Diari Oficial de la Generalitat Valenciana


Sumario DOGV 8014, del 04-04-2017 (2017/2809)

RESOLUCIÓN de 23 de enero de 2017, de la subsecretaria de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante.
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### Datos del documento

Número DOGV
:   8014

Fecha DOGV
:   04-04-2017

Sección del DOGV
:   III. ACTOS ADMINISTRATIVOS - C) OTROS ASUNTOS

Número del documento
:   2017/2809


Fecha del documento
:   23-01-2017

Organismo emisor
:   Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo

Tipo de documento
:   Resolución

Análisis jurídico

 Descriptores 

:   * Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo

RESOLUCIÓN de 23 de enero de 2017, de la subsecretaria de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante. [2017/2809]  
Examinado el expediente 1/2013, de declaración de zona de gran afluencia turística (ZGAT), por la que se dictó la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante, se constatan los siguientes presupuestos fácticos y se desprenden las siguientes consideraciones jurídicas, según los cuales la mencionada resolución se considera afectada por un vicio de anulabilidad.  
  
Presupuestos fácticos  
  
Primero. Con fecha 17 de enero de 2012 tiene entrada en la Conselleria de Economía, Industria, Turismo y Empleo la solicitud de Belén González Molina, en nombre del Ayuntamiento de Alicante, en la que expone que «acompaño al presente escrito la documentación necesaria a los efectos de que, desde la Dirección General de Comercio y Consumo, se realicen, si así lo estiman procedente, los trámites oportunos para declarar la zona centro de Alicante como zona de gran afluencia turística de acuerdo con la normativa vigente en la materia».  
Junto con esta solicitud figura en el expediente el certificado de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alicante de 14 de enero de 2013, en el cual consta la solicitud de declaración del centro urbano de Alicante como zona de gran afluencia turística; el informe técnico de la jefa del Departamento de Promoción Comercial, y un escrito de los comerciantes de la zona centro.  
Asimismo, se hace mención al período de tiempo para el cual se solicita -a pesar de que no consta esta circunstancia ni en el acuerdo de la Junta de Gobierno ni en el informe técnico- y se compaña plano de delimitación de la zona.  
Segundo. Sin que conste en el expediente haber dado audiencia al Consejo Local de Comercio o a falta de este a un órgano semejante, ni a las entidades más representativas del sector de ámbito autonómico, con fecha 24 de enero de 2013, se emite informe por el Servicio de Planificación del Comercio, Artesanía y Consumo sobre el expediente de declaración de zona de gran afluencia turística número ZT 01/13, alegando que por la consideración del término municipal de Alicante como municipio turístico en virtud del Decreto 72/2000, de 22 de mayo, del Gobierno Valenciano (DOGV 3759, 29 de mayo), no necesita informes sectoriales de organizaciones empresariales, sindicatos, ni consumidores y usuarios para la tramitación del expediente, tal como prevé el artículo 5.5 del Decreto 69/1999, de 4 de mayo, del Gobierno Valenciano, por el que se despliega la Ley 8/1997, de 9 de diciembre (DOGV. 3.492, de 11 de mayo). Y concluye no efectuar objeciones a la declaración solicitada.  
Tercero. Sin ningún trámite de audiencia o participación ciudadana, el subdirector general de Comercio, con fecha 24 de enero de 2013, efectúa propuesta de resolución de declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Cuarto. Con fecha 25 de enero de 2013, se dicta la resolución de la directora general de Comercio y Consumo que aprueba la declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Quinto. La Resolución de 25 enero de 2013 fue notificada en la Concejalía de Comercio del Ayuntamiento de Alicante el día 28 de enero de 2013 y publicada en el DOCV el 31 de enero de 2013 (con corrección de errores de 1 de febrero de 2013, publicada en el DOCV 07.02.2013).  
Sexto. Se han encontrado durante el proceso de revisión de la Resolución de 25 de enero de 2013 diversos escritos manifestando su rechazo a la propuesta liberalizadora de horarios que pretendía establecer la Generalitat, así como la preocupación por los perjuicios que producen a la estructura comercial de la comunidad autónoma. Esos documentos no se hicieron constar en el expediente administrativo seguido para la aprobación de la resolución revisada.  
En particular, existe una manifestación previa en la Resolución de 25 de enero de 2013, el «Manifiesto del sector del comercio de la Comunidad Valenciana sobre las zonas de gran afluencia turística -ZGAT-», presentado por varias organizaciones empresariales del área de comercio (COVACO, CEPYME/CECOVAL, ASUCOVA, Unión Gremial, CEPYMEA, Federación Comercio PYMEC, FACPYME, CEPYMEC, FECOM, FEVALCO, PYMEV-Comercio) en la reunión del Observatorio de Comercio de 24 de enero de 2013, justo un día antes de la firma por la directora general de Comercio y Consumo de la resolución que se revisa, y en el cual manifiestan su disconformidad basada en falta de consenso y el procedimiento utilizado, así como la errónea utilización del objeto de la ZGAT como justificación del turista como potencial cliente y la confusión con el consumidor local como turista.  
Este manifiesto consta como anexo al acta de la sesión celebrada por ese órgano consultivo en la fecha mencionada, aparece expresada en aquella y fue objeto de debate a la vista de la resolución de la Conselleria sobre las zonas de gran afluencia turística de la ciudad de València.  
Séptimo. Mediante escrito del Ayuntamiento de Alicante de 17 de noviembre de 2015, se solicitó la modificación del área que comprende la declaración para todo el año de la zona de gran afluencia turística del centro de la ciudad de Alicante. La solicitud fue tramitada conforme al procedimiento establecido en el artículo 21 bis de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana, y concluyó por Resolución de 16 de diciembre de 2015, del director general de Comercio y Consumo.  
Octavo. Entre otros, El Corte Inglés, SA (ECI), presentó un recurso de alzada contra la Resolución de 16 de diciembre de 2015. La secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo solicitó a la Abogacía General de la Generalitat informe con objeto de resolver el recurso, emitiéndose informe con fecha 13 de abril de 2016 (I 054/2016) y dictándose resolución estimatoria del recurso de alzada por la misma secretaria autonómica en fecha 12 de mayo de 2016, por la que se deja sin efecto la Resolución de 16 de diciembre de 2015 y ordena retrotraer el procedimiento a los efectos que se enmiende en los términos señalados en el informe de la Abogacía General.  
Noveno. El informe de la Abogacía de la Generalitat de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), en el apartado cuarto expresa que: «Sin embargo, con independencia de la necesidad de que quede plenamente acreditada en el procedimiento la desaparición de circunstancias que dieron lugar a la declaración, es necesario señalar que a todos los efectos sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 84.1 de la LRJ-PEC que establece: instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a los que se refiere el artículo 37.5».  
La Abogacía de la Generalitat mantiene en este informe que la revocación afecta a un acto vigente, cuyos efectos consisten en que los establecimientos ubicados en la zona delimitada tendrán plena libertad para determinar los días y horas en los que permanecerán abiertos al público, debería haberse concedido audiencia en el procedimiento a aquellos que, viéndose afectados por la revocación parcial al estar emplazados en el área excluida de la delimitación, verían limitados sus derechos al no gozar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley».  
Décimo. A efectos de aclarar el modo de ejecutar el trámite de audiencia considerado de obligada observancia por la Abogacía de la Generalitat en el informe de 13 de abril, y vista la trascendencia social y la importancia económica que comprometen la adecuada consideración de las advertencias contenidas en el mismo, tanto para la tramitación de ese expediente como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, y para conseguir la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, se solicitó informe aclaratorio, emitiéndose el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, y en el que se decía que «si el órgano competente estimase que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en alguno de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable, a tenor de lo dispuesto en los artículos 62 y 63 de la LRJ-PEC debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PEC o de declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Undécimo. Con fecha 30 de junio de 2016, el director general de Comercio y Consumo emite un informe de motivación del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de Alicante, para todo el año, para la zona centro de la ciudad. Esto, en base al informe de la Abogacía de 2 de junio de 2016 referido a los expedientes de declaración de ZGAT, y cuyas consideraciones se refieren, a estos efectos, a cualquier procedimiento de declaración de ZGAT tramitado de acuerdo con la Ley 3/2011, de Comercio de la Comunitat Valenciana.  
Decimosegundo. Con fecha 1 de julio de 2016, el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, dicta un acuerdo de incoación de expediente de nulidad de la Resolución de 25 de enero de 2013, de la Dirección General de Comercio y Consumo, y ordena a que se traslade este acuerdo a quien pueda resultar afectado por la resolución que eventualmente se adopte para que formule las alegaciones u observaciones correspondientes, y acuerda asimismo que una vez instruido el expediente de revisión de oficio por la Dirección General de Comercio y Consumo, sea sometido a dictamen por el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana.  
Decimotercero. Con fecha 11 de julio de 2016, se publica en el DOCV el trámite de audiencia acordado el 4 de julio de 2016 en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 25 de enero de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) para garantizar la publicidad del procedimiento a cualquier interesado. No obstante, en su condición de interesado conocido, se comunicó el inicio del expediente de revisión y la posibilidad de efectuar alegaciones al Ayuntamiento de Alicante, así como las diferentes organizaciones que tienen intereses comerciales en la Comunitat Valenciana. Igualmente, se notificó el inicio del expediente de revisión a aquellas administraciones, empresas u organizaciones que presentaron escritos de alegaciones en el expediente ZGAT 1/2013, así como los que presentaron alegaciones o recursos administrativos al expediente ZGAT 12/2015.  
Decimocuarto. La Dirección General de Comercio y Consumo recibió 21 escritos de alegaciones, sugerencias y observaciones que han sido analizados y tenidos en consideración y que se adjuntan a este expediente.  
Decimoquinto. Con fecha 16 de septiembre de 2016, se solicita dictamen al Consell Jurídic Consultiu, con carácter urgente, pero no prioritario, sobre el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013.  
En relación con el mencionado expediente de nulidad, se remite toda la documentación mencionada en los hechos relatados, así como el informe de motivación del expediente de nulidad, el acuerdo de incoación del expediente de nulidad y la propuesta de resolución del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad de Alicante.  
Decimosexto. Por Resolución de 16 de septiembre de 2016, se suspende el plazo para resolver el procedimiento de revisión de oficio de la declaración de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013.  
La mencionada resolución de suspensión se comunica a las personas físicas y jurídicas interesadas, y con fecha 29 de septiembre de 2016, se remite copia de la resolución al Consell Jurídic Consultiu.  
Decimoséptimo. El 9 de noviembre de 2016, tiene entrada el dictamen 572/2016, emitido por el Consell Jurídic Consultiu en el expediente de nulidad, según el cual no procede revisar de oficio a causa de nulidad la Resolución de 25 de enero de 2013, por la que se declaró zona de gran afluencia turística a la zona centro de la ciudad de Alicante. Pero sí que la considera anulable.  
Decimoctavo. Con fecha 18 de noviembre de 2016, la Dirección General de Comercio y Consumo propuso la declaración de archivo del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013. En esa misma fecha, el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo dicta resolución de archivo del expediente de nulidad.   
Decimonoveno. La Dirección General de Comercio y Consumo, una vez analizada la documentación y los antecedentes que hay en el expediente ZGAT 1/2013 y en el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, eleva propuesta de inicio de expediente de declaración de lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad de Alicante, en cuanto se trata de un acto anulable de los referidos en el artículo 47.1 de la nueva Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, para su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en los términos del artículo 107 de la mencionada ley.  
Vigésimo. En la tramitación del expediente de lesividad se ha realizado un trámite de audiencia y se han recibido las siguientes alegaciones:  
- Alegaciones que presentan conjuntamente CECOVAL, CCOO y SMC-UGT-PV. Manifiestan que la mayoría de los integrantes del Observatorio del Comercio han expresado reiteradamente la falta de equidad que la Resolución de 25 de enero de 2013 ha provocado. Específicamente, así se expresó en la reunión en la sesión 34 del Observatorio del Comercio, en fecha 24 de enero de 2013. Añaden que queda acreditada la indefensión real y material producida a los interesados por la ausencia de trámite de audiencia.  
Manifiestan, asimismo, defectos en los hechos relacionados en el dictamen del Consell Jurídic Consultiu 572/2016 y que podrían haber determinado las conclusiones en el sentido de no determinar la nulidad de la declaración de ZGAT.  
- Se han recibido alegaciones por parte de Unión Gremial en el sentido de confirmar la ausencia del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento de declaración de la ZGAT de la ciudad de Alicante, lo que hace que la resolución pueda ser nula o anulable y lesiva para el interés público.  
- El Grupo Municipal Popular del Ayuntamiento de Alicante presenta alegaciones contrarias al inicio del procedimiento de lesividad por entender que la solicitud del Ayuntamiento de Alicante realizada en 2013 se realizó aplicando la normativa vigente en aquel momento, que excluía expresamente el trámite de audiencia por la consideración de municipio turístico de la localidad.  
- El Corte Inglés, SA, formula alegaciones relativas a la necesidad de justificar satisfactoriamente los requisitos para iniciar un procedimiento de lesividad, así como la necesidad de fundamentar la indefensión real y efectiva, circunstancias que estima que no se han realizado adecuadamente, de forma que consideran que se utiliza un procedimiento inadecuado para conseguir el efecto de combatir los efectos de la ZGAT 2013, y concluye que, en consecuencia, concurre un supuesto de desvío de poder.  
Todas estas manifestaciones se han incorporado al expediente y han sido analizadas con carácter previo a dictar esta propuesta de resolución.  
  
Vigesimoprimero. En fecha de 19 de enero de 2017, se emite el informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat previsto en el artículo 5.2.f de la Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de asistencia jurídica a la Generalitat.  
  
Consideraciones jurídicas  
  
Primera. Calificación por informes de la Abogacía de la Generalitat de vicio de nulidad o anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT 12/2015 por ausencia del trámite de audiencia  
De acuerdo con el informe de la Abogacía General de la Generalitat, de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), a todos los efectos sería de aplicación lo establecido en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992 a la tramitación de los procedimientos de declaración de ZGAT que se hubieran tramitado a la amparo de la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, estableció que «si el órgano competente estimara que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en algún de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable a tenor de lo dispuesto en los artículos 62 y 63 de la LRJ-PEC debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PEC o de declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Como consecuencia de ello, y al haber solicitado este informe tanto para la tramitación del expediente (12/2015) que culminó con la declaración de ZGAT de Alicante por Resolución de 16 de diciembre de 2015, como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, para conseguir la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, hay que mantener que la inobservancia de este trámite de audiencia no solos en ese procedimiento de declaración de ZGAT, sino también el procedimiento de declaración de ZGAT 1/2013, aprobado por Resolución de 25 enero de 2013, podría considerarse viciado de nulidad, porque todos ellos siguen una tramitación parecida.  
En lo que a estos efectos interesa, en todos ellos se desarrolla una fase en sede municipal iniciada por la solicitud del correspondiente ayuntamiento, en que para la formulación de la voluntad de este órgano colegiado debe justificarse la concurrencia de las circunstancias que fundamentan la solicitud y una fase en sede autonómica que debe ajustarse, tal como establece el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 (consideración jurídica tercera, 2.º párrafo), «a lo que disponen expresamente la Ley 3/2011 y la normativa general de procedimiento administrativo común».  
Sin entrar en este momento en la denominada fase municipal de este procedimiento de declaración de ZGAT 1/2013, al que después nos referiremos, el trámite de audiencia resulta en todo caso preceptivo a todo procedimiento que tenga por destinataria una pluralidad indeterminada de personas, como en este caso, en el que pueden existir múltiples interesados afectados en sus legítimos derechos que no hayan podido ser oídos en el procedimiento de declaración de la ZGAT por la ausencia de este trámite.  
Como afirma el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016: «La audiencia al interesado, en palabras de la STS de 27 de octubre de 2009, es «el aspecto más esencial de la actuación administrativa, hasta el punto que tanto la exigencia de un procedimiento para el desarrollo de la actuación, como -dentro del mismo- el trámite de audiencia, son de los pocos aspectos procedimentales que están constitucionalizados al exigir el artículo 105.c de la Constitución Española la regulación por ley del procedimiento a través del que tienen que producirse los actos administrativos, así como, dentro del mismo la garantía cuando proceda de la audiencia al interesado». No cabe prescindir de ella más que en los casos expresamente establecidos en la LRJPAC («cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado). Y si fuera el caso, esto tendría que haberse justificado debidamente en el expediente, lo cual no se ha hecho por el órgano competente para resolver.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 continúa: «En el mismo sentido, la STS de 22 de marzo de 1996: En cambio debe merecer mejor tratamiento la alegación del apelante relativa a que tanto la revocación de la autorización de precario como la orden de clausura se dictaron sin audiencia del interesado. Dicha audiencia, como recuerda el Tribunal de Instancia, es obligada en nuestro derecho, a encontrarse consagrada por el artículo 105.c de la vigente Constitución Española ACB 8798/3879, sin que haya ningún razón para prescindir del trámite de audiencia cuando se otorga una autorización en precario. Por lo tanto, procede declarar la nulidad de la revocación de la licencia otorgada en precario, así como también la nulidad de la orden de clausura del establecimiento por haberse prescindido del trámite esencial de audiencia a el interesado».  
Asimismo, en el último párrafo de la consideración jurídica tercera del referido informe jurídico se mantiene que «de la neta separación entre el procedimiento de formación de la voluntad del Ayuntamiento, previo a su solicitud de declaración de zona de gran afluencia turística, y el que debe instruir a partir de la mencionada solicitud el órgano autonómico competente para resolver, se desprende la imposibilidad de entender realizado el trámite de audiencia en este último por haber sido cumplimentada la audiencia al Consejo Local de Comercio que debe darse preceptivamente en el primero».  
Por consiguiente, en el procedimiento que concluyó con la Resolución de 25 de enero de 2013, en el que los trámites en sede municipal consistieron exclusivamente en la constatación de la declaración de la ciudad de Alicante como municipio turístico, en una calificación errónea de este concepto y como único elemento para formar la voluntad municipal, no se puede justificar la ausencia de un trámite de audiencia a los interesados en la fase autonómica.  
Segunda. Vulneración del Decreto 69/1999, del Gobierno Valenciano, que desarrolla la Ley 8/1997, de horarios comerciales de la Comunitat Valenciana  
El Decreto 69/1999, de aplicación a la tramitación de la ZGAT 1/2013, establecía un procedimiento para la exención de informes en el artículo 5.5 in fine: «cuando la mencionada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario pedir los informes mencionados en el apartado anterior».  
Pero la utilización de la vía de la exención de los informes por la consideración del término municipal de Alicante como municipio turístico fue errónea, por los siguientes motivos:  
a) Se utiliza erróneamente una cláusula pensada para un procedimiento diferente, puesto que la exención está prevista cuando el procedimiento fuera iniciado por la Generalitat, no por el Ayuntamiento:  
- El artículo 3 del Decreto 69/1999 dice que «1. La declaración de zona de gran afluencia turística se llevará a cabo previa solicitud motivada de los ayuntamientos directamente afectados presentada ante la Dirección General de Comercio y Consumo o delante del servicio territorial de comercio correspondiente, al menos con tres meses de antelación a la fecha de inicio del período para el que se solicita la declaración» para, en el apartado 3 del mismo artículo, determinar qué documentación habrá que acompañar a la solicitud, entre la que están los informes de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial (apartado 3.d, el de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios (apartado 3.e, y de las organizaciones sindicales más representativas (apartado 3.f, todas ellas en el ámbito territorial afectado. Informes que «deberán pronunciarse sobre la procedencia de la consideración como zona turística, a los efectos relacionados con la aplicación del régimen de horarios comerciales resultante» (apartado 4 del artículo 3).  
- En cambio, el artículo 5.5 del mismo decreto establece una excepción en el inicio del procedimiento de declaración de ZGAT por parte de los municipios, y es cuando «en los casos de zonas donde sea evidente la gran afluencia turística, cuyos ayuntamientos no hayan promovido la declaración prevista en el artículo 3 de este decreto, la Dirección General de Comercio y Consumo podrá proceder a la declaración de oficio de zona de gran afluencia turística a efectos de aplicación del régimen correspondiente de horarios comerciales, previos los informes establecidos en el artículo 3, 3.D, E y F y el de la Agencia Valenciana del Turismo, y audiencia a la corporación interesada». En ese contexto, en que se da una excepción procedimental en cuanto a la administración que puede iniciar el procedimiento, es cuando tiene sentido el segundo párrafo de ese mismo apartado: «Cuando la citada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario recabar los informes mencionados en el párrafo anterior».  
En el procedimiento revisado, la utilización de la excepción prevista para los procedimientos iniciados de oficio por la Administración autonómica, parece ser utilizada para evitar los informes de las asociaciones o agrupaciones del sector comercial, de consumidores y usuarios, y de las organizaciones sindicales, que se tendrían que haber pedido en aplicación del artículo 3, puesto que como queda aclarado en el hecho primero, el procedimiento se inició por solicitud de Belén González Molina, en nombre del Ayuntamiento de Alicante.  
b) En ningún caso puede ser una interpretación del principio de economía procesal: este principio tiene aplicabilidad para evitar la reiteración de un trámite que ya ha tenido lugar, lo que no ha ocurrido en este caso, porque las circunstancias que se tuvieron en cuenta para la declaración de Alicante como municipio turístico no son asimilables a las condiciones requeridas para la declaración de una ZGAT.  
La ciudad de Alicante fue declarada municipio turístico en base al criterio general de ser un «destino de atracción turística», circunstancia que en ningún caso precisa cuáles son las zonas que a efectos comerciales son atractivas para el turismo, sino que de una manera general señala Alicante como atractiva para el turismo.  
Es evidente que esta declaración de municipio turístico es un presupuesto que en nada sirve para valorar si las zonas para cuya declaración se solicita la declaración de zona de afluencia turística a efectos comerciales son o no merecedoras de tal calificación, siendo un análisis distinto y particularizado el que corresponde para perfilar qué zonas, de entre la globalidad de las que forman el municipio, son realmente de interés comercial por su atractivo turístico.  
En definitiva, con la exención de presentar los informes del artículo 3 del Decreto 69/1999, lo que se hizo es evitar la participación de los interesados en el procedimiento y, consecuentemente, eliminar el elemento esencial de motivación del acto administrativo, haciendo dejación justamente de la misión que es competencia de la Administración autonómica en este proceso, esto es, la valoración de la existencia real de una demanda turística en las zonas determinadas para las que se solicita que justifique el establecimiento de los horarios comerciales y para todo el año, así como de la manera en que esas circunstancias inciden en el turismo.  
Tercera. El carácter preceptivo del trámite de audiencia  
La exigencia del trámite de audiencia encuentra su raíz en los principios constitucionales a los que la Administración se sujeta, porque es parte esencial del principio de participación pública consagrado en el artículo 105 CE, que trata de evitar un quebranto en las garantías de la ciudadanía.  
En extracto, la doctrina sostiene que la revisión de oficio de los actos administrativos a los que se refiere el artículo 62.1.e de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procede no solo cuando se ha omitido totalmente y absolutamente el procedimiento legalmente establecido, sino también cuando el procedimiento utilizado es otro diferente del exigido legalmente, o bien cuando, incluso existiendo varios actos del procedimiento, se omite aquel que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos de el administrado.  
En este sentido y con respecto al trámite de audiencia a los interesados, el Tribunal Supremo ha destacado su importancia y ha indicado su excepcional relevancia en el procedimiento, al considerarlo como un trámite trascendental que constituye la garantía más firme para el administrado, de inexcusable observancia, que no puede ser sustituido ni dispensado por posteriores intervenciones del interesado y calificándolo de trámite esencialísimo, fundamental, sustancial, capital, básico, cardinal, necesario e incluso sagrado. Tal trámite goza de una explícita consagración constitucional, y es garantizado por el artículo 105.c de la norma fundamental en la producción de actos administrativos, lo cual tiene su fundamento en su conexión con el derecho de defensa y el principio que nadie puede ser condenado sin ser oído, salvaguardados en el artículo 24.  
Distingue la jurisprudencia la denominada indefensión material, única a la que otorga protección, de la meramente formal, y define aquella como la que surge no simplemente por la mera transgresión de una disposición, tal como se conceptúa esta última, sino porque causa efectivamente perjuicios al interesado. Esta posición, mantenida en numerosas sentencias por el Tribunal Supremo (entre otros, de 24 de mayo de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de septiembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrero de 1996, RJ Aranzadi 1105, y de 2 de abril de 1998, RJ Aranzadi 2789), se fundamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensión se produce cuando la vulneración de las normas procedimentales lleva consigo la privación del derecho a la defensa con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (sentencias de 29 de noviembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de noviembre de 1986, Aranzadi 145, y de 22 de julio de 1988, Aranzadi 155).  
La doctrina mantiene que el carácter esencial de la audiencia no puede considerarse al margen de su propio carácter instrumental, de manera que la nulidad del acto o del procedimiento derivada de la consiguiente indefensión sí que está justificada cuando esta se produce realmente, es decir, cuando se pierde la oportunidad de hacer valer los propios argumentos o de utilizar los propios medios de prueba para la defensa de derechos o intereses legítimos.  
Dado el carácter excepcional que tienen los supuestos de nulidad radical (o de pleno derecho) de los actos administrativos en nuestro ordenamiento jurídico, se consideró necesario analizar casuísticamente el impacto real que la omisión del mencionado trámite pudiera haber originado a los interesados, y verificar, en definitiva, si se ha producido indefensión.  
Y, se concluyó, a la vista de las manifestaciones efectuadas por los interesados en el trámite de audiencia en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 25 de enero de 2013, que, tanto antes de dictarse la resolución como después de la resolución, se había producido una reiterada infracción del derecho de defensa de los interesados.  
Particularmente grave es el caso del «Manifiesto del sector del comercio de la Comunidad Valenciana sobre las zonas de gran afluencia turística -ZGAT-», presentado por varias organizaciones empresariales del área de comercio (COVACO, CEPYME/CECOVAL, ASUCOVA, Unión Gremial, CEPYMEA, Federación Comercio PYMEC, FACPYME, CEPYMEC, FECOM, FEVALCO, PYMEV-Comercio) en la reunión del Observatorio de Comercio de 24 de enero de 2013 (documento tres del anexo II), puesto que se trata de un órgano colegiado, consultivo y asesor en materia de comercio, creado por la Ley de la Generalitat 11/2000 y regulado en aquel momento tanto por el artículo 89 de la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana, como por el Decreto 55/2001, de 13 de marzo, del Gobierno Valenciano, por el que se regula el Observatorio del Comercio Valenciano.  
Según la Ley 3/2011, el Observatorio «actuará como órgano de información, consulta y asesoramiento en materia de comercio y de la actividad comercial» (art. 89.1). Además, según el Decreto 55/2001 (en vigor según la disposición transitoria quinta de la Ley 3/2011), en el artículo 3 «el Observatorio del Comercio Valenciano tendrá las siguientes funciones (...) c) Realizar informes y estudios sobre la evolución del sector comercial, particularmente en cuanto a los problemas específicos que se detectan, el análisis de los cambios que se produzcan y las perspectivas de futuro, con el fin de seguir el pulso de esta evolución y proponer las medidas que se estimen oportunas. d) Emitir los informes que se establezcan por disposición de carácter general, con el alcance que se determine en estas. e) Formular todas las propuestas que considere adecuadas para el fomento y la mejora del sector comercial valenciano, en especial las relacionadas con el diseño de los planes de actuación que conduzcan a la reforma y al desarrollo. (?)». Estas funciones no son facultativas, sino propias del Observatorio, puesto que los estudios, informes y dictámenes facultativos están previstos en el apartado b del mismo artículo: «b) Elaborar estudios, informes y dictámenes sobre aquellas cuestiones que, con carácter facultativo, se someten a su consulta, a solicitud del Gobierno Valenciano o de sus miembros».  
En este caso, la ausencia de respuesta y de consideración en el expediente de estas manifestaciones constituye una privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados. La no-consideración de las manifestaciones volcadas en el seno del Observatorio del Comercio constituye una manifestación de menosprecio a la opinión de los sectores implicados, en definitiva a los interesados en la actuación administrativa en materia de comercio, y ello les ha provocado un atropello real porque no han tenido la oportunidad de que sus argumentos o circunstancias fueran objetivamente relevantes para la adopción de la decisión administrativa.  
El presidente de este órgano consultivo, en aquel momento el consejero Máximo Buch, llegó a eximirse de su responsabilidad como órgano competente para decidir sobre la declaración de zonas de gran afluencia turística y afirmó: «Recuerda que en la Conselleria se recogieran las manifestaciones de las asociaciones, pero es el Ayuntamiento quien tomó la decisión». Cuando, como hemos argumentado anteriormente, el Ayuntamiento obvió la participación de los interesados y el consejero tendría que haber enmendado este error.  
La Dirección General de Comercio y Consumo, por lo tanto, también actuó erróneamente aceptando la solicitud del Ayuntamiento de Alicante sin informes de las agrupaciones o asociaciones representativas del sector comercial en el ámbito territorial afectado, sin informes de las agrupaciones o asociaciones representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado y sin informes de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito territorial afectado. Pero, además, hizo dejación de sus funciones para no realizar un trámite de audiencia cuando para adoptar la Resolución de 25 de enero de 2013 solo contaba con el criterio del Ayuntamiento de Alicante, manifestado en su solicitud.  
Más allá de la infracción legal producida en el seno del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Alicante, estamos ante un caso evidente de decisión arbitraria de la Dirección General de Comercio y Consumo que, en definitiva, constituye un perjuicio al interés general.  
Se debería haber dado una respuesta concreta a unas alegaciones concretas de las que la Dirección General de Comercio y Consumo tenía constancia porque se referían no solo a la falta de un formalismo legal, sino a una expresa vulneración del derecho de los interesados en ser informados y a ser oídos.  
La audiencia se tendría que haber otorgado en el seno del procedimiento de tramitación, es decir, antes de su conclusión, como último trámite antes de dictar la propuesta de resolución, que fue fechada el 25 de enero de 2013, puesto que parece totalmente sin sentido otorgar la audiencia a los interesados a posteriori, una vez aprobada la resolución, cuando sus efectos ya se han producido (art. 57.2 ZLO-ISX).  
Con respecto a la participación en el procedimiento, hay que tener en cuenta el artículo 79 de la entonces vigente LRJ-PEC, según el que:  
«1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.  
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.  
2. En todo momento, les interesados podrán alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que suponen paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Estas alegaciones podrán dar lugar, si hubiera razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria».  
A la vista de este precepto, se ha incumplido el trámite de audiencia y también la obligación que incumbe al funcionario o autoridad responsable de la tramitación de cumplir una prescripción legal que obliga a tener en cuenta todas las alegaciones efectuadas siempre que se realizan antes de redactar la propuesta de resolución (como ocurre en este caso). Se ha esquivado en este procedimiento el carácter imperativo de las normas a las que se han de sujetar todos los poderes públicos y entre ellos, la Administración pública (art. 9.1 y 9.3 CE). La Administración pública está sujeta a unas reglas de procedimiento de carácter indisponible, cuyas garantías deben ser igualmente observadas, entre las que está la obligación de audiencia al interesado, para que a través de esta vía, este también pueda ejercitar su derecho de defensa.  
Cuarta. Indefensión por la ausencia del trámite de audiencia  
Entendemos que la Resolución de 25 de enero de 2013 es inválida también por producir indefensión a los interesados. Observamos aquí que no es únicamente que el interesado no haya tenido la oportunidad de alegar y probar lo que a su derecho convenga a través de un trámite de audiencia, sino que se ha producido propiamente el que el Tribunal Constitucional define como indefensión (STC 25/1996, 13 febrero), que «consiste en un impedimento del derecho de alegar y demostrar en el proceso los propios derechos y, en su manifestación más trascendente, es la situación en que se impide a una parte, por el órgano judicial, en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándola de su potestad de alegar y, en su caso, justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos, o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del indispensable principio de contradicción».  
Por lo tanto, en este caso se ha vulnerado el derecho de defensa, porque incluso los trámites formales del procedimiento que podrían haber constituido una vía del derecho de defensa (alegaciones, pruebas, información pública,...) han sido obviados, formalmente y materialmente anulados, al no haber existido en ningún momento la mínima referencia a su consideración.  
El artículo 24 CE que se refiere, en el contexto constitucional, a la ausencia de la garantía debida en la protección efectiva de los derechos mediante la tutela judicial, representa una garantía aplicable también en aquellos otros procedimientos, como los administrativos, en los que resultan afectados los derechos e intereses legítimos de los interesados en los mismos.  
El Tribunal Supremo ha señalado que: «La jurisprudencia del TC mantiene repetidamente que la indefensión en el ámbito administrativo y procesal está proscrita por el artículo 24.1 de la Constitución y la posibilidad real de defensa y audiencia de los interesados o afectados por una resolución constituyen exigencias inexcusables para garantizar a las partes o a los que puedan serlo la defensa de sus derechos o intereses legítimos, de forma que la inobservancia de las normas reguladoras de esas facultades y derechos coloca a los interesados en una situación de indefensión contraria al citado derecho fundamental» (STS de 28.09.1990). Otras sentencias en este sentido: STS de 24 de febrero de 1992, STS de 20 de marzo de 1992 y STS de 26 de noviembre 1992.  
La omisión del trámite de audiencia no puede entenderse subsanada por la existencia de otras oportunidades procesales, como la posibilidad de plantear un recurso administrativo o judicial, en las que los interesados pudieran alegar o defender sus intereses. Es evidente que la Administración no puede, bajo pretexto de la vía del recurso, desoír la solicitud de reparación de unos perjuicios que pudo evitar, sin ni siquiera entrar a valorarlos.  
