Source: EURLEX
Language: es
Format: md

[**Avis juridique important**](../../../editorial/legal_notice.htm)

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# 52001DC0255

**Protección de los intereses financieros de las Comunidades y lucha contra el fraude -Informe anual 2000 /\* COM/2001/0255 final \*/**

  

PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LAS COMUNIDADES Y LUCHA CONTRA EL FRAUDE -INFORME ANUAL 2000 -

(presentado por la Comisión)

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

Título 1: Actividades de la Comunidad

1. Protección de los intereses financieros: evolución del dispositivo jurídico horizontal

1.1. Instrumentos legislativos

1.1.1. Prevención del blanqueo de capitales

1.1.2. Falsificación de moneda

1.1.3. Usurpación de marca y piratería

1.1.4. Contratos públicos

1.2. Instrumentos judiciales

1.2.1. Propuesta de creación de un Fiscal europeo en materia de protección de los intereses financieros comunitarios

1.2.2. Cooperación judicial penal

1.3. Prevención de la criminalidad

2. Protección de los intereses financieros de la Comunidad: evoluciones destacadas en los ámbitos sectoriales

2.1. Ámbito aduanero e impuestos indirectos

2.1.1. Los regímenes aduaneros

2.1.2. Impuestos indirectos

2.2. Recursos propios

2.3. Ámbito agrícola

2.3.1. Normativa de las importaciones de plátanos

2.3.2. Decisiones de liquidación de cuentas

2.4. Ámbito de las acciones estructurales

2.5. Ámbito de los gastos directos

2.6. Medidas intersectoriales: la refundición del Reglamento financiero

2.7. Aplicación de la reforma en la Comisión

2.7.1. Mejora de la gestión y el control financieros

2.7.2. Protección de los intereses financieros de la Comunidad en el Libro Blanco

3. Funcionamiento de la OLAF

3.1. Una estructura nueva

3.2. Derecho de investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

3.3. Una estrategia global contra el fraude

3.4. Rendir cuentas

4. Cooperación y asociación

4.1. Con los Estados Miembros

4.1.1. Cooperación con los servicios de auditoría interna en el ámbito de los recursos propios tradicionales

4.1.2. Cooperación operativa

4.1.2.1. Tráfico ilícito de productos a base de mantequilla

4.1.2.2. Importaciones ilegales de "plátanos dólar" en la Comunidad, al amparo de falsos certificados de importación

4.1.2.3. La lucha contra el fraude en los cigarrillos

4.1.2.4. Coordinación de las investigaciones en el ámbito de los fondos estructurales

4.2. Asistencia mutua con los países candidatos a la adhesión

4.2.1. Cooperación administrativa

4.2.2. Cooperación operativa

4.3. Asistencia mutua con los terceros países

4.3.1. Proyecto de acuerdo de cooperación con Suiza para luchar contra el fraude y las demás actividades ilegales que causan perjuicio a los intereses financieros de las Comunidades, los Estados miembros así como Suiza

4.3.2. Asistencia mutua administrativa en el ámbito aduanero con Rusia

Título II : medidas adoptadas por los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Comunidad (1 de mayo de 1999 - 31 de diciembre de 2000)

5. Principales evoluciones legislativas, reglamentarias y administrativas

5.1. Recursos propios

5.2. Gastos agrícolas

5.3. Fondos estructurales y fondo de cohesión

6. Principales cambios en la organización de los servicios de control

6.1. Recursos propios

6.2. Gastos agrícolas

6.3. Fondos estructurales y fondos de cohesión

7. Colaboración entre las autoridades competentes

7.1. Recursos propios

7.2. Gastos agrícolas

7.3. Fondos estructurales y fondos de cohesión

8. Cuestión de la recaudación

8.1. Recursos propios

8.2. Gastos agrícolas

8.3. Fondos estructurales y fondos de cohesión

9. Hechos destacados de la práctica de la lucha contra el fraude

9.1. Recursos propios

9.2. Gastos agrícolas

9.3. Fondos estructurales y fondos de cohesión

10. Textos complementarios para la protección de los intereses financieros comunitarios

10.1. Elementos esenciales y estado de ratificación del Convenio de 1995 y sus Protocolos

10.2. Medidas adoptadas en aplicación del Convenio y sus protocolos

Título 3: Estadísticas y análisis

11. Fraudes y otras irregularidades

12. La situación en 2000

12.1. Nivel global de los fraudes y otras irregularidades

12.2. Casos comunicados por los Estados miembros

12.3. Casos investigados por la OLAF

13. Tendencias

13.1. Ámbito de los recursos propios tradicionales

13.1.1. Introducción

13.1.2. Análisis de los datos transmitidos por los Estados miembros

13.1.3. Conclusión

13.2. Los gastos agrícolas (FEOGA garantía)

13.3. Ámbito de las acciones estructurales

13.4. Gastos directos

14. Seguimiento financiero

14.1. Factores determinantes

14.2. Recaudación

14.2.1. Recursos propios tradicionales

14.2.2. Gastos del FEOGA garantía

14.2.3. Acciones estructurales

ANEXOS

ANEXO 1

ANEXO 2

ANEXO 3

ANEXO 4

ANEXO 5

ANEXO 6

ANEXO 7

ANEXO 8

ANEXO 9

ANEXO 10

ANEXO 11

INTRODUCCIÓN

De ahora en adelante, el nuevo artículo 280 artículo 5 del Tratado CE hace a la Comunidad y a los Estados miembros conjuntamente responsables de la lucha contra el fraude y las demás actividades ilegales que causen perjuicio a los intereses financieros de la Comunidad. El presente informe anual [1] consagra en consecuencia un lugar importante a las medidas que los Estados miembros han tomado en la materia.

[1] El nuevo dispositivo ha sido objeto de una presentación global en el marco del informe anual sobre la Protección de los intereses financieros de las Comunidades y la luche contra el fraude de 1999 (COM(2000)718 final) adoptado el 08.11.2000.

Por lo que respecta al aspecto operativo de la lucha contra el fraude [2], se presentará en el marco de un informe específico para el periodo posterior a junio de 2000 y se publicará en el curso del segundo semestre de 2001, para permitir a la Comisión tenerlo en cuenta en su propio informe anual.

[2] Un primer Informe de actividades operativas de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (1 de junio de 1999-31 de mayo de 2000) se adoptó el 23.05.2000. Este informe se publica sobre una base anual a partir de la fecha de creación de la Oficina (1 de junio de 1999).

El informe anual 2000 de la Comisión, que es el segundo sobre la nueva base del Tratado, efectúa, en una primera parte, el balance de las iniciativas comunitarias relativas a la protección de los intereses financieros (principales evoluciones legislativas incluidas las de los instrumentos correspondientes al Título VI del Tratado de Amsterdam y de la legislación sectorial). Rinde cuenta, en una segunda parte, de las medidas que han tomado los Estados miembros en 1999-2000 y trata, en una tercera y última parte, de la información estadística comunicada por los Estados miembros, en virtud de los reglamentos sectoriales, sus actividades en materia de lucha contra el fraude en las principales políticas comunitarias.

Una primera parte aborda las iniciativas legislativas y reglamentarias horizontales, y luego las de la legislación sectorial. Entre las primeras, el informe se hace eco en concreto de las iniciativas del ejercicio 2000 para reforzar la dimensión judicial penal, más precisamente las que están vinculadas al objetivo de establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia. Esta parte se ocupa también de la aplicación del Libro Blanco sobre la reforma, es su apartado relativo a la Protección de los intereses financieros. El funcionamiento de la Oficina, en su actividad de redactora de informes y en su misión en el seno de las instituciones, se analiza de forma específica para ilustrar entre otras cosas la forma en que lleva a cabo las actividades de cooperación vertical con las autoridades nacionales competentes (apartado 3 del artículo 280 del Tratado) y de asistencia técnica y operativa.

Esta parte evoca también algunas de las acciones que ha efectuado la Comunidad en asociación con los protagonistas principales de la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude: se dan ejemplos concretos para ilustrar lo que puede ser la cooperación operativa, sobre el terreno, con los Estados miembros y con los países candidatos y los terceros países de cara a una protección eficaz y equivalente de las finanzas de la Unión contra los fraudes y las demás actividades ilegales.

Una segunda parte extrae las consecuencias de la ratificación del Tratado de Amsterdam y de la aplicación del nuevo apartado 5 del artículo 280 que prevé que se rindan cuentas también de la actividad de los Estados miembros. Por primera vez el informe de la Comisión hace un inventario de los medios utilizados por los Estados miembros para proteger los intereses financieros comunitarios, sobre la base de una metodología de trabajo concertada. Los Estados miembros asumen efectivamente, en la práctica, las responsabilidades que les corresponden en virtud del Tratado.

Una tercera parte procede a un análisis de los datos recogidos ante los Estados miembros y derivados de la actividad investigadora de la Comunidad para poner de relieve las principales tendencias de la actividad fraudulenta o de las prácticas irregulares y los resultados globales en términos de recaudación y de seguimiento financiero. En este contexto es importante recordar que la detección y el seguimiento de los casos de fraude y otras irregularidades cometidas en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades deben efectuarse por los Estados miembros y la Comisión, en estrecha cooperación.

El año 2000 marca una evolución del nivel de los fraudes y de las irregularidades constatadas por los Estados miembros o sospechadas por la OLAF. Sin embargo las cifras deben interpretarse con prudencia, en razón de la heterogeneidad de los datos suministrados por los Estados miembros: tras una fase de estabilización, los importes de que se trata están en alza en varios ámbitos. Por lo que respecta a los gastos del FEOGA-garantía y los recursos propios tradicionales (respectivamente 474,5 Meuros y 534,5 Meuros, y un impacto equivalente a 1,17% del presupuesto FEOGA y 3,5% de los recursos propios de la Comunidad [3]), los importes se duplican en parte debido a algunos expedientes importantes. En el ámbito de los fondos estructurales, en el que los importes acusan un ligero descenso (114,2 Meuros, o sea, un 0,45% del presupuesto afectado), el aumento del número de casos tiende a señalar una mayor eficacia de los controles. El sector de los gastos directos, con un total de 170 Meuros por 148 expedientes (1,33% del presupuesto afectado), registra una fuerte alza (tanto en importes como en número), especialmente en las políticas externas: reflejo de la prioridad concedida por la Oficina a este campo de actuación. Por otra parte, las observaciones relativas a la recaudación por los Estados miembros son ocasión de comprobar la mediocre evolución de los resultados y presentar las iniciativas en curso y las pistas para un mejor seguimiento y una mayor eficacia de esta actividad.

[3] Los porcentajes presupuestarios indicados remiten siempre al presupuesto sectorial, tanto en gastos como en ingresos. Los recursos propios tradicionales de que se trata son los importes girados por los Estados miembros con cargo al año 2000, una vez deducidos los gastos de recaudación. Los recursos propios tradicionales representaron el 15,3% de los recursos totales en 2000.

Título 1: Actividades de la Comunidad

1. Protección de los intereses financieros: evolución del dispositivo jurídico horizontal

1.1. Instrumentos legislativos

Tras una intensa actividad legislativa en el ámbito de la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude en 1999, el año 2000 se ha caracterizado fundamentalmente por iniciativas en los ámbitos conexos.

Efectivamente, la legislación horizontal apenas ha evolucionado, fundamentalmente porque se espera la ratificación por los Estados miembros de los principales instrumentos del tercer pilar [4]. Por el contrario, la Comisión ha adoptado varios textos nuevos en el marco de la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal, incluida la criminalidad económica y financiera, que afecten directa e indirectamente a estos intereses..

[4] Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas de 26 de julio de 1995 y sus Protocolos.

1.1.1. Prevención del blanqueo de capitales

Con frecuencia el fraude comunitario se revela como un elemento precursor del blanqueo. La experiencia demuestra que los circuitos "recaudadores de fondos" que se sacan a la luz son en realidad comunes a las actividades fraudulentas ligadas a otras formas de criminalidad. Con el fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad, se ha subrayado con frecuencia la importancia de la cooperación administrativa mutua y del intercambio de información con las autoridades nacionales competentes en materia de transacciones financieras sospechosas. En este contexto, la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo [5] presentada para modificar la Directiva 91/308/CEE de 10 de junio de 1991 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales incluye una disposición específica que permite a la Comisión (OLAF) cooperar e intercambiar información con las autoridades de los Estados miembros encargadas de la lucha contra el blanqueo, en los asuntos que afectan a los intereses financieros de la Comunidad.

[5] Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, COM (1999) 352 final, DO C 177 de 27.06.2000.

En el Consejo se alcanzó un acuerdo político sobre la propuesta, en particular respecto a las obligaciones de los profesionales e intermediarios financieros y sobre la definición del concepto de "actividad criminal". Si bien en su posición común de 30 de noviembre de 2000 el Consejo había descartado la disposición original sobre la cooperación con la Comisión, en sus conclusiones de 17 de octubre de 2000 [6], señaló que era consciente de la oportunidad de que existiera un mecanismo de intercambio de información desde el punto de vista práctico e invitó a la Comisión a presentar una nueva propuesta.

[6] Conclusiones del Consejo ECOFIN/JAI de 17.10.2000, en concreto el punto 9 de la Parte B

1.1.2. Falsificación de moneda

A raíz de la comunicación de la Comisión sobre la protección del euro y la lucha contra la falsificación de 22 de julio de 1998 [7] al Consejo, al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo, la Comisión presentó el 26 de julio de 2000 una propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la protección del euro contra la falsificación [8] .

[7] COM (1998) 474 final.

[8] Véase el informe anual de 1999 de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros comunitarios y lucha contra el fraude, COM (2000) 718 final. Propuesta: doc. COM (2000) 492 final de 26.7.2000.

Esta propuesta incluye:

- la recogida y el acceso a los datos técnicos y la obligación de transmitir los billetes y monedas falsos de euros para su identificación,

- las obligaciones de las entidades de crédito y las demás entidades que efectúan el cambio entre diferentes monedas,

- la creación por Europol de una Unidad de lucha contra la falsificación de moneda encargada, en particular, de la gestión de un sistema de informaciones operativas y estratégicas,

- la centralización a escala nacional de la información relativa a los casos de falsificación de moneda y la obligación de comunicar a través de la Unidad nacional de Europol la naturaleza de la información cubierta,

- las cuestiones de cooperación y asistencia mutua, incluidas la creación de un sistema de alerta rápida y la cooperación con terceros países.

La propuesta se examinó en el Grupo lucha contra el fraude del Consejo bajo Presidencia francesa llegándose posteriormente a un acuerdo político [9]. Si bien no se han tenido en consideración las disposiciones propuestas por la Comisión relativas a las relaciones entre las autoridades nacionales de policía y Europol, ésta les ayudará sobre el terreno de acuerdo con su mandato [10] y las disposiciones del Convenio Europol [11] .

[9] Consejo ECOFIN de 12 de febrero de 2001. La Comisión se congratuló de que los elementos esenciales de su propuesta figuren en el proyecto de Reglamento objeto del acuerdo.

[10] Decisión del Consejo de 29 de abril de 1999 por la que se amplía el mandato de Europol a la lucha contra la falsificación de moneda y de medios de pago; DO C 149 de 28.5.1999.

[11] Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, relativo al establecimiento del Convenio, basado en el artículo K.3 del Tratado de la UE, por el que se crea una Oficina Europea de Policía; DO C 316 de 27.11.1995.

El Reglamento está llamado a garantizar que el conjunto de las actividades se inscriba en un enfoque global y pluridisciplinar coordinado que tenga en cuenta los desafíos de la moneda única y la complementariedad de las funciones de cada institución u órgano y de los Estados miembros. La coordinación se ha organizado en torno a un Comité de pilotaje creado entre los distintos socios institucionales (Comisión, Banco Central Europeo, Europol) gracias a la continuación del trabajo con los expertos nacionales.

1.1.3. Usurpación de marca y piratería

En respuesta a una Resolución del Parlamento Europeo de 4 de mayo, la Comisión adoptó el 30 de noviembre [12] una comunicación, combinada con un plan de acción, sobre el seguimiento de Libro Verde sobre la lucha contra la usurpación de marca y la piratería en el mercado interior [13]. Este Libro Verde recordaba que la criminalidad económica, al afectar a la propiedad intelectual (usurpación de marca industrial, agrícola o comercial, marca comunitaria), implica desvíos de actividad en el mercado interior. Además afecta a la distribución del esfuerzo fiscal entre Estados miembros, a través del "4º recurso" que se basa en la contabilización de la riqueza nacional. El impacto económico de la criminalidad vinculada a la usurpación de marca no puede infravalorarse [14].

[12] COM (2000) 789.

[13] COM (1998) 569.

[14] El valor estimado de las mercancías objeto de usurpación de marca incautadas por las aduanas en 2000 se considera superior a 1.300 millones de euros

El plan de acción tiene por objeto completar, para las necesidades del mercado interior, las acciones de control de las mercancías usurpadoras de marca y piratas en la frontera exterior de la Unión Europea [15] así como las iniciativas tomadas en materia de lucha contra la usurpación de marca y la piratería en el marco de las relaciones con terceros países y de los acuerdos multilaterales. Prevé en particular que la Comisión examine a medio plazo la oportunidad de establecer mecanismos de cooperación administrativa específicos con los Estados miembros, que podrían inspirarse mecanismos que existen en otros ámbitos, cuando el interés comunitario esté en juego.

[15] Reglamento (CE) nº 241/99 del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n° 3295/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, por el que se establecen medidas dirigidas a prohibir el despacho a libre práctica, la exportación, la reexportación y la inclusión en un régimen de suspensión de las mercancías con usurpación de marca y las mercancías piratas (DO L 27 de 02.02.1999).

1.1.4. Contratos públicos

En el ámbito también sensible de los contratos públicos, la Comisión desea sobre todo reforzar los dispositivos preventivos. A tal efecto, la Comisión adoptó el 30 de agosto de 2000 una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo [16] que incluye, en particular, un mecanismo de exclusión obligatoria de licitadores condenados por participación en una organización criminal, corrupción o fraude a los intereses financieros de la Comunidad, así como un mecanismo facultativo que permita descartar a los operadores económicos "no fiables".

[16] Propuesta de Directiva relativa a la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministros, servicios y trabajos (COM (2000) 275 final del 30.08.2000).

1.2. Instrumentos judiciales

La protección de los intereses financieros comunitarios puede beneficiarse de varias iniciativas, sin perjuicio de su resultado en 2000, destinadas a reforzar el marco jurídico y judicial en el ámbito penal.

1.2.1. Propuesta de creación de un Fiscal europeo en materia de protección de los intereses financieros comunitarios

Tal como había anunciado en su dictamen de 26 de enero de 2000 para la Conferencia intergubernamental de Niza "Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito", la Comisión adoptó el 29 de septiembre de 2000 una comunicación que proponía la creación de un fiscal europeo responsable de la protección de los intereses financieros de las Comunidades [17]. Esta propuesta tiene en cuenta el detallado trabajo preparatorio de un grupo de expertos en materia penal que ha conducido a la propuesta de un conjunto de normas conocido con el nombre de "Corpus Juris" [18]. Con esta propuesta, la Comisión reafirma la prioridad política de la lucha contra el fraude y responde también a las preocupaciones expresadas por el Parlamento Europeo en su Resolución sobre la Conferencia Intergubernamental de 14 de abril de 2000.

[17] COM (2000) 608.

[18] Corpus Juris que contiene las disposiciones penales en materia de protección de los intereses financieros de la Unión Europea, bajo la dirección de la Sra. Delmas-Marty, Economica, París, 1997.

La Comisión propone un nuevo artículo del Tratado CE que se limite a prever la base jurídica que permita la creación de un fiscal europeo, estrictamente en el campo de la protección de los intereses financiero de la Comunidad, tal como se define ya en el artículo 280 del Tratado. Corresponde a filosofía del Tratado de Amsterdam que, por primera vez, hace a la Comunidad y a los Estados miembros conjuntamente responsables de la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

La Comisión considera necesario crear un fiscal europeo para la protección penal efectiva de los intereses financieros de la Comunidad, de los cuales es especialmente responsable en virtud de los Tratados. La creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) ha permitido, sin duda, investigar aquellos hechos que atentan contra los intereses financieros de la Comunidad en todo el territorio de la Unión. Pero ejecutar una acción penal por los resultados de las investigaciones de la OLAF sigue chocando con los límites persistentes de la cooperación judicial entre los Estados miembros.

Este fiscal estaría encargado de investigar y perseguir las acciones que atenten contra los intereses comunitarios ante los órganos jurisdiccionales nacionales, sin ocupar sus funciones, especialmente en la fase de juicio. Al contrario, su objeto sería facilitar su actuación presentándoles los hechos investigados en todo el territorio europeo, ayudándoles así a superar los obstáculos derivados del fraccionamiento del espacio judicial en 15 Estados miembros, y pronto más, dotado cada uno de sus propias normas y procedimientos.

Al no recoger la Conferencia Intergubernamental esta propuesta, la Comisión anunció el 31 de enero de 2001 [19] que prepararía un Libro verde para reanudar el debate sobre su propuesta de crear un fiscal europeo, con el fin de que se volviera a examinar en la próxima Conferencia Intergubernamental. Sigue siendo de la opinión que a falta de base jurídica, sería necesario modificar el Tratado [20]. Como ha solicitado el Parlamento Europeo, el Libro verde ahondará en particular en la reflexión de la Comisión sobre las tareas y el funcionamiento del fiscal europeo competente en el ámbito de la PIF. La Comisión debería adoptarlo de aquí a finales de 2001 para el Consejo europeo de Laeken. A continuación se efectuaría una consulta lo más amplia posible con los medios interesados a lo largo de 2002.

[19] Programa de trabajo de la Comisión para 2001 (COM (2001) 28).

[20] Véase la intervención de la Sra. Schreyer en el Parlamento Europeo en respuesta a la resolución de 14.03.2001 sobre el informe anual de la Comisión para 1999.

1.2.2. Cooperación judicial penal

El Consejo Europeo que se celebró los días 15 y 16 de octubre de 1999 en Tampere, en una reunión especial consagrada al Espacio de libertad, seguridad y justicia, pidió al Consejo que adoptara el instrumento jurídico necesario para la creación de una Unidad europea de cooperación judicial (Eurojust) antes de finales de 2001. La Comisión participó en las negociaciones relativas al proyecto de decisión del Consejo sobre Eurojust con una comunicación adoptada el 22 de noviembre de 2000 (COM (2000) 746 final). En esta comunicación la Comisión precisa que en materia de criminalidad que perjudique los intereses financieros de la Comunidad, será necesario instaurar una estrecha cooperación entre la OLAF y Eurojust para garantizar que cada uno aporte su valor añadido, de acuerdo con su misión y su ámbito de competencia respectivo.

El Consejo Europeo de Tampere también abordó la cuestión del reconocimiento mutuo en materia de cooperación judicial, cuestión que ya se había discutido en el Consejo Europeo de Cardiff, en 1998. La Comisión adoptó después, el 26 de julio de 2000, una comunicación [21] por la que se pide la instauración entre los Estados miembros de la Unión Europea de un régimen de reconocimiento mutuo para las resoluciones firmes en materia penal. Su objeto es iniciar debates profundos, en un ámbito donde la cooperación judicial tradicional se caracteriza especialmente por el principio lento, complejo y dudoso de la "petición" (entre Estados soberanos que no están obligados) [22]. La comunicación propone que los trabajos permitan responder a cuestiones análogas (reconocimiento mutuo de las decisiones que imponen multas pecuniarias en general, medidas relativas a los antecedentes penales de una persona, inhabilitaciones, sanciones sustitutivas y control judicial de individuos, decomiso tras la congelación de activos, por ejemplo).

[21] Comunicación de la Comisión de 26 de julio de 2000 (COM (2000) 495).

[22] Esta Comunicación se ha completado por la adopción de un programa de trabajo de la Comisión y del Consejo sobre el reconocimiento mutuo, adoptado en diciembre de 2000 (DO C12 de 15.01.01)

1.3. Prevención de la criminalidad

De forma más general, la Comisión estima que la estrategia de la lucha contra el fraude debe completarse con un enfoque general de prevención de la criminalidad. Para ello el 29 de noviembre de 2000 adoptó una comunicación (COM (2000) 786 final) sobre la prevención de la criminalidad en la Unión Europea, que propone una estrategia destinada a desarrollar la prevención del crimen en las políticas de la Unión, mejorar el conocimiento de los fenómenos criminales e iniciar un diálogo con el conjunto de los actores públicos, los servicios represivos y judiciales, el mundo de los negocios y la sociedad civil.

La aplicación de esta estrategia deberá estar garantizada fundamentalmente por el apoyo financiero de la Unión Europea, para el cual la Comisión propone que se apruebe una decisión del Consejo destinada a establecer un programa de fomento, intercambios, formación y cooperación en el ámbito de la prevención de la criminalidad (Hippokrates).

2. Protección de los intereses financieros de la Comunidad: evoluciones destacadas en los ámbitos sectoriales

2.1. Ámbito aduanero e impuestos indirectos

2.1.1. Los regímenes aduaneros

El tránsito aduanero es uno de los pilares de la integración en Europa y es de vital interés para las empresas europeas. Permite que las mercancías circulen con suspensión temporal de los derechos e impuestos normalmente aplicables a las mercancías importadas en la Comunidad Europea o que circulan entre la Comunidad y sus socios [23]. Para los países de Europa Central y Oriental, el acceso al régimen de tránsito común juega un papel clave en su estrategia de preadhesión a la Unión. Los fraudes perpetrados estos últimos años en el marco de las operaciones de tránsito se han traducido, en términos financieros, en pérdidas considerables para los presupuestos nacionales y comunitario.

[23] A saber, la Asociación Europea de Libre Comercio y los países de Visegrado (Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Hungría, en el marco del convenio de tránsito común) o entre los 64 Estados actualmente Partes Contratantes del Convenio TIR.

Con el fin de reforzar la fiabilidad de los regímenes de tránsito, se modificó en primer lugar el Código Aduanero [24] para proteger las operaciones de tránsito (control del final de las operaciones, procedimientos de recaudación de la deuda). La reforma en su conjunto tiene por objeto reducir, por una parte, los riesgos vinculados a las personas responsables de las operaciones de tránsito (criterios de fiabilidad para que los operadores puedan beneficiarse de los procedimientos simplificados) y por otra, los vinculados a las mercancías que circulan al amparo de una declaración de tránsito en suspensión de derechos e impuestos (adecuación del importe de la garantía financiera al riesgo financiero ligado a la mercancía).

[24] Reglamento (CE) n°955/1999 del Parlamento Europeo y el Consejo de 13 de abril de 1999 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n°2913/92 del Consejo en lo que se refiere al régimen de tránsito externo (DO L 119 de 7.5.1999), completado por una modificación de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero (Reglamento (CE) N° 2787/2000 de la Comisión de 15 de diciembre de 2000 - DO L330 de 27.12.2000) y de los Apéndices del Convenio de Tránsito común (Decisión n° 1/2000 de la Comisión Mixta CE-AELC de 20 de diciembre de 2000 - DO L 9 de 12.1.2001).

El otro aspecto de esta reforma es la informatización de los procedimientos aduaneros de tránsito. El establecimiento del plan europeo de red informatizada para la gestión y el seguimiento de los movimientos de mercancías en tránsito se basa en una cooperación administrativa multinacional. El Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado (NSTI) se puso en marcha en mayo de 2000 [25] y se ampliará progresivamente, en el plano geográfico y en el funcional, al conjunto de Estados miembros y a los países contratantes del Convenio "tránsito común" de 20 de mayo de 1987.

[25] Con Alemania, España, Italia y Suiza, Noruega, los Países Bajos y la República Checa.

El 16 de noviembre de 2000, se adoptó otro reglamento que modifica el Código Aduanero [26] encaminado a facilitar la informatización de la declaración en aduana, así como la modernización de los regímenes aduaneros económicos. Esta modificación permite, además, en el marco de los regímenes arancelarios preferenciales, basados en una certificación del origen de los productos por las autoridades de terceros países, proteger mejor a los operadores reconocidos de buena fe y que han sido víctimas de un error de estas autoridades, lo que les ha llevado a la pérdida del beneficio de la preferencia y al nacimiento de la deuda aduanera correspondiente. Pero un importador no puede invocar la buena fe si la Comisión ha publicado un anuncio señalando dudas fundadas respecto a la buena aplicación de tal régimen preferencial por un país beneficiario. En efecto, esa publicación garantiza suficientemente la prevención de los interesados contra los riesgos ligados a las importaciones procedentes de dicho país [27].

[26] Reglamento (CE) nº 2700/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2913/9 2 del Consejo por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario (DO L 311 de 12.12.2000).

[27] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 08.09.2000 (COM (2000) 550 final

2.1.2. Impuestos indirectos

Si el fraude en materia de IVA e impuestos especiales sobre el consumo afecta ante todo a los ingresos de los tesoros públicos nacionales, tiene también un impacto sobre la parte de IVA ingresada como recurso propio de la Comunidad, tal como se define en el artículo 2 de la Decisión recursos propios. Además está vinculado con la delincuencia organizada, en la medida en que ésta utiliza todos los instrumentos (evasión fiscal, fraude financiero, corrupción y tráficos) para oponerse a la competencia económica honrada. El nivel de fraudes graves al IVA en el comercio intracomunitario es ya elevado y sigue aumentando (los fraudes "carrusel" transfronterizos son cada vez más frecuentes).

Un informe aprobado el 28 de enero de 2000 [28] señalaba que los Estados miembros todavía no han adaptado sus sistemas de control del impuesto sobre el valor añadido (IVA) para tener en cuenta la supresión de los controles fiscales en las fronteras, más de seis años después de su eliminación. A consecuencia de las recomendaciones emitidas por el subcomité contra el fraude de la Comisión y por el grupo ad hoc "Fraude fiscal" del Consejo, el Consejo ECOFIN de 5 de junio de 2000 invitó a los Estados miembros a racionalizar el sistema de intercambio de información y a adaptar sus sistemas de control. Invitó también a la Comisión a presentar propuestas sobre la base de las recomendaciones del grupo ad hoc.

[28] Informe sobre la aplicación del Reglamento sobre cooperación administrativa y sobre la recaudación y control del IVA - COM (2000) 28 final.

La Comisión ha anunciado en su comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo destinada a mejorar el funcionamiento del sistema IVA en el marco del mercado interior27, que propondrá prioritariamente un reforzamiento de los actuales instrumentos jurídicos comunitarios de cooperación administrativa y de asistencia mutua. Este informe recomienda también a los Estados miembros que desarrollen sistemas de análisis de riesgo para centrar mejor los recursos limitados de las administraciones fiscales. En el marco de las competencias que le incumben, la Comisión ha favorecido las iniciativas de los Estados miembros en este ámbito, especialmente mediante la financiación por el programa Fiscalis de los intercambios de funcionarios y seminarios sobre el análisis de riesgo.

En materia de derechos especiales, como consecuencia de la recomendación del grupo de alto nivel sobre el fraude en materia de tabaco y alcohol, la Comisión ha aprobado un estudio de viabilidad que confirma que la informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a derechos especiales puede realizarse técnicamente. Por otra parte, se han iniciado trabajos para mejorar el funcionamiento del sistema de información previa, creado en diciembre de 1998.

2.2. Recursos propios

En el año 2000, una iniciativa legislativa ha marcado los recursos propios de las Comunidades Europeas: se trata de la publicación de la Decisión 2000/597/CE, EURATOM del Consejo de 29 de septiembre de 2000 sobre el sistema de recursos propios tradicionales, con efecto a partir del 01.01.2002 [29]. Esta Decisión, que entrará en vigor tras su ratificación por el conjunto de los Estados miembros, autoriza a los Estados miembros, entre otras cosas, a aprobar como gastos de recaudación el 25% de los importes constatados después del 31.12.2000 (frente al 10% anterior).

[29] A excepción del apartado 3 del artículo 2 y del artículo 4, con efecto a partir del 01.01.2001

La entrada en vigor del Reglamento de codificación (CE, EURATOM) n° 1150/2000 del Consejo de 22 de mayo de 2000 [30], constituye un preliminar de los trabajos que se prosiguen para modificar las normas de aplicación de la Decisión recursos propios.

[30] Reglamento por el que se codifican las sucesivas modificaciones del Reglamento (CEE, EURATOM) nº 1552/89 del Consejo de 29 de mayo de 1989 (DO L 130 de 31.05.2000)

2.3. Ámbito agrícola

2.3.1. Normativa de las importaciones de plátanos

A raíz del descubrimiento de fraudes en relación con la utilización de falsos certificados para la importación de plátanos (véase el capítulo Cooperación y asociación), la Comisión adoptó un Reglamento destinado a reforzar los controles en este sector [31]. Las nuevas disposiciones tienen por objeto garantizar la aplicación correcta de los acuerdos en materia de contingentes arancelarios y sobre todo comprobar autenticidad de los certificados mediante controles cruzados periódicos efectuados de común acuerdo por las autoridades aduaneras de donde se realizan los procedimientos de despacho a libre práctica y por las autoridades competentes de los Estados miembros donde se expiden los certificados. A tal efecto, el Reglamento introduce obligaciones para las autoridades aduaneras en materia de conservación y comunicación de los certificados. La Comisión, por su parte, transmitirá regularmente a las autoridades aduaneras una lista de los operadores registrados en el marco de acuerdos relativos a las importaciones de plátanos.

[31] Reglamento (CE) n° 1632/2000 de 25 de julio de 2000 que modifica el Reglamento (CE) n° 2362/98 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 404/93 del Consejo en lo relativo al régimen de importación de plátanos en la Comunidad.

