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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione GIUSTIZIA (2ª) 225 OSTELLARI La seduta inizia alle ore 15,20. SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE Il PRESIDENTE interviene sollecitando l'attenzione dei commissari sul tema della riforma della magistratura onoraria, ritornato prepotentemente d'attualità a seguito della nota sentenza della Corte costituzionale; ricorda sul punto che il termine per la proposizione degli emendamenti al disegno di legge è scaduto e chiede chiarimenti al Governo, in particolare sui tempi dell'espressione della relazione tecnica da cui dipende l'espressione del parere della Quinta Commissione sul testo-base. La sottosegretaria MACINA, premettendo che non intende in alcun modo interferire sull'autonomia dell'organizzazione dei lavori parlamentari, ricorda come, già nel primo incontro programmatico della Commissione Giustizia con la ministra Cartabia, si è evidenziata l'importanza del problema: ciò anche in considerazione del fatto che la recentissima sentenza della Corte costituzionale concede al Legislatore un termine per intervenire. Il PRESIDENTE chiede se, in proposito, presso il Ministero sia stata istituita una Commissione o un "tavolo tecnico" per approntare eventualmente un intervento normativo d'urgenza sulla materia. La sottosegretaria MACINA assicura l'impegno a risolvere la questione entro i termini previsti dalla sentenza della Corte costituzionale. La senatrice MODENA ( FIBP-UDC ) ringrazia il Presidente per aver aperto il dibattito su una questione talmente scottante; auspica che si possa utilizzare un metodo condiviso, come già avvenuto fino ad ora con l'avvento del nuovo Governo, creando una sinergia tra le Commissioni ministeriali e le competenti Commissioni parlamentari, tale da addivenire ad una soluzione in tempi in tempi brevi. Il senatore URRARO ( L-SP-PSd'Az ) ricorda la richiesta, avanzata al Ministero oramai da varie settimane, per conoscere la posizione di via Arenula sulle relazioni tecniche richieste al Governo dalla Quinta Commissione sui disegni di legge all'esame della Commissione giustizia. Il PRESIDENTE riscontra nel dibattito, che si va sviluppando, una componente importante di programmazione dei lavori, che merita di essere deferita all'organo competente. CONVOCAZIONE DI UN UFFICIO DI PRESIDENZA Il PRESIDENTE comunica che è immediatamente convocato un Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi per la programmazione dei lavori. Prende atto la Commissione. La seduta, sospesa alle ore 15,25, riprende alle ore 16. IN SEDE CONSULTIVA ddl 2144 - d-l 41/2021 - decreto sostegni DDL 2144 Conversione in legge del decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41, recante misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19 (Parere alle Commissioni 5 a e 6 a riunite. Esame. Parere favorevole) La relatrice EVANGELISTA ( M5S ) illustra il provvedimento in titolo: in materia di competenza della Commissione giustizia, l'articolo 5, comma 14 differisce di un anno la decorrenza degli obblighi di segnalazione da parte dell'Agenzia delle entrate a fronte di una esposizione debitoria rilevante, nell'àmbito degli strumenti di allerta finalizzati a far emergere tempestivamente le crisi di impresa. A tal fine si modifica l'articolo 15, comma 7, del Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo n. 14 del 2019 . Il comma 4 dell'articolo 35 reca poi autorizzazioni di spesa per indennità di prestazioni di lavoro straordinario del personale del Corpo della polizia penitenziaria, dei dirigenti della carriera dirigenziale penitenziaria, nonché dei direttori degli istituti penali per minorenni, nonché per il pagamento delle spese per i dispositivi di protezione e prevenzione, di sanificazione e disinfezione degli ambienti e dei locali nella disponibilità del medesimo personale, nonché a tutela della popolazione detenuta. La disposizione, al fine di garantire il rispetto dell'ordine e della sicurezza in ambito carcerario e per far fronte al protrarsi della situazione emergenziale connessa alla crisi epidemiologica, autorizza la spesa complessiva di 44.790.384 euro per l'anno 2021. Tali risorse sono destinate: per una quota pari ad euro 3.640.384 al pagamento del lavoro straordinario svolto dal personale del Corpo di polizia penitenziaria, dei dirigenti della carriera dirigenziale penitenziaria, nonché dei direttori degli istituti penali per minorenni nel periodo dal 1° febbraio al 30 aprile 2021 in ragione dei più gravosi compiti derivanti dalle misure straordinarie poste in essere per il contenimento epidemiologico; per una quota pari a euro 1.150.000 per le spese per i dispositivi di protezione e prevenzione, di sanificazione e disinfezione degli ambienti e dei locali nella disponibilità del medesimo personale, nonché a tutela della popolazione detenuta. Si propone l'espressione di un parere favorevole senza osservazioni. Il senatore BALBONI ( FdI ) dichiara la propria astensione. Previo accertamento della presenza del numero legale, la proposta della Relatrice, messa ai voti, è approvata. DDL n. 2167 - d-l 44/2021 - misure contenimento COVID-19 DDL 2167 Conversione in legge del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, recante misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici (Parere alla 1 a Commissione. Questione di competenza) Il senatore PILLON ( L-SP-PSd'Az ) propone di dare mandato al Presidente affinché sia sollevato un conflitto di competenza dinanzi alla Presidenza del Senato, per ottenere una riassegnazione congiunta di tale disegno di legge, coinvolgendo in maniera quantomeno paritaria la Commissione giustizia: ciò soprattutto in considerazione della delicatezza delle materie contenute nel decreto-legge, tra le quali ricorda l'obbligo vaccinale, il cosiddetto "scudo penale" per i medici vaccinatori, nonché gli interventi relativi alla modifica del regime relativo alle prove scritte del concorso in magistratura bandito a novembre 2019. Si tratta di questioni particolarmente delicate, che presuppongono la necessaria sensibilità giuridica, tipica della Commissione giustizia. Si dichiara favorevole alla proposta testé avanzata la senatrice PIARULLI ( M5S ). La relatrice EVANGELISTA ( M5S ) concorda sulla possibilità di chiedere la riassegnazione del disegno di legge alla Commissione giustizia. Il senatore MIRABELLI ( PD ) auspica che si facciano presenti, nella richiesta alla Presidenza del Senato, i profili di competenza della Commissione giustizia. La proposta avanzata dal senatore Pillon, messa ai voti, è approvata dalla Commissione all'unanimità. 1721-B - Legge di delegazione europea 2019-2020 DDL 1721-B Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2019-2020 (Relazione alla 14 a Commissione. Esame e rinvio) Il relatore URRARO ( L-SP-PSd'Az ) illustra il provvedimento in titolo che, nella modifica apportata dalla Camera, attiene alla direttiva (UE) 2016/343, sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali. Essa intende tutelare (art. 1): la presunzione di innocenza di chiunque sia accusato o sospettato di un crimine da parte delle autorità giudiziarie o di polizia; il diritto di una persona accusata di presenziare al proprio processo penale. La direttiva si inserisce nella "tabella di marcia" tracciata dalle istituzioni europee (risoluzione del Consiglio del 30 novembre 2009) per raggiungere l'obiettivo fissato nell'articolo 82, par. 2 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) ossia l'attuazione dei diritti della persona nei procedimenti penali, funzionale a incrementare i diritti di indagati e imputati. La direttiva si applica a qualsiasi persona indagata o imputata in un procedimento penale e riguarda tutte le fasi di quel procedimento, dal momento in cui una persona è sospettata o accusata di aver commesso un reato alla decisione finale (art. 2). Alla persona indagata o imputata in un procedimento penale, la direttiva riconosce, anzitutto, la presunzione di innocenza, finché non ne sia dimostrata la colpevolezza. In merito (artt. 3-5), gli Stati membri dell'Unione europea dovranno adottare misure per garantire che nelle dichiarazioni pubbliche da parte delle autorità procedenti non ci si riferisca alla persona come colpevole e dovranno altresì garantire che le persone indagate o imputate non siano presentate come colpevoli, in tribunale o in pubblico, attraverso il ricorso a misure di coercizione fisica (a meno che tali misure non siano necessarie per garantire la sicurezza o evitare il pericolo di fuga). Corollari della presunzione d'innocenza sono i seguenti principi, che gli Stati dovranno garantire: l'onere della prova della colpevolezza incombe sulla pubblica accusa (l'art. 6 della direttiva fa salvo l'eventuale obbligo per il pubblico ministero o per il giudice di ricercare le prove sia a carico sia a discarico e il diritto della difesa di produrre proprie prove), dal quale principio deriva l'obbligo per gli Stati di garantire che in caso di dubbio sulla colpevolezza, l'imputato sia assolto; l'indagato ha diritto di rimanere in silenzio e di non autoincriminarsi (art. 7) e tale silenzio non dovrà essere utilizzato contro di lui né in alcun modo valutato ai fini della commissione del reato. La direttiva consente peraltro agli Stati di prevedere che, in relazione ai reati minori, lo svolgimento del procedimento, o di alcune sue fasi, possa avvenire per iscritto o senza un interrogatorio dell'indagato o imputato "purché ciò rispetti il diritto a un equo processo". In base all'art. 10 della direttiva, inoltre, se il diritto al silenzio o il diritto di non autoincriminarsi viene violato, gli Stati UE devono garantire che siano rispettati i diritti alla difesa e l'equità del procedimento all'atto di valutare le dichiarazioni rese. La direttiva riconosce inoltre alla persona indagata o imputata in un procedimento penale, il diritto di presenziare al proprio processo (art. 8). Ciò nonostante, il processo può essere celebrato in assenza dell'indagato o imputato, nelle seguenti ipotesi: la persona è stata informata a tempo debito del processo e delle conseguenze di una mancata comparizione; la persona ha conferito mandato a un difensore per rappresentarla in giudizio. Se non è possibile rispettare le suddette condizioni e il processo penale si tiene lo stesso in assenza dell'imputato, gli Stati devono garantire alla persona, una volta informata della decisione presa in sua assenza, mezzi di impugnazione o il diritto a un nuovo processo (art. 9), che consenta di riesaminare il merito della causa, incluso l'esame di nuove prove, e possa condurre alla riforma della decisione originaria. Se il principio della presunzione di innocenza e il diritto di presenziare al proprio processo penale sono violati, gli Stati devono garantire mezzi di ricorso adeguati (art. 10). Infine - tenuto conto che i principi affermati dalla direttiva sono già patrimonio dei diritti fondamentali europei, sanciti sia dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (artt. 47 e 48), sia dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo (art. 6) - nella direttiva è stata inserita una clausola di non regressione rispetto al consolidamento di tali diritti nell'ambito della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (art. 13). Il termine di recepimento della direttiva era fissato al 1° aprile 2018. Si ricorda che la direttiva ha origine dalla proposta della Commissione europea COM(2013) 821, sulla cui proposta si era espressa la 2 a Commissione del Senato della Repubblica in data 11 febbraio 2014 (doc. XVIII n. 46), esprimendo parere favorevole. Veniva ivi raccomandato tuttavia di tener conto, in sede di redazione definitiva e di interpretazione delle norme, delle esigenze attuative determinate dall'articolo 8, paragrafo 3, della proposta. La direttiva era già presente nella legge di delegazione europea 2016-2017. Il 31 marzo 2021 la Commissione europea ha pubblicato una relazione sull'attuazione della direttiva in titolo (COM(2021)144), nella cui valutazione generale viene evidenziato che la maggior parte degli Stati membri ha adempiuto all'obbligo di recepire la direttiva nel proprio ordinamento nazionale. Sono tuttavia presenti ancora difficoltà, in alcuni Stati membri, riguardanti soprattutto l'ambito di applicazione delle misure nazionali di attuazione della direttiva e il recepimento delle disposizioni relative al divieto di riferimenti in pubblico alla colpevolezza e al diritto di non autoincriminarsi. Infine, il Relatore - ricordato che nella nostra cultura giuridica il principio enunciato nel titolo della direttiva è più correttamente declinato come "presunzione di non colpevolezza - illustra una proposta di relazione favorevole con osservazioni, pubblicata in allegato al resoconto. La sottosegretaria MACINA e la senatrice ROSSOMANDO ( PD ) chiedono un breve rinvio per poter meglio analizzare i termini del testo proposto. Il PRESIDENTE rinvia quindi il seguito dell'esame in sede consultiva ad una seduta suppletiva, da convocare per domani stante la tempistica di esame presso la Commissione di merito. Non facendosi osservazioni così resta stabilito. CONVOCAZIONE DI UN'ULTERIORE SEDUTA Il PRESIDENTE comunica che la Commissione giustizia è ulteriormente convocata domani, mercoledì 14 aprile, alle ore 12,30 o comunque al termine della seduta delle Commissioni 2 a e 4 a riunite, se successivo. La seduta termina alle ore 16,30. Allegato SCHEMA DI RELAZIONE PROPOSTO DAL RELATORE SUL DISEGNO LEGGE N. 1721-B SCHEMA DI RELAZIONE PROPOSTO DAL RELATORE SUL DISEGNO LEGGE N. 1721-B La Commissione, esaminato il disegno di legge, per quanto di propria competenza, esprime relazione favorevole sulle modificazioni apportate dalla Camera dei deputati, osservando altresì che: 1) le Camere avevano già conferito delega al Governo a recepire la Direttiva (UE) 2016/343 (del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali) con la legge di delegazione europea 2016-2017: è vivamente auspicabile che stavolta l'Esecutivo eserciti la delega tempestivamente, visto che il termine per adeguare l'ordinamento nazionale è decorso oramai il 1° aprile 2018 e che la Commissione Europea - in una valutazione pubblicata mercoledì 31 marzo 2021 - ha riscontrato che " il recepimento delle disposizioni della direttiva sul divieto di riferimenti pubblici alla colpa sembra particolarmente problematico ". Nella stessa circostanza la Commissione europea ha ribadito: che dal maggio 2018 aveva avviato procedure di infrazione contro vari Stati membri; che, a seguito dei controlli di completezza, sono ancora aperte quattro procedure di infrazione in quanto alcune disposizioni della direttiva non sono state ancora recepite; che " continuerà anche a valutare la conformità alla direttiva e ad adottare tutte le misure appropriate per garantire la conformità nell'UE ". Dinanzi a questi moniti, non si possono non evidenziare alcune possibili proposte di superamento dei profili di criticità esistenti nella disciplina vigente sul rito penale, in particolare in rapporto al considerando n. 22, secondo cui " l'onere della prova della colpevolezza di indagati e imputati incombe alla pubblica accusa e qualsiasi dubbio dovrebbe valere in favore dell'indagato o imputato. La presunzione di innocenza risulterebbe violata qualora l'onere della prova fosse trasferito dalla pubblica accusa alla difesa, fatti salvi eventuali poteri di accertamento dei fatti esercitati d'ufficio dal giudice, la sua indipendenza nel valutare la colpevolezza dell'indagato o imputato e il ricorso a presunzioni di fatto o di diritto riguardanti la responsabilità penale di un indagato o un imputato. Tali presunzioni dovrebbero essere confinate entro limiti ragionevoli, tenendo conto dell'importanza degli interessi in gioco e preservando i diritti della difesa, e i mezzi impiegati dovrebbero essere ragionevolmente proporzionati allo scopo legittimo perseguito. Le presunzioni dovrebbero essere confutabili e, in ogni caso, si dovrebbe farvi ricorso solo nel rispetto dei diritti della difesa ". A tal fine va chiarita la regola di giudizio dell'archiviazione con l'obiettivo di capovolgere il canone del favor actionis : pur essendo una valutazione allo stato degli atti, essa opera sulla scorta di indagini che devono essere complete (anche alla luce della facoltà per l'imputato di chiedere l'abbreviato: v. Corte cost. 115/2001), per cui occorrerebbe prevedere che il pubblico ministero chieda l'archiviazione quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non sono sufficienti a determinare la condanna; 2) sulla proposta della Commissione europea COM(2013) 821, da cui origina la direttiva, si era espressa la 2 a Commissione del Senato della Repubblica in data 11 febbraio 2014 (doc. XVIII n. 46), esprimendo parere favorevole raccomandando di tener conto, in sede di redazione definitiva e di interpretazione delle norme, delle esigenze attuative determinate dall'articolo 8, paragrafo 3, della proposta. In effetti, il nuovo testo del paragrafo 4 soddisfa questa raccomandazione, in quanto vi si prevede che: "Qualora gli Stati membri prevedano la possibilità di svolgimento di processi in assenza dell'indagato o imputato, ma non sia possibile soddisfare le condizioni di cui al paragrafo 2 del presente articolo perché l'indagato o imputato non può essere rintracciato nonostante i ragionevoli sforzi profusi, gli Stati membri possono consentire comunque l'adozione di una decisione e l'esecuzione della stessa. In tal caso, gli Stati membri garantiscono che gli indagati o imputati, una volta informati della decisione, in particolare quando siano arrestati, siano informati anche della possibilità di impugnare la decisione e del diritto a un nuovo processo o a un altro mezzo di ricorso giurisdizionale, in conformità dell'articolo 9"; 3) in linea con il considerando 16, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha stabilito che la direttiva "non disciplina le condizioni in cui possono essere adottate le decisioni di custodia cautelare" (CGUE, 19 settembre 2018, Milev, C-310/18 PPU). Tuttavia, ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 5 della direttiva, l'esercizio da parte degli indagati e imputati del diritto al silenzio o del diritto di non autoincriminarsi non può essere utilizzato contro di loro neppure nel procedimento cautelare, visto che per il considerando 26 gli "indagati e imputati, se invitati a rilasciare dichiarazioni o a rispondere a domande, non dovrebbero essere costretti a produrre prove o documenti o a fornire informazioni che possano condurre all'autoincriminazione". Pertanto, si auspica un'evoluzione della giurisprudenza di legittimità che, ancora oggi, in Italia tollera che la motivazione della misura limitativa della libertà personale rechi la menzione del fatto che la difesa si sia avvalsa della facoltà di non rispondere ("possibilità che, fermo il diritto al silenzio normativamente garantito all'indagato, il giudice, al fine della verifica di sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza di cui all'articolo 273 c.p.p., tenga conto in modo motivato della circostanza che ai fatti narrati dalla persona offesa nelle sue dichiarazioni accusatorie non venga contrapposta alcuna diversa versione dell'indagato che si sia avvalso della facoltà di non rispondere": v. Cass. Pen. Sez. 3, n. 45245 del 30/ settembre 2014, Yordanov, Rv. 260967; Cass. Pen. Sez. 3, n. 17205 del 14 aprile 2010, B., Rv. 246996), sia pure solo per descrivere "il totale silenzio del primo, rinunciante per scelta a dedurre una diversa configurazione storica del fatto oggetto di dimostrazione in funzione destrutturante dell'avversa, già esternata e autonomamente validabile ricostruzione" (Cass. Pen. Sez. 1, 1° ottobre 2018, n. 43258); 4) va condiviso il rilievo, espresso il 25 marzo 2014 nel parere sulla proposta di direttiva espresso dal Comitato economico e sociale europeo [COM(2013) 821 final  2013/0407 (COD)], secondo cui "la fiducia dei cittadini nel sistema giudiziario esige che i giudici siano immuni da pressioni e condizionamenti di qualsivoglia natura, anche da parte dei mezzi di comunicazione. Al riguardo, occorre che anche questi ultimi, certamente ferma restando la libertà di stampa sancita dalla costituzione, facciano attenzione a non ergersi a organo giudicante" (§. 3.3.1.2). Tuttavia, si rammenta che il considerando (17) prevede che per «dichiarazioni pubbliche rilasciate da autorità pubbliche» dovrebbe intendersi qualsiasi dichiarazione riconducibile a un reato e proveniente da un'autorità coinvolta nel procedimento penale che ha ad oggetto tale reato, quali le autorità giudiziarie, di polizia e altre autorità preposte all'applicazione della legge, o da un'altra autorità pubblica, quali ministri "e altri funzionari pubblici, fermo restando che ciò lascia impregiudicato il diritto nazionale in materia di immunità". Pertanto sorprende che il 31 marzo 2021 la Commissione europea  nella relazione sull'attuazione della direttiva in titolo (COM(2021)144), pagina 5  giudichi "problematica" la pratica di alcuni Stati membri nei quali "mentre i giudici e i pubblici ministeri di solito rispettano l'articolo 4, paragrafo 1, altri organi, come i ministri o i membri del Parlamento, a volte si riferiscono all'imputato come colpevole". Poiché non può che restare impregiudicato l'articolo 68 primo comma della Costituzione italiana, deve restare inapplicabile ai parlamentari l'articolo 10 della direttiva (che, alla luce del Documento di lavoro della Commissione europea 27/11/2013 SWD(2013) 478 final, comporta uno "specifico rimedio" o quanto meno " some form of redress (such as appeal or financial compensation)": p. 20); al più, si può applicare anche alle dichiarazioni dei parlamentari sui mass media l'adozione del codice deontologico che è auspicato al considerando (13c) del rapporto Griesbeck del Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs del Parlamento europeo su tale direttiva ( Report A8-0133/2015 del 20.4.2015 on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the strengthening of certain aspects of the presumption of innocence and of the right to be present at trial in criminal proceedings COM(2013)0821  C7‑0427/2013  2013/0407(COD), p. 13).