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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione GIUSTIZIA (2ª) 191 OSTELLARI La seduta inizia alle ore 9,20. IN SEDE CONSULTIVA Conversione in legge del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, recante misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell&amp;amp;amp;#39;economia DDL 1925 Conversione in legge del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, recante misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia (Parere alla 5 a Commissione sugli emendamenti. Esame e rinvio) Il correlatore GRASSO ( Misto-LeU ), anche a nome della senatrice D'ANGELO ( M5S ), si esprime anzitutto sugli emendamenti 26.0.24, 26.0.25, 26.0.26, 26.0.27, 26.0.28, 26.0.29: essi prevedono che, nel caso di accertamento di infezione da Covid-19 in occasione di lavoro, il datore sia escluso da ogni responsabilità civile e penale (anche ai fini dell'adempimento dell'articolo 2087 del codice civile, che disciplina la tutela delle condizioni di lavoro da parte dell'imprenditore), fatti salvi i casi in cui si sia verificata una grave violazione dei protocolli e delle linee guida esistenti per contenere e contrastare il virus nei luoghi di lavoro. La ratio della modifica è evidentemente quella di introdurre una particolare causa di esclusione della responsabilità per porre al riparo i datori di lavoro dalla eventuale responsabilità, che può scaturire da una causa civile o penale che abbia ad oggetto la dimostrata infezione di Covid in occasione del lavoro nonostante la corretta esecuzione di tutti i protocolli in materia. Pur comprendendo la necessità di introdurre disposizioni che abbiano una funzione "rassicurante" per tutti quei datori che si sono trovati improvvisamente a dover organizzare il lavoro in funzione di nuovi protocolli, non si possono non sottolineare i seguenti aspetti. Nella responsabilità penale, alla luce dell'articolo 42 terzo comma del codice penale, i casi in cui l'evento è posto "altrimenti" a carico dell'agente (cioè senza dolo né colpa) devono essere espressamente determinati dalla legge: nessuna previsione incriminatrice, tra quelle attinenti alle fattispecie che hanno luogo "in occasione di lavoro", scatta per responsabilità oggettiva. È quindi infondato il timore che il datore abbia a risentire delle conseguenze di azioni od omissioni da lui non prevedute né volute (dolo); così come è infondato il timore che - in assenza di negligenza, imprudenza o imperizia - un evento da lui preveduto gli sia contestato come fonte di responsabilità penale (colpa). Certo, tra i canoni utili a interpretare la predetta negligenza, imprudenza o imperizia vi sono senza dubbio le regole dell'arte, le indicazioni sanitarie e, quindi, rientrano senz'altro anche le prescrizioni contenute nel protocollo 24 aprile 2020 e le altre linee guida anti-Covid. Ma sarebbe improprio attribuire a tali canoni natura di responsabilità oggettiva: essi rientrano appieno nella responsabilità penale colposa, a condizione che nella modalità predetta l'evento sia stato previsto e male gestito. Inoltre si consideri che di recente la Cassazione (n. 34375/2017), affrontando il tema della cosiddetta causalità della colpa, ha ribadito che, in tema di reati colposi, l'elemento soggettivo del reato richiede non soltanto che l'evento dannoso sia prevedibile, ma altresì che lo stesso sia evitabile dall'agente; ciò avviene con l'adozione delle regole cautelari idonee a tal fine, il cosiddetto comportamento alternativo lecito, non potendo essere soggettivamente ascritto un comportamento che, con una valutazione ex ante , non avrebbe potuto comunque essere evitato. Anche per la responsabilità civile - in conformità con la sentenza n. 28985/2019 della Corte di cassazione - occorre distinguere la relazione eziologica materiale, tra la condotta e l'evento lesivo, e la causalità giuridica, che lega l'evento lesivo alle sue conseguenze dannose risarcibili. In conformità a questo insegnamento, sono ingiustificate le letture dell'articolo 42, comma 2, del D.L. 18/2020 - che si è limitato a confermare anche per le infezioni da virus SARS CoV-2 l'applicazione del principio generale in base al quale le malattie infettive contratte in occasione di lavoro (ad esclusione di quelle inquadrate come malattie professionali) sono considerate