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Ratifica ed esecuzione del Protocollo opzionale alla Convenzione sui diritti del fanciullo che stabilisce una procedura di presentazione di comunicazioni, adottato dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 19 dicembre 2011. Onorevoli Senatori. -- Inquadramento storico e concettuale Il Terzo Protocollo opzionale alla Convenzione sui diritti del fanciullo (titolo originale: Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on a communications procedure ) istituisce, sullo schema previsto anche per le altre principali convenzioni ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite) in materia di diritti umani, un meccanismo di reclamo a disposizione dei minori per denunciare violazioni dei diritti loro riconosciuti dalla Convenzione. Tale meccanismo fa capo al Comitato sui diritti del fanciullo (CRC -- di seguito «Comitato»), costituito da diciotto esperti indipendenti e istituito originariamente per monitorare l'attuazione della Convenzione e dei rispettivi Protocolli opzionali da parte degli Stati parte a tali strumenti. La genesi del Protocollo in questione è da datare all'11ma sessione del Consiglio dei Diritti umani dell'ONU (giugno 2009), allorché tale organo istituì un « Open-ended Working Group » che lavorasse alla preparazione di un progetto di protocollo alla Convenzione del 1989. Lo scopo era quello di istituire un sistema di ricorsi che fosse complementare a quello già previsto dagli ordinamenti nazionali e che allo stesso tempo lo rafforzasse, garantendo in tal modo ai minori di beneficiare di una maggiore tutela dei diritti dei quali sono riconosciuti come titolari. Come anticipato, in questo modo la Convenzione sui diritti del fanciullo sarebbe stata inoltre parificata alle altre adottate in ambito ONU e già dotate di un meccanismo di ricorso individuale (anch'esso sovente previsto in forza di protocolli opzionali). La ratio alla base di meccanismi di tal fatta consiste nella circostanza per cui, affinché i diritti umani abbiano un riscontro tangibile, è necessario garantire ai titolari degli stessi l'accesso ad un sistema di giustizia che li tuteli e li protegga da eventuali violazioni delle fattispecie giuridiche di rispettiva titolarità. Nel caso specifico dei minori, essi vivono in virtù del proprio status una peculiare condizione di dipendenza, la quale può comportare particolari difficoltà nel perseguimento della giustizia a fronte di violazioni dei loro diritti. Per questa ragione si è ritenuto necessario costruire un sistema che ampliasse il grado di protezione nei loro confronti. Il testo del Protocollo è stato adottato per consensus il 19 dicembre 2011 durante la 66ma sessione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite ed è stato aperto alla firma il 28 febbraio 2012 in occasione della 19ma sessione del Consiglio dei Diritti umani. Possono aderirvi ( ex articolo 18) tutti gli Stati parte alla Convenzione sui diritti del fanciullo o che hanno aderito a uno dei primi due Protocolli opzionali alla medesima, i quali riguardano rispettivamente la vendita, la prostituzione e la pedopornografia minorile ed il reclutamento di minori nei conflitti armati. L'Italia è stata tra i primi Paesi a procedere alla firma del Protocollo durante la cerimonia ufficiale di apertura a Ginevra. La tutela dei diritti dei minori, in tutti i suoi aspetti, rappresenta infatti una delle linee d'azione prioritaria per la politica estera del nostro Paese, come dimostrato peraltro da numerose iniziative politiche in ambito multilaterale. L'Italia aveva altresì formulato un pledge (impegno) a ratificare entro un anno il Protocollo in occasione dell'evento di alto livello sullo stato di diritto, svoltosi nel settembre 2012 a margine della 67ma Assemblea generale delle Nazioni Unite. Peraltro, le procedure volte a pervenire alla ratifica dello strumento sono state di fatto ostacolate dalla prematura conclusione della XVI legislatura e del susseguente cambio di Esecutivo. Principali contenuti del protocollo Il Protocollo, suddiviso in quattro parti, consta di complessivi ventiquattro articoli. Di tenore generale è la prima parte: l'articolo 1 stabilisce che le nuove competenze attribuite dal Protocollo al Comitato potranno da questo essere esercitate unicamente nei confronti degli Stati parte al Protocollo medesimo e non potranno riguardare disposizioni contenute in strumenti internazionali di cui lo Stato non sia parte. L'articolo 2 enuncia invece il principio del « best interest of the child », il quale deve guidare le attività del Comitato. L'organo deve tenere in considerazione i diritti e le opinioni del bambino, cui deve essere attribuito il giusto peso in relazione alla sua età anagrafica e alla sua maturità. Ai fini dell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi del Protocollo, il Comitato adotta le proprie regole di procedura, inclusive di idonee misure di salvaguardia atte a prevenire manipolazioni dei bambini da parte di coloro che agiscano per loro conto (articolo 3). Il Comitato potrà infatti rifiutarsi di esaminare comunicazioni che ritenga non essere informate al principio del miglior interesse del bambino. L'articolo 4 stabilisce infine che è dovere dello Stato parte prendere tutte le misure necessarie per assicurare che gli individui che si appellano al Comitato o che con esso cooperano non siano soggetti ad alcuna forma di violenza o intimidazione e per questo la loro identità non deve essere resa pubblica a meno che non diano il loro espresso consenso. La seconda parte contiene le disposizioni di sostanza, essendo dedicata alle procedure di «Comunicazione» -- forme cioè di ricorso «paragiurisdizionale» volte a denunciare e ad accertare violazioni della Convenzione sui diritti del fanciullo o dei primi due Protocolli alla medesima -- oggetto precipuo del documento in analisi. Esse sono di due tipi: a) comunicazioni individuali e b) comunicazioni interstatali. a) Per quanto concerne le prime, in base al disposto dell'articolo 5 possono presentare ricorso soggetti minori a titolo individuale -- direttamente o mediante un rappresentante che agisca per loro conto -- o a titolo collettivo, con riferimento a tutti i casi di violazione della Convenzione e dei primi due Protocolli opzionali. Nel caso in cui la comunicazione pervenga da parte di un rappresentante, ciò dovrà avvenire con il consenso del minore o del gruppo di minori rappresentato, a meno che l'autore della comunicazione non possa altrimenti giustificare la propria azione. L'articolo 6 attribuisce al Comitato la competenza a richiedere allo Stato parte convenuto l'adozione di misure provvisorie a garanzia della vittima o presunta tale, senza che ciò comporti nessuna determinazione in merito all'ammissibilità o al merito della comunicazione. L'articolo 7 stabilisce infatti che sono inammissibili tutti i ricorsi: -- pervenuti in forma anonima; -- pervenuti in forma diversa da quella scritta; -- configuranti un abuso del diritto a sottoporre le comunicazioni in oggetto o che esulino dalle disposizioni della Convenzione o dei rispettivi Protocolli opzionali; -- riguardanti casi già sottoposti al Comitato o ad altre procedure internazionali; -- per cui non sono stati esauriti tutti i sistemi di ricorso nazionali, a meno che tali procedure non siano irragionevolmente lunghe o inefficaci; -- in cui la violazione denunciata risulti manifestamente infondata o difficile da verificare; -- in cui i fatti denunciati siano precedenti all'entrata in vigore del Protocollo per lo Stato parte interessato, a meno che non si siano prolungati anche dopo tale data; -- presentati oltre un anno dall'esaurimento dei ricorsi interni, a meno che non venga dimostrata l'impossibilità del rispetto di tale tempistica. Una volta che il Comitato abbia ritenuto la comunicazione ricevibile, esso la trasmette in via confidenziale allo Stato interessato. Esso dovrà quindi fornire per iscritto, entro sei mesi, informazioni riguardanti il caso in oggetto e le eventuali misure adottate per rimediarvi (articolo 8). Il Protocollo offre inoltre la possibilità di addivenire ad una soluzione amichevole per chiudere il caso, mediante i buoni uffici del Comitato e nel rispetto delle norme della Convenzione e dei Protocolli (articolo 9). L'articolo 10 disciplina invece l'esame delle comunicazioni, il quale dovrà avvenire tempestivamente e a porte chiuse, sulla base di tutta la documentazione fornita, a condizione che essa sia trasmessa anche alle parti interessate. L'esame dovrà essere più rapido nel caso in cui il Comitato abbia raccomandato l'adozione di misure provvisorie. Qualora la comunicazione verta su presunte violazioni di diritti economici, sociali e culturali, il Comitato dovrà peraltro tener conto della specificità di tale categoria di diritti, la cui attuazione prevede un margine di flessibilità per gli Stati. Il Comitato dovrà quindi tenere in considerazione la ragionevolezza delle misure adottate. Una volta concluso l'esame della comunicazione, il Comitato dà tempestivamente riscontro alle parti interessate, informandole del proprio parere e trasmettendo le proprie raccomandazioni. La procedura si chiude quindi con la replica scritta, entro sei mesi, da parte dello Stato interessato, il quale dovrà informare delle misure adottate e previste per dare attuazione ai pareri e alle raccomandazioni del Comitato. Il Comitato potrà inoltre chiedere allo Stato ulteriori informazioni (anche per quanto riguarda i seguiti dati alla soluzione amichevole, se del caso), eventualmente anche in occasione della presentazione dei rapporti richiesti agli Stati parte dalla Convenzione sui diritti del fanciullo e dai primi due Protocolli (articolo 11). b) Per quanto riguarda le procedure di comunicazione interstatale, l'articolo 12 prevede che ciascuno Stato parte al Protocollo possa, in qualsiasi momento, dichiarare di accettare la competenza del Comitato a ricevere comunicazioni con cui uno Stato parte del Protocollo affermi che un altro Stato non rispetta la disciplina della Convenzione o dei primi due Protocolli opzionali. Le comunicazioni interstatali sono ricevibili solo da parte di quegli Stati che abbiano a loro volta dichiarato di accettare la competenza del Comitato . La dichiarazione in oggetto può inoltre essere ritirata in qualsiasi momento. Anche in questo caso è previsto che il Comitato offra i suoi buoni uffici per far addivenire le parti ad una soluzione amichevole. La terza parte del Protocollo disciplina invece la procedura di inchiesta (« Inquiry procedure »), anche in questo caso allineando il sistema della Convenzione sui diritti del fanciullo a quello previsto per altre convenzioni ONU in materia di diritti umani. In base all'articolo 13, il Comitato può infatti avviare un'indagine qualora riceva informazioni valide circa presunte violazioni -- gravi o sistematiche -- dei diritti contenuti nella Convenzione o nei primi due Protocolli da parte di uno Stato parte al Terzo Protocollo, invitando tale Paese a cooperare nell'esame dell'informazione e sottoponendo tempestivamente alla sua attenzione le proprie osservazioni. Raccolti gli elementi dallo Stato interessato e sulla scorta di ogni altra informazione rilevante, il Comitato può quindi disporre un'inchiesta di tipo confidenziale, avvalendosi sempre della cooperazione dello Stato interessato, e può altresì prevedere all'occorrenza, previa accettazione del Paese in questione, anche una visita sul territorio del medesimo. Anche in questo caso lo Stato coinvolto ha sei mesi per rispondere alle risultanze dell'inchiesta, alle osservazioni ed eventuali raccomandazioni sottopostegli tempestivamente da parte del Comitato. L'organo potrà peraltro decidere, dopo essersi consultato con lo Stato interessato, di allegare un sunto del procedimento in questione al proprio rapporto previsto dal successivo articolo 16 (su cui vds. infra ). Peraltro, è possibile per gli Stati parte al Terzo Protocollo dichiarare di non riconoscere la competenza del Comitato a svolgere inchieste sulla base di quanto previsto dall'articolo 13. Anche in tal caso, la dichiarazione in parola potrà essere successivamente ritirata. Infine, anche per quanto concerne la procedura d'inchiesta è previsto un meccanismo di follow up , in base al quale lo Stato interessato potrà essere invitato ad informare sulle misure adottate o previste a seguito delle risultanze dell'inchiesta, se del caso anche in occasione della predisposizione dei citati rapporti previsti dalla Convenzione e dai primi due Protocolli (articolo 14). Per quanto riguarda la quarta ed ultima parte, di natura principalmente procedurale, merita segnalare alcune altre disposizioni particolarmente rilevanti. Nello specifico, l'articolo 15 prevede la possibilità per il Comitato di sottoporre, col consenso dello Stato interessato, ai competenti organi, agenzie, programmi e fondi delle Nazioni Unite le risultanze dell'esame delle comunicazioni o del procedimento di inchiesta, ed ogni altro elemento utile, che indichino la necessità di assistenza tecnica o supporto ai fini del miglior adeguamento nazionale alle disposizioni della Convenzione e dei primi due Protocolli. L'articolo 16, citato in precedenza, riguarda l'obbligo, per il Comitato, di includere nel rapporto che esso è chiamato a produrre ogni due anni, in forza dell'articolo 44 della Convenzione sui diritti del fanciullo, anche un riassunto delle proprie attività svolte in virtù del Protocollo in oggetto. Infine, l'articolo 17 sancisce l'obbligo, per gli Stati parte al Protocollo in oggetto, di darvi adeguata pubblicità all'interno del proprio territorio, anche e soprattutto per quanto riguarda i pareri e le raccomandazioni formulate dal Comitato e concernenti il singolo Stato. Tale diffusione di informazioni andrà effettuata attraverso mezzi idonei e in formati accessibili ad adulti e bambini, inclusi quelli con disabilità.. 1 (Autorizzazione alla ratifica) 1 Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare il Protocollo opzionale alla Convenzione sui diritti del fanciullo che stabilisce una procedura di presentazione di comunicazioni, adottato dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 19 dicembre 2011. 2 (Ordine di esecuzione) 1 Piena ed intera esecuzione è data al Protocollo di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 19 del Protocollo stesso. 3 (Entrata in vigore) 1 La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale .