Source: EURLEX
Language: es
Format: md

**Consejo de la**
**Unión Europea**

**Expediente interinstitucional:**

**2019/0140(NLE)**

**PROPUESTA**

**Bruselas, 1 de julio de 2019**
**(OR. en)**

**10831/19**
**ADD 1**

**UD 193**
**OCDE 7**
**PI 105**

De: secretario general de la Comisión Europea,
firmado por D. Jordi AYET PUIGARNAU, director

Fecha de recepción: 1 de julio de 2019

A: D. Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, secretario general del Consejo de la
Unión Europea

N.° doc. Ción.: COM(2019) 294 final

Asunto: ANEXO de la Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la posición que
debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Comité de
Gobernanza Pública de la OCDE y en el Consejo de la OCDE acerca del
proyecto de Recomendación sobre la lucha contra el comercio ilícito:
aumento de la transparencia en las zonas francas

–
Adjunto se remite a las Delegaciones el documento COM(2019) 294 final.

Adj.: COM(2019) 294 final

10831/19 ADD 1 emv

## ECOMP 2 B ES

COMISIÓN

EUROPEA

Bruselas, 1.7.2019
COM(2019) 294 final

ANNEX

**ANEXO**

**de la**

**Propuesta de Decisión del Consejo**

**relativa a la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Comité**
**de Gobernanza Pública de la OCDE y en el Consejo de la OCDE acerca del proyecto de**
**Recomendación sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de la transparencia en**

**las zonas francas**

# **ES ES**

**APÉNDICE**

**Recomendación sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de la transparencia en**

**las zonas francas**

1. En el presente documento se presenta un proyecto de Recomendación sobre la lucha
contra el comercio ilícito: aumento de la transparencia en las zonas francas (en lo
sucesivo, el «proyecto de Recomendación»), tal y como se reproduce en el anexo,
desarrollado a través del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito [1]
(en lo sucesivo, el «TF-CIT»), órgano subsidiario del Foro de Alto Nivel sobre
Riesgos (en lo sucesivo, el «HLRF») del Comité de Gobernanza Pública de la OCDE
(en lo sucesivo, el «PGC»). Está diseñado para ayudar a los gobiernos y a los
responsables políticos a reducir y desalentar el comercio ilícito que se lleva a cabo a
través de las zonas francas y en su interior.

2. La OCDE ha llevado a cabo una amplia investigación sobre el comercio ilícito en
forma de estudios temáticos y comparaciones de datos entre países con vistas a
facilitar la comprensión y la determinación de los mercados ilícitos. Sus resultados
proporcionan una base de datos contrastados para la formulación de políticas en
materia de gestión de riesgos que puede aplicarse a distintos sectores.

3. Tal y como se prevé en el programa de trabajo y el presupuesto del PGC 2017-2018

[GOV/PGC(2016)9/FINAL], la OCDE, en colaboración con la Oficina de Propiedad
Intelectual de la Unión Europea (EUIPO), llevó a cabo un trabajo de análisis de las
rutas del comercio ilícito de falsificaciones entre las fronteras, así como de los
distintos tipos de mercancías ilícitas. En el análisis se determinaron algunas carencias
en materia de políticas, y las zonas francas son una de ellas; se trata de un ámbito en
el que existe espacio para reforzar la supervisión y mejorar las prácticas de
aplicación de la ley basadas en los riesgos. La Declaración del Consejo Ministerial
de 2017 acogió favorablemente la intensificación del trabajo del Grupo de trabajo
sobre la lucha contra el comercio ilícito de la OCDE, y reconoció la necesidad de la
cooperación y las alianzas internacionales para luchar contra la corrupción
internacional y el comercio ilícito [2] .

**Fundamentos para el desarrollo del proyecto de Recomendación**

4. En las últimas décadas, se han establecido zonas francas a un ritmo sin precedentes
para atraer negocios nuevos y la inversión extranjera. Su objetivo es favorecer el
comercio y el crecimiento económico mediante la eliminación de aranceles,
contingentes y otros impuestos, y la reducción de los requisitos burocráticos, entre
ellos, algunos procedimientos aduaneros y requisitos de divulgación. El alcance y la
naturaleza de las zonas francas varía entre los distintos países, en función del
régimen y del tipo de actividades que se permite llevar a cabo en su interior, y
pueden adoptar diversos nombres, como zonas francas, zonas de preferente
localización industrial, zonas francas industriales, Zonas Económicas Especiales,
zonas de comercio exterior, etc. Como resultado de la proliferación de las zonas
francas en el contexto dinámico de la globalización, estas desempeñan un papel
esencial en los negocios para muchos países y fabricantes importantes.

1 El Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito determina y mide las repercusiones
económicas del tráfico ilegal transfronterizo en ámbitos como las mercancías falsificadas, la fauna
silvestre y las personas.
2 Declaración del Consejo Ministerial de 2017.

# ES 1 ES

5. Sin embargo, en algunos países estos fenómenos han sido más rápidos que la
adopción de normas y reglamentos que regulen la supervisión efectiva de las
actividades que se llevan a cabo en ellas. En consecuencia, las redes delictivas han
logrado encontrar formas de aprovechar las lagunas de supervisión en algunas zonas
francas para hacer contrabando y desviar productos ilícitos hacia el mercado
nacional, establecer instalaciones de producción para la falsificación y el
contrabando de bienes, pasar mercancías ilícitas y facilitar la prestación de servicios
ilícitos. En algunos países, las zonas francas se tratan a todos los efectos como si se
encontraran fuera del territorio aduanero nacional, con el resultado de que las
mercancías ilícitas entran o salen de esas zonas con controles aduaneros mínimos. Si
bien las condiciones para el establecimiento de las zonas francas están reguladas, el
alcance de los controles aduaneros o de las intervenciones suele ser insuficiente o,
sencillamente, inexistente. Aun en los casos en que la legislación prevé
específicamente la jurisdicción de las autoridades aduaneras para ejercer los
controles en las zonas francas, la ejecución puede ser deficiente.

6. Muchas zonas francas generan beneficios económicos para sus economías locales,
pero existen pruebas sólidas que demuestran que el comercio ilícito se desarrolla a
través de ellas, por ejemplo, en forma de falsificaciones, fauna silvestre, armas, etc.
El análisis de la OCDE ha detectado una correlación positiva entre el tamaño de las
zonas francas, en términos de empleo y de empresas establecidas en ellas, y el valor
del comercio ilícito de falsificaciones. Algunas zonas francas son puntos de
transbordo clave para las mercancías ilícitas que se reempaquetan o se reetiquetan
para ocultar su punto de origen y entrar en la cadena de suministros legítima.

7. En la reunión del Consejo Ministerial celebrada en 2017, los ministros «reconocieron
la necesidad de la cooperación y las alianzas internacionales para luchar contra la
corrupción internacional y el comercio ilícito, mediante, entre otros, el refuerzo de la
aplicación de las normas existentes» y «acogió favorablemente la intensificación del
trabajo de la OCDE sobre el comercio ilícito, también a través del Grupo de trabajo
sobre la lucha contra el comercio ilícito».

8. De cara a abordar estos retos y responder al llamamiento de los ministros, el TF-CIT
ha trabajado en un proyecto de Recomendación del Consejo de la OCDE en el que se
proponen medidas encaminadas a mejorar la transparencia de las zonas francas al
objeto de reducir su uso indebido y restarles atractivo para las organizaciones
delictivas que las utilizan actualmente.

9. El proyecto de Recomendación se basa en seis años de análisis y consultas con
expertos de la OCDE, especialmente a través de:

10. Reuniones del TF-CIT sobre los desafíos que las zonas francas comportan para la
aplicación de la normativa en los distintos mercados ilícitos, y dos talleres conjuntos
con diversas organizaciones intergubernamentales. El primer taller se organizó con la
Organización Mundial de Aduanas (OMA) en Bruselas en noviembre de 2016, y la
segunda con la EUIPO en Alicante en septiembre de 2017.

11. Un informe de la OCDE titulado «Governance Frameworks to Counter Illicit Trade»
(Marcos de gobernanza para combatir el comercio ilícito) que, entre otros, refleja las
líneas generales de estos debates [3], así como un informe conjunto de la OCDE y la
EUIPO titulado «Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones» (Comercio de

3 Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (OECD, 2018).

# ES 2 ES

mercancías falsificadas y zonas francas) publicado en marzo de 2018 [4], en el que se
establecían las correlaciones estadísticas entre el tamaño de una zona franca (en
términos de empresas establecidas en ella, empleados y aportación al valor total de
las exportaciones) y el valor de las mercancías falsificadas procedentes de una
jurisdicción concreta.

12. En el análisis se identifican los principales desafíos que convierten las zonas francas
en zonas susceptibles al comercio ilícito:

        - El entorno operativo de la zona franca puede carecer de la supervisión
adecuada por parte de las autoridades que velan por el cumplimiento de la
normativa debido a la falsa idea de que las empresas que se establecen en su
interior operan de forma efectiva al margen de la jurisdicción de un territorio
nacional. Esto genera una visión equivocada de que las autoridades que velan
por el cumplimiento de la normativa y las autoridades aduaneras carecen de
potestad para acceder a las instalaciones físicas y a la información sobre los
operadores económicos que realizan actividades en su interior.

        - Incluso en las economías que saben que las autoridades que velan por el
cumplimiento de la normativa y las autoridades aduaneras pueden acceder a
una zona franca, existen pocos incentivos para supervisar las actividades y los
transbordos, salvo que exista una filtración suficiente al mercado nacional.