2.3.2. Decisiones de liquidación de cuentas

En el marco de la política agrícola común, el procedimiento de liquidación de cuentas es un instrumento vital para el control de los gastos y un incentivo para reducir el número de las irregularidades al mejorar los sistemas de control y auditoría: permite recuperar los importes pagados sin garantía suficiente en cuanto a la legitimidad de los pagos o la fiabilidad del sistema de control y comprobación del Estado miembro en cuestión. En 2000 [32], la Comisión recuperó de los Estados miembros 633,6 millones de euros gastados indebidamente sobre una parte de los ejercicios financieros 1996-1999. Se trata de fondos recuperados a raíz de procedimientos de control insuficientes o incumplimiento de las normas comunitarias en el ámbito de los gastos agrícolas (número insuficiente de inspecciones, carencias en el procedimiento de análisis de riesgos, incumplimiento de los plazos de pago de las ayudas...) o a raíz de las inspecciones llevadas por los servicios de la Comisión.

[32] Decisiones de conformidad de 1 de marzo y de 5 de julio de 2000, según lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento n°1258/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobre la financiación de la política agrícola común (DO n° L 160 de 26/06/1999) y Decisiones de 14.02 y 28.04.2000 (DO nº L 57 de 02.03.2000 y nº L 104 de 29.04.2000).

Las sumas recuperadas se han tomado directamente de los adelantos mensuales abonados a los Estados miembros. Las correcciones financieras operadas por el ordenador de los gastos agrícolas afectan a todos los Estados miembros, aunque existan divergencias importantes entre las cantidades que deben recuperarse.

2.4. Ámbito de las acciones estructurales

El 12 de julio de 2000, la Comisión presentó dos propuestas de Reglamento y orientaciones relativas, por una parte, a la mejora de la gestión financiera y el control de los gastos en el marco de los Fondos estructurales, y por otra a la aplicación de correcciones financieras en el caso de irregularidades en la gestión de los fondos. Estas nuevas iniciativas se adoptaron en aplicación del Reglamento general sobre los Fondos estructurales [33] que prevé, en general, una descentralización de los Fondos y un fortalecimiento de su gestión financiera.

[33] Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.

Las disposiciones de aplicación propuestas empujan a los Estados miembros y sus regiones a definir más claramente las respectivas responsabilidades de los distintos protagonistas implicados - a nivel nacional y regional - en la gestión y el control de las acciones estructurales, y reducir así los errores ligados a la ejecución de los fondos. Cuando se produzcan irregularidades y los Estados miembros no procedan a las medidas de recaudación requeridas, la Comisión podrá efectuar correcciones financieras ante los Estados miembros siguiendo el procedimiento previsto por las nuevas disposiciones [34].

[34] Procedimientos establecidos en las orientaciones que definen los principios, criterios y baremos indicativos que deben aplicar los servicios de la Comisión para determinar las correcciones financieras contempladas en el apartado 3 del artículo 39 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 adoptados al mismo tiempo que los dos reglamentos de aplicación.

2.5. Ámbito de los gastos directos

Respecto al ámbito más específico de los gastos directos, la Comisión adoptó, el 16 de mayo, una Comunicación relativa a la reforma de la gestión de la ayuda exterior. El documento define un conjunto de medidas destinado a reforzar la gestión financiera, la calidad y la rapidez de ejecución de los proyectos en el ámbito de la ayuda exterior, ámbito en el que se triplicaron los gastos en los diez últimos años y que representa el 62% de los programas administrados directamente por la Comisión. Varias medidas deberían contribuir a una gestión más eficaz de lo que ha llegado a ser uno de los ámbitos de acción más visibles de la Unión: la creación de un órgano único encargado de la aplicación de los proyectos, una mayor descentralización de la gestión a las delegaciones exteriores de la Comisión y las autoridades de los países beneficiarios, la introducción de plazos de ejecución más estrictos (adaptación del Reglamento financiero), la eliminación de los compromisos antiguos y "latentes", así como una definición más clara de las responsabilidades en el ciclo del proyecto.

Dando curso a una de las recomendaciones centrales de la Comunicación, la Comisión decidió poner en marcha, a partir del 1 de enero de 2001, la Oficina de cooperación "EuropeAid", servicio único que se encargará de la aplicación del conjunto de los instrumentos de ayuda exterior de la Comisión [35].

[35] Decisión de 29 de noviembre de 2000.

2.6. Medidas intersectoriales: la refundición del Reglamento financiero

Independientemente del Libro Blanco sobre la reforma [36], pero con un afán idéntico de mejorar la gestión financiera, especialmente mediante la simplificación y la actualización de las normas, la Comisión presentó el 17 de octubre de 2000 una propuesta de refundición del Reglamento financiero [37], destinada a unificar los principios y las normas básicos en materia de gestión presupuestaria y financiera, así como las normas más específicas aplicables a ámbitos presupuestarios precisos: contratos públicos y subvenciones, contabilidad y rendición de cuentas, acciones exteriores, FEOGA-garantía, Fondos estructurales, investigación, créditos administrativos.

[36] Libro blanco: Reforma de la Comisión, COM (2000) 200 final.

[37] Propuesta de reglamento (CE, CECA, EURATOM) del Consejo relativo al Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general, COM (2000) 461 final.

En espera de la aprobación final del nuevo Reglamento financiero, algunas medidas transitorias ya se empezaron a aplicar durante el año 2000, en particular, la descentralización de las tareas de auditoría y de control a posteriori.

2.7. Aplicación de la reforma en la Comisión

Inspirándose en los dos informes del Comité de expertos independientes, la Comisión presentó, el 1 de marzo de 2000, su estrategia global para su reforma administrativa interna, asociada a un plan de acción35. Una de las prioridades de este Libro Blanco se refiere a la gestión y el control financieros en los servicios y constituye el primer paquete de reformas aplicadas a partir del año 2000. Por otra parte, el Libro Blanco integra varias medidas destinadas a contribuir al fortalecimiento de la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

Otras medidas contempladas en este Libro Blanco hacen referencia a la reforma de los procedimientos disciplinarios y de alerta sobre las disfunciones, permitiendo así reforzar y mejorar las medidas de prevención y de sanción en la lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros de la Comunidad. Las comunicaciones de la Comisión sobre la reforma de los procedimientos disciplinarios y sobre la sensibilización relativa a las disfunciones graves así como el proyecto de decisión de la Comisión para la creación de una Oficina de Investigación y Disciplina van en ese sentido.

2.7.1. Mejora de la gestión y el control financieros

Varias iniciativas que figuran en el Libro Blanco sobre la reforma se refieren a la mejora de la gestión y el control financieros en los servicios: se trata, en concreto, de las acciones 78 a 83 [38] que constituyen una reestructuración profunda del sistema de gestión, auditoría y control: integración de controles en el proceso de gestión y definición de normas mínimas de control, abolición del "visado previo" de los compromisos y pagos por el control financiero, responsabilización de los gestores financieros en las distintas Direcciones Generales bajo la supervisión de un nuevo Servicio de auditoría interno (SAI) y bajo la vigilancia general de un Comité de seguimiento de las auditorías, compuesto por cuatro Comisarios y un experto externo y presidido por la Sra. Schreyer.

[38] Sección XXVII - Gestión financiera y control en las Direcciones Generales, Medidas 78 a 83: Normas mínimas de control interno, Separación de funciones y circuitos financieros, Evolución del papel de las unidades financieras en las Direcciones Generales, Consolidación del papel desempeñado por la estructura de control de las Direcciones Generales, Declaración del Director General en su Informe de actividad anual, Recursos humanos suficientes.

El nuevo enfoque de la Comisión en materia de auditoría interna ha sido explicitado por orientaciones y cartas relativas a los tres principales pilares del nuevo sistema, a saber: las estructuras de auditoría interna, el SAI y el Comité de seguimiento de las auditorías [39]. En diciembre de 2000 se ha añadido una carta que define las competencias de los ordenadores y las nuevas normas de control interno.

[39] Documentos adoptados el 31 de octubre de 2000.

En el marco del reajuste de la Administración comunitaria a sus misiones esenciales, que constituye otra de las prioridades de este Libro Blanco, la Comisión adoptó su Comunicación sobre la externalización de la gestión de los programas comunitarios, así como una propuesta de decisión-marco para un nuevo tipo de agencia de ejecución [40]. Estas nuevas agencias deberían permitir a la Comisión realizar los programas comunitarios con la flexibilidad y la especialización requerida, conservando al mismo tiempo la responsabilidad de la gestión y la fijación de las políticas. Forman así el elemento clave de la estrategia de externalización coherente y controlada que la Comisión se había comprometido a desarrollar a finales de 1999 con el fin de corregir las desviaciones debidas a la utilización mal controlada de algunas oficinas de asistencia técnica (OAT) [41].

[40] Comunicación de la Comisión - Externalización de la gestión de los programas comunitarios y presentación del Reglamento marco de un nuevo tipo de agencia de ejecución, Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece el estatuto de las agencias encargadas de ejecutar determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios - COM (2000) 788 final, de 13.12.2000.

[41] Véase el segundo informe de los Expertos independientes sobre la reforma de la Comisión, Análisis de las prácticas en vigor y propuestas para remediar la mala gestión, las irregularidades y el fraude, en particular el capítulo 2 sobre la gestión directa, la externalización y las OAT (doc. 381655 de 10.09.1999).

2.7.2. Protección de los intereses financieros de la Comunidad en el Libro Blanco

Por otra parte, el Libro Blanco integra varias medidas destinadas a contribuir al fortalecimiento de la protección de los intereses financieros de la Comunidad: se trata de que la legislación y las normas y procedimientos de gestión financiera estén lo más "blindados" posible frente a las irregularidades y al fraude y de definir mejor la cooperación entre los servicios de la Comisión y entre la Comisión y los Estados miembros. Las Medidas 92 a 98 [42] prevén también directrices para una gestión sana de los proyectos con el fin de sensibilizar a los funcionarios y a los beneficiarios ante comportamientos durante el ciclo de vida de los programas y proyectos, que podrían conducir a errores no intencionados, a conflictos de intereses y a irregularidades.

[42] Capítulo XXX del Libro Blanco, Medidas 92-98: Directrices para una gestión sana de proyectos, Mayor coordinación entre la OLAF y otros servicios, Blindaje de la legislación y la gestión de contratos frente al fraude, Optimización del sistema de alerta rápida, Gestión más eficaz del proceso de recuperación de fondos indebidamente abonados, Mejora de la supervisión de los Fondos Estructurales, Mejora del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA.

La parte esencial de estas medidas, debido fundamentalmente a los plazos de creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, tienen por horizonte de aplicación el año 2001, con dos excepciones: la Optimización del sistema de alerta rápida y la mejora en la recaudación de las deudas. El Libro Blanco sobre la reforma ha previsto la creación, a plazo, de un banco de datos central que facilite la gestión y el seguimiento del conjunto de los contratos y subvenciones asignados directamente por la Comisión y de un mecanismo que habrá que consultar obligatoriamente antes de registrar un compromiso en la contabilidad. Al no estar prevista esta instauración hasta el año 2001, la Comisión decidió, en su reunión de 31 de octubre de 2000, definir mejor las responsabilidades de los servicios implicados y aumentar la participación de los servicios ordenadores.

Por lo que respecta a la mejora del cobro de las deudas en el ámbito de los gastos efectuados en gestión directa por la Comisión, también se introdujo una iniciativa en el año 2000. Con el fin de aumentar el porcentaje de recaudación de los fondos indebidamente pagados (que se elevó, en 1999, a aproximadamente el 71% de los importes por cobrar) así como la rapidez con la cual ésta se efectúa, la Comisión propone, en una comunicación de 13 de diciembre de 2000 [43], repartir mejor las tareas entre el ordenador y el contable (mayor responsabilización de los servicios gestores en perseguir a los deudores), desarrollar las herramientas de gestión y redefinir el papel de los distintos protagonistas implicados en la recaudación, a saber, el ordenador, el contable y los servicios directamente interesados (Dirección General de Presupuesto, Servicio de auditoría interna, Servicio financiero central, Servicio Jurídico y - en caso de sospecha de fraude o irregularidades - OLAF).

[43] Comunicación sobre la Medida 96 del Libro Blanco: "Gestión más eficaz del proceso de recuperación de fondos indebidamente abonados".

Está previsto asignar a la OLAF los expedientes que deban perseguirse desde el punto de vista penal para que proceda a las acciones necesarias con el fin de que la Comisión pueda constituirse en parte civil cuando proceda.

3. Funcionamiento de la OLAF

3.1. Una estructura nueva

El 27 de septiembre de 2000, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude adoptó un nuevo organigrama transitorio. Esta estructura administrativa tiene como primer objetivo garantizar la continuidad de los trabajos iniciados por la antigua UCLAF y preparar la reorganización de la Oficina para adaptarse a las misiones y a las nuevas orientaciones políticas fijadas por el legislador en 1999. Responde en gran medida a los retos señalados por el Enfoque estratégico global para la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude [44], adoptado por la Comisión el 28 de junio de 2000.

[44] COM (2000) 358 final.

La estructura transitoria de la Oficina implica dos direcciones: una dirección para "política, legislación y asuntos jurídicos" y otra para "investigaciones y operaciones". La unidad "Inteligencia" ya existente se ha modificado completamente y ha pasado a depender directamente del director general. Se ha destacado la función de inteligencia, tanto en el diseño de la estrategia operativa como en la asistencia a los Estados miembros.

La nueva dirección para las investigaciones y las operaciones, basada en dos equipos de investigadores, cubre toda la actividad de asistencia (coordinación interna y externa de investigaciones y operaciones). Quiere ser una estructura de trabajo flexible y eficaz que cubra toda la actividad de asistencia (coordinación interna y externa de investigaciones y operaciones). La dirección horizontal "Política, Legislación y Asuntos jurídicos" reúne a magistrados y otros expertos encargados de prestar asistencia al seguimiento de los casos de fraude con las autoridades jurídicas nacionales y a la preparación de casos en la oficina misma. Además de un servicio encargado de la legislación y de los asuntos jurídicos que corresponden a la Oficina, la dirección está encargada de los asuntos generales y relaciones interinstitucionales así como del blindaje ante el fraude y el seguimiento administrativo y financiero.

De acuerdo con el enfoque estratégico global de la Comisión Europea respecto a la lucha contra el fraude, la Oficina debe adaptar su estructura, en particular para desarrollar su conocimiento del entorno económico y criminal (mecanismos de fraude, estructura de las redes criminales). Y ello, mejorando el análisis de riesgo y explotando mejor la información operativa procedente de los servicios de la Comisión, las demás instituciones y órganos comunitarios como el Tribunal de Cuentas, el Banco central, los organismos internacionales como Europol, Interpol, la Organización Mundial de Aduanas... y de las autoridades nacionales. La vocación de la Oficina, con esta organización, es llevar a cabo una recopilación y un análisis más eficaces de estos datos para ayudar al conjunto de la Comisión así como a los servicios operativos de los Estados miembros y de terceros países y elaborar una estrategia operativa.

La nueva estructura tiene por objeto, en consecuencia, constituir una verdadera plataforma de servicios en todos los sectores de su competencia poniendo sus conocimientos técnicos y su experiencia pluridisciplinar a disposición del conjunto de servicios de la Comisión que contribuyen a la protección de los intereses financieros y de todos los organismos nacionales o autoridades. Por ello el Director se propone coordinar y garantizar la coherencia entre las distintas tareas asumidas por la Oficina: actividades operativas, inteligencia estratégica, mejora del marco legislativo y finalmente enlace con las autoridades judiciales y policiales nacionales. La función de inteligencia, en el centro de esta plataforma comunitaria de servicios, permitirá a la Oficina contribuir a la organización de una cooperación estrecha y regular entre autoridades competentes para la protección de los intereses financieros de las Comunidades contra el fraude, el blanqueo, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal perjudicial. El nuevo grupo de magistrados por su parte trabajará en un mejor tratamiento penal a nivel nacional de las infracciones graves y a menudo organizadas.

3.2. Derecho de investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

El derecho de investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude se desprende de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999 adoptados el 25 de mayo de 1999 por el Parlamento Europeo y el Consejo y que prevén que la OLAF efectúe dentro de las instituciones, órganos y organismos instituidos por los Tratados o sobre la base de éstos, las investigaciones administrativas destinadas a luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Comunidad Europea, y a investigar a tal efecto los hechos graves ligados al ejercicio de actividades profesionales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de estos Reglamentos, cada institución, órgano y organismo tendrá que adoptar las disposiciones necesarias que fijen las condiciones y modalidades de su aplicación.

El Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones, no obstante, hicieron saber que no reconocen la competencia explícita de la OLAF en su institución [45]. Algunos parlamentarios han presentado también un recurso contra el ejercicio de ese poder de investigación en el seno del Parlamento Europeo. Los Jefes Estado y Gobierno destacaron la necesidad de una aplicación completa de la normativa de lucha contra el fraude. La Comisión, reconociendo al mismo tiempo que la aplicación de los Reglamentos n° 1073/1999 y 1074/1999 debe respetar plenamente la independencia funcional de estas dos instituciones, considera que las decisiones adoptadas por el BCE y el BEI no son compatibles con los Reglamentos de 25 de mayo de 1999 [46]. En consecuencia decidió el 12 de enero de 2000 de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia europeo.

[45] Decisión adoptada por el Consejo de los gobernadores del BCE el 7 de octubre de 1999, sobre prevención del fraude (DO L291 de 13/11/99) y Decisión adoptada por el Comité de dirección del BEI, comunicada a la Comisión el 16 de noviembre de 1999 (en lo que se refiere a las actividades que son suyas en materia de recursos propios)

[46] Recurso introducido el 14.01.2000 contra el BCE por la Comisión y Recurso introducido el 19.01.2000 contra el BEI por la Comisión (Asuntos C-11/00 y C-15/00, DO C 122 de 29.04.2000)

3.3. Una estrategia global contra el fraude

A raíz de los importantes cambios legislativos y organizativos producidos en 1999 y a principios de 2000, la Comisión aprobó, el 29 de junio de 2000, una propuesta destinada a consolidar la política de la Unión contra el fraude. La comunicación sobre una Estrategia global para la lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros describe los grandes retos a los que tiene que hacer frente la Comunidad y los Estados miembros.

La protección de los intereses financieros es una cuestión que afecta a toda la Comisión, así como a las demás instituciones y a los Estados miembros. Esta estrategia hace hincapié también en que hay que asociar la prevención y la lucha contra el fraude para garantizar una protección efectiva y equivalente en el conjunto de la Comunidad: se trata de la integración sistemática de las disposiciones contra el fraude en las iniciativas legislativas y políticas de la comisión para reforzar los instrumentos jurídicos de detección, control y sanción de los fraudes. El desarrollo de una cultura de cooperación entre todas las autoridades competentes hace necesario adaptar la estructura de la OLAF para que pueda ofrecer asesoría y apoyo operativo a las autoridades nacionales y se convierta en una verdadera plataforma pluridisciplinar de servicios.

La lucha contra el fraude dentro de las instituciones tiene por objeto sensibilizar al conjunto de los agentes de la Comisión en la necesidad de la prevención y hacer efectivo el poder independiente de investigación interna de la OLAF en el conjunto de las instituciones y órganos, como desea el legislador. El cuarto reto se refiere al fortalecimiento de la dimensión judicial penal, mediante la estrecha cooperación entre la Comisión y las autoridades judiciales de los Estados miembros, con el fin de suprimir los obstáculos ligados a la complejidad de los expedientes y a los problemas de compatibilidad de los sistemas jurídicos nacionales. Esta estrategia se presentó al Consejo ECOFIN de 17 de julio de 2000 y al Parlamento Europeo que aprobaron sus orientaciones [47].

[47] Resolución del Parlamento Europeo de 13 de diciembre de 2000.

3.4. Rendir cuentas

La Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 280 del Tratado CE, da cuenta, en el marco de su informe anual, de la actividad global de protección de los intereses financieros en su seno y en los Estados miembros [48]. Por otra parte, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude tiene la obligación de dar cuenta regularmente de sus actividades operativas, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 12 del Reglamento n°1073/99. El primer informe de este tipo, que abarca el período entre el 1 de junio de 1999, fecha de creación de la OLAF, y el 31 de mayo de 2000, se adoptó el 23.05.2000: procedía a un análisis de las competencias y procedimientos de la Oficina tal como se desprenden de los textos, analizaba las actividades operativas en términos estadísticos y cuantitativos y presentaba una serie de cuestiones susceptibles de servir de base a futuras orientaciones. Para repartir su actividad informativa de forma equilibrada a lo largo del año, la Oficina adoptará su informe para 2000 en el curso del segundo semestre del año 2001.

[48] 1er. Informe anual relativo al ejercicio 1999 adoptado el 08.11.2000 (doc. COM (2000) 718 final).

El Comité de vigilancia de la Oficina presentó su primer informe de actividades [49], de conformidad con lo dispuesto en el apartado 8 del artículo 11 de los Reglamentos n°1073 y nº 1074/99. Este informe describe la creación del Comité de vigilancia, la transición de la antigua Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude a la OLAF y clarifica sus relaciones con la Oficina. El Comité de vigilancia, por otra parte, hacía recomendaciones sobre la mejora de los procedimientos y métodos de seguimiento, en particular asignando magistrados a funciones de asesoría y apoyo jurídico al desarrollo de las investigaciones.

[49] Informe de actividades julio de 1999 - julio de 2000 (DO C360 de 14.12.2000), adoptado por el Consejo el 05.12.2000.

4. Cooperación y asociación

Los Estados miembros, en particular en el Comité Consultivo de lucha contra el fraude, han expresado el deseo de que el informe de la Comisión incluya ejemplos concretos de cooperación con las autoridades sobre el terreno. En consecuencia, lo que figura a continuación tiene por objeto proporcionar ejemplos de lo que puede ser la cooperación y la asociación entre autoridades nacionales para la protección de los intereses financieros comunitarios en distintos sectores comunitarios y de la plusvalía que puede resultar de la asociación de la Oficina a esta cooperación.

4.1. Con los Estados Miembros

4.1.1. Cooperación con los servicios de auditoría interna en el ámbito de los recursos propios tradicionales

En el ámbito de los recursos propios tradicionales, la Comisión, y más concretamente la Dirección General de Presupuesto, trabaja para establecer vínculos estrechos con los servicios de auditoría interna de los Estados miembros en el marco de una cooperación basada en el principio de la Iniciativa de auditoría conjunta. Este planteamiento muestra claramente dos objetivos: por una parte, responsabilizar mejor a los Estados miembros frente a sus obligaciones de cara a la protección de los intereses financieros de la Unión, por otra, anticipar sobre la necesaria adaptación de la metodología de los controles en el marco de la ampliación de la Unión.

Después de que se incentivara el intercambio de experiencias entre los servicios de auditoría de los Estados miembros, la Comisión creó un subgrupo Auditoría, en el Comité Consultivo de los recursos propios tradicionales, destinado a dar todo el impulso necesario a esta forma de asociación. La Comisión desarrolla así un nuevo método de colaboración con los Estados miembros en materia de control de los recursos propios tradicionales. Se propone poder verificar en el futuro, sobre la base de controles independientes realizados por los servicios de auditoría de los Estados miembros participantes, la conformidad de sus legislaciones con la legislación comunitaria.

Este nuevo método de colaboración voluntaria permite a la Comisión experimentar otro enfoque de los controles: en vez de controlar ella misma a los Estados miembros, dejaría esta tarea a los servicios de auditoría interna de estos Estados miembros sobre temas predefinidos, y comprobaría a continuación los resultados obtenidos por los equipos de auditoría nacionales.

Una acción piloto realizada en los Países Bajos en noviembre de 2000 sobre el tránsito comunitario externo, en asociación con la Comisión, se reveló muy concluyente. Dos nuevas acciones van a efectuarse en el transcurso del año 2001 con Dinamarca y Austria.

La Comisión está dispuesta a dar los pasos necesarios ante aquellos Estados miembros que tengan un servicio de auditoría interna u otro tipo de servicio de control que posea un grado de independencia suficiente, para asociar un mayor número de Estados miembros a esta iniciativa.

La Comisión está convencida de que este enfoque ofrece grandes potencialidades y que permite orientar mejor los controles, asegurando al mismo tiempo de la credibilidad de las actividades de los Estados miembros.

4.1.2. Cooperación operativa

4.1.2.1. Tráfico ilícito de productos a base de mantequilla

La OLAF coordina desde octubre de 1999 las investigaciones efectuadas en el marco judicial entre Italia, Francia y Bélgica sobre un tráfico fraudulento de productos declarados como mantequilla de suero italiana y vendida por sociedades que forman parte de un grupo económico estrechamente vinculado a una organización criminal napolitana. Lo que está en juego a nivel comunitario está vinculado al hecho de que las mercancías adulteradas en Italia y luego expedidas a Francia y Bélgica, eran a continuación objeto de exportaciones en forma de "butter oil" con pago de restituciones, o de ventas en el mercado interior como mantequilla de pastelería beneficiándose de ayuda a la producción.

A principios de 1999, las autoridades judiciales de Nápoles iniciaron una investigación sobre un grupo de sociedades utilizadas por la organización criminal ya citada para la realización de fraudes comerciales y fiscales. A raíz de esta investigación, se procedió a numerosas detenciones por complicidad en homicidios y por otras actividades criminales.

El Magistrado italiano pidió entonces la ayuda de la OLAF para garantizar la coordinación de las actuaciones judiciales entre los distintos Estados miembros afectados. Las investigaciones llevadas a cabo desde entonces han permitido establecer que una sociedad italiana había comercializado un producto presentado como mantequilla hacia sociedades establecidas en varios Estados miembros.

Se abrió entonces una instrucción judicial en Francia y se intercambiaron Comisiones Rogatorias Internacionales entre los servicios judiciales nacionales. Estas investigaciones desembocaron en operaciones simultáneas en Italia, Francia y Bélgica en junio de 2000, con el apoyo técnico y operativo de la OLAF. Los registros efectuados simultáneamente en los tres países permitieron incautar importantes cantidades de mantequilla adulterada y proceder a numerosas detenciones en Italia y Francia. Se estableció que entre 1995 y 2000 se comercializaron aproximadamente 35.200 toneladas de mantequilla adulterada que contenía además de la mantequilla, grasas animales no lácteas, vegetales y de síntesis. Varias empresas francesas, belgas y alemanas adquirieron estas mercancías.

Las investigaciones judiciales y administrativas prosiguen en los Estados miembros afectados. Además se han reunido pruebas de que el principal impacto de este tráfico era el perjuicio financiero que debía soportar el presupuesto comunitario (que falta por evaluar con precisión). Hasta este momento, los análisis de los expertos de los productos incautados excluyen todo riesgo directo sobre la salud de los consumidores [50]

[50] Véanse las notas de prensa de la Oficina, OLAF/07/2000 de 5 de julio de 2000 y OLAF/10/2000 de diciembre de 2000.

4.1.2.2. Importaciones ilegales de "plátanos dólar" en la Comunidad, al amparo de falsos certificados de importación

En el marco de los contingentes arancelarios anuales, las importaciones de plátanos procedentes de Centroamérica y América Latina se benefician, cuando están amparadas por licencias de importación AGRIM, de un tipo reducido de derechos de aduanas (75 euros la tonelada, en vez de 680 euros por tonelada). La segurización de este régimen específico afecta por lo tanto al cumplimiento de la política comercial de la Comunidad y a la eficacia de algunos aspectos de su política de desarrollo.

Por iniciativa de la Oficina a mediados del año 2000, se informó a las autoridades italianas y belgas de la existencia de elementos que permitían la apertura de investigaciones administrativas y criminales contra organizaciones responsables de la elaboración de falsos certificados y su utilización en el marco de importaciones ilegales de plátanos en el territorio de la Unión.

La acción conjunta de la OLAF y las autoridades nacionales permitió comprobar que se despachaban plátanos a libre circulación con certificados AGRIM falsos, principalmente en puertos italianos y belgas. Investigaciones posteriores permitieron identificar operaciones similares en España, Grecia, Alemania y Portugal. Las investigaciones prosiguen actualmente con el fin de individualizar todos los falsos certificados.

Hasta ahora se ha establecido que entre principios de 1998 y mediados de 2000, se introdujeron como mínimo 220.000 toneladas de plátanos con falsas licencias. El importe de los derechos así eludidos se ha fijado en este momento en 164 millones de EUR, pero podría resultar mucho más elevado.

A raíz de esta profunda investigación, la Comisión adoptó inmediatamente normas precisas destinadas a reforzar los controles de las importaciones en el sector de los plátanos. En particular permiten en particular comprobar autenticidad de los certificados (véase el Apartado 2.3.1).

4.1.2.3. La lucha contra el fraude en los cigarrillos

La cooperación de alto nivel entre la OLAF y los Estados miembros es constante en el ámbito de la lucha contra el fraude en los cigarrillos. Se trata de uno de los problemas más graves que afectan a los intereses financieros de la Comunidad y a los presupuestos nacionales. La OLAF aportó su asistencia a las autoridades nacionales encargadas de las investigaciones y de sus consecuencias judiciales, especialmente para delimitar el contrabando internacional de cigarrillos y a los organizadores de esta actividad ilegal. La OLAF y los Estados miembros cooperaron, en concreto, en la preparación y ejecución de varias comisiones rogatorias. La actividad de la OLAF consistió también en cooperar estrechamente con las autoridades competentes de varios terceros países.

En materia de acciones específicas de cooperación, informada por las aduanas austríacas, la OLAF se puso en contacto con las autoridades griegas pudiéndose encontrar así en el puerto de Patras un camión con 4,3 millones de cigarrillos de contrabando. Se decomisaron los cigarrillos y se detuvo al conductor. Alertada por las autoridades neerlandesas sobre un contenedor de cigarrillos decomisado en Rotterdam y al existir sospechas sobre otro contenedor con destino a Portugal, la OLAF informó a las autoridades portuguesas. Éstas aprehendieron el contenedor e identificaron otros cuatro contenedores en distintos lugares del país. Se decomisó un total de 39,9 millones de cigarrillos de contrabando.

A propuesta de la OLAF, las autoridades judiciales de Génova (Italia) extendieron una orden de registro contra un depósito sellado implicado en el contrabando de cigarrillos. En presencia de un representante de la OLAF, el registro efectuado en la empresa permitió incautar una serie de documentos T1 relativos a lotes de cigarrillos destinados a países africanos pero liquidados en realidad con falsos sellos de aduanas. Estos registros revelaron también un vínculo con un residente en los Estados Unidos implicado en el tráfico internacional de cigarrillos y la existencia de fraude al IVA. Esto ilustra claramente el hecho de que los criminales están implicados a menudo en varios tipos de fraude y que ejecutan sus operaciones fraudulentas de manera profesional.

Las autoridades judiciales italianas informaron por su parte a la OLAF de las dificultades encontradas en la cooperación con las autoridades suizas, durante sus investigaciones sobre el contrabando de cigarrillos y el blanqueo de dinero. La OLAF se esforzó por establecer la cooperación con las autoridades suizas. Sobre la base de acuerdos administrativos cerrados con la Oficina suiza de la Integración en 1999, la OLAF convocó reuniones ad hoc con esta última así como con representantes de las autoridades judiciales italianas de Roma. La detención en Suiza de varias personas, entre ellas uno de los principales organizadores del contrabando de cigarrillos hacia la Comunidad, es un resultado directo de la estrecha vinculación que se ha establecido entre todas las autoridades competentes.

Por otra parte, en noviembre de 2000 la Comisión inició una acción civil contra algunos grupos americanos fabricantes de cigarrillos ante el tribunal federal del distrito de Nueva York Este en nombre de la Comunidad y de varios Estados miembros. Esta acción, que se basa en la implicación activa de los grupos en la organización del contrabando, tiene por objeto obtener una compensación por las pérdidas financieras que afectan a los recursos propios comunitarios y una orden judicial que haga cesar el contrabando. Hasta la fecha, diez Estados miembros han decidido sumarse a esta acción legal, sabiendo que tienen doble interés en actuar, para recuperar los impuestos sobre consumos específicos y el IVA sobre los cigarrillos vendidos de contrabando y para defender los intereses de la Comunidad Europea.

4.1.2.4. Coordinación de las investigaciones en el ámbito de los fondos estructurales

El objetivo era contribuir a la mejora de la coordinación entre las diferentes autoridades responsables de las investigaciones en los Estados miembros así como la colaboración con la OLAF para iniciar investigaciones tras las alegaciones de fraude y de irregularidad grave en la gestión de los fondos estructurales. Para tal fin, la OLAF ha prestado su asistencia para crear un Grupo de enlace interministerial contra el fraude en el Reino Unido.

Este grupo, creado esencialmente para proteger tanto los intereses financieros de la Comunidad como los de los Estados miembros, está compuesto por representantes de alto nivel de los servicios de investigación de los principales ministerios británicos.

Su objetivo principal, apoyado por la OLAF en el contexto de investigaciones conjuntas sobre la base del Reglamento 2185/96, es facilitar un enfoque unificado y coordinado de las investigaciones.

Tras la primera gran investigación que finalizó en octubre de 1999 con el Grupo de enlace y la colaboración de investigadores de cuatro servicios ministeriales de investigación sobre el fraude, el expediente se transmitió a las autoridades judiciales competentes. La recaudación de los importes está en curso o bien está asegurada respecto a los importes indebidamente obtenidos tanto de los fondos sociales europeos (unos 4 millones de libras) como del presupuesto de investigación y desarrollo técnico de la Comisión (alrededor de 3 millones de libras).

En el año 2000, se ha iniciado una segunda investigación al sospecharse irregularidades graves en la presentación de las candidaturas prevista por la normativa comunitaria en materia de contratos públicos y en la utilización de financiaciones procedentes al mismo tiempo del FEDER y del Fondo social europeo (hasta un máximo de 15 millones de libras). La investigación que está concluyendo, ha exigido el trabajo coordinado de investigadores de la OLAF y de cuatro autoridades diferentes competentes en materia de investigación en el Reino Unido.

4.2. Asistencia mutua con los países candidatos a la adhesión

4.2.1. Cooperación administrativa

Por lo que se refiere a la ayuda a la reestructuración del sector agrícola de los países candidatos de Europa Central y Oriental, la Comisión adoptó, en junio de 2000, el Reglamento relativo a la gestión financiera del Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural (SAPARD) [51] , programa cuya dotación presupuestaria asciende a 529 millones de euros anuales hasta 2006.

[51] Reglamento (CE) n° 2222/2000 de la Comisión, de 7 de junio de 2000, que establece normas financieras de aplicación del Reglamento (CE) n° 1268/1999 del Consejo relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de las medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión - Diario Oficial L 253 de 07.10.2000.

Esta normativa se basa en particular en el principio de una gestión íntegramente descentralizada en las autoridades de gestión de los países candidatos y la aplicación del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA-garantía. De esta manera se garantiza la aplicación rápida de los programas, la buena utilización de los créditos y la eficacia de los controles SAPARD en todo el período cubierto por el programa (2000-2006). Es también un elemento que favorece la preparación de los países candidatos en la gestión de las ayudas comunitarias después de su adhesión.

La adopción del Reglamento precedió a la firma con los países candidatos [52] de convenios de financiación plurianuales que incluyen disposiciones relativas al control financiero equivalentes a las que se aplican en el marco de los fondos del FEOGA-garantía, especialmente las normas contra el fraude que forman parte del acervo comunitario, incluido el Reglamento financiero.

[52] Entre noviembre de 2000 y marzo de 2001, se firmaron convenios de este tipo con Bulgaria, Estonia, Letonia, Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Rumania, Hungría, Eslovenia y Lituania, de conformidad con el artículo 9 del Reglamento SAPARD del Consejo nº 1268/1999.

4.2.2. Cooperación operativa

Con el fin de establecer una estructura operativa y multidisciplinar en Polonia que tendría como misión específica la protección de los intereses financieros, se concedió a la inspección general de las aduanas polacas una financiación de 3,5 millones de euros de conformidad con el programa PHARE en 1999. Las condiciones estaban reunidas en el momento oportuno para crear el proyecto: tres expertos procedentes de los Estados miembros y un funcionario de la OLAF fueron designados para asistir a las autoridades polacas en esta acción.

Se negoció un acuerdo administrativo entre la OLAF y la Inspección general de las aduanas polacas con el fin de determinar las relaciones administrativas y operativas en este marco entre, por una parte, los expertos europeos, y por otra, el equipo polaco. El proyecto entró en fase operativa en Varsovia el 1 de enero de 2000.

4.3. Asistencia mutua con los terceros países

Entre los distintos acuerdos relativos a la asistencia mutua aduanera en proyecto o en vía de celebración con los terceros países [53], la Comisión desearía destacar dos hechos recientes particularmente pertinentes en materia de lucha contra el fraude y de protección de los intereses financieros.

[53] En concreto el acuerdo con Marruecos entró en vigor en marzo de 2000 (DO L70 de 18.03.2000). En 2000 se iniciaron negociaciones para un acuerdo de ese tipo con Chipre y Macedonia (FYROM) y estaba previsto lanzar acuerdos similares con otros 14 países terceros o candidatos.

4.3.1. Proyecto de acuerdo de cooperación con Suiza para luchar contra el fraude y las demás actividades ilegales que causan perjuicio a los intereses financieros de las Comunidades, los Estados miembros así como Suiza

Los convenios y protocolos existentes con Suiza, incluido el protocolo de 1997 sobre la asistencia mutua en materia aduanera, tienen una incidencia limitada especialmente a causa de su interpretación restrictiva en el Derecho suizo. Ello crea problemas para su aplicación concreta a efectos de la asistencia, en particular en los casos de fraude en los cuales están en juego importes considerables y están implicadas redes organizadas.

En 1997, se había criticado esta situación en el informe de la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el régimen de tránsito comunitario. El Parlamento había recomendado dar mandato a la Comisión para negociar un acuerdo relativo a una cooperación más estrecha y más eficaz en materia de fraudes y delitos aduaneros.

Una serie de conversaciones exploratorias con las autoridades suizas concluyeron en una serie de recomendaciones específicas sobre las medidas que debían tomarse para mejorar la cooperación. Estas discusiones finalizaron en diciembre de 1999, acordando ambas partes preparar la negociación de un acuerdo.

El Consejo autorizó a la Comisión el 14 de diciembre de 2000 a negociar con Suiza dicho acuerdo, que debería estar concluido antes de finales de 2001. Este acuerdo tiene por objeto reforzar la cooperación contra la delincuencia organizada que perjudica los intereses financieros de las Comunidades y de Suiza. Dada la intensidad de las relaciones económicas entre las Comunidades y Suiza, que van a intensificarse próximamente aún más sobre la base de siete acuerdos bilaterales celebrados con Suiza en 1999, la cooperación debe tener en cuenta las exigencias en materia de cooperación contra el fraude que ya existen en la Unión [54].

[54] Reglamento del Consejo de 18 de diciembre de 1995 relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, DO L 312 de 23.12.1995, p 1 Reglamento del Consejo de 11 de noviembre de 1996 relativo a los controles y verificaciones in situ, DO L 292 de 15.11. 1996, p.2. Reglamento del Consejo de 13 de marzo de 1997 relativo a la asistencia mutua, DO L 82 de 22.3. 1997, p.1. Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo de 25 de mayo de 1999 relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, DO L 136 de 31.5.1999, p.1. Reglamento del Consejo de 25 de mayo de 1999 relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, DO L 136 de 31.5.1999, p.8.

4.3.2. Asistencia mutua administrativa en el ámbito aduanero con Rusia

La Unión Europea y la Federación Rusa establecieron relaciones de cooperación regular, en particular para luchar contra el fraude. En el marco del Acuerdo de asociación y cooperación de 28.11.1997 que vincula a las Comunidades y a los Estados miembros por una parte, y la Federación Rusa por otra, las Partes convinieron también en un protocolo relativo a la asistencia mutua administrativa para la aplicación correcta de la legislación aduanera comunitaria.

En 1999, se informó a la OLAF de que los Estados miembros habían encontrado problemas en el pago de las restituciones a los exportadores comunitarios, debido a la falta de fiabilidad de las declaraciones aduaneras de importación rusas. El mecanismo de pruebas de llegada a destino para las exportaciones de productos agrícolas a Rusia debía mejorarse, con el fin de prevenir el riesgo de pérdidas financieras tanto para el presupuesto de la Comunidad como para el presupuesto de la Federación Rusa. A título orientativo, las exportaciones de carnes de vacuno a Rusia durante el año 2000 fueron de 130.000 toneladas [55], lo que representa un importe de restituciones de cerca de 65 millones de EUR.

[55] Se refiere exclusivamente a las exportaciones a Rusia que dan derecho a restituciones.

Debido a la importancia de las potenciales incidencias financieras se estableció un sistema de información previa entre la Comisión y las autoridades aduaneras rusa para acelerar los procedimientos y proporcionar, tras notificación previa, la confirmación electrónica por las autoridades rusas de la llegada de los productos y de su puesta en circulación regular. Con carácter experimental, para los envíos de buey y cerdo. Estaba previsto que los organismos centralizadores de los Estados miembros comunicaran a la Comisión toda información sobre los movimientos de mercancías por carretera con la Federación Rusa mediante el Sistema de información previo. Este mecanismo de información mutua se elaboró sobre la base de un protocolo relativo a la asistencia administrativa anejo al Acuerdo de asociación y cooperación existente [56]. Empezó a funcionar el 1 de febrero de 2001y se revisará posteriormente a la luz de la experiencia adquirida.

[56] Reglamento (CE) n°2584/2000 relativo a los intercambios de información entre los organismos centralizadores designados por los Estados miembros y la OLAF (DO L 298 de 25.11.2000) y acuerdo administrativo entre la OLAF y el Comité aduanero de Estado de la Federación Rusa con fecha de 05.07.2000.

Título II : medidas adoptadas por los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Comunidad (1 de mayo de 1999 - 31 de diciembre de 2000)

A diferencia de los informes anuales previos de la Comisión relativos a la protección de los intereses financieros comunitarios, la aplicación del apartado 5 del nuevo artículo 280 del Tratado CE, supone que a partir de ahora también habrá que dar cuenta de la actividad de los Estados miembros en este ámbito. De esta forma el presente informe se enriquece desde 1999 con un nuevo título respecto a los años anteriores.

Bajo el título "Medidas adoptadas por los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Comunidad", el nuevo título describe la actividad de los Estados miembros en este ámbito, al margen de las estadísticas, entre el 1 de mayo de 1999, fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y del 31 de diciembre de 2000.

A tal efecto, la Comisión y los Estados miembros establecieron conjuntamente, entre abril y julio de 2000 y de acuerdo con las disposiciones del apartado 5 del artículo 280 del Tratado CE, un cuestionario centrado esencialmente en el dispositivo legislativo nacional y la organización de los controles. Todos los Estados miembros han respondido, primero para el ejercicio 1999, entre el 1 de septiembre y el 18 de diciembre de 2000, y luego entre el 15 de febrero y el 30 de marzo de 2001 para el ejercicio 2000.

La Comisión sometió a debate de los Estados miembros la síntesis y la compilación de las respuestas así obtenidas, primero en la reunión del COCOLAF de 11 de enero de 2001 sobre la base de las contribuciones correspondientes a 1999, y luego en la reunión de 6 de abril de 2001 integrando el conjunto de las contribuciones de los Estados miembros para 2000.

En consecuencia, los elementos de información comunicados por los Estados para los dos ejercicios 1999 y 2000 en respuesta al cuestionario se presentan de forma sintética en el presente informe, tal como está previsto por el artículo 280 del Tratado CE. La síntesis de estos elementos y la compilación de estas contribuciones serán objeto de un documento de trabajo mientras que la información se presentará en un futuro documento específico.

Es importante, sin embargo, destacar que así elaborado, este informe no constituye en esta fase una base de valoración de la ejecución por los Estados miembros de las disposiciones del artículo 280 del Tratado CE, especialmente respecto a los principios de asimilación y equivalencia.

Esta valoración sólo podrá efectuarse una vez finalizados:

- por una parte, un análisis del conjunto de las leyes, reglamentos e instrucciones en vigor, independientemente del momento en que se adoptaron;

- por otra, un análisis estadístico de la realidad, es decir de los controles, de las irregularidades detectadas en tal ocasión y finalmente de las sanciones impuestas sobre esta base.

Más allá del propio cuestionario, este análisis estadístico supondría, sobre la base del artículo 280 del Tratado CE, una armonización con fines estadísticos de los conceptos de controles y sanciones, así como una comunicación anual a la Comisión de los datos correspondientes.

En el estado actual, habida cuenta del cuestionario del período 1999-2000, el censo de los medios aplicados por los Estados miembros sobre este período no permite juzgar sus resultados respectivos con relación a las exigencias del artículo 280 del Tratado CE.

Varios Estados miembros (en concreto, Grecia, España, Irlanda, Italia, Austria, Portugal, Suecia y el Reino Unido) proporcionaron descripciones más o menos detalladas de las medidas que estaban aplicando antes del período de referencia. Con el deseo de presentar de forma homogénea las contribuciones, y a pesar del interés que presenta la riqueza de esta información, estas aportaciones no se han recogido en el presente documento, ya que el objetivo principal acordado era proporcionar un balance de las nuevas medidas adoptadas durante el período 1 de junio de 1999 - 31 de diciembre de 2000.

Por otra parte, no todos los Estados miembros tenían nuevas medidas que presentar en todos los sectores para el periodo de referencia. Eso explica que no aparezcan sistemáticamente en todas las partes.

5. Principales evoluciones legislativas, reglamentarias y administrativas

El principal campo de revisión de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en el período 1999-2000 es el de los controles. Esta característica común merece destacarse y ponerse en perspectiva con la voluntad de la Comisión de armonizar los dispositivos de control in situ de acuerdo con su plan de a

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cción 2001-2002.

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6. Principales cambios en la organización de los servicios de control

El período 1999-2000 fue ocasión de que los Estados miembros introdujeran modificaciones, a

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veces profundas, en la organización de los servicios encargados de los controles.

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7. Colaboración entre las autoridades competentes

En el período que nos ocupa, varias medidas han contribuido a la consecución del objetivo previsto por el Tratado (artículo 280- 3 CE) de una "colaboración estrecha y regular entre las autoridades competentes" de los Estados miembros, por una parte, y entre estos últimos y la Comisión, por otra. De estas medidas parece desprenderse una colaboración más estrecha en materia de recursos propios que en los demás ámbitos.

Por su parte, la Comisión sigue haciendo de la cooperación un eje general de su estrategia contra el fraude. Su plan de acción 2001-2002 prevé valorizar las estructuras d

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e cooperación y reforzar la recogida y el análisis de la información.

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8. Cuestión de la recaudación

El cuestionario dirigido a los Estados miembros por la Comisión para el período en cuestión abordaba de forma más específica el tema de la recaudación. La Comisión en particular planteó a los Estados miembros la cuestión del grado de prioridad concedido a los intereses financieros comunitarios en caso de incumplimiento del sujeto pasivo en la recaudación. Generalmente (salvo excepciones), se da trato de igualdad a los intereses financieros comunitarios respecto a los intereses nacionales en caso de incumplimiento del sujeto pasivo y los créditos comunitarios no se consideran deudas prioritarias.

El cuadro siguiente recoge las medidas que adoptaron los Estados miembros para mejorar la recaudación en el ámbito de los recursos y gastos indebidos, así como algunas observaciones de carácter más general hechas a este respecto.

8.1. Recursos propios

Tres Estados miembros indican nuevas medidas en este ámbito en materia de recaudación sobre el período (DK, I, UK).

Estado Miembro // Medidas destinadas a mejorar la recaudación de los recursos no percibidos y de los gastos indebidos

B // La ley general de aduanas e impuestos especiales prevé un derecho de ejecución preventivo, un privilegio sobre los bienes muebles y una hipoteca legal sobre todos los bienes inmuebles de los sujetos pasivos de derechos o impuestos sobre consumos específicos.

En caso de incautación de los bienes o de pago voluntario en aplicación de una decisión judicial, la consignación de los derechos se efectúa en el orden siguiente: en primer lugar, los derechos de importación; en segundo lugar los impuestos sobre consumos específicos

Las investigaciones efectuadas por las autoridades belgas permitieron la recaudación de importes importantes.

DK // En Dinamarca, por lo general, los créditos comunitarios tienen el mismo nivel de prioridad que los créditos nacionales en caso de recaudación a raíz de un abuso.

Se modificó la ley aduanera (ley n° 228) para reforzar las condiciones de acceso a la prórroga de pago de los derechos de aduana. Las autoridades aduaneras y fiscales podrán exigir en lo sucesivo que las empresas que deseen adherirse al régimen de prórroga de pago proporcionen, en momento del registro y en caso de modificación posterior de los datos, determinadas informaciones financieras así como informaciones sobre las exportaciones previstas.

También se introducen normas similares para los operadores que exportan mercancías sujetas a derechos de exportación.

Por último, en lo sucesivo se podrá privar a las empresas el acceso a la prórroga de pago cuando se considera que existe riesgos particulares de impago de los derechos de aduana y los derechos de importación.

EL // El fundamento jurídico para la recuperación lo constituyen las disposiciones combinadas del Código Aduanero nacional y el Reglamento 2913/92 que establece el Código Aduanero Comunitario, así como del código de los ingresos públicos. Los intereses nacionales y los intereses comunitarios están en igualdad de condiciones.

F // El artículo 379 del Código Aduanero francés instaura el mismo privilegio para los derechos que constituyen los recursos propios y los impuestos nacionales percibidos en caso de importación de mercancías. En ese sentido, la administración de aduanas goza de preferencia sobre todos los acreedores

I // Una importante reforma legislativa tuvo lugar en Italia en 1999, con el fin de mejorar los resultados de la recaudación y regular las relaciones con los concesionarios (Ley n° 337, decretos legislativos n° 46,.112 y 326, decreto interministerial finanzas - tesoro n° 321, notas ministeriales n° 1584/VIII y n° 2488/VIII)

En 2000, distintas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas pusieron al día las modalidades de recaudación y recuperación de los impuestos directos.

L // La Inspección de Auditoría lleva a cabo una lucha eficaz contra el fraude en el ámbito de los recursos propios tradicionales, se encarga, en particular, de la auditoría externa de los agentes económicos. Así pues, las recaudaciones en concepto de RPT efectuadas por este servicio se cifran en 15.510.783 LUF para el ejercicio 1999

Para los 10 casos de fraude e irregularidades recogidos en el informe anual de los recursos propios tradicionales del ejercicio 1999, el porcentaje de recaudación se cifra en el 100%

NL // No se tomó ninguna medida para mejorar la recaudación de los recursos propios. Los créditos fiscales en este ámbito son deudas prioritarias

A // El régimen en vigor para el cobro de las deudas es el de la quiebra sin jerarquía entre los acreedores. Este régimen no concede prioridad al cobro de las deudas públicas, incluidas los de la Comunidad

S // El porcentaje de percepción de los recursos propios tradicionales asciende al 99,92%,.

Los recursos clasificados "B" son relativamente poco importantes en relación con otros Estados miembros

UK // La posibilidad de aplicar intereses a las deudas aduaneras se introdujo en abril de 2000.

La Oficina central para el tránsito comunitario revisó sus procedimientos de cobro de las deudas (notificación acelerada a los operadores y a las sociedades garantes respecto a las operaciones no liquidadas).

Desde principios de 2000, el cobro de las deudas aduaneras forma parte integrante de los procedimientos aduaneros para la recaudación de otros derechos e impuestos.

Aunque los derechos de aduana y agrícolas sean créditos no prioritarios en caso de incumplimiento del sujeto pasivo, la mayoría de las deudas se pagan o garantizan en el momento en que se producen (o incluso antes).

8.2. Gastos agrícolas

En materia de recaudación de los gastos agrícolas, diez Estados miembros han adoptado distintas nuevas medidas en el período (B, DK, EL, F, IRL, I, A, P, FIN, UK).

Por otra parte, tres Estados miembros señalan un régimen de deudas prioritarias (EL, IRL, I).

Estado Miembro // Medidas destinadas a mejorar la recaudación de los recursos no percibidos y de los gastos indebidos

B // La oficina de intervención y restitución belga adoptó dos medidas que merecen ser destacadas:

- la instauración de un nuevo sistema informático (IRIS), que permitirá la centralización y actualización casi automática de los datos de los deudores que planteen problemas

- la creación de una célula de deudores

DK // Mejora de la gestión de las cuentas deudoras, lo que permite evitar las pérdidas correspondientes a las nuevas deudas y cubrir la mayor parte de las antiguas

La aplicación de un nuevo sistema de gestión de las garantías y, al mismo tiempo, de apoyo a las exportaciones contribuyó a reducir aún más los riesgos de pérdida

EL // La ley n°2520/97 modificada en 1999 garantiza que las deudas con el Estado son prioritarias y que los importes afectados por las irregularidades en el sector agrícola se devuelven después de compensación, sumados los intereses legales

F // La Comisión interministerial de coordinación de los controles (CCIC - sección FEOGA-garantía) reforzó sus acciones de recaudación en el marco de los controles a posteriori del Reglamento n° 4045/89. Se constituyó una base de datos, actualizada trimestralmente por los organismos pagadores

// Uno de los obstáculos para una recaudación más rápida reside en el hecho de que, cada vez con más frecuencia, los beneficiarios de una ayuda impugnan en juicio la decisión de transferencia

// El principio del traspaso al CCIC de la centralización de las comunicaciones efectuadas en aplicación del Reglamento (CE) n° 595/91, anteriormente a cargo de la Dirección General de aduanas y derechos indirectos, se decidió a finales de 1999

IRL // Generalmente, se da la misma prioridad al cobro de las deudas de la Comunidad que al cobro de las deudas nacionales.

Se asignaron recursos suplementarios en 2000 al cobro de las deudas en el marco de los regímenes agroambientales y de jubilación anticipada.

El programa "Headage/Premia" prevé la posibilidad de reducir el futuro pago a un deudor en razón del importe de las deudas engendradas en el marco de los distintos regímenes comunitarios

I // La agencia de Estado italiana encargada de las intervenciones en el mercado agrícola (AIMA) se beneficia de un estatuto jurídico particular como organismo de pago.

Una proposición de ley promovida por el Ministerio de Hacienda tiene por objeto ampliar estos privilegios a otros ámbitos.

Italia señala la aprobación, en 1999, de distintas medidas que prevén acciones de recuperación.

A // El organismo pagador de los gastos agrícolas (AMA) ha creado una unidad especialmente encargada de cobrar las deudas pendientes.

Por otra parte, el AMA está habilitado para compensar todos los importes que deben recaudarse de un beneficiario por otros derechos del mismo beneficiario.

Así, el 95% de todos los créditos se recuperan con menos gastos por compensación en el espacio de uno o dos años.

P // El instituto nacional de intervención y garantía agrícola (INGA) mejoró el sistema informático utilizado para la recaudación y adaptó las disposiciones de recaudación.

La utilización más frecuente del sistema de compensación de los créditos permitió recaudaciones más rápidas.

FIN // Actualización de las instrucciones para el procedimiento de recaudación, aplicación un banco de datos centralizado (en particular para el seguimiento de las recaudaciones)

UK // Se concede alta prioridad a la recaudación de los gastos agrícolas (sobre la base de las instrucciones revisadas para 1999-2000).

Durante 2000, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación revisó todas las deudas no recuperadas desde hace al menos dos años

8.3. Fondos estructurales y fondos de cohesión

Las nuevas medidas relativas a la recaudación en el ámbito de las acciones estructurales son menos numerosas: sólo se refieren a cuatro Estados miembros (F, S, FIN, UK).

Estado Miembro // Medidas destinadas a mejorar la recaudación de los recursos no percibidos y de los gastos indebidos

DK // Mejora de la gestión de las cuentas deudoras (FEOGA-orientación), gracias, especialmente, a la constitución de la nueva dirección de la alimentación.

// Fortalecimiento, por la administración danesa del mercado laboral, de la responsabilidad de las autoridades regionales respecto a las subvenciones del Fondo Social Europeo

EL // Para todas las irregularidades constatadas, independientemente de la importancia del importe elegible, se inicia el procedimiento previsto por el decreto ministerial conjunto 2007892/461/27.5.98, relativo a la recuperación de importes pagados indebida o ilegalmente sobre recursos nacionales o recursos de la Unión Europea en el marco de la aplicación de las políticas comunitarias.

F // El seguimiento de las recaudaciones está garantizado por el Ministerio francés de Empleo sobre la base de informes de control que emanan de los servicios regionales de control. En 1999, la circular n° 99/21 vino a precisar el procedimiento de recaudación

IRL // Irlanda no tuvo necesidad de mejorar su actual sistema de recaudación de fondos indebidamente pagados en el marco de las acciones estructurales

I // Una vez efectuado el acto administrativo de "autoprotección", es posible proceder a la recaudación por vía ejecutiva por el cuerpo de abogados autorizados por el Estado

A // Respecto al FSE y al FEDER, es posible que los servicios competentes en materia de subvención o liquidación pidan, en casos concretos (retrasos, obstáculos o modificaciones del proyecto, falta de pruebas suficientes después del recordatorio, desvío de las subvenciones, imposibilidad de verificar el fundamento de una demanda, quiebra,...) al beneficiario que devuelva inmediatamente la subvención (con intereses) o suspendan el pago de una subvención aún no abonada.

Además de estos procedimientos, hay servicios que exigen una garantía suplementaria específica de los fondos comunitarios (en el marco del FEDER), de modo que la recaudación esté garantizada en toda circunstancia.

P // En el ámbito del FEOGA-orientación, el IFADAP procede por compensación de los créditos para recuperar los importes indebidamente percibidos por los beneficiarios

S // Se puso al día el manual de administración económico de la AMS.

El Consejo sueco de agricultura puso en marcha un proyecto para hacer más efectivos los procedimientos de recaudación de ayudas medioambientales indebidamente pagadas.

Se empezó también la elaboración de directivas para la gestión de los reembolsos y la comunicación de irregularidades en el marco de las ayudas financiadas por el IFOP.

FIN // Las medidas de recaudación fueron reforzadas por nuevas disposiciones legales. Se introdujeron algunos cambios en los sistemas de seguimiento de las medidas de recaudación y de los resultados de las inspecciones y controles (2000).

UK // Por lo que se refiere al FEDER, la recaudación de las financiaciones comunitarias obtenidas por error o de manera fraudulenta se considera la principal prioridad.

El Departamento de Medio Ambiente, Transporte y Regiones (DETR) avanzó hacia la revisión de su base de datos "fraudes e irregularidades" y las directrices distribuidas entre las oficinas regionales del Gobierno.

Por lo que se refiere al FSE, el Departamento de Educación y Empleo (DfEE) estableció un mecanismo para detectar y recaudar los pagos indebidos (posibilidad de bloquear el pago de nuevas subvenciones hasta que se liquide la deuda, posibilidad de deducir el importe de la deuda de los pagos que deben efectuarse), lo que llevó el porcentaje de recaudación a cerca del 100%.

El Departamento actúa también a petición de la Comunidad, de conformidad con la legislación vigente.

9. Hechos destacados de la práctica de la lucha contra el fraude

En general, los cambios introducidos en la práctica de la lucha contra el fraude en el p

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eríodo se refieren en primer lugar a los métodos de control de los Estados miembros.

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&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

10. Textos complementarios para la protección de los intereses financieros comunitarios

10.1. Elementos esenciales y estado de ratificación del Convenio de 1995 y sus Protocolos

El convenio sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas de 26 de julio de 1995 así como sus protocolos adicionales firmados en 1996 y 1997 (denominados en lo sucesivo "instrumentos PIF"), adoptados en el marco del "tercer pilar" del Tratado de la Unión Europea, deberían en principio constituir, en el estado actual, los primeros elementos importantes de un zócalo común relativo a la protección penal de los intereses financieros de la Unión, en la medida en que cubren algunos aspectos de derecho penal material y de cooperación judicial en esta materia. La existencia de definiciones y sanciones armonizadas para algunas infracciones previstas en los distintos derechos penales nacionales, así como las obligaciones de los Estados miembros en materia de ayuda mutua judicial, extradición y transferencia y centralización de las actuaciones judiciales - por no citar más que algunos de los elementos importantes de estos instrumentos - contribuirían a reforzar considerablemente la protección de los intereses financieros comunitarios que sufre especialmente por el fraccionamiento del espacio penal europeo.

El cuadro que figura a continuación indica los elementos esenciales contenidos en cada uno de los instrumentos:

1. Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, de 26 de julio de 1995 [57]:

[57] Convenio establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, de 26 de julio de 1995 (DOCE C 316 de 27 de noviembre de 1995).

- definición del fraude comunitario;

- obligación de los Estados miembros de incriminarlo y sancionarlo, de prever su competencia, especialmente según el principio de territorialidad, de cooperar, de centralizar las actuaciones judiciales y de obtener la extradición;

- obligación de los Estados miembros de prever la responsabilidad penal de los jefes de empresa.

2. Primer protocolo de 27 de septiembre de 1996 [58]:

[58] Protocolo establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, de 27 de septiembre de 1996 (DOCE C 313 de 23 de octubre de 1996).

- definición de la corrupción que afecta a los intereses financieros de la CE;

- obligación de los Estados miembros de incriminarla y sancionarla [59]

[59] El Convenio "anticorrupción" de 26 de mayo de 1997 recoge el fondo el primer protocolo, pero sin limitar su ámbito de aplicación a la protección de los intereses financieros de la CE (DOCE C 195 de 25 de junio de 1997).

3. Protocolo de 29 de noviembre de 1996 relativo a la interpretación del convenio PIF y de sus protocolos por el Tribunal de Justicia [60]

[60] Protocolo establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativo a la interpretación, con carácter prejudicial, por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, del Convenio sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, de 29 de noviembre de 1996 (DOCE C 151 de 20 de mayo de 1997).

4. Segundo protocolo de 19 de junio de 1997 [61]:

[61] Segundo Protocolo establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DOCE C 221 de 19 de julio de 1997).

- obligación de los Estados miembros, en el marco de las infracciones previstas por los instrumentos PIF, de incriminar y sancionar el blanqueo de capitales [62] y prever la responsabilidad de las personas jurídicas;

[62] Para la definición del blanqueo de capitales, el 2º protocolo remite a la Directiva 91/308 CE.

- obligación de los Estados miembros de prever la incautación y la confiscación de los instrumentos y rentas de estas infracciones;

- normas relativas a la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros y a la protección de los datos.

Estado de las ratificaciones notificadas

a la Secretaría general del Consejo de la Unión Europea a 22.02.2001

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

Fuente: Consejo de la Unión Europea, Oficina de acuerdos

NB. La fecha de ratificación puede ser diferente de la notificación que marca la fecha de entrada en vigor en el Estado miembro de que se trata

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

Título 3: Estadísticas y análisis

11. Fraudes y otras irregularidades

Como ya subrayó la Comisan en su último informe, la lucha contra el fraude concierne a todo comportamiento ilegal que tenga un impacto negativo sobre el presupuesto de la Unión Europea. Sin embargo, al poder variar enormemente la forma de ese comportamiento ilegal, hay interés en distinguir claramente entre los casos de «fraude» en el sentido del derecho penal y los casos de simple «irregularidad» [63]. Mientras que la OLAF se concentra voluntariamente en los casos más graves, a saber en primer lugar los casos de fraude, los Estados miembros están obligados por la normativa aplicable [64] a comunicar a la Comisión, además de los casos de fraude, todas las irregularidades cuyo impacto presupuestario supere ciertos límites. Es la razón por la que la Comisión ha invitado a los Estados miembros a optar por un enfoque más homogéneo al distinguir entre estas dos categorías de casos.

[63] Véase Irregularidad: «Toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades» (Reglamento (CE, Euratom) del Consejo n°2988/95 de 18.12.1995 (DO n° L312 de 23.12.1995).

[64] Reglamento n° 1150/2000 (recursos propios tradicionales); Reglamento n° 595/91 (FEOGA garantía); Reglamento n° 1681/94 (fondos estructurales) ; Reglamento n° 1831/94 (fondos de cohesión).

Sin embargo, en la fase actual la OLAF no está en medida de dar curso al deseo expresado por el Consejo [65], de que presente en este informe dos fotografías diferenciadas del fenómeno de los fraudes, por un lado, y de las demás irregularidades, por otro. En efecto, aunque los Estados miembros suministren ciertas indicaciones de lo que podría constituir fraude [66], la práctica difiere tanto de un Estado miembro a otro que cualquier distinción tendría carácter arbitrario. Por ejemplo, Italia y Alemania están dispuestos con mayor facilidad a reconocer la dimensión potencialmente criminal de determinados comportamientos que otros Estados miembros.

[65] Ver las conclusiones del Consejo ECOFIN de 17.7.2000, punto 7.

[66] Constituyen un indicio de fraude la transmisión de un expediente al ministerio público, así como determinados tipos de irregularidad o ciertas modalidades de comisión de irregularidades (utilización de documentos falsificados, movimientos o transformación ficticios de mercancías, contrabando, etc.)

La Oficina es consciente de las dificultades prácticas que pueden presentarse a los Estados miembros si quieren hacer esta distinción. Mientras que la simple «irregularidad» de una transacción pueden constatarla las autoridades administrativas sobre la base de las informaciones factuales recogidas y en plazos relativamente cortos, la constatación del carácter fraudulento (y en consecuencia criminal) de una transacción sólo se produce al término de procedimientos mucho más largos y teniendo presente el principio de la presunción de inocencia. El verdadero carácter de los casos agravados sólo se conocerá pues años más tarde. De este tipo de información disponen principalmente las autoridades judiciales, mientras que la información sobre el curso dado a las irregularidades constatadas la recogen y transmiten las autoridades administrativas. En lo sucesivo, los Estados miembros deberán, de conformidad con sus obligaciones reglamentarias, velar por que no se interrumpa la cadena de circulación de la información.

Para ayudar a los Estados miembros en esta tarea compleja, el Comité consultivo de coordinación de la lucha contra el fraude (Cocolaf) a creado un grupo de trabajo que trabajará en la elaboración de unas directrices en un futuro próximo, con el fin de garantizar una interpretación más homogénea de los casos descubiertos.

12. La situación en 2000

12.1. Nivel global de los fraudes y otras irregularidades

Si se compara el número de nuevos casos y su impacto presupuestario, el nivel de los fraudes y otras irregularidades constatados o supuestos en 2000 supera el nivel alcanzado estos últimos años. Si en el ámbito de los recursos propios el número de casos descubiertos está en ligero retroceso, este retroceso se ve más que compensado por el aumento de los casos descubierto en el ámbito de FEOGA garantía y, sobre todo, en el de las acciones estructurales. Especialmente en este último ámbito, los sistemas de auditoría y control puestos en marcha por los Estados miembros dan cada vez más frutos y se han reforzado los controles ante la próxima finalización de buen número de programas. Ahora, este ámbito ya no se distingue sustancialmente de los demás ámbitos presupuestarios.

Por lo que respecta a los importes implicados, se ha constatado un importante aumento en el conjunto de los ámbitos presupuestarios.

En resumen, los Estados miembros y la OLAF han tratado en 2000 6.915 nuevos casos con un impacto presupuestario global (constatado o estimado) de 2.030 millones de euros. (Para los casos comunicados por los Estados miembros, véanse los Anexos 2, 3 y 5.)

12.2. Casos comunicados por los Estados miembros

Para el año 2000, los Estados miembros han comunicado sobre la base de la normativa sectorial [67] 6.587 casos. Estos casos se reparten en los ámbitos presupuestarios como sigue (para los detalles véanse los Anexos 2, 3 y 5):

[67] Véase la nota 66.

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

12.3. Casos investigados por la OLAF

Además de los casos comunicados por los Estados miembros, la OLAF trató, en 2000, 328 nuevos expedientes que entran en su gran mayoría, según la apreciación provisional de la Oficina, dentro de la criminalidad. En efecto, por lo general lo que determina la apertura de una investigación por la OLAF es la sospecha de fraude; la única excepción es el ámbito de los gastos directos, ya que en ese ámbito la OLAF se encarga de perseguir todas las irregularidades. Evidentemente, corresponderá a las instancias judiciales nacionales, al finalizar la investigación, juzgar el comportamiento. Por lo que respecta al impacto presupuestario de estos casos, se trata de una estimación provisional que, a excepción del ámbito de los gastos directos, debe confirmarse también por las instancias nacionales competentes para redactar la orden de recaudación de las personas afectadas.

Los expedientes abiertos en 2000 se reparten como sigue:

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13. Tendencias

Si los últimos años se habían caracterizado por una tendencia a la estabilización del nivel de los fraudes y otras irregularidades detectadas, el año 2000 conoció de nuevo un alza bastante importante del número de casos descubiertos y, sobre todo, en términos presupuestarios.

Lo mismo puede decirse de los casos investigados por la OLAF. Sin embargo, la amplitud real del fraude descubierto por la OLAF en cooperación con los servicios competentes de los Estados miembros es más difícil de atribuir a un año civil o a un ejercicio presupuestario concreto. Las investigaciones de la OLAF se llevan a cabo con la finalidad de aclarar los hechos y de desvelar progresivamente la amplitud real de los comportamientos incriminados. En el marco de la misma investigación puede haber una evaluación conservadora del impacto presupuestario basado en las pruebas convincentes («importes comprobados») y una estimación del probable impacto presupuestario basado en una extrapolación de los hechos constatados. Esto puede aplicarse especialmente en los casos complejos que entran dentro de la criminalidad económica organizada como es el caso del contrabando de cigarrillos, el asunto de la mantequilla adulterada o la importación fraudulenta de plátanos.

13.1. Ámbito de los recursos propios tradicionales

13.1.1. Introducción

El Reglamento nº 1150/00 delega a los Estados miembros la percepción de los recursos propios tradicionales, en concreto los derechos de importación; por consiguiente están obligados a tomar todas las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones respecto al presupuesto comunitario y especialmente informar a la Comisión de sus actividades de control y de los resultados obtenidos.

Los Estados miembros transmiten estas informaciones estadísticas a la Comisión:

- por una parte, con las fichas fraude e irregularidad, de conformidad con el artículo 6 5 del Reglamento n° 1150/00, para los casos cuyo importe sea superior a EUR10.000 [68];

[68] Los Estados miembros no interpretan la noción de fraude de manera uniforme. Esto resulta en parte del hecho de que el Convenio sobre la protección de los intereses financieros que define esta noción todavía no ha sido ratificado por el conjunto de los Parlamentos nacionales. Para algunos Estados miembros, una violación de la normativa comunitaria sólo puede calificarse de fraude tras sentencia definitiva de un Tribunal de Justicia. Mientras que en otros Estados miembros, son los mismos servicios operativos los que califican este tipo de infracción en el curso de sus investigaciones. La Comisión recomienda, en consecuencia, que sólo se utilicen en los análisis las cifras totales que incluyen los conceptos de fraude e irregularidad.

- por otra parte, con sus informes anuales de actividad, de conformidad con el artículo 17 3 del Reglamento n° 1150/00, que presentan un balance de la actividad y de los resultados de los controles efectuados a nivel nacional.

La Comisión puede disponer así de indicadores para analizar las tendencias que se dibujan en materia de lucha contra el fraude y de recaudación en los Estados miembros.

Para el ejercicio 2000, la Comisión ha adoptado un nuevo enfoque en la concepción de sus informes en materia de protección de los intereses financieros de la Unión. En efecto, con el deseo de presentar a la Autoridad presupuestaria un balance de conjunto de los elementos factuales recogidos en los Estados miembros, ha estimado oportuno fundir el informe OLAF elaborado con arreglo al artículo 280 del Tratado y el informe artículo 17 3 del Reglamento nº 1150/00 en materia de recursos propios. Se ha dado un primer paso en ese sentido con el ejercicio 1999, en el que figuraba el informe 17 3 como Anexo técnico del informe OLAF. El informe 2000 constituye la fusión de los dos informes. Sin embargo, sus condiciones de elaboración no son ideales.

Por razones de calendario, se ha invitado a los Estados miembros a remitir sus informes anuales de actividad a finales del mes de febrero de 2001. Pero los datos relativos a su actividad de control 2000 recibidos efectivamente en esos plazos están muy parcelados y no siempre permiten un análisis comparativo.

Por otra parte, la recopilación de datos tiene su precio. Así, la Comisión estima que las conclusiones que puede sacar de las fichas fraude e irregularidad comunicadas en virtud del artículo 6 5 del Reglamento nº 1150/00 (importe &gt;10.000 EUR) no están muy alejadas de las que pueden sacarse de las informaciones suministradas de en el marco del artículo 17 3 (todos los importes). En consecuencia, los resultados obtenidos sobre la lucha contra el fraude y la acción de recaudación de los Estados miembros se analizan sólo sobre la base de las fichas fraude.

13.1.2. Análisis de los datos transmitidos por los Estados miembros

Basándose en el conjunto de la información recogida en virtud del artículo 6 5 del Reglamento nº 1150/00, a saber, 2.403 casos de fraude e irregularidad, la Comisión ha trazado las siguientes tendencias:

En datos brutos, el número de casos de fraude e irregularidades 2000 (casos &gt; EUR10.000) (Anexo 1) acusa un descenso medio de un 4,5 % en relación con 1999. En relación con la media global de las comunicaciones de estos últimos cuatro años, el número de casos registra en 2000 un descenso de un 2,95%.

Algunos Estados miembros han tardado en poner al día sus comunicaciones. Por lo que respecta a Grecia, no ha señalado ningún caso de fraude para el conjunto del año 2000 [69]. Difícilmente se puede admitir esta situación. Por una parte, algunos Estados miembros no cumplen con sus obligaciones comunitarias; por otra, privan a la Comisión de informaciones necesarias para un análisis fiable de la evolución del fraude. Ahora bien, la Comisión depende estrechamente de los Estados miembros en cuanto a la información de que puede disponer sobre los fraudes y las irregularidades. Le corresponde pues dotarse de los medios necesarios para poner remedio a esta situación.

[69] Grecia ha presentado 24 casos de fraude y de irregularidad pero lo ha hecho atribuyéndolos a ejercicios anteriores cuando en realidad se referían al ejercicio 2000. Debido a su recepción tardía estos casos no han podido tenerse en cuenta en el presente informe.

Habida cuenta de la falta de datos sobre la actividad de control de los Estados miembros (Anexos 1 y 2), la Comisión no está en medida de proceder a este análisis para el ejercicio 2000, en términos de efectivos aduaneros, de número de declaraciones y de porcentajes de control.

Por lo que respecta a los importes constatados (Anexo 2 columna 3) en materia de fraude e irregularidades, el avance es constante desde 1998; el importe correspondiente a 2000 se ha multiplicado prácticamente por dos en relación con 1998 y 1999. Esta progresión se basa fundamentalmente en las irregularidades constatadas en la importación de productos lácteos de Nueva Zelanda [70]. Este caso afecta esencialmente al Reino Unido, con un impacto financiero no desdeñable sobre los importes constatados para este Estado miembro.

[70] Este expediente ha sido objeto de un Informe especial del Tribunal de Cuentas n° 4/98 (DO n° C 127 de 24.04.1998 y DO n° C 191 de 18.06.1998).

Dejando aparte este expediente, los importes globales aumentan de un año para otro. Pero esta alza no va acompañada de un alza sistemática del número de casos constatado por Estado miembro. Hay alzas importantes muy netas del importe constatado en Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos y España. Finlandia y Suecia (en este último caso, en paralelo al número de casos comunicados) registran, por el contrario, un sensible descenso.

Situación de la recaudación (casos &gt; EUR10.000)\*

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

\* Actualizado el 18.04.2001

El avance constante del importe constatado se acompaña de un descenso significativo del tipo medio de recaudación (Anexo 2 columna 8) entre 1998 y 2000. El expediente Nueva Zelanda no es ajeno a esta situación, al haber decidido la Comisión aplazar el 36% de los importes relativos a este expediente.

Sin embargo, a excepción de Luxemburgo (con un porcentaje del 100 % desde 1997), Bélgica, Irlanda, Portugal y Suecia, el tipo de recaudación nacional ha descendido en la mayoría de los Estados miembros. El porcentaje bruto de recaudación acusa importantes variaciones entre los Estados miembros. Sin embargo, aunque sea interesante la evolución del tipo de recaudación según los años, la Comisión tiene que señalar que este porcentaje no constituye un indicador de resultados; depende, en efecto de un conjunto de factores (fundamentalmente los procedimientos nacionales de recaudación y los de recursos administrativos y judidicales) que falsean la apreciación del contexto general.

La Comisión procede tradicionalmente a un análisis del desglose de los fraudes e irregularidades por régimen aduanero, por producto y por origen.

Por lo que respecta a los fraudes e irregularidades detectadas según los regímenes aduaneros [71], en datos globales, las informaciones obtenidas a partir de las fichas de fraude e irregularidades confirman el impacto del fraude sobre la libre práctica (79,8 % de los casos y 93 % de los importes constatados). El tránsito sigue siendo un sector sensible al fraude (11,3 % de los casos) pero en importes constatados el impacto es insignificante (1,2 %) en relación con los años 1997-99. El fraude en los demás regímenes sigue siendo marginal. El fraude en libre práctica [72] se concentra en la mala designación de las mercancías (31,9 % de los casos por 10,4 % del importe). En relación con los años precedentes, se observa una neta variación al alza en el número de casos pero una neta variación a la baja del importe. El apartado sin declaración registra un descenso general significativo.

[71] La Comisión ha observado, en términos de número de casos, un desfase entre los datos globales y los datos en materia de análisis de riesgo por tipo de irregularidad. Sin embargo, esto no significa que haya más casos por irregularidades constatadas. Existe desfase porque algunos Estados miembros inscriben en las fichas de fraude más de una anomalía por caso. Lo que crea una contabilización doble. Esto no afecta de manera significativa a la tendencia general observada. Sin embargo la C omisión quiere llamar la atención de los Estados miembros sobre la necesidad de rellenar correctamente las fichas de fraude.

[72] El desglose detallado de los fraudes e irregularidades en libre práctica constatadas permite observar el elevado porcentaje de la columna otras irregularidades: el 42 % de los casos del 75,4 % del importe constatado. Algunas fichas de fraude no precisan la irregularidad de que se trata. Esta imprecisión, ya resaltada por otra parte, falsea el análisis.

Por lo que respecta al desglose de los casos de fraude e irregularidades por mercancía, los productos lácteos y los cigarrillos, en particular, así como los automóviles, las prendas de vestir, los aparatos eléctricos, son especialmente sensibles al fraude. Tendencia ya constatada en los años 1998 a 2000. Pero el peso preponderante de los productos lácteos hace descender el porcentaje respectivo de las demás mercancías.

El desglose de los casos de fraude e irregularidades por origen permite llegar a la conclusión de que los productos lácteos de Nueva Zelanda ocupan la cabeza de los 25 primeros orígenes sujetos a fraudes e irregularidades, observación ya hecha en 1998 y 1999, con un avance muy neto de los importes constatados en 2000. Se observa por otra parte un alza constante de los importes de los productos originarios de EEUU y un alza constante en número de casos y en importe de China.

Sin embargo existe una diferencia fundamental entre estos dos países. Las irregularidades de las mercancías de origen EEUU son principalmente errores en la clasificación arancelaria; la constatación de estos errores se traduce en tipos de recaudación elevados. Las constataciones relativas a las mercancías originarias de China se refieren principalmente a la aplicación indebida de preferencias o de falsas declaraciones de origen y la recaudación se hace con frecuencia difícil. Los casos de Japón y Singapur son similares a los de EEUU. Los cuatro casos de Ecuador constatados en 2000 se refieren a importaciones de plátanos en Bélgica en violación de los reglamentos sobre el tránsito.

13.1.3. Conclusión

Este balance 2000 presenta lagunas respecto a la actividad de control de los Estados miembros; por otra parte, consagra la fusión entre dos informes cuya publicación no está sujeta a los mismos imperativos. Por último, los datos que la dirección general de Presupuesto utilizaba hasta el ejercicio 1999 para la elaboración de su informa han cambiado de naturaleza. Estos factores han exigido a cierta adaptación por parte de la Comisión, adaptación que espera también por parte de los Estados miembros.

La recopilación de la distinta información de los Estados miembros trata de mejorar la calidad del seguimiento por la Comisión de su actividad de control, especialmente en materia de recaudación, y además de permitirle tener conocimiento de las dificultades que los Estados miembros puedan encontrarse a la hora de respetar sus obligaciones comunitarias.

Pero su objetivo es también el de asistir a los Estados miembros a evaluar sus propios esfuerzos en el ámbito de los recursos propios tradicionales. Y la Comisión, a través de la elaboración de este informe, ha podido extraer ya consecuencias respecto a los esfuerzos que los Estados miembros deberán llevar a cabo rápidamente para mejorar la calidad de la información comunicada. La calidad de esta información se desprende implícitamente de sus obligaciones comunitarias.

La Comisión tiene previsto proseguir su trabajo de sensibilización de los Estados miembros. Éste será objeto del intercambio de puntos de vista en el seno del Comité consultivo de los recursos propios tradicionales en su próxima reunión donde se abordará, según el caso, en el marco de los intercambios bilaterales.

13.2. Los gastos agrícolas (FEOGA garantía)

Tanto el número de fraudes y otras irregularidades descubiertas por los Estados miembros en 2000 como su impacto presupuestario han aumentado en relación con el año precedente (más del 10% y más del 104%, respectivamente). El aumento considerable del impacto presupuestario se debe en primer lugar a dos casos de gran envergadura que descubrió Italia y que se refieren a actividades fraudulentas en un periodo de varios años.

El elevado impacto presupuestario de uno de estos dos casos tiene como consecuencia que en 2000 las restituciones a la exportación ya no representen la categoría de gastos más afectada. La parte relativa de los fraudes y otras irregularidades correspondientes a las medidas de apoyo a los mercados pasó al 44%, mientras que los casos comunicados en la categoría de restituciones a la exportación representaba el 41% del impacto global (porcentaje casi estable en relación con el año precedente). Por otra parte, los gastos por las restituciones a la exportación representaron el 14% de los gastos del FEOGA garantía y los gastos por las medidas de apoyo a los mercados sólo el 9% de los gastos. El impacto relativo de los casos de fraude y de las demás irregularidades fue especialmente elevado en lo que respecta a las medidas de apoyo a los mercados. Por el contrario, las ayudas directas, que son con diferencia las medidas más fáciles de controlar, sólo se ven afectadas por el fraude y las irregularidades en una medida mucho menor.

La incidencia relativa de los casos de fraude y otras irregularidades en relación con el presupuesto del FEOGA garantía ha alcanzado en 2000 un nivel netamente superior al nivel alcanzado en los años precedentes (1,17% frente al 0,74% y 0,73% en 1999 y 1998). La incidencia relativa es siempre particularmente elevada en Italia y Alemania, mientras que Francia (principal beneficiaria de las financiaciones del FEOGA garantía) ha comunicado un porcentaje de gastos irregulares significativamente más elevado que en el pasado.

Los nuevos expedientes abiertos por la OLAF en 2000 se refieren ante todo a los cereales, el aceite de oliva y las frutas y hortalizas.

Para la evolución del número e impacto de los casos comunicados por los Estados miembros véase el Anexo 9.

13.3. Ámbito de las acciones estructurales

En el ámbito de los gastos por las acciones estructurales, continúa el sensible aumento tanto en número de nuevos casos descubiertos por los Estados miembros como en términos de impacto presupuestario. En relación con el año precedente, el número de casos comunicados ha aumentado en un 74% mientras que el impacto presupuestario global de los casos comunicados ha disminuido en un 5%. El número de casos descubiertos indica que los sistemas de control de los Estados miembros son cada vez más efectivos y que el nivel de transparencia aumenta sensiblemente.

Los casos comunicados por los Estados miembros se refieren esencialmente a los fondos estructurales (FEOGA-orientación, FSE, FEDER, IFOP). Respecto a los gastos del Fondo de cohesión (a pesar de que está dotado de unos 3.000 millones de euros al año), los cuatro Estados miembros que se benefician de esta financiación, sólo han comunicado 2 casos. En número de casos comunicados sigue siendo el Fondo Social el más afectado en 2000, mientras que en términos de impacto presupuestario el más afectado es el Fondo Regional.

Detrás de estas cifras globales se esconden situaciones que varían enormemente entre los Estados miembros. Francia y los Países Bajos, que anteriormente sólo habían comunicado un número muy limitado de casos, fueron los que en 2000 comunicaron el mayor número (que corresponden sobre todo al Fondo Social). Por el contrario, en términos de impacto presupuestario los casos comunicados por Irlanda se distinguen netamente de los casos comunicados por los Estados miembros, debido a un número muy limitado de casos importantes en el ámbito del Fondo Regional. Ello traduce el fenómeno ya conocido en los demás ámbitos presupuestarios de que la detección - aleatoria en el tiempo - de algunos casos importantes tiene un impacto importante en las estadísticas de un año civil concreto, aún sabiendo que el impacto financiero afectará más bien a un periodo anterior.

Tras el claro retroceso del año anterior, el número de nuevos expedientes abiertos en 2000 por la OLAF y tratados en cooperación con los Estados miembros ha vuelto a aumentar considerablemente. La OLAF ha hecho hincapié en los proyectos financiados por el Fondo Social y el FEDER.

