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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione GIUSTIZIA (2ª) 218 OSTELLARI, EVANGELISTA La seduta inizia alle ore 14,40. IN SEDE REFERENTE DDL N. 1662 - Delega processo civile DDL 1662 Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie (Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 10 marzo. Interviene il senatore CALIENDO ( FIBP-UDC ) che si sofferma su alcuni aspetti del disegno di legge, in particolare sulla disciplina relativa alla mediazione: ricorda di essere stato uno degli artefici della riforma della mediazione nel 2013, ricostruisce l'evoluzione storica dell'istituto e suggerisce di modificare la dicitura "mediazione obbligatoria". Un cambio di denominazione è auspicabile, facendo leva sul fatto che tecnicamente la mediazione non possa considerarsi integralmente obbligatoria e sul fatto che tale dicitura potrebbe suscitare perplessità negli operatori. Esamina poi la questione relativa alla previsione dell'articolo 2, comma 1 lettera e) di cui contesta l'utilità anche alla luce di quanto emerso nel corso delle audizioni (in particolare dall'intervento del professor Claudio Consolo); soffermandosi sulle criticità dell'articolo 2, contesta l'utilità dell'istituto dell'istruzione extragiudiziale. Qualora sia fallito ogni tentativo di soluzione stragiudiziale della controversia, con il passaggio alla fase giudiziale vera e propria, allora si renderà necessario lo svolgimento di una nuova istruttoria, rendendo pertanto inutile la fase dell'istruttoria extragiudiziale precedentemente compiuta. Passando poi alla disciplina prevista all'articolo 3, ritiene che linea generale i problemi del processo civile non possano risolversi attraverso la modifica dei diritti, ma solo attraverso un potenziamento sostanziale delle risorse degli organici; ritiene prematura la soppressione del rito sommario ed esprime criticità in merito alla proposta di eliminazione dell'atto di citazione. In merito, ricorda come fin dalle origini gli studiosi del processo civile hanno sempre evidenziato il carattere dispositivo del processo civile, espresso pienamente dall'atto di citazione. Al contrario l'utilizzazione come atto introduttivo del ricorso - con i connessi poteri officiosi riconosciuti in capo al giudice (per quanto riguarda per esempio i mezzi di prova) e le limitazioni che le parti incontrano (nei riti introdotti con il ricorso) - si traducono nell'implementazione del metodo acquisitivo, mortificando la libera iniziativa processuale delle parti e l'ispirazione liberale che sottende all'atto di citazione. Rifacendosi poi a quanto emerso nel corso delle audizioni, ricorda come l'utilizzazione del ricorso, invece della citazione, consentirebbe al massimo di guadagnare 5-6 giorni nell'economia generale dello svolgimento del processo in primo grado. Pertanto ribadisce le proprie perplessità in merito a tali previsioni. Ricorda l'importanza del ricorso al rito collegiale e la centralità della camera di consiglio; ritiene che tutte le volte in cui si sono incentivati riti monocratici non si è provocato uno snellimento o una velocizzazione del processo civile, ma al contrario si è assistito statisticamente a un abbassamento del livello qualitativo e della produttività dei magistrati medesimi. Passando all'esame dell'articolo 10, condivide lo spirito della norma tuttavia suggerisce una formulazione in merito alla previsione contenuta nella lettera a) del comma 1; è importante valorizzare strumenti alternativi di soluzione delle controversie attraverso il ricorso, ad esempio, alle camere arbitrali dell'avvocatura. Critica poi la scelta relativa all'assunzione della prova testimoniale da parte di un terzo ritenendo che tutto ciò possa pregiudicare l'acquisizione genuina della prova processuale; sottolinea l'importanza di un accesso universale al servizio giustizia, oggi precluso dai costi del contributo unificato non sempre accessibili a tutti. Auspica quindi una discussione collaborativa tra le forze politiche finalizzata a rintracciare delle soluzioni che possano garantire un processo equo e funzionale, che passi - per esempio - attraverso l'introduzione di esenzioni fiscali legate al reddito delle parti, al fine di risolvere l'annosa questione dei costi del contributo unificato. La relatrice MODENA ( FIBP-UDC ) - rifacendosi alle linee guida espresse dal Ministro all'omologa Commissione della Camera - ricorda l'importanza di alcuni istituti, quali la mediazione, rispetto alla quale nelle precedenti sedute aveva richiesto al Sottosegretario di depositare i relativi dati statistici sul funzionamento dell'Istituto. Suggerisce di reimpostare l'istituto della mediazione potenziando il ruolo del giudice, ricordando in proposito il progetto pilota avviato presso il tribunale di Firenze; del resto, una delle cause del mancato decollo dell'istituto della mediazione deve essere individuato nei costi della medesima procedura. Auspica l'incentivazione di buone prassi di soluzione alternativa delle controversie quali il ricorso alla mediazione dell'arbitrato bancario finanziario, l'istituto che in questi anni ha dato maggior prova di efficienza e di vicinanza al cittadino, considerando altresì l'esiguità dei costi della procedura e la sua totale informatizzazione. Interessante è la conciliazione del rito del lavoro, con riferimento alle conciliazioni che si svolgono presso l'ispettorato del lavoro; ricorda anche gli strumenti di conciliazione introdotti dalla legge relativa alla disciplina della responsabilità dei medici (legge Gelli- Bianco) e le procedure conciliative che si svolgono dinanzi al Corecom (per quanto riguarda le controversie che oppongono i consumatori ai gestori dei servizi telefonici). Concorda con il senatore Caliendo sulle criticità che deriverebbero da un eccessivo ricorso al rito monocratico; in merito alla riforma dei riti processuali auspica migliorie volte ad eliminare per esempio le udienze ex articolo 183 c.p.c. Manifesta la propria contrarietà a stravolgimenti radicali, quali la prospettata eliminazione dell'atto di citazione: ricorda come tutte le volte in cui si sia tentata una "palingenesi" dei riti, il tentativo di riforma si sia rivelato fallimentare (come accaduto per esempio con la riforma del rito societario ai tempi del decreto legislativo n. 5 del 2003, rivelatosi fallimentare e successivamente abrogato dal legislatore). Infine auspica una rilettura del disegno di legge alla luce dei principi già esposti dal Ministro della giustizia. Interviene il senatore DAL MAS ( FIBP-UDC ) che ringrazia il senatore Caliendo per il contributo di elevato pregio apportato al dibattito odierno; entrando nel merito della discussione ricorda come gli obiettivi dichiarati dal disegno di legge siano principalmente l'abbreviazione e la semplificazione del processo civile, causa di notevoli disfunzioni e rallentamenti alla competitività del sistema Paese. Ricorda come fino ad ora gli interventi sul processo civile, ma anche sul processo penale, siano sempre stati estemporanei e frettolosi, mai preceduti da una valida analisi di impatto normativo volta a verificare gli effetti concreti delle precedenti riforme. Ne è venuto fuori un sistema stratificato e contraddittorio. Ricorda poi in particolare alcune criticità sull'istituto della mediazione, rispetto alla quale segnala come - soprattutto in materia di diritto di famiglia - gli obiettivi di semplificazione procedurale vengano vanificati: se la mediazione avente ad oggetto beni immobiliari passa per l'adempimento degli obblighi di trascrizione, ricorrendo all'atto pubblico notarile, si producono aggravi dei costi e complicazioni procedurali di non poco momento. Sull'atto di citazione c'è la necessità di intervenire anche sulle norme connesse quali quelle relative alla nullità dell'atto di citazione. In merito all'introduzione della causa con ricorso, esprime perplessità derivanti dal fatto che a fronte di uno stravolgimento considerevole, che difficilmente sarebbe approvato dalla stragrande maggioranza degli avvocati, si otterrebbe un guadagno in termini di performance di pochi giorni. In merito al giudice d'appello segnala come l'eliminazione dell'articolo 348- bis c.p.c. potrebbe - in qualche modo - ridurre l'ingorgo di giudizi pendenti in cassazione dovuto all'introduzione di questa norma. Ritiene comunque complessivamente che il progetto di riforma non posso garantire margini di maggiore celerità al processo civile. Ritorna poi sull'istituto della assunzione della prova da parte di un soggetto diverso dal giudice, esprimendo le proprie perplessità: a suo avviso, l'assunzione della prova è tipica manifestazione del potere giudiziale e pertanto deve essere riservata al magistrato, non potendo essere delegata all'avvocato. Interviene il senatore Emanuele PELLEGRINI ( L-SP-PSd'Az ) condividendo l'intervento senatore Caliendo sul problema del mancato accesso alla giustizia da parte di larghe fasce della popolazione: quindi auspica interventi strutturali in termini di risorse volte a potenziare il sistema giustizia. Occorre l'adozione di emendamenti condivisi sul testo segnalando in particolare la necessità di intervenire con strumenti di miglioramento della mediazione. Non condivide l'adozione come atto introduttivo del ricorso; non condivide, come già segnalato dai colleghi precedentemente intervenuti, la riduzione delle ipotesi di trattazione collegiale. Segnala poi la necessità che non si elimini il tentativo di conciliazione dinanzi al giudice di pace ed auspica una riflessione più approfondita in merito a quelle parti del disegno di legge dedicate al processo esecutivo, in particolare suggerendo una differenziazione delle modalità di esecuzione in base alla tipologia dei beni da aggredire. Occorre una riflessione anche in merito alle previsioni contenute dall'articolo 12. La relatrice ROSSOMANDO ( PD ) invita a valorizzare l'apporto del Parlamento rispetto al testo iniziale del Governo, espresso dal precedente esecutivo; la questione della mediazione e della negoziazione assistita può essere affrontata in funzione della deflazione di tipo stragiudiziale; anche la scelta tra citazione e ricorso, quella in ordine alle camere arbitrali ed in generale il miglior impiego della procedura, per conseguire l'accelerazione dei giudizi, sono tematiche suscettibili di un proficuo confronto tra Governo e Parlamento. Il senatore PILLON ( L-SP-PSd'Az ) lamenta che il Governo ha nominato i componenti della commissione ministeriale sul processo civile senza accedere alla richiesta di una rappresentanza politico-parlamentare: se tale organo, il 30 aprile, produrrà decisioni in totale autonomia, si avrebbe un modus operandi foriero di difficoltà nella trattazione parlamentare dei testi che il Governo dovesse proporre. Va difeso il principio dispositivo ad impulso di parte, che rientra nella tradizione giuridica del nostro Paese; sulla mediazione - e sulle ricadute economiche del freno rappresentato dalla lunghezza dei processi - vi sono proposte in campo, che attingono anche dall'esperienza anglosassone. Il diritto di famiglia, del resto, rappresenta un modello di celerità processuale che non può essere ignorato. Lamenta che l'articolo 8 pone ulteriori appesantimenti all'unica esecuzione forzata che tuttora funziona, quella presso i terzi. L'assunzione di magistrati, l'utilizzo delle tecnologie informatiche e la sanzione nei confronti del diniego di giustizia sono ulteriori strumenti, che possono conseguire i risultati proclamati dal Governo. Il senatore BALBONI ( FdI ) non si appassiona all'alternativa citazione-ricorso: quanto il giudice fissa l'udienza dopo un anno, la cosa è indipendente dall'atto introduttivo e risale, piuttosto, a differenziazioni organizzative presenti da tribunale a tribunale. C'è un problema manageriale, di carenza di autorevolezza dei magistrati investiti del coordinamento dei carichi di lavoro, mentre tecnici chiusi nella torre d'avorio ministeriale pontificano senza conoscere la realtà delle sedi giudiziali. Se i ritardi della giustizia hanno un costo grave per l'economia, come proclama il Governo, allora è contraddittorio che nel recovery plan sia dedicato alla giustizia un ammontare marginale delle risorse di fonte europea. Dissente dalla scelte di mettere in discussione la collegialità degli organi giurisdizionali; è contrario ad ampliare strumenti come la negoziazione assistita, ritenendo preferibile riprendere modelli esistenti in cui conciliazione ed arbitrato non sono obbligatori. Censura poi vibrantemente l'ipotesi di attribuire ad un avvocato una parcella maggiorata, se risolve la controversia in sede diversa da quella giudiziaria: la perdita di credibilità che la giurisdizione soffrirebbe, da questa ipotesi, sarebbe devastante. La senatrice EVANGELISTA ( M5S ) lamenta che gli operatori del diritto soffrano pesantemente del susseguirsi, negli ultimi anni, di interventi legislativi di natura processuale a costo zero: molto meglio interventi sul diritto sostanziale che riducano le aporie del processo, come ad esempio le cause divorzili che al momento richiedono un doppio accertamento pressoché identico. Dissente dalla proliferazione dei riti processuali, esprimendo preferenza per il ricorso del rito lavoristico. Il calendario delle udienze dovrebbe essere immediatamente collegato con l'assunzione delle prove; concorda con la necessità di dare autorevolezza al magistrato, a fronte della scarsa accettazione nella coscienza collettiva degli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie, ma rileva che il disegno di legge in titolo non si connota per una posizione estremista in tema di mediazione obbligatoria. Il sottosegretario SISTO apprezza il tenore del dibattito sin qui svoltosi, ravvisando una diffusa volontà di ripartire con obiettivi intelligenti e conseguibili: del resto, i tavoli tecnici istituiti presso il suo Dicastero sono sedi di approfondimento, i cui risultati potranno essere discussi come contributo anche prima della fase emendativa. Il seguito dell'esame è quindi rinviato. SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE Il presidente OSTELLARI avverte che l'Ufficio di Presidenza integrato avrà luogo immediatamente. Non facendosi osservazioni, così resta stabilito. La seduta, sospesa alle ore 16,40, è ripresa alle ore 16,50. INTEGRAZIONE DELL'ORDINE DEL GIORNO DELLA SEDUTA DI DOMANI Il presidente OSTELLARI avverte che l'Ufficio di Presidenza ha deliberato la calendarizzazione del disegno di legge n. 311, ai fini della sua congiunzione con il disegno di legge n. 1662; non facendosi osservazioni, ne annuncia pertanto la messa all'ordine del giorno nella seduta di domani, in cui i relatori subentreranno anche per il disegno di legge n. 311. La seduta termina alle ore 16,55.