13. Se introduce fácilmente dinero en efectivo en las zonas francas declarando que es
para realizar operaciones minoristas en su interior, pero no existe un proceso de
verificación oficial para confirmar que se utiliza para realizar actividades legítimas.
Además, la falta de integración de los sistemas electrónicos de seguimiento de cargas
con las autoridades competentes dificulta el análisis oportuno de los riesgos.

14. Aunque las alusiones aisladas al uso indebido de las zonas francas para desarrollar el
comercio ilícito las han convertido en foco de la atención internacional, el grado de
concienciación sobre los riesgos de las zonas francas sigue siendo relativamente
bajo.

15. Las reuniones y las reflexiones con expertos, junto con las recientes publicaciones de
la OCDE sobre las zonas francas y los informes anteriores de la OCDE [5], respaldan la
conclusión de que la falta de vigilancia, supervisión y transparencia en relación con
las actividades realizadas en numerosas zonas francas favorece la producción, la
circulación, el almacenamiento y el contrabando de mercancías ilícitas. El peso de
estas conclusiones avalaba el llamamiento de los ministros que participaron en la
reunión del Consejo Ministerial de 2017 para que la OCDE movilizara la acción
internacional coordinada de cara a aumentar la transparencia en las zonas francas y,
por tanto, redujera su utilidad como conductos del comercio ilícito.

**Proceso de desarrollo del proyecto de Recomendación**

16. En su reunión de diciembre de 2017, el HLRF acordó que el Grupo de trabajo debía
elaborar un proyecto de conjunto de directrices para combatir el comercio ilícito que
apoyara la misión de la OCDE de establecer normas internacionales y unas
condiciones de igualdad para la globalización. El objetivo de las medidas propuestas
es reforzar la capacidad de las autoridades que velan por el cumplimiento de la

4 _Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones: Evidence from recent trends_ (OCDE-EUIPO,
2018).
5 W _hy Do Countries Export Fakes? The Role of Governance Frameworks, Enforcement and Socio-_
_economic Factors (OCDE-EUIPO, 2018); Illicit Trade: Converging Criminal Networks (OCDE, 2016)._

# ES 3 ES

normativa para adoptar medidas efectivas y reducir el atractivo de las zonas francas
para los empresarios delincuentes.

17. Un primer proyecto de orientaciones sobre la lucha contra el comercio ilícito:
aumento de la transparencia en las zonas francas se debatió y comentó en la reunión
de marzo de 2018 del TF-CIT [GOV/PGC/HLRF/TFCIT(2018)1], con aportaciones
por escrito procedentes de consultas con el Grupo de Acción Financiera
Internacional, la OMA, y las secretarías de la Organización Mundial del Comercio.

18. El PGC fue informado del proceso en su 57.ª reunión del 12 de abril de 2018, y fue
invitado a presentar comentarios sobre las opciones de políticas para reforzar los
marcos de gobernanza destinados a combatir el comercio ilícito, incluido un proceso
de consulta inclusivo. El PGC también se comprometió a someter el proyecto de
orientaciones a consulta pública [GOV/PGC/A(2018)1].

19. Tras la incorporación de los comentarios adicionales sobre el proyecto de
orientaciones del HLRF y del TF-CIT, la consulta pública en línea se puso en marcha
el 8 de julio de 2018, y duró hasta el 3 de septiembre de 2018. La consulta estaba
abierta a la participación de todas las partes interesadas y se recibieron aportaciones
de, entre otros, miembros y no miembros de la OCDE, operadores de zonas francas,
sus asociaciones, intermediarios (como expedidores, transitarios y empresas de
correo rápido privadas) y los sectores que están establecidos en las zonas francas o
las utilizan en el curso de sus cadenas de suministros. Se recibieron casi cien páginas
de comentarios de más de doscientas partes interesadas.

20. Además, el proyecto de orientaciones se presentó para que el grupo de trabajo del
Comité de Comercio presentara sus observaciones el 18 de junio de 2018 y se
celebraron consultas internas con la secretaría del Comité de Política Económica, el
Comité de Comercio, el Grupo de trabajo sobre la corrupción en las transacciones
comerciales internacionales, y el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de
Información (GFTEI). Asimismo, se consultó a la secretaría del Grupo de Acción
Financiera Internacional (GAFI) sobre el Blanqueo de Capitales. Se recibieron
valiosas aportaciones que contribuyeron a reforzar la coherencia y la homogeneidad
del proyecto de orientaciones con los instrumentos ya existentes.

21. Tras la incorporación de todos los comentarios pertinentes e importantes de la
consulta pública y la consulta de otros órganos y de la secretaría de la OCDE, el
proyecto revisado se distribuyó de nuevo al TF-CIT (y al HLRF) como proyecto de
Recomendación. En este punto, algunas delegaciones plantearon numerosas
cuestiones, por ejemplo, la mejor forma de supervisar si las zonas francas cumplen el
Código de conducta para unas zonas francas conformes. Estas cuestiones se
abordaron y dieron lugar al proyecto de texto del anexo, que no contiene una
disposición específica sobre la supervisión del cumplimiento, pero que incluye una
declaración de la intención de desarrollar medidas claras para supervisar el
cumplimiento en el plazo de un año tras la adopción de la Recomendación.

