Source: EURLEX
Language: es
Format: md

### **ES 2016**

**Informe Especial**

# **N.º 20**

##### **Refuerzo de la capacidad** **administrativa** **de Montenegro: aunque** **hay avances, se necesitan** **mejores resultados** **en muchos ámbitos clave**

(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo
segundo, del TFUE)

## **Equipo auditor 02**

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización III (presidida por Karel Pinxten, Miembro del
Tribunal), que está especializada en los ámbitos de gasto de acciones exteriores. La auditoría fue dirigida por Hans Gustaf
Wessberg, Miembro del Tribunal, asistido por Peter Eklund, jefe de su Gabinete; Emmanuel-Douglas Hellinakis, agregado
de Gabinete; Torielle Perreur-Lloyd, jefe de tarea, y los auditores Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante y Aurelia Petliza.

_De izquierda a derecha:_ A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,

P. Eklund y S. Girard.

## **Índice 03**

**Apartado**

**Abreviaturas y siglas**

**I - X** **Resumen**

**1-10** **Introducción**

**1-3** **El camino de Montenegro hacia la integración europea**

**4-10** **La ayuda de preadhesión de la UE**

**11-15**
**Alcance y enfoque de la fiscalización**

**16-40** **Observaciones**

**16-20** **Parte I — Los proyectos fiscalizados abordaron las necesidades relativas a la capacidad**
**administrativa y en su mayoría estuvieron debidamente coordinados con otros proyectos del IAP**
**y con las intervenciones de los donantes**

**17** **Los proyectos abordaron las necesidades de creación de capacidad**

**18-20** **La coordinación entre proyectos y con otras intervenciones fue generalmente adecuada**

**21-28** **Parte II — La utilización inapropiada de las realizaciones limitó la eficacia de algunos**
**de los proyectos fiscalizados**

**22-24** **En general, los proyectos produjeron realizaciones, pero estas no siempre fueron utilizadas por los**
**beneficiarios o continuadas por las autoridades montenegrinas**

**25-28** **No había suficiente información para mostrar los avances en el refuerzo de la capacidad administrativa**
**a lo largo del tiempo**

**29-40** **Parte III — La Comisión hizo un buen uso de sus recursos no financieros para apoyar el proceso**
**de reforma, pero quedan cuestiones esenciales pendientes de resolver**

**31-33** **Los mecanismos del AEA para el diálogo político funcionan correctamente**

**34-37** **Faltó claridad con respecto al empleo de los instrumentos de fomento de la reforma proporcionados**
**por el proceso de negociación de la adhesión**

**38-40** **Aún no se ha aprovechado al máximo el potencial de emplear la gestión descentralizada para reforzar la**
**capacidad administrativa**

## **Índice 04**

**41-47**
**Conclusiones y recomendaciones**

**Anexo I** **— Fechas clave en las relaciones entre la UE y Montenegro**

**Anexo II** **— Proyectos fiscalizados**

**Respuestas de la Comisión**

## **Abreviaturas y siglas 05**

**ACA (en inglés)** : Agencia de lucha contra la corrupción

**AEA** : Acuerdo de estabilización y asociación

**DACI (en inglés)** : Dirección de iniciativas de lucha contra la corrupción

**EA** : Estabilización y asociación

**EFS** : Entidad fiscalizadora superior

**IAP** : Instrumento de Ayuda de Preadhesión

**IRM (en inglés)** : Gestor de riesgos de integridad

**OSC** : Organizaciones de la sociedad civil

**PAR (en inglés)** : Reforma de la administración pública

**ReSPA (en inglés)** : Escuela Regional de Administración Pública

**ZECA** : Zona Europea Común de Aviación

## **Resumen 06**

###### **I**

Desde que declaró su independencia en 2006, Montenegro ha avanzado en el camino hacia la integración europea.
En 2010 se convirtió en un país candidato a la adhesión a la UE, y en junio de 2012 el Consejo aprobó un marco de
negociación, momento en el que se iniciaron las negociaciones para la adhesión. A finales de 2015 se habían abierto
veintidós de los treinta y cinco capítulos de negociación, y dos de ellos se habían cerrado provisionalmente.

###### **II**

La Comisión ha ayudado a Montenegro a crear instituciones y aumentar su capacidad administrativa con el objetivo
de apoyar su proceso de transición para que se convierta en un país democrático y económicamente desarrollado.
La ayuda de preadhesión de la UE es tanto financiera, a través del Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IAP), como
no financiera, a través de los mecanismos de diálogo político.

###### **III**

Durante el período 2007-2013, la UE asignó 235,7 millones de euros de ayuda financiera a Montenegro con el fin de
ayudar al país a prepararse para la adhesión. Al final de 2015 se había comprometido el 76 % del importe total. En el
período 2014-2020, las dotaciones financieras indicativas del IAP para el país ascienden a 270,5 millones de euros.
Asimismo, el país tiene acceso a programas y proyectos financiados por programas multibeneficiario que abarcan el
conjunto de la región de los Balcanes Occidentales y Turquía.

###### **IV**

El Tribunal fiscalizó diecinueve proyectos en tres sectores principales de la ayuda del IAP I (2007-2013): reforma de
la administración pública (trece proyectos), transportes (tres proyectos) y medio ambiente (tres proyectos). De estos
proyectos, quince estaban financiados mediante la dotación para Montenegro y los cuatro restantes, mediante la
dotación regional. Además, el Tribunal examinó los mecanismos para el diálogo político establecidos en el marco
del Acuerdo de estabilización y asociación y el proceso de negociación de la adhesión.

###### **V**

El objetivo de la fiscalización era evaluar si la asistencia preadhesión de la UE, tanto financiera como no financiera,
durante el período 2007-2013 contribuyó de manera efectiva a reforzar la capacidad administrativa de Montenegro.
El Tribunal ha llegado a la conclusión de que, a pesar de los lentos avances observados en varios ámbitos clave, la
ayuda de preadhesión de la UE ha permitido reforzar la capacidad administrativa de Montenegro. Sin embargo, en
doce de los diecinueve proyectos financiados por el IAP y fiscalizados por el Tribunal, la eficacia de la ayuda se vio
reducida por el hecho de que las autoridades montenegrinas no utilizaron plenamente o no dieron continuidad
a algunos de las realizaciones relacionadas con la creación de capacidad. La mayoría de los proyectos fiscalizados
por el Tribunal no establecían una exigencia clara de que las autoridades nacionales continuaran y capitalizaran las
inversiones del IAP.

###### **VI**

En general, los proyectos fiscalizados produjeron las realizaciones previstas en relación con necesidades importan­
tes de capacidad, por ejemplo, apoyando con éxito los cambios legislativos y la creación de instituciones y propor­
cionando formación. En la mayoría de los casos, los proyectos estuvieron debidamente coordinados y tuvieron en
cuenta el trabajo llevado a cabo por otros donantes. Sin embargo, el Tribunal halló ejemplos de solapamiento o en
los que se podría haber mejorado el intercambio de información entre los proyectos del IAP que solo se aplicaban
a Montenegro y los proyectos que abarcaban varios países en fase de preadhesión.

## **Resumen 07**

###### **VII**

El Tribunal constató asimismo que, aunque la Comisión supervisara los avances del país en el refuerzo de la capa­
cidad administrativa, la evaluación era cualitativa y se examinaron distintas partes de la administración pública, lo
que dificultó la comparación del progreso conseguido a lo largo del tiempo. La Comisión inició la publicación de
nuevos datos en 2015, pero era demasiado pronto para que el Tribunal pudiera evaluarlos.

###### **VIII**

Los mecanismos para el diálogo político han funcionado correctamente, pero hay ámbitos importantes de la
reforma de la administración pública, el medio ambiente y la lucha contra la corrupción en los que el ritmo de
obtención de los resultados es muy lento. El Tribunal observó que, a menudo, la falta de avances en ámbitos clave
se debía a la falta de compromiso por parte de las autoridades nacionales a pesar de la ayuda de preadhesión. La
Comisión cuenta con los instrumentos para fomentar la reforma como la cláusula de «equilibrio general», pero no
siempre está claro de qué manera se hará referencia a este instrumento o se usará si las nuevas leyes e instituciones
apoyadas por la UE no obtienen resultados en ámbitos clave como la lucha contra la corrupción.

###### **IX**

La Comisión descentralizó la gestión del 12 % de los fondos del IAP I y la transfirió a las autoridades montenegrinas.
El Tribunal observó que la gestión descentralizada de los fondos de la UE constituye una herramienta potencial­
mente útil para reforzar la capacidad administrativa a través de la transferencia de conocimientos que no se aprove­
chó al máximo en el marco del IAP I.

###### **X**

Por último, el Tribunal formula una serie de recomendaciones para apoyar el refuerzo de la capacidad
administrativa.

## **Introducción 08**

**El camino de Montenegro hacia la integración europea**

###### **01**

Montenegro es un país pequeño y montañoso situado en la región de los Bal­
canes Occidentales [1] . Sus fronteras están delimitadas por el mar Adriático al
suroeste, Croacia al oeste, Bosnia y Herzegovina al noroeste, Serbia al nordeste,
Kosovo* [2] al este y Albania al sudeste. Su capital y ciudad principal es Podgorica.
La población del país, que asciende a 625 266 habitantes, está formada por los
siguientes grupos étnicos: montenegrinos (44,98 %), serbios (28,73 %), bosniacos
(8,65 %), albaneses (4,91 %) y otros (12,72 %) [3] .

###### **02**

Montenegro ha realizado avances en su camino hacia la adhesión a la UE desde
que declaró su independencia en 2006. En 2007 el país firmó un Acuerdo de
estabilización y asociación (AEA) con la UE [4], y en 2010 el Consejo otorgó a Mon­
tenegro la condición de país candidato a la adhesión a la UE. En junio de 2012, el
Consejo aprobó un marco de negociación y se iniciaron las negociaciones para la
adhesión. En el mismo año se abrió el primer capítulo de negociación [5] . A finales
de 2015 se habían abierto veintidós de los treinta y cinco capítulos de negocia­
ción [6] y dos de ellos se habían cerrado provisionalmente. Véase el _**anexo I**_ para
consultar la cronología de la integración de Montenegro en la UE.

###### **03**

A pesar de las acusaciones de fraude electoral y boicot parlamentario por parte
de algunos partidos de la oposición, Montenegro se ha mantenido estable en los
años siguientes al inicio de las negociaciones para la adhesión. Si bien se enfren­
ta a unas necesidades apremiantes de reforma similares al resto de la región de
los Balcanes Occidentales (por ejemplo, en la administración pública y en la lucha
contra la corrupción), en la actualidad se considera que Montenegro es el más
avanzado en el proceso de adhesión.

1 En el momento de realizar la
fiscalización, la región de los
Balcanes Occidentales estaba
formada por los siguientes seis
países: Albania, Bosnia
y Herzegovina, la antigua
República Yugoslava de
Macedonia, Kosovo*,
Montenegro y Serbia.

- Esta denominación se
entiende sin perjuicio de las
posiciones sobre su situación
jurídica y está en consonancia
con la Resolución 1244 (1999)
del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas y con la
Opinión de la Corte
Internacional de Justicia sobre
la declaración de
independencia de Kosovo.

2 Ibíd.

3 Censo de 2011. Véase
«Montenegro in figures»,
publicado por la Oficina de
Estadística de Montenegro en
2013.

4 El AEA entró en vigor en 2010.

5 Se trataba del capítulo 25, que
abarca el ámbito de la ciencia
y la investigación. También se
cerró provisionalmente en el
mismo año.

6 Cada capítulo está relacionado
con un ámbito político de la
legislación de la UE.

## **Introducción  09**

**La ayuda de preadhesión de la UE**

###### **04**

Desde 2007, Montenegro ha recibido ayuda financiera de la UE en el marco del
Instrumento de Ayuda de Preadhesión [7] . La asignación de 235,7 millones de euros
del IAP I para el período 2007-2013 [8] se distribuye entre los diferentes sectores de
apoyo como sigue:

**Ayuda del IAP para Montenegro en el período 2007-2013**
**(millones de euros)**

|Sector|Asignación total por<br>sector|Porcentaje|
|---|---|---|
|Reforma de la administración pública|45,6|19 %|
|Medio ambiente y cambio climático|35,3|15 %|
|Cooperación transfronteriza|30,3|13 %|
|Transporte|30,0|13 %|
|Justicia y asuntos de interior|25,5|11 %|
|Medidas_ad hoc_|25,0|11 %|
|Agricultura y desarrollo rural|22,5|9 %|
|Desarrollo social|21,5|9 %|
|**TOTAL 2007-2013**|**235,7**|**100 %**|

_Fuente:_ Comisión Europea.

###### **05**

El objetivo de la financiación de la UE en el marco del IAP I ha sido apoyar la
transición de Montenegro para que se convierta en un país democrático y eco­
nómicamente estable en su camino hacia la integración europea. La Comisión ha
empleado la financiación del IAP I para ayudar a Montenegro a crear institucio­
nes, a reforzar su capacidad administrativa y a fomentar su desarrollo económico
y social en vista de sus esfuerzos para cumplir con los criterios de Copenhague [9] .
A finales de 2015, se había comprometido el 76 % de los fondos del IAP I y se
había pagado el 87 % de esta cantidad.

7 El IAP I se creó en virtud del
Reglamento (CE) n.º 1085/2006
del Consejo, de 17 de julio de
2006, por el que se establece
un Instrumento de Ayuda de
Preadhesión (IAP) (DO L 210 de
31.7.2006, p. 82) y del
Reglamento (CE) n.º 718/2007
de la Comisión, de 12 de junio
de 2007, relativo a la aplicación
del Reglamento (CE)
n.º 1085/2006 del Consejo por
el que se establece un
Instrumento de Ayuda de
Preadhesión (IAP) (DO L 170 de
29.6.2007, p. 1).

8 El total de la asignación del
IAP I para el período 2007-2013
fue de 10 000 millones de

euros.

9 Los criterios de Copenhague
establecidos por el Consejo
Europeo en junio de 1993
abarcan:

a) criterios políticos:
estabilidad de instituciones
que garantice la democracia,
el Estado de Derecho, los
derechos humanos y el
respeto y protección de las
minorías;

b) criterios económicos: la
existencia de una economía
de mercado en
funcionamiento, así como la
capacidad de hacer frente a la
presión competitiva y las
fuerzas del mercado dentro de
la Unión;

c) la capacidad de asumir las
obligaciones de adhesión,
incluida la observancia de los
fines de la Unión Política,
Económica y Monetaria.

## **Introducción  10**

###### **06**

El IAP II surge tras el IAP I y establece un nuevo marco para la asistencia preadhe­
sión para el período 2014-2020 con una asignación indicativa de 270,5 millones
de euros. Los proyectos del IAP II están orientados a la reforma estructural de los
sectores que abarcan los ámbitos clave determinados en la estrategia de amplia­
ción de la UE, tales como la democracia y la gobernanza, el Estado de Derecho, el
crecimiento sostenible y la competitividad.

###### **07**

La UE también proporciona ayuda de preadhesión a escala regional a través de
proyectos y programas multibeneficiario (multinacionales) que afectan al conjun­
to de los Balcanes Occidentales y Turquía. La asignación regional para el IAP fue
de 1 357 millones de euros y de 2 959 millones de euros para el IAP II.

###### **08**

La ayuda de preadhesión de la UE se apoya en documentos estratégicos, como
el AEA, la estrategia anual para la ampliación y los informes de evolución anuales
sobre el país aprobados por la Comisión. Hasta 2013 estos documentos aparecían
reflejados en los documentos indicativos de planificación plurianual, pero en la
actualidad se incluyen en los documentos de estrategia indicativos. La Comisión
aprueba los programas anuales o plurianuales previa consulta a los países benefi­
ciarios y otras partes interesadas.

###### **09**

En el caso de Montenegro, la Comisión ha ejecutado los proyectos europeos prin­
cipalmente de forma directa mediante una gestión centralizada. Sin embargo, al
final del IAP I, la Comisión descentralizó la gestión de los programas de desarrollo
de los recursos humanos y de desarrollo regional y la transfirió a las autoridades
nacionales, pero sigue siendo responsable de estos fondos y lleva a cabo con­
troles de las operaciones. En el IAP II, la Comisión sigue recurriendo a una com­
binación de gestión centralizada y descentralizada, ahora denominada «gestión
directa e indirecta», complementada con otras modalidades de ejecución, como
el apoyo presupuestario sectorial [10] .

###### **10**

La Comisión evalúa los progresos de Montenegro observados durante los doce
meses anteriores a través del paquete de ampliación y los informes anuales de
situación. Hasta 2014 el documento de la estrategia anual, incluido en el paquete
de ampliación, establecía los últimos logros y los principales desafíos para los
doce meses siguientes, así como conclusiones y recomendaciones específicas.
En 2015, el documento de estrategia incluía una visión general de los desafíos
a más largo plazo que comprende el resto del mandato de la actual Comisión.

10 El apoyo presupuestario

implica la realización de
transferencias financieras
directas al tesoro público del
país supeditadas a unos
criterios de admisibilidad
(estrategia debidamente
definida, marco
macroeconómico estable,
gestión adecuada de las
finanzas públicas o un
programa creíble para su
mejora y transparencia
y supervisión presupuestaria),
así como al diálogo político, la
evaluación de los resultados
y la creación de capacidad.

## **Alcance y enfoque
 11**
#### **de la fiscalización**

###### **11**

El objetivo de la fiscalización era evaluar si la ayuda de preadhesión de la UE du­
rante el período 2007-2013 había contribuido eficazmente a reforzar la capacidad
administrativa de Montenegro. Su alcance abarcó tanto la asistencia financiera
(proyectos financiados por el IAP) como la asistencia no financiera (mecanismos
para el diálogo político entre la UE y Montenegro).

###### **12**

Se plantearon tres preguntas principales de auditoría:

a) ¿Abordaron adecuadamente los proyectos fiscalizados la necesidad de refor­

zar la capacidad administrativa?

Para contestar a esta pregunta, el Tribunal examinó si los proyectos fiscaliza­
dos estaban diseñados para abordar las necesidades en materia de capacidad
administrativa identificadas como importantes por la Comisión y las autori­
dades nacionales, y si los proyectos estaban debidamente coordinados con
otros proyectos del IAP y con las intervenciones de otros donantes.

b) ¿Lograron los proyectos fiscalizados obtener resultados desde el punto de

vista del refuerzo de la capacidad administrativa?

Para contestar a esta pregunta, el Tribunal examinó si los proyectos fiscaliza­
dos habían producido las realizaciones esperadas en relación con la creación
de capacidad y si las autoridades nacionales utilizaron y dieron continuidad
a dichas realizaciones. En los casos en que esa utilización o esa continuidad
no se habían producido, el Tribunal procedió a analizar cuáles habían sido
los principales motivos para ello. Asimismo, el Tribunal analizó la evaluación
realizada por la Comisión de la eficacia de la ayuda de la UE para mejorar la
capacidad administrativa.

c) ¿Empleó la Comisión eficazmente la asistencia no financiera para mejorar la

capacidad administrativa?

Para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó el uso que la Comisión
había hecho de los mecanismos para el diálogo político establecidos en el
marco del AEA y de las negociaciones para la adhesión, así como el modo en
que la Comisión había aprovechado los instrumentos disponibles para tal fin
con el objetivo de lograr el compromiso activo de las autoridades nacionales
en favor de la reforma. Por último, el Tribunal examinó si la Comisión había
aprovechado el potencial de transferir la capacidad fomentando la difusión
de las buenas prácticas desarrolladas en el marco de la gestión descentraliza­
da de los fondos del IAP.

## **12**

**Alcance y enfoque de la fiscalización**

###### **13**

El Tribunal se centró en tres sectores importantes para la integración de Mon­
tenegro en la UE: la reforma de la administración pública (PAR, por sus siglas en
inglés), los transportes y el medio ambiente. Estos sectores representaron el 47 %
del total de la asignación nacional para Montenegro en el marco del IAP I [11], como
se muestra en el _**cuadro 1**_ . Asimismo, el Tribunal analizó los proyectos orientados
a la creación de capacidad en la administración pública financiados mediante la
asignación regional (multibeneficiario) del IAP, que también sirvió para brindar
apoyo a otros países que reunían los requisitos para recibir estas ayudas [12] . Dado
que todos estos ámbitos de apoyo también reciben la ayuda del IAP II (20142020), la Comisión puede tener en cuenta las observaciones y recomendaciones
del presente informe a la hora de ejecutar el IAP II y de preparar la revisión inter­
media del IAP II prevista para 2017.

###### **14**

El Tribunal verificó una muestra de diecinueve proyectos y, en el sector de la
reforma de la administración pública, seleccionó trece proyectos centrados en la
contratación pública, la lucha contra la corrupción, el control interno, la fiscaliza­
ción externa, el autogobierno local y la Escuela Regional de Administración Públi­
ca (ReSPA, por sus siglas en inglés). En el sector del transporte, el Tribunal escogió
tres proyectos destinados a la aviación civil, la Dirección de Ferrocarriles y la
construcción de carreteras, y en el sector medioambiental, eligió tres proyectos
centrados en la gestión por parte del Gobierno central y la gestión de servicios
municipales y de residuos. De todos estos proyectos, quince estaban financiados
mediante la asignación nacional para Montenegro y los cuatro restantes, median­
te la asignación regional. Véase el _**anexo II**_ para consultar los detalles sobre los
proyectos seleccionados.

###### **15**

La fiscalización incluyó el análisis de documentos y la celebración de entrevistas
con representantes de la Comisión y las autoridades nacionales. Asimismo, el
Tribunal consultó a otras partes interesadas, como organizaciones de la sociedad
civil (OSC) y organizaciones de donantes, y tuvo en cuenta la evidencia aportada
por los documentos de los proyectos y los programas, las evaluaciones del IAP I y
del país, los informes anuales de situación de la Comisión y las resoluciones de
los entes presupuestarios.

11 El Tribunal examinó el IAP

I porque en el momento de
realizar la fiscalización los
proyectos aún no se estaban
ejecutando en el marco del
IAP II.

12 Los países subvencionables en

el marco del IAP incluyen los
Balcanes Occidentales
y Turquía. Estos programas
y proyectos también se
denominan «regionales»
o «multinacionales». La
asignación total para los
programas y proyectos
multibeneficiario en el marco
del IAP I fue de 1 137 millones
de euros.

## **Observaciones 13**

**Parte I — Los proyectos fiscalizados abordaron las**
**necesidades relativas a la capacidad administrativa**
**y en su mayoría estuvieron debidamente coordinados**
**con otros proyectos del IAP y con las intervenciones**
**de los donantes**

###### **16**

A fin de contribuir de manera eficaz a reforzar la capacidad administrativa de la
administración pública de Montenegro, los proyectos del IAP deberían abordar
las principales necesidades en materia de capacidad identificadas por la Comi­
sión y por el propio país. El Tribunal esperaba que hubiera una coordinación
adecuada entre los proyectos del IAP y con el apoyo proporcionado por otros
donantes, por ejemplo, para evitar solapamientos. Los nuevos proyectos del IAP
deberían basarse en los resultados conseguidos mediante las actuaciones previas
financiadas por la UE.

**Los proyectos abordaron las necesidades de creación**
**de capacidad**

###### **17**

El Tribunal examinó el marco financiero indicativo plurianual y el documento in­
dicativo de planificación plurianual de la Comisión donde se definen los principa­
les ámbitos de apoyo y los objetivos de la UE, los acuerdos de financiación de los
proyectos seleccionados en los que se describen sus objetivos específicos y los
documentos relativos a la estrategia nacional. Todos ellos apuntaban a la nece­
sidad de reforzar la capacidad administrativa. El Tribunal evaluó si los proyectos
fiscalizados tenían como finalidad tratar una o más de las necesidades de capaci­
dad a las que se hace referencia en los documentos mencionados, y observó que
los diecinueve proyectos estaban diseñados para satisfacer las necesidades de
capacidad administrativa identificadas. El _**cuadro 2**_ ofrece una visión general de
los objetivos de creación de capacidad de los proyectos fiscalizados.

## **Observaciones 14**

**Modo en que los proyectos fiscalizados estaban diseñados para abordar los déficits**
**en materia de capacidad administrativa**

|Ámbito|Proyectos|Objetivos de refuerzo de capacidades|
|---|---|---|
|Adjudicación de contra­<br>tos públicos|1, 2, 3|οο<br>mejorar la legislación y la capacidad de los poderes adjudicadores mediante el refuerzo de las capacidades de<br>la autoridad superior de contratación pública<br>οο<br>proporcionar formación y organizar un esquema de certifcación|
|Corrupción|4, 5|οο<br>reforzar la capacidad de las instituciones encargadas de la lucha contra la corrupción<br>οο<br>crear capacidad a escala local para luchar contra la corrupción, incluidas las OSC|
|Control interno|6, 7|οο<br>introducir el control interno de las fnanzas públicas<br>οο<br>preparar la gestión prevista en el futuro de los fondos de la UE por parte de las autoridades nacionales|
|Control externo|8, 9|οο<br>mejorar la capacidad de la entidad fscalizadora superior (EFS) para planifcar su trabajo y desarrollar su<br>metodología de auditoría<br>οο<br>instaurar un control de calidad de las auditorías|
|Autogobierno local|10, 11|οο<br>diseñar programas de formación y proporcionar servicios de tutoría<br>οο<br>trazar planes estratégicos para los municipios|
|ReSPA|12, 13|οο<br>apoyar la creación de capacidad en las administraciones públicas de la región de los Balcanes Occidentales|
|Transporte|14, 15, 16|οο<br>desarrollar la capacidad para mejorar la legislación en materia de carreteras, ferrocarriles y aviación civil<br>y establecer asociaciones público-privadas y fnanciación de concesiones para infraestructuras de transporte<br>οο<br>reforzar la capacidad para gestionar las inversiones del Instrumento de Financiación Internacional<br>οο<br>desarrollar capacidades técnicas y de gestión a escala local|
|Medio ambiente|17, 18, 19|οο<br>trazar estrategias para desarrollar, armonizar y aplicar la legislación<br>οο<br>desarrollar la capacidad para ejecutar proyectos en todas las esferas|

_Fuente:_ Elaborado por el TCE a partir de los datos de la Comisión Europea.

## **Observaciones 15**

**La coordinación entre proyectos y con otras intervenciones**
**fue generalmente adecuada**

###### **18**

El Tribunal examinó si los proyectos estuvieron debidamente coordinados con
las demás actuaciones financiadas por la UE y por otros donantes del país,
y constató que, en general, estuvieron convenientemente coordinados con otros
proyectos del IAP, ya que, por ejemplo, se apoyaron en la labor realizada en el
marco de proyectos anteriores del IAP en el mismo ámbito. Aunque el número
de otros donantes en Montenegro ha disminuido considerablemente desde el
inicio del IAP I en 2007 [13], el Tribunal constató que en los proyectos del IAP se tuvo
en cuenta el trabajo desarrollado por estos donantes (véanse los ejemplos del
_**recuadro 1**_ ).

**Ejemplos de coordinación adecuada**

13 Muchos donantes redujeron

su apoyo o lo retiraron en vista
de la disponibilidad de ayuda
de preadhesión de la UE en el
marco del IAP y del inicio del
proceso de negociación de
adhesión a la UE.

Los **proyectos 6 y 7** ayudaron a 1) establecer sistemas de gestión y control específicos para la descentraliza­
ción prevista en el futuro de la gestión de los fondos de la UE por parte de Montenegro y a 2) introducir un
sistema de control interno de las finanzas públicas más amplio que comprendiera el conjunto de la adminis­
tración pública.

Para lograr el primer objetivo, el proyecto 6 se apoyó en un proyecto financiado por la UE anterior al inicio del
IAP I. Durante su ejecución, la Comisión pidió al contratista que modificara las realizaciones a fin de reflejar la
labor que los servicios de la Comisión estaban llevando a cabo simultáneamente para comprobar la conformi­
dad de las estructuras establecidas por las autoridades nacionales de cara a preparar la gestión descentraliza­
da. Por su parte, el proyecto 7 proporcionó ayuda y formación adicionales destinadas a preparar al personal
montenegrino para dirigir las estructuras de gestión descentralizada.

Para lograr el segundo objetivo, los dos proyectos se centraron primero en la administración central y después
en la local. En concreto, el proyecto 6 tenía como finalidad introducir el control interno en los ministerios del
Gobierno central, incluida la implantación de unidades de auditoría interna con planes de control exhaustivos
y sistemas de trabajo colaborativo entre los ministerios. El proyecto 7 comenzó unos pocos meses después
del final del proyecto 6 y se centró en las prácticas de gestión deficientes identificadas durante el primer
proyecto.

Los **proyectos 8 y 9** tenían como objetivo el refuerzo de la entidad fiscalizadora superior (EFS) de Monte­
negro. Partiendo de la base de un proyecto financiado anteriormente por donantes alemanes, el proyecto 8
proporcionó planes, directrices y talleres para los auditores. Por ejemplo, el proyecto sirvió para la creación de
capacidad en el ámbito de la auditoría de gestión, que era un tipo nuevo de labor de fiscalización para la EFS.
Durante su ejecución, el proyecto del IAP estuvo coordinado con el trabajo dirigido al refuerzo de la capaci­
dad de auditoría de gestión que estaban llevando a cabo los donantes alemanes y suecos. El proyecto 9 era
un proyecto de hermanamiento dirigido por la EFS lituana y, a pesar de haber un desfase de dos años entre
ambos proyectos, estuvo convenientemente coordinado con la ayuda facilitada en el marco del proyecto 8
e introdujo el control de calidad en la EFS montenegrina mediante el aumento de la capacidad técnica y la
elaboración de directrices.

## **Observaciones 16**

###### **19**

Sin embargo, el Tribunal constató que la coordinación entre los proyectos del IAP
ejecutados solo en Montenegro y los proyectos multibeneficiario que abarcaban
varios países en fase de preadhesión no siempre fue apropiada (véanse los ejem­
plos del _**recuadro 2**_ ).

**Ejemplos de coordinación insuficiente entre proyectos del IAP**

**Proyectos 1, 2 y 3** — El Tribunal fiscalizó todos los proyectos del IAP I [14] orientados a apoyar la contratación
pública en Montenegro. El primer proyecto solo proporcionaba apoyo a este país, mientras que los otros
dos eran proyectos multibeneficiario disponibles también para otros países en fase de preadhesión. Aunque
el proyecto 1 logró crear satisfactoriamente un sistema de contratación pública en Montenegro, el Tribunal
observó que las realizaciones de los tres proyectos en materia de creación de capacidad no estuvieron debi­
damente coordinadas. Los proyectos desarrollaron la capacidad para mejorar la legislación sobre contratación
pública ayudando a redactar borradores de nuevas leyes, y reforzaron asimismo el rendimiento de los poderes
adjudicadores proporcionando formación y un esquema de certificación para los funcionarios encargados de
la contratación pública. Los proyectos multibeneficiario (2 y 3) se ejecutaron después del proyecto 1, pero no
tomaron eficazmente como punto de partida los cursos ya realizados en el marco del proyecto 1 para ofrecer
una formación adicional más específica. En su lugar, en muchos casos el contenido de los cursos fue muy si­
milar o incluso exactamente igual: los tres proyectos proporcionaron formación sobre procedimientos bási­
cos de adjudicación de contratos públicos, los proyectos 1 y 2 abordaron la aplicación de la Directiva sobre
servicios públicos [15] y los proyectos 2 y 3 versaron sobre el sistema de recursos [16] . Además, los participantes de
los tres cursos fueron en su mayoría los mismos, ya que, por ejemplo, los cursos de formación de formadores
se realizaron en el marco de los proyectos 1 y 3.

**Proyectos 12 y 13** — La Escuela Regional de Administración Pública (ReSPA) se creó con el objetivo de ayudar
a reforzar la capacidad administrativa e impulsar la cooperación regional en las administraciones públicas
de los Balcanes Occidentales. Aunque los seis participantes, incluido Montenegro, aportan 150 000 euros al
año cada uno, la mayor parte de los costes de la ReSPA se financia mediante proyectos multibeneficiario del
IAP. El Tribunal constató que las actividades de la ReSPA no estaban suficientemente bien coordinadas con
otras actividades de formación realizadas en el marco de los proyectos del IAP en Montenegro. Por ejemplo,
la formación de la ReSPA estaba dirigida principalmente a personal subalterno cuyas necesidades ya estaban
cubiertas por otras iniciativas destinadas a la creación de capacidad. Asimismo, la información ofrecida a los
funcionarios públicos sobre los programas de formación disponibles fue insuficiente. Como resultado, Monte­
negro hizo un uso limitado de la oferta formativa de la ReSPA.

14 No incluye los contratos de asistencia técnica e intercambio de información.

15 Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de

adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30.4.2004, p. 1).

16 Las Directivas sobre recursos son la Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1989 (DO L 395 de 30.12.1989, p. 33), la Directiva 92/13/CEE del

Consejo, de 25 de febrero de 1992 (DO L 76 de 23.3.1992, p. 14) y la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de
diciembre de 2007, (DO L 335 de 20.12.2007, p. 31). Los recursos son acciones judiciales que permiten a los agentes económicos que participan en
los procedimientos de adjudicación de contratos públicos recurrir las decisiones de adjudicación.

## **Observaciones 17**

###### **20**

A partir de 2014 la Comisión reconoció la necesidad de mejorar la coordinación
entre los instrumentos nacionales y regionales (multibeneficiario) y ha revisa­
do sus procedimientos y, por ejemplo, ha animado a la ReSPA a consultar a los
coordinadores nacionales del IAP y a adaptar sus realizaciones en consecuencia.
Además, la Comisión creó en 2015 el Centre of Thematic Expertise (Centro de
Conocimientos Especializados Temáticos) sobre reforma de la administración
pública (PAR) en la Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de
Ampliación para gestionar una serie de programas multibeneficiario (regionales)
en el ámbito de la PAR, incluidos los contratos de la ReSPA. Uno de los objetivos
del centro es garantizar la coordinación entre la ayuda regional y nacional del
IAP. Sin embargo, era demasiado pronto para que el Tribunal comprobara si estas
innovaciones habían aportado las mejoras necesarias a la coordinación entre la
ayuda nacional y regional del IAP.

**Parte II — La utilización inapropiada de las**
**realizaciones limitó la eficacia de algunos**
**de los proyectos fiscalizados**

###### **21**

A fin de contribuir de manera eficaz a reforzar la capacidad administrativa de la
administración pública de Montenegro, los proyectos del IAP deberían producir
las realizaciones esperadas en relación con la creación de capacidad. Una vez
obtenidos, estas realizaciones tendrían que ser utilizadas por los organismos
a los que se dirigen los proyectos (los beneficiarios) y las autoridades nacionales
deberían darles continuidad, de modo que los resultados de los proyectos sean
sostenibles y surtan todos los efectos esperados. Con la finalidad de mostrar qué
se ha logrado mediante la financiación de la UE, el Tribunal espera que la Comi­
sión informe claramente de los avances realizados, incluido el grado en que la
capacidad administrativa del país está mejorando.

**En general, los proyectos produjeron realizaciones,**
**pero estas no siempre fueron utilizadas por los beneficiarios**
**o continuadas por las autoridades montenegrinas**

###### **22**

Con respecto a los proyectos fiscalizados, el Tribunal analizó los informes inter­
medios y finales, los informes de seguimiento y evaluación de la Comisión y las
actas de las reuniones del comité de seguimiento, y mantuvo entrevistas con
los beneficiarios. El Tribunal constató que, en general, los proyectos produjeron
las realizaciones previstas y que algunos estaban relacionados con objetivos de
creación de capacidad, mientras que otros estaban diseñados para conseguir
objetivos distintos, como la construcción de carreteras. El Tribunal se centró en
las realizaciones en el ámbito de la creación de capacidad y, en doce de los dieci­
nueve proyectos fiscalizados, constató que una o más de dichas realizaciones no
fueron utilizadas plenamente por los beneficiarios o continuadas por las auto­
ridades nacionales en la medida necesaria para mantener los resultados logrados.

## **Observaciones 18**

###### **23**

En los casos en los que los beneficiarios no utilizaron las realizaciones, la eficacia
general de los proyectos en el ámbito del refuerzo de la capacidad administrativa
se vio reducida pues las mejoras potenciales que ofrecían no siempre se llegaron
a materializar. A menudo, el motivo de esta falta de utilización se debía a limita­
ciones presupuestarias o de recursos humanos.

En el _**recuadro 3**_ se recogen ejemplos de realizaciones que no fueron plenamente
utilizadas por los beneficiarios.

**Ejemplos de realizaciones no utilizadas plenamente por los beneficiarios**

El **proyecto 4**, diseñado para centrarse en la prevención de la corrupción, estaba dirigido a los dos organismos
principales que se ocupaban de este ámbito en el momento: la Dirección de iniciativas de lucha contra la co­
rrupción (DACI, por sus siglas en inglés) y la Comisión para la prevención de conflictos de intereses (CPCoI, por
sus siglas en inglés). Dos de las realizaciones previstas no fueron utilizadas plenamente por los beneficiarios.

οο La CPCoI no utilizó el sistema automatizado para el intercambio de datos sobre declaraciones de bienes
creado por el proyecto y prefirió seguir con el registro manual, aunque no contaba con los recursos ade­
cuados para mantenerlo actualizado.

οο El proyecto creó una herramienta informática para la gestión del riesgo de integridad (IRM, por sus siglas en
inglés) a fin de que la DACI supervisara los planes de integridad existentes y ayudase a mitigar los riesgos
de corrupción identificados en la administración pública. Aunque setenta y dos de las ciento dos institucio­
nes del país habían desarrollado planes de integridad, solo cuatro de ellas habían aplicado la herramienta
de IRM en el momento de realizar la fiscalización, en parte por la falta de personal y en parte debido a que
Montenegro no aportó la financiación necesaria para seguir desarrollando la herramienta e introducirla
(Montenegro contaba con la posibilidad de 400 000 euros procedentes de otros donantes según el plan de
acción para el capítulo 23, pero al no materializarse esta posibilidad no pudo aportar los fondos necesarios).

Mientras se estaba ejecutando el proyecto 4, las autoridades nacionales decidieron fusionar la CPCoI y la DACI
en una nueva agencia de lucha contra la corrupción (ACA, por sus siglas en inglés). Cuando el Tribunal realizó
la fiscalización, no había pruebas de si la ACA iba a aplicar alguna de las herramientas informáticas desarrolla­
das por el proyecto del IAP para la DACI y la CPCoI.

El **proyecto 14** elaboró borradores de especificaciones técnicas para subcontratar la creación de una base de
datos destinada a gestionar la red vial de Montenegro. En el momento de la fiscalización, cuatro años después
de la creación de la base de datos, las autoridades nacionales aún no la habían utilizado. El mismo proyecto del
IAP ayudó a crear capacidad en la administración pública montenegrina para la ejecución de proyectos de in­
fraestructuras. Sin embargo, en algunos casos los beneficios previstos en relación con la creación de capacidad
se perdieron debido al elevado nivel de rotación del personal. Para cuando se llevó a cabo la fiscalización, seis
de las ocho personas de la empresa encargada de las infraestructuras ferroviarias que habían sido formadas ya
habían dejado sus puestos de trabajo, en la mayoría de los casos porque se trataba de empleos temporales.

El **proyecto 19** ayudó a reforzar la capacidad en materia de gestión de residuos a escala local. Las realizaciones
previstas inicialmente fueron modificadas durante la ejecución del proyecto. Sin embargo, el Tribunal observó al
efectuar la fiscalización que ni siquiera todas estas realizaciones modificadas se estaban utilizando, en parte de­
bido a la falta de personal y de recursos financieros. Por ejemplo, la estación de reciclaje financiada por el pro­
yecto y concluida en 2013 aún no estaba en funcionamiento, en cierta medida por culpa de la falta de personal
para encargarse de su gestión. Además, no se había llevado a cabo el mantenimiento de los equipos comprados
en el marco del proyecto a causa de las limitaciones presupuestarias en el municipio. Otros elementos adquiri­
dos por el proyecto ni siquiera se estaban utilizando, como es el caso de los contenedores de reciclaje.

## **Observaciones 19**

###### **24**

En los casos en los que las autoridades nacionales no dieron continuidad a las
realizaciones de los proyectos, normalmente se redujeron los efectos previstos ini­
cialmente. En algunos casos las autoridades nacionales no aprobaron la legislación
necesaria, lo que restó eficacia a las realizaciones, mientras que en otros casos,
no concedieron independencia a las instituciones creadas o los organismos que
deberían haber aplicado la legislación aprobada no estaban facultados para ello.
Tampoco a veces las autoridades nacionales facilitaron los recursos humanos o fi­
nancieros necesarios para dar continuidad a las realizaciones obtenidas mediante
los proyectos del IAP. En el _**recuadro 4**_ se recogen algunos ejemplos al respecto.

**Ejemplos de realizaciones que no fueron continuadas por las autoridades nacionales**

El objetivo del **proyecto 5** era doble: reforzar el papel de las administraciones locales y las OSC mediante la
lucha contra la corrupción a escala local, y aumentar la sensibilización de los ciudadanos acerca de la impor­
tancia de adoptar medidas anticorrupción eficaces. El proyecto logró las realizaciones previstas en materia de
creación de capacidad (estudios, debates de expertos y recomendaciones políticas). Sin embargo, el Ministerio
del Interior, principalmente responsable de informar de la aplicación de los planes locales de lucha contra la
corrupción, decidió no participar en el proceso de consulta iniciado por el proyecto para establecer un con­
sejo consultivo anticorrupción multisectorial. El consejo, debilitado por esta decisión, ya no se reunió una vez
concluido el proyecto.

El **proyecto 14** contribuyó con éxito a la armonización de la legislación sobre transporte aéreo como prepara­
ción para la primera fase del acuerdo de la Zona Europea Común de Aviación (ZECA). Sin embargo, para cuan­
do se realizó la fiscalización, tres años y medio después de que se hubieran redactado los borradores de los
reglamentos (que formaban parte del proyecto), para ayudar al país a adaptarse a los requisitos del acuerdo
ZECA, las autoridades nacionales aún no habían aprobado muchos de estos reglamentos [17] .

El **proyecto 15** dio lugar a la creación de un plan estratégico en 2013 para mejorar la eficacia de la Dirección
de Ferrocarriles. Sin embargo, para cuando se llevó a cabo la fiscalización, las autoridades nacionales todavía
no habían aplicado el plan a causa de las limitaciones financieras que retrasaron la contratación del personal
adicional necesario (siete vacantes de diecisiete puestos en la Dirección). Además, las autoridades nacionales
no habían concedido a la Dirección la independencia con respecto al Ministerio de Transportes, un factor
necesario para que funcionara como se había previsto.

El **proyecto 17** destinó 180 000 euros a reforzar la capacidad de la agencia para la protección del medio
ambiente (EPA, por sus siglas en inglés) a fin de recopilar, validar y difundir datos medioambientales, para lo
cual dedicó un año a desarrollar un sistema de recopilación, validación y difusión de datos medioambientales
y una serie de cursos de formación relacionados. Aunque esta labor se concluyó en 2012, en el momento de
realizar la fiscalización el sistema desarrollado aún no estaba en marcha y no se había producido una mejo­
ra significativa de la capacidad de la agencia o de la calidad de sus informes. Las autoridades nacionales no
habían dado continuidad a la realización obtenida por el proyecto asignando los recursos de personal y finan­
cieros necesarios.

El **proyecto 18** ayudó a las autoridades nacionales a preparar veintinueve actos de Derecho derivado en el
ámbito de los servicios públicos y la gestión de residuos. Aunque los borradores de la legislación habían sido
redactados para el final del proyecto en agosto de 2013, cuando se llevó a cabo la fiscalización solo la mitad
de ellos habían sido aprobados y publicados por las autoridades nacionales, lo que redujo la repercusión del
proyecto del IAP.

17 El proyecto concluyó en noviembre de 2011 y la fiscalización se llevó a cabo en mayo de 2015.

## **Observaciones 20**

**No había suficiente información para mostrar los avances**
**en el refuerzo de la capacidad administrativa a lo largo**
**del tiempo**

###### **25**

El Tribunal examinó la información disponible para medir las mejoras en la capa­
cidad administrativa de Montenegro a lo largo del período fiscalizado y analizó
los documentos del «paquete de ampliación» aprobados cada año por la Comi­
sión. Entre ellos se incluye el documento sobre la estrategia para la ampliación,
que determina la forma de avanzar en los años futuros, evalúa los avances logra­
dos por cada país candidato y cada país candidato potencial y recoge los infor­
mes anuales de situación, donde se describen con más detalle los avances anua­
les realizados por cada país. Por otra parte, el Tribunal analizó los avances de los
que se informó en los comités de seguimiento y sectoriales creados en el marco
del AEA y el primer proceso de medición del punto de partida de la Reforma de la
administración pública (PAR, por sus siglas en inglés) llevado a cabo en 2015.

###### **26**

El Tribunal observó que, aunque los informes anuales de situación de la Comisión
mostraban un avance general en el cumplimiento de los criterios de Copenhague
y evaluaban el estado de evolución de los distintos capítulos de la negociación,
no han incluido las evaluaciones de los progresos en el refuerzo de la capacidad.
Tampoco estaban concebidos para aprovechar los resultados de los proyectos
individuales. Según su interpretación de los informes, el Tribunal trató de ad­
quirir una imagen de conjunto de los progresos conseguidos en el refuerzo de
la capacidad administrativa en ámbitos clave para la reforma (durante los años
2011-2014) (véase el _**cuadro 3**_ ).

###### **27**

La consideración en conjunto del Tribunal sobre los informes anuales de situa­
ción de la Comisión indica que los avances en el refuerzo de la capacidad son
lentos. Sin embargo, el Tribunal constató que los distintos informes no siem­
pre evaluaban los mismos ámbitos de la administración pública y la naturaleza
cualitativa de esta evaluación significa que los criterios empleados para afirmar
que la capacidad administrativa es «deficiente» o «ha aumentado» no estaban
claramente definidos, lo que ha dificultado la tarea de comparar las mejoras a lo
largo del tiempo.

## **Observaciones 21**

**Visión general de las evaluaciones de la capacidad administrativa en los informes**
**anuales de situación elaborados por la Comisión (2011-2014) en relación con los**
**ámbitos fiscalizados**

|Col1|Capítulo1|Ámbitos políticos|2011|2012|2013|2014|
|---|---|---|---|---|---|---|
|5|Contratación pública|Dirección de contratación pública, administración de contratación<br>pública|||||
|5|Contratación pública|Comisión para el control de los procedimientos de adjudicación<br>de contratos públicos|||||
|5|Contratación pública|Servicios de inspección|||||
|5|Contratación pública|Concesiones|||||
|14|Política de transportes|Órgano de investigación de accidentes|||||
|22|Política regional y coordi­<br>nación de los instrumentos<br>estructurales|Marco institucional|||||
|22|Política regional y coordi­<br>nación de los instrumentos<br>estructurales|Gestión, control y auditoría fnancieros|||||
|23|Sistema judicial y derechos<br>fundamentales|Política de lucha contra la corrupción|||||
|23|Sistema judicial y derechos<br>fundamentales|Comisión para la prevención de confictos de intereses|||||
|23|Sistema judicial y derechos<br>fundamentales|Coordinación de la lucha contra la corrupción|||||
|27|Medio ambiente y cambio<br>climático|Cuestiones transversales|||||
|27|Medio ambiente y cambio<br>climático|Calidad del aire|||||
|27|Medio ambiente y cambio<br>climático|Gestión de los residuos|||||

|Col1|La capacidad administrativa aún es deficiente o limitada y se requieren mejoras sustanciales o urgentes|
|---|---|
||La capacidad administrativa ha aumentado, pero aún se requieren más mejoras|
||La capacidad administrativa ha aumentado: no se requieren más mejoras|

1 El informe se estructura en función de los capítulos de negociación, incluso en el caso de que aún no hayan sido abiertos.

_Fuente:_ Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los informes de situación de la Comisión Europea.

## **Observaciones 22**

###### **28**

En vista de la importancia de contar con datos adecuados para realizar una me­
dición continua de los progresos en el proceso de reforma, la Comisión empleó
una nueva metodología de presentación de informes para la evaluación anual en
los informes de situación de 2015 [18] en nueve ámbitos diferentes de forma experi­
mental [19] . Los informes sobre estos ámbitos eran más detallados que antes sobre
el estado de la cuestión, además de los avances realizados en los doce meses pre­
vios. Se armonizaron mejor las escalas de evaluación y se mejoró la comparabili­
dad de los informes, tanto entre países como a lo largo del tiempo, todo lo cual
ayudará en el futuro a contextualizar los progresos realizados y servirá además
como indicador para saber cuál debe ser el enfoque para el año siguiente [20] . En
el momento de realizar la fiscalización, la Comisión aún no había ampliado este
tipo de procesos a otros ámbitos como los sectores del transporte y del medio
ambiente. Asimismo, la Comisión inició revisiones de la medición del punto de
partida de la administración pública en 2015 que permitirán informar de los avan­
ces de manera cuantitativa y comparativa [21] .

**Parte III — La Comisión hizo un buen uso de sus**
**recursos no financieros para apoyar el proceso**
**de reforma, pero quedan cuestiones esenciales**
**pendientes de resolver**

###### **29**

A fin de contribuir eficazmente a reforzar la capacidad administrativa de Mon­
tenegro, la Comisión debería hacer un uso eficaz de sus recursos no financieros
para apoyar el proceso de reforma. Además de establecer mecanismos para el
diálogo político y el diálogo sobre políticas que funcionen adecuadamente, el
Tribunal espera que la Comisión ejerza en el diálogo un uso explícito y coherente
de los instrumentos de impulso a su disposición con el objetivo de conseguir el
compromiso activo de reforma por parte de las autoridades nacionales. En los
casos en los que exista la posibilidad de transmitir conocimientos, por ejemplo,
aprendiendo de la gestión y la ejecución de los proyectos del IAP, la Comisión
debería aprovechar la oportunidad.

###### **30**

El Tribunal examinó las principales estructuras para el diálogo político entre la
Comisión y Montenegro creadas en el marco del Acuerdo de estabilización y aso­
ciación (AEA) y el proceso de negociación de la adhesión, incluido el nuevo enfo­
que para las negociaciones aplicado en Montenegro, así como los instrumentos
de impulso para apoyar la reforma, incluida la cláusula de «equilibrio general».
Además, el Tribunal analizó si la Comisión había aplicado estos instrumentos de
manera eficaz para fomentar las mejoras en la capacidad administrativa, y en qué
grado aprovecha la posibilidad de fomentar las buenas prácticas empleando la
gestión descentralizada de los fondos del IAP.

18 Desde 2015 en adelante, los

informes de situación se
denominan «informes
nacionales o por país».

19 La nueva presentación se

aplica a todos los países
candidatos y potenciales
candidatos, y comprende los
ámbitos de: funcionamiento
del sistema judicial,
corrupción, delincuencia
organizada, libertad de
expresión, criterios
económicos, PAR,
adjudicación de contratos
públicos, estadísticas y control
financiero.

20 Véase el anexo 2 de la

estrategia de ampliación de la
UE [COM(2015) 611 final de 10
de noviembre de 2015].

21 La primera revisión, que se

llevó a cabo en 2015, analizaba
la capacidad estructural,
jurídica y procesal y otras
cuestiones, partiendo de los
principios sobre la
administración pública
acordados en todos los países
candidatos. El resultado fue un
informe detallado del país en
el que se analizaron los
resultados logrados por
Montenegro en el ámbito de
la PAR y se formularon
recomendaciones precisas
y estructuradas para la
[reforma (http://www.](http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm)
[sigmaweb.org/publications/](http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm)
[public-governance-baseline-](http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm)
[measurement-reports.htm).](http://www.sigmaweb.org/publications/public-governance-baseline-measurement-reports.htm)

## **Observaciones 23**

**Los mecanismos del AEA para el diálogo político funcionan**
**correctamente**

###### **31**

Tras la independencia de Montenegro en 2006, se estableció un diálogo políti­
co a escala ministerial entre el Gobierno del país y las instituciones de la Unión
Europea. A continuación, el AEA firmado en 2007 sentó la base para el diálogo
político en distintas esferas: el Consejo, el Comité y siete subcomités de Estabi­
lización y Asociación (EA) y desde 2014 el Grupo Especial para la Reforma de la
Administración Pública. La Comisión y las autoridades montenegrinas se han re­
unido de forma periódica desde 2007 a través de estos mecanismos para debatir,
entre otros asuntos, sobre la necesidad de avanzar en el proceso de reforma y las
carencias de capacidad administrativa del país. La armonización con el acervo
comunitario y los medios para lograrla constituyen la principal prioridad de los
subcomités sectoriales, y los resultados del trabajo de estos se debaten anual­
mente en el Consejo EA y en las reuniones del Comité EA.

###### **32**

La Comisión ha aprovechado adecuadamente los mecanismos de diálogo político
con las autoridades montenegrinas, por ejemplo, para fomentar los cambios le­
gislativos en distintos ámbitos y apoyar la creación de las instituciones necesarias
para conseguir que el proceso de reforma avance. En este diálogo se han desta­
cado ámbitos importantes en los que no se han logrado resultados o se están lo­
grando a un ritmo muy lento. Por ejemplo, el informe de situación de la Comisión
de 2015 señalaba que seguía siendo indispensable una mejor auditoría interna
en el seno de los poderes adjudicadores para mejorar su supervisión y verificar
la ejecución de los contratos y que la capacidad de auditoría interna aún era
un motivo de preocupación [22] . El mismo informe llegaba a la conclusión de que
Montenegro se encontraba en una fase temprana de preparación, entre otros, en
lo tocante al medio ambiente y al cambio climático, y que seguía teniendo como
desafíos de primer orden la armonización con el acervo comunitario y el refuerzo
de la capacidad administrativa [23] . El análisis de la Comisión ha sido confirmado
por las observaciones resultantes de la fiscalización del Tribunal expuestas en los
apartados 16 a 24.

22 Capítulo 5 sobre la

contratación pública
y capítulo 32 sobre el control
financiero (informe sobre
Montenegro de 2015).

23 Ibíd., p. 6.

## **Observaciones 24**

###### **33**

Desde la independencia de Montenegro, se ha producido un fuerte impulso en
el camino hacia la integración europea que se ha visto reflejado en un ritmo de
progreso constante en el proceso de adhesión y en el gran apoyo que actualmen­
te suscita en la población el proyecto de ingreso en la UE [24], circunstancias que
han otorgado a la Comisión una influencia potencial considerable para reforzar
la capacidad administrativa. Sin embargo, el Tribunal observó que a veces las au­
toridades nacionales no estuvieron activamente comprometidas con el proceso
de reforma y no siempre ejecutaron o dieron continuidad a las acciones apoyadas
por el IAP I para garantizar la obtención de resultados (véanse los apartados 23
y 24), y constató que la mayoría de los proyectos fiscalizados no establecían un
requisito claro de que las autoridades nacionales capitalizaran la inversión del
IAP. La importancia de la sostenibilidad y el impacto de los resultados refleja en el
Acuerdo marco con Montenegro del IAP II [25] .

**Faltó claridad con respecto al empleo de los instrumentos**
**de fomento de la reforma proporcionados por el proceso**
**de negociación de la adhesión**

###### **34**

El proceso de adhesión y más concretamente las negociaciones de adhesión
iniciadas entre la UE y Montenegro en 2012 proporcionaron a la UE nuevos instru­
mentos de impulso para apoyar la reforma jurídica, administrativa y económica.
Un ejemplo de ello es la oportunidad que ofrece el diálogo en torno a los treinta
y cinco capítulos de negociación, que abarcan todos los ámbitos del acervo. La
fijación de criterios de referencia de apertura, cierre y, cuando proceda, interme­
dios (estos últimos únicamente para los capítulos relativos al Estado de Derecho)
constituye un instrumento para alentar al país a llevar a cabo su proceso de
armonización.

###### **35**

Como parte del marco de negociación acordado en 2012, la UE introdujo un «nue­
vo enfoque» en el que los dos capítulos relacionados con el Estado de Derecho [26]
se identificaron como el núcleo del proceso de ampliación. Estos dos capítulos se
abrieron en una etapa temprana del proceso de adhesión para conceder a Mon­
tenegro suficiente tiempo para crear la legislación, las instituciones y el historial
de aplicación necesarios antes de la conclusión de las negociaciones. En virtud
del nuevo enfoque, solo es posible progresar en la negociación de capítulos
«técnicos» como el transporte y el medio ambiente si el país sigue avanzando en
el ámbito del Estado de Derecho. El instrumento creado para ayudar a fomentar
el progreso de esta forma se denomina «cláusula de equilibrio general» [27] . Monte­
negro es el primer país en fase de negociación en el que se introduce este «nuevo
enfoque».

24 En marzo de 2016, el 74 % de

los montenegrinos afirmó que
votaría a favor de la adhesión
a la UE en un referéndum
[(http://www.cdm.me/english/](http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum)
[more-than-73-of-citizens-](http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum)
[would-vote-for-joining-the-](http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum)
[eu-in-a-referendum).](http://www.cdm.me/english/more-than-73-of-citizens-would-vote-for-joining-the-eu-in-a-referendum)

25 Acuerdo marco entre

Montenegro y la Comisión
Europea sobre los acuerdos
para la ejecución de la ayuda
financiera de la UE
a Montenegro en virtud del
IAP II. Los requisitos de
información de las
autoridades nacionales
(artículo 58) y la función de los
comités de supervisión del IPA
(artículos 52 a 54) que incluye
la obligación a «reforzar
e general la eficacia, la
eficiencia, el impacto y la
sostenibilidad». Asimismo, el
artículo 55 establece las
obligaciones de evaluación
específicas para la aportación
del IAP, con el objeto de lograr
sus objetivos a largo plazo,
también con miras a lograr sus
objetivos y resultados a largo
plazo.

26 Capítulo 23 (sistema judicial

y derechos fundamentales)
y capítulo 24 (justicia y asuntos
de interior).

27 Reunión ministerial que abrió

la Conferencia
Intergubernamental sobre la
adhesión de Montenegro a la
Unión Europea (Bruselas, 29
de junio de 2012). En AD 23/12
se indica que en caso de que el
progreso en el marco de estos
capítulos vaya a la zaga del
progreso en las negociaciones
en conjunto, y tras haber
agotado las demás medidas
disponibles, la Comisión
propondrá, por iniciativa
propia o a petición de un
tercio de los Estados
miembros, suspender sus
recomendaciones de abrir
o cerrar otros capítulos de
negociación y adaptará los
trabajos preparatorios
correspondientes hasta que se
corrija el desfase (p. 11).

## **Observaciones 25**

###### **36**

La primera vez que la Comisión hizo referencia a la cláusula de «equilibrio gene­
ral» fue en el informe de situación de 2014 [28] y en el documento de la estrategia
para la ampliación 2014-2015 [29], donde señaló: «La Comisión recuerda la existencia
de la cláusula relativa al «equilibrio general» del marco de negociación. El progre­
so en el logro de los criterios de referencia intermedios por lo que respecta a los
capítulos del Estado de Derecho y en la solución de las deficiencias identificadas
más arriba, medido por resultados tangibles, influirá en el ritmo de las negocia­
ciones de adhesión, y en las futuras agendas de las conferencias interguberna­
mentales [30] ». Las autoridades montenegrinas reaccionaron ante la mención de
esta cláusula y abordaron algunas de las deficiencias identificadas por la Comi­
sión aprobando una nueva legislación. La Comisión y los Estados miembros de la
UE consideraron que las medidas adoptadas eran suficientes para seguir abrien­
do nuevos capítulos de negociación.

###### **37**

La experiencia de recordar la existencia de la cláusula de «equilibrio general»
en 2014 ha demostrado que el uso de este instrumento puede dar buenos resul­
tados. Sin embargo, en 2015, a pesar de las inversiones de la Comisión y de los
compromisos asumidos por las autoridades nacionales, hubo pocos resultados
tangibles desde el punto de vista de la aplicación de normas anticorrupción.
Con respecto al progreso generalmente lento de la lucha contra la corrupción, la
Comisión señaló en su informe de situación de 2015 que las instituciones debe­
rían mostrar una actitud más proactiva en cuanto al cumplimiento de su man­
dato, y añadió que el historial de investigaciones, persecuciones y condenas en
firme en casos de corrupción en Montenegro, sobre todo en casos de alto nivel,
seguía siendo reducido [31] . Aunque los avances en el proceso de reforma continua­
ron siendo limitados en este ámbito clave, no se hizo referencia a la cláusula de
«equilibrio general». El Consejo y la Comisión no han determinado claramente
las circunstancias en las que cabe la posibilidad de recordar o aplicar la cláusula.
Por ejemplo, no está claro si se volverá a incidir en la cláusula en 2016 en caso de
que la nueva legislación anticorrupción y las instituciones como la ACA (véase
el ejemplo del _**recuadro 3**_ ) no funcionen como estaba previsto o no produzcan
resultados tangibles.

28 Informe de evolución de 2014,

p. 1.

29 Documento de la estrategia

para la ampliación 2014-2015,
pp. 19 y 21.

30 Conferencia

Intergubernamental.

31 Informe de evolución de 2015.

El mismo informe hizo
hincapié en que los resultados
relativos a investigaciones,
persecuciones y condenas en
firme en casos de corrupción
se limitan a casos de nivel bajo
a nivel medio. También señaló
que en un elevado porcentaje
de las investigaciones sobre
las denuncias de delitos de
corrupción nunca se llegan
a producir acusaciones.
Añadió que hasta la fecha no
se habían dictado condenas
definitivas en casos de
corrupción de alto nivel y que
las investigaciones financieras
aún no se empleaban
sistemáticamente en los casos
de corrupción, así como que
en ningún caso de corrupción
se había ordenado la
confiscación de activos y que,
con respecto al cumplimiento
de la ley, la capacidad
institucional y operativa de los
fiscales, los jueces y la policía
para luchar contra la
corrupción era insuficiente
(p. 14).

## **Observaciones 26**

**Aún no se ha aprovechado al máximo el potencial de emplear**
**la gestión descentralizada para reforzar la capacidad**
**administrativa**

###### **38**

En el caso de Montenegro, la Comisión contrató y ejecutó la mayor parte de los
proyectos del IAP I de forma centralizada. Los reglamentos financieros y del IAP
disponen que la gestión de los fondos preadhesión sea transferida a los países
candidatos a la ampliación a fin de prepararlos para su futura gestión de los
fondos estructurales y agrícolas de la UE. De conformidad con los reglamentos,
durante el período 2012-2013 Montenegro pidió a la Comisión que descentraliza­
ra la gestión de los fondos del IAP I y creara las estructuras operativas necesarias
para ello. Tras comprobar que se habían cumplido los requisitos para la gestión
descentralizada, la Comisión concedió al Montenegro la responsabilidad de
gestionar el 12 % del total de las asignaciones del IAP I para el país. Esto supuso
un total de 22,7 millones de euros para los proyectos de transporte y medio am­
biente y 5,6 millones de euros para los proyectos de empleo e inclusión social. La
solicitud de Montenegro para la gestión descentralizada de las asignaciones del
IAP II se refiere a un mayor porcentaje de los fondos.

###### **39**

Además de aumentar el grado de responsabilidad con respecto a los proyectos fi­
nanciados por la UE, este tipo de gestión puede suponer una valiosa creación de
capacidad en las estructuras operativas. Esto es así porque en los primeros años
de gestión descentralizada la Comisión lleva a cabo comprobaciones detalladas
y minuciosas del trabajo de las estructuras operativas en todas las fases de la con­
tratación y la ejecución de cada proyecto. La difusión de las buenas prácticas de
gestión de proyectos acumuladas en las estructuras del IAP al resto de la adminis­
tración pública de Montenegro encargada de los mismos ámbitos puede ser una
forma potencialmente eficaz de reforzar la capacidad administrativa.

###### **40**

Sin embargo, el refuerzo de la capacidad administrativa no estaba incluido como
un objetivo cuando se aprobaron los reglamentos relativos a la gestión descen­
tralizada. Esto significa que la Comisión no ha animado a las autoridades nacio­
nales a estudiar cómo desarrollar activamente buenas prácticas en las estructuras
creadas para la gestión descentralizada y emplearlas después para crear capaci­
dades en el resto de la administración pública. El Tribunal también consideró el
riesgo de que, como se observó en el caso de otro país en fase de preadhesión [32],
las estructuras operativas del IAP se conviertan en organizaciones paralelas al
resto de la administración pública.

32 Véanse los apartados 54 y 55

del Informe especial
n.º 11/2016 del Tribunal de
Cuentas Europeo titulado
«Strengthening administrative
capacity in the former
Yugoslav Republic of
Macedonia: limited progress in
[a difficult context» (http://eca.](http://eca.europa.eu)
[europa.eu).](http://eca.europa.eu)

## **Conclusiones 27**
#### **y recomendaciones**

###### **41**

El objetivo de la fiscalización era evaluar si la asistencia preadhesión de la UE,
tanto financiera como no financiera, durante el período 2007-2013 contribuyó de
manera efectiva a reforzar la capacidad administrativa de Montenegro. El Tri­
bunal concluyó que, a pesar de los lentos avances observados en varios ámbi­
tos clave, la ayuda de preadhesión de la UE ha permitido reforzar la capacidad
administrativa de Montenegro. Sin embargo, en doce de los diecinueve proyec­
tos financiados por el IAP y fiscalizados por el Tribunal, la eficacia de la ayuda se
vio reducida por el hecho de que las autoridades montenegrinas no utilizaron
plenamente o no dieron continuidad a algunas de las realizaciones obtenidas en
relación con la creación de capacidad. El Tribunal formula cinco recomendacio­
nes en los apartados 42 a 47 que la Comisión puede tener en cuenta a la hora de
ejecutar el IAP II. La Comisión debería además tener en cuenta estas recomenda­
ciones en la revisión intermedia del IAP II en 2017.

###### **42**

El Tribunal constató que los proyectos fiscalizados abordaron necesidades
importantes de creación de capacidad, por ejemplo, apoyando con éxito los
cambios legislativos y la creación de instituciones y proporcionando formación.
En la mayoría de los casos, los proyectos fiscalizados estuvieron debidamente
coordinados y tuvieron en cuenta el trabajo llevado a cabo por otros donantes.
Sin embargo, el Tribunal halló ejemplos de solapamiento o en los que se podría
haber mejorado el intercambio de información entre los proyectos del IAP que
solo se aplicaban a Montenegro y los proyectos que abarcaban varios países en
fase de preadhesión (véanse los apartados 17 a 20).

**Recomendación 1 — Mejorar la coordinación**
**de las actuaciones dirigidas a reforzar la capacidad**

La Comisión debería garantizar que las actuaciones para la creación de capacidad
financiadas tanto a escala nacional como a escala regional abordan las necesida­
des prioritarias, tienen plenamente en cuenta otro tipo de ayudas ya concluidas,
en curso o previstas y se comunican adecuadamente a los posibles participantes.
En el marco del IAP II, la Comisión debería supervisar de cerca la pertinencia de
las actuaciones orientadas a la creación de capacidad y mejorar la coordinación
entre las actuaciones nacionales y regionales.

## **28**

**Conclusiones y recomendaciones**

###### **43**

En general, los proyectos fiscalizados produjeron las realizaciones previstas en
materia de creación de capacidad, aunque en algunos casos los beneficiarios no
utilizaron dichas realizaciones plenamente o las autoridades nacionales no les
dieron continuidad para garantizar su sostenibilidad. Así pues, la eficacia general
de los proyectos fiscalizados en el ámbito del refuerzo de la capacidad adminis­
trativa se vio reducida porque las mejoras potenciales que ofrecían no siempre
se llegaron a materializar. La falta de utilización o continuidad apropiadas de los
proyectos del IAP se explica, entre otras causas, por actuaciones de las autorida­
des nacionales como las de no garantizar la disponibilidad del personal adecua­
do, no aprobar la legislación requerida para permitir la utilización de las reali­
zaciones o no conceder la independencia necesaria a las instituciones creadas
(véanse los apartados 21 a 24).

###### **44**

En general, el Tribunal observó que en muchos casos la falta de avances en el
refuerzo de la capacidad administrativa en ámbitos clave se debía a la falta de
compromiso por parte de las autoridades nacionales. La mayoría de los proyectos
fiscalizados por el Tribunal no establecían una exigencia clara de que las autori­
dades nacionales continuaran y capitalizaran las inversiones del IAP (véanse los
apartados 31 a 33).

**Recomendación 2 — Mejorar el compromiso de utilizar**
**las realizaciones y darles continuidad**

A la hora de programar la ayuda de preadhesión de la UE en el marco del IAP II, la
Comisión debería exigir a las autoridades nacionales que se comprometan acti­
vamente a utilizar las realizaciones de los proyectos del IAP y darles continuidad
para garantizar su sostenibilidad. Durante la ejecución de los proyectos financia­
dos por el IAP II, la Comisión debería supervisar de cerca las medidas tomadas
por las autoridades nacionales para cumplir con los compromisos adquiridos en
este sentido a fin de conceder un margen de tiempo suficiente para aplicar medi­
das correctoras antes de que se cierren los proyectos. La Comisión debería tener
en cuenta si los compromisos se han cumplido al decidir en qué ámbitos invertir
la futura ayuda de preadhesión.

## **29**

**Conclusiones y recomendaciones**

###### **45**

El Tribunal observó que, aunque la Comisión supervisara los avances en el refuer­
zo de la capacidad administrativa, no había suficiente información comparable
sobre el progreso conseguido a lo largo del tiempo (véanse los apartados 25
a 28).

**Recomendación 3 — Crear mejores herramientas para medir**
**los avances en el refuerzo de la capacidad administrativa**

La Comisión debería:

i) apoyarse en la presentación experimental de datos del informe de situación
de 2015 para el informe de 2016, y en la revisión de la medición del punto de
partida de la PAR llevada a cabo en 2015;

ii) examinar si estas iniciativas podrían ampliarse a otros ámbitos pertinentes

como los transportes y el medio ambiente.

###### **46**

Los mecanismos establecidos para el diálogo político han funcionado correc­
tamente, aunque en ámbitos importantes de la reforma de la administración
pública, el medio ambiente y la lucha contra la corrupción, los resultados se están
logrando a un ritmo muy lento. La Comisión cuenta con instrumentos de impulso
de la reforma, pero a veces no está claro, por ejemplo, en el caso de la cláusula de
«equilibrio general», de qué manera se aplicarán si las nuevas leyes e institucio­
nes no obtienen resultados en ámbitos clave como la lucha contra la corrupción
(véanse los apartados 34 a 37).

**Recomendación 4 — Hacer pleno uso de los instrumentos**
**de impulso para apoyar el progreso de la reforma**

La Comisión debería fomentar el progreso de la reforma mediante:

i) el pleno uso de todos los instrumentos a disposición como parte del proceso
de negociación de la adhesión para apoyar el progreso de la reforma, y

ii) una actitud transparente al hacer uso o referencia a la «cláusula de equilibrio

general».

## **30**

**Conclusiones y recomendaciones**

###### **47**

La Comisión descentralizó la gestión del 12 % de los fondos del IAP I y la transfirió
a las autoridades montenegrinas. El Tribunal observó que la gestión descentrali­
zada de los fondos de la UE constituye una herramienta potencialmente útil para
reforzar la capacidad administrativa a través de la transferencia de conocimientos
que no se aprovechó en el marco del IAP I (véanse los apartados 38 a 40).

**Recomendación 5 — Emplear la gestión descentralizada**
**para difundir buenas prácticas administrativas**

Una vez establecidos los ejemplos de buenas prácticas en las estructuras opera­
tivas concebidas para descentralizar la gestión, la Comisión debería instar a las
autoridades nacionales a emular dichas prácticas en otros ámbitos de la admi­
nistración, como, por ejemplo, fomentar la delegación de decisiones en el nivel
adecuado y consolidar los sistemas de control interno.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN,
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 12 de
julio de 2016.

_Por el Tribunal de Cuentas_

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

_Presidente_

## **Anexos 31**

**Fechas clave en las relaciones entre la UE y Montenegro**

|1999|•|26 de mayo — Proceso de estabilización y asociación para los países del sudeste de Europa.|
|---|---|---|
|**2000**|•|24 de enero — El Consejo aprueba las directrices de negociación para el Acuerdo de estabilización y asociación.|
|**2003**|•|21 de junio — Cumbre UE-Balcanes Occidentales celebrada en Salónica en la que la UE reitera su apoyo a la perspectiva europea de los<br>países de los Balcanes Occidentales.|
|**2006**|•|3 de junio — El Parlamento montenegrino declara la independencia tras el referéndum del 21 de mayo.|
|**2007**|•|22 de enero — El Consejo aprueba una Asociación Europea con Montenegro.|
|**2007**|•|15 de octubre — Se frma en Luxemburgo el Acuerdo de estabilización y asociación (AEA).|
|**2007**|•|28 de diciembre — Se frma un acuerdo interino sobre comercio y cuestiones relacionadas con el comercio.|
|**2008**|•|1 de enero — El acuerdo interino, el acuerdo de facilitación de visados y el acuerdo de readmisión entran en vigor.|
|**2008**|•|15 de diciembre — Montenegro solicita su adhesión a la Unión Europea.|
|**2009**|•|19 de diciembre — Se concede el régimen de exención de visado para viajar al espacio Schengen.|
|**2010**|•|1 de mayo — El AEA entra en vigor.|
|**2010**|•|9 de noviembre — La Comisión recomienda conceder a Montenegro el estatuto de país candidato.|
|**2010**|•|17 de diciembre — El Consejo acuerda conceder a Montenegro el estatuto de país candidato.|
|**2011**|•|12 de octubre — La Comisión recomienda iniciar las negociaciones para la adhesión.|
|**2011**|•|9 de diciembre — El Consejo inicia el proceso de adhesión con Montenegro.|
|**2012**|•|26 de junio — El Consejo Europeo respalda la recomendación de la Comisión e inicia las negociaciones para la adhesión.|
|**2012**|•|29 de junio — Las negociaciones para la adhesión comienzan y la Conferencia de Adhesión aprueba el marco de negociación.|
|**2012**|•|18 de diciembre — Apertura y cierre provisional del primer capítulo de negociación (capítulo 25 — Ciencia e investigación).|
|**2013**|•|16 de abril — Apertura y cierre provisional del capítulo 26 — Educación y cultura.|
|**2013**|•|27 de junio — Se concluyen las reuniones de escrutinio.|
|**2013**|•|18 de diciembre — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 5 — Contratación pública, el capítulo 6 — Derecho de sociedades, el<br>capítulo 20 — Política de empresas y política industrial, el capítulo 23 — Sistema judicial y derechos fundamentales y el capítulo 24 —<br>Justicia, libertad y seguridad.|
|**2014**|•|31 de marzo — Apertura del capítulo 7 — Legislación en materia de propiedad intelectual y el capítulo 10 — Sociedad de la informa­<br>ción y medios de comunicación.|
|**2014**|•|7 de mayo — Se concluye el proceso de escrutinio (se presenta el último informe de escrutinio al Consejo).|
|**2014**|•|24 de junio — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 4 — Libre circulación de capitales, el capítulo 31 — Política exterior, de<br>seguridad y de defensa y el capítulo 32 — Control fnanciero.|
|**2014**|•|16 de diciembre — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 18 — Estadísticas, el capítulo 28 — Protección de los consumidores<br>y de la salud, el capítulo 29 — Unión aduanera y el capítulo 33 — Disposiciones fnancieras y presupuestarias.|
|**2015**|•|30 de marzo — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 16 — Fiscalidad y el capítulo 30 — Relaciones exteriores.|
|**2015**|•|22 de junio — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 9 — Servicios fnancieros y el capítulo 21 — Redes transeuropeas.|
|**2015**|•|21 de diciembre — Inicio de las negociaciones sobre el capítulo 14 — Política de transportes y el capítulo 15 — Energía.|

_Fuente:_ Comisión Europea.

## **Anexos 32**

**Proyectos fiscalizados**

|N.º|Título del proyecto|N.º del contrato|Comprometido<br>(euros)|
|---|---|---|---|
|**Adjudicación de contratos públicos**|**Adjudicación de contratos públicos**|**Adjudicación de contratos públicos**|**Adjudicación de contratos públicos**|
|1.|Desarrollo y refuerzo adicionales del sistema de adjudicación de contratos públicos de Montenegro|205-748|1 080 017|
|2.|Apoyo a la Mejora de las Instituciones Públicas y los Sistemas de Gestión (SIGMA)|253-091<br>296-874<br>319-423|10 000 000<br>2 458 035<br>9 834 337|
|3.|Formación sobre contratación pública en los Balcanes Occidentales y Turquía|248-580|3 962 000|
|**Corrupción**|**Corrupción**|**Corrupción**|**Corrupción**|
|4.|Apoyo a la aplicación de la estrategia y el plan de acción de lucha contra la corrupción|297-271|643 419|
|5.|Corrupción en el Gobierno local: ¡tolerancia cero!|306-428|211 454|
|**Control interno**|**Control interno**|**Control interno**|**Control interno**|
|6.|Refuerzo de los sistemas de gestión y control para la ayuda fnanciera de la UE en Montenegro|252-719|2 000 000|
|7.|Refuerzo de la gestión de los fondos de la UE y los procedimientos administrativos generales|327-819|1 261 500|
|**Auditoría externa**|**Auditoría externa**|**Auditoría externa**|**Auditoría externa**|
|8.|Refuerzo de la entidad fscalizadora superior (EFSI) de Montenegro|234-548|837 384|
|9.|Control de la calidad de las auditorías en la EFSI de Montenegro|338-180|236 138|
|**Iniciativa para el refuerzo de capacidades**|**Iniciativa para el refuerzo de capacidades**|**Iniciativa para el refuerzo de capacidades**|**Iniciativa para el refuerzo de capacidades**|
|10.|Asistencia técnica para la reforma del autogobierno local|229-836|638 950|
|11.|Refuerzo de capacidades y apoyo al autogobierno local para la aplicación de las subvenciones<br>para el desarrollo municipal|282-481|1 065 900|
|**ReSPA**|**ReSPA**|**ReSPA**|**ReSPA**|
|12.|Puesta en marcha de la ReSPA y organización de actividades de la ReSPA|256-128|2 400 000|
|13.|Puesta en marcha de la ReSPA y organización de actividades de la ReSPA|331-241|3 500 000|
|**Transporte**|**Transporte**|**Transporte**|**Transporte**|
|14.|Asistencia técnica para el sector de los transportes|233-959|1 160 668|
|15.|Asistencia técnica para el desarrollo institucional de la Dirección de Ferrocarriles de Montenegro|289-223|139 684|
|16.|Reconstrucción de parte de la carretera Crkvicko Polje-Nikovici|256-594|789 807|
|**Medio ambiente**|**Medio ambiente**|**Medio ambiente**|**Medio ambiente**|
|17.|Apoyo a la gestión medioambiental|258-795|912 465|
|18.|Redacción de borradores de documentos legales en el ámbito de los servicios públicos y la gestión<br>de residuos|290-255|155 055|
|19.|Mejora de la gestión de residuos en Danilovgrad|256-597|983 193|

_Fuente:_ Comisión Europea.

## **Respuestas
 33**
#### **de la Comisión**

**Resumen**

**VIII**
La Comisión señala que el diálogo político puede alentar las reformas, pero la responsabilidad del control del pro­
ceso de reforma recae en las autoridades nacionales.

La Comisión subraya además la importancia de priorizar la calidad frente a la rapidez en el proceso de reforma.

La posición de la Comisión es que la utilización de la cláusula de equilibrio se encuentra suficientemente definida
en el marco de negociación.

El uso de instrumentos para la gestión del proceso de adhesión, incluida la cláusula de equilibrio global, se basa en
una amplia evaluación de las deficiencias existentes y en la medida en que el país está avanzando con relación a las
expectativas.

**Observaciones**

**Recuadro 2 — Ejemplos de coordinación insuficiente entre proyectos del IAP**
**Proyectos 1, 2 y 3**
La Comisión señala que, teniendo en cuenta el pequeño tamaño de la Administración montenegrina y la fase inicial
en que se encuentra la creación del sistema de contratación pública en Montenegro, no ha podido evitar ciertos
solapamientos complementarios entre las diferentes acciones de formación.

**Proyectos 12 y 13**
La Comisión señala que durante la última parte del periodo auditado, la Escuela Regional de Administración Pública
(ReSPA) consiguió reorientarse y pasó de ser un centro de formación a ser un centro regional de promoción del diá­
logo político a través de estudios comparativos e investigación regional, revisiones por pares, escuelas de verano,
seminarios nacionales, programas de movilidad y visitas de estudio, redes temáticas, etc. En este contexto, Monte­
negro se ha beneficiado de la interacción entre representantes gubernamentales en los diferentes eventos organi­
zados por la ReSPA, así como de los estudios comparativos realizados.

Desde 2013, la organización adoptó un enfoque más estratégico y de alto nivel dirigido exclusivamente a altos fun­
cionarios y responsables políticos.

**Recuadro 3 — Ejemplos de realizaciones no utilizadas plenamente por los beneficiarios**
**Proyecto 4**
La Comisión señala que la Agencia de Lucha contra la Corrupción (ACA) se creó el 1 de enero de 2016. La Agencia
usa actualmente la plataforma para la gestión del riesgo en materia de integridad como modelo para el desarro­
llo de una nueva versión de sistema informático, dado que todos los módulos del sistema informático de la ACA,
incluido el módulo de planes de integridad, deben desarrollarse de acuerdo con unas normas unificadas.

## **Respuestas de la Comisión 34**

**Proyecto 19**
La Comisión señala que existe cierto número de contenedores almacenados para la posible sustitución de contene­
dores en uso, dado que siempre es necesario disponer de existencias de contenedores sin utilizar.

**Recuadro 4 — Ejemplos de realizaciones que no fueron continuadas por las autoridades**
**nacionales**
**El proyecto 14 ha contribuido con éxito**
La Comisión subraya que es importante señalar, asimismo, que la demora en la aplicación del Acuerdo sobre una
Zona Europea Común de Aviación (ZECA) también se debe al retraso en la ratificación por parte de algunos Estados
miembros (firmado en 2006, el Acuerdo y aún no ha entrado en vigor). En general, el nivel de preparación de Mon­
tenegro en este ámbito ha sido evaluado muy positivamente por la Comisión. La última visita de evaluación de la
ZECA realizada en octubre de 2015 constató que Montenegro cumple los requisitos de la fase I del Acuerdo ZECA.

**28**
La Comisión señala que la nueva metodología de presentación de informes englobará el transporte y el medio
ambiente a partir de 2016.

**37**
La posición de la Comisión es que la utilización de la cláusula de equilibrio se encuentra suficientemente definida
en el marco de negociación.

El uso de la cláusula de equilibrio global se basa en una amplia evaluación de las deficiencias existentes y en la
medida en que el país está avanzando con relación a las expectativas. En el caso de la cláusula de equilibrio global,
se han abordado los problemas concretos planteados en 2014, tras recordar la Comisión a las autoridades montene­
grinas la existencia de la cláusula.

**Conclusiones y recomendaciones**

**Recomendación 1 — Mejorar la coordinación de las actuaciones dirigidas a reforzar**
**la capacidad**
La Comisión acepta la recomendación 1.

**Recomendación 2 — Mejorar el compromiso de utilizar las realizaciones y darles**
**continuidad**
La Comisión acepta la recomendación 2.

**45**
Los informes han reflejado siempre un progreso de un año a otro. La recopilación de varios informes posteriores
permitió efectuar comparaciones a lo largo de periodos de tiempo más largos. Mediante la introducción de la nueva
metodología de presentación de informes en 2015 y la mayor atención prestada al estado de preparación, además
de los progresos respecto del año anterior, las comparaciones relativas a periodos de tiempo más largos en los
ámbitos cubiertos se llevarán a cabo de forma incluso más sencilla.

## **Respuestas de la Comisión 35**

**Recomendación 3 — Crear mejores herramientas para medir los avances en el refuerzo**
**de la capacidad administrativa**
La Comisión acepta la recomendación 3.

La Comisión seguirá aplicando su nueva metodología de presentación de informes y la hará extensiva a otros
ámbitos en 2016. Esto permitirá realizar una mejor comparación entre países así como a lo largo del tiempo en los
ámbitos cubiertos. La nueva metodología englobará el transporte y el medio ambiente a partir de 2016.

La evaluación que permite esta nueva metodología, aunque tiene en cuenta elementos cuantitativos, sigue siendo
principalmente cualitativa. Esto es necesario a fin de ofrecer una imagen realista de todos los elementos que resul­
tan pertinentes para evaluar la situación en un ámbito específico.

**46**
La Comisión señala que el diálogo político puede alentar las reformas, pero la responsabilidad del control del pro­
ceso de reforma recae en las autoridades nacionales.

La Comisión subraya, además, la importancia de priorizar la calidad frente a la rapidez en el proceso de reforma.

La posición de la Comisión es que la utilización de la cláusula de equilibrio se encuentra suficientemente definida
en el marco de negociación.

El uso de instrumentos para la gestión del proceso de adhesión, incluida la cláusula de equilibrio global, se basa en
una amplia evaluación de las deficiencias existentes y en la medida en que el país está avanzando con relación a las
expectativas.

**Recomendación 4 — Hacer un mejor uso de los instrumentos de impulso para apoyar**
**el progreso de la reforma**
La Comisión acepta parcialmente la recomendación 4.

i. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que el uso de todos los instrumentos políticos que están a su dis­
posición es esencial para el proceso de adhesión. La Comisión considera que esto ya se hace, pero el compromiso
adquirido con la credibilidad del proceso hace que la Comisión priorice la calidad de las reformas frente a la rapidez.
Es importante subrayar en este contexto que, en particular, la rapidez de las reformas está bajo el control de las
autoridades montenegrinas.

ii. La Comisión considera que actúa con transparencia en su referencia a la cláusula de equilibrio o en su uso.

El marco de negociación, que regula qué es un proceso intergubernamental, establece muy claramente las con­
diciones de aplicación de la cláusula de equilibrio global (véase _infra_ ). Es importante subrayar que los Estados
miembros deciden acerca del uso de la cláusula de equilibrio sobre la base de una propuesta de la Comisión. El
marco de negociación también se refiere al uso de la cláusula de equilibrio tras haber agotado todas las demás
medidas disponibles. Por tanto, la Comisión no puede aceptar esta parte de la recomendación.

## **Respuestas de la Comisión 36**

El texto pertinente del marco de negociación afirma: «Conviene mantener un equilibrio global en el avance de
las negociaciones en todos los capítulos. Dado el vínculo existente entre los capítulos "Poder judicial y derechos
fundamentales" y "Justicia, libertad y seguridad", por una parte, y los valores en que se fundamenta la Unión, por
otra parte, así como la importancia de dichos capítulos para la aplicación generalizada del acervo, en caso de que
los avances en dichos capítulos vayan notablemente rezagados respecto del avance global de las negociaciones,
la Comisión, tras haber agotado todas las demás posibilidades de acción, por propia iniciativa o a petición de un
tercio de los Estados miembros, propondrá que queden en suspenso sus recomendaciones de apertura o cierre de
otros capítulos de negociación, y adaptará los trabajos preparatorios conexos, según proceda, hasta que se abor­
de ese desequilibrio. A continuación, el Consejo decidirá por mayoría cualificada sobre esa propuesta y sobre las
condiciones para el levantamiento de las medidas adoptadas. En la Conferencia Intergubernamental, los Estados
miembros actuarán conforme a la decisión del Consejo, sin perjuicio del requisito general de unanimidad exigido
en dicha Conferencia».

**Recomendación 5 — Emplear la gestión descentralizada para difundir buenas prácticas**
**administrativas**
La Comisión acepta la recomendación 5.

**CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES**
**DE LA UNIÓN EUROPEA**

**Publicaciones gratuitas:**

  - Un único ejemplar:
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

  - Varios ejemplares/pósteres/mapas:
En las representaciones de la Unión Europea (http://ec.europa.eu/represent_es.htm),
en las delegaciones en terceros países (http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm)
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).

(*) Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)
son gratuitas.

**Publicaciones de pago:**

  - A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

|Hecho|Fecha|
|---|---|
|Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización|27.1.2015|
|Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada)|23.5.2016|
|Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio|12.7.2016|
|Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en<br>todas las lenguas|28.7.2016|