Asimismo, la difusión mediante la publicación en el DOCV de la resolución resulta ya irrelevante en términos de defensa, cuando la decisión ya ha sido dictada.  
Que la resolución es pueda considerar un acto «firme y consentido», no puede justificar que no se responda a las manifestaciones que se realicen en relación con la decisión que se pretenda adoptar, porque actuar de esta manera conduce a una decisión arbitraria en la que los elementos de juicio se reducen a los elegidos de forma unilateral por el órgano decisor.  
Podemos pensar que los recursos administrativos podrían hipotéticamente haber reducido los efectos negativos para los interesados que se consideren perjudicados, si con el recurso se hubiera conseguido el fin pretendido, obteniendo total conocimiento del expediente, de las actuaciones practicadas y de los motivos que utilizó la Administración para resolver. Sin embargo, cuando el perjuicio está hecho, la reparación nunca puede ser integral. Por lo tanto, no puede ser esa razón suficiente, porque por esta regla general estaríamos legitimando a la Administración pública a incumplir graciosamente las normas procedimentales por entender que, en todo caso, la subsanación de dichos defectos se producirá una vez se haya reaccionado contra el acto administrativo que pone fin al procedimiento.  
Evidentemente, no es esta la postura del Tribunal Supremo, porque se vaciaría literalmente tanto la finalidad como el contenido del trámite de audiencia. En este sentido es definitoria la STS de 6 de octubre de 1993 en las palabras: «Cierto que el interesado reaccionó en vía de recursos administrativos, pero estos constituyen una dimensión claramente diferente de la del esencial trámite de audiencia [...]».  
En este caso, además, no puede considerarse que los recursos, bien sean administrativos o judiciales, hayan subsanado la falta de audiencia porque la resolución no fue recurrida.  
Quinta. Existencia de alegaciones posteriores a la Resolución de 25 de enero de 2013 que evidencian la necesidad de efectuar manifestaciones, y que no fueron respuestas  
Se ha puesto de manifiesto mediante distintos escritos de alegaciones dirigidos a la Dirección General de Comercio y Consumo, también después de dictarse la Resolución de 25 de enero de 2013, y en el procedimiento de revisión de oficio iniciado para declarar la nulidad de esta resolución, que había una voluntad clara de efectuar alegaciones a la decisión adoptada y que eran de índole diferente de la que se formula a través de un recurso.  
En este sentido corresponde reproducir la argumentación de la Abogacía de la Generalitat en su informe de 2 de junio de 2016: «Es preciso traer a colación el concepto de interesado que nos ofrece el artículo 31.1 de la LRJ-PEC: 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo. a) Los que lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído una resolución definitiva.  
Aplicando este artículo al procedimiento objeto de este informe podemos indicar que resultarán interesados el Ayuntamiento, como sujeto que inicia el procedimiento; todos aquellos cuyos derechos puedan resultar afectados por la resolución, fundamentalmente aquellos establecimientos comerciales emplazados en el área excluida a través de la revocación parcial del acto anterior, que verían limitados sus derechos al no disfrutar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley, y, finalmente, aquellos cuyos intereses legítimos, individuales y colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento hasta que no se haya dictado una resolución definitiva».  
La directora general de Comercio y Consumo, que dictó la Resolución de 25 de enero de 2013, en ningún momento admitió la personación, ni tampoco requirió a quien remitió alegaciones que acreditara su carácter de interesado.  
Es el caso de el escrito de J&A Garrigas, SLP, que actúa en nombre del Centro Comercial Gran Vía, del Centro Comercial Plaza Mar 2 y del Centro Comercial Puerta de Alicante, al que se acompañaba la siguiente documentación, para que tomara conocimiento de cara a una reunión a celebrar el viernes 12 de diciembre de 2014:  
- Solicitud al Ayuntamiento de Alicante de ampliación de la ZGAT actualmente existente.  
- Informe técnico sobre la procedencia de ampliación de la mencionada ZGAT elaborado por la Universidad de Alicante.  
No consta en el expediente que se contestara por escrito esa solicitud ni consta ningún registro de qué se trató en la reunión mencionada. Aun así, la solicitud al Ayuntamiento de Alicante facilitó la presentación de un recurso contencioso-administrativo por parte de los centros comerciales mencionados, que ha producido un primer resultado en forma de Sentencia número 324/2016, de 7 de noviembre, del Juzgado Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante.  
Esta sentencia, que no es firme, y contra la que el Ayuntamiento de Alicante ha anunciado la presentación de recurso de casación, reconoce la situación jurídica individualizada de los centros comerciales recurrentes a ser incluidos en una ZGAT, y modifica de facto la declaración de ZGAT de la zona centro de Alicante efectuada por la Resolución de 25 de enero de 2013, de la directora general de Comercio y Consumo, que se pretende anular.  
Esta forma de actuación administrativa, cuya calificación no es momento de entrar a valorar, supone, como se mantiene, una clara indefensión para aquellos cuya condición de interesados era ya patente en el momento en el que presentaron sus escritos y ha quedado demostrada en el procedimiento de revisión efectuado. Y manifiesta una actitud, cuando menos, equivocada en el ejercicio de la actuación administrativa y en la consideración del concepto de interesado, ya que la práctica totalidad de las alegaciones efectuadas en ese procedimiento corresponden a interesados en el mismo.  
Otro caso es el de la Federación del Comercio de UGT, que se dirigió a la Generalitat mediante una carta al presidente de la Generalitat, que se remitió a la directora general de Comercio y Consumo, en la que exponía los perjuicios que esta resolución suponía para el sector al que representa.  
Y, por último, también se presentaron otros escritos y mociones por parte de ayuntamientos afectados que ponen de manifiesto la carencia de una vía de participación para las entidades y particulares interesados en ese procedimiento y que fue recortada ilegalmente, porque como se puede mantener, la audiencia no solo no se realizó sino que se evitó la finalidad que con la misma se pretendía.  
Todos ellos son los casos de los escritos que aunque pudiendo no reunir el carácter de interesados en todos los casos, no consta haberles dado curso, bien sea como simple respuesta a una queja o reclamación, o como recurso administrativo, de acuerdo con el artículo 110.2 de la LRJ-PEC (vigente en aquel momento) y se archivaron sin más trámite.  
El artículo 35 de la Ley 30/1992, entonces vigente, incluye el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas en sus relaciones con las administraciones «a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución».  
Queda claro con ello la preocupación del legislador por el hecho de que la ciudadanía pueda acceder a la información administrativa que le afecta, y porque en la tramitación de los procedimientos administrativos pueda presentar ante la Administración pública los escritos que consideren de interés, en defensa de sus derechos y de sus intereses personales.  
Asimismo, es un principio general de la actuación administrativa de cumplimiento obligatorio y que debe ser también informador de este procedimiento, el establecido en el artículo 3 de la entonces vigente Ley 30/1992, según el cual: «En sus relaciones con los ciudadanos, las administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación».  
Sexta. Calificación por dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana de vicio de anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT por ausencia del trámite de audiencia  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana en el dictamen emitido en el procedimiento de revisión de la Resolución de 25 de enero de 2013 (Dictamen 572/2016, de 08.11.2016), que «en el procedimiento que finalizó con la resolución cuya la nulidad se pretende, el Ayuntamiento de Alicante trasladó su solicitud a la Administración autonómica a partir de las que le habían formulado las asociaciones de comerciantes del centro de dicha ciudad, así como de determinadas empresas singulares. Pero no consta que se diera audiencia a todas las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial en el ámbito territorial afectado (que no solo es el de las calles incluidas en la zona delimitada por la declaración) como tampoco a las entidades representativas de los consumidores y usuarios ni a las organizaciones sindicales. Trámites que imponía específicamente la normativa aplicable, en aquel momento hasta el punto que, de no emitir informe dichas entidades, el ayuntamiento que instara la declaración de zona de gran afluencia turística (el de Alicante en este caso) debía acreditar mediante prueba documental haberlos solicitado.»  
Por lo tanto, aunque el Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana afirma que no tiene constancia de que se hubieran formulado alegaciones en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 25 de enero de 2013 -cuando constan 21-, y por lo tanto no entra a valorar la indefensión alegada por los interesados y que sería determinante para la consideración de la Resolución de 25 de enero de 2013 como nula, sí mantiene en la consideración séptima del Dictamen 572/2016, de 8 de noviembre de 2016, emitido en ese procedimiento de revisión de oficio, que: «En el presente caso, la resolución que ahora se quiere revisar de oficio se adoptó prescindiendo de uno de los trámites del procedimiento administrativo específico a este efecto: el trámite de audiencia».  
Mantiene, asimismo, que «Ello constituye sin duda una irregularidad relevante, pero no de la entidad suficiente para que resulte viable la revisión de oficio instada por la conselleria consultante [...] no tiene tal intensidad como para estimar nula de lleno derecho la resolución que declaró el centro de Alicante como zona de gran afluencia turística, sino anulable».  
Séptima. Procedencia de la declaración de lesividad para declarar la invalidez de la resolución viciada  
La nueva Ley 39/2015, d'1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aplicable ya a este procedimiento, establece en el artículo 107.1 en relación con la declaración de lesividad de actos anulables que:  
«Las administraciones públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público».  
En cuanto a la disposición que nos ocupa, la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, nos encontramos ante un acto administrativo vigente en el que se ha cometido una infracción legal y, además, no se siguió el preceptivo trámite de audiencia, lo cual constituye un defecto, no solo relevante, tal como se ha calificado por el Consell Jurídic Consultiu en el dictamen antes indicado, sino de una invalidez patente, que exige su depuración del ordenamiento jurídico.  
Entendemos que se cumple la doble exigencia para la declaración de lesividad de la Resolución de 25 de enero de 2013: por una parte, se ha producido una violación de leyes o disposiciones administrativas, una infracción del ordenamiento jurídico, y, en segundo lugar, un quebranto a los intereses generales de carácter económico.  
El servicio a los intereses generales no es una locución vacía, sino la expresión del sentido mismo, la razón de ser, de la actuación administrativa. Por ello, concretado en un estado como el nuestro en el que la Constitución manda a los poderes públicos remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de la igualdad y la libertad, y para facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social- compete a este órgano administrativo velar por la adecuación de los actos de instrucción de los procedimientos con sus audiencias a los interesados, porque estas sirven para conocer de antemano todos los intereses presentes y evitar afecciones innecesarias a unos intereses particulares. Si no se ejecuta efectivamente la participación de los intereses implicados en un procedimiento, se vacía en gran manera el valor que la actuación administrativa tiene en defensa y garantía del interés general sobre los intereses particulares.  
En este caso, encontramos que hay un conflicto de intereses con sustancial significación económica y social, que se ha resuelto atendiendo exclusivamente a la voluntad del ayuntamiento solicitante, y produce unos efectos favorables para algún de los sectores implicados, pero produce un perjuicio irreparable para otros, que se han visto imposibilitados de hacer llegar sus pretensiones.  
Partiendo de que no hay ningún derecho absoluto, se hace imposible delimitar los derechos de los sujetos implicados, actuando en defensa del interés general, si se desconocen los argumentos de los interesados, o por lo menos, si no hay constancia a través de la argumentación y la justificación de las decisiones administrativas de que ese haya sido su proceder.  
El irregular proceder en la producción de la Resolución de 25 de enero de 2013, que ha sido constatado y que reúne las condiciones para ser declarada lesiva para el interés público, en cuanto que también produce efectos favorables a determinados interesados, obliga a la misma administración autora del acto a promover el procedimiento para la declaración de lesividad en defensa del interés público y como garantía de seguridad jurídica.  
En ningún caso se puede argumentar desviación de poder en la tramitación de la declaración de lesividad, sino que se ha hecho un examen de la afectación que la ausencia de la audiencia a los interesados haya podido producir en la satisfacción del interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales ampliamente compartidos o que pueden afectar el bienestar de la sociedad en general. Desde la advertencia efectuada por la Abogacía de la Generalitat sobre la conveniencia de efectuar un trámite de audiencia en los procedimientos de declaración y revocación de las zonas de gran afluencia turística en la Comunitat Valenciana, la Dirección General de Comercio y Consumo ha procedido a comprobar el cumplimiento de este trámite y en consecuencia del resto de garantías para los interesados en los mencionados procedimientos, observando que la actuación administrativa que se desarrolla en esta materia se ha producido sufriendo de vicios tan graves como la vulneración de ley reguladora del procedimiento y la ausencia de justificación de los actos realizados.  
Asimismo, se tiene en consideración que desde que se dictó la resolución que se examina no han transcurrido aún los cuatro años como límite para el inicio de este expediente.  
En ningún caso se han excedido los límites de la revisión. Al contrario, se pretende garantizar la equidad y el respeto de los derechos de todos los interesados en condiciones de igualdad ante la ley. A pesar de ello, nos encontramos ante un iter legislativo en el que se han producido varias modificaciones relativas en la delimitación de zonas de afluencia turística en el municipio de Alicante:  
Se trata de la Resolución de 16 de diciembre de 2015, por la que se modifica el área que comprende la declaración para todo el año de la zona de gran afluencia turística del centro de la ciudad de Alicante. Y esta última se ha dejado sin efecto mediante la Resolución de 12 de mayo de 2016, de la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo, que resolvía el recurso de alzada interpuesto por El Corte Inglés, SA.  
Además, el Juzgado Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante ha dictado la Sentencia número 324/2016, de 7 de noviembre (que todavía no es firme), instada por los centros comerciales Centro Comercial Gran Vía, Centro Comercial Plaza Mar 2 y Centro Comercial Puerta de Alicante, que reconoce la situación jurídica individualizada de los centros comerciales recurrentes a ser incluidos en una ZGAT, y modifica de facto la declaración de ZGAT de la zona centro de Alicante.  
Esta sucesión de resoluciones que son invalidadas sucesivamente encuentra sus raíces en la errónea Resolución de 25 de enero de 2013, a cuya vigencia se ha vuelto, produciendo una verdadera situación de inseguridad jurídica en la delimitación de las zonas de afluencia turística.  
Además, constituye una decisión administrativa adoptada sobre la base, por un lado, de una normativa que ya ha sido superada (es el caso del Decreto 69/1999) por la nueva regulación de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana, por la aprobación del Decreto Ley 1/2015, del Consell, de horarios comerciales en la Comunitat Valenciana, y por el Decreto Ley 1/2016, que modifica las normas anteriores, siendo este último resultado del Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat publicado el 28 de diciembre de 2015 en el BOE y en el DOCV.  
Y, por otro lado, no se puede desconocer que se planteó sobre una realidad económica y social diferente de la actual. Por lo que, junto a las graves deficiencias legales producidas en su elaboración, es una resolución cuya vigencia se ha producido de forma sobrevenida al anularse la Resolución de 16 de diciembre de 2015, que la dejaba sin efecto, razón por la que su mantenimiento en este momento es una circunstancia accidental, que se aleja mucho de un statu quo de seguridad jurídica que debe preservarse.  
El principio de seguridad jurídica, íntimamente ligado al de interés general, está recogido a todos los efectos en el artículo 9.3 de la Constitución cuando dispone que esta «garantiza», junto al principio de legalidad, el de jerarquía de las normas, su publicidad, y también «la seguridad jurídica». Y ha sido reiteradamente analizado por el Tribunal Constitucional para llegar a un concepto según el que este principio debe entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STS 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), también como la expectativa razonablemente fundada de la ciudadanía en cuál debe ser la actuación en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), o como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo FJ 4).  
Esta garantía de seguridad tiene dos vertientes, claramente reconocidas en las sentencias antes recogidas, en definitiva: la objetiva, referida a la certeza sobre la norma; y la subjetiva, referida a la previsibilidad de los efectos de su aplicación por los poderes públicos.  
En este caso, como se ha argumentado anteriormente, el acontecer normativo ha venido marcado por la inseguridad jurídica y, llegados a este punto, la Administración no se puede permitir mantener esta resolución gravemente viciada, lo que produciría un auténtico despropósito jurídico.  
El Tribunal Constitucional ha insistido reiteradas veces en que la seguridad jurídica no es un valor absoluto, porque ello daría lugar a la petrificación del ordenamiento jurídico. Por ello, existiendo exigencias cualificadas de interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales ampliamente compartidos o que pueden afectar al bienestar de la sociedad en general, debe promoverse el ejercicio de la actuación administrativa declarativa de lesividad en este caso.  
Las alegaciones recibidas en el procedimiento de revisión de oficio pusieron de relieve que entre los sectores implicados (asociaciones de personas consumidoras, de empresas y sindicatos del sector comercial) hay una clara denuncia por la práctica totalidad de ellos con respecto a la ausencia de una vía de participación en la adopción de la resolución que se revisa, hecho que viene a conculcar el espíritu de la normativa básica en la materia (Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales) que establece en su exposición de motivos que: «El objetivo de la presente regulación básica es promover unas adecuadas condiciones de competencia en el sector, contribuir a mejorar la eficiencia en la distribución comercial detallista, conseguir un adecuado nivel de oferta para los consumidores y ayudar a conciliar la vida laboral y familiar de los trabajadores del comercio».  
En concreto, la totalidad de las organizaciones sindicales, la representación patronal del pequeño comercio y las organizaciones representativas de los consumidores manifestaron su oposición a la resolución por la ausencia de un trámite de audiencia o de participación pública, reprochando a la Administración desviarse de la defensa del interés general que le compete.  
Octava. Informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat   
En el informe emitido por la Abogacía General de la Generalitat de 19 de enero de 2017, «se estima a que constan en el expediente remitido todos los documentos relativos al procedimiento de declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo, de 25 de enero de 2013, y que se ha motivado en la propuesta de resolución que informa la lesión al interés público que supone la falta del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento para la declaración de zonas de gran afluencia turística a efectos de aplicación de horarios comerciales especiales, dado que la falta de los informes preceptivos mencionados: informe de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial, en el ámbito territorial afectado; informe de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado, e informe de las organizaciones sindicales más representativas del ámbito territorial afectado, suponen una infracción de la normativa específica, así como producen indefensión a los interesados» (apartado cuarto). Asimismo, se considera que se cumplen los requisitos legalmente establecidos en el artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (apartado quinto).  
Por todo ello, se concluye que ante la presencia de una resolución que contraviene el ordenamiento jurídico y constituye un vicio de anulabilidad en los términos del artículo 107.1 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, corresponde la revisión de la misma, si bien debe realizarse mediante el procedimiento de declaración de lesividad, por no haber aceptado el Consell Jurídic Consultiu, en Dictamen 572/2016, los defectos de esta resolución como de la intensidad suficiente como para estimar nula de pleno derecho la resolución que declaró determinadas zonas de gran afluencia turística al municipio de Alicante, sino anulable.  
A este efecto, corresponde solicitar la declaración judicial de no conformidad a derecho de la Resolución de 25 de enero de 2013, y retrotraer el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de Alicante de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Se solicitará el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, y se ordenará que se adopten las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
A la vista de lo que antecede, resuelvo:  
  
Primero  
Declarar la lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 25 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año, para la zona centro de la ciudad, que se extiende al área comprendida entre la avenida de Eusebio Sempere, avenida de Óscar Esplá, avenida de Salamanca, calle de Benito Pérez Galdós, avenida del Alcalde Alfonso de Rojas, plaza de España, calle de San Vicente, Rambla de Méndez Núñez, núcleo histórico, explanada de España y avenida de Ramón y Cajal de Alicante  
  
Segundo  
Disponer que la Abogacía General de la Generalitat, en el plazo del artículo 45.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), formule un recurso de lesividad contra el acto administrativo referenciado, en el que se mantenga como pretensión la anulación del mismo, y retrotraer el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de Alicante de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Solicitar el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, y ordenar que se adopten las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
  
Tercero  
Publicar esta resolución en la página web de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, y en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 23 de enero de 2017.- La subsecretaria de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, p. d. (R 24.11.2015, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo): Concepción del Ruste Aguilar.