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# 52013SC0191

**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el programa Copernicus y se deroga el Reglamento (UE) nº 911/2010 /\* SWD/2013/0191 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo

por el que se establece el
programa Copernicus
y se deroga el Reglamento (UE) nº 911/2010

OBSERVACIÓN
PRELIMINAR

En febrero de 2013 se
presentó al Comité de Evaluación de Impacto (CEI) una nueva versión de la
evaluación de impacto de Copernicus, en la que se actualizaba la versión
presentada previamente para acompañar al documento sobre el Futuro del
Programa Europeo de Vigilancia de la Tierra (GMES). Esta nueva versión tenía
en cuenta la reciente decisión del Consejo sobre el Marco Financiero
Plurianual, y, por tanto, profundizaba en el mejor modo de utilizar el
presupuesto asignado a Copernicus. Se basaba en diversos análisis de
rentabilidad previos, incorporaba los resultados de los nuevos estudios
llevados a cabo en 2012 y en 2013 y pasaba revista a diversas opciones de
actuación acompañadas de las ventajas relativas de variar la distribución del
presupuesto propuesto en función de los componentes espaciales, in situ
y de servicios. El documento que circula en estos momentos refleja los ajustes
de la evaluación de impacto, que siguen a los comentarios adicionales recibidos
por el CEI.

PROBLEMAS SUBYACENTES QUE HAN DE SER
ABORDADOS POR GMES/COPERNICUS

–
Los servicios de observación de la Tierra
existentes son insuficientes

En los últimos treinta años, la UE, la
Agencia Espacial Europea (ESA) y sus respectivos Estados miembros han realizado
grandes esfuerzos de I+D en el ámbito de la observación de la Tierra, con
vistas a desarrollar la infraestructura y los servicios preoperativos de
observación de la Tierra. Sin embargo, muchos de los servicios de observación
de la Tierra existentes son inadecuados debido a las deficiencias de
infraestructura y a la falta de garantías respecto a su disponibilidad a largo
plazo. Copernicus se ha concebido para subsanar estas carencias.

Inversiones económicas que corren riesgo

Hasta la fecha, las inversiones totales
realizadas por la UE, la ESA y sus Estados miembros suponen más de 3 000
millones EUR. Esta enorme inversión exige
que Copernicus cuente con apoyo a largo plazo, pues de lo contrario casi todas
las inversiones anteriores se perderían, con el riesgo adicional de que se
verían perturbadas las capacidades nacionales a la hora de mantener su
inversión en las actividades de observación espacial de la Tierra, dado que la
dimensión de la UE ya no proporcionaría un marco político y programático. Por tanto, es muy probable que la situación
volviera a convertirse en un mosaico de actividades espaciales fragmentarias y
descoordinadas, con las consiguientes deficiencias, solapamientos no resueltos
y falta de economías de escala, tal como ocurría antes de la creación del GMES.

Este riesgo de discontinuidad es motivo
de gran preocupación no solo para los usuarios finales, como las autoridades
públicas, sino también para los proveedores de servicios derivados, ya que es
muy improbable que hagan inversiones significativas en mercados inmaduros y de
riesgo y, además, se enfrentarán a dificultades adicionales para reunir
capital. El Reglamento GIO (operaciones iniciales de GMES) será válido hasta
finales de 2013. Mientras tanto, el Consejo Europeo ha propuesto un nuevo
presupuesto para GMES, que entrará en su fase operativa a partir de principios
de 2014 con el nuevo nombre de Copernicus. Estos cambios requieren un nuevo reglamento,
que propondrá, entre otras cosas, decisiones sobre la gobernanza del programa,
la propiedad de la infraestructura y la distribución del presupuesto entre los
diversos componentes. Además, se ha preparado un acto delegado sobre la
política de datos e información de Copernicus, que será aplicable a la fase
operativa y que consagra el principio general de acceso completo, abierto y
gratuito a los datos y la información producidos por el programa Copernicus. Es
esencial que esta «revalorización» del programa desemboque en una transición
sin sobresaltos hacia la nueva fase operativa, especialmente desde la
perspectiva de los usuarios existentes y potenciales, con un mayor nivel de
continuidad y un desglose eficaz del presupuesto, así como con decisiones más
eficaces en materia de gobernanza. En los siguientes párrafos se destacan las
razones por las que dichas opciones son especialmente significativas, sensibles
o urgentes.

Potencial de innovación

Traducir a innovación las iniciativas
financiadas por la UE en materia de investigación y desarrollo constituye una
de las piedras angulares de la política de la UE. Por consiguiente, el
potencial para liberar la capacidad de innovación vinculada a Copernicus, que
es sobre todo innovación relacionada con los servicios, es absolutamente vital
para transformar las inversiones en I+D en beneficios tangibles, tales como el
auténtico potencial para el crecimiento económico significativo y la creación
de puestos de trabajo, como pone de manifiesto el modelo de análisis de impacto
que se describe más adelante.

Autonomía

Copernicus confiere una capacidad autónoma
a la UE sin la cual esta tendría que depender de fuentes descoordinadas de sus
Estados miembros y de satélites y fuentes de información no europeos (p. ej. de
EE.UU.) para llevar a cabo sus políticas.

Empleo

Los sistemas de aplicaciones por satélite
son la principal fuente de ingresos de la industria espacial europea, y el de
observación de la Tierra es uno de los dos segmentos más significativos en lo
relativo a los ingresos, ya que en la actualidad representa alrededor del
30 % de los ingresos totales de la industria espacial europea. En
recientes estudios se ha analizado la repercusión de la disponibilidad de datos
de Copernicus en el desarrollo de los mercados derivados; también se han sumado
a dichos estudios las cifras del sector del empleo derivado a las de la
creación de puestos de trabajo en los sectores (en las fases anteriores)
relacionados con el espacio.

¿Cuáles son los grupos destinatarios?

La comunidad de usuarios de Copernicus es amplia y diversa y abarca desde los agentes
internacionales hasta los ciudadanos europeos. Entre los grupos más interesados
están:

–
a escala europea, los servicios de la
Comisión. Numerosas Direcciones Generales están utilizando ya, o están
planeando hacerlo, productos de Copernicus (Ayuda Humanitaria, Medio Ambiente,
Agricultura, Transportes, Asuntos Marítimos, Política Regional y Cambio
Climático); los organismos descentralizados de la UE también son
importantes usuarios y actores (AEMA, EMSA, Frontex, CSUE), así como el
Servicio Europeo de Acción Exterior (EEAS), las agencias intergubernamentales
europeas (CEPMMP, Eumetsat, AED, ESA), y los programas, asociaciones y redes
europeos (EMEP, Eumetnet, Eurogeographic, Eurogeosurvey, OSPAR, Helcom);

–
a escala internacional, Copernicus está
trabando relaciones con los socios de GEO, las agencias de las Naciones Unidas
y los programas internacionales de investigación;

–
las autoridades nacionales tales como los ministerios de Medio Ambiente, Transportes,
Interior, Agricultura, Energía, Pesca, Ordenación del Territorio y Asuntos
Marítimos, y las entidades públicas locales, aunque también las entidades
específicas como las autoridades de Protección Civil y los organismos de
control de riesgos;

– una amplia gama de usuarios en el marco de la industria
(industria aeroespacial y operaciones relacionadas, prestación de servicios,
sector de producción y difusión de datos, desarrollo de servicios de valor
añadido en el sector derivado) y, por último, ciudadanos europeos que
utilizarán los productos finales.

OBJETIVOS

Objetivos generales

Los objetivos rectores de la definición,
la financiación, el establecimiento y la explotación operativa de Copernicus,
programa operativo de actividades a largo plazo tal como se describe en el reglamento
propuesto sobre el establecimiento del Programa Europeo de Observación de la
Tierra (Copernicus), consisten en abordar activamente los problemas descritos
más arriba.

Los servicios de Copernicus tienen por finalidad permitir que los
responsables de las políticas públicas:

· preparen legislación nacional, europea e internacional, por
ejemplo en el ámbito de las cuestiones medioambientales, incluido el cambio
climático,

· hagan un seguimiento de la aplicación de dicha legislación;

· tengan acceso a información exhaustiva y precisa sobre los asuntos
de seguridad y protección (p. ej., actividades de vigilancia de las fronteras,
de protección civil, etc.).

Objetivos
operativos de actuación

El
paso de una fase de investigación a una fase operativa requiere que se defina el
desglose del presupuesto y se replantee la estructura de la gobernanza de la
manera más rentable. Las razones son múltiples: los proyectos de investigación
tienen presupuestos y objetivos más reducidos, son de duración limitada y están
concebidos como prototipos de cómo podría resultar la estructura global de
Copernicus; además, a menudo también han sido gestionados conjuntamente por
diferentes servicios de la Comisión y por socios específicamente capacitados. El
desglose del presupuesto que se ha elegido sigue los análisis de rentabilidad
que se resumen en la evaluación de impacto; el marco de gobernanza debe
garantizar una buena gestión y ejecución del proyecto, teniendo presente el
limitado tamaño de la Unidad Copernicus y aprovechando las capacidades
exteriores a la CE ya existentes.

Pertinencia para otras políticas de la UE

Copernicus proporcionará información a los responsables de la
elaboración de políticas, a las autoridades públicas, a las empresas y a los
ciudadanos europeos. Por tanto, Copernicus tiene el potencial de dar apoyo a
todas las políticas, instrumentos y acciones pertinentes de la Unión en las que
es de vital importancia comprender cómo afectan a nuestro planeta los cambios
medioambientales. Existen muchos ejemplos de la contribución de Copernicus a
las políticas de la UE en ámbitos tales como los que se exponen a continuación
y se detallan en el informe de evaluación de impacto: las políticas de
cooperación internacional, la política de transportes, las políticas de medio
ambiente, la ayuda humanitaria, la energía, la política regional, la política
sobre el cambio climático, los asuntos de seguridad e interior, y las políticas
relacionadas con la agricultura y los asuntos marítimos.

OPCIONES DE ACTUACIÓN

La evaluación de impacto analiza dos
grupos distintos de opciones: opciones sobre un desglose del presupuesto
y opciones de gobernanza.

A. Opciones sobre el desglose del
presupuesto

Dada la cantidad de financiación decidida
por el Consejo Europeo para el programa Copernicus, las tres hipótesis
(opciones) descritas en la presente sección examinan los efectos derivados de
modificar el importe asignado a los tres componentes principales:
infraestructura espacial, contribución a la infraestructura in situ y
financiación de los servicios. El análisis destaca la correlación entre
inversiones en infraestructura y servicios espaciales, mientras se mantienen
estables los gastos en infraestructura in situ, habida cuenta de la
naturaleza de este componente (que depende en primer lugar de las inversiones
nacionales). Con el fin de hacer que el análisis sea comparable con los
resultados de estudios anteriores, los impactos se acumulan hasta 2030 con un
supuesto teórico (coherente con dichos estudios) de un nivel de financiación
que se prolongaría más allá del Marco Financiero Plurianual 2014-2020.

A.1 Metodología

El principal análisis realizado en 2013
en apoyo de esta evaluación del impacto se basa en dos estudios anteriores
(referenciados y resumidos en la evaluación de impacto). Con vistas a afinar
los análisis anteriores, el estudio de 2013 examinó en qué medida los
beneficios aumentan en relación con el nivel de desglose de fondos entre el
componente espacial y el de servicios. Ello permite una comparación de
hipótesis múltiples que comparten la misma dotación presupuestaria.

A.2 Descripción de las opciones

El análisis de impacto ha barajado las tres
opciones/hipótesis siguientes:

I – Hincapié en la prestación de
servicios, en la que una parte relativamente
amplia del presupuesto disponible se utilice para financiar la prestación de
servicios a la vez que se permite un nivel de financiación para el componente
espacial en consonancia con los resultados de estudios anteriores. Esta
hipótesis intenta combinar la inversión mínima en infraestructura espacial con
la máxima asignación posible y viable a los servicios.

II – Intermedia, en la que aumente la inversión en el componente espacial,
mientras que el componente de servicios se reduce proporcionalmente.

III – Hincapié en la tecnología, que prevé el nivel más elevado posible de inversiones en el
componente espacial, mientras que el componente de servicios se reduciría al
mínimo estrictamente necesario.

A.3 Análisis de impactos

En los cuadros que figuran a continuación se presentan las
hipótesis de desglose presupuestario, los impactos financieros y el impacto en
el empleo, respecto a cada una de las hipótesis:

|| || I – Hincapié en la prestación de servicios || II – Intermedia || III – Hincapié en la tecnología || Total

|| || Espacio || In situ || Servicios || Espacio || In situ || Servicios || Espacio || In situ || Servicios || Millones EUR

TOTAL  (2014-2030) || Millones EUR || 400 || 22 || 119 || 422 || 22 || 97 || 438 || 22 || 81 || 541

% || 74 % || 4 % || 22 % || 78 % || 4 % || 18 % || 81 % || 4 % || 15 % ||

Distribución presupuestaria por hipótesis (medias anuales
2014-2030)

|| || || I – Hincapié en la prestación de servicios || II – Intermedia || III – Hincapié en la tecnología

