Source: EURLEX
Language: es
Format: md

**Consejo de la**
**Unión Europea**

**Expediente interinstitucional:**

**2019/0140(NLE)**

**NOTA**

De: Secretaría General del Consejo

A: Delegaciones

**Bruselas, 16 de julio de 2019**
**(OR. en)**

**11253/19**
**ADD 2**

**UD 210**
**OCDE 8**
**PI 109**

Asunto: ANEXO de la Decisión del Consejo relativa a la posición que debe
adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Comité de Gobernanza
Pública de la OCDE y en el Consejo de la OCDE acerca del proyecto de
Recomendación sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de la
transparencia en las zonas francas

11253/19 ADD 2 emv 1

# ECOMP 2 B ES

**ANEXO**

**APÉNDICE**

**Recomendación sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de la transparencia en las**

**zonas francas**

1. En el presente documento se presenta un proyecto de Recomendación sobre la lucha contra

el comercio ilícito: aumento de la transparencia en las zonas francas (en lo sucesivo, el

«proyecto de Recomendación»), tal y como se reproduce en el anexo, desarrollado a través

del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito **[1]** (en lo sucesivo, el «TF

CIT»), órgano subsidiario del Foro de Alto Nivel sobre Riesgos (en lo sucesivo, el

«HLRF») del Comité de Gobernanza Pública de la OCDE (en lo sucesivo, el «PGC»). Está

diseñado para ayudar a los gobiernos y a los responsables políticos a reducir y desalentar el

comercio ilícito que se lleva a cabo a través de las zonas francas y en su interior.

2. La OCDE ha llevado a cabo una amplia investigación sobre el comercio ilícito en forma de

estudios temáticos y comparaciones de datos entre países con vistas a facilitar la

comprensión y la determinación de los mercados ilícitos. Sus resultados proporcionan una

base de datos contrastados para la formulación de políticas en materia de gestión de riesgos

que puede aplicarse a distintos sectores.

3. Tal y como se prevé en el programa de trabajo y el presupuesto del PGC 2017-2018

[GOV/PGC(2016)9/FINAL], la OCDE, en colaboración con la Oficina de Propiedad

Intelectual de la Unión Europea (EUIPO), llevó a cabo un trabajo de análisis de las rutas

del comercio ilícito de falsificaciones entre las fronteras, así como de los distintos tipos de

mercancías ilícitas. En el análisis se determinaron algunas carencias en materia de

políticas, y las zonas francas son una de ellas; se trata de un ámbito en el que existe espacio

para reforzar la supervisión y mejorar las prácticas de aplicación de la ley basadas en los

riesgos. La Declaración del Consejo Ministerial de 2017 acogió favorablemente la

intensificación del trabajo del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito de

la OCDE, y reconoció la necesidad de la cooperación y las alianzas internacionales para

luchar contra la corrupción internacional y el comercio ilícito **[2]** .

**1** El Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito determina y mide las
repercusiones económicas del tráfico ilegal transfronterizo en ámbitos como las mercancías
falsificadas, la fauna silvestre y las personas.
**2** Declaración del Consejo Ministerial de 2017.

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# ANEXO ECOMP 2 B ES

**Fundamentos para el desarrollo del proyecto de Recomendación**

4. En las últimas décadas, se han establecido zonas francas a un ritmo sin precedentes para

atraer negocios nuevos y la inversión extranjera. Su objetivo es favorecer el comercio y el

crecimiento económico mediante la eliminación de aranceles, contingentes y otros

impuestos, y la reducción de los requisitos burocráticos, entre ellos, algunos

procedimientos aduaneros y requisitos de divulgación. El alcance y la naturaleza de las

zonas francas varía entre los distintos países, en función del régimen y del tipo de

actividades que se permite llevar a cabo en su interior, y pueden adoptar diversos nombres,

como zonas francas, zonas de preferente localización industrial, zonas francas industriales,

Zonas Económicas Especiales, zonas de comercio exterior, etc. Como resultado de la

proliferación de las zonas francas en el contexto dinámico de la globalización, estas

desempeñan un papel esencial en los negocios para muchos países y fabricantes

importantes.

5. Sin embargo, en algunos países estos fenómenos han sido más rápidos que la adopción de

normas y reglamentos que regulen la supervisión efectiva de las actividades que se llevan a

cabo en ellas. En consecuencia, las redes delictivas han logrado encontrar formas de

aprovechar las lagunas de supervisión en algunas zonas francas para hacer contrabando y

desviar productos ilícitos hacia el mercado nacional, establecer instalaciones de producción

para la falsificación y el contrabando de bienes, pasar mercancías ilícitas y facilitar la

prestación de servicios ilícitos. En algunos países, las zonas francas se tratan a todos los

efectos como si se encontraran fuera del territorio aduanero nacional, con el resultado de

que las mercancías ilícitas entran o salen de esas zonas con controles aduaneros mínimos.

Si bien las condiciones para el establecimiento de las zonas francas están reguladas, el

alcance de los controles aduaneros o de las intervenciones suele ser insuficiente o,

sencillamente, inexistente. Aun en los casos en que la legislación prevé específicamente la

jurisdicción de las autoridades aduaneras para ejercer los controles en las zonas francas, la

ejecución puede ser deficiente.

6. Muchas zonas francas generan beneficios económicos para sus economías locales, pero

existen pruebas sólidas que demuestran que el comercio ilícito se desarrolla a través de

ellas, por ejemplo, en forma de falsificaciones, fauna silvestre, armas, etc. El análisis de

la OCDE ha detectado una correlación positiva entre el tamaño de las zonas francas, en

términos de empleo y de empresas establecidas en ellas, y el valor del comercio ilícito de

falsificaciones. Algunas zonas francas son puntos de transbordo clave para las mercancías

ilícitas que se reempaquetan o se reetiquetan para ocultar su punto de origen y entrar en la

cadena de suministros legítima.

11253/19 ADD 2 emv 3

# ANEXO ECOMP 2 B ES

7. En la reunión del Consejo Ministerial celebrada en 2017, los ministros «reconocieron la

necesidad de la cooperación y las alianzas internacionales para luchar contra la corrupción

internacional y el comercio ilícito, mediante, entre otros, el refuerzo de la aplicación de las

normas existentes» y «acogió favorablemente la intensificación del trabajo de la OCDE

sobre el comercio ilícito, también a través del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el

comercio ilícito».

8. De cara a abordar estos retos y responder al llamamiento de los ministros, el TF-CIT ha

trabajado en un proyecto de Recomendación del Consejo de la OCDE en el que se

proponen medidas encaminadas a mejorar la transparencia de las zonas francas al objeto de

reducir su uso indebido y restarles atractivo para las organizaciones delictivas que las

utilizan actualmente.

9. El proyecto de Recomendación se basa en seis años de análisis y consultas con expertos de

la OCDE, especialmente a través de:

10. Reuniones del TF-CIT sobre los desafíos que las zonas francas comportan para la

aplicación de la normativa en los distintos mercados ilícitos, y dos talleres conjuntos con

diversas organizaciones intergubernamentales. El primer taller se organizó con la

Organización Mundial de Aduanas (OMA) en Bruselas en noviembre de 2016, y la

segunda con la EUIPO en Alicante en septiembre de 2017.

11. Un informe de la OCDE titulado «Governance Frameworks to Counter Illicit Trade»

(Marcos de gobernanza para combatir el comercio ilícito) que, entre otros, refleja las líneas

generales de estos debates **[3]**, así como un informe conjunto de la OCDE y la EUIPO

titulado «Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones» (Comercio de mercancías

falsificadas y zonas francas) publicado en marzo de 2018 **[4]**, en el que se establecían las

correlaciones estadísticas entre el tamaño de una zona franca (en términos de empresas

establecidas en ella, empleados y aportación al valor total de las exportaciones) y el valor

de las mercancías falsificadas procedentes de una jurisdicción concreta.

**3** Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (OECD, 2018).
**4** _Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones: Evidence from recent trends_ (OCDEEUIPO, 2018).

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# ANEXO ECOMP 2 B ES

12. En el análisis se identifican los principales desafíos que convierten las zonas francas en

zonas susceptibles al comercio ilícito:

 El entorno operativo de la zona franca puede carecer de la supervisión adecuada por

parte de las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa debido a la falsa

idea de que las empresas que se establecen en su interior operan de forma efectiva al

margen de la jurisdicción de un territorio nacional. Esto genera una visión equivocada

de que las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa y las autoridades

aduaneras carecen de potestad para acceder a las instalaciones físicas y a la información

sobre los operadores económicos que realizan actividades en su interior.

 Incluso en las economías que saben que las autoridades que velan por el cumplimiento

de la normativa y las autoridades aduaneras pueden acceder a una zona franca, existen

pocos incentivos para supervisar las actividades y los transbordos, salvo que exista una

filtración suficiente al mercado nacional.

13. Se introduce fácilmente dinero en efectivo en las zonas francas declarando que es para

realizar operaciones minoristas en su interior, pero no existe un proceso de verificación

oficial para confirmar que se utiliza para realizar actividades legítimas. Además, la falta de

integración de los sistemas electrónicos de seguimiento de cargas con las autoridades

competentes dificulta el análisis oportuno de los riesgos.

14. Aunque las alusiones aisladas al uso indebido de las zonas francas para desarrollar el

comercio ilícito las han convertido en foco de la atención internacional, el grado de

concienciación sobre los riesgos de las zonas francas sigue siendo relativamente bajo.

15. Las reuniones y las reflexiones con expertos, junto con las recientes publicaciones de

la OCDE sobre las zonas francas y los informes anteriores de la OCDE **[5]**, respaldan la

conclusión de que la falta de vigilancia, supervisión y transparencia en relación con las

actividades realizadas en numerosas zonas francas favorece la producción, la circulación,

el almacenamiento y el contrabando de mercancías ilícitas. El peso de estas conclusiones

avalaba el llamamiento de los ministros que participaron en la reunión del Consejo

Ministerial de 2017 para que la OCDE movilizara la acción internacional coordinada de

cara a aumentar la transparencia en las zonas francas y, por tanto, redujera su utilidad

como conductos del comercio ilícito.

**5** W _hy Do Countries Export Fakes? The Role of Governance Frameworks, Enforcement and_
_Socio-economic Factors (OCDE-EUIPO, 2018); Illicit Trade: Converging Criminal_
_Networks (OCDE, 2016)._

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# ANEXO ECOMP 2 B ES

**Proceso de desarrollo del proyecto de Recomendación**

16. En su reunión de diciembre de 2017, el HLRF acordó que el Grupo de trabajo debía

elaborar un proyecto de conjunto de directrices para combatir el comercio ilícito que

apoyara la misión de la OCDE de establecer normas internacionales y unas condiciones de

igualdad para la globalización. El objetivo de las medidas propuestas es reforzar la

capacidad de las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa para adoptar

medidas efectivas y reducir el atractivo de las zonas francas para los empresarios

delincuentes.

17. Un primer proyecto de orientaciones sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de

la transparencia en las zonas francas se debatió y comentó en la reunión de marzo de 2018

del TF-CIT [GOV/PGC/HLRF/TFCIT(2018)1], con aportaciones por escrito procedentes

de consultas con el Grupo de Acción Financiera Internacional, la OMA, y las secretarías de

la Organización Mundial del Comercio.

18. El PGC fue informado del proceso en su 57.ª reunión del 12 de abril de 2018, y fue

invitado a presentar comentarios sobre las opciones de políticas para reforzar los marcos de

gobernanza destinados a combatir el comercio ilícito, incluido un proceso de consulta

inclusivo. El PGC también se comprometió a someter el proyecto de orientaciones a

consulta pública [GOV/PGC/A(2018)1].

19. Tras la incorporación de los comentarios adicionales sobre el proyecto de orientaciones del

HLRF y del TF-CIT, la consulta pública en línea se puso en marcha el 8 de julio de 2018, y

duró hasta el 3 de septiembre de 2018. La consulta estaba abierta a la participación de

todas las partes interesadas y se recibieron aportaciones de, entre otros, miembros y no

miembros de la OCDE, operadores de zonas francas, sus asociaciones, intermediarios

(como expedidores, transitarios y empresas de correo rápido privadas) y los sectores que

están establecidos en las zonas francas o las utilizan en el curso de sus cadenas de

suministros. Se recibieron casi cien páginas de comentarios de más de doscientas partes

interesadas.

11253/19 ADD 2 emv 6

# ANEXO ECOMP 2 B ES

20. Además, el proyecto de orientaciones se presentó para que el grupo de trabajo del Comité

de Comercio presentara sus observaciones el 18 de junio de 2018 y se celebraron consultas

internas con la secretaría del Comité de Política Económica, el Comité de Comercio, el

Grupo de trabajo sobre la corrupción en las transacciones comerciales internacionales, y el

Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información (GFTEI). Asimismo, se

consultó a la secretaría del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) sobre el

Blanqueo de Capitales. Se recibieron valiosas aportaciones que contribuyeron a reforzar la

coherencia y la homogeneidad del proyecto de orientaciones con los instrumentos ya

existentes.

21. Tras la incorporación de todos los comentarios pertinentes e importantes de la consulta

pública y la consulta de otros órganos y de la secretaría de la OCDE, el proyecto revisado

se distribuyó de nuevo al TF-CIT (y al HLRF) como proyecto de Recomendación. En este

punto, algunas delegaciones plantearon numerosas cuestiones, por ejemplo, la mejor forma

de supervisar si las zonas francas cumplen el Código de conducta para unas zonas francas

conformes. Estas cuestiones se abordaron y dieron lugar al proyecto de texto del anexo,

que no contiene una disposición específica sobre la supervisión del cumplimiento, pero que

incluye una declaración de la intención de desarrollar medidas claras para supervisar el

cumplimiento en el plazo de un año tras la adopción de la Recomendación.

22. Por tanto, el proyecto de Recomendación revisado se presenta al TF-CIT para su

aprobación y su traslado al HLRF, después de lo cual será trasladado al PGC para su

aprobación y, en última instancia, al Consejo, a través del Comité Ejecutivo para su

adopción.

**Objetivo y ámbito del proyecto de Recomendación**

23. El proyecto de Recomendación está concebido para garantizar la transparencia en las zonas

francas y se enmarca en una iniciativa más amplia de lucha contra el comercio ilícito. El

comercio ilícito tiene amplias consecuencias negativas en términos económicos, sociales,

medioambientales e incluso políticos, e impide el desarrollo sostenible. Socava la buena

gobernanza, erosiona la confianza en los poderes públicos y en el Estado de derecho, y

puede comportar amenazas para la estabilidad política, ya que sus agentes económicos

desvían una atención indeseada para proteger su cuota de mercado ilegal.

11253/19 ADD 2 emv 7

# ANEXO ECOMP 2 B ES

24. El objetivo general del proyecto de Recomendación es establecer expectativas claras a lo

largo del tiempo con respecto a las políticas eficaces para combatir el comercio ilícito. El

objetivo de las normas de globalización compartidas es garantizar el reparto pleno de sus

beneficios, a la vez que se reducen los riesgos en la máxima medida posible. Esto exige

que los países refuercen su colaboración y su inversión en el desarrollo de las capacidades

institucionales adecuadas **[6]** .

25. El proyecto de Recomendación insta a los miembros y a los no miembros que se hayan

adherido a él (los adherentes) a que animen a las zonas francas a adoptar voluntariamente

un Código de conducta para unas zonas francas conformes (establecido en el apéndice del

proyecto de Recomendación), entendiendo que el cumplimiento de sus disposiciones será

evaluado y supervisado a través de un mecanismo (herramienta de diagnóstico) que debe

establecerse en el plazo de un año tras la adopción del proyecto de Recomendación. El

objetivo consiste en garantizar el impacto del proyecto de Recomendación y promover la

transparencia de un modo efectivo, de forma que las zonas francas lleven a cabo la

supervisión de los operadores económicos establecidos en ellas y cooperen con las

autoridades públicas competentes. las zonas francas deben promover la disponibilidad de

información útil para realizar investigaciones, mejorar la obligación de rendir cuentas y

garantizar la igualdad de condiciones con el resultado neto positivo de reducir el comercio

ilícito.

26. El proyecto de Recomendación propone un enfoque doble que aborda dimensiones de

buena gobernanza en las zonas francas que son pertinentes para todas las partes

interesadas, incluidas las autoridades aduaneras y, en su caso, los servicios encargados de

la aplicación de la ley (que pueden incluir a las autoridades de prevención de delitos

medioambientales, las autoridades tributarias y otras), las zonas francas, los operadores

económicos que actúan dentro de una zona, y la sociedad civil.

**6** _Governance Frameworks to Counter Illicit Trade_ (OCDE, 2018).

11253/19 ADD 2 emv 8

# ANEXO ECOMP 2 B ES

27. El objetivo del proyecto de Recomendación es apoyar a los adherentes y proporcionar unas

orientaciones útiles para abordar los desafíos e identificar las buenas prácticas relacionadas

con la reducción del comercio ilícito. Un enfoque integral para reducir el comercio ilícito

en las zonas francas requiere inversión en acciones por parte de los adherentes, así como en

cooperación, para incrementar la vigilancia y el control de estas zonas cuando quieran

usarse como conducto del comercio ilícito. Por estos motivos, el proyecto de

Recomendación aborda las necesidades clave identificadas específicamente por la

investigación de la OCDE, incluidas:

 Una iniciativa internacional coordinada entre las autoridades que velan por el

cumplimiento de la normativa y las autoridades legislativas nacionales que garantice

que los representantes de la ley y los funcionarios de aduanas estén expresamente

facultados para realizar, de acuerdo con la legislación nacional, investigaciones,

comprobaciones o inspecciones _in situ_ efectivas sin aviso o autorización judicial

previos, en cualquier momento y en cualquier lugar dentro de una zona franca para

facilitar la administración de la legislación, los reglamentos o las instrucciones

aplicables.

 Una cooperación internacional que establezca incentivos para que las autoridades

locales ejerzan más vigilancia y control sobre las zonas francas, ya que las

externalidades negativas no son suficientes en sus mercados nacionales para motivar

acciones que mitiguen los riesgos del comercio ilícito.

 La generación de voluntad política para encontrar una solución a estos desafíos.

**Supervisión de la aplicación, difusión y adhesión de no miembros**

28. El proyecto de Recomendación pide al Comité de Gobernanza Pública que:

 _Utilice el Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito como foro para el_

_intercambio de información y la realización de revisiones interpares voluntarias con_

_respecto a la aplicación de esta Recomendación._ Esto puede adoptar la forma, por

ejemplo, de un compromiso de las partes interesadas para sensibilizar sobre el riesgo del

comercio ilícito en determinadas zonas francas, para debatir el cumplimiento del Código

de conducta para unas zonas francas conformes y para comparar experiencias y

examinar las prácticas de reduccióndel riesgo de comercio ilícito y de disuasión.

11253/19 ADD 2 emv 9

# ANEXO ECOMP 2 B ES

 _Establezca un mecanismo (herramienta de diagnóstico) para evaluar el funcionamiento_

_de las zonas francas y el cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas_

_conformes_ . El mecanismo se establecería a través de un proceso multilateral dirigido por

el TF-CIT bajo el mando del HLRF y del PGC en el plazo de un año tras la adopción de

la Recomendación.

 _Desarrolle un conjunto de herramientas para apoyar a los adherentes en la aplicación_

_de la Recomendación, incluida la promoción y el fomento del cumplimiento del Código_

_de conducta para unas zonas francas conformes por parte de las zonas francas_ en el

plazo de un año tras la adopción de la Recomendación: a través de un proceso

multilateral dirigido por el TF-CIT bajo el mando del HLRF y del PGC se desarrollaría

un conjunto de herramientas para apoyar a los adherentes en su aplicación práctica,

incluso con respecto al cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas

conformes. Este conjunto de herramientas incluiría el desarrollo de un modelo de

evaluación de riesgos de las zonas francas que permita a las empresas medir la

integridad y la idoneidad de la buena gobernanza en varias zonas francas con respecto a

los valores de referencia. También incluiría un repositorio de buenas prácticas ilustradas

con ejemplos concretos y podrían desarrollarse plataformas para la cooperación

multilateral al objeto de cerrar las brechas relativas a las políticas, la gobernanza y la

ejecución.

 _Supervise la aplicación de esta Recomendación e informe sobre ella al Consejo a más_

_tardar cinco años después de su adopción y como mínimo cada diez años a partir de_

_entonces_ : en ese informe se evaluará la pertinencia y el impacto del proyecto de

Recomendación con vistas a garantizar que se mantiene actualizado, identificando

cualquier necesidad de revisión. El informe se basará en la información relacionada con

las buenas prácticas recabada durante el desarrollo del conjunto de herramientas, los

debates en el PGC y sus órganos subsidiarios pertinentes sobre la aplicación del

proyecto de Recomendación, y los intercambios a través de las plataformas de

cooperación multilaterales creadas para apoyar el trabajo del PGC y sus órganos

subsidiarios sobre este asunto.

11253/19 ADD 2 emv 10

# ANEXO ECOMP 2 B ES

29. El proyecto de Recomendación invita a la Secretaría General y a los adherentes a

difundirla. Una vez adoptado, el proyecto de Recomendación estará disponible en el

[Compendio de instrumentos jurídicos de la OCDE en línea. Se creará un documento en](https://legalinstruments.oecd.org/en/)

formato PDF que recogerá el texto del proyecto de Recomendación, junto con la

información básica pertinente, para facilitar la difusión. La Secretaría compartirá el

proyecto de Recomendación a través de reuniones de ministros, grupos parlamentarios,

asociaciones sectoriales, asociaciones profesionales y redes de académicos y expertos

pertinentes.

30. Al proyecto de Recomendación podrán adherirse no miembros. Dicha adhesión

representaría un compromiso político por parte de los adherentes con los principios

establecidos en el proyecto de Recomendación. El interés de los no miembros por adherirse

al proyecto de Recomendación enviaría un mensaje de que estos podrían desempeñar un

papel proactivo en la iniciativa de reducir el comercio ilícito y ayudar a promover unas

condiciones de igualdad a escala mundial. Todos los no miembros adherentes participarían

en las actividades para apoyar y vigilar su aplicación.

11253/19 ADD 2 emv 11

# ANEXO ECOMP 2 B ES

**APÉNDICE**

**Proyecto de Recomendación del Consejo sobre**

**el aumento de la transparencia en las zonas francas**

**EL CONSEJO,**

**VISTO** el artículo 5, letra b), del Convenio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos, de 14 de diciembre de 1960;

**VISTA** la [Recomendación del Consejo para facilitar la cooperación entre la Autoridad Tributaria y](https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0384)

[otras Autoridades de Aplicación de la Ley de Lucha contra Delitos Graves [OECD/LEGAL/0384];](https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0384)

**VISTA** la Recomendación del Consejo sobre la lucha contra el comercio ilegal de pesticidas

[[OECD/LEGAL/0446];](https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0446)

**VISTAS** las Recomendaciones del GAFI de 2012, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos

de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la OMC de 1994, y el Acuerdo de

Facilitación del Comercio de la OMC de 2017;

**TENIENDO EN CUENTA** los principios básicos de los procedimientos y los controles aduaneros

establecidos en el Convenio de Kioto revisado de la OMA, específicamente su anexo D, capítulo 2

(zonas francas);

**RECONOCIENDO** que el comercio ilícito opera a la sombra de la economía mundial y el

aumento de la sofisticación de los traficantes que tratan con un abanico de bienes y servicios

prohibidos, incluidas falsificaciones;

**RECONOCIENDO** que el comercio ilícito y las redes delictivas constituyen un problema cada vez

mayor para la seguridad mundial y que comportan amenazas para las comunidades y las sociedades

en su conjunto, puesto que favorecen la actividad delictiva, la financiación del terrorismo y el

aumento de la inestabilidad y de la violencia en todo el mundo;

**RECONOCIENDO** que existen varias normas internacionales que prohíben o regulan los distintos

sectores del comercio ilícito, entre ellos el tráfico de seres humanos, estupefacientes, mercancías

falsificadas, especies de fauna y flora en peligro de extinción y explotadas de forma ilegal,

antigüedades y armas convencionales; y promueven la aplicación de medidas legales,

reglamentarias y operativas para combatir el blanqueo del producto del comercio ilícito;

11253/19 ADD 2 emv 12

# ANEXO ECOMP 2 B ES

**CONSIDERANDO** la necesidad de orientaciones armonizadas adicionales que proporcionen a los

gobiernos herramientas eficaces para detectar, desalentar y reducir el comercio ilícito con

independencia de la mercancía, en distintos mercados ilícitos;

**RECONOCIENDO** la necesidad de aprobar medidas proactivas para reducir el suministro y

desalentar la demanda de bienes y servicios ilícitos en diversos mercados ilícitos;

**RECONOCIENDO** que las zonas francas pueden estimular el crecimiento económico legítimo y

desempeñar un papel fundamental para muchas economías y fabricantes importantes;

**RECONOCIENDO** que, a pesar de la proliferación de las normas, la vigilancia y otros controles

relacionados con las zonas francas, no siempre se ha logrado seguir el ritmo al crecimiento del

número de operadores económicos y el volumen del comercio ilícito de bienes y servicios;

**RECONOCIENDO** que algunas autoridades públicas competentes en las zonas francas pueden no

tener acceso físico oportuno a las instalaciones, y que a menudo tienen dificultades para obtener

información sobre las actividades de los operadores económicos establecidos en ellas, así como

información relacionada con la titularidad de los bienes que transitan o que se producen o se montan

dentro de las zonas francas, aunque otras normas internacionales pertinentes exijan dicho acceso;

**RECONOCIENDO** que algunos operadores económicos pueden aprovecharse de la insuficiencia

de supervisión y control y de la falta de transparencia de las zonas francas para cometer fraude

comercial, vulnerar los derechos de propiedad intelectual (DPI), contrabandear mercancías ilícitas,

facilitar la proliferación de armas y blanquear el producto de los delitos;

**TENIENDO EN CUENTA** la posibilidad de pedir cuentas a las autoridades competentes que

descuidan su trabajo de vigilancia o que son cómplices de los operadores económicos que llevan a

cabo o facilitan el comercio ilícito que perjudica a las personas, las empresas y el medio ambiente;

11253/19 ADD 2 emv 13

# ANEXO ECOMP 2 B ES

**Sobre la propuesta del Comité de Gobernanza Pública** :

**I. ACUERDA** que, a efectos de la presente Recomendación, se aplicarán las definiciones

siguientes:

–
«Zona franca» se refiere a una zona designada por un país o por una jurisdicción en la que las

mercancías que entran no están sujetas a derechos de importación o exportación o están

sujetas a derechos de importación o exportación menores que los que se aplicarían si las

mercancías se declararan para el despacho a libre práctica en el momento de entrar en ella.

Las instalaciones que se utilizan para el almacenamiento temporal o para el régimen de

depósito aduanero no se consideran zonas francas.

–
«Autoridades competentes» incluyen entre otras, las siguientes autoridades públicas:

funcionarios de policía, aduanas, tributarios y de vigilancia de mercados con jurisdicción

sobre las personas, los lugares, los procesos/procedimientos o las mercancías pertinentes.

**II. RECOMIENDA** a los miembros y a los no miembros que se hayan adherido a la

Recomendación (en lo sucesivo, los «adherentes») **que promuevan la transparencia para**

**desalentar el abuso de las zonas francas como conductos para el comercio ilícito** .

A tal efecto, los adherentes deben, de una forma no discriminatoria y sin crear barreras indebidas al

comercio:

1. Velar por que el **marco jurídico de las zonas francas** establecidas en su territorio o que se

hallen bajo su control administrativo.

 Otorgue a las autoridades competentes el derecho de exigir datos, documentos, muestras

y otra información pertinente relacionada con la producción y la circulación de

mercancías, y de llevar a cabo en cualquier momento, conforme a la legislación

nacional, verificaciones de oficio de las mercancías almacenadas, fabricadas o

embaladas y de los servicios prestados o de las actividades realizadas en la zona franca.

 Permita a las autoridades competentes adoptar las medidas oportunas conforme a su

legislación nacional.

11253/19 ADD 2 emv 14

# ANEXO ECOMP 2 B ES

 Permita a las autoridades competentes examinar las mercancías antes o en el momento

de su admisión en la zona franca, o en cualquier momento posterior, si el examen se

considera necesario para facilitar la adecuada administración de cualquier ley,

reglamento o instrucción que la autoridad competente esté autorizada a ejecutar.

 Permita a las autoridades aduaneras ejecutar las prohibiciones o restricciones respecto

de las actividades realizadas en la zona franca, habida cuenta de la naturaleza de las

mercancías de que se trate, de las necesidades de la vigilancia aduanera o de los

requisitos en materia de seguridad y protección.

 Permita a las autoridades aduaneras prohibir el ejercicio de una actividad en una zona

franca a las personas que no ofrezcan las garantías necesarias de conformidad con las

disposiciones aduaneras.

 Prohíba operar en las zonas francas a las personas físicas y jurídicas que hayan sido

condenadas por realizar actividades económicas o financieras ilegales.

 Garantice que el perímetro y los puntos de entrada y salida de las zonas francas están

sujetos a la supervisión de las autoridades competentes.

 Vele por que las mercancías, las personas y los medios de transporte que entran y salen

de la zona franca estén sujetos a controles efectivos.

 Garantice que los operadores económicos que pueden operar dentro de la zona franca

estén físicamente ubicados dentro de esta e informen a las autoridades competentes de

la identidad de los clientes en sus operaciones. Cuando el cliente actúe como agente o

representante, el operador económico también debe comunicar a las autoridades

competentes la identidad del principal, es decir, de la(s) persona(s) en cuyo nombre

actúa el agente.

2. Velar por que las autoridades competentes tengan acceso a **datos estadísticos agregados**

**sobre las mercancías que entran y salen de la zona franca** sobre la base de su

clasificación arancelaria e información que identifique a los propietarios de las mercancías.

11253/19 ADD 2 emv 15

# ANEXO ECOMP 2 B ES

3. **Cooperar internacionalmente en el intercambio de información sobre la aplicación de**

**la ley** y consultar a las autoridades competentes y a los sectores afectados en las

investigaciones y otros procedimientos legales o administrativos relacionados con casos

concretos de uso indebido de las zonas francas para el comercio ilícito. Esto incluye

medidas como las siguientes:

 Compartir la información financiera y administrativa tanto de forma espontánea como

bajo petición, para respaldar la presentación de pruebas en procedimientos judiciales, o

para garantizar y favorecer la supervisión y el control efectivos de las zonas francas y la

prevención de su uso indebido, conforme a la legislación nacional.

 Adherirse a los mecanismos actuales de cooperación entre autoridades aduaneras y

utilizarlos mejor, tal y como exigen los acuerdos de asistencia mutua en materia

aduanera, así como otras vías y protocolos de divulgación e intercambio de información

sobre la aplicación de la ley.

 Cooperar y ayudar en el desarrollo y la aplicación de políticas y prácticas para combatir

el comercio ilícito en las zonas francas, incluida la asistencia técnica para compartir y

desarrollar sistemas mejorados de conservación de registros por parte de las autoridades

competentes, las zonas francas y los operadores económicos.

4. **Mejorar la cooperación entre las agencias nacionales**, incluidas las obligaciones de

notificar las sospechas de conducta ilegal a las autoridades públicas competentes, el

intercambio de información entre agencias; y otros mecanismos de cooperación como las

investigaciones conjuntas y los centros de inteligencia conjuntos.

5. **Promover la sensibilización** entre las autoridades competentes y las partes interesadas del

sector privado (por ejemplo, los intermediarios importantes, incluidos los agentes

marítimos, los transitarios, los agentes de aduanas y las empresas de logística) para que

conozcan las funciones y las responsabilidades que conlleva operar en una zona franca, así

como los riesgos relacionados con las operaciones que se llevan a cabo en ellas.

11253/19 ADD 2 emv 16

# ANEXO ECOMP 2 B ES

6. **Promover las alianzas** entre las partes interesadas para luchar contra el comercio ilícito

que se lleva a cabo en las zonas francas de alto riesgo, como son aquellas que no han

aplicado el Código de conducta para unas zonas francas conformes, que figura en el anexo

de esta Recomendación y forma parte integrante del mismo. Ello incluye iniciativas para

animar a la comunidad empresarial que utiliza la zona franca o que financia a los

operadores que actúan en esta a realizar negocios o participar en la zona franca conforme al

Código de conducta para unas zonas francas conformes.

7. **Supervisar las actividades de la zona franca** y publicar indicadores anuales que

contribuyan a la evaluación de su riesgo de facilitar el comercio ilícito.

8. **Desarrollar estadísticas preliminares pertinentes sobre la ejecución o el**

**incumplimiento**, por ejemplo sobre inmovilizaciones e incautaciones aduaneras de

mercancías procedentes de una zona franca y medidas de ejecución ya adoptadas en

relación con esa zona franca.

9. **Realizar operaciones específicas** con respecto a los envíos que proceden de las zonas

francas de alto riesgo, como son aquellas que no aplican el Código de conducta para unas

zonas francas conformes.

10. Aprovechar mejor los acuerdos internacionales existentes o nuevos que contienen

disposiciones sobre la asistencia legal mutua y otras formas de cooperación para el

cumplimiento de la normativa, de cara a combatir el comercio ilícito que se lleva a cabo a

través de las zonas francas. A la hora de administrar dichos acuerdos, los adherentes deben

designar a las autoridades competentes y sus puntos de contacto para facilitar la

comunicación entre las autoridades competentes de las partes de dichos acuerdos.

**III. RECOMIENDA** que los adherentes adopten medidas para animar a las zonas francas a aplicar

el Código de conducta para unas zonas francas conformes. Dichas medidas abarcan, entre otras, el

ejercicio de un control estricto de las expediciones procedentes de zonas francas o que han

transitado por zonas francas que no aplican el Código de conducta para unas zonas francas

conformes.

**IV. RECOMIENDA** que los adherentes utilicen los acuerdos comerciales, según proceda, para

promover el cumplimiento de los principios para combatir el comercio ilícito en las zonas francas

contenidos en esta Recomendación.

11253/19 ADD 2 emv 17

# ANEXO ECOMP 2 B ES

**V. INVITA** a la Secretaría General y a los adherentes a que difundan esta Recomendación.

**VI. INVITA** a los no adherentes a que tengan en cuenta esta Recomendación y se adhieran a ella.

**VII. PIDE** al Comité de Gobernanza Pública a través del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el

comercio ilícito que:

 Actúe como foro para el intercambio de información y la realización de revisiones interpares

voluntarias con respecto a la aplicación de esta Recomendación;

 Establezca un mecanismo para evaluar el funcionamiento de las zonas francas y su

cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas conformes en el plazo de un

año desde la adopción de la Recomendación e informe al Consejo a partir de ese momento;

 Desarrolle un conjunto de herramientas para apoyar a los adherentes en la aplicación de la

Recomendación, incluida la promoción y el fomento del cumplimiento del Código de

conducta para unas zonas francas conformes por parte de las zonas francas en el plazo de un

año desde la adopción de la Recomendación; y

 Vigile la aplicación de esta Recomendación e informe sobre ella al Consejo a más tardar cinco

años después de su adopción y como mínimo cada diez años a partir de entonces.

11253/19 ADD 2 emv 18

# ANEXO ECOMP 2 B ES

**ANEXO**

**Código de conducta para unas zonas francas conformes**

**Zonas de libre comercio conformes son aquellas que:**

1. Proporcionan acceso incondicional a las autoridades competentes, conforme a su

legislación nacional, para llevar a cabo verificaciones de oficio y sin obstáculos del

cumplimiento de los operadores de cara a respaldar investigaciones de violaciones de las

leyes y reglamentos aplicables.

2. Informan a las autoridades competentes antes de que se lleve a cabo una actividad

industrial, comercial o de servicios en la zona franca.

3. Prohíben el ejercicio de una actividad en una zona franca a los operadores o las personas

que no ofrezcan las garantías necesarias de conformidad con las disposiciones aduaneras

aplicables.

4. Garantizan que los operadores económicos que actúan en la zona franca mantienen

registros digitales detallados de todos los envíos de mercancías que entran y salen de la

zona, así como de todos los bienes y servicios producidos dentro de ella, suficientes para

saber qué hay dentro de la zona en un momento dado. Los registros digitales deben:

 Documentar las operaciones de compra y venta de todos los bienes y servicios que

entran y salen de la zona franca, y ser facilitados a las autoridades competentes que los

soliciten.

 Mantener un registro completo y preciso, conforme a la legislación nacional, de todas

las operaciones comerciales que permita contabilizar todos los materiales utilizados en

los procesos de producción y montaje que pueda conciliarse con el volumen y el valor

de sus operaciones comerciales. Estos registros deben:

–
Conservarse durante un periodo de por lo menos cinco años.

–
Ponerse a disposición de las autoridades competentes de manera oportuna previa

petición.

11253/19 ADD 2 emv 19

# ANEXO ECOMP 2 B ES

–
Mantenerse en un formato exigido por las autoridades competentes, para que estas

puedan utilizarlos para elaborar perfiles de riesgo.

5. Transmiten de forma oportuna a las autoridades competentes los registros y la información

solicitados de acuerdo con la legislación nacional y exigidos por los requisitos de

conservación de registros.

6. Garantizan que los operadores económicos que actúan en la zona franca conceden acceso a

sus registros digitales detallados a petición de las autoridades competentes en la

jurisdicción en la que se encuentra la zona.

7. Designan un punto de contacto con las competencias y los recursos necesarios para

responder de forma efectiva a dichas peticiones de información de las autoridades

competentes.

8. Incentivan el pago electrónico para las operaciones comerciales y financieras de los

operadores económicos que actúan en la zona franca que tienen lugar en su interior o se

originan en ella y garantizan la trazabilidad de las operaciones en efectivo.

9. Participan en actividades de formación interpares y en diálogos con los adherentes para

resolver los problemas relacionados con el cumplimiento.

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# ANEXO ECOMP 2 B ES