22. Por tanto, el proyecto de Recomendación revisado se presenta al TF-CIT para su
aprobación y su traslado al HLRF, después de lo cual será trasladado al PGC para su
aprobación y, en última instancia, al Consejo, a través del Comité Ejecutivo para su
adopción.

**Objetivo y ámbito del proyecto de Recomendación**

23. El proyecto de Recomendación está concebido para garantizar la transparencia en las
zonas francas y se enmarca en una iniciativa más amplia de lucha contra el comercio

# ES 4 ES

ilícito. El comercio ilícito tiene amplias consecuencias negativas en términos
económicos, sociales, medioambientales e incluso políticos, e impide el desarrollo
sostenible. Socava la buena gobernanza, erosiona la confianza en los poderes
públicos y en el Estado de derecho, y puede comportar amenazas para la estabilidad
política, ya que sus agentes económicos desvían una atención indeseada para
proteger su cuota de mercado ilegal.

24. El objetivo general del proyecto de Recomendación es establecer expectativas claras
a lo largo del tiempo con respecto a las políticas eficaces para combatir el comercio
ilícito. El objetivo de las normas de globalización compartidas es garantizar el
reparto pleno de sus beneficios, a la vez que se reducen los riesgos en la máxima
medida posible. Esto exige que los países refuercen su colaboración y su inversión en
el desarrollo de las capacidades institucionales adecuadas [6] .

25. El proyecto de Recomendación insta a los miembros y a los no miembros que se
hayan adherido a él (los adherentes) a que animen a las zonas francas a adoptar
voluntariamente un Código de conducta para unas zonas francas conformes
(establecido en el apéndice del proyecto de Recomendación), entendiendo que el
cumplimiento de sus disposiciones será evaluado y supervisado a través de un
mecanismo (herramienta de diagnóstico) que debe establecerse en el plazo de un año
tras la adopción del proyecto de Recomendación. El objetivo consiste en garantizar el
impacto del proyecto de Recomendación y promover la transparencia de un modo
efectivo, de forma que las zonas francas lleven a cabo la supervisión de los
operadores económicos establecidos en ellas y cooperen con las autoridades públicas
competentes. las zonas francas deben promover la disponibilidad de información útil
para realizar investigaciones, mejorar la obligación de rendir cuentas y garantizar la
igualdad de condiciones con el resultado neto positivo de reducir el comercio ilícito.

26. El proyecto de Recomendación propone un enfoque doble que aborda dimensiones
de buena gobernanza en las zonas francas que son pertinentes para todas las partes
interesadas, incluidas las autoridades aduaneras y, en su caso, los servicios
encargados de la aplicación de la ley (que pueden incluir a las autoridades de
prevención de delitos medioambientales, las autoridades tributarias y otras), las
zonas francas, los operadores económicos que actúan dentro de una zona, y la
sociedad civil.

27. El objetivo del proyecto de Recomendación es apoyar a los adherentes y
proporcionar unas orientaciones útiles para abordar los desafíos e identificar las
buenas prácticas relacionadas con la reducción del comercio ilícito. Un enfoque
integral para reducir el comercio ilícito en las zonas francas requiere inversión en
acciones por parte de los adherentes, así como en cooperación, para incrementar la
vigilancia y el control de estas zonas cuando quieran usarse como conducto del
comercio ilícito. Por estos motivos, el proyecto de Recomendación aborda las
necesidades clave identificadas específicamente por la investigación de la OCDE,
incluidas:

        - Una iniciativa internacional coordinada entre las autoridades que velan por el
cumplimiento de la normativa y las autoridades legislativas nacionales que
garantice que los representantes de la ley y los funcionarios de aduanas estén
expresamente facultados para realizar, de acuerdo con la legislación nacional,
investigaciones, comprobaciones o inspecciones _in situ_ efectivas sin aviso o

6 _Governance Frameworks to Counter Illicit Trade_ (OCDE, 2018).

# ES 5 ES

autorización judicial previos, en cualquier momento y en cualquier lugar dentro
de una zona franca para facilitar la administración de la legislación, los
reglamentos o las instrucciones aplicables.

        - Una cooperación internacional que establezca incentivos para que las
autoridades locales ejerzan más vigilancia y control sobre las zonas francas, ya
que las externalidades negativas no son suficientes en sus mercados nacionales
para motivar acciones que mitiguen los riesgos del comercio ilícito.

        - La generación de voluntad política para encontrar una solución a estos
desafíos.

**Supervisión de la aplicación, difusión y adhesión de no miembros**

28. El proyecto de Recomendación pide al Comité de Gobernanza Pública que:

        - _Utilice el Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito como foro_
_para el intercambio de información y la realización de revisiones interpares_
_voluntarias con respecto a la aplicación de esta Recomendación._ Esto puede
adoptar la forma, por ejemplo, de un compromiso de las partes interesadas para
sensibilizar sobre el riesgo del comercio ilícito en determinadas zonas francas,
para debatir el cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas
conformes y para comparar experiencias y examinar las prácticas de
reduccióndel riesgo de comercio ilícito y de disuasión.

        - _Establezca un mecanismo (herramienta de diagnóstico) para evaluar el_
_funcionamiento de las zonas francas y el cumplimiento del Código de conducta_
_para unas zonas francas conformes_ . El mecanismo se establecería a través de
un proceso multilateral dirigido por el TF-CIT bajo el mando del HLRF y del
PGC en el plazo de un año tras la adopción de la Recomendación.

        - _Desarrolle un conjunto de herramientas para apoyar a los adherentes en la_
_aplicación de la Recomendación, incluida la promoción y el fomento del_
_cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas conformes por_
_parte de las zonas francas_ en el plazo de un año tras la adopción de la
Recomendación: a través de un proceso multilateral dirigido por el TF-CIT
bajo el mando del HLRF y del PGC se desarrollaría un conjunto de
herramientas para apoyar a los adherentes en su aplicación práctica, incluso
con respecto al cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas
conformes. Este conjunto de herramientas incluiría el desarrollo de un modelo
de evaluación de riesgos de las zonas francas que permita a las empresas medir
la integridad y la idoneidad de la buena gobernanza en varias zonas francas con
respecto a los valores de referencia. También incluiría un repositorio de buenas
prácticas ilustradas con ejemplos concretos y podrían desarrollarse plataformas
para la cooperación multilateral al objeto de cerrar las brechas relativas a las
políticas, la gobernanza y la ejecución.

        - _Supervise la aplicación de esta Recomendación e informe sobre ella al_
_Consejo a más tardar cinco años después de su adopción y como mínimo cada_
_diez años a partir de entonces_ : en ese informe se evaluará la pertinencia y el
impacto del proyecto de Recomendación con vistas a garantizar que se
mantiene actualizado, identificando cualquier necesidad de revisión. El informe
se basará en la información relacionada con las buenas prácticas recabada
durante el desarrollo del conjunto de herramientas, los debates en el PGC y sus
órganos subsidiarios pertinentes sobre la aplicación del proyecto de

# ES 6 ES

Recomendación, y los intercambios a través de las plataformas de cooperación
multilaterales creadas para apoyar el trabajo del PGC y sus órganos
subsidiarios sobre este asunto.

29. El proyecto de Recomendación invita a la Secretaría General y a los adherentes a
difundirla. Una vez adoptado, el proyecto de Recomendación estará disponible en el
[Compendio de instrumentos jurídicos de la OCDE en línea. Se creará un documento](https://legalinstruments.oecd.org/en/)
en formato PDF que recogerá el texto del proyecto de Recomendación, junto con la
información básica pertinente, para facilitar la difusión. La Secretaría compartirá el
proyecto de Recomendación a través de reuniones de ministros, grupos
parlamentarios, asociaciones sectoriales, asociaciones profesionales y redes de
académicos y expertos pertinentes.

30. Al proyecto de Recomendación podrán adherirse no miembros. Dicha adhesión
representaría un compromiso político por parte de los adherentes con los principios
establecidos en el proyecto de Recomendación. El interés de los no miembros por
adherirse al proyecto de Recomendación enviaría un mensaje de que estos podrían
desempeñar un papel proactivo en la iniciativa de reducir el comercio ilícito y ayudar
a promover unas condiciones de igualdad a escala mundial. Todos los no miembros
adherentes participarían en las actividades para apoyar y vigilar su aplicación.

# ES 7 ES

**APÉNDICE**

**Proyecto de Recomendación del Consejo sobre**
**el aumento de la transparencia en las zonas francas**

**EL CONSEJO,**

**VISTO** el artículo 5, letra b), del Convenio de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos, de 14 de diciembre de 1960;

**VISTA** la [Recomendación del Consejo para facilitar la cooperación entre la Autoridad](https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0384)
[Tributaria y otras Autoridades de Aplicación de la Ley de Lucha contra Delitos Graves](https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0384)

[OECD/LEGAL/0384];

**VISTA** la Recomendación del Consejo sobre la lucha contra el comercio ilegal de pesticidas

[[OECD/LEGAL/0446];](https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0446)

**VISTAS** las Recomendaciones del GAFI de 2012, el Acuerdo sobre los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la OMC de 1994, y el
Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC de 2017;

**Teniendo en cuenta** los principios básicos de los procedimientos y los controles aduaneros
establecidos en el Convenio de Kioto revisado de la OMA, específicamente su anexo D,
capítulo 2 (zonas francas);

**Reconociendo** que el comercio ilícito opera a la sombra de la economía mundial y el aumento
de la sofisticación de los traficantes que tratan con un abanico de bienes y servicios
prohibidos, incluidas falsificaciones;

**Reconociendo** que el comercio ilícito y las redes delictivas constituyen un problema cada vez
mayor para la seguridad mundial y que comportan amenazas para las comunidades y las
sociedades en su conjunto, puesto que favorecen la actividad delictiva, la financiación del
terrorismo y el aumento de la inestabilidad y de la violencia en todo el mundo;

**Reconociendo** que existen varias normas internacionales que prohíben o regulan los distintos
sectores del comercio ilícito, entre ellos el tráfico de seres humanos, estupefacientes,
mercancías falsificadas, especies de fauna y flora en peligro de extinción y explotadas de
forma ilegal, antigüedades y armas convencionales; y promueven la aplicación de medidas
legales, reglamentarias y operativas para combatir el blanqueo del producto del comercio
ilícito;

**Considerando** la necesidad de orientaciones armonizadas adicionales que proporcionen a los
gobiernos herramientas eficaces para detectar, desalentar y reducir el comercio ilícito con
independencia de la mercancía, en distintos mercados ilícitos;

**Reconociendo** la necesidad de aprobar medidas proactivas para reducir el suministro y
desalentar la demanda de bienes y servicios ilícitos en diversos mercados ilícitos;

**Reconociendo** que las zonas francas pueden estimular el crecimiento económico legítimo y
desempeñar un papel fundamental para muchas economías y fabricantes importantes;

**Reconociendo** que, a pesar de la proliferación de las normas, la vigilancia y otros controles
relacionados con las zonas francas, no siempre se ha logrado seguir el ritmo al crecimiento del
número de operadores económicos y el volumen del comercio ilícito de bienes y servicios;

**Reconociendo** que algunas autoridades públicas competentes en las zonas francas pueden no
tener acceso físico oportuno a las instalaciones, y que a menudo tienen dificultades para
obtener información sobre las actividades de los operadores económicos establecidos en ellas,

# ES 8 ES

así como información relacionada con la titularidad de los bienes que transitan o que se
producen o se montan dentro de las zonas francas, aunque otras normas internacionales
pertinentes exijan dicho acceso;

**Reconociendo** que algunos operadores económicos pueden aprovecharse de la insuficiencia
de supervisión y control y de la falta de transparencia de las zonas francas para cometer
fraude comercial, vulnerar los derechos de propiedad intelectual (DPI), contrabandear
mercancías ilícitas, facilitar la proliferación de armas y blanquear el producto de los delitos;

**Teniendo en cuenta** la posibilidad de pedir cuentas a las autoridades competentes que
descuidan su trabajo de vigilancia o que son cómplices de los operadores económicos que
llevan a cabo o facilitan el comercio ilícito que perjudica a las personas, las empresas y el
medio ambiente;

**Sobre la propuesta del Comité de Gobernanza Pública** :

**I. ACUERDA** que, a efectos de la presente Recomendación, se aplicarán las definiciones
siguientes:

–
«Zona franca» se refiere a una zona designada por un país o por una jurisdicción en
la que las mercancías que entran no están sujetas a derechos de importación o
exportación o están sujetas a derechos de importación o exportación menores que los
que se aplicarían si las mercancías se declararan para el despacho a libre práctica en
el momento de entrar en ella. Las instalaciones que se utilizan para el
almacenamiento temporal o para el régimen de depósito aduanero no se consideran
zonas francas.

–
«Autoridades competentes» incluyen entre otras, las siguientes autoridades públicas:
funcionarios de policía, aduanas, tributarios y de vigilancia de mercados con
jurisdicción sobre las personas, los lugares, los procesos/procedimientos o las
mercancías pertinentes.

**II. RECOMIENDA** a los miembros y a los no miembros que se hayan adherido a la
Recomendación (en lo sucesivo, los «adherentes») **que promuevan la transparencia para**
**desalentar el abuso de las zonas francas como conductos para el comercio ilícito** .

A tal efecto, los adherentes deben, de una forma no discriminatoria y sin crear barreras
indebidas al comercio:

1. Velar por que el **marco jurídico de las zonas francas** establecidas en su territorio o
que se hallen bajo su control administrativo.

        - Otorgue a las autoridades competentes el derecho de exigir datos, documentos,
muestras y otra información pertinente relacionada con la producción y la
circulación de mercancías, y de llevar a cabo en cualquier momento, conforme
a la legislación nacional, verificaciones de oficio de las mercancías
almacenadas, fabricadas o embaladas y de los servicios prestados o de las
actividades realizadas en la zona franca.

        - Permita a las autoridades competentes adoptar las medidas oportunas conforme
a su legislación nacional.

        - Permita a las autoridades competentes examinar las mercancías antes o en el
momento de su admisión en la zona franca, o en cualquier momento posterior,
si el examen se considera necesario para facilitar la adecuada administración de
cualquier ley, reglamento o instrucción que la autoridad competente esté
autorizada a ejecutar.

