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Modifiche dello statuto e degli organi della Banca d'Italia. Onorevoli Senatori . – La relazione fra struttura delle istituzioni nazionali e crescita economica dei singoli Paesi nel contesto del processo di globalizzazione è stata evidenziata da economisti, politologi e storici nel corso degli ultimi decenni: ricordiamo in particolare l'opera del premio Nobel Douglass North e quella dell'economista Dani Rodrik. Questa relazione assume particolare risalto nel quadro del progetto europeo. Il Trattato sull'Unione europea, all'articolo 3, le assegna, fra gli altri, il compito di adoperarsi per uno sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su un'economia di mercato fortemente competitiva, e di promuovere la coesione economica fra gli Stati membri. Affinché la forte competizione fra Stati membri sia efficiente e conduca a un progresso dell'Unione, favorendo la convergenza e quindi la coesione delle economie nazionali, invece di cristallizzare eventuali situazioni di svantaggio comparato, occorre che le forze di mercato agiscano a parità di condizioni in ogni Stato membro. Elemento indispensabile per assicurare questa parità di condizioni è una ragionevole armonia nell'architettura delle istituzioni nazionali, tale da facilitare il loro dialogo e il loro coordinamento nel quadro europeo, assicurando il rispetto delle prerogative che l'ordinamento nazionale e quello europeo conferiscono loro. La Banca d'Italia, istituto di diritto pubblico, è la banca centrale della Repubblica italiana, costituita con la legge 10 agosto 1893, n. 449. Oltre all'assolvimento del servizio di tesoreria dello Stato, con il passare degli anni, la Banca d'Italia ha assunto numerose funzioni di natura pubblicistica, sia per quanto attiene alla regolazione del mercato bancario e finanziario (compito in relazione al quale collabora con la CONSOB), sia, per via del processo eurocomunitario prima ed eurounitario poi, in quanto parte integrante del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC). Questa continua evoluzione, dovuta sia alla necessità di investire sempre più la Banca del ruolo di autorità indipendente, sia al continuo recepimento della normativa eurounitaria, ha generato uno stratificarsi della normativa nazionale che qui si vuole ricondurre, tramite questo disegno di legge, all'interno delle più diffuse governance delle banche centrali nazionali dell'Eurozona, avendo particolare riguardo alle prassi dei Paesi che registrano i migliori parametri macroeconomici. Una succinta analisi comparatistica degli ordinamenti delle autorità di vigilanza nazionali negli altri Stati membri del SEBC, e in particolare dell'Eurosistema, rileva come in questi si eserciti la massima cautela al fine di assicurare che la tutela del principio di indipendenza dall'Esecutivo, sancito dall'articolo 7 del protocollo n. 4 al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), si contemperi con il ruolo del Parlamento, suprema espressione della sovranità popolare, e del Governo, titolare dell'indirizzo politico generale del Paese. L'obiettivo, in altri termini, è quello di evitare che attraverso l'indipendenza si possa esulare dal sistema di bilanciamento e controllo dei poteri tipico delle democrazie liberali. In particolare, e con riferimento al solo Eurosistema, in otto delle diciannove banche centrali che ad esso partecipano, il Parlamento è coinvolto in forme più o meno penetranti nella nomina dei membri del Direttorio; in sette altri casi nella nomina dei membri del Direttorio è coinvolto a vario livello il Governo. Questi assetti legislativi sono compiutamente riflessi nello statuto della Bundesbank ( Gesetz über die Deutsche Bundesbank ), il quale prevede all'articolo 8 che le cariche apicali del Direttorio (Presidente, Vicepresidente e un altro membro) siano designate dal Governo federale, e gli altri tre componenti siano invece eletti dal Bundesrat di concerto col Governo federale. In questo senso, la prassi tedesca si situa in una posizione intermedia fra quella di Paesi come l'Austria, in cui la designazione dei quattro membri del Direttorio compete al Governo federale, e quella di Finlandia e Paesi baltici, in cui il ruolo preminente spetta al Parlamento (come in Lettonia, dove il Governatore è eletto dal Parlamento su proposta di almeno dieci suoi membri e gli altri componenti del Direttorio sono eletti dal Parlamento su proposta del Governatore). Un ruolo attivo del Parlamento, o addirittura del Governo, nella designazione dei vertici della propria banca centrale nazionale non è quindi visto, nella maggior parte dei Paesi dell'Eurosistema, come una lesione del principio di indipendenza delle banche centrali nazionali. D'altro canto, il principio di indipendenza richiede che le banche centrali nazionali non possano, come previsto dall'articolo 130 del TFUE, « sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni [...], dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo », e che i Governi si impegnino a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali delle banche centrali nazionali nell'assolvimento dei loro compiti, ma non attiene strettamente alle modalità di designazione dei vertici. Del resto, nell'ordinamento italiano non mancano esempi di autorità amministrative indipendenti in cui la nomina dei vertici preveda un passaggio parlamentare o un intervento governativo. La Banca d'Italia, per via della sua autorità su mercati autorizzati e vigilati, si può iscrivere a pieno titolo nel novero delle autorità indipendenti. Si tratta di soggetti che sfuggono al classico schema della tripartizione dei poteri, in quanto ad esse sono attribuite funzioni regolative, attuative e, sovente, anche aggiudicative nella risoluzione di controversie tra Stato e privati e tra privati. Tuttavia, come scriveva Santi Romano, la potestà di ordinarsi, di agire e di tutelare il proprio ordinamento spetta solo a una figura soggettiva del potere, ovverosia allo Stato. Solo lo Stato può compiere, al medesimo tempo, atti di creazione, deduzione e applicazione del diritto. Risulta evidente come anche nel nostro assetto normativo non si possa consentire un pericoloso arretramento volto alla permanenza di soggetti pubblici che, seppur sempre più connotati da funzioni sovranazionali, conservino anacronistiche potestà normative non più in linea con lo spirito costituzionale. Tale considerazione anima il presente disegno di legge che, pur garantendo e rafforzando lo svolgimento delle funzioni di Banca d'Italia, salvaguardandone l'indipendenza istituzionale, evita, al contempo, che sia la medesima ad operare le eventuali modifiche al proprio statuto, conferendo tale ruolo alla legge. Per ciò che concerne il quadro normativo di riferimento, questo non può essere definito all'interno del solo perimetro nazionale poiché la Banca d'Italia opera quale entità integrata all'interno dell'ordinamento dell'Unione europea e facente parte dell'Eurosistema. Emerge così la natura bifronte, caratteristica che accomuna molte delle autorità di vigilanza rientranti all'interno di una rete europea, per ragioni legate ad un coordinamento nei rispettivi campi d'intervento resosi ormai ineludibile per via della fonte normativa sovranazionale che li disciplina. Il quadro normativo interno su cui insiste il disegno di legge è rappresentato da tre atti principali: 1) l'articolo 10 del decreto legislativo 10 marzo 1998, n. 43, che attiene alle modalità di deliberazione e approvazione dello statuto della Banca d'Italia; 2) l'articolo 5 del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 gennaio 2014, n. 5, relativo agli organi della Banca d'Italia; 3) l'articolo 19 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, che ripropone ulteriori disposizioni relative alla Banca. Nell'operare sulle fonti nazionali, come ricordato, è necessario considerare le implicazioni della normativa europea, essendo la Banca d'Italia coinvolta sia come autorità di vigilanza, con ciò dovendo salvaguardare l'indipendenza funzionale dell'Istituto, sia come parte dell'Eurosistema, il cui svolgimento di compiti è assicurato mediante l'articolazione discendente dalla Banca centrale europea (BCE) e dal coordinamento derivante dal SEBC. Il presente disegno di legge si compone di tre articoli e di un allegato. L'articolo 1 prevede la modifica delle modalità di deliberazione e approvazione dello statuto della Banca d'Italia, di cui all'articolo 10, comma 2, del decreto legislativo 10 marzo 1998, n. 43, stabilendo che le modifiche dello statuto siano apportate con legge, sempre e comunque nel rispetto delle previsioni contenute nell'articolo 19, comma 3, della legge 28 dicembre 2005, n. 262, in base alle quali le norme nazionali, di rango primario e secondario, assicurano alla Banca d'Italia e ai componenti dei suoi organi l'indipendenza richiesta dalla normativa eurounitaria per il migliore esercizio dei poteri attribuiti nonché per l'assolvimento dei compiti e dei doveri spettanti. L'articolo 2, modificando l'articolo 5 del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 gennaio 2014, n. 5, definisce in modo puntuale ed organico la struttura del Direttorio della Banca d'Italia, precisando il procedimento di nomina delle relative cariche. Per le figure apicali e monocratiche del Governatore e del Direttore generale, la nomina è d'impulso del Presidente del Consiglio dei ministri, acquisita la