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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione AFFARI COSTITUZIONALI (1ª) 269 PARRINI La seduta inizia alle ore 13,15. IN SEDE REFERENTE 2332 (dl 77 - semplificazioni) DDL 2332 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure (Esame) Il presidente PARRINI ( PD ), in qualità di relatore, ricorda che il decreto-legge n. 77 del 2021, di cui si propone la conversione in legge, reca misure per la definizione della governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza, per il rafforzamento delle strutture amministrative e per la semplificazione delle procedure. Sottolinea che, all'esito delle numerose integrazioni effettuate dalla Camera, il testo si compone di 121 articoli, ovvero 54 in più rispetto ai 67 della versione originaria. Nel complesso, i commi aggiuntivi ammontano a 177, mentre originariamente erano 215. A tale riguardo, rammenta che - pure in altro contesto - il Capo dello Stato, nel promulgare la legge di conversione del decreto-legge n. 73 del 2021 (cosiddetto sostegni-bis), ha di recente inviato una lettera ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio contenente notazioni critiche sul contenuto di alcuni dei 393 commi aggiuntivi introdotti, rispetto ai 479 originari, del decreto. Evidenzia, inoltre, che il testo, particolarmente esteso e complesso, è stato trasmesso al Senato sabato 24 luglio e il termine per la conversione scadrà fra tre giorni, venerdì 30 luglio: pena la sua decadenza, quindi, dovrà essere approvato dal Senato in brevissimo tempo, senza ulteriori modifiche. La prassi ormai invalsa di concentrare l'esame di merito dei disegni di legge di conversione di decreti-legge in un solo ramo del Parlamento - su cui ritiene si potrebbero aprire articolate riflessioni - in questo caso non consentirebbe neppure di completare la trattazione in Commissione, pur senza apportare modificazioni. Propone pertanto di aprire la discussione generale, dopo lo svolgimento della relazione introduttiva. Successivamente, essendo il provvedimento calendarizzato in Assemblea per la seduta delle ore 16,30, riferirà in Aula sull'impossibilità di concludere l'esame. Illustra quindi brevemente il contenuto del decreto-legge. Il testo si presenta suddiviso in due Parti. La Parte I, comprendente gli articoli da 1 a 16, contiene le disposizioni sulla governance del PNRR. In particolare, l'articolo 1 reca le finalità del decreto-legge e le definizioni adottate. Gli articoli da 2 a 5 definiscono il complesso organizzativo, prevedendo in particolare l'istituzione di: una cabina di regia, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, con poteri di indirizzo, impulso e coordinamento generale sull'attuazione del PNRR, presieduta dal Presidente del Consiglio stesso; un tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, con funzioni consultive nelle materie connesse all'attuazione del Piano; una segreteria tecnica, di supporto alle attività della cabina di regia e del tavolo permanente; un'unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione. L'articolo 4- bis , introdotto dalla Camera, prevede la proroga fino al completamento del PNRR e comunque non oltre il 31 dicembre 2026, della segreteria tecnica dell'Osservatorio nazionale sulle condizioni delle persone con disabilità, per il supporto tecnico allo svolgimento dei compiti dell'Osservatorio con riferimento al monitoraggio delle riforme in attuazione del PNRR. L'articolo 6 affida il monitoraggio e la rendicontazione del Piano al Servizio centrale per il PNRR, istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze e che rappresenta il punto di contatto nazionale con la Commissione europea per l'attuazione del PNRR. L'articolo 6- bis , introdotto durante l'esame alla Camera, istituisce il Piano nazionale dei dragaggi sostenibili, al fine di consentire lo sviluppo dell'accessibilità marittima e la manutenzione degli invasi e dei bacini idrici. L'articolo 7 definisce il meccanismo dei controlli sull'attuazione del PNRR: è istituito, presso la Ragioneria generale dello Stato, un ufficio