# ES 9 ES

        - Permita a las autoridades aduaneras ejecutar las prohibiciones o restricciones
respecto de las actividades realizadas en la zona franca, habida cuenta de la
naturaleza de las mercancías de que se trate, de las necesidades de la vigilancia
aduanera o de los requisitos en materia de seguridad y protección.

        - Permita a las autoridades aduaneras prohibir el ejercicio de una actividad en
una zona franca a las personas que no ofrezcan las garantías necesarias de
conformidad con las disposiciones aduaneras.

        - Prohíba operar en las zonas francas a las personas físicas y jurídicas que hayan
sido condenadas por realizar actividades económicas o financieras ilegales.

        - Garantice que el perímetro y los puntos de entrada y salida de las zonas francas
están sujetos a la supervisión de las autoridades competentes.

        - Vele por que las mercancías, las personas y los medios de transporte que entran
y salen de la zona franca estén sujetos a controles efectivos.

        - Garantice que los operadores económicos que pueden operar dentro de la zona
franca estén físicamente ubicados dentro de esta e informen a las autoridades
competentes de la identidad de los clientes en sus operaciones. Cuando el
cliente actúe como agente o representante, el operador económico también
debe comunicar a las autoridades competentes la identidad del principal, es
decir, de la(s) persona(s) en cuyo nombre actúa el agente.

2. Velar por que las autoridades competentes tengan acceso a **datos estadísticos**
**agregados sobre las mercancías que entran y salen de la zona franca** sobre la
base de su clasificación arancelaria e información que identifique a los propietarios
de las mercancías.

3. **Cooperar internacionalmente en el intercambio de información sobre la**
**aplicación de la ley** y consultar a las autoridades competentes y a los sectores
afectados en las investigaciones y otros procedimientos legales o administrativos
relacionados con casos concretos de uso indebido de las zonas francas para el
comercio ilícito. Esto incluye medidas como las siguientes:

        - Compartir la información financiera y administrativa tanto de forma
espontánea como bajo petición, para respaldar la presentación de pruebas en
procedimientos judiciales, o para garantizar y favorecer la supervisión y el
control efectivos de las zonas francas y la prevención de su uso indebido,
conforme a la legislación nacional.

        - Adherirse a los mecanismos actuales de cooperación entre autoridades
aduaneras y utilizarlos mejor, tal y como exigen los acuerdos de asistencia
mutua en materia aduanera, así como otras vías y protocolos de divulgación e
intercambio de información sobre la aplicación de la ley.

        - Cooperar y ayudar en el desarrollo y la aplicación de políticas y prácticas para
combatir el comercio ilícito en las zonas francas, incluida la asistencia técnica
para compartir y desarrollar sistemas mejorados de conservación de registros
por parte de las autoridades competentes, las zonas francas y los operadores
económicos.

4. **Mejorar la cooperación entre las agencias nacionales**, incluidas las obligaciones
de notificar las sospechas de conducta ilegal a las autoridades públicas competentes,

# ES 10 ES

el intercambio de información entre agencias; y otros mecanismos de cooperación
como las investigaciones conjuntas y los centros de inteligencia conjuntos.

5. **Promover la sensibilización** entre las autoridades competentes y las partes
interesadas del sector privado (por ejemplo, los intermediarios importantes, incluidos
los agentes marítimos, los transitarios, los agentes de aduanas y las empresas de
logística) para que conozcan las funciones y las responsabilidades que conlleva
operar en una zona franca, así como los riesgos relacionados con las operaciones que
se llevan a cabo en ellas.

6. **Promover las alianzas** entre las partes interesadas para luchar contra el comercio
ilícito que se lleva a cabo en las zonas francas de alto riesgo, como son aquellas que
no han aplicado el Código de conducta para unas zonas francas conformes, que
figura en el anexo de esta Recomendación y forma parte integrante del mismo. Ello
incluye iniciativas para animar a la comunidad empresarial que utiliza la zona franca
o que financia a los operadores que actúan en esta a realizar negocios o participar en
la zona franca conforme al Código de conducta para unas zonas francas conformes.

7. **Supervisar las actividades de la zona franca** y publicar indicadores anuales que
contribuyan a la evaluación de su riesgo de facilitar el comercio ilícito.

8. **Desarrollar estadísticas preliminares pertinentes sobre la ejecución o el**
**incumplimiento**, por ejemplo sobre inmovilizaciones e incautaciones aduaneras de
mercancías procedentes de una zona franca y medidas de ejecución ya adoptadas en
relación con esa zona franca.

9. **Realizar operaciones específicas** con respecto a los envíos que proceden de las
zonas francas de alto riesgo, como son aquellas que no aplican el Código de conducta
para unas zonas francas conformes.

10. Aprovechar mejor los acuerdos internacionales existentes o nuevos que contienen
disposiciones sobre la asistencia legal mutua y otras formas de cooperación para el
cumplimiento de la normativa, de cara a combatir el comercio ilícito que se lleva a
cabo a través de las zonas francas. A la hora de administrar dichos acuerdos, los
adherentes deben designar a las autoridades competentes y sus puntos de contacto
para facilitar la comunicación entre las autoridades competentes de las partes de
dichos acuerdos.

**III. RECOMIENDA** que los adherentes adopten medidas para animar a las zonas francas a
aplicar el Código de conducta para unas zonas francas conformes. Dichas medidas abarcan,
entre otras, el ejercicio de un control estricto de las expediciones procedentes de zonas francas
o que han transitado por zonas francas que no aplican el Código de conducta para unas zonas
francas conformes.

**IV. RECOMIENDA** que los adherentes utilicen los acuerdos comerciales, según proceda,
para promover el cumplimiento de los principios para combatir el comercio ilícito en las
zonas francas contenidos en esta Recomendación.

**V. INVITA** a la Secretaría General y a los adherentes a que difundan esta Recomendación.

**VI. INVITA** a los no adherentes a que tengan en cuenta esta Recomendación y se adhieran a
ella.

**VII. PIDE** al Comité de Gobernanza Pública a través del Grupo de trabajo sobre la lucha
contra el comercio ilícito que:

# ES 11 ES

    - Actúe como foro para el intercambio de información y la realización de revisiones
interpares voluntarias con respecto a la aplicación de esta Recomendación;

    - Establezca un mecanismo para evaluar el funcionamiento de las zonas francas y su
cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas conformes en el plazo
de un año desde la adopción de la Recomendación e informe al Consejo a partir de
ese momento;

    - Desarrolle un conjunto de herramientas para apoyar a los adherentes en la aplicación
de la Recomendación, incluida la promoción y el fomento del cumplimiento del
Código de conducta para unas zonas francas conformes por parte de las zonas francas
en el plazo de un año desde la adopción de la Recomendación; y

    - Vigile la aplicación de esta Recomendación e informe sobre ella al Consejo a más
tardar cinco años después de su adopción y como mínimo cada diez años a partir de

entonces.

# ES 12 ES

**ANEXO**

**Código de conducta para unas zonas francas conformes**

**Zonas de libre comercio conformes son aquellas que:**

1. Proporcionan acceso incondicional a las autoridades competentes, conforme a su
legislación nacional, para llevar a cabo verificaciones de oficio y sin obstáculos del
cumplimiento de los operadores de cara a respaldar investigaciones de violaciones de
las leyes y reglamentos aplicables.

2. Informan a las autoridades competentes antes de que se lleve a cabo una actividad
industrial, comercial o de servicios en la zona franca.

3. Prohíben el ejercicio de una actividad en una zona franca a los operadores o las
personas que no ofrezcan las garantías necesarias de conformidad con las
disposiciones aduaneras aplicables.

4. Garantizan que los operadores económicos que actúan en la zona franca mantienen
registros digitales detallados de todos los envíos de mercancías que entran y salen de
la zona, así como de todos los bienes y servicios producidos dentro de ella,
suficientes para saber qué hay dentro de la zona en un momento dado. Los registros
digitales deben:

        - Documentar las operaciones de compra y venta de todos los bienes y servicios
que entran y salen de la zona franca, y ser facilitados a las autoridades
competentes que los soliciten.

        - Mantener un registro completo y preciso, conforme a la legislación nacional,
de todas las operaciones comerciales que permita contabilizar todos los
materiales utilizados en los procesos de producción y montaje que pueda
conciliarse con el volumen y el valor de sus operaciones comerciales. Estos
registros deben:

–
Conservarse durante un periodo de por lo menos cinco años.

–
Ponerse a disposición de las autoridades competentes de manera oportuna
previa petición.

–
Mantenerse en un formato exigido por las autoridades competentes, para
que estas puedan utilizarlos para elaborar perfiles de riesgo.

5. Transmiten de forma oportuna a las autoridades competentes los registros y la
información solicitados de acuerdo con la legislación nacional y exigidos por los
requisitos de conservación de registros.

6. Garantizan que los operadores económicos que actúan en la zona franca conceden
acceso a sus registros digitales detallados a petición de las autoridades competentes
en la jurisdicción en la que se encuentra la zona.

7. Designan un punto de contacto con las competencias y los recursos necesarios para
responder de forma efectiva a dichas peticiones de información de las autoridades
competentes.

8. Incentivan el pago electrónico para las operaciones comerciales y financieras de los
operadores económicos que actúan en la zona franca que tienen lugar en su interior o
se originan en ella y garantizan la trazabilidad de las operaciones en efectivo.

# ES 13 ES

9. Participan en actividades de formación interpares y en diálogos con los adherentes
para resolver los problemas relacionados con el cumplimiento.

# ES 14 ES