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Modifiche al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in materia di sicurezza degli edifici scolastici. Onorevoli Senatori . – Il quadro generale relativo all'edilizia scolastica ed allo stato degli edifici, a più riprese descritto in diverse ricerche e rilevazioni, oltre che dalla constatazione che l'impianto normativo presenta incertezze ed opacità, richiede un importante intervento normativo. A questi elementi occorre aggiungere le difficoltà evidenziate dagli enti proprietari degli edifici ad eseguire i necessari lavori di manutenzione, anche minuta ed ordinaria, e persino a fornire le certificazioni prescritte dalla normativa vigente, in particolare dal decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro. Le proposte di modifiche al decreto legislativo in questione rispondono in particolare alla necessità di riordinare il quadro normativo, in primo luogo riconoscendo in tema di gestione della sicurezza degli edifici scolastici « le effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato o le peculiarità organizzative », la cui individuazione era demandata a specifici decreti interministeriali che, per il settore istruzione, non sono mai stati adottati. Vi è dunque urgenza di porre rimedio a questo vuoto regolamentare la cui evidenza è dimostrata anche a seguito di recenti sentenze della Corte di cassazione ( ex multis : n. 12223 del 2016; n. 2536 del 2016; n. 20051 del 2016; n. 30143 del 2016; n. 37766 del 2019) che hanno sottolineato le difficoltà interpretative circa la ripartizione delle competenze in materia di sicurezza e tutela della salute negli ambienti scolastici, nonché del provvedimento di grazia adottato nel novembre 2017 dal Presidente della Repubblica Mattarella nei confronti del dirigente scolastico del Convitto dell'Aquila Livio Bearzi, per riparare al vulnus legislativo, ed intervenuta, all'evidenza, per ridare dignità ed onore, più in generale, alla particolare funzione pubblica, quella del dirigente scolastico, nell'accezione sancita nell'articolo 54 della Costituzione. Occorre sottolineare primariamente che la corretta e chiara ripartizione delle responsabilità in materia di sicurezza negli edifici scolastici è condizione essenziale perché sia assicurato un sistema di prevenzione e di intervento che contribuisca a rendere sostanziale e non puramente formale la salvaguardia della salute e della sicurezza degli allievi e degli operatori scolastici. Il sistema di ripartizione delle responsabilità deve evitare duplicazioni ed incertezze, deve collocarsi in un quadro chiaro, senza il quale, più che creare condizioni di prevenzione e di salvaguardia della sicurezza, si ottiene l'effetto di costruire un sistema sanzionatorio al cui rigore non corrispondono condizioni di sostenibilità e di reale efficacia. In tal senso e con lo spirito di contribuire al miglioramento delle condizioni di sicurezza degli allievi e degli operatori e di rendere effettivamente esigibili i compiti affidati ai responsabili individuati nell'attuale quadro legislativo, si devono anzitutto evidenziare le criticità del sistema vigente. 1) Distinzione delle competenze in materia di sicurezza e gestione degli edifici scolastici La legge 11 gennaio 1996, n. 23, all'articolo 3, indica con chiarezza le competenze rispetto alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici scolastici, competenze attribuite agli enti proprietari, comuni e province, rispettivamente per le scuole dell'infanzia e del primo ciclo dell'istruzione, ivi inclusi i Centri provinciali per l'istruzione degli adulti (CPIA), e per gli istituti di scuola secondaria di secondo grado. La responsabilità degli enti proprietari comprende non solo le strutture ma anche gli impianti. Negli edifici assegnati dagli enti proprietari le istituzioni scolastiche realizzano il servizio istruzione e il dirigente scolastico è il datore di lavoro individuato nell'ambito della gestione del personale e degli alunni. In tal modo la gestione del servizio scolastico si sovrappone e si intreccia con la gestione delle strutture, senza che vi sia una