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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione COMMISSIONI 8ª e 13ª RIUNITE 13ª(Territorio, ambiente, beni ambientali) 13 MORONESE La seduta inizia alle ore 9,35. IN SEDE REFERENTE ddl 1248 - (d-l 32/2019 - sblocca cantieri) DDL 1248 Conversione in legge del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici (Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame del disegno di legge, sospeso nella seduta di ieri. La PRESIDENTE avverte che sono state presentate riformulazioni di alcuni emendamenti, pubblicate in allegato al resoconto della seduta odierna. Comunica inoltre che la Commissione giustizia ha espresso il parere di competenza sul testo del provvedimento e che tale parere è in distribuzione. Il senatore D'ARIENZO ( PD ) ricorda che - nel corso delle audizioni, che si sono svolte in 8ª Commissione, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'applicazione del Codice dei contratti pubblici - sono state acquisite conoscenze che hanno fatto emergere una serie di criticità e, di conseguenza, la necessità di apportare una serie di correttivi al Codice stesso. Tale premessa si rende necessaria per sottolineare come il Gruppo del Partito Democratico non sia pregiudizialmente ostile ad apportare modifiche a tale normativa o a migliorare aspetti problematici emersi dalla lettura del decreto-legge in esame. In linea generale, rimarca come il Partito Democratico abbia presentato un complesso di emendamenti non con intenti ostruzionistici ma finalizzati a superare le molte perplessità sollevate, senza tuttavia stravolgere l'impostazione di fondo del provvedimento. Scopo delle proposte emendative è principalmente quello di accelerare l'avvio e la conclusione dei lavori, prevedere nuovi motivi di esclusione dalla partecipazione alle procedure di appalto, individuare misure di salvaguardia per le stazioni appaltanti, nonché forme di tutela in favore dei lavoratori. Con l'intento di velocizzare la realizzazione delle opere pubbliche si propone di intervenire sul tema dei prezziari regionali, con riferimento ai grandi appalti il cui impatto riveste dimensione sovraregionale. In tali casi, infatti, sussistono problemi per la qualificazione dei limiti di spesa e, pertanto, si propongono dei correttivi al fine di prendere in considerazione in determinate ipotesi l'utilizzo di un prezziario nazionale. Altro tema è quello del responsabile unico del procedimento, soggetto che riveste un ruolo di grande rilevanza in favore del quale occorre prevedere interventi sul versante della formazione, soprattutto quando si è in presenza di opere di grande rilevanza. Altro aspetto preso in considerazione dagli emendamenti concerne l'articolo 59 del Codice, dedicato alla scelta delle procedure e all'oggetto del contratto, per il quale si prendono in considerazione i requisiti minimi per lo svolgimento della progettazione oggetto del contratto stesso. Si propone di intervenire poi nell'ipotesi in cui nel corso dell'esecuzione dell'appalto viene presentata istanza fallimentare e, in tale ipotesi, si prevede l'esecuzione dei contratti da parte della stazione appaltante, in modo da consentire a quest'ultima di portare a termine quella parte di contratti di appalto già stipulati. Con riferimento a quanto stabilito dall'articolo 125 del Codice, concernente le ipotesi di procedure negoziata senza previa indizione di gara, si prende in considerazione la possibilità di includere in tali fattispecie i lavori la cui esecuzione non era prevista al momento dell'aggiudicazione dell'appalto, così come le ipotesi relative al sopraggiungere di innovazioni tecnologiche. Con riferimento all'articolo 80 del Codice degli appalti, concernente i motivi di esclusione degli operatori economici dalla partecipazione alle procedure di appalto, si propongono emendamenti diretti a prevedere motivi ulteriori di esclusioni, ad esempio in riferimento ad aziende che nel corso dell'esecuzione di un contratto di appalto vengano colpite da interdittive antimafia; ulteriori interventi sono previsti per le ipotesi in cui i subappalti sono particolarmente rilevanti, raggiungendo la soglia del 50 per cento dell'importo complessivo dei lavori. Ulteriori emendamenti sono diretti a sopprimere la norma del decreto-legge che elimina il divieto di affidare il subappalto a chi abbia partecipato ad una gara senza vincerla. Un ulteriore caso di esclusione viene previsto poi nel caso di appaltatori e subappaltatori di rilevanti dimensioni sanzionati dall'Agenzia delle entrate per gravi ipotesi di evasione fiscale. Con l'intento di tutelare le stazioni appaltanti vengono quindi proposti una serie di emendamenti diretti a prevedere forme aggiuntive di salvaguardia in favore dei soggetti preposti a dare attuazione alle procedure; ulteriori emendamenti sono poi previsti per tentare di bloccare il fenomeno dei ricorsi aventi carattere meramente strumentale. Altri emendamenti sono poi diretti a tutelare i lavoratori nell'ipotesi di subappalto: in particolare, con riferimento al costo della manodopera, la normativa vigente prevede obblighi solo per gli appaltatori ma non per i subappaltatori. Si propone pertanto, per evitare che tali previsione finisca per danneggiare i lavoratori delle aziende subappaltatrici, che comunque il costo della manodopera in tali aziende non possa differire di oltre il 5 per cento rispetto a quello indicato per il contratto di appalto. La senatrice Assuntela MESSINA ( PD ) approfondisce alcuni aspetti specifici delle proposte emendative presentate dal Gruppo del Partito Democratico, sulla scorta di quanto già ampiamente illustrato nella giornata di ieri da altri esponenti del proprio Gruppo. Si sofferma in particolare sul tema della rigenerazione urbana, argomento di grande importanza sul quale, al di là delle criticità riscontrate nel testo dell'articolo 5 del provvedimento, ritiene utile avanzare delle proposte migliorative. A tale riguardo segnala l'emendamento 5.31 che intende integrare quanto previsto dal decreto-legge prevedendo una serie di incentivi per la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente. Si propongono in particolare incentivi sotto forma di crediti per interventi di project financing , nonché sconti per gli oneri di urbanizzazione. La senatrice GALLONE ( FI-BP ) evidenzia come gli emendamenti presentati dal suo Gruppo siano volti a correggere gli elementi di criticità e le lacune che, anche sulla base di quanto emerso nelle audizioni, sono state evidenziate nel provvedimento in esame. La finalità delle predette proposte emendative è quella di trasformare il decreto-legge di conversione in uno strumento realmente efficace di accelerarzione e semplificazione intervenendo sui temi più volte richiamati, e cioè da quello del subappalto a quello dell'esclusione dei partecipanti alle gare per irregolarità fiscali e contributive non definitivamente accertate, a quello della estensione dell'ambito di applicazione del criterio del massimo ribasso, per passare poi ai temi della rigenerazione urbana e degli interventi nelle aree sismiche. Un altro profilo di criticità particolarmente rilevante è quello relativo al fatto che l'operatività delle misure proposte dal decreto-legge in titolo è subordinata all'adozione del Regolamento unico previsto dal nuovo comma 27- octies dell'articolo 216 del Codice degli appalti e, conseguentemente, le misure in materia del decreto-legge saranno in buona parte non immediatamente operative fino all'entrata in vigore del predetto Regolamento unico, i tempi della quale saranno certamente non brevi e presumibilmente assai più lunghi del previsto. Altre proposte sono invece dirette a intervenire sul tema di centrale importanza della qualificazione delle stazioni appaltanti, operando sia sul versante della loro aggregazione (non c'è dubbio che 32.000 stazioni appalti sono troppe), sia sul versante della formazione del personale che opera all'interno delle stesse, il tutto nell'ottica di assicurare le condizioni indispensabili per un uso proficuo ed efficiente delle risorse pubbliche. Dopo essersi soffermata sull'importanza che potrebbe avere per l'esecuzione dei lavori appaltati, in non pochi casi, la realizzazione di una mappatura geologica completa del territorio nazionale, la senatrice conclude il suo intervento auspicando che, all'esito dell'esame parlamentare, il decreto-legge in titolo possa divenire quello che attualmente non è, e cioè un vero e proprio provvedimento 'sblocca-cantieri'. Il senatore MALLEGNI ( FI-BP ) rileva in via preliminare che - nonostante le perplessità del gruppo Forza Italia sui contenuti del provvedimento di urgenza in esame, che appare inidoneo rispetto alla finalità perseguita di "sbloccare" le attività dei cantieri per la realizzazione delle opere pubbliche - la sua parte politica ha assunto, fin dall'inizio, un atteggiamento di apertura rispetto alla possibilità di cogliere l'occasione di questo esame per anticipare alcuni aspetti di una più complessiva riforma della materia degli appalti pubblici, materia peraltro già all'attenzione della Commissione lavori pubblici in sede di esame del disegno di legge delegaal Governo n. 1162 "per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l'integrazione della normativa in materia di contratti pubblici". Le proposte emendative del Gruppo Forza Italia si inseriscono in questa prospettiva e sono volte a colmare alcune evidenti lacune del decreto-legge - ad esempio prevedendo misure volte a favorire la partecipazione effettiva delle piccole aziende agli appalti pubblici, come pure misure volte a incidere in maniera significativa sul tema dei mancati o ritardati pagamenti da parte della pubblica amministrazione - nonché a correggere innovazioni introdotte dal decreto-legge in titolo che hanno modificato in peggio il vigente assetto normativo. A quest'ultimo riguardo l'oratore fa riferimento sia alle previsioni dell'articolo 1, relative alla possibilità di esclusione dalle gare per irregolarità fiscali e contributive non definitivamente accertate, - punto questo che giudica assolutamente non condivisibile - sia alle previsioni che nuovamente tendono ad estendere l'area di applicazione del massimo ribasso come criterio di aggiudicazione. Altri punti del decreto-legge che suscitano perplessità, se non altro in quanto scarsamente comprensibili, sono quelli relativi alla soppressione del cosiddetto "rito super accelerato" e quelli relativi all'esclusione della procedura negoziale diretta per gli appalti compresi fra 200 mila euro e 1 milione di euro (un'esclusione che gli appare incomprensibile e che sconta una mancanza di consapevolezza su quelli che sono i problemi concreti che devono affrontare le stazioni appaltanti) . Sulla questione del subappalto il relatore è consapevole che la scelta fatta dal Governo riflette richieste che provengono dall'Unione europea, ma ritiene che tali richieste non tengano conto delle specificità e delle esigenze della realtà italiana dove, a suo avviso, la soluzione preferibile dovrebbe essere quella di escludere in radice la possibilità del subappalto. Può comprendersi che, in una logica di mediazione, il Codice dei contratti, nella formulazione antecedente al decreto-legge in esame, prevedesse un limite del 30 per cento per il subappalto, ma rimane comunque del tutto non condivisibile l'eliminazione di qualsiasi limite. Un altro aspetto che rappresenta una criticità di fondo del provvedimento in esame - e che contraddice la sua stessa caratterizzazione come provvedimento di urgenza - è poi quello relativo al fatto che l'operatività del provvedimento è subordinata ad una serie misure attuative - in primo luogo il Regolamento unico di cui al nuovo comma 27- octies dell'articolo 216 del Codice, la cui adozione richiederà molti mesi e verosimilmente comunque ben più dei 180 giorni previsti - senza le quali l'efficacia del provvedimento d'urgenza sarà nella migliore delle ipotesi assai limitata. Conclusivamente il senatore Mallegni ribadisce l'atteggiamento di apertura della sua parte politica testimoniato sia dal limitato numero di emendamenti presentato - poco più di 100 su 700 proposte emendative originariamente considerate dal suo Gruppo - nonché dalla circostanza che i senatori del Gruppo di Forza Italia si sono astenuti nelle sedute di quelle Commissioni che si sono pronunciate in sede consultiva. Auspica che la maggioranza sappia cogliere questa occasione e che, nel prosieguo dell'esame, sia possibile realizzare un confronto costruttivo tra maggioranza e opposizione, nell'ottica del miglioramento del testo. Interviene il senatore PATUANELLI ( M5S ) il quale sottolinea, in primo luogo, come l'impostazione seguita dalla maggioranza e dal Governo sul tema del rilancio dei contratti pubblici sia stata quella di trovare soluzioni che consentissero la ripresa delle attività dei cantieri, assicurando comunque adeguati controlli. In particolare, per quanto riguarda il tema dei criteri di aggiudicazione, la scelta fatta dal Governo, per quanto riguarda il minor prezzo, è stata quella di trovare una soluzione che garantisse procedure aperte - in una prospettiva di ampliamento della possibilità di partecipazione delle imprese - e un criterio di aggiudicazione - quello del minor prezzo - che favorisse la velocizzazione dell'attività di gara e che, con la previsione dell'obbligatoria esclusione delle offerte al di sotto della soglia di anomalia, assicurasse altresì garanzie di trasparenza e di correttezza adeguate. Questo è il ragionamento che è stato fatto dal Governo e dalla maggioranza, un ragionamento che può certamente essere non condiviso ma che tiene conto delle condizioni concrete in cui operano le stazioni appaltanti e il cui risultato in nessun modo può essere equiparato all'introduzione del criterio di aggiudicazione del massimo ribasso. Su tutti gli altri temi evidenziati nel corso del dibattito, per quanto attiene la materia dei contratti pubblici - dalla eliminazione del limite del 30 per cento per il subappalto, all'incentivo del 2 percento per la progettazione interna, all'appalto integrato, ed infine, alla possibilità di subappaltare i lavori ai concorrenti che non hanno vinto la gara - conferma la disponibilità della maggioranza a cercare soluzioni migliorative che tengano conto anche delle proposte formulate al riguardo dall'opposizione. Segue un breve intervento del senatore PAZZAGLINI ( L-SP-PSd'Az ) il quale si chiede se la reintroduzione del divieto per i concorrenti che non hanno vinto la gara di ottenere in subappalto una parte dei lavori aggiudicati potrebbe avere l'effetto di scoraggiare - specie in realtà territoriali di dimensioni contenute - la partecipazione alle gare delle piccole imprese, poiché per queste ultime potrebbe essere, in concreto, più agevole negoziare successivamente la concessione di un subappalto. Richiamandosi a quanto da ultimo evidenziato dai senatori Patuanelli e Pazzaglini, prende nuovamente la parola il senatore MALLEGNI ( FI-BP ) che, con riferimento alle considerazioni testé svolte dal primo, osserva come le stesse risultino inappuntabili in linea teorica, ma inattuabili sul piano pratico evidenziando inoltre, al riguardo, che la procedura negoziale diretta con l'invito rivolto a 15 partecipanti, accompagnata da adeguati criteri di rotazione dei soggetti invitati, non si presta assolutamente a rilievi critici circa un'eventuale inidoneità a favorire un'ampia partecipazione delle imprese. Per quanto concerne l'obiezione del senatore Pazzaglini, rileva che la stessa è senz'altro superabile se si tiene conto che la posizione contraria della sua parte politica alla possibilità che sia subappaltata parte dei lavori aggiudicata a imprese concorrenti che non hanno vinto la gara si accompagna ad una posizione favorevole alla suddivisione dei lavori appaltati in piccoli lotti, proprio al fine favorire partecipazione delle piccole imprese. Il relatore SANTILLO ( M5S ) ringrazia il senatore Patuanelli per le considerazioni svolte nel suo intervento che condivide pienamente e che hanno chiarito come la finalità del decreto-legge in conversione, per il profilo relativo ai criteri di aggiudicazione, non sia assolutamente quella di estendere l'area del criterio del massimo ribasso, ma piuttosto di valorizzare il diverso criterio del minor prezzo. Per quanto riguarda altri aspetti, su cui è stata richiamata l'attenzione in fase di illustrazione - come ad esempio la questione del subappalto, quella dell'appalto integrato, nonché le problematiche concernenti la tutela dei lavoratori - conferma che nel prosieguo dei lavori si proverà senz'altro a ricercare un punto di equilibrio che tenga conto anche delle proposte dell'opposizione. Nello stesso senso si esprime relatrice FAGGI ( L-SP-PSd'Az ), la quale condivide quanto già fatto presente dal senatore Patuanelli e dal relatore Santillo - ribadendo inoltre il suo impegno al fine di assicurare le condizioni necessarie per un confronto costruttivo fra maggioranza e opposizione, nell'ottica del miglioramento del provvedimento d'urgenza in esame - e richiama poi, più in particolare, l'attenzione sull'esigenza che il dialogo fra le forze politiche sia aperto a tener conto dei profili concernenti le rilevanti differenze di sensibilità che si registrano in corrispondenza dei diversi ambiti territoriali. La presidente MORONESE comunica che i presentatori hanno rinunciato a illustrare i restanti emendamenti. Il seguito dell'esame è infine rinviato. La seduta termina alle ore 11,15. Allegato