[pronunce]

Per di più la giurisprudenza di questa Corte, a partire dalla sentenza n. 214 del 1985, ha ammesso che la legge statale, allorquando interveniva a modificare i principi di disciplina di una materia di competenza regionale (con effetto eventualmente abrogativo delle leggi regionali preesistenti divenute incompatibili, ai sensi del citato art. 10 della legge n. 62 del 1953), potesse altresì, al fine di garantire l'attuazione immediata dei nuovi principi, recare una normativa di dettaglio, immediatamente operativa, idonea a disciplinare la materia fino a quando non venisse sostituita da una legislazione regionale conforme ai nuovi principi (anzi, talvolta si è ammesso espressamente che potessero anche essere dettate - in mancanza di legislazione regionale - norme regolamentari "cedevoli", per dare esecuzione a leggi statali o a norme comunitarie operanti in materie regionali: cfr. ad es. sentenze n. 226 del 1986, n. 165 del 1989, n. 378 del 1995, n. 425 del 1999, n. 507 del 2000, ordinanza n. 106 del 2001). Si aggiunga la circostanza che, non di rado, la legge statale continuava a disciplinare, sul piano sostanziale e procedurale, in base alle previsioni costituzionali degli articoli 118, primo comma, e 128 (vecchi testi) della Costituzione, l'esercizio di funzioni attribuite agli enti locali, pur in ambiti materiali spettanti in via di principio alla competenza regionale. Tutto ciò spiega perché il legislatore statale, allorché si è posto, in anni recenti, il problema di interventi generalizzati volti a realizzare la "semplificazione" dei procedimenti amministrativi, in vista della riduzione dei tempi e degli oneri per i cittadini che chiedessero provvedimenti abilitativi o concessivi o prestazioni dovute dalla pubblica amministrazione, si sia trovato di fronte ad un corpo di norme statali in vigore di grado legislativo, talora assai risalenti, altre volte rinnovate in epoca più recente, ancora di fatto operanti, in taluni casi, in ambiti appartenenti, in tutto o in parte, alla sfera della competenza regionale. L'art. 20 della legge n. 59 del 1997 ha previsto, all'uopo, l'emanazione di una legge annuale di semplificazione che operasse mediante meccanismi di delegificazione, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, nel quadro dell'indirizzo generale, seguito nella legislazione più recente, di favore per un consistente passaggio da una disciplina legislativa ad una regolamentare di molti aspetti dell'organizzazione e dell'attività amministrativa, salvo quelli coperti da riserva di legge secondo la Costituzione. La semplificazione era l'obiettivo, la delegificazione lo strumento: i nuovi regolamenti avrebbero dovuto da un lato realizzare l'obiettivo, prevedendo procedimenti "semplificati", dall'altro sostituire la disciplina legislativa in vigore con una modificabile, anche in seguito, mediante l'esercizio della potestà regolamentare. La delegificazione - cioè la sostituzione di una disciplina di livello regolamentare ad una preesistente di livello legislativo riguardava però (e poteva riguardare) solo la legislazione statale preesistente: ed infatti nell'elenco di provvedimenti legislativi elencati, nell'allegato alla legge n. 59 e negli allegati alle successive leggi annuali di semplificazione, come fonti di disciplina dei procedimenti destinati ad essere ridisegnati e "semplificati", compaiono solo leggi dello Stato. Riguardo al problema dei procedimenti afferenti a materie di competenza regionale, il legislatore del 1997 indicava un modo di procedere conforme ai principi consolidati in tema di rapporto fra fonti statali e regionali. Il comma 2 dell'art. 20 della legge n. 59, nel testo originario, prevedeva che con la legge annuale di semplificazione fossero individuati altresì "i procedimenti relativi a funzioni e servizi che, per le loro caratteristiche e per la loro pertinenza alle comunità territoriali, sono attribuiti alla potestà normativa delle regioni e degli enti locali", e fossero contestualmente indicati "i principi che restano regolati con legge della Repubblica ai sensi degli articoli 117, primo e secondo comma, e 128 della Costituzione" (si consideravano dunque insieme sia le materie di competenza propria delle regioni, che quelle di competenza "integrativa-delegata" delle regioni stesse e quelle attribuite alla competenza amministrativa degli enti locali, nelle quali potesse dispiegarsi la potestà regolamentare di questi ultimi, riconosciuta in generale dall'art. 2, comma 2, della stessa legge n. 59 del 1997). Si indicavano poi, al comma 5 dell'art. 20, i "criteri e principi" di semplificazione cui avrebbero dovuto conformarsi i regolamenti di delegificazione. Il comma 7 prevedeva che le regioni a statuto ordinario regolassero "le materie disciplinate dai commi da 1 a 6" - cioè, più propriamente, i procedimenti afferenti all'ambito delle materie di propria competenza, ai quali potessero riferirsi i principi della "semplificazione" - "nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in essi [cioè nei commi da 1 a 6] contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento giuridico". Si sanciva cioè il vincolo per le regioni a rispettare, nella propria legislazione di semplificazione dei procedimenti, i "criteri e principi" indicati nel comma 5 (e ciò era conforme al sistema, trattandosi di principi espressi in disposizioni legislative). Si aggiungeva poi che "tali disposizioni [vale a dire, sembrerebbe, sempre quelle dei commi da 1 a 6] operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia": previsione invero di oscuro significato, dato che non era chiaro come principi quali quelli di semplificazione, riduzione di procedimenti e di termini, regolazione uniforme di procedimenti dello stesso tipo, accelerazione delle procedure contabili, sostituzione di organi collegiali con conferenze di servizi (cfr. il citato comma 5), potessero operare direttamente in assenza di una disciplina attuativa. Comunque fosse, il comma 7 dell'art. 20, come ebbe a riconoscere questa Corte con la sentenza n. 408 del 1998, non conteneva alcuna previsione di possibile efficacia dei regolamenti statali di delegificazione, da emanarsi ai sensi del comma 1, per la disciplina di materie di competenza regionale. Dopo una prima modifica, irrilevante in questa sede, apportata all'art. 20 con l'art. 1 della legge 16 giugno 1998, n. 191, il comma 2 venne sostituito dall'art. 2 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (legge di semplificazione per il 1998), che integrò anche l'indicazione dei criteri e principi da rispettare nell'emanazione dei regolamenti (comma 5). Il nuovo testo del comma 2 stabiliva che "in sede di attuazione della delegificazione, il Governo individua, con le modalità di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 241 [che riguarda la conferenza Stato-regioni e la conferenza unificata Stato-regioni-citta], i procedimenti o gli aspetti del procedimento che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli enti locali":