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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione GIUSTIZIA (2ª) 283 OSTELLARI La seduta inizia alle ore 18,35. INTEGRAZIONE DELL'UFFICIO DI PRESIDENZA Elezione di un Vice Presidente La Commissione procede alla votazione per l'elezione di un Vice Presidente. Partecipano alla votazione i senatori: CALIENDO ( FIBP-UDC ), CIRINNA' ( PD ), CRUCIOLI ( Misto ), CUCCA ( IV-PSI ), Giuseppe PISANI ( M5S ) (in sostituzione della senatrice D'Angelo), GAUDIANO ( M5S ), GRASSO ( Misto-LeU-Eco ), LOMUTI ( M5S ), MAIORINO ( M5S ), FERRARI ( PD ) (in sostituzione del senatore Mirabelli), OSTELLARI ( L-SP-PSd'Az ), Emanuele PELLEGRINI ( L-SP-PSd'Az ), PEPE ( L-SP-PSd'Az ), PIARULLI ( M5S ), PILLON ( L-SP-PSd'Az ), PORTA ( PD ) (in sostituzione della senatrice Rossomando) e URRARO ( L-SP-PSd'Az ). Risulta eletto Vice Presidente il senatore Lomuti, con 16 voti. Risulta altresì un voto per il senatore Cucca. IN SEDE REFERENTE 2574 E 2465 - Benefici penitenziari e ergastolo ostativo DDL 2574 Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, al decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, e alla legge 13 settembre 1982, n. 646, in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o internati che non collaborano con la giustizia DDL 2465 Modifiche all'ordinamento penitenziario in materia di concessione di benefici a condannati per determinati delitti (Esame congiunto e rinvio) Il relatore PEPE ( L-SP-PSd'Az ) illustra i disegni di legge n. 2574, già approvato dalla Camera dei deputati, e n. 2465, di iniziativa del senatore Grasso, assegnati in sede referente alla Commissione giustizia: essi affrontano ambedue il tema dell'accesso ai benefici penitenziari e alla liberazione condizionale da parte di detenuti condannati per specifici reati, particolarmente gravi, e attualmente ritenuti tali da precludere l'accesso ai benefici stessi, in assenza di collaborazione con la giustizia (si tratta dei cosiddetti reati ostativi, di cui all' articolo 4- bis della legge n. 354 del 1975 , legge sull'ordinamento penitenziario - OP). Sul tema è pendente un giudizio di legittimità costituzionale: con l' ordinanza n. 97 del 2021 , infatti, la Corte costituzionale ha sottolineato l'incompatibilità con la Costituzione delle norme che individuano nella collaborazione l'unica possibile strada, a disposizione del condannato all'ergastolo per un reato ostativo, per accedere alla liberazione condizionale, demandando però al legislatore il compito di operare scelte di politica criminale tali da contemperare le esigenze di prevenzione generale e sicurezza collettiva con il rispetto del principio di rieducazione della pena affermato dall'articolo 27, terzo comma, della Costituzione. La Corte ha conseguentemente rinviato al 10 maggio 2022 la nuova discussione delle questioni di legittimità costituzionale sollevate, contestualmente indirizzando al legislatore un monito a provvedere. La Corte costituzionale, nel ribadire il contrasto con il principio di uguaglianza delle presunzioni legislative assolute, laddove esse siano arbitrarie e irrazionali e non rispondenti ai dati di esperienza generalizzati riassunti nella formula «id plerumque accidit» (sentenza n. 57 del 2013), ha da tempo affermato la necessità di attribuire al giudice il potere di valutare gli elementi del caso concreto per potere compiere una prognosi ragionevole circa l'idoneità di un determinato beneficio penitenziario a far proseguire il detenuto nel suo percorso di reinserimento (sentenze nn. 466 del 1999, 355 del 2006 e 189 del 2010): ciò avvenne con la sentenza n. 149 del 2018 (esaminata in Commissione giustizia nella seduta del 19 novembre 2019), con la sentenza n. 253 del 2019 e nella recente ordinanza n. 97 del 2021, che richiama ampiamente i principi già elaborati dalla Corte europea dei diritti umani in materia di "ergastolo ostativo" (da Grande camera 12 febbraio 2008, Kafkaris contro Cipro, fino alla recente sentenza Viola contro Italia del 2019). Sulle problematiche sollevate dalla giurisprudenza costituzionale e della Corte europea dei diritti ha preso posizione anche la Commissione d'inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, che il 20 maggio 2020 ha approvato una Relazione sull'istituto e sulle conseguenze derivanti dalla sentenza n. 253 del 2019 della Corte costituzionale. La Commissione ha sottolineato in particolare la necessità di individuare nuove soluzioni normative e di sollecitare un intervento del legislatore sulla disciplina dell'articolo 4- bis dell'ordinamento penitenziario. Il testo licenziato dalla Camera, all'articolo 1 comma 1, lettera a) novella l'art. 4- bis . In primo luogo si incide sul comma 1 dell'articolo 4- bis , il quale elenca una serie di delitti indicati come ostativi: l'espiazione di una condanna relativa a tali delitti, infatti, non consente la concessione delle misure dell'assegnazione al lavoro all'esterno, e delle misure alternative alla detenzione, nonché alla liberazione condizionale (in forza del rinvio operato dall'articolo 2 del decreto-legge n. 152 del 1991). Tale condizione giuridica è superabile soltanto in presenza di collaborazione con la giustizia (ai sensi dell'articolo 58- ter OP). La novella precisa che il regime differenziato per l'accesso ai benefici penitenziari per i condannati per i cosiddetti delitti ostativi, in caso di esecuzione di pene concorrenti, si applica anche quando i condannati abbiano già espiato la parte di pena relativa ai predetti delitti, ma sia stata accertata dal giudice della cognizione l'aggravante della connessione teleologica (di cui all'articolo 61, numero 2), del codice penale) tra i reati la cui pena è in esecuzione. La lettera a), n. 2) modifica invece la disciplina dettata dal comma 1- bis dell'articolo 4- bis O.P., che attualmente - per i cosiddetti reati ostativi - consente la concessione di benefici e misure nelle ipotesi in cui sia accertata l'inesigibilità (a causa della limitata partecipazione del condannato al fatto criminoso) o l'impossibilità (per l'accertamento integrale dei fatti) della collaborazione: in questi casi, non sussistendo margini per un'utile cooperazione con la giustizia, viene meno la preclusione assoluta stabilita dal comma 1, purché siano acquisiti elementi tali da escludere l'attualità di collegamenti con la criminalità organizzata. La novella sostituisce il comma 1- bis con tre nuovi commi che, superando l'attuale preclusione, individuano le condizioni per l'accesso ai suddetti benefici, delineando un peculiare regime probatorio, fondato sull'allegazione da parte degli istanti di elementi specifici che consentano di escludere per il condannato sia l'attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, sia il pericolo di ripristino di tali collegamenti, anche indiretti o tramite terzi. Quanto si tratta di reati non associativi, tra i quali in particolare quelli contro la pubblica amministrazione, dovranno essere esclusi collegamenti con il contesto nel quale il reato è stato commesso. Con specifico riguardo ai reati associativi, la riforma introduce una disciplina volta a superare la presunzione legislativa assoluta che la commissione di determinati delitti dimostri l'appartenenza dell'autore alla criminalità organizzata, o il suo collegamento con la stessa e costituisca, quindi, un indice di pericolosità sociale incompatibile con l'ammissione ai benefici penitenziari extramurari. In particolare, il superamento del divieto di ammissione ai benefici in assenza di collaborazione potrà avvenire - anche in caso di collaborazione impossibile e inesigibile - in presenza delle concomitanti condizioni seguenti. Da un lato, occorre la dimostrazione da parte degli istanti di aver adempiuto alle obbligazioni civili e agli obblighi di riparazione pecuniaria conseguenti alla condanna o l'assoluta impossibilità di tale adempimento. Dall'altro lato, occorre l'allegazione da parte degli istanti di elementi specifici che consentano di escludere: l'attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva e con il contesto nel quale il reato è stato commesso; il pericolo di ripristino di tali collegamenti, anche indiretti o tramite terzi. Il nuovo comma 1- bis .1. prevede una specifica disciplina con riguardo ai reati non associativi, quali i reati contro la pubblica amministrazione. Il comma 1- bis .2 specifica che però si applicano le disposizioni del comma 1- bis ai detenuti e agli internati, oltre che per uno dei delitti (non strettamente associativi) di cui al comma 1- bis .1, anche per il delitto di cui all'articolo 416 del codice penale finalizzato alla commissione dei delitti ivi indicati. La lettera a), n. 3), interviene sul comma 2 dell'articolo 4- bis per introdurvi una nuova disciplina del procedimento per la concessione dei benefici penitenziari per i detenuti non collaboranti condannati per reati cosiddetti ostativi. In particolare, il giudice di sorveglianza, prima di decidere sull'istanza, ha l'obbligo: di chiedere il parere del pubblico ministero presso il giudice che ha emesso la sentenza di primo grado o, se si tratta di condanne per i gravi delitti indicati dall'articolo 51, commi 3- bis e 3- quater del codice di procedura penale, del pubblico ministero presso il tribunale del capoluogo del distretto ove ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di primo grado e del Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo; di acquisire informazioni dalla direzione dell'istituto dove l'istante è detenuto; di disporre nei confronti del medesimo, degli appartenenti al suo nucleo familiare e delle persone ad esso collegate, accertamenti in ordine alle condizioni reddituali e patrimoniali, al tenore di vita, alle attività economiche eventualmente svolte e alla pendenza o definitività di misure di prevenzione personali o patrimoniali. Con riguardo alla tempistica la riforma prevede che i pareri, con eventuali istanze istruttorie, e le informazioni e gli esiti degli accertamenti siano resi entro 30 giorni dalla richiesta, prorogabili di ulteriori 30 giorni in ragione della complessità degli accertamenti e che decorso tale termine, il giudice debba decidere anche in assenza dei pareri e delle informazioni richiesti. La riforma prevede inoltre - nel caso in cui dall'istruttoria svolta emergano indizi dell'attuale sussistenza di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica e eversiva o con il contesto nel quale il reato è stato commesso, ovvero del pericolo di ripristino di tali collegamenti - l'onere per il condannato di fornire, entro un congruo termine, idonei elementi di prova contraria. Nel provvedimento con cui decide sull'istanza di concessione dei benefici il giudice dovrà indicare specificamente le ragioni dell'accoglimento o del rigetto dell'istanza medesima, avuto altresì riguardo ai pareri acquisiti. La riforma subordina inoltre la concessione dei benefici, ai detenuti soggetti al regime carcerario speciale previsto dall'articolo 41- bis dell'ordinamento penitenziario, alla previa revoca di tale regime. La lettera a) n. 4) apporta una modifica di carattere lessicale al comma 2- bis dell'articolo 4- bis . La lettera a) n. 5) inserisce, nell'articolo 4- bis , il nuovo comma 2- ter , volto a specificare che le funzioni di pubblico ministero per le udienze del tribunale di sorveglianza - che abbiano ad oggetto la concessione dei benefici penitenziari ai condannati per i gravi reati di cui all'articolo 51, comma 3- bis e 3- quater del codice di procedura penale - "possono essere svolte" dal pubblico ministero presso il tribunale del capoluogo del distretto ove è stata pronunciata la sentenza di primo grado. La lettera a), n. 6), è volta - in conseguenza dell'introduzione della nuova disciplina sul procedimento per la concessione dei benefici - ad abrogare il comma 3- bis dell'articolo 4- bis , concernente l'impossibilità di concedere benefici penitenziari ai condannati per delitti dolosi quando il Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo o il Procuratore distrettuale comunica l'attualità di collegamenti con la criminalità organizzata. La lettera b) e la lettera c) incidono, rispettivamente, sulla disciplina del lavoro all'esterno (articolo 21 OP) e dei permessi premio (articolo 30- ter OP) per attribuire alla competenza del tribunale di sorveglianza - in luogo dell'attuale competenza del magistrato di sorveglianza - l'autorizzazione ai predetti benefici quando si tratti di condannati per delitti: commessi con finalità di terrorismo anche internazionale; di eversione dell'ordine democratico mediante il compimento di atti di violenza; di associazione mafiosa cui all'articolo 416- bis del codice penale o commessi avvalendosi delle condizioni previste da tale articolo ovvero al fine di agevolare le associazioni mafiose. La competenza del tribunale di sorveglianza, in sede di reclamo, opererà solo in relazione ai provvedimenti assunti dal magistrato di sorveglianza. L'articolo 2 interviene sul decreto-legge n. 152 del 1991 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa) per modificarne l'articolo 2, in base al quale la disciplina restrittiva per l'accesso ai benefici penitenziari, prevista all'articolo 4- bis OP, si estende anche al regime della liberazione condizionale. Rispetto al quadro normativo vigente, il disegno di legge, in primo luogo, interviene sul comma 1 dell'articolo 2, per ribadire che l'accesso alla liberazione condizionale è subordinato al ricorrere delle condizioni previste dall'articolo 4- bis OP (lettera a) e che si applicano le norme procedurali per la concessione dei benefici contenute in tale articolo. La modifica ha carattere di coordinamento: i presupposti e la procedura per l'applicazione dell'istituto della liberazione condizionale sono dunque quelli dettati dall'articolo 4- bis OP. Con la lettera b) sono invece apportate diverse modifiche alla disciplina vigente in materia di liberazione condizionale (comma 2 dell'articolo 2 del decreto legge n. 152 del 1991) per i condannati all'ergastolo per i cosiddetti reati ostativi, non collaboranti, di cui al comma 1 dell'articolo 4- bis . Per i predetti soggetti: la richiesta della liberazione condizionale potrà essere presentata dopo che abbiano scontato 30 anni di pena (per i condannati all'ergastolo per un reato non ostativo, e per i collaboranti, rimane il requisito dei 26 anni); occorrono 10 anni dalla data del provvedimento di liberazione condizionale per estinguere la pena dell'ergastolo e revocare le misure di sicurezza personali ordinate dal giudice (per i condannati all'ergastolo per un reato non ostativo, e per i collaboranti, occorrono 5 anni); la libertà vigilata  sempre disposta per i condannati ammessi alla liberazione condizionale - è accompagnata al divieto di incontrare o mantenere comunque contatti con i soggetti condannati per i gravi reati di cui all'articolo 51, commi 3- bis e 3- quater del codice di procedura penale, ovvero con i soggetti sottoposti a misura di prevenzione di cui alle lettere a), b), d), e), f) e g) dell' articolo 4 del decreto legislativo n. 159 del 2011 (cosiddetto Codice delle leggi antimafia), ovvero con i soggetti condannati per reati previsti dalle predette lettere. L'articolo 3 delinea una specifica disciplina transitoria da applicare ai detenuti e internati per fatti commessi anteriormente all'entrata in vigore della riforma. Con specifico riguardo alla disposizione di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1), il comma 1 dell'articolo 3 prevede che non si applica quando il delitto diverso da quelli indicati nell'articolo 4- bis , comma 1, O.P. sia stato commesso prima della data di entrata in vigore della legge in esame. Ai sensi del comma 2 ai condannati e agli internati che, prima della data di entrata in vigore della riforma, abbiano commesso i reati ostativi di cui al comma 1 dell'articolo 4- bis OP - nei casi in cui la limitata partecipazione al fatto criminoso, accertata nella sentenza di condanna, ovvero l'integrale accertamento dei fatti e delle responsabilità, operato con sentenza irrevocabile, rendano comunque impossibile un'utile collaborazione con la giustizia, nonché nei casi in cui, anche se la collaborazione che viene offerta risulti oggettivamente irrilevante, nei confronti dei medesimi detenuti o internati sia stata applicata una delle circostanze attenuanti previste dall'articolo 62, numero 6, anche qualora il risarcimento del danno sia avvenuto dopo la sentenza di condanna, dall'articolo 114 ovvero dall'articolo 116, secondo comma del codice penale - le misure alternative alla detenzione e la liberazione condizionale possono essere concesse, secondo la procedura di cui al comma 2 dell'articolo 4- bis O.P., purché siano acquisiti elementi tali da escludere l'attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva. In tali casi, precisa sempre il comma 2 dell'articolo 3, ai condannati alla pena dell'ergastolo, ai fini dell'accesso alla liberazione condizionale, non si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b), della riforma. Nondimeno, la libertà vigilata comporta sempre per il condannato il divieto di incontrare o mantenere comunque contatti con soggetti condannati per i reati di cui all'articolo 51, commi 3- bis e 3- quater del codice di procedura penale o sottoposti a misura di prevenzione ai sensi delle lettere a), b), d), e), f) e g) del comma 1 dell'articolo 4 del codice antimafia, o condannati per alcuno dei reati indicati nelle citate lettere. L'articolo 4 modifica l' articolo 25 della legge n. 646 del 1982 , al fine di introdurre la possibilità per la Guardia di finanza di procedere ad indagini fiscali nei confronti dei detenuti ai quali sia stato applicato il regime carcerario previsto dall'articolo 41- bis OP (lettera a). Per consentire alla Guardia di finanza di procedere con le verifiche, la disposizione in commento prevede che una copia del decreto del Ministro della Giustizia, che applica il cosiddetto "regime di 41- bis ", sia trasmessa al nucleo di polizia economico-finanziaria competente per le verifiche (lettera b). Infine, gli articoli 5 e 6 disciplina rispettivamente la copertura finanziaria e l'entrata in vigore della legge. Anche il disegno di legge n. 2465, di iniziativa del senatore Grasso, reca modifiche all'ordinamento penitenziario in materia di concessione di benefici a condannati per determinati reati. Il comma 1 dell'articolo 1 riscrive interamente l'articolo 4- bis citato, prevedendo che l'assegnazione al lavoro esterno, i permessi premio e le misure alternative alla detenzione, esclusa la liberazione anticipata, possano essere concessi, ai detenuti e internati per i delitti cosiddetti « di prima fascia » (comprendenti i delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione, associazione di tipo mafioso, i reati aggravati dal metodo mafioso e agevolanti l'associazione, il sequestro di persona a scopo di estorsione e l'associazione finalizzata al traffico di stupefacenti) solo se sia fornita la prova dell'assenza di collegamenti attuali con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva, del pericolo del ripristino di tali collegamenti e sia stato accertato il loro effettivo ravvedimento. Per questi delitti si prevede un procedimento rafforzato ai fini della concessione dei benefici, puntualmente disciplinato dall'articolo 4- bis OP, attribuendo al tribunale di sorveglianza la competenza a valutare la concessione dei benefici per i reati di « prima fascia », approfondendo le specifiche ragioni della collaborazione o della eventuale mancata collaborazione (come ragionevole presunzione di specifica pericolosità, superabile dalla valutazione critica, da parte dei condannati, della loro precedente condotta e dalle loro iniziative di risarcimento a favore delle vittime). L'istanza di concessione dei benefici deve contenere una « specifica allegazione » degli elementi che comprovano le condizioni richieste; in assenza di tale specifica allegazione, il tribunale di sorveglianza potrà dichiarare inammissibile l'istanza. Sono inoltre disciplinati anche nei tempi i pareri che il tribunale di sorveglianza deve acquisire al fine di poter raccogliere elementi utili per decidere. Nel caso in cui si valuti di concedere il beneficio, la nuova disciplina consente al giudice - al fine di rendere più sicura per i consociati l'esecuzione della misura - di disporre: l'obbligo o il divieto di permanenza dell'interessato in uno o più comuni o in un determinato territorio; il divieto di svolgere determinate attività o di avere rapporti personali che possono occasionare il compimento di altri reati o ripristinare rapporti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva; la prescrizione che il condannato o l'internato si adoperi in iniziative di contrasto alla criminalità organizzata. I benefici in ogni caso non possano essere concessi qualora i detenuti siano sottoposti al regime di detenzione di cui all'articolo 41- bis dell'ordinamento penitenziario, in ragione delle peculiari situazioni di emergenza regolate dal citato articolo, che sospendono l'applicazione delle normali regole di trattamento dei detenuti e degli internati. Il comma 2 dell'articolo 1 del disegno di legge introduce poi nella legge sull'ordinamento penitenziario un nuovo articolo 4- ter , che reca una disciplina specifica per la concessione dei benefici ai detenuti e agli internati per gli altri reati ostativi cosiddetti "di seconda fascia" (ovvero tutte le fattispecie che pur non essendo reati di terrorismo, di mafia o reati associativi sono nel tempo confluiti nell'articolo 4- bis vigente dell'ordinamento penitenziario, fra i quali sono compresi i reati contro la P.A.). Per questi reati di "seconda fascia" ciò che andrà valutato - ai fini della concessione dei benefici - non sarà la sussistenza di collegamenti, ma la prova dell'assenza dell'attuale pericolosità sociale del condannato e dei rischi connessi al suo reinserimento nel contesto sociale. La competenza a decidere sull'istanza di concessione dei benefici dei reati di « seconda fascia » è affidata al magistrato o al tribunale di sorveglianza secondo le normali regole di competenza stabilite dall'ordinamento penitenziario. L'autorità competente deve anzitutto effettuare una adeguata e motivata valutazione sulle specifiche ragioni della collaborazione o della mancata collaborazione, che è ragionevole presunzione di specifica pericolosità, superabile però dalla valutazione critica da parte dei richiedenti della loro precedente condotta e dalle loro iniziative a favore delle vittime. Grava sull'istante l'onere di allegare specificatamente gli elementi che escludono l'attualità della sua pericolosità sociale e il pericolo di reiterazione di reati o di fuga. Ai detenuti per i reati commessi con violenza sulle persone e in danno di persona minorenne possono essere concessi i benefici solo sulla base dei risultati dell'osservazione scientifica della personalità condotta collegialmente per almeno un anno, anche con la partecipazione degli esperti e previa valutazione da parte del magistrato di sorveglianza della positiva partecipazione al programma di riabilitazione specifica. L'articolo 2 del disegno di legge interviene sul termine, portandolo da ventiquattro ore a quindici giorni, per il reclamo avverso il diniego o la concessione dei permessi premio. L'articolo 3 apporta le modifiche di coordinamento necessarie ad estendere la disciplina prevista dal provvedimento in esame anche alla concessione della libertà condizionale. Si prevede che l'eventuale concessione della libertà condizionale debba essere sempre accompagnata dalla libertà vigilata e dal divieto di frequentazione di soggetti condannati per reati di cui all'articolo 51, commi 3- bis e 3- quater del codice di procedura penale. La disposizione inoltre eleva  dagli attuali 26 a 30 anni  il periodo di pena minima che un ergastolano condannato per uno dei delitti dell'articolo 4- bis deve scontare per accedere alla libertà condizionale. L'articolo 4, infine, reca la delega al Governo - da esercitarsi entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge - per il coordinamento con le altre norme legislative vigenti nella stessa materia. Il PRESIDENTE riferisce della richiesta del senatore Balboni di non dare inizio nella seduta odierna alla discussione generale, stante la sua assenza. Non facendosi osservazioni così resta stabilito. Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato. La seduta termina alle ore 18,55.