Diari Oficial de la Generalitat Valenciana


Sumario DOGV 7992, del 03-03-2017 (2017/1743)

RESOLUCIÓN de 4 de enero de 2017, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València.
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### Datos del documento

Número DOGV
:   7992

Fecha DOGV
:   03-03-2017

Sección del DOGV
:   III. ACTOS ADMINISTRATIVOS - C) OTROS ASUNTOS

Número del documento
:   2017/1743


Fecha del documento
:   04-01-2017

Organismo emisor
:   Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo

Tipo de documento
:   Resolución

Análisis jurídico

 Descriptores 

:   * Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo

RESOLUCIÓN de 4 de enero de 2017, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se dispone la declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València. [2017/1743]  
Examinado el expediente 5/2012, de declaración de zona de gran afluencia turística (ZGAT), por el que se dictó la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, que declaró zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València, se constatan los siguientes presupuestos fácticos y se desprenden las siguientes consideraciones jurídicas, según las cuales la mencionada resolución se considera afectada por un vicio de anulabilidad.  
  
Presupuestos fácticos  
Primero. Con fecha 12 de diciembre de 2012 tiene entrada en la Conselleria de Economía, Industria y Comercio una solicitud de M.ª Jesús Puchalt Farinós, en nombre del Ayuntamiento de València, en la que expone que «de conformidad con el Decreto 69/1999 que regula las zonas de gran afluencia turística, se adjunta un certificado del secretario de la corporación en el que se detalla el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 7 de diciembre de 2012 y se solicita se acepte la mencionada documentación».  
Junto a la dicha solicitud figura en el expediente el mencionado certificado de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de València en el que consta la solicitud de la declaración de zona de gran afluencia turística para las zonas:  
1. Zona 1. Jardín del Turia, dividida en tres tramos.  
2. Zona 2. Marina Real y sus accesos.  
3. Zona 3. Ciutat Vella y L'Eixample.  
4. Zona 4. Zona comercial deportiva y terciaria norte. Estadio Ciutat de València.  
Asimismo, se hace mención al período de tiempo para el que se solicita y se acompaña el plan de delimitación de la zona.  
Segundo. Con fecha 17 de diciembre de 2012 se efectúa requerimiento por la Dirección General de Comercio y Consumo en el Ayuntamiento de València para que se complete la solicitud con un estudio técnico en el que figuren los criterios y datos que justifican su delimitación a los efectos mencionados, y planos en los que se delimite cada una de las zonas a las que se extiende la solicitud.  
Tercero. El Ayuntamiento de València, en fecha 20 de diciembre de 2012, remite a la Dirección General de Comercio y Consumo un nuevo certificado con informe de 5 de diciembre de 2012, de la Oficina Técnica del Servicio de Comercio y Abastecimientos, así como nuevos planos con delimitación de las zonas por calles.  
Cuarto. Sin que conste en el expediente haber dado audiencia al Consejo Local de Comercio o, en su defecto, a órgano semejante, que en este caso correspondería al Observatorio de Comercio de la ciudad de València, creado mediante Resolución de Alcaldía núm. 1247, de 4 de abril de 2001, con el carácter de órgano colegiado consultivo y asesor en materia de comercio, ni a las entidades más representativas del sector de ámbito autonómico, con fecha 3 de enero de 2013 la Dirección General de Comercio y Consumo emite informe sobre el expediente de declaración de zona de gran afluencia turística núm. ZT 05/12 alegando que por la consideración del término municipal de València como municipio turístico en virtud del Decreto 72/2000, de 22 de mayo, del Gobierno Valenciano (DOGV 3759, 29 de mayo), no necesita de informes sectoriales de organizaciones empresariales, ni de sindicatos, ni de asociaciones de consumidores y usuarios para la tramitación del expediente, tal como prevé el artículo 5.5 del Decreto 69/1999, de 4 de mayo, del Gobierno Valenciano, por el que se desarrolla la Ley 8/1997, de 9 de diciembre (DOGV 3492, de 11 de mayo). Y concluye no efectuar objeciones a la declaración solicitada.  
No obstante, aunque no figuren incorporados al expediente, ni fueron valorados en la resolución, careciendo de respuesta y archivándose sin más trámite, fueron presentados los siguientes escritos de interesados en el procedimiento:  
- Ayuntamiento de Manises, con fecha 21 de diciembre de 2012.  
- CECOVAL, con fecha 21 de diciembre de 2012.  
Quinto. Sin que la Dirección General de Comercio y Consumo efectuara ningún trámite de audiencia o participación ciudadana, en fecha 7 de enero de 2013 el subdirector General de Comercio y Consumo efectúa una propuesta de resolución proponiendo la concesión de la declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Asimismo, se constata la deficiente fundamentación del informe técnico del Ayuntamiento de València, en términos de ausencia de un análisis real, más allá de la afirmación del cumplimiento de las circunstancias que establece el artículo 21.4 de la Ley 3/2011 de Comercio de la Comunitat Valenciana, es decir, careciendo de una valoración de la existencia real de una demanda turística que justifique el establecimiento de los horarios comerciales en las zonas enumeradas y para todo el año, así como de la forma en que esas circunstancias inciden en el turismo.  
Sexto. Con fecha 7 de enero de 2013 se dicta la resolución de la directora general de Comercio y Consumo aprobando la declaración de ZGAT en el sentido en que fue solicitada.  
Séptimo. La Resolución de 7 de enero de 2013 fue notificada en la Concejalía de Comercio y Abastecimientos del Ayuntamiento de València el mismo día y publicada en el DOCV del 11 de enero de 2013.  
Octavo. Se han encontrado durante el proceso de revisión de la mencionada Resolución de 7 de enero de 2013 diversos escritos de organizaciones sindicales, empresariales y ayuntamientos manifestando su rechazo a la Resolución de 7 de enero de 2013 y su preocupación por los perjuicios que producen a la estructura comercial de la Comunidad Autónoma. Esos documentos fueron archivados sin ningún trámite, a excepción de un escrito de respuesta a las manifestaciones realizadas por la Asociación Española de Centros Comerciales y de otro al Ayuntamiento de Xirivella.  
Hay que destacar el Manifiesto del sector del comercio de la Comunitat Valenciana sobre las zonas de gran afluencia turística -ZGAT-, presentado por varias organizaciones empresariales del área de comercio (COVACO, CEPYME/CECOVAL, ASUCOVA, UNIÓN GREMIAL, CEPYMEA, COMERCIO PYMEC, FACPYME, CEPYMEC, FECOM, FEVALCO, PYMEV-COMERCIO) en la reunión del Observatorio de Comercio de 24 de enero de 2013, en el que manifiestan su disconformidad basada en falta de consenso y el procedimiento utilizado, así como la errónea utilización del objeto de la ZGAT como justificación del turista como potencial cliente y confusión con el consumidor local como turista.  
Este manifiesto consta como anexo al acta de la sesión celebrada por ese órgano consultivo en la fecha mencionada. Asimismo, figura expresada en aquella y fue objeto de debate a la vista de la resolución de la Conselleria sobre las zonas de gran afluencia turística de la ciudad de València.  
Noveno. Mediante un escrito del Ayuntamiento de València de 12 de febrero de 2016, se solicitó revocación de las vigentes ZGAT en el municipio de València que concluyó por Resolución de 30 de marzo de 2016. La solicitud fue tramitada conforme al procedimiento establecido en el artículo 21 bis de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana. Se efectuaron alegaciones por la entidad Valencia Natura Park, SL, que con fecha 18 de febrero de 2016 se personó en el procedimiento.  
Décimo. Se presentó recurso de alzada por Valencia Natura Park, SL, contra la Resolución de 30 de marzo de 2016, por la que se declaran ZGAT en la ciudad de València. Con fecha 12 de mayo de 2016, la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo resuelve el recurso de alzada, dejando sin efecto la Resolución de 30 de marzo de 2016 y ordenando retrotraer el procedimiento a los efectos de que se enmiende en los términos señalados en el informe de la Abogacía General de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), en cuyo apartado tercero se establece que «las consideraciones jurídicas efectuadas en el informe de la Abogacía General de 13 de abril de 2016 [?/...] se aplican por analogía a la resolución que es objeto de recurso».  
Asimismo, la Resolución de 30 de marzo de 2016 fue recurrida por la Asociación de Comerciantes de Nuevo Centro; Saleman Perfumes, SL; Inversiones Pallás, SLU; Unión Gremial, y Kuups Desing International, SL, recursos que fueron desestimados por falta de objeto al quedar sin efecto la resolución recurrida.  
Decimoprimero. El informe de la Abogacía de la Generalitat de 13 de abril de 2016 (I 054/2016) se emitió a solicitud de la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo, con el fin de resolver el recurso de alzada interpuesto por El Corte Inglés, SL, contra la Resolución de 16 de diciembre de 2015, del director general de Comercio y Consumo, por la que se declara zona de gran afluencia turística para todo el año la zona centro de la ciudad de Alicante.  
En su apartado cuarto, este informe expresa que: «No obstante, con independencia de la necesidad de que quede plenamente acreditada en el procedimiento la desaparición de circunstancias que dieron lugar a la declaración, es necesario señalar que con carácter general sería de aplicación lo dispuesto en el ?artículo 84.1 de la LRJ-PAC, que establece: «Instruidos los procedimientos, y inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, excepto aquello que afecte a las informaciones y datos a los que se refiere el artículo 37.5».  
La Abogacía de la Generalitat mantiene en este informe que: «dado que la revocación afecta a un acto vigente cuyos efectos consisten en que los establecimientos ubicados en la zona delimitada tendrán plena libertad para determinar los días y horas en los que permanecerán abiertos al público, debería haberse concedido audiencia en el procedimiento a aquellos que, viéndose afectados por la revocación parcial, al estar emplazados en el área excluida de la delimitación, verían limitados sus derechos por no gozar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley.»  
Decimosegundo. A los efectos de aclarar la manera de ejecutar el trámite de audiencia considerado de obligada observancia por la Abogacía de la Generalitat en el informe de 13 de abril y vista la trascendencia social e importancia económica que comprometen la adecuada consideración de las advertencias en él contenidas, tanto para la tramitación de ese expediente como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, para conseguir la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, se solicitó informe aclaratorio, que se emitió por la Abogacía de la Generalitat el 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, y en el que se estableció que «si el órgano competente estimara que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en algún de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable de acuerdo con lo que disponen los artículos 62 y 63 de la LRJ-PAC debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PAC o de la declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Decimotercero. Con fecha 30 de junio de 2016 se emite por el director general de Comercio y Consumo informe de motivación del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, mencionada, al comprobarse que el expediente ZGAT 5/2012 se tramitó sin dar audiencia a los posibles interesados, de manera que esta resolución podría estar viciada de nulidad. Y esto, sobre la base del informe de la Abogacía de 2 de junio de 2016 referido a los expedientes de declaración de ZGAT y cuyas consideraciones se refieren, a estos efectos, a cualquier procedimiento de declaración de ZGAT tramitado de acuerdo con la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana.  
Con fecha 1 de julio de 2016, el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo dicta acuerdo de incoación de expediente de nulidad de la mencionada Resolución de 7 de enero de 2013 y ordena que se traslade ese acuerdo a quien pueda resultar afectado por la resolución que eventualmente se adopte para que formule las alegaciones u observaciones oportunas, acordando asimismo que una vez instruido el expediente de revisión de oficio por la Dirección General de Comercio y Consumo sea sometido a dictamen por el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.  
Con fecha 11 de julio de 2016 se publica en el DOCV el trámite de audiencia acordado el 4 de julio de 2016 en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 7 de enero de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) para garantizar la publicidad del procedimiento a todo interesado. No obstante, en su condición de interesado conocido se comunicó el inicio del expediente de revisión y la posibilidad de efectuar alegaciones al Ayuntamiento de València, así como las diferentes organizaciones que ostenten intereses comerciales en la Comunitat Valenciana. Igualmente, se notificó el inicio del expediente de revisión a aquellas administraciones, empresas u organizaciones que presentaron escritos de alegaciones en el expediente ZGAT 5/2012, antes y después de su resolución, así como las que presentaran alegaciones o recursos administrativos al expediente ZGAT 1/2016.  
Decimocuarto. La Dirección General de Comercio y Consumo recibió en el expediente de revisión de oficio cien escritos de alegaciones, sugerencias y observaciones que fueron analizadas y tenidas en consideración adjuntándose a ese expediente.  
Decimoquinto. Con fecha 16 de septiembre de 2016, se solicita dictamen al Consell Jurídic Consultiu, con carácter urgente, pero no prioritario, sobre el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013.  
En relación con el mencionado expediente de nulidad se remite toda la documentación mencionada en los hechos relatados, así como el informe de motivación del expediente de nulidad, el acuerdo de incoación y la propuesta de resolución de dicho expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013.  
En fecha 29 de septiembre de 2016 se recibe escrito y documentación adjunta presentados por la Asociación Local de Comerciantes de Paiporta y se efectúa traslado a ese órgano para su unión a la documentación que le fue remitida el 16 de septiembre de 2016 del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo.  
Decimosexto. El 9 de noviembre de 2016 tiene entrada el dictamen 571/2016, emitido por el Consell Jurídic Consultiu en el expediente de nulidad, según el cual no es procedente revisar de oficio por causa de nulidad la Resolución de 7 de enero de 2013, por la que se declaró zona de gran afluencia turística determinadas zonas de la ciudad de València. Pero sí la considera anulable.  
Decimoséptimo. Con fecha 18 de noviembre de 2016, la Dirección General de Comercio y Consumo propuso la declaración de archivo del expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013. En esa misma fecha se dicta resolución de archivo del expediente de nulidad por el conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo.  
La resolución de archivo se notificó al Consell Jurídic Consultiu haciendo mención de la existencia de errores en los hechos relacionados en el mismo, que podrían haber determinado el contenido del dictamen.  
Decimoctavo. La Dirección General de Comercio y Consumo, una vez analizada la documentación y los antecedentes que obran en el expediente ZGAT 5/2012 y en el expediente de nulidad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, eleva propuesta de inicio de expediente de declaración de lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística, para todo el año para la zona centro de la ciudad de València, en cuanto se trata de un acto anulable de los referidos en el artículo 47.1 de la nueva Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, con el objeto de su ulterior impugnación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en los términos del artículo 107 de la mencionada ley.  
Decimonoveno. En la tramitación del expediente de lesividad se ha realizado un trámite de audiencia, habiéndose recibido las siguientes alegaciones:  
- Alegaciones que presentan conjuntamente COVACO, ASUCOVA, COVACO-VALENCIA, COVACO-CASTELLÓN, CCOO y SMC-UGT-PV. Manifiestan la acreditada relación de causalidad entre el error en la aplicación de la normativa por parte del Ayuntamiento de València, no subsanada por la Dirección General de Comercio y Consumo, sino por el contrario, confirmada sin objeciones, y la indefensión producida en los interesados. Manifiestan, asimismo, defectos en los hechos relacionados en el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/2016 y que podrían haber determinado sus conclusiones en el sentido de no determinar la nulidad de la declaración de ZGAT.  
- Se han recibido alegaciones por parte de Unión Gremial en el sentido de confirmar la ausencia del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento de declaración de la ZGAT de la ciudad de València, lo que hace que la resolución pueda ser nula o anulable y lesiva para el interés público.  
- El Ayuntamiento de València presenta alegaciones favorables al inicio del procedimiento de lesividad por entender que queda abierta la posibilidad prevista en la ley procedimental.  
- El Corte Inglés, SA, formula alegaciones relativas a la necesidad de justificar satisfactoriamente los requisitos para iniciar un procedimiento de lesividad, así como la necesidad de fundamentar la indefensión real y efectiva, circunstancias que estiman que no se han hecho adecuadamente, de manera que consideran que se utiliza un procedimiento inadecuado para conseguir el efecto de combatir los efectos de la ZGAT 2013, concluyendo que, en consecuencia, concurre un supuesto de desvío de poder.  
Todas estas manifestaciones se han incorporado al expediente y han sido analizadas con carácter previo a dictar esta propuesta de resolución.  
Vigésimo. En fecha de 29 de diciembre de 2016, se emite el informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat previsto en el artículo 5.2.f de la Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de asistencia jurídica a la Generalitat.  
  
Consideraciones jurídicas  
  
Primera. Calificación por informes de la Abogacía de la Generalitat de vicio de nulidad o anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT 12/2015 por ausencia del trámite de audiencia  
De acuerdo con el informe de la Abogacía General de la Generalitat de 13 de abril de 2016 (I 054/2016), con carácter general sería de ?aplicación lo dispuesto en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992 a la tramitación de los procedimientos de declaración de ZGAT que se hubieran tramitado al amparo de la Ley 3/2011, de comercio de la Comunitat Valenciana.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016, complementario al informe I 054/2016, estableció que «si el órgano competente estimara que en el procedimiento llevado a cabo para declarar la zona de gran afluencia turística [...] se incurrió en alguno de los defectos que hacen que un acto administrativo sea nulo o anulable de acuerdo con lo que disponen los artículos 62 y 63 de la LRJ-PAC, debería tramitarse un procedimiento de revisión de oficio, regulado en el artículo 102 de la LRJ-PAC o de la declaración de lesividad regulada en el 103 de la misma ley, para proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».  
Como consecuencia de ello, y al haber solicitado este informe tanto para la tramitación del expediente (12/2015) que culminó con la declaración de ZGAT de Alicante por Resolución de 16 de diciembre de 2015, como para la tramitación de los otros expedientes sobre declaración de gran afluencia turística, para la consecución de estos procedimientos con la mayor seguridad jurídica, hay que mantener que la inobservancia de este trámite de audiencia no solo en ese procedimiento de declaración de ZGAT, sino también en el procedimiento de declaración de ZGAT 5/2012, aprobado por Resolución de 7 enero de 2013, podría considerarse viciado de nulidad, porque todos ellos siguieron una tramitación semejante.  
Por lo que a estos efectos interesa, en todos ellos se desarrolló una fase en sede municipal iniciada por la solicitud del correspondiente ayuntamiento, en la que para la formulación de la voluntad de este órgano colegiado debe justificarse la concurrencia de las circunstancias que fundamentan la solicitud, y una fase en sede autonómica que debe de estar, tal como establece el Informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 (consideración jurídica tercera, 2.º párrafo), «a lo dispuesto expresamente en la Ley 3/2011 y la normativa general de procedimiento administrativo común».  
Sin entrar en este momento en la dicha fase municipal de este procedimiento de declaración de ZGAT 5/2012, a la que después nos referiremos (consideración segunda), el trámite de audiencia resulta en todo caso preceptivo a todo procedimiento que tenga por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas, como en este caso, en el que pueden existir múltiples interesados afectados en sus legítimos derechos que no hayan podido ser oídos en el procedimiento de declaración de la ZGAT por la ausencia de este trámite.  
Como afirma el informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016: «La audiencia al interesado en palabras de la STS de 27 de octubre de 2009 es ?el aspecto más esencial de la actuación administrativa hasta el punto que tanto la exigencia de un procedimiento para el desarrollo de la actuación, como -dentro del mismo- el trámite de audiencia, son de los pocos aspectos procedimentales que se encuentran constitucionalizados al exigir el artículo 105.c de la Constitución Española la regulación por ley del procedimiento a través del que deben producirse los actos administrativos, así como, dentro del mismo la garantía cuando corresponda de la audiencia al interesado?. No cabe prescindir de ella más que en los casos expresamente establecidos en la LRJPAC («cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado»). Y en su caso, esto debería haberse justificado debidamente en el expediente, cosa que no se ha hecho por el órgano competente para resolver.  
El informe de la Abogacía de la Generalitat de 2 de junio de 2016 continúa: «En el mismo sentido, la STS de 22 de marzo de 1996: En cambio debe merecer mejor tratamiento la alegación del apelante relativa a que tanto la revocación de la autorización de precario como la orden de clausura se dictaran sin audiencia del interesado. La mencionada audiencia, como recuerda el Tribunal de Instancia, es obligada en nuestro derecho, al encontrarse consagrada por el artículo 105.c de la vigente Constitución Española IYH 9347/3879, sin que haya ningún razón para prescindir del trámite de audiencia cuando se otorga una autorización en precario. Por tanto, procede declarar la nulidad de la revocación de la licencia otorgada en precario, así como también la nulidad de la orden de clausura del establecimiento por haberse prescindido del trámite esencial de audiencia al interesado».  
Asimismo, en el último párrafo de la consideración jurídica tercera del referido informe jurídico se mantiene que «de la limpia separación entre el procedimiento de formación de la voluntad del ayuntamiento, previo a su solicitud de declaración de zona de gran afluencia turística, y lo que debe instruir a partir de la mencionada solicitud el órgano autonómico competente para resolver, se desprende la imposibilidad de entender realizado el trámite de audiencia en este último por haber sido realizada la audiencia al Consejo Local de Comercio que debe darse preceptivamente en el primero».  
Por consiguiente, en el procedimiento que concluyó con la Resolución de 7 de enero de 2013, en el que los trámites en sede municipal consistieron exclusivamente en la constatación de la declaración de la ciudad de València como municipio turístico, en una aplicación errónea de la normativa, como se tratará en la consideración segunda, y teniendo este como único elemento para formar la voluntad municipal, no se puede justificar la ausencia de un trámite de audiencia a los interesados en la fase autonómica.  
Segunda. Vulneración del Decreto 69/1999 del Gobierno Valenciano que desarrolla la Ley 8/1997, de horarios comerciales de la Comunitat Valenciana  
El Decreto 69/1999, de aplicación a la tramitación de la ZGAT 1/2013, establecía un procedimiento para la exención de informes en el artículo 5.5 in fine: «cuando la mencionada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario pedir los informes mencionados en el apartado anterior».  
Pero la utilización de la vía de la exención de los informes por la consideración del término municipal de València como municipio turístico fue errónea, por los siguientes motivos:  
a) Se utiliza erróneamente una cláusula pensada para un procedimiento diferente, ya que la exención está prevista cuando el procedimiento fuera iniciado por la Generalitat, no por el Ayuntamiento:  
- El artículo 3 del Decreto 69/1999 dice que «1. La declaración de zona de gran afluencia turística se llevará a cabo con la solicitud previa motivada de los ayuntamientos directamente afectados presentada ante la Dirección General de Comercio y Consumo o ante el servicio territorial de comercio correspondiente, al menos con tres meses de antelación a la fecha de inicio del período para el que se solicita la declaración», para, en el apartado 3 del mismo artículo, determinar qué documentación habrá que acompañar a la solicitud, entre la que se encuentran los informes de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial (apartado 3.d, los de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios (apartado 3.e y de las organizaciones sindicales más representativas (apartado 3.f, todas ellas en el ámbito territorial afectado. Informes que «deberán pronunciarse sobre la procedencia de la consideración como zona turística, a los efectos relacionados con la aplicación del régimen de horarios comerciales resultante» (apartado 4 del artículo 3).  
- En cambio, el artículo 5.5 del mismo decreto establece una excepción al inicio del procedimiento de declaración de ZGAT por parte de los municipios, y es cuando «en los casos de zonas donde sea evidente la gran afluencia turística, cuyos ayuntamientos no hayan promovido la declaración prevista en el artículo 3 del presente decreto, la Dirección General de Comercio y Consumo podrá proceder a la declaración de oficio de zona de gran afluencia turística a los efectos de aplicación del régimen correspondiente de horarios comerciales, previos los informes establecidos en el artículo 3, 3. D), E) y F) y el de la Agencia Valenciana del Turismo, y audiencia a la corporación interesada». En ese contexto, en el que se da una excepción procedimental en cuanto a la administración que puede iniciar el procedimiento, es cuando tiene sentido el segundo párrafo de ese mismo apartado: «Cuando la mencionada zona se corresponda o esté incluida en un municipio declarado como turístico por decreto del Gobierno Valenciano, no será necesario pedir los informes mencionados en el párrafo anterior».  
La utilización de la excepción prevista para los procedimientos iniciados de oficio por la administración autonómica es un error tan patente que parece ser utilizado para evitar los informes de las asociaciones o agrupaciones del sector comercial, de consumidores y usuarios, y de las organizaciones sindicales, que se deberían haber pedido en aplicación del artículo 3, ya que, como queda aclarado en el hecho primero, el procedimiento se inició por solicitud de M.ª Jesús Puchalt, en nombre del Ayuntamiento de València.  
b) En ningún caso puede ser una interpretación del principio de economía procesal: este principio tiene aplicabilidad para evitar la reiteración de un trámite que ya ha tenido lugar, lo que no ha ocurrido en este caso, porque las circunstancias que se tuvieron en cuenta para la declaración de València como municipio turístico no son asimilables a las condiciones requeridas para la declaración de una ZGAT.  
La ciudad de València fue declarada municipio turístico basándose en el criterio general de ser un «destino de atracción turística», circunstancia que en ningún caso precisa cuáles son las zonas que a efectos comerciales son atractivas para el turismo, sino que de una manera general señala València como atractiva para el turismo.  
Es evidente que esta declaración de municipio turístico es un presupuesto que en nada sirve para valorar si las zonas para las cuales se solicita la declaración de zona de afluencia turística a efectos comerciales son o no merecedoras de tal calificación, siendo un análisis distinto y particularizado el que corresponde para perfilar qué zonas, de entre la globalidad de las que forman el municipio, son realmente de interés comercial por su atractivo turístico.  
En definitiva, con la exención de presentar los informes del artículo 3 del Decreto 69/1999, lo que se hizo es evitar la participación de los interesados en el procedimiento y consecuentemente eliminar el elemento esencial de motivación del acto administrativo, realizando desistimiento justamente de la misión que compete a la Administración autonómica en este proceso, esto es, la valoración de la existencia real de una demanda turística, en las determinadas zonas para las que se solicita que justifique el establecimiento de los horarios comerciales en ellas y para todo el año, así como de la manera en la que esas circunstancias inciden en el turismo.  
Con carácter general, la doctrina mayoritaria (Fernández Rodríguez, T.R.: «Los vicios de orden público...» ha señalado, además, que «No será procedente resolver sobre el fondo cuando no se cuente con elementos de juicio suficientes para decidir la cuestión debatida, cuando, por faltar estos elementos no sea procedente adoptar la necesaria decisión que es la finalidad misma de todo debate o controversia jurídica. Y esto ocurrirá, cuando existan vicios o defectos no susceptibles de convalidación, por mediar una prohibición legal o expresa ?omisión de informes o propuestas preceptivos- y en general, cuando se trate de defectos que no sea posible enmendar sin más, por afectar terceros interesados ausentes en el expediente originario o bien cuando los defectos de forma apreciados incidan gravemente en el fondo de la cuestión».  
En este caso, la relevancia anulativa de la falta de audiencia es obvia, porque, para los interesados que manifestaron la infracción de su derecho a participar mediante informes, tal como establece la normativa aplicable, no existía otra forma de defenderse, de hecho no era factible defenderse. En un posible recurso, nada más podrían acogerse a un defecto de forma, porque en la práctica ignoraban lo que había ocurrido, qué informes existían, en su caso, su alcance y trascendencia, y los criterios que se habían valorado.  
Así, entendemos que la Resolución de 7 de enero de 2013 no reunía los requisitos formales indispensables para conseguir su fin. La concreción de los fines a los que todo acto o negocio jurídico está llamado a cumplir, ha sido diseñada de forma amplia en nuestro Derecho, en el sentido de que lo relevante no es que se cumpla la finalidad que la específica prescripción legal reguladora del mismo impone, sino que, además, para que ese acto sea considerado válido, también deberá cumplir con todos aquellos otros fines que el Derecho espera que se realicen con su nacimiento.  
Por ello, debemos pensar que si, a pesar de la ilegalidad cometida, es factible que el acto pueda cumplir con los fines que el Derecho impone, deberá mantenerse la validez del mismo basándose en el principio de conservación. Pero al contrario, si el vicio que sufre el acto, como ocurre de forma palmaria en este caso, le impide satisfacer aquellos fines, habrá que decretar su invalidez.  
Tercera. El carácter preceptivo del trámite de audiencia  
La exigencia del trámite de audiencia encuentra su raíz en los principios constitucionales a los que la Administración se sujeta, porque es parte esencial del principio de participación pública, consagrado en el artículo 105 CE, que trata de evitar un quebranto en las garantías de la ciudadanía.  
En extracto, la doctrina sostiene que la revisión de oficio de los actos administrativos a que se refiere el entonces vigente artículo 62.1.e de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procede no solo cuando se ha omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido, sino también cuando el procedimiento utilizado es otro diferente del exigido legalmente o bien cuando, existiendo incluso varios actos del procedimiento, se omite aquel que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos del administrado.  
En este sentido y con respecto al trámite de audiencia a los interesados, el Tribunal Supremo ha destacado su importancia indicando su excepcional relevancia en el procedimiento, al considerarlo como un trámite trascendental que constituye la garantía más firme para el administrado, de inexcusable observancia, que no puede ser sustituido ni dispensado por posteriores intervenciones del interesado y calificándolo de trámite esencialísimo, o fundamental, sustancial, capital, básico, cardinal, necesario e incluso sagrado. Tal trámite goza de una explícita consagración constitucional, siendo garantizado por el artículo 105.c de la norma fundamental en la producción de actos administrativos, lo cual tiene su fundamento en su conexión con el derecho de defensa y el principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído, salvaguardados en el artículo 24.  
Distingue la jurisprudencia la denominada indefensión material, única a la que otorga protección, de la meramente formal, definiendo aquella como la que surge no simplemente por la mera transgresión de una disposición, tal como se conceptúa esta última, sino porque causa efectivamente perjuicios al interesado. Esta posición, mantenida en numerosas sentencias por el Tribunal Supremo (entre otras, de 24 de mayo de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de septiembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrero de 1996, RJ Aranzadi 1105, y de 2 de abril de 1998, RJ Aranzadi 2789) se fundamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensión se produce cuando la vulneración de las normas procedimentales lleva consigo la privación del derecho a la defensa con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (sentencias de 29 de noviembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de noviembre de 1986, Aranzadi 145; de 22 de julio de 1988, Aranzadi 155).  
Sin embargo, la doctrina mantiene que el carácter esencial de la audiencia no puede contemplarse al margen de su propio carácter instrumental, de manera que la nulidad del acto o del procedimiento derivada de la consiguiente indefensión sí que está justificada cuando esta se produce realmente, es decir, cuando se pierde la oportunidad de hacer valer los propios argumentos o de utilizar los propios medios de prueba para la defensa de derechos o intereses legítimos.  
Dado el carácter excepcional que tienen los supuestos de nulidad radical (o de pleno derecho) de los actos administrativos en nuestro ordenamiento jurídico, se consideró necesario analizar casuísticamente el impacto real que la omisión del mencionado trámite pudiera haber originado a los interesados, verificándose, en definitiva si se ha producido indefensión.  
Y, se concluyó, a la vista de las manifestaciones efectuadas por interesados en el trámite de audiencia en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 7 de enero de 2013 y de la documentación aportada, que tanto antes de dictarse la resolución como después de la resolución, se ha producido en este procedimiento una reiterada infracción del derecho de defensa de los interesados.  
1. Es el caso del escrito presentado por el Ayuntamiento de Manises aportando acuerdo adoptado en sesión plenaria de 20 diciembre de 2012, que fue remitido a la directora general de Comercio y Consumo, en el que se aprobó por unanimidad presentar alegaciones a la propuesta de declaración de gran afluencia turística de determinadas zonas de la ciudad de València, por considerar este hecho lesivo para el pequeño comercio de las ciudades del área metropolitana de la capital, documento que ni tan siquiera fue incorporado al expediente, siendo archivado sin más trámite.  
En el trámite de alegaciones al presente procedimiento de revisión, el Ayuntamiento de Manises remite de nuevo el certificado del pleno del Ayuntamiento de Manises en sesión ordinaria de 20 de diciembre de 2012, acordando, a propuesta de los grupos municipales, solicitar en la Conselleria de Economía, Industria, Turismo y Empleo la aprobación de una sola zona de gran afluencia turística a efectos comerciales en la ciudad de València, por haber tenido conocimiento por los medios de comunicación de la declaración de cuatro zonas en esta ciudad que produciría un impacto en el comercio y las economías de los municipios del área metropolitana de València y comarcas limítrofes, entre los que se encuentra Manises, favoreciendo unas tipologías de comercio sobre otras, haciendo poco viable la oferta de pequeños y medios establecimientos de área urbana, con escasos medios para abrir todos los días de la semana.  
En este caso, la ausencia de respuesta -y de consideración en el expediente- en estas manifestaciones constituyen una privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados. La imposibilidad de este ayuntamiento de ser oído le ha provocado un atropello real porque se le ha privado de exponer argumentos o circunstancias que pudieran resultar objetivamente relevantes para la adopción de la decisión administrativa.  
2. Asimismo, se presentó escrito por la Confederación de Empresarios del Comercio Valenciano (CECOVAL) dirigido a la directora general de Comercio y Consumo con fecha 21 de diciembre de 2012 para manifestar su postura, que, según afirman, siempre ha sido la de declaración de una única zona de gran afluencia turística en la ciudad de València porque es un tema que los afecta directamente y que implica al sector del comercio minorista. Manifiestan en su escrito que el Ayuntamiento de València ha sido conocedor de su posición, a pesar de que no han sido requeridos para ello, ya que no se ha realizado ninguna consulta, sino que la reunión para trasladar su punto de vista ha sido a iniciativa propia, a petición de CECOVAL como entidad más representativa del comercio valenciano.  
Mantienen en este escrito que, desde el inicio, la Confederación de Empresarios del Comercio Valenciano (CECOVAL) ha querido estar al corriente de este tema ya que consideran que tiene carácter prioritario y especialmente relevante para su sector, dado que la decisión que finalmente se acuerde tendrá unos efectos y consecuencias irrevocables.  
Alegan que sin atender a las aportaciones realizadas por CECOVAL, se procedió a la aprobación en Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento a la declaración de cinco zonas y que no han tenido oportunidad de realizar alegaciones al respecto, tal como recoge la legislación vigente.  
Asimismo, el escrito expresa que no se les ha facilitado por el Ayuntamiento de València el informe final de las declaraciones de las cinco zonas de gran afluencia turística, hecho del que tuvieran constancia por los medios de comunicación.  
Consideran que se debería haber aplicado el artículo 3 del Decreto 69/1999, en el que se hace constar la necesidad de adjuntar a la solicitud, entre otros:  
- Informe de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial, en el ámbito territorial afectado.  
- Informe de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado.  
- Informe de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito territorial afectado.  
Según alegan, establece el artículo 3 en el punto 5: «de no emitirse los informes en el plazo señalado, el Ayuntamiento deberá acreditar haberlos solicitado, mediante prueba documental que confirme su recepción por la entidad informadora y certificación del secretario del ayuntamiento de no haber sido recibo el informe interesado».  
Mediante escrito de 20 de julio de 2016, en alegaciones efectuadas en el procedimiento de revisión, CECOVAL recuerda que ya hicieran constar a través de escrito dirigido a la Dirección General de Comercio y Consumo, con fecha 21 de diciembre de 2012, sus consideraciones.  
En este caso, debemos mantener que igualmente se debió dar una respuesta concreta a unas alegaciones concretas porque además estas vienen referidas, no solo a la falta de un formalismo legal sino a una expresa vulneración de su derecho a ser informado y a ser oído, ante un requerimiento expreso por parte de un interesado que alega que la decisión que se adopte tiene carácter prioritario y especialmente relevante para su sector, con efectos y consecuencias irrevocables.  
De forma evidente cabe deducir que la admisión en el procedimiento de una entidad con una gran representatividad entre el empresariado del comercio valenciano como es CECOVAL, habría tenido una influencia real en la decisión de fondo, circunstancia que se ha evitado, privándola de su derecho a ser escuchada.  
Habiéndose recibido el escrito el 21 de diciembre de 2012, la audiencia se debería haber otorgado en el seno del procedimiento de tramitación, es decir, antes de su conclusión, como último trámite antes de dictar la propuesta de resolución, lo que se podía haber hecho ya que esta fue fechada el 7 de enero de 2013. En todo caso, parece totalmente sin sentido otorgar la audiencia a los interesados a posteriori, una vez aprobada la resolución, cuando sus efectos ya se han producido (art. 57.2 UHE-WSA).  
Cuarta. Indefensión por la ausencia del trámite de audiencia  
Entendemos que la Resolución de 7 de enero de 2013 es inválida también por producir indefensión en los interesados. Observamos aquí que no es que el interesado no haya tenido únicamente la oportunidad de alegar y probar lo que a su derecho convenga a través de un trámite de audiencia, sino que se ha producido propiamente lo que el Tribunal Constitucional define como indefensión (STC 25/1996, 13 febrero), que «consiste en un impedimento del derecho de alegar y en demostrar en el proceso los propios derechos, y, en su manifestación más trascendente, es la situación en la que se impide en una parte, por el órgano judicial, en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándola de su potestad de alegar y, en su caso, justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos, o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del indispensable principio de contradicción».  
Por tanto, en este caso se ha vulnerado el derecho de defensa, porque incluso los trámites formales del procedimiento que podrían haber constituido una vía del derecho de defensa (alegaciones, pruebas, información pública...) han sido obviados, formalmente y materialmente anulados, al no haber existido en ningún momento la mínima referencia a su consideración. Cuestión esta que se ha puesto de manifiesto en el expediente de revisión de oficio, ya que no se había podido comprobar hasta que no ha sido confirmada por las alegaciones realizadas en este procedimiento de revisión, dado que los escritos a los que nos referimos no habían estado incorporados al expediente de ZGAT que concluyó por Resolución de 7 de enero de 2013. Una vez recibidas estas alegaciones, han pasado a formar parte ahora del mismo.  
El artículo 24 CE que se refiere, en el contexto constitucional, a la ausencia de la garantía debida en la protección efectiva de los derechos mediante la tutela judicial, supone una garantía aplicable también en aquellos otros procedimientos, como los administrativos, en los que resultan afectados los derechos e intereses legítimos de los interesados en los mismos.  
El Tribunal Supremo ha señalado con total libertad que: «La jurisprudencia del TC mantiene repetidamente que la indefensión en el ámbito administrativo y procesal está proscrita por el artículo 24.1 de la Constitución y la posibilidad real de defensa y audiencia de los interesados o afectados por una resolución constituyen exigencias inexcusables para garantizar en las partes o a los que puedan serlo la defensa de sus derechos o intereses legítimos, de manera que la inobservancia de las normas reguladoras de esas facultades y derechos coloca a los interesados en una situación de indefensión contraria al citado derecho fundamental» (STS de 28.09.1990). Otras sentencias en este sentido: STS 24 febrero de 1992, STS de 20 de marzo de 1992 y STS 26 de noviembre 1992.  
La omisión del trámite de audiencia no puede entenderse enmendada por la existencia de otras oportunidades procesales, como la posibilidad de plantear un recurso administrativo o judicial, en las que los interesados pudieran alegar o defender sus intereses. Es evidente que la Administración no puede, bajo pretexto de la vía del recurso, desoír la solicitud de reparación de unos perjuicios que pudo evitar, sin ni tan siquiera entrar a valorarlos.  
Asimismo, la difusión mediante la publicación en el DOCV de la resolución, resulta ya irrelevante, en términos de defensa, cuando la decisión ya ha sido dictada.  
Se afirmaba por el contrario, en el procedimiento de revisión de oficio, en las alegaciones efectuadas por Valencia Natura Park, SL, que «para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es necesario que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello» y que «tal posibilidad de defensa se ha podido producir en el procedimiento administrativo que conduce al acto, a pesar de la ausencia formal del trámite de audiencia convocado como tal por la Administración». Asimismo, se afirmaba que «el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando hay un recurso administrativo posterior» y «esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso-administrativa».  
Al respecto, hay que tener en cuenta el artículo 79 de la entonces vigente Ley 30/1992 según el cual:  
«1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.  
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.  
2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que suponen paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser enmendados antes de la resolución definitiva del asunto. Estas alegaciones podrán dar lugar, si hubiera razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria».  
A la vista de este precepto, se ha incumplido el trámite de audiencia y también la obligación que incumbe al funcionario o autoridad responsable de la tramitación de cumplir una prescripción legal que obliga a tener en cuenta todas las alegaciones efectuadas siempre que se realicen antes de redactar la propuesta de resolución (como ocurre en este caso). Se ha esquivado en este procedimiento, por razones que se desconocen, el carácter imperativo de las normas a la que están sujetos todos los poderes públicos y entre ellos, la Administración Pública (art. 9.1 y 9.3 CE). La Administración Pública está sujeta a unas reglas de procedimiento de carácter indisponible, cuyas garantías deben ser igualmente observadas, entre las que se encuentra la obligación de audiencia al interesado, para que a través de esta vía, este también pueda ejercitar su derecho de defensa.  
Que la resolución constituya un acto firme y consentido como se afirma en el escrito de alegaciones de Centros Comerciales Carrefour, SA, al procedimiento de revisión de oficio, no puede justificar que no se responda en las manifestaciones que se realizan en relación con la decisión que se pretenda adoptar, porque actuar de esta manera conduce a una decisión arbitraria, en la que los elementos de juicio se reducen a los elegidos de forma unilateral por el órgano decisor.  
Podemos pensar que los recursos administrativos podrían hipotéticamente haber reducido los efectos negativos para los interesados que se consideren perjudicados, si con el recurso se hubiera conseguido el fin pretendido, obteniendo total conocimiento del expediente, de las actuaciones practicadas y de los motivos que utilizó la Administración para resolver. No obstante, cuando el perjuicio está hecho la reparación nunca puede ser integral. Por tanto, no puede ser esa razón suficiente, porque por esta regla general estaríamos legitimando a la Administración Pública a incumplir graciosamente las normas procedimentales por entender que, en todo caso, la enmienda de dichos defectos se producirá una vez se haya reaccionado contra el acto administrativo que pone fin al procedimiento.  
Evidentemente, no es esta la postura del Tribunal Supremo, a pesar de que el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu emitido en el procedimiento de revisión de oficio no entrara a valorar ni las alegaciones presentadas, ni entrara a rebatir las valoraciones efectuadas por esta dirección general con respecto a todos los hechos que han sido planteados en ese procedimiento de revisión.  
Si la posibilidad de interponer un recurso eximiera de realizar el trámite de audiencia, se vaciaría literalmente tanto la finalidad como el contenido del trámite de audiencia. En este sentido es definitoria la STS de 6 de octubre de 1993 en las palabras «Cierto que el interesado reaccionó en vía de recursos administrativos, pero estos constituyen una dimensión claramente diferente de la del esencial trámite de audiencia [...]».  
En este caso, además, no puede considerarse que los recursos, bien sean administrativos o judiciales, hayan enmendado la falta de audiencia porque la resolución no fue recurrida.  
La Dirección General de Comercio y Consumo, por tanto, actuó erróneamente aceptando la solicitud del Ayuntamiento de València sin informes de las agrupaciones o asociaciones representativas del sector comercial en el ámbito territorial afectado, sin informe de las agrupaciones o asociaciones representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado, y sin informe de las organizaciones sindicales más representativas en el ámbito territorial afectado. Sin embargo, además, hizo desistimiento de sus funciones por no realizar un trámite de audiencia cuando para adoptar la Resolución de 7 de enero de 2013 solo contaba con el criterio del Ayuntamiento de València, manifestado en su solicitud.  
Más allá de la infracción legal producida en el seno del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de València, estamos ante un caso evidente de decisión arbitraria de la Dirección General de Comercio y Consumo, que en definitiva constituye un perjuicio al interés general.  
Se tuvo que haber dado una respuesta concreta a unas alegaciones concretas de las que la Dirección General de Comercio y Consumo tenía constancia porque venían referidas, no solo a la falta de un formalismo legal, sino a una expresa vulneración del derecho de los interesados a ser informados y a ser oídos.  
Quinta. Existencia de alegaciones posteriores a la Resolución de 7 de enero de 2013 que evidencian la necesidad de efectuar manifestaciones a la misma, y que no fueron respondidas  
Se ha puesto de manifiesto mediante distintos escritos de alegaciones dirigidos a la Dirección General de Comercio y Consumo, también después de dictarse la Resolución de 7 de enero de 2013, y en el procedimiento de revisión de oficio iniciado por declarar la nulidad de esta resolución, que había una voluntad clara de efectuar alegaciones a la decisión adoptada, y que eran de índole diferente de la que se formula a través de un recurso.  
En este sentido corresponde reproducir la argumentación de la Abogacía de la Generalitat en su informe de 2 de junio de 2016: «Es preciso llevar a colación el concepto de interesado que nos ofrece el artículo 31.1 de la LRJ-PAC: 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo. a) Los que lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento hasta que no haya recaído una resolución definitiva.  
Aplicando este artículo al procedimiento objeto de este informe podemos indicar que resultarán interesados en el mismo el Ayuntamiento como sujeto que inicia el procedimiento, todos aquellos cuyos derechos puedan resultar afectados por la resolución, fundamentalmente aquellos establecimientos comerciales emplazados en el área excluida a través de la revocación parcial del acto anterior, que verían limitados sus derechos al no gozar de libertad horaria por otros motivos previstos en la ley, y finalmente aquellos cuyos intereses legítimos, individuales y colectivos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento hasta que no haya recaído una resolución definitiva».  
La directora general de Comercio y Consumo, que dictó la Resolución de 7 de enero de 2013, en ningún momento admitió la personación, ni tampoco requirió a quien remitió alegaciones que acreditara su carácter de interesado. (En este sentido, el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/201, emitido en el procedimiento de revisión de la Resolución de 7 de enero de 2013, folio 24, primer párrafo, incurre en error de hecho al manifestar que no existe «alegación o recurso alguno contra ella»).  
Las decenas de escritos y mociones que por parte de ayuntamientos afectados se recibieran después de su aprobación ponen de manifiesto la falta de una vía de participación para las entidades y particulares interesados en ese procedimiento y que fue recortada ilegalmente, porque la audiencia no solo no se realizó sino que se evitó la finalidad que con la misma se pretendía.  
Todos ellos son los casos de los escritos que, aunque incluso pudiendo no reunir el carácter de interesados en todos los casos, no consta haberles dado curso, bien sea como simple respuesta a una queja, reclamación, o como recurso administrativo, de acuerdo con el artículo 110.2 de la entonces vigente LRJ-PAC, y se archivaron sin más trámite.  
El artículo 35 de la entonces vigente Ley 30/1992 incluye el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas en sus relaciones con las administraciones «a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución».  
Queda claro con esto la preocupación del legislador por el hecho de que la ciudadanía pueda acceder a la información administrativa que la afecta, y para que en la tramitación de los procedimientos administrativos pueda presentar ante la Administración pública los escritos que consideren de interés, en defensa de sus derechos y de sus intereses personales.  
Asimismo, es un principio general de la actuación administrativa de cumplimiento obligatorio y que debe ser informador también de este procedimiento, el establecido en el artículo 3 de la entonces vigente Ley 30/1992, según el cual: «En sus relaciones con los ciudadanos las administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación».  
Sexta. Calificación por Dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana de vicio de anulabilidad en la resolución de declaración de ZGAT por ausencia del trámite de audiencia  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en el dictamen emitido en el procedimiento de revisión de la Resolución de 7 de enero de 2013 (Dictamen 571/2016, de 8 de noviembre de 2016. Consideración sexta), que «no consta que se diera audiencia a las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial [?]. Trámites que imponía específicamente la normativa aplicable [?]. Ni el Ayuntamiento de València realizó dichos trámites motu proprio, ni tampoco la Administración autonómica se los exigió.»  
Por tanto, aunque el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana solo menciona que «se han formulado alegaciones por parte de cien entidades diversas, algunas favorables a la revisión y otras oponiéndose a ella» sin entrar a valorar la indefensión alegada por los interesados y que sería determinante para la consideración de la Resolución de 7 de enero de 2013 como nula, sí mantiene en la consideración octava del Dictamen 571/2016, de 8 de noviembre de 2016, emitido en este procedimiento de revisión de oficio, que: «en el presente caso, la resolución que ahora se quiere revisar de oficio se adoptó prescindiendo de uno de los trámites del procedimiento administrativo especifico al efecto: el trámite de audiencia».  
Mantiene, asimismo, que «Ello constituye sin duda una irregularidad relevante, pero no de la entidad suficiente para que resulte viable la revisión de oficio instada por la conselleria consultante [...] no tiene tal intensidad como para estimar nula de pleno derecho la resolución que declaró cuatro zonas de València como zonas de grande afluencia turística, sino anulable».  
Séptima. Procedencia de la declaración de lesividad para declarar la invalidez de la resolución viciada  
La nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, aplicable ya a este procedimiento, establece en el artículo 107.1 en relación a la declaración de lesividad de actos anulables que:  
«Las administraciones públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, antes de hacer la declaración de lesividad para el interés público».  
Por lo que respecta a la disposición que nos ocupa, la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, nos encontramos ante un acto administrativo vigente en el que se ha cometido una infracción legal y además no se siguió el preceptivo trámite de audiencia, lo cual constituye un defecto, no solo relevante, tal como se ha calificado por el Consell Jurídic Consultiu en el dictamen antes referido, sino de una invalidez patente, que exige su depuración del ordenamiento jurídico.  
Entendemos que se cumple la doble exigencia para la declaración de lesividad de la Resolución de 7 de enero de 2013: por una parte, se ha producido una violación de leyes y/o disposiciones administrativas, una infracción del ordenamiento jurídico, y en segundo lugar, un quebranto a los intereses generales de carácter económico.  
El servicio a los intereses generales no es una locución vacía, sino la expresión del sentido mismo, la razón de ser, de la actuación administrativa. Por ello, concretado en un Estado como el nuestro ?en el que la Constitución manda a los poderes públicos remover los obstáculos que impidan o dificulten la plenitud de la igualdad y la libertad y para facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social- compete a este órgano administrativo velar por la adecuación de los actos de instrucción de los procedimientos con sus audiencias a los interesados, porque estas sirven para conocer por adelantado todos los intereses presentes y evitar afecciones innecesarias a unos intereses particulares. Si no se ejecuta efectivamente la participación de los intereses implicados en un procedimiento, se vacía en gran manera el valor que la actuación administrativa tiene en defensa y garantía del interés general sobre los intereses particulares.  
En este caso, encontramos que hay un conflicto de intereses con sustancial significación económica y social, que se ha resuelto atendiendo exclusivamente a la voluntad del ayuntamiento solicitante, y produciendo unos efectos favorables para alguno de los sectores implicados, pero produciendo un perjuicio irreparable para otros, que se han visto imposibilitados de hacer oír sus pretensiones.  
Partiendo de que no hay ningún derecho absoluto, se hace imposible delimitar los derechos de los sujetos implicados, actuando en defensa del interés general, si se desconocen los argumentos de los interesados, o por lo menos, si no hay constancia a través de la argumentación y la justificación de las decisiones administrativas de que ese haya sido su proceder.  
El irregular proceder en la producción de la Resolución de 7 de enero de 2013, que ha sido constatado y que reúne las condiciones para ser declarada lesiva para el interés público, en tanto que también produce efectos favorables a determinados interesados, obliga a la misma Administración autora del acto a promover el procedimiento para la declaración de lesividad en defensa del interés público y como garantía de seguridad jurídica.  
En ningún caso se puede argumentar desviación de poder en la tramitación de la declaración de lesividad, sino que se ha hecho un examen de la afectación que la ausencia de la audiencia a los interesados haya podido producir en la satisfacción del interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales sobradamente compartidos o que pueden afectar el bienestar de la sociedad en general. Desde la advertencia efectuada por la Abogacía de la Generalitat sobre la conveniencia de efectuar un trámite de audiencia en los procedimientos de declaración y revocación de las zonas de gran afluencia turística en la Comunitat Valenciana, la Dirección General de Comercio y Consumo ha procedido a comprobar el cumplimiento de este trámite y consecuentemente del resto de garantías para los interesados en los mencionados procedimientos, observando que la actuación administrativa que se desarrolla en esta materia se ha producido sufriendo de vicios tan graves como la vulneración de ley reguladora del procedimiento y la ausencia de justificación de los actos realizados.  
Asimismo, se tiene en consideración que desde que se dictó la resolución que se examina no han transcurrido aún los cuatro años como límite para el inicio de este expediente.  
En ningún caso se han excedido los límites de la revisión. Por el contrario, se pretende garantizar la equidad y el respecto de los derechos de todos los interesados en condiciones de igualdad ante la ley. A pesar de esto nos encontramos ante un iter legislativo en el que se han producido varias modificaciones relativas a la delimitación de zonas de afluencia turística en el municipio de València:   
- La Resolución de 21 de mayo de 2015 que declaraba ZGAT la avenida de las Cortes Valencianas, motivada por la Sentencia núm. 410/2014, de 1 de diciembre de 2014, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de València, en la que reconoce como situación jurídica individualizada el derecho del recurrente (Media Markt-Valencia Campanar, SAU) a ser incluido en una de las zonas de afluencia turística y el derecho a poder abrir todos los días del año.  
- La Resolución de 30 de marzo de 2016, por la que se declaran ZGAT de la ciudad de València la zona Centro y la zona Ciudad de las Artes y de las Ciencias. Y esta última ha sido dejada sin efecto por Resolución de 12 de mayo de 2016, de la secretaria autonómica de Economía Sostenible, Comercio y Trabajo, que resolvía el recurso de alzada interpuesto por Valencia Natura Park, SL.  
Esta sucesión de resoluciones que son invalidadas sucesivamente encuentra sus raíces en la errónea Resolución de 7 de enero de 2013, a cuya la vigencia se ha vuelto, produciendo una verdadera situación de inseguridad jurídica a la delimitación de las zonas de afluencia turística.  
Además, constituye una decisión administrativa adoptada sobre la base, por una parte, de una normativa que ya ha sido superada (es el caso del Decreto 69/1999) por la nueva regulación de la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de comercio de la Comunitat Valenciana, por la aprobación del Decreto ley 1/2015, del Consell, de horarios comerciales en la Comunitat Valenciana, y el Decreto ley 1/2016 que modifica las normas anteriores, siendo este último resultado del Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat publicado el 28 de diciembre de 2015 en el BOE y el DOCV.  
Y, por otro lado, no se puede desconocer que se planteó sobre una realidad económica y social diferente de la actual. Por lo que, junto a las graves deficiencias legales producidas en su elaboración, es una resolución cuya vigencia se ha producido de forma sobrevenida al anularse la Resolución de 30 de marzo de 2016 que la dejaba sin efecto, razón por la que su mantenimiento en este momento es una circunstancia accidental, que se aleja mucho de un statu quo de seguridad jurídica que haya que preservarse.  
El principio de seguridad jurídica, íntimamente ligado al de interés general, viene recogido con carácter general en el artículo 9.3 de la Constitución cuando dispone que aquella «garantiza», junto al principio de legalidad, el de jerarquía de las normas, su publicidad, y también «la seguridad jurídica». Y ha sido reiteradamente analizado por el Tribunal Constitucional para llegar a un concepto según el cual este principio debe entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STS 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), también como la expectativa razonablemente fundada de la ciudadanía en cuál debe ser la actuación en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), o como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo FJ 4).  
Esta garantía de seguridad tiene dos vertientes, claramente reconocidas en las sentencias antes recogidas, en definitiva: la objetiva, referida a la certeza sobre la norma, y la subjetiva, referida a la previsibilidad de los efectos de su aplicación por los poderes públicos.  
En este caso, como se ha argumentado anteriormente, el devenir normativo ha sido marcado por la inseguridad jurídica y, llegados a este punto, la Administración no se puede permitir mantener esta resolución gravemente viciada, lo que produciría un auténtico despropósito jurídico.  
El Tribunal Constitucional ha insistido reiteradas veces en que la seguridad jurídica no es un valor absoluto, porque eso daría lugar a la petrificación del ordenamiento jurídico. Por ello, existiendo exigencias calificadas de interés público, entendido como defensa de intereses económicos o sociales sobradamente compartidos o que pueden afectar al bienestar de la sociedad en general, se debe promover el ejercicio de la actuación administrativa declarativa de lesividad en este caso.  
Las alegaciones recibidas en el procedimiento de revisión de oficio pusieron de relieve que entre los sectores implicados (asociaciones de personas consumidores, de empresas y sindicatos del sector comercial) hay una clara denuncia por la práctica totalidad de ellos con respecto a la ausencia de una vía de participación en la adopción de la resolución que se revisa, hecho que viene a conculcar el espíritu de la normativa básica en la materia (Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales) que establece en su exposición de motivos que: «El objetivo de la presente regulación básica es promover unas adecuadas condiciones de competencia en el sector, contribuir a mejorar la eficiencia en la distribución comercial minorista, conseguir un adecuado nivel de oferta para los consumidores, y ayudar a conciliar la vida laboral y familiar de los trabajadores del comercio».  
En concreto, la totalidad de las organizaciones sindicales, la representación patronal del pequeño comercio y las organizaciones representativas de los consumidores manifestaron su oposición a la resolución por la ausencia de un trámite de audiencia o de participación pública, reprochando a la Administración desviarse de la defensa del interés general que le compete.  
Octava. Informe preceptivo de la Abogacía General de la Generalitat  
En el informe emitido por la Abogacía General de la Generalitat de 29 de diciembre de 2016, «se estima que constan en el expediente remitido todos los documentos relativos al procedimiento de declaración de lesividad de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo, de 7 de enero de 2013, y que se ha motivado en la propuesta de resolución que se informa la lesión al interés público que supone la falta del trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento para la declaración de zonas de gran afluencia turística a los efectos de aplicación de horarios comerciales especiales, dado que la falta de los informes preceptivos mencionados: informe de las asociaciones o agrupaciones más representativas del sector comercial, en el ámbito territorial afectado; informe de las agrupaciones más representativas de los consumidores y usuarios del territorio afectado, e informe de las organizaciones sindicales más representativas del ámbito territorial afectado, suponen una infracción a la normativa específica, así como producen indefensión a los interesados» (apartado cuarto). Asimismo, se considera que se cumplen los requisitos legalmente establecidos en el artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (apartado quinto).  
Por todo ello, se concluye que, ante la presencia de una resolución que contraviene el ordenamiento jurídico y que constituye un vicio de anulabilidad en los términos del artículo 107.1 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, corresponde su revisión, si bien se debe realizar mediante el procedimiento de declaración de lesividad, por no haberse aceptado por el Consell Jurídic Consultiu, en el Dictamen 571/2016, los defectos de esta resolución como de la intensidad suficiente como para estimar nula de pleno derecho la resolución que declaró zonas de gran afluencia turística en el municipio de València, sino anulable.  
A tal efecto, corresponde solicitar la declaración judicial de no conformidad a Derecho de la Resolución de 7 de enero de 2013, retrotrayendo el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de València de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Se solicitará el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, ordenando que se adopten las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
A la vista de lo anterior, resuelvo:  
  
Primero  
Declarar la lesividad para el interés público de la Resolución de la directora general de Comercio y Consumo de 7 de enero de 2013, por la que se declaran zonas de gran afluencia turística del municipio de València, para todo el año, las zonas del Jardín del Turia, la Marina Real y sus accesos, Ciutat Vella y L'Eixample, y zona comercial deportiva y terciaria norte, el estadio Ciutat de València.  
  
Segundo  
Disponer que por la Abogacía General de la Generalitat, en el plazo del artículo 45.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), se formule recurso de lesividad contra el acto administrativo referenciado en el que se mantenga como pretensión la anulación de este, retrotrayendo el procedimiento al momento de la recepción por la Dirección General de Comercio y Consumo de la solicitud del Ayuntamiento de València de declaración de zonas de gran afluencia turística.  
Solicitar el reconocimiento de la situación jurídica de indefensión de las personas físicas y jurídicas interesadas, ordenando que se adoptan las medidas adecuadas para el restablecimiento de su derecho.  
  
  
Tercero  
Publicar sendos extractos de esta resolución en la página web de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, y en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 4 de enero de 2017.- La subsecretaria, p. d. (R 24.11.2015, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo): Concepción Del Ruste Aguilar.