Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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| 18.10.2019 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 353/59 |

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La perspectiva industrial sectorial de conciliar las políticas climática y energética»

(Dictamen de iniciativa)

(2019/C 353/10)

Ponente: Aurel Laurențiu PLOSCEANU

Coponente: Enrico GIBELLIERI

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| Decisión del Pleno | 24.1.2019 |
| Fundamento jurídico | Artículo 32, apartado 2, del Reglamento interno  Dictamen de iniciativa |
| Sección competente | Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI) |
| Aprobado en la CCMI | 3.6.2019 |
| Aprobado en el pleno | 17.7.2019 |
| Pleno n.o | 545 |
| Resultado de la votación  (a favor/en contra/abstenciones) | 148/3/3 |

1.   Conclusiones y recomendaciones

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|  | 1.1. | Las industrias europeas con gran intensidad de energía y recursos revisten una importancia estratégica para las cadenas de valor industriales de la UE. Se les pide, en virtud de la política de mitigación del cambio climático de la UE, que lleven a cabo una profunda transformación, y una enorme inversión, para lograr la neutralidad climática antes de 2050. |

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|  | 1.2. | La finalidad del actual régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) es incentivar esta inversión fijando un precio para las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), con requisitos contradictorios: 1) lograr los objetivos climáticos exige precios más elevados, pero 2) la competitividad exterior de las industrias con gran intensidad de energía y recursos les obliga a ajustarse al precio bajo o casi inexistente de los competidores exteriores. |

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|  | 1.3. | Al CESE le preocupa el riesgo de fuga de carbono o de inversiones (el traslado de la producción o las inversiones a lugares donde no se aplique el RCDE) en las industrias con gran intensidad de energía y recursos, así como la consiguiente pérdida de empleo, en el actual contexto de distintos precios para las emisiones de GEI en los mercados mundiales. |

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|  | 1.4. | En un dictamen anterior [(1)](#ntr1-C_2019353ES.01005901-E0001), el CESE abogaba por un régimen mundial de comercio de derechos de emisión, a fin de crear unas condiciones equitativas en la competencia internacional entre las industrias con gran intensidad de energía y recursos. Esta esperanza, sin embargo, no se ha visto cumplida hasta ahora. |

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|  | 1.5. | El CESE considera esencial conciliar las políticas industrial y energética con la climática, con el fin de movilizar las enormes inversiones que requiere la transición hacia un modelo económico de cero emisiones de carbono para las industrias con gran intensidad de energía y recursos, que debería ser una «transición justa», en cuya definición y aplicación participen activamente los interlocutores sociales. |

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|  | 1.6. | Las inversiones de la UE y de los Estados miembros deberían repercutir en la I+D+i y en el despliegue de tecnologías con emisiones de carbono bajas o nulas para las industrias con gran intensidad de energía y recursos, incluida la producción adicional de energía eléctrica que requieren, así como la educación y la formación de su mano de obra. En el próximo marco financiero plurianual 2021-2027 debería incrementarse la financiación prevista a tal efecto en la propuesta de la Comisión para el programa InvestEU y para los demás programas de inversión que vayan a asociarse a él. |

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|  | 1.7. | El CESE tiene previsto contribuir a la reflexión sobre la estrategia industrial a largo plazo que ha preconizado el Consejo Europeo [(2)](#ntr2-C_2019353ES.01005901-E0002), estudiando la viabilidad técnica y jurídica de una de las muchas opciones políticas que actualmente se contemplan en la esfera pública: la implantación de medidas de ajuste en las fronteras para el precio interior de las emisiones de GEI, sobre la base del contenido de emisiones de GEI de los materiales, sustancias químicas y metales básicos incorporados en los productos industriales. Señala que ya llamó la atención sobre la necesidad de examinar y, en su caso, introducir un mecanismo de este tipo en 2014, en su Dictamen de iniciativa «Instrumentos de mercado – Economía hipocarbónica en la UE» [(3)](#ntr3-C_2019353ES.01005901-E0003), pero no obtuvo una respuesta adecuada ni de la Comisión ni del Consejo. |

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|  | 1.8. | El CESE recomienda a la Comisión que profundice en sus reflexiones sobre esta y otras opciones políticas —como la reforma del RCDE, el ajuste en frontera de las emisiones de carbono [(4)](#ntr4-C_2019353ES.01005901-E0004) o un tipo de IVA ajustado a la intensidad del carbono [(5)](#ntr5-C_2019353ES.01005901-E0005)— y que las compare en términos de:  |  |  | | --- | --- | | — | su impacto en la fuga de carbono y de inversiones, en un futuro escenario de precios más elevados y menor disponibilidad de derechos del RCDE en la UE; |  |  |  | | --- | --- | | — | la seguridad jurídica respecto de su conformidad con las normas de la OMC; |  |  |  | | --- | --- | | — | su aceptabilidad por los socios comerciales; |  |  |  | | --- | --- | | — | su viabilidad técnica, en concreto en lo que respecta a la existencia de normas mundialmente aceptadas de contabilidad y cómputo y de bases de datos fiables y reconocidas. | |

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|  | 1.9. | El CESE también recomienda a la Comisión que entable cuanto antes consultas con los principales socios comerciales de la UE para conocer su opinión sobre las opciones que se plantean. |

2.   Observaciones generales

2.1.   
El dilema de la política climática aplicada a las industrias con gran intensidad de energía y recursos

La política climática se enfrenta a una dificultad intrínseca.

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|  | 2.1.1. | Por una parte, la finalidad de dicha política es reducir de manera ambiciosa las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), tanto las resultantes de la combustión de combustibles fósiles como las que proceden de procesos industriales. El objetivo de la UE es alcanzar la neutralidad en carbono para 2050, tal y como recomendaba la Comunicación de la Comisión titulada «Un planeta limpio para todos». Con estas reducciones, el calentamiento global se situaría bastante por debajo de los 2 °C y, es de esperar, por debajo de los 1,5 °C, de un modo que sea compatible con una agricultura capaz de alimentar a la humanidad. En una economía de mercado, fijar un precio para las emisiones de GEI es una herramienta muy eficiente. Así, los agentes económicos pueden invertir de modo rentable en equipos o procesos de ahorro de emisiones (incluida la captura y almacenamiento o uso de carbono) o bien ahorrar dinero reduciendo su consumo de materiales (por ejemplo, utilizando productos que duren más) o cambiando sus adquisiciones de materiales por otros que produzcan menos emisiones de GEI (como los materiales reciclados). Para que este método sea eficaz, el precio de las emisiones de GEI debe ser lo suficientemente elevado y previsible como para activar las inversiones o el cambio de comportamiento. |

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|  | 2.1.2. | Por otra parte, el coste de la energía representa una proporción elevada del coste total correspondiente a las industrias con gran intensidad de energía y recursos: 25 % para el acero, entre un 22 y un 29 % para el aluminio [(6)](#ntr6-C_2019353ES.01005901-E0006) y entre un 25 y un 32 % para el vidrio [(7)](#ntr7-C_2019353ES.01005901-E0007). |

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|  | 2.1.3. | La competitividad exterior de las industrias con gran intensidad de energía y recursos radicadas en la UE correrá peligro si el coste de la energía se eleva por el alto precio asignado a las emisiones de GEI en la UE frente a los precios de otras zonas, y por las inversiones tempranas a gran escala en tecnologías con emisiones bajas o nulas en industrias con gran intensidad de energía y recursos y en las correspondientes capacidades de generación, transporte y almacenamiento de electricidad necesarias para alimentarlas [(8)](#ntr8-C_2019353ES.01005901-E0008), provocando así unos elevados costes de amortización. A pesar de sus esfuerzos en materia de eficiencia energética, acabarán produciendo a precios más elevados que sus competidores exteriores. En estos mercados, con productos muy estandarizados, un precio más elevado conlleva una pérdida de cuota de mercado y de los correspondientes empleos. Si esto sucede, las emisiones de GEI simplemente se transfieren desde los productores de la UE a los de otros lugares —que a menudo son menos eficientes en el uso de la energía— y, en el mejor de los casos, sin efecto alguno en las emisiones mundiales de GEI. Este fenómeno se conoce como «fuga de carbono». En un contexto de competitividad mundial, en el que el precio de las emisiones de GEI es cero, esto se traduce en la necesidad de establecer en el mínimo posible, incluso en cero, el precio del carbono. Este fenómeno se ve agravado por el de la «fuga de inversiones». Incluso con un bajo precio para las emisiones de GEI en la UE, la incertidumbre sobre su evolución ya está lastrando las inversiones en mantenimiento y mejora de las instalaciones de las industrias con gran intensidad de energía y recursos, lo que provoca otra pérdida muy preocupante de competitividad para los productores de la UE. La fuga de inversiones para las industrias con gran intensidad de energía y recursos de la UE aumentaría drásticamente si los precios de las emisiones de GEI fueran altos además de volátiles. |

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|  | 2.1.4. | El régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) constituye el intento actual de la UE por fijar un precio para las emisiones de GEI. En su mayor parte ha resultado ineficaz: el precio de las emisiones de GEI se ha mantenido muy bajo durante años, a pesar de que ha aumentado recientemente, y sigue siendo lo suficientemente volátil como para provocar una fuga de inversiones. Además, es un régimen complejo y lleno de exenciones. Una razón estructural de esta ineficacia y complejidad puede ser que el RCDE no haya podido subsanar la dificultad intrínseca, descrita anteriormente, que suponen los requisitos contradictorios de fijar precios elevados y bajos para las emisiones de GEI. Así las cosas, quizá sea necesario solucionar este dilema y conciliar los objetivos políticos contradictorios de 1) mitigación del cambio climático y 2) competitividad exterior de las industrias con gran intensidad de energía y recursos de la UE, prestando atención al mismo tiempo a todos los demás objetivos políticos, como el comercio libre y justo, en el marco de la estrategia industrial a largo plazo que preconiza el Consejo Europeo. |

2.2.   
Medidas de ajuste en las fronteras como posible solución

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|  | 2.2.1. | La opción preferida por las instituciones de la UE para solucionar este dilema sería que un único régimen de comercio de derechos de emisión fijara un precio para las emisiones de GEI a nivel mundial. Esta esperanza, sin embargo, no se ha visto cumplida. Los recientes acontecimientos geopolíticos encaminados al unilateralismo ofrecen pocas esperanzas de que se pueda llegar a tiempo a un acuerdo mundial de tales características. Las disposiciones establecidas por la Comisión Europea (reciclar los ingresos del RCDE para la industria, apoyar la innovación, derechos de emisión gratuitos, autorización para que los Estados miembros compensen los costes indirectos, etc.) quizá no sean suficientes para proteger contra la fuga de carbono o de inversiones en un escenario de políticas climáticas asimétricas y mayores ambiciones climáticas de la UE. Por ello, varias voces abogan, como posible solución, por la adopción de enfoques alternativos para conciliar los objetivos de la política climática con la competitividad exterior de las industrias con gran intensidad de recursos y energía. Estos enfoques tienen que ver con el concepto de medidas de ajuste en las fronteras, tal y como las define la Organización Mundial del Comercio (OMC). La finalidad del presente dictamen es estudiar la viabilidad técnica y jurídica de tal opción mediante una propuesta concreta. |

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|  | 2.3. | Los principios jurídicos de la OMC establecen que las medidas de ajuste en las fronteras para los impuestos internos sobre el consumo no deberían discriminar a los agentes económicos externos. |

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|  | 2.3.1. | El principio de las medidas de ajuste en las fronteras es el siguiente: cuando en una jurisdicción se establece un impuesto interno sobre el consumo, se corre el riesgo de que los productores locales (sometidos a dicho impuesto) sufran una desventaja competitiva frente a sus competidores exteriores (no sometidos al impuesto), tanto en el mercado interior (donde la competencia se establece entre los productores locales y los importadores), como en los mercados de exportación. Las autoridades de esta jurisdicción pueden restablecer la equidad de la competencia 1) gravando los bienes importados y 2) reembolsando el impuesto sobre los bienes exportados. |

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|  | 2.3.2. | Desde 1970 [(9)](#ntr9-C_2019353ES.01005901-E0009), año en que se revisaron las medidas de ajuste en las fronteras (Informe del Grupo de Trabajo sobre Ajustes Fiscales en Frontera), y siempre que cumplieran determinadas condiciones, la OMC ha aceptado como legales las medidas de ajuste en las fronteras para los productos sin que se haya planteado ninguna preocupación en relación con el proteccionismo. Estas condiciones establecen que las medidas no deberían ser discriminatorias para los agentes económicos externos (artículo II, apartado 2, letra a), artículo III, apartado 2, y artículo VI, apartado 4, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT [(10)](#ntr10-C_2019353ES.01005901-E0010)), lo que significa, en este caso, que los bienes importados deberían pagar un impuesto que no superara al de los productores locales y que los bienes exportados deberían recibir un reembolso no superior al del impuesto que ya se ha abonado en el mercado local. |

2.4.   
Los mecanismos previstos: un sistema de contabilidad transparente para los exportadores; los importadores solo pagarán por el contenido de emisiones de GEI de los materiales básicos

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|  | 2.4.1. | Los mecanismos previstos para adaptar la idea general de las medidas de ajuste en las fronteras al contexto de las emisiones de GEI son los siguientes:  |  |  | | --- | --- | | — | a fin de determinar el importe que debe reembolsarse a los exportadores, un sistema contable transparente realiza un seguimiento de las emisiones de GEI incluidas en cada artículo industrial, y lo traslada a lo largo de la cadena de valor, como una línea adicional en las facturas; |  |  |  | | --- | --- | | — | los importadores pagan por las emisiones de GEI integradas en los materiales básicos que se utilizan para fabricar los artículos industriales, pero no las emisiones de GEI utilizadas para transformarlos o darles forma, ni las de sus movimientos logísticos. Esto supone una muy buena aproximación, porque más del 90 % de las emisiones de GEI de un artículo industrial están integradas en los materiales básicos, y ello ofrece a las autoridades aduaneras una prueba indiscutible para establecer la base imponible (la naturaleza y el peso de cada material). También proporciona una ligera ventaja a los importadores, a fin de que no puedan alegar que sufren discriminación. |   Estos mecanismos se presentan y exponen con mayor detalle a continuación. |

2.5.   
Reembolsar el precio de las emisiones de GEI incluidas en los bienes exportados es una cuestión de contabilidad

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|  | 2.5.1. | El sistema funcionaría de la siguiente manera. Cuando una industria con gran intensidad de energía y recursos ha tenido que pagar por sus emisiones de GEI (ya sea en forma de derechos del RCDE adquiridos a precio variable por kg de CO2 equivalente en un mercado o en forma de un impuesto sobre el carbono a precio fijo), deberá realizar un seguimiento de dicho pago (y del volumen subyacente de emisiones de GEI) en su sistema contable, y trasladarlo a sus clientes en su facturación (incluida una amortización del contenido de emisiones de GEI de sus equipos). Esta forma de proceder permitiría reutilizar el actual y elaborado sistema de contabilidad de GEI desarrollado en la UE para computar los derechos gratuitos para el RCDE, y que constituye claramente un activo. La experiencia adquirida desde hace más de cincuenta años con respecto al IVA debería demostrar la viabilidad técnica de este régimen de traslado de costes. |

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|  | 2.5.2. | Queda por definir la posición, en la cadena de suministro, en la que debería incluirse en las facturas el pago de este coste. Trasladar el coste al consumidor final tendría las siguientes consecuencias:  |  |  | | --- | --- | | — | acercaría el sistema propuesto al modelo de un impuesto interno sobre el consumo, como el IVA o los impuestos especiales, con respecto al cual la OMC ha avalado explícitamente la legitimidad de las medidas de ajuste en las fronteras, y aumentaría así la seguridad jurídica; |  |  |  | | --- | --- | | — | evitaría penalizar a las empresas intermedias, y |  |  |  | | --- | --- | | — | alentaría a los consumidores a decantarse por opciones más respetuosas con el clima. | |

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|  | 2.5.3. | Cuando una empresa exporte un producto que incluya los gastos por las emisiones de GEI, deberá entonces deducir de su sistema contable el contenido de emisiones de GEI del producto exportado y recibir un reembolso de este contenido por parte del Estado (ya sea mediante la reventa al mercado de los correspondientes derechos del RCDE o recibiendo un reembolso del impuesto sobre el carbono), correspondiente al volumen de emisiones de GEI que contiene el producto. |

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|  | 2.5.4. | En caso de mantenerse la actual asignación gratuita de derechos de emisión del RCDE a los productores de la UE con mejores resultados, esta devolución se haría al coste medio del derecho de emisión del RCDE a escala de la economía de la UE, sobre la base del precio en el mercado al contado y de la proporción de derechos de emisión gratuitos expedidos a los productores de la UE. |

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|  | 2.5.5. | Este sistema contable demuestra que el exportador recibe un reembolso por el coste exacto de todas las emisiones de GEI que se hubieran incluido en el producto a lo largo de la cadena de suministro. El exportador no recibe una ventaja indebida, por lo que el sistema es conforme con los requisitos de la OMC. Esta equidad es más fácil de demostrar caso por caso cuando se fija el precio de las emisiones de GEI (como en un impuesto sobre el carbono). Sin embargo, solamente es válido como media, entre especuladores afortunados y desafortunados de los mercados del RCDE, y entre productores de la UE de alto y bajo rendimiento que reciben distintas asignaciones de derechos de emisión gratuitos, cuando el precio de las emisiones de GEI es variable (como en un mercado sujeto al RCDE). |

2.6.   
La solución para los bienes importados se puede basar en el contenido de emisiones de GEI de los metales, sustancias químicas o materiales básicos incluidos en el producto

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|  | 2.6.1. | El contenido de emisiones de GEI de un producto industrial proviene, básicamente, de sus materiales. El contenido de emisiones de GEI de un producto industrial se puede dividir en tres componentes principales, cada uno correspondiente a las distintas categorías de operaciones que generan valor añadido:   |  |  | | --- | --- | | — | el contenido de emisiones de GEI de los metales, sustancias químicas o materiales básicos que conforman el producto, de manera directa o indirecta (por ejemplo, acero, etileno, benceno, amoniaco, ácido clorhídrico, vidrio, madera, etc.); |  |  |  | | --- | --- | | — | el contenido de emisiones de GEI de las operaciones industriales que dan forma y transforman los metales, sustancias químicas o materiales básicos (por ejemplo, polimerización, moldeado, mecanizado, corte, etc.); |  |  |  | | --- | --- | | — | el contenido de emisiones de GEI de la logística en la fábrica y entre emplazamientos en las distintas fases que generan valor añadido. | |

El contenido de emisiones de GEI de un producto industrial procede en su mayor parte del de los metales, sustancias químicas y materiales básicos incluidos en el producto (especialmente si no son reciclados). El ejemplo de una pieza de acero procesada con maquinaria industrial, donde la energía utilizada en el proceso es de 2,8 kWh [(11)](#ntr11-C_2019353ES.01005901-E0011), mientras que la energía integrada en el material [(12)](#ntr12-C_2019353ES.01005901-E0012) es de 117 kWh —es decir, cuarenta veces más— ilustra la magnitud del peso relativo entre estos componentes. En lo que respecta a los fertilizantes, plásticos, elastómeros, disolventes, lubricantes y fibras textiles, una porción muy importante del contenido de GEI del producto final procede de las sustancias químicas básicas a partir de las que se fabrican, que se pueden deducir de su fórmula. Esto significa que se puede realizar una aproximación del contenido completo de emisiones de GEI de un producto industrial por el contenido de emisiones de GEI de los metales, sustancias químicas y materiales básicos incluidos en el producto [(13)](#ntr13-C_2019353ES.01005901-E0013).

2.6.2.   Cálculo de la solución aplicable a los bienes importados

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|  | 2.6.2.1. | Para que las autoridades aduaneras encargadas de gestionar las medidas de ajuste en las fronteras trabajen eficazmente y con seguridad jurídica, tanto para sí mismas como para las empresas importadoras que actúan de buena fe, es necesario establecer la base imponible y el tipo impositivo con el mínimo margen posible para la interpretación o el litigio. Al tener en cuenta la fijación de precios para las emisiones de GEI, el tipo impositivo es, o bien un requisito para adquirir derechos del RCDE para el volumen de emisiones incluidas en el producto importado, al mismo precio por derecho de emisión del RCDE que en el caso de la restitución a la exportación (si se trata de un sistema basado en el mercado), o bien el tipo del impuesto sobre el carbono (si se trata de un régimen de tipo fijo). |

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|  | 2.6.2.2. | La base imponible se debe poder comprobar analizando el propio producto importado, que constituye la prueba menos controvertida. En el caso en cuestión, la base imponible ideal sería el contenido total de emisiones de GEI del bien importado. Es difícil establecer el contenido total de emisiones de GEI de un producto industrial, dada la complejidad de todas las operaciones que generan valor añadido y que se realizan en dicho producto a lo largo de la cadena de valor, muchas de las cuales no dejan rastro en el propio producto.  La opción que se propone es la de utilizar la aproximación, sencilla pero viable, descrita anteriormente: se realiza una aproximación del contenido total de emisiones de GEI del bien importado por el contenido de emisiones de GEI de los metales, sustancias químicas o materiales básicos incluidos en el producto, limitados a aquellos que representen, por ejemplo, más del 1 % de la masa total. La microelectrónica, que genera grandes emisiones de GEI a pesar de su pequeña masa, también se incluiría en el cálculo.  El contenido total de emisiones de GEI de los materiales presentes en el producto se calcula del siguiente modo: la masa de cada tipo de metal, sustancia química o material básico presente en el producto en una proporción significativa se multiplica por la intensidad de emisiones de GEI de dicho metal, sustancia química o material básico (esto es, las emisiones de GEI integradas en cada kilogramo de dicho metal, sustancia química o material básico).  La intensidad media de emisiones de GEI ya se ha establecido a escala de cada país para la mayoría de los metales, sustancias químicas y materiales básicos. Las cifras están disponibles en distintas bases de datos de acceso público (recogidas, por ejemplo, en el Protocolo de gases de efecto invernadero [(14)](#ntr14-C_2019353ES.01005901-E0014)), sobre la base de metodologías bien desarrolladas de análisis del ciclo de vida (ACV), que incluyen también a China. |

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|  | 2.6.2.3. | Con el fin de impulsar y recompensar una menor intensidad de emisiones de GEI en instalaciones concretas y la divulgación de los datos, se propone el siguiente mecanismo de círculo virtuoso.  |  |  | | --- | --- | | — | Si un productor puede demostrar de manera fiable su intensidad real de emisiones de GEI, entonces dicho valor se aplicará a sus productos al importarlos a la UE. Sin embargo, si no se facilitan estos datos fiables, se utiliza entonces la intensidad media de emisiones de GEI del país de origen, y dicha media se computa en la producción restante y en las emisiones de GEI restantes una vez deducidos aquellos que hayan facilitado datos fiables. |  |  |  | | --- | --- | | — | Por lo tanto, los productores más respetuosos con el clima de un país participarán en primer lugar en el ejercicio contable, para no ser penalizados con la aplicación de su media nacional. Por este motivo, la media nacional, tras extraer del cómputo a estos productores «virtuosos», se deteriora a lo largo del tiempo, lo que sirve como incentivo para que otros productores faciliten datos fiables. | |

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|  | 2.6.2.4. | Además, la UE podría prestar ayuda técnica a empresas en el extranjero para que implanten los sistemas fiables de cómputo de emisiones de GEI que se requieren, y para que mantengan así su actual actitud amistosa hacia los socios comerciales. |

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|  | 2.6.2.5. | Para evitar que agentes sin escrúpulos atribuyan indebidamente una baja intensidad de emisiones de GEI de una instalación a la producción de otra, se podría desarrollar y utilizar un sistema de trazabilidad basado, por ejemplo, en la tecnología de cadena de bloques. |

Bruselas, 17 de julio de 2019.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Luca JAHIER

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