Para la evolución del número y el impacto de los casos comunicados por los Estados miembros véase el Anexo 10.

13.4. Gastos directos

En el ámbito de los gastos directos (gestionados por la Comisión), la OLAF ha abierto, en 2000, 148 nuevos expedientes cuyo impacto presupuestario global se estima en unos 170 millones de euros, lo que representa un importante aumento respecto a los años precedentes. Ello es reflejo de la voluntad de la OLAF de conceder mayor prioridad a este ámbito del presupuesto comunitario que, desde hace años, suscita críticas importantes por parte del Tribunal de Cuentas y del Parlamento Europeo y en el que la OLAF es la única instancia que dispone de derecho a investigar. Casi el 60% de los nuevos expedientes abiertos en 2000 se refieren a las «políticas externas» [73]; por término medio, el impacto presupuestario de estos expedientes es netamente más elevado que el de los expedientes que afectan a las «políticas internas» [74].

[73] Programas PHARE y TACIS, ayuda al desarrollo, etc.

[74] Financiación de actividades en la Unión Europea, p. ej. en los ámbitos de la investigación, el medio ambiente, las redes transeuropeas, la formación y la cultura.

14. Seguimiento financiero

Si bien han podido realizarse cierto progreso, el porcentaje de recaudación efectivo de los importes implicados en los casos de fraude y otras irregularidades sigue siendo insatisfactorio.

14.1. Factores determinantes

Los importes presentados en los puntos 2 y 3 siguientes y en los Anexos sirven para identificar la amplitud del fraude y las irregularidades en detrimento de la Unión Europea en relación con el volumen de este presupuesto, pero no deben confundirse con la pérdida real y definitiva para el presupuesto comunitario. En efecto,

- se incluyen en esos importes las «tentativas descubiertas a su debido tiempo», es decir, los casos de fraude y otras irregularidades en las que los sistemas de gestión y de control de los Estados miembros y la Comisión han permitido extraer las consecuencias necesarias antes de que el presupuesto comunitario sufra pérdidas reales;

- una parte (limitada pero importante) de los importes implicados se recupera o se recuperará en los próximos años. Las posibilidades de recaudación dependen de la situación concreta; las mejores posibilidades se dan en los casos en los que el beneficiario (o el deudor) ha constituido una garantía o en los que hay medios de proceder a una compensación con otros pagos debidos. Queda claro que los procedimientos de recaudación deben respetar ciertas garantías jurídicas y que los plazos necesarios para efectuar la recuperación de los derechos eludidos o de los importes pagados indebidamente pueden ser largos. En consecuencia, el porcentaje de recaudación efectiva sólo podrá conocerse al cabo de varios años (para más detalle véase más adelante);

- con frecuencia a los importes que hay que recaudar se les suman sanciones [75]; las sanciones comunitarias van al presupuesto comunitario y compensan una parte de las pérdidas sufridas en otros casos;

[75] Por ejemplo, en los casos de restituciones a la exportación prefinanciadas, al importe que se debe reembolsar se le suma sistemáticamente un 10%.

- si, en los ámbitos de los recursos propios y de los gastos indirectos, no puede llevarse a cabo la recaudación por negligencia del Estado miembro correspondiente, la Comisión puede decidir cargar a ese Estado miembro los importes de que se trate [76].

[76] Procedimiento artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/2000, procedimiento de liquidación de las cuentas (artículo 8 2 del Reglamento n° 1258/1999), procedimiento Reglamento n° 448/2001.

14.2. Recaudación

Si bien ha podido realizarse algún progreso, el porcentaje de recaudación efectiva de los importes implicados en los casos de fraude y otras irregularidades sigue siendo insatisfactorio y los procedimientos de recaudación de los Estados miembros son con frecuencia demasiado lentos. En consecuencia, la Comisión ha creado una estrategia de seguimiento global que le permite evaluar las acciones de los Estados miembros y tomar medidas correctoras.

14.2.1. Recursos propios tradicionales

Los Estados miembros son responsables de la buena percepción de los recursos propios tradicionales [77]. Para ello están obligados a crear una infraestructura adecuada. Se trata de un mandato remunerado por la Unión. La Comisión (Dirección general de presupuesto) vigila la forma en que los Estados miembros satisfacen la recaudación respetando las disposiciones comunitarias.

[77] La Decisión 94/728 (DO L n° 293 de 12.11.1994) sobre los Recursos propios, y más particularmente el artículo 8, delega a los Estados miembros la percepción de los recursos propios tradicionales

Diversos factores condicionan la acción de recaudación de los Estados miembros, a saber: dificultad para identificar al deudor, lentitud de los procedimientos administrativos y judiciales de recaudación, garantías insuficientes. Habida cuenta de todos estos elementos, la Comisión ha creado una estrategia de seguimiento global que le permite evaluar las acciones de los Estados miembros y tomar medidas correctoras. El dispositivo de vigilancia de la recaudación se articula en tres grandes ejes.

El número de expedientes de recaudación gestionados por los Estados miembros es muy elevado. Sobre la base del artículo 6 5 del Reglamento 1150/2000 y a través del sistema OWNRES, se informa a la Comisión cada trimestre de los casos de fraude e irregularidad así como de sus actualizaciones, cuyo impacto financiero supere EUR10.000. Para tratar tal masa de información, la Comisión ha definido una estrategia de seguimiento por muestreo.

El primer procedimiento ("Informe A"), basado en una explotación estadística global de las fichas de fraude, da una imagen de los aspectos generales de la situación de la recaudación [78]. El segundo procedimiento ("Informe B") consiste en seguir hasta su liquidación definitiva las operaciones de recaudación relativas a cierto número de casos particularmente significativos y complejos [79]. Este seguimiento trata también de convencer a los Estados miembros de que refuercen sus acciones de recaudación. Puede llevar a generar la responsabilidad financiera del Estado miembro que no haya mostrado la diligencia necesaria en la percepción de los recursos propios tradicionales [80].

[78] Un primer informe de este tipo se remitió a la Autoridad presupuestaria en 1995. Se trata del informe A94, publicado el 6.09.1995 (COM(95)398) y un segundo informe que funde los informes A y B está previsto para el año 2001.

[79] Se han elaborado dos informes de este tipo. El Informe B94, publicado el 9 de junio de 1997 (COM(97) 259 final), se refiere a 6 casos por un importe de unos 124 MEUR. El informe B98, publicado el 21 de abril de 1999 (COM 1999 160 final), se refiere a 9 casos por un importe de unos 136 MEUR.

[80] Por otra parte, se garantiza un seguimiento "fuera de muestreo" para determinados casos que no cumplen las condiciones para que se les incluya en el muestreo "B", pero que merecen mayor atención por razones de oportunidad.

En determinadas circunstancias puede que sea imposible la recaudación. El Estado miembro decide entonces inscribir como pérdida el importe de la deuda que no puede recaudar. Los casos de admisión en pérdida (importe &gt;10.000 EUR) se comunican a la Comisión para que los examine. Si el Estado miembro ha mostrado diligencia para obtener la recaudación del importe debido, respetando la normativa comunitaria y nacional, se acepta la dispensa. Si no, se genera su responsabilidad financiera, sobre la base de la Decisión 94/728 (artículo 8) y del Reglamento n° 1150/00 (artículos 2 y 17). El examen de la diligencia de los Estados miembros constituye una acción muy eficaz para convencer a las administraciones nacionales de que se tomen más en serio la recaudación.

En materia de aplicación del artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/00, el año 2000, en relación con el período 1992-1999, registra un número excepcional de comunicaciones (57 casos para el período 1992-99 frente a 327 casos en 2000 - ver Anexo 3). Esta situación resulta esencialmente del hecho de que un Estado miembro, tras haber impugnado la interpretación de la Comisión de que se tratara el procedimiento 17 2, ha aceptado finalmente sus observaciones y transmitido 282 casos para el período 1994 a 1998. Se han comunicado a la Comisión y tratado 327 casos correspondientes al año 2000; los resultados figuran en el Anexo 3.

Los Estados miembros deben garantizar la percepción de los recursos propios tradicionales en las mejores condiciones: de este mandato de delegación retribuida (25%) [81] y respondiendo a las normas internacionales de gestión sana y eficaz de los fondos públicos, toda falta de diligencia por parte de los Estados miembros que se traduzca en una pérdida de recursos da lugar a responsabilidad financiera por sus errores administrativos.

[81] Sobre la base del artículo 8 de la Decisión 94/728/CE, Euratom (reemplazada por la Decisión de 29 de septiembre de 2000 a su ratificación).

Según este enfoque, la Comisión considera a las administraciones responsables financieramente de sus propios errores. Por ejemplo en caso de prescripción de un importe según el artículo 221 3 del Código, mientras que se conocía el conjunto de elementos que permitían la contracción, o en caso de error administrativo que no pudiera ser conocido por el deudor (artículo 220 2.b del Código). De esta manera, las administraciones estarán más motivadas para actuar con toda diligencia en el proceso de recaudación. En el transcurso del período 1999-2000, la Comisión envió 65 Solicitudes de Fondos por un importe de unos 46 MEUR, incluidas las enviadas tras rechazarse un recurso de admisión en pérdida.

La mejora de la eficacia de la recaudación depende en gran medida, por supuesto, de la voluntad de los Estados miembros de actuar con toda la diligencia necesaria. Por su parte, la Comisión se concentra en las acciones que puede conducir para mejorar la eficacia de la recaudación en cada uno de los ejes antes mencionados y ha tomado varias iniciativas para una política de seguimiento más rigurosa.

En materia de seguimiento por muestreo, se ha puesto en marcha una política de recordatorio activo en relación con las solicitudes de información de la Comisión; en la gestión de las fichas de fraude se da una mayor sinergia entre los servicios de la Comisión, entre la OLAF y la dirección general de Presupuesto, particularmente. Por otra parte, el informe Recaudación 2000 que aparecerá en el curso del año 2001 reunirá por primera vez las muestras A y B con el fin de describir la situación de la recaudación de la manera más completa.

Para el tratamiento de los casos de admisión en pérdida, conviene recordar que ya el 4 de julio de 1997, la Comisión presentó una propuesta de modificación del Reglamento 1552/89 (ahora 1150/2000) para hacer más eficaz el actual procedimiento de admisión en pérdida de los importes que no se pueden recaudar, estableciendo en concreto una fecha tope para la presentación a la Comisión de los casos retirados de la contabilidad separada. Todavía no han terminado los debates a nivel del Consejo.

En cuanto al tratamiento práctico de los expedientes individuales de admisión en pérdida, la dirección general de Presupuesto ha creado un Grupo interservicios y se ha dotado también de medios apropiados en el plano informático que le permitirán gestionar eficazmente un gran número de expedientes.

En materia de responsabilidad financiera, la Comisión ha abierto un procedimiento de infracción (con el n° A2000/2115) y enviado la carta de emplazamiento el 19/7/2000. El dictamen motivado debería emitirse en un futuro próximo. Este procedimiento servirá de "caso testigo" para que quede claro lo bien fundamentado de la actuación de la Comisión respecto a la responsabilidad financiera de los Estados miembros por sus propios errores administrativos.

14.2.2. Gastos del FEOGA garantía

En el ámbito de los gastos agrícolas, la OLAF ha proseguido el ejercicio destinado a verificar el estado de la recaudación, especialmente en los casos comunicados hace varios años ya, y a identificar los importes que se considera que ya no se pueden recaudar o a justificar, en su caso, el retraso en la recaudación efectiva.

El problema de la recaudación en el ámbito del FEOGA garantía sigue siendo esencialmente un problema de un Estado miembro (Italia) que reúne, solo, los tres cuartos del saldo global que queda por recaudar. En buena parte, este problema se debe a la duración de los procedimientos judiciales nacionales [82]. Italia todavía no ha prestado la asistencia necesaria para encontrar una solución a este problema.

[82] Véase también el informe especial n° 11/2000 del Tribunal de Cuentas que ha verificado la situación de la recaudación (y constatado la duración de los procedimientos) en el sector del aceite de oliva que representa aproximadamente un tercio del saldo por recuperar de los casos comunicados por Italia.

Para la situación de la recaudación véase el Anexo 6.

14.2.3. Acciones estructurales

En el ámbito de las acciones estructurales, el seguimiento financiero está determinado por el hecho de que la decisión final sobre el saldo que debe recaudarse sólo puede tomarse al cerrarse el programa operativo plurianual (o de la iniciativa comunitaria o del Documento Único de Programación). En efecto, los Estados miembros que descubren irregularidades durante el período de ejecución del programa operativo tiene la posibilidad de enderezar la situación financiera a más tardar en el pago final (recaudación del importe indebido ya pagado o reducción de un pego ulterior) y de reasignar los créditos liberados a otro proyecto que no esté salpicado de irregularidades.

La visibilidad del saldo que queda por recaudar efectivamente queda limitada por el hecho de que los Estados miembros no siempre comunican de forma sistemática el curso que se ha dado a las irregularidades constatadas. En lo sucesivo, los Estados miembros deberán transmitir a la Comisión, una vez al año, un balance de las recaudaciones en espera [83], lo que facilitará el seguimiento financiero.

[83] Artículo 8 del Reglamento n°438/2001 de la Comisión de 2 de marzo de 2001.

La OLAF participa ya sistemáticamente en el seguimiento organizado por los servicios ordenadores de la Comisión y participa en las reuniones regulares de coordinación con los Estados miembros. La nueva normativa [84] que ha introducido una especie de «liquidación de cuentas» facilitará, en el futuro, la imputación al Estado miembro de los importes perdidos por negligencia por parte del Estado.

[84] Reglamento n° 448/2001 de la Comisión de 2 de marzo de 2001 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo en relación con el procedimiento para las correcciones financieras de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos estructurales (JO L64 de 06.03.2001).

Para la situación de la recaudación véase el Anexo 7.

ANEXOS

ANEXO 1

Recursos propios tradicionales

Número de casos de fraude e irregularidad presentados por los Estados miembros [85] a la Comisión

[85] La comunicación por los Estados miembros de los casos de fraude e irregularidad cuyo importe sea superior a EUR10.000 se desprende de una obligación comunitaria definida en el artículo 6 5 del Reglamento n° 1150/00 de 22.05.2000.

Evolución en el período 1997- 2000

(actualización 18.04.2001)

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

ANEXO 2

Recursos propios tradicionales

Casos de fraude e irregularidad comunicados por los Estados miembros en 2000

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

(Importes en euros)

ANEXO 3

Recursos propios tradicionales

Casos de admisión en pérdida [86]

[86] Procedimiento previsto por el artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/00

comunicados por los Estados miembros

1. Recapitulación de los casos de admisión en pérdida presentados por los Estados miembros para el período 1992/2000

Observaciones de la Comisión al examinar estos casos

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

\* La columna Otros casos reagrupa casos retirados, correspondientes a la antigua normativa, cuya comunicación no es apropiada o que necesitan información complementaria por parte de los Estados miembros.

2. Desglose de los casos de admisión en pérdida presentados por los Estados miembros en 2000

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

bservaciones de la Comisión al examinar estos casos

ANEXO 4

FEOGA-GARANTÍA

Irregularidades comunicadas por los Estados miembros de conformidad con el Reglamento n°595/91

2000

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

La noción "irregularidad" según el Reglamento citado incluye los casos de "fraude". La calificación de un caso como fraude en el sentido de un comportamiento criminal, sólo se conocerá al final de un procedimiento penal

ANEXO 5

ACCIONES ESTRUCTURALES

Irregularidades comunicadas por los Estados miembros de conformidad con los Reglamentos n°1681/94 y 1831/94

2000

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

La noción "irregularidad" según los Reglamentos citados incluye los casos de "fraude". La calificación de un caso como fraude en el sentido de un comportamiento criminal sólo se conocerá al término de un procedimiento penal

ANEXO 6

FEOGA-GARANTÍA

Situación de la recaudación en los casos comunicados de conformidad con el Reglamento n°595/91

(Importes en 10.000 euros)

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

\* Se decidirá en la liquidación de cuentas si estos importes están a cargo del presupuesto comunitario o del presupuesto nacional

\*\* En la mayoría de los casos, Italia califica las posibilidades de recaudación efectiva como "limitadas"

ANEXO 7

ACCIONES ESTRUCTURALES

Situación de la recaudación en los casos comunicados de conformidad con los Reglamentos n°1681/94 y 1831/94

&gt;SITIO PARA UN CUADRO&gt;

N.B.: En la medida en que estos importes se recauden efectivamente, podrán volverse a programar y servir para financiar otros proyectos en un programa todavía no concluído

ANEXO 8

&gt;REFERENCIA A UN GRÁFICO&gt;

ANEXO 9

&gt;REFERENCIA A UN GRÁFICO&gt;

&gt;REFERENCIA A UN GRÁFICO&gt;

ANEXO 10

&gt;REFERENCIA A UN GRÁFICO&gt;

&gt;REFERENCIA A UN GRÁFICO&gt;

ANEXO 11

&gt;REFERENCIA A UN GRÁFICO&gt;

&gt;REFERENCIA A UN GRÁFICO&gt;

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