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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione POLITICHE DELL'UNIONE EUROPEA (14ª) 45 LICHERI La seduta inizia alle ore 14,45. IN SEDE REFERENTE Legge europea 2018 DDL 822 Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2018 Doc Doc. LXXXVI, n. 1 Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea per l'anno 2018 Doc Doc. LXXXVII, n. 1 Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, relativa all'anno 2017 (Seguito dell'esame congiunto e rinvio) Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta pomeridiana di ieri. Il presidente LICHERI comunica che, alla scadenza del termine odierno, non sono pervenuti subemendamenti all'emendamento 10.0.1. Comunica altresì che la senatrice Giannuzzi ha presentato l'ordine del giorno G/822/9/14 e che la senatrice Bonfrisco ha presentato un testo 2 dell'emendamento 3.0.2, entrambi pubblicati in allegato al resoconto. Il PRESIDENTE dichiara, quindi, conclusa la discussione generale congiunta. Si apre la fase di illustrazione degli emendamenti riferiti all'Atto Senato n. 822. Interviene la senatrice GINETTI ( PD ) in discussione generale per ribadire l'importanza del provvedimento in esame nel rapporto tra l'ordinamento nazionale e quello dell'Unione europea. In particolare, le disposizioni del provvedimento consentono di sanare procedure di contenzioso e precontenzioso con l'UE, evitando di rischiare eventuali sanzioni pecuniarie a carico dello Stato. Ricorda, al riguardo, come il numero delle procedure sia stato dimezzato nella scorsa legislatura passando da circa 120 a circa 60. Sottolinea che, a tal fine, tendono anche gli emendamenti presentati dalla sua parte politica e auspica che questi siano presi nella dovuta considerazione da parte della Commissione. Ritiene, inoltre, che anche la discussione sulla Relazione programmatica del Governo per il 2018 avrebbe potuto favorire un confronto e un dialogo costruttivi sulle modalità della partecipazione del nostro Paese alle politiche portate avanti dall'Unione europea. Auspica, al riguardo, che l'Italia continui a credere e a contribuire al processo di integrazione europea. La senatrice TESTOR ( FI-BP ) condivide l'importanza del provvedimento in esame, con particolare riguardo all'esigenza di sanare le procedure di infrazione attualmente aperte, auspicando che sia sempre mantenuto un rapporto di equilibrio con l'Unione e che si proceda al più presto anche al fine di evitare aggravi sul bilancio dello Stato. Il PRESIDENTE dichiara, quindi, conclusa la discussione generale congiunta e dà avvio alla fase dell'illustrazione degli emendamenti riferiti al disegno di legge europea 2018. Il senatore PITTELLA ( PD ) illustra anzitutto l'ordine del giorno n. 1, sull'opportunità che vi sia una prova finale alla fine del tirocinio per il riconoscimento delle competenze professionali, e i corrispondenti emendamenti 1.2 e 1.3. Similmente, illustra l'ordine del giorno n. 8, in cui si chiede l'impegno di bilancio per l'acquisto dei macchinari per la raccolta e trasformazione degli sfalci e potature, evitando che siano trattati come rifiuti, e gli emendamenti 12.4 e 12.5, che vertono sulla stessa materia. Illustra, poi, gli emendamenti 2.5 e 2.6, in materia di mediazione immobiliare, e i subemendamenti da 3.0.3/1 a 3.0.3/5, volti alla soppressione dell'emendamento del Governo 3.0.3, che restringe i diritti degli immigrati in materia di prestazioni sociali. Procede, infine, a illustrare gli emendamenti del suo Gruppo di appartenenza riferiti all'articolo 11, in materia di gestione dei rifiuti di apparecchiature elettrice ed elettroniche. Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato. IN SEDE CONSULTIVA Copertura minima delle perdite sulle esposizioni deteriorate Doc COM (2018) 134 definitivo Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda la copertura minima delle perdite sulle esposizioni deteriorate (Parere alla 6ª Commissione. Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 18 settembre. La senatrice BONFRISCO ( L-SP-PSd'Az ) relatrice, illustra uno schema di parere favorevole sulla proposta di regolamento in titolo (pubblicato in allegato al resoconto), sottolineando tuttavia come il provvedimento potrebbe sollevare problemi quanto al rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. In particolare, propone di inserire nel parere due specifiche osservazioni, la prima delle quali è riferita al meccanismo previsto dal provvedimento, della copertura crescente in funzione del tempo trascorso dalla classificazione dell'esposizione come deteriorata. A tale riguardo, rileva che lo specifico contesto italiano è caratterizzato da tempi medi della giustizia civile significativamente superiori rispetto a quelli di altri Stati membri e che, di conseguenza, le banche che operano sul territorio nazionale impiegano tempi mediamente maggiori per recuperare almeno parte dell'esposizione deteriorata. Pertanto, l'armonizzazione europea dei tempi di accantonamento per la copertura delle esposizioni deteriorate rischia di penalizzare proprio le banche italiane che già operano in condizioni di maggiori criticità. Inoltre, applicare uno stretto regime di copertura delle esposizioni deteriorate seguendo un calendario così stringente rischia di disincentivare le banche a mettere in atto una gestione proattiva dei crediti deteriorati, attraverso ad esempio concessioni o ristrutturazioni del credito, e potrebbe pertanto comportare effetti negativi anche sull'economia reale. Poiché infatti i tempi di recupero sono dettati dal sistema giudiziario, un calendario così stringente indurrebbe le istituzioni creditizie a dismettere precocemente le esposizioni, anticipando i tempi di copertura imposti dalla regolamentazione. Propone, quindi, di suggerire tempi meno stringenti, in particolare con riferimento all'articolo 47- quater introdotto nel regolamento (UE) n. 575/2013 dall'articolo 1, paragrafo 2, della proposta in esame, che prevede la copertura integrale per la parte non garantita dell'esposizione deteriorata, da applicarsi dal primo giorno del secondo anno dopo la classificazione come esposizione deteriorata, se il debitore è in arretrato da oltre 90 giorni. La prospettiva prudenziale non ha maggiore ancoraggio fattuale nella razionalità e pratica economico-contabile quando impone il 100% di accantonamento dopo 2 anni per un credito che, seppur deteriorato, non vale zero dal punto di vista economico. In sostanza, il credito tenderà a limitarsi qualitativamente alla presenza di garanzie eligibili e quantitativamente al valore delle stesse garanzie, alimentando un fenomeno di short-termismo nelle politiche creditizie delle banche. Così come si potrebbe alimentare il rischio di shadow banking, ovvero quell'insieme di operatori e prodotti non direttamente sottoposti a vigilanza allo stesso modo delle banche, ma specializzati nella compravendita dei crediti dismessi dalle banche. Per conferire maggiore flessibilità al requisito di copertura minima potrebbero essere anche identificate eventuali tipologie di erogazioni creditizie caratterizzate da requisiti minimi meno stringenti, in ragione di particolari scelte di politica economica. Con particolare riguardo alle esposizioni deteriorate classificate come "garantite", sottolinea l'inopportunità che anche per esse sia prevista la copertura integrale, seppure a partire dall'ottavo anno. Tale previsione pare non tener sufficientemente conto della natura stessa della garanzia, cioè quella di costituire una forma di assicurazione sull'ammontare delle perdite cui un ente creditizio può andare incontro nei confronti della singola esposizione. Ritiene, al riguardo, opportuno non applicare il gap di rettifiche "mancanti" direttamente a livello del primo pilastro, bensì di seguire l'approccio proposto dalla Banca Centrale europea che tratta le medesime a livello di secondo pilastro. Ciò anche in considerazione del fatto che la proposta della Commissione si rivolge a tutta la platea di banche, mentre quella della Banca Centrale europea, solo alle banche "significative" e inoltre non prevede accantonamenti aggiuntivi oltre a quelli previsti dai criteri contabili nei primi due anni per le esposizioni non garantite e nei primi 3 anni per quelle garantite. Propone, quindi, di suggerire l'opportunità di prevedere che, nell'ambito dei requisiti di copertura minima previsti dal nuovo articolo 47- quater del regolamento (UE) n. 575/2013 per le esposizioni garantite, anche per l'ipotesi di cui al paragrafo 3, lettera o), relativa al periodo successivo all'ottavo anno, non sia prevista la copertura integrale e che quindi sia indicata una percentuale inferiore a 1. Il PRESIDENTE , considerata l'opportunità di consentire un adeguato approfondimento sui contenuti dello schema di parere presentato dalla relatrice, propone di rinviare il seguito dell'esame ad altra seduta. La Commissione conviene. Il seguito dell'esame è quindi rinviato. La seduta termina alle ore 15,25. Allegato SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DALLA RELATRICE SULL'ATTO COMUNITARIO n. COM (2018) 134 definitivo La Commissione, esaminato l'atto in titolo, considerato che la proposta di regolamento stabilisce un trattamento armonizzato delle esposizioni deteriorate a fini prudenziali, in modo da assicurare che tutti gli enti creditizi dell'UE abbiano un livello minimo di copertura per i rischi associati a tali esposizioni; valutato che la base giuridica dell'articolo 114 TFUE, che prevede la procedura legislativa ordinaria per l'adozione di misure relative al ravvicinamento delle normative nazionali in materia di mercato interno, è appropriata per l'adozione di un trattamento armonizzato delle esposizioni deteriorate a fini prudenziali, ma dovrebbe prevedere il necessario tempo per l'adeguamento delle procedure di natura operativa e di pianificazione, fissando la data in cui si considerano "nuovi impieghi" al 1° gennaio 2021; valutato che l'ingente sforzo compiuto dagli enti creditizi nazionali per ottenere una significativa riduzione delle esposizioni deteriorate nell'ultimo triennio è stato coadiuvato dal rilevante ricorso a operazioni di cartolarizzazione, in merito alle quali sono rinvenibili profili di criticità connessi alla garanzia pubblica sulle tranche senior di cartolarizzazioni con sottostanti sofferenze (GACS); valutato che a distanza di oltre cinque anni dalla decisione dei capi di Stato e di governo di creare l'Unione bancaria, ne sono stati realizzati due pilastri (la vigilanza e la risoluzione uniche), ma resta ancora incompiuta la creazione di un sistema unico di garanzia dei depositi (EDIS), come stabilito nella comunicazione dell'ottobre 2017 e nella tabella di marcia del dicembre 2017; valutato che la proposta potrebbe sollevare problemi quanto al rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità; evidenziato, poi, sotto il profilo del rispetto del principio di proporzionalità, che l'introduzione di nuove regole sugli accantonamenti, anche se di portata circoscritta all'ambito prudenziale, sovrapponendosi agli standard contabili  recentemente profondamente innovati  comporta un ulteriore aggravio di regole con il rischio di indebolire la comprensibilità dell'informativa al pubblico e al mercato e, dunque, con un conseguente potenziale effetto distorsivo, in particolare per le banche locali, sulla relazione con i clienti in difficoltà. Sempre riguardo al principio di proporzionalità, si evidenzia che gli impatti di norme non proporzionate sarebbero ancora più elevati per le banche italiane medio-piccole che non utilizzano un modello di misurazione del rischio di credito IRB ( Internal Ratings-Based ), generando una potenziale riduzione del supporto creditizio al tessuto di piccole e medie imprese con ovvi pesanti riflessi sull'economia reale, esprime, per quanto di competenza, parere favorevole con le seguenti osservazioni: 1) con riferimento all'essenziale strumento giuridico adottato dalla proposta della Commissione, il requisito di copertura minima crescente in ragione del tempo trascorso dalla classificazione dell'esposizione come deteriorata, si rappresenta che lo specifico contesto italiano è caratterizzato da tempi medi della giustizia civile significativamente superiori rispetto a quelli di altri Stati membri. Di conseguenza, le banche che operano sul territorio nazionale impiegano tempi mediamente maggiori per recuperare almeno parte dell'esposizione deteriorata. Ciò premesso, la previsione di una copertura minima perfettamente armonizzata in ragione del tempo trascorso dalla classificazione dell'esposizione come deteriorata, potrebbe risultare penalizzante per l'Italia rispetto ad altri Stati membri in cui i tempi della giustizia civile sono significativamente inferiori. Per tali motivi, l'armonizzazione dei tempi di accantonamento per la copertura delle esposizioni deteriorate, avrebbe dovuto essere preceduta dall'armonizzazione del quadro normativo a livello europeo in tema di durata dei procedimenti giudiziali. In assenza di tale obiettivo, infatti, il rischio di introdurre le regole predette in materia di accantonamento per la copertura di esposizioni deteriorate è proprio quello di penalizzare le banche che operano in ordinamenti caratterizzati da maggiori criticità. Infatti, applicare uno stretto regime di copertura delle esposizioni deteriorate seguendo un calendario così stringente disincentiva le banche a mettere in atto una gestione proattiva dei crediti deteriorati, attraverso ad esempio concessioni o ristrutturazioni del credito, e potrebbe pertanto comportare effetti negativi sull'economia reale. Poiché infatti i tempi di recupero sono dettati dal sistema giudiziario, un calendario così stringente indurrebbe le istituzioni creditizie a dismettere le esposizioni prima dei tempi imposti dalla regolamentazione per la loro copertura. Pertanto, appare opportuno prevedere che il requisito di copertura minima crescente in ragione del tempo trascorso dalla classificazione dell'esposizione come deteriorata venga definito su un orizzonte meno stringente di quello attualmente previsto dalla proposta, in particolare con riferimento all'articolo 47- quater introdotto nel regolamento (UE) n. 575/2013 dall'articolo 1, paragrafo 2, della proposta in esame, che prevede la copertura integrale per la parte non garantita dell'esposizione deteriorata, da applicarsi dal primo giorno del secondo anno dopo la classificazione come esposizione deteriorata, se il debitore è in arretrato da oltre 90 giorni. La prospettiva prudenziale non ha maggiore ancoraggio fattuale nella razionalità e pratica economico-contabile quando impone il 100% di accantonamento dopo 2 anni per un credito che, seppur deteriorato, non vale zero dal punto di vista economico. In sostanza, il credito tenderà a limitarsi qualitativamente alla presenza di garanzie eligibili e quantitativamente al valore delle stesse garanzie, alimentando un fenomeno di short-termismo nelle politiche creditizie delle banche. Così come si potrebbe alimentare il rischio di shadow banking, ovvero quell'insieme di operatori e prodotti non direttamente sottoposti a vigilanza allo stesso modo delle banche ma specializzati nella compravendita dei crediti dismessi dalle banche. Per conferire maggiore flessibilità al requisito di copertura minima potrebbero essere anche identificate eventuali tipologie di erogazioni creditizie caratterizzate da requisiti minimi meno stringenti, in ragione di particolari scelte di politica economica; 2) i requisiti di copertura risultano parzialmente differenziati in base al fatto che le esposizioni deteriorate siano classificate come "non garantite" o "garantite". Pur in presenza di tale differenziazione, viene tuttavia disposta in entrambi i casi la copertura integrale dell'esposizione, prevista per le esposizioni non garantite al secondo anno, mentre per quelle garantite all'ottavo anno. La presenza di una garanzia viene dunque in rilievo con riferimento al percorso di copertura dell'esposizione, ma non determina un diverso trattamento per quanto concerne l'ammontare della copertura stessa che dovrà, pur con un orizzonte temporale maggiore, essere integrale. Tale previsione pare non tener sufficientemente conto della natura stessa della garanzia, cioè quella di costituire una forma di assicurazione sull'ammontare delle perdite cui un ente creditizio può andare in contro nei confronti della singola esposizione. Si ritiene opportuno non applicare il gap di rettifiche "mancanti" direttamente a livello del primo pilastro, bensì di seguire l'approccio proposto dalla BCE che tratta le medesime a livello di secondo pilastro. Ciò anche in considerazione del fatto che la proposta della Commissione si rivolge a tutta la platea di banche, mentre quella della BCE solo alle banche "significative" e che inoltre non prevede accantonamenti aggiuntivi oltre a quelli previsti dai criteri contabili nei primi due anni per le esposizioni non garantite e nei primi 3 anni per quelle garantite. Pertanto, appare opportuno prevedere che, nell'ambito dei requisiti di copertura minima previsti dal nuovo articolo 47- quater del regolamento (UE) n. 575/2013 per le esposizioni garantite, anche per l'ipotesi di cui al paragrafo 3, lettera o), relativa al periodo successivo all'ottavo anno, non sia prevista la copertura integrale e che quindi sia indicata una percentuale inferiore a 1. Allegato