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Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema creditizio e finanziario italiano, sulla gestione delle crisi bancarie e sulle garanzie a tutela dei risparmiatori. Onorevoli Senatori. – La recessione che ha colpito l'economia, negli ultimi dieci anni, ha inciso profondamente sulle condizioni delle banche italiane; all'impatto della recessione si sono aggiunte le conseguenze di gestioni e prassi operative talvolta azzardate e che, in alcuni casi, hanno anche assunto rilevanza penale. Alla base delle anomalie nei processi di erogazione del credito, in particolare per le banche medio-piccole, hanno concorso il tentativo di raggiungere in breve tempo obiettivi reddituali ambiziosi e una crescita imprudente dei volumi del credito, con l'offerta di finanziamenti a segmenti di clientela precedentemente non servita o a grandi prenditori, accrescendo i rischi dovuti alla concentrazione delle esposizioni, per singolo cliente o per settore di attività economica, in particolare nel comparto immobiliare. Inoltre, gli intermediari hanno adottato pratiche aggressive, in cui l'offerta e la distribuzione di alcuni prodotti abbinati a quelli tipici bancari sono risultate poco attente alle reali esigenze finanziarie della clientela, mentre criticità sono emerse, con riferimento ai finanziamenti per dipendenti e pensionati, relativamente ad opacità informative e a costi spesso eccessivi. Il presente disegno di legge è volto a istituire una nuova Commissione parlamentare di inchiesta per indagare e accertare le cause dei dissesti verificatisi, approfondendo il lavoro già svolto dall'analoga Commissione istituita, sul finire della XVII legislatura, con la legge 12 luglio 2017, n. 107. Nel breve periodo in cui di tale Commissione ha operato abbiamo potuto, infatti, conoscere lo stato di profonda difficoltà del sistema bancario e delle autorità indipendenti che dovrebbero vigilarne le attività e garantirne la stabilità, e si è avviato un proficuo lavoro di conoscenza e approfondimento. Tuttavia, il grave ritardo con cui si è proceduto all'istituzione della Commissione ha rappresentato un ostacolo insormontabile a che si potesse arrivare ad una completa e dettagliata conoscenza delle dinamiche e delle cause che hanno prodotto il dissesto di alcuni istituti di credito e del ruolo svolto dai vari soggetti coinvolti. Consideriamo perciò il lavoro della passata Commissione di inchiesta non terminato e, al contrario, riteniamo necessario che esso riparta con la nuova legislatura, forte anche del percorso e delle conoscenze sino ad ora ottenute, tra le quali l'atto d'accusa verso il sistema di controllo, che avrebbe dimostrato tutte le proprie falle: «in tutti i 7 casi di crisi bancarie oggetto di indagine le attività di vigilanza sia sul sistema bancario (Banca d'Italia) che sui mercati finanziari (Consob) si siano rivelate inefficaci ai fini della tutela del risparmio», come emerge dagli atti della Commissione. Il filo rosso che lega tutte le crisi bancarie degli ultimi anni è stato una gestione quanto meno allegra e disinvolta del credito. E, come è vero che si sono registrate con sempre maggiore frequenza pratiche commerciali scorrette, gestioni patrimoniali sospette, operazioni irregolari di acquisizione, fusione, trasformazione o vendita di valori azionari, obbligazionari o addirittura di interi istituti di credito, come nel caso dell'acquisizione della banca Antonveneta Spa da parte della banca Monte dei Paschi di Siena Spa, è altrettanto vero che le autorità, che in base alle vigenti normative avrebbero dovuto vigilare, evidentemente non hanno agito con attenzione, incisività e tempestività sufficienti. Per missione istituzionale, infatti, la Banca d'Italia ha il compito di assicurare la «sana e prudente gestione del credito», obbligo che incombe anche su ciascun banchiere; funzioni di vigilanza e controllo ha anche la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), autorità incaricata di verificare la correttezza delle informazioni fornite al mercato dai soggetti che fanno appello al pubblico risparmio, nonché delle informazioni contenute nei documenti contabili delle società quotate. In principio è stata la banca Monte dei Paschi di Siena Spa, il cui salvataggio è stato reso possibile mediante il prestito di 4 miliardi di euro da parte dello Stato, nel febbraio 2013, attraverso i cosiddetti «Monti bond », 2 miliardi di euro in sostituzione degli aiuti già concessi nel 2009 e 2 miliardi di euro di aiuti addizionali. La procedura degli aiuti di Stato era stata avviata dopo che il governatore della Banca d'Italia Ignazio Visco aveva segnalato al Ministero dell'economia e delle finanze che la «Banca Monte dei Paschi di Siena (...) ha evidenziato uno shortfall di capitale di 3,3 miliardi di euro, riconducibile alla valutazione ai prezzi di mercato dei titoli di Stato italiani detenuti in portafoglio», una circostanza ribadita a più riprese dai vertici della stessa banca, dalla Banca d'Italia e dal governo Monti sia davanti al Parlamento, sia di fronte alla Commissione europea. In realtà, quanto è emerso in seguito alla conclusione della procedura di salvataggio ha dimostrato che, contrariamente a quanto era stato sino ad allora affermato in tutte le sedi, i 2 miliardi di euro di aiuti addizionali concessi alla banca non erano serviti per coprire le perdite generate dal portafoglio di titoli di Stato italiani ma per ripianare un deficit di capitale generato da due temerarie operazioni in derivati eseguite dalla banca con le controparti Deutsche Bank e Nomura, realizzate con il fine - anch'esso illecito - di occultare le perdite di altre operazioni. Anche la Commissione europea, nel luglio 2013, richiedendo precisi interventi nel piano di ristrutturazione presentato dalla stessa banca, ha riconosciuto implicitamente che la rappresentazione data dalle autorità italiane circa il fatto che fosse una banca fondamentalmente sana soggetta a «problemi esogeni» e che il deficit di capitale fosse dovuto agli effetti della crisi del debito sovrano sul portafoglio di titoli di Stato da essa detenuto non fosse corretta. Al contrario, si trattava di una banca affetta da «problemi endogeni», nella quale il deficit di capitale era stato generato da temerarie posizioni speculative in derivati e da mala gestione. Peraltro, non può essere dimenticato che, nonostante le gravi irregolarità che avevano visto protagonista la banca anche prima che la sua esposizione debitoria determinasse l'avvio della procedura di salvataggio, la Banca d'Italia non ha esitato a dare la propria approvazione alla concessione degli aiuti di Stato. Questa non è l'unica mancanza imputabile alla Banca d'Italia, se consideriamo che tra gli ampi poteri attribuitile dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993, è previsto anche quello di disporre lo scioglimento degli organi con funzioni di amministrazione e di controllo delle banche quando: a) risultino gravi irregolarità nell'amministrazione, ovvero gravi violazioni delle disposizioni legislative, amministrative o statutarie che regolano l'attività della banca; b) siano previste gravi perdite del patrimonio. Ma sebbene la banca Monte dei Paschi di Siena Spa nel triennio 2011-2013 avesse sostenuto perdite per circa 11 miliardi e mezzo di euro, i vertici di Palazzo Koch non hanno ritenuto di intervenire in questo senso. Poco dopo la vicenda della banca Monte dei Paschi di Siena Spa, l'Europa ha adottato nuove norme in materia di risoluzione delle crisi bancarie, vietando espressamente il ricorso agli aiuti di Stato a fronte di situazioni di insolvenza degli istituti di credito. Il 15 maggio 2014 è stata adottata la direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, cosiddetta « Bank Recovery and Resolution Directive » (BRRD), al fine di introdurre in tutti i Paesi europei regole armonizzate per prevenire e per gestire le crisi delle banche, regolamentando anche la procedura del bail in , il salvataggio interno, che prevede la svalutazione di azioni e di crediti e la loro conversione in azioni per assorbire le perdite e per ricapitalizzare la banca in difficoltà o una nuova entità che ne continui le funzioni essenziali e che può incidere anche sui depositi di importo superiore a 100.000 euro. In base alle nuove norme, la procedura di risoluzione deve essere applicata quando una banca è in dissesto, le misure alternative di natura privata come la ricapitalizzazione non possono evitare tale stato e la liquidazione non salvaguarderebbe la stabilità sistemica e l'interesse pubblico. La normativa di recepimento della BRRD nel nostro ordinamento aveva fissato la sua entrata in vigore al 1º gennaio 2016, ma l'ennesima crisi del sistema del credito, intervenuta nell'autunno 2015, ha spinto il Governo ad anticiparne l'efficacia. È stato così che al dissesto di ben quattro istituti di credito, cioè la Banca delle Marche Spa, la Banca popolare dell'Etruria e del Lazio - Società cooperativa, la Cassa di risparmio di Ferrara Spa e la Cassa di risparmio della provincia di Chieti Spa, è stata applicata per la prima volta parte delle disposizioni della BRRD e i risparmiatori di tali banche hanno perso i loro soldi, più di 400 milioni di euro. Le quattro banche erano già commissariate: la Banca d'Italia aveva destituito i loro amministratori insediando al loro posto commissari straordinari. La Cassa di risparmio di Ferrara Spa era in questa situazione dal maggio 2013, la Banca delle Marche Spa dall'ottobre 2013, la Cassa di risparmio della provincia di Chieti Spa dal settembre 2014 e la Banca popolare dell'Etruria e del Lazio dal febbraio 2015. Molti piccoli risparmiatori avevano già visto una parte dei loro beni trasformarsi gradualmente in carta straccia. Il valore di borsa delle obbligazioni scendeva a mano a mano che venivano alla luce le malefatte degli amministratori revocati. Per quelle trattate in borsa, le quotazioni erano precipitate. La più grossa emissione della Banca delle Marche Spa al momento del decreto governativo aveva perso tre quarti del valore nominale e anzi si era già dimezzata un anno prima, dopo che i magistrati di Ancona avevano definito «gruppo criminale» gli ex amministratori. Ciò nonostante, le ripercussioni sui risparmiatori sono state massicce e, in parte, drammatiche, perché almeno un migliaio di loro ha visto volatilizzarsi tutti i risparmi, non solo una parte. Le persone maggiormente danneggiate sono state vittime di consigli due volte sbagliati: sul tipo di titoli da acquistare e sulla mancanza di diversificazione dell'investimento. Infatti, l'elemento particolarmente grave in questa vicenda è la larga parte di responsabilità che pesa sugli amministratori e sui dipendenti di quelle banche, colpevoli di aver convinto, e in alcuni casi addirittura costretto, ignari clienti a sottoscrivere prestiti subordinati, cioè obbligazioni con un indice di rischio più elevato di quelle ordinarie, senza comunicare agli stessi clienti i rischi che correvano. Mentre la magistratura sta conducendo decine di inchieste sulle vicende delle quattro banche, molti tra questi risparmiatori truffati – nonostante le misure frattanto adottate – aspettano ancora di riavere indietro i propri soldi. In conclusione, nel caso delle quattro banche citate, come già in altre crisi bancarie, la spiacevole verità è che gli amministratori hanno avuto la possibilità di agire male per anni e anni, mentre le autorità di controllo non si rendevano conto del disastro imminente e soprattutto non adottavano alcun provvedimento. La Banca d'Italia e la CONSOB escono male da questa vicenda come già da altre precedenti. Ognuna si preoccupa di segnalare di aver fatto la sua parte e di avere svolto scrupolosamente il suo dovere, ma la somma di questi doveri scrupolosamente svolti ha prodotto l'inazione e, appunto, il disastro. Chiediamo dunque l'istituzione di una nuova Commissione di inchiesta sul sistema creditizio e finanziario italiano, sulla gestione delle crisi bancarie e sulle garanzie a tutela dei risparmiatori che abbia il tempo utile per fare luce sulle troppe ombre e dare risposte concrete ai milioni di risparmiatori italiani. Già la citata direttiva BRRD aveva contenuti molto punitivi nei confronti del piccolo risparmio, ma ancor meno efficace si è dimostrato il recepimento in Italia. Esso è avvenuto tra i primi in Europa e senza tener conto che una vasta platea di risparmiatori era sottoscrittore di azioni e obbligazioni bancarie. È mancato un adeguato periodo transitorio. Inoltre la fase attuativa si è svolta con la costante pressione di organismi europei, talvolta fuori misura, quando fuori dalle proprie competenze. È necessario quindi anche valutare se gli attuali e rinnovati sistemi di prevenzione/gestione delle crisi siano efficienti ed efficaci.. 1 (Istituzione e durata) 1 È istituita, ai sensi dell'articolo 82 della Costituzione, una Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema creditizio e finanziario italiano, sulla gestione delle crisi bancarie e sulle garanzie a tutela dei risparmiatori, di seguito denominata «Commissione». 2 La Commissione conclude i propri lavori entro un anno dalla sua costituzione. 3 La Commissione presenta alle Camere una relazione sull'attività svolta e sui risultati dell'inchiesta. Sono ammesse relazioni di minoranza. Il presidente della Commissione trasmette alle Camere, dopo sei mesi dalla costituzione della Commissione stessa, una relazione sullo stato dei lavori. 2 (Composizione) 1 La Commissione è composta da venti senatori e da venti deputati, nominati rispettivamente dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati in proporzione al numero dei componenti dei Gruppi parlamentari, assicurando comunque la presenza di un rappresentante per ciascun Gruppo esistente in almeno un ramo del Parlamento. I componenti della Commissione dichiarano alla presidenza della Camera di appartenenza di avere ricoperto incarichi di amministrazione e di controllo negli istituti bancari oggetto dell'inchiesta. 2 Il Presidente del Senato della Repubblica e il Presidente della Camera dei deputati, entro dieci giorni dalla nomina dei componenti, convocano la Commissione per la costituzione dell'Ufficio di presidenza. 3 L'Ufficio di presidenza, composto dal presidente, da due vice presidenti e da due segretari, è eletto dai componenti della Commissione a scrutinio segreto. Nell'elezione del presidente, se nessuno riporta la maggioranza assoluta dei voti, si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti è proclamato eletto o entra in ballottaggio il più anziano di età. 4 La Commissione elegge al proprio interno due vice presidenti e due segretari. Per l'elezione, rispettivamente, dei due vice presidenti e dei due segretari, ciascun componente della Commissione scrive sulla propria scheda un solo nome. Sono eletti coloro che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti è proclamato eletto il più anziano di età. 3 (Competenze) 1 La Commissione ha il compito di verificare: a gli effetti sul sistema bancario italiano della crisi finanziaria globale e le conseguenze dell'aggravamento del debito sovrano; b il ruolo svolto dal sistema bancario italiano, dopo la sua privatizzazione, nell'accompagnare lo sviluppo del Paese; c l'adeguatezza della disciplina legislativa e regolamentare nazionale ed europea sul sistema bancario e finanziario, nonché sul sistema di vigilanza, anche ai fini della prevenzione e gestione delle crisi bancarie; d la compatibilità tra il sistema del credito e quello economico nazionali e le misure adottate dall'Unione europea in tali ambiti, relativamente anche ai meccanismi di vigilanza europea, con particolare riferimento alla qualità e al carattere degli strumenti utilizzati dall'autorità di vigilanza per verificare il rispetto dei requisiti di patrimonializzazione; e l'efficacia delle attività di vigilanza sul sistema bancario e sui mercati finanziari poste in essere dagli organi preposti, in relazione alla tutela del risparmio, alla modalità di applicazione delle regole e degli strumenti di controllo vigenti, con particolare riguardo alle modalità di applicazione e all'idoneità degli interventi, dei poteri sanzionatori e degli strumenti di controllo disposti, nonché all'adeguatezza delle modalità di presidio dai rischi e di salvaguardia della trasparenza dei mercati; f la congruità della normativa vigente in materia di istituti bancari e di fondazioni bancarie, con particolare riguardo ai poteri di vigilanza, ispettivi e di controllo, anche ai fini di formulare le proposte di carattere legislativo più idonee a garantire la tutela del risparmio come previsto dalla Costituzione; g quali interventi siano stati posti in essere a tutela dei risparmiatori in seguito alle segnalazioni da questi inoltrate agli organi preposti circa atteggiamenti ingannevoli o illeciti messi in atto da istituti bancari attraverso i propri dipendenti e rappresentanti, anche al fine di proteggere i risparmiatori da danni economici; h il rispetto della normativa vigente con riguardo ai casi di dissesto di istituti bancari e creditizi che hanno avuto luogo a decorrere dalla data di entrata in vigore del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, con particolare riguardo alle eventuali responsabilità degli amministratori degli istituti di credito coinvolti, nonché la congruità e l'accessibilità dei risarcimenti disposti in favore dei soggetti danneggiati; i il recepimento in Italia della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, nonché l'efficacia e l'efficienza degli strumenti e delle metodologie adottati nei casi concreti; l la condizione del risparmio in Italia, considerando anche le forme diverse da depositi ed investimenti, quali, ad esempio, le gestioni separate dei fondi per le prestazioni assicurative e previdenziali; m il rispetto dei princìpi di trasparenza delle operazioni, dei servizi, dei prodotti e degli strumenti di natura bancaria e finanziaria, compresi i libretti di risparmio postale e i buoni fruttiferi assistiti dalla garanzia dello Stato, nonché di correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti; n le attuali forme e metodologie di analisi degli aspetti reddituali, patrimoniali e gestionali degli istituti di credito, con particolare riferimento alla gestione del rischio e alla loro affidabilità e solidità, volte a definire indici che esprimano, sinteticamente, la sana e prudente gestione degli istituti stessi; o gli effetti che la crisi economica internazionale, che ha avuto origine il 15 settembre 2008 con il fallimento della banca d'affari americana Lehman Brothers, ha prodotto sui bilanci degli istituti bancari, con particolare riferimento alla sensibile contrazione del credito da questi concesso alle imprese e ai privati, nonché sui rischi dei mercati finanziari e, più in generale, sulla stabilità e sull'integrità del sistema finanziario e degli intermediari che vi operano, compresi i soggetti che erogano forme di previdenza obbligatoria e complementare; p i reali effetti del ricorso a strumenti derivati sull'assetto finanziario degli istituti bancari e più in generale dei soggetti pubblici e privati che ad essi hanno fatto ricorso; q l'esistenza e l'opportunità del collegamento fra enti locali e fondazioni bancarie; r il ricorso a strumenti finanziari derivati, cosiddetti « credit default swap », che scommettono sul deprezzamento dei titoli governativi; s la partecipazione volontaria dell'Italia alle banche di sviluppo internazionali effettuando una ricognizione anche in termini di risorse stanziate nel tempo e verificando eventuali interazioni tra queste e gli istituti bancari nazionali o altri operatori del mondo finanziario; t l'operato delle agenzie di rating , con particolare riferimento all'affidabilità e all'imparzialità delle stesse, al fine di valutare: 1 la realizzazione da parte delle agenzie di rating di meccanismi di insider trading attraverso possibili fughe anticipate e selezionate di notizie riguardanti le modalità e le tempistiche dei declassamenti, condizionando così investimenti e transazioni internazionali; 2 l'impatto delle valutazioni delle agenzie di rating , al fine di verificare gli effetti del loro possibile conflitto interno di interessi in relazione ai giudizi emessi, soprattutto nei confronti degli Stati sovrani; 3 l'eventuale promozione, a livello di Unione europea, di percorsi alternativi come, a titolo di esempio, la costituzione di un'agenzia unica europea con capitali pubblici bilanciati che affianchi le valutazioni delle agenzie di rating e ne certifichi, in tal modo, la veridicità; 4 le eventuali responsabilità in capo ai dirigenti delle agenzie di rating , anche allo scopo di suggerire al legislatore i provvedimenti da adottare per tutelare gli organismi soggetti a declassamenti ingiustificati. 4 (Attività di indagine) 1 La Commissione procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le medesime limitazioni dell'autorità giudiziaria. 2 Ferme restando le competenze dell'autorità giudiziaria, per le audizioni a testimonianza davanti alla Commissione si applicano le disposizioni degli articoli 366 e 372 del codice penale. 3 Alla Commissione, limitatamente all'oggetto delle indagini di sua competenza, non può essere opposto il segreto d'ufficio né il segreto professionale o quello bancario, fatta eccezione per il segreto tra difensore e parte processuale nell'ambito del mandato. Per il segreto di Stato si applica quanto previsto dalla legge 3 agosto 2007, n. 124. 4 Qualora gli atti o i documenti attinenti all'oggetto dell'inchiesta siano stati assoggettati al vincolo del segreto da parte delle competenti Commissioni parlamentari di inchiesta, detto segreto non può essere opposto alla Commissione. 5 La Commissione non può adottare provvedimenti che restringano la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione nonché la libertà personale, fatto salvo l'accompagnamento coattivo di cui all'articolo 133 del codice di procedura penale. 5 (Richiesta di atti e documenti) 1 La Commissione può ottenere, anche in deroga a quanto stabilito dall'articolo 329 del codice di procedura penale, copie di atti o documenti relativi a procedimenti o inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti, inerenti all'oggetto dell'inchiesta. L'autorità giudiziaria provvede tempestivamente e può ritardare, con decreto motivato solo per ragioni di natura istruttoria, la trasmissione di copie degli atti e documenti richiesti. Il decreto ha efficacia per trenta giorni e può essere rinnovato. Quando tali ragioni vengono meno, l'autorità giudiziaria provvede senza ritardo a trasmettere quanto richiesto. L'autorità giudiziaria può trasmettere copie di atti e documenti anche di propria iniziativa. 2 La Commissione stabilisce quali atti e documenti non devono essere divulgati, anche in relazione ad esigenze attinenti ad altre istruttorie o inchieste in corso. Devono comunque essere coperti dal segreto i nomi, gli atti e i documenti attinenti a procedimenti giudiziari nella fase delle indagini preliminari. 6 (Obbligo del segreto) 1 I componenti della Commissione, i funzionari e il personale addetti alla Commissione stessa e ogni altra persona che collabora con essa o compie o concorre a compiere atti di inchiesta oppure ne viene a conoscenza per ragioni d'ufficio o di servizio sono obbligati al segreto, anche dopo la cessazione dell'incarico, per tutto quanto riguarda gli atti e i documenti acquisiti al procedimento di inchiesta, di cui all'articolo 5, comma 2. 2 Salvo che il fatto costituisca più grave reato, la violazione del segreto è punita ai sensi dell'articolo 326 del codice penale. 3 Salvo che il fatto costituisca più grave reato, le stesse pene si applicano a chiunque diffonda in tutto o in parte, anche per riassunto o informazione, atti o documenti del procedimento di inchiesta dei quali sia stata vietata la divulgazione. 7 (Organizzazione interna) 1 Le sedute della Commissione sono pubbliche, salvo che la Commissione disponga diversamente. 2 L'attività e il funzionamento della Commissione sono disciplinati da un regolamento interno, approvato dalla Commissione stessa prima dell'inizio dei lavori. Ciascun componente può proporre modifiche al regolamento. 3 La Commissione può avvalersi dell'opera di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria, nonché di tutte le collaborazioni ritenute necessarie. Il presidente effettua le designazioni sentita la Commissione. 4 Per l'espletamento dei propri compiti la Commissione fruisce di personale, locali e strumenti operativi messi a disposizione dai Presidenti delle Camere, d'intesa tra loro. 5 Le spese per il funzionamento della Commissione sono stabilite nel limite massimo di 150.000 euro e sono poste per metà a carico del bilancio interno del Senato della Repubblica e per metà a carico del bilancio interno della Camera dei deputati. I Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, con determinazione adottata d'intesa tra loro, possono autorizzare un incremento delle spese di cui al periodo precedente, comunque in misura non superiore al 30 per cento, a seguito di richiesta formulata dal presidente della Commissione per motivate esigenze connesse allo svolgimento dell'inchiesta, corredata di certificazione delle spese sostenute.