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Delega al Governo per la riforma del sistema sanzionatorio. Onorevoli Senatori. -- Il presente disegno di legge contiene una delega al Governo per la riforma del sistema sanzionatorio, penale e civile, secondo il principio di effettività. Il progressivo allontanamento della pena dalla sua natura di extrema ratio ha provocato esternalità negative, tra cui la perdita di capacità general-preventiva e di effettività della sanzione, connesse al fatto che il sistema giudiziario nel suo complesso non è in grado di accertare e reprimere tutti i reati. La sanzione penale deve operare solo se non esistono altri adeguati strumenti di tutela; essa non è giustificata se risulta sostituibile con una sanzione amministrativa avente pari efficacia e, anzi, dotata di maggiore effettività perché si applica anche alle persone non fisiche, non può essere sospesa condizionalmente e ha tempi di prescrizione più lunghi. Sulla base di questi princìpi, l'articolo 2 del disegno di legge, nella lettera a) , prevede la classificazione come illeciti amministrativi dei reati per i quali la legge preveda la sola pena della multa o dell'ammenda. La natura solo pecuniaria della pena costituisce un indice oggettivo della minore gravità di tali illeciti e ne consente la riqualificazione in termini di illecito amministrativo coerentemente al principio di extrema ratio del diritto penale. Dalla nuova classificazione come illeciti amministrativi sono escluse quelle materie che attengono a beni che si riflettono direttamente sulla vita dei cittadini e che, pertanto, meritano di essere tuttora protetti con il sistema penale: si tratta di edilizia e urbanistica; ambiente, territorio e paesaggio; immigrazione; alimenti e bevande; salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; sicurezza pubblica. Le lettere b) e c) dell'articolo 2 e la lettera a) dell'articolo 3 contemplano la trasformazione in illeciti amministrativi anche di taluni delitti per i quali è prevista la pena della reclusione e di una serie di contravvenzioni punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda. In questi casi, la selezione delle fattispecie riflette la loro ridotta offensività nell'attuale contesto storico. L'elenco comprende la falsità in scrittura privata, salvo che riguardi il testamento o i titoli di credito; gli atti osceni in luogo pubblico e la pubblicazione e gli spettacoli osceni, salvo che il fatto sia stato commesso nonostante il divieto dell'autorità; l'ingiuria e la diffamazione, anche a mezzo stampa; la sottrazione di cose comuni; l'usurpazione; la deviazione di acque, salvo che si tratti di acque destinate ad uso pubblico; il danneggiamento non aggravato; l'appropriazione di cose smarrite. Con riferimento a questi delitti, l'articolo 3 del disegno di legge prevede che il giudice civile, quando accerti la lesione del diritto soggettivo (determinata, ad esempio, da comportamenti ingiuriosi o diffamatori o dalla commissione di una falsità in scrittura privata o da un danneggiamento o dall'appropriazione di cose smarrite), in aggiunta al tradizionale risarcimento del danno, possa applicare anche una ulteriore sanzione pecuniaria, che corrisponde al concetto di «pena privata». Mentre il risarcimento ha una funzione riparatoria, la pena privata ha una funzione sanzionatoria e preventiva e si giustifica allorquando l'illecito, oltre a determinare un danno patrimoniale, consente di ottenere un arricchimento ingiustificato. In tali casi, se il legislatore si limitasse all'eliminazione dell'illiceità penale, gli autori -- a prescindere dal risarcimento dovuto alla persona danneggiata -- si gioverebbero del vantaggio patrimoniale provocato dal fatto illecito. Con riferimento alla decriminalizzazione dei reati di ingiuria e diffamazione, va precisato che la tutela dell'onore trova la sua sede naturale nella giurisdizione civile, soprattutto in ragione della scarsa capacità general-preventiva delle norme penali in questo settore. Inoltre, tale scelta produce un immediato beneficio sul carico degli uffici giudiziari, in quanto elimina le pendenze dinanzi ai giudici di pace e alleggerisce anche il carico degli uffici giudiziari ordinari, dal momento che i reati di diffamazione a mezzo stampa prevedono la necessità dell'udienza preliminare e la competenza del tribunale in composizione collegiale. Allo scopo di mantenere alto il potere dissuasivo verso condotte di diffamazione è stato previsto che la pena privata che deve irrogare il giudice civile sia commisurata all'arricchimento del soggetto responsabile e che, nei casi di diffamazione a mezzo stampa, la sanzione non può essere inferiore ad euro 20.000 e, nel caso in cui il fatto determinato attribuito dallo scritto non sia vero, la sanzione non può essere inferiore ad euro 50.000. Sul piano sanzionatorio, i nuovi illeciti amministrativi sono puniti con sanzioni pecuniarie comprese tra 300 e 15.000 euro e con sanzioni interdittive, che rispondono a finalità di prevenzione speciale e consistono nella sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione. Le sanzioni saranno irrogate dall'autorità amministrativa individuata secondo i criteri di riparto previsti dall'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e, nei casi in cui sia stata applicata la sola sanzione pecuniaria, sarà possibile definire la procedura mediante il pagamento, anche rateizzato, di un importo pari alla metà della stessa, al fine di limitare la contestazione del provvedimento e, con essa, il contenzioso giurisdizionale. L'articolo 4 del disegno di legge prevede significative modifiche del sistema sanzionatorio penale, che si arricchisce di due nuove pene detentive e del lavoro di pubblica utilità. Le nuove pene detentive sono la «reclusione domiciliare» e l'«arresto domiciliare»: la prima si applica ai delitti puniti con pene non superiori a quattro anni; la seconda, alle contravvenzioni. La reclusione domiciliare è applicata direttamente dal giudice della cognizione, con notevoli vantaggi processuali, nei limiti già previsti dall'ordinamento penitenziario per la detenzione domiciliare; tuttavia, la pena potrà essere applicata anche nei casi in cui venga dichiarata la recidiva «qualificata». Negli stessi casi, il giudice potrà applicare il «lavoro di pubblica utilità», che consiste nella prestazione di attività non retribuita in favore della collettività da svolgere presso lo Stato, le regioni, le province, i comuni o presso enti o organizzazioni di assistenza sociale e di volontariato. È richiesto, naturalmente, il consenso dell'imputato. Il limite di quattro anni di reclusione, quale massimo edittale per i delitti ammessi alle nuove pene non carcerarie, definisce convenientemente l'ambito dei delitti interessati dalla modifica legislativa, che riserva naturalmente al giudice la commisurazione in concreto della gravità oggettiva e soggettiva dei fatti con eventuale decisione finale a favore dell'applicazione delle nuove pene. Queste disposizioni sono coerenti con le altre misure del provvedimento legislativo e con i suoi obiettivi generali; esse hanno il pregio di realizzare un’apprezzabile politica di «decarcerizzazione» e di attuare il principio del minor sacrificio possibile della libertà personale, ripetutamente affermato anche dalla Corte costituzionale.