Diari Oficial de la Generalitat Valenciana


Sumari del DOGV 3811, del 09-08-2000 (2000/6617)

Sentència número 701/2000, de 26 de juny de 2000, recaiguda en el recurs contenciós administratiu número 02/473/1999.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Dades del document

Número de DOGV
:   3811

Data del DOGV
:   09-08-2000

Secció del DOGV
:   IV. ADMINISTRACIÓ DE JUSTÍCIA - A) EDICTES I CÈDULES DE NOTIFICACIÓ D'INTERLOCUTÒRIES, PROVISIONS I SENTÈNCIES

Número del document
:   2000/6617


Organisme emissor
:   Tribunal Superior de Justícia (TSJ)

Tipus de document
:   Sentència

Sentència número 701/2000, de 26 de juny de 2000, recaiguda en el recurs contenciós administratiu número 02/473/1999. [2000/X6617]
  
Senyors:
  
President: senyor Mariano Ferrando Marzal.
  
Magistrats: senyor Francisco Hervás Vercher i senyor Rafael S. Manzana Laguarda.
  
Sentència número 701/2000
  
A la ciutat de València, el 26 de juny de 2000.
  
Vistos, per la Secció Segona d'aquest tribunal, els presents recursos contenciosos administratius acumulats núms. 437 i 639/1999, promoguts per la Confederació Sindical de Comissions Obreres del País Valencià i el Sindicat de Treballadors de l'Ensenyament Intersindical Valenciana (STEPV-IV), contra el Decret 33/1999, de 9 de març, del Consell, pel qual s'aprova el Reglament de Selecció, Provisió de Llocs de Treball i Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit de la Llei de Funció Pública Valenciana, en el qual han estat parts, com a actors, la Confederació Sindical CCOO, representada per la procuradora senyora Esperanza de Oca Ros i defesa pel lletrat senyor Cristóbal Sirera Conca, i STEPV-IV, representat per la procuradora senyora Celián Sin Sánchez, i com a demandada, la Generalitat, assistida pels seus propis serveis jurídics; ha pronunciat la present
  
Sentència
  
N'ha estat ponent el magistrat senyor Rafael Salvador Manzana Laguarda.
  
Antecedents de fet
  
Primer. Interposats i acumulats els presentes recursos i seguits els tràmits previstos en la llei, es va citar a comparèixer les parts demandants a l'objecte que formalitzaren els seus escrits de demanda, cosa que verificaren en temps i forma, tot sol·licitant que es dictara sentencia anul·lant per no ser ajustat a dret l'acte recorregut.
  
Segon. Per la part demandada es va contestar a la demanda mitjançant escrit en què es va sol·licitar la desestimació del recurs i la confirmació íntegra de les resolucions objecte d'aquest, per estimar-les ajustades a dret.
  
Tercer. No havent-se rebut el procés a prova, se'n va donar trasllat a les parts per tal que formalitzaren els seus escrits de conclusions, verificada la qual cosa quedaren les actuacions pendents de deliberació i decisió.
  
Quart. Es va assenyalar per a la votació i decisió del present recurs el dia vuit dels corrents.
  
Cinquè. En la tramitació del present recurs s'han observat les prescripcions legals, a excepció del termini per a dictar sentència, per una sobrecàrrega d'assumptes pendents sobre el ponent.
  
Fonaments jurídics
  
Primer. Mitjançant Decret 33/1999, de 9 de març, el Govern Valencià aprova el Reglament que regula la Selecció, la Provisió de llocs de treball i la Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit d'aplicació de la Llei de Funció Pública Valenciana. El seu títol III aborda la carrera professional, i al seu si, l'article 35.11 disposa:
  
«El personal funcionari de carrera adquirirà un grau personal, d'acord amb el que disposa l'article 51 de la Llei de la Funció Pública Valenciana i el present reglament, per exercici d'un o més llocs del nivell corresponent durant dos anys continuats o tres amb interrupció, SIGA QUIN EN SIGA EL SISTEMA DE PROVISIÓ DEL LLOC EXERCIT ENTRE ELS PREVISTOS EN L'ARTICLE 20.10 DEL VIGENT TEXT REFERIT DE LA LLEI DE FUNCIÓ PÚBLICA VALENCIANA».
  
Aquest precepte i, en concret el paràgraf que se n'ha destacat en majúscules, constitueix l'objecte de la present fiscalització jurisdiccional, que plantegen de forma convergent els sindicats recurrents. Les raons que sostenen la seua pretensió de nul·litat són bàsicament les següents:
  
1. El referit paràgraf possibilita que els funcionaris que exerceixen llocs de treball per algun dels sistemes de provisió provisional previstos en la LFPV (comissió de serveis o adscripció provisional) consoliden el grau corresponent al nivell dels llocs esmentats. Això contravé la normativa bàsica estatal en matèria de funció pública i una consolidada jurisprudència.
  
2. El paràgraf esmentat es va introduir després d'haver sotmès el projecte del Decret al dictamen del Consell Jurídic Consultiu, amb la qual cosa es va vulnerar la consulta preceptiva a l'organisme esmentat que exigeix l'article 10.4 de la Llei valenciana 10/1994, de 19 de desembre.
  
La Generalitat sosté la validesa del text aprovat, tot afirmant que foren precisament les observacions que el Consell Jurídic Consultiu va efectuar a la seua disposició transitòria 7ª les que requeriren la modificació de l'article 35.1, tot introduint el paràgraf ara controvertit; i quant a les raons impugnatòries de fons, entén que no s'envaeixen competències bàsiques de l'Estat, segons es desprèn de la jurisprudència constitucional (STC. 13/juliol/1988) i del Tribunal Suprem.
  
Tals són els termes en què queda delimitada la present controvèrsia.
  
Segon. L'article 3.2.h) de la Llei 30/1984, autoritza el Govern per aprovar l'estructura en graus del personal de l'administració de l'Estat, els intervals de nivells dels llocs de treball i els criteris generals de promoció professional dels funcionaris públics. Aquest precepte no suposa una habilitació general al Govern en aquesta matèria, doncs com va advertir el Tribunal Constitucional, en la seua Sentència núm. 99/1987, només hi cap una única lectura constitucional del precepte, ja que no pot entendre's com una remissió incondicionada al Govern per establir aqueixos criteris, al marge del marc legal establert, sinó com la facultat de fixar criteris que siguen de mer desenvolupament i s'ajusten als previstos en la present llei. Entès així, el precepte no pot considerar-se inconstitucional. El Tribunal reforça, doncs, l'abast de la reserva de llei en aquest extrem. I quan l'article 1.3 de la pròpia llei enumera quins preceptes «es consideren bases del règim estatutari dels funcionaris públics, dictades a l'empara de l'article 149.1.180 de la Constitució, i en conseqüència aplicables al personal de totes les administracions públiques», al·ludeix a l'article 21 en la seua integritat, i aquest precepte en l'apartat 1.b) assenyala que el grau personal s'adquireix per l'exercici d'un o més llocs del nivell corresponent durant dos anys continuats o tres amb interrupció.
  
És ben sabut que «la jurisprudència conplementarà l'ordenament jurídic amb la doctrina que, de forma reiterada, establesca el Tribunal Suprem en interpretar i aplicar la llei, el costum i els principis generals del dret» (article 1.6 CCiv), i així, el Tribunal Suprem, tot interpretant l'article 21 esmenta de la Llei 30/1984, i en relació amb la qüestió de si l'exercici de llocs en comissió de serveis pot donar lloc a la consolidació del grau personal corresponent al nivell de tals llocs, en Sentència de 2 de març de 1995, ha afirmat que «... el temps prestat en comissió de serveis serà tingut en compte, a efectes de consolidació del grau personal, prenent com a punt de referència el nivell del lloc de procedència o del que és titular el funcionari, i només, excepcionalment, podrà atendre's al del lloc exercit en comissió de servei quan aquest siga ocupat mitjançant destinació definitiva obtinguda a través de l'oportuna convocatòria del pertinent procés selectiu, no d'altra forma. Aquests preceptes reglamentaris (art.6.2 Reglament General de Provisió de Llocs de Treball en l'administració de l'Estat) no es produeixen amb «ultra vires» o excedint-se de les previsions de les lleis funcionarials de cobertura, ja que no fan més que detallar el règim que resulta de l'ordenació de la funció pública al voltant dels principis de mèrit i capacitat. I la conclusió assolida per a l'exercici en la situació de «comissió de servei» és la mateixa per al caràcter provisional o temporal de l'exercici del lloc, car altrament aquestes situacions provisòries podrien servir per a assignacions de graus personals desvinculades de la idoneïtat per al lloc, i per a demorar-ne la provisió pels mecanismes de concurs, etc., que facen efectiu l'al·ludit principi de mèrit i capacitat» (F.J. 3r).
  
Igualment, en S.TS. de 24 de juny de 1995, es va dir: «... sense que puga computar-se a aqueixos efectes els serveis prestats en llocs que no eren de funcionaris, sinó de designació política... És evident que amb l'exercici d'un lloc o càrrec de lliure designació, en què, fins i tot, pot ser aliena la condició de funcionari de qui l'exerceix, i el cos o escala a què, si fa el cas, aquest pogués pertànyer, no es consoliden els «serveis efectius exigits en la Llei 30/1994 per a adquirir el grau personal a què es refereix el seu article 21».
  
Per últim, la Sentència dictada en interès de llei pel Tribunal Suprem, amb data 28 de setembre de 1996, afirma:
  
«Quart. Convé començar assenyalant que, d'acord amb el que disposa l'article 20 de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de Reforma de la Funció Pública, la provisió de llocs de treball adscrits a funcionaris, haurà de produir-se de conformitat amb algun dels procediments que s'hi estableixen, és a dir, el concurs, que constitueix el sistema normal de provisió, i la lliure designació amb convocatòria pública, prevista només per a aquells casos determinats en la relació de llocs de treball. Excepcionalment, en el supòsit previst en l'article 4.2.a) del Reglament de Situacions Administratives dels Funcionaris de l'administració de l'Estat, aprovat per Decret 730/1988, d'11 d'abril, quan un lloc de treball queda vacant podrà ser cobert, en cas d'urgent i inajornable necessitat en comissió de servei, durant un termini màxim d'un any, amb un altre funcionari que reunesca els requisits establerts per al seu exercici en la relació de llocs de treball ?article 80 del citat Reglament General de Provisió de llocs de Treball, de 15 de gener de 1990.
  
Cinquè. Donat que tots els funcionaris posseeixen, segons l'article 21 de la Llei de la Funció Pública., un grau personal que correspondrà a algun dels 30 nivells en què es classifiquen els llocs de treball, la seua adquisició s'obté, en allò que ara importa, per l'exercici d'un o més llocs de nivell corresponent durant dos anys continuats o tres amb interrupció, tret que, segons ja hem vist, s'obtinga un lloc de treball superior en més de dos nivells al corresponent al grau personal de cada funcionari, i en aquest cas consolidarà cada dos anys de serveis continuats el grau superior en dos nivells al que posseïren, amb el límit màxim, evidentment, del corresponent al del lloc exercit.
  
Sisè. El sistema descrit respon als llocs de treball la provisió dels quals s'ha realitzat d'acord amb alguns dels procediments legals adés apuntats, és a dir, per concurs o per lliure designació amb convocatòria pública, però no serveix per a aquells obtinguts en comissió de servei, i en aquest cas, el temps prestat en tal situació serà tingut en compte, segons l'article 8.5 del citat Decret 28/1990, a efectes de consolidació del grau personal corresponent «al nivell del lloc des del qual es produeix la comissió», a no ser que s'obtinguera mitjançant el corresponent mecanisme de provisió, destinació definitiva en el lloc de treball exercit en comissió de servei o en un altre del mateix nivell, i en aquest cas, sí que serà tingut en compte per a la consolidació del grau corresponent a aquest últim, sense perjudici, és clar, del límit, ja indicat, a què es refereix l'article 25.2, paràgraf segon, del mateix reglament.
  
Setè. S'hi distingeix, doncs, als efectes de consolidació de grau personal, entre l'exercici definitiu o «en possessió» d'un lloc de treball «obtingut» mitjançant un mecanisme normal de provisió, que permet assegurar el grau, i l'exercici provisional d'un lloc de treball a través de la comissió de servei, insuficient per a consolidar el grau personal, tret de l'excepció adés apuntada, que ara no concorre. En el present cas, el funcionari en qüestió no obtingué el seu lloc de treball en virtut de cap dels mecanismes legals adés citats, basats en els principis de publicitat i llibertat de concurrència, amb els requisits que assenyalen les disposicions legals, sinó en base, com ja hem dit, a un peculiar sistema de provisió temporal ?«amb caràcter provisional», es diu en la sentència recorreguda- al qual només tenien accés uns determinats funcionaris de la corporació municipal ara recurrent, que, d'acord amb allò dit fins ara, no serveix als efectes de consolidar el grau personal, i això perquè tal forma de provisió temporal no és sinó conseqüència de tan singular concurs, realitzat amb evident «error», com reconeix el propi Ajuntament en l'escrit d'interposició del present recurs».
  
No s'hi val, doncs, efectuar cap restricció sobre l'abast d'allò bàsic en aquesta matèria, amb la pretensió que la vinculació entre el reconeixement del grau i l'exercici d'un lloc amb caràcter definitiu, no és una exigència que derive de la llei estatal sinó de la norma reglamentària que la desenvolupa, per la qual cosa es tractaria d'una exigència mancada del caràcter de norma bàsica (S TC. 22 d'abril de 1993, per totes), ja que, com ha quedat vist, tal vinculació deriva de la pròpia llei estatal, conformement amb la interpretació que el Tribunal Suprem fa dels seus preceptes, i no del Reglament de Provisió de Llocs de Treball.
  
La S.TS. de 30 de juny 1997 que esgrimeix la Generalitat, no pot interpretar-se en els termes que aquesta en fa, ja que l'Alt Tribunal es limita a afirmar que «en relació amb la matèria que analitzem la impugnació es pretén d'estendre a l'article 70.6 del Reglament General d'Ingrés, quan prescriu que el temps prestat en comissió de serveis serà computable per a consolidar el grau corresponent al lloc exercit, sempre que s'obtinga amb caràcter definitiu el lloc esmentat o un altre d'igual o superior nivell, regulació que l'actor estima contrària a les normes que, per a la adquisició del grau personal, es contenen en l'article 21.1.d) de la Llei 30/1984. La impugnació ha de ser rebutjada, perquè el precepte que s'hi invoca de la Llei 30/1984 no impedeix que puguen computar-se per a consolidar el grau els llocs de treball exercits en comissió de servei»; és a dir, la valoració, a efectes de consolidar grau, del temps prestat en comissió de serveis, s'escaurà sempre que s'obtinga posteriorment la destinació definitiva.
  
I, per altra banda, hem d'assenyalar que no s'hi tracta de pronunciar-se ?com sembla apuntar el lletrat de la Generalitat- sobre si els legislatius autonòmics poden establir o no uns altres mecanismes de provisió de llocs de treball distints dels contemplats en l'article 20 de la Llei estatal 30/1984, a l'empara de la seua potestat autoorganitzativa, cosa que de fet porta a cap l'article 20 de la Llei valenciana; es tracta, simplement, de determinar si a l'empara de tals preceptes poden modificar-se previsions normatives que sí que tenen caràcter bàsic, com ho és la regulació del grau, coma a exponent de la carrera administrativa dels funcionaris públics; i la conclusió és necessàriament negativa.
  
Tercer. L'article 46.c) del Decret Legislatiu del Consell, de 24 d'octubre de 1995, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de la Funció Pública Valenciana, garanteix al personal funcionari en situació de servei actiu el dret a la carrera administrativa. Aquesta es regula en el capítol IV (articles 50 i següents). D'acord amb el seu article 51.10: «El manteniment per un funcionari o una funcionària d'un mateix nivell de destinació per un període de dos anys continuats o durant tres amb interrupció, fins i tot en llocs d'administracions diferents, hi determinarà l'assignació d'un grau personal». Aquest precepte no admet més interpretació que la que s'ha assenyalat respecte del precepte anàleg de la legislació de l'Estat.
  
D'altra banda, l'article 20 de la Llei autonòmica, que regula els procediments de provisió de llocs de treball, ha estat objecte de reiterades modificacions, i així, front a la seua inicial redacció que contemplava juntament amb el procediment normal de concurs, el de lliure designació, la reforma produïda per la Llei d'Acompanyament 8/1995, de 29 de desembre, afegeix la comissió de serveis i l'adscripció provisional, com a formes temporals de provisió de llocs; la Llei d'Acompanyament 14/1997, de 26 de desembre, modifica la lliure designació, i la Llei d'Acompanyament de 1998 afegeix, també com a mecanisme temporal de provisió, el nomenament provisional per millora d'ocupació. I, en l'article 21, s'hi contempla la redistribució d'efectius.
  
Així doncs, quan el precepte reglamentari autonòmic que regula l'adquisició de grau, es remet a l'article 20, i ho fa tenint en compte no la seua inicial redacció, sinó les posteriors que ja han incorporat al seu text els mecanismes temporals de provisió de llocs de treball, la referència ?objecte del present recurs- que en el citat article 35.1 es fa a « siga quin en siga el sistema en què s'haja proveït el lloc exercit entre els previstos en l'article 20 del vigent text refós de la Llei de Funció Pública Valenciana », en incloure també en tal previsió els procediments temporals de provisió de llocs de treball, està vulnerant la normativa estatal bàsica a què hem fet referència, en els termes en què aquesta ha vingut sent interpretada per la jurisprudència del Tribunal Suprem, per la qual cosa escau declarar la nul·litat del paràgraf esmentat.
  
Quart. És necessari ressaltar, abans de concloure l'anàlisi de les raons impugnatòries de fons adés exposades, que la carrera administrativa constitueix un autèntic dret subjectiu del funcionari públic, que li permetrà el progressiu avanç en la seua vida professional i l'accés a llocs de treball més qualificats, amb major responsabilitat i amb superior muntant retributiu; suposa, doncs, la valoració de l'activitat professional del funcionari des del seu inici, de manera que les successives adquisicions de graus superiors constituiran un implícit reconeixement del nivell de competència professional que, en cada moment, assoleix el funcionari.
  
Per això, l'ordenació de la carrera administrativa ha de realitzar-se amb criteris racionals, objectius i predeterminats, tot permetent així al funcionari conèixer les seues expectatives de promoció a través de la paulatina adquisició de graus més elevats, i fent efectiu així el dret constitucional (article 35.10 CE) a la promoció a través del treball, que és de plena aplicació a l'àmbit de la funció pública (S.TC. núm. 50/1986, de 23 de abril), i això no sols redunda en benefici del funcionari, sinó igualment de l'administració, en permetre que els llocs de treball estiguen exercits pels més capacitats, cosa que repercuteix en el principi d'eficàcia (art. 103.10 CE) que ha de guiar l'actuació administrativa.
  
Així, el sistema es perverteix quan l'adquisició de graus superiors, i amb això les pròpies expectatives d'avançar en la carrera administrativa del funcionari públic, queda sotmesa a la discrecionalitat de l'administració que, per la via d'acudir a la provisió de llocs per mitjans temporals i provisionals, pot possibilitar ascensos fulgurants, més vinculats a criteris de docilitat o afinitat, que als principis de mèrit i capacitat. S'hi ha de recordar en aquest sentit, que ja la Llei de Funcionaris Civils de l'Estat (Decret 315/1964, de 7 de febrer), amb la supressió de les categories funcionarials, i la posterior reforma efectuada per la Llei 30/1984, tot vinculant la carrera professional al grau i a l'exercici de llocs de treball, van pretendre, en definitiva, reaccionar front a la manipulació que en la pràctica es va produir del sistema de carrera administrativa dissenyat per la Llei de Bases de 22 de juliol de 1918 (Estatut Maura), en produir-se una inflació de les categories superiors amb el mer objecte d'aconseguir millores retributives.
  
Tal conseqüència, clarament contrària als objectius pretesos per la Llei 30/1984, la permet el precepte impugnat, en els termes en què ha estat introduït per l'administració autonòmica en el Decret 33/1999.
  
Cinquè. Finalment, i pel que fa a la no-intervenció del Consell Jurídic Consultiu, és cert que el text que li fou sotmès de l'article 35.11, es limitava al contingut següent: «El personal funcionari de carrera adquirirà un grau personal, d'acord amb el que disposa l'article 51 de la Llei de la Funció Pública Valenciana i el present reglament, per exercici d'un o més llocs del nivell corresponent durant dos anys continuats o de tres amb interrupció; tal text fou dictaminat el 5 de novembre de 1998; és també cert, i així es constata en el propi expedient administratiu, que amb posterioritat al dictamen d'aquest organisme, s'introdueix en l'article 35.1 el paràgraf controvertit, però no s'hi pot concloure que al Consell Jurídic se li haja sostret la possibilitat d'emetre la seua opinió sobre aquest particular, car precisament fou l'observació exposada per aquest la disposició transitòria setena (pàg. 133 de l'expedient, i 38 del Dictamen) la que va donar peu a l'administració per a introduir la referida modificació ara impugnada. No pot, doncs, acollir-se aquest vici procedimental denunciat pel Sindicat de Treballadors de l'Ensenyament-Intersindical Valenciana (STEPV-IV).
  
Sisè. No s'hi aprecien motius per a un especial pronunciament d'imposició de costes, a tenor de l'article 131 de la llei reguladora d'aquesta jurisdicció.
  
Decidim
  
Primer
  
S'estimen els recursos contenciosos administratius interposats per la Confederació Sindical de Comissions Obreres del País Valencià i el Sindicat de Treballadors de l'Ensenyament-Intersindical Valenciana (STEPV-IV) , contra el Decret 33/1999, de 9 de març, del Consell, pel qual s'aprova el Reglament de Selecció, Provisió de Llocs de Treball i Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit de la Llei de Funció Pública Valenciana.
  
Segon
  
Es declara nul el paràgraf contingut en l'article 35.1 del Decret 33/1999, de 9 de març, del Consell, pel qual s'aprova el Reglament de Selecció, Provisió de Llocs de Treball i Carrera Administrativa del personal comprès en l'àmbit de la Llei de Funció Pública Valenciana, que resa del següent tenor literal: «siga quin en siga el sistema en què s'haja proveït el lloc exercit entre els previstos en l'article 20 del vigent text refós de la Llei de Funció Pública Valenciana».
  
Tercer
  
No s'hi escau fer imposició de costes.
  
Alhora, i amb certificació literal de la present, torneu l'expedient administratiu al seu centre de procedència.