infortuni sul lavoro ai fini della relativa assicurazione obbligatoria - tali da inferirne un aggravamento della responsabilità datoriale con riguardo agli infortuni in occasione di lavoro. Sul rapporto tra 2087 del codice civile e responsabilità, si consideri che l'articolo 29- bis del decreto-legge n. 23 del 2020, in vigore dal 7 giugno 2020 ai sensi della legge 5 giugno 2020, n. 40, prescrive che "ai fini della tutela contro il rischio di contagio da COVID-19, i datori di lavoro pubblici e privati adempiono all'obbligo di cui all'articolo 2087 del codice civile mediante l'applicazione delle prescrizioni contenute nel protocollo condiviso di regolamentazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del COVID-19 negli ambienti di lavoro, sottoscritto il 24 aprile 2020 tra il Governo e le parti sociali, e successive modificazioni e integrazioni, e negli altri protocolli e linee guida di cui all'articolo 1, comma 14, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, nonché mediante l'adozione e il mantenimento delle misure ivi previste. Qualora non trovino applicazione le predette prescrizioni, rilevano le misure contenute nei protocolli o accordi di settore stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale." Ne discende che il rispetto dei protocolli previsti è idoneo a escludere la responsabilità del datore, perché le misure di prevenzione previste dai protocolli e la vigilanza in ordine alla loro applicazione esauriscono gli obblighi a carico del datore di lavoro, sostituendosi all'articolo 2087 del codice civile. Il citato articolo 29- bis definisce il contenuto dell'obbligo di tutela della integrità psicofisica del lavoratore prevista dall'articolo 2087 del codice civile a carico dei datori di lavoro pubblici e privati, con specifico riferimento al rischio di contagio da COVID-19, in piena aderenza con quanto di recente ricordato dalla circolare INAIL n. 22 del 2020: ciò, in particolare, laddove essa dichiara che "il riconoscimento del diritto alle prestazioni da parte dell'Istituto non può assumere rilievo per sostenere l'accusa in sede penale, considerata la vigenza del principio di presunzione di innocenza nonché dell'onere della prova a carico del Pubblico Ministero. Così come neanche in sede civile l'ammissione a tutela assicurativa di un evento di contagio potrebbe rilevare ai fini del riconoscimento della responsabilità civile del datore di lavoro, tenuto conto che è sempre necessario l'accertamento della colpa di quest'ultimo nella determinazione dell'evento". Anche qui, quindi, la disciplina vigente già tutela a sufficienza dal pericolo di responsabilità oggettive sotto il profilo civilistico. L'introduzione della "gravità" della violazione aprirebbe, d'altro canto, a interpretazioni e discrezionalità, che diminuirebbero, anziché rafforzare, le tutele già previste. Per tali motivi il parere sugli emendamenti in questione è ostativo. Le medesime considerazioni espresse sugli emendamenti 26.0.24, 26.0.25, 26.0.26, 26.0.27, 26.0.28, 26.0.29 si ribadiscono in relazione all'emendamento 32.0.17. Va considerato altresì che l'articolo 21 della legge 11 settembre 2020, n. 120 ("Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale") al comma 2 ha previsto che "limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l'azione di responsabilità di cui all'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente". Pertanto il personale scolastico già dispone di un'esenzione dall'azione per il danno erariale, derivante dalla condanna risarcitoria della pubblica amministrazione di appartenenza: l'assenza della rivalsa per un anno e mezzo è già un abbondante elemento di tranquillità per i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio, che rende pleonastiche ulteriori iniziative di tutela. Pertanto, anche su questo emendamento si esprime parere ostativo. L'emendamento 31.5, sino al termine dello stato di emergenza, concede la possibilità di affidare in custodia alla protezione civile i beni mobili necessari all'emergenza, sequestrati ai sensi del codice antimafia, per essere impiegati nelle attività di assistenza agli ospedali. Qualora con provvedimento definitivo di confisca lo Stato abbia acquisito i predetti beni, si dispone che vengano ceduti gratuitamente alla protezione civile, sempre per essere impiegati nelle attività di assistenza. La destinazione per fini di pubblica utilità del bene confiscato costituisce l'atto conclusivo dell'intero procedimento di prevenzione patrimoniale. Con esso, il bene indebitamente acquisito dall'organizzazione criminale viene incamerato nel patrimonio dello Stato per essere utilizzato a favore della collettività. Che i beni in custodia e quelli confiscati possano essere messi nella immediata disponibilità della protezione civile per far fronte all'emergenza, assolvendo alla funzione di utilità pubblica, appare coerente e conforme all'impianto già previsto, prevedendosi solo una particolare destinazione del bene. Il parere pertanto è non ostativo. L'emendamento 37.2 reca varie previsioni sulle Forze di Polizia: al di là di quelle ordinamentali (è erogata la metà dell'importo delle sanzioni pecuniarie relative alle violazioni del divieto di vendita o cessione di sostanze stupefacenti o psicotrope; sono consentite le passeggiate in forma militare, con armi senza licenza, al Capo della polizia, ai Prefetti, ai vice prefetti, agli ispettori provinciali amministrativi, agli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza, ed ai magistrati addetti al pubblico Ministero o all'ufficio di istruzione; si sopprime il limite, per gli agenti di P. S., di portare, senza licenza, le armi soltanto durante il servizio o per recarsi al luogo ove esercitano le proprie mansioni e farne ritorno, sempre quando non ostino disposizioni di legge), rientrano nel potere consultivo della Commissione giustizia su emendamenti le seguenti previsioni: "chiunque violi i divieti di stazionamento o di occupazione di spazi durante manifestazioni di piazza non autorizzate o di cui non vi sia stata la prevista segnalazione al Questore, ai sensi del T.U.L.P.S., è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da Euro 100 a Euro 300"; "chiunque esercita violenza o minaccia nei confronti di appartenenti alle Forze di polizia o di chi, legalmente richiesto, presti loro assistenza, durante manifestazioni di piazza ovvero sportive, è punito con la reclusione da 4 a 10 anni. Se i fatti di cui al comma precedente sono commessi per assicurarsi la fuga, devastare, saccheggiare o perseverare nel reato, la pena è della reclusione da cinque a dodici anni. Se dai fatti di cui al primo comma deriva una lesione personale le pene di cui ai commi precedenti sono aumentate; se ne deriva una lesione personale grave sono aumentate di un terzo e se ne deriva una lesione personale gravissima sono aumentate della metà. Se dai fatti di cui al primo comma deriva la morte quale conseguenza non voluta, la pena è della reclusione di anni trenta. Se il colpevole cagiona volontariamente la morte, la pena è dell'ergastolo". L'emendamento in esame contrasta col principio della riserva di codice per le nuove previsioni incriminatrici, introdotto dall'articolo 1 del Decreto legislativo 1/3/2018 n. 21, che, aggiungendo un articolo 3- bis al codice penale, puntualmente esplicita che "nuove disposizioni che prevedono reati possono essere introdotte nell'ordinamento solo se modificano il codice penale ovvero sono inserite in leggi che disciplinano in modo organico la materia". Si ritiene che il principio della riserva di codice vada letto sostanzialisticamente, come assolutamente contrario all'inserimento - con lo strumento del decreto legge - di previsioni ordinamentali talune delle quali, peraltro, entrano a regime nel sistema sanzionatorio penale. Peraltro, le disposizioni contenute nell'emendamento in esame non appaiono omogenee, né corrispondenti al titolo, al contenuto e alla natura del decreto in conversione. Pertanto, il parere è ostativo. L'emendamento 97.0.12 prevede un'aggravante speciale per le manovre speculative su merci commesse in tempo di emergenza igienico-sanitaria dichiarata con provvedimenti dell'autorità competente. Tenuto conto della estrema gravità dell'emergenza della pandemia da Covid-19 e della strumentalizzazione della stessa da parte di criminali senza scrupoli, appare opportuno l'innalzamento della risposta sanzionatoria, peraltro temporalmente limitato al permanere dell'emergenza. Il parere è dunque non ostativo. L'emendamento 113.0.107, a distanza di pochi giorni dalla conversione del decreto legge 76/2020, propone una riformulazione del reato di abuso di ufficio. La proposta di modifica è identica a quella già presentata (23.5) in occasione della conversione del decreto: la Commissione giustizia, per quanto di sua competenza, sul cosiddetto decreto semplificazioni (A.S. n. 1883) approvò (seduta del 26 agosto 2020) un parere favorevole sul testo e contrario sugli emendamenti, compreso quello in commento. Da pochissimi giorni è stato dunque riformulato il reato di cui all'articolo 323 del codice penale. La nuova formulazione, rispetto a quella vigente prima dell'entrata in vigore del D.L 76/2020, circoscrive l'ambito di applicazione della fattispecie. Per determinare l'illiceità della condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, nello svolgimento delle sue funzioni, viene infatti attribuita rilevanza non più alla violazione di norme di legge o di regolamento, bensì alla violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge, dalle quali non residuino margini di discrezionalità per il soggetto agente. Nonostante il fatto che, in occasione di quel parere in Commissione, siano emerse perplessità legate soprattutto all'importanza dei regolamenti - la cui violazione talvolta risulta più lesiva dei principi di cui all'articolo 97 della Costituzione rispetto alla violazione delle leggi - va confermato il parere contrario, già espresso, su tutte le proposte di modifica e dunque anche all'emendamento che oggi si ripropone. Il parere è pertanto ostativo. Si apre la discussione, nella quale interviene il senatore CALIENDO ( FIBP-UDC ) che, pur condividendo buona parte delle considerazioni giuridiche espresse dal relatore Grasso, non può associarsi al parere da lui proposto: l'opinione pubblica chiede sicurezza in ordine all'assenza di effetti pregiudizievoli sui datori di lavoro, in termini di responsabilità civile e penale per le conseguenze del COVID-19; anche l'emendamento 37.2 meriterebbe maggiore attenzione, visto che approccia il problema della violenza nei confronti del personale carcerario; sull'abuso di ufficio, poi lo sforzo emendatizio dell'emendamento 113.0.107 andrebbe apprezzato e non frettolosamente sormontato con la proposta di parere ostativo. Il senatore MIRABELLI ( PD ) evidenzia come gli emendamenti sulla responsabilità datoriale pongano un problema reale, che meriterebbe una riflessione ulteriore; anche la proposta avanzata in ordine all'emendamento 97.0.12 produce perplessità che richiedono un maggiore approfondimento, anche alla luce del fatto che una pronuncia sulle ammissibilità deve ancora essere espressa dalla Presidenza della Commissione di merito. Il senatore CUCCA ( IV-PSI ) concorda con l'ipotesi di breve rinvio dell'esame avanzata dal Gruppo del Partito democratico, non senza evidenziare che gli argomenti espressi dal senatore Caliendo sull'abuso di ufficio hanno un indubbio fondamento. Il senatore PILLON ( L-SP-PSd'Az ) invita a valorizzare, nella riflessione richiesta dai Gruppi, anche l'emendamento 37.2, rispetto al quale l'argomento della non omogeneità appare altamente specioso. Il presidente OSTELLARI concorda con l'opportunità di una breve pausa di riflessione. Il seguito dell'esame è quindi rinviato. SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE Il senatore CUCCA ( IV-PSI ) sollecita la ripresa dell'esame del disegno di legge n. 1709, a prima firma del senatore D'Alfonso. Il PRESIDENTE comunica che è confermata l'audizione del ministro Bonafede, mercoledì 30 settembre alle ore 9, per rendere comunicazioni nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle condizioni dei soggetti al regime carcerario italiano; con lui sarà presente anche il Capo Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, Bernardo Petralia. Comunica inoltre che la senatrice Cirinnà sostituirà la relatrice Unterberger per tutto il seguito dell'esame congiunto dei disegni di legge nn. 76 e connessi, in materia di tutela degli animali. CONVOCAZIONE DI UN'ULTERIORE SEDUTA Il PRESIDENTE comunica che la Commissione è ulteriormente convocata domani, giovedì 24 settembre alle ore 10, per il seguito dell'esame degli emendamenti oggetto della trattazione odierna in sede consultiva; con l'occasione, sarà svolto al termine della seduta di Commissione l'Ufficio di Presidenza integrato, per la programmazione dei lavori, originariamente previsto per oggi. La Commissione conviene. La seduta termina alle ore 9,55.