2014-2020 || Beneficio acumulado || (en miles de millones EUR) || 6,3 || 6,1 || 5,9

2021-2030 || Beneficio acumulado || 23,0 || 22,1 || 20,8

TOTAL (2014-2030) || Beneficio acumulado || 29,4 || 28,2 || 26,7

Impacto derivado en 2030 || 1,03 || 0,98 || 0,95

Contribución integrada al PIB europeo || % || 0,164 % || 0,157 % || 0,149 %

Relación coste-beneficio integrada || : || 3,30 || 3,17 || 3,01

Simulación de impacto integrada por hipótesis posibles (sin actualizar)

|| || I – Hincapié en la prestación de servicios || II – Intermedia || III – Hincapié en la tecnología

|| || ED || EI || T || ED || EI || T || ED || EI || T

|| || Número de puestos de trabajo creados / mantenidos hasta 2030

TOTAL (2014-2030) || FA || 2 030 || 5 270 || 7 300 || 2 140 || 5 550 || 7 690 || 2 220 || 5 770 || 7 980

FI || 710 || 1 830 || 2 540 || 680 || 1 750 || 2 420 || 650 || 1 690 || 2 340

FD || 9 170 || 29 340 || 38 510 || 8 710 || 27 850 || 36 550 || 8 460 || 27 070 || 35 530

T || 11 900 || 36 440 || 48 330 || 11 510 || 35 150 || 46 650 || 11 330 || 34 520 || 45 840

Impacto en el empleo por hipótesis (número de puestos de trabajo
creados / mantenidos hasta 2030)

(FA=fases anteriores, FI=fases intermedias, FD=fases
derivadas, ED=empleo directo, EI=empleo indirecto, T=Total)

A.4
Potencial de incremento dinámico de los impactos

Con el fin de complementar el precedente
análisis, se ha desarrollado el modelo denominado FeliX, modelo de dinámica de
sistemas y simulador de beneficios que tiene en cuenta las complejas relaciones
entre los sistemas naturales y los socioeconómicos. El modelo prevé beneficios
sustancialmente mayores (~8 veces, a largo plazo) que las proyecciones
«estáticas» de beneficios del presente estudio. Ello se debe al ámbito de
aplicación ampliado de FeliX y a sus hipótesis generales sobre la
infraestructura subyacente (en particular GEOSS, respecto del que cabe esperar
que Copernicus constituya la contribución fundamental de la UE). La comparación
con el resultado de FeliX sirve para subrayar el gran potencial de magnitudes
de beneficios de mayor calado cuando se contempla Copernicus como parte de un
sistema más amplio de sistemas.

A.5 Conclusión

El precedente análisis de rentabilidad pone de manifiesto que en
el presupuesto previsto por el Consejo Europeo, la hipótesis I (hincapié en
la prestación de servicios) supondría los mayores beneficios y sería, por
tanto, la más rentable.

B. Opciones de gobernanza

· El objetivo de la gobernanza es garantizar que todos los aspectos
que van desde la supervisión de la actuación hasta la ejecución técnica corren claramente
a cargo de organizaciones debidamente autorizadas:

–
La supervisión de la actuación y la
coordinación global consisten en definir los objetivos de actuación, las
orientaciones de alto nivel y el contenido del programa, los correspondientes
requisitos presupuestarios, los principios de organización y arquitectura más
importantes, y el conjunto de directrices para la aplicación del programa.

–
Gestión: la
autoridad de gestión sigue las orientaciones políticas y se encarga de la
gestión de los presupuestos para la ejecución de las tareas. Elabora y aplica
los programas de trabajo y supervisa su aplicación. Es responsable de la
preparación de acuerdos administrativos para las entidades que se encargarán de
la ejecución técnica de las tareas.

–
Coordinación técnica: habitualmente la lleva a cabo la autoridad de gestión, pero en
algunos casos las mismas tareas pueden delegarse a otro organismo, p. ej., la
preparación de contratos y acuerdos de servicios, la supervisión de la
ejecución, la consolidación de las necesidades de servicio y de los requisitos
de los usuarios.

–
La ejecución técnica la llevan a cabo
las entidades encargadas de tareas específicas (construcción de satélites,
prestación de servicios).

· La Comisión Europea debe seguir siendo responsable políticamente respecto
a todas las opciones posibles. La responsabilidad de la ejecución técnica de
los servicios deberá tener en cuenta, por una parte, la valiosa experiencia
adquirida durante las operaciones iniciales (e incluso anteriores) de GMES,
mientras que, por otra, ha de respetar debidamente los principios de la
libre competencia. Esta última cuestión, que probablemente se abordará en
el marco de una licitación, debe, sin embargo, tener en cuenta el concepto de
libre competencia en el que se basó la concesión de los servicios precursores
financiados por el Séptimo Programa Marco, así como para garantizar que los
principios de la libre competencia son respetados por las entidades de
coordinación de los servicios a la hora de seleccionar a los socios.

En el siguiente cuadro se resume el
análisis de algunas opciones de gobernanza del programa.

Opción || Descripción || Observaciones

La Comisión se encarga de la coordinación y la gestión generales || La Comisión seguirá siendo responsable de la supervisión política y de la coordinación global del programa, incluida la gestión de tareas y del presupuesto. La coordinación técnica de la infraestructura espacial se externalizaría a los organismos competentes así como la responsabilidad de la ejecución técnica de los servicios. || Con esta opción se mantendría la situación actual. Con la externalización de tareas, el efecto en los recursos de la UE sería limitado. La Comisión seguiría participando en la gestión directa del programa, incluida la ejecución presupuestaria, aunque se concentraría en su actividad principal, es decir, la supervisión política del programa.

Delegación de la gestión a un organismo descentralizado europeo existente || La Comisión seguiría siendo responsable de la coordinación global y de la supervisión política del programa, pero no de su gestión. Las actividades, tales como la ejecución presupuestaria, se delegarían a un organismo exterior. La Comisión seguiría siendo responsable de las relaciones con los socios y los usuarios, y desempeñaría un papel político de supervisión y coordinación. La gestión diaria se encomendaría a un organismo más adecuado para este papel, con un personal más especializado, bajo el control de la Comisión. || Esta opción respeta plenamente el principio de separación entre las tareas de supervisión y de gestión. Además, podría lograrse eficiencia operativa si se realizan sinergias con otros programas. La delegación de tareas a un organismo descentralizado tendría una repercusión en los recursos de la UE.

Delegación de la coordinación y de la gestión a la Agencia Espacial Europea (ESA) || La Comisión ya no estaría a cargo del programa. La coordinación general, incluida la gestión presupuestaria y la ejecución de tareas se delegaría en la ESA, siempre y cuando se realizara la adecuada modificación de los actos constitutivos o de las disposiciones de funcionamiento. La Comisión ya no estaría a cargo de la supervisión política del programa ni de las relaciones con los socios y los usuarios. || El control político de la Comisión en relación con el programa se reduciría, al igual que su influencia a la hora de definir sus objetivos y requisitos. La ejecución de la infraestructura y los servicios de Copernicus, así como el acceso a aquella y a estos, podría reducirse a unos pocos Estados miembros dispuestos a proseguir sus inversiones. El carácter del programa correría el riesgo de llegar a ser eminentemente tecnológico en lugar de estar centrado en los usuarios. Podría exigir la modificación del Convenio de la ESA, lo que sería largo y difícil. También podría entrañar el riesgo de que se hiciera menos hincapié en los componentes de servicio e in situ.

Delegación de la gestión a un nuevo organismo descentralizado || Se establecería un nuevo organismo descentralizado para la gestión del programa GMES/Copernicus y la ejecución del presupuesto correspondiente. Dicho organismo podría ser un organismo descentralizado de la UE o bien internacional. La Comisión desempeñaría un papel político de supervisión/coordinación. La gestión cotidiana se confiaría al organismo descentralizado pero bajo el control de la Comisión. || Esta opción podría hacer que el panorama institucional fuera más complejo. No se aprovecharían al máximo las sinergias, con los riesgos potenciales que ello tendría para la ejecución del programa. La creación de una nueva entidad podría resultar compleja y larga.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

Ya han tenido lugar la evaluación ex post de la acción
preparatoria del GMES y la evaluación intermedia de las operaciones iniciales
del GMES. Sus resultados se presentan en el documento de la evaluación de
impacto y se han tenido en cuenta para orientar la nueva iniciativa política.
El seguimiento continuo de Copernicus tendrá lugar a través del Foro de
Usuarios. Las futuras evaluaciones se centrarán en la consecución de los
objetivos operativos y en el impacto de los servicios operativos en la
industria de observación de la Tierra en Europa, así como en su utilización por
los usuarios y en su ulterior explotación. En la evaluación de impacto se
incluye un cuadro en el que se recogen posibles indicadores.

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