dirigenziale con funzioni di audit, sono precisati i compiti della Sogei e della Corte dei conti e viene attribuita alle amministrazioni la facoltà di stipulare specifici protocolli d'intesa con la Guardia di finanza. L'articolo 8 detta disposizioni per il coordinamento nell'attuazione degli interventi, prevedendo che ogni amministrazione centrale individui un'apposita struttura, che agisce come punto di contatto con il Servizio centrale per il PNRR e vigila sulla regolarità delle procedure. Il nuovo articolo 8-bis prevede il rafforzamento della Rete governativa permanente dell'attuazione del programma di Governo, che è stata recentemente istituita con il compito di provvedere alla costante attuazione dei provvedimenti di ciascun Ministero e al recupero dell'arretrato di quelli non adottati. Gli articoli 9 e 10 dispongono che alla realizzazione degli interventi provvedano le singole amministrazioni centrali o i competenti enti territoriali, che possono avvalersi del supporto tecnico-operativo di società in house qualificate, sulla base di apposite convenzioni. L'articolo 11 prevede che Consip metta a disposizione delle pubbliche amministrazioni specifici contratti, accordi-quadro e servizi di supporto tecnico, realizzando altresì un programma di informazione, formazione e tutoraggio nelle procedure di acquisto e progettualità. L'articolo 11- bis , introdotto dalla Camera, prevede disposizioni in materia di produzione di basi di dati mediante informazioni provenienti da archivi amministrativi ai fini dell'attuazione del PNRR. Gli articoli 12 e 13 disciplinano l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte dello Stato in caso di inadempienza di un soggetto attuatore di progetti del PNRR, ove sia messo a rischio il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali, e definiscono le procedure e la tempistica per superare l'eventuale dissenso, diniego, opposizione o altro atto idoneo a precludere la realizzazione di un progetto del PNRR, proveniente da un organo statale o dall'organo di una Regione, di una Provincia autonoma o di un ente locale. Gli articoli 14 e 14-bis estendono la disciplina del PNRR agli investimenti contenuti nel Piano nazionale complementare (PNC) e, per gli interventi compresi in tale Piano che riguardino i territori interessati dagli eventi sismici del 2009 e del 2016, prevedono un'integrazione nella composizione della cabina di coordinamento della ricostruzione. Con gli articoli da 15 a 16, sono infine definite le procedure relative alla gestione finanziaria e contabile delle risorse, prevedendo tra l'altro il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni. La Parte II del provvedimento introduce misure per l'accelerazione e lo snellimento delle procedure e il rafforzamento della capacità amministrativa. Si articola in 7 Titoli, ciascuno dei quali riguarda un diverso ambito di intervento. Il Titolo I contiene disposizioni per la transizione ecologica e l'accelerazione del procedimento ambientale e paesaggistico. In particolare, gli articoli da 17 a 22 riguardano la valutazione d'impatto ambientale di competenza statale e recano novelle al codice dell'ambiente. L'articolo 22- bis , introdotto dalla Camera, reca disposizioni finalizzate ad accelerare le procedure amministrative per la cessione di aree nelle quali sono stati edificati alloggi di edilizia residenziale pubblica. Gli articoli 23 e 24 recano modifiche al codice dell'ambiente in tema di valutazione di impatto ambientale di competenza regionale. Il nuovo articolo 24-bis assoggetta ad autorizzazione unica la realizzazione di interventi edilizi rilevanti nelle strutture turistiche. Gli articoli da 25 a 27 riguardano la disciplina della competenza in materia di VIA e di monitoraggio attraverso osservatori ambientali, nonché l'introduzione dell'interpello in materia ambientale, vale a dire la presentazione al MiTE di istanze di ordine generale sull'applicazione della normativa statale in materia ambientale. L'articolo 28 modifica la disciplina della valutazione ambientale strategica (VAS). L'articolo 29 interviene in materia paesaggistica e istituisce, presso il Ministero della cultura, una Soprintendenza speciale per il PNRR. Gli articoli da 30 a 32 riguardano l'accelerazione delle procedure per le fonti rinnovabili. In particolare, gli articoli da 31-bis a 31-quinquies, introdotti nel corso dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento, recano norme di semplificazione per gli impianti di biogas e biometano, nonché misure per agevolare l'economia circolare nella filiera del biogas e per integrare la definizione di impianti alimentati da fonti rinnovabili programmabili. Gli articoli da 32-bis a 32-quater, anch'essi inseriti dalla Camera, recano semplificazioni dei procedimenti per impianti idroelettrici di piccole dimensioni e per infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici. Gli articoli 33 e 33-bis intervengono in materia di efficienza energetica, attraverso semplificazioni della disciplina del cosiddetto "superbonus", la cui applicazione viene estesa anche agli interventi volti all'eliminazione delle barriere architettoniche e ad alcune tipologie di interventi realizzati dalle organizzazioni non lucrative di utilità sociale. Sempre con riferimento alla materia energetica, l'articolo 33-ter stabilisce che si proceda alla riforma delle modalità di riscossione degli oneri generali di sistema. Gli articoli da 34 a 37 introducono misure di semplificazione per la promozione dell'economia circolare e il contrasto al dissesto idrogeologico. Le misure recate dai nuovi articoli da 37- bis a 37-quater riguardano la prevenzione dell'inquinamento del suolo, l'attuazione del progetto "Bellezz@ - Recuperiamo i luoghi culturali dimenticati", la messa in sicurezza e il risanamento dei siti con presenza di rifiuti radioattivi. Il Titolo II, nel quale sono ricompresi gli articoli da 38 a 43, reca disposizioni in materia di transizione digitale. In particolare, l'articolo aggiuntivo 38- bis contiene misure volte alla digitalizzazione in materia di procedimento elettorale preparatorio, riprendendo in gran parte il contenuto del disegno di legge n. 2129, approvato dal Senato e trasmesso alla Camera lo scorso 28 giugno. Il medesimo articolo dispone altresì che la sperimentazione del voto elettronico per gli elettori fuori sede, prevista dalla legge di bilancio 2020 per le elezioni politiche ed europeo e per i referendum, sia estesa anche alle elezioni regionali e amministrative. L'articolo 38-quater, introdotto dalla Camera, integra le norme relative all'istituzione di una piattaforma per la raccolta delle firme digitali per la presentazione dei referendum e di proposte di legge di iniziativa popolare. L'articolo 39 definisce misure di semplificazione in relazione all'Anagrafe nazionale della popolazione residente e alla Piattaforma digitale nazionale dati. Ancora in materia elettorale, il nuovo articolo 39- bis reca un'ulteriore proroga del termine per la raccolta di sottoscrizioni a fini referendari e sono semplificate le procedure per la richiesta. Gli articoli aggiuntivi da 39- ter a 39- septies intervengono in materia di: semplificazione delle procedure per la richiesta di occupazione di suolo pubblico per attività politica; comunicazione di trattamenti sanitari obbligatori all'autorità di pubblica sicurezza; istituzione dell'Anagrafe nazionale dell'istruzione (ANIST) e dell'Anagrafe nazionale dell'istruzione superiore (ANIS); sistema informativo per il supporto all'istruzione scolastica; start-up e PMI innovative. L'articolo 40 reca una serie di interventi di semplificazione che riguardano l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica. L'articolo 41 definisce il procedimento sanzionatorio nel caso di violazione degli obblighi in materia di transizione digitale da parte delle pubbliche amministrazioni. L'articolo 42 reca alcune disposizioni attuative in materia di certificazioni verdi COVID-19 emesse dalla Piattaforma nazionale-DGC ( digital green certificate ). L'articolo 42- bis , introdotto dalla Camera, reca una serie di disposizioni in materia sanitaria. L'articolo 43 introduce misure volte a favorire la trasformazione digitale della rete stradale nazionale e le sperimentazioni di sistemi di guida automatica e connessa, nonché la semplificazione delle modalità per il conseguimento e il rinnovo delle patenti nautiche. Il Titolo III - articoli da 43 a 46 - definisce procedure speciali per alcune opere pubbliche di particolare complessità o di rilevante impatto, finanziate a valere sulle risorse del PNRR, specificamente indicate nell'Allegato IV al provvedimento in esame. Il Titolo IV, con gli articoli da 47 a 56- quater , interviene in materia di contratti pubblici. Sono definite misure volte a garantire pari opportunità, sia generazionali che di genere, nonché l'inclusione delle persone disabili. Sono previste semplificazioni in tema di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici PNRR, modifiche alla disciplina del subappalto, nonché modifiche al decreto-legge n. 76 del 2020 ("semplificazioni") e al decreto-legge n. 32 del 2019 ("sblocca-cantieri"). Ulteriori disposizioni riguardano: la semplificazione degli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del Piano; la semplificazione in materia di edilizia scolastica e di istruzione; la definizione di un regime transitorio di accesso alla professione di perito industriale e di taluni aspetti della circolazione degli assegni mediante copia informatica; iniziative di utilità sociale nel campo dell'edilizia sanitaria; interventi di semplificazione nel settore dell'agricoltura e della pesca e in materia di licenze obbligatorie in materia sanitaria. Gli articoli da 57 a 60- bis , ricompresi nel Titolo V, recano semplificazioni in materia di investimenti e interventi nel Mezzogiorno. In particolare, si interviene su alcune procedure riguardanti il funzionamento e la governance delle zone economiche speciali (ZES), sul procedimento di attuazione della Strategia nazionale per le aree interne (SNAI), sulla disciplina in materia di perequazione infrastrutturale, sul rafforzamento del ruolo dell'Agenzia per la coesione territoriale, nonché sull'accelerazione dei procedimenti di destinazione dei beni confiscati alle mafie. Il Titolo VI (articoli da 61 a 63- bis ) introduce modifiche alla legge sul procedimento amministrativo finalizzate a: rafforzare la disciplina del potere sostitutivo e del silenzio assenso; ridurre da diciotto a dodici mesi il termine entro il quale le pubbliche amministrazioni possono procedere all'annullamento di ufficio dei provvedimenti amministrativi di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici; modificare la disciplina in materia di trasferimenti di diritti di uso civico e permute aventi ad oggetto terreni a uso civico. Il Titolo VII (articoli da 64 a 67) introduce ulteriori misure volte a rafforzare la capacità amministrativa. Tra le altre, si prevedono: misure di semplificazione in materia di attività e progetti di ricerca in vari ambiti; la proroga degli organi degli enti parco e di fruizione delle aree protette; la proroga fino al 31 agosto 2031 della concessione della tratta italiana della ferrovia Domodossola-Locarno; la proroga di termini riguardanti gli enti del Terzo settore, nonché norme riguardanti la Carta europea della disabilità e l'estensione della disciplina recata dal codice del Terzo settore agli enti religiosi civilmente riconosciuti; la semplificazione della disciplina per l'erogazione dell'assegno sostitutivo dell'accompagnatore militare; la possibilità di destinare i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada anche all'acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature per la finalità di protezione civile di competenza del comune interessato. Segnala, infine, che l'articolo 1 del disegno di legge di conversione è stato integrato con la previsione dell'obbligo per il Governo di trasmettere alle Commissioni parlamentari competenti le informazioni e i documenti utili per esercitare il controllo parlamentare sull'attuazione dei progetti previsti dal PNRR e sulle relative scadenze. Il senatore AUGUSSORI ( L-SP-PSd'Az ) propone di fissare una scadenza per la presentazione di emendamenti a brevissimo termine, entro il quale predisporre eventualmente solo ordini del giorno da sottoporre alla valutazione del Governo. Ciò consentirebbe quanto meno di conferire il mandato al relatore a riferire in Assemblea. La senatrice DE PETRIS ( Misto-LeU-Eco ) concorda sulla opportunità di fissare il termine per la presentazione di emendamenti, lasciando a ogni Gruppo la scelta se formulare proposte di modifica. In ogni caso, stigmatizza la particolare ristrettezza dei tempi a disposizione, che non consentono neanche un esame superficiale del testo, considerate anche le tante modifiche apportate dalla Camera dei deputati. Il PRESIDENTE propone di fissare il termine per la presentazione di emendamenti alle ore 16 di oggi, con l'intesa che si tratti solo di un fatto simbolico, essendo impossibile la valutazione di proposte di modifica o ordini del giorno. Si potrebbe eventualmente convocare una ulteriore seduta alle ore 16,15 per il conferimento del mandato al relatore. Il senatore VITALI ( FIBP-UDC ), data l'impossibilità di modificare il provvedimento, proprio come conseguenza della prassi ormai affermatasi di esaminare i decreti-legge solo in un ramo del Parlamento, ritiene importante consentire alla maggioranza quanto meno di presentare alcuni ordini del giorno, fissando una scadenza congrua. La senatrice VALENTE ( PD ) ritiene necessario valutare con attenzione i tempi a disposizione, per non comprimere quelli destinati all'esame - da parte delle Commissioni riunite 1 a e 2 a - del decreto-legge n. 80 del 2021, recante misure per il rafforzamento delle pubbliche amministrazioni, da sottoporre a un attento scrutinio proprio perché è in prima lettura al Senato. Il senatore PERILLI ( M5S ) osserva che anche la mera presentazione di ordini del giorno con la formula che impegna il Governo "a valutare l'opportunità" di seguire la linea indicata dall'atto di indirizzo, ormai adottata di frequente per favorirne l'accoglimento da parte dell'Esecutivo, finirebbe per mortificare le prerogative parlamentari. Il PRESIDENTE , nel convenire con le considerazioni della senatrice Valente, ritiene politicamente più significativo riferire in Aula sulla impossibilità di esaminare il provvedimento in titolo, piuttosto che fissare una scadenza a brevissimo termine per la presentazione di emendamenti e ordini del giorno, per la cui valutazione del resto non vi sarebbe sufficiente tempo a disposizione. I senatori RUOTOLO ( Misto-LeU-Eco ), GRIMANI ( IV-PSI ) e BRESSA ( Aut (SVP-PATT, UV) ) concordano. Il senatore AUGUSSORI ( L-SP-PSd'Az ) conviene sulla impossibilità di adottare una soluzione differente da quella prospettata dal Presidente. La Commissione, unanime, conviene sulla proposta del Presidente. È quindi aperta la discussione generale. La senatrice DE PETRIS ( Misto-LeU-Eco ) esprime valutazioni molto critiche sulla impossibilità di esaminare il provvedimento in seconda lettura, dal momento che la Camera dei deputati ha licenziato il testo con estremo ritardo e dopo aver apportato numerose e sostanziali modifiche, peraltro proprio negli stessi giorni in cui il Presidente della Repubblica richiamava le Camere a una particolare attenzione alla omogeneità delle leggi di conversione di decreti-legge. Quanto al testo in esame, esprime riserve, in quanto - a suo avviso - alcune delle misure previste dal nuovo "decreto semplificazioni" non solo non introducono un effettivo snellimento delle procedure, ma rischiano anche di arrecare danni significativi, in contrasto con il principio alla base dell'attuazione del piano "Next Generation EU" introdotto al fine di proteggere l'ambiente. A suo avviso, sono riproposte misure già adottate con la legge n. 443 del 2001 (cosiddetta "legge-obiettivo") per la riduzione dei vincoli, che non solo non hanno prodotto le accelerazioni previste, ma sono risultate fallimentari, se si considera che è stato realizzato solo il 4 per cento delle opere programmate. In particolare, critica la riduzione dei tempi del dibattito pubblico per le grandi opere aventi impatto sull'ambiente e sull'assetto del territorio, per la cui realizzazione sarebbe importante invece ottenere la partecipazione e il consenso dei cittadini. Ritiene inopportuna l'istituzione di una nuova commissione tecnica PNRR-PNIEC per la verifica dell'impatto ambientale, come previsto all'articolo 17, in quanto si rinuncia alle competenze ed esperienze professionali finora maturate. Esprime dubbi sulla scelta di istituire una Soprintendenza speciale per il PNRR, di cui all'articolo 29, dotata di poteri di avocazione e sostituzione nei confronti delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio. Inoltre, se da un lato si prevedono incentivi per la realizzazione di impianti per la produzione energetica da fonti rinnovabili, dall'altro si consente la costruzione di nuovi inceneritori, nei quali sarà possibile bruciare rifiuti sotto forma di combustibile solido secondario (CSS), senza alcun controllo, come anche nei cementifici. Valuta positivamente, invece, la norma che semplifica la disciplina per fruire del superbonus attraverso una unica comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), come previsto dall'articolo 33, nonché le misure riguardanti l'economia circolare e la modifica, apportata in prima lettura, che prevede una interlocuzione del Governo con le Commissioni parlamentari competenti, per consentire al Parlamento di esercitare il controllo sull'attuazione del PNRR. La senatrice NUGNES ( Misto ) nel concordare con le considerazioni della senatrice De Petris, esprime particolare preoccupazione per una tendenza complessiva alla riduzione di controlli e vincoli, a danno dell'ambiente, sotto la pressione degli interessi lobbistici di gruppi imprenditoriali a suo avviso sempre più forti, rispetto a quelli che - a suo avviso - avevano ispirato il decreto-legge n. 133 del 2014 (cosiddetto "sblocca-Italia"). Osserva, inoltre, che nella scorsa legislatura e fino al secondo Governo Conte, era possibile un confronto e una collaborazione costruttiva tra maggioranza e opposizione, mentre con l'attuale Esecutivo i provvedimenti risultano inemendabili. Critica la riduzione dei tempi per la consultazione pubblica nella realizzazione delle grandi opere che hanno impatto sul territorio, con il rischio che siano sottratte agli enti territoriali sia la possibilità di decidere quali interventi sono rilevanti per i cittadini sia la gestione dei progetti. Esprime quindi particolare preoccupazione che la politica spenda le ingenti risorse previste dal PNRR senza una visione progettuale, ma per mere finalità elettorali, aggravando il debito e arrecando gravi danni all'ambiente e alla salute, i cui effetti si ripercuoteranno sulle future generazioni, in contrasto con il principio alla base del piano "Next Generation EU". Il senatore COLLINA ( PD ) sottolinea la particolare importanza del provvedimento in esame, che prevede misure straordinarie proprio per affrontare la situazione di emergenza. A tal fine, è anche necessario aver fiducia nella capacità delle istituzioni e della classe politica di assumersi le proprie responsabilità e di cogliere l'opportunità per il rinnovamento e la ripresa del Paese. Ritiene indispensabile, quindi, snellire e accelerare le procedure per riuscire a impegnare 40 milioni di euro al giorno fino al 2023 e, successivamente, ad attuare i progetti entro i tempi stabiliti. Attualmente, la realizzazione delle grandi opere è paralizzata dalla cronica incapacità di portare a compimento gli investimenti previsti. L'istituzione del Ministero della transizione ecologica, frutto di una intuizione del fondatore del Movimento 5 stelle, è finalizzata proprio a favorire la realizzazione degli investimenti destinati ai territori: sarebbe inutile, infatti stabilire obiettivi ambiziosi nell'ambito del Piano nazionale integrato per l'energia e il clima, se poi si deve rinunciare all'attuazione degli interventi a causa dei contrasti con i territori. Basti pensare, per esempio, alle polemiche che accompagnano solitamente l'installazione dei pannelli fotovoltaici o la realizzazione dei parchi eolici. Non essendovi ulteriori richieste di intervento, il PRESIDENTE dichiara conclusa la discussione generale. La seduta termina alle ore 13,50.