos de Eurostars-2.

4.           Opciones
de actuación

Se ha procedido a estudiar en detalle las
siguientes tres opciones:

Opción 1 — La opción actual, es decir, continuar
con el actual programa conjunto Eurostars durante el próximo programa de
programación (2014-20) en su actual formato, modalidades de aplicación y
presupuesto general.

Opción 2 — La opción cero, es decir, la no participación de la UE en
Eurostars 2.

Opción 3 — La opción de la
asociación reforzada.

La opción 3 significa que el actual
programa conjunto Eurostars continuaría durante el próximo período de
programación como iniciativa en virtud del artículo 185 en un formato mejorado,
basado en la plena aplicación de las recomendaciones formuladas en la
evaluación intermedia, una mayor integración y un alcance más amplio.

Tras la recomendación encarecida de los
servicios de la Comisión, los Estados miembros de Eureka han comenzado a
aportar mejoras con el fin de reducir el tiempo necesario para suscribir
contratos, adaptar mejor sus normas y procesos, simplificar su administración y
mejorar la sincronización y la integración. A fin de ampliar el programa y
apoyar a más PYME intensamente dedicadas a la investigación y con potencial de
crecimiento, los Estados miembros prevén incrementar sustancialmente la
dotación del programa. En consecuencia, y con objeto de incentivar y respaldar
dichas mejoras, la UE debe también incrementar su contribución financiera.

5.           Análisis
del impacto

5.1.        Impacto sobre la carga administrativa y el potencial
de simplificación

En principio, las tres opciones ofrecen
posibilidades de simplificación. Sin embargo, la coordinación, armonización y
modificación de los procedimientos administrativos implica un coste inicial. Es
preciso que los programas nacionales analicen sus sistemas y efectúen los
cambios necesarios. Se han de modificar las actuales normas, reglamentos y
directrices. Los beneficios para las PYME son inmediatamente visibles, pero el
beneficio para las administraciones solo se aprecia progresivamente a lo largo
del tiempo. La probabilidad y la intensidad de los cambios aumentan a la par
que los incentivos percibidos. En este sentido, se puede presumir que la
disminución de la carga administrativa y el potencial de simplificación en
beneficio de las PYME es mayor en la opción actual que en la opción cero, y aún
mayor en la opción de asociación reforzada.

5.2.        Masa
crítica

Aunque la opción actual tendría el mismo
impacto en cuanto a masa crítica, su alcance y volumen actuales son
insuficientes. Los Estados miembros de Eureka ya ha comenzado a aumentar su
contribución financiera dentro del actual programa, pero faltan incentivos para
programas que incrementen aún más la eficiencia y eficacia, debido a que la
Comisión no puede igualar dichos fondos adicionales.

Es menos probable que la opción cero
permita conseguir masa crítica, pero, lo que es más importante, la UE no podría
contribuir suficientemente a mejorar la eficiencia y la eficacia, como se ha expuesto
más arriba.

La asociación reforzada contribuiría en mucha
mayor medida que la opción actual a lograr la masa crítica necesaria para que
el programa ejerza los efectos perseguidos. Asimismo, haría más por incentivar
cuotas de éxito para los beneficiarios potenciales.

5.3.        Efecto palanca

5.3.1.     Opción actual

Si los países participantes en Eureka
destinaran el mismo presupuesto anual en el período 2014-2020 que en el período
2008-2013, se reunirían alrededor de 300 millones EUR de los fondos nacionales,
lo que significaría una financiación pública total de 400 millones EUR para el
septenio de 2014-2020. La contribución de la UE rondaría el 25 % de la
totalidad de los fondos públicos, igual que en el presupuesto original de
Eurostars 1.

Si se adoptara la opción actual, se
comercializarían en torno a 1 560 productos, procesos o servicios nuevos o
mejorados (tres años después de concluir cada proyecto). Se trata de un cálculo
aproximado y no existe un vínculo directo entre el nivel de financiación y los
resultados o el impacto de un proyecto.

5.3.2.     Opción
cero

El impacto de las inversiones totales en
I+D sería menor que en la opción actual. En consecuencia, el impacto potencial
sobre el crecimiento económico, el empleo y la competitividad sería discreto, o
incluso nulo.

5.3.3.     Opción de la asociación
reforzada

A mediados de enero de 2013, los Estados
miembros de Eureka calcularon en 861 millones sus previsiones presupuestarias
para el período de 2014-2020. Si la Comisión mantiene su actual contribución
del 25 % de la financiación pública global, la UE aportaría 287 millones EUR[2], lo que
significaría una financiación pública total para Eurostars 2 de 1 147
millones EUR en 2014-2020.

Se espera que la financiación pública
total dedicada a los proyectos de Eurostars movilice unos 1 400 millones EUR
de financiación privada. En tal caso, la financiación total (pública y privada)
superaría los 2 500 millones EUR.

Los efectos de la opción de la asociación
reforzada, en comparación con la opción actual, serían mayores desde un doble
punto de vista:

·
mayor inversión en I+D y aumento del número de
puestos de trabajo creados y del crecimiento de las PYME participantes;

·
puesta en común de los fondos de los países
participantes en Eurostars, integración científica, financiera y
administrativa, y sincronización de la financiación nacional y, por tanto, de
su contribución al EEI.

A efectos indicativos, si se obtiene la
misma relación entre financiación e impacto que se está experimentando
actualmente en Eurostars 1, se podría esperar que el volumen de negocios de las
PYME participantes aumentara en alrededor de 12 000 millones EUR y se
creasen unos 30 000 puestos de trabajo (10 millones EUR de volumen de
negocios añadido y 25 nuevos empleos por cada millón de euros de financiación
pública a los tres años de concluir cada proyecto). Tanto en el volumen de
negocios como en el empleo, esto significa casi triplicar los efectos de la
opción actual. Además, se comercializarían en torno a 4 500 productos,
procesos o servicios nuevos o mejorados (tres años después de concluir cada
proyecto).

5.4.        Impacto sobre la innovación

Las tres
opciones tienen efectos sobre la innovación. Un programa de mayor implicación
como el descrito en la opción 3 daría lugar a más innovaciones y tendría un mayor
impacto económico, sobre todo en cuanto a la competitividad de las PYME
europeas.

5.5.        Repercusiones económicas

La opción 3 reportaría sustanciales
beneficios para la economía europea, como el fortalecimiento de la industria
europea en el mercado mundial, la creación de empleo y la contribución al
aumento del PIB europeo. En particular, las tecnologías desarrolladas en el
marco del programa Eurostars ayudarían a la industria europea a mantener su
competitividad.

5.6.        Impacto social

Los efectos sociales se refieren
básicamente al empleo y al mercado laboral, en concreto a la creación de empleo
cualificado y a conseguir una administración pública más eficiente, sobre todo
reduciendo la carga administrativa para las PYME. Además, los conocimientos y
las soluciones innovadoras que se obtienen con los proyectos de Eurostars están
ayudando claramente a mejorar el bienestar socioeconómico. Una vez más, la
opción 3 es la que mayor impacto puede tener.

6.           Comparación
de las opciones

6.1.        Comparación de las opciones

Opción Criterios || Opción actual (Opción 1) Hipótesis de referencia || Opción cero (Opción 2) || Asociación reforzada (Opción 3)

Eficacia || || ||

Masa crítica || = || -/= || +

Efectos en las PYME || = || -/= || +

Efecto palanca || = || -/= || +

Impacto sobre la innovación || = || -/= || +

Repercusiones económicas || = || -/= || +

Impacto social || = || =/- || +

Menor carga administrativa para las PYME || = || -/= || +

Buenas prácticas y aprendizaje mutuo de los programas nacionales || = || =/- || +

- || = || +

Peor que la referencia || Igual que la referencia || Mejor que la referencia

6.2.        Opción preferida

Partiendo de esta evaluación, la
asociación reforzada es la opción que ofrece los mejores medios para conseguir
los objetivos fijados. Además, generaría sinergias muy positivas con otros
programas relativos a las PYME dentro de Horizonte 2020 y podría aprovechar los
logros y la experiencia obtenidos en Eurostars 1.

La opción 3 lograría un mayor nivel de
integración y armonización de los programas nacionales, con un claro beneficio
añadido al reducir la carga administrativa para las PYME gracias al intercambio
de buenas prácticas y al aprendizaje mutuo. Estos serían aspectos
explícitamente contemplados por el programa.

Ayudaría a solventar las deficiencias del
mercado que afectan a las PYME cuando buscan innovar y acceder a nuevos mercados
o desarrollarlos.

Acercaría la investigación precompetitiva
al mercado acelerando la comercialización de nuevas tecnologías. Además, la
actual situación económica y financiera hace que invertir en tecnología sea más
necesario que nunca para el crecimiento y la competitividad.

Esta ha sido la opción preferida según
los resultados de las consultas a las partes interesadas.

La previsión actual es que los Estados
miembros de Eureka aporten a Eurostars 2 861 millones EUR. No sorprende
que la fuerza motriz que impulsa este compromiso, especialmente en los actuales
tiempos de escasez de fondos públicos y de recortes en el gasto en I+D de
varios Estados miembros, proceda de la expectativa de una intervención
igualmente ambiciosa por parte de la UE.

7.           Seguimiento
y evaluación

El seguimiento del impacto de Eurostars como programa debe
llevarse a cabo mediante la evaluación del incremento del volumen de negocios
total de las organizaciones participantes tres años después de la conclusión
del programa. Otros indicadores de resultados se refieren a la creación de
empleo, la comercialización de nuevos productos, procesos y servicios y la
generación de conocimientos. Estos indicadores deben registrarse
sistemáticamente desde el principio, puesto que se centran principalmente en el
impacto posterior al final de los proyectos (normalmente, tres años después).

Tres años después del inicio del
programa, se llevará a cabo una evaluación intermedia de Eurostars-2 que
correrá a cargo de expertos independientes. Esta analizará los criterios
mencionados en la propuesta de Horizonte 2020 para evaluar posibles iniciativas
en virtud del artículo 185. La Comisión deberá remitir las conclusiones de la
evaluación, junto con sus observaciones, al Parlamento Europeo y al Consejo.

Al final de la participación de la UE en
el programa se llevará a cabo una evaluación ex post independiente, a
más tardar en 2023, en la que se analizarán los resultados, la calidad y el
impacto del programa Eurostars y de sus proyectos.

[1]               Eureka es una
red intergubernamental europea creada por una Conferencia de Ministros de 17
países y miembros de la Comisión de las Comunidades Europeas en 1985
con el fin de fomentar la colaboración en la investigación industrial.
Actualmente cuenta
con 40 países miembros y respalda también proyectos individuales, agrupaciones
y organizaciones paraguas al margen de Eurostars.

[2]               Dado que el presupuesto final de
los países de Eurostars aún no es definitivo, la contribución de la UE se
indica en referencia a la información facilitada por los países de Eurostars en
enero de 2013.

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