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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione COMMISSIONI 3ª e 13ª RIUNITE 13ª(Territorio, ambiente, beni ambientali) 1 PETROCELLI La seduta inizia alle ore 16. IN SEDE REFERENTE A.S. 1491 Ratifica ed esecuzione dei seguenti Protocolli: a) Protocollo emendativo della Convenzione del 29 luglio 1960 sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare, emendata dal Protocollo addizionale del 28 gennaio 1964 e dal Protocollo del 16 novembre 1982, fatto a Parigi il 12 febbraio 2004; b) Protocollo emendativo della Convenzione del 31 gennaio 1963 complementare alla Convenzione di Parigi del 29 luglio 1960 sulla responsabilit&agrave; civile nel campo dell'energia nucleare, emendata dal Protocollo addizionale del 28 gennaio 1964 e dal Protocollo del 16 novembre 1982, fatto a Parigi il 12 febbraio 2004, nonché norme di adeguamento dell'ordinamento interno DDL 1491 Ratifica ed esecuzione dei seguenti Protocolli: a) Protocollo emendativo della Convenzione del 29 luglio 1960 sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare, emendata dal Protocollo addizionale del 28 gennaio 1964 e dal Protocollo del 16 novembre 1982, fatto a Parigi il 12 febbraio 2004; b) Protocollo emendativo della Convenzione del 31 gennaio 1963 complementare alla Convenzione di Parigi del 29 luglio 1960 sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare, emendata dal Protocollo addizionale del 28 gennaio 1964 e dal Protocollo del 16 novembre 1982, fatto a Parigi il 12 febbraio 2004, nonché norme di adeguamento dell'ordinamento interno (Esame e rinvio) Il senatore FERRARA ( M5S ), relatore per la 3 a Commissione, illustra il disegno di legge, già approvato con modificazioni dalla Camera dei deputati, recante ratifica ed esecuzione di due Protocolli emendativi rispettivamente della Convenzione di Parigi del 1960 e della Convenzione di Bruxelles del 1963, sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare. Quale relatore per la 3 a Commissione, si limita a delineare il quadro giuridico-internazionale entro cui si collocano i due Protocolli, lasciando al collega della 13 a Commissione l'illustrazione dei contenuti del disegno di legge di ratifica, in particolare in ordine agli aspetti di adeguamento della nostra normativa interna che la ratifica dei due strumenti internazionali comporta. Osserva, innanzitutto, che i Protocolli, firmati a Parigi nel febbraio 2004, intervengono in tema di responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare, modificando per la terza volta la Convenzione di Parigi del 29 luglio 1960 e la complementare Convenzione di Bruxelles del 31 gennaio 1963, delle quali l'Italia è Parte. Ricorda poi che la Convenzione di Parigi sulla responsabilità civile di Parti terze nel campo dell'energia nucleare, adottata nell'ambito dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), costituisce il primo strumento internazionale sui profili relativi alla responsabilità civile per danni derivanti da incidente nucleare e detta regole uniformi da adottare negli Stati che ne sono Parte, attualmente in numero di quindici. Dopo esser stata emendata con l'adozione di appositi Protocolli nel 1964 e nel 1982, la Convenzione di Parigi è stata sottoposta a nuove misure emendative nel 2004 mediante il Protocollo oggetto della presente ratifica, negoziato per migliorare la compensazione dei danni causati da incidenti nucleari. Più in dettaglio, il Protocollo del 2004, composto di 2 articoli, nell'introdurre ulteriori modifiche al testo della Convenzione, prevede un aumento degli importi di responsabilità e l'estensione del regime di responsabilità civile nucleare ai danni ambientali. Il documento, in estrema sintesi, dispone che la responsabilità civile venga posta esclusivamente a carico del gestore dell'impianto nucleare, che la natura della responsabilità prevista dall'articolo 6 della Convenzione di Parigi sia legale e non economica, che tale responsabilità sia di natura oggettiva e assoluta, e che ricada esclusivamente sull'operatore dell'impianto nucleare. Il Protocollo amplia altresì il concetto di danno e prescrive, in linea di principio, il risarcimento dei danni "immateriali" alle persone e ai beni, del costo delle "misure di ripristino" dell'ambiente e delle "misure preventive" adottate dopo l'incidente per prevenire e minimizzare i danni, nonché del lucro cessante a causa di una significativa degradazione dell'ambiente. Come evidenzia la relazione che accompagna il provvedimento, i miglioramenti apportati dal Protocollo sono stati finalizzati sostanzialmente alla copertura di una gamma più ampia di danni risarcibili e ad aumentare i massimali di indennizzo dei danni causati da un incidente nucleare, prevedendo, fra l'altro, che l'ammontare destinato alla copertura dei danni stabilito dalla Convenzione di Parigi, la cui responsabilità sia a carico dell'operatore dell'impianto ove origina l'incidente, sia portato da circa 200 a 700 milioni di euro. Il relatore rammenta, quindi, che il Protocollo di Parigi del 2004 non è ancora in vigore, essendo necessaria la ratifica dei due terzi dei Paesi contraenti. Tale quota potrà essere raggiunta solo con l'adesione degli Stati membri dell'Unione europea che siano anche Parti contraenti della Convenzione. Tali Stati, tra cui l'Italia, si sono impegnati a depositare simultaneamente gli strumenti di ratifica, ma, ad oggi, il nostro è l'unico Stato membro a non avervi provveduto. La mancata ratifica italiana - che ha determinato l'apertura di una procedura di infrazione da parte della Commissione europea nel 2012, poi chiusa nel 2013 sulla base di assicurazioni italiane dell'avvio imminente del procedimento di ratifica - è ascrivibile alle riserve italiane sulle conseguenze derivanti dall'adozione del documento illustrativo dei Protocolli, presentato alle Parti contraenti dopo la firma del Protocollo. In tale documento (e non nel Protocollo stesso) si consideravano ammissibili le richieste di risarcimento del danno nucleare per le dosi delle esposizioni alle radiazioni emesse dagli impianti durante il normale esercizio, anche al di sotto della soglia prescritta dalla normativa nazionale, assimilando tali condizioni di funzionamento a eventi incidentali. La nozione di incidente nucleare come «qualunque incidente nucleare occorso anche durante il normale esercizio dell'impianto» avrebbe significato un'estensione troppo ampia dell'oggetto di incidente, comprendendo al suo interno anche i rilasci normali nell'ambito delle attività nucleari. Tale riserva ha rallentato il procedimento di ratifica del Protocollo stesso, fino a quando si è addivenuti a un accordo, presso il Comitato giuridico dell'Agenzia per l'energia nucleare (NEA/OCSE), in cui è stata accolta la richiesta italiana e si è raggiunta una soluzione di compromesso, che lascia un maggiore margine interpretativo al legislatore nazionale in vista della trasposizione della Convenzione stessa nella normativa nazionale. Il secondo Protocollo oggetto della presente ratifica, anch'esso risalente al febbraio 2004, è finalizzato ad emendare la Convenzione di Bruxelles del 1963, la quale, complementare alla Convenzione di Parigi del 1960 e di cui l'Italia è Parte contraente, è stata adottata allo scopo di fornire risorse finanziarie ulteriori per risarcire i danni derivanti da incidente nucleare. La Convenzione, in particolare, stabilisce che il risarcimento debba avvenire non solo a valere su fondi pubblici forniti dallo Stato sul territorio del quale si trova l'impianto nucleare dell'operatore responsabile, ma anche con il contributo di tutte le Parti contraenti. Il combinato disposto delle Convenzioni di Parigi e di Bruxelles prevede un risarcimento fino a un importo massimo di circa 330 milioni di euro. Il Protocollo emendativo della Convenzione di Bruxelles, fatto a Parigi il 12 febbraio 2004 e non ancora in vigore giacché attualmente ratificato da 3 Paesi rispetto ai 6 prescritti, si compone di un solo articolo, suddiviso in ventidue paragrafi. Con riferimento ai contenuti, esso ribadisce il principio cardine della Convenzione di Parigi, per cui la responsabilità civile viene posta esclusivamente a carico dell'esercente di un impianto nucleare per usi pacifici, e ne definisce altresì l'ambito di applicazione, richiedendo che la responsabilità dei danni incomba all'esercente di un impianto nucleare situato nel territorio di una Parte contraente e che tali danni siano stati subiti nel territorio, nelle zone marittime situate al di là del mare territoriale oppure nella zona economica esclusiva (ZEE) di una Parte contraente. Il testo prevede inoltre che il risarcimento per ogni incidente nucleare sia effettuato fino a concorrenza di 1.500 milioni di euro, e stabilisce le quote di fondi, privati e pubblici, da utilizzare per effettuare il risarcimento (assicurazione privata, altra garanzia finanziaria, fondi pubblici). La responsabilità risarcitoria dell'esercente è stabilita fino a concorrenza di un ammontare almeno pari a 700 milioni di euro per mezzo di fondi provenienti da un'assicurazione o da un'altra garanzia finanziaria o anche da fondi pubblici stanziati conformemente alla Convenzione di Parigi. A partire da 700 e fino a 1.200 milioni di euro, devono essere resi disponibili fondi pubblici nazionali; oltre tale ammontare e fino al massimale stabilito, è previsto intervenga una forma di solidarietà interstatale, con un riparto tra tutte le Parti contraenti o aderenti alla Convenzione. Al danneggiato viene altresì riconosciuto il diritto al risarcimento integrale del danno nucleare subìto conformemente alle disposizioni previste dal diritto nazionale a condizione che ove l'entità del danno superi o sia suscettibile di superare la soglia di 1.500 milioni di euro. Conformemente con quanto previsto dal Protocollo emendativo del 2004 della Convenzione di Parigi, anche il Protocollo emendativo della Convenzione di Bruxelles ribadisce la distinzione tra le due ipotesi di danno: decesso o danni alle persone, da un lato, e ogni altro danno nucleare dall'altro. Nel primo caso, l'azione risarcitoria deve essere esercitata entro trenta anni a decorrere dalla data dell'incidente nucleare, nel secondo entro dieci anni. Tuttavia, a certe condizioni, una Parte contraente può stabilire un termine di prescrizione di almeno tre anni, a decorrere dal momento in cui la persona lesa ha avuto effettiva conoscenza del danno nucleare, o avrebbe dovuto ragionevolmente esserne venuta a conoscenza. Ulteriori disposizioni del Protocollo regolano gli obblighi gravanti sugli Stati Parte della Convenzione i cui tribunali siano competenti a decidere del risarcimento del danno, e definiscono, per le Parti contraenti originarie e per i Paesi di nuova adesione alla Convenzione, i criteri di ripartizione dei fondi pubblici ai fini del risarcimento del danno. Il senatore MIRABELLI ( PD ), relatore per la 13 a Commissione, illustra il disegno di legge che reca la Ratifica ed esecuzione dei Protocolli: a) Protocollo emendativo della Convenzione del 29 luglio 1960 sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare, emendata dal Protocollo addizionale del 28 gennaio1964 e dal Protocollo del 16 novembre 1982, fatto a Parigi il 12 febbraio 2004; b) Protocollo emendativo della Convenzione del 31 gennaio 1963 complementare alla Convenzione di Parigi del 29 luglio 1960 sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare, emendata dal Protocollo addizionale del 28 gennaio 1964 e dal Protocollo del 16 novembre 1982, fatto a Parigi il 12 febbraio 2004, nonché norme di adeguamento dell'ordinamento interno. Il contenuto del disegno di legge, che si compone di cinque articoli, è volto, oltreché ad autorizzare la suddetta ratifica, a modificare in più punti la legge n. 1860 del 1962, che contiene norme sulla responsabilità civile dipendente dall'impiego pacifico dell'energia nucleare. In particolare, gli articoli 1 e 2 contengono, rispettivamente, l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione dei due Protocolli citati. L'articolo 3 modifica in più punti la legge n. 1860 del 1962 citata, che contiene norme sulla responsabilità civile dipendente dall'impiego pacifico dell'energia nucleare. Il comma 1 prevede che le modifiche alla citata legge n. 1860 decorrano dalla data di entrata in vigore del Protocollo sub 1), mentre solo per l'articolo 19 è prevista una disciplina transitoria che si applica dalla medesima data e fino alla data di entrata in vigore del Protocollo sub 2). Il comma 2, alla lettera a) modifica le definizioni di incidente nucleare e impianto nucleare e alla lettera c) introduce le definizioni di danno nucleare, misure di reintegro, misure preventive e misure ragionevoli, nell'ambito delle definizioni elencate all'articolo 1, secondo comma, della legge 31 dicembre 1962, n. 1860, in accordo con le modifiche recate all'articolo 1 della Convenzione di Parigi del 1960 dal Protocollo sub 1). Con la nuova definizione, ampliativa rispetto a quella vigente, si intende per incidente nucleare qualsiasi fatto o successione di fatti aventi la stessa origine che abbia causato danni nucleari. Nella vigente normativa, si precisa invece che l'incidente nucleare  oltre ad essere qualsiasi fatto o successione di fatti aventi la stessa origine, che abbia causato danni  deve provenire o risultare dalle proprietà radioattive o dalla unione delle proprietà radioattive con proprietà tossiche o esplosive, o altre proprietà pericolose, di combustibili nucleari o di prodotti o di rifiuti radioattivi. Viene poi modificata la definizione di «impianti nucleari», per specificare  conformemente a quanto stabilito nel Protocollo  che sono impianti nucleari gli impianti  anziché, come attualmente previsto, gli stabilimenti  per la fabbricazione o la lavorazione delle materie nucleari, nonché per il riprocessamento (anziché la rigenerazione) di combustibili nucleari irraggiati. Viene altresì precisato che sono impianti nucleari gli impianti destinati allo smaltimento di sostanze nucleari e ogni reattore, stabilimento o impianto in corso di disattivazione. Si ridefinisce poi la nozione di danno nucleare, per il quale si intende qualsiasi decesso o danno alle persone, ogni perdita di beni o danno agli stessi, qualsiasi perdita economica risultante da danni alle persone o ai beni se questi sono subìti da persone aventi titolo per chiedere il risarcimento, il costo delle misure di reintegro di un ambiente degradato, qualsiasi mancato guadagno collegato con un interesse economico diretto in qualsiasi uso o godimento dell'ambiente, risultante da un importante degrado di tale ambiente, il costo delle misure preventive e di ogni altra perdita o danno causato da tali misure. Le misure di reintegro sono definite come tutte le misure ragionevoli approvate dal Ministero dell'ambiente, su proposta dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), sentito l'Ispettorato nazionale per la sicurezza nucleare e la radioprotezione (ISIN), e che mirano a reintegrare o a ristabilire componenti dell'ambiente danneggiati o distrutti, ovvero a introdurre, quando ciò sia ragionevole, l'equivalente di tali componenti nell'ambiente. Per misure preventive si intendono tutte le misure ragionevoli, da chiunque adottate dopo la sopravvenienza di un incidente nucleare o di un avvenimento che crea una minaccia grave e imminente di danno nucleare, per prevenire o ridurre al minimo i danni nucleari. Le misure ragionevoli sono ridefinite come tutte le misure considerate adeguate e proporzionate dal diritto nazionale dello Stato competente in considerazione di tutte le circostanze, quali, ad esempio, la natura e l'ampiezza del danno nucleare subìto oppure, in caso di misure preventive, la natura e l'ampiezza del rischio di tale danno e il grado di probabilità, nel momento in cui le misure sono adottate, che esse siano efficaci. Viene poi modificato - con il comma 3 - l'articolo 1, terzo comma, della citata legge n.1860, al fine di stabilire che il decreto del Ministro dello sviluppo economico, che recepisce le decisioni del comitato direttivo dell'Agenzia per l'energia nucleare dell'O.C.S.E. in materia di esclusione di impianti nucleari, combustibili nucleari o materie nucleari dal campo di applicazione delle convenzioni internazionali, ratificate con la legge 12 febbraio 1974, n. 109, deve essere emanato di concerto con il Ministero dell'ambiente, su proposta dell'Ispettorato nazionale per la sicurezza nucleare e la radioprotezione (ISIN). Il comma 4 novella in più punti l'articolo 15 della legge n. 1860, al fine di estendere la responsabilità dell'esercente di un impianto nucleare a quanto indicato dalla nuova definizione di danno nucleare e di escludere dalla responsabilità dell'esercente i danni prodotti, oltre che all'impianto nucleare in sé, anche agli impianti in corso di costruzione. Il comma 5 modifica in più punti l'articolo 16 della legge n. 1860, che disciplina la responsabilità dell'esercente nel caso di trasporto di materie nucleari, al fine di estendere la responsabilità civile dell'esercente ai casi previsti nella nuova definizione di danno nucleare. I commi 6 e 7 modificano gli articoli 17 e 18 della legge n. 1860 al fine di estendere la responsabilità civile dell'esercente agli ambiti indicati nella nuova definizione di danno nucleare sia in caso di incidente relativo alla detenzione di materie nucleari sia in caso di diritto al risarcimento. Si modifica inoltre l'articolo 18, relativo ai casi previsti per il diritto al risarcimento, prevedendo che se l'esercente dimostra che il danno nucleare risulta interamente o in parte o da grave negligenza o omissione della persona che ha subìto il danno, il tribunale competente può esonerare l'esercente in tutto o in parte dall'obbligo di risarcimento. I commi 5, lettera e) , 8 e 9 recepiscono le modifiche operate con il Protocollo sub 1) relativamente alla responsabilità finanziaria dell'esercente di un impianto nucleare per i danni causati da un incidente nucleare. In particolare, da un lato si conferma il principio attualmente previsto per il quale l'assicurazione o la garanzia finanziaria date per un trasporto di sostanze nucleari debbono estendersi anche a tutti i danni nucleari derivanti dall'incidente nucleare al trasportatore ferroviario, e, dall'altro, si introduce la previsione per la quale il risarcimento dei danni nucleari causati al trasportatore ferroviario che trasporta le sostanze nucleari al momento dell'incidente nucleare non può comunque avere come effetto quello di ridurre la responsabilità dell'esercente per gli altri danni nucleari fino a un limite inferiore a 80 milioni di euro, ovvero all'ammontare maggiore stabilito dal decreto del Ministero dello sviluppo economico che approva le condizioni generali della polizza assicurativa. Si implementa quindi il principio, sotteso alla Convenzione, come emendata nel 2004, per cui la responsabilità civile viene posta esclusivamente a carico del gestore dell'impianto nucleare, il quale è esclusivamente responsabile per incidenti a tale installazione e in relazione a essa, inclusi gli incidenti a un impianto e in relazione ad esso, compresi quelli verificatisi nel corso del trasporto delle sostanze nucleari. Il comma 8, intervenendo sull'articolo 19 della legge, prevede altresì che, per ciascun incidente nucleare, l'indennità dovuta dall'esercente di un impianto nucleare o di un trasporto nucleare per danni nucleari causati, è pari a 700 milioni di euro, demandandosi ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentiti l'ISIN e l'ISPRA, la possibilità di determinare anche in misura inferiore il predetto limite, in relazione alla natura degli impianti nucleari o delle materie nucleari trasportate e comunque per importi non inferiori a 70 milioni di euro per ogni incidente. Il comma 9 interviene sull'obbligo per ogni esercente un impianto nucleare di stipulare e mantenere un'assicurazione per un ammontare pari a quello previsto dalla stessa legge o di fornire altra garanzia finanziaria di pari importo e, in materia di non sequestrabilità e pignorabilità delle somme dovute per il risarcimento di danni derivanti da incidenti nucleari, specifica che si deve trattare di danni nucleari. Il comma 10, in materia di decadenza e prescrizione per l'esercizio dell'azione di risarcimento dei danni alle cose e alle persone dipendenti da incidenti nucleari, conferma il termine di decadenza di tre anni per l'esercizio dell'azione di risarcimento, mentre, con riguardo alla prescrizione del diritto al risarcimento in caso di decesso o di danni alle persone, il termine è ampliato  rispetto alla normativa vigente  da 10 a 30 anni decorrenti dalla data dell'incidente. Resta invece invariato il termine di 10 anni dall'incidente per tutti gli altri casi di danno nucleare. Con una modifica approvata presso la Camera dei deputati, è stata aggiunta la previsione che il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e il Ministero dello sviluppo economico istituiscono nei propri siti internet istituzionali una sezione dedicata ai diritti al risarcimento per danno nucleare riconosciuti dalla legge ai sensi delle convenzioni di Parigi e di Bruxelles sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare. Nelle sezioni stesse sono pubblicati i testi delle citate convenzioni, con la pertinente normativa nazionale e con altri documenti illustrativi utili per diffonderne la conoscenza, e sono indicati riferimenti alla bibliografia e alla giurisprudenza nazionale sulla materia. Nei siti internet dei soggetti esercenti e dei trasportatori sono inseriti con adeguata evidenza i collegamenti alle sezioni dei siti internet . L'articolo 4, che contiene le disposizioni finanziarie, dispone la copertura degli oneri derivanti dalle disposizioni del Protocollo sub 1) pari ad euro 3,5 milioni annui a decorrere dal 2019. Le richiamate disposizioni del Protocollo sub 1) stabiliscono che ogni Parte contraente debba prevedere, nella propria legislazione, che la responsabilità dell'esercente per i danni nucleari causati da ciascun incidente non sia inferiore a 700 milioni di euro, e che per fare fronte a tale responsabilità ogni esercente sia tenuto ad avere e mantenere un'assicurazione o altra garanzia finanziaria, corrispondente al tipo ed alle condizioni determinate dall'autorità pubblica competente. Ai sensi del comma 3, qualora il danno da risarcire ecceda l'ammontare dell'assicurazione o della diversa garanzia finanziaria stipulata dall'esercente, il risarcimento, come previsto dai Protocolli emendativi delle Convenzioni in esame, sarà a carico dello Stato fino all'importo di 1,2 miliardi di euro (cioè fino a 700 milioni di euro ai sensi della Convenzione di Parigi e fino a 1.200 milioni di euro ai sensi della Convenzione di Bruxelles). A tale onere eventuale, si farà fronte ai sensi delle disposizioni contenute nell'articolo 3 della legge n. 131 del 1985 che istituisce, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, un apposito capitolo «per memoria» con qualifica di spesa obbligatoria, sul quale imputare eventuali maggiori oneri discendenti dall'attuazione delle Convenzioni. In caso di ulteriori eventuali maggiori oneri, rispetto a quanto disponibile a legislazione vigente per le spese obbligatorie, si farà comunque fronte con un apposito provvedimento legislativo. Parimenti si farà fronte con un provvedimento ad hoc alle eventuali necessità finanziarie a carico dell'Italia nel caso di danno da incidente di importo superiore a 1.200 milioni di euro (fino a 1.500 milioni di euro), per il quale la Convenzione di Bruxelles prevede un intervento solidale di tutti gli Stati firmatari. L'articolo 5 dispone l'entrata in vigore per il sessantesimo giorno successivo a quello della pubblicazione del testo in Gazzetta Ufficiale. Il presidente PETROCELLI ringrazia i relatori per le esaustive relazioni ed apre la discussione generale. Il senatore AIROLA ( M5S ) esprime il proprio plauso per l'atteggiamento negoziale assunto dall'Italia, che è poi proficuamente sfociato in un compromesso "al rialzo" sulla nozione di "incidente nucleare". Il seguito dell'esame è, quindi, rinviato. La seduta termina alle ore 16,10.