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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione POLITICHE DELL'UNIONE EUROPEA (14ª) 63 LICHERI La seduta inizia alle ore 11,15. IN SEDE REFERENTE Legge di delegazione europea 2018 DDL 944 Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2018 (Esame e rinvio) La senatrice BONFRISCO ( L-SP-PSd'Az ), relatriceillustra i contenuti del disegno di legge, ricordando che esso è stato presentato dal Governo alla Camera dei deputati il 26 settembre 2018, in adempimento dell'articolo 29 della legge n. 234 del 2012, recante le norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea, che ne prevede la presentazione entro il 28 febbraio di ciascun anno di riferimento. Il provvedimento è stato accompagnato dalla relazione prevista dal comma 7 del predetto articolo 29, nella quale il Governo deve riferire, tra l'altro, sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto UE, con riferimento anche alle procedure di infrazione e di pre-infrazione, nonché sull'attuazione delle direttive in via amministrativa e sui provvedimenti con i quali le regioni hanno provveduto a recepire le direttive dell'Unione europea nelle materie di loro competenza, con aggiornamento al 31 dicembre dell'anno precedente. Dopo l'approvazione da parte della Camera dei deputati, il disegno di legge è stato trasmesso al Senato, come di consueto senza la predetta relazione, e assegnato alla 14 a Commissione il 30 novembre. Per quanto riguarda i contenuti delle leggi di delegazione, l'articolo 30 della legge n. 234 del 2012 stabilisce il principio in base al quale sono ammesse come contenuto proprio della legge di delegazione europea solo le disposizioni strettamente necessarie a dare adempimento ad obblighi ancora inevasi, derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. In questo senso, il disegno di legge può prevedere disposizioni di delegazione con riferimento all'esigenza di: dare attuazione alle direttive europee e alle decisioni quadro da recepire, nonché ai regolamenti europei nelle parti non direttamente applicabili; chiudere procedure di infrazione e casi EU Pilot, e dare attuazione a sentenze della Corte di giustizia; recepire talune direttive in via regolamentare; stabilire la disciplina sanzionatoria per violazione degli atti europei; stabilire i principi fondamentali per la legislazione regionale di attuazione; emanare testi unici; emanare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi di recepimento. Durante l'esame presso la Camera dei deputati, al disegno di legge originario è stato aggiunto un articolo e due direttive in allegato. Pertanto il provvedimento in esame si compone ora di 23 articoli e di 24 direttive allegate. Oltre all'attuazione delle 24 direttive, il disegno di legge delega il Governo anche ad adeguare la normativa nazionale a 9 regolamenti europei e a una decisione europea. L'articolo 1 reca la delega generale al Governo per dare attuazione alle direttive contenute nell'allegato, nel rispetto delle procedure e dei criteri direttivi generali stabiliti agli articoli 31 e 32 della legge n. 234 del 2012. Va ricordato che, ai sensi dell'articolo 31 della legge 234, la delega deve essere esercitata entro il termine di quattro mesi antecedenti alla scadenza di ciascuna direttiva. Tuttavia, qualora tale termine sia già scaduto alla data di entrata in vigore della legge, o scada entro i tre mesi successivi, la delega deve essere esercitata entro tre mesi successivi all'entrata in vigore della legge. Inoltre, qualora la direttiva non preveda alcun termine di recepimento, la delega scade al termine dei dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge. Infine, il comma 3 dell'articolo 31 prevede una proroga di tre mesi nel caso in cui lo schema di decreto delegato sia presentato a ridosso delle predette scadenze, al fine di consentire comunque alle Commissioni parlamentari di esprimere il parere entro i 40 giorni previsti. Per quanto riguarda i principi generali di delega, di cui all'articolo 32 della legge n. 234, tra questi figurano il principio della semplificazione dei procedimenti, del coordinamento con le discipline vigenti, del divieto di gold plating , del divieto di trattamento più sfavorevole dei cittadini italiani rispetto a quelli degli altri Stati dell'UE, e della previsione di sanzioni penali solo per la tutela di interessi costituzionalmente protetti. Alla copertura degli oneri derivanti dall'attuazione delle direttive, qualora non sia possibile farvi fronte con i fondi già assegnati alle competenti amministrazioni, si provvede a carico del Fondo per il recepimento della normativa europea, di cui all'articolo 41- bis della legge n. 234 del 2012. In caso di incapienza del Fondo, i decreti legislativi dai quali derivano gli oneri sono emanati solo successivamente ai provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie. Inoltre, qualora in sede di conferimento della delega non sia possibile quantificare gli oneri finanziari, si può procedere in tal senso al momento dell'adozione dei singoli decreti legislativi (articolo 17 della legge n. 196 del 2009). L'articolo 2 del disegno di legge prevede la consueta delega legislativa per l'adozione, entro due anni dall'entrata in vigore della legge, delle disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di norme europee diverse dalle direttive attuate in via legislativa, ovvero per le violazioni di obblighi contenuti in regolamenti UE o in direttive europee attuate in via amministrativa. L'articolo 3 reca i principi e criteri specifici di delega, relativi alla delega conferita con l'articolo 1 per l'attuazione della direttiva (UE) 2017/1371, cosiddetta "direttiva PIF" (protezione interessi finanziari), relativa alla lotta, mediante il diritto penale, contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione. La direttiva ha per oggetto la fissazione di norme minime riguardo alla definizione di tali reati e alle sanzioni in materia. Per interessi finanziari dell'Unione si intendono tutte le entrate e le spese del bilancio dell'Unione, tra cui le risorse proprie dell'UE e i finanziamenti della politica di coesione o della politica agricola. Per quanto riguarda le frodi all'IVA, la direttiva si applica solo a quelle superiori a dieci milioni di euro e che coinvolgano due o più Stati membri. L'articolo 4 stabilisce una delega di nove mesi, per l'adeguamento dell'ordinamento nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/1939 che, sulla base della procedura di cooperazione rafforzata, ha istituito la Procura europea (cosiddetta EPPO, European Public Prosecutor's Office ). Gli obblighi di adeguamento previsti dall'articolo 4 riguardano l'armonizzazione del diritto interno con il nuovo ufficio inquirente europeo, le nuove figure istituzionali e relative competenze, i rapporti con le autorità inquirenti nazionali nonché gli aspetti procedimentali della cooperazione. L'articolo 5 delega il Governo all'adeguamento della normativa nazionale al regolamento (UE) n. 655/2014, sulla procedura per l'ordinanza europea di sequestro conservativo su conti bancari per facilitare il recupero transfrontaliero dei crediti in materia civile e commerciale. In base alla normativa, nei casi transazionali, il creditore può chiedere al giudice competente di emettere l'ordinanza europea di sequestro conservativo, fondata su un credito risultante da atto pubblico (sentenza o transazione). L'ordinanza in questione può essere richiesta parallelamente o in cumulo con misure conservative nazionali, con l'obbligo di dichiararlo nella richiesta. L'articolo 6 reca i principi e i criteri specifici di delega per l'attuazione della direttiva (UE) 2017/828, che è volta a favorire un più consapevole e stabile coinvolgimento degli azionisti nel governo societario e a semplificare l'esercizio dei relativi diritti. A tal fine, la direttiva prevede che le società abbiano il diritto di identificare i propri azionisti e che gli intermediari agevolino l'azionista nell'esercizio dei suoi diritti, tra cui quello di partecipare e votare nelle assemblee generali. Viene inoltre richiesto, a investitori istituzionali e gestori di attività, di svelare le proprie politiche di investimento nelle società partecipate, e vengono introdotte norme procedurali e sull'informazione relative alla politica di remunerazione degli amministratori e alle operazioni con i soggetti che sono in grado di esercitare un'influenza sulla società (cosiddetti "parti correlate"). L'articolo 7 reca i principi e i criteri direttivi per l'attuazione della direttiva (UE) 2017/1852, sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale nell'Unione europea (cosiddetta "direttiva DRM" - Dispute Resolution Mechanism ). La direttiva DRM è volta a garantire l'effettiva risoluzione delle controversie relative all'interpretazione e all'applicazione delle convenzioni fiscali bilaterali e della "convenzione sull'arbitrato dell'Unione" (90/436/CEE), con particolare riferimento alle doppie imposizioni. L'articolo 8 conferisce la delega per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/1129, che stabilisce i requisiti relativi alla redazione, all'approvazione e alle modalità di diffusione del "prospetto" da pubblicare per l'offerta pubblica o per l'ammissione alla negoziazione di titoli in un mercato regolamentato. I prospetti sono documenti che contengono tutte le informazioni su una determinata società e sugli strumenti oggetto di offerta. La pubblicazione di tali informazioni è finalizzata a consentire agli investitori di effettuare scelte di investimento consapevoli. Il regolamento ha abrogato la previgente normativa contenuta nella direttiva 2003/71/CE, al fine di contenere gli oneri per le imprese, in particolare piccole e medie (PMI), connessi al rispetto degli obblighi di tale disciplina, garantendo al contempo che gli investitori siano ben informati sui prodotti in cui stanno investendo. Tra i criteri di delega vi è l'individuazione della CONSOB quale autorità competente e l'attribuzione ad essa del potere di imporre le sanzioni amministrative e del potere di prevedere, nel rispetto del regolamento, l'esenzione dall'obbligo di pubblicazione del prospetto, per le offerte di titoli di ridotte dimensioni (di corrispettivo non superiore a 8 milioni di euro). È prevista anche l'attribuzione della responsabilità sulle informazioni all'emittente o soggetto che chiede l'ammissione alla negoziazione. L'articolo 9 conferisce la delega al Governo per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/1131, sui fondi comuni monetari (FCM), che rappresentano uno strumento di finanziamento a breve termine per gli enti finanziari, le società e le amministrazioni pubbliche. In alcuni Stati membri, quali Francia, Irlanda e Lussemburgo, gli FCM rappresentano oltre il 95 per cento del mercato. Tale rilevanza del comparto e le conseguenti implicazioni sul rischio sistemico hanno indotto l'Unione europea a stabilire una normativa specifica, volta a garantire una loro stabilizzazione e un livello di liquidità minima al fine di coprire le eventuali richieste di riscatto degli investitori. Sono inoltre rafforzati i requisiti di trasparenza, per garantire che l'investitore comprenda correttamente il profilo di rischio e il rendimento del suo investimento. L'articolo 10 delega il Governo ad adeguare l'ordinamento interno al regolamento (UE) n. 2016/2031, relativo alle misure di protezione contro gli organismi nocivi per le piante, e al regolamento (UE) n. 2017/625, sui controlli sanitari, limitatamente alla normativa sulla sanità delle piante. La delega prevede anche l'emanazione di un testo unico ove raccogliere tutte le norme nazionali vigenti in materia di sementi e di materiali di moltiplicazione delle piante da frutto, delle ortive e dei materiali di moltiplicazione della vite, divise per settori omogenei, in coordinamento con i citati regolamenti (UE) n. 2016/2031 e (UE) n. 2017/625. Al riguardo rileva, tuttavia, che non è chiaro il nesso tra la materia oggetto del testo unico e i due regolamenti europei che non riguardano le sementi e i materiali di moltiplicazione delle piante. L'articolo 11 concerne il già citato regolamento (UE) n. 2017/625, il quale, oltre a disciplinare i controlli sulla sanità delle piante, disciplina anche i controlli sugli alimenti e sui mangimi, sulla salute e benessere degli animali, nonché sui prodotti fitosanitari. L'articolo, quindi, conferisce al Governo la delega per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni di tale regolamento, salvo che per la parte relativa alla sanità delle piante, essendo questa coperta dalla delega di cui all'articolo 10. L'articolo 12 delega il Governo all'attuazione della direttiva (UE) 2018/410, della decisione (UE) 2015/1814, nonché all'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/2392. I tre atti in questione sono tutti relativi al sistema ETS di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra. Il Quadro per il clima e l'energia 2030, confermato nell'ambito dell'Accordo di Parigi, prevede l'obiettivo vincolante di ridurre entro il 2030 le emissioni di gas serra nel territorio dell'Unione europea di almeno il 40 per cento, rispetto ai livelli del 1990, mentre i settori interessati dal sistema ETS dovranno ridurre le emissioni del 43 per cento, rispetto al 2005. Di qui, nasce l'esigenza di una riforma del sistema ETS e di un suo costante rafforzamento, in linea con la sostanziale riduzione nel tempo delle quote disponibili sul mercato, prevista dalla direttiva 2018/410/UE. L'articolo 13 reca i principi e criteri direttivi specifici di delega per l'attuazione della direttiva (UE) 2018/849, in materia di veicoli fuori uso, rifiuti di pile e accumulatori, e di rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE). La direttiva prevede il miglioramento della gestione del ciclo dei rifiuti e, in particolare, della qualità del flusso informativo dagli Stati membri alle autorità europee, in ordine all'efficacia e ai livelli di tutela ambientale della gestione del ciclo dei rifiuti. L'articolo 14 reca i principi e criteri direttivi specifici di delega per l'attuazione della direttiva (UE) 2018/850, relativa alle discariche di rifiuti. La direttiva fa parte del pacchetto di misure sull'economia circolare e interviene, in tal senso, a modifica della direttiva 1999/31/CE, relativa alle discariche di rifiuti. I criteri di delega indicano di riformulare il sistema dei criteri di ammissibilità in discarica dei rifiuti, in attuazione della direttiva. Al riguardo, la direttiva stabilisce che, entro il 2030, non siano ammessi in discarica rifiuti riciclabili e che, entro il 2035, sia ammesso in discarica solo il 10 per cento del totale dei rifiuti urbani prodotti. La delega prevede anche l'adozione di una nuova disciplina organica in tema di utilizzazione dei fanghi, finalizzata a garantire il perseguimento degli obiettivi di riduzione del conferimento in discarica previsti dalla direttiva. L'articolo 15 reca i principi e criteri specifici di delega per l'attuazione della direttiva (UE) 2018/851, in materia di rifiuti, e della direttiva (UE) 2018/852, in materia di imballaggi e rifiuti di imballaggio. Considerato il significativo impatto sulla normativa italiana vigente, l'articolo reca una molteplicità di princìpi e criteri direttivi specifici, finalizzati a favorire la riduzione e il riciclaggio dei rifiuti, compreso il superamento del sistema di tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), in linea con il dettato della direttiva, nonché la razionalizzazione complessiva del sistema delle funzioni dello Stato e degli enti territoriali e del loro riparto, nel rispetto di una serie articolata di indicazioni. L'articolo 16 contiene principi e criteri specifici di delega per l'attuazione della direttiva (UE) 2017/2108, relativa alle norme di sicurezza per le navi da passeggeri. L'articolo 17 reca i principi e i criteri direttivi specifici per l'attuazione della direttiva (UE) 2017/2109, relativa alla registrazione delle persone a bordo delle navi da passeggeri e all'identificazione delle navi in arrivo o in partenza da porti degli Stati membri. La normativa è finalizzata a incrementare e rendere tempestive le informazioni sul numero o l'identità delle persone a bordo di una nave, anche alla luce dei progressi tecnologici significativi realizzati nel corso degli ultimi anni per quanto riguarda i mezzi di comunicazione e di memorizzazione dei dati sui movimenti delle navi, che facilitano l'accesso alle informazioni relative a un numero significativo di passeggeri in caso di emergenza o in seguito a un incidente in mare. L'articolo 18 reca principi e criteri direttivi specifici per l'attuazione della direttiva (UE) 2017/2110, relativa a un sistema di ispezioni per l'esercizio in condizioni di sicurezza di navi ro-ro da passeggeri e di unità veloci da passeggeri adibite a servizi di linea. La direttiva aggiorna la normativa finalizzata a garantire la sicurezza delle predette unità navali e a evitare distorsioni della concorrenza. L'articolo 19 reca i principi e criteri specifici di delega, per il recepimento della direttiva 2013/59/Euratom, che stabilisce norme fondamentali di sicurezza relative alla protezione contro i pericoli derivanti dall'esposizione alle radiazioni ionizzanti. Poiché il termine per il recepimento della direttiva è scaduto il 6 febbraio 2018, la Commissione europea ha avviato, il 17 maggio scorso, la procedura di infrazione n. 2018/2044, nei confronti dell'Italia. La direttiva si riferisce sia all'esposizione medica, sia alle persone soggette ad esposizione professionale, sia alla popolazione in generale, raccogliendo in un quadro unitario le disposizioni in materia contenute in cinque precedenti direttive, contestualmente abrogate, e introducendo discipline nuove come l'esposizione al radon nelle abitazioni e le esposizioni volontarie per motivi non medici. L'articolo 20 delega il Governo ad adeguare, entro dodici mesi, la normativa nazionale al regolamento (UE) 2017/821, che stabilisce obblighi, per i soggetti importatori nell'Unione, in materia di dovere di diligenza ( due diligence ) nella catena di approvvigionamento di alcune materie prime (stagno, tantalio, tungsteno e loro minerali, e oro) originarie di zone di conflitto o ad alto rischio. La normativa è finalizzata a interrompere il nesso tra conflitti e sfruttamento illecito dei minerali, onde evitare gravi violazioni dei diritti umani, coinvolgendo in questo processo gli importatori di minerali che sono chiamati ad effettuare controlli e adottare misure per garantire un approvvigionamento di minerali libero da utilizzi illeciti. L'articolo 21 reca i principi e criteri specifici di delega per l'attuazione della direttiva (UE) 2018/844, che modifica la normativa sulla prestazione energetica nell'edilizia e sull'efficienza energetica. La direttiva ha la finalità di ottenere riduzioni delle emissioni di gas serra e di contribuire al tempo stesso a rafforzare la sicurezza dell'approvvigionamento energetico. In particolare, l'Unione si è impegnata a ridurre le emissioni di gas a effetto serra di almeno il 40 per cento entro il 2030, rispetto al 1990, nonché a giungere a un sistema energetico decarbonizzato e ad alta efficienza entro il 2050. In tale contesto, il settore immobiliare svolge un ruolo importante poiché è la fonte di circa il 36 per cento di tutte le emissioni di CO 2 nell'Unione. L'articolo 22 delega il Governo ad adeguare, entro dodici mesi, la normativa nazionale al regolamento (UE) 2017/1938, concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas. Il regolamento rafforza la normativa previgente, introducendo misure volte a far fronte ad un'eventuale carenza ( shortage ) di gas causata da interruzioni nelle forniture o da una domanda straordinariamente elevata, al fine di assicurare la continuità dell'approvvigionamento negli Stati membri. In tale prospettiva, stabilisce un meccanismo di solidarietà, attribuendo la responsabilità sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas, in modo condiviso, alle imprese di gas naturale, agli Stati membri e alla Commissione europea, nell'ambito dei rispettivi settori di attività e competenza. L'articolo 23, introdotto durante l'esame presso la Camera dei deputati, stabilisce i principi e criteri specifici di delega, per il recepimento della direttiva (UE) 2017/159, di attuazione dell'accordo relativo alla Convenzione sul lavoro nel settore della pesca, del 2007, dell'Organizzazione internazionale del lavoro. La direttiva, quindi, provvede a rendere giuridicamente vincolante negli Stati membri l'accordo europeo tra le parti sociali (stabilito ai sensi dell'articolo 155 del TFUE) concernente l'attuazione della Convenzione C-18822 del 2007 dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) nel settore della pesca, ai fini del miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro a bordo delle navi e dei pescherecci adibiti alla pesca. Infine, per completezza, la relatrice elenca le direttive dell'allegato A, oggetto della delega di cui all'articolo 1, rinviando ai rispettivi articoli del provvedimento per le direttive per cui sono previsti criteri specifici di delega: direttiva (UE) 2017/2102, sulla restrizione dell'uso di determinate sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche; direttiva (UE) 2017/2397, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali nel settore della navigazione interna; direttiva (UE) 2017/2398, sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti cancerogeni o mutageni durante il lavoro; direttiva (UE) 2017/2455, in materia di imposta sul valore aggiunto per le prestazioni di servizi e le vendite a distanza di beni; direttiva (UE) 2018/131, recante attuazione dell'accordo tra le parti sociali in materia di lavoro marittimo; direttiva (UE) 2018/645, in materia di qualificazione e patente di guida dei conducenti di taluni veicoli stradali adibiti al trasporto di merci o passeggeri; direttiva (UE) 2018/822, in materia di scambio transfrontaliero di informazioni nel settore fiscale; direttiva (UE) 2018/843, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo; direttiva (UE) 2018/957, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi; direttiva (UE) 2018/958, sul test della proporzionalità per l'adozione di nuova regolamentazione delle professioni. Il PRESIDENTE dà conto delle relazioni favorevoli espresse dalla 3 a e dalla 7 a Commissione permanente. Invita poi i Gruppi a segnalare l'esigenza di eventuali approfondimenti istruttori da svolgere attraverso alcune mirate audizioni. A tale ultimo riguardo, intervengono il senatore CARBONE ( FI-BP ) e la senatrice BONINO ( Misto-PEcEB ), la quale auspica che l'eventuale fase di approfondimento su alcuni punti non comporti un allungamento eccessivo dei tempi di esame, considerata l'urgenza di dare attuazione alle direttive indicate nel provvedimento. Il seguito dell'esame è quindi rinviato. La seduta termina alle ore 11,50.