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Circa le caratteristiche di questa commissione, dal punto di vista della sua composizione, delle funzioni, dello strumento con il quale istituirla e anche del regime di pubblicità da adottare, sono state prospettate soluzioni diverse, talora alternative ma piùspesso complementari, di cui è opportuno dare conto per favorire la ricerca di una soluzione di sintesi. Il panorama delle commissioni bicamerali si presenta in effetti estremamente composito: attualmente - esclusi il Comitato parlamentare per i procedimenti d'accusa e le commissioni che includonocomponenti non parlamentari - sono in essere nove organismi bicamerali, con funzioni di indirizzo, vigilanza e controllo ovvero consultive, cui si aggiungono quattro commissioni di inchiesta, senza considerare tutte le bicamerali istituite nel passato che hanno esaurito la loro attività. È perciò abbastanza naturale che ci si interroghi sulla natura e i caratteri di un tale organismo, anche nella consapevolezza che si tratterebbe in ogni caso di una soluzione inedita per un contesto inedito, e che perciò le categorie consolidate andrebbero utilizzate con la necessaria elasticità. a. La composizione Il disegno di legge n. 1834, su cui gli auditi si sono basati per esprimere le loro valutazioni, propone di istituire - per la durata della XVIII legislatura - una commissione composta da dieci senatori e da dieci deputati nominati, rispettivamente, dai Presidenti delle Camere su designazione dei gruppi e in proporzione di questi, con un presidente eletto a maggioranza assoluta dei componenti (con eventuale ballottaggio) tra gli appartenenti ai gruppi di opposizione, cui si aggiungono due vicepresidenti e due segretari. La quasi totalità degli esperti ha evidenziato l'importanza di un organo snello, sul modello, quanto alla sua composizione, del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR) che, come è noto, è costituito da soli dieci membri, cinque deputati e cinque senatori. Qualcuno ritiene tuttavia preferibile l'ipotesi di venti componenti prospettati dal disegno di legge, o tout court (Pertici, Tucciarelli) o come limite massimo (Manzella). Altri hanno invece ipotizzato dodici (Violante), ovvero un minimo di dodici (Caravita) o quattordici membri (Curreri) o un numero compreso tra dieci e quindici (Pfersmann). È stato anche rilevato che l'ampiezza sarebbe inversamente proporzionale alla collaborazione tra forze politiche (Pastore). Addirittura è stato richiamato come modello (Napolitano, Clementi) la Congressional Oversight Commission ( coc.senate.gov ), organo misto sulla gestione economica dell'emergenza istituito negli Stati Uniti, che è di soli cinque membri e che, peraltro, sta operando in un formato a quattro. Inoltre, è emersa la preferenza per un ufficio di presidenza snello, di soli tre membri (e non cinque come nel disegno di legge), in grado di adottare rapidamente alcune decisioni (Lupo, Clementi). La composizione può essere paritetica tra maggioranza e opposizioneo proporzionale ai Gruppi. L'alternativa della rappresentanza paritetica è quella che ha riscosso i maggiori consensi, in particolare per il ruolo di sede di condivisione tra le forze politiche, oltre che di controllo parlamentare, che dovrebbe assumere la commissione: anche alcune proposte su numeri precisi tengono conto di questa necessità, laddove dodici componenti consentirebbero di avere tre esponenti di maggioranza e tre di opposizione per ogni Camera (Violante). Minoritaria l'opzione - che pure è quella proposta dal disegno di legge - per una composizione proporzionale (Pfersmann, Rivosecchi), necessaria laddove si intendessero attribuire poteri di inchiesta ai sensi dell'articolo 82 della Costituzione: sul punto, tuttavia, si segnala anche una lettura del disposto costituzionale alla luce dell'articolo 26 del Regolamento del Senato tendente a far coincidere i due requisiti (Curreri). È stata richiamata anche l'opzione, da valutare, relativa alla garanzia della presenza in seno alla commissione di un rappresentante per ciascun gruppo presente in almeno una Camera (Tucciarelli). Quasi unanime è l'adesione alla proposta di riservarne, anche formalmente, la presidenza all'opposizione, e la vicepresidenza alla maggioranza (Pfersmann): al riguardo si richiama la legge n. 124 del 2007, istitutiva del COPASIR, che lo prevede espressamente, ma anche la prassi consolidata di altri organismi bicamerali, come la Commissione di vigilanza RAI. Peraltro, è stata da più parti evidenziata la necessità che il presidente della commissione sia eletto a maggioranza qualificata (Azzariti, De Fiores, Curreri), affermata con ancor più forza da parte di chi invece ritiene che una composizione paritetica renda più equilibrato riservare questo ruolo alla maggioranza (Manzella). Infine, è interessante la suggestione per cui, per garantire un raccordo con le ordinarie sedi parlamentari, i componenti della commissione potrebbero essere scelti tra i componenti delle commissioni permanenti maggiormente coinvolte nell'esame dei provvedimenti sulla pandemia, sulle connesse ricadute finanziarie e sui collegamenti sovranazionali (Tucciarelli). b. Le funzioni Secondo il disegno di legge Pagano, compito principale della commissione dovrebbe essere quello di esprimere pareri vincolanti sugli schemi di atti del Governo, inclusi gli schemi dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri aventi ad oggetto misure di contenimento e contrasto della diffusione del COVID-19: ciò nel termine perentorio di otto giorni, decorso il quale si intenderebbe espresso un parere favorevole. È inoltre previsto che, prima di deliberare, la commissione possa svolgere attività conoscitiva e che il suo presidente, sentito l'ufficio di presidenza, possa richiedere l'audizione del Presidente del Consiglio o di un Ministro da questi delegato. Inoltre, la commissione svolgerebbe attività conoscitiva sull'emergenza epidemiologica e sulle misure per il suo contenimento e contrasto. Infine, vi si prevede che la commissione presenti una relazione annuale al Parlamento, salva la facoltà di trasmettere anche informative o relazioni urgenti. La questione delle funzioni della commissione, senz'altro centrale, è quella su cui si è comprensibilmente riscontrata la più vasta gamma di punti di vista. Funzioni consultive - Partendo da quelle consultive, sulle quali è incentrata la proposta legislativa, va detto innanzi tutto che vi è stata una diffusa contrarietà sia sull'ipotesi di prevedere un parere vincolante sugli atti del Governo, che si tradurrebbe in una eccessiva ingerenza nelle responsabilità dell'Esecutivo, sia sulla congruità del termine di otto giorni per esprimerlo, giudicato eccessivo in relazione al carattere urgente dei provvedimenti dettato dall'evoluzione del quadro epidemiologico. Al riguardo, lo stesso presentatore del disegno di legge ha dichiarato di ritenere accoglibili entrambi i rilievi, precisando, quanto al primo, che lo scopo resta quello del coinvolgimento preventivo del Parlamento, e, quanto al secondo, che il testo era stato presentato nel maggio 2020, quando la progressiva riduzione dei contagi aveva determinato una successione più diradata dei provvedimenti.