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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione COMMISSIONI 8ª e 13ª RIUNITE 13ª(Territorio, ambiente, beni ambientali) 12 MORONESE La seduta inizia alle ore 12,10. SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI La PRESIDENTE informa che il senatore Margiotta, a nome del proprio Gruppo, ha fatto richiesta di pubblicità dei lavori della seduta. Tale richiesta è stata trasmessa alla Presidenza del Senato, che, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, ha comunque già preventivamente espresso il proprio assenso. Se non ci sono osservazioni sarà dunque attivata la trasmissione della seduta tramite il circuito interno. Le Commissioni riunite convengono. IN SEDE REFERENTE Conversione in legge del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici DDL 1248 Conversione in legge del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici (Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame sospeso nella seduta del 7 maggio. La presidente MORONESE avverte che gli emendamenti presentati saranno pubblicati in allegato al resoconto della seduta odierna. Comunica che le Commissioni affari costituzionali, finanze, istruzione, industria e questioni regionali hanno espresso i pareri di competenza sul testo del provvedimento e che tali pareri sono in distribuzione. Comunica altresì che nella serata di ieri, intorno alle ore 20,25, è pervenuta, a firma dei Capigruppo di Forza Italia in Commissione lavori pubblici e in Commissione ambiente una lettera con la quale si rilevava che, alla scadenza della presentazione degli emendamenti relativi al provvedimento in titolo, il numero degli stessi era cresciuto in maniera abnorme nonostante il Gruppo di Forza Italia, mantenendo gli impegni presi, ne avesse presentato un numero inferiore a quello inizialmente previsto, nell'interesse del provvedimento e per l'efficacia dei lavori sia in Commissione che in Aula, e si riteneva quindi indispensabile, per poter assumere su ogni emendamento una posizione politica seria, un tempo di analisi che contrastava oggettivamente con la convocazione delle Commissioni per la giornata di giovedì 9 maggio. Si proponeva pertanto, "onde evitare la necessaria assenza ai lavori di domani del Gruppo di Forza Italia", di organizzare i lavori per tutta la giornata di venerdì 10 maggio, in modo da rispettare gli impegni presi. Al riguardo, fa presente innanzitutto che fin da lunedì era stato reso noto, a margine della riunione dell'Ufficio di Presidenza svoltasi nello stesso giorno, che la seduta, già convocata alla fine della scorsa settimana per giovedì, sarebbe stata destinata all'illustrazione degli emendamenti. In secondo luogo osserva che, nella fase di illustrazione degli emendamenti ciascun Gruppo è chiamato innanzitutto ad esporre le ragioni sottese alle proprie proposte emendative e ad ascoltare la corrispondente esposizione dei rappresentanti degli altri Gruppi. Tale fase appare conseguentemente funzionale all'esigenza di approfondimento rappresentata dai Capigruppo di Forza Italia nelle Commissioni. In terzo luogo la Presidente fa presente che, proprio in considerazione degli adempimenti connessi all'elevato numero di emendamenti presentato, già alle ore 17 di ieri era stata posticipata alle ore 12 la seduta di giovedì originariamente convocata per le ore 9 e convocata un'ulteriore seduta per le ore 9,30 di venerdì - seduta alla quale i rappresentanti del Gruppo Forza Italia saranno certamente presenti al completo - proprio per assicurare a tutti i Gruppi la più ampia possibilità di illustrare in modo adeguato le proprie proposte emendative. La senatrice GALLONE ( FI-BP ) non condivide le valutazioni stigmatizzanti della Presidenza, che assume un atteggiamento, per così dire, "etico", che le appare del tutto fuor di luogo. La richiesta del Gruppo Forza Italia era semplicemente volta ad assicurare lo spazio per quell'ulteriore approfondimento che appare necessario sia alla luce della complessità del provvedimento sia per il numero di emendamenti presentati. Il senatore MARTELLI ( Misto ) chiede alla Presidenza indicazioni su quando presumibilmente potranno avere inizio le votazioni degli emendamenti relativi al provvedimento in titolo. La presidente MORONESE , in riferimento alle considerazioni svolte dalla senatrice Gallone, fa presente di avere già risposto. Per quanto riguarda la richiesta del senatore Martelli, evidenzia che indicazioni più precise presupporrebbero sia l'acquisizione di tutti i pareri delle Commissioni competenti in sede consultiva, sia la conoscenza delle determinazioni che saranno assunte dalla Conferenza dei Capigruppo del Senato che, presumibilmente, si riunirà nella giornata di martedì prossimo. In via approssimativa può ritenersi che le Commissioni riunite potranno avviare le votazioni a partire dalla serata di lunedì ovvero dalla mattina di martedì. Interviene il senatore FERRAZZI ( PD ) il quale, preliminarmente, giudica comprensibili le ragioni che hanno ispirato la richiesta di Forza Italia, ma ritiene che lo schema di organizzazione dei lavori illustrato dalla Presidenza, nelle condizioni date, consenta un adeguato approfondimento delle problematiche oggetto del provvedimento in titolo. Passando all'illustrazione degli emendamenti a sua firma, il senatore Ferrazzi si sofferma innanzitutto sulla tematica della rigenerazione urbana, sottolineando che le proposte emendative del Gruppo del Partito Democratico sono volte sia a definire in modo più preciso tale nozione e le corrispondenti finalità, sia a articolare la ripartizione dei compiti fra i vari livelli di Governo, sia infine a qualificare come funzionali al perseguimento di un interesse pubblico i progetti di rigenerazione urbana relativi ad aree individuate, intervenendo a tal fine sul decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 in tema di espropriazione per pubblica utilità. Le proposte emendative in questione operano inoltre su altri due piani distinti, e cioè sia su quello di una modulazione degli oneri di urbanizzazione funzionale ad incentivare i progetti di rigenerazione urbana, sia su quello della previsione di appositi incentivi di natura fiscale. Per quanto riguarda l'articolo 4 del decreto-legge, il senatore Ferrazzi riferisce come il suo Gruppo, in linea di principio, non sia contrario alla figura dei commissari straordinari, ma ritiene che si tratti di uno strumento che deve essere utilizzato prestando particolare attenzione alle modalità attuative dello stesso ed è su questo versante che la soluzione in concreto adottata dal Governo, per diversi profili, risulta non convincente. A questo proposito ritiene, tra l'altro, del tutto ingiustificabile la scelta di far dipendere la possibilità del ricorso alla figura del commissario straordinario esclusivamente da una valutazione del Governo - che presenterebbe margini di discrezionalità amplissimi - circa il carattere prioritario di un'opera. Per quanto riguarda le proposte relative agli interventi nelle zone colpite dagli eventi sismici negli ultimi anni, il senatore Ferrazzi sottolinea come tali proposte siano volte, in primo luogo, ad intervenire sulla problematiche della copertura delle piante organiche, l'insufficienza delle quali rappresenta ovviamente un ostacolo di enorme rilievo nella funzionalità degli enti locali, come è stato fatto presente anche nel corso delle audizioni. Altre proposte contengono poi interventi di semplificazione amministrativa, nonché la proroga dello stato di emergenza per quanto riguarda il sisma in Emilia-Romagna del 2012. Infine altre proposte sono volte a consentire la proroga nel funzionamento di Radio radicale. La senatrice DE PETRIS ( Misto-LeU ), dopo aver ricordato che gli aspetti di maggiore criticità del decreto-legge sono stati già da lei evidenziati in sede di discussione generale, illustra le principali proposte emendative presentate, partendo da alcuni emendamenti riguardanti il rapporto tra la progettazione e l'esecuzione dei lavori pubblici e finalizzati ad attribuire maggiore importanza alla progettualità indipendente, nonché alla soppressione delle norme intervenute a ripristinare l'appalto integrato. Si sofferma poi in particolare sulla proposta emendativa 1.60, diretta a sopprimere l'affidamento di concessioni agli affidatari di incarichi di progettazione. Per quanto concerne in particolare le procedure per gli affidamenti di appalti sotto soglia, illustra tra gli altri l'emendamento 1.194, che sopprime l'utilizzo del criterio del minor prezzo come regola generale di aggiudicazione in tale tipo di contratti: sul punto sottolinea come il decreto-legge segni il ritorno a vecchie tipologie di intervento che, all'atto pratico, si sono dimostrate inadeguate e che, pertanto, con alcuni emendamenti del proprio Gruppo si intendono migliorare. Si sofferma quindi sugli emendamenti 1.118 - che sopprime la previsione che amplia l'ambito di applicazione della procedura negoziata per i lavori fino a 200.000 euro e che riduce a tre il numero di operatori economici da consultare - e 1.150, che prevede la procedura aperta per i lavori di importo superiore a 100.000 euro. Altra disposizione a cui ritiene necessario apportare modifiche è la previsione che consente il subappalto anche qualora l'affidatario dello stesso abbia partecipato senza vincere alla procedura dell'affidamento dell'appalto, norma che presenta un evidente carattere distorsivo della concorrenza e che incentiva pratiche di scarsa trasparenza. In materia di subappalto, pur tenendo presente la sussistenza di una procedura di infrazione europea, ritiene tuttavia che prevedere un ampliamento del ricorso a tale pratica presenti aspetti problematici, per i quali sarebbe opportuno da parte del Governo anche condurre una battaglia in ambito europeo. Per quanto concerne gli appalti sopra soglia, ritiene che la previsione del decreto-legge di eliminare il tetto del 30 per cento per il punteggio economico nell'ambito dell'offerta economicamente più vantaggiosa sia sostanzialmente sbagliata, mentre andrebbe prestata maggiore attenzione alla qualità delle opere da realizzare, anche prevedendo forme di premialità per una migliore progettazione. In merito all'articolo 4, che prevede un ricorso generalizzato alla figura del commissario straordinario per la realizzazione di interventi infrastrutturali, ne propone prioritariamente la soppressione; ulteriori proposte emendative sono altresì dirette a ridurre l'impatto negativo della norma, prevedendo tra l'altro che il Governo debba indicare preventivamente l'elenco delle infrastrutture ritenute prioritarie. Propone altresì la soppressione dell'articolo 5, in materia di rigenerazione urbana e consumo del suolo, di cui sottolinea i molteplici aspetti negativi ed in particolare la creazione di difformità nelle normative regionali in una materia che andrebbe disciplinata a livello nazionale. Ritiene peraltro che la soppressione di tale norma sia preferibile, anche alla luce dei lavori che le Commissioni agricoltura e ambiente del Senato stanno svolgendo su questa materia in modo sicuramente più approfondito rispetto all'intervento frettoloso del Governo. Il senatore PEROSINO ( FI-BP ) ripercorre il contenuto del provvedimento in esame, formulando una serie di osservazioni da intendersi non tanto come posizioni di parte quanto come suggerimenti tecnici relativi a una materia estremamente complessa, derivanti dall'esperienza amministrativa. In primo luogo, osserva che il termine di 180 giorni per l'adozione del regolamento unico è troppo lungo e dovrebbe essere accorciato. Con riferimento alla previsione dell'estensione dell'anticipazione del prezzo dal settore dei lavori anche a quello dei servizi e delle forniture, osserva che in realtà tale istituto non sempre ha avuto esiti positivi e che sarebbe meglio garantire invece celerità nel pagamento degli stati avanzamento lavori. In merito alle modifiche apportate dal decreto-legge alla disciplina dei contratti sotto soglia, potrebbe essere valutata l'opportunità di prevedere una soglia intermedia tra i 200.000 euro e un milione. L'obbligo di motivazione per le stazioni appaltanti che vogliano aggiudicare contratti sotto soglia ricorrendo al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa è condivisibile, in quanto, a seconda del tipo di lavori, l'offerta economicamente più vantaggiosa può essere il criterio più utile per raggiungere gli scopi. Con riferimento all'incentivo del 2 per cento, osserva che potrebbe essere individuata una soglia di importo oltre la quale la percentuale potrebbe decrescere. Le misure in materia di rigenerazione urbana previste dal decreto-legge dovrebbero essere rafforzate. Il senatore MARGIOTTA ( PD ) ribadisce la sua valutazione complessivamente negativa sul provvedimento in esame, riferendo che anche il presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione ha dichiarato che esso contiene poche cose positive e molte negative e che potrebbe determinare un abbassamento della tenuta in termini di trasparenza e di legalità. Sorprendono dunque le parole del ministro Toninelli, secondo il quale l'allentamento dei vincoli sarebbe controbilanciato dall'approvazione della cosiddetta legge "spazzacorrotti", in quanto non si può demandare la lotta all'illegalità alle sole misure punitive, senza agire in termini di prevenzione del fenomeno. Segnala l'avvenuta presentazione da parte del gruppo del Partito democratico di emendamenti sulle funzioni dell'ANAC e sulla materia delle soglie e si sofferma sulla questione dell'appalto integrato. La possibilità di bandire gare di appalto integrato fuori dai limiti oggi previsti dall'articolo 59 del codice dei contratti pubblici fino al 31 dicembre 2020 è ipocrita e dannosa. Sotto il primo profilo, è ovvio che tale termine verrà in un secondo momento prorogato o eliminato, con la conseguenza che la deroga temporanea diverrà definitiva. In secondo luogo, tale previsione contrasta con il principio della centralità del progetto, reintroducendo nell'ordinamento elementi negativi in termini di qualità della progettazione e di contenimento dei costi, delle varianti e dei tempi. Per tali motivi, egli ha presentato due emendamenti: un emendamento soppressivo e un emendamento di mediazione, che circoscrive la possibilità di appalto integrato non per le opere i cui progetti definitivi siano approvati entro il 31 dicembre 2020, ma solo per quelli il cui progetto definitivo sia stato approvato entro la data di entrata in vigore del decreto-legge in esame. Sempre nell'ottica di salvaguardare la centralità della progettazione e la distinzione tra attività di progettazione e attività di programmazione e controllo, l'emendamento 1.547 sopprime la lettera aa), che ha reintrodotto l'incentivo del 2 per cento per le attività di progettazione svolte dai progettisti interni alle pubbliche amministrazioni, prevedendo dunque che l'incentivo resti per le attività alle quali era destinato dalla formulazione previgente dell'articolo 113 del codice dei contratti pubblici. Critica l'eliminazione del tetto del 30 per cento per il punteggio economico ai fini dell'individuazione del rapporto qualità/prezzo, in quanto tale previsione snatura il funzionamento dell'offerta economicamente più vantaggiosa - il cui ambito di applicazione è già peraltro ampiamente circoscritto dal provvedimento in esame - rischiando di trasformarla surrettiziamente in una forma di aggiudicazione al minor prezzo. Altra disposizione del decreto-legge che gli emendamenti del Partito Democratico intendono sopprimere è quella che elimina il divieto di affidare il subappalto a chi abbia partecipato alla gara senza aggiudicarsela. Tale previsione è infatti incomprensibile, in quanto o favorirà accordi e cordate o incentiverà un contenzioso pretestuoso. Non è dato comprendere per quale motivo un operatore economico che si è aggiudicato una gara possa voler affidare un subappalto a un concorrente. Con riferimento all'articolo 4, il gruppo del Partito Democratico ha presentato un emendamento volto a circoscriverne l'applicazione, introducendo criteri per l'individuazione delle opere in relazione alle quali è possibile procedere alla nomina di un commissario straordinario. È necessario porre dei paletti e, in ogni caso, i commissari non dovrebbero assumere le funzioni di stazioni appaltanti o, perlomeno, non dovrebbero essere stazioni appaltanti che possono operare in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici. Ciò che è stato previsto per Genova, stante l'assoluta eccezionalità di quanto avvenuto in quel caso, non può essere replicato per un numero indeterminato di situazioni. La senatrice PAPATHEU ( FI-BP ) richiama l'attenzione delle Commissioni sul tema dei ribassi aggressivi negli appalti pubblici che producono effetti fortemente negativi sulle condizioni economiche e contrattuali dei lavoratori nonché evidenti ripercussione per gli aspetti attinenti alla sicurezza sul lavoro. Sottolinea infatti come la spinta verso il massimo ribasso è all'origine, soprattutto nelle regioni del Mezzogiorno, di fenomeni distorsivi come lo sfruttamento dei lavoratori ed il caporalato. Interviene per una breve integrazione la senatrice DE PETRIS ( Misto-LeU ), ricordando alcuni emendamenti diretti a favorire l'ingresso di nuovo personale nel settore pubblico, in particolare la proposta 1.0.2, concernente un programma straordinario di assunzioni di personale tecnico da parte delle stazioni appaltanti, e la proposta 4.24, riguardante un piano di assunzioni presso il Ministero per i beni e le attività culturali e presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Segnala, infine, gli emendamenti 28.0.1 e 28.0.2, diretti a prorogare il regime convenzionale per Radio Radicale. Interviene, quindi, la senatrice CONZATTI ( FI-BP ) rilevando inizialmente come il decreto-legge presenti concettualmente una contraddizione, dal momento che, nato per garantire maggiore celerità nella realizzazione delle opere pubbliche, al tempo stesso richiederà per essere completamente operativo tempi lunghi necessari per l'emanazione di un regolamento attuativo. Ricorda che, per ammissione dello stesso Governo, l'impatto del provvedimento sul prodotto interno lordo sarà tutto sommato ridotto e che pertanto l'efficacia complessiva in termini economici delle norme sarà minima. Ritiene che attribuire alla stazione appaltante la decisione di escludere dalla partecipazione alla gara determinati soggetti in base ad accertamenti di natura fiscale o previdenziale ancora in corso sia errato, trattandosi di un aspetto che compete prioritariamente all'Autorità giudiziaria e pertanto non delegabile alla stazione appaltante. Ulteriore scelta non condivisibile è la sostituzione dell'offerta economicamente più vantaggiosa con il criterio del massimo ribasso. Conclude sottolineando come il decreto-legge presenti diversi altri aspetti problematici che verranno sicuramente approfonditi nel seguito della discussione dal suo Gruppo. La senatrice RIZZOTTI ( FI-BP ) illustra l'emendamento 1.261, volto a rendere effettiva la previsione della suddivisione in lotti, al fine di favorire l'accesso delle micro, piccole e medie imprese al mercato degli appalti. In particolare, la proposta specifica i criteri qualitativi e quantitativi che le stazioni appaltanti devono rispettare nella suddivisione in lotti. Illustra inoltre l'emendamento 1.695, volto a mantenere in vigore il comma 912 della legge di bilancio per il 2019, che ha ampliato il ricorso all'affidamento diretto e del quale il comma 2 dell'articolo 1 ha disposto l'abrogazione. Il seguito dell'esame è infine rinviato. La seduta termina alle ore 13,45. Allegato