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Disposizioni per garantire l'autonomia, la trasparenza e la terzietà delle Autorità indipendenti. Onorevoli Senatori. -- La sostanziale revisione della forma di governo e il rafforzamento della posizione istituzionale dell’Esecutivo determinati dalla nuova legge elettorale rendono centrale il tema della definizione degli equilibri e dei contrappesi necessari a scongiurare il rischio che la razionalizzazione del sistema istituzionale si traduca in uno strapotere del Governo. In questa prospettiva decisivo è l'assetto delle nostre Autorità indipendenti. Nate e sviluppatesi negli ultimi decenni, le Authority trovano la propria giustificazione proprio nell'esigenza di garantire che alcune delicate funzioni di garanzia e di regolazione, relative a diritti fondamentali o ad attività economiche, siano esercitate in maniera indipendente e siano sottratte all'indirizzo politico del Governo in carica, al quale viceversa normalmente rispondono le ordinarie strutture amministrative. L'attuale quadro normativo, stratificatosi nel corso degli anni, risulta spesso disomogeneo e non funzionale rispetto agli obiettivi istituzionali sottesi alla istituzione di Autorità indipendenti. Eterogenee sono le discipline che riguardano la selezione e la nomina dei componenti, l'autonomia organizzativa e finanziaria, le funzioni e l'attività, il raccordo con il Parlamento. Ne deriva un sistema a volte incoerente, con la conseguenza che in alcuni casi le Autorità si manifestano troppo «dipendenti» dall'Esecutivo, mentre in altri la necessaria indipendenza si traduce in una sorta di «autoreferenzialità» poiché deboli appaiono i meccanismi che consentono di trasmettere al circuito della responsabilità politica (Governo e Parlamento) le indicazioni e le sollecitazioni. Appare dunque ormai necessario procedere a una razionalizzazione della disciplina che sovraintende al funzionamento delle diverse Authority . Si tratta di un intervento del quale si è molto parlato negli anni scorsi ma che oggi, alla luce delle innovazioni istituzionali sulle quali il Parlamento è impegnato, diventa essenziale. Il presente disegno di legge, che prende spunto anche dalla approfondita riflessione sfociata negli anni nelle proposte di autorevoli colleghi, fra i quali Letta, Lanzillotta, Bressa, Della Vedova, Ichino, Di Biagio, D'Onghia, Giannini, Pinza, Marana, si prefigge di offrire al dibattito parlamentare un testo di razionalizzazione organica di una materia tanto complessa quanto importante e delicata. L'articolo 1 richiama le finalità delle Autorità indipendenti e, insieme all'articolo 2 che ne specifica l'elenco, definisce l'ambito di applicazione del presente testo di legge. Vi si prevede che esse esercitino, nei casi e nei limiti previsti dalle rispettive leggi istitutive, le funzioni pubbliche laddove si ritiene opportuno che tale esercizio, svolto con imparzialità, trasparenza e competenza tecnica, non sia sottoposto all'indirizzo di governo. L'articolo 3 disciplina la composizione delle Authority , la procedura di nomina improntata a criteri di massima trasparenza e imparzialità mediante la previsione di un bando pubblico e il parere vincolante della Commissione parlamentare (cfr. articolo 5) a maggioranza dei tre quinti. L'articolo disciplina inoltre i casi di incompatibilità e le ipotesi di revoca. L'articolo 4 regola i rapporti istituzionali delle Autorità indipendenti, tra loro e con gli organi costituzionali, in ordine alla leale collaborazione, all'obbligo di relazione al Parlamento e alla facoltà di presentare pareri e segnalazioni. Per rafforzare e sistematizzare le relazioni istituzionali nonché il controllo del Parlamento, viene inoltre istituita una Commissione parlamentare per i rapporti con le Autorità indipendenti, disciplinata dall'articolo 5. L'articolo 6 è dedicato all'organizzazione interna e ai caratteri amministrativi delle Autorità, alle quali è conferita autonomia organizzativa, contabile e amministrativa. L'articolo 7 assicura pubblicità ai regolamenti e agli atti a contenuto generale adottati dalle Autorità, prescrive l'analisi sull'impatto degli stessi, la consultazione dei soggetti interessati e la motivazione delle scelte compiute, e prescrive adeguate garanzie in ordine ai procedimenti aventi ad oggetto contenziosi. L'articolo 8 è dedicato al diritto di accesso. L'articolo 9 detta disposizioni in materia di ricorsi avverso provvedimenti delle autorità e individua le relative competenti giurisdizioni.. 1 (Finalità) 1 Le Autorità indipendenti esercitano, nei casi e nei limiti previsti dalle rispettive leggi istitutive, le funzioni pubbliche laddove si ritiene opportuno che tale esercizio, svolto con imparzialità, trasparenza e competenza tecnica, non sia sottoposto all'indirizzo di governo. 2 Le disposizioni della presente legge disciplinano i profili generali delle funzioni, dell'organizzazione e delle attività delle Autorità indipendenti, di seguito denominate «Autorità», al fine di rafforzarne e razionalizzarne le funzioni. Restano ferme, in quanto compatibili con la presente legge, le discipline relative alle singole Autorità. 3 Le disposizioni della presente legge sono adottate nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, di tutela del risparmio e dei mercati finanziari, di garanzia dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali dei cittadini consumatori e utenti nonché in materia di ordinamento degli enti pubblici nazionali. 4 Restano ferme le funzioni di indirizzo generale e di alta vigilanza del Governo e dei Ministri nelle materie di cui alla presente legge e le competenze di regioni ed enti locali previste dalla normativa vigente. 2 (Ambito di applicazione) 1 Sono Autorità ai fini della presente legge: a la Banca d'Italia; b la Commissione nazionale per le società e la borsa; c l'Autorità garante della concorrenza e del mercato; d l'Autorità per l'energia elettrica e il gas; e l'Autorità di regolazione dei trasporti; f l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; g la Commissione di vigilanza sui fondi pensione; h il Garante per la protezione dei dati personali; i la Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali; l l'Autorità nazionale anticorruzione. 3 (Disposizioni in materia di composizione del collegio delle Autorità) 1 Ogni Autorità è organo collegiale composto dal Presidente e da quattro membri. 2 Il Presidente e gli altri componenti delle Autorità sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con i Ministri competenti, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, all'esito della procedura di cui al comma 3 del presente articolo. 3 L' iter di nomina è avviato centoventi giorni prima della scadenza del mandato dei componenti delle Autorità in carica con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di un apposito bando predisposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri. Le designazioni avvengono con deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri competenti per materia, fra coloro che abbiano presentato la loro candidatura nell'ambito di tale procedura di sollecitazione pubblica, e sono sottoposte al parere vincolante della Commissione parlamentare di cui all'articolo 5, espresso a maggioranza dei tre quinti dei componenti, previa pubblicazione del curriculum vitae e audizione delle persone designate. 4 I componenti delle Autorità sono scelti tra persone di indiscussa moralità e indipendenza e di comprovata professionalità e competenza nei settori in cui operano le medesime Autorità. Non possono essere nominati componenti coloro che nei due anni precedenti alla nomina hanno ricoperto incarichi di governo o elettivi politici o che, in relazione alle cariche assunte nell'anno precedente alla nomina nelle imprese regolate o vigilate, permangano portatori di interessi in conflitto con l'esercizio della funzione di regolazione o di vigilanza, nonché coloro che sono stati componenti del collegio di altra Autorità. Restano ferme altresì le incompatibilità per i titolari di cariche di Governo previste dalla normativa vigente. I componenti delle Autorità sono nominati per un periodo di quattro anni e possono essere confermati nella carica una sola volta. 5 In caso di dimissioni o impedimento del Presidente o di un componente delle Autorità, si procede alla sostituzione secondo le regole ordinarie previste per la nomina dei componenti dell'Autorità e la loro durata in carica. Per i primi rinnovi successivi all'entrata in vigore della presente legge, due dei componenti sono nominati per un periodo di cinque anni, al fine evitare il rinnovo contestuale dell'intero collegio. 6 In caso di gravi e persistenti violazioni della legge istitutiva, di impossibilità di funzionamento o di prolungata inattività, il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, può deliberare, previo parere favorevole espresso a maggioranza di tre quinti dei componenti dalla Commissione parlamentare di cui all'articolo 5, la revoca motivata del collegio, che è disposta con decreto del Presidente della Repubblica. 7 Per l'intera durata dell'incarico i componenti delle Autorità non possono esercitare, a pena di decadenza, alcuna attività professionale o di consulenza, essere amministratori o dipendenti di soggetti pubblici o privati, né ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura, compresi gli incarichi elettivi o di rappresentanza nei partiti politici, né avere interessi nelle imprese operanti nei settori di competenza delle Autorità. All'atto di accettazione della nomina, i componenti delle Autorità, se dipendenti di pubbliche amministrazioni, sono collocati fuori ruolo o in posizione analoga. Nei due anni successivi alla cessazione dall'incarico, i componenti delle Autorità non possono intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con imprese nei cui confronti sono state adottate misure regolatorie specifiche o aperte istruttorie di vigilanza dell'Autorità presso cui hanno svolto il mandato, ne esercitarvi funzioni societarie. La violazione di tale divieto è punita, ferma restando la responsabilità penale ove il fatto costituisca reato, con una sanzione pecuniaria pari nel minimo a 25.000 euro e nel massimo alla maggiore somma tra 250.000 euro e l'importo del corrispettivo percepito. Ferme restando le altre disposizioni previste dagli ordinamenti di settore, all'imprenditore che violi tale divieto si applicano le sanzioni previste dall'articolo 2, comma 9, della legge 14 novembre 1995, n. 481. I valori delle predette sanzioni sono rivalutati, ogni due anni, in base alla variazione dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati calcolato dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). 8 I componenti e i funzionari delle Autorità, nell'esercizio delle proprie funzioni, sono pubblici ufficiali e sono tenuti al segreto d'ufficio. Con apposito regolamento, le Autorità adottano il proprio codice deontologico, che stabilisce le regole di condotta dei componenti, dei dirigenti e del personale, anche con previsioni relative al biennio successivo alla cessazione del mandato o del rapporto di impiego. 9 Le disposizioni di cui ai commi da 1 a 6 non si applicano alla Banca d'Italia. 10 Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano alle nomine successive alla data di entrata in vigore della presente legge. 4 (Rapporti istituzionali delle Autorità) 1 Le Autorità riferiscono alle Camere sull'attività svolta e sui risultati conseguiti presentando una relazione annuale che è esaminata dalla Commissione di cui all'articolo 5, in relazione ai profili generali ed ordinamentali, e dalle Commissioni permanenti competenti per materia, in relazioni ai profili specifici del settore di competenza. 2 Le Autorità possono presentare alle Camere e al Governo pareri e segnalazioni in ordine alle iniziative legislative o regolamentari necessarie alla promozione della concorrenza e al perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi istitutive. 3 Le Autorità collaborano tra loro nelle materie di competenza concorrente, anche mediante la stipula di apposite convenzioni, e assicurano la leale cooperazione, anche attraverso segnalazioni e scambi di informazioni, con le Autorità e le amministrazioni competenti dell'Unione europea e degli altri Stati, al fine di agevolare le rispettive funzioni. Le Autorità sono gli unici soggetti designati a partecipare alle reti e agli organismi comunitari, europei e internazionali che riuniscono le Autorità nazionali di regolamentazione, vigilanza e garanzia nei settori e negli ambiti di rispettiva competenza. La designazione dei soggetti partecipanti ai gruppi di consultazione del Consiglio dell'Unione europea spetta ai Ministeri competenti per settore, i quali, sotto la propria responsabilità e il proprio controllo, possono farsi assistere o sostituire da organi tecnici. 4 Le pubbliche amministrazioni sono tenute a fornire alle Autorità, oltre a notizie e informazioni, la collaborazione necessaria per l'adempimento delle loro funzioni. 5 Nell'esercizio dei poteri ispettivi e di raccolta di informazioni previsti dalle leggi istitutive, le Autorità possono avvalersi, in relazione alle specifiche finalità degli accertamenti, del Corpo della Guardia di finanza, che agisce con i poteri ad esso attribuiti per l'accertamento dell'imposta sul valore aggiunto e delle imposte sui redditi, utilizzando strutture e personale disponibili in modo da non determinare oneri aggiuntivi. Tutte le notizie, le informazioni e i dati acquisiti dal Corpo della Guardia di finanza nell'assolvi mento dei compiti previsti dal presente comma sono coperti dal segreto d'ufficio e vengono senza indugio comunicati alle Autorità che hanno richiesto la collaborazione. 5 (Commissione parlamentare per i rapporti con le Autorità) 1 È istituita la Commissione parlamentare per i rapporti con le Autorità. La Commissione è composta da dieci senatori e da dieci deputati, nominati, rispettivamente, dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati, su designazione dei gruppi parlamentari, in modo da rispecchiarne la proporzione. Il presidente, i due vicepresidenti ed i due segretari della Commissione sono eletti dalla stessa nella seduta di insediamento. La Commissione è rinnovata dopo i primi due anni. 2 L'attività e il funzionamento della Commissione sono disciplinati da un regolamento interno approvato dalla Commissione stessa prima dell'inizio dei propri lavori. Ciascun componente può proporre modifiche al regolamento stesso. Gli oneri derivanti dall'istituzione e dal funzionamento della Commissione sono posti per metà a carico del bilancio interno del Senato della Repubblica e per metà a carico del bilancio interno della Camera dei deputati. 3 La Commissione: a esprime un parere vincolante sulle nomine di cui all'articolo 6; b esamina la relazione annuale presentata da ciascuna; c si esprime, di intesa con le Commissioni permanenti competenti per materia, sui pareri e sulle segnalazioni formulate dalle Autorità e sulle iniziative legislative e regolamentari di rilevanza strategica sull'assetto concorrenziale dei mercati e sulla tutela dei consumatori e degli utenti. 6 (Disposizioni in materia di organizzazione delle Autorità) 1 Le Autorità hanno autonomia organizzativa, contabile e amministrativa. 2 Nelle materie inerenti all'organizzazione interna delle Autorità, il collegio svolge le funzioni di indirizzo, programmazione e controllo. Le funzioni di gestione, ai sensi del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono attribuite ai servizi e agli uffici. Il collegio può attribuire al presidente o a singoli componenti la delega a svolgere attività specifiche o ad assumere determinazioni in ambiti di competenza specificamente individuati. 3 All'amministrazione, al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'organizzazione interna di ciascuna Autorità è preposto il segretario generale. Il segretario generale è nominato dal collegio, su proposta del Presidente dell'Autorità, per un periodo di quattro anni, salvo revoca per giusta causa, rinnovabile, una sola volta. Ai rapporti del collegio con i servizi e, gli uffici può sovraintendere un capo di Gabinetto, che svolge anche le funzioni di segretario del collegio. Il capo di Gabinetto è nominato dal collegio, su proposta del presidente dell'Autorità. 4 Per l'esercizio delle funzioni di controllo a carattere contenzioso e sanzionatorio, l'organizzazione interna delle Autorità assicura la separazione tra funzioni istruttorie degli uffici e funzioni decisorie del collegio. Ferme restando le garanzie funzionali e procedurali previste dalla legge e dai rispettivi ordinamenti, le Autorità, con appositi regolamenti, possono individuare i casi in cui avvalersi, per lo svolgimento di attività preparatorie e strumentali, di altri soggetti pubblici secondo modalità definite in appositi accordi e convenzioni. 5 Le Autorità provvedono all'autonoma gestione delle spese per il proprio funzionamento nei limiti delle risorse finanziarie assegnate, anche in deroga alla disciplina generale e speciale in materia di contabilità, ove le risorse provenienti dal finanziamento a carico degli operatori e del mercato siano prevalenti rispetto a quelle a carico del bilancio dello Stato previste a legislazione vigente. Le modalità di attuazione delle disposizioni normative per il finanziamento a carico degli operatori e del mercato, compresi i termini per il versamento e gli strumenti di controllo sulla efficienza della gestione a disposizione degli operatori e del mercato, sono fissate con propria deliberazione da ciascuna Autorità. Le suddette deliberazioni sono sottoposte al Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze, per l'approvazione con decreto entro venti giorni dal ricevimento. Il bilancio preventivo e il rendiconto della gestione, soggetti al controllo della Corte dei conti, sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale . 6 Alle dipendenze di ciascuna Autorità è posto un ufficio composto da personale di ruolo, il cui organico è stabilito dalla legge. Con regolamento dell'Autorità, sulla base della rilevazione dei carichi di lavoro e nei limiti posti dagli stanziamenti ordinari di bilancio previsti per il suo funzionamento, si provvede alla definizione della pianta organica e alla determinazione dell'organico definitivo del personale di ruolo, la cui consistenza può discostarsi in misura non superiore a un decimo di quella prevista dalla legge. Con proprio regolamento, l'Autorità stabilisce le modalità di accesso per pubblico concorso al ruolo organico in conformità ai princìpi stabiliti dalla legge istitutiva. 7 L'Autorità può inoltre avvalersi, per motivate esigenze di carattere eccezionale, di un contingente di dipendenti dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche collocati in posizione di comando o di fuori ruolo ovvero in aspettativa nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti. Il contingente non può essere superiore, complessivamente, a un ventesimo della dotazione organica dell'Autorità e il numero dei dirigenti in esso incluso non può essere superiore a un decimo dei posti delle qualifiche dirigenziali previsti dalla pianta organica dell'Autorità. In aggiunti al contingente ordinario e nel limite di un quinto della dotazione organica iniziale stabilita dalla legge istitutiva, ciascuna Autorità può assumere personale specializzato, con contratto a tempo determinato disciplinato dalle norme di diritto privato. Ciascuna Autorità può altresì avvalersi di personale dipendente di altre Autorità in possesso delle competenze e dei requisiti di professionalità e di esperienza richiesti per l'espletamento delle singole funzioni, mediante collocamento fuori ruolo, nell'ambito di convenzioni concluse tra le Autorità interessate. 8 Ciascuna Autorità adotta, adeguandoli entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge alle disposizioni del presente articolo, i regolamenti concernenti l'organizzazione e il funzionamento, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni vigenti sulla contabilità generale dello Stato, nonché il trattamento giuridico ed economico del personale addetto, nei limiti stabiliti dalle singole leggi istitutive. Le Autorità provvedono all'autonoma gestione delle spese per il proprio funzionamento nei limiti delle risorse finanziarie a loro disposizione. 9 Le disposizioni del presente articolo non si applicano alla Banca d'Italia. 7 (Disposizioni in materia di procedimenti e atti delle Autorità) 1 I regolamenti e gli atti a contenuto generale adottati dalle Autorità sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e nel Bollettino dell'Autorità, nonché, con funzione meramente informativa, nel sito internet istituzionale di ciascuna Autorità. Ciascuna Autorità redige annualmente una raccolta degli atti di cui al presente comma, nonché delle norme legislative e regolamentari dello Stato oggetto di attuazione da parte della stessa Autorità. Di tale raccolta, che ha valenza meramente informativa, è garantita adeguata pubblicità, anche mediante il sito internet istituzionale dell'Autorità. 2 Per l'emanazione di atti regolamentari e generali a contenuto. normativo, esclusi quelli attinenti all'organizzazione interna, le Autorità si dotano, nel modi previsti dai rispettivi ordinamenti, di strumenti di analisi dell'impatto della regolamentazione. 3 I provvedimenti di cui al comma 1 devono essere motivati con riferimento alle scelte di regolazione e di vigilanza del settore ovvero della materie su cui vertono e sono accompagnati da una relazione che ne illustra le conseguenze sulla regolamentazione, sull'attività delle imprese e degli operatori e sugli interessi degli investitori, dei risparmiatori, dei consumatori e degli utenti. 4 Nella definizione del contenuto dei provvedimenti di cui al comma 1, le Autorità tengono conto in ogni caso del principio di proporzionalità, inteso come criterio di esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minore sacrificio degli interessi dei destinatari. A questo fine, esse consultano gli organismi rappresentativi dei soggetti vigilati, dei prestatori di servizi finanziari, dei consumatori e degli utenti. 5 Le Autorità consultano i soggetti interessati e i loro organismi rappresentativi e si avvalgono di forme di consultazione pubblica, basate sulla diffusione di schemi e versioni preliminari dell'atto da adottare, al fine di acquisire, entro un congruo termine, osservazioni scritte. Le Autorità possono altresì consentire agli interessati di presentare le loro osservazioni anche oralmente, in audizioni individuali o collettive, delle quali viene redatto verbale. Le Autorità rendono pubblici mediante il proprio sito internet istituzionale i risultati delle consultazioni svolte, salva la tutela di eventuali informazioni riservate. La pubblicazione dei singoli contributi è consentita previo consenso del soggetto che ha partecipato alla consultazione. 6 Le Autorità sottopongono a revisione periodica, almeno ogni tre anni, il contenuto degli atti di regolazione da esse adottati, per adeguarli all'evoluzione delle condizioni di mercato e dei bisogni dei consumatori e degli utenti, nel rispetto del principio di proporzionalità. 7 Le Autorità disciplinano con propri regolamenti l'applicazione dei princìpi di cui al presente articolo, indicando i termini massimi per la conclusione dei procedimenti e altresì i casi di necessità e di urgenza o le ragioni di riservatezza per cui è ammesso derogarvi con decisione motivata. 8 Le Autorità possono promuovere la redazione di codici deontologici e l'adozione di norme di autoregolamentazione da parte di soggetti regolati o vilati. 9 I procedimenti di controllo a carattere contenzioso e i procedimenti sanzionatori sono svolti nel rispetto dei princìpi della piena conoscenza degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalizzazione nonché della distinzione tra funzioni istruttorie degli uffici e funzioni decisorie del collegio. Restano salve le disposizioni di cui all'articolo 24, comma 3, della legge 28 dicembre 2005, n, 262. 10 Per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie da parte delle Autorità si osservano, in quanto, applicabili, le disposizioni di cui al capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689. Non è in ogni caso ammesso il pagamento in misura ridotta di cui all'articolo 16 della legge medesima. 8 (Diritto d'accesso) 1 Il diritto di accesso, di cui all'articolo 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, si applica alle Autorità, che ne individuano le procedure di esercizio, secondo i princìpi di cui al medesimo articolo 22. 9 (Disposizioni in materia di ricorsi avverso i provvedimenti delle Autorità) 1 Ad eccezione delle controversie aventi ad oggetto gli atti del Garante per la protezione dei dati personali, nonché le deliberazioni della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali in materia di sanzioni, ogni controversia avente ad oggetto atti e provvedimenti delle Autorità è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La competenza di primo grado spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, al tribunale amministrativo della regione Lazio. Le questioni di competenza di cui al presente comma sono rilevabili d'ufficio. Nei giudizi di cui al presente comma l'incarico di consulente tecnico d'ufficio non può essere attribuito a dipendenti dell'Autorità che è parte in causa, anche se cessati dal servizio da meno di cinque anni.