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Disposizioni per la corretta pianificazione del territorio, per il conseguente contenimento del consumo di suolo, per l'incentivazione del riuso edilizio ed urbanistico, nonché delega al Governo in materia di recupero delle aree urbane degradate. Onorevoli Senatori. – Tra gli elementi che rendono difficile la vita del cittadino italiano, incrementandone il senso di distacco dalle istituzioni repubblicane, è sicuramente da annoverarsi l'eccessiva – e spesso inutile – complessità di leggi e regolamenti. Ad aumentare questo senso di disagio del cittadino, accompagnato da gravose perdite di tempo e foriero inevitabilmente di violazioni ed elusioni, concorre senza dubbio il taglio degli stessi testi normativi, che si presentano ampollosi, inutilmente retorici e poco chiari nei loro obiettivi. Questo insieme di negatività è particolarmente presente nei testi dei progetti di legge – nessuno di essi è infatti mai giunto a compimento – con cui il Parlamento italiano ha cercato di normare la questione del « controllo del consumo di suolo », inteso – anche alla luce della nota proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio COM(2006) 232 (non a caso mai pervenuta all'approvazione ...) – come passaggio obbligato per assicurare, a noi stessi ed alle generazioni future, il godimento dei beni naturali e paesaggistici dell'Italia, nonché dignitose condizioni di vita in borghi e città. Ebbene, nell'affrontare questo problema è largamente prevalsa un'ottica che definiremmo « pseudo-scientifica »: si è infatti presupposto che un problema dai contorni giganteschi – come il controllo delle attività umane su tutti i circa 302.000 km 2 che compongono l'Italia – potesse essere risolto con formule matematiche, basate per di più su una sorta di « suddivisione tra regioni » del suolo consumabile. I punti deboli di tale approccio sono facilmente individuabili, se si ragiona al di fuori di ogni impostazione retorica: in primo luogo l'estrema difficoltà di poter disporre di dati credibili sui fenomeni di consumo del suolo, nonostante lo sviluppo veloce delle tecniche di telerilevamento; in secondo luogo, l'estrema difficoltà di evitare la trappola del « trend storico », in forza del quale l'entità locale (regione o comune, poco importa) che più ha consumato suolo in passato, continua ad aver diritto a consumi più elevati anche nel futuro. Infine, è facile immaginare il caos che comporterebbe questa sorta di gigantesca « distribuzione dei tagli nel consumo di suolo » tra le regioni, impegnate in una guerra fratricida per non vedere compromesse le proprie possibilità di crescita, intese come fattore collettivo e come attesa dei singoli cittadini. Il disegno di legge che si propone vuole evitare le trappole di un atteggiamento pseudo-matematico e mira a ricondurre il problema del controllo del consumo di suolo nel suo alveo logico e naturale: il problema della corretta programmazione ed uso di tutto il territorio, fatto che comporta sicuramente il citato controllo nel consumo di suolo, ma che persegue soprattutto la « buona pianificazione » e che premia il riuso del patrimonio edilizio esistente, una riserva quasi inesauribile, che deve essere accuratamente recuperata. Solo infatti indirizzando la pianificazione territoriale verso il recupero del patrimonio edilizio ed infrastrutturale esistente, pubblico e privato, si ottiene l'arresto del consumo di suolo, senza pervenire a blocchi, più o meno mascherati, dell'attività edilizia: attività che è fondamentale per l'economia del Paese, ma che rientra anche tra gli inalienabili diritti dei cittadini, da sempre desiderosi di migliorare e variare il loro modo di vivere, di muoversi, di produrre e di abitare. Ha così preso corpo questo disegno di legge che ha essenzialmente due obiettivi: 1. promuovere la « buona pianificazione territoriale », tramite una semplice serie di criteri-guida, che compongono un quadro di « livelli essenziali di prestazioni », validi per tutto il territorio nazionale ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione; 2. individuare, nell'ambito della buona pianificazione