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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione AFFARI COSTITUZIONALI (1ª) 144 BORGHESI La seduta inizia alle ore 17.05. IN SEDE REFERENTE (1811) D-l 19/2020 - Emergenza epidemiologica COVID-19 DDL 1811 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2020, n.19, recante misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 (Esame e rinvio) Il relatore PARRINI ( PD ) riferisce sul decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, che - in ragione del perdurare dell'emergenza conseguente alla diffusione pandemica del virus COVID-19 - è volto a disciplinare in un atto di rango primario le misure eventualmente applicabili su tutto il territorio nazionale o su parte di esso, per contenere e contrastare i rischi sanitari conseguenti, per periodi di tempo predeterminati. Esso sostituisce, abrogandola, la disciplina di carattere ordinamentale dettata dal decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, che ha rappresentato la prima cornice giuridica per l'adozione delle misure di contrasto all'epidemia. Il provvedimento in esame, in relazione alla riserva di legge prevista dalle norme costituzionali per le limitazioni ad alcuni diritti di libertà, giustificate da altri interessi costituzionali (quale nel caso di specie la tutela della salute pubblica, di cui all'articolo 32 della Costituzione), reca una definizione di tutte le misure eventualmente applicabili per contrastare l'emergenza, nel cui ambito i singoli provvedimenti attuativi potranno individuare, a seconda del luogo e del momento di applicazione, quelle più opportune ed efficaci. Esso disciplina anche le misure urgenti che possono essere adottate dalle Regioni in relazione a specifiche situazioni di aggravamento, nonché le sanzioni applicabili per la violazione delle misure. Passa quindi a illustrare il contenuto del testo, sottolineando preliminarmente le modifiche più significative introdotte dalla Camera dei deputati. All'articolo 1, comma 2, è stata inserita la lettera h-bis) , che prevede l'adozione di protocolli sanitari d'intesa con la Chiesa cattolica e le altre confessioni religiose; all'articolo 2, comma 1, è stata inserita la previsione per cui il Presidente del Consiglio dei ministri comunica preventivamente alle Camere il contenuto dei provvedimenti da adottare. Il provvedimento, all'esito dell'esame in prima lettura, si compone di otto articoli. L'articolo 1 reca una definizione dettagliata delle misure di contenimento potenzialmente applicabili, su specifiche parti del territorio nazionale o sulla sua totalità, che potranno essere adottate per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche più volte, fino al 31 luglio 2020, termine dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, e con possibilità di modularne l'applicazione, in aumento o in diminuzione secondo l'andamento epidemiologico del virus. Tali misure riguardano: - la limitazione alla circolazione delle persone, consentendo spostamenti individuali limitati nel tempo o nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni. A seguito di una integrazione approvata dalla Camera dei deputati si consente ai soggetti con disabilità motorie o con disturbi dello spettro autistico, disabilità intellettiva o sensoriale o problematiche psichiatriche e comportamentali con necessità di supporto, certificate ai sensi della legge n. 104 del 1992, di uscire dall'ambiente domestico con un accompagnatore, purché siano pienamente rispettate le condizioni di sicurezza sanitaria; - la chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree da gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici; - la limitazione o il divieto di allontanamento o di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonché rispetto al territorio nazionale; - l'applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che entrano nel territorio nazionale da aree ubicate al di fuori del territorio italiano; a tale riguardo, segnala che la Camera dei deputati ha sostituito il termine "rientrano" con il termine "entrano"; - il divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena, applicata dal sindaco quale autorità sanitaria locale (tale specificazione è stata inserita dalla Camera dei deputati), perché risultate positive al virus; - la limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione o di assembramento in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso; - la sospensione delle cerimonie civili e religiose e la limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto; - l'adozione di protocolli sanitari d'intesa con la Chiesa e le confessioni religiose diverse dalla cattolica per la definizione delle misure necessarie per lo svolgimento delle funzioni religiose in condizioni di sicurezza; la norma è stata introdotta dalla Camera dei deputati; - la chiusura di cinema, teatri, sale da concerto, sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione; - la sospensione dei congressi, di ogni tipo di evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza; - la limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, centri sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all'interno degli stessi luoghi; - la limitazione o la sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all'aperto o in luoghi aperti al pubblico. La Camera dei deputati ha introdotto la previsione che siffatta attività sportiva e motoria sia comunque garantita - individualmente o, nel caso di minore o persona non completamente autosufficiente, con un accompagnatore - a condizione che sia rispettata la distanza interpersonale di un metro, o di due metri per l'attività sportiva; - la possibilità di disporre o di demandare alle autorità statali e regionali competenti la limitazione, riduzione, sospensione di servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo e marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonché di trasporto pubblico locale. La Camera ha espunto l'ipotesi di una soppressione dei suddetti servizi e ha introdotto la previsione che, in ogni caso, la prosecuzione del servizio di trasporto delle persone sia consentita solo a condizione che sia rispettata una distanza interpersonale di sicurezza, predeterminata e adeguata; - la sospensione dei servizi educativi dell'infanzia e delle attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonché delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, nonché dei corsi professionali e delle attività formative svolti da altri enti pubblici e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attività formative o prove di esame, ferma la possibilità del loro svolgimento di attività in modalità a distanza; - la sospensione dei viaggi d'istruzione, delle iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all'estero; - la limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico, ovvero la chiusura, dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, nonché dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi; - la limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attività indifferibili e l'erogazione dei servizi essenziali, prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile; - la limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive, a esclusione dei concorsi per il personale sanitario e socio-sanitario (tale esclusione è stata introdotta dalla Camera dei deputati), finalizzate all'assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati, con possibilità di esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati sia effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero con modalità a distanza; - la limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio o all'ingrosso (quest'ultimo termine è stato aggiunto dalla Camera dei deputati), a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità, da espletare con modalità idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio; - la limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico, nonché di consumo sul posto, di bevande e alimenti, comprese le attività di bar e ristoranti. La Camera dei deputati ha introdotto la previsione che dalla limitazione siano esentati le mense e i servizi di catering continuativo su base aziendale, tenuti a garantire la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro. Del pari è esentata la ristorazione con consegna a domicilio o da asporto, nel rispetto delle prescrizioni igienico-sanitarie per il confezionamento e il trasporto, e fermi gli obblighi di rispettare la distanza interpersonale di almeno un metro, di non consumare i prodotti all'interno e di non sostare nelle immediate vicinanze dei locali; - la limitazione o sospensione di altre attività d'impresa o professionali, anche ove comportanti l'esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e - laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale - con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale; - la limitazione o sospensione (quest'ultimo termine è stato aggiunto dalla Camera dei deputati) dello svolgimento di fiere e mercati, a eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità; - la previsione di specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti di emergenza-urgenza e accettazione e dei reparti di pronto soccorso; - il divieto (termine aggiunto dalla Camera dei deputati) o la limitazione dell'accesso di parenti e visitatori in strutture di ospitalità e lungodegenza, residenze sanitarie assistite, hospice , strutture riabilitative, strutture residenziali per persone con disabilità o per anziani, autosufficienti e non, nonché istituti penitenziari, compresi quelli per minori. A tali ipotesi la Camera ha aggiunto quella della sospensione dei servizi nelle strutture semiresidenziali e residenziali per minori e per persone con disabilità o non autosufficienti, per persone con disturbi mentali e per persone con dipendenza patologica. Ha aggiunto altresì la previsione che siano in ogni caso garantiti gli incontri tra genitori e figli, autorizzati dall'autorità giudiziaria, nel rispetto delle prescrizioni sanitarie. Ove non siano possibili in presenza, sono previsti in collegamento da remoto; - la previsione di obblighi di comunicazione al Servizio sanitario nazionale a carico di coloro che abbiano effettuato transito e sosta in zone a rischio epidemiologico; - l'adozione di misure di informazione e di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico; - la predisposizione di modalità di lavoro agile, anche in deroga alla disciplina vigente; - la previsione che le attività consentite si svolgano previa assunzione, da parte del titolare o del gestore, di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto dell'adeguata distanza di sicurezza interpersonale. Per i servizi di pubblica necessità, laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti di protezione individuale; - l'eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle attività, con verifica caso per caso affidata ad autorità pubbliche specificamente individuate. Si prevede inoltre che, per la durata dello stato di emergenza, possa essere imposto, con provvedimento del prefetto, lo svolgimento delle attività delle quali non è prevista la sospensione ai sensi dell'articolo in esame, ove ciò sia assolutamente necessario per assicurarne l'effettività e la pubblica utilità. L'articolo 1- bis , aggiunto dalla Camera dei deputati, prevede che per ragioni di approvvigionamento alimentare siano consentite su tutto il territorio nazionale le attività di raccolta a mano di prodotti agricoli e selvatici non legnosi, purché svolte individualmente e limitatamente al Comune di residenza o dimora. L'articolo 2 stabilisce che le misure di contenimento elencate nell'articolo 1 siano adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito, di norma, il comitato tecnico scientifico di cui all'ordinanza del capo del Dipartimento della protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630. La Camera dei deputati ha introdotto la previsione di una illustrazione preventiva alle Camere - da parte del Presidente del Consiglio o di un Ministro da lui delegato - del contenuto dei provvedimenti da adottare, al fine di tener conto degli eventuali indirizzi formulati in sede parlamentare. Ove non sia possibile adempiere all'illustrazione preventiva per ragioni di urgenza, si prevede l'illustrazione nell'ambito dell'informativa di cui al successivo comma 5, nel quale si stabilisce che il Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato riferisca ogni quindici giorni alle Camere sulle misure adottate. In casi di estrema necessità e urgenza, nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e con efficacia limitata fino a tale momento, è conferita al Ministro della salute la facoltà di adottare, con ordinanze di carattere contingibile e urgente, le misure previste dall'articolo 1. Sono inoltre fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del decreto legge n. 6 del 2020, ovvero ai sensi dell'articolo 32 della legge n. 833 del 1978. Inoltre, hanno continuato a trovare applicazione: nei termini originariamente previsti, le misure già adottate con i DPCM 8 marzo 2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020, per come ancora vigenti al 26 marzo 2020, data di entrata in vigore del decreto-legge in esame. In analogia con quanto già stabilito dal decreto-legge n. 6 del 2020, per gli atti adottati ai sensi del provvedimento in esame, si prevede che i termini per il controllo preventivo della Corte dei conti siano dimezzati. In ogni caso tali atti, durante lo svolgimento della fase del suddetto controllo preventivo, sono provvisoriamente efficaci, esecutori ed esecutivi, a norma degli articoli 21- bis , 21- ter e 21- quater della legge n. 241 del 1990. Il comma 5 prevede - oltre a quanto anticipato sull'informativa - che i provvedimenti siano pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale e comunicati alle Camere entro il giorno successivo alla loro pubblicazione. L'articolo 3 è volto a regolare il rapporto tra le misure statali adottate con DPCM per fronteggiare l'emergenza epidemiologica e i provvedimenti degli enti territoriali emanati per la medesima finalità. Vengono così disciplinati, circoscrivendoli nei presupposti, nel contenuto e nell'efficacia, i poteri delle Regioni e dei Comuni di adottare misure di contrasto all'emergenza in corso, anche nel caso in cui esse siano contenute in atti posti in essere per ragioni di sanità sulla base di disposizioni di legge previgenti. Più nello specifico, è attribuita alle Regioni la facoltà di introdurre misure ulteriormente restrittive, rispetto a quelle attualmente vigenti, qualora ciò sia richiesto da specifiche situazioni sopravvenute che implichino un aggravamento del rischio sanitario e qualora tali situazioni interessino il relativo territorio. Nella definizione delle misure da adottare, la Regione è tenuta a fare riferimento all'elenco di cui all'articolo 1. Tale potere regionale è, peraltro, esercitabile nelle more dell'adozione dei citati DPCM e l'efficacia delle misure introdotte si esaurisce con l'adozione dei medesimi decreti. Inoltre, si precisa che le misure possono essere introdotte dalle Regioni esclusivamente nell'ambito delle attività di loro competenza e senza incidere sulle attività produttive e su quelle di rilevanza strategica per l'economia nazionale. Anche il potere di ordinanza in capo ai sindaci viene circoscritto, stabilendo che questi ultimi non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l'emergenza in contrasto con le misure statali e regionali (l'aggettivo "regionali" è stato aggiunto nel corso dell'esame presso la Camera), né eccedendo i limiti di oggetto indicati per i provvedimenti regionali. Infine, si stabilisce che le disposizioni dettate dal presente articolo si applichino altresì agli atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente. L'articolo 4 delinea il quadro sanzionatorio per la violazione delle misure di contenimento del contagio, prevedendo prevalentemente sanzioni amministrative, pecuniarie e interdittive e solo nei casi più gravi una sanzione penale. In particolare, viene escluso che la violazione delle misure di contenimento comporti l'applicazione della pena prevista dall'articolo 650 del codice penale e dunque viene meno la contravvenzione per l'inosservanza degli ordini dell'autorità (punita con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a 206 euro), già prevista dall'articolo 4 del decreto-legge n. 6 del 2020. Chiunque violi le misure di contenimento previste da DPCM, da provvedimenti delle Regioni o da ordinanze del sindaco è infatti soggetto alla sanzione amministrava pecuniaria del pagamento di una somma da 400 a 1.000 euro (la soglia massima pecuniaria è stata ridotta dalla Camera dei deputati rispetto ai 3.000 euro previsti inizialmente). La sanzione è aumentata fino a un terzo se la violazione avviene con l'utilizzo di un veicolo. Si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni per le violazioni che riguardano specifiche attività ricreative, commerciali o professionali ed è prevista una sanzione aggravata in caso di reiterato illecito amministrativo. La sanzione è irrogata dal prefetto, in caso di violazione delle misure di contenimento disposte dal Governo con DPCM, e dalle autorità regionali o comunali se ad essere violate sono le misure di contenimento introdotte dalla Regione o dal sindaco. Viene inoltre introdotto il nuovo reato contravvenzionale di inosservanza della quarantena: si tratta della violazione del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus. Al personale militare impiegato nelle misure di contenimento previste dagli articoli 1 e 2 è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza. Tale personale, potrà, quindi, procedere al fermo e all'identificazione delle persone sottoposte a controllo, analogamente a quanto già contemplato per il personale militare impiegato nell'operazione "Strade sicure". Si prevede, inoltre, che il prefetto, informando preventivamente il Ministro dell'interno, assicuri l'esecuzione delle misure previste dal decreto-legge avvalendosi delle Forze di polizia, del personale delle polizie municipali munito della qualifica di agente di pubblica sicurezza (riferimento specifico introdotto dalla Camera dei deputati) e, ove occorra, delle Forze armate. A seguito di un intervento emendativo della Camera, si prevede che il prefetto assicuri l'esecuzione delle misure di contenimento nei luoghi di lavoro avvalendosi anche del personale ispettivo dell'azienda sanitaria locale competente per territorio e dell'Ispettorato nazionale del lavoro. L'articolo 4- bis , introdotto dall'altro ramo del Parlamento, prevede la proroga di novanta giorni dei piani terapeutici in scadenza durante lo stato di emergenza, qualora includano talune prestazioni, ossia la fornitura di protesi, ortesi, ausili e dispositivi necessari per la prevenzione, correzione o compensazione di menomazioni o disabilità, il potenziamento delle abilità nonché per la promozione dell'autonomia dell'assistito. Si prevede anche che le Regioni stabiliscano protocolli e procedure semplificate ai fini delle prime autorizzazioni dei nuovi piani terapeutici. L'articolo 5 dispone l'abrogazione, a eccezione di alcune specifiche disposizioni, del decreto-legge n. 6 del 2020, nonché dell'articolo 35 del decreto-legge n. 9 del 2020, in materia di coordinamento tra misure statali e ordinanze sindacali di contenimento dell'epidemia. Prevede, inoltre, la clausola di salvaguardia delle autonomie speciali e la clausola di invarianza finanziaria. L'articolo 6, infine, disciplina l'entrata in vigore del provvedimento. Ha quindi inizio la discussione generale. Il senatore PAGANO ( FIBP-UDC ) sottolinea che, in assenza di norme costituzionali che attribuiscano poteri speciali al Governo in caso di emergenza sanitaria, si può tuttavia fare riferimento all'articolo 78 della Costituzione sullo stato di guerra. Ricorda, a tale proposito, che la norma attribuisce alle Camere la facoltà di deliberare lo stato di guerra e di conferire al Governo nella sua interezza - e non al solo Presidente del Consiglio, che in Italia non è eletto direttamente dai cittadini - il potere di adottare misure incidenti sulle libertà, in via preventiva e non successiva. Negli ultimi due mesi, invece, il Governo è intervenuto attraverso numerosi decreti del Presidente del Consiglio, cioè meri atti amministrativi, senza un previo confronto con il Parlamento. Ritiene che ciò rappresenti un vulnus delle prerogative parlamentari: infatti, solo all'interno delle Camere, espressione della volontà dei cittadini, si potrebbe raggiungere un orientamento condiviso sulle misure da adottare, accogliendo così il monito del Capo dello Stato a mantenere salda l'unità nazionale. A tal fine, occorre un confronto serio e costruttivo con gli esponenti dell'opposizione, che invece finora sono stati coinvolti solo con una consultazione pro forma. Con il provvedimento in esame, si è tentato in effetti di assegnare una copertura costituzionale agli interventi del Governo, ma - a suo avviso - la soluzione individuata in prima lettura, all'articolo 2, è del tutto insufficiente. Si prevede, infatti, una mera illustrazione preventiva alle Camere, da parte del Presidente del Consiglio o addirittura di un Ministro da lui delegato, del contenuto dei provvedimenti da adottare, al fine di tenere conto degli indirizzi, qualificati come solo "eventuali", formulati in sede parlamentare. La disposizione è poi del tutto vanificata dalla possibilità espressa, per il Governo, in caso di urgenza, di riferire alle Camere solo successivamente. Il senatore GARRUTI ( M5S ) sottolinea che il provvedimento in titolo, in realtà, intende prevedere una cornice giuridica specifica per le misure adottate dal Governo in caso di emergenza sanitaria. Si delinea così una nuova disciplina in sostituzione di quella prevista dal decreto-legge n. 6 del 2020, che consentiva di adottare misure di contenimento anche tramite decreti del Presidente del Consiglio, ordinanze del Ministro della salute, del Presidente della regione e del sindaco senza una elencazione tassativa dei possibili contenuti. Del resto, al tempo in cui è stato approvato tale provvedimento, il Paese si trovava in una fase di emergenza acuta, per cui erano necessari strumenti di intervento agili ed efficaci, data l'impreparazione - riscontrata a livello mondiale - nel contrasto alla diffusione del virus. Sarebbe quanto mai opportuno, quindi, convertire in legge il provvedimento in titolo, che invece consente un maggiore coinvolgimento del Parlamento nelle scelte del Governo: la sua decadenza, infatti, farebbe venir meno anche la norma che abroga il previgente decreto-legge. Il seguito dell'esame è quindi rinviato. SCONVOCAZIONE DELLE SEDUTE ANTIMERIDIANA E PRIMA POMERIDIANA DI DOMANI E CONVOCAZIONE DI UN'ULTERIORE SEDUTA Il PRESIDENTE avverte che la seduta antimeridiana, già convocata per le ore 10,30 di domani, martedì 19 maggio, e la prima seduta pomeridiana, già convocata per le ore 14,15, non avranno luogo. Comunica altresì che la Commissione è convocata per un'ulteriore seduta domani alle ore 12,30. La Commissione prende atto. La seduta termina alle ore 17,30.