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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione COMMISSIONI 1ª e 8ª RIUNITE 8ª(Lavori pubblici, comunicazioni) 19 COLTORTI La seduta inizia alle ore 15,35. IN SEDE REFERENTE 1883 - d-l n. 76/2020 semplificazioni DDL 1883 Conversione in legge del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale (Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 22 luglio. Il presidente COLTORTI ricorda che, come già comunicato per le vie brevi, il termine per la presentazione di emendamenti e ordini del giorno è stato prorogato a giovedì 6 agosto, alle ore 10, e informa che le memorie depositate dai soggetti auditi e quelle richieste agli ulteriori soggetti segnalati dai Gruppi sono disponibili per la pubblica consultazione sulle pagine web delle Commissioni. Le Commissioni riunite prendono atto. Il presidente COLTORTI dichiara aperta la discussione generale. Il senatore AUGUSSORI ( L-SP-PSd'Az ) sottolinea che il ciclo di audizioni svolto è stato molto ampio e ha consentito di acquisire elementi utili per la riflessione e l'analisi del provvedimento. Precisa che l'orientamento del suo Gruppo sul decreto-legge in titolo non è del tutto contrario, ma occorre risolvere alcune criticità, segnalate appunto nel corso delle audizioni. Rinviando le questioni di dettaglio alla fase emendativa, si sofferma su tre temi da affrontare preliminarmente. In primo luogo, dal momento che con il decreto-legge n. 76 si intende semplificare il quadro normativo per rilanciare l'economia, sarebbe preferibile evitare il rinvio a provvedimenti legislativi di rango secondario, prevedendo invece misure immediatamente applicabili. In secondo luogo, rileva criticamente che la disciplina derogatoria prevista dal decreto in esame, per dispiegare i suoi effetti positivi, dovrebbe avere una durata più estesa o addirittura essere introdotta in modo definitivo. Infine, sottolinea la necessità di ampliare il periodo di tempo per il voto degli italiani all'estero: lo slittamento del termine entro cui strutture consolari e ambasciate devono inviare le schede in Italia, infatti, rischia di abbreviare il tempo per le operazioni di voto. Il senatore PAGANO ( FIBP-UDC ) ritiene che il provvedimento all'esame, con le opportune modifiche, possa effettivamente rilanciare l'economia del Paese, in gravi difficoltà a causa della emergenza sanitaria ancora in corso. Sottolinea che Forza Italia non può che essere favorevole a un testo che mira a ridurre gli adempimenti burocratici e snellire le procedure che finiscono per bloccare l'iniziativa imprenditoriale. Si sofferma, in particolare, sulle modifiche in tema di disciplina degli appalti, procedimenti e processi amministrativi e responsabilità amministrativa. Su questi temi, nel corso delle audizioni sono emersi spunti di riflessione interessanti, che spingono a interventi ancora più decisi nel senso della semplificazione delle procedure, riconoscendo più fiducia a dirigenti e autorità locali, salvo intervenire a posteriori per verificare il rispetto della normativa. A suo avviso, inoltre, sarà necessario estendere la durata della validità delle misure di semplificazione in esame. Riservandosi di intervenire in modo più approfondito nel corso dell'esame degli emendamenti, assicura la più ampia disponibilità a collaborare con la maggioranza per migliorare il testo del Governo, su cui esprime complessivamente un giudizio positivo. La senatrice DE PETRIS ( Misto-LeU ) nota che, in parte, il provvedimento può effettivamente favorire la semplificazione della pubblica amministrazione, migliorandone la funzionalità, ma contiene anche norme che possono avere ricadute dannose dal punto di vista della legalità e della trasparenza. Sottolinea che l'esempio della ricostruzione in tempi molto ridotti del ponte di Genova, che spesso viene proposto nel dibattito pubblico, non può essere preso in considerazione, dato che in quel caso non è stato necessario prevedere un nuovo tracciato, che avrebbe richiesto verifiche e autorizzazioni, né predisporre un progetto, che - come è noto - è stato donato dall'architetto Renzo Piano. Sottolinea che già la legge n. 443 del 2001, cosiddetta legge obiettivo, era volta a snellire e accelerare i tempi di realizzazione delle opere, invece solo il 4 per cento di quelle previste è stato portato a termine, a fronte di conseguenze negative sotto il profilo della concorrenza e della trasparenza. Altrettanto criticabile, a suo giudizio, è la scelta di prevedere norme in deroga, che hanno favorito in passato la realizzazione di opere incompiute, come quelle costruite per i campionati mondiali di calcio. Del resto, anche l'ANAC aveva fornito indicazioni per una procedura accelerata, quindi si sarebbe potuto applicare tale disciplina e intervenire sulle opere sotto soglia, che costituiscono la maggior parte degli appalti della pubblica amministrazione. Segnala, inoltre, che a causa del blocco del turnover le amministrazioni pubbliche sono prive delle professionalità necessarie per la predisposizione e valutazione dei progetti, quindi bisognerebbe procedere a un piano straordinario di assunzioni. Esprime un giudizio negativo anche sulle disposizioni di semplificazione in materia edilizia, di cui all'articolo 10, che rischiano di favorire una deregulation pericolosa per il territorio. Ritiene necessario, invece, favorire i progetti di rigenerazione urbana e la tutela dei centri storici, per evitarne lo sfruttamento. Ricorda, inoltre, che in audizione il procuratore nazionale antimafia De Raho ha formulato gravi perplessità circa la possibilità di garantire il rispetto della legalità senza i necessari controlli preventivi. Infine, ritiene che la nuova fattispecie dell'abuso d'ufficio sia eccessivamente indeterminata. Conclude, auspicando che sia possibile modificare profondamente il testo all'esame, evitando di ripetere errori già commessi in passato. Il senatore VITALI ( FIBP-UDC ) ritiene che il provvedimento offra spunti interessanti da approfondire e consolidare nell'ordinamento, purché la maggioranza sia disponibile al confronto costruttivo con le opposizioni. Sottolinea l'indifferibilità della modifica del codice dei contratti pubblici e del reato di abuso d'ufficio, che al momento costituisce un alibi per la burocrazia per prevedere procedure più farraginose. A tal fine, sarà necessario individuare un punto di mediazione, per rilanciare davvero l'economia del Paese. Ritiene opportuno regolamentare le zone economiche speciali (ZES), attualmente previste come incentivo per le aree depresse del Mezzogiorno, ed estenderle a tutto il territorio nazionale, in particolare al Nord, dove c'è una maggiore concentrazione di imprese in sofferenza. La senatrice PIROVANO ( L-SP-PSd'Az ) osserva che il testo proposto dal Governo contiene alcune misure positive, che tuttavia ritiene insufficienti, come emerso anche nel corso delle audizioni. Si sofferma in particolare sulle disposizioni relative agli enti locali, esprimendo una valutazione positiva sull'articolo 18, che restituisce ai sindaci la pienezza dei poteri di ordinanza previsti dall'ordinamento vigente, in particolare in tema di sanità pubblica, prima dell'introduzione dei limiti dettati in relazione all'emergenza da Covid-19 con l'articolo 3, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020. Concorda con la senatrice De Petris circa la necessità di prevedere risorse economiche adeguate nonché la dotazione di personale qualificato per mettere i Comuni nelle condizioni di attuare le nuove procedure semplificate. Rileva criticamente che viene attribuita al responsabile del procedimento (RUP) una forma di responsabilità connessa al rispetto dei tempi dello stesso, sui quali in realtà egli non ha la possibilità concreta di incidere. A proposito di affidamento diretto dei lavori per i contratti sotto soglia, ricorda che nel corso delle audizioni è stata segnalata la necessità di apportare chiarimenti al principio di rotazione degli inviti e al criterio geografico. Infine, preannuncia la presentazione di emendamenti sul tema dei segretari comunali. Il senatore CIOFFI ( M5S ) osserva che la finalità, ampiamente condivisa, del provvedimento in esame è quella di consentire di spendere in maniera rapida le risorse finanziarie disponibili. A tal fine, sarà utile svolgere una riflessione sulle modalità per accelerare i numerosi passaggi che si susseguono tra la progettazione dell'opera e la sua realizzazione. Suggerisce inoltre che un importante apporto alla finalità di semplificazione potrebbe essere fornito dalla valorizzazione dell'esclusione automatica dalla gara delle offerte che presentano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia prevista dall'articolo 97, comma 8, del codice dei contratti pubblici. Per quanto riguarda gli interventi in materia di edilizia, ricorda che la possibilità di demolire e ricostruire ha dimostrato in passato potenzialità positive, come ad esempio nel caso della ricostruzione che ha seguito il sisma in Friuli nel 1976, ma certamente i componenti delle Commissioni riunite si potranno giovare del lavoro svolto dalla Commissione ambiente in materia di rigenerazione urbana. Anche la parte del provvedimento relativa alla digitalizzazione della pubblica amministrazione si presta a stimolanti considerazioni, in quanto se è giusto promuovere la migrazione delle pubbliche amministrazioni verso il cloud , bisognerà valutare attentamente i profili connessi alla titolarità di quest'ultimo. Il senatore MALLEGNI ( FIBP-UDC ) si dichiara piacevolmente sorpreso dal contenuto del provvedimento in esame, che avrebbe potuto tranquillamente essere adottato da uno dei governi Berlusconi. La maggioranza sembrerebbe aver preso finalmente atto che vi è una parte significativa degli italiani che lavora e produce, ma che è considerata dalla pubblica amministrazione più un suddito che un cittadino. Alcune misure contenute nel decreto-legge costituiscono delle vere e proprie deregulation , come, in particolare, le semplificazioni e le altre misure in materia di edilizia previste dall'articolo 10. Tuttavia, da quanto emerso finora in discussione generale, parrebbe che componenti della stessa maggioranza prospettino modifiche al testo così profonde da sovvertirne completamente la filosofia di base ed è dunque necessario capire quale sia la linea che verrà tenuta delle forze che sostengono il Governo. Si sofferma poi sul tema dei segretari comunali, osservando che o si abolisce del tutto tale figura, trasformando i segretari comunali in dirigenti, o le si restituisce la funzione di rendere il parere di legittimità, in quanto attualmente essa si si trova in un limbo tra Ministero dell'interno ed enti locali. Il senatore RUOTOLO ( Misto ) sottolinea che, dalle audizioni così come dal dibattito finora svolto, è emerso che il provvedimento in esame è complessivamente positivo, sebbene sia necessario apportare alcuni correttivi. Innanzitutto, replicando al senatore Pagano, osserva che - pur essendo condivisibile l'esigenza di adottare procedure semplificate per snellire e accelerare la realizzazione delle opere - non bisogna rinunciare ai controlli di legalità, la cui qualità anzi andrebbe elevata, soprattutto per i lavori sotto soglia. Evidenzia che soprattutto i subappalti sono soggetti alle infiltrazioni della criminalità organizzata, per cui sarebbe utile poter attingere informazioni da tutte le banche dati disponibili per le verifiche antimafia. Infine, rileva che, per ovviare ai problemi della cosiddetta burocrazia difensiva, si dovrebbe elevare il livello qualitativo della classe dirigente. Il senatore GRASSI ( L-SP-PSd'Az ) ritiene che il provvedimento, pur rispondendo ai criteri di necessità e urgenza, prevede una serie di interventi privi di un disegno politico organico e svincolati da un progetto di riforma complessivo. In tema di digitalizzazione della pubblica amministrazione, rileva criticamente che le modalità per effettuare un interpello all'Agenzia delle entrate sono eccessivamente complesse e richiedono il possesso di una casella di posta elettronica certificata. Ritiene inoltre non più rinviabile la modifica della fattispecie di abuso d'ufficio, dal momento che la quasi totalità dei procedimenti si risolve con l'archiviazione o l'assoluzione dell'imputato. Osserva, tuttavia, che la formulazione della norma è involuta e contorta e non chiarisce con precisione che l'elemento materiale che integra il reato di abuso d'ufficio esclude l'eccesso di potere. Peraltro, spesso non viene considerato l'elemento psicologico: ciò induce a ritenere che non sia sufficiente la modifica di cui all'articolo 23 per eliminare la cosiddetta "paura della firma" del funzionario pubblico, che preferisce restare inoperoso per evitare una valutazione negativa del suo comportamento. Il senatore RUSPANDINI ( FdI ) auspica che le forze di maggioranza abbandonino ogni posizione ideologica a fronte del grido di dolore emerso nel corso delle audizioni svolte dalle Commissioni riunite da parte di cittadini e imprese che attendono una risposta forte da parte dello Stato. La priorità è quella di svecchiare la pubblica amministrazione, che ancora si regge per buona parte su personale assunto decenni fa quando il contesto era ben diverso, a partire dalla diffusione dei computer e delle tecnologie. Spostare un semplice cancello e fare una gara di appalto miliardaria sono cose diverse, che richiedono soluzioni diverse. Il tema delle semplificazioni non può dunque divenire una bandiera o offrire il destro a chiusure ideologiche. Esso non è una parola d'ordine, ma un'esigenza per i cittadini e per le imprese. Si deve sburocratizzare, in quanto la burocrazia e le procedure complesse generano privilegi e disuguaglianza. La seduta, sospesa alle ore 17, riprende alle ore 17,10. La senatrice PERGREFFI ( L-SP-PSd'Az ), nel salutare con favore l'intento di semplificare le procedure, si duole del fatto che il lavoro svolto dall'8ª Commissione sui lavori pubblici non abbia trovato una collocazione organica, ma sia stato spezzettato in una miriade di provvedimenti, che ne rendono complessa la lettura. In generale, rileva in molte disposizioni contenute nel provvedimento in esame - a partire dall'articolo 8, comma 10, sul documento unico di regolarità contributiva - una mancanza di chiarezza che darà adito a interpretazioni confliggenti e a contenzioso, in aperto contrasto con le finalità semplificatorie dell'intervento. Anche gli interventi sulla figura del RUP paradossalmente attribuiscono a quest'ultimo maggiori responsabilità e rischi, con la conseguenza che nessuno vorrà più svolgere tale funzione. Peraltro, si continua a scrivere i decreti come se esistessero solo i grandi comuni, le città metropolitane e le grandi aziende, mentre in realtà la grande maggioranza dei destinatari di queste disposizioni sono piccoli comuni e piccole e medie imprese, che hanno ovviamente risorse umane molto più limitate e che non si possono permettere costose consulenze. A tal proposito, sarebbe importante che l'ANAC e la Corte dei conti fornissero una consulenza preventiva agli enti locali, che devono essere aiutati prima della gara. Anche la riscrittura dell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici sulle cause di esclusione si presterà a dubbi interpretativi e a ricorsi giurisdizionali, in quanto non è chiaro sulla base di quali elementi si potrà affermare che la stazione appaltante sia a conoscenza e possa adeguatamente dimostrare che un operatore economico non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte. Si sofferma poi sul tema della rigenerazione urbana, sottolineando che i vuoti urbani generano degrado e sono spazi che devono essere restituiti ai cittadini, come è avvenuto a Milano, cosa che peraltro non comporta consumo di suolo essendo aree già utilizzate. Inoltre, il rispetto pedissequo della sagoma, del prospetto e di tutte le caratteristiche non genera di per sé buone architetture. Le esperienze di tanti altri Paesi europei dimostrano infatti che ciò che importa è realizzare architetture di buona qualità. Valuta positivamente la spinta alla digitalizzazione del Paese, ma servono risorse umane e finanziarie per gli enti pubblici, che devono essere accompagnati nella transizione. Il senatore SANTILLO ( M5S ) pone l'accento sull'importanza di ridurre i tempi di realizzazione delle opere pubbliche, intervenendo sui vari livelli che vanno dalla progettazione al collaudo. Uno strumento importante di accelerazione è il ricorso all'aggiudicazione sulla base del minor prezzo che, in realtà, a seguito delle modifiche apportate nella legislatura in corso, è il prezzo più congruo, più vicino al prezzo medio che a quello più basso. L'applicazione di tale criterio può portare ad aggiudicazioni molto più rapide di quelle effettuate sulla base dell'offerta economicamente più vantaggiosa, che richiede tempi più lunghi, se non altro per la costituzione della commissione e l'individuazione di criteri oggettivi, che si presteranno maggiormente ad essere oggetto di contestazione di quanto non sia un criterio puramente matematico. Con riferimento al tema del RUP, ritiene condivisibile l'approccio del provvedimento in esame che stimola l'azione e disincentiva l'inazione. Per quanto concerne l'applicazione del criterio di rotazione degli inviti che tenga conto anche di una diversa dislocazione territoriale delle imprese invitate, sarà necessario trovare un punto di equilibrio tra un criterio di prossimità e il principio della concorrenza. Infine, ritiene che la soglia a 150.000 euro per l'affidamento diretto sia molto alta per quanto concerne servizi e forniture e si dovrà dunque valutare una differenziazione. Il senatore BRIZIARELLI ( L-SP-PSd'Az ) ricorda che il provvedimento in esame contiene tante misure in materia ambientale e che la Commissione ambiente, della quale fa parte, aveva anche richiesto la riassegnazione del provvedimento in esame alle Commissioni riunite 1ª, 8ª e 13ª, ma che tale richiesta non è stata accolta. Quello delle semplificazioni è un pendolo che oscilla tra la revisione di interi settori e interventi puntuali e sarebbe opportuno prevedere l'introduzione di una legge annuale di semplificazione, analogamente a quanto accade con la legge europea e la legge di delegazione europea. Peraltro, una volta che le misure di semplificazione sono state adottate, è fondamentale che ad esse sia data concreta attuazione e che quindi non restino sulla carta ma possano incidere in maniera positiva sulla vita delle comunità e sull'attività degli amministratori. Nello specifico, sul provvedimento in esame bisognerà operare in varia maniera, a seconda della misura, completando alcune disposizioni, inserendo interventi che sono rimasti fuori dal testo e infine chiarendo alcuni punti che rimangono oscuri, ad esempio per quanto riguarda le misure in materia edilizia di cui all'articolo 10 e quelle relative alla ricostruzione pubblica nelle aree colpite da eventi sismici di cui all'articolo 11, onde evitare che misure di semplificazione si possano trasformare in complicazioni. Si sofferma poi sulle semplificazioni delle procedure per interventi e opere nei siti oggetto di bonifica, di cui all'articolo 52, e sulle semplificazioni delle procedure nei siti di interesse nazionale, di cui all'articolo 53, auspicando che possa essere recuperato il lavoro fatto per la predisposizione di una risoluzione approvata all'unanimità. Non essendovi ulteriori richieste di intervento, il PRESIDENTE dichiara chiusa la discussione generale. La senatrice SUDANO ( IV-PSI ), relatrice per l'8ª Commissione, replica, esprimendo apprezzamento per gli interventi che si sono susseguiti in discussione generale, dai quali sono emersi numerosi elementi di riflessione che si sommano a quelli sottoposti alle Commissioni riunite dai numerosi soggetti auditi. Il provvedimento in esame è richiesto dal Paese e questo sarà di stimolo a maggioranza e opposizione per lavorare con spirito collaborativo. Si farà dunque uno sforzo per trovare un punto di mediazione tra le varie sensibilità, auspicando da parte di tutti un atteggiamento di apertura anche sui temi più ideologici. Il senatore GARRUTI ( M5S ), relatore per la 1 a Commissione, replica, riservandosi di intervenire nel corso dell'esame, rilevando come ci siano tutti i presupposti per un proficuo lavoro da parte della Commissioni riunite: la quasi totalità degli auditi, del resto, pur rilevando alcune criticità specifiche, ha riconosciuto la correttezza della strada seguita dal provvedimento. Dichiara che la maggioranza sarà disponibile a prendere in considerazione le proposte migliorative che verranno presentate nel rispetto del principio di apportare semplificazioni senza ulteriori costi per le finanze pubbliche: il che, precisa, non sarà però privo di positive ricadute economiche. Rileva, quanto alla temporaneità dell'efficacia di molte disposizioni, come questa sia finalizzata proprio a verificare gli effetti delle misure adottate senza compromettere l'impianto normativo. Auspica che l'esame rimanga circoscritto al perimetro, già ampio, tracciato dal provvedimento, che deve costituire un'occasione per riaffermare con forza la centralità del Parlamento. Il sottosegretario MARGIOTTA condivide lo spirito e il metodo proposto dai Relatori e si dice convinto che il Senato potrà svolgere un ottimo lavoro, facendo tesoro delle riflessioni maturate in seno alla 8ª Commissione nel corso dell'indagine conoscitiva sull'applicazione del codice dei contratti pubblici e durante l'esame del decreto-legge "sblocca cantieri" dello scorso anno, unite alle competenze maturate dalla 1ª Commissione sugli altri temi oggetto del provvedimento in esame. Il Governo manterrà un atteggiamento di grande ascolto e grande attenzione rispetto al lavoro che il Parlamento porterà avanti nelle prossime settimane. Altri Governi, in passato, si sono confrontati con il tema delle semplificazioni, ma evidentemente c'è ancora tanto da fare e ciò rappresenterà uno stimolo per tutti. La concomitanza del lavoro sul decreto semplificazioni e della elaborazione delle proposte per l'impiego delle risorse del Recovery Fund costituisce un'occasione unica e imperdibile per Governo e Parlamento. La sfida è quella di generare un aumento del prodotto interno lordo, del numero delle gare e del numero delle opere realizzate. È un progetto in cui devono credere anche le imprese e il settore privato, poiché riguarda la crescita complessiva del Paese. Rispetto al provvedimento in esame, il Governo ha dunque un atteggiamento assolutamente aperto. Non è un decreto di spesa e questo esclude che in questa sede possano essere affrontati temi, evocati in discussione generale, quale quello di un piano straordinario di assunzioni nella pubblica amministrazione. Si tratta tuttavia di temi importantissimi e condivisibili per cui è giusto avviare una riflessione per il futuro. Il Governo non si dispiace che le forze di opposizione si trovino in sintonia con le misure contenute nel decreto ma, al contrario, auspica che questa sintonia si rafforzi nel corso dell'esame, durante il quale verranno prese in considerazione anche le osservazioni emerse nel corso della discussione generale. Nel corso dell'esame ci sarà poi certamente modo di affrontare anche i temi sollevati dai senatori della maggioranza nel corso del dibattito. In conclusione, ritiene che lo spirito emerso dagli interventi dei senatori sia quello giusto per affrontare nella maniera adeguata il provvedimento in esame. Il seguito dell'esame è rinviato. SCONVOCAZIONE DELLA SEDUTA DI DOMANI Il PRESIDENTE comunica che la seduta già prevista per domani, mercoledì 5 agosto, alle ore 14, non avrà luogo. Le Commissioni riunite convengono. La seduta termina alle ore 18.