Source: EURLEX
Language: es
Format: md

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| 15.1.2008 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 10/47 |

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal»

COM(2007) 51 final — 2007/0022 (COD)

(2008/C 10/12)

El 28 de febrero de 2007, de conformidad con el artículo 174 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de septiembre de 2007 (ponente: Daniel RETUREAU).

En su 438o Pleno de los días 26 y 27 de septiembre de 2007 (sesión del 26 de septiembre de 2007), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 149 votos a favor, 3 en contra y 10 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Conclusiones

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| 1.1 | El Comité, una vez más, aprueba el hecho de que las infracciones graves contra el medio ambiente puedan ser objeto de sanciones penales. El Comité reafirma que, a su juicio, la Comisión debe ser competente para obligar a los Estados miembros a imponer sanciones penales proporcionadas y disuasorias cuando sea necesario para garantizar la aplicación de las políticas comunitarias — en particular, en el ámbito de la protección del medio ambiente contra infracciones graves —, ya que tales sanciones deben aplicarse en el marco del sistema penal de cada uno de los Estados miembros. Por último, la Comisión debe disponer de un poder de control sobre la eficacia del Derecho penal aplicable en el ámbito afectado y ejercerlo activamente. |

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| 1.2 | La propuesta de Directiva se refiere, en particular, a las infracciones contra el medio ambiente cometidas en el marco de organizaciones delictivas (lo cual considera como circunstancia agravante). El Comité está convencido de que este tipo de comportamientos debe ser objeto de sanciones, e incluso de una aproximación de las normas del Derecho penal de los Estados miembros, pero el Tratado y la jurisprudencia son claros por lo que respecta a la represión de las infracciones cometidas en el ámbito de organizaciones delictivas: la aproximación de las normas de Derecho penal de los Estados miembros, en principio, solo puede hacerse en el marco de la cooperación policial y judicial en materia penal, como prevé el título VI del Tratado de la Unión Europea, y no en el marco del Tratado CE como propone la Comisión. |

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| 1.3 | El Comité se pregunta asimismo si el hecho de sancionar determinadas infracciones con penas privativas de libertad no excede las competencias derivadas del primer pilar al suponer una injerencia en la elección de las sanciones más adecuadas, que debería a priori seguir siendo competencia de los Estados miembros. |

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| 1.4 | El Comité considera que la competencia comunitaria debería limitarse a definir las obligaciones impuestas y a establecer las correspondientes sanciones penales. Para ir más allá y prever el régimen de sanciones, habría que recurrir a una decisión marco basada en el título VI del Tratado de la UE. |

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| 1.5 | En el mismo orden de ideas, el Comité se pregunta también si el Derecho comunitario puede llegar a imponer un umbral máximo de sanción. |

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| 1.6 | El Comité desea que los aspectos políticos evidentes planteados por el reparto de competencias y el papel que le gustaría desempeñase el Parlamento en toda legislación que comportase una vertiente penal puedan ser objeto de una jurisprudencia más precisa del Tribunal, de un acuerdo interinstitucional o de una reforma, que la CIG en curso podría incluir en la reforma de los Tratados. A su juicio, esta última posibilidad sería preferible por la urgencia que reviste el establecimiento de sanciones eficaces para proteger el medio ambiente. |

2.   Introducción

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| 2.1 | En 1998, el Consejo de Europa abrió a la firma un Convenio sobre la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal. Supuso un avance importante, en la medida en que fue el primer convenio internacional que tipificó como delito los actos causantes o susceptibles de causar daños al medio ambiente. No obstante, Alemania, seguida de Francia y el Reino Unido, se mostraron reticentes a ratificar el Convenio. Por consiguiente, Dinamarca y la Comisión presentaron dos iniciativas separadas encaminadas a proteger el medio ambiente en el marco del Derecho penal. |

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| 2.2 | La Decisión marco del Consejo, aprobada por éste a propuesta de Dinamarca en contra de la opinión y las propuestas de la Comisión, definía una serie de infracciones contra el medio ambiente para las que se instaba a los Estados miembros a prever sanciones de carácter penal. Las disposiciones de este documento se basaban en gran parte en las del Convenio del Consejo de Europa, de 4 de noviembre de 1998, sobre la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal, firmado, a día de hoy, por diez Estados miembros. |

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| 2.3 | La Comisión se pronunció ante las diferentes formaciones del Consejo contra el fundamento jurídico elegido. La Comisión consideraba que en este caso la base jurídica correcta era el apartado 1 del artículo 175 del Tratado CE y, el 15 de marzo de 2001, presentó una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente por el Derecho penal, basada en dicho artículo[(1)](#ntr1-C_2008010ES.01004701-E0001), aunque el artículo 174 del Tratado CE no otorga a la Comunidad competencia alguna en materia penal. |

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| 2.4 | El 9 de abril de 2002, el Parlamento Europeo se pronunció a la vez sobre la propuesta de Directiva y sobre el proyecto de Decisión marco, mostrándose de acuerdo con el enfoque recomendado entonces por la Comisión (Directiva y Decisión marco). |

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| 2.5 | No obstante, el Consejo no aprobó la Directiva ni la Decisión marco propuestas por la Comisión, sino su propio proyecto modificado de Decisión marco, basado en el artículo 34 del Tratado de la Unión Europea, que constituía a su parecer un instrumento adecuado para imponer a los Estados miembros la obligación de prever sanciones penales, y subrayó que la mayoría de los Estados miembros estaban en contra de otorgar competencias penales a la Comunidad y estaban convencidos de que estas cuestiones entraban en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal prevista en el título VI del Tratado UE. |

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| 2.6 | El caso se sometió al Tribunal de Justicia, que dictó sentencia el 13 de septiembre de 2005[(2)](#ntr2-C_2008010ES.01004701-E0002). |

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| 2.7 | El Parlamento, al igual que el Tribunal y el Abogado General, estiman que no existe una competencia general comunitaria en materia de armonización del Derecho penal, pero que en determinados ámbitos muy específicos — como, en el caso presente, la protección del medio ambiente —, la Comunidad podría imponer a los Estados miembros la obligación de prever sanciones penales.  Por su parte, la Comisión ha interpretado la sentencia de manera muy extensiva, arrogándose competencias muy amplias respecto de numerosas políticas comunitarias distintas de la de medio ambiente. |

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| 2.8 | A raíz de la anulación de la Decisión marco por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, la Comisión presentó una nueva propuesta de Directiva. En efecto, el Tribunal consideró que, a pesar de que en principio la legislación penal y las normas del procedimiento penal no son competencia de la Comunidad, ello no es óbice para que el legislador comunitario adopte «medidas relacionadas con el Derecho penal» de los Estados miembros y que estime necesarias para garantizar la plena efectividad de las normas que dicte en materia de protección medioambiental, cuando la aplicación por las autoridades nacionales competentes de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias constituye una medida indispensable para combatir los graves atentados contra el medio ambiente[(3)](#ntr3-C_2008010ES.01004701-E0003). El Comité recuerda que el Tribunal hizo hincapié en el hecho de que la Comunidad carece, en principio, de competencias en materia penal, que el Tratado UE considera reservadas a la soberanía nacional. La fórmula arriba mencionada de «medidas relacionadas con el Derecho penal» es bastante vaga, por lo que da cabida a todo tipo de interpretaciones, a menudo contradictorias. |

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| 2.9 | Basándose en esta sentencia, la Comisión presentó una propuesta modificada de Directiva[(4)](#ntr4-C_2008010ES.01004701-E0004) que prevé inculpaciones y sanciones penales, al considerar que las sanciones puramente administrativas o determinadas sanciones penales previstas en algunos países son demasiado dispares o leves para ser suficientemente disuasorias, en particular frente a la delincuencia organizada, y que por este motivo propone una armonización mínima del Derecho penal aplicable a las infracciones graves contra el medio ambiente cuando se hayan cometido deliberadamente o por negligencia grave. |

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| 2.10 | En un dictamen anterior[(5)](#ntr5-C_2008010ES.01004701-E0005), el Comité respaldó la primera propuesta de Directiva de la Comisión y su proyecto de Decisión marco, que estipulaba que los Estados miembros debían adoptar sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias para impedir los atentados contra el medio ambiente. El recurso de anulación de la Decisión marco del Consejo presentado por la Comisión contó con el apoyo del Parlamento, como parte coadyuvante, así como con el respaldo del Comité, pese a que el Tribunal desestimó su demanda de intervención mediante auto en una fase preliminar del procedimiento. |

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| 2.11 | Por tanto, se trata de examinar si:   |  |  | | --- | --- | | — | las nuevas propuestas se ajustan efectivamente al marco establecido por el Tribunal de Justicia; |  |  |  | | --- | --- | | — | las sanciones propuestas son adecuadas respecto del objetivo establecido de eficacia del Derecho medioambiental y de mejora de la armonización de las normas nacionales (obligación de prever sanciones penales suficientemente disuasorias para garantizar la eficacia de las legislaciones aplicables). | |

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| 2.12 | El Comité[(6)](#ntr6-C_2008010ES.01004701-E0006), no obstante, deberá considerar el amplio debate, entablado a nivel político y en la doctrina jurídica a raíz de esta sentencia, sobre la «constitucionalidad» o no de la ampliación de las competencias de la Comunidad en materia penal para la puesta en marcha de las políticas comunitarias, y el de la «preeminencia» del Tratado CE sobre el Tratado UE en estas materias, con motivo de las numerosas propuestas legislativas que la Comisión tiene previsto revisar, como acaba de hacer, por ejemplo, en materia de propiedad intelectual[(7)](#ntr7-C_2008010ES.01004701-E0007). |

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| 2.13 | En efecto, numerosos Estados miembros cuestionan la interpretación algo extensiva que hace la Comisión de la sentencia, tanto por lo que respecta al contenido de nuevas propuestas en materia de medio ambiente como a la inclusión de un dispositivo penal «mínimo» respecto de la aplicación efectiva de todas las políticas comunitarias (y no sólo de una política netamente transversal, como el medio ambiente), puesto que, en cualquier caso, el Tratado CE no prevé nada expresamente al respecto. Según dichos Estados miembros, sólo cabe invocar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia respecto de la política medioambiental, debido al carácter transversal y transfronterizo del medio ambiente, así como al tenor de la sentencia dictada, y no entenderse como carta blanca dada a la Comisión para todas las políticas comunitarias. |

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| 2.14 | En el caso preciso que se examina, el Comité solo se pronunciará sobre las propuestas en materia medioambiental, único ámbito contemplado de forma expresa por la sentencia del Tribunal de Justicia. |

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| 2.15 | En resumen, la Comisión ha decidido proponer inculpaciones y sanciones penales, en forma de límite mínimo de las penas, por «delitos medioambientales» contra toda persona física o jurídica que cometa, participe como cómplice o instigue a terceras personas a cometer delitos graves contra el medio ambiente, o cometa tales delitos por negligencia grave. Se prevén penas privativas de libertad o multas así como sanciones complementarias (artículo 5), que se pueden ampliar o completar con incriminaciones y sanciones adicionales con arreglo a la legislación nacional. |

3.   Observaciones del Comité

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| 3.1 | El Comité manifiesta su decepción por el hecho de que las sanciones penales en materia de medio ambiente, cuyo principio y nivel de gravedad apoya (tal como también hizo con ocasión de la propuesta de Directiva y la propuesta de Decisión marco de la Comisión, en 2005), se estén retrasando desde hace años, y posiblemente por mucho tiempo, a raíz de un desacuerdo entre las instituciones sobre el reparto de competencias establecido en el Tratado CE y el Tratado UE. El Comité espera que se halle rápidamente una solución política entre las instituciones, incluida la cuestión de la participación del Parlamento, y que los tratados puedan interpretarse con claridad, ya sea aprovechando la CIG, que acaba de comenzar sus trabajos, o, en su defecto, en sentencias ulteriores del Tribunal. |

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| 3.2 | La calificación del daño al medio ambiente susceptible de sanciones penales como «deterioro significativo» deberá interpretarse en el momento de la transposición al Derecho interno y en el marco de la jurisprudencia penal de los diferentes Estados miembros. |

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| 3.3 | El Comité señala que la Directiva aborda de forma prioritaria los «delitos graves», en particular los cometidos por organizaciones delictivas o a gran escala por personas jurídicas, y que tiene por objeto armonizar las sanciones aplicables en el ámbito comunitario para evitar lagunas jurídicas que puedan aprovechar los delincuentes. Ahora bien, las cuestiones relativas a la delincuencia organizada entran en el ámbito del título VI del Tratado de la UE relativo a la cooperación policial y judicial en materia penal, y deben por tanto ser objeto de un instrumento jurídico idóneo, como, por ejemplo, la decisión marco. |

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| 3.4 | El carácter amplio de la incriminación hizo que un tabloide británico se preguntase si coger flores salvajes podría llevar a un particular a la cárcel en caso de que en el ramo hubiera especies protegidas. Cabe destacar que solo se prevén sanciones penales para casos «graves» y que éstas deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. La facultad de apreciación del juez penal nacional, encargado de su aplicación, debe permanecer íntegra para poder estimar la gravedad del delito y modular la pena en cada caso concreto, con el fin de respetar la independencia del poder judicial. |

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| 3.5 | Por su parte, el Comité está satisfecho de que en la propuesta de Directiva (artículo 3) se expliciten pormenorizadamente los hechos considerados delictivos, con arreglo al principio «Nulla poena sine lege»[(8)](#ntr8-C_2008010ES.01004701-E0008), principio general de Derecho que exige que la legislación penal sea clara y precisa para que las personas concernidas conozcan sin ambigüedad los derechos y obligaciones que de ella se derivan; dicho de otro modo: sin fundamento jurídico preciso no hay sanción. |

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| 3.6 | Está claro que el sistema de sanciones penales propuesto por la Comisión abarca las infracciones a todas las legislaciones medioambientales de origen nacional, comunitario e internacional. Este ámbito de aplicación particularmente amplio podría plantear una dificultad jurídica en lo que se refiere al fundamento nacional del Derecho común o de los instrumentos autónomos de control del Derecho internacional. Las «infracciones graves» perseguidas son las que se cometen tanto en ámbito nacional como transfronterizo. No obstante, el Comité aprueba el ámbito de aplicación material y territorial, derivado de la naturaleza misma de la protección del medio ambiente, dado que las infracciones afectan la mayor parte de las veces al medio ambiente en su conjunto, independientemente de las fronteras nacionales. |

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| 3.7 | Para las personas jurídicas se prevén sanciones penales y no penales, pero no se precisa claramente la posibilidad de imponer sanciones penales a las personas físicas, por ejemplo, a los responsables de las empresas o sociedades concernidas. Las sanciones se aplican únicamente a las personas que encarnan a la persona jurídica siempre que sean autoras o instigadoras directas de los hechos incriminados. El Comité considera que la Directiva debería contemplar la situación de los directivos que, por mera negligencia, no hayan controlado la acción de sus subordinados, imponiéndoles al menos sanciones complementarias. |

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| 3.7.1 | El Comité toma nota de que el artículo 7 de la propuesta establece un importe mínimo para las multas máximas, pero que los Estados miembros pueden prever, en caso necesario, penas más severas cuando efectúen la transposición. Con ello solo se garantiza un mínimo común, pero puede crear lógicas penales nacionales divergentes. El Comité expresa su preferencia por una política de armonización penal más rotunda, a fin de evitar cualquier tentación de «forum shopping» (búsqueda del órgano jurisdiccional más ventajoso), aunque sea necesario aumentar los importes mínimos de las multas máximas. |

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| 3.8 | Ahora bien, según la evaluación de impacto de la Comisión, los Estados miembros dispondrán de un amplio margen en cuanto a la aplicación. A juicio del Comité, dado que las divergencias en la transposición pueden obstaculizar una aproximación eficaz del Derecho penal en materia de medio ambiente, se debería garantizar un seguimiento periódico de las prácticas nacionales. El margen normal de apreciación de los Estados miembros debería evitar en líneas generales que se crearan zonas de contaminación «más baratas». En este sentido, el Comité se muestra de acuerdo con el fundamento jurídico propuesto (artículo 175 del Tratado CE). |

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| 3.9 | Por lo que respecta a las penas de privación de libertad, el Comité señala que se propone una aproximación en tres grados, con arreglo a las conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de los días 25 y 26 de abril de 2002. Por otra parte, se prevén sanciones alternativas, además de la reparación de los daños causados, como inhabilitaciones profesionales. Ahora bien, la mayoría de las infracciones graves cometidas contra el medio ambiente ya están incluidas en el ámbito de aplicación de la Decisión marco 2005/212/JAI relativa al decomiso de los productos, instrumentos y bienes relacionados con el delito. |

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| 3.10 | Por otro lado, el establecimiento de una duración máxima de entre dos a cinco años es una opción algo desconcertante. Hubiera sido preferible fijar un único límite mínimo para la pena máxima en aras de una mejor armonización habida cuenta de que, en cualquier caso, ello no afecta al margen de apreciación del juez. |

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| 3.11 | Sin embargo, la Comisión considera que el hecho de limitar el margen de apreciación de los Estados miembros en cuanto a la transposición es «contrario a los objetivos de la Directiva»: surge aquí un conflicto entre la lógica penal que prefiere el Comité y la de la Comisión. A la vista de las realidades que se deriven de la aplicación, no cabe duda de que habrá que insistir en una lógica más que en otra para alcanzar los objetivos de la propuesta. |

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| 3.12 | El CESE es consciente de que, en este momento del proceso de integración comunitaria, no es posible adoptar un reglamento sobre la materia. Ahora bien, dos cuestiones suscitan preocupación: por una parte, la necesidad de una delimitación clara entre sanción administrativa y delito; por otra, que la transposición no dé lugar a divergencias fundamentales entre las legislaciones de los Estados miembros, pues no sería lógico que una conducta resultase sancionable en un Estado miembro y en otro no. |

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| 3.13 | Sobre la base del informe sobre la aplicación de la Directiva, se debería informar también al CESE (artículo 8). |

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| 3.14 | Procede tener en cuenta lo expresado anteriormente por el CESE[(9)](#ntr9-C_2008010ES.01004701-E0009), especialmente lo relativo a:   |  |  | | --- | --- | | — | el «ius standi» (legitimación activa para provocar el inicio de un procedimiento penal), para que, sobre la base de la Directiva, las entidades y ONG puedan ejercitar una acción ante los tribunales. El sistema del Convenio de Aarhus podría ofrecer un modelo para el ejercicio de este derecho por las ONG acreditadas, algo que resulta preferible a cualquier sistema de «acción colectiva»; |  |  |  | | --- | --- | | — | reforzar los instrumentos de colaboración e investigación de las autoridades judiciales para la persecución de los delitos ambientales, propugnando la especialización de las fiscalías de medio ambiente; |  |  |  | | --- | --- | | — | utilizar las redes europeas de justicia con el fin de establecer la colaboración necesaria contra los delitos transfronterizos. | |

Bruselas, 26 de septiembre de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS

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