territoriale, il riuso del patrimonio edilizio esistente (sia pubblico che privato, sia strutturale che infrastrutturale), quale strategia vincente – e come tale da incentivare – per contenere il consumo del suolo, indirizzando l'attività edilizia verso il vasto (troppo vasto) patrimonio di edifici ed infrastrutture esistenti, ovviamente nel rispetto dei princìpi di tutela artistica, architettonica ed ambientale. Si fa pertanto notare come il punto di partenza del testo non sia la messa in atto di giganteschi « catasti del suolo » o di macchinose procedure di suddivisone tra regioni di « diritti al consumo di suolo », ma piuttosto un forte incentivo a sviluppare una buona, corretta ed operativa pianificazione del territorio, sviluppata ai diversi livelli di governo, che vanno dalle regioni e dalle province ai comuni singoli o associati, e da questi agli operatori pubblici e privati, che concretamente agiscono sul territorio. Il disegno di legge fornisce pertanto nuovi ed aggiornati « princìpi per la pianificazione territoriale », ponendo al loro centro il riuso urbanistico ed edilizio, inteso come la strada principale e la strategia vincente per ottenere il contenimento del consumo di suolo. Il disegno di legge continua quindi indicando pochi, ma incisivi, interventi finalizzati a rendere fattibile ed economicamente vantaggioso il processo di riuso: si tratta di esigenze fondamentali, emerse dalla pratica della gestione comunale e dell'attività progettuale, in assenza delle quali il riuso resta inevitabilmente penalizzato e limitato. Pur consapevoli che non possa essere la norma generale a caricarsi di eccessivi aspetti operativi, il testo demanda poi al Governo il compito di proseguire nel lavoro di specificazione normativa, tenendo in particolare peso le esigenze di bilancio dei comuni, che da queste norme devono trarre vantaggi, non ulteriori carichi per le loro difficile finanze. Entrando nel dettaglio del disegno di legge, si evidenzia quanto segue. L'articolo 1 espone le finalità della legge, chiarendone l'obiettivo di arrivare all'uso razionale del suolo, nonché del patrimonio edilizio e delle risorse naturali, per coniugare sviluppo economico e tutela dei valori ambientali: non quindi una « lotta tra priorità », ma un obiettivo di sintesi virtuosa, resa possibile dal ricorso allo strumento della pianificazione territoriale. La pianificazione territoriale, sviluppata alle varie scale, assume così un ruolo centrale, configurandosi come lo strumento di incentivazione e controllo all'uso corretto del suolo, e quindi della riduzione del suo consumo. Il disegno di legge, in tale logica, detta pertanto princìpi fondamentali nella materia del « governo del territorio », dando così attuazione all'articolo 117 della Costituzione. L'articolo 2 reca una serie di definizioni utili all'applicazione della legge. Rispetto ad altre proposte della stessa materia, l'elenco è volutamente limitato e semplificato, proprio per contribuire a quella chiarezza e semplicità che si ritiene essere condizione necessaria per un buon testo normativo. L'articolo 3, dando seguito a quanto sopra detto, sviluppa una chiara serie di princìpi ed obiettivi, da porre alla base della pianificazione territoriale. La normativa statale è sempre stata parca nel fornire tali princìpi basilari, venendo così meno a quel fondamentale compito di coordinamento che – in una materia condivisa, come il territorio – è alla base del corretto rapporto tra Stato e regioni. Il presente disegno di legge vuole sopperire a tale carenza, nel modo più chiaro ed operativo. L'articolo 4 reca disposizioni in materia di riuso urbanistico ed edilizio – in grado di affrontare il problema del vasto ed in parte dissueto patrimonio costruito d'Italia – per contenere il consumo di suolo. Per raggiungere tale obiettivo, alla luce di una vasta esperienza maturata tramite il confronto con la realtà di chi quotidianamente si rapporta con il problema del riuso (funzionari pubblici, professionisti, imprenditori), l'articolo individua una serie di interventi semplici e concreti, di sicura efficacia per dirottare le iniziative dal consumo di nuovo suolo verso il riuso del patrimonio esistente. L'articolo 5 reca misure urbanistiche ed edilizie per l'incentivazione gli interventi di riuso. L'articolo 6 prevede incentivi fiscali per favorire il riuso edilizio, sotto forma di detrazione sull'imposta lorda, sui redditi delle spese documentate di demolizione, smaltimento dei materiali di risulta e di ricostruzione. L'articolo 7 prevede incentivi fiscali per favorire la rinaturalizzazione di terreni già impermeabilizzati, sotto forma di detrazione sull'imposta, lorda, sui redditi delle spese documentate di demolizione, asportazione e smaltimento dei manufatti o dei materiali impermeabilizzanti e di eventuale reimpianto di specie arboree autoctone. L'articolo 8 reca la delega al Governo per l'adozione di uno o più decreti legislativi recanti disposizioni volte semplificare e a incentivare con opportune misure fiscali interventi, pubblici e privati, di rigenerazione urbana di aree urbane degradate attraverso il miglioramento delle condizioni urbanistiche, abitative, socio-economiche, di sicurezza attiva e passiva, paesaggistiche, ambientali e culturali nonché a predisporre deroghe al patto di stabilità interno in favore dei comuni per la rigenerazione urbana. L'articolo 9, in fine, reca la copertura finanziaria.. 1 (Finalità, princìpi ed ambito di applicazione) 1 La presente legge ha per fine l'uso razionale del suolo, del patrimonio edilizio e delle risorse naturali, allo scopo di coniugare lo sviluppo economico, sociale ed infrastrutturale con la tutela dei valori ambientali, paesaggistici e della sicurezza dal rischio idrogeologico. 2 La presente legge detta i princìpi fondamentali della materia del governo del territorio che costituiscono determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, da garantire su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. 3 La pianificazione territoriale, esercitata alle diverse scale secondo l'articolazione amministrativa del territorio nazionale, è lo strumento principale per conseguire l'uso razionale del suolo e delle risorse naturali. 4 La presente legge individua, in particolare, nel riuso del patrimonio edilizio esistente la scelta ottimale per contenere il consumo di suolo, promuovendone l'attuazione. 2 (Definizioni) 1 Ai fini della presente legge, si intende per: a « pianificazione territoriale », di seguito denominata « pianificazione »: l'insieme delle azioni e degli strumenti predisposti per indirizzare e controllare l'insediamento delle attività umane; b « atti di pianificazione » o « strumenti di pianificazione »: l'insieme di documenti, grafici e normativi, che ad ogni livello di governo attuano la pianificazione territoriale, regolando l'uso del suolo, ivi comprese infrastrutture e manufatti per l'uso pubblico o privato; c « piano regolatore generale »: lo strumento urbanistico, comunque denominato ed articolato, che regola l'utilizzo del suolo e degli immobili su tutto il territorio comunale; d « uso razionale del suolo »: ogni forma di uso del suolo, globalmente inteso, che consenta lo sviluppo delle attività umane e che preveda al contempo di minimizzare la trasformazione del suolo naturale o seminaturale in suolo urbanizzato, unitamente al recupero del patrimonio edilizio esistente; e « consumo di suolo »: l'incremento della trasformazione di superficie libera, naturale, seminaturale, agricola, urbana e periurbana, per effetto di interventi di impermeabilizzazione o di erosione, nonché per effetto di perdita di materia organica, di biodiversità o per effetto di contaminazione; f « contenimento del consumo di suolo »: le azioni messe in atto dalla pianificazione per contenere il fenomeno, anche tramite forme di bilanciamento tra nuovo consumo di suolo e restituzione di suolo allo stato agricolo o naturale; g « patrimonio edilizio e infrastrutturale »: l'insieme degli immobili e delle infrastrutture esistenti sul territorio; h « riuso »: il processo di trasformazione, attuato sia a livello urbanistico sia a livello edilizio mediante gli interventi di cui all'articolo 3 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, di immobili esistenti, non più adatti agli usi attuali, limitando di conseguenza l'occupazione di suolo naturale o seminaturale; i « rigenerazione urbana »: insieme organico di interventi su immobili pubblici o privati, pianificato per conseguire la funzionalità, la sicurezza ed il decoro delle attività umane; l « edifici preesistenti »: gli edifici fisicamente esistenti, anche se non più adatti all'uso, e gli edifici non più esistenti la cui precedente esistenza sia documentabile da atti o documenti catastali. 3 (Princìpi per la pianificazione territoriale) 1 La pianificazione territoriale è regolata dalla normativa regionale, nel rispetto degli indirizzi statali e di quanto disposto dalla presente legge. 2 Costituiscono princìpi fondamentali della materia del governo del territorio: a il rispetto delle indicazioni programmatorie dello Stato, valide per tutto il territorio nazionale o per parti di esso, espresse tramite atti aventi valore di legge; b l'esistenza di piani propri per ogni livello di governo o per sue aggregazioni a livello comunale, provinciale o regionale; i piani di livello inferiore non possono derogare a quelli di livello superiore; c la formazione dei piani in maniera libera, scientificamente documentata, tecnicamente corretta e trasparente; d il diritto dei cittadini e delle loro organizzazioni ad intervenire nei processi di pianificazione tramite proposte ed osservazioni; e l'approvazione dei piani nell'ambito di processi che prevedano la verifica tecnica degli atti e la compartecipazione dei soggetti proponenti alle decisioni; f l'applicazione della procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) all'approvazione dei piani, nei limiti di legge e di quanto previsto dall'articolo 6; g la durata temporalmente limitata di ogni vincolo posto sulla proprietà privata ed il diritto all'equo indennizzo in caso di esproprio. 3 La pianificazione territoriale, ad ogni livello di governo, riconosce l'importanza strutturale del contenimento dell'uso di suolo allo stato naturale e persegue tale obiettivo tramite: a miglior progettazione di infrastrutture e servizi; b stretto rapporto tra previsioni di insediamento e trend di crescita; c rinunce volontarie da parte degli aventi titolo ad ipotesi di crescita presenti in piani e programmi, ma ormai inattuali, con conseguente eliminazione dei relativi carichi fiscali. 4 Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e dello sviluppo economico, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono determinate le linee guida fondamentali della pianificazione territoriale, per le finalità di cui alla presente legge. Tali linee possono interessare l'intero territorio nazionale o parte di esso. Con la stessa procedura le linee guida sono aggiornate ogni cinque anni. 4 (Riuso urbanistico ed edilizio per il contenimento del consumo di suolo) 1 Il riuso del patrimonio edilizio ed infrastrutturale esistente costituisce il mezzo prioritario per contenere il consumo di suolo. 2 Il riuso si attua nel rispetto dei vincoli e delle prescrizioni vigenti, posti a tutela del patrimonio naturale, storico ed artistico. 3 Gli strumenti statali e regionali, unitamente agli atti di panificazione a livello locale, promuovono ed agevolano gli interventi tesi al recupero, alla riqualificazione, alla sostituzione, alla diversa allocazione e al migliore utilizzo del patrimonio edilizio esistente e del territorio già interessato da interventi strutturali e infrastrutturali. 4 Ai fini di rendere fattibile ed economicamente vantaggioso il processo di recupero, sotto gli aspetti tecnici ed economici, operano le seguenti prescrizioni: a nel rispetto della normativa di tutela ambientale e paesaggistica, la ricostruzione di edifici preesistenti, attuabile mediante gli interventi edilizi di cui all'articolo 3, comma 1, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, può sempre avvenire senza il rispetto della sagoma preesistente, ma con il recupero anche integrale della volumetria già esistente, maggiorata da eventuali ampliamenti consentiti dalla norma vigente in materia; b le disposizioni regionali incentivano la revisione e l'aggiornamento dei piani regolatori generali, nella direzione del minor consumo di suolo; c le norme regionali possono disciplinare il processo di riuso e prevedere forme di premialità per chi attua interventi di riuso; d le norme regionali possono prevedere forme di incentivazione e aiuto per i processi di bonifica e messa in sicurezza degli edifici compresi in progetti di riuso; e i diritti edificatori, di cui al numero 2- bis) dell'articolo 2643 del codice civile, anche derivanti da operazioni di sostituzione edilizia, sono trasferibili sul territorio e commercializzabili, nel rispetto delle previsioni degli strumenti di pianificazione. 5 (Misure urbanistiche ed edilizie per l'incentivazione agli interventi di riuso) 1 Ferme restando le disposizioni del codice civile relative alle distanze minime e ai rapporti tra edifici, agli interventi di riuso, anche nei casi di aumento di volumetria, non si applicano gli articoli 7, 8 e 9 del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, salvo diverse disposizioni regionali, e l'articolo 41 -quinquies , comma 6, della legge 17 agosto 1942, n. 1150. 2 La corresponsione degli oneri di urbanizzazione e del contributo di costruzione è dovuta solo nel caso in cui l'intervento di riuso determini un maggior carico urbanistico, anche a seguito del passaggio dall'una all'altra delle categorie funzionali, di cui all'articolo 23- ter del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, ed è riferita esclusivamente alla parte incrementale. 3 Gli interventi di riuso sono comunque esclusi dalla valutazione e dall'applicazione del maggior valore previsto dall'articolo 16, comma 4, lettera d-ter) , del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 e godono della riduzione del contributo di costruzione, di cui all'articolo 17, comma 4- bis , del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. 4 La procedura di VAS, ove necessaria ai sensi delle normativa vigente, non si applica nel caso di strumenti urbanistici esecutivi, comunque denominati, le cui previsioni di carico urbanistico complessivo siano soddisfatte almeno per il 75 per cento da processi di riuso. 5 Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge i soggetti aventi titolo possono richiedere al comune l'annullamento di previsioni edilizie che comportano l'edificabilità di suolo naturale o seminaturale. I comuni acconsentono a tali richieste tramite appositi atti deliberativi, non sottoposti a procedura di VAS; possono denegare l'annullamento solo nel caso di rilevanza strategica della previsione, ai fini dell'attuazione del piano regolatore generale, oppure nel caso in cui la mancata attuazione della previsione, di cui si richiede la cancellazione, porti alla frammentazione del tessuto urbano, attuale o futuro. 6 Ai trasferimenti immobiliari effettuati negli ambiti di rigenerazione urbana si applica l'imposta di registro, catastale e ipotecaria, in misura fissa, con estensione dell'agevolazione di cui all'articolo 5 della legge 22 aprile 1982, n. 168, relativamente ai piani di recupero ad iniziativa pubblica o privata di cui al titolo IV della legge 5 agosto 1978, n. 457. 6 (Incentivi fiscali per favorire il riuso edilizio) 1 Al fine di favorire la riqualificazione del tessuto urbano e il riuso di aree sede di fabbricati civili e industriali obsoleti o dismessi e allo scopo di contenere il consumo di suolo, considerato come risorsa vitale e fondamentalmente non rinnovabile, a decorrere dall'anno 2019, è riconosciuto, ai soggetti privati, persone fisiche o giuridiche, che procedano alla demolizione ed alla ricostruzione di propri fabbricati, una detrazione sull'imposta lorda sui redditi pari al 50 per cento delle spese documentate di demolizione, smaltimento dei materiali di risulta e di ricostruzione; tale detrazione è elevata al 60 per cento qualora i fabbricati realizzati siano destinati ad « alloggio sociale », secondo la definizione di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2008. 2 Tra le spese sostenute di cui al comma 1 sono comprese quelle di progettazione e per le prestazioni professionali connesse alla demolizione e all'esecuzione delle opere edilizie. 3 La detrazione di cui ai commi 1 e 2 opera, nella misura del 60 per cento, anche a favore degli Istituti autonomi case popolari (IACP), comunque denominati, e loro consorzi nonché enti aventi le stesse finalità sociali dei predetti Istituti, istituiti nella forma di società che rispondano ai requisiti della legislazione dell'Unione europea in materia di « in house providing » e che siano costituiti e operanti alla data del 31 dicembre 2013. 4 Gli incentivi di cui ai commi 1, 2 e 3 sono riconosciuti a condizione che i nuovi fabbricati realizzati siano conformi agli strumenti urbanistici vigenti, alla normativa antisismica e che, dal punto di vista dell'efficienza energetica, siano « edifici a energia quasi zero », conformi al dettato dell'articolo 4 -bis del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192. 5 La detrazione è ripartita in dieci quote annuali costanti e di pari importo dall'anno successivo a quello di sostenimento delle spese. 6 Gli incentivi di cui al presente articolo sono cumulabili con gli incentivi fiscali previsti da altre norme ad esclusione di quelli previsti dall'articolo 16- bis del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. 7 (Incentivi fiscali per favorire la rinaturalizzazione di terreni già impermeabilizzati) 1 Al fine di favorire la rinaturalizzazione di terreni, urbani od extraurbani, già oggetto di interventi di impermeabilizzazione, a decorrere dall'anno 2019, ai soggetti privati, persone fisiche o giuridiche, di cui all'articolo 6, comma 1, che, demolendo o comunque rimuovendo i manufatti o i materiali impermeabilizzanti, restituiscano un terreno all'attività agricola ovvero lo rinaturalizzino, a qualsiasi scopo, mediante il reimpianto di specie arboree autoctone, è riconosciuta la detrazione di imposta di cui all'articolo 6, nella misura del 50 per cento delle spese documentate di demolizione, asportazione e smaltimento dei manufatti o dei materiali impermeabilizzanti e di eventuale reimpianto di specie arboree autoctone. La detrazione è ripartita, nel tempo, a norma del comma 5 dell'articolo 6. 2 Tra le spese sostenute per la realizzazione degli interventi di cui al comma 1 sono comprese quelle per la progettazione e per le prestazioni professionali connesse all'esecuzione delle opere di restituzione all'attività agricola o di rinaturalizzazione. 3 Il diritto alla detrazione d'imposta è subordinato alla certificazione di avvenuta restituzione del terreno all'attività agricola o di avvenuta rinaturalizzazione rilasciata dalla competente agenzia regionale per la protezione ambientale (ARPA) ovvero dalle competenti agenzie provinciali per l'ambiente (APPA) delle province autonome di Trento e di Bolzano. 8 (Delega al Governo in materia di recupero delle aree urbane degradate) 1 Il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro delle infrastrutture e trasporti, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni volte a favorire il recupero delle aree urbane degradate, nel rispetto dei seguenti prìncipi e criteri direttivi: a semplificare e incentivare, con opportune misure fiscali, interventi, pubblici e privati, di rigenerazione urbana di aree urbane degradate attraverso il miglioramento delle condizioni urbanistiche, abitative, socio-economiche, di sicurezza attiva e passiva, paesaggistiche, ambientali e culturali; b predisporre deroghe al patto di stabilità interno a favore dei comuni che individuano, attraverso i propri strumenti urbanistici, aree degradate da sottoporre a processi di rigenerazione urbana; c prevedere forme di compensazione per i mancati introiti a favore dei comuni, derivanti dalla riduzione dell'onerosità relativa ai permessi edilizi per gli interventi di riuso. 9 (Copertura finanziaria) 1 All'onere derivante dall'attuazione della presente legge, pari a 200 milioni di euro a decorrere dall'anno 2019, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di conto capitale iscritto, ai fini del bilancio triennale 2019-2021, nell'ambito del programma « Fondi di riserva e speciali » della missione « Fondi da ripartire » dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2019, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al medesimo Ministero.