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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione GIUSTIZIA (2ª) 219 EVANGELISTA, OSTELLARI La seduta inizia alle ore 15,10. IN SEDE CONSULTIVA Doc. XXVII, n. 18 - Proposta di 'Piano nazionale di ripresa e resilienza' Doc Doc. XXVII, n. 18 Proposta di "Piano nazionale di ripresa e resilienza" (Parere alla Commissioni 5 a e 14 a riunite. Esame e rinvio) Il correlatore MIRABELLI ( PD ) illustra lo schema di parere pubblicato in allegato, assicurando che esso deve essere suscettibile di modifiche: si dice disponibile ad accogliere i suggerimenti che emergeranno all'esito del dibattito odierno, ricordando come vi sia ancora del tempo prima di poter giungere ad una versione finale del parere. Il correlatore CALIENDO ( FIBP-UDC ) esprime perplessità in merito all'istituto dell'ufficio del processo, ricordando come nell'esperienza italiana ed europea non vi sia alcun valido precedente: l'unico è quello del tribunale delle dogane nel sistema giudiziario degli Stati Uniti d'America. Chiede poi chiarimenti al Governo in merito alla durata delle collaborazioni di coloro che verranno assunti per essere arruolati nell'ufficio del processo; chiede inoltre se si potranno riempire i vuoti di organico della magistratura ordinaria attraverso le assunzioni previste per l'istituto dell'ufficio del processo e se sarà possibile - per il tramite di queste assunzioni - colmare le vacanze di organico storiche del personale amministrativo della Giustizia. Necessario è anche sapere se vi siano ulteriori somme da destinare, oltre quelle finora stanziate per il settore giustizia. Esprime dubbi in merito al ricorso alla giustizia predittiva ed al sistema degli algoritmi, sostenendo che tale metodologia può essere conforme ad un sistema giurisdizionale di Common law - retto dalla vincolatività del precedente - ma non certo ad un sistema, come il nostro, che non segue lo stare decisis . Si apre la discussione. La senatrice EVANGELISTA ( M5S ) riceve dal correlatore MIRABELLI ( PD ) alcuni chiarimenti in merito alla formula prescelta per il parere favorevole e ad alcuni aspetti specifici che paiono sovrapporsi ad iter legislativi in corso, come quello sul processo civile. Interviene il senatore PILLON ( L-SP-PSd'Az ) che evidenzia alcuni aspetti di criticità, invitando a cogliere l'occasione per aprire un dibattito sul tema della riforma della responsabilità civile dei magistrati; anche sull'istituzione del tribunale delle persone e della famiglia occorrerebbe maggiore coraggio, insistendo affinché si faccia espresso riferimento nella bozza del parere alla tutela dei diritti del minore, al potenziamento dei controlli obbligatori in relazione agli affidamenti di minori alle case famiglia ed al superamento della distinzione di competenza tra tribunali ordinari e tribunale dei minori. In merito al procedimento di esecuzione auspica l'estensione ed il potenziamento degli strumenti del pignoramento presso terzi e dell'azione revocatoria a tutela dei creditori. Sul tema della popolazione carceraria condivide le osservazioni proposte dai relatori sul miglioramento delle condizioni carcerarie; tuttavia auspica anche l'implementazione dei mezzi a disposizione del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria per consentire agli operatori del settore di svolgere con maggiore tranquillità ed efficienza il lavoro quotidiano. Il senatore BALBONI ( FdI ) esprime alcune perplessità in ordine alle risorse che ritiene carenti; pertanto, propone ai relatori di innalzare le risorse stanziate per il settore della giustizia ad una quota pari del 5 per cento dell'intero ammontare del piano economico. Critica poi la forte enfatizzazione dell'istituto dell'ufficio del processo: esso può funzionare per le attività preliminari ma che non può tradursi nella possibilità che determinati soggetti - non abilitati allo svolgimento di funzioni giurisdizionali - svolgano invece in via più o meno recondita od occulta funzioni quali per esempio l'assunzione delle prove nel corso dell'istruttoria processuale. Ricordando che la delega a terzi per l'assunzione probatoria può avvenire solo su accordo di entrambe le parti, paventa il rischio che si ricorra ad una sostituzione mascherata delle competenze del magistrato di carriera. Condivide le opinioni del senatore Pillon sulla necessità di procedere ad una revisione della disciplina legislativa sulla responsabilità civile dei magistrati; critica la mancanza di un'azione di responsabilità diretta e la presenza, nell'attuale quadro legislativo, del limite massimo di responsabilità patrimoniale per il magistrato (parametrato agli emolumenti da lui percepiti); propone invece in alternativa un sistema fondato sulla responsabilità civile di tipo assicurativo, come accade per tutti i professionisti nei moderni sistemi di responsabilità. In merito poi al sistema della giustizia tributaria, ritiene necessario adottare delle riforme che rendano più funzionali le commissioni tributarie in primo ed in secondo grado attraverso l'assunzione di magistrati di carriera. Dichiara poi che l'interruzione che il suo intervento riceve, da parte del correlatore CALIENDO ( FIBP-UDC ), lo induce ad abbandonare la seduta. Il presidente OSTELLARI sospende brevemente la seduta. La seduta, sospesa alle ore 15,45, è ripresa alle ore 16. Il PRESIDENTE invita i relatori a prendere nota delle sollecitazioni che gli interventi comportano ed a farne oggetto non mai di interruzioni, ma di una replica unica al termine della discussione. Riprende il suo intervento il senatore BALBONI ( FdI ), che lamenta l'eccesso di enfasi in favore degli strumenti alternativi di soluzione delle controversie, ricordando invece come l'aspirazione del cittadino sia quella che la giustizia venga amministrata da un giudice statale senza un eccessivo ricorso a forme di giustizia privatizzata (ADR). Si dice favorevole a una riforma del tribunale dei minorenni e alla istituzione del tribunale delle persone della famiglia; ricorda come sul tema della lite temeraria esistano già nel nostro ordinamento istituti volti a disincentivare l'abuso del processo. Si dice favorevole all'implementazione del processo telematico, a patto che ciò tuttavia non comporti - come accaduto nel periodo pandemico - estremizzazioni quali il ricorso alle udienze penali da remoto. L'impiego delle misure alternative alla detenzione avvenga purché si rispetti sempre il principio di certezza ed effettività della pena; non si trasmetta il messaggio all'opinione pubblica per cui la pena è divenuta una variabile indipendente dalla commissione del reato. Ignorare che alla funzione prevalentemente rieducativa si affianca anche quella retributiva significherebbe, altrimenti, introdurre nel sistema una sempre maggiore aleatorietà, in luogo di quella certezza che invece dovrebbe sempre contraddistinguere la pena: essa ha una funzione composita, nella quale non si possono trascurare i profili relativi alle esigenze di tenuta del sistema; le funzioni rieducative vengano espletate all'interno delle mura carcerarie, disponendo l'attuazione dei piani relativi alla formazione professionale e la scolarizzazione del detenuto. Auspica che si facciano investimenti significativi per l'implementazione dei piani di edilizia carceraria, nonché in favore del personale di polizia penitenziaria e migliorando la strumentazione, le strutture ed i mezzi a disposizione per lo svolgimento delle funzioni quotidiane; occorre anche l'avvio di accordi bilaterali con paesi terzi per favorire uno sfollamento delle nostre carceri, consentendo ai detenuti stranieri di scontare la pena nel paese di origine. Interviene la senatrice MODENA ( FIBP-UDC ) che ringrazia i relatori per il lavoro svolto; chiede tuttavia chiarimenti in merito all'assunzione di alcune figure professionali, come risultanti dalle schede tecniche, che a suo avviso sarebbero estranee alla funzione tipica dell'ufficio del processo. Interviene la senatrice PIARULLI ( M5S ) facendo presente le seguenti esigenze: implementazione del personale nel settore della giustizia; accrescimento del personale nel corpo penitenziaria con particolare attenzione alla dirigenza carceraria ed alla figura dei direttori di carceri; necessità di una digitalizzazione degli archivi, con il ricorso costante alle banche dati ed alla interconnessione tra le forze di polizia e la magistratura di sorveglianza. Ritornando su alcuni aspetti relativi al processo civile, difende la scelta della utilizzazione, come atto introduttivo del processo, del ricorso piuttosto che della citazione; si dice anche favorevole all'eliminazione dell'udienza prevista dall'articolo 184 del codice di procedura civile. Ricorda l'importanza della funzione rieducativa della pena, manifestando quindi il suo favore verso un regime di pene alternative alla detenzione. Interviene il senatore CUCCA ( IV-PSI ) manifestando le proprie perplessità sul sistema dell'ufficio del processo: auspica che se ne limitino le competenze, in modo che non vengono compromesse le garanzie dell'imputato nel processo penale. Mentre occorre l'incremento del numero di organico dei magistrati, esprime perplessità sul ricorso ad algoritmi mediante il sistema della giustizia predittiva; si dice favorevole alla creazione di un tribunale delle persone e della famiglia, ma a patto che vi siano magistrati specializzati. È anche favorevole all'abolizione dei dati bagattellari ed al potenziamento dell'organico la polizia penitenziaria. Interviene la senatrice ROSSOMANDO ( PD ) esprimendo favore sullo schema proposto in relazione all'implementazione del processo digitale, nonché al miglioramento delle condizioni di vita nelle carceri. Sul tema della responsabilità civile dei magistrati ritiene opportuno soprassedere ad affrontare in questa sede un tema divisivo: varie sono le sensibilità politiche sul modo migliore per ricercare un punto di equilibrio tra esigenze contrapposte quali, da un lato, le garanzie del cittadino possibile vittima di danni provocati con dolo o negligenza dal magistrato, e, dall'altro lato, la difesa dell'indipendenza della magistratura nella maturazione del suo libero convincimento. Esprime perplessità sul ricorso agli algoritmi per l'amministrazione della Giustizia, sottolineando la delicatezza della materia. Interviene il senatore DAL MAS ( FIBP-UDC ) ringraziando i relatori e condividendo le perplessità della senatrice Modena in merito alla necessità di assumere personale di matrice tecnica nell'ambito dell'ufficio del processo; auspica semmai l'introduzione della figura del Court manager ; manifesta perplessità sul ricorso a forme di intelligenza artificiale e giustizia predittiva. Il presidente OSTELLARI segnala ai relatori la necessità di correggere alcuni aspetti dello schema di parere, sia rispetto alla carriera forense in forma associata sia relativamente allo svolgimento dell'esame di abilitazione degli avvocati. Chiusa la discussione, interviene in replica il correlatore MIRABELLI ( PD ) il quale fa presente come la bozza di parere sia aperta alla discussione ed alle modifiche; c'è di sicuro la necessità di assumere nuovi magistrati, ma ritiene che non possa essere il piano nazionale in titolo la sede per decidere nuove assunzioni a tempo indeterminato sia per quanto riguarda i magistrati di carriera che per quanto riguarda il personale dell'amministrazione della Giustizia. Nella disciplina sull'ufficio del processo non vede alcuna disposizione che consenta la raccolta di prove da parte di soggetti terzi. Sul tema della responsabilità civile dei magistrati ritiene non necessaria l'apertura di un dibattito in questa sede, considerando l'argomento non strettamente connesso al documento in titolo, così come non lo è il tema dell'istituzione del tribunale della famiglia. Si dice favorevole agli strumenti volti a contrastare le liti temerarie e ad un accrescimento delle dotazioni della polizia penitenziaria, ma non all'assunzione a tempo indeterminato di nuovo personale, che non può rientrare nelle coperture nelle previsioni del piano di resilienza. Il correlatore CALIENDO ( FIBP-UDC ) in replica ritorna sul tema dell'ufficio del processo, rivolgendo al Sottosegretario i quesiti che aveva proposto in apertura di seduta; esprime poi alcune perplessità in merito alle previsioni contenute nel decreto sull'esame di abilitazione forense, nella parte in cui lascerebbe presagire la possibilità di ricorrere a forme di preselezione informatica. Ribadisce come il piano di resilienza abbia portata temporale di sei anni: questo non consente quindi ricorso ad assunzioni a tempo indeterminato. Il sottosegretario SISTO, in replica, ribadisce la limitatezza degli interventi previsti dal piano nazionale, essendo questi finalizzati solo a resistere ad un momento difficile di criticità provocato dalla pandemia; non è questa la sede più opportuna per assumere decisioni strutturali ed ordinamentali, rimesse alla competenza legislativa del Parlamento. Il piano non autorizza l'assunzione a tempo indeterminato né di personale amministrativo né di magistrati ordinari: sul tema dell'ufficio del processo precisa che si procederà all'assunzione a tempo determinato di soggetti con la qualifica di funzionari, che dovranno svolgere una prestazione lavorativa con un orario predeterminato; ribadisce l'importanza dell'intervento che sta svolgendo il Ministero per affrontare l'emergenza giustizia nel periodo pandemico, approfondendo le questioni aperte con il contributo di due commissioni di studio appena incardinate. Alla senatrice Piarulli precisa che gli avvocati, che dovessero entrare nell'ufficio del processo, non verserebbero in conflitto di interessi, trattandosi di assunzione con la qualifica di funzionario: gli avvocati eventualmente assunti saranno comunque costretti a dismettere temporaneamente l'esercizio della professione. Il PRESIDENTE , stante la prospettiva affacciata dai relatori di una modifica del testo proposto per tener conto dei rilievi emersi dal dibattito, propone che il seguito dell'esame sia rinviato ad altra seduta. Non facendosi osservazioni, così resta stabilito. SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE La senatrice D'ANGELO ( M5S ) comunica che il Gruppo del Movimento 5 Stelle in Commissione sarà rappresentato dalla senatrice Gaudiano a decorrere da oggi. Il PRESIDENTE prende nota, anche ai fini delle convocazioni future dell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi. IN SEDE REFERENTE DDL N. 1662 - Delega processo civile DDL 1662 Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie DDL 311 Istituzione e funzionamento delle camere arbitrali dell'avvocatura (Seguito dell'esame del disegno di legge n. 1662, congiunzione con il seguito dell'esame del disegno di legge n. 311 e rinvio) Prosegue l'esame, sospeso nella seduta di ieri. Il PRESIDENTE , non facendosi osservazioni, dichiara la congiunzione del disegno di legge n. 311 con il disegno di legge del governo sulla riforma del processo civile. Stante l'apprezzamento unanime dell'Ufficio di Presidenza integrato, si dà pertanto per superata la richiesta di audizioni sul disegno di legge n. 311, sostanzialmente sovrapponibili come oggetto con quelle effettivamente svolte in rapporto al disegno di legge n. 1662, e si dà acquisito l' iter già svolto. Non facendosi osservazioni, così resta stabilito. Nessuno chiedendo di intervenire, è dichiarata chiusa la discussione generale. Il PRESIDENTE propone che il disegno di legge n. 1662 sia assunto come testo base per la presentazione degli emendamenti. La Commissione concorda. Il PRESIDENTE propone, come termine di scadenza per la presentazione degli emendamenti, il giorno 16 aprile 2021 alle 12. La Commissione concorda. Il seguito dell'esame è quindi rinviato. La seduta termina alle ore 17,30. Allegato SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI RELATORI SUL DOC. XXVII, N. 18 SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI RELATORI SUL DOC. XXVII, N. 18 La Commissione, esaminato il provvedimento in titolo, condivisa la scelta di realizzare un corposo investimento che mutuando le best practices sperimentate in altri Paesi e già in diverse realtà nazionali provveda all'istituzione dell'"Ufficio per il processo". L'Ufficio per il processo rappresenta un modello di collaborazione integrata mediante il quale i giudici hanno possibilità di interagire con personale tecnico di supporto: come ben specificato nella proposta di Piano nazionale di ripresa e resilienza " agli addetti all'ufficio del processo competerà la specifica mansione di coadiuvare all'esame della controversia e della giurisprudenza inerente, di imbastire le bozze di provvedimenti, di collaborare alla raccolta della prova dichiarativa nell'ambito del processo civile. Le figure in questione dovranno essere inserite in uno specifico progetto organizzativo così da potenziare la collaborazione col magistrato, per una progressiva riduzione dell'arretrato e di acceleramento della trattazione dei procedimenti in corso ." per quanto di propria competenza, esprime parere favorevole, osservando altresì che: I) sull'amministrazione: L'amministrazione della giustizia civile in Italia evidenzia una geografia giudiziaria a macchia di leopardo con esiti sconcertanti in merito alla durata dei procedimenti tra i diversi uffici e ciò a parità di risorse. Tale costatazione evidentemente non dipende dalle norme processuali, che sono uguali in tutta Italia, ma da fattori operativi e organizzativi. Le stime sulla durata dei processi preparate dal CEPEJ (European Commission for the Efficiency of Justice) del Consiglio d'Europa indicano la durata media di un processo medio in 527 giorni in primo grado, 863 giorni per il secondo grado e in 1265 giorni per il terzo grado( più o meno 7 anni e tre mesi), nonostante il fatto che oltre 40 uffici giudiziari registrino tempi di definizione delle cause con sentenza o altre modalità- inferiori e in linea con il precetto costituzionale della ragionevole durata. Si rileva inoltre come a fronte di una struttura delle circoscrizioni giudiziarie risalente di quasi 10 anni si rende necessaria una riflessione e una valutazione della positività o meno delle scelte operate, anche in base a nuovi elementi evidenziatesi nel frattempo. Certamente, invece, incidono sui tempi dei processi le scoperture degli organici dei magistrati e del personale amministrativo che non si ripercuotono con la stessa percentuale nazionale nei singoli uffici, incidendo così sulla performance dell'ufficio che registra un maggiore numero di vacanze. L'impiego delle risorse stanziate deve essere finalizzato all'incremento di forza lavoro qualificata e stabile al servizio dell'Amministrazione della Giustizia. Occorre assumere tutti gli idonei degli ultimi concorsi per il personale e nel contempo assicurare le effettuazione di ulteriori concorsi con modalità acceleratorie. Va eliminata, con norma di rango primario, la discrezionalità dei capi degli uffici giudiziari e dei presidenti di sezione nell'adozione di protocolli para-processuali; Occorre incentivare la preparazione specifica e la valutazione delle capacità organizzative di chi aspira alla dirigenza di uffici giudiziari e favorire l'introduzione di criteri e figure manageriali nella organizzazione del lavoro dei magistrati, nella gestione degli uffici giudiziari, nella definizione dell'arretrato civile tramite giudici togati; E' necessario riformare l'assetto dell'ordinamento giudiziario con un maggiore coinvolgimento dell'Avvocatura e della dirigenza pubblica nell'amministrazione centrale della giustizia e nei consigli giudiziari, i cui componenti non togati sono tuttora incomprensibilmente deficitari di compensi mentre di converso operano importanti sgravi del carico lavorativo ordinario per i componenti togati. L'attuale grave penalizzazione economica, unita alla non ammissione dei componenti forensi all'esame della documentazione istituzionale sulla piattaforma COSMAP, costituisce una differenziazione non comprensibile all'interno del medesimo collegio; Occorre introdurre la figura del court manager , prevedendo una costante attività di rilevazione statistica dei procedimenti, delineando un team tarato sull'organizzazione e sulla gestione dei procedimenti e del loro flusso, individuando incentivi e forme indipendenti di controllo dell'operato svolto. Occorre che il Consiglio Superiore della Magistratura nelle nomine proceda secondo criteri rigorosi, prevedendo che la valutazione dei magistrati sia fondata solo sulle funzioni svolte e sull'attività espletata, Inoltre, è necessario che i procedimenti siano avviati, istruiti e definiti secondo l'ordine temporale con cui i posti degli uffici direttivi si sono resi vacanti. Al fine del conferimento di incarichi direttivi o semidirettivi appare convincente l'esplicita indicazione di criteri di valutazione specificamente attinenti al livello della performance dell'ufficio di provenienza, sotto il profilo delle capacità relazionali e della capacità di coinvolgimento dei Magistrati nell'attività organizzativa. E' necessario prevedere l'effettiva sincronizzazione tra ingressi e uscite del personale di magistratura con la relativa osmosi delle conoscenze e delle competenze, come avviene in altre amministrazioni. Appare apprezzabile l'idea di prevedere, nei Tribunali gravati da arretrato nel settore civile, "l innesto straordinario di professionalità già strutturate e, quindi, in grado di operare da subito a pieno regime, con la finalità di collaborare con il magistrato nell'adozione della decisione e nella redazione della sentenza", modalità già sperimentata in altri Paesi, purché la definizione di tali procedimenti sia del giudice togato come sopra indicato. Per quanto concerne il contenzioso tributario pendente presso la Corte di cassazione che appare superiore a quello delle altre quattro sezioni civili, si osserva che trattasi di un esito previsto sin dall'istituzione tabellare della sezione tributaria, ossia da quando il Consiglio della Presidenza della Giustizia Tributaria rappresentò alla fine degli anni 90 del secolo scorso la necessità di istituire tale sezione per legge dotandola di 40 magistrati come era avvenuto per la sezione lavoro dopo la riforma degli anni settanta. L'arretrato che si è formato è proprio dovuto all'impossibilità di far fronte, nonostante l'encomiabile impegno profusa dai magistrati assegnati alla sezione, alle sopravvenienze che erano prevedibili dopo la soppressione della commissione tributaria centrale. Si deve tenere conto che dal 1997 ad oggi le commissioni tributarie hanno deciso con il nuovo rito circa 15 milioni di cause e in tutti gli anni considerati la percentuale delle impugnazioni in appello e in Cassazione è sempre stata uguale o inferiore alla percentuale delle impugnazioni nel processo civile. Per tale ragione non appare risolutiva la prevista assegnazione di magistrati onorari ausiliari, peraltro, già prevista circa tre anni fa. Ciò non toglie che se ne potrebbe prevedere la conferma unitamente alla indicata previsione per legge della sezione tributaria, perché è urgente l'eliminazione dell'arretrato che non deve più ricrearsi, in quanto la funzione di nomofilachia della Corte in materia tributaria, può esplicarsi solo se le relative sentenze hanno come oggetto le stesse imposte e le stesse norme considerate dalle commissioni, tenuto conto continue modifiche della legislazione tributaria. II) sulla giurisdizione: Occorre riconfermare e valorizzare il principio dispositivo del processo civile, nonché garantire il principio del contraddittorio inteso sia in senso formale, che sostanziale e garantire il diritto di difesa delle parti assicurando, soprattutto alle parti convenute, un ragionevole termine per predisporre le proprie difese. Occorre ripristinare, nel giudizio di cassazione, in luogo del rito camerale non partecipato  che è in contrasto con il disposto dell'articolo 6 della CEDU  l'udienza di discussione, con partecipazione dei difensori; ovvero, quantomeno, prevedere l'obbligo della comunicazione della relazione scritta alle parti; Si deve valutare approfonditamente l'unificazione dei riti secondo il principio di proporzionalità riferito alle esigenze istruttorie (graduate e/o graduabili), anche mediante previsione di diversi percorsi processuali, prevedendo però che la regolamentazione sia disciplinata per legge, nel rispetto del principio di predeterminazione ex lege del rito.Appare, inoltre, opportuno tenere nella dovuta considerazione le opinioni contrarie alla eliminazione dell'atto di citazione, raccolte nel corso delle audizioni svolte nel corso dell'esame del disegno di legge delega di riforma del processo civile (A.S. 1662), non solo per le necessarie modifiche di numerosi articoli del codice di procedura civile, ma anche perché la riduzione dei tempi prospettata non sarebbe particolarmente significativa. E' opportuno valorizzare il principio di collaborazione tra le parti ed il giudice, che ora trova piena consacrazione nell'articolo 101, comma 2, del codice di procedura penale attraverso l'elaborazione del thema decidendum e del thema probandum quale risultato dell'agire congiunto delle parti con il giudice, anche mediante un sistema progressivo di preclusioni correlate alle attività difensive delle parti che consentano la cristallizzazione del thema decidendum e del thema probandum in due termini processuali diversi. Si valuti l'eliminazione dell'udienza di precisazione delle conclusioni e dell'udienza ex articolo 184 del codice di procedura civile, sostituendo le stesse con l'assegnazione di un termine per il deposito telematico del foglio di conclusioni scritte e di successivi termini per il deposito telematico di memorie conclusionali e repliche. L'introduzione di filtri e di preclusioni processuali rischia di rendere selettivo l'accesso alla giustizia sulla base di questioni formali/processuali, senza risolvere i problemi dei cittadini che vogliono una risposta, nel merito, alle loro domande di giustizia. L'accesso alla giustizia può invece efficacemente essere ridotto rendendo prevedibili le decisioni. La prevedibilità delle decisioni mediante algoritmi e intelligenza artificiale scoraggerebbe la proposizione di giudizi con scarsa possibilità di successo, potenziando, e non sostituendo, la capacità dell'avvocato di consigliare al meglio il cliente. Del resto, proprio la digitalizzazione nella giustizia con modalità omogenee - anche attraverso un'unica piattaforma per i processi telematici - può favorire l'applicazione al mondo della giustizia dei più avanzati esiti della ricerca nel campo dell'apprendimento automatico e dell'intelligenza artificiale. Si tenga conto che, anche a prescindere da algoritimi ed intelligenza artificiale, la funzione di nomofilachia della Corte di Cassazione, come previsto dal nostro paese, consente di prevedere che i giudici si muoveranno sulla scia del precedente. La rivisitazione, con estensione e potenziamento dell'istituto della negoziazione assistita, passa per la possibilità di estenderne l'ambito di applicazione anche alle cause di lavoro e previdenza. Dovrebbero inoltre essere attribuite agli avvocati, all'interno della fase di negoziazione assistita, più ampie e rilevanti prerogative, in particolare la possibilità di svolgere, nel rispetto del principio del contraddittorio e con la necessaria partecipazione di tutti gli avvocati che assistono le parti coinvolte, alcune attività istruttorie. Ulteriori interventi per la riduzione del contenzioso giudiziario in cui è coinvolta una P.A., possono essere realizzati creando sinergie tra avvocati privati e pubblici sotto l'egida degli Ordini e degli Organismi dell'Avvocatura, favorendo le condizioni per il successo dei tentativi di conciliazione presso le Strutture pubbliche e gli studi degli Avvocati. Occorre anche armonizzare in un testo unico tutti gli strumenti di risoluzione alternative delle controversie e riordinare i rispettivi ambiti di operatività. Nel processo penale occorre introdurre termini di natura perentoria, con particolare riguardo al delicato potere del P.M. di esercitare l'azione penale entro un termine prefissato, prevedendo espressamente delle sanzioni processuali in caso di mancata osservanza. Si deve rimodulare, non solo il profilo tecnologico ma tutta la normativa di attuazione in ordine alla tenuta e gestione dei registri relativi alle notizie di reato, custoditi presso le Procure, al fine di prevenire la diffusa e disinvolta prassi di eludere il termine di durata complessiva della fase delle indagini preliminari. Si eviti, in tema di notificazioni, il trasferimento di competenze e obblighi, proprie della Polizia Giudiziaria e degli ufficiali giudiziari, in capo al difensore di fiducia e di ufficio. Quanto al regime delle impugnazioni penali, non si condivide il giudizio monocratico di appello che, comunque, andrebbe rivisto alla luce della probabilità che la riforma del mandato ad impugnare porti benefici e sia sufficiente senza ulteriori restrizioni. Si preservi anche l'attuale regola di giudizio prevista per il GUP di cui all'art. 425 del codice di procedura penale, con particolare riguardo alla funzione di filtro previsto dal comma 3. Occorre disincentivare attraverso l'adozione di adeguate misure il ricorso in giudizio e la lite temeraria. Alla lentezza del processo civile si aggiunge la lunghezza e l'inefficienza dei procedimenti esecutivi. Pertanto, ai fini di una maggiore celerità ed efficienza dei procedimenti di esecuzione sia in sede civile che fallimentare andrebbe ulteriormente esteso il ricorso alle aste on-line. III) sulle infrastrutture telematiche, giudiziarie e carcerarie: I fondi per la transizione digitale destinati alla giustizia andrebbero finalizzati in parte anche alla interoperabilità delle reti a livello comunitario. Occorre anche una visione omogenea nel sistema giustizia uniformando il processo telematico e i sistemi di accesso ed identificazione (SPID), oggi differenti per ogni giurisdizione - civile, penale, contabile, amministrativa, tributaria, militare, con regole diverse, piattaforme diverse, modalità di accesso differenti, standard di identificazione e protocolli diversi, infrastrutture telematiche diverse, e semplificando le regole e i protocolli che oggi sono differenti addirittura all'interno della stessa giurisdizione ordinaria a seconda che si tratti del sistema civile e o di quello penale, per la Cassazione (ancora in via sperimentale), per il Giudice di Pace (ancora non digitalizzato). La reale digitalizzazione della giustizia dovrebbe passare attraverso: il superamento del sistema delle pec per il deposito di atti e documenti, sostituito da un sistema di upload e di piattaforme per il professionisti, con metodo di identificazione unitario (Spid); implementazione del processo telematico in tutti i settore di tutte le giurisdizioni; potenziamento delle infrastrutture digitali; rafforzamento dell'attività telematica (e delle dotazioni informatiche) nel settore amministrativo della giustizia, che consentano anche l'efficace lavoro da remoto del personale, con implementazione adeguata delle misure di sicurezza, estese alle reti ed ai data center ; formazione adeguata del personale e della dirigenza amministrativa, con estensione della dotazione della firma digitale; formazione della magistratura. Occorre assicurare che tutto il comparto giustizia (le amministrazioni centrali, le strutture carcerarie, gli uffici periferici,) operi in modalità digitale nel rispetto delle norme in materia di privacy . Occorre ripensare completamente l'attuale processo civile telematico (PCT), che risente della scelta di realizzare in house il sistema informatico. Occorre un PCT che corra su cloud , con sistemi di autenticazione da remoto e non invece su supporto magnetico come l'attuale. Si deve completare la telematizzazione del processo civile, sino alla Corte di Cassazione, nonché dei processi di tutte le giurisdizioni, introducendo il processo telematico anche negli uffici del Giudice di Pace; si deve valutare l'opportunità di estendere l'obbligatorietà del "telematico" a tutti i provvedimenti dei magistrati. Si dia attuazione alla "doppia dirigenza" già prevista per legge (al magistrato capo dell'ufficio è infatti affidato il compito di "gestire" i magistrati e di organizzare l'attività giudiziaria, mentre al dirigente amministrativo è affidato il compito di gestire il personale amministrativo e le risorse materiali dell'ufficio), rendendo concretamente "possibile" - con possibilità di utilizzo autonomo di risorse - la estrinsecazione di quelle capacità manageriali che si richiedono ai capi degli uffici giudiziari. Occorre completare, con personale qualificato e con modelli manageriali di lavoro, la costituzione delle 10 direzioni territoriali dedicate alla gestione di beni, servizi ed uffici del comparto giustizia, prevista dalla legge di bilancio del 2020. Occorre riformare l'attuale inefficiente sistema di recupero dei crediti dello Stato per le spese di giustizia. Lo Stato risulta oggi recuperare (al netto degli sgravi) non oltre il 6% dei propri crediti per spese di giustizia, in tempi lunghissimi e con una procedura onerosa che coinvolge tre diversi soggetti. Con esclusione dei crediti aventi titolo in provvedimenti giurisdizionali penali (per la speciale disciplina delle pene pecuniarie e per la natura di sanzione economica accessoria alla pena riconosciuta alle spese processuali), potrebbe introdursi una sorta di factoring , prevedendo la cessione pro soluto del credito a società privata esterna "accreditata" che, dopo aver quantificato il credito sulla base degli atti trasmessi dalle cancellerie, riconosca al Ministero della Giustizia una percentuale del credito, in misura non inferiore a quella media del recupero attuale. Occorre digitalizzare gli archivi degli uffici giudiziari eliminando così i costi diretti - locazioni - ed i costi indiretti  personale e tempo - connessi agli attuali archivi cartacei. Si tratta di un investimento che consentirebbe risparmi a medio- lungo termine ed efficienza, oltre a consentire la ricerca del patrimonio storico insito alle pronunce giudiziarie degli scorsi decenni, attualmente limitato ad alcune singole iniziative. Si devono completare i processi di gestione e conservazione digitale degli atti. Appare necessario investire somme adeguate al fine di garantire l'adozione di tecniche di raccolta, gestione ed analisi delle informazioni sui flussi all'interno degli uffici giudiziari, indispensabili per il monitoraggio dell'attuazione delle riforme introdotte o da introdurre, per la precoce identificazione dei casi più complessi, per l'elaborazione di best practices e per l'orientamento delle future scelte legislative e organizzative. Ineludibile è la necessità di una riforma organica dell'ordinamento penitenziario in modo da superare definitivamente le censure della Corte Europea dei Diritti Dell'Uomo, mediante: incremento dei rapporti familiari, ivi incluso l'esercizio del diritto all'affettività; adeguamento dello standard tecnologico della vita detentiva per prevenire "l'analfabetismo informatico" nell'ottica di utilizzare lo strumento informatico a fini di studio, svago ed intensificazione dei rapporti affettivi; diritto dell'ergastolano alla camera di sicurezza singola per umanizzare la pena perpetua; valorizzazione del volontariato in carcere al fine di favorire la partecipazione della comunità esterna all'azione rieducativa. Occorre rafforzare la pena alternativa al carcere con modalità che siano, ove possibile, socialmente inclusive e di tipo riparativo. A tal fine sarebbe opportuno intervenire contestualmente sul sistema sanzionatorio modificando anche il codice penale, in modo da ridurre significativamente i casi di espiazione della pena in carcere, introducendo pene principali diverse da quelle detentive (artt. 22 e ss. c.p.). L'introduzione di sanzioni penali diverse da quella detentiva ha il notevole pregio di risparmiare risorse economiche che potrebbero più utilmente essere investite nel settore esecuzione penale esterna; modalità di espiazione della pena, questa, che garantisce livelli di sicurezza sociale più alti in quanto, favorendo il reinserimento sociale attraverso il preventivo studio scientifico della personalità. Il potenziamento degli organici della Magistratura di Sorveglianza e degli Uffici UEPE rappresenta l'obiettivo strategico e nevralgico della riforma necessaria; tale sarebbe anche la previsione di una giurisdizione specializzata in esecuzione penale per i minorenni. Occorre che le spese di investimento siano volte all'edilizia giudiziaria, infatti, appare necessario promuovere la realizzazione di nuovi poli giudiziari (c.d. cittadelle) che concentrino gli uffici giudiziari in un'area unica, facilmente accessibile e dotata di servizi, nonché la messa in sicurezza e ristrutturazione degli uffici giudiziari già esistenti che si presentino in condizioni fatiscenti adeguandole dal punto di vista dell'efficienza energetica e della legislazione antisismica. Le spese di investimento previste per il settore della Giustizia, dovranno riguardare anche con priorità l'edilizia penitenziaria, anche minorile, attraverso la creazione di nuove strutture, la ristrutturazione delle strutture già esistenti che si presentano in condizione di ammaloramento, includendo interventi di efficientamento energetico e antisismici e l'implementazione di impianti di compostaggio; da promuovere, inoltre, l'adozione di ulteriori sistemi di sicurezza che impediscono l'introduzione dell'utilizzo dei microcellulari. Sarà, importante, con l'occasione, verificare e garantire che i detenuti per reati associativi, e in regime di alta sicurezza e di art. 41bis O.P., vengano custoditi in ambienti effettivamente ed efficacemente separati rispetto ai detenuti per crimini comuni, in modo da evitare ogni possibile contatto; inoltre dovranno essere realizzati poli detentivi di alto profilo tecnologico e sanitario, destinati alla custodia, al trattamento ed eventualmente alla diagnosi e cura dei soggetti detenuti in alta sicurezza o in regime di 41bis, anche con gravi patologie, al fine di poter contemperare il diritto alla salute del detenuto ed esigenza di sicurezza pubblica che precluderebbero qualsivoglia attenuazione del regime inframurario. La rieducazione dei detenuti attraverso il potenziamento delle misure alternative alla detenzione e l'implementazione dei progetti di formazione, nonché di lavoro intramurario ed extra murario con finalità di reinserimento sociale e contrasto alla recidiva, nonché attraverso il perfezionamento dell'offerta trattamentale con l'introduzione in ogni istituto penitenziario, in particolare negli istituti minorili e non solo, di attività culturali (ad. esempio laboratori teatrali) artistiche ed espressive che favoriscano il percorso di maturazione e crescita personale dei ristretti con sicure ricadute in termini di inclusione sociale. La necessità dello stabile inserimento all'interno degli istituti penitenziari e dei REMS di figure professionali, quali psichiatri, psicologi e psicoterapeuti con la specifica finalità di gestire le situazione di criticità, di incrementare il tempo di ascolto da dedicare alla popolazione ristretta, di attivare programmi di supporto psicologico per il personale della polizia penitenziaria per contenere ed attenuare gli effetti logoranti connessi alla delicata funzione svolta e all'ambiente in cui l'attività lavorativa viene esplicata. In questo senso, è importante l'avviamento di corsi di formazione sul disagio psicologico e disturbi psichiatrici per il personale di polizia penitenziaria, chiamato ad accogliere, quale più prossimo osservatore del detenuto, i segnali di conflittualità, turbamento e malessere psicofisico, che spesso sfociano in drammatici episodi di autolesionismo sino al suicidio e a volte sfociano in violenze verso gli altri e degli stessi appartenenti alla polizia penitenziaria. Occorre aumentare i posti nelle REMS e realizzare una rete socio sanitaria che faciliti la comunicazione e la collaborazione tra gli istituti penitenziari e le REMS da una parte, e le ASL e i Dipartimenti di salute mentale e i Centri di salute mentale dall'altra parte, in modo da garantire in maniera tempestiva ed agevole, le prestazioni socio-sanitarie spettanti alla popolazione detenuta. Appare necessario l'investimento di risorse adeguate al fine di potenziare le banche dati delle procure e dei corpi di polizia e i sistemi di comunicazione tra le stesse, nonché rendere obbligatorie le comunicazioni tra le procure. Occorre, inoltre, garantire l'investimento di risorse per favorire il riutilizzo dei beni confiscati alle mafie e, in particolare per sostenere aziende confiscate in grado di mantenere occupazione e quote di mercato. Infine, appare opportuno, incrementare ulteriormente il fondo, istituito presso il Ministero dell'interno, per le spese di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni di cui all'articolo 48, comma 3, lettera c) del decreto legislativo 6 giugno 2011, n. 159. IV) sulle professioni: per un intervento di riforma dell'assetto organizzativo e strutturale delle libere professioni occorre: qualificare i redditi prodotti dalla società tra avvocati quali redditi di lavoro autonomo anche ai fini previdenziali, ai sensi del capo V del titolo I del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al DPR 22.12.1986, n. 917, e successive modificazioni; stabilire che l'esercizio della professione forense in forma societaria non costituisce attività d'impresa e che, conseguentemente, la società tra avvocati non è soggetta al fallimento e alle procedure concorsuali diverse da quelle di composizione delle crisi da sovra indebitamento; introdurre agevolazioni fiscali e misure favorevoli di tassazione al fine di agevolare tutte le forme di aggregazione professionale, la costituzione di società tra avvocati, la costituzione di società multidisciplinari; va superata l'impossibilità di costituzione di reti "pure", cioè costituite solo da professionisti che, non essendo iscritti al registro delle imprese, non possono godere della forma di pubblicità invece prevista per le reti "miste" (professionista + impresa). occorre inserire: nel corpo della L. 81/2017, un'espressa disposizione volta a disciplinare l'effetto costituivo del contratto di rete "pura" tra soli professionisti, dal quale far discendere la soggettività giuridica oggi prevista esclusivamente per i contratti di rete "misti" (professionista e impresa); dopo l'art. 4-bis della legge 31 dicembre 2012, n. 247, con riferimento alla professione di avvocato, un articolo che riconosca loro la possibilità di costituire contratti di rete "puri" e "misti". Inoltre un riferimento espresso dovrebbe riguardare l'avvocato in regime di mono-committenza e le collaborazioni tra avvocati: nel primo caso prevedendo che, nel contratto di lavoro, siano previsti l'obbligo per il datore di lavoro di assicurare la piena indipendenza e l'autonomia di giudizio intellettuale e tecnica dell'avvocato e un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta; nel secondo caso, che per i contratti di collaborazione tra un avvocato e altro avvocato, singolo o associazione professionale o società tra avvocati, operi un "Accordo Collettivo Nazionale Forense sulla disciplina del lavoro autonomo"; va assicurata la libertà di formazione e la natura facoltativa delle scuole forensi; negli esami di avvocato si può prevedere un atto scritto a scelta del candidato tra (per esempio, tre) tracce messe a disposizione dalla Commissione, la discussione orale di un caso pratico (per esempio, nella materia indicata dal candidato all'atto della domanda , scelta tra quelle indicate dalla legge  non solo civile, penale o amministrativo quindi , discussione in sede giudiziale o illustrazione di un parere, completato dalla illustrazione degli istituti giuridici sottostanti).