Source: EURLEX
Language: es
Format: md

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 10 de marzo de 2011 ([1](#Footnote1))

**Asunto C‑71/10**

**Office of Communications**

**contra**

**The Information Commissioner**

(Petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court of the United Kingdom)

«Directiva 2003/4/CE – Acceso a la información en materia de medio ambiente – Excepciones – Interés público atendido por la divulgación – Interés atendido por la denegación – Ponderación – Acumulación de intereses»

  
  
  
  

I.      **Introducción**

1.        El Tribunal Supremo del Reino Unido, la Supreme Court, presenta al Tribunal de Justicia una cuestión aparentemente académica
cuyos efectos, sin embargo, no son claramente previsibles.

2.        Según la Directiva 2003/4/CE, ([2](#Footnote2)) relativa al acceso del público a la información medioambiental, los particulares tienen un derecho de acceso a la información
medioambiental. Este derecho puede restringirse si la divulgación afecta negativamente a determinados intereses dignos de
protección. Las excepciones, sin embargo, no pueden aplicarse si en el caso concreto el interés público en la divulgación
prevalece sobre el interés atendido por la denegación.

3.        Los órganos jurisdiccionales del Reino Unido discrepan sobre cómo debe realizarse dicha ponderación cuando, simultáneamente,
se ven afectados varios intereses dignos de protección. ¿Debe examinarse cada excepción por separado, considerando si prevalece
el interés que protege o el interés público en la divulgación (ésta es la opinión de los primeros tribunales inferiores y
la opinión minoritaria de la Supreme Court remitente)? ¿O pueden acumularse los intereses atendidos por diferentes excepciones
para ponderarse junto con el interés público en la divulgación (como piensa el tercer tribunal inferior y opina la mayoría
de la Supreme Court)?

4.        Por tanto, se trata de determinar si al tomar una decisión sobre la divulgación de información medioambiental pueden acumularse
intereses individuales afectados negativamente y que, por separado, no prevalecerían sobre el interés público en la divulgación,
con el fin de justificar, en su caso, conjuntamente la confidencialidad de la información.

5.        Estas cuestiones dan al Tribunal de Justicia la ocasión de analizar por primera vez en profundidad la ponderación entre tales
intereses en la confidencialidad y el interés público en la divulgación de información.

II.    **Marco jurídico**

A.      *Derecho internacional*

6.        Mediante el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a
la justicia en materia de medio ambiente ([3](#Footnote3)) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus») firmado por la Comunidad el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca), ([4](#Footnote4)) la Unión se comprometió en el plano internacional a garantizar el acceso a la información medioambiental.

7.        Posibles restricciones al derecho de acceso se derivan, en particular, del artículo 4, apartado 4, del Convenio:

«Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera
tener efectos desfavorables sobre:

[…]

b)      las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública;

[…]

e)      los derechos de propiedad intelectual;

[…]

Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que
la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación
con las emisiones al medio ambiente.»

B.      *Derecho de la Unión*

8.        La Directiva 2003/4 transpone el Convenio de Aarhus en el Derecho de la Unión y, a este fin, establece en el artículo 3, apartado
1, el derecho de acceso a la información medioambiental.

9.        Las excepciones se regulan en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4:

«Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede
afectar negativamente a:

[…]

b)      las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública;

[…]

e)      los derechos de propiedad intelectual;

[...]

Los motivos de denegación mencionados en los apartados 1 y 2 deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta
para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. En cada caso concreto, el interés público atendido
por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Los Estados miembros no
podrán, en virtud del apartado 2, letras a), d), f), g) y h), disponer la denegación de una solicitud relativa a información
sobre emisiones en el medio ambiente.»

10.      El decimosexto considerando dice:

«El derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que debe permitirse
que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos.
Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva, de tal modo que el interés público atendido por la divulgación
de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Las razones de la denegación
deben comunicarse al solicitante en el plazo establecido en la presente Directiva.»

C.      *Derecho nacional*

11.      En el ordenamiento nacional, las excepciones relevantes son las que establecen, en términos prácticamente idénticos, las Environmental
Information Regulations 2004 ([5](#Footnote5)) (Reglamento de información medioambiental de 2004).

III. **Antecedentes de hecho y petición de decisión prejudicial**

12.      La información solicitada se refiere a la ubicación exacta de las estaciones base de telefonía móvil en el Reino Unido.

13.      La ubicación aproximada de todas las estaciones base en cada sector puede obtenerse en la página web Sitefinder ([6](#Footnote6)) que gestiona desde finales de 2003 la Office of Communications (en lo sucesivo, «Ofcom»). La página web se elabora con información
de las bases de datos de los operadores de redes de telefonía móvil facilitada voluntariamente por éstos. En dicha página
web, los particulares pueden introducir un código postal, localidad o nombre de calle para buscar en un sector la información
relativa a las estaciones base ubicadas en él. No obstante, dicha página web no indica ni la ubicación exacta con precisión
métrica ni información sobre si la estación ha sido instalada en la vía pública o está oculta dentro o encima de una construcción
o edificio.

14.      Un responsable de información del Health Protection Scotland, dependiente del National Health Service, solicitó a Ofcom las
coordenadas cartográficas de cada estación base, según parece, con fines epidemiológicos. Ofcom se negó a facilitar los datos
solicitados y tras un nuevo examen denegó nuevamente la información en fase de reclamación. Posteriormente, el solicitante
se dirigió al recurrente, el Information Commissioner, y éste ordenó la divulgación de la información. En el recurso interpuesto
contra dicha resolución por Ofcom, el Information Tribunal confirmó en primera instancia la resolución que ordenaba la divulgación.

15.      El Information Tribunal constató que la divulgación de información podría afectar negativamente a la seguridad pública y a
la protección de la propiedad intelectual. La información podría facilitar las intrusiones en las estaciones base. Asimismo,
consideró que las empresas de telecomunicaciones son titulares de derechos de autor y derechos sobre las bases de datos en
lo que respecta a la información. No obstante, el interés público en la divulgación tiene mayor peso, sobre todo considerando
que la información deseada podría utilizarse para estudios epidemiológicos de los efectos de la telefonía móvil. Al efectuar
la ponderación, el Information Tribunal comprobó la aplicación de ambas excepciones por separado y rechazó una ponderación
conjunta con el interés público en la divulgación.

16.      En el recurso interpuesto por Ofcom ante la Administrative Court, ésta siguió el mismo criterio que el Information Tribunal
en cuanto al último aspecto. Sin embargo, tras el recurso interpuesto ante la Court of Appeal, ésta llegó a la conclusión
contraria.

17.      El recurso interpuesto por el Information Commissioner ante la Supreme Court concierne únicamente a la cuestión de si los
efectos adversos de ambas excepciones han de ponderarse de forma conjunta o separada con el interés público atendido por la
divulgación. En esta fase, la Supreme Court se inclina en favor del criterio mantenido por la Court of Appeal por una mayoría
de tres a dos. Por tanto, ha planteado al Tribunal de Justicia la cuestión siguiente:

Conforme a la Directiva 2003/4, cuando una autoridad pública posee información medioambiental cuya divulgación tendría efectos
negativos sobre diferentes intereses atendidos por varias excepciones [en el presente caso, el interés en la seguridad pública
atendido por el artículo 4, apartado 2, letra b), y el interés en los derechos de propiedad intelectual atendido por el artículo
4, apartado 2, letra e)], pero, dicho efecto negativo, considerando cada excepción por separado, no sería de importancia suficiente
para prevalecer sobre el interés público en la divulgación, ¿exige además la Directiva una apreciación global de los diferentes
intereses atendidos por ambas excepciones y su ponderación conjunta con el interés público en la divulgación?

18.      El Information Commissioner, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, así como la Comisión
Europea presentaron observaciones escritas e informaron en la vista de 27 de enero de 2011.

IV.    **Apreciación**

19.      El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/4 dispone que las autoridades públicas están obligadas a poner la información
medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre a disposición de cualquier solicitante, a petición
de éste, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés determinado.

20.      La Directiva 90/313/CEE, Primera Directiva en materia de información medioambiental, ([7](#Footnote7)) ya introdujo este derecho en 1990. El Convenio de Aarhus ha seguido desarrollando este derecho, que se transpuso mediante
la Directiva 2003/4 actualmente en vigor.

21.      Entre tanto, el Tratado de Ámsterdam ha expresado en el artículo 1 UE, párrafo segundo, su voluntad de crear una Unión cada
vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a
los ciudadanos que sea posible. Para ello, el artículo 15 TFUE (anteriormente artículo 255 CE) obliga a las instituciones
a actuar con el mayor respeto posible del principio de apertura, que constituye –junto con el artículo 42 de la Carta de los
Derechos Fundamentales– la base del derecho de acceso a los documentos. Este derecho se concreta a través del Reglamento (CE)
nº 1049/2001, ([8](#Footnote8)) que, conforme al artículo 3 y siguientes del Reglamento (CE) nº 1367/2006, ([9](#Footnote9)) también regula la aplicación, a las instituciones y organismos comunitarios, del derecho a recibir información medioambiental.

22.      Ahora bien, el derecho a la información medioambiental no es ilimitado. En virtud del artículo 4 de la Directiva 2003/4, la
información podrá denegarse si su revelación puede afectar negativamente a intereses expresamente enunciados en dicha disposición.
No obstante, el interés atendido por la denegación de una solicitud deberá ponderarse con el interés atendido por la divulgación
de la información.

23.      La petición de decisión prejudicial tiene por objeto dicha ponderación de intereses. La Supreme Court desea saber si dicha
ponderación debe realizarse en dos fases:

*–*      *en primer lugar,* comprobando con respecto a cada excepción si existe un interés público en la divulgación que prevalece sobre los efectos desfavorables
de la divulgación de información y,

*–*      *a continuación,* considerando en conjunto los intereses individuales afectados negativamente y ponderándolos con el interés público en la
divulgación.

24.      A primera vista sorprende el procedimiento propuesto en la petición de decisión prejudicial, pues da lugar a una doble ponderación.
No obstante, las frases segunda y tercera del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 apuntan en esta dirección,
ya que ambas frases hacen referencia *en dos ocasiones* al interés público en la divulgación de la información.

25.      Según la *segunda frase,* los motivos de denegación mencionados en el artículo 4, apartados 1 y 2, deben interpretarse de manera restrictiva teniendo
en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. Asimismo, conforme a la *tercera frase,* en cada caso concreto, el interés público atendido por la divulgación debe ponderarse con el interés atendido por la denegación
de la divulgación. En consecuencia, la respuesta a la petición prejudicial depende de la interpretación de estas dos frases.

A.      *Sobre la segunda frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4*

26.      La consideración del interés público según la segunda frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 exige de
hecho una *primera ponderación,* ya que, en virtud de la segunda frase del decimosexto considerando, al interpretar los motivos de denegación de la divulgación,
el interés público atendido por la divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación
de la divulgación.

27.      La primera ponderación se refiere exclusivamente a la excepción afectada en cada caso, y debe realizarse en el marco de la
interpretación de los motivos de denegación.

28.      En este caso, la ponderación afecta en concreto a la cuestión de qué se considera que afecta negativamente al interés protegido,
ya que si determinados efectos de la divulgación de información han de considerarse negativos, deberá decidirse a la luz del
interés público en la divulgación. ([10](#Footnote10))

29.      Pero también puede incluirse dentro de esta primera ponderación si, excepcionalmente, el interés público atendido por la divulgación
de información tiene mayor peso que los efectos negativos en el interés especial protegido.

30.      Por lo tanto, la ponderación que solamente defienden el Information Commissioner, Suecia, el Information Tribunal, la Administrative
Court, así como la opinión minoritaria de la Supreme Court se infiere de la segunda frase del apartado 2 del artículo 4 de
la Directiva 2003/4.

B.      *Sobre la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4*

31.      Queda por examinar, en esta interpretación del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4, qué función le corresponde
a la tercera frase.

1.      ¿Debe considerarse que la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 es una aclaración de la segunda
frase?

32.      En principio, cabría considerar que la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 es una aclaración
del contenido de la segunda frase. Al igual que en la segunda frase del decimosexto considerando, se precisa que la valoración
debe realizarse en forma de ponderación. Además, se subraya que la ponderación debe efectuarse en cada caso concreto, de forma
que los Estados miembros no puedan realizarla anticipadamente en el contexto de la transposición legislativa. ([11](#Footnote11))

33.      La génesis de la tercera frase del apartado 2, del artículo 4, de la Directiva 2003/4 apunta a que se trata de una aclaración
de esa índole. Esta disposición se introdujo poco antes de la aprobación de la Directiva en el comité de conciliación. Los
motivos exactos no están documentados. No obstante, en ese punto el Consejo había rechazado previamente la obligación de efectuar
una ponderación, ya que en el Convenio de Aarhus únicamente se prevé que se tome en consideración el interés público en la
divulgación. ([12](#Footnote12)) Por contra, la Comisión y el Parlamento propusieron distintas formulaciones para aclarar que debía concederse el acceso si
prevalecía el interés público en la divulgación. En consecuencia, la tercera frase podría considerarse un intento de tomar
en consideración dicho objetivo.

34.      Una aclaración de este tipo, no obstante, sería innecesaria en parte y, por lo demás, un error.

35.      Ya en la segunda frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 se habla de cada caso concreto, de forma que la
repetición en la tercera frase no sería necesaria.

36.      Y habría resultado considerablemente más claro sustituir la segunda frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4
por una formulación como la segunda frase del decimosexto considerando ([13](#Footnote13)) o bien seguir la versión propuesta por la Comisión ([14](#Footnote14)) y aprobada por el Parlamento en la primera lectura ([15](#Footnote15)) de la segunda frase del apartado 2 del artículo 4 ([16](#Footnote16)) para definir como ponderación la toma en consideración prevista.

37.      Por tanto, no resulta convincente interpretar la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 como disposición
meramente aclaratoria.

2.      ¿Debe entenderse la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 como ponderación de intereses acumulados?

38.      Para ello es necesario examinar si la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 tiene una función
propia, independiente de la segunda frase y de la ponderación allí prevista. Dicha función podría consistir en la ponderación
con los intereses acumulados favorables a la no divulgación que se menciona en la petición de decisión prejudicial.

Sobre el tenor de la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4

39.      A diferencia de la opinión que mantienen Suecia y el Information Commissioner, el uso del término «interés» en singular no
se opone a la acumulación de varios intereses. En principio, la mayoría de las versiones lingüísticas ([17](#Footnote17)) únicamente comparan el interés público en la divulgación con el interés atendido por la denegación de la divulgación, es
decir, el término interés se utiliza en singular. Sin embargo, «el interés» en uno u otro puede, según su significado literal
natural, abarcar los distintos intereses (parciales) favorables a un resultado u otro.

40.      Tampoco se opone a la acumulación el que se subraye que la ponderación debe realizarse para cada caso concreto. Como bien
alega el Reino Unido, es obvio que el término caso concreto se refiere a la decisión que deberá adoptarse sobre la divulgación
de información. ([18](#Footnote18))

41.      Tampoco se opone a la acumulación el hecho de que los intereses dignos de protección estén clasificados en distintas excepciones.
Tal y como ha expuesto el Reino Unido de forma convincente, no siempre es fácil delimitar estas excepciones. Es más, claramente
los intereses protegidos se solapan parcialmente. Esto es especialmente obvio en los intereses protegidos en las letras d)
a g) del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4: confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, propiedad
intelectual, datos personales y los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información.

42.      Tampoco puede prosperar la postura de Suecia cuando afirma que la ponderación según la Directiva 2003/4 debe realizarse del
mismo modo que conforme al Reglamento nº 1049/2001.