deliberazione del Consiglio medesimo. La nomina dei tre Vice direttori generali è effettuata, per uno di essi, con la procedura già menzionata per il Governatore e il Direttore generale, mentre per gli altri due è prevista l'elezione, a scrutinio segreto, di uno per ciascuna Camera. Sono inoltre specificati i requisiti che i membri del Direttorio debbono possedere per farne parte. A tal riguardo, si osserva che la riserva di cittadinanza prevista all'articolo 2 del disegno di legge è conforme al disposto del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 febbraio 1994, n. 174, che all'articolo 1, nell'elencare i posti delle amministrazioni pubbliche per l'accesso ai quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana, cita esplicitamente alla lettera b ) « i posti con funzione di vertice amministrativo [...] della Banca d'Italia ». Lo stesso decreto precisa, all'articolo 2, che il requisito della cittadinanza italiana è richiesto per l'esercizio di funzioni amministrative che comportino l'elaborazione, la decisione e l'esecuzione di provvedimenti autorizzativi e coercitivi, come appunto le attività di vigilanza. La stessa Commissione europea ha chiarito che in simili circostanze la riserva di nazionalità non può essere vista come ostacolo alla compiuta realizzazione della libera circolazione dei lavoratori. Quest'ultima, infatti, deve comunque incontrare un limite laddove coinvolga impieghi « direttamente collegati ad attività specifiche della pubblica amministrazione » che investano l’« esercizio dell'autorità pubblica e della responsabilità di salvaguardare gli interessi generali dello Stato » (comunicazione della Commissione COM(2002) 694 def., dell'11 dicembre 2002). È opportuno evidenziare che quest'ultima questione, relativa alla riserva di nazionalità, è già stata oggetto di pronuncia da parte del Consiglio di Stato in adunanza plenaria con la sentenza 25 giugno 2018, n. 9, in cui è richiamata, tra l'altro, conforme giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. Tali orientamenti giurisprudenziali, peraltro, si rispecchiano negli statuti di altre banche centrali di paesi dell'Eurosistema (Austria, Estonia, Lituania, Spagna). L'articolo 3, infine, prevede, oltre all'abrogazione di una disposizione normativa non compatibile con le innovazioni contenute nel presente disegno di legge, le disposizioni relative all'entrata in vigore del provvedimento e del nuovo statuto della Banca d'Italia, riportato in allegato al disegno di legge.. 1 (Modifica all'articolo 10 del decreto legislativo 10 marzo 1998, n. 43) 1 All'articolo 10 del decreto legislativo 10 marzo 1998, n. 43, il comma 2 è sostituito dal seguente: « 2 . Le modifiche dello statuto della Banca sono approvate con legge, nel rispetto delle previsioni di cui all'articolo 19, comma 3, della legge 28 dicembre 2005, n. 262. » 2 (Modifica all'articolo 5 del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 gennaio 2014, n. 5) 1 All'articolo 5 del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 gennaio 2014, n. 5, è aggiunto, in fine, il seguente comma: « 2-bis . Il Direttorio della Banca d'Italia esercita i compiti di governo e di direzione della Banca, indicati dallo statuto. Il Direttorio è un organo collegiale, costituito con decreto del Presidente della Repubblica e composto dal Governatore, che lo presiede, dal Direttore generale e da tre Vice direttori generali. Il Governatore, il Direttore generale e uno dei Vice direttori generali sono nominati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Due Vice direttori generali sono eletti, uno dalla Camera dei deputati e uno dal Senato della Repubblica, a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta dei presenti, tra i soggetti che abbiano manifestato il loro interesse alla nomina al Presidente della Camera dei deputati o al Presidente del Senato della Repubblica, che curano la pubblicità dell'avviso di indizione delle elezioni e delle manifestazioni di interesse alla nomina. I membri del Direttorio devono avere cittadinanza italiana e sono individuati tra dipendenti della Banca d'Italia, professori universitari ordinari di materie economiche o giuridiche o personalità dotate di alta e riconosciuta esperienza in settori economici o organi costituzionali ». 3 (Disposizioni finali) 1 Il comma 8 dell'articolo 19 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, è abrogato. 2 Ai sensi dell'articolo 10, comma 2, del decreto legislativo 10 marzo 1998, n. 43, come modificato dall'articolo 1 della presente legge, è approvato il nuovo statuto della Banca d'Italia, nel testo di cui all'allegato alla presente legge. 3 La presente legge entra in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale .