[pronunce]

Concludendo, le Regioni ritengono di essere legittimate a far valere la violazione dell'art. 77 Cost., connessa alla carenza dei presupposti di necessità e d'urgenza, e degli artt. 114, in relazione al ruolo costituzionale delle Regioni, 118, primo comma, come espressione del più generale principio di sussidiarietà, e 5 Cost., come implicito riconoscimento del principio di leale collaborazione. B) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, promuovono, poi, questione di legittimità costituzionale dei commi da 1 a 16 dell'art. 16 menzionato per violazione degli artt. 114, primo e secondo comma, 117, primo, secondo comma, lettera p), e quarto comma, 118 e 133, secondo comma, Cost., nonché per violazione del principio di non discriminazione, ragionevolezza e di buon andamento, di cui agli artt. 3 e 97 Cost. Dopo avere riassunto i contenuti della disposizione censurata ed avere ricordato i principi costituzionali contenuti nei parametri evocati, le ricorrenti affermano che il complesso problema legato alle modeste dimensioni di molti Comuni italiani sarebbe stato risolto dal legislatore statale in modo sbrigativo operando, attraverso la decretazione d'urgenza, «lo svuotamento istituzionale dei comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, privandoli delle funzioni, strutture e risorse finanziarie e disponendo la loro pratica sostituzione con un ente nuovo, l'unione, nella quale finisce per "sciogliersi" ogni comune la cui popolazione non superi la soglia indicata». Peraltro, aggiungono le Regioni, si tratterebbe di un ente non incluso nella tipologia costituzionale degli enti costituivi della Repubblica e privo di legittimazione democratica diretta, come rilevato, nel corso dei lavori preparatori, sia dalla Commissione affari costituzionali del Senato, che dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali che ne aveva suggerito opportunamente la soppressione. Alla luce di tali premesse, le ricorrenti affermano che la disposizione impugnata violerebbe non solo l'art. 117, secondo comma, Cost., ma soprattutto l'art. 133 Cost., nella parte in cui, svuotando i Comuni di ogni loro attribuzione, delle risorse umane e strumentali e persino della titolarità dei rapporti giuridici relativi alle funzioni amministrative, trasferite all'unione, altera «la mappa dell'autonomia comunale», senza rispettare le procedure costituzionali per l'istituzione di nuovi Comuni e la modifica delle circoscrizioni. L'art. 16, commi da 1 a 16, dunque, si porrebbe in contrasto con: 1) il riconoscimento della natura costitutiva dei Comuni nella costruzione della Repubblica ricavabile dall'art. 114, primo comma, Cost.; 2) l'attribuzione ai Comuni della natura di «enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione» ex art. 114, secondo comma, Cost.; 3) i principi di autonomia statutaria, organizzativo-regolamentare e finanziaria; 4) i principi specifici di cui all'art. 118 Cost., circa le funzioni fondamentali e quelle proprie dei Comuni, «definite dalla legge, sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale» (è citata la sentenza n. 43 del 2004). Risulterebbe, altresì, violato il principio di sussidiarietà, in quanto la «differenziazione» dei Comuni e delle loro funzioni non può essere disgiunta da una considerazione, in concreto, della capacità amministrativa e di gestione che distingue gli enti minori in ogni diversa realtà del Paese e non può ridursi alla privazione delle funzioni dei Comuni minori. Per altro verso, risulterebbe, altresì, violata la Carta europea dell'autonomia locale, a cui è stata data esecuzione con la legge 30 dicembre 1989, n. 439 (Ratifica ed esecuzione della convenzione europea relativa alla Carta europea dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985), con particolare riferimento all'art. 3, nella parte in cui prevede che «Per autonomia locale, s'intende il diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari pubblici» e che «Tale diritto è esercitato da Consigli e Assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto, paritario, diretto ed universale, in grado di disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti». Affermano le Regioni che il trasferimento coattivo ad amministrazioni di secondo grado di funzioni, strutture e risorse relative a tutte le funzioni amministrative e di gestione dei pubblici servizi dei Comuni minori sarebbe contrario agli impegni assunti dall'Italia nel contesto europeo e, quindi, a quanto stabilito dall'art. 117, primo comma, Cost. Da ultimo, le ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., oltre che dell'art. 114 Cost., reputando la disciplina dettata dal legislatore statale discriminatrice, priva di ragionevolezza ed in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione. Al riguardo viene evidenziato che spesso i Comuni con popolazione non superiore a 1.000 abitanti non sono contigui. Pertanto, tali enti si vedrebbero costretti ad esercitare in forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti mediante un'unione di Comuni composta anche da enti con popolazione più numerosa che, per questa ragione, potrebbero esercitare in forma associata solo alcune delle proprie funzioni. C) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria lamentano, inoltre, che le disposizioni impugnate, anche per il carattere dettagliato e minuzioso, violerebbero le competenze residuali delle Regioni in materia di associazionismo tra enti locali. Infatti, si osserva, la potestà legislativa dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., è limitata all'ordinamento degli enti locali e non ricomprende le forme associative. L'elencazione di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), peraltro, ha carattere tassativo (si richiamano le sentenze n. 27 del 2010, n. 397 del 2006 e n. 456 del 2005). D) In via subordinata, le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria censurano il comma 4 dell'art. 16, in relazione all'art. 117, quarto e sesto comma, Cost. nella parte in cui prevede che «Con regolamento da adottare, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo, sono disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione».