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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione AFFARI COSTITUZIONALI (1ª) 99 BORGHESI La seduta inizia alle ore 15,15. SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI Il PRESIDENTE comunica che il senatore Parrini, a nome del proprio Gruppo, ha fatto pervenire la richiesta della pubblicità dei lavori della seduta odierna, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, e che la Presidenza del Senato ha già fatto pervenire il proprio assenso. Poiché non vi sono osservazioni, tale forma di pubblicità è dunque adottata per il prosieguo dei lavori. IN SEDE REFERENTE (1437) d-l 53/2019 - ordine e sicurezza pubblica DDL 1437 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 giugno 2019, n. 53, recante disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica (Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame, sospeso nella seduta antimeridiana di oggi. Interviene in discussione generale il senatore FARAONE ( PD ), il quale ritiene che il decreto-legge sia inquietante e pericoloso, soprattutto dal punto di vista culturale, per il messaggio che si trasmette al Paese. A suo parere infatti il Governo con entrambi i provvedimenti in materia di sicurezza pubblica ha inteso soprattutto sanare i comportamenti del Ministro dell'interno, che si è già reso responsabile, come nel caso della nave "Diciotti", di dichiarate e consapevoli violazioni di legge. Per sottolineare la gravità della situazione cita anche l'episodio che ha riguardato la sede di Priolo Gargallo del gruppo petrolifero russo Lukoil, con il prefetto di Siracusa che ha vietato, per motivi di ordine pubblico e pubblica sicurezza, gli assembramenti degli operai che protestavano contro il taglio dei posti di lavoro nei pressi dello stabilimento. A suo parere, anche a seguito della pubblicazione della corrispondenza intercorsa tra l'ambasciatore russo e il Ministro dell'interno, sembrerebbe evidente l'intenzione di limitare il diritto di sciopero e di riunione, peraltro esclusivamente per motivi economici. Dopo il caso degli ipotetici fondi russi da destinare alla Lega, ritiene che ancora una volta sia stata messa a repentaglio la sovranità nazionale. Entrando nel merito del testo, stigmatizza la decisione di criminalizzare il salvataggio in mare, che coinvolgerà in primo luogo le flotte pescherecce che operano nel Mediterraneo, giudicandola una vergogna per la sua mancanza di umanità, e sollecita la maggioranza a un vero confronto sui temi dell'immigrazione, al fine di varare una politica nazionale unitaria. Infatti assicura che il Partito democratico è favorevole ad una revisione del Trattato di Dublino e a portare all'attenzione dell'Unione europea la necessità di un maggiore coinvolgimento degli altri Paesi membri nella redistribuzione dei migranti che arrivano in Italia. In proposito evidenzia il comportamento di forte contrarietà dei Paesi del gruppo di Visegrad con i quali tuttavia la Lega ha stretti legami. Contesta quindi l'accanimento nei confronti delle Organizzazioni non governative, anche tenuto conto che gli sbarchi ad esse collegate nel corso del 2019 hanno riguardato pochissime persone. Al contrario, la maggior parte degli sbarchi è avvenuta da piccole imbarcazioni, che sono arrivate in Calabria, Sicilia e Sardegna, senza l'attenzione dei mezzi di informazione, ma che avrebbero potuto rappresentare il vero pericolo per la sicurezza pubblica. In questo modo ritiene che il Governo non intenda davvero risolvere il problema dell'immigrazione clandestina e affrontare il tema dell'accoglienza ma solo fare propaganda. Nessun altro chiedendo di intervenire, il PRESIDENTE chiude la discussione generale. Il presidente BORGHESI ( L-SP-PSd'Az ), relatore, e i sottosegretari MOLTENI e SIBILIA rinunciano alla replica. Si passa alla illustrazione degli emendamenti riferiti agli articoli del decreto-legge. La senatrice DE PETRIS ( Misto-LeU ) anticipa che sarebbe stata sua intenzione presentare, con riferimento all'articolo 1, solo un emendamento soppressivo dell'intero articolo, tuttavia, con l'obiettivo di ottenere dei risultati positivi, seppur parziali, ha inteso, insieme ai colleghi del suo Gruppo, presentare anche altri emendamenti. In particolare, dopo aver segnalato che ritiene incompatibile con le disposizioni costituzionali la previsione che del provvedimento adottato dal Ministro dell'interno il Presidente del Consiglio ne venga solo informato, si sofferma sugli emendamenti 1.163, 1.164, 1.165 e 1.166 che, al contrario, prevedono, tra l'altro, che via sia una previa autorizzazione del Capo del Governo, 1.217, che riguarda la Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (SAR) e 1.230, che sostituisce le parole: "sicurezza pubblica" con le parole: "sicurezza nazionale. In conclusione anticipa i contenuti della questione pregiudiziale che il suo Gruppo ha depositato in Assemblea. Chiarisce poi che l'emendamento soppressivo dell'articolo 2 è stato presentato perché ritiene inaccettabile che il dovere di salvare vite in mare venga trasformato in un reato. Segnala soprattutto la violazione del principio di proporzionalità del sistema sanzionatorio, considerata l'abnormità della sanzione amministrativa prevista per il comandante e la confisca della nave utilizzata per commettere la violazione, e denuncia la mancata volontà del Governo di affrontare il fenomeno migratorio in maniera concreta e senza fini propagandistici. In particolare evidenzia l'opportuna di una revisione della legge Bossi-Fini, una riforma del Trattato di Dublino e la attivazione di canali per una vera cooperazione europea. Precisa che con l'emendamento 3.1 si propone di sopprimere l'articolo, in quanto tale norma - intervenendo sull'articolo 51 del codice di procedura penale - estende le indagini di competenza della procura distrettuale anche alle fattispecie associative realizzate al fine di commettere il reato di favoreggiamento, non aggravato, dell'immigrazione clandestina. Ritiene molto grave che si introducano modifiche in materia penale attraverso un provvedimento d'urgenza: pertanto, con gli emendamenti 6.3 e 7.3 si propone la soppressione degli articoli 6 e 7, che intervengono sulla legge n. 152 del 1975 (la legge Reale) e sul codice penale, al fine di estendere anche alle manifestazioni in luogo pubblico restrizioni e sanzioni già previste per fatti accaduti in occasione di manifestazioni sportive, che - a suo avviso - presentano profili di incostituzionalità. Analogamente, l'emendamento 15.1 è volto a sopprimere l'articolo 15, che introduce in modo stabile nell'ordinamento l'istituto dell'arresto in flagranza differita, mentre l'emendamento 16.3 propone di sopprimere l'articolo 16, in quanto al comma 1, lettera b), si introduce una ulteriore ipotesi di esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto. Dopo essersi soffermata sulle proposte di modifica all'articolo 12, volte a incrementare le risorse per il pagamento degli straordinari delle forze dell'ordine, illustra l'ordine del giorno G/1437/16/1, con il quale si impegna il Governo a prevedere, al momento della definizione della prossima legge di bilancio, un adeguato stanziamento per il rinnovo del contratto nazionale del comparto di sicurezza. La senatrice NUGNES ( Misto ) dichiara di aver presentato pochi emendamenti all'articolo 1, oltre a quello soppressivo dell'intero articolo, in quanto ritiene che lo stesso non possa essere utilmente modificabile. Tuttavia, rifacendosi alle considerazioni della senatrice De Petris, segnala in particolare l'emendamento 1.219, ritenendo altrimenti necessaria una riforma costituzionale che riveda le competenze del Presidente del Consiglio, e l'emendamento 1.233. Richiama quindi gli emendamenti 6.3, soppressivo dell'articolo, e 15.2, a sua volta soppressivo dell'articolo, perché le previsioni relative all'arresto in flagranza rischiano di favorire l'instaurazione di uno Stato di polizia. Infine incidentalmente si sofferma sull'emendamento 12.2, a prima firma della senatrice De Petris, che si pone l'obiettivo di istituire un fondo per i rimpatri, escludendo tra le destinazioni i Paesi che si trovino in condizione di conflitto alimentare, crisi alimentare, sanitaria e ambientale o che non garantiscano la tutela dei diritti umani. Il senatore DE FALCO ( Misto ) illustra il complesso degli emendamenti a sua prima firma all'articolo 1. In particolare ritiene che con l'espressione "esercizio delle funzioni di coordinamento" appaia evidente che nessuna nuova potestà sostanziale è stata attribuita al Ministro dell'Interno, atteso che il coordinamento non può che consistere in un atto politico o di alta amministrazione di carattere generale ed astratto, che non può di per sé tradursi in un provvedimento specifico e puntuale. Inoltre giudica che la potestà d'imporre un limite alla libertà che deriva dal diritto pubblico generale internazionale, nonché dalle Convenzioni internazionali ratificate o rese esecutive, vada definita in maniera più precisa. Ricorda poi che, poiché in base all'articolo 27 della Costituzione l'imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva, ciò dovrebbe valere per i migranti che arrivano via mare, che non possono essere ritenuti ipso facto rèi di immigrazione clandestina. Contesta la disposizione che prevede che del provvedimento adottato dal Ministro dell'interno il Presidente del consiglio ne debba essere solo informato, in quanto ritiene vi sia una palese violazione dell'articolo 95, visto che il Presidente del Consiglio dei ministri verrebbe a conoscenza della decisione una volta che questa è stata assunta e non potrebbe quindi coordinare l'attività dei Ministri, e segnala criticamente il mancato coinvolgimento del Ministro degli affari esteri. Infine, considera l'articolo inapplicabile in molte circostanze, come nel caso di nave che abbia a bordo migranti, di ipotesi di soccorso marittimo e di naviglio militare. Con riferimento all'articolo 2, chiarisce che gli emendamenti sono intesi a correggere il testo in diversi punti. Osserva preliminarmente che la formulazione del nuovo comma 6- bis potrebbe indurre in errore poiché sembra escludere che il comandante di nave militare, o di nave in servizio governativo non commerciale, sia tenuto a osservare la normativa internazionale. Inoltre, relativamente alla sanzione amministrativa, osserva che sui rapporti tra sanzioni penali e sanzioni amministrative esiste una consolidata giurisprudenza della Cassazione e della Corte europea dei diritti dell'uomo, con la quale si chiarisce che il doppio binario è accettabile solo qualora sia dimostrata la connessione sostanziale tra i due procedimenti. Inoltre, ritiene che la stessa entità della sanzione, oltre ad apparire irragionevole, sia talmente afflittiva da assumere natura sostanzialmente penale, contraddicendo il principio del ne bis in idem . Infine esprime le proprie perplessità sull'applicabilità del provvedimento di confisca e segnala che l'articolo ha anche la conseguenza di creare un vero e proprio giudizio anticipato sull'ipotesi di immigrazione illegale e qualifica arbitrariamente le persone che sono a bordo della nave come migranti e clandestini senza tener conto della circostanza che essi siano dei naufraghi. Il senatore PAGANO ( FI-BP ) richiama i principali temi oggetto degli emendamenti del proprio Gruppo, che riguardano le organizzazioni non governative, i controlli di frontiera, l'inottemperanza a limitazioni e divieti in materia di ingressi, ordine e sicurezza, le detrazioni per l'installazione impianti sicurezza nelle abitazioni, le pene per l'uso di fuochi artificiali nel corso di manifestazioni in luogo pubblico, la polizia locale, il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, il trattamento accessorio delle forze di polizia, il reato di tortura e la sperimentazione del taser . Segnala inoltre alcuni specifici emendamenti, con relative coperture, che interessano le specificità delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e la revisione dei ruoli delle Forze armate e delle Forze di polizia, assicurando che in caso di disponibilità del Governo ad accoglierne almeno uno, il suo Gruppo ritirerà i rimanenti emendamenti rendendo più rapido l' iter del provvedimento. Il senatore PARRINI ( PD ) sottolinea che il Gruppo del Partito democratico ha presentato un corposo numero di emendamenti per sottolineare le gravi criticità del provvedimento. Tuttavia, chiede di sapere se la maggioranza e il Governo sono realmente disponibili a valutare almeno le proposte di modifica più significative. In particolare, gli emendamenti riferiti agli articoli 1 e 2 del decreto-legge sono volti a correggere le disposizioni che risultano in contrasto con gli articoli 10, 11, 95 e 117 della Costituzione, per la violazione di obblighi e convenzioni internazionali. Altre proposte emendative, invece, tendono a migliorare il testo, in primo luogo alleviando l'entità delle sanzioni, che risultano particolarmente afflittive, essendo state aumentate di venti volte, nel corso dell'esame alla Camera dei deputati, oppure prevedendone la rateizzazione in 76 o 80 anni, rispettivamente, con gli emendamenti 2.89 e 2.90. Ulteriori emendamenti sono volti a ovviare alla carenza di misure idonee al potenziamento degli organici delle forze dell'ordine o degli stanziamenti necessari per migliorare le loro condizioni economiche. Segnala, inoltre, la necessità di modificare l'articolo 12, che destina i fondi previsti per i rimpatri volontari al finanziamento di intese bilaterali con gli Stati che collaborino per la riammissione degli immigrati irregolari. A tale proposito, rileva il fallimento delle politiche del Governo, che aveva assicurato di rimpatriare in breve tempo circa 600 mila migranti, mentre allo stato attuale risulta che in un anno sono state riportate nei Paesi di provenienza soltanto 6.000 persone circa, dato che peraltro è in linea con i risultati ottenuti dal precedente Esecutivo. Sarebbe necessaria altresì una politica estera più efficace, per superare lo stato di isolamento del Paese nelle relazioni internazionali. A tal fine, ritiene opportuno restituire centralità al Ministro degli affari esteri e un ruolo di coordinamento al Presidente del Consiglio, come si propone con alcuni emendamenti riferiti all'articolo 1. Infatti, tale disposizione stabilisce che il provvedimento di divieto di ingresso nelle acque territoriali sia adottato dal Ministro dell'interno, solo con il concerto del Ministro della difesa e del Ministro delle infrastrutture, dandone informazione al Capo del Governo. Il senatore MIRABELLI ( PD ), nel condividere le considerazioni del senatore Parrini, ritiene che il provvedimento risponda solo a finalità propagandistiche, senza migliorare effettivamente le condizioni di sicurezza dei cittadini. Pertanto, le proposte di modifica presentate intendono migliorare il testo, partendo dal presupposto che le organizzazioni non governative che prestano soccorso in mare non possano essere ritenute conniventi con i trafficanti di esseri umani, come peraltro confermato anche in sede giudiziaria. A suo avviso, le questioni connesse ai fenomeni migratori dovrebbero essere affrontate a livello europeo, sulla base di rapporti di collaborazione e cooperazione, e a tale scopo il Partito democratico intende offrire il proprio contributo. Come ricordato in sede di discussione generale, sottolinea che il Governo - anziché perseguire le ONG - dovrebbe occuparsi delle carenze degli organici delle forze di polizia per contrastare la criminalità organizzata, come più volte denunciato anche dalle Direzioni distrettuali antimafia. Considerando i risultati fallimentari, ottenuti finora dal Governo, nella politica dei rimpatri, sarebbe opportuno riattivare i presidi territoriali per i rimpatri volontari assistiti, anche attraverso il supporto delle associazioni che operano in questo ambito. Alcuni emendamenti sono volti a finanziare in modo adeguato la legge sul riordino delle carriere del personale del comparto sicurezza e a prevedere risorse sufficienti per i rinnovi dei contratti delle forze dell'ordine, scaduti nel 2018. Infine, alcune proposte di modifica sono volte a consentire ai Comuni di utilizzare parte dei proventi derivanti dalle multe per l'incremento degli organici della polizia locale. La senatrice UNTERBERGER ( Aut (SVP-PATT, UV) ) illustra l'ordine del giorno G/1437/23/1, con il quale si impegna il Governo a predisporre quanto prima un intervento legislativo finalizzato ad attenuare il rigore delle restrizioni alla circolazione di veicoli immatricolati all'estero, introdotte con l'articolo 29-bis del decreto-legge n. 113 del 2018 (il cosiddetto decreto sicurezza), per alcune categorie di persone, un problema particolarmente sentito nelle regioni di confine come la propria. Cita, ad esempio, i residenti in Italia che conducono veicoli immatricolati all'estero intestati a un familiare che svolga la sua attività di studio o lavoro all'estero; i dipendenti di associazioni territoriali di soccorso per il rimpatrio dei veicoli immatricolati all'estero; il personale dipendente di imprese aventi sede in Italia che, per brevi spostamenti legati allo svolgimento delle prestazioni lavorative, conducono veicoli immatricolati all'estero appartenenti ai clienti di tali imprese. Il PRESIDENTE dichiara conclusa la fase di illustrazione degli emendamenti. Avverte che la Commissione bilancio ha espresso un parere non ostativo sul testo del provvedimento, rinviando l'esame in sede consultiva degli emendamenti alla prossima settimana. Conseguentemente, propone di sconvocare le sedute già previste per le ore 20,30 di oggi e per le ore 9 di domani, venerdì 2 agosto, e di convocare la prossima seduta per le ore 11 di lunedì 5 agosto. La Commissione conviene. SCONVOCAZIONE DI SEDUTE Il PRESIDENTE comunica che la seduta notturna odierna, già convocata alle ore 20,30, e la seduta di domani, venerdì 2 agosto, già convocata alle ore 9, non avranno luogo. La Commissione prende atto. La seduta termina alle ore 17,10.