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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione COMMISSIONI 8ª e 13ª RIUNITE 13ª(Territorio, ambiente, beni ambientali) 9 MORONESE La seduta inizia alle ore 16,30. SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI La presidente MORONESE informa che il senatore Margiotta, a nome del proprio Gruppo, ha fatto richiesta di pubblicità dei lavori della seduta. Tale richiesta è stata trasmessa alla Presidenza del Senato, che, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, ha comunque già preventivamente espresso il proprio assenso. Se non ci sono osservazioni sarà dunque attivata la trasmissione della seduta tramite il circuito interno. Le Commissioni riunite convengono. IN SEDE REFERENTE ddl 1248 - (d-l 32/2019 - sblocca cantieri) DDL 1248 Conversione in legge del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici (Esame e rinvio) Il senatore SANTILLO ( M5S ), relatore per l'8 a Commissione, illustra gli articoli da 1 a 4 del provvedimento in esame. Preliminarmente, ricorda che il decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, consta di 30 articoli, suddivisi in 3 Capi. Il Capo I (articoli da 1 a 5) reca norme in materia di contratti pubblici, di accelerazione degli interventi infrastrutturali e di rigenerazione urbana. Il Capo II (articoli da 6 a 20) reca disposizioni relative agli eventi sismici della regione Molise e dell'area Etnea. Il Capo III (articoli da 21 a 30) reca disposizioni relative agli eventi sismici dell'Abruzzo nell'anno 2009, del centro Italia negli anni 2016 e 2017 e nei comuni di Casamicciola Terme e Lacco Ameno dell'Isola di Ischia nel 2017. L'articolo 1 reca numerose modifiche al codice dei contratti pubblici, volte in parte a semplificare le procedure di aggiudicazione, recependo alcune indicazioni emerse nel corso della consultazione pubblica svolta in autunno dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, e in parte a consentire il superamento della procedura d'infrazione n. 2018/2273 avviata dalla Commissione europea per non conformità di alcune disposizioni del codice italiano con le direttive europee del 2014 in materia di appalti e concessioni. In particolare, il comma 1: - reintroduce il regolamento unico recante disposizioni di esecuzione, attuazione e integrazione del codice, da adottare entro 180 giorni con decreto del Presidente della Repubblica, e, conseguentemente, elimina dal codice numerosi rinvii a successive linee guida dell'ANAC e a decreti ministeriali, prevedendo però che quelli già adottati rimangano in vigore fino all'entrata in vigore del nuovo regolamento unico (lettera mm ), numero 7)); - autorizza le stazioni appaltanti ad affidare sulla base del progetto definitivo, invece che su quello esecutivo, tutti gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, senza limiti di importo ma con l'esclusione degli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti (lettera a ), numero 2)); - prevede che per i lavori pubblici sopra soglia il progetto di fattibilità sia sempre preceduto dal documento di fattibilità delle alternative progettuali, mentre sotto soglia è facoltà della stazione appaltante richiederne la redazione (lettera a ), numero 3)); - introduce la possibilità che gli affidatari di incarichi di progettazione per progetti posti a base di gara possano essere affidatari anche delle concessioni di lavori pubblici, condizionando però tale possibilità al fatto che il concedente adotti misure adeguate per garantire che la concorrenza non sia falsata dalla loro partecipazione (lettera b )); - modifica la disciplina del calcolo del valore stimato degli appalti aggiudicati per lotti distinti, prevedendo che in tali casi sia computato il valore stimato complessivo della totalità dei lotti. La formulazione previgente del codice prevedeva invece che fosse computato il valore complessivo stimato della totalità dei lotti nel caso di " appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti separati ". Secondo la lettera del 24 gennaio con la quale la Commissione europea ha messo in mora l'Italia, la formulazione previgente, aggiungendo l'avverbio "contemporaneamente", aveva ristretto l'applicabilità dell'obbligo di computare il valore complessivo stimato della totalità dei lotti (lettera e ), numeri 1) e 2)); - estende la previsione dell'anticipazione del prezzo da corrispondere all'appaltatore anche ai servizi e alle forniture (lettera e ), numero 3)); - modifica la disciplina dei contratti sotto soglia: prevedendo che per affidamenti di lavori tra i 40.000 e i 200.000 euro si ricorra alla procedura negoziata (con riduzione da 10 a 3 del numero di operatori da consultare), mentre dai 200.000 euro fino alla soglia si ricorra alla procedura aperta, con esclusione obbligatoria degli offerenti che abbiano presentato offerte anomale; prevedendo che le stazioni appaltanti possano sempre decidere, a condizione che sia previsto nel bando o nell'avviso con cui si indice la gara, che le offerte siano esaminate prima della verifica della documentazione relativa al possesso dei requisiti di carattere generale e di quelli di idoneità e di capacità degli offerenti; prevedendo il controllo a campione per la verifica dell'assenza di motivi di esclusione ai fini dell'ammissione e della permanenza degli operatori economici nei mercati elettronici e stabilendo che nelle procedure di affidamento effettuate nell'ambito dei suddetti mercati elettronici la stazione appaltante verifichi esclusivamente il possesso da parte dell'aggiudicatario dei requisiti economici e finanziari e tecnico professionali; autorizzando i soggetti che gestiscono mercati elettronici ovvero che istituiscono o gestiscono un sistema dinamico di acquisizione per lavori, servizi e forniture a utilizzare, in luogo del documento di gara unico europeo (DGUE), formulari standard appositamente predisposti mediante i quali richiedere e verificare il possesso dei requisiti di cui all'articolo 80 ed ogni eventuale ulteriore informazione necessaria all'abilitazione o all'ammissione; stabilendo infine che le stazioni appaltanti procedano all'aggiudicazione dei contratti sotto soglia sulla base del criterio del minor prezzo, dovendo invece motivare nel caso in cui vogliano ricorrere al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (lettera f )); - rende facoltativo per i comuni non capoluogo di provincia il ricorso a centrali di committenza, a soggetti aggregatori, a unioni di comuni o alla stazione unica appaltante costituita presso le province, le città metropolitane o gli enti di area vasta, autorizzandoli a procedere direttamente e autonomamente (lettera g )); - modifica i requisiti per la partecipazione alle gare da parte dei consorzi, prevedendo che i consorzi stabili eseguano la prestazione con la propria struttura o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto e che la sussistenza in capo a tali consorzi dei requisiti richiesti nel bando di gara per l'affidamento di servizi e forniture è valutata a seguito della verifica della effettiva esistenza dei predetti requisiti in capo ai singoli consorziati (lettera h )); - in caso di appalto integrato, i requisiti minimi per lo svolgimento della progettazione oggetto del contratto devono essere previsti nei documenti di gara nel rispetto del codice e del regolamento di attuazione. Tali requisiti devono essere posseduti dalle imprese attestate per prestazioni di sola costruzione attraverso un progettista raggruppato o indicato in sede di offerta, in grado di dimostrarli. Le imprese attestate per prestazioni di progettazione e costruzione devono invece documentare i requisiti per lo svolgimento della progettazione esecutiva laddove tali requisiti non siano dimostrati dal proprio staff di progettazione. Viene inoltre previsto il pagamento diretto del progettista da parte della stazione appaltante (lettera i)). Il divieto di appalto integrato non troverà più applicazione nei confronti delle opere i cui progetti definitivi siano approvati dall'organo competente entro il 31 dicembre 2020, con pubblicazione del bando entro i successivi 12 mesi dall'approvazione dei predetti progetti (lettera mm ), numero 3)); - prevede che in caso di indisponibilità o di disponibilità insufficiente di esperti iscritti nella sezione ordinaria dell'Albo nazionale dei componenti delle commissioni giudicatrici, la commissione è nominata, anche solo parzialmente, dalla stazione appaltante tenuto conto delle specifiche caratteristiche del contratto da affidare e delle competenze connesse (lettera m )); - modifica la disciplina dei motivi di esclusione dalla partecipazione alla gara prevedendo, tra l'altro, che l'operatore economico possa essere escluso se la stazione appaltante può adeguatamente dimostrare che lo stesso non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati e ridefinendo la durata dell'esclusione dalle gare in caso di sentenza penale di condanna definitiva che non abbia fissato la durata della pena accessoria (lettera n )); - chiarisce che l'attività di attestazione svolta dagli organismi SOA deve essere esercitata nel rispetto del principio di indipendenza di giudizio, garantendo l'assenza di qualunque interesse commerciale o finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori. Gli organismi che rilasciano le SOA, nell'esercizio dell'attività di attestazione per gli esecutori di lavori pubblici, svolgono funzioni di natura pubblicistica. Il periodo di attività documentabile è esteso da 10 a 15 anni, al fine di tenere conto della crisi economica che ha determinato l'impossibilità per alcune imprese di attestare lavori negli ultimi 10 anni per gli importi previsti a legislazione vigente (lettera p )); - modifica la disciplina dei criteri di aggiudicazione dell'appalto prevedendo, tra l'altro, che siano aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa i contratti di servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro e caratterizzati da notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo ed eliminando il tetto del 30 per cento per il punteggio economico ai fini dell'individuazione del rapporto qualità/prezzo (lettera s )); - ridisciplina le modalità per il calcolo della soglia di anomalia, sostituendo i cinque metodi alternativi finora previsti dal codice con un unico sistema di calcolo, nell'ambito del quale si introducono alcune variabili, e prevedendo che un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti possa rideterminare le modalità di calcolo, al fine di rendere non predeterminabili dagli offerenti i parametri di riferimento per il calcolo della soglia di anomalia (lettera t )); - modifica la disciplina del subappalto: prevedendo che la stazione appaltante possa decidere nel bando che i lavori subappaltabili possano raggiungere il 50 per cento dell'importo complessivo di lavori, servizi o forniture; eliminando il divieto di affidare il subappalto a chi abbia partecipato alla procedura per l'affidamento dell'appalto e l'obbligo per il concorrente di dimostrare l'assenza in capo ai subappaltatori dei motivi di esclusione (ma il subappaltatore dovrà comunque essere in possesso dei requisiti di cui all'articolo 80); eliminando l'obbligo di indicazione della terna di subappaltatori in sede di offerta; estendendo il pagamento diretto a tutti i casi in cui ciò sia richiesto dal subappaltatore ed eliminando la previsione specifica del pagamento diretto quando il subappaltatore o il cottimista sia una microimpresa o una piccola impresa (lettera v )). Per quanto riguarda il subappalto nelle concessioni, si veda la lettera dd ); - reintroduce l'incentivo del 2 per cento per le attività di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione e di verifica preventiva della progettazione svolte dai dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici (lettera aa )); - prevede, nei settori speciali, che nei documenti di gara siano indicate le modalità della verifica, anche a campione, della documentazione relativa all'assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione e che, sulla base dell'esito di tale verifica, si procede eventualmente a ricalcolare la soglia di anomalia (lettera bb )); - proroga al 31 dicembre 2019 il termine entro il quale le concessioni già in essere si adeguano all'obbligo di affidare l'80 per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture mediante procedura ad evidenza pubblica (lettera ee )); - amplia il novero dei soggetti che possono presentare alle stazioni appaltanti proposte di partenariato pubblico privato, ai sensi dell'articolo 183, comma 15, primo periodo, del codice dei contratti pubblici, includendovi gli investitori istituzionali (organismi d'investimento collettivo del risparmio; forme di previdenza complementare; enti di previdenza obbligatoria; intermediari bancari e finanziari; ecc.) (lettera ff )); - elimina la previsione dell'albo nazionale dei soggetti che possono ricoprire i ruoli di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale e, conseguentemente, elimina la previsione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti recante criteri, specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità, modalità di iscrizione all'albo e di nomina e compensi (lettera gg )); - demanda la disciplina della qualificazione del contraente generale al regolamento di attuazione, eliminando la previsione per cui l'attestazione del possesso dei requisiti dello stesso avveniva mediante SOA e prevedendo l'istituzione del sistema di qualificazione del contraente generale, gestito dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (lettere hh ) e ii )); - riduce da 90 a 60 giorni il termine entro il quale il Consiglio superiore dei lavori pubblici deve esprimere il parere sui progetti che gli sono sottoposti (lettera ll)); - prevede che, per gli interventi ricompresi tra le infrastrutture strategiche approvati secondo la disciplina previgente, le varianti da apportare al progetto definitivo approvato dal CIPE, sia in sede di redazione del progetto esecutivo sia in fase di realizzazione delle opere, siano approvate esclusivamente dal soggetto aggiudicatore qualora non superino del 50 per cento il valore del progetto approvato; quelle di valore superiore sono approvate dal CIPE (lettera mm ), numero 1)); - proroga ulteriormente e amplia l'ambito di applicazione della disposizione transitoria che consente ai concessionari autostradali di avviare le procedure di gara per l'affidamento della concessione anche sulla base del solo fabbisogno predisposto dal concedente stesso, limitatamente agli interventi di messa in sicurezza dell'infrastruttura esistente (lettera mm ), numero 6)). In conseguenza delle modifiche apportate dal comma 1, lettera f ), alla disciplina dei contratti sotto soglia, il comma 2 dell'articolo 1 abroga il comma 912 dell'articolo 1 della legge di bilancio per il 2019, ai sensi del quale, nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici e fino al 31 dicembre 2019, le stazioni appaltanti possono procedere all'affidamento di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro mediante affidamento diretto previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici e mediante le procedure di cui al comma 2, lettera b ), del medesimo articolo 36 per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro. Ai sensi del comma 3, le modifiche di cui ai commi 1 e 2 si applicano alle procedure i cui bandi o avvisi con i quali si indice la gara sono pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, alle procedure in cui, alla medesima data, non sono ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte. I commi 4 e 5 modificano la disciplina del rito abbreviato per gli appalti previsto dall'articolo 120 del codice del processo amministrativo, eliminando le modifiche a suo tempo apportate a tale rito dall'articolo 204 del codice dei contratti pubblici. La relazione illustrativa riferisce che il c.d. rito super accelerato è attualmente sottoposto al vaglio della Corte costituzionale ed è stato definito, nel corso della consultazione pubblica effettuata dal MIT, come una misura potenzialmente lesiva del diritto alla difesa, onerosa per le imprese e che di fatto non sembra aver raggiunto il risultato di accelerare le procedure di affidamento dei contratti pubblici. L'articolo 2 reca disposizioni sulle procedure di affidamento in caso di crisi, volte a eliminare problemi di coordinamento tra il codice dei contratti pubblici e la legge fallimentare e a rafforzare il favor verso l'impresa momentaneamente in difficoltà, che ha già caratterizzato i recenti interventi in materia di diritto fallimentare. Il comma 1 sostituisce l'articolo 110 del codice dei contratti pubblici, che disciplina le procedure di affidamento in caso di fallimento dell'esecutore o di risoluzione, in sostanza anticipando il testo contenuto nell'articolo 372 del Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14. L'articolo 3 reca disposizioni in materia di semplificazione edilizia, con particolare riferimento alla disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche, riproducendo sostanzialmente il contenuto di due identici emendamenti (5.0.22 testo 2 Briziarelli e altri e 7.0.5 testo 3 Santillo e altri) approvati dalle Commissioni riunite 1ª e 8ª nel corso dell'esame in sede referente del decreto-legge semplificazioni (A.S. 989), poi dichiarati inammissibili in Aula. In primo luogo, esso apporta una serie di modifiche - volte a semplificare le procedure e ad alleggerire gli oneri burocratici - all'articolo 65 del testo unico dell'edilizia, in materia di denuncia dei lavori di realizzazione e relazione a struttura ultimata di opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica, nonché all'articolo 67, in materia di collaudo statico. Esso interviene poi sull'articolo 93, in materia di denuncia dei lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche, e introduce un nuovo articolo 94- bis , recante disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche, che fornisce la definizione degli interventi "rilevanti", "di minore rilevanza" e "privi di rilevanza" nei riguardi della pubblica incolumità. Per alcuni degli interventi di minore rilevanza e per quelli privi di rilevanza sono previste ulteriori semplificazioni burocratiche. L'articolo 4 prevede che, per gli interventi infrastrutturali ritenuti prioritari, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e sentito il Ministro dell'economia e delle finanze, disponga la nomina di uno o più Commissari straordinari. I Commissari straordinari, ai quali spetta ogni determinazione necessaria per l'avvio o la prosecuzione dei lavori, provvedono all'eventuale rielaborazione e approvazione dei progetti non ancora appaltati, operando in raccordo con i provveditorati interregionali alle opere pubbliche. L'approvazione dei progetti da parte dei Commissari straordinari, d'intesa con i presidenti delle regioni e delle province autonome territorialmente competenti, sostituisce ad ogni effetto di legge ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrenti per l'avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici, per i quali il termine di conclusione del procedimento è fissato in misura comunque non superiore a 60 giorni, nonché per quelli di tutela ambientale, per i quali i termini dei relativi procedimenti sono dimezzati. I Commissari straordinari possono essere abilitati ad assumere direttamente le funzioni di stazione appaltante e operano in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione e dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea. Essi operano in raccordo anche con InvestItalia, la struttura di missione per il supporto alle attività del Presidente del Consiglio dei ministri relative al coordinamento delle politiche del Governo e dell'indirizzo politico e amministrativo dei Ministri in materia di investimenti pubblici e privati, la cui istituzione è prevista dalla legge di bilancio per il 2019. Il comma 6 prevede la nomina di un commissario straordinario incaricato di sovraintendere alla programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione degli interventi sulla rete viaria della Regione Siciliana. Il comma 7 dichiara conclusi i programmi infrastrutturali "6000 campanili" e "Nuovi progetti di intervento". Le economie risultanti sono assegnate ad un nuovo Programma di interventi infrastrutturali per i piccoli Comuni fino a 3.500 abitanti. I commi da 8 a 12 disciplinano la realizzazione e il completamento delle opere nelle aree delle regioni Campania e Basilicata colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, a seguito della cessazione della gestione commissariale. In particolare, alla Regione Campania è affidato il completamento della strada a scorrimento veloce Lioni-Grottaminarda. L'attuazione degli interventi di completamento sarà vagliato da un apposito comitato di vigilanza, istituito con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico. La PRESIDENTE comunica che, nella riunione degli Uffici di Presidenza delle Commissioni riunite svoltasi prima dell'inizio della seduta, si è convenuto di svolgere nella giornata di lunedì 6 maggio le audizioni relative al provvedimento in titolo - restando inteso che ciascun Gruppo, in linea di massima, si limiterà ad indicare non più di due soggetti da audire - e di fissare il termine per la presentazione degli emendamenti a martedì 7 maggio, alle ore 18. A quest'ultimo riguardo la Presidenza si è riservata altresì di verificare la praticabilità di ulteriori variazioni. Le Commissioni riunite prendono atto. Il seguito dell'esame è rinviato. POSTICIPAZIONE DELLA SEDUTA DI DOMANI La PRESIDENTE comunica che la seduta già convocata domani, martedì 30 aprile 2019, alle ore 8,30, è posticipata alle ore 9. Le Commissioni riunite prendono atto. La seduta termina alle ore 16,55.