Diari Oficial de la Generalitat Valenciana


Sumari del DOGV 8014, del 04-04-2017 (2017/2809)

RESOLUCIÓ de 23 de gener de 2017, de la sotssecretària de la conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, rambla de Méndez Núñez, nucli històric, esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Dades del document

Número de DOGV
:   8014

Data del DOGV
:   04-04-2017

Secció del DOGV
:   III. ACTES ADMINISTRATIUS - C) ALTRES ASSUMPTES

Número del document
:   2017/2809


Data del document
:   23-01-2017

Organisme emissor
:   Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball

Tipus de document
:   Resolució

Anàlisi jurídica

 Descriptors 

:   * Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball

RESOLUCIÓ de 23 de gener de 2017, de la sotssecretària de la conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, rambla de Méndez Núñez, nucli històric, esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant. [2017/2809]  
Examinat l'expedient 1/2013, de declaració de zona de gran afluència turística (ZGAT), per la qual es va dictar la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, rambla de Méndez Núñez, nucli històric, esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant, es constaten els pressupostos fàctics següents i es desprenen les consideracions jurídiques següents, segons els quals la resolució mencionada es considera afectada per un vici d'anul·labilitat.  
  
Pressupostos fàctics  
  
Primer. Amb data 17 de gener de 2012 té entrada en la Conselleria d'Economia, Indústria, Turisme i Ocupació la sol·licitud de Belén González Molina, en nom de l'Ajuntament d'Alacant, en què exposa que «acompanye al present escrit la documentació necessària a l'efecte que, des de la Direcció General de Comerç i Consum, es facen, si així ho consideren procedent, els tràmits oportuns per a declarar la zona centre d'Alacant com a zona de gran afluència turística d'acord amb la normativa vigent en la matèria».  
Juntament amb aquesta sol·licitud figura en l'expedient el certificat de la Junta de Govern Local de l'Ajuntament d'Alacant de 14 de gener de 2013, on consta la sol·licitud de declaració del centre urbà d'Alacant com a zona de gran afluència turística, l'informe tècnic del cap del Departament de Promoció Comercial i un escrit dels comerciants de la zona centre.  
Així mateix, es fa menció al període de temps per al qual se sol·licita -a pesar que no consta aquesta circumstància ni en l'acord de la Junta de Govern ni en l'informe tècnic- i s'adjunta el plànol de delimitació de la zona.  
Segon. Sense que conste en l'expedient haver donat audiència al Consell Local de Comerç o a falta d'aquest, a un òrgan semblant, ni a les entitats més representatives del sector d'àmbit autonòmic, amb data 24 de gener de 2013, el Servei de Planificació del Comerç, Artesania i Consum emet un informe sobre l'expedient de declaració de zona de gran afluència turística número ZT 01/13, on al·lega que per la consideració del terme municipal d'Alacant com a municipi turístic en virtut del Decret 72/2000, de 22 de maig, del Govern Valencià (DOGV 3759, 29 de maig), no necessita informes sectorials d'organitzacions empresarials, sindicats, ni consumidors i usuaris per a la tramitació de l'expedient, tal com preveu l'article 5.5 del Decret 69/1999, de 4 de maig, del Govern Valencià, pel qual es desplega la Llei 8/1997, de 9 de desembre (DOGV 3492, d'11 de maig). I conclou que no efectua objeccions a la declaració sol·licitada.  
Tercer. Sense cap tràmit d'audiència o participació ciutadana, el subdirector General de Comerç, amb data 24 de gener de 2013, efectua proposta de resolució de declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Quart. Amb data 25 de gener de 2013, es dicta la resolució de la directora general de Comerç i Consum que aprova la declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Cinqué. La Resolució de 25 gener de 2013 va ser notificada a la Regidoria de Comerç de l'Ajuntament d'Alacant el dia 28 de gener de 2013 i publicada en el DOCV el 31.01.2013 (amb correcció d'errades d'1 de febrer de 2013, publicada en el DOCV de 07.02.2013).  
  
Sisé. S'han trobat durant el procés de revisió de la Resolució de 25 de gener de 2013 diversos escrits que manifesten el seu rebuig de la proposta liberalitzadora d'horaris que pretenia establir la Generalitat, així com la preocupació pels perjudicis que produeixen a l'estructura comercial de la comunitat autònoma. Aquests documents no es van fer constar en l'expedient administratiu seguit per a l'aprovació de la resolució revisada.  
En particular, hi ha una manifestació prèvia en la Resolució de 25 de gener de 2013, el «Manifest del sector del comerç de la Comunitat Valenciana sobre les zones de gran afluència turística -ZGAT-», presentat per diverses organitzacions empresarials de l'àrea de comerç (COVACO, CEPIME/CECOVAL, ASUCOVA, Unió Gremial, CEPIMEA, Federació Comerç PIMEC, FACPIME, CEPIMEC, FECOM, FEVALCO, PIMEV-Comerç) en la reunió de l'Observatori de Comerç de 24 de gener de 2013, just un dia abans de la firma per la directora general de Comerç i Consum de la resolució que es revisa, i en què manifesten la seua disconformitat basada en la falta de consens i el procediment utilitzat, com també la utilització errònia de l'objecte de la ZGAT com a justificació del turista com a potencial client i la confusió amb el consumidor local com a turista.  
Aquest manifest consta com a annex a l'acta de la sessió celebrada per aquest òrgan consultiu en la data mencionada, apareix expressada en aquella i va ser objecte de debat a la vista de la resolució de la Conselleria sobre les zones de gran afluència turística de la ciutat de València.  
Seté. Per mitjà d'un escrit de l'Ajuntament d'Alacant de 17 de novembre de 2015, es va sol·licitar la modificació de l'àrea que comprén la declaració per a tot l'any de la zona de gran afluència turística del centre de la ciutat d'Alacant. La sol·licitud va ser tramitada d'acord amb el procediment establit en l'article 21 bis de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana, i va concloure per Resolució de 16 de desembre de 2015, del director general de Comerç i Consum.  
Huité. Entre altres, el Corte Inglés, SA (ECI), va presentar un recurs d'alçada contra la Resolució de 16 de desembre de 2015.- La secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball va sol·licitar a l'Advocacia General de la Generalitat un informe a fi de resoldre el recurs. L'informe es va emetre amb data 13 d'abril de 2016 (I 054/2016) i la mateixa secretària autonòmica va dictar una resolució estimatòria del recurs d'alçada en data 12 de maig de 2016, per la qual es deixa sense efecte la Resolució de 16 de desembre de 2015 i s'ordena retrotraure el procediment a l'efecte que s'esmene en els termes assenyalats en l'informe de l'Advocacia General.  
Nové. L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), en l'apartat quart indica que: «No obstant això, amb independència de la necessitat que quede plenament acreditada en el procediment la desaparició de circumstàncies que van donar lloc a la declaració, és necessari assenyalar que a tots els efectes s'aplicaria el que disposa l'article 84.1 de la LRJ-PEC que estableix: instruïts els procediments, i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, es posaran de manifest a les persones interessades o, si és el cas, als seus representants, llevat d'allò que afecte les informacions i les dades a què es refereix l'article 37.5».  
L'Advocacia de la Generalitat manté en aquest informe que la revocació afecta un acte vigent, els efectes del qual consisteixen en el fet que els establiments ubicats en la zona delimitada tindran plena llibertat per a determinar els dies i les hores en què romandran oberts al públic, hauria d'haver-se concedit audiència en el procediment a aquells que resultaren afectats per la revocació parcial en estar emplaçats en l'àrea exclosa de la delimitació i veieren limitats els seus drets en no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei».  
Desé. A l'efecte d'aclarir la manera d'executar el tràmit d'audiència considerat d'obligada observança per l'Advocacia de la Generalitat en l'informe de 13 d'abril, i vista la transcendència social i la importància econòmica que comprometen l'adequada consideració dels advertiments continguts en aquest, tant per a la tramitació de l'expedient com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, i per a aconseguir la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, es va sol·licitar un informe aclaridor, i es va emetre l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016, complementari a l'informe I 054/2016, i en el qual es deia que «si l'òrgan competent considerara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu continue nul o anul·lable, d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PEC hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PEC o de declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a procedir a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
  
Onzé. Amb data 30 de juny de 2016, el director general de Comerç i Consum emet un informe de motivació de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi d'Alacant, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat. Això, basant-se en l'informe de l'Advocacia de 2 de juny de 2016 referit als expedients de declaració de ZGAT, les consideracions de la qual es refereixen, a aquest efecte, a qualsevol procediment de declaració de ZGAT tramitat d'acord amb la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
Dotzé. Amb data 1 de juliol de 2016, el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, dicta un acord d'incoació d'expedient de nul·litat de la Resolució de 25 de gener de 2013, de la Direcció General de Comerç i Consum, i ordena que es trasllade aquest acord a qui puga resultar afectat per la resolució que eventualment s'adopte perquè formule les al·legacions o observacions corresponents, i s'acorda, així mateix, que una vegada instruït l'expedient de revisió d'ofici per la Direcció General de Comerç i Consum, continue sotmés a dictamen pel Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.  
  
Tretzé. Amb data 11 de juliol de 2016, es publica en el DOCV el tràmit d'audiència acordat el 4 de juliol de 2016 en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 25 de gener de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) per a garantir la publicitat del procediment a qualsevol interessat. No obstant això, en la seua condició d'interessat conegut es va comunicar l'inici de l'expedient de revisió i la possibilitat d'efectuar al·legacions a l'Ajuntament d'Alacant, així com a les diferents organitzacions que tenen interessos comercials a la Comunitat Valenciana. Igualment, es va notificar l'inici de l'expedient de revisió a aquelles administracions, empreses o organitzacions que van presentar escrits d'al·legacions en l'expedient ZGAT 1/2013, com també als que van presentar al·legacions o recursos administratius a l'expedient ZGAT 12/2015.  
Catorzé. La Direcció General de Comerç i Consum va rebre 21 escrits d'al·legacions, suggeriments i observacions que han sigut analitzats i tinguts en consideració i que s'adjunten a aquest expedient.  
  
Quinzé. Amb data 16 de setembre de 2016, se sol·licita el dictamen al Consell Jurídic Consultiu, amb caràcter urgent, però no prioritari, sobre l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013.  
En relació amb l'expedient de nul·litat esmentat es remet tota la documentació mencionada en els fets relatats, com també l'informe de motivació de l'expedient de nul·litat, l'acord d'incoació de l'expedient de nul·litat i la proposta de resolució de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat d'Alacant.  
  
Setzé. Per Resolució de 16 de setembre de 2016, se suspén el termini per a resoldre el procediment de revisió d'ofici de la declaració de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013.  
La resolució de suspensió mencionada es comunica a les persones físiques i jurídiques interessades, i amb data 29 de setembre de 2016, es remet una còpia de la resolució al Consell Jurídic Consultiu.  
Disseté. El 9 de novembre de 2016, té entrada el dictamen 572/2016, emés pel Consell Jurídic Consultiu en l'expedient de nul·litat, segons el qual no és procedent revisar d'ofici a causa de nul·litat la Resolució de 25 de gener de 2013, per la qual es va declarar zona de gran afluència turística la zona centre de la ciutat d'Alacant. Però sí que la considera anul·lable.  
Dihuité. Amb data 18 de novembre de 2016, la Direcció General de Comerç i Consum va proposar la declaració d'arxivament de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013. En la mateixa data el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball dicta la resolució d'arxivament de l'expedient de nul·litat.  
Dinové. La Direcció General de Comerç i Consum, una vegada analitzada la documentació i els antecedents que hi ha en l'expedient ZGAT 1/2013 i en l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, eleva una proposta d'inici d'expedient de declaració de lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat d'Alacant, atés que es tracta d'un acte anul·lable dels assenyalats en l'article 47. 1 de la nova Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, per a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu, en els termes de l'article 107 de la llei mencionada.  
Vinté. En la tramitació de l'expedient de lesivitat s'ha fet un tràmit d'audiència i s'han rebut les al·legacions següents:  
  
- Al·legacions que presenten conjuntament CECOVAL, CCOO, i SMC-UGT-PV. Manifesten que la majoria dels integrants de l'Observatori del Comerç han manifestat reiteradament la falta d'equitat que la Resolució de 25 de gener de 2013 ha provocat. Específicament, així es va expressar en la reunió en la sessió 34 de l'Observatori del Comerç, en data 24 de gener de 2013.  
Afigen que queda acreditada la indefensió real i material produïda als interessats per l'absència de tràmit d'audiència.  
Manifesten, així mateix, defectes en els fets assenyalats en el dictamen del Consell Jurídic Consultiu 572/2016 i que podrien haver-ne determinat les conclusions en el sentit de no determinar la nul·litat de la declaració de ZGAT.  
- S'han rebut al·legacions per part d'Unió Gremial en el sentit de confirmar l'absència del tràmit d'audiència als interessats en el procediment de declaració de la ZGAT de la ciutat d'Alacant, la qual cosa fa que la resolució puga ser nul·la o anul·lable i lesiva per a l'interés públic.  
- El Grup Municipal Popular de l'Ajuntament d'Alacant presenta al·legacions contràries a l'inici del procediment de lesivitat per entendre que la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant realitzada en 2013 es va fer aplicant la normativa vigent en aquell moment, la qual excloïa expressament el tràmit d'audiència per la consideració de municipi turístic de la localitat.  
- El Corte Inglés, SA, formula al·legacions relatives a la necessitat de justificar satisfactòriament els requisits per a iniciar un procediment de lesivitat, així com la necessitat de fonamentar la indefensió real i efectiva, circumstàncies que considera que no s'han fet adequadament, de manera que consideren que s'utilitza un procediment inadequat per a aconseguir l'efecte de combatre els efectes de la ZGAT 2013, i conclou que, en conseqüència, concorre un supòsit de desviació de poder.  
  
Totes aquestes manifestacions s'han incorporat a l'expedient i han sigut analitzades amb caràcter previ a dictar aquesta proposta de resolució.  
Vint-i-uné. En data de 19 de gener de 2017, s'emet l'informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat previst en l'article 5.2.f de la Llei 10/2005, de 9 de desembre, d'assistència jurídica a la Generalitat.  
  
Consideracions jurídiques  
  
Primera. Qualificació per informes de l'Advocacia de la Generalitat de vici de nul·litat o anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT 12/2015 per absència del tràmit d'audiència  
D'acord amb l'informe de l'Advocacia General de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), a tots els efectes s'aplicaria el que estableix l'article 84.1 de la Llei 30/1992 a la tramitació dels procediments de declaració de ZGAT que es van tramitar a l'empara de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016, complementari a l'informe I 054/2016, va establir que «si l'òrgan competent considerara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu siga nul o anul·lable d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PEC, hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PEC o de declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
Com a conseqüència d'això, i en haver sol·licitat aquest informe tant per a la tramitació de l'expedient (12/2015) que va culminar amb la declaració de ZGAT d'Alacant per Resolució de 16 de desembre de 2015, com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, per a aconseguir la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, cal mantindre que la inobservança d'aquest tràmit d'audiència no sols en aquest procediment de declaració de ZGAT, sinó també el procediment de declaració de ZGAT 1/2013, aprovat per Resolució de 25 gener de 2013 podria considerar-se viciat de nul·litat, perquè tots aquests segueixen una tramitació semblant.  
En allò que a aquest efecte interessa, en tots aquests es desenvolupa una fase en seu municipal iniciada per la sol·licitud del corresponent ajuntament, en què per a la formulació de la voluntat d'aquest òrgan col·legiat ha de justificar-se la concurrència de les circumstàncies que fonamenten la sol·licitud i una fase en seu autonòmica que ha d'ajustar-se, tal com estableix l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 (consideració jurídica tercera, 2n paràgraf), «a allò que disposen expressament la Llei 3/2011 i la normativa general del procediment administratiu comú».  
Sense entrar en aquest moment en la denominada fase municipal d'aquest procediment de declaració de ZGAT 1/2013, a què ens referirem després, el tràmit d'audiència resulta en tot cas preceptiu a tot procediment que tinga per destinatària una pluralitat indeterminada de persones, com en aquest cas, en el qual poden haver-hi múltiples interessats afectats en els seus legítims drets que no hagen pogut ser oïts en el procediment de declaració de la ZGAT per l'absència d'aquest tràmit.  
  
Com afirma l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016: «l'audiència a l'interessat, en paraules de la STS de 27 d'octubre de 2009, és «l'aspecte més essencial de l'actuació administrativa, fins al punt que tant l'exigència d'un procediment per al desenvolupament de l'actuació, com -dins d'aquest- el tràmit d'audiència, són dels pocs aspectes procedimentals que estan constitucionalitzats en exigir l'article 105 c) de la Constitució espanyola la regulació per llei del procediment a través del qual han de produir-se els actes administratius, així com, dins d'aquest la garantia, quan corresponga, de l'audiència a l'interessat». No cal prescindir-ne més que en els casos expressament establits en la LRJPAC («quan no figuren en el procediment ni siguen tinguts en compte en la resolució altres fets ni altres al·legacions i veus que els adduïts per l'interessat). I si fóra el cas, açò hauria d'haver-se justificat degudament en l'expedient, cosa que no ha fet l'òrgan competent per a resoldre.  
  
L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 continua: «En el mateix sentit, la STS de 22 de març de 1996: En canvi ha de meréixer millor tractament l'al·legació de l'apel·lant relativa al fet que tant la revocació de l'autorització de precari com l'ordre de clausura es van dictar sense audiència de l'interessat. La dita audiència, com recorda el Tribunal d'Instància, és obligada en el nostre dret, en estar consagrada per l'article 105 c) de la vigent Constitució espanyola OBV 0669/3879, sense que hi haja cap raó per a prescindir del tràmit d'audiència quan s'atorga una autorització en precari. Per tant, és procedent declarar la nul·litat de la revocació de la llicència atorgada en precari, així com també la nul·litat de l'ordre de clausura de l'establiment per haver-se prescindit del tràmit essencial d'audiència a l'interessat».  
  
Així mateix, en l'últim paràgraf de la consideració jurídica tercera del dit informe jurídic es manté que «de la neta separació entre el procediment de formació de la voluntat de l'Ajuntament, prèviament a la sol·licitud de declaració de zona de gran afluència turística, i el que ha d'instruir a partir de la sol·licitud mencionada l'òrgan autonòmic competent per a resoldre, es desprén la impossibilitat d'entendre realitzat el tràmit d'audiència en aquest últim per haver sigut efectuada l'audiència al Consell Local de Comerç que ha de donar-se preceptivament en el primer».  
Consegüentment, en el procediment que va concloure amb la Resolució de 25 de gener de 2013, en el qual els tràmits en seu municipal van consistir exclusivament en la constatació de la declaració de la ciutat d'Alacant com a municipi turístic, en una qualificació errònia d'aquest concepte i com a únic element per a formar la voluntat municipal, no es pot justificar l'absència d'un tràmit d'audiència als interessats en la fase autonòmica.  
Segona. Vulneració del Decret 69/1999, del Govern Valencià, que desenvolupa la Llei 8/1997, d'horaris comercials de la Comunitat Valenciana  
El Decret 69/1999, d'aplicació a la tramitació de la ZGAT 1/2013, establia un procediment per a l'exempció d'informes en l'article 5.5 in fine: «quan la zona mencionada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no caldrà demanar els informes mencionats en l'apartat anterior».  
  
Però la utilització de la via de l'exempció dels informes per la consideració del terme municipal d'Alacant com a municipi turístic va ser errònia, pels motius següents:  
a) S'utilitza erròniament una clàusula pensada per a un procediment diferent, ja que l'exempció està prevista quan el procediment l'iniciara la Generalitat, no l'Ajuntament:  
- L'article 3 del Decret 69/1999 diu que «1. La declaració de zona de gran afluència turística es durà a terme després de la sol·licitud prèvia motivada dels ajuntaments directament afectats presentada davant de la Direcció General de Comerç i Consum o davant del servei territorial de comerç corresponent, almenys amb tres mesos d'antelació respecte de la data d'inici del període per al qual se sol·licita la declaració» per a, en l'apartat 3 del mateix article, determinar quina documentació cal adjuntar a la sol·licitud, entre la qual estan els informes de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial (apartat 3.d, el de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris (apartat 3.e, i de les organitzacions sindicals més representatives (apartat 3.f, totes aquestes en l'àmbit territorial afectat. Informes que «han de pronunciar-se sobre la procedència de la consideració com a zona turística, a l'efecte relacionat amb l'aplicació del règim d'horaris comercials resultant» (apartat 4 de l'article 3).  
  
- En canvi, l'article 5.5 del mateix decret estableix una excepció en l'inici del procediment de declaració de ZGAT per part dels municipis, i és quan «en els casos de zones on siga evident la gran afluència turística, els ajuntaments de les quals no hagen promogut la declaració prevista en l'article 3 d'aquest decret, la Direcció General de Comerç i Consum podrà procedir a la declaració d'ofici de zona de gran afluència turística a l'efecte d'aplicació del règim corresponent d'horaris comercials, amb els informes previs establits en l'article 3, 3. D, E i F i el de l'Agència Valenciana del Turisme, i audiència a la corporació interessada.». En aquest context, en què es dóna una excepció procedimental quant a l'administració que pot iniciar el procediment, és quan té sentit el segon paràgraf d'aquest mateix apartat: «Quan la zona esmentada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no caldrà demanar els informes mencionats en el paràgraf anterior».  
  
En el procediment revisat, la utilització de l'excepció prevista per als procediments iniciats d'ofici per l'Administració autonòmica, pareix utilitzada per a evitar els informes de les associacions o agrupacions del sector comercial, de consumidors i usuaris, i de les organitzacions sindicals que s'haurien d'haver demanat en aplicació de l'article 3, ja que, com queda aclarit en el fet primer, el procediment es va iniciar per sol·licitud de Belén González Molina, en nom de l'Ajuntament d'Alacant.  
  
b) En cap cas pot ser una interpretació del principi d'economia processal: aquest principi té aplicabilitat per a evitar la reiteració d'un tràmit que ja ha tingut lloc, cosa que no ha ocorregut en aquest cas, perquè les circumstàncies que es van tindre en compte per a la declaració d'Alacant com a municipi turístic no són assimilables a les condicions requerides per a la declaració d'una ZGAT.  
La ciutat d'Alacant va ser declarada municipi turístic basant-se en el criteri general de ser una «destinació d'atracció turística», circumstància que en cap cas precisa quines són les zones que a l'efecte comercial són atractives per al turisme, sinó que, d'una manera general, assenyala Alacant com a atractiva per al turisme.  
És evident que aquesta declaració de municipi turístic és un pressupost que de res serveix per a valorar si les zones per a la declaració de les quals se sol·licita la declaració de zona d'afluència turística a l'efecte comercial són o no mereixedores d'aquesta qualificació, i és una anàlisi distinta i particularitzada la que correspon per a perfilar quines zones, d'entre la globalitat de les que formen el municipi, són realment d'interés comercial pel seu atractiu turístic.  
En definitiva, amb l'exempció de presentar els informes de l'article 3 del Decret 69/1999, allò que es va fer és evitar la participació dels interessats en el procediment i, conseqüentment, eliminar l'element essencial de motivació de l'acte administratiu, fent desistiment justament de la missió que és competència de l'Administració autonòmica en aquest procés, és a dir, la valoració de l'existència real d'una demanda turística en les determinades zones per a les quals se sol·licita que s'hi justifique l'establiment dels horaris comercials i per a tot l'any, així com de la manera en què aquestes circumstàncies incideixen en el turisme.  
Tercera. El caràcter preceptiu del tràmit d'audiència  
L'exigència del tràmit d'audiència troba la seua arrel en els principis constitucionals als quals l'Administració s'ajusta, perquè és part essencial del principi de participació pública consagrat en l'article 105 CE, que tracta d'evitar una vulneració en les garanties de la ciutadania.  
  
En extracte, la doctrina sosté que la revisió d'ofici dels actes administratius a què es refereix l'article 62.1.e de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, és procedent no sols quan s'ha omés totalment i absolutament el procediment legalment establit, sinó també quan el procediment utilitzat és un altre diferent de l'exigit legalment, o bé quan, fins i tot havent-hi diversos actes del procediment, s'omet aquell que, pel seu caràcter essencial o transcendental, és imprescindible per a assegurar la identitat del procediment o garantir els drets de l'administrat.  
  
  
En aquest sentit i respecte al tràmit d'audiència a les persones interessades, el Tribunal Suprem n'ha destacat la importància i n'ha indicat l'excepcional rellevància en el procediment, en considerar-ho com un tràmit transcendental que constitueix la garantia més ferma per a l'administrat, d'inexcusable observança, que no pot ser substituït ni dispensat per posteriors intervencions de l'interessat i l'ha qualificat de tràmit essencialíssim, fonamental, substancial, capital, bàsic, cardinal, necessari i fins i tot sagrat. Aquest tràmit gaudeix d'una explícita consagració constitucional, i és garantit per l'article 105.c) de la norma fonamental en la producció d'actes administratius, la qual cosa té el seu fonament en la connexió amb el dret de defensa i el principi que ningú pot ser condemnat sense ser oït, salvaguardats en l'article 24.  
  
Distingeix la jurisprudència la denominada indefensió material única, a la qual atorga protecció, de la merament formal, i defineix aquella com la que sorgeix no simplement per la mera transgressió d'una disposició, tal com es conceptua aquesta última, sinó perquè causa efectivament perjudicis a l'interessat. Aquesta posició, mantinguda en nombroses sentències pel Tribunal Suprem (entre altres, de 24 de maig de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de setembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrer de 1996, RJ Aranzadi 1105, i de 2 d'abril de 1998, RJ Aranzadi 2789), es fonamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensió es produeix quan la vulneració de les normes procedimentals porta amb si la privació del dret a la defensa amb el consegüent perjudici real i efectiu per als interessos de l'afectat (sentències de 29 de novembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de novembre de 1986, Aranzadi 145, i de 22 de juliol de 1988, Aranzadi 155).  
La doctrina manté que el caràcter essencial de l'audiència no pot considerar-se al marge del seu propi caràcter instrumental, de manera que la nul·litat de l'acte o del procediment derivada de la consegüent indefensió sí que està justificada quan aquesta es produeix realment, és a dir, quan es perd l'oportunitat de fer valdre els arguments propis o d'utilitzar els mitjans de prova propis per a la defensa de drets o interessos legítims.  
Atés el caràcter excepcional que tenen els supòsits de nul·litat radical (o de ple dret) dels actes administratius en el nostre ordenament jurídic, es va considerar necessari analitzar casuísticament l'impacte real que l'omissió del tràmit mencionat podia haver originat als interessats, i verificar, en definitiva, si s'ha produït indefensió.  
  
I, es va concloure, a la vista de les manifestacions efectuades pels interessats en el tràmit d'audiència en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 25 de gener de 2013, que, tant abans de dictar-se la resolució com després de la resolució, s'havia produït una reiterada infracció del dret de defensa dels interessats.  
Particularment greu és el cas del «Manifest del sector del comerç de la Comunitat Valenciana sobre les zones de gran afluència turística -ZGAT-», presentat per diverses organitzacions empresarials de l'àrea de comerç (COVACO, CEPIME/CECOVAL, ASUCOVA, Unió Gremial, CEPIMEA, Federació Comerç PIMEC, FACPIME, CEPIMEC, FECOM, FEVALCO, PIMEV-Comerç) en la reunió de l'Observatori de Comerç de 24 de gener de 2013 (document tres de l'annex II), ja que es tracta d'un òrgan col·legiat, consultiu i assessor en matèria de comerç, creat per la Llei de la Generalitat 11/2000 i regulat en aquell moment tant per l'article 89 de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana, com pel Decret 55/ 2001, de 13 de març, del Govern Valencià, pel qual es regula l'Observatori del Comerç Valencià.  
  
Segons la Llei 3/2011, l'Observatori «actuarà com a òrgan d'informació, consulta i assessorament en matèria de comerç i de l'activitat comercial» (art. 89.1). A més, segons el Decret 55/2001 (en vigor segons la disposició transitòria cinquena de la Llei 3/2011), en l'article 3, «l'Observatori del Comerç Valencià té les funcions següents (...) c) Realitzar informes i estudis sobre l'evolució del sector comercial, particularment quant als problemes específics que es detecten, l'anàlisi dels canvis que es produïsquen i les perspectives de futur, a fi de seguir el pols d'aquesta evolució i proposar les mesures que es consideren oportunes. d) Emetre els informes que s'establisquen per disposició de caràcter general, amb l'abast que es determine en aquestes. e) Formular totes les propostes que considere adequades per al foment i la millora del sector comercial valencià, en especial les relacionades amb el disseny dels plans d'actuació que conduïsquen a la reforma i al desenvolupament. (?)». Aquestes funcions no són facultatives, sinó pròpies de l'Observatori, ja que els estudis, informes i dictàmens facultatius estan previstos en l'apartat b del mateix article: «b) Elaborar estudis, informes i dictàmens sobre aquelles qüestions que, amb caràcter facultatiu, se sotmeten a la seua consulta, a sol·licitud del Govern Valencià o dels seus membres».  
En aquest cas, l'absència de resposta i de consideració en l'expedient d'aquestes manifestacions constitueix una privació del dret a la defensa, amb perjudici real i efectiu per als interessos afectats. La no-consideració de les manifestacions abocades al si de l'Observatori del Comerç constitueix una manifestació de menyspreu a l'opinió dels sectors implicats, en definitiva als interessats en l'actuació administrativa en matèria de comerç, i això els ha provocat un atropellament real perquè no han tingut l'oportunitat que els seus arguments o circumstàncies foren objectivament rellevants per a l'adopció de la decisió administrativa.  
El president d'aquest òrgan consultiu, en aquell moment el conseller Máximo Buch, va arribar a eximir-se de la seua responsabilitat com a òrgan competent per a decidir sobre la declaració de zones de gran afluència turística i va afirmar: «Recorda que en la Conselleria es van arreplegar les manifestacions de les associacions, però és l'Ajuntament qui va prendre la decisió». Quan com hem argumentat anteriorment, l'Ajuntament va obviar la participació dels interessats i el conseller hauria d'haver esmenat aquest error.  
La Direcció General de Comerç i Consum, per tant, també va actuar erròniament acceptant la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant sense informes de les agrupacions o associacions representatives del sector comercial en l'àmbit territorial afectat, sense informe de les agrupacions o associacions representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat i sense informe de les organitzacions sindicals més representatives en l'àmbit territorial afectat. Però, a més, va fer desistiment de les seues funcions per a no realitzar un tràmit d'audiència quan per a adoptar la Resolució de 25 de gener de 2013 només comptava amb el criteri de l'Ajuntament d'Alacant, manifestat en la seua sol·licitud.  
  
Més enllà de la infracció legal produïda al si del procediment tramitat per l'Ajuntament d'Alacant, estem davant d'un cas evident de decisió arbitrària de la Direcció General de Comerç i Consum, que en definitiva constitueix un perjudici a l'interés general.  
S'hauria d'haver donat una resposta concreta a unes al·legacions concretes de les quals la Direcció General de Comerç i Consum tenia constància perquè es referien no sols a la falta d'un formalisme legal, sinó a una expressa vulneració del dret dels interessats a ser informats i a ser oïts.  
L'audiència s'hauria d'haver atorgat al si del procediment de tramitació, és a dir, abans de la seua conclusió, com a últim tràmit abans de dictar la proposta de resolució, que va ser datada el 25 de gener de 2013, ja que pareix totalment sense sentit atorgar l'audiència als interessats a posteriori, una vegada aprovada la resolució, quan els seus efectes ja s'han produït (article 57.7 BLA-RVF).  
Respecte a la participació en el procediment, cal tindre en compte l'article 79 de la llavors vigent LRJ-PEC, segons el qual:  
«1. Els interessats poden, en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència, adduir al·legacions i aportar documents o altres elements de judici.  
Els uns i els altres han de ser tinguts en compte per l'òrgan competent en redactar la corresponent proposta de resolució.  
2. En tot moment, els interessats poden al·legar els defectes de tramitació i, en especial, els que suposen paralització, infracció dels terminis preceptivament assenyalats o l'omissió de tràmits que poden ser esmenats abans de la resolució definitiva de l'assumpte. Aquestes al·legacions poden donar lloc, si hi ha raons per a fer-ho, a l'exigència de la corresponent responsabilitat disciplinària».  
A la vista d'aquest precepte, s'ha incomplit el tràmit d'audiència i també l'obligació que incumbeix al funcionari o autoritat responsable de la tramitació de complir una prescripció legal que obliga a tindre en compte totes les al·legacions efectuades sempre que es realitzen abans de redactar la proposta de resolució (com ocorre en aquest cas). S'ha esquivat en aquest procediment el caràcter imperatiu de les normes a què s'han d'ajustar tots els poders públics i entre aquests, l'Administració pública (art. 9.1 i 9.3 CE). l'Administració pública està subjecta a unes regles de procediment de caràcter indisponible, les garanties de les quals han de ser igualment observades, entre els quals està l'obligació d'audiència a l'interessat, perquè a través d'aquesta via, aquest també puga exercitar el seu dret de defensa.  
Quarta. Indefensió per l'absència del tràmit d'audiència  
Entenem que la Resolució de 25 de gener de 2013 és invàlida també pel fet de produir indefensió als interessats. Observem ací que no és únicament que l'interessat no haja tingut l'oportunitat d'al·legar i provar el que convinga al seu dret a través d'un tràmit d'audiència, sinó que s'ha produït pròpiament el que el Tribunal Constitucional defineix com indefensió (STC 25/1996, 13 febrer), que «consisteix en un impediment del dret d'al·legar i demostrar en el procés els propis drets i, en la seua manifestació més transcendent, és la situació en què s'impedeix a una part, per part de l'òrgan judicial, en el curs del procés, l'exercici del dret de defensa, i se la priva de la seua potestat d'al·legar i, si és el cas, justificar els seus drets i interessos perquè li siguen reconeguts, o per a replicar dialècticament les posicions contràries en l'exercici de l'indispensable principi de contradicció».  
Per tant, en aquest cas s'ha vulnerat el dret de defensa, perquè fins i tot els tràmits formals del procediment que podrien haver constituït una via del dret de defensa (al·legacions, veus, informació pública...) han sigut obviats, formalment i materialment anul·lats, en no haver existit en cap moment la mínima referència a la seua consideració.  
  
L'article 24 CE que es refereix, en el context constitucional, a l'absència de la garantia deguda en la protecció efectiva dels drets per mitjà de la tutela judicial, representa una garantia aplicable també en aquells altres procediments, com ara els administratius, en els quals resulten afectats els drets i interessos legítims dels interessats.  
  
El Tribunal Suprem hi ha assenyalat que: «La jurisprudència del TC manté repetidament que la indefensió en l'àmbit administratiu i processal està proscrita per l'article 24.1 de la Constitució i la possibilitat real de defensa i audiència dels interessats o afectats per una resolució constitueixen exigències inexcusables per a garantir a les parts o als que puguen ser-ho la defensa dels seus drets o interessos legítims, de manera que la inobservança de les normes reguladores de les facultats i drets esmentats col·loca els interessats en una situació d'indefensió contrària al dit dret fonamental» (STS de 28.09.1990). Altres sentències en aquest sentit: STS 24 febrer de 1992, STS de 20 de març de 1992 i STS 26 de novembre 1992.  
L'omissió del tràmit d'audiència no es pot entendre esmenada per l'existència d'altres oportunitats processals, com la possibilitat de plantejar un recurs administratiu o judicial, en les quals els interessats pogueren al·legar o defendre els seus interessos. És evident que l'Administració no pot, sota pretext de la via del recurs, desoir la sol·licitud de reparació d'uns perjudicis que va poder evitar, sense ni tan sols entrar a valorar-los.  
Així mateix, la difusió per mitjà de la publicació en el DOCV de la resolució resulta ja irrellevant en termes de defensa, quan la decisió ja ha sigut dictada.  
Que la resolució es puga considerar un acte «ferm i consentit», no pot justificar que no es responga a les manifestacions que es realitzen en relació amb la decisió que s'haja d'adoptar, perquè actuar d'aquesta manera porta a una decisió arbitrària en què els elements de judici es redueixen als escollits de manera unilateral per l'òrgan decisor.  
  
Podem pensar que els recursos administratius podrien hipotèticament haver reduït els efectes negatius per als interessats que es consideren perjudicats, si amb el recurs s'haguera aconseguit el fi pretés, obtenint total coneixement de l'expedient, de les actuacions practicades i dels motius que va utilitzar l'Administració per a resoldre. No obstant això, quan el perjudici està fet, la reparació mai no pot ser integral. Per tant, no pot ser aqueixa raó suficient, perquè per aquesta regla general estaríem legitimant l'Administració pública a incomplir graciosament les normes procedimentals per entendre que, en tot cas, l'esmena dels dits defectes es produirà una vegada s'haja reaccionat contra l'acte administratiu que posa fi al procediment.  
  
Evidentment, no és aquesta la postura del Tribunal Suprem, perquè es buidaria literalment tant la finalitat com el contingut del tràmit d'audiència. En aquest sentit és definitòria la STS de 6 d'octubre de 1993 en les paraules: «És cert que l'interessat va reaccionar en via de recursos administratius, però aquests constitueixen una dimensió clarament diferent de la de l'essencial tràmit d'audiència [...]».  
En aquest cas, a més, no pot considerar-se que els recursos, bé siguen administratius o judicials, hagen esmenat la falta d'audiència perquè la resolució no va ser recorreguda.  
Cinquena. Existència d'al·legacions posteriors a la Resolució de 25 de gener de 2013 que evidencien la necessitat d'efectuar-hi manifestacions, i que no van ser respostes  
S'ha posat de manifest per mitjà de distints escrits d'al·legacions dirigits a la Direcció General de Comerç i Consum, també després de dictar-se la Resolució de 25 de gener de 2013, i en el procediment de revisió d'ofici iniciat per a declarar la nul·litat d'aquesta resolució, que hi havia una voluntat clara d'efectuar al·legacions a la decisió adoptada i que eren d'índole diferent de la que es formula a través d'un recurs.  
  
En aquest sentit correspon reproduir l'argumentació de l'Advocacia de la Generalitat en el seu informe de 2 de juny de 2016: «Cal portar a col·lació el concepte d'interessat que ens ofereix l'article 31.1 de la LRJ-PEC: 1. Es consideren interessats en el procediment administratiu. a) Els que el promoguen com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius. b) Els que, sense haver iniciat el procediment, tinguen drets que puguen resultar afectats per la decisió que en aquest s'adopte. c) Aquells els interessos legítims dels quals, individuals o col·lectius, puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no haja recaigut una resolució definitiva.  
  
Aplicant aquest article al procediment objecte d'aquest informe podem indicar que hi resultaran interessats l'Ajuntament com a subjecte que inicia el procediment; tots aquells els drets dels quals puguen resultar afectats per la resolució, fonamentalment aquells establiments comercials emplaçats en l'àrea exclosa a través de la revocació parcial de l'acte anterior, que veurien limitats els seus drets en no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei, i, finalment, aquells els interessos legítims dels quals, individuals i col·lectius, puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no s'haja dictat una resolució definitiva».  
La directora general de Comerç i Consum, que va dictar la Resolució de 25 de gener de 2013, en cap moment va admetre la personació, ni tampoc va requerir a qui va remetre al·legacions que acreditara el seu caràcter d'interessat.  
És el cas de l'escrit de J&A Garrigues, SLP, que actua en nom del Centre Comercial Gran Via, del Centre Comercial Plaça Mar 2 i del Centre Comercial Porta d'Alacant, al qual s'acompanyava la documentació següent, perquè se'n prenguera coneixement amb vista a una reunió que s'havia de celebrar el divendres 12 de desembre de 2014:  
- Sol·licitud a l'Ajuntament d'Alacant d'ampliació de la ZGAT actualment existent.  
- Informe tècnic sobre la procedència d'ampliació de la mencionada ZGAT elaborat per la Universitat d'Alacant.  
No consta en l'expedient que es contestara per escrit aquesta sol·licitud ni consta cap registre de què es va tractar en la reunió mencionada. Així i tot, la sol·licitud a l'Ajuntament d'Alacant va facilitar la presentació d'un recurs contenciós administratiu per part dels centres comercials mencionats, que ha produït un primer resultat en forma de Sentència número 324/2016, de 7 de novembre, del Jutjat Contenciós Administratiu número 4 d'Alacant.  
Aquesta sentència, que no és ferma, i contra la qual l'Ajuntament d'Alacant ha anunciat la presentació d'un recurs de cassació, reconeix la situació jurídica individualitzada dels centres comercials recurrents a ser inclosos en una ZGAT, i modifica de facto la declaració de ZGAT de la zona centre d'Alacant efectuada per la Resolució de 25 de gener de 2013, de la directora general de Comerç i Consum, que es pretén anul·lar.  
Aquesta forma d'actuació administrativa, la qualificació de la qual no és moment d'entrar a valorar, comporta, com es manté, una clara indefensió per a aquells la condició d'interessats dels quals era ja patent en el moment en què van presentar els seus escrits i ha quedat demostrada en el procediment de revisió efectuat. I manifesta una actitud, si més no, equivocada en l'exercici de l'actuació administrativa i en la consideració del concepte d'interessat, ja que la pràctica totalitat de les al·legacions efectuades en el procediment corresponen a interessats en aquest.  
Un altre cas és el de la Federació del Comerç d'UGT que es va dirigir a la Generalitat per mitjà d'una carta al president de la Generalitat, que es va remetre a la directora general de Comerç i Consum, en la qual exposava els perjudicis que aquesta resolució presentava per al sector que representa.  
I, finalment, també es van presentar altres escrits i mocions per part d'ajuntaments afectats, que posen de manifest la carència d'una via de participació per a les entitats i particulars interessats en el procediment i que va ser retallada il·legalment, perquè com es pot mantindre, l'audiència no sols no es va realitzar sinó que es va evitar la finalitat que amb aquesta es pretenia.  
Tots aquests són els casos dels escrits que encara que podien no reunir el caràcter d'interessats en tots els casos, no consta que se'ls haja donat curs, bé siga com a simple resposta a una queixa o reclamació, o com a recurs administratiu, d'acord amb l'article 110.2 de la LRJ-PEC (vigent en aquell moment) i es van arxivar sense més tràmit.  
L'article 35 de la Llei 30/1992, llavors vigent, inclou el dret de tots els ciutadans i ciutadanes en les seues relacions amb les administracions «a formular al·legacions i a aportar documents en qualsevol fase del procediment anterior al tràmit d'audiència, que hauran de ser tinguts en compte per l'òrgan competent en redactar la proposta de resolució».  
  
Queda clar amb això la preocupació del legislador pel fet que la ciutadania puga accedir a la informació administrativa que l'afecta, i perquè en la tramitació dels procediments administratius puga presentar davant de l'Administració pública els escrits que considere d'interés, en defensa dels seus drets i dels seus interessos personals.  
Així mateix, és un principi general de l'actuació administrativa de compliment obligatori i que ha de ser informador també d'aquest procediment, l'establit en l'article 3 de la llavors vigent Llei 30/1992, segons el qual: «En les seues relacions amb els ciutadans, les administracions públiques actuen de conformitat amb els principis de transparència i de participació».  
Sisena. Qualificació per dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana de vici d'anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT per absència del tràmit d'audiència  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en el dictamen emés en el procediment de revisió de la Resolució de 25 de gener de 2013 (Dictamen 572/2016, de 08.11.2016), que «en el procediment que va finalitzar amb la resolució la nul·litat de la qual es pretén, l'Ajuntament d'Alacant va traslladar la seua sol·licitud a l'Administració autonòmica a partir de les que li havien formulat les associacions de comerciants del centre de la ciutat, així com de determinades empreses singulars. Però no consta que es donara audiència a totes les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial en l'àmbit territorial afectat (que no sols és els dels carrers inclosos en la zona delimitada per la declaració) com tampoc a les entitats representatives dels consumidors i usuaris ni a les organitzacions sindicals. Tràmits que imposava específicament la normativa aplicable aleshores, fins al punt que, si no emetien un informe les entitats indicades, l'ajuntament que instara la declaració de zona de gran afluència turística (el d'Alacant en aquest cas) havia d'acreditar per mitjà de prova documental haver-los sol·licitat.»  
Per tant, encara que el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana afirma que no té constància que s'hagueren formulat al·legacions en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 25 de gener de 2013 -quan en consten 21-, i per tant no entra a valorar la indefensió al·legada pels interessats i que seria determinant per a la consideració de la Resolució de 25 de gener de 2013 com a nul·la, sí que manté en la consideració setena del Dictamen 572/2016, de 8 de novembre de 2016, emés en el procediment de revisió d'ofici, que: «En el present cas, la resolució que ara es vol revisar d'ofici es va adoptar prescindint d'un dels tràmits del procediment administratiu específic a aquest efecte: el tràmit d'audiència».  
  
Manté, així mateix, que «Això constitueix sens dubte una irregularitat rellevant, però no de l'entitat suficient perquè resulte viable la revisió d'ofici instada per la conselleria consultant [...] no té tal intensitat per a estimar nul·la de ple dret la resolució que va declarar el centre d'Alacant com a zona de gran afluència turística, sinó anul·lable».  
  
Setena. Procedència de la declaració de lesivitat per a declarar la invalidesa de la resolució viciada  
La nova Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, aplicable ja a aquest procediment, estableix en l'article 107.1 en relació amb la declaració de lesivitat d'actes anul·lables que:  
«Les administracions públiques poden impugnar davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu els actes favorables per als interessats que siguen anul·lables d'acord amb el que disposa l'article 48, amb la declaració prèvia de lesivitat per a l'interés públic».  
Quant a la disposició que ens ocupa, la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, ens trobem davant d'un acte administratiu vigent en què s'ha comés una infracció legal i, a més, no es va seguir el preceptiu tràmit d'audiència, la qual cosa constitueix un defecte, no sols rellevant, tal com l'ha qualificat el Consell Jurídic Consultiu en el dictamen abans indicat, sinó d'una invalidesa patent, que exigeix la seua depuració de l'ordenament jurídic.  
  
Entenem que es compleix la doble exigència per a la declaració de lesivitat de la Resolució de 25 de gener de 2013: d'una banda, s'ha produït una violació de lleis o disposicions administratives, una infracció de l'ordenament jurídic, i, en segon lloc, una vulneració dels interessos generals de caràcter econòmic.  
El servei als interessos generals no és una locució aguda, sinó l'expressió del sentit mateix, la raó de ser, de l'actuació administrativa. Per això, concretat en un estat com el nostre -en què la Constitució mana als poders públics remoure els obstacles que impedisquen o dificulten la plenitud de la igualtat i la llibertat, i per a facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica i social- és competència d'aquest òrgan administratiu vetlar per l'adequació dels actes d'instrucció dels procediments amb l'audiència als interessats, perquè aquesta servisca per a conéixer per avançat tots els interessos presents i evitar afeccions innecessàries a uns interessos particulars. Si no s'executa efectivament la participació dels interessos implicats en un procediment, es buida en gran manera el valor que l'actuació administrativa té en defensa i garantia de l'interés general sobre els interessos particulars.  
  
En aquest cas, trobem que hi ha un conflicte d'interessos amb substancial significació econòmica i social, que s'ha resolt atenent exclusivament la voluntat de l'ajuntament sol·licitant, i ha produït uns efectes favorables per a algun dels sectors implicats, però ha produït un perjudici irreparable per a altres, que s'han vist impossibilitats de fer arribar les seues pretensions.  
Partint que no hi ha cap dret absolut, es fa impossible delimitar els drets dels subjectes implicats, actuant en defensa de l'interés general, si es desconeixen els arguments de les persones interessades, o almenys, si no hi ha constància a través de l'argumentació i la justificació de les decisions administratives que aquesta haja sigut la seua actuació.  
  
L'actuació irregular en la producció de la Resolució de 25 de gener de 2013, que ha sigut constatada i que reuneix les condicions per a ser declarada lesiva per a l'interés públic, atés que també produeix efectes favorables a determinats interessats, obliga l'administració autora de l'acte a promoure el procediment per a la declaració de lesivitat en defensa de l'interés públic i com a garantia de seguretat jurídica.  
  
En cap cas es pot argumentar desviació de poder en la tramitació de la declaració de lesivitat, sinó que s'ha fet un examen de l'afectació que l'absència de l'audiència als interessats haja pogut produir en la satisfacció de l'interés públic i com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general. Des de l'advertiment efectuat per l'Advocacia de la Generalitat sobre la conveniència d'efectuar un tràmit d'audiència en els procediments de declaració i revocació de les zones de gran afluència turística a la Comunitat Valenciana, la Direcció General de Comerç i Consum ha comprovat el compliment d'aquest tràmit i conseqüentment de la resta de garanties per als interessats en els procediments esmentats, i ha observat que l'actuació administrativa que s'efectua en aquesta matèria s'ha produït amb vicis tan greus com la vulneració de llei reguladora del procediment i l'absència de justificació dels actes realitzats.  
  
  
Així mateix, es té en consideració que des que es va dictar la resolució que s'examina no han transcorregut encara els quatre anys com a límit per a l'inici d'aquest expedient.  
En cap cas s'han excedit els límits de la revisió. Al contrari, es pretén garantir l'equitat i el respecte dels drets de tots els interessats en condicions d'igualtat davant de la llei. A pesar d'això, ens trobem davant d'un iter legislatiu en el qual s'han produït diverses modificacions relatives en la delimitació de zones d'afluència turística al municipi d'Alacant:  
Es tracta de la Resolució de 16 de desembre de 2015, per la qual es modifica l'àrea que comprén la declaració per a tot l'any de la zona de gran afluència turística del centre de la ciutat d'Alacant. I aquesta última s'ha deixat sense efecte mitjançant la Resolució de 12 de maig de 2016, de la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball, que resolia el recurs d'alçada interposat per El Corte Inglés, SA.  
  
A més, el Jutjat Contenciós Administratiu número 4 d'Alacant ha dictat la Sentència número 324/2016, de 7 de novembre (que encara no és ferma), instada pels centres comercials Centre Comercial Gran Via, Centre Comercial Plaça Mar 2 i Centre Comercial Porta d'Alacant, que reconeix la situació jurídica individualitzada dels centres comercials recurrents a ser inclosos en una ZGAT, i modifica de facto la declaració de ZGAT de la zona centre d'Alacant.  
Aquesta successió de resolucions que són invalidades successivament troba les seues arrels en l'errònia Resolució de 25 de gener de 2013, a la vigència de la qual s'ha tornat, i produeix una veritable situació d'inseguretat jurídica en la delimitació de les zones d'afluència turística.  
A més, constitueix una decisió administrativa adoptada sobre la base, d'una banda, d'una normativa que ja ha sigut superada (és el cas del Decret 69/1999) per la nova regulació de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana, per l'aprovació del Decret Llei 1/2015, del Consell, d'horaris comercials a la Comunitat Valenciana, i pel Decret Llei 1/2016, que modifica les normes anteriors; aquest últim és resultat de l'Acord de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l'Estat-Generalitat publicat el 28 de desembre de 2015 en el BOE i en el DOCV.  
I, d'altra banda, no es pot desconéixer que es va plantejar sobre una realitat econòmica i social diferent de l'actual. Per la qual cosa, juntament amb les greus deficiències legals produïdes en la seua elaboració, és una resolució la vigència de la qual s'ha produït de manera sobrevinguda en anul·lar-se la Resolució de 16 de desembre de 2015 que la deixava sense efecte, raó per la qual el seu manteniment en aquest moment és una circumstància accidental, que s'allunya molt d'un statu quo de seguretat jurídica que ha de preservar-se.  
El principi de seguretat jurídica, íntimament lligat al d'interés general, està arreplegat a tots els efectes en l'article 9.3 de la Constitució quan disposa que aquesta «garanteix», juntament amb el principi de legalitat, el de jerarquia de les normes, la seua publicitat, i també «la seguretat jurídica». I ha sigut reiteradament analitzat pel Tribunal Constitucional per a arribar a un concepte segons el qual aquest principi ha d'entendre's com la certesa sobre l'ordenament jurídic aplicable i els interessos jurídicament tutelats (STS 15/1986, de 31 de gener, FJ 1), també com l'expectativa raonablement fonamentada de la ciutadania en quina ha de ser l'actuació en l'aplicació del dret (STC 36/1991, de 14 de febrer, FJ 5), o com la claredat del legislador i no la confusió normativa (STC 46/1990, de 15 de març FJ 4).  
Aquesta garantia de seguretat té dos vessants, clarament reconeguts en les sentències abans arreplegades, en definitiva: l'objectiu, referit a la certesa sobre la norma; i el subjectiu, referit a la previsibilitat dels efectes de la seua aplicació pels poders públics.  
En aquest cas, com s'ha argumentat anteriorment, l'actuació normativa ha estat marcat per la inseguretat jurídica i, arribats a aquest punt, l'Administració no es pot permetre mantindre aquesta resolució greument viciada, la qual cosa produiria un autèntic despropòsit jurídic.  
  
El Tribunal Constitucional ha insistit reiterades vegades que la seguretat jurídica no és un valor absolut, perquè açò donaria lloc a la petrificació de l'ordenament jurídic. Per això, havent-hi exigències qualificades d'interés públic, entés com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general, ha de promoure's l'exercici de l'actuació administrativa declarativa de lesivitat en aquest cas.  
Les al·legacions rebudes en el procediment de revisió d'ofici van posar en relleu que entre els sectors implicats (associacions de persones consumidores, d'empreses i sindicats del sector comercial) hi ha una clara denúncia per la pràctica totalitat d'ells respecte a l'absència d'una via de participació en l'adopció de la resolució que es revisa, fet que conculca l'esperit de la normativa bàsica en la matèria (Llei 1/2004, de 21 de desembre, d'horaris comercials) que estableix en la seua exposició de motius que: «l'objectiu d'aquesta regulació bàsica és promoure unes adequades condicions de competència en el sector, contribuir a millorar l'eficiència en la distribució comercial detallista, aconseguir un adequat nivell d'oferta per als consumidors i ajudar a conciliar la vida laboral i familiar dels treballadors del comerç».  
  
En concret, la totalitat de les organitzacions sindicals, la representació patronal del xicotet comerç i les organitzacions representatives dels consumidors van manifestar la seua oposició a la resolució per l'absència d'un tràmit d'audiència o de participació pública, i van retraure a l'Administració desviar-se de la defensa de l'interés general que li competeix.  
Huitena. Informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat  
En l'informe emés per l'Advocacia General de la Generalitat de 19 de gener de 2017, «s'estima que consten en l'expedient remés tots els documents relatius al procediment de declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum, de 25 de gener de 2013, i que s'ha motivat en la proposta de resolució sobre la qual s'emet l'informe la lesió a l'interés públic que implica la falta del tràmit d'audiència als interessats en el procediment per a la declaració de zones de gran afluència turística a l'efecte d'aplicació d'horaris comercials especials, atés que la falta dels informes preceptius mencionats: informe de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial, en l'àmbit territorial afectat; informe de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat, i informe de les organitzacions sindicals més representatives de l'àmbit territorial afectat, impliquen una infracció de la normativa específica, així com produeixen indefensió als interessats» (apartat quart). Així mateix, es considera que es compleixen els requisits legalment establits en l'article 107 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (apartat cinqué).  
   
Per tot això, es conclou que davant de la presència d'una resolució que contravé l'ordenament jurídic i constitueix un vici d'anul·labilitat en els termes de l'article 107.1 de la Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en correspon la revisió, si bé s'ha de realitzar per mitjà del procediment de declaració de lesivitat, per no haver acceptat el Consell Jurídic Consultiu, en el Dictamen 572/2016, els defectes d'aquesta resolució com de la intensitat suficient per a estimar nul·la de ple dret la resolució que va declarar determinades zones de gran afluència turística al municipi d'Alacant, sinó anul·lable.  
A aquest efecte, correspon sol·licitar la declaració judicial de no-conformitat a dret de la Resolució de 25 de gener de 2013, retrotraient el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant de declaració de zones de gran afluència turística.  
Se sol·licitarà el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, i s'ordenarà que s'adopten les mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
Vist tot l'anterior, resolc:  
  
Primer  
Declarar la lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 25 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat, que s'estén a l'àrea compresa entre l'avinguda d'Eusebio Sempere, avinguda d'Òscar Esplà, avinguda de Salamanca, carrer de Benito Pérez Galdós, avinguda de l'Alcalde Alfonso de Rojas, plaça d'Espanya, carrer de Sant Vicent, Rambla de Méndez Núñez, nucli històric, Esplanada d'Espanya i avinguda de Ramón y Cajal d'Alacant.  
  
Segon  
Disposar que l'Advocacia General de la Generalitat, en el termini de l'article 45.4 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), formule un recurs de lesivitat contra l'acte administratiu a què s'ha fet referència, en el qual es mantinga com a pretensió l'anul·lació d'aquest, i es retrotraga el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament d'Alacant de declaració de zones de gran afluència turística.  
Sol·licitar el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, i ordenar que s'adopten les mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
  
Tercer  
Publicar aquesta resolució en la pàgina web de la Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, i en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 23 de gener de 2017.- La sotssecretària de la conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball (R 24.11.2015, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball): Concepción del Ruste Aguilar.