43.      Por un lado, se ignora cómo debería responderse a la presente pregunta conforme al Reglamento nº 1049/2001, pues el Tribunal
de Justicia aún no ha examinado si en la ponderación conforme al Reglamento es posible o resulta preceptivo realizar una acumulación
de intereses. ([19](#Footnote19))

44.      Por otro, el texto del Reglamento se diferencia claramente de la Directiva 2003/4 en cuanto a la ponderación. En virtud del
artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento ([20](#Footnote20)) estará permitida la denegación del acceso a documentos si se perjudica a intereses protegidos, «salvo que su divulgación
revista un interés público superior.» Este principio de ponderación está formulado de una forma más restrictiva que la tercera
frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4.

Sobre la limitación de las posibles excepciones

45.      No obstante, Suecia subraya acertadamente que la acumulación de intereses no puede utilizarse para fundamentar *excepciones adicionales* al derecho a la información.

46.      Según la primera frase del decimosexto considerando de la Directiva 2003/4, la divulgación de información medioambiental sólo
podrá denegarse *en casos concretos claramente definidos*. Estos supuestos se contemplan expresamente en el artículo 4, apartados 1 y 2, primera frase. Según su tenor las excepciones
no se enumeran a título de ejemplo, sino con carácter taxativo. ([21](#Footnote21)) De este modo se confirma la exigencia de realizar una interpretación restrictiva de la segunda frase del apartado 2 del artículo 4.

47.      Además, las excepciones adicionales contravendrían el Convenio de Aarhus que en su artículo 4, apartados 3 y 4, sólo contempla
expresamente determinadas excepciones. ([22](#Footnote22)) Este convenio, al igual que todos los acuerdos internacionales celebrados por la Unión, prevalece sobre las disposiciones
de Derecho derivado de la Unión. ([23](#Footnote23)) Debido a esta primacía, las disposiciones del Derecho derivado de la Unión deben interpretarse, en la medida de lo posible,
de conformidad con las obligaciones de la Unión derivadas del Derecho internacional, ([24](#Footnote24)) aplicándose este criterio también al ámbito de la información medioambiental. ([25](#Footnote25))

48.      Por tanto, la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 no puede crear excepciones adicionales que
no estén previstas expresamente en el artículo 4, apartado 1 y apartado 2, primera frase.

49.      En consecuencia, está claro que al efectuar una ponderación conforme a la tercera frase del apartado 2 del artículo 4 de la
Directiva 2003/4 habría que descartar la inclusión de intereses, en principio, contrarios a la divulgación, aunque no la de
aquellos que en el artículo 4 se reconocen como fundamento de excepciones al derecho de acceso a la información medioambiental,
p. ej. Los gastos de tramitación de las solicitudes de información.

50.      Asimismo, la Comisión subraya acertadamente que el grupo de intereses dignos de protección se restringe aún más cuando se
ha de decidir sobre la divulgación de *información sobre emisiones.* En virtud de la cuarta frase del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 2003/4 –la denominada cláusula sobre emisiones
en el medio ambiente– la mayoría de los intereses citados en el artículo 4, apartado 2, no pueden justificar una denegación
del acceso a la información. En consecuencia, se excluyen, por ejemplo, la protección de la confidencialidad de los procedimientos
de las autoridades públicas [artículo 4, apartado 2, letra a)] o la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial
[artículo 4, apartado 2, letra d)]. Así pues, estos intereses tampoco podrán tenerse en cuenta en una ponderación de la información
sobre emisiones.

51.      También habría que excluir la consideración de los intereses reconocidos que ciertamente se ven afectados, pero en los que
no puede constatarse que la divulgación de la información pueda producir efectos negativos en el contexto de la primera ponderación
según el artículo 4, apartado 2, segunda frase, de la Directiva 2003/4. Los intereses que no se ven afectados desfavorablemente
no pueden tener ningún peso en una ponderación. Si, en consecuencia, se constataran efectos sobre dichos intereses, éstos
deberían ser de carácter negativo para poder ser tenidos en cuenta en la ponderación.

52.      No obstante, la cuestión fundamental es si pueden crearse excepciones adicionales al acumular en la ponderación intereses
en la confidencialidad reconocidos por la Directiva y que se ven afectados negativamente.

53.      La acumulación, sin lugar a dudas, produce una *limitación adicional* en el acceso a la información medioambiental cuando varios intereses en conjunto justifican la denegación de la divulgación,
a pesar de que si se consideraran por separado no prevalecerían sobre el interés público en la divulgación. Ahora bien, seguiría
tratándose de una limitación del acceso basada en los intereses reconocidos.

54.      Al igual que el Reino Unido, considero que esta restricción adicional constituye una aplicación acertada del principio de
proporcionalidad.

55.      El principio de proporcionalidad forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión que ésta debe respetar. ([26](#Footnote26)) En consecuencia, los actos de las instituciones no pueden rebasar los límites de lo que resulta apropiado y necesario para
el logro de los objetivos legítimamente perseguidos con la norma en cuestión. Para ello, cuando pueda elegirse entre varias
medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos gravosa, y, en particular, las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas
con respecto a los objetivos perseguidos. ([27](#Footnote27))

56.      No obstante, si en conjunto los intereses reconocidos que se oponen claramente a la divulgación prevalecen sobre el interés
público en la divulgación, los perjuicios ocasionados por la divulgación de la información medioambiental serían desproporcionados
con respecto a los objetivos perseguidos.

57.      Suecia y el Informationen Commissioner invocan en concreto la exigencia de interpretación estricta, aunque este principio
tampoco exige una divulgación de información medioambiental que produzca perjuicios desproporcionados. Es más, dicho principio
debería aplicarse a la interpretación de las excepciones, el equilibrio de intereses y a la propia ponderación. En particular,
no deben compensarse mecánicamente dos perjuicios con una ventaja, sino que, antes de realizar la ponderación, debe darse
a los intereses afectados una importancia acorde con su relevancia.

58.      Aunque el Information Commissioner teme que la ponderación de intereses acumulados sea difícil de poner en práctica, dichas
dificultades radican menos en la acumulación que en la naturaleza de la ponderación entre los intereses en la divulgación
y los intereses en la no divulgación de la información. En la mayoría de los casos los intereses resultan difíciles de comparar
y, en consecuencia, su ponderación también es complicada. Ahora bien, la ponderación resultará más sencilla si al efectuarla
el principio de interpretación estricta de las excepciones se aplica optando por la transparencia en caso de duda.

59.      Por lo demás, una ponderación basada en excepciones individuales puede exigir la acumulación –como alega acertadamente el
Reino Unido– en favor del interés público en la divulgación. ([28](#Footnote28)) En el primer considerando de la Directiva 2003/4 se citan tres intereses parciales: en primer lugar, una mayor concienciación
en materia de medio ambiente, en segundo lugar, un libre intercambio de puntos de vista y una más efectiva participación del
público en la toma de decisiones medioambientales y, en tercer lugar, la mejora del medio ambiente.

60.      En consecuencia, procede responder a la petición de decisión prejudicial que cuando una autoridad dispone de información medioambiental
cuya divulgación tendría efectos negativos sobre diferentes intereses atendidos por varias excepciones previstas en el artículo
4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE, pero dicho efecto negativo, considerando cada excepción por separado, no es suficientemente
fuerte para prevalecer sobre el interés público en la divulgación debe realizarse una apreciación global en la que se acumulen
los diferentes intereses atendidos por ambas excepciones y se realice una ponderación conjunta con el interés público en la
divulgación.

C.      *Sobre las excepciones del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2003/4*

61.      Para finalizar, examinaré brevemente un aspecto en el que discrepan la Comisión y el Reino Unido, a saber: si la ponderación
también puede incluir las excepciones atendidas en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2003/4. Esta cuestión no es
objeto de la petición de decisión prejudicial que sólo abarca dos excepciones atendidas en el apartado 2.

62.      No obstante, si el Tribunal de Justicia deseara pronunciarse sobre la inclusión del artículo 4, apartado 1, de la Directiva
2003/4, está claro que la letra a) no permite una ponderación: si la información solicitada no obra en poder de la autoridad
pública, ésta no podrá divulgarla. La aplicación de esta cláusula a solicitudes formuladas de manera excesivamente general
en el sentido de la letra c) está supeditada a la interpretación de esta excepción. Si únicamente comprende solicitudes cuyo
objeto no puede identificarse, tampoco sería posible la ponderación.

63.      Por el contrario, en el caso de solicitudes manifiestamente irrazonables [artículo 4, apartado 1, letra b), de la Directiva
2003/4], material incompleto [letra d)] y comunicaciones internas [letra e)] se protegen intereses que permiten una ponderación
y, por tanto, deberán ser tenidos en cuenta en caso de verse perjudicados. Lo mismo sería válido en el caso de las solicitudes
formuladas de manera excesivamente general [letra c)] si dentro de este concepto también pueden incluirse solicitudes que
por su generalidad ocasionen gastos de tramitación particularmente elevados.

V.      **Conclusión**

64.      En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del siguiente modo:

«En virtud de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del
público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, cuando una autoridad dispone
de información medioambiental cuya divulgación tendría efectos negativos sobre diferentes intereses atendidos por varias excepciones
previstas en el artículo 4, apartado 2, pero dicho efecto negativo, considerando cada excepción por separado, no sería suficientemente
fuerte para prevalecer sobre el interés público en la divulgación, debe realizarse una apreciación global en la que se acumulen
los diferentes intereses atendidos por ambas excepciones y se realice una ponderación en conjunto con el interés público en
la divulgación.»

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[1](#Footref1) – Lengua original: alemán.

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[2](#Footref2) – Título completo: Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del
público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (DO L 41, p. 26).

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[3](#Footref3) – DO 2005, L 124, p. 4.

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[4](#Footref4) – Adoptado mediante Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1).

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[5](#Footref5) – S.I. 2004, No 3391.

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[6](#Footref6) – http://www.sitefinder.ofcom.org.uk/.

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[7](#Footref7) – Directiva del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (DO
L 158, p. 56).

---

[8](#Footref8) – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos
del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).

---

[9](#Footref9) – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones
y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación
del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 264, p. 13).

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[10](#Footref10) – Y así, según mis conclusiones presentadas el 3 de marzo de 2011 en el asunto Suecia/Comisión (C‑506/08 P, aún no publicadas
en la Recopilación, en particular puntos 47 y ss.), el control de los procesos de toma de decisiones por parte del público
no puede considerarse un menoscabo de estos procesos.

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[11](#Footref11) – En este sentido apunta la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Stichting Natuur en Milieu y otros (C‑266/09, Rec. p. I‑0000),
apartado 56.

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[12](#Footref12) – Véase la sección VI, último guión de los puntos 5 y 6, de la Posición común (CE) nº 24/2002, de 28 de enero de 2002, aprobada
por el Consejo, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, con vistas a la adopción de una directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al acceso del público a la
información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313 (DO C 113 E, p. 1).

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[13](#Footref13) – «Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva, de tal modo que el interés público atendido por la
divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación.»

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[14](#Footref14) – Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y el Consejo relativa al acceso del público a la información medioambiental,
COM(2000) 402 final.

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[15](#Footref15) – Documento parlamentario A5-0074/2001 (DO C 343, p. 165).

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[16](#Footref16) – «En cada caso, el interés que la revelación tuviera para el público tenía que ponderarse frente al interés público protegido
por la excepción.». Al añadirse una frase en primera lectura, ésta pasa a ser la tercera frase del apartado 2 del artículo
4 de la propuesta modificada por el Parlamento.

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      Véase también la propuesta modificada, tras la primera lectura de la Comisión, de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo
relativa al acceso del público a la información medioambiental, DO 2001, C 240 E, p. 289 (292): «Los criterios antes mencionados
para justificar una denegación deberán interpretarse en sentido restrictivo [...] En cada uno de los casos mencionados en
la letra c) del apartado 1 y en las letras a) a g) del apartado 2 del artículo 4, deberán ponderarse el interés publico atendido
por la divulgación y el interés atendido si ésta es denegada. Se facilitará el acceso a la información solicitada si el interés
público prevalece sobre este último interés.»

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[17](#Footref17) – En danés («interesser») y estonio («huvidega») el término «interés» se ha empleado en plural; en letón de lo que se habla
es de ventajas: «ieguvumu» y «ieguvumam».

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[18](#Footref18) – La sentencia Stichting Natuur en Milieu y otros (citada en la nota 11, apartados 55 y ss.) también se basa en esta interpretación.

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[19](#Footref19) – La sentencia de 21 de septiembre 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, Rec. p. I‑0000),
apartado 158, dispone que, de hecho, determinadas consideraciones generales no son apropiadas para demostrar que el principio
de transparencia revista una particular urgencia que prevalezca sobre *los motivos* (en plural) para negarse a la divulgación de los documentos cuestionados. No obstante, sigue sin estar claro si dichos motivos
han de considerarse por separado o de forma acumulada.

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[20](#Footref20) – Para las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001 no está prevista ninguna ponderación.

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[21](#Footref21) – En relación con el Reglamento nº 1049/2001, véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P,
Rec. p. I‑11389), apartados 66 y ss., especialmente apartado 76.

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[22](#Footref22) – Por estos motivos, el Gobierno finlandés, al adoptarse la Directiva 2003/4, rechazó el artículo 4, apartado 2, tercera
frase, en una declaración recogida en el acta; véase el Documento del Consejo 14917/02 ADD 1 REV 1, de 13 de diciembre de
2002, p. 1.

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[23](#Footref23) – Sentencias de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania (C‑61/94, Rec. p. I‑3989), apartado 52; de 1 de abril de 2004,
Bellio F.lli (C‑286/02, Rec. p. I‑3465), apartado 33, y de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA (C‑344/04, Rec. p. I‑403), apartado 35.

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[24](#Footref24) – Sentencias Comisión/Alemania (citada en la nota 23), apartado 52; de 14 de julio de 1998, Bettati (C‑341/95, Rec. p. I‑4355),
apartado 20; Bellio F.lli (citada en la nota 23), apartado 33; de 7 de diciembre de 2006, SGAE (C‑306/05, Rec. p. I‑11519),
apartado 35, y de 14 de mayo de 2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, Rec. p. I‑4075),
apartado 38.

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[25](#Footref25) – Véanse mis conclusiones de 23 de septiembre de 2010, Stichting Natuur en Milieu y otros (sentencia citada en la nota 11),
punto 41, y de 14 de octubre de 2010, Ville de Lyon (sentencia de 22 de diciembre de 2010, C‑524/09, Rec. p. I-0000), puntos
64 y ss. La sentencia Ville de Lyon, apartados 35 y ss., no debe entenderse como un alejamiento de la jurisprudencia consolidada.

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[26](#Footref26) – Sentencias de 17 de diciembre de 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Rec. p. 1161), apartados 21 y ss.; de 18 de noviembre
de 1987, Maizena y otros (137/85, Rec. p. 4587), apartado 15, y de 17 de enero de 2008, Viamex Agrar Handel y ZVK (C‑37/06
y C‑58/06, Rec. p. I‑69), apartado 33.

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[27](#Footref27) – Véanse en este sentido las sentencias Köster, Berodt & Co. (citada en la nota 26), apartados 28 y 32; de 11 de julio de
1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Rec. p. 2237), apartado 21; de 12 de julio de 2001, Jippes y otros (C‑189/01, Rec.
p. I‑5689), apartado 81, Viamex Agrar Handel y ZVK (citada en la nota 26), apartado 35, y de 9 de marzo de 2010, ERG y otros
(C‑379/08 y C‑380/08, Rec. p. I‑0000), apartado 86.

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[28](#Footref28) – En relación con el Reglamento nº 1049/2001, véase la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P
y C‑52/05 P, Rec. p. I‑4723), apartados 45 a 47 y 67.

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