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Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Onorevoli Senatori . – L'articolo 116, terzo comma, della Costituzione prevede che con legge dello Stato possano essere attribuite alle regioni a statuto ordinario che ne facciano richiesta forme e condizioni particolari di autonomia nelle materie indicate dal comma medesimo e nel rispetto di princìpi previsti dall'articolo 119 della Carta costituzionale. Ad oggi sono quattro le regioni che con delibere dei rispettivi Consigli hanno formalizzato richieste di autonomia differenziata, mentre altre regioni hanno comunicato l'intenzione di procedere ad analoghe istanze. Tuttavia l'attuazione della disposizione costituzionale ha presentato criticità per l'assenza di un quadro coerente di riferimento che, all'atto dell'avvio del processo di differenziazione di competenze fra regioni, non faccia venire meno il rispetto degli obiettivi di autonomia e decentramento e, allo stesso tempo, assicuri il perseguimento degli obiettivi costituzionali volti alla rimozione degli squilibri economici e sociali, in modo tale da garantire l'unità e l'indivisibilità della Repubblica. È in questo contesto che va situato il percorso attuativo della disposizione costituzionale che si intende avviare, che, nel farsi carico delle esigenze di differenziazione poste da alcune regioni, mantiene nel contempo viva l'attenzione a garantirne la coerenza non solo ai princìpi di sussidiarietà e adeguatezza enunciati nella Costituzione, ma anche al più generale principio solidaristico che connota il sistema degli enti locali nella sua interezza. Il testo è il risultato di un ampio e complesso processo istruttorio che ha coinvolto molteplici soggetti istituzionali, a partire dalle regioni che avevano originariamente fatto richiesta di autonomia differenziata. Lo schema di intervento normativo è stato, poi, oggetto di confronto anche con le altre regioni e gli enti locali, in sede di conferenza unificata, il 28 novembre 2019. Il 3 dicembre 2019 è stata, altresì, istituita presso il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie, una Commissione di studio sui temi dell'autonomia differenziata, composta da esperti qualificati, anche esterni all'amministrazione, e provenienti da diverse categorie professionali, in particolare, professori universitari di diritto costituzionale. La Commissione si è insediata il 10 dicembre 2019 e ha continuato i propri lavori anche durante il lock down attraverso video conferenze e mail. Il 5 febbraio 2020 si è svolto anche un incontro con le organizzazioni sindacali. Dalle suddette consultazioni è emersa la necessità: a) di subordinare il trasferimento delle funzioni relative alle materie concernenti i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m) , della Costituzione, alla previa determinazione degli stessi LEP, senza introdurre iter speciali per l'adozione dei LEP medesimi; b) di far decorrere l'attribuzione di funzioni che implicano il trasferimento di risorse finanziarie alla data di entrata in vigore del relativo decreto di trasferimento; c) del trasferimento immediato delle funzioni amministrative per le quali non occorre individuare i LEP e che non comportano il trasferimento di risorse; d) di ribadire la necessità del rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, oltre che del principio solidaristico, con il coinvolgimento degli enti locali nel percorso riformatore, tenendo conto delle funzioni fondamentali di comuni, provincie e città metropolitane; e) di sottoporre lo schema di intesa preliminare ad una valutazione collegiale del Consiglio dei ministri per consentire anche ai Ministeri competenti per materia l'espressione delle proprie valutazioni, al fine di garantire il più ampio confronto in seno al Governo; f) di definire un percorso preliminare finalizzato ad acquisire le valutazioni delle Camere prima della stipula dell'intesa definitiva. Sulla base dell'ampio e complesso lavoro svolto è stato pertanto predisposto il presente di disegno di legge che è volto a definire un quadro unitario di obiettivi e previsioni a cui lo Stato si conforma in sede di elaborazione delle intese con le regioni interessate, avendo riguardo sia alla sostenibilità giuridica della differenziazione richiesta – nel cui ambito la richiesta di espansione della differenziazione deve risultare coerente con la necessaria unitarietà del nostro assetto regionale – sia alla sostenibilità economica del nuovo assetto, che deve muoversi all'interno dei vincoli economici e finanziari di finanza pubblica, come del resto richiesto dall'articolo 119 della Costituzione, i cui princìpi sono espressamente richiamati dall'articolo 116 della Costituzione stessa. Si tratta di un rilevante intervento che punta a una cornice unitaria nazionale entro la quale possono essere innestate le intese da parte di tutte le regioni. Una cornice unica che capovolge le precedenti impostazioni. Il disegno di legge contempla le modalità di coinvolgimento delle Camere prima dell'approvazione dell'intesa fra Governo e regioni, prevedendo anche termini sollecitatori allo scadere dei quali l' iter procedimentale comunque si completa. L'iniziativa si inserisce in un contesto che vede anche la proposta di istituzione di un Fondo perequativo nell'ambito del disegno di legge di bilancio, con relativa dotazione finanziaria; tale proposta risponde all'importante finalità strategica perequativa mirata al recupero del deficit infrastrutturale tra le diverse aree geografiche del territorio nazionale, anche infra-regionali. In particolare, il disegno di legge in esame consta di 2 articoli. L'articolo 1 stabilisce gli obiettivi e le previsioni cui lo Stato deve attenersi nella sottoscrizione delle intese. In particolare il comma 1 precisa che, al fine di assicurare la tutela dell'unità giuridica ed economica delle Repubblica, lo Stato, nel sottoscrivere le intese con le regioni, debba conformarsi ai seguenti obiettivi e previsioni: a) che il processo di attribuzione alle regioni delle ulteriori forme e condizioni di autonomia segua: 1) il rispetto, nelle materie oggetto di attribuzione differenziata, dei LEP di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m) , della Costituzione, alla cui preventiva determinazione è subordinata l'attribuzione delle funzioni nelle materie concernenti i LEP; 2) il rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'articolo 118 della Costituzione, oltre che del principio solidaristico di cui agli articoli 1 e 5 della Costituzione. La disposizione prevede poi che siano sentiti gli enti locali e che sia tenuto conto delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p) , della Costituzione; b) la previsione che il finanziamento delle funzioni attribuite debba trovare fonte in termini di compartecipazione al gettito erariale maturato nel territorio regionale e debba avvenire nel rispetto del principio costituzionale del pareggio di bilancio recato dall'articolo 81 della Costituzione e dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri sancito dall'articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196. Ciò in linea con i princìpi e i criteri direttivi dettati dall'articolo 2, comma 1, lettera m) , della legge 5 maggio 2009, n. 42, volti al superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore del fabbisogno standard per il finanziamento dei LEP e delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p) , della Costituzione. Le lettere c) e d) del comma 1 dell'articolo 1 contemplano un diverso criterio della decorrenza dell'esercizio delle funzioni attribuite. In particolare è previsto che, qualora le funzioni concernenti le competenze legislative non siano correlate all'esercizio di funzioni amministrative e al corrispondente trasferimento di funzioni finanziarie, le stesse decorrano dalla data di entrata in vigore della legge di approvazione dell'intesa. Qualora, invece, dette funzioni legislative concernino competenze correlate all'esercizio di funzioni amministrative, le funzioni legislative decorrano dalla data di entrata in vigore del decreto di trasferimento delle risorse; la lettera e) prevede la facoltà da parte dello Stato, a garanzia della tenuta dei conti pubblici e considerati gli andamenti del ciclo economico, di stabilire con legge misure transitorie a carico della regione, con contestuale adozione di analoghe misure anche nei confronti delle regioni a statuto ordinario, allo scopo di assicurare, nel sistema regionale, la necessaria equità nel concorso al risanamento della finanza pubblica. Ciò anche in relazione al principio del coordinamento della finanza pubblica di cui all'articolo 119, secondo comma, della Costituzione; alla lettera f), al fine di realizzare una ordinata successione nel tempo tra norme statali e regionali, viene previsto che le norme statali vigenti nelle materie oggetto di richiesta di autonomia differenziata, ed attribuite alle regioni dall'intesa, continuino ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni che la regione interessata adotterà sulle materie medesime. A tal fine si è altresì ritenuto opportuno disporre che in apposito allegato all'intesa siano indicate le disposizioni di legge statale che cessano di avere efficacia con l'entrata in vigore delle norme oggetto della nuova disciplina legislativa regionale; alla lettera g) viene introdotto un meccanismo di revisione delle intese volto a garantirne gli eventuali adeguamenti che dovessero rendersi necessari nel corso del tempo. La norma dispone in particolare che lo Stato e la regione sottopongano a verifica l'intesa almeno entro il termine del decimo anno dall'entrata in vigore della stessa o nel più breve termine fissato dall'intesa stessa, che ne stabilisce altresì le modalità di revisione; a quest'ultima dovrà comunque procedersi ogni qualvolta vengano modificati o aggiornati i LEP. Si prevede inoltre che lo Stato e la regione potranno in ogni caso assumere in qualsiasi momento l'iniziativa per la revisione dell'intesa, secondo le modalità procedimentali previste dall'articolo. L'articolo 2 reca le norme procedurali che disciplinano il meccanismo di stipula e approvazione delle intese, distinguendo a tal fine i criteri che attengono allo schema di intesa preliminare rispetto a quelli relativi allo schema di intesa definitivo. In particolare il comma 1 dell'articolo regola il procedimento preliminare alla sottoscrizione dell'intesa, prevedendo una prima fase governativa, cui segue una seconda fase presso le Camere. Si stabilisce a tal fine che, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri (o, se delegato, del Ministro per gli affari regionali e le autonomie), lo schema d'intesa preliminare sia sottoposto all'approvazione del Consiglio dei ministri e che lo schema medesimo venga sottoscritto con il Presidente della regione interessata. Effettuata la sottoscrizione interviene la fase parlamentare, nella quale si prevede che lo schema di intesa preliminare sia trasmesso entro i successivi dieci giorni alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari, che potranno essere assunte entro sessanta giorni dalla trasmissione dell'intesa stessa. Le deliberazioni parlamentari andranno trasmesse al Governo e alla regione interessata per le rispettive valutazioni, ai fini della definizione dello schema definitivo dell'intesa. Acquisite le deliberazioni parlamentari – ovvero decorso inutilmente il suddetto termine dei sessanta giorni – lo schema definitivo di intesa è sottoposto all'approvazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegato, del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. A seguito dell'approvazione da parte del Consiglio dei ministri, il Presidente del Consiglio dei ministri – o se delegato, il Ministro per gli affari regionali e le autonomie – è autorizzato a sottoscrivere l'intesa definitiva con il Presidente della regione interessata e, entro i successivi quindici giorni, delibera la presentazione alle Camere del disegno di legge di approvazione dell'intesa. Nel prevedere la trasmissione dello schema di intesa preliminare e del disegno di legge alle Camere, l'intervento normativo rimanda all'autonoma determinazione delle Camere stesse. Nel rispetto del medesimo principio, e al fine di addivenire ad una rapida definizione delle intese, sono previsti termini sollecitatori per la conclusione dell' iter procedimentale. È previsto infatti che decorso inutilmente il termine di sessanta giorni senza che le Camere abbiano espresso deliberazioni sullo schema preliminare di intesa, il Presidente del Consiglio dei ministri possa sottoporre l'intesa definitiva al Consiglio dei ministri per la successiva presentazione del disegno di legge di approvazione dell'intesa alle Camere. Allo stesso tempo, ed al fine di assicurare il più ampio confronto ed autodeterminazione del Parlamento, non è stato tipizzato l'atto con cui il Parlamento si esprime sullo schema preliminare di intesa, trattandosi di atti interna corporis, e non sono state previste specifiche modalità procedimentali disciplinanti l' iter parlamentare di discussione del disegno di legge di approvazione dell'intesa. Il sistema è quindi delineato in modo che, quando il testo del disegno di legge arriverà alle Camere, queste avranno già avuto modo di operare un esame attento pronunciandosi sullo schema di intesa preliminare, cosi consentendo al Governo e alle regioni, che sottoscrivono l'intesa, di conoscere anticipatamente le indicazioni del Parlamento, di cui viene valorizzato il ruolo sostanziale, al di là della forma in cui esso si esprime.. 1 (Obiettivi e previsioni per l'attribuzione alle Regioni di forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione) 1 Lo Stato, nella sottoscrizione delle intese di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, al fine di assicurare la tutela dell'unità giuridica ed economica della Repubblica, si conforma ai seguenti obiettivi e previsioni: a processo di attribuzione alle Regioni delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, nel rispetto: 1 dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m) , della Costituzione e degli obiettivi di servizio ad essi correlati. A tal fine le funzioni relative a materie concernenti i LEP possono essere attribuite solo dopo la definizione dei LEP medesimi, ai sensi dell'articolo 13 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68; 2 dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'articolo 118 della Costituzione, oltre che del principio solidaristico di cui agli articoli 1 e 5 della Costituzione, sentiti gli enti locali e tenuto conto delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane definite dalla legislazione statale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p) , della Costituzione; b finanziamento delle funzioni attribuite a seguito di intesa, in termini di compartecipazione al gettito erariale maturato nel territorio regionale, nel rispetto dell'articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché in coerenza con i princìpi e i criteri direttivi di cui all'articolo 2, comma 2, lettera m) , della legge 5 maggio 2009, n. 42, che stabiliscono l'obiettivo del superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore del fabbisogno standard per il finanziamento dei LEP e delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; c decorrenza delle funzioni concernenti le competenze legislative non correlate all'esercizio di funzioni amministrative e al corrispondente trasferimento di risorse finanziarie, dalla data di entrata in vigore della legge di approvazione dell'intesa; d decorrenza delle funzioni concernenti le competenze correlate all'esercizio di funzioni amministrative dalla data di entrata in vigore del decreto di trasferimento delle risorse; e previsione, secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 119, secondo comma, della Costituzione, della facoltà dello Stato di stabilire, con disposizioni di rango primario, in relazione agli andamenti del ciclo economico e dei conti pubblici, misure transitorie a carico della Regione a garanzia dell'equità nel concorso al risanamento della finanza pubblica, con contestuale adozione di analoghe misure per le altre Regioni a statuto ordinario; f previsione che le norme statali vigenti nelle materie attribuite alle Regioni dall'intesa, in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, continuino ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali adottate sulle materie attribuite e che, in apposito allegato all'intesa, siano indicate le disposizioni di legge che cessano di avere efficacia con l'entrata in vigore delle norme oggetto della nuova disciplina legislativa regionale; g previsione che lo Stato e la Regione sottopongano a verifica l'intesa almeno entro il termine del decimo anno dalla data di entrata in vigore della legge di attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia o nel più breve termine fissato dall'intesa stessa, che stabilisce, altresì, le modalità di revisione e comunque ogni qualvolta vengano modificati o aggiornati i LEP. Lo Stato e la Regione possono comunque assumere in qualsiasi momento l'iniziativa per la revisione dell'intesa, da definire ai sensi del presente articolo. 2 (Procedimento per la stipula delle intese) 1 Lo schema dell'intesa preliminare è sottoposto all'approvazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegato, del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, di concerto con i Ministri competenti. A seguito dell'approvazione dello schema dell'intesa preliminare da parte del Consiglio dei ministri, il Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegato, il Ministro per gli affari regionali e le autonomie è autorizzato a sottoscrivere l'intesa preliminare con il Presidente della Regione interessata, che è trasmessa alle Camere entro dieci giorni dalla sottoscrizione per le conseguenti deliberazioni parlamentari, da assumere entro sessanta giorni dalla data della trasmissione dell'intesa preliminare. Le deliberazioni parlamentari sono trasmesse al Governo e alla Regione interessata per le rispettive valutazioni, ai fini della definizione dello schema definitivo dell'intesa. Decorso inutilmente il termine dei sessanta giorni, il Presidente del Consiglio dei ministri può sottoporre all'approvazione del Consiglio dei ministri, ai fini della procedura di cui al comma 2, lo schema dell'intesa preliminare. 2 Lo schema definitivo dell'intesa è sottoposto all'approvazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegato, del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. A seguito dell'approvazione da parte del Consiglio dei ministri, il Presidente del Consiglio dei ministri o, se delegato, il Ministro per gli affari regionali e le autonomie è autorizzato a sottoscrivere l'intesa definitiva con il Presidente della Regione interessata. Il Consiglio dei ministri, entro quindici giorni dalla data della sottoscrizione dell'intesa, delibera la presentazione alle Camere del disegno di legge di approvazione dell'intesa.