Source: EURLEX
Language: es
Format: md

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 11.11.2011
SEC(2011) 1333 final

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN**

**RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO**

**Documento que acompaña a la**
**Propuesta de directiva del Consejo relativa a un régimen fiscal común aplicable a los**
**pagos de intereses y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados**
**miembros (refundición)**

{COM(2011) 714 final}
{SEC(2011) 1332 final}

# **ES ES**

**RESUMEN**

La presente evaluación de impacto acompañará a la propuesta de refundición de la Directiva
2003/49/CE del Consejo relativa a un régimen fiscal común aplicable a los pagos de intereses
y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados miembros (en lo
sucesivo denominada («la Directiva»). Las Directivas 2004/66/CE, 2004/76/CE y
2006/98/CE, así como los anexos VI y VII del Tratado de Adhesión de Bulgaria y Rumanía,
han modificado la Directiva haciendo extensiva su aplicación a las sociedades y a los
impuestos de los nuevos Estados miembros y han dispensado temporalmente a algunos de
ellos del cumplimiento de algunas de sus disposiciones [1] . Para simplificar la normativa
vigente, sería conveniente fundir toda ella en único acto legislativo.

Pueden beneficiarse de los efectos de la Directiva las empresas que estén sujetas al impuesto
sobre sociedades en la UE, tengan su domicilio fiscal en un Estado miembro y revistan alguna
de las formas jurídicas recogidas en el anexo de la Directiva. Ésta se aplica a los pagos
efectuados entre sociedades asociadas; se consideran asociadas cuando una de ellas tiene una
participación directa mínima del 25 % en el capital de la otra, o cuando una tercera sociedad
tiene una participación directa mínima del 25 % en el capital tanto de la sociedad pagadora
como receptora.

El artículo 8 de la Directiva disponía qua la Comisión debía informar al Consejo sobre la
aplicación de la Directiva con miras a la extensión de su ámbito de aplicación. La Comisión
presentó su informe el 23 de abril de 2009 (COM(2009) 179); en él llegaba a la conclusión de
que, merced a determinadas modificaciones, la Directiva podría funcionar mejor y, de este
modo, alcanzar más exhaustivamente sus objetivos.

**Descripción del problema**

La principal cuestión que debe resolver este acto legislativo es el mayor nivel impositivo de
los flujos transfronterizos de capital en comparación con las transacciones a nivel nacional.
En el caso de los pagos internacionales, el receptor del pago tributa el impuesto sobre
sociedades en su Estado de residencia, así como una retención adicional al Estado desde el
que se realiza el pago (Estado de origen). En general las relaciones fiscales entre Estados
miembros se regulan mediante convenios de doble imposición (CDI), que pueden disponer la
reducción o exención de las retenciones; otra posibilidad es que el Estado de residencia
permita al contribuyente reducir el impuesto sobre sociedades concediéndole una deducción
fiscal que corresponde a la retención. Las retenciones y los procedimientos administrativos
necesarios para su reducción o exención entorpecen el funcionamiento del mercado interior. A
principios de los años 90 la Directiva sobre sociedades matrices y filiales armonizó el régimen
fiscal aplicable a la distribución de beneficios en la UE [2] . El Consejo no armonizó hasta 2003
el régimen fiscal aplicable a los pagos transfronterizos de intereses y cánones efectuados entre
sociedades asociadas; lo que se proponía era equipararlos a los pagos a nivel nacional, para lo
cual se concedía una exención de las retenciones en origen. Pero, debido a las diferencias en

1 DO L 157 de 26.6.2003, p. 49, DO L 168 de 1.5.2004, p. 35, DO L 157 de 30.4.2004, p. 106, DO L 363
de 20.12.2006, p. 129 y DO L 157 de 21.6.2005, p. 278 y p. 311.
2 Directiva 90/435/CEE del Consejo, relativa al régimen fiscal común aplicable a las sociedades matrices
y filiales de Estados miembros diferentes (DO L 225 de 20.8.1990, p. 6), modificada por la Directiva
2003/123/CE, DO L 7 de 13.1.2004, p. 41.

# **ES ES**

los procedimientos legislativos seguidos y a las modificaciones más recientes efectuadas en
2003 en la Directiva sobre sociedades matrices y filiales, el ámbito de aplicación de ambos
instrumentos no coincide.

Para evaluar el alcance de estos problemas valga decir que, en un 82 % de los casos, las
sociedad matriz y la filial revisten una forma jurídica que queda cubierta por el ámbito de
aplicación de la Directiva, y que casi un 95 % de los pagos de cánones y aproximadamente un
90 % de los pagos de intereses quedan asimismo cubiertos. En cuanto a los vínculos de
asociación cabe reseñar que las sociedades no asociadas (con una participación entre 0 % y
25 % constituyen un 12 % del total. La presente iniciativa se propone resolver algunos de los
problemas ligados a los pagos transfronterizos no comprendidos en el ámbito de aplicación de
la Directiva.

     - Las sociedades, deseosas de minimizar sus costes, intentan evitar las retenciones merced a la
planificación fiscal: los grupos empresariales pueden establecer una sociedad instrumental
intermedia en otro Estado miembro, de forma que el pago por ella recibido esté exento de
impuesto, algo que de otra manera no sería posible. Esto puede dar lugar a decisiones no
óptimas, tomadas, no por su eficiencia, sino por motivos fiscales; por otro lado, los Estados
miembros pierden ingresos fiscales.

Los tipos de retención varían según las relaciones bilaterales entre los Estados miembros, que
son desiguales. CDI diferentes arrojan tipos de retención diferentes. Ello podría influir en las
decisiones de carácter económico y atraer las inversiones hacia países con una fiscalidad más
favorable.

    - Las condiciones que la Directiva impone para optar a la exención de la retención (que
afectan a la forma organizativa, a las relaciones entre las partes que efectúan la transacción, a
los porcentajes de participación, a los periodos mínimos de participación) empujan a las
sociedades a decantarse por determinadas opciones por razones fiscales, y no buscando una
mayor eficiencia.

     - Los requisitos necesarios para beneficiarse de los efectos de la Directiva son más estrictos
que los que establece la Directiva sobre sociedades matrices y filiales para la exención de los
dividendos. Las diferencias entre el régimen fiscal de los dividendos y el de los intereses y los
cánones podrían perturbar la estructura del capital de las sociedades y la asignación del
inmovilizado intangible.

    - Para la exención de la retención en origen que proporcionan los CDI son necesarios
procedimientos administrativos que suponen una gravosa carga para las empresas en términos
de costes y de trámites. En muchos casos sólo se obtiene _a posteriori_, a través de un
reembolso. Esto genera problemas de liquidez. Del mismo modo, si se concede a través de
deducciones fiscales en el Estado de residencia, existe un desfase temporal entre la retención
y la deducción consignada en la declaración fiscal. Esto genera también problemas de
liquidez. Se estima que los costes de conformidad que han de sufragar las sociedades
ascienden a 126 millones de euros cada año.

     - Las sociedades han de someterse a una doble imposición: tienen que satisfacer un tributo en
origen y un impuesto sobre sociedades en el Estado de residencia. Este último Estado puede

# **ES ES**

compensar la doble imposición, bien concediendo la exención del citado ingreso o
permitiendo deducir el impuesto recaudado en origen. Ahora bien, si la retención
correspondiente al pago bruto es mayor que el impuesto sobre sociedades (tipos nominales
bajos) calculado en función del ingreso neto que se deriva del pago, las sociedades estarán
soportando una imposición mayor que la que grava los pagos nacionales equivalentes.

Otro problema es el de las condiciones que se imponen para la exención de las retenciones
cuando el pago lo realiza una sociedad a través de un establecimiento permanente, o sea, a
través de una sucursal: para el contribuyente, dicho pago tiene que ser un gasto deducible
fiscalmente. En su redacción actual, la Directiva no se aplicaría en determinados casos, por
ejemplo cuando se deniega la deducción debido a que no se cumplen todos los requisitos
formales, a pesar de que la transacción esté ligada a las actividades del establecimiento
permanente.

Finalmente, la Directiva no exige que la exención en origen esté condicionada a una
imposición del pago en el Estado de residencia del receptor. Esto puede dar lugar a que se
realicen pagos no gravados por tributación alguna. Cuando se aprobó la Directiva, el Consejo
invitó a la Comisión a proponer las modificaciones necesarias. La Comisión adoptó una
propuesta de modificación, COM(2003) 841, que no permitía la exención de la retención a
aquellas sociedades a las que ya se hubiera eximido de tributar por los intereses y cánones en
su Estado de residencia. Aunque se produjo un consenso general sobre un texto de
compromiso, los debates en los grupos de trabajo del Consejo entre 2004 y 2006 no arrojaron
ningún acuerdo unánime. La Comisión retiró su propuesta con la adopción de la
Comunicación «Programa de Trabajo de la Comisión para 2010 - El momento de actuar»,
COM(2010) 135 final, en la que ya proponía la presente refundición de la Directiva.

Mantener el panorama actual significaría perpetuar el falseamiento de la actuación de las
sociedades y la persistencia de costes de conformidad más altos para las mismas, así como del
peligro de la doble imposición. La consecuencia es que habría menos flujos transfronterizos
de capital y, por ende, disminuiría la transferencia de capitales y tecnologías. Ello incidiría
negativamente en el proceso de asignación transfronteriza de recursos. Y, en una palabra, no
se alcanzaría todo el potencial del mercado interior.

En principio, el problema afecta a sociedades de todos los sectores y tamaños, aunque los
costes de conformidad afectan proporcionalmente en mayor medida a las más pequeñas. Por
lo que se refiere a los intereses, los problemas afectan principalmente al sector financiero.
Pero como la estructura de capital de cualquier grupo de sociedades en cualquier sector se
compone de activos y de deuda, todos los sectores de actividad se ven afectados por la carga
fiscal. Por lo que se refiere a los cánones, los sectores más afectados son los que más recurren
a las tecnologías y más uso hacen de los derechos de propiedad industrial.

El problema afecta también a las administraciones fiscales porque las retenciones constituyen
para ellas un ingreso, y porque, al recurrir los contribuyentes a las deducciones fiscales con el
fin de eliminar la doble imposición, su recaudación disminuye.

**Subsidiariedad**

La presente iniciativa es necesaria porque los Estados miembros gravan las actividades
transfronterizas según los acuerdos fiscales bilaterales que hayan celebrado, que son el

# **ES ES**

resultado de negociaciones bilaterales. Cada pareja de países llega a una solución diferente.
Cuando no existe CDI aplicable, se imponen retenciones de acuerdo con normas unilaterales
decididas en función de la política fiscal nacional. No existe una acción coordinada
espontánea para eliminar estos obstáculos que obstruyen el mercado interior. Se necesita una
acción a nivel de la UE que garantice una política armonizada y coordinada en este capítulo
fiscal específico.

La lógica de la intervención europea se deriva del carácter transfronterizo del problema y de
la imposibilidad de que los Estados miembros establezcan, cada uno por separado, una
política fiscal única para sí mismos y para el resto de la UE. No cabe duda de que sólo una
acción a nivel de la UE obligaría a los Estados miembros a conceder, en la misma medida,
una exención de las retenciones.

**Objetivos**

El objeto de la presente iniciativa es reducir los obstáculos al mercado interior anteriormente
mencionados mediante una ampliación del ámbito de aplicación reconocido por la Directiva a
la exención de las retenciones, a un coste lo más bajo posible. Es fundamental, en particular,
eliminar las distorsiones debidas a la aplicación de diferentes regímenes a los flujos de capital
por dividendos, intereses y cánones. Uno de los principales objetivos es, por lo tanto, hacer
coincidir el ámbito de aplicación de la Directiva con el de la Directiva sobre sociedades
matrices y filiales. De este modo se promoverían las actividades financieras y tecnológicas y
se reforzarían las políticas de la UE en estos campos.

**Opciones políticas**

Existen varias opciones de actuación:

     - 1ª opción: no intervenir.

     - 2ª opción: los efectos de la Directiva podrían hacerse extensivos a los pagos entre sociedades
no asociadas; paralelamente, podría ampliarse la lista de tipos de sociedad a los que se aplica
la Directiva.

     - 3ª opción: otra solución sería hacer concordar las condiciones de la Directiva (en cuanto a
las ventajas que concede) con las de la Directiva sobre sociedades matrices y filiales; para ello
se considerarían sociedades asociadas las que tengan una participación directa o indirecta del
10 %, y se ampliaría la lista de tipos de sociedad a los que se aplica la Directiva.

    - 4ª opción: podría modificarse el texto de la Directiva para dejar claro que los pagos
efectuados por un establecimiento permanente por razón de sus actividades estarán exentos de
impuesto.

     - 5ª opción: se introduciría un «requisito de tributación» que suprimiría la exención de la
retención cuando el receptor del pago no esté sujeto a impuesto por los ingresos que se
derivan de aquél.

Efectos de las opciones políticas

# **ES ES**

La primera opción no resuelve las distorsiones y costes económicos que producen las
retenciones, ni tampoco los problemas antes expuestos.

La segunda opción afectaría a los ingresos fiscales de los Estados miembros. Por lo que se
refiere a los pagos de intereses, los 13 Estados miembros que todavía aplican retenciones a los
pagos de intereses efectuados (Bélgica, Bulgaria, Chequia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia,
Letonia, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia y Reino Unido) produjeron en 2008 un
volumen de pago de intereses intra-UE próximo a los 112 000 millones de euros. Teniendo en
cuenta que en los países de la UE sólo un 10 % de la deuda bruta se produce entre sociedades,
y que el tipo impositivo medio en los países que la aplican a los pagos transfronterizos de
intereses es del 7,1 %, los ingresos brutos derivados de las retenciones por pagos entre
sociedades ascienden a 0,8 millones de euros. Esta pérdida de ingresos sobre los pagos de
intereses efectuados tendería a compensarse con la disminución, en los países de recepción, de
las deducciones fiscales correspondientes a las retenciones. Por ello, la compensación tendría
unos efectos muy limitados sobre los ingresos fiscales: las pérdidas no superarían los 200-300
millones de euros [3] .

Por lo que se refiere a los pagos de cánones, el flujo total del pago de cánones y licencias
superó los 31 000 millones de euros en 2008. Los 22 Estados miembros que aplican
retenciones a los pagos de cánones efectuados producen un volumen de pago intra-UE igual a
23 300 millones de euros. Los ingresos netos procedentes de los pagos de cánones efectuados,
suponiendo un tipo impositivo medio del 5,5 %, podría situarse en torno a 1 300 millones de
euros en toda la UE. Esta pérdida de ingresos sobre los pagos de cánones efectuados tendería
a compensarse con la disminución, en los países de recepción, de los créditos
correspondientes a las retenciones pagadas. Por ello, la compensación tendría unos efectos
muy limitados sobre los ingresos fiscales: en los siete países con un mayor saldo negativo por
concepto de pago de cánones, considerado porcentualmente con relación al PIB (Bulgaria,
Chequia, Grecia, Polonia, Portugal, Rumanía y Eslovaquia), la pérdida no debería superar los
100-200 millones de euros [4] .

Por el momento el ámbito de aplicación de esta Directiva y de la Directiva sobre sociedades
matrices y filiales se limita a las sociedades asociadas. Ampliar los efectos de la Directiva a
sociedades no asociadas constituiría un factor nuevo que repercutiría en las relaciones fiscales
intracomunitarias de todos los Estados miembros.

Para las sociedades el efecto principal de esta segunda opción sería el de reducir los costes de
conformidad: podrían ahorrar unos 126 millones de euros cada año. El efecto positivo sería
importante para las PYME, que deben soportar unos costes proporcionalmente más altos. Este
tipo de sociedad sentiría también los efectos positivos de la eliminación de las retenciones
sobre los cánones, ya que a menudo tienden a ceder su propiedad industrial por no poder ellas
mismas explotar sus invenciones. Por otro lado, las disparidades en la imposición sobre los
dividendos, los intereses y los cánones continuarían existiendo, con los correspondientes
trastornos de la estructura del capital de la sociedad, de la asignación de la propiedad
intelectual de las empresas de la UE y de la forma organizativa.

3 Fuente: Copenhagen Economics, La fiscalidad de los intereses y los cánones — evaluación de impacto
de la modificación de la presente Directiva, octubre de 2010.
4 Fuente: véase la nota 2.

# **ES ES**

La tercera opción haría coincidir las condiciones establecidas por las Directivas que regulan la
fiscalidad de los dividendos, los intereses y los cánones. Contribuiría a reducir las
perturbaciones fiscales anteriormente mencionadas. Otros efectos positivos serían una mayor
flexibilidad y unos costes de reestructuración menores al tomar las sociedades sus decisiones
sobre la forma organizativa, la estructura del capital, la estructura de participación y la
asignación del inmovilizado intangible. Las empresas podrían ahorrar en concepto de costes
de conformidad entre 38,4 y 58,8 millones de euros. Los efectos sobre los ingresos netos de
los Estados miembros serían aún menores a los de la anterior opción; podrían estimarse en
unos 160-310 millones de euros. Trasponer estos cambios a los ordenamientos nacionales no
sería una tarea muy gravosa ya que se cuenta con la experiencia ganada por la aplicación de la
Directiva sobre sociedades matrices y filiales.

Por otro lado, existen otras dos posibilidades derivadas de la combinación con las opciones 2
y 3 con el fin de atender a dos de los problemas específicos antes mencionados. Sin duda
alguna, las opciones 4 y 5 permitirían que la Directiva funcionara mejor, por lo que deberían
incluirse en toda propuesta de modificación.

Las estimaciones anteriores deben considerarse con cautela, ya que se basan en una serie de
supuestos y datos estadísticos, al margen de cualquier consideración de naturaleza jurídica.

**Comparación de las opciones políticas**

Como las opciones 4 y 5 pueden combinarse con las opciones 2 y 3, cabe considerar las
siguientes dos alternativas: la alternativa I combinaría las opciones 2, 4, y 5 y la alternativa II
combinaría las opciones 3, 4 y 5.

Aunque la alternativa I sería más eficaz a la hora de reducir los costes de conformidad, sería
menos eficiente y coherente en cuanto a la mejora de la aplicación de la Directiva. En un
contexto de finanzas públicas inestables, esta solución podría provocar una reducción mayor
de los ingresos fiscales de los Estados miembros; la aplicación de la Directiva sería más
difícil; y no sería consecuente con el objetivo de eliminar los trastornos que se derivan de la
diferencia de ámbito de aplicación de esta Directiva y de la Directiva sobre sociedades
matrices y filiales.

La alternativa II constituiría la mejor elección, ya que ofrece una solución más equilibrada.
No sería tan eficaz como la alternativa I a la hora de reducir los costes de conformidad, pero
lograría todos los objetivos que se propone la presente iniciativa, con una menor reducción de
los ingresos fiscales. La consulta pública lanzada por la Comisión muestra también que la
mayoría de las partes interesadas que enviaron su respuesta prefirieron esta alternativa. Por
otro lado, la principal opción de la alternativa I (la ampliación de la Directiva a los pagos
entre sociedades no asociadas) obtuvo un escaso respaldo (un 29 %).

Los Estados miembros tuvieron también la oportunidad de expresar su parecer sobre estas
opciones en una reunión celebrada el 23 de noviembre de 2009 en la que se debatió el informe
de la Comisión sobre la Directiva. En general se mostraron más inclinados a aceptar las
iniciativas de la opción 3; algunos rechazaron abiertamente las enmiendas propuestas por la
opción 2. En cuanto a las modificaciones técnicas propuestas en la opción 4, la mayoría de los
delegados de los Estados miembros convinieron en la necesidad de encontrar una solución.
Respecto a la opción 5, el Consejo Ecofin tocó el tema en una reunión en la que se debatía la

# **ES ES**

Directiva; una mayoría de Estados miembros se mostró de acuerdo con las iniciativas de la
Comisión. Sin embargo, hay que señalar que la reunión del 23 de noviembre de 2009 era de
carácter técnico y no se pidió a las delegaciones que adoptaran una posición política sobre las
iniciativas. De hecho algunos de los delegados no expresaron su opinión en los debates.

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