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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione COMMISSIONI 3ª e 4ª RIUNITE 4ª(Difesa) 7 PETROCELLI La seduta inizia alle ore 12. IN SEDE REDIGENTE A.S. 1049 Modifiche legge 185/1990, in materia di controllo 'esportazione, 'importazione e transito materiali di armamento DDL 1049 Modifiche alla legge 9 luglio 1990, n. 185, in materia di controllo dell'esportazione, dell'importazione e del transito dei materiali di armamento (Discussione e rimessione all'Assemblea) Il presidente PETROCELLI ( M5S ), relatore per la 3 a Commissione, illustra il disegno di legge in titolo, di iniziativa parlamentare, per le parti di competenza. Evidenzia, in primo luogo, che esso è finalizzato a modificare la legge 9 luglio 1990, n. 185, in materia di controllo dell'esportazione, dell'importazione e del transito dei materiali di armamento. Come noto, la normativa nazionale relativa all'interscambio e transito di materiali d'armamento fissa criteri e procedure per assicurare che tali pratiche avvengano in conformità con il diritto internazionale vigente e con la Costituzione italiana, e si basa su principi cardine che influenzano il novero di Paesi con cui è possibile intraprendere le suddette transazioni. La legge del 1990 è stata, tra l'altro, aggiornata con il decreto legislativo 22 giugno 2012, n. 105, adottato in attuazione della direttiva 2009/43/CE, volta a semplificare le modalità e le condizioni dei trasferimenti di prodotti per la difesa all'interno dell'allora Comunità Europea, come modificata dalle direttive 2010/80/UE e 2012/10/UE, relative all'elenco di prodotti per la difesa coperti dalla legge n. 185 del 1990. Il presente disegno di legge ha, quindi, lo scopo di adattare ai tempi correnti un testo che, risalendo a quasi dieci anni fa, non tiene adeguatamente conto dei cambiamenti intercorsi e delle nuove esigenze emerse nel settore della gestione dei trasferimenti di armamenti. Il coinvolgimento di armamenti italiani in conflitti non considerati legittimi, o non riconosciuti come tali dalla comunità internazionale, ha, in effetti, evidenziato i limiti della legge. Sebbene si sia sostenuto, da più parti, che il trasferimento di materiali sia sempre avvenuto osservando pedissequamente il dettame normativo, è innegabile che alcune transazioni siano avvenute contravvenendo ai principi ispiratori della norma stessa, evidenziando alcune lacune che necessitano di essere colmate. I casi più evidenti, portati anche all'attenzione del Parlamento, sono stati quello del conflitto in Yemen e dell'offensiva turca in Siria. Conseguentemente, il disegno di legge in esame mira ad imporre divieti, controlli e verifiche più stringenti, a rendere più trasparente la relazione annuale del Governo, ad assegnare maggiori poteri di indirizzo e controllo al Parlamento e a responsabilizzare il Governo sulla materia, istituendo nuovamente il Comitato interministeriale per gli scambi di materiali di armamento per la difesa (CISD), inizialmente previsto dalla norma del 1990 e successivamente soppresso. Il disegno di legge è composto di 2 articoli: l'articolo 1 modifica gli articoli 1, 2, 5, 6, 7 -bis , 10 -bis , 15, 20 -bis , 20 -ter e 27 della legge ed introduce l'articolo 20- quater ; l'articolo 2 reca disposizioni di coordinamento. L'articolo 1, comma 1, lettera a) , inserisce un esplicito riferimento alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ed alla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, strumenti fondamentali del diritto internazionale umanitario. L'articolo 1, comma 1, lettera b) , istituisce un fondo per lo sviluppo di progetti di riconversione dei materiali d'armamento e degli impianti di produzione, per la concessione di finanziamenti alle imprese della difesa per progetti volti alla realizzazione di veicoli o sistemi ad uso civile e per la promozione del ruolo dell'Italia nel settore del " dual use ". L'articolo 1, comma 1, lettera c) , amplia i casi in cui l'esportazione di materiali di armamento debba essere vietata. Se il testo prevedeva che non potessero essere esportati materiali ai Paesi coinvolti in conflitti in contrasto con i principi dell'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite (in materia di autotutela individuale o collettiva degli Stati, o "legittima difesa"), la nuova formulazione impone che le esportazioni possano essere dirette solo a Paesi che, pur coinvolti in conflitto armato, si muovano nel rispetto del diritto internazionale e della Carta delle Nazioni Unite (e che, quindi, partecipino ad eventuali conflitti in ottemperanza alle disposizioni del Capitolo VII della Carta e dietro autorizzazione del Consiglio di Sicurezza). Con questa modifica, si fa riferimento - indirettamente  all'obbligo degli Stati al rispetto del principio di diritto internazionale generalmente riconosciuto di soluzione pacifica delle controversie, codificato dal Capitolo VI della medesima Carta. L'intervento normativo ha lo scopo di meglio definire quali siano i criteri per valutare l'esistenza di violazioni del diritto internazionale che, ai sensi della presente legge, implicherebbero un divieto all'esportazione di armamenti. A tal fine, si prevede che l'accertamento delle violazioni possa avvenire anche tramite documenti non vincolanti  purché votati dagli organi competenti a livello internazionale o adottati dalle organizzazioni con accordo degli Stati membri. Inoltre, si espande il novero delle organizzazioni internazionali dalle quali tali documenti possono essere adottati, non più limitandolo alle Nazioni Unite, all'UE o al Consiglio d'Europa, ma aprendo, ad esempio, all'OSCE ed ai documenti anche non vincolanti del Parlamento Europeo. Si introduce, inoltre, un divieto di esportazione verso i Paesi coinvolti in conflitti armati che non abbiano firmato il Trattato sul Commercio delle Armi del 2013, ratificato in Italia con la legge 4 ottobre 2013, n. 118. Vengono, tuttavia, previste possibilità di deroga previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente del Consiglio. Un eventuale abuso di detti poteri viene mitigato dall'obbligo di specificare le motivazioni della deroga, obbligo che inserisce un'importante elemento di responsabilità politica del Consiglio dei Ministri, volto a controbilanciare un potenziale uso indiscriminato dello strumento derogatorio. L'articolo 1, comma 1, lettera g) , introduce il comma 11- bis per assicurare che le operazioni di cui alla presente legge siano svolte in osservanza dei principi del diritto internazionale, con un riferimento esplicito al Trattato sul commercio delle armi, concluso ed entrato in vigore successivamente all'ultima modifica della legge e, quindi, non ancora in essa recepito. A sua volta l'articolo 1, comma 1, lettera n) , assegna al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale il compito di individuare mediante decreto una lista di Paesi in conflitto verso i quali le esportazioni debbano essere vietate, stabilendo altresì le modalità di prima attuazione e le successive attività di monitoraggio e di aggiornamento della medesima lista. Di rilievo è anche - prosegue l'autore - la previsione di cui l'articolo 1, comma 1, lettera t) , che dispone un potenziamento dell'istituto della sospensione intervenendo sull'articolo 15 della legge n. 185 del 1990. Il nuovo comma 1- ter stabilisce che il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale possa provvisoriamente sospendere gli effetti dell'autorizzazione generale nei riguardi di uno Stato incluso nella lista dei Paesi verso cui le esportazioni siano vietate. Nei casi di Arabia Saudita, Emirati Arabi e Turchia abbiamo assistito ad una sospensione del rilascio di nuove autorizzazioni che, tuttavia, non si riflette automaticamente in una sospensione delle consegne, potenzialmente permettendo la continuazione del trasferimento di materiali d'armamento italiani in conflitti considerati illegittimi dal diritto internazionale. La sospensione degli effetti delle autorizzazioni implica, invece, anche il blocco delle consegne, ora attivabile verso tutti quei Paesi in contrasto con i principi della legge n. 185 del 1990. Gli ulteriori articoli riformano il sistema di controlli sostituendo gli articoli 20- bis e 20- ter ed inserendo l'articolo 20- quater . L'aspetto innovativo delle modifiche inerenti i controlli è l'istituzione di un nucleo ispettivo interforze, composto da personale del Corpo della guardia di finanza, dell'Arma dei carabinieri e della Polizia di Stato, che opera sotto il coordinamento del CISD e del MAECI. Il nucleo è istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il MAECI, il Ministero della difesa, il Ministero dell'economia e delle finanze ed il Ministero dell'interno, sentito il CISD. Inoltre, si prevede ora in modo esplicito che i controlli possano essere effettuati sena preavviso presso le sedi legali, i siti di produzione e di spedizione delle aziende. Vengono inserite due nuove attività che il nucleo può svolgere nell'ambito delle proprie verifiche: visionare, anche singolarmente, i prodotti presenti nei locali, al fine di verificare la loro corrispondenza con la documentazione autorizzativa e confrontare, a scopo di controprova, i dati ricavati dall'ispezione con i verbali degli incontri precedenti. Con il novello articolo 20- quater si dispone che il nucleo debba presentare al MAECI e al CISD, entro il 31 marzo di ogni anno, un rapporto consuntivo sulle attività di ispezione e verifica svolte, con i relativi risultati. Avuto riguardo all'articolo 2, infine, si aggiornano i riferimenti richiamati dalla legge n. 185 del 1990, prevedendo, in particolare, che le parole "Comunità europea", ovunque ricorrano, siano sostituite da "Unione europea". Prende, quindi, la parola, in qualità di relatrice per la 4 a Commissione, la senatrice DONNO ( M5S ), osservando, innanzitutto, che il disegno di legge si pone l'obiettivo di modificare a legge n. 185 del 1990, per superare - come si legge nella relazione illustrativa - alcune criticità che, sino ad ora, avrebbero impedito di controllare in maniera efficace l'esportazione di armamenti verso Paesi coinvolti in conflitti armati o responsabili di gravi violazioni dei diritti umani. Come già accennato, l'esigenza di aggiornare il predetto impianto è emersa, peraltro e di recente, nei casi delle esportazioni di materiali di armamento a Paesi impegnati in conflitti, come Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti e Turchia. Si sofferma, quindi, sui profili rilevanti per la Difesa, iniziando dall'articolo 1, comma 1, lettera b) , dell'articolato. In attuazione di quanto già previsto dal comma 3 dell'articolo 1 della norma vigente, si dispone che il Governo adotti "misure idonee ad assecondare la graduale differenziazione produttiva e la conversione a fini civili delle industrie nel settore della difesa". Viene istituito un fondo per lo sviluppo di progetti di riconversione dei materiali d'armamento e degli impianti di produzione, finalizzato allo sviluppo di progetti di riconversione di attrezzature militari per scopi di pubblica utilità negli ambiti sanitario, edilizio e del supporto ai corpi di soccorso e di pubblica sicurezza, alla concessione di finanziamenti alle imprese della difesa per la ricerca e la produzione di nuovi veicoli o sistemi per scopi di pubblica utilità e alla promozione del ruolo dell'Italia nel settore dei prodotti a duplice uso. La RELATRICE segnala anche le disposizioni che limitano le deroghe previste dalla legge per l'esportazione di materiali d'armamento effettuate nella cornice di accordi NATO, accordi di cooperazione, concessioni dirette e trasferimenti intracomunitari da Stato a Stato a fini di assistenza militare. Anche in questi casi, infatti, viene previsto il divieto di effettuare tali trasferimenti a destinatari verso i quali le esportazioni sono vietate ai sensi dell' articolo 1, comma 6, della legge. La successiva lettera f) introduce poi un divieto di esportazione anche per le armi leggere, qualora il Paese destinatario rientri fra quelli verso cui le esportazioni sono vietate ai sensi del citato stesso articolo 1, comma 6. Sempre con riferimento alla vendita di armi leggere, si introducono anche criteri quantitativi  determinati con decreto del Ministro della Difesa - superati i quali le procedure autorizzative vengono uniformate a quelle che regolano il commercio di armi pesanti (lettera h) ). Viene, inoltre, inserito (alla lettera g) ) un esplicito riferimento al rispetto dei princìpi contenuti nel Trattato sul commercio delle armi firmato a New York il 2 aprile 2013 e ratificato dall'Italia con la legge n. 118 del 2013, nonché all'impegno italiano al contrasto del traffico di armamenti e della loro illecita triangolazione. La relatrice prosegue la propria disamina rilevando che il disegno di legge interviene anche sulle modalità di compilazione della relazione consuntiva del Governo al Parlamento (già prevista a legislazione vigente). Un allegato indica il modello con cui deve essere compilata la relazione, che risulterebbe pertanto molto semplificata, rendendo immediatamente individuabile il mittente, il materiale inviato, il destinatario e l'utilizzatore finale relativi ad ogni autorizzazione. Una nuova tabella, riportata anch'essa in allegato al disegno di legge, organizza poi in modo più coerente anche la sezione relativa agli aspetti finanziari della relazione. I Paesi di destinazione verso i quali l'esportazione è vietata sono ora inclusi in una lista, da allegare alla relazione, adottata con decreto del Ministero degli affari Esteri e della cooperazione internazionale e si prevede che, qualora un Paese si macchi di violazioni del diritto internazionale e rientri, conseguentemente, nella suddetta lista, si possano sospendere gli effetti delle autorizzazioni già concesse. E', inoltre, statuito che il Governo invii al Parlamento, in aggiunta alla già esistente relazione consuntiva sull'implementazione della legge, una relazione previsionale che indichi l'orientamento governativo in materia da sottoporre al parere obbligatorio ma non vincolante delle competenti commissioni parlamentari. L'articolo 1, comma 1, lettera r) , concerne poi i trasferimenti intracomunitari di materiali d'armamento, per i quali si trasforma in obbligo la facoltà di richiedere garanzie circa l'impiego di tali materiali, ivi incluse le certificazioni di utilizzazione finale. Si prevede, nel dettaglio, la creazione di un nucleo interforze che dovrà controllare il rispetto della legge da parte di tutti i soggetti coinvolti anche attraverso visite a sorpresa nelle sedi legali, negli stabilimenti di produzione e nei siti di spedizione. Esso, composto da personale della Guardia di finanza, dell'Arma dei carabinieri e della Polizia di Stato, dovrà essere istituito entro 180 giorni dall'entrata in vigore della legge modificata, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con i Ministeri degli affari esteri, della difesa, dell'interno e dell'economia e delle finanze. Conclude rilevando che l'articolo 2 del disegno di legge ripristina il Comitato interministeriale per gli scambi di materiali di armamento per la difesa. Lo scopo - quale definito dalla relazione illustrativa - è fare in modo che le autorizzazioni alle esportazioni non dipendano solo da funzionari amministrativi ma siano subordinate anche a un controllo politico che tenga conto di più ampie considerazioni geopolitiche, economiche e sociali. Il Comitato, nel dettaglio, è presieduto dal Presidente del Consiglio e di esso fanno parte i Ministri degli esteri, della difesa, dell'economia e dello sviluppo economico. Si apre la discussione generale. Al senatore FERRARA ( M5S ) preme precisare, in qualità di presentatore del provvedimento in titolo, che l'intento ad esso sotteso è essenzialmente quello di aggiornare una disciplina normativa riferita ad un settore cruciale per il Paese, che, tuttavia, nella sua impostazione, risale a circa trenta anni fa. Si rende, quindi, necessario prevedere nuovi meccanismi di controllo, sia a livello governativo che parlamentare, soprattutto allo scopo di evitare che l'Italia sia implicata nella vendita di armi verso Paesi in conflitto che non rispettano i diritti umani basilari. Il senatore CANDURA ( L-SP-PSd'Az ), nel preannunciare una richiesta di rimessione in Assemblea del disegno di legge in parola, chiede, in primo luogo, che, con riferimento ad un atto legislativo di ampia portata come quello in esame, sia previsto un calendario di audizioni in maniera da approfondire adeguatamente l'intera problematica dell'industria della difesa in Italia, la quale, a suo modo di vedere, lungi dall'essere convertita, dovrebbe essere opportunamente incentivata. Fa presente, inoltre, che le linee guida in tema di export italiano di materiali per la difesa e la sicurezza sono già contenute in una conferente risoluzione approvata all'unanimità dalla Commissione difesa del Senato lo scorso 3 luglio. Nel rilevare criticamente l'ulteriore profilo negativo - paventato in alcune disposizioni dell'Atto Senato in disamina, che si sostanzia, de jure condendo , nella richiesta di autorizzazione alla vendita di armi posta in capo a determinate organizzazioni internazionali - l'oratore richiama, infine, l'attenzione dei commissari sulla esigenza prioritaria di supportare l'industria nazionale della difesa, che occupa un comparto nevralgico, anche dal punto di vista dell'innovazione tecnologica, del sistema economico. Il senatore CAUSIN ( FIBP-UDC ) segnala che anche il proprio Gruppo ha aderito alla richiesta in itinere di riassegnazione del disegno di legge in sede referente, per garantire un esame approfondito del testo, e un esame in Assemblea che non si limiti alla sola votazione degli articoli approvati in sede decentrata. Nel merito, ricorda che l'Italia è un Paese rispettoso del diritto internazionale e possiede un'industria militare d'avanguardia, che garantisce anche importanti ricadute economico-sociali. Per questo, eventuali modifiche della legge n. 185 del 1990 devono essere esaminate e valutate con attenzione, al fine di non recare danno a un settore industriale particolarmente importante per la competitività italiana nel mondo. Al riguardo, già con la attuale normativa sussistono, infatti, alcune penalizzazioni, come dimostrato dalle vicende legate alla commercializzazione dell'elicottero NH-90. Il senatore VATTUONE ( PD ) ricorda che la tematica oggetto del disegno di legge è particolarmente delicata ed è stata affrontata dalla Commissione difesa nell'ambito dell'Affare assegnato "Sulle prospettive dell' export italiano di materiali per la difesa e la sicurezza". Tale attività si è conclusa con una risoluzione, approvata all'unanimità lo scorso luglio, con il quale si sosteneva la necessita di introdurre nel nostro ordinamento gli accordi "governo-governo". Ricorda che tale impegno è stato recepito dal governo nel decreto fiscale appena approvato dalla Camera e in corso di approvazione al Senato. Un ponderato esame di merito del provvedimento si rende pertanto necessario, anche in ragione della particolare valenza industriale del settore (che vanta importanti realizzazioni, come da ultimo le fregate FREMM). Secondo il senatore AIROLA ( M5S ) occorre, tuttavia, prendere atto che, nell'implementazione quasi trentennale della legge n. 185, sono state riscontrate non poche aporie, oltre a vere e proprie violazioni dello spirito stesso della legge. Pertanto, proprio perché, come è stato fatto notare dal collega Causin, l'Italia è un Paese democratico, non occorre temere l'approntamento di più efficaci metodi di controllo della vendita di armamenti, modificando, di tal guisa, la citata legge. La senatrice GARAVINI ( IV-PSI ) si associa alla richiesta di avviare un ciclo di audizioni, al fine di valutare adeguatamente gli interventi da effettuare sull'impianto delineato dalla legge n. 185 del 1990. Le audizioni dovrebbero, a suo avviso, coinvolgere i vertici dell'Associazione delle industrie del settore (AIAD), l'Autorità nazionale per le autorizzazioni dei materiali di armamenti (UAMA), istituita presso il Ministero degli esteri e altri soggetti che si riserva di proporre. Il senatore VESCOVI ( L-SP-PSd'Az ) esprime il forte auspicio che il Parlamento non produca, malgrado le buone intenzioni di molti, una riformulazione della legge del 1990 che, di fatto, vada contro gli interessi delle aziende italiane di settore. Il senatore LUCIDI ( L-SP-PSd'Az ) si associa alla richiesta, precedentemente esposta dai colleghi, di svolgere una nutrita e mirata serie di audizioni in maniera da ricavare un quadro updated e olistico delle problematiche connesse all'esportazione e alla vendita di armi. Anche ad avviso della senatrice RAUTI ( FdI ) la materia affrontata dal provvedimento è particolarmente delicata e complessa. Precisa che anche il proprio Gruppo ha aderito alla richiesta di riassegnazione in sede referente, in modo da garantire un articolato dibattito. Concorda altresì sull'opportunità di effettuare un ciclo di audizioni che dovrebbe ricomprendere almeno i vertici del comparto industriale di riferimento e dei Ministeri degli esteri, della difesa e dello sviluppo economico. Un ampio quadro conoscitivo è, infatti, necessario per coniugare l'interesse nazionale con la necessità di frenare efficacemente il flusso di armi verso i Paesi in conflitto. Il presidente PETROCELLI , alla luce di quanto emerso nel corso della discussione - che si sente di riassumere nella consapevolezza di affrontare l'argomento con la dovuta cautela, nonché avendo a mente la mentovata risoluzione della Commissione difesa - invita, quindi, i rappresentanti dei vari Gruppi ad indicare, secondo una sollecita tempistica, i nominativi dei soggetti e delle istituzioni da ascoltare, in modo da poter procedere quanto prima alla loro convocazione per le relative audizioni. Le Commissioni riunite prendono atto. Il presidente PETROCELLI comunica, quindi, che è stata avanzata da parte dei senatori Candura, Iwobi, Lucidi, Anna Carmela Minuto, Causin, Berardi, Stefania Craxi, Aimi, Fusco, Pucciarelli, Pepe, Vescovi, Elisabetta Rauti, Giovanna Petrenga e Urso una richiesta di rimessione all'Assemblea del disegno di legge in titolo. Poiché la richiesta risulta appoggiata da un numero di componenti delle Commissioni superiore ad un quinto, dispone che l'esame prosegua in sede referente, ai sensi dell'articolo 36, comma 3, del Regolamento del Senato. Convengono le Commissioni riunite. La seduta termina alle ore 12,45.