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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione GIUSTIZIA 176 OSTELLARI La seduta inizia alle ore 10,55. SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE La senatrice D'ANGELO ( M5S ) preannuncia l'invio al Presidente della Commissione, a nome del prescritto numero dei senatori, della comunicazione di cui all'articolo 35, comma 2, affinché i disegni di legge oggi in discussione in sede redigente siano discussi e votati dall'Assemblea. Invita poi la Presidenza a dare assicurazioni in ordine al celere esaurimento della sede referente sul disegno di legge n. 812, per il quale va previsto il prima possibile il conferimento del mandato al relatore, che sbloccherebbe anche la trattazione in Assemblea del già licenziato disegno di legge n. 835. Il PRESIDENTE prende atto della comunicazione ed attende che la prescritta corrispondenza gli pervenga con i nominativi dei senatori richiedenti la rimessione alla sede referente dei disegni di legge nn. 1686 e 1699. Quanto all'andamento dei lavori, avverte che già l'apposizione della questione di fiducia in Assemblea ha stravolto la programmazione della Commissione oggi (aggiungendosi alla sconvocazione delle Commissioni riunite sul disegno di legge n. 255, con il conseguente rinvio di una settimana del termine per la presentazione dei relativi emendamenti, che con comunicazione resa ai Gruppi è stato fissato alle ore 12 di venerdì 26 giugno 2020). In assenza di nuove apposizioni della questione di fiducia, nella seduta di domattina alle 9 è previsto il seguito dell'esame in sede referente del sollecitato disegno di legge n. 812 sulla diffamazione. Il sottosegretario GIORGIS coglie l'occasione per condividere le considerazioni sulla necessità di un confronto costruttivo, tra maggioranza ed opposizione, affacciate in Assemblea dai senatori Caliendo ed Ostellari: ritiene di averne ravvisati gli estremi già nella disponibilità offerta dalla Commissione e da tutti i suoi componenti, nell'esame del disegno di legge n. 1786, nonché nell'estrema professionalità e competenza con cui i relatori hanno disimpegnato il relativo ruolo. Si ripromette di valorizzare tale profilo del dibattito parlamentare anche in futuro, riaffermando la convinzione che la forza delle idee e delle proposte può avere uno spazio importante, nel dialogo tra Governo e Parlamento. Il PRESIDENTE si fa portavoce dell'apprezzamento di tutta la Commissione per gli intendimenti testé espressi. IN SEDE REDIGENTE Giornata vittime errori giudiziari DDL 1686 Istituzione della «Giornata nazionale in memoria delle vittime di errori giudiziari » DDL 1699 Istituzione della «Giornata nazionale "Enzo Tortora" in memoria delle vittime degli errori giudiziari » (Discussione congiunta e rinvio) Il relatore DAL MAS ( FIBP-UDC ) illustra i disegni di legge in titolo di contenuto pressoché identico: essi prevedono l'istituzione della Giornata nazionale in memoria delle vittime di errori giudiziari. Il disegno di legge n.1686, di iniziativa del senatore Ostellari e altri, e il disegno di legge n. 1699, di iniziativa del senatore Faraone e altri, si compongono di un solo articolo, che prevede l'istituzione della Giornata nazionale in memoria delle vittime di errori giudiziari (Giornata nazionale "Enzo Tortora" in memoria delle vittime degli errori giudiziari nell'Atto Senato n. 1699), individuandola nella giornata del 17 giugno; ciò in ricordo del giorno in cui, nel 1983, fu arrestato Enzo Tortora, ingiustamente accusato di reati ai quali, successivamente, risultò del tutto estraneo. Tale giornata non determinerebbe gli effetti civili previsti dalla legge n. 260 del 1949. La disposizione prevede poi la possibilità da parte degli istituti scolastici di ogni ordine e grado, nell'ambito della propria autonomia, di promuovere iniziative finalizzate a sensibilizzare gli alunni sul valore della libertà, della dignità personale e della presunzione di non colpevolezza ("presunzione di innocenza", nell'Atto Senato n. 1699). Essa - nella sensibilizzazione collettiva - dovrebbe essere assunta quale regola di giudizio, oltreché quale regola di trattamento, di coloro che sono ristretti in custodia cautelare prima e durante lo svolgimento del processo sul significato della ricorrenza, anche attraverso attività legate alle peculiari tradizioni locali; ciò dovrebbe valere anche per il principio del giusto processo, quale unico strumento volto a garantire, entro tempi ragionevoli, l'accertamento della responsabilità penale in contraddittorio tra le parti e davanti a un giudice terzo ed equidistante tra accusa e difesa. Infine la disposizione è volta al fine di conservare, rinnovare e costruire una memoria storica condivisa in difesa delle istituzioni democratiche, impegnate a garantire la riduzione al minimo degli errori giudiziari: in tale ambito, possono essere altresì organizzati manifestazioni pubbliche, cerimonie, incontri, momenti comuni di ricordo dei fatti e di riflessione, nonché iniziative finalizzate alla costruzione, nell'opinione pubblica e nelle giovani generazioni, di una memoria delle vittime degli errori giudiziari. Queste iniziative sarebbero organizzate nell'ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Il seguito della discussione congiunta è quindi rinviato. IN SEDE CONSULTIVA d-l 33/2020 - Ulteriori misure COVID-19 DDL 1812 Conversione in legge del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, recante ulteriori misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 (Parere alla 1 a Commissione su testo ed emendamenti. Esame. Parere favorevole sul testo, parere non ostativo sugli emendamenti 1.0.1, 2.1, 2.2 e 2.3, non ostativo con raccomandazione sull'emendamento 1.58) La relatrice VALENTE ( PD ) illustra il decreto-legge in titolo, per le parti di competenza. L'articolo 2 (Sanzioni e controlli) introduce una disciplina sanzionatoria destinata a trovare applicazione nei casi di inosservanza delle misure di contenimento previste dal decreto-legge in esame, nonché dai decreti e dalle ordinanze emanati in attuazione del medesimo. Le sanzioni così introdotte assistono le previsioni (recate dall'articolo 1) sulle misure di contenimento della cosiddetta "fase due", che vertono su: la libertà di circolazione; la quarantena; la libertà di riunione e la compresenza in luoghi pubblici; le funzioni religiose; le attività didattiche e formative; le attività economiche, produttive e sociali, con attribuzione alle Regioni del compito di calibrare protocolli e linee guide. Più nel dettaglio, il comma 1 dell'articolo 2 stabilisce, in via generale, che la violazione delle suddette misure è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria già prevista (nella cosiddetta "fase uno") dall'articolo 4, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020 (da 400 a 3000 euro): esso è però qui richiamata per rinvio mobile. Però, in sede di conversione in legge (il decreto-legge n. 19 del 2020 è stato convertito con modificazioni dalla legge n. 35 del 2020), il Parlamento è intervenuto sul massimo edittale della sanzione, riducendolo da 3.000 a 1.000 euro: pertanto la modifica della sanzione pecuniaria (con il nuovo limite massimo di 1.000 euro) riguarda anche l'illecito amministrativo qui in esame. Si pone peraltro  sia con riguardo all'illecito di cui all'articolo 4, comma 1 del decreto-legge n. 19 del 2020, sia in relazione all'illecito di cui all'articolo 2, comma 1 del decreto-legge n. 33 del 2020  il problema di determinare se il nuovo e più favorevole limite edittale debba trovare applicazione anche con riguardo ai fatti antecedentemente commessi. Il nuovo limite sembrerebbe dover trovare applicazione alla luce del recente riconoscimento, nella giurisprudenza costituzionale, della operatività, in rapporto alle sanzioni amministrative punitive, del principio di retroattività della lex mitior , fondato sugli articoli 3 e 117, comma 1 della Costituzione, in relazione all'articolo 7 Cedu (Corte costituzionale, sentenza n. 63 del 2019): del resto, è stata questa la posizione espressa dal relatore - e sostenuta dal Governo - in sede di parere contrario all'emendamento del senatore Pellegrini 4.12 al disegno di legge n. 1786 (quando, nel dichiarare inopportuna l'estensione del principio, di natura penalistica, della retroattività della legge più favorevole "per tutte le sanzioni amministrative", il relatore sostenne che la retroattività della lex mitior è stata già riconosciuta dalla Corte costituzionale con sentenza n. 63 del 2019 "per le sanzioni amministrative di natura punitiva"). Anche qui, come in precedenza, la sanzione amministrativa opera "salvo che il fatto costituisca reato"; anche qui, la clausola di salvaguardia non opera in riferimento al reato di cui all'articolo 650 del codice penale. Non trova quindi applicazione la contravvenzione per l'inosservanza degli ordini dell'autorità, punita con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a 206 euro (precedentemente prevista dal decreto-legge n. 6 del 2020, abrogato dal decreto-legge n. 19). Pertanto, chi viola le misure di contenimento non incorrerà nella contravvenzione di inadempimento di ordine legittimo dell'autorità amministrativa, ma (salvo reato diverso) solo nel predetto illecito amministrativo. È opportuno, infatti, ricordare che, il citato articolo 4, comma 1, del decreto-legge n. 19 esclude che la violazione delle misure di contenimento ivi previste comporti l'applicazione della pena prevista dall'articolo 650 del codice penale mentre, al contrario, l'illecito amministrativo rimane assorbito in altra eventuale figura di reato integrata con il medesimo fatto (ad esempio, i delitti di lesioni personali, omicidio o epidemia). Si osserva, poi, che le disposizioni in esame operano un rinvio di carattere generale alle violazioni "dei decreti e delle ordinanze emanati in attuazione del presente decreto", possibilmente introdotte, quindi, non solo dal Governo, ma anche da autorità regionali o locali. Sempre il comma 1 prevede che nei casi in cui la violazione sia commessa nell'esercizio di un'attività di impresa, si applichi altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni. Il comma 2 dell'articolo 2 prevede, poi, che le sanzioni per le violazioni delle misure disposte da autorità statali sono irrogate dal Prefetto, mentre quelle per le violazioni delle misure disposte da autorità regionali e locali sono irrogate dalle autorità che le hanno disposte. Quanto all'accertamento delle violazioni e al pagamento in misura ridotta si applica l'articolo 4, comma 3, del decreto-legge n. 19 del 2020 (anch'esso modificato in sede di conversione in legge). Inoltre, prevede ancora il comma 2 che: all'atto dell'accertamento delle violazioni, ove necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione, l'autorità procedente può disporre la chiusura provvisoria dell'attività o dell'esercizio per una durata non superiore a 5 giorni; il periodo di chiusura provvisoria è scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente irrogata, in sede di sua esecuzione; in caso di reiterata violazione della medesima disposizione la sanzione amministrativa è raddoppiata e quella accessoria è applicata nella misura massima. Si segnala, peraltro, che le disposizioni menzionate concernenti le competenze del Prefetto e delle autorità regionali e locali quanto all'irrogazione delle sanzioni, la chiusura provvisoria dell'attività o del servizio fino a 5 giorni, così come il raddoppio della sanzione pecuniaria e l'applicazione nella misura massima della sanzione interdittiva accessoria per la "reiterata violazione della medesima disposizione", confermano quanto stabilito da analoghe previsioni recate dall'articolo 4 del decreto-legge n. 19. Ai sensi del comma 3, salvo che il fatto integri un delitto colposo contro la salute pubblica (articolo 452 del codice penale)  compresa l'epidemia  o comunque un più grave reato (doloso o colposo che sia), l'inosservanza della quarantena (di cui all'articolo 1, comma 6) è punita ai sensi dell'articolo 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265", cioè con l'arresto da 3 a 18 mesi e con l'ammenda da 500 a 5.000 euro (pene così modificate dall'articolo 4, comma 7 del decreto-legge n. 19). Tale disposizione reca misure analoghe a quanto previsto dall'articolo 4, comma 6, del decreto-legge n. 19. Si deve tuttavia osservare che il comma 3 in esame fa riferimento all'inosservanza della quarantena di cui all'articolo 1, comma 6, del presente decreto-legge n. 33, che disciplina tale fattispecie in maniera difforme rispetto all'articolo 1, comma 2, lettera e) del decreto-legge n. 19, sia con riguardo ai profili della autorità competente a disporre la misura sia in relazione alla durata (si rinvia alla scheda di lettura dell'articolo 1). La sanzione è quindi individuata attraverso un rinvio alla pena prevista per il reato contravvenzionale dell'inosservanza "di un ordine legalmente dato per impedire l'invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell'uomo" di cui all'art. 260 del Testo unico delle leggi sanitarie, così come modificato dal comma 7 dell'articolo 4, del decreto-legge n. 19. Essa consiste dunque nell'arresto da 3 mesi a 18 mesi e nell'ammenda da euro 500 ad euro 5.000. Con riguardo all'illecito penale dell'inosservanza della quarantena, si ricorda che la comminatoria delle pene congiunte dell'arresto e dell'ammenda esclude la possibilità dell'oblazione. Trattandosi di contravvenzione, potrà essere commessa con dolo o anche solo con colpa. Quanto ai rapporti con altre figure di reato, la nuova contravvenzione trova applicazione salvo che il fatto integri un delitto colposo contro la salute pubblica (articolo 452 del codice penale)  compresa l'epidemia  o comunque un più grave reato (doloso o colposo che sia). L'articolo 452 del codice penale stabilisce le pene per le condotte colpose relative alle fattispecie di procurata epidemia (articolo 438 del codice penale) e di avvelenamento delle acque o sostanze alimentari (articolo 439 del codice penale). In particolare «chiunque cagiona un'epidemia mediante la diffusione di germi patogeni» è punito, se la condotta è colposa, con la pena della reclusione da uno a cinque anni (mentre se la condotta è dolosa con l'ergastolo ex articolo 438). Rispetto al delitto di epidemia, in particolare, la contravvenzione si pone in un rapporto di gravità progressiva, sotto il profilo dell'entità del pericolo per la salute pubblica. L'epidemia colposa sarà configurabile, in luogo della contravvenzione in esame, se e quando si accerti che la condotta dell'agente ha cagionato il contagio di una o più persone e la possibilità di una ulteriore propagazione della malattia rispetto a un numero indeterminato di persone. Si segnala, infine, che l'articolo 4, comma 7, del decreto-legge n. 19 modifica l'articolo 260 del Testo unico delle leggi sanitarie (regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265) per inasprire le pene ivi previste per il reato contravvenzionale dell'inosservanza "di un ordine legalmente dato per impedire l'invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell'uomo". La novella ha introdotto le seguenti pene: l'arresto da 3 mesi a 18 mesi, in luogo dell'attuale arresto fino a sei mesi; l'ammenda da 500 a 5.000 euro, in luogo dell'attuale ammenda da 40.000 a 800.000 lire. Resta invariata la previsione dell'aumento di pena se il fatto è commesso da persona "che esercita una professione o un'arte sanitaria". Si segnalano, poi, tra quelli trasmessi, gli emendamenti 1.58, 1.0.1, 2.1, 2.2 e 2.3, di competenza della Commissione. L'emendamento 1.58 sanziona come illecito ai sensi del comma 1 il mancato rispetto del contenuto dei protocolli o delle linee guida regionali (o, in assenza, regionali), che il comma 14 dell'articolo 1 prevede per le attività economiche, produttive e sociali: esse devono svolgersi prevenendo o riducendo il rischio di contagio e l'emendamento richiede che si assicurino "adeguati livelli di protezione". L'emendamento 1.0.1, nel disporre il tampone faringeo ad una parte della popolazione, attribuisce alle forze di polizia potere di controllo in funzione preventiva e repressiva di delitti colposi o dolosi contro l'incolumità pubblica, compresi i citati delitti di cui agli articoli 438 e 452 del codice penale. L'emendamento 2.1 attenuta l'automaticità della sanzione dell'articolo 2 comma 1 per l'attività d'impresa, prevedendo che vi sia una previa prescrizione formulata dall'autorità che sia rimasta inadempiuta. L'emendamento 2.2 prevede che solo casi di particolare gravità e pericolo immediato facciano scattare la chiusura provvisoria necessaria per evitare la reiterazione o la prosecuzione della violazione. Infine, l'emendamento 2.3 attiene ai proventi delle sanzioni pecuniarie così ricavati: saranno introitati dallo Stato solo se le violazioni saranno accertate da agenti dello Stato, altrimenti seguiranno l'appartenenza all'ente territoriale del soggetto accertatore. Propone l'espressione di un parere non ostativo sul testo ed ostativo su tutti gli emendamenti esaminati. La seduta, sospesa alle ore 11,10, è ripresa alle ore 11,20. Il senatore PILLON ( L-SP-PSd'Az ), in sede di dichiarazioni di voto, critica l'opinione espressa dalla senatrice Valente perché, a suo dire, verrebbero a confondersi aspetti tecnici con aspetti politici e preannuncia pertanto il voto sfavorevole al parere prospettato. Il senatore CRUCIOLI ( M5S ) nella proposta della senatrice Valente ravvisa un limite, in riferimento all'emendamento 1.58, proponendo semmai di apportare delle modifiche migliorative piuttosto che disporre un esito ostativo. La relatrice VALENTE ( PD ) ribadisce il proprio parere ostativo sugli emendamenti esaminati, ad eccezione dell'emendamento 1.58, nel quale suggerirebbe una raccomandazione volta a modificare il riferimento sanzionatorio pecuniario con il ripristino delle condizioni di sicurezza mediante sanzioni in forma specifica. Accertata la presenza del numero legale, il parere così formulato dalla Relatrice, pubblicato in allegato, è posto ai voti e, dopo prova e controprova, risulta approvato. La seduta termina alle ore 11,30. Allegato PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE SUL DISEGNO DI LEGGE N. 1812 PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE SUL DISEGNO DI LEGGE N. 1812 La Commissione giustizia, esaminato il provvedimento in titolo, per quanto di propria competenza, esprime parere favorevole sul testo. Esaminati altresì gli emendamenti, per quanto di propria competenza, esprime parere ostativo sugli emendamenti 1.0.1, 2.1, 2.2 e 2.3, mentre sull'emendamento 1.58 il parere non ostativo è accompagnato dalla raccomandazione a prevedere una sanzione in forma specifica, volta a ripristinare le condizioni di sicurezza.