Diari Oficial de la Generalitat Valenciana


Sumari del DOGV 7992, del 03-03-2017 (2017/1743)

RESOLUCIÓ de 4 de gener de 2017, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Reial i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Dades del document

Número de DOGV
:   7992

Data del DOGV
:   03-03-2017

Secció del DOGV
:   III. ACTES ADMINISTRATIUS - C) ALTRES ASSUMPTES

Número del document
:   2017/1743


Data del document
:   04-01-2017

Organisme emissor
:   Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball

Tipus de document
:   Resolució

Anàlisi jurídica

 Descriptors 

:   * Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball

RESOLUCIÓ de 4 de gener de 2017, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball per la qual es disposa la declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Reial i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València. [2017/1743]  
Examinat l'expedient 5/2012, de declaració de zona de gran afluència turística (ZGAT), pel qual es va dictar la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, que va declarar zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Real i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València, es constaten els pressupostos fàctics següents i es desprenen les consideracions jurídiques següents, segons els quals la resolució esmentada es considera afectada per un vici d'anul·labilitat.  
  
Pressupostos fàctics  
Primer. Amb data 12 de desembre de 2012 té entrada en la Conselleria d'Economia, Indústria i Comerç la sol·licitud de M.ª Jesús Puchalt Farinós, en nom de l'Ajuntament de València, en què exposa que «de conformitat amb el Decret 69/1999, que regula les zones de gran afluència turística, s'adjunta un certificat del secretari de la corporació en què es detalla l'acord de la Junta de Govern Local de data 7 de desembre de 2012 i sol·licita que s'accepte la documentació esmentada».  
  
Juntament amb aquesta sol·licitud figura en l'expedient el dit certificat de la Junta de Govern Local de l'Ajuntament de València on consta la sol·licitud de la declaració de zona de gran afluència turística per a les zones:  
1. Zona 1. Jardí del Túria, dividida en tres trams.  
2. Zona 2. Marina Real i els seus accessos.  
3. Zona 3. Ciutat Vella i Eixample.  
4. Zona 4. Zona comercial esportiva i terciària nord. Estadi Ciutat de València.  
Així mateix, es fa menció al període de temps per al qual se sol·licita i s'adjunta el pla de delimitació de la zona.  
Segon. Amb data 17 de desembre de 2012, la Direcció General de Comerç i Consum efectua un requeriment a l'Ajuntament de València perquè es complete la sol·licitud amb un estudi tècnic en què figuren els criteris i les dades que en justifiquen la delimitació als efectes esmentats, i plànols en què es delimite cadascuna de les zones a què s'estén la sol·licitud.  
Tercer. L'Ajuntament de València, en data 20 de desembre de 2012, remet a la Direcció General de Comerç i Consum un nou certificat amb informe de 5 de desembre de 2012, de l'Oficina Tècnica del Servei de Comerç i Abastiments, així com nous plànols amb delimitació de les zones per carrers.  
Quart. Sense que conste en l'expedient haver donat audiència al Consell Local de Comerç o, a falta d'aquest, a un òrgan semblant, que en aquest cas correspondria a l'Observatori de Comerç de la ciutat de València, creat mitjançant la Resolució d'Alcaldia núm. 1247, de 4 d'abril de 2001, amb el caràcter d'òrgan col·legiat consultiu i assessor en matèria de comerç, ni a les entitats més representatives del sector d'àmbit autonòmic, amb data 3 de gener de 2013 la Direcció General de Comerç i Consum emet un informe sobre l'expedient de declaració de zona de gran afluència turística núm. ZT 05/12 en què al·lega que per la consideració del terme municipal de València com a municipi turístic en virtut del Decret 72/2000, de 22 de maig, del Govern Valencià (DOGV 3759, 29 de maig), no calen informes sectorials d'organitzacions empresarials, ni de sindicats, ni d'associacions de consumidors i usuaris per a la tramitació de l'expedient, tal com preveu l'article 5.5 del Decret 69/1999, de 4 de maig, del Govern Valencià, pel qual es desenvolupa la Llei 8/1997, de 9 de desembre (DOGV 3492, 11 de maig). I conclou no efectuar objeccions a la declaració sol·licitada.  
  
No obstant això, encara que no figuren incorporats a l'expedient ni van ser valorats en la resolució, mancant de resposta i arxivant-se sense més tràmit, van ser presentats els escrits següents d'interessats en el procediment:  
- Ajuntament de Manises, amb data 21 de desembre de 2012.  
- CECOVAL, amb data 21 de desembre de 2012.  
Cinqué. Sense que la Direcció General de Comerç i Consum efectuara cap tràmit d'audiència o participació ciutadana, en data 7 de gener de 2013 el subdirector general de Comerç i Consum efectua una proposta de resolució en què es proposa la concessió de la declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Així mateix, es constata la deficient fonamentació de l'informe tècnic de l'Ajuntament de València, en termes d'absència d'una anàlisi real, més enllà de l'afirmació del compliment de les circumstàncies que estableix l'article 21.4 de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana, és a dir, mancant d'una valoració de l'existència real d'una demanda turística que justifique l'establiment dels horaris comercials en les zones enumerades i per a tot l'any, així com de la manera en què aqueixes circumstàncies incideixen en el turisme.  
  
Sisé. Amb data 7 de gener de 2013, es dicta la resolució de la directora general de Comerç i Consum que aprova la declaració de ZGAT en el sentit en què va ser sol·licitada.  
Seté. La Resolució de 7 de gener de 2013 va ser notificada a la Regidoria de Comerç i Abastiments de l'Ajuntament de València el mateix dia i publicada en el DOCV l'11 de gener de 2013.  
Huité. S'han trobat durant el procés de revisió de la dita Resolució de 7 de gener de 2013 diversos escrits d'organitzacions sindicals, empresarials i ajuntaments que manifesten el seu rebuig a la Resolució de 7 de gener de 2013 i la seua preocupació pels perjuís que produeixen a l'estructura comercial de la Comunitat Autònoma. Aqueixos documents van ser arxivats sense cap tràmit, a excepció d'un escrit de resposta a les manifestacions realitzades per l'Associació Espanyola de Centres Comercials i d'un altre a l'Ajuntament de Xirivella.  
  
Cal destacar el Manifest del sector del comerç de la Comunitat Valenciana sobre les zones de gran afluència turística -ZGAT-, presentat per diverses organitzacions empresarials de l'àrea de comerç (COVACO, CEPIME/CECOVAL, ASUCOVA, UNIÓ GREMIAL, CEPIMEA, FED. COMERÇ PIMEC, FACPIME, CEPIMEC, FECOM, FEVALCO, PIMEV-COMERÇ) en la reunió de l'Observatori de Comerç de 24 de gener de 2013, en el qual manifesten la seua disconformitat basada en falta de consens i el procediment utilitzat, així com l'errònia utilització de l'objecte de la ZGAT com a justificació del turista com a potencial client i confusió amb el consumidor local com a turista.  
  
Aquest manifest consta com a annex a l'acta de la sessió celebrada per aqueix òrgan consultiu en la data esmentada. Així mateix, figura expressada en aquella i va ser objecte de debat a la vista de la resolució de la Conselleria sobre les zones de gran afluència turística de la ciutat de València.  
Nové. Mitjançant un escrit de l'Ajuntament de València de 12 de febrer de 2016, es va sol·licitar la revocació de les ZGAT vigents al municipi de València, que va concloure per Resolució de 30 de març de 2016. La sol·licitud va ser tramitada d'acord amb el procediment establit en l'article 21 bis de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana. Hi va efectuar al·legacions l'entitat Valencia Natura Park, SL, que amb data 18 de febrer de 2016 es va personar en el procediment.  
Desé. Va ser presentat un recurs d'alçada per Valencia Natura Park, SL, contra la Resolució de 30 de març de 2016, per la qual es declaren ZGAT a la ciutat de València. Amb data 12 de maig de 2016, la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball resol el recurs d'alçada, tot deixant sense efecte la Resolució de 30 de març de 2016 i ordenant retrotraure el procediment als efectes que s'esmene en els termes assenyalats en l'informe de l'Advocacia General de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), en l'apartat tercer del qual s'estableix que «les consideracions jurídiques efectuades en l'informe de l'Advocacia General de 13 d'abril de 2016 [?/...] s'apliquen per analogia a la resolució que és objecte de recurs».  
Així mateix, la Resolució de 30 de març de 2016 va ser recorreguda per l'Associació de Comerciants de Nuevo Centro; Saleman Perfumes, SL; Inversiones Pallás, SLU; Unió Gremial, i Kuups Desing International, SL, recursos que van ser desestimats per falta d'objecte en quedar sense efecte la resolució recorreguda.  
Onzé. L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016) es va emetre a sol·licitud de la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball, a fi de resoldre el recurs d'alçada interposat per El Corte Inglés, SA, contra la Resolució de 16 de desembre de 2015, del director general de Comerç i Consum, per la qual es declara zona de gran afluència turística per a tot l'any la zona centre de la ciutat d'Alacant.  
En el seu apartat quart, aquest informe expressa que: «No obstant això, amb independència de la necessitat que quede plenament acreditada en el procediment la desaparició de circumstàncies que van donar lloc a la declaració, és necessari assenyalar que amb caràcter general s'aplicaria el que disposa l??article 84.1 de la LRJ-PAC, que estableix: Instruïts els procediments, i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, es posaran de manifest als interessats o, si és el cas, als seus representants, llevat d'allò que afecte les informacions i les dades a què es refereix l'article 37.5».  
L'Advocacia de la Generalitat manté en aquest informe que: «atés que la revocació afecta un acte vigent els efectes del qual consisteixen en el fet que els establiments ubicats en la zona delimitada tindran plena llibertat per a determinar els dies i les hores en què romandran oberts al públic, hauria d'haver-se concedit audiència en el procediment a aquells que resultaren afectats per la revocació parcial en estar emplaçats en l'àrea exclosa de la delimitació i veieren limitats els seus drets per no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei.»  
  
Dotzé. A l'efecte d'aclarir la manera d'executar el tràmit d'audiència considerat d'obligada observança per l'Advocacia de la Generalitat en l'informe de 13 d'abril, i vista la transcendència social i la importància econòmica que comprometen l'adequada consideració dels advertiments continguts en aquest, tant per a la tramitació d'aqueix expedient com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, per a la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, es va sol·licitar un informe aclaridor, que va emetre l'Advocacia de la Generalitat el 2 de juny de 2016, complementari a l'Informe I 054/2016, i en el qual es va establir que «si l'òrgan competent estimara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu siga nul o anul·lable, d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PAC hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PAC o de la declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a procedir a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
Tretzé. Amb data 30 de juny de 2016, el director general de Comerç i Consum emet un informe de motivació de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, esmentada, en comprovar-se que l'expedient ZGAT 5/2012 es va tramitar sense donar audiència als possibles interessats, de manera que aquesta resolució podria estar viciada de nul·litat. I això, sobre la base de l'informe de l'Advocacia de 2 de juny de 2016 referit als expedients de declaració de ZGAT i les consideracions de la qual es refereixen, a aquests efectes, a qualsevol procediment de declaració de ZGAT tramitat d'acord amb la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
  
Amb data 1 de juliol de 2016, el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball dicta un acord d'incoació d'expedient de nul·litat de la Resolució de 7 de gener de 2013, esmentada, i ordena que es trasllade aqueix acord a qui puga resultar afectat per la resolució que eventualment s'adopte perquè formule les al·legacions o observacions corresponents, i s'acorda, així mateix, que una vegada instruït l'expedient de revisió d'ofici per la Direcció General de Comerç i Consum siga sotmés a dictamen pel Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.  
Amb data 11 de juliol de 2016 es publica en el DOCV el tràmit d'audiència acordat el 4 de juliol de 2016 en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 7 de gener de 2013 (DOCV 7825, 11.07.2016) per a garantir la publicitat del procediment a qualsevol interessat. No obstant això, en la seua condició d'interessat conegut es va comunicar l'inici de l'expedient de revisió i la possibilitat d'efectuar al·legacions a l'Ajuntament de València, així com a les diferents organitzacions que tenen interessos comercials a la Comunitat Valenciana. Igualment, es va notificar l'inici de l'expedient de revisió a aquelles administracions, empreses o organitzacions que van presentar escrits d'al·legacions en l'expedient ZGAT 5/2012, abans i després de la seua resolució, així com a les que van presentar al·legacions o recursos administratius a l'expedient ZGAT 1/2016.  
Catorzé. La Direcció General de Comerç i Consum va rebre en l'expedient de revisió d'ofici cent escrits d'al·legacions, suggeriments i observacions que van ser analitzats i tinguts en consideració i que s'adjunten a aqueix expedient.  
Quinzé. Amb data 16 de setembre de 2016, se sol·licita dictamen al Consell Jurídic Consultiu, amb caràcter urgent, però no prioritari, sobre l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013.  
En relació amb l'expedient de nul·litat esmentat, es remet tota la documentació mencionada en els fets relatats, així com l'informe de motivació de l'expedient de nul·litat, l'acord d'incoació i la proposta de resolució del dit expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013.  
  
En data 29 de setembre de 2016, es rep escrit i documentació adjunta presentats per l'Associació Local de Comerciants de Paiporta i se n'efectua trasllat a aqueix òrgan per a la seua unió a la documentació que li va ser remesa el 16 de setembre de 2016 del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball.  
Setzé. El 9 de novembre de 2016 té entrada el Dictamen 571/2016, emés pel Consell Jurídic Consultiu en l'expedient de nul·litat, segons el qual no és procedent revisar d'ofici per causa de nul·litat la Resolució de 7 de gener de 2013, per la qual es va declarar zona de gran afluència turística determinades zones de la ciutat de València. Però sí que la considera anul·lable.  
Desseté. Amb data 18 de novembre de 2016, la Direcció General de Comerç i Consum va proposar la declaració d'arxivament de l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013. En aqueixa mateixa data, el conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball dicta la resolució d'arxivament de l'expedient de nul·litat.  
La resolució d'arxivament es va notificar al Consell Jurídic Consultiu fent menció de l'existència d'errades en els fets relacionats en aquest, que podrien haver determinat el contingut del dictamen.  
Dihuité. La Direcció General de Comerç i Consum, una vegada analitzada la documentació i els antecedents que hi ha en l'expedient ZGAT 5/2012 i en l'expedient de nul·litat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, eleva una proposta d'inici d'expedient de declaració de lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística, per a tot l'any, per a la zona centre de la ciutat de València, atés que es tracta d'un acte anul·lable dels assenyalats en l'article 47. 1 de la nova Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, amb l'objecte de la ulterior impugnació en l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu, en els termes de l'article 107 de la llei esmentada.  
Denové. En la tramitació de l'expedient de lesivitat s'ha realitzat un tràmit d'audiència, i s'han rebut les al·legacions següents:  
  
- Al·legacions que presenten conjuntament, COVACO, ASUCOVA, COVACO-VALÈNCIA, COVACO-CASTELLÓ, CCOO i SMC-UGT-PV. Manifesten l'acreditada relació de causalitat entre l'errada en l'aplicació de la normativa per part de l'Ajuntament de València, no esmenada per la Direcció General de Comerç i Consum, sinó pel contrari, confirmada sense objeccions, i la indefensió produïda en els interessats. Manifesten, així mateix, defectes en els fets assenyalats en el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/2016 i que podrien haver determinat les seues conclusions en el sentit de no determinar la nul·litat de la declaració de ZGAT.  
- S'han rebut al·legacions per part d'Unió Gremial en el sentit de confirmar l'absència del tràmit d'audiència als interessats en el procediment de declaració de la ZGAT de la ciutat de València, el que fa que la resolució puga ser nul·la o anul·lable i lesiva per a l'interés public.  
  
- L'Ajuntament de València presenta al·legacions favorables a l'inici del procediment de lesivitat per entendre que queda oberta la possibilitat prevista en la llei procedimental.  
- El Corte Inglés, SA, formula al·legacions relatives a la necessitat de justificar satisfactòriament els requisits per a iniciar un procediment de lesivitat, així com la necessitat de fonamentar la indefensió real i efectiva, circumstàncies que estimen que no s'han fet adequadament, de manera que consideren que s'utilitza un procediment inadequat per a aconseguir l'efecte de combatre els efectes de la ZGAT 2013, i conclouen que, en conseqüència, concorre un supòsit de desviació de poder.  
  
Totes aquestes manifestacions s'han incorporat a l'expedient i han estat analitzades amb caràcter previ a dictar aquesta proposta de resolució.  
Vinté. En data de 29 de desembre de 2016, s'emet l'informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat previst en l'article 5.2.f de la Llei 10/2005, de 9 de desembre, d'assistència jurídica a la Generalitat.  
  
Consideracions jurídiques  
  
Primera. Qualificació per informes de l'Advocacia de la Generalitat de vici de nul·litat o anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT 12/2015 per absència del tràmit d'audiència  
D'acord amb l'informe de l'Advocacia General de la Generalitat de 13 d'abril de 2016 (I 054/2016), amb caràcter general seria aplicable el que disposava l??article 84.1 de la Llei 30/1992 a la tramitació dels procediments de declaració de ZGAT que s'hagueren tramitat a l'empara de la Llei 3/2011, de comerç de la Comunitat Valenciana.  
  
L'Informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016, complementari a l'Informe I 054/2016, va establir que «si l'òrgan competent estimara que en el procediment dut a terme per a declarar la zona de gran afluència turística [...] es va incórrer en algun dels defectes que fan que un acte administratiu siga nul o anul·lable d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJ-PAC, hauria de tramitar-se un procediment de revisió d'ofici, regulat en l'article 102 de la LRJ-PAC o de la declaració de lesivitat regulada en el 103 de la mateixa llei, per a procedir a la ulterior impugnació davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu».  
Com a conseqüència d'això, i en haver sol·licitat aquest informe tant per a la tramitació de l'expedient (12/2015) que va culminar amb la declaració de ZGAT d'Alacant, per Resolució de 16 de desembre de 2015, com per a la tramitació dels altres expedients sobre declaració de gran afluència turística, per a aconseguir la consecució d'aquests procediments amb la major seguretat jurídica, cal mantindre que la inobservança d'aquest tràmit d'audiència no sols en aqueix procediment de declaració de ZGAT, sinó també en el procediment de declaració de ZGAT 5/2012 aprovat per Resolució de 7 gener de 2013, podria considerar-se viciat de nul·litat, perquè tots ells seguiren una tramitació semblant.  
Pel que a aquests efectes interessa, en tots ells es va desenvolupar una fase en seu municipal iniciada per la sol·licitud del corresponent ajuntament, en què per a la formulació de la voluntat d'aquest òrgan col·legiat ha de justificar-se la concurrència de les circumstàncies que fonamenten la sol·licitud, i una fase en seu autonòmica que ha d'ajustar-se, tal com estableix l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 (consideració jurídica tercera, 2n paràgraf), «al que disposen expressament la Llei 3/2011 i la normativa general de procediment administratiu comú».  
Sense entrar en aquest moment en l'anomenada fase municipal d'aquest procediment de declaració de ZGAT 5/2012, a què després ens referirem (consideració segona), el tràmit d'audiència resulta en tot cas preceptiu a qualsevol procediment que tinga per destinatària una pluralitat indeterminada de persones, com en aquest cas, en què poden haver-hi múltiples interessats afectats en els seus legítims drets que no hagen pogut ser oïts en el procediment de declaració de la ZGAT per l'absència d'aquest tràmit.  
Com afirma l'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016: «L'audiència a l'interessat en paraules de la STS de 27 d'octubre de 2009 és l'aspecte més essencial de l'actuació administrativa fins al punt que tant l'exigència d'un procediment per al desenvolupament de l'actuació, com -dins d'aquest- el tràmit d'audiència, són dels pocs aspectes procedimentals que estan constitucionalitzats en exigir l'article 105.c de la Constitució Espanyola la regulació per llei del procediment a través del qual han de produir-se els actes administratius, així com, dins d'aquest la garantia quan pertoque de l'audiència a l'interessat?. No es pot prescindir d'aquesta més que en els casos expressament establits en la LRJPAC («quan no figuren en el procediment ni siguen tinguts en compte en la resolució altres fets ni altres al·legacions i proves que les adduïdes per l'interessat»). I si fóra el cas, això hauria d'haver-se justificat degudament en l'expedient, cosa que no ha fet l'òrgan competent per a resoldre.  
  
L'informe de l'Advocacia de la Generalitat de 2 de juny de 2016 continua: «En el mateix sentit, la STS de 22 de març de 1996: «En canvi ha de meréixer millor tractament l'al·legació de l'apel·lant relativa al fet que tant la revocació de l'autorització de precari com l'ordre de clausura es van dictar sense audiència de l'interessat. L'audiència esmentada, com recorda el Tribunal d'Instància, és obligada en el nostre dret, en trobar-se consagrada per l'article 105.c de la vigent Constitució espanyola LGX 7709/3879, sense que hi haja cap raó per a prescindir del tràmit d'audiència quan s'atorga una autorització en precari. Per tant, és procedent declarar la nul·litat de la revocació de la llicència atorgada en precari, així com també la nul·litat de l'ordre de clausura de l'establiment per haver-se prescindit del tràmit essencial d'audiència a l'interessat».  
Així mateix, en l'últim paràgraf de la consideració jurídica tercera del dit informe jurídic es manté que «de la neta separació entre el procediment de formació de la voluntat de l'Ajuntament, previ a la seua sol·licitud de declaració de zona de gran afluència turística, i el que ha d'instruir a partir de la sol·licitud esmentada l'òrgan autonòmic competent per a resoldre, es desprén la impossibilitat d'entendre realitzat el tràmit d'audiència en aquest últim per haver sigut realitzada l'audiència al Consell Local de Comerç que ha de donar-se preceptivament en el primer».  
Consegüentment, en el procediment que va concloure amb la Resolució de 7 de gener de 2013, en què els tràmits en seu municipal van consistir exclusivament en la constatació de la declaració de la ciutat de València com a municipi turístic, en una aplicació errònia de la normativa, com es tractarà en la consideració segona, i tenint aquest com a únic element per a formar la voluntat municipal, no es pot justificar l'absència d'un tràmit d'audiència als interessats en la fase autonòmica.  
  
Segona. Vulneració del Decret 69/1999, del Govern Valencià, que desenvolupa la Llei 8/1997, d'horaris comercials de la Comunitat Valenciana  
El Decret 69/1999, d'aplicació a la tramitació de la ZGAT 1/2013, establia un procediment per a l'exempció d'informes en l'article 5.5 in fine: «quan la zona esmentada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no serà necessari demanar els informes mencionats en l'apartat anterior».  
  
Però la utilització de la via de l'exempció dels informes per la consideració del terme municipal de València com a municipi turístic va ser errònia, pels motius següents:  
a) S'utilitza erròniament una clàusula pensada per a un procediment diferent, ja que l'exempció està prevista quan el procediment fóra iniciat per la Generalitat, no per l'ajuntament:  
- L'article 3 del Decret 69/1999 diu que «1. La declaració de zona de gran afluència turística es durà a terme amb la sol·licitud prèvia motivada dels ajuntaments directament afectats presentada davant de la Direcció General de Comerç i Consum o davant del servei territorial de comerç corresponent, almenys amb tres mesos d'antelació a la data d'inici del període per a què se sol·licita la declaració», per a, en l'apartat 3 del mateix article, determinar quina documentació caldrà acompanyar a la sol·licitud, entre la qual estan els informes de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial (apartat 3.d, el de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris (apartat 3.e, i de les organitzacions sindicals més representatives (apartat 3.f, tots aquestes en l'àmbit territorial afectat. Informes que «hauran de pronunciar-se sobre la procedència de la consideració com a zona turística, als efectes relacionats amb l'aplicació del règim d'horaris comercials resultant» (apartat 4 de l'article 3).  
  
- En canvi, l'article 5.5 del mateix decret estableix una excepció a l'inici del procediment de declaració de ZGAT per part dels municipis, i és quan «en els casos de zones on siga evident la gran afluència turística, els ajuntaments de les quals no hagen promogut la declaració prevista en l'article 3 del present decret, la Direcció General de Comerç i Consum podrà procedir a la declaració d'ofici de zona de gran afluència turística als efectes d'aplicació del règim corresponent d'horaris comercials, amb el informes previs establits en l'article 3, 3. D), E) i F) i el de l'Agència Valenciana del Turisme, i audiència a la corporació interessada.». En aqueix context, en què es dóna una excepció procedimental quant a l'administració que pot iniciar el procediment, és quan té sentit el segon paràgraf d'aqueix mateix apartat: «Quan la zona esmentada es corresponga o estiga inclosa en un municipi declarat com a turístic per decret del Govern Valencià, no serà necessari demanar els informes mencionats en el paràgraf anterior».  
  
La utilització de l'excepció prevista per als procediments iniciats d'ofici per l'Administració autonòmica és una errada tan patent que sembla ser utilitzada per a evitar els informes de les associacions o agrupacions del sector comercial, de consumidors i usuaris, i de les organitzacions sindicals, que s'haurien d'haver demanat en aplicació de l'article 3, ja que, com queda aclarit en el fet primer, el procediment es va iniciar per sol·licitud de M.ª Jesús Puchalt, en nom de l'Ajuntament de València.  
b) En cap cas pot ser una interpretació del principi d'economia processal: aquest principi té aplicabilitat per a evitar la reiteració d'un tràmit que ja ha tingut lloc, cosa que no ha ocorregut en aquest cas, perquè les circumstàncies que es van tindre en compte per a la declaració de València com a municipi turístic no són assimilables a les condicions requerides per a la declaració d'una ZGAT.  
La ciutat de València va ser declarada municipi turístic basant-se en el criteri general de ser una «destinació d'atracció turística», circumstància que en cap cas precisa quines són les zones que a efectes comercials són atractives per al turisme, sinó que d'una manera general assenyala València com a atractiva per al turisme.  
És evident que aquesta declaració de municipi turístic és un pressupòsit que en res aprofita per a valorar si les zones per a la declaració de les quals se sol·licita la declaració de zona d'afluència turística a efectes comercials són o no mereixedores d'aquesta qualificació, i és una anàlisi distinta i particularitzada la que pertoca per a perfilar quines zones, d'entre la globalitat de les que formen el municipi, són realment d'interés comercial pel seu atractiu turístic.  
En definitiva, amb l'exempció de presentar els informes de l'article 3 del Decret 69/1999 el que es va fer és evitar la participació dels interessats en el procediment i conseqüentment eliminar l'element essencial de motivació de l'acte administratiu, fent desistiment justament de la missió que competeix a l'Administració autonòmica en aquest procés, açò és, la valoració de l'existència real d'una demanda turística en les determinades zones per a les quals se sol·licita que justifique l'establiment dels horaris comercials en aquestes i per a tot l'any, així com de la manera en què aqueixes circumstàncies incideixen en el turisme.  
  
Amb caràcter general, la doctrina majoritària (Fernández Rodríguez, T.R. «Los vicios de orden público...» ha assenyalat, a més, que no serà procedent resoldre sobre el fons quan no es compte amb elements de judici suficients per a decidir la qüestió debatuda, quan, per faltar aquests elements no siga procedent adoptar la necessària decisió que és la finalitat mateixa de tot debat o controvèrsia jurídica. I açò ocorrerà, quan hi haja vicis o defectes no susceptibles de convalidació, per mitjançar una prohibició legal o expressa ?omissió d'informes o propostes preceptius- i, en general, quan es tracte de defectes que no siga possible esmenar sense més, per afectar tercers interessats absents en l'expedient originari o bé quan els defectes de forma observats incidisquen greument en el fons de la qüestió.  
En aquest cas, la rellevància anul·lativa de la falta d'audiència és òbvia, perquè, per als interessats que van manifestar la infracció del seu dret a participar mitjançant informes, tal com estableix la normativa aplicable, no hi havia una altra forma de defendre's, de fet no era factible defendre's. En un possible recurs, només podrien acollir-se a un defecte de forma, perquè en la pràctica ignoraven el que havia ocorregut, quins informes hi havia, si és el cas, el seu abast i transcendència, i els criteris que s'havien valorat.  
Així, entenem que la Resolució de 7 de gener de 2013 no reunia els requisits formals indispensables per a aconseguir el seu fi. La concreció dels fins que tot acte o negoci jurídic està cridat a complir ha sigut dissenyada de forma àmplia en el nostre Dret, en el sentit que allò rellevant no és que es complisca la finalitat que la prescripció legal reguladora específica d'aquest imposa, sinó que, a més, perquè aqueix acte siga considerat vàlid, també haurà de complir tots aquells altres fins que el Dret espera que es realitzen amb el seu naixement.  
  
Per això, hem de pensar que si, malgrat la il·legalitat comesa, és factible que l'acte puga complir els fins que el Dret imposa, se n'haurà de mantindre la validesa basant-se en el principi de conservació. Però, al contrari, si el vici que pateix l'acte, com ocorre de manera palmària en aquest cas, li impedeix satisfer aquells fins, caldrà decretar-ne la invalidesa.  
Tercera. El caràcter preceptiu del tràmit d'audiència  
L'exigència del tràmit d'audiència troba la seua arrel en els principis constitucionals als quals l'Administració s'ha d'ajustar, perquè és part essencial del principi de participació pública, consagrat en l'article 105 CE, que tracta d'evitar un crebant en les garanties de la ciutadania.  
  
En extracte, la doctrina sosté que la revisió d'ofici dels actes administratius a què es refereix el llavors vigent article 62.1.e de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, és procedent no sols quan s'ha omés totalment i absolutament el procediment legalment establit, sinó també quan el procediment utilitzat és un altre diferent de l'exigit legalment o bé quan, inclús havent-hi diversos actes del procediment, s'omet aquell que, pel seu caràcter essencial o transcendental, és imprescindible per a assegurar la identitat del procediment o garantir els drets de l'administrat.  
En aquest sentit i respecte al tràmit d'audiència als interessats, el Tribunal Suprem ha destacat la seua importància i ha indicat la seua excepcional rellevància en el procediment, en considerar-lo com un tràmit transcendental que constitueix la garantia més ferma per a l'administrat, d'inexcusable observança, que no pot ser substituït ni dispensat per posteriors intervencions de l'interessat, i l'ha qualificat de tràmit essencialíssim, fonamental, substancial, capital, bàsic, cardinal, necessari i fins i tot sagrat. Aquest tràmit gaudeix d'una explícita consagració constitucional, i és garantit per l'article 105.c de la norma fonamental en la producció d'actes administratius, la qual cosa té el seu fonament en la connexió amb el dret de defensa i el principi que ningú pot ser condemnat sense ser oït, salvaguardats en l'article 24.  
  
Distingeix la jurisprudència la denominada indefensió material, única a la qual atorga protecció, de la merament formal, i defineix aquella com la que sorgeix no simplement per la mera transgressió d'una disposició, tal com es conceptua aquesta última, sinó perquè causa efectivament perjuís a l'interessat. Aquesta posició, mantinguda en nombroses sentències pel Tribunal Suprem (entre altres, de 24 de maig de 1995, RJ Aranzadi 4178; de 28 de setembre de 1995, RJ Aranzadi 6690; de 9 de febrer de 1996, RJ Aranzadi 1105, i de 2 d'abril de 1998, RJ Aranzadi 2789), es fonamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional que afirma que la indefensió es produeix quan la vulneració de les normes procedimentals porta amb si la privació del dret a la defensa amb el consegüent perjuí real i efectiu per als interessos de l'afectat (sentències de 29 de novembre de 1985, Aranzadi 161; de 24 de novembre de 1986, Aranzadi 145; de 22 de juliol de 1988, Aranzadi 155).  
  
Però, la doctrina manté que el caràcter essencial de l'audiència no pot preveure's al marge del seu propi caràcter instrumental, de manera que la nul·litat de l'acte o del procediment derivada de la consegüent indefensió sí que està justificada quan aquesta es produeix realment, és a dir, quan es perd l'oportunitat de fer valdre els propis arguments o d'utilitzar els propis mitjans de prova per a la defensa de drets o interessos legítims.  
Atés el caràcter excepcional que tenen els supòsits de nul·litat radical (o de ple dret) dels actes administratius en el nostre ordenament jurídic, es va considerar necessari analitzar casuísticament l'impacte real que l'omissió del tràmit mencionat poguera haver originat als interessats, verificant-se, en definitiva si s'ha produït indefensió.  
  
I, es va concloure, a la vista de les manifestacions efectuades per interessats en el tràmit d'audiència en el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 7 de gener de 2013 i de la documentació aportada, que tant abans de dictar-se la resolució com després de la resolució, s'ha produït en aquest procediment una reiterada infracció del dret de defensa dels interessats.  
1. És el cas de l'escrit presentat per l'Ajuntament de Manises que aporta l'acord adoptat en la sessió plenària de 20 desembre de 2012, que va ser remés a la directora general de Comerç i Consum, en el qual es va aprovar per unanimitat presentar al·legacions a la proposta de declaració de gran afluència turística de determinades zones de la ciutat de València, per considerar aquest fet lesiu per al xicotet comerç de les ciutats de l'àrea metropolitana de la capital, document que ni tan sols va ser incorporat a l'expedient, i va ser arxivat sense més tràmit.  
  
En el tràmit d'al·legacions al present procediment de revisió, l'Ajuntament de Manises remet de nou el certificat del ple de l'Ajuntament de Manises, en sessió ordinària de 20 de desembre de 2012, que acorda, a proposta dels grups municipals, sol·licitar a la Conselleria d'Economia, Indústria, Turisme i Ocupació l'aprovació d'una sola zona de gran afluència turística a efectes comercials en la ciutat de València, per haver conegut pels mitjans de comunicació la declaració de quatre zones en aquesta ciutat que produiria un impacte en el comerç i les economies dels municipis de l'àrea metropolitana de València i comarques limítrofes, entre els quals està Manises, afavorint unes tipologies de comerç sobre unes altres, fent poc viable l'oferta de xicotets i mitjans establiments d'àrea urbana, amb escassos mitjans per a obrir tots els dies de la setmana.  
  
En aquest cas, l'absència de resposta -i de consideració en l'expedient- a aquestes manifestacions constitueixen una privació del dret a la defensa, amb perjuí real i efectiu per als interessos afectats. La impossibilitat d'aquest ajuntament de ser oït li ha provocat un abús real perquè se l'ha privat d'exposar arguments o circumstàncies que pogueren resultar objectivament rellevants per a l'adopció de la decisió administrativa.  
  
2. Així mateix, la Confederació d'Empresaris del Comerç Valencià (CECOVAL) va presentar un escrit dirigit a la directora general de Comerç i Consum amb data 21 de desembre de 2012 per a manifestar la seua postura, que, segons afirmen, sempre ha sigut la de declaració d'una única zona de gran afluència turística en la ciutat de València perquè és un tema que els afecta directament i que implica el sector del comerç al detall. Manifesten en el seu escrit que l'Ajuntament de València ha sigut coneixedor de la seua posició, a pesar que no han estat requerits per a això, ja que no s'ha realitzat cap consulta, sinó que la reunió per a traslladar el seu punt de vista ha estat a iniciativa pròpia, a petició de CECOVAL com a entitat més representativa del comerç valencià.  
Mantenen en aquest escrit que, des de l'inici, la Confederació d'Empresaris del Comerç Valencià (CECOVAL) ha volgut estar al corrent d'aquest tema, ja que consideren que té caràcter prioritari i especialment rellevant per al seu sector, atés que la decisió que finalment s'acorde tindrà uns efectes i unes conseqüències irrevocables.  
Al·leguen que sense atendre les aportacions realitzades per CECOVAL, es va procedir a l'aprovació en Junta de Govern local de l'Ajuntament de la declaració de cinc zones i que no han tingut oportunitat de realitzar al·legacions respecte d'això, tal com arreplega la legislació vigent.  
Així mateix, l'escrit expressa que no se'ls ha facilitat per part de l'Ajuntament de València l'informe final de les declaracions de les cinc zones de gran afluència turística, fet del qual van tindre constància pels mitjans de comunicació.  
Consideren que s'hauria d'haver aplicat l'article 3 del Decret 69/1999, en el qual es fa constar la necessitat d'adjuntar a la sol·licitud, entre altres:  
- Informe de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial, en l'àmbit territorial afectat.  
- Informe de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat.  
- Informe de les organitzacions sindicals més representatives en l'àmbit territorial afectat.  
Segons al·leguen, estableix l'article 3 en el punt 5: «de no emetre's els informes en el termini assenyalat, l'Ajuntament haurà d'acreditar haver-los sol·licitat, mitjançant prova documental que confirme la seua recepció per l'entitat informadora i certificat del secretari de l'Ajuntament de no haver sigut rebut l'informe interessat».  
Per mitjà d'escrit de 20 de juliol de 2016, en al·legacions efectuades en el procediment de revisió, CECOVAL recorda que ja van fer constar a través d'escrit dirigit a la Direcció General de Comerç i Consum amb data 21 de desembre de 2012, les seues consideracions.  
En aquest cas, hem de mantindre que igualment es va haver de donar una resposta concreta a unes al·legacions concretes perquè, a més, aquestes estan referides, no sols a la falta d'un formalisme legal sinó a una expressa vulneració del seu dret a ser informat i a ser oït, davant d'un requeriment exprés per part d'un interessat que al·lega que la decisió que s'adopte té caràcter prioritari i especialment rellevant per al seu sector, amb efectes i conseqüències irrevocables.  
De manera evident, cal deduir que l'admissió en el procediment d'una entitat amb una gran representativitat entre l'empresariat del comerç valencià com és CECOVAL, hauria tingut una influència real en la decisió de fons, circumstància que s'ha evitat, i que l'ha privada del seu dret a ser escoltada.  
Havent-se rebut l'escrit el 21 de desembre de 2012, l'audiència s'hauria d'haver atorgat al si del procediment de tramitació, és a dir, abans de la seua conclusió, com a últim tràmit abans de dictar la proposta de resolució, cosa que es podia haver fet, ja que aquesta va ser datada el 7 de gener de 2013. En tot cas, pareix totalment sense sentit atorgar l'audiència als interessats a posteriori, una vegada aprovada la resolució, quan els seus efectes ja s'han produït (article 57.2 JSK-HLB).  
  
Quarta. Indefensió per l'absència del tràmit d'audiència  
Entenem que la Resolució de 7 de gener de 2013 és invalida també per produir indefensió en els interessats. Observem ací que no és que l'interessat no haja tingut únicament l'oportunitat d'al·legar i provar el que al seu dret convinga a través d'un tràmit d'audiència, sinó que s'ha produït pròpiament el que el Tribunal Constitucional defineix com a indefensió (STC 25/1996, 13 febrer), que «consisteix en un impediment del dret d'al·legar i demostrar en el procés els propis drets i, en la seua manifestació més transcendent, és la situació en què s'impedeix a una part, per l'òrgan judicial, en el curs del procés, l'exercici del dret de defensa, i se la priva de la seua potestat d'al·legar i, si és el cas, justificar els seus drets i interessos perquè li siguen reconeguts, o per a replicar dialècticament les posicions contràries en l'exercici de l'indispensable principi de contradicció».  
  
Per tant, en aquest cas s'ha vulnerat el dret de defensa, perquè fins i tot els tràmits formals del procediment que podrien haver constituït una via del dret de defensa (al·legacions, proves, informació pública...) han sigut obviats, formalment i materialment anul·lats, en no haver existit en cap moment la mínima referència a la seua consideració. Qüestió aquesta que s'ha posat de manifest en l'expedient de revisió d'ofici, ja que no s'havia pogut comprovar fins que no ha sigut confirmada per les al·legacions realitzades en aquest procediment de revisió, atés que els escrits als quals ens referim no havien estat incorporats a l'expedient de ZGAT que va concloure per Resolució de 7 de gener de 2013. Una vegada rebudes aquestes al·legacions, han passat a formar part ara d'aquest.  
  
L'article 24 CE que es refereix, en el context constitucional, a l'absència de la garantia deguda en la protecció efectiva dels drets mitjançant la tutela judicial, representa una garantia aplicable també en aquells altres procediments, com els administratius, en els quals resulten afectats els drets i interessos legítims dels interessats.  
  
El Tribunal Suprem ha assenyalat amb total llibertat que: «La jurisprudència del TC manté repetidament que la indefensió en l'àmbit administratiu i processal està proscrita per l'article 24.1 de la Constitució i la possibilitat real de defensa i audiència dels interessats o afectats per una resolució constitueixen exigències inexcusables per a garantir a les parts o als que puguen ser-ho la defensa dels seus drets o interessos legítims, de manera que la inobservança de les normes reguladores d'aqueixes facultats i drets col·loca els interessats en una situació d'indefensió contrària a aquest dret fonamental» (STS 28.09.1990). Altres sentències en aquest sentit: STS 24 febrer de 1992, STS de 20 de març de 1992 i STS 26 de novembre 1992.  
  
L'omissió del tràmit d'audiència no pot entendre's esmenada per l'existència d'altres oportunitats processals, com la possibilitat de plantejar un recurs administratiu o judicial, en les quals els interessats pogueren al·legar o defendre els seus interessos. És evident que l'Administració no pot, sota pretext de la via del recurs, desoir la sol·licitud de reparació d'uns perjuís que va poder evitar, sense ni tan sols entrar a valorar-los.  
Així mateix, la difusió mitjançant la publicació en el DOCV de la resolució resulta ja irrellevant, en termes de defensa, quan la decisió ja ha estat dictada.  
S'afirmava, per contra, en el procediment de revisió d'ofici, en les al·legacions efectuades per Valencia Natura Park, SL, que «perquè hi haja indefensió determinant de l'anul·labilitat de l'acte és necessari que l'afectat s'haja vist impossibilitat d'adduir en suport dels seus interessos totes les raons de fet i de dret que puga considerar pertinents per a això» i que «tal possibilitat de defensa s'ha pogut produir en el procediment administratiu que va conduir a l'acte, a pesar de l'absència formal del tràmit d'audiència convocat com a tal per l'Administració». Així mateix, s'afirmava que «l'afectat pot comptar amb l'ocasió d'exercir la defensa dels seus interessos quan hi ha un recurs administratiu posterior» i «aquesta possibilitat de plena al·legació de fets i de raons jurídiques i consegüent evitació de la indefensió es pot donar ja davant de la jurisdicció contenciosa-administrativa».  
  
Respecte d'això, cal tindre en compte l'article 79 de la llavors vigent Llei 30/1992, segons el qual:  
«1. Els interessats podran, en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència, adduir al·legacions i aportar documents o altres elements de juí.  
Els uns i els altres seran tinguts en compte per l'òrgan competent en redactar la corresponent proposta de resolució.  
2. En tot moment podran els interessats al·legar els defectes de tramitació i, en especial, els que impliquen paralització, infracció dels terminis preceptivament assenyalats o omissió de tràmits que poden ser esmenats abans de la resolució definitiva de l'assumpte. Aquestes al·legacions podran donar lloc, si hi haguera raons per a això, a l'exigència de la corresponent responsabilitat disciplinària».  
A la vista d'aquest precepte, s'ha incomplit el tràmit d'audiència i també l'obligació que incumbeix al funcionari o autoritat responsable de la tramitació de complir una prescripció legal que obliga a tindre en compte totes les al·legacions efectuades sempre que es realitzen abans de redactar la proposta de resolució (com ocorre en aquest cas). S'ha esquivat en aquest procediment, per raons que es desconeixen, el caràcter imperatiu de les normes a què estan subjectes tots els poders públics i entre aquests, l'Administració pública (art. 9.1 i 9.3 CE). L'Administració pública està subjecta a unes regles de procediment de caràcter indisponible, les garanties de les quals han de ser igualment observades, entre les quals està l'obligació d'audiència a l'interessat, perquè a través d'aquesta via, aquest també puga exercitar el seu dret de defensa.  
  
Que la resolució constituïsca un acte «ferm i consentit» com s'afirma en l'escrit d'al·legacions de Centres Comercials Carrefour, SA, al procediment de revisió d'ofici, no pot justificar que no es responga a les manifestacions que es realitzen en relació amb la decisió que es pretenga adoptar, perquè actuar d'aquesta manera condueix a una decisió arbitrària, en què els elements de juí es redueixen als triats de manera unilateral per l'òrgan decisor.  
Podem pensar que els recursos administratius podrien hipotèticament haver reduït els efectes negatius per als interessats que es consideren perjudicats, si amb el recurs s'haguera aconseguit el fi pretés, i obtingut total coneixement de l'expedient, de les actuacions practicades i dels motius que va utilitzar l'Administració per a resoldre. No obstant això, quan el perjuí està fet la reparació mai pot ser integral. Per tant, no pot ser aqueixa raó suficient, perquè per aquesta regla general estaríem legitimant l'Administració pública a incomplir graciosament les normes procedimentals per entendre que, en tot cas, l'esmena dels dits defectes es produirà una vegada que s'haja reaccionat contra l'acte administratiu que posa fi al procediment.  
  
Evidentment, no és aquesta la postura del Tribunal Suprem, a pesar que el dictamen del Consell Jurídic Consultiu emés en el procediment de revisió d'ofici no entrara a valorar ni les al·legacions presentades, ni entrara a rebatre les valoracions efectuades per aquesta direcció general respecte a tots els fets que han estat plantejats en aqueix procediment de revisió.  
Si la possibilitat d'interposar un recurs eximira de realitzar el tràmit d'audiència, es buidaria literalment tant la finalitat com el contingut del tràmit d'audiència. En aquest sentit, és definitòria la STS de 6 d'octubre de 1993 en les paraules «És cert que l'interessat va reaccionar en via de recursos administratius, però aquests constitueixen una dimensió clarament diferent de la de l'essencial tràmit d'audiència [...]».  
En aquest cas, a més, no pot considerar-se que els recursos, bé siguen administratius o judicials, hagen esmenat la falta d'audiència perquè la resolució no va ser recorreguda.  
La Direcció General de Comerç i Consum, per tant, va actuar erròniament acceptant la sol·licitud de l'Ajuntament de València sense informes de les agrupacions o associacions representatives del sector comercial en l'àmbit territorial afectat, sense informes de les agrupacions o associacions representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat i sense informes de les organitzacions sindicals més representatives en l'àmbit territorial afectat. Però, a més, va fer desistiment de les seues funcions per no realitzar un tràmit d'audiència quan per a adoptar la Resolució de 7 de gener de 2013 només comptava amb el criteri de l'Ajuntament de València, manifestat en la seua sol·licitud.  
  
Més enllà de la infracció legal produïda al si del procediment tramitat per l'Ajuntament de València, estem davant d'un cas evident de decisió arbitrària de la Direcció General de Comerç i Consum, que en definitiva constitueix un perjuí a l'interés general.  
S'hauria haver donat una resposta concreta a unes al·legacions concretes de les quals la Direcció General de Comerç i Consum tenia constància perquè estaven referides, no sols a la falta d'un formalisme legal, sinó a una expressa vulneració del dret dels interessats a ser informats i a ser oïts.  
Cinquena. Existència d'al·legacions posteriors a la Resolució de 7 de gener de 2013 que evidencien la necessitat d'efectuar-hi manifestacions i que no es van respondre  
S'ha posat de manifest mitjançant distints escrits d'al·legacions dirigits a la Direcció General de Comerç i Consum, també després de dictar-se la Resolució de 7 de gener de 2013, i en el procediment de revisió d'ofici iniciat per declarar la nul·litat d'aquesta resolució, que hi havia una voluntat clara d'efectuar al·legacions a la decisió adoptada i que eren d'índole diferent de la que es formula a través d'un recurs.  
  
En aquest sentit pertoca reproduir l'argumentació de l'Advocacia de la Generalitat en el seu informe de 2 de juny de 2016: «És necessari portar a col·lació el concepte d'interessat que ens ofereix l'article 31.1 de la LRJ-PAC: 1. Es consideren interessats en el procediment administratiu. a) Els que el promoguen com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius. b) Els que, sense haver iniciat el procediment, tinguen drets que puguen resultar afectats per la decisió que s'hi adopte. c) Aquells els interessos legítims dels quals, individuals o col·lectius, puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no s'haja dictat una resolució definitiva.  
  
Aplicant aquest article al procediment objecte d'aquest informe, podem indicar que resultaran interessats en aquest l'Ajuntament com a subjecte que inicia el procediment, tots aquells els drets dels quals puguen resultar afectats per la resolució, fonamentalment aquells establiments comercials emplaçats en l'àrea exclosa a través de la revocació parcial de l'acte anterior, que veurien limitats els seus drets en no gaudir de llibertat horària per altres motius previstos en la llei, i finalment aquells els interessos legítims dels quals, individuals i col·lectius puguen resultar afectats per la resolució i es personen en el procediment fins que no haja recaigut una resolució definitiva».  
La directora general de Comerç i Consum, que va dictar la Resolució de 7 de gener de 2013, en cap moment va admetre la personació, ni tampoc va requerir a qui va remetre al·legacions que acreditara el seu caràcter d'interessat. (En aquest sentit, el Dictamen del Consell Jurídic Consultiu 571/201, emés en el procediment de revisió de la Resolució de 7 de gener de 2013, foli 24, primer paràgraf, incorre en errada de fet en manifestar que no hi ha «cap al·legació o cap recurs contra aquesta»).  
  
Les desenes d'escrits i mocions que per part d'ajuntaments afectats es van rebre després de la seua aprovació posen de manifest la manca d'una via de participació per a les entitats i els particulars interessats en aqueix procediment i que va ser retallada il·legalment, perquè l'audiència no sols no es va realitzar sinó que es va evitar la finalitat que amb aquesta es pretenia.  
Tots aquests són els casos dels escrits que, encara que fins i tot podent no reunir el caràcter d'interessats en tots els casos, no consta haver-los donat curs, bé siga com a simple resposta a una queixa, reclamació o com a recurs administratiu, d'acord amb l'article 110.2 de la llavors vigent LRJ-PAC, i es van arxivar sense més tràmit.  
L'article 35 de la llavors vigent Llei 30/1992 inclou el dret de tots els ciutadans i ciutadanes en les seues relacions amb les administracions «a formular al·legacions i a aportar documents en qualsevol fase del procediment anterior al tràmit d'audiència, que hauran de ser tinguts en compte per l'òrgan competent a redactar la proposta de resolució».  
  
Queda clar amb això la preocupació del legislador pel fet que la ciutadania puga accedir a la informació administrativa que l'afecta, i perquè en la tramitació dels procediments administratius puga presentar davant l'Administració pública els escrits que consideren d'interés, en defensa dels seus drets i dels seus interessos personals.  
  
Així mateix, és un principi general de l'actuació administrativa de compliment obligatori i que ha de ser informador també d'aquest procediment, l'establit en l'article 3 de la llavors vigent Llei 30/1992, segons el qual: «En les seues relacions amb els ciutadans, les administracions públiques actuen de conformitat amb els principis de transparència i de participació».  
Sisena. Qualificació per dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana de vici d'anul·labilitat en la resolució de declaració de ZGAT per absència del tràmit d'audiència  
Estima el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en el dictamen emés en el procediment de revisió de la Resolució de 7 de gener de 2013 (Dictamen 571/2016, de 8 de novembre de 2016. Consideració sisena), que «no consta que es donara audiència a les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial [?]. Tràmits que imposava específicament la normativa aplicable [?]. Ni l'Ajuntament de València va realitzar els dits tràmits motu proprio, ni tampoc l'Administració autonòmica li'ls va exigir.»  
Per tant, encara que el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana només menciona que «s'han formulat al·legacions per part de cent entitats diverses, algunes favorables a la revisió i altres que s'ho oposen«, sense entrar a valorar la indefensió al·legada pels interessats i que seria determinant per a la consideració de la Resolució de 7 de gener de 2013 com a nul·la, sí que manté en la consideració huitena del Dictamen 571/2016, de 8 de novembre de 2016, emés en aquest procediment de revisió d'ofici, que: «en el present cas, la Resolució que ara es vol revisar d'ofici es va adoptar prescindint d'un dels tràmits del procediment administratiu específic a aquest efecte: el tràmit d'audiència».  
  
Manté, així mateix, que «Això constitueix sens dubte una irregularitat rellevant, però no de l'entitat suficient perquè resulte viable la revisió d'ofici instada per la conselleria consultant [...] no té tal intensitat com per a estimar nul·la de ple dret la Resolució que va declarar quatre zones de València com a zones de gran afluència turística, sinó anul·lable».  
  
Setena. Procedència de la declaració de lesivitat per a declarar la invalidesa de la resolució viciada  
La nova Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, aplicable ja a aquest procediment, estableix en l'article 107.1 en relació a la declaració de lesivitat d'actes anul·lables que:  
«Les administracions públiques podran impugnar davant de l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu els actes favorables per als interessats que siguen anul·lables d'acord amb el que disposa l'article 48, abans de fer-ne la declaració de lesivitat per a l'interés públic».  
Pel que fa a la disposició que ens ocupa, la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, ens trobem davant d'un acte administratiu vigent en què s'ha comés una infracció legal i, a més, no es va seguir el preceptiu tràmit d'audiència, la qual cosa constitueix un defecte, no només rellevant, tal com s'ha qualificat pel Consell Jurídic Consultiu en el dictamen abans esmentat, sinó d'una invalidesa patent, que exigeix la seua depuració de l'ordenament jurídic.  
  
Entenem que es compleix la doble exigència per a la declaració de lesivitat de la Resolució de 7 de gener de 2013: d'una banda, s'ha produït una violació de lleis i/o disposicions administratives, una infracció de l'ordenament jurídic, i en segon lloc, un crebant als interessos generals de caràcter econòmic.  
El servei als interessos generals no és una locució buida, sinó l'expressió del sentit mateix, la raó de ser, de l'actuació administrativa. Per això, concretat en un Estat com el nostre ?en què la Constitució mana als poders públics remoure els obstacles que impedisquen o dificulten la plenitud de la igualtat i la llibertat i per a facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica i social- és competència d'aquest òrgan administratiu vetlar per l'adequació dels actes d'instrucció dels procediments amb les seues audiències als interessats, perquè aquestes serveixen per a conéixer per endavant tots els interessos presents i evitar afeccions innecessàries a uns interessos particulars. Si no s'executa efectivament la participació dels interessos implicats en un procediment, es buida en gran manera el valor que l'actuació administrativa té en defensa i garantia de l'interés general sobre els interessos particulars.  
En aquest cas, trobem que hi ha un conflicte d'interessos amb substancial significació econòmica i social, que s'ha resolt atenent exclusivament la voluntat de l'ajuntament sol·licitant, i que ha produït uns efectes favorables per a algun dels sectors implicats, però ha produït un perjuí irreparable per a altres, que s'han vist impossibilitats de fer sentir les seues pretensions.  
Partint del fet que no hi ha cap dret absolut, es fa impossible delimitar els drets dels subjectes implicats, actuant en defensa de l'interés general, si es desconeixen els arguments dels interessats, o almenys, si no hi ha constància a través de l'argumentació i la justificació de les decisions administratives que aqueix haja sigut el seu procedir.  
  
L'irregular procedir en la producció de la Resolució de 7 de gener de 2013, que ha estat constatat i que reuneix les condicions per a ser declarada lesiva per a l'interés públic, en la mesura que també produeix efectes favorables a determinats interessats, obliga la mateixa administració autora de l'acte a promoure el procediment per a la declaració de lesivitat en defensa de l'interés públic i com a garantia de seguretat jurídica.  
En cap cas es pot argumentar desviació de poder en la tramitació de la declaració de lesivitat, sinó que s'ha fet un examen de l'afectació que l'absència de l'audiència als interessats haja pogut produir en la satisfacció de l'interés públic, entés com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general. Des de l'advertència efectuada per l'Advocacia de la Generalitat sobre la conveniència d'efectuar un tràmit d'audiència en els procediments de declaració i revocació de les zones de gran afluència turística a la Comunitat Valenciana, la Direcció General de Comerç i Consum ha procedit a comprovar el compliment d'aquest tràmit i conseqüentment de la resta de garanties per als interessats en els procediments esmentats, i ha observat que l'actuació administrativa que es desenvolupa en aquesta matèria s'ha produït patint de vicis tan greus com la vulneració de llei reguladora del procediment i l'absència de justificació dels actes realitzats.  
  
Així mateix, es té en consideració que des que es va dictar la resolució que s'examina no han transcorregut encara els quatre anys com a límit per a l'inici d'aquest expedient.  
En cap cas s'han excedit els límits de la revisió. Pel contrari, es pretén garantir l'equitat i el respecte dels drets de tots els interessats en condicions d'igualtat davant la llei. Malgrat això, ens trobem davant d'un iter legislatiu en el qual s'han produït diverses modificacions relatives a la delimitació de zones d'afluència turística en el municipi de València:  
- La Resolució de 21 de maig de 2015 que declarava ZGAT l'avinguda dels Corts Valencianes, motivada per la Sentencia núm. 410/2014, d'1 de desembre de 2014, del Jutjat Contenciós Administratiu número 1 de València, en la qual reconeix com a situació jurídica individualitzada el dret del recurrent (Media Markt- València Campanar, SAU) a ser inclòs en una de les zones d'afluència turística i el dret a poder obrir tots els dies de l'any.  
- I la Resolució de 30 de març de 2016, per la qual es declaren ZGAT de la ciutat de València la zona centre i la zona de la Ciutat de les Arts i de les Ciències. I aquesta última ha estat deixada sense efecte per Resolució de 12 de maig de 2016, de la secretària autonòmica d'Economia Sostenible, Comerç i Treball, que resolia el recurs d'alçada interposat per Valencia Natura Park, SL.  
Aquesta successió de resolucions que són invalidades successivament troba les seues arrels en l'errònia Resolució de 7 de gener de 2013, a la vigència de la qual s'ha tornat, produint una veritable situació d'inseguretat jurídica a la delimitació de les zones d'afluència turística.   
A més, constitueix una decisió administrativa adoptada sobre la base, d'una banda, d'una normativa que ja ha sigut superada (és el cas del Decret 69/1999) per la nova regulació de la Llei 3/2011, de 23 de març, de comerç de la Comunitat Valenciana, per l'aprovació del Decret llei 1/2015, del Consell, d'horaris comercials a la Comunitat Valenciana, i pel Decret llei 1/2016, que modifica les normes anteriors, i aquest darrer és el resultat de l'Acord de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l'Estat-Generalitat publicat el 28 de desembre de 2015 en el BOE i el DOCV.  
I, d'altra banda, no es pot desconéixer que es va plantejar sobre una realitat econòmica i social diferent de l'actual. Per la qual cosa, junt amb les greus deficiències legals produïdes en la seua elaboració, és una resolució la vigència de la qual s'ha produït de manera sobrevinguda en anul·lar-se la Resolució de 30 de març de 2016 que la deixava sense efecte, raó per la qual el seu manteniment en aquest moment és una circumstància accidental, que s'allunya molt d'un statu quo de seguretat jurídica que haja de preservar-se.  
El principi de seguretat jurídica, íntimament lligat al d'interés general, s'arreplega amb caràcter general en l'article 9.3 de la Constitució quan disposa que aquella «garanteix», junt amb el principi de legalitat, el de jerarquia de les normes, la seua publicitat, i també «la seguretat jurídica». I ha estat reiteradament analitzat pel Tribunal Constitucional per a arribar a un concepte segons el qual aquest principi ha d'entendre's com la certesa sobre l'ordenament jurídic aplicable i els interessos jurídicament tutelats (STS 15/1986, de 31 de gener, FJ 1), també com l'expectativa raonablement fonamentada de la ciutadania en quina ha de ser l'actuació en l'aplicació del Dret (STC 36/1991, de 14 de febrer, FJ 5), o com la claredat del legislador i no la confusió normativa (STC 46/1990, de 15 de març FJ 4).  
Aquesta garantia de seguretat té dos vessants, clarament reconeguts en les sentències abans arreplegades, en definitiva: l'objectiva, referida a la certesa sobre la norma; i la subjectiva, referida a la previsibilitat dels efectes de la seua aplicació pels poders públics.  
En aquest cas, com s'ha argumentat anteriorment, l'esdevenir normatiu ha estat marcat per la inseguretat jurídica i, arribats a aquest punt, l'Administració no es pot permetre mantenir aquesta resolució greument viciada, cosa que produiria un autèntic despropòsit jurídic.  
  
El Tribunal Constitucional ha insistit reiterades vegades que la seguretat jurídica no és un valor absolut, perquè això donaria lloc a la petrificació de l'ordenament jurídic. Per això, havent-hi exigències qualificades d'interés públic, entés com a defensa d'interessos econòmics o socials àmpliament compartits o que poden afectar el benestar de la societat en general, s'ha de promoure's l'exercici de l'actuació administrativa declarativa de lesivitat en aquest cas.  
Les al·legacions rebudes en el procediment de revisió d'ofici posaren de relleu que entre els sectors implicats (associacions de persones consumidores, d'empreses i sindicats del sector comercial) hi ha una clara denúncia per la pràctica totalitat d'aquests respecte a l'absència d'una via de participació en l'adopció de la resolució que es revisa, fet que conculca l'esperit de la normativa bàsica en la matèria (Llei 1/2004, de 21 de desembre, d'horaris comercials) que estableix en la seua exposició de motius que: «L'objectiu de la present regulació bàsica és promoure unes adequades condicions de competència en el sector, contribuir a millorar l'eficiència en la distribució comercial al detall, aconseguir un adequat nivell d'oferta per als consumidors i ajudar a conciliar la vida laboral i familiar dels treballadors del comerç».  
En concret, la totalitat de les organitzacions sindicals, la representació patronal del xicotet comerç i les organitzacions representatives dels consumidors manifestaren la seua oposició a la resolució per l'absència d'un tràmit d'audiència o de participació pública, i van retraure a l'Administració desviar-se de la defensa de l'interés general que li competeix.  
  
Huitena. Informe preceptiu de l'Advocacia General de la Generalitat  
En l'informe emés per l'Advocacia General de la Generalitat de 29 de desembre de 2016, «s'estima que consten en l'expedient remés tots els documents relatius al procediment de declaració de lesivitat de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum, de 7 de gener de 2013, i que s'ha motivat en la proposta de resolució que informa de la lesió a l'interés públic que implica la falta del tràmit d'audiència als interessats en el procediment per a la declaració de zones de gran afluència turística als efectes d'aplicació d'horaris comercials especials, atés que la falta dels informes preceptius esmentats: informe de les associacions o agrupacions més representatives del sector comercial, en l'àmbit territorial afectat; informe de les agrupacions més representatives dels consumidors i usuaris del territori afectat, i informe de les organitzacions sindicals més representatives de l'àmbit territorial afectat, impliquen una infracció a la normativa específica, així com produeixen indefensió als interessats» (apartat quart). Així mateix, es considera que es compleixen els requisits legalment establits en l'article 107 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (apartat cinqué).  
  
Per tot això, es conclou que, davant la presència d'una resolució que contravé l'ordenament jurídic i que constitueix un vici d'anul·labilitat en els termes de l'article 107.1 de la Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en correspon la revisió, si bé s'ha de realitzar mitjançant el procediment de declaració de lesivitat, per no haver-se acceptat pel Consell Jurídic Consultiu, en Dictamen 571/ 2016, els defectes d'aquesta resolució com de la intensitat suficient com per a estimar nul·la de ple dret la resolució que va declarar zones de gran afluència turística en el municipi de València, sinó anul·lable.  
A aquest efecte, pertoca sol·licitar la declaració judicial de no conformitat a dret de la Resolució de 7 de gener de 2013, tot retrotraient el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament de València de declaració de zones de gran afluència turística.  
Se sol·licitarà el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, tot ordenant que s'adopten els mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
A la vista de tot l'anterior, resolc:  
  
Primer  
Declarar la lesivitat per a l'interés públic de la Resolució de la directora general de Comerç i Consum de 7 de gener de 2013, per la qual es declaren zones de gran afluència turística del municipi de València, per a tot l'any, les zones del Jardí del Túria, la Marina Real i els seus accessos, Ciutat Vella i l'Eixample, i zona comercial esportiva i terciària nord, l'estadi Ciutat de València.  
  
Segon  
Disposar que l'Advocacia General de la Generalitat, en el termini de l'article 45.4 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), formule un recurs de lesivitat contra l'acte administratiu a què s'ha fet referència en el qual es mantinga com a pretensió l'anul·lació d'aquest, tot retrotraient el procediment al moment de la recepció per la Direcció General de Comerç i Consum de la sol·licitud de l'Ajuntament de València de declaració de zones de gran afluència turística.  
Sol·licitar el reconeixement de la situació jurídica d'indefensió de les persones físiques i jurídiques interessades, tot ordenant que s'adopten les mesures adequades per al restabliment del seu dret.  
  
  
Tercer  
Publicar sengles extractes d'aquesta resolució en la pàgina web de la Conselleria d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball, i en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana.  
  
València, 4 de gener de 2017.- La sotssecretària, p. d. (R 24.11.2015, del conseller d'Economia Sostenible, Sectors Productius, Comerç i Treball): Concepción del Ruste Aguilar.