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Ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, fatta a Istanbul l'11 maggio 2011 (n. 720). Onorevoli Senatori. -- Vorrei sottolineare che la Convenzione di Istanbul rappresenta il primo strumento internazionale giuridicamente vincolante volto a creare un quadro normativo completo a tutela delle donne contro qualsiasi forma di violenza. Il clamore dei media e l'unanime sdegno verso le ripetute violenze contro le donne, come tutti i fenomeni eccessivamente evocati e condannati, rischiano paradossalmente di produrre assuefazione, di ottenere l'effetto opposto fino a forme addirittura di così detto negazionismo. Eppure pur mantenendo un giudizio sobrio e lucido, né vittimistico né vendicativo, non bisogna dimenticare mai che siamo di fronte ad una realtà persistente, pervasiva e diffusa e che i dati quantitativi e qualitativi dei crimini confermano il femminicidio come una vera e propria piaga sociale, che riguarda donne di tutti i ceti sociali, le età e le società. Un fenomeno che ormai da tempo non si limita a casi estremi o platealmente efferati e che troppo spesso nasce dal cuore delle relazioni e della vita familiare. I disegni di legge in esame recano la ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, fatta a Istanbul l'11 maggio 2011. Segnalo, in particolare, che il disegno di legge n. 720 è già stato approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Mogherini ed altri, Spadoni ed altri, Migliore ed altri, Bergamini ed altri e Meloni. La ratifica da parte dell'Italia della Convenzione rappresenta un passo di fondamentale importanza per proseguire l'azione del nostro Paese contro ogni tipo di violenza nei confronti delle donne e dei minori. Essa è il punto più avanzato del diritto internazionale sul tema, nonché il primo trattato che riconosce la violenza sulle donne come violazione dei diritti umani e come forma di discriminazione, configurandola dunque come violazione del principio di uguaglianza. A conferma di ciò, nel preambolo si sottolinea che il raggiungimento dell'uguaglianza tra i sessi de jure e de facto è un elemento chiave per prevenire la violenza contro le donne. Ricordo che, per entrare in vigore, la Convenzione dovrà essere ratificata da almeno dieci Stati, di cui otto Stati membri del Consiglio d'Europa. La firma, infatti, è aperta non solo ai membri del Consiglio d'Europa, ma anche agli Stati che hanno preso parte alla redazione del testo e godono dello status di osservatore presso l'Organizzazione (Stati Uniti, Canada, Giappone, Messico e Santa Sede). Ad oggi, 29 Paesi hanno firmato la Convenzione, di cui soltanto 17 dell'Unione europea -- che pure è un dato su cui riflettere -- ma soltanto 4 Paesi l'hanno ratificata: Turchia, Albania, Portogallo e Montenegro. Rileva che nella scorsa legislatura, nel mese di novembre dello scorso anno, e dunque a brevissima distanza dalla stipula della Convenzione da parte del nostro Paese (che è avvenuta il 27 settembre 2012), la 3ª Commissione permanente (Affari esteri, emigrazione) del Senato già aveva incardinato la discussione di due disegni di legge di autorizzazione alla ratifica. Entrambi i disegni di legge erano di origine parlamentare: il disegno di legge n. 3488, a prima firma della senatrice Finocchiaro, fatto proprio dal gruppo PD, e il disegno di legge n. 3489 a prima firma della senatrice Carlino. Il Governo ha invece presentato il proprio disegno di legge di autorizzazione alla ratifica solo nel gennaio di quest'anno, a Camere quindi sciolte, e non lo ha poi ripresentato nella nuova legislatura. Il testo della Convenzione si compone di un Preambolo e 81 articoli, suddivisi in 12 capitoli. Il Preambolo ricorda innanzitutto i principali strumenti esistenti in materia, sia nell’àmbito del Consiglio d'Europa che delle Nazioni Unite. Tra di essi riveste particolare importanza la Convenzione delle Nazioni Unite del 1979 sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne, con il suo Protocollo opzionale del 1999. Il Preambolo della Convenzione di Istanbul connette la violenza contro le donne all'esistenza di rapporti di forza storicamente diseguali tra i sessi, e la equipara a un diritto umano violato. E, infatti, l’articolo 3 della Convenzione di Istanbul ribadisce ulteriormente che la violenza contro le donne è prima di tutto una violazione dei diritti umani e poi una forma di discriminazione contro le donne. Lo spirito dell' incipit della Convenzione, allora, è quello di combattere la violenza contro le donne dentro il contesto degli organismi internazionali, sempre più concordi nel ritenere i diritti umani il vero banco di prova del livello di civiltà dei nostri Paesi. Gli obiettivi della Convenzione sono elencati nel dettaglio dall'articolo 1. Lo scopo della Convenzione è quello di creare un quadro globale e integrato che consenta la protezione delle donne, nonché la cooperazione internazionale e il sostegno alle autorità e alle organizzazioni a questo scopo deputate. Di rilievo anche la previsione che stabilisce l'applicabilità della Convenzione sia in tempo di pace che nelle situazioni di conflitto armato (articolo 2), circostanza, quest'ultima, che da sempre costituisce momento nel quale le violenze sulle donne conoscono particolare ferocia. L'articolo 3 contiene invece una serie di definizioni di termini che vengono usati nel testo. Qui c'è anche l'ormai famosa definizione di «genere», che supera il puro dato biologico per fare riferimento a «ruoli, comportamenti, attività e attributi socialmente costruiti che una determinata società considera appropriati per donne e uomini» definizione che ha suscitato parecchie polemiche. Non entro nel merito di tali polemiche -- lo faremo in altra sede -- e segnalo solo che la questione si è conclusa con l'affermazione che «l'Italia applicherà la Convenzione in conformità con i principi della Costituzione italiana». L'articolo 4 della Convenzione sancisce il principio secondo il quale tutti gli individui -- cito ancora -- hanno il diritto di «vivere liberi dalla violenza, sia nella vita pubblica che privata». Poiché la discriminazione di genere costituisce terreno fertile per la tolleranza della violenza contro le donne, la Convenzione si preoccupa di chiedere alle Parti l'adozione di tutte le norme atte a garantire la concreta applicazione del principio di parità tra i sessi corredate, se del caso, dall'applicazione di sanzioni. I primi a dover rispettare gli obblighi imposti dalla Convenzione sono proprio gli Stati, i cui rappresentanti, intesi in senso ampio, dovranno garantire comportamenti privi di ogni violenza nei confronti delle donne (articolo 5). Lo stesso articolo prevede anche un risarcimento delle vittime di atti di violenza commessi da soggetti non statali, risarcimento che può assumere forme diverse (riparazione del danno, indennizzo, riabilitazione, eccetera). Proprio sulla questione della riparazione c'è un'altra questione aperta, in relazione all'articolo 30, paragrafo 2, che giustamente pone in capo allo Stato l'obbligo di risarcimento «se la riparazione del danno non è garantita da altre fonti, in particolare dall'autore del reato, da un'assicurazione o dai servizi medici e sociali». Su questo, infatti, il Governo precedente aveva manifestato l'intenzione di apporre una riserva, come del resto previsto dalla stessa Convenzione, visto che la previsione può essere considerata come una norma che richiede una copertura finanziaria. È una scelta su cui si avrà modo di riflettere. Il capitolo II contiene una serie di altri impegni che riguardano soprattutto il «metodo» -- per così dire -- l'approccio con cui gli Stati si impegnano ad affrontare il fenomeno. Qui si fa riferimento, tra l'altro, all'esigenza di coordinamento delle diverse politiche, al coinvolgimento delle organizzazioni non governative e della società civile, alla raccolta dei dati e così via. Ampio spazio viene dato, poi, al tema così detto della prevenzione, cui è dedicato il capitolo III, tema che richiederebbe una discussione a sé stante. Il cuore della prevenzione non può infatti essere l'aspetto propriamente giuridico, ma quello culturale, morale, psicologico, politico e così via. Il tema insomma allude a quelli che troppo superficialmente il dibattito sul tema chiama «stereotipi» e «pregiudizi». In realtà siamo di fronte a un fenomeno che ha radici ben più profonde, nelle modificazioni delle identità soggettive degli uomini e donne del nostro tempo e nella fragilità delle loro relazioni. Nella consapevolezza di questo, la Convenzione impegna le Parti non solo ad adottare le misure legislative per prevenire la violenza, ma anche alla promozione di campagne di sensibilizzazione e di programmi educativi che tengano conto di questi temi e di percorsi per la formazione di adeguate figure professionali. Altro punto fondamentale della Convenzione è la protezione delle vittime (capitolo IV). Particolare enfasi viene posta sulla necessità di creare meccanismi di collaborazione per un'azione coordinata tra tutti gli organismi, statali e non, che intervengono in materia (articolo 18). Per questo occorre potenziare le strutture atte all'accoglimento delle vittime e il personale preposto, che deve essere formato attraverso un'attività informativa adeguata la quale deve tenere conto anche del fatto che le vittime, nell'immediatezza dell'atto di violenza, non sono spesso nelle condizioni psico-fisiche idonee ad assumere decisioni pienamente informate. I servizi di supporto possono essere generali (ad esempio servizi sociali o sanitari offerti dalla pubblica amministrazione) oppure specializzati. Fra questi si prevede la creazione di case rifugio e quella di linee telefoniche di sostegno attive notte e giorno. Strutture ad hoc sono inoltre previste per l'accoglienza delle vittime di violenza sessuale. La Convenzione stabilisce poi l'obbligo per le Parti di adottare normative di adeguamento del proprio ordinamento interno sotto il profilo del diritto sostanziale e processuale, sia civile che penale. La Convenzione individua anche una serie di reati (tra cui la violenza psicologica, l'aborto forzato, le molestie sessuali, il matrimonio forzato), che gli Stati si impegnano a introdurre, qualora non siano già presenti, nel proprio ordinamento. Per i suddetti reati la Convenzione prevede l'obbligo delle Parti di adottare misure legislative o di altro tipo volte a garantire che le condotte tipiche delle varie fattispecie siano sottoposte a sanzioni penali o ad altre sanzioni legali. Le sanzioni devono essere «efficaci, proporzionali e dissuasive». La Convenzione torna in più punti sull'inaccettabilità di motivazioni fondate sulla «cultura, gli usi e costumi, la religione, le tradizioni o il cosiddetto 'onore'» a giustificazione delle violenze chiedendo tra l'altro alle Parti di introdurre le misure, legislative o di altro tipo, per garantire che nei procedimenti penali intentati per crimini rientranti nell'ambito della Convenzione, tali elementi non possano essere invocati come attenuante. A tale proposito ricordo come le disposizioni sul delitto d'onore e sul matrimonio riparatore sono state abrogate dal Parlamento Italiano con la legge 5 agosto 1981, n. 442. Persino dopo il referendum sul divorzio (1974), e dopo la riforma del diritto di famiglia (1975), l'articolo 587 del codice penale consentiva ancora, fino alla sua abrogazione, che fosse ridotta la pena per chi uccidesse la moglie, la figlia o la sorella al fine di difendere «l'onor suo o della famiglia». La circostanza prevista richiedeva che vi fosse uno stato d'ira, che veniva in pratica sempre presunto. Sia il delitto d'onore che il matrimonio riparatore erano infatti disciplinati dal codice Rocco, molto lontano dalla nuova, paritaria concezione della morale sessuale, della parità tra coniugi, dalla mentalità e sensibilità della società italiana. La violenza carnale era infatti considerata un reato contro la morale, e non contro la persona. Ricordo questo passaggio legislativo e culturale perché tuttora esiste, a mio avviso, una traslazione tra il concetto d'onore e quello di passione/gelosia con la medesima circostanza attenuante di stato d'ira. E ciò nonostante il cammino fin qui percorso, di cui la legge anti stalking (decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38) e l'adozione del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, sono solo gli ultimi atti. Vorrei sottolineare che i progressi realizzati dalla legislazione italiana, pure presenta tuttora diversi punti di arretratezza, e le riforme più importanti in questo ambito sono sempre state il prodotto di una sintesi di alto livello tra le migliori culture del nostro Paese. Auspico che la ratifica della Convenzione e le successive norme di adeguamento seguano questa tradizione. Un capitolo apposito (capitolo VII) è dedicato alle donne migranti, incluse quelle senza documenti, e alle donne richiedenti asilo, due categorie particolarmente soggette a violenze di genere. La Convenzione mira ad introdurre una prospettiva di genere nei confronti della violenza di cui sono vittime le migranti, ad esempio accordando ad esse la possibilità di ottenere uno status di residente indipendente da quello del coniuge o del partner (articolo 59). Inoltre, viene stabilito l'obbligo di riconoscere la violenza di genere come una forma di persecuzione -- ai sensi della Convenzione del 1951 sullo status dei rifugiati -- e ribadito l'obbligo di rispettare il diritto del non-respingimento per le vittime di violenza contro le donne. Vorrei chiarire due punti. Il primo è il tipo di strumento su cui oggi il Senato è chiamato ad esprimersi. Siamo infatti di fronte a una ratifica «secca», senza cioè norme di adeguamento dell'ordinamento interno. La scelta di questo strumento, condivisa con la Camera dei deputati, si giustifica con la volontà di pervenire nei tempi più rapidi possibili alla ratifica da parte del nostro Paese. La ratifica da un lato consente intanto l'entrata in vigore delle norme auto-applicative, che non necessitano di norme di adeguamento, e dall'altro produce una accelerazione dell'entrata in vigore della Convenzione, che, come detto, necessita la ratifica da parte di un certo numero di Stati. È una scelta di cui deve essere però chiara la natura «strumentale». Non bisogna cioè accontentarsi della ratifica, che pure è importante, senza poi occuparsi degli impegni che la Convenzione chiede, come ha ricordato la mozione della Camera dei deputati approvata nella giornata di ieri (4 giugno 2013). Questi impegni richiedono, e questo è il secondo punto, delle risorse finanziarie. Questo è un punto qualificante, pur senza il bisogno di riaprire la questione della copertura finanziaria, che già alla Camera dei deputati ha suscitato qualche problema. Come è noto, la Commissione Bilancio della Camera dei deputati ha subordinato il proprio parere favorevole all'inserimento della clausola di neutralità finanziaria, ora contenuta nell'articolo 3 del disegno di legge. Per realizzare gli obiettivi ambiziosi della Convenzione, però, i soldi ci vogliono. E al reperimento di queste risorse si dovrà far fronte quando il Senato discuterà le norme di adeguamento del nostro ordinamento. L'approvazione della legge di autorizzazione alla ratifica è dunque solo il primo passo di un percorso più lungo, a cominciare da un'azione diretta a sollecitare gli Stati firmatari ad approvare le ratifiche, azione cui il Governo si è già impegnato nella persona del viceministro Marta Dassù e a cui deve corrispondere analogo impegno del Parlamento, nei confronti dei Parlamenti nazionali europei affinché ratifichino il più rapidamente possibile questa importante Convenzione. Fattorini, relatrice. Art. 1. (Autorizzazione alla ratifica) 1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, fatta a Istanbul l'11 maggio 2011 e sottoscritta dall'Italia il 27 settembre 2012, di seguito denominata «Convenzione». Art. 2. (Ordine di esecuzione) 1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 75 della Convenzione stessa. Art. 3. (Clausola di neutralità finanziaria) 1. Le misure amministrative necessarie all'attuazione e all'esecuzione della Convenzione sono assicurate con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Art. 4. (Entrata in vigore) 1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale . Art. 1. (Autorizzazione alla ratifica) 1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, fatta a Istanbul l'11 maggio 2011 e sottoscritta dall'Italia il 27 settembre 2012, di seguito denominata «Convenzione». Art. 2. (Ordine di esecuzione) 1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 75 della Convenzione stessa, nei limiti dei princìpi costituzionali, anche per quanto attiene alle definizioni contenute nella Convenzione, e con la riserva del diritto di non applicare o di applicare solo in particolari casi o circostanze una o più disposizioni tra quelle indicate dall'articolo 78, paragrafi 2 e 3, della Convenzione. Art. 3. (Partecipazione italiana) 1. Le misure amministrative necessarie all'attuazione ed esecuzione della Convenzione sono assicurate con le strutture e le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Art. 4. (Entrata in vigore) 1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale . Art. 1. (Autorizzazione alla ratifica) 1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, fatta a Istanbul l'11 maggio 2011, di seguito denominata «Convenzione». Art. 2. (Ordine di esecuzione) 1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 75 della Convenzione stessa. Art. 3. (Entrata in vigore) 1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale . Art. 1. (Autorizzazione alla ratifica) 1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, fatta a Istanbul l'11 maggio 2011, di seguito denominata «Convenzione». Art. 2. (Ordine di esecuzione) 1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 75 della Convenzione stessa. Art. 3. (Autorità nazionale) 1. In relazione alle disposizioni previste dall'articolo 10, paragrafo 1, della Convenzione, l'Italia designa come autorità nazionale responsabile del coordinamento, dell'attuazione, del monitoraggio e della valutazione delle politiche e delle misure destinate a prevenire e contrastare ogni forma di violenza oggetto della Convenzione il Ministero dell'interno. Art. 4. (Entrata in vigore) 1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale .