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**DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones La energía azul Medidas necesarias para desarrollar el potencial de la energía oceánica de los mares y océanos europeos hasta 2020 y en adelante /\* SWD/2014/012 final \*/**

  

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de las Regiones

La energía azul
Medidas necesarias para desarrollar el potencial de la energía oceánica de los
mares y océanos europeos hasta 2020 y en adelante

1.           Introducción

El potencial energético de nuestros mares
y océanos excede con mucho nuestras necesidades energéticas actuales. Hoy en
día se está desarrollando un abanico de diferentes tecnologías con el fin de
aprovechar esta energía en todas sus formas, incluidas las olas, las mareas,
los gradientes de salinidad y los gradientes de temperatura. Su implantación es
actualmente limitada, pero el sector tiene el potencial de crecer, estimulando
el crecimiento económico y creando puestos de trabajo, no solo en el litoral
sino también en el interior a lo largo de sus cadenas de suministro.

En un momento en que la UE intensifica
sus esfuerzos para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020[1], y
considera su política energética y climática con posterioridad a ese año, es
oportuno explorar todos los caminos posibles para estimular la innovación,
generar crecimiento económico y crear nuevos puestos de trabajo, así como
reducir nuestra huella de carbono. Teniendo en consideración las inversiones
que es necesario realizar a largo plazo, es preciso adoptar medidas ahora con
el fin de garantizar que el sector de la energía oceánica pueda desempeñar un
papel decisivo para alcanzar nuestros objetivos hasta 2020 y en adelante. La presente
evaluación de impacto contempla el futuro de una tecnología nueva y
prometedora, y considera las diferentes opciones disponibles en el ámbito de la
UE para apoyar su desarrollo.

2.           Definición del problema

El progreso de este prometedor sector
está viéndose obstaculizado en la actualidad por varias barreras tecnológicas y
no tecnológicas, a las que deberá hacerse frente para que el sector desarrolle
todo su potencial.

Cuestiones de reducción de costes, financiación
y rentabilidad

El coste de la explotación de la energía
oceánica es actualmente alto comparado con la energía convencional y también
con otras fuentes de energía renovable que se han beneficiado durante largo
tiempo de un fuerte apoyo del sector público. La mayoría de las tecnologías de
la energía oceánica existentes se encuentran todavía en fase de demostración, y
el progreso hacia la reducción de los costes de capital sigue obstaculizado por
desafíos técnicos residuales. La relativa novedad de estas tecnologías y la
percepción de la existencia de un riesgo alto pueden disuadir a los inversores.
Además, la complejidad del panorama tecnológico conduce a la dispersión de los
esfuerzos en investigación y desarrollo, lo que repercute en un avance más
lento a lo largo de la curva de aprendizaje.

Cuestiones de infraestructura

La incertidumbre en el proceso de
planificación de la red eléctrica, los largos plazos de conexión y los costes
prohibitivos del transporte pueden desincentivar la inversión en energía
oceánica. Los reforzamientos de la red eléctrica tanto marina como terrestre y
transfronteriza son una condición fundamental para el desarrollo de la energía
oceánica. También es necesario abordar la disponibilidad de acceso a
instalaciones portuarias adecuadas y de buques especializados.

Cuestiones administrativas y
normativas

Se ha señalado que los procedimientos de
autorización y licencia largos y excesivamente complicados son un obstáculo fundamental
para el desarrollo de los proyectos de energía oceánica. La expansión de la
energía oceánica se ve dificultada por la incertidumbre sobre la aplicación
apropiada de la legislación medioambiental, que puede prolongar aun más los
procedimientos de autorización y suponer una carga administrativa y financiera
adicional para los promotores de proyectos.

Cuestiones medioambientales

En la actualidad los datos sobre las
repercusiones ambientales de la energía oceánica son limitados. La
investigación resulta con frecuencia demasiado costosa para que los promotores
de proyectos la emprendan individualmente. Se necesitará más investigación y
desarrollo y un mayor intercambio de información para comprender y mitigar las
repercusiones ambientales adversas de las instalaciones de energía oceánica.

3.           Análisis de la
subsidiariedad y valor añadido de la UE

Las competencias de la UE en el ámbito de
la energía renovable oceánica se establecen en los objetivos del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea relacionados con la energía, el mercado
interior y el medio ambiente. En comparación con las iniciativas y los
presupuestos individuales de los Estados miembros, la coordinación de
actividades relacionadas con la investigación y con otras cuestiones no tecnológicas
a escala europea ayudaría a acelerar el desarrollo del sector.

4.           Objetivos estratégicos

El objetivo general de la intervención
política es permitir que el sector de la energía oceánica realice una
contribución significativa a los objetivos de empleo, innovación, clima y medio
ambiente de Europa en el medio plazo, junto con las tecnologías de energía
renovable más consolidadas. Concretamente, el objetivo es abordar los
obstáculos anteriormente mencionados fomentando la colaboración entre los
promotores de tecnología, los legisladores, los inversores y otras partes
interesadas, de manera que se supere la diferencia existente entre la
investigación y el mercado.

5.           Opciones de actuación

La opción 1 (marco legislativo actual) conlleva una continuación de las iniciativas políticas actuales
en el ámbito de la UE que afectan a la energía oceánica tanto directa como
indirectamente. La red ERA-Net sobre la energía oceánica contribuirá a
intensificar la coordinación de la investigación entre los Estados miembros. La
Comisión y las partes interesadas continuarán explorando las maneras de
reforzar la financiación de la energía oceánica en el marco del nuevo programa
Horizonte 2020. El desarrollo de la red eléctrica marina continuará
debatiéndose en las iniciativas existentes, como la North Seas Countries'
Offshore Grid Initiative (Iniciativa de red eléctrica marina de los países
del Mar del Norte, NSCOGI). Continuarán los debates sobre la propuesta de una
Directiva sobre la ordenación del espacio marítimo (OEM) y sobre la propuesta
de enmienda de la Directiva sobre la evaluación de impacto ambiental, cuyo
objetivo es simplificar los procedimientos para reducir las cargas
administrativas innecesarias.

La opción 2 (mejora de la coordinación
política e industrial) implica la creación de un
foro que reúna a todas las partes interesadas pertinentes. Su objetivo sería
encontrar soluciones viables para abordar los desafíos descritos anteriormente
y elaborar una hoja de ruta estratégica para establecer etapas de desarrollo industrial
en un plazo de tiempo definido, así como un plan de aplicación orientativo. Un
compromiso activo por parte de los Estados miembros y la Comisión Europea en
este proceso supondría una clara señal política de apoyo.

Se haría frente a las deficiencias de
infraestructura promoviendo un diálogo más proactivo entre la industria y las
partes responsables de la planificación de la red eléctrica. También se prevé
que otras necesidades de infraestructura (servicios portuarios y cadena de
suministro) sean definidas en el seno del foro de las partes interesadas. La
incertidumbre sobre las repercusiones ambientales se abordará mediante el
fomento del intercambio de datos.

El apoyo diferenciado a los ingresos es
clave para garantizar que las tecnologías de energía renovable menos avanzadas
puedan competir en igualdad de condiciones. El reconocimiento de las
necesidades específicas de las tecnologías menos avanzadas en las próximas
orientaciones de la Comisión sobre el apoyo a los ingresos es, por tanto, un importante
componente de la opción 2.

La opción 3 (acciones estructurales
específicas) se sustenta en la opción 2. Su
objetivo es consolidar la cooperación entre las partes interesadas y
proporcionar un marco sólido de apoyo institucional. Además de las medidas
descritas en la opción 2, se crearía una iniciativa industrial europea (IIE)
con el fin de captar inversiones y de poner en práctica la hoja de ruta
estratégica.

Se crearía una plataforma especializada
en planificación de la red eléctrica para defender los intereses de la
industria renovable marina en el ámbito de la planificación de la red
eléctrica. Con el fin de abordar otras deficiencias de infraestructura, un
organismo sectorial será el encargado de identificar y evaluar las necesidades
específicas del sector relacionadas con la cadena de suministro y de explorar
las posibles sinergias con otros sectores, especialmente con la energía eólica
marina, con vistas a reducir los costes y aprovechar las sinergias.

Esta opción prevé la elaboración de un
documento de orientaciones para ayudar a la aplicación del artículo 13 de la
Directiva sobre energías renovables, que exige que cada Estado miembro
garantice que la normativa nacional de autorización y licencias aplicada a las
instalaciones de energía renovable sea «proporcionada y necesaria». A la vista
del desarrollo potencial de la energía oceánica, esta opción explora la
posibilidad de desarrollar directrices sectoriales para la ordenación del
espacio marítimo, así como orientaciones para ayudar a la aplicación de las Directivas
sobre hábitats y aves.

6.           Evaluación de los
impactos

Impacto económico

Si se aplica la opción 1 es probable que la
energía oceánica realice solo una contribución marginal a la futura combinación
energética de la UE. Es probable que el descenso del coste ajustado de la
electricidad sea relativamente lento. En consecuencia, los beneficios
económicos en términos de crecimiento del propio sector y de estimulación de la
actividad económica a lo largo de las cadenas de suministro puede que sean
consiguientemente bajos. Además, sin un apoyo adicional, la ventaja competitiva
de la UE puede perderse ante terceros países, debilitando el crecimiento y el
empleo ya creados por la industria. El aumento de la cooperación entre las
partes interesadas estimulado por la opción 2 podría reforzar el efecto de la
inversión pública y privada en el sector y reducir los costes. La
comercialización, por tanto, sería probablemente mayor que la prevista para la
opción 1, aunque su magnitud es incierta ya que muchos de los instrumentos son
de carácter voluntario.

El reconocimiento de la energía oceánica
como una tecnología energética estratégica y la creación de una iniciativa
industrial europea, tal como se propone en la opción 3, facilitará con toda
probabilidad el acceso de los promotores de proyectos a la financiación y
estimulará considerablemente la innovación. Los documentos de orientaciones
propuestos podrían suponer un mayor ahorro mediante la supresión de costes de
transacción. Por otro lado, es probable que las opciones 2 y 3 vayan ligadas a
costes de electricidad proporcionalmente más elevados e impliquen un cierto
grado de carga administrativa.

Impacto medioambiental

La implantación de la energía oceánica
tiene el potencial de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Partiendo de la hipótesis de que cada unidad instalada reemplaza a una unidad
equivalente de generación eléctrica convencional, se supone que el beneficio de
mitigación del cambio climático será reducido si se aplica la opción 1 y
relativamente mayor si se aplican las opciones 2 y 3.

Las instalaciones de energía oceánica
tienen un amplio abanico de repercusiones ambientales locales, que pueden ser
tanto positivas como negativas. Adoptando un enfoque preventivo, se estima que
la opción 1, con un área relativamente pequeña ocupada por las instalaciones de
energía oceánica, tendrá como consecuencia un impacto local negativo menor,
mientras que las opciones 2 y 3 implican un impacto local negativo
correspondientemente más elevado. Esto podría compensarse, sin embargo, por el
hecho de que, con un aumento de la potencia instalada, la experiencia acumulada
podría redundar en el desarrollo de prácticas e instrumentos de gestión de
impacto ambiental efectivos.

Impacto social

Con toda probabilidad, la comercialización
de la energía oceánica creará puestos de trabajo de alta calidad, especialmente
si se aplica la opción 3, en la que los niveles de implantación son los más
elevados. Es probable que la mayor parte de los puestos de trabajo se creen en
los Estados miembros y en las regiones en las que la energía oceánica se
implante, aunque es probable también que surjan otras oportunidades económicas
y de fabricación en otros países que participen en la cadena de suministro.
Conforme se desarrolle el sector, aumentará la demanda de empleo con alto nivel
de especialización. Si se aplica la opción 2 y especialmente la opción 3, este
crecimiento de la demanda de ingenieros especializados puede endurecer la
competencia con la energía eólica marina en especial, e incluso posiblemente
con el petróleo y el gas.

La expansión de este tipo de instalaciones
podría dar lugar a problemas de aceptación pública. Si se aplican las opciones
2 y 3, una mayor proliferación de la energía oceánica podría aumentar proporcionalmente
las posibilidades de conflicto con otros usuarios del espacio marino. No
obstante, este tipo de impacto podría mitigarse mediante la participación de
todas las partes interesadas en una fase temprana.

7.           Comparación de las
opciones

Eficacia

La opción 1 no cumple este objetivo, ya que
serviría de poco para acelerar la comercialización de la energía oceánica. La
opción 2 puede estimular una mayor cooperación y evitar la duplicación de
esfuerzos, sin embargo, los resultados dependerán de la voluntad de cooperación
de las partes interesadas y son, por tanto, inciertos. En cuanto a la opción 3,
si bien no puede esperarse que aborde completamente los obstáculos
identificados, es muy probable que ayude a aliviarlos, proporcionando a la
industria un estímulo tangible.

Eficiencia

La opción 1 no cumple este criterio, ya que
conllevaría la renuncia a una parte sustancial, si no a la totalidad, de los
beneficios económicos que el desarrollo de la industria de la energía oceánica
podría proporcionar. La creación de un foro, si se aplica la opción 2, exige
determinados esfuerzos pero es probable que consiga mejoras. Su impacto, sin
embargo, dependería en gran medida de la voluntad de cooperación de las partes
interesadas. La creación de una iniciativa industrial europea para la energía
oceánica (opción 3) implicaría un mayor compromiso de las partes interesadas.
Sopesándola en comparación con los costes, se considera que la opción 3 es la
más eficiente, con la excepción de la creación de un organismo especializado
para defender los intereses de la energía oceánica en la planificación de la
red eléctrica, ya que se solaparía con las iniciativas ya existentes.

Coherencia

Todas las opciones de actuación son
coherentes con los objetivos políticos a largo plazo de la UE, incluidos
aquellos que se refieren al clima, la energía, el medio ambiente y el
crecimiento económico.

Viabilidad

Aunque algunas medidas son viables a corto
plazo, determinadas medidas de la opción 3 solo son viables a largo plazo. Por
ejemplo, la industria debe haber elaborado una agenda de investigación
estratégica para crear una iniciativa industrial. Los documentos sobre
orientaciones que complementen las directivas relacionadas con el medio
ambiente dependen de la disponibilidad de los datos sobre el impacto
medioambiental. Solo se podrán elaborar directrices sectoriales que
complementen la Directiva sobre la ordenación del espacio marítimo una vez que
esta se aplique y se conozca su impacto. Por tanto, en vez de decidir entre la
opción 2 y la opción 3, quizá sería más apropiado adoptar las medidas de la
opción 2 como un primer paso para sentar las bases de las medidas de la opción
3, que ayudará a la industria a avanzar más.

El análisis comparativo de las tres
opciones evaluadas puede resumirse como sigue:

Opción 1 (marco legislativo actual)

Determinadas iniciativas que afectan al
desarrollo del sector ya están en marcha; sin embargo, no abordan algunas de
las necesidades específicas del sector. Si no se adoptan medidas específicas
para apoyar la energía oceánica, los promotores de tecnología se verán
sometidos a una fuerte presión competitiva de otras tecnologías de generación
de electricidad tradicionales y renovables más avanzadas, que ya se han
beneficiado de una política favorable y de grandes cantidades de inversión
pública y privada en el pasado.

Opción 2 (mejora de la coordinación
política e industrial)

El apoyo al sector mediante la
interconexión de las partes interesadas, el intercambio voluntario de
información y una mayor integración de esta información en los mecanismos de
financiación existentes aliviarán, con toda probabilidad, los obstáculos en
cierta medida y, por tanto, conllevarán mejoras. Sin embargo, el alcance de los
impactos positivos es incierto debido al carácter voluntario de las
iniciativas.

Opción 3 (acciones estructurales
específicas)

Además de los instrumentos de la opción 2,
la opción 3 comprende herramientas efectivas para incrementar la visibilidad de
la industria, mejorar la I+D y la cooperación entre las partes interesadas, y
mitigar algunos de los obstáculos administrativos a los que se enfrentan los
promotores de proyectos. Es probable que esta opción envíe una clara señal
política, pero algunas de las medidas solo serán factibles a largo plazo.

Cuadro
1: Comparación de las opciones en relación con el resultado previsto

|| Opción 1 (modelo vigente) || Opción 2 || Opción 3

Impacto económico

Coste ajustado de la electricidad || + || ++ || +++

Consolidación de la investigación y el desarrollo || 0/+ || ++ || +++

Coste para el consumidor || - || -- || ---

Competitividad || - || + || ++

Desarrollo de la red eléctrica || + || ++ || ++

Desarrollo de las cadenas de suministro y los puertos || 0 || + || ++

Sinergias con otros sectores || 0 || + || +

Gastos administrativos\* || - || ++/- || ++/-

Impacto medioambiental

Mitigación del cambio climático || + || ++ || +++

Otras repercusiones ecológicas\*\* || - || -- || ---

Mitigación de la incertidumbre relativa a los efectos ambientales || 0 || ++ || +++

Facilitación de la aplicación de la legislación || 0 || 0 || +

Impacto social

Creación de empleo || + || ++ || +++

Creación de puestos de trabajo en zonas con una alta tasa de desempleo || + || ++ || +++

Educación y formación || NA || NA || NA

Descripción de capacidades || 0 || ++ || ++

Salud y seguridad || NA || NA || NA

Aceptación social\*\*\* || 0 || +/- || +/-

Leyenda: + impacto positivo, ++ impacto
significativamente positivo, - impacto negativo, -- impacto significativamente
negativo, 0 ningún impacto, NA - no aplicable/muy difícil de evaluar.

\* Aunque las medidas propuestas en el marco de la
opción 2 y la opción 3 reducirían los costes administrativos con el tiempo, también
habrá costes asociados al esfuerzo administrativo necesario para aplicar estas
medidas.

\*\* La naturaleza y el alcance de otro tipo de
repercusiones ecológicas dependen en gran medida de la tecnología específica,
pero es prudente suponer que la proliferación de la energía oceánica aumentaría
el riesgo de efectos ecológicos adversos.

\*\*\* Depende del nivel de compromiso de las partes
interesadas.

8.           Seguimiento
y evaluación

Se propone que la Comisión supervise y
evalúe el progreso de la industria de la energía oceánica basándose en los
indicadores que figuran en el cuadro 2. Los datos se obtendrán mediante
encuestas distribuidas a las partes interesadas pertinentes, incluidos los
promotores de tecnología, los promotores de proyectos, los inversores y las
instituciones de investigación especializadas. Una primera evaluación completa
tendría lugar a más tardar en 2020.

Cuadro 2: Indicadores clave para evaluar el desarrollo de la
energía oceánica

Indicador || Pertinencia

Potencia instalada || Comercialización de la tecnología

Magnitud de la inversión en el sector || Percepción de fiabilidad, eficiencia y relación coste-eficacia de las tecnologías

Número de empresas que colaboran || Cooperación y colaboración industrial, sinergias

Duración de los plazos (es decir, el tiempo total necesario para obtener los permisos de construcción y de conexión a la red eléctrica) || Eficiencia de los procedimientos de planificación y de obtención de licencias

[1]               COM(2010) 2020 de 3.3.2010.

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