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Modifiche alla legge 2 dicembre 2016, n. 242 in materia di promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa. Onorevoli Senatori . – La legge 2 dicembre 2016, n. 242 recante « Disposizioni per la promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa », ha l'obiettivo di rilanciare un settore che, per decenni, ha patito le conseguenze di scelte poco attente alle potenzialità di un comparto che, per vero, sostiene l'agricoltura, il commercio e l'iniziativa imprenditoriale, specie nel meridione del Paese, e che conta la creazione, proprio a partire dal 2016, di più di 12.000 posti di lavoro. A seguito dell'approvazione del citato testo di legge, infatti, in Italia circa 800 nuove aziende hanno avviato la propria attività, mentre 1.500 imprese si sono specializzate nella trasformazione dei derivati. Secondo i dati diffusi da Coldiretti, nel territorio nazionale, nel giro di cinque anni - dal 2013 al 2018 - i terreni coltivati a cannabis sativa sono aumentati di dieci volte, dai 400 ettari iniziali fino a quasi 4.000. Dati che, tuttavia, si discostano fortemente dalla cifra degli oltre 100.000 ettari coltivati all'inizio del secolo scorso, prima che in molti distretti industriali la produzione della canapa fosse sostituita da quella delle fibre tessili artificiali. Per quanto concerne i dati relativi alla vendita, nel 2017 il fatturato ha raggiunto la cifra di 40 milioni di euro e, nel 2019, le entrate sono più che triplicate, arrivando a 150 milioni di euro, assestandosi, poi, alla cifra di 200 milioni di euro nell'anno 2020. Il presente disegno di legge ricalca, in parte, i contenuti di un disegno di legge – l'atto Senato n. 2128 – presentato in questo ramo del Parlamento nella XVIII Legislatura e la cui trattazione, arrestandosi, non ha avuto esiti in termini di approvazione. Si ritiene pertanto utile non disperdere il lavoro svolto e riproporre il testo come punto di partenza per dare nuovo impulso all' iter nella corrente legislatura. Attualmente il settore della canapa industriale risente di forti incertezze interpretative e vuoti legislativi che compromettono l'attività delle imprese agricole e commerciali coinvolte e che, più generalmente, arrestano la crescita, lo sviluppo e la stabilità di un compartimento economico di spicco. In particolare, l'assenza di un disposto normativo chiaro circa la vendita delle infiorescenze derivanti dalla canapa industriale ha creato numerosi problemi applicativi. Al riguardo, sono note le antinomie giurisprudenziali insorte nel corso del 2019, le quali hanno condotto la IV sezione penale della Corte di cassazione, a emettere un'ordinanza di remissione alle sezioni unite (ordinanza n. 8654 del 27 febbraio 2019) per risolvere proprio il contrasto interpretativo sulla liceità della commercializzazione al dettaglio della « cannabis light ». L'interpretazione restrittiva della norma ricondurrebbe infatti astrattamente, ed in ogni caso, la commercializzazione di prodotti diversi da quelli elencati nell'articolo 2 della legge n. 242 del 2016 (tra cui, ad esempio, le infiorescenze di sannabis sativa L . o le resine) tra le condotte penalmente rilevanti ai sensi del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990,n. 309. Dall'altra parte, l'opposto indirizzo, di tipo estensivo – fatto proprio dalla VI sezione penale della Corte di cassazione, con sentenza n. 4920 del 2019 – stabilisce che la legge n. 242 del 2016, avendo lo scopo di promuovere e sostenere l'intera filiera produttiva della canapa industriale, contempla, come necessario corollario logico-giuridico, anche la commercializzazione dei prodotti ottenuti da tale filiera, tra i quali rientrano ugualmente le infiorescenze. Sul punto, giova precisare che il Ministero delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo (oggi Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste) con la circolare n. 5059 del 23 maggio 2018 aveva già ricondotto le infiorescenze alla categoria del florovivaismo di cui alla lettera g) dell'articolo 2 della legge n. 242 del 2016, ritenendo così lecita la produzione e successiva commercializzazione di tutta la pianta, infiorescenze comprese, dal momento che rappresentano il prodotto del florovivaismo. In un tale contesto, la Suprema corte, con la sentenza n. 4920 del 2019, ha evidenziato che, se la legge promuove e sostiene una filiera agroindustriale, la commercializzazione dei prodotti da essa ottenuta rientra nella « natura dell'attività economica » stessa, anche in considerazione del fatto che la normativa europea riconosce alla canapa industriale il carattere di « prodotto agricolo » e di « pianta industriale » e, quindi, la commercializzazione della canapa greggia e il commercio al dettaglio deve poter essere consentito. Osserva, infatti, la Corte che: « il riferimento alla tipologia di uso non comporta che siano di per sé vietati altri usi non menzionati ». Risulta, quindi, « del tutto ovvio che la commercializzazione sia consentita per i prodotti della canapa oggetto del “sostegno e della promozione”, espressamente contemplati negli articoli 2 e 3 della legge », in quanto « la legge è diretta ai produttori e alle aziende di trasformazione e non cita i passaggi successivi semplicemente perché non li deve disciplinare ». Anche sui limiti di THC la Corte di cassazione, con la già citata sentenza n. 4920 del 2019, ha operato un'accurata ricostruzione del quadro normativo europeo stabilendo che il limite dello 0,2 per cento trova la sua ragione nel regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, in materia di regime di sostegno diretto agli agricoltori al fine di evitare che venissero erogati contributi a colture illecite. La Corte ha quindi individuato la ratio delle previsioni di cui all'articolo 4 della legge n. 242 del 2016, ossia il doppio limite 0,2 per cento/0,6 per cento, prevedendo al comma 7 del medesimo articolo che lo 0,6 per cento sia il limite per cui la coltivazione di canapa è conforme alla legge, e quindi rappresenti la percentuale di THC sotto la quale la sostanza non è considerata dalla norma come produttiva di effetti stupefacenti giuridicamente rilevanti. La soglia dello 0,6 per cento, infatti, costituisce – secondo la Corte – un « ragionevole equilibrio » sancito dal legislatore tra « le esigenze precauzionali relative alla tutela della salute e dell'ordine pubblico e le (in pratica inevitabili) conseguenze della commercializzazione dei prodotti delle coltivazioni ». Non può quindi incorrere in alcuna sanzione né il commerciante che vende le infiorescenze né il consumatore che ne viene trovato in possesso, non trovando spazio l'applicazione né dell'articolo 73, né dell'articolo 75 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, per il semplice fatto che non si tratta di sostanza considerata stupefacente. Riportando il testo della citata sentenza, « la questione va inquadrata nel corretto rapporto fra i princìpi fondamentali dell'ordinamento che considera le norme incriminatrici come (tassative) eccezioni rispetto alla generale libertà di azione delle persone per cui eventuali ridimensionamenti delle loro portate normative non costituiscono eccezioni (norme eccezionali non estensibili analogicamente per il divieto posto dall'articoli 14 preleggi), ma fisiologiche riespansioni (ben estensibili analogicamente) delle libertà individuali, che nel nostro sistema normativo non sono funzionalizzate (a differenza di quel che vale per altre concezioni del rapporto Stato-individuo), a scopi pubblici e restano espressioni individuali della persona ». In ultimo, poi, la sentenza della Corte di cassazione – Sezioni unite penali del 30 maggio 2019, come sinteticamente riassunto nel comunicato n. 15/2019 della stessa Corte, ha stabilito che « La commercializzazione di cannabis sativa e, in particolare, di foglie, inflorescenze, olio, resina, ottenuti dalla coltivazione della predetta varietà di canapa, non rientra nell'ambito di applicazione della legge 242 del 2016, che qualifica come lecita unicamente l'attività di coltivazione di canapa delle varietà iscritte nel catalogo comune delle specie di piante agricole, ai sensi dell'articolo 17 della direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, e che elenca tassativamente i derivati dalla predetta coltivazione che possono essere commercializzati; pertanto, integrano il reato di cui all'articolo 73, commi 1 e 4, decreto del Presidente della Repubblica, n. 309 del 1990, le condotte di cessione, di vendita e, in genere, la commercializzazione al pubblico, a qualsiasi titolo, dei prodotti derivati dalla coltivazione della cannabis sativa , salvo che tali prodotti siano in concreto privi di efficacia drogante ». Sul punto, tuttavia, il dispositivo della sentenza, pubblicato a luglio 2019, sottolinea che non è penalmente perseguibile la condotta priva di offensività, lasciando, pertanto, ancora al giudice di merito la decisione caso per caso, con ampio margine di discrezionalità. Sempre al riguardo, la direttiva 9 maggio 2019 del Ministro dell'interno ha precisato che tra « le finalità della coltivazione della canapa industriale non è compresa la produzione e la vendita al pubblico delle infiorescenze, in quanto potenzialmente destinate al consumo personale, in quantità significative da un punto di vista psicotropo e stupefacente, attraverso il fumo o analoga modalità si assunzione ». Sono previste, inoltre, « un'approfondita analisi del fenomeno », « una puntuale ricognizione di tutti gli esercizi e le rivendite presenti sul territorio », « una verifica del possesso delle certificazioni su igiene, agibilità [...] ». Ed è ribadito, altresì, come fra l'altro già previsto a legislazione vigente, che i servizi di « osservazione » possano effettuare « apposite analisi sui prodotti acquistati negli esercizi in esame », « finalizzate a scongiurare » la vendita di prodotti illegali. Considerato quanto suesposto, si ritiene necessario e urgente modificare la legge n. 242 del 2016, che promuove e sostiene l'intera filiera produttiva incentivando « la coltivazione e la trasformazione » dei prodotti ottenuti per una pluralità di destinazioni (alimentare, cosmetico, semilavorati innovativi che valorizzino i risultati della ricerca, bioedilizia, plastiche, florovivaismo). Risulta, infatti, evidente come la menzionata promozione debba necessariamente presupporre anche la possibilità di commercializzare tali prodotti. In un contesto che intende garantire l'armoniosa convivenza tra diritti e libertà, la certezza del diritto rappresenta una importante garanzia per la collettività. Lo Stato deve, quindi, necessariamente dotarsi di una legge chiara, precisa, definita nei suoi contorni e nell'ambito di applicazione, individuando ciò che è lecito e ciò che non lo è, anche al fine di permettere un'attuazione univoca della norma, scongiurando, al contempo, che numerosi investimenti, soprattutto strutturali e pluriennali, possano naufragare. La modifica della legge n. 242 del 2016, dunque, non solo appare necessaria per tutelare la salute del consumatore, ma ha anche l'imprescindibile obiettivo di sostenere le iniziative economiche di assoluta rilevanza economica, industriale, commerciale ed agricola, nonché le opportunità di lavoro, che sono sorte e che sorgeranno nel rispetto di quanto garantito dall'articolo 41 della Costituzione in tema di iniziativa economica privata. Nel dettaglio, il presente disegno di legge incide sull'attuale formulazione della legge 2 dicembre 2016, n. 242, recante « Disposizioni per la promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa », mediante precipue modifiche dell'articolato. All'articolo 1, comma 1, lettera a) , incidente sull'articolo 1, comma 3, lettera a) della legge 2 dicembre 2016, n. 242, è stabilito che il sostegno e la promozione riguardano la coltura della canapa finalizzata non solo alle attività di coltivazione e di trasformazione, ma anche a quelle attinenti alla commercializzazione. All'articolo 1, comma 1, lettera b) , numero 1), incidente sull'articolo 2, comma 1, della legge 2 dicembre 2016, n. 242, è disposto che la coltivazione è consentita sia attraverso la tecnica di riproduzione gamica mediante l'utilizzo dei semi, sia mediante la tecnica di riproduzione agamica attraverso l'utilizzo delle talee, del pollone radicale, della propaggine, dello stolone ovvero di altre tecniche di riproduzione agamica. All'articolo 1, comma 1, lettera b) , numero 2), incidente sull'articolo 2, comma 2 della legge 2 dicembre 2016, n. 242, con l'aggiunta della lettera g-bis) , è disposto che dalla canapa coltivata è possibile ottenere coltivazioni destinate alla produzione di infiorescenze fresche ed essiccate, di prodotti e preparati da esse derivati e di oli il cui contenuto di tetraidrocannabinolo (THC) risulti uguale o inferiore allo 0,5 per cento. All'articolo 1, comma 1, lettera b) , numero 3), in sostituzione dell'attuale formulazione dell'articolo 2, comma 3, della legge 2 dicembre 2016, n. 242, è stabilito che l'uso della canapa, composta dall'intera pianta o da qualsiasi sua parte, è consentito in forma essiccata, fresca, trinciata o pellettizzata ai fini industriali e commerciali. È altresì consentito l'uso della canapa ai fini energetici, nei limiti e alle condizioni previste dall'allegato X alla parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. L'articolo 1, comma 1, lettera c) incide sull'articolo 3, comma 1, della legge 2 dicembre 2016, n. 242 precisando che nel caso di coltivazione mediante tecnica di riproduzione agamica, il coltivatore ha l'obbligo di conservazione della semente acquistata fino alla moltiplicazione di una porzione della pianta. All'articolo 1, comma 1, lettera d) numero 1) del disegno di legge – in sostituzione dell'attuale formulazione dell'articolo 4, comma 1 della legge 2 dicembre 2016, n. 242 – è disposto che il Comando unità per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare dell'Arma dei Carabinieri è autorizzato a effettuare i necessari controlli, compresi i prelevamenti e le analisi di laboratorio, sulle coltivazioni di canapa, siano esse protette o in pieno campo, fatto salvo ogni altro tipo di controllo da parte degli organi di polizia giudiziaria eseguito su segnalazione e nel corso dello svolgimento di attività giudiziarie. All'articolo 1, comma 1, lettera d) numero 2) – in modifica dell'attuale formulazione dell'articolo 4, comma 3 della legge 2 dicembre 2016, n. 242 – è disposta la soppressione delle parole « in pieno campo ». Dunque, considerata la detta soppressione, nel caso di campionamento eseguito da parte del soggetto individuato dalle Autorità competenti, le modalità di prelevamento, conservazione e analisi dei campioni provenienti da colture – non ulteriormente definite se in pieno campo o meno – ai fini della determinazione quantitativa del contenuto di tetraidrocannabinolo (THC) delle varietà di canapa, sono quelle stabilite ai sensi della vigente normativa dell'Unione europea e nazionale. All'articolo 1, comma 1, lettera d) , numero 3) – in sostituzione dell'attuale formulazione dell'articolo 4, comma 7 della legge 2 dicembre 2016, n. 242 – è disposto che il sequestro o la distruzione delle coltivazioni e dei prodotti derivati dalla canapa impiantate nel rispetto delle disposizioni stabilite dalla presente legge possono essere disposti dall'autorità giudiziaria solo qualora, a seguito di un accertamento effettuato o in base alle disposizioni vigenti, risulti che il contenuto di THC sia superiore allo 0,6 per cento nelle coltivazioni e allo 0,5 per cento nei prodotti derivati. È altresì esclusa la responsabilità dell'agricoltore, dell'operatore del comparto e del venditore del prodotto. Ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera d) numero 4) del disegno di legge, dopo l'articolo 4, comma 7 della legge 2 dicembre 2016, n. 242, è aggiunto un ulteriore comma che precisa che i semilavorati, le infiorescenze fresche ed essiccate, i prodotti da esse derivati, e gli oli non rientrano nell'ambito di applicazione del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309. All'articolo 1, comma 1, lettera e) , in modifica dell'attuale formulazione dell'articolo 6, comma 2, della legge 2 dicembre 2016, n. 242, è disposto che una quota delle risorse iscritte annualmente nello stato di previsione del Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, sulla base dell'autorizzazione di spesa di cui alla legge 23 dicembre 1999, n. 499, può essere destinata alla promozione della ricerca, della selezione e della registrazione di nuove varietà di canapa atte a garantire un contenuto di THC inferiore allo 0,6 per cento. All'articolo 1, comma 1, lettera f) – in modifica dell'attuale formulazione dell'articolo 7, comma 1, della legge 2 dicembre 2016, n. 242 – riguardo alla riproduzione della semente è fatto esplicito riferimento sia al caso di coltivazione mediante tecnica di riproduzione gamica, sia al caso di coltivazione mediante riproduzione agamica. Ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera g) , del disegno di legge, dopo l'articolo 9, comma 1, della legge 2 dicembre 2016, n. 242, sono aggiunti due ulteriori commi. Il primo (1- bis ) stabilisce che, fatto salvo quanto già disposto in tema di contenuto minimo delle informazioni dei prodotti destinati al consumatore, le confezioni di infiorescenze secche ed essiccate nonché le confezioni dei prodotti e dei preparati da esse derivati e degli oli destinati al consumatore, commercializzati sul territorio nazionale, debbano riportare, chiaramente visibili e leggibili, le indicazioni relative: a) alla quantità di THC contenuto; b) alla quantità di cannabidiolo (CBD) contenuto; c) all'eventuale presenza di metalli e di contaminanti entro i tenori massimi stabiliti dalla vigente normativa nazionale e dell'Unione europea; d) al numero di lotto di produzione e al Paese d'origine o al luogo di provenienza della coltivazione, conformemente alla vigente normativa dell'Unione europea; e) al divieto di vendita a minori e donne in gravidanza. Il secondo comma (1- ter ) precisa che con decreto del Ministero della salute, adottato previo parere del Consiglio superiore di sanità e sentito l'Istituto superiore di sanità, è definito un elenco delle eventuali patologie rispetto alle quali è sconsigliato l'uso dei prodotti di cui all'aggiunto comma 1- bis . Nelle more dell'adozione del decreto è comunque consentita la produzione e la commercializzazione dei prodotti di cui al detto comma 1- bis . L'articolo 2 dispone l'entrata in vigore della legge nel giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale .. 1 (Modifiche alla legge 2 dicembre 2016, n. 242) 1 Alla legge 2 dicembre 2016, n. 242, sono apportate le seguenti modificazioni: a all'articolo 1, comma 3, la lettera a) è sostituita dalla seguente: « a) alla coltivazione, alla trasformazione e alla successiva commercializzazione; »; b all'articolo 2: 1 al comma 1, dopo la parola: « autorizzazione » sono inserite le seguenti: « , sia attraverso la tecnica di riproduzione gamica mediante l'utilizzo dei semi, sia mediante la tecnica di riproduzione agamica attraverso l'utilizzo delle talee, del pollone radicale, della propaggine, dello stolone ovvero di altre tecniche di riproduzione agamica. »; 2 al comma 2, dopo la lettera g) è aggiunta la seguente: « g-bis) coltivazioni destinate alla produzione di infiorescenze fresche ed essiccate, di prodotti e preparati da esse derivati e di oli il cui contenuto di tetraidrocannabinolo (THC) risulti uguale o inferiore allo 0,5 per cento. »; 3 il comma 3 è sostituito dal seguente: « 3 . L'uso della canapa, composta dall'intera pianta o da qualsiasi sua parte, è consentito in forma essiccata, fresca, trinciata o pellettizzata ai fini industriali e commerciali. È altresì consentito l'uso della canapa ai fini energetici, nei limiti e alle condizioni previste dall'allegato X alla parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. »; c all'articolo 3, comma 1, dopo il primo periodo è aggiunto il seguente: « Nel caso di coltivazione mediante la tecnica di riproduzione agamica, il coltivatore ha l'obbligo di conservazione della semente acquistata fino alla moltiplicazione di una porzione della pianta. »; d all'articolo 4: 1 il comma 1 è sostituito dal seguente: « 1 . Il Comando unità forestali, ambientali e agroalimentari dell'Arma dei carabinieri è autorizzato a effettuare i necessari controlli, compresi i prelevamenti e le analisi di laboratorio, sulle coltivazioni di canapa, siano esse protette o in pieno campo, fatto salvo ogni altro tipo di controllo da parte degli organi di polizia giudiziaria eseguito su segnalazione e nel corso dello svolgimento di attività giudiziarie. »; 2 al comma 3, le parole: « da colture in pieno campo » sono sostituite dalle seguenti: « dalla coltura » e le parole: « tetraidrocannabinolo (THC) » sono sostituite dalla seguente: « THC »; 3 il comma 7 è sostituito dal seguente: « 7 . Il sequestro o la distruzione delle coltivazioni impiantate nel rispetto delle disposizioni di cui alla presente legge e dei prodotti derivati dalla canapa di cui all'articolo 2 possono essere disposti dall'autorità giudiziaria solo qualora, a seguito di un accertamento effettuato secondo il metodo di cui al comma 3, ovvero in base alle disposizioni vigenti, risulti che il contenuto di THC sia superiore allo 0,6 per cento nelle coltivazioni e allo 0,5 per cento nei prodotti derivati. Nei casi di cui al presente comma è esclusa la responsabilità dell'agricoltore, dell'operatore del comparto e del venditore del prodotto. »; 4 dopo il comma 7 è aggiunto il seguente: « 7- bis . I semilavorati, le infiorescenze fresche ed essiccate, i prodotti e preparati da esse derivati e gli oli di cui all'articolo 2 non rientrano nell'ambito di applicazione del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309. »; e all'articolo 6, comma 2, le parole: « al finanziamento di progetti di ricerca e sviluppo per la produzione e i processi di prima trasformazione della canapa, finalizzati prioritariamente alla ricostituzione del patrimonio genetico e all'individuazione di corretti processi di meccanizzazione. » sono sostituite dalle seguenti: « a promuovere la ricerca, la selezione e la registrazione di nuove varietà atte a garantire un contenuto di THC inferiore allo 0,6 per cento. »; f all'articolo 7, comma 1, dopo le parole: « nell'anno precedente, » sono aggiunte le seguenti: « sia mediante coltivazione con tecnica di riproduzione gamica, sia mediante coltivazione con tecnica di riproduzione agamica, »; g all'articolo 9, dopo il comma 1 sono aggiunti i seguenti: « 1-bis. Fatto salvo quanto disposto dall'articolo 6 del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, le confezioni di infiorescenze secche ed essiccate nonché le confezioni dei prodotti e dei preparati da esse derivati e degli oli destinati al consumatore, commercializzati sul territorio nazionale, riportano, chiaramente visibili e leggibili, le indicazioni relative: a) alla quantità di THC contenuto; b) alla quantità di cannabidiolo (CBD) contenuto; c) all'eventuale presenza di metalli e di contaminanti entro i tenori massimi stabiliti dalla vigente normativa nazionale e dell'Unione europea; d) al numero di lotto di produzione e al Paese d'origine o al luogo di provenienza della coltivazione, conformemente alla vigente normativa dell'Unione europea; e) al divieto di vendita ai minori e alle donne in gravidanza. 1-ter. Con decreto del Ministero della salute, da adottare, previo parere del Consiglio superiore di sanità e sentito l'Istituto superiore di sanità, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, è definito un elenco delle eventuali patologie rispetto alle quali è sconsigliato l'uso dei prodotti di cui al comma 1- bis. Nelle more dell'adozione del decreto di cui al precedente periodo, è comunque consentita la produzione e la commercializzazione dei prodotti di cui al comma 1- bis. ». 2 (Entrata in vigore) 1 La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale .