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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione FINANZE E TESORO (6ª) 269 D'ALFONSO La seduta inizia alle ore 15,30. AFFARI ASSEGNATI Documento XXVII, n. 25, 'Relazione sui criteri per la revisione del meccanismo di controllo e di discarico dei crediti non riscossi' Doc n. 935 Documento XXVII, n. 25, "Relazione sui criteri per la revisione del meccanismo di controllo e di discarico dei crediti non riscossi" (Esame, ai sensi dell'articolo 34, comma 1, e per gli effetti di cui all'articolo 50, comma 2, del Regolamento, e rinvio) Il relatore BAGNAI ( L-SP-PSd'Az ) introduce la Relazione in esame, presentata dal Ministro dell'economia e delle finanze e trasmessa alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari, come previsto - anche su sollecitazione del proprio Gruppo politico - dall'articolo 4, comma 10 del decreto-legge n. 41 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 69 del 2021 ai fini di una ridefinizione della disciplina legislativa dei crediti di difficile esazione e per l'efficientamento del sistema della riscossione. La Commissione ha deciso di esaminarla quale affare assegnato, con l'intenzione di approvare un atto di indirizzo al Governo ai fini di orientarne la successiva attività. Il servizio nazionale della riscossione è stato affidato fino al 2006 a società private che operavano in concessione, alle quali è subentrata nel 2006 Equitalia SpA, società partecipata da Agenzia delle entrate e da INPS. Dal 1° luglio 2017, per effetto del decreto-legge n. 193 del 2016, e in accoglimento delle indicazioni dell'OCSE e del FMI, le società del Gruppo Equitalia (a esclusione della società Equitalia Giustizia, ceduta al Ministero dell'economia e delle finanze) sono state sciolte ed è stato istituito l'ente pubblico economico Agenzia delle entrate-Riscossione, ente strumentale dell'Agenzia delle entrate, sottoposto all'indirizzo e alla vigilanza del MEF, che ha assunto la qualifica di "Agente della riscossione". I risultati della riscossione sono passati da una media di circa 3 miliardi di euro all'anno nel periodo 2000-2005, a una media annuale di circa 7,5 miliardi di euro nel periodo Equitalia (2006-2016), fino ad arrivare, anche grazie all'apporto degli istituti di definizione agevolata (cosiddetta "rottamazione" dei carichi affidati alla riscossione, nelle sue tre diverse edizioni rispettivamente previste dal decreto-legge n. 193 del 2016, dal decreto-legge n. 148 del 2017 e dal decreto-legge n. 118 del 2019, nonché l'istituto del cosiddetto "Saldo e stralcio" introdotto dalla legge n. 145 del 2018), ai 10,9 miliardi di euro del periodo successivo alla costituzione di Agenzia delle entrate - Riscossione. Di tali importi, in media circa il 12% si riferisce a crediti affidati dagli enti creditori all'Agente della Riscossione nello stesso anno e circa il 23% nell'anno precedente a quello della riscossione. Nel quadro internazionale, la principale anomalia del sistema di riscossione italiano è rappresentata dall'elevato livello dei carichi residui (cosiddetto "magazzino ruoli") affidati dagli enti creditori all'Agenzia delle entrate-Riscossione per il recupero coattivo. Al 31 dicembre 2020, il valore del carico contabile residuo affidato dal 1° gennaio 2000 ammonta a circa 999 miliardi di euro. Di tale somma, 401,1 miliardi di euro, pari a circa il 40 per cento del totale, risultano difficilmente recuperabili per le condizioni soggettive del contribuente; 445 miliardi di euro, pari a circa il 45 per cento del totale, sono riferiti a contribuenti nei confronti dei quali l'Agente della riscossione ha già svolto azioni esecutive e/o cautelari che non hanno consentito il recupero integrale dell'attuale loro debito; per ulteriori 52,6 miliardi di euro (5 per cento del totale residuo), l'attività di riscossione è sospesa per provvedimenti di autotutela emessi dagli enti creditori, in forza di sentenze dell'autorità giudiziaria o, ancora, perché gli importi residui rientrano tra le quote oggetto degli istituti di definizione agevolata in corso ("Rottamazione-ter" e "Saldo e Stralcio" dei debiti delle persone fisiche in difficoltà economica). Il magazzino residuo è composto da circa 225 milioni di singoli crediti ancora da riscuotere contenuti in circa 137 milioni di cartelle, avvisi di addebito e avvisi di accertamento. Con riguardo alla fascia di importo, i crediti di importo superiore a 100.000 euro (lo 0,4 per cento dei 225 milioni totali), corrispondono a 635 miliardi di euro (pari al 64 per cento dei 999 miliardi complessivi). Complessivamente, i contribuenti con debiti residui da riscuotere sono oltre 18 milioni, di cui circa 3 milioni sono persone giuridiche (società, fondazioni, enti, associazioni o altro) e circa 15 milioni sono persone fisiche, di cui quasi 2,5 milioni con una attività economica (tra i quali artigiani e liberi professionisti). Con riguardo all'ente impositore che ha affidato il credito all'Agente della riscossione, il 79 per cento del carico residuo da riscuotere, pari a circa 788 miliardi di euro, è relativo a crediti affidati da Agenzia delle entrate; 1'11 per cento è costituito da crediti affidati da INPS, per un controvalore di 113 miliardi di euro; il restante 10 per cento, pari a circa 98 miliardi di euro, è relativo a crediti di altri enti erariali (5 per cento), INAIL (1 per cento), Comuni (2 per cento) e altri enti non erariali, quali, ad esempio, Camere di commercio, Regioni, Consorzi, Casse di previdenza, Ordini professionali. Dopo aver dato conto delle diverse tipologie di credito da recuperare, l'oratore fa presente che secondo la Relazione, le misure di definizione agevolata dei debiti residui, sebbene abbiano contribuito e contribuiranno nei prossimi anni a sostenere i risultati di riscossione, non possono incidere significativamente sulla riduzione del volume complessivo dei crediti ancora da riscuotere, principalmente costituito da quote rilevanti le cui aspettative di riscossione sono assai remote. Più consistente è stato l'impatto, soprattutto in termini di numero di singoli crediti, dell'annullamento dei carichi fino a 1.000 euro affidati all'Agente della riscossione dal 2000 al 2010. La Relazione individua due fattori alla base dell'anomala consistenza dell'importo totale dei residui da riscuotere, composto principalmente da debiti che si sono stratificati negli anni a partire dal 2000 e che ormai esistono solo nominalmente, in quanto sostanzialmente privi di concrete possibilità di essere effettivamente riscossi. Un primo elemento è rappresentato dal fatto che, ogni anno, circa 5.600 enti differenti affidano mediamente 29 milioni di singoli crediti da riscuotere per un totale di circa 80 miliardi di euro e riferibili a più di 8 milioni di contribuenti. Il secondo elemento, collegato alla costante crescita dell'importo totale dei residui da riscuotere, è conseguenza della mancanza di una prassi di cancellazione dei debiti arretrati e ormai inesigibili. Tale inesigibilità trova evidenza anche nel bilancio dello Stato, all'interno del quale le somme accertate, ma rimaste ancora da riscuotere (i cosiddetti "residui attivi" del bilancio statale), riferite alle entrate iscritte a ruolo dall'Agenzia delle entrate, sono già state in gran parte svalutate. Rispetto alla situazione complessiva del magazzino dei crediti da riscuotere in capo all'Agenzia delle entrate-Riscossione alla data del 31 dicembre 2020, alcuni crediti possono considerarsi inesigibili o con assai remote possibilità di riscossione sulla base di alcune particolari condizioni soggettive dei relativi debitori. Si tratta, in particolare, dei soggetti con procedura concorsuale chiusa, dei deceduti senza eredi, dei soggetti nullatenenti o con solo la prima casa di abitazione, complessivamente pari a circa 4, milioni di contribuenti, a cui corrisponde un carico residuo contabile di circa 340,8 miliardi di euro (pari a circa il 34 per cento del totale). Nella Relazione si sostiene che i debiti residui di tali categorie di contribuenti, una volta puntualmente verificati i relativi requisiti soggettivi, potrebbero essere oggetto di un discarico automatico nell'ambito di una possibile riforma dell'attuale disciplina dell'inesigibilità e conseguentemente cancellati dalle scritture patrimoniali degli enti creditori. In conclusione, sottolinea l'opportunità di approfondire altresì il tema dei concessionari dei servizi di riscossione. Il correlatore FENU ( M5S ) si associa all'intervento del relatore Bagnai, che integra ricordando che oltre all'importante flusso di crediti affidati ogni anno all'Agente della riscossione, la Relazione individua, quale principale motivazione della costante crescita dell'importo totale dei residui da riscuotere, la mancanza di una efficace procedura/prassi di cancellazione dei debiti arretrati e ormai inesigibili. La mancata cancellazione dei crediti non riscuotibili (inesigibili) discende da una complessa procedura di rendicontazione e controllo dell'attività di riscossione che deriva da un impianto normativo di regole introdotte quando la riscossione coattiva veniva effettuata da soggetti privati. Questo sistema di regole, infatti, disciplinava il rapporto tra un soggetto pubblico titolare del credito, e un soggetto privato, incaricato della riscossione. Il primo tenuto ad esercitare un controllo analitico sull'operato dell'incaricato della riscossione; quest'ultimo, obbligato a dimostrare, al singolo ente creditore e per ciascuna quota affidata, di aver posto in essere tutte le azioni possibili per riscuotere il credito, prima di poterlo cancellare ed ottenere il rimborso dei costi sostenuti. In base alla normativa vigente, l'Agenzia delle entrate-Riscossione dovrebbe effettuare, per 12,7 milioni di soggetti debitori, circa 5 milioni di fermi amministrativi su veicoli ovvero su altri beni mobili registrati; circa 4,9 milioni di ipoteche ed eventuali successive esecuzioni immobiliari; oltre 6 milioni di pignoramenti presso il datore di lavoro o l'ente pensionistico per redditi di lavoro o di pensione; circa 850.000 pignoramenti presso terzi per rapporti economici intrattenuti dai debitori con altri soggetti; nonché, infine, per tutti i 12,7 milioni di contribuenti, l'accesso puntuale all'Anagrafe dei rapporti finanziari per verificare la presenza di informazioni utili alle procedure di pignoramento dei conti correnti e/o dei rapporti finanziari e, quindi, il relativo avvio. Nella Relazione si indicano anche ulteriori motivazioni alla base dell'accumulo di crediti arretrati e, in particolare, una serie di limitazioni imposte in capo all'Agente della riscossione che non esistono in altri Paesi, che per alcuni versi sono anche più stringenti rispetto a quelle imposte ai creditori privati; una serie di misure introdotte a tutela dei contribuenti più fragili, di cui però beneficiano anche soggetti che tendono ad utilizzarle con fini dilatori, ad esempio in tema di rateizzazioni; i ricorsi (spesso presentati per motivi strumentali o di carattere puramente procedurale) e la lentezza del sistema giudiziario; l'inapplicabilità delle attuali misure in tema di cancellazione dei crediti inesigibili. Le misure di riforma indicate nella Relazione riguardano, tra l'altro, la maggiore integrazione tra Agenzia delle entrate e Agenzia delle entrate - Riscossione, che potrebbe portare a una possibile definitiva incorporazione di quest'ultima all'interno della prima, e una condivisione delle banche dati e delle informazioni tra le due Agenzie; il meccanismo della remunerazione dell'Agente della riscossione ("aggio"); la disciplina delle diverse forme di rateizzazione dei debiti iscritti a ruolo a carico dei contribuenti, oggi prive di coerenza sistematica; il discarico automatico dei crediti pregressi per alcune categorie di contribuenti, valutati anche sulla base di elementi soggettivi, per evitare di appesantire l'attività di riscossione. Infine, invita a considerare due elementi. Il primo riguarda il rischio, in assenza dell'adozione di nuove procedure e nuovi criteri, di un sistematico aumento annuale del magazzino per una cifra indicativa pari a circa 70 miliardi, frutto di un calcolo solo approssimativo che considera gli 80 miliardi di crediti da riscuotere ogni anno e la capacità di riscossione che, immediatamente prima della pandemia, aveva raggiunto i 10-11 miliardi. Per evitare che il problema del magazzino possa in futuro ripresentarsi considera ipotizzabile una revisione dell'attuale meccanismo dell'inesigibilità, nonché che l'Agente della riscossione effettui le azioni di recupero coattivo secondo un piano annuale adeguato alla sua capacità operativa. Tale piano potrebbe essere inserito nell'atto aggiuntivo alla Convenzione tra il Ministero dell'economia e delle finanze e l'Agenzia delle entrate previsto dall'articolo 1, comma 13, del decreto-legge n. 193 del 2016. Il secondo riguarda, invece, l'opportunità di un intervento normativo teso ad eliminare i rimborsi forfettari delle spese sostenute per la notifica della cartella e per le procedure di recupero. Conclusivamente, anche al fine di un esame più approfondito della materia e l'adozione di una risoluzione più completa di proposte e di indirizzi al Governo, giudica indispensabile ottenere ulteriori dati ed elementi informativi dall'Agenzia delle entrate e dall'Agenzia delle entrate - Riscossione, che si riserva di indicare, anche informalmente, in tempi brevissimi. Il senatore BAGNAI ( L-SP-PSd'Az ) ad integrazione dell'intervento già svolto rileva il carattere pregiudiziale rispetto alle osservazioni di merito dell'indicazione dei tempi e del percorso per raggiungere l'obiettivo di una risoluzione da approvare in Commissione. Aggiunge inoltre che alcune questioni, quali ad esempio, l'obiettivo di integrazione delle banche dati ovvero le sanzioni applicabili alle somme definite dalle cartelle meritano un ulteriore approfondimento. Conclude chiedendo al Governo di fornire alla Commissione gli esiti dell'approfondimento circa le migliori pratiche invalse negli altri Paesi dell'Unione circa l'applicazione delle sanzioni. Il presidente D'ALFONSO ( PD ), sottolineata l'opportunità di una discussione approfondita e ampia, come richiesto oggettivamente dalla complessità delle questioni in esame, chiede al rappresentante del Governo di specificare quale potrebbe essere una data ultima entro la quale la Commissione potrebbe esprimersi. Il sottosegretario GUERRA ritiene di converso che la Commissione possa autonomamente programmare i propri lavori, nella consapevolezza che la riforma del sistema di riscossione potrebbe trovare spazio all'interno di provvedimenti direttamente o indirettamente collegati con la manovra di bilancio e quindi ritiene che la tempistica non possa essere eccessivamente dilatata, tenendo anche conto degli appuntamenti elettorali che incidono sulla programmazione dell'attività parlamentare. Chiede peraltro ai due relatori di formalizzare in tempi celeri le richieste di argomenti da approfondire. Il senatore MARINO ( IV-PSI ) apprezza le indicazioni del Governo circa la tempistica di esame del provvedimento in titolo, ma ritiene opportuno chiarire se e in che termini tale esame si interseca con la delega fiscale e con la riforma della giustizia tributaria. Il senatore PEROSINO ( FIBP-UDC ) chiede di chiarire il rapporto tra le cifre relative al cosiddetto magazzino dei crediti non riscossi, ammontanti formalmente a 1.000 miliardi e le cifre esposte nel rendiconto 2020 come residui attivi consistenti in una somma di gran lunga inferiore. Il sottosegretario GUERRA fa presente che i dati esposti nel rendiconto del bilancio dello stato scontano già la svalutazione dei crediti, mentre invece l'integrale magazzino non ha rilevanza per i dati di contabilità. Specifica che la settimana successiva al 4 ottobre potrebbe essere una data utile per la conclusione dell'esame. D'altro canto la delega fiscale presenta ormai un elevato stato di elaborazione e sono in corso valutazioni di carattere tecnico e politico prima dell'approdo in Consiglio dei ministri. Il seguito dell'esame è quindi rinviato. IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO Schema di decreto legislativo recante norme di adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni della direttiva (UE) 2019/1160, che modifica le direttive 2009/65/CE e 2011/61/UE per quanto riguarda la distribuzione transfrontaliera degli organismi di investimento collettivo e del regolamento (UE) 2019/1156, per facilitare la distribuzione transfrontaliera degli organismi di investimento collettivo e che modifica i regolamenti (UE) n. 345/2013, (UE) n. 346/2013 e (UE) n. 1286/2014, e disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 Doc n. 267 Schema di decreto legislativo recante norme di adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni della direttiva (UE) 2019/1160, che modifica le direttive 2009/65/CE e 2011/61/UE per quanto riguarda la distribuzione transfrontaliera degli organismi di investimento collettivo e del regolamento (UE) 2019/1156, per facilitare la distribuzione transfrontaliera degli organismi di investimento collettivo e che modifica i regolamenti (UE) n. 345/2013, (UE) n. 346/2013 e (UE) n. 1286/2014, e disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi degli articoli 1 e 13 della legge 22 aprile 2021, n. 53, nonché dell'articolo 9 della legge 4 ottobre 2019, n. 117, e dell'articolo 31, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 234. Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame, sospeso nella seduta dell'8 settembre. Il relatore DI PIAZZA ( M5S ) in assenza di osservazioni formalizzate o fatte pervenire al relatore, preannuncia la proposta di esprimere un parere favorevole da votare nella prossima seduta. Prende atto la Commissione. SULL'ESAME DEGLI ATTI DEL GOVERNO Il senatore MARINO ( IV-PSI ), relatore sugli atti del Governo nn. 272 e 273 chiede al rappresentante del Governo entro quanto tempo la Commissione dovrà esprimere il parere su tali atti, così come su quelli già all'ordine del giorno. Il sottosegretario GUERRA si riserva di fornire una risposta per ciascuno degli atti all'ordine del giorno. SULLA PUBBLICAZIONE DI DOCUMENTI ACQUISITI NEL CORSO DELLE AUDIZIONI Il PRESIDENTE fa presente che nella seduta odierna dell'Ufficio di Presidenza, nell'ambito della discussione dei disegni di legge nn. 1945, 1531, 1619, 2014 e 2250, sono stati auditi i rappresentanti dell'ISTAT, il cui intervento sarà pubblicato sulla pagina web della Commissione. Prende atto la Commissione. La seduta termina alle ore 16,30.