Diari Oficial de la Generalitat Valenciana


Sumario DOGV 3811, del 09-08-2000 (2000/6617)

Sentencia número 701/2000, de 26 de junio de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 02/473/1999.
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### Datos del documento

Número DOGV
:   3811

Fecha DOGV
:   09-08-2000

Sección del DOGV
:   IV. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - A) EDICTOS Y CÉDULAS DE NOTIFICACIÓN DE AUTOS, PROVIDENCIAS Y SENTENCIAS

Número del documento
:   2000/6617


Organismo emisor
:   Tribunal Superior de Justicia (TSJ)

Tipo de documento
:   Sentencia

Sentencia número 701/2000, de 26 de junio de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 02/473/1999. [2000/X6617]
  
Señores:
  
Presidente: don Mariano Ferrando Marzal.
  
Magistrados: don Francisco Hervás Vercher y don Rafael S. Manzana Laguarda.
  
Sentencia número 701/2000
  
En la ciudad de Valencia, a 26 de junio de 2000.
  
Vistos, por la Sección Segunda de este tribunal, los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados núms. 437 y 639/1999, promovidos por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano y el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza Intersindical Valenciana (STEPV-IV), contra el Decreto 33/1999, de 9 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de la Ley de Función Pública Valenciana, en el que han sido partes, como actores, la Confederación Sindical CCOO, representada por la procuradora doña Esperanza de Oca Ros y defendida por el letrado don Cristóbal Sirera Conca, y STEPV-IV, representado por la procuradora doña Celián Sin Sánchez, y como demandada, la Generalitat, asistida de sus propios servicios jurídicos; ha pronunciado la presente
  
Sentencia.
  
Ha sido ponente el magistrado don Rafael Salvador Manzana Laguarda.
  
Antecedentes de hecho
  
Primero. Interpuestos y acumulados los presentes recursos y seguidos los trámites previstos en la ley, se emplazó a las partes demandantes al objeto de que formalizaran sus escritos de demanda, lo que verificaron en tiempo y forma, solicitando se dictara sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido.
  
Segundo. Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.
  
Tercero. No habiéndose recibido el proceso a prueba, se dio traslado a las partes para que formalizaran sus escritos de conclusiones, verificado lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.
  
Cuarto. Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día ocho de los corrientes.
  
Quinto. En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales, a excepción del plazo para dictar Sentencia, por una sobrecarga de asuntos pendientes sobre el ponente.
  
Fundamentos jurídicos
  
Primero. Mediante Decreto 33/1999, de 9 de marzo, el Gobierno Valenciano aprueba el Reglamento que regula la Selección, la Provisión de puestos de trabajo y la Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de aplicación de la Ley de Función Pública Valenciana. Su Título III aborda la Carrera profesional, y en su seno, el art. 35.11 dispone:
  
«El personal funcionario de carrera adquirirá un grado personal, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de la Función Pública Valenciana y en el presente reglamento, por desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, CUALQUIERA QUE SEA EL SISTEMA EN QUE SE HAYA PROVISTO EL PUESTO DESEMPEÑADO DE ENTRE LOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 20.10 DEL VIGENTE TEXTO REFERIDO DE LA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA».
  
Este precepto y, en concreto el párrafo del mismo que se ha destacado en mayúsculas, constituye el objeto de la presente fiscalización jurisdiccional, que plantean de forma convergente los sindicatos recurrentes. Las razones que sostienen su pretensión de nulidad son básicamente las siguientes:
  
1. El referido párrafo posibilita que los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo por alguno de los sistemas de provisión provisional previstos en la LFPV (comisión de servicios o adscripción provisional) consoliden el grado correspondiente al nivel de dichos puestos. Ello contraviene la normativa básica estatal en materia de función pública y una consolidada jurisprudencia.
  
2. Dicho párrafo se introdujo después de haber sometido el proyecto del Decreto al dictamen del Consell Jurídic Consultiu, con lo que se vulneró la consulta preceptiva a dicho organismo que exige el artículo 10.4 de la Ley valenciana 10/1994, de 19 de diciembre.
  
La Generalitat sostiene la validez del texto aprobado, afirmando que fueron precisamente las observaciones que el Consell Jurídic Consultiu efectuó a su Disposición Transitoria 7.ª las que requirieron la modificación del artículo 35.1, introduciendo el párrafo ahora controvertido; y en cuanto a las razones impugnatorias de fondo, entiende que no se invaden competencias básicas del Estado, conforme se desprende de la jurisprudencia constitucional (STC. 13/Julio/1988) y del Tribunal Supremo.
  
Tales son los términos en que queda delimitada la presente controversia.
  
Segundo. El artículo 3.2.h) de la Ley 30/1984, autoriza al Gobierno para aprobar la estructura en grados del personal de la Administración del Estado, los intervalos de niveles de los puestos de trabajo y los criterios generales de promoción profesional de los funcionarios públicos. Este precepto no supone una habilitación general al Gobierno en esta materia, pues como advirtió el Tribunal Constitucional, en su Sentencia núm. 99/1987, sólo cabe una única lectura constitucional del precepto, ya que no puede entenderse como una remisión incondicionada al Gobierno para establecer esos criterios, al margen del marco legal establecido, sino como la facultad de fijar criterios que sean de mero desarrollo y se ajusten a los previstos en la presente Ley. Así entendido, el precepto no puede considerarse inconstitucional. El Tribunal refuerza, pues, el alcance de la reserva de ley en este extremo. Y cuando el artículo 1.3 de la propia Ley, enumera qué preceptos «se consideran bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictadas al amparo del artículo 149.1.180 de la Constitución, y en consecuencia aplicables al personal de todas las Administraciones Públicas», alude al artículo 21 en su integridad, y este precepto en su apartado 1.b) señala que el grado personal se adquiere por el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción.
  
Es sabido que «la jurisprudencia conplementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho» (artículo 1.6 CCiv) , y así, el Tribunal Supremo, interpretando el precitado artículo. 21 de la Ley 30/1984, y con relación a la cuestión de si el desempeño de puestos en comisión de servicios puede dar lugar a la consolidación del grado personal correspondiente al nivel de tales puestos, en Sentencia de 2 de marzo de 1995, ha afirmado que «... el tiempo prestado en comisión de servicios será tenido en cuenta, a efectos de consolidación del grado personal, tomando como punto de referencia el nivel del puesto de procedencia o del que es titular el funcionario, y sólo, excepcionalmente, podrá atenderse al del puesto desempeñado en comisión de servicio cuando éste se ocupe mediante destino definitivo obtenido a través de la oportuna convocatoria del pertinente proceso selectivo, no de otro modo. Estos preceptos reglamentarios (art.6.2 Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo en la Administración del Estado) no se producen con «ultra vires» o excediéndose de las previsiones de las leyes funcionariales de cobertura, pues no hacen sino pormenorizar el régimen que resulta de la ordenación de la función pública en torno a los principios de mérito y capacidad, Y la conclusión alcanzada para el desempeño en la situación de «comisión de servicio» es la misma para el carácter provisional o temporal del desempeño del puesto, pues de lo contrario estas situaciones provisorias podrían servir para asignaciones de grados personales desvinculadas de la idoneidad para el puesto, y para demorar la provisión de éstos por los mecanismos de concurso, etc., que hagan efectivo el aludido principio de mérito y capacidad» (F.J. 3.º).
  
Igualmente, en S.TS. de 24 de junio de 1995 se dijo: «... sin que pueda computarse a esos efectos los servicios prestados en puestos que no eran de funcionarios, sino de designación política... Es evidente que con el desempeño de un puesto o cargo de libre designación, en el que, incluso, puede ser ajena la condición de funcionario del que lo desempeña, y el cuerpo o escala a que, en su caso, el mismo pudiera pertenecer, no se consolidan los «servicios efectivos exigidos en la Ley 30/1994 para adquirir el grado personal a que se refiere el artículo 21 de la misma».
  
Por último, la Sentencia dictada en interés de ley por el Tribunal Supremo, con fecha 28 de septiembre de 1996, afirma:
  
«Cuarto. Conviene comenzar señalando que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, deberá producirse de conformidad con alguno de los procedimientos en el mismo establecido, esto es, el concurso, que constituye el sistema normal de provisión, y la libre designación con convocatoria pública, prevista tan sólo para aquellos casos determinados en la relación de puestos de trabajo. Excepcionalmente, en el supuesto prevista en el artículo 4.2.a) del Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Decreto 730/1988, de 11 de abril, cuando un puesto de trabajo queda vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad en comisión de servicio, durante un plazo máximo de un año, con otro funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo ?artículo 80 del citado Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo de 15 de enero de 1990.
  
Quinto. Dado que todo funcionario posee, según el artículo 21 de la Ley de la Función Pública., un grado personal que corresponderá a alguno de los 30 niveles en que se clasifican los puestos de trabajo, su adquisición se obtiene, en lo que ahora importa, por el desempeño de uno o más puestos de nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, salvo que, según ya hemos visto, se obtenga un puesto de trabajo superior en mas de dos niveles al correspondiente al grado personal de cada funcionario, en cuyo caso consolidará cada dos años de servicios continuados el grado superior en dos niveles al que poseyesen, con el límite máximo, claro está, del correspondiente al del puesto desempeñado.
  
Sexto. El sistema descrito responde a los puestos de trabajo cuya provisión se ha realizado de acuerdo con algunos de los procedimientos legales antes apuntados, es decir, por concurso o por libre designación con convocatoria pública, pero no sirve para aquellos obtenidos en comisión de servicio, en cuyo caso, el tiempo prestado en tal situación será tenido en cuenta, según el artículo 8.5 del citado Decreto 28/1990, a efectos de consolidación del grado personal correspondiente «al nivel del puesto desde el que se produce la comisión», a no ser que se obtuviera, mediante el correspondiente mecanismo de provisión, destino definitivo en el puesto de trabajo desempeñado en comisión de servicio o en otro del mismo nivel, en cuyo caso, sí será tenido en cuenta para la consolidación del grado correspondiente a este último, sin perjuicio, claro está, del límite, ya indicado, a que se refiere el artículo 25.2, párrafo segundo, del mismo Reglamento.
  
Séptimo. Se distingue, pues, a los efectos de consolidación de grado personal, entre el desempeño definitivo o «en posesión» de un puesto de trabajo «obtenido» mediante un mecanismo normal de provisión, que permite asegurar el grado, y el ejercicio provisional de un puesto de trabajo a través de la comisión de servicio, insuficiente para consolidar el grado personal, salvo la excepción antes apuntada, que ahora no concurre. En el presente caso, el funcionario en cuestión no obtuvo su puesto de trabajo en virtud de ninguno de los mecanismos legales antes citados, basados en los principios de publicidad y libertad de concurrencia, con los requisitos que señalan las disposiciones legales, sino en base, como ya hemos dicho, a un peculiar sistema de provisión temporal ?«con carácter provisional», se dice en la sentencia recurrida- al que tan sólo tenían acceso unos determinados funcionarios de la corporación municipal ahora recurrente, que, de acuerdo con lo hasta ahora dicho, no sirve a los efectos de consolidar el grado personal, y ello por cuanto tal forma de provisión temporal no es sino consecuencia de tan singular concurso, realizado con evidente «error», como no tiene por menos que reconocer el propio Ayuntamiento en el escrito de interposición del presente recurso».
  
No cabe, pues, efectuar restricción alguna acerca del alcance de lo básico en esta materia, pretendiendo que la vinculación entre el reconocimiento del grado y el desempeño de un puesto con carácter definitivo, no es una exigencia que derive de la Ley estatal sino de la norma reglamentaria que la desarrolla, por lo que se trataría de una exigencia carente del carácter de norma básica (S TC. 22 de abril de 1993, por todas) , ya que, como ha quedado visto, tal vinculación deriva de la propia ley estatal, conforme a la interpretación que el Tribunal Supremo hace de sus preceptos, y no del Reglamento de Provisión de Puestos de Trabajo.
  
La S.TS. de 30 de junio 1997 que esgrime la Generalitat, no puede interpretarse en los términos que hace ésta, pues el Alto Tribunal se limita a afirmar que «en relación con la materia que analizamos la impugnación se pretende extender al artículo 70.6 del Reglamento General de Ingreso, en cuanto prescribe que el tiempo prestado en comisión de servicios será computable para consolidar el grado correspondiente al puesto desempeñado, siempre que se obtenga con carácter definitivo dicho puesto u otro de igual o superior nivel, regulación que el actor estima contraria a las normas que para la adquisición del grado personal se contienen en el artículo 21.1.d) de la Ley 30/1984. La impugnación debe ser rechazada, porque el precepto que se invoca de la Ley 30/1984 no impide que puedan computarse para consolidar el grado los puestos de trabajo desempeñados en comisión de servicio»; es decir, la valoración, a efectos de consolidar grado, del tiempo prestado en comisión de servicios, procederá siempre y cuando se obtenga posteriormente el destino definitivo.
  
Y por otra parte, hay que señalar que no se trata aquí de pronunciarse ?como parece apuntar el letrado de la Generalitat- acerca de si los legislativos autonómicos pueden establecer o no otros mecanismos de provisión de puestos de trabajo distintos de los contemplados en el artículo 20 de la Ley estatal 30/1984, al amparo de su potestad autoorganizativa, lo que de hecho lleva a cabo el artículo 20 de la Ley valenciana; se trata, simplemente, de determinar si al amparo de tales preceptos pueden modificarse previsiones normativas que sí que tienen carácter básico, como lo es la regulación del grado, en cuanto exponente de la carrera administrativa de los funcionarios públicos; y la conclusión es necesariamente negativa.
  
Tercero. El artículo 46.c) del Decreto Legislativo del Consell, de 24 de octubre de 1995, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana, garantiza al personal funcionario en situación de servicio activo el derecho a la carrera administrativa. Esta se regula en su capítulo IV (artículos 50 y ss) . Conforme a su artículo 51.10: «El mantenimiento por un funcionario o una funcionaria de un mismo nivel de destino por un período de dos años continuados o durante tres con interrupción, aun en puestos de Administraciones diferentes, determinará la asignación de un grado personal a los mismos». Este precepto no admite más interpretación que la que se ha señalado respecto del precepto análogo de la legislación del Estado.
  
Por su parte, el artículo 20 de la Ley autonómica, que regula los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, ha sido objeto de reiteradas modificaciones, y así, frente a su inicial redacción que contemplaba junto al procedimiento normal de concurso, el de libre designación, la reforma producida por la Ley de acompañamiento 8/1995, de 29 de diciembre, añade la comisión de servicios y la adscripción provisional, como formas temporales de provisión de puestos; la Ley de acompañamiento 14/1997, de 26 de diciembre, modifica la libre designación, y la Ley de acompañamiento de 1998 añade, también como mecanismo temporal de provisión, el nombramiento provisional por mejora de empleo. Y en el artículo 21 se contempla la redistribución de efectivos.
  
Así pues, cuando el precepto reglamentario autonómico que regula la adquisición de grado, se remite al artículo 20, y lo hace teniendo en cuenta no su inicial redacción, sino las posteriores que ya han incorporado a su texto los mecanismos temporales de provisión de puestos de trabajo, la referencia ?objeto del presente recurso- que en el citado artículo 35.1 se hace a «cualquiera que sea el sistema en que se haya provisto el puesto desempeñado de entre los previstos en el artículo 20.1 del vigente texto refundido de la Ley de Función Pública Valenciana», al incluir también en tal previsión los procedimientos temporales de provisión de puestos de trabajo, está vulnerando la normativa estatal básica a la que hemos hecho referencia, en los términos en que la misma ha venido siendo interpretada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por lo que procede declarar la nulidad de dicho párrafo.
  
Cuarto. Es necesario resaltar, antes de concluir el análisis de las razones impugnatorias de fondo antes expuestas, que la carrera administrativa constituye un auténtico derecho subjetivo del funcionario público, que va a permitirle el progresivo avance en su vida profesional y el acceso a puestos de trabajo más cualificados, con mayor responsabilidad y con superior montante retributivo; supone, pues, la valoración de la actividad profesional del funcionario desde su inicio, de manera que las sucesivas adquisiciones de grados superiores van a entrañar un implícito reconocimiento del nivel de competencia profesional que en cada momento alcanza el funcionario.
  
Por ello, la ordenación de la carrera administrativa debe realizarse con criterios racionales, objetivos y predeterminados, permitiendo así al funcionario conocer sus expectativas de promoción a través de la paulatina adquisición de grados más elevados, y haciendo así efectivo el derecho constitucional (artículo 35.10 CE) a la promoción a través del trabajo, que es de plena aplicación al ámbito de la función pública (S.TC. num. 50/1986, de 23 de abril) , y ello no sólo redunda en beneficio del funcionario, sino igualmente de la administración, al permitir que los puestos de trabajo están desempeñados por los más capacitados, lo que repercute en el principio de eficacia (art. 103.10 CE) que debe guiar la actuación administrativa.
  
Así, el sistema se pervierte cuando la adquisición de grados superiores, y con ello las propias expectativas de avanzar en la carrera administrativa del funcionario público, queda sometida a la discrecionalidad de la administración, que por la vía de acudir a la provisión de puestos por medios temporales y provisionales, puede posibilitar ascensos fulgurantes, más vinculados a criterios de docilidad o afinidad, que a los principios de mérito y capacidad. Debe recordarse en este sentido, que ya la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Decreto 315/1964, de 7 de febrero), con la supresión de las categorías funcionariales, y la posterior reforma efectuada por la Ley 30/1984, vinculando la carrera profesional al grado y al desempeño de puestos de trabajo, pretendieron, en definitiva, reaccionar frente a la manipulación que en la práctica se produjo del sistema de carrera administrativa diseñado por la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 (Estatuto Maura), al producirse una inflación de las categorías superiores con el mero objeto de lograr mejoras retributivas.
  
Tal consecuencia, claramente contraria a los objetivos pretendidos por la Ley 30/1984, la permite el precepto impugnado, en los términos en que ha sido introducido por la administración autonómica en el Decreto 33/1999.
  
Quinto. Por último, y por lo que se refiere a la no intervención del Consejo Jurídico Consultivo, es cierto que el texto sometido al mismo del artículo 35.11, se limitaba al siguiente contenido: «El personal funcionario de carrera adquirirá un grado personal, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de la Función Pública Valenciana y en el presente reglamento, por desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o de tres con interrupción; tal texto fue dictaminado el 5 de noviembre de 1998; es asimismo cierto y así se constata en el propio expediente administrativo, que con posterioridad al dictamen de este organismo, se introduce en el artículo 35.1 el párrafo controvertido, pero no cabe concluir que al Consejo Jurídico se le haya sustraído la posibilidad de emitir su opinión acerca de dicho particular, pues precisamente fue la observación expuesta por el mismo a la Disposición Transitoria Séptima (pág. 133 del expediente, y 38 del Dictamen) la que dio pie a la administración para introducir la referida modificación ahora impugnada. No puede, pues, acogerse este vicio procedimental denunciado por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza-Intersindical Valenciana (STEPV-IV).
  
Sexto. No se aprecian motivos para un especial pronunciamiento de imposición de costas, a tenor del artículo 131 de la Ley reguladora de esta jurisdicción.
  
Fallamos.
  
Primer
  
Se estiman los recursos contencioso administrativos interpuestos por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano y el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza-Intersindical Valenciana (STEPV-IV) , contra el Decreto 33/1999, de 9 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de la Ley de Función Pública Valenciana.
  
Segundo
  
Se declara nulo el párrafo contenido en el artículo 35.1 del Decreto 33/1999, de 9 de marzo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del personal comprendido en el ámbito de la Ley de Función Pública Valenciana, que reza del siguiente tenor literal: «cualquiera que sea el sistema en que se haya provisto el puesto desempeñado en lo previsto en el artículo 20 del vigente texto refundido de la Ley de Función Pública Valenciana».
  
Tercero
  
No procede hacer imposición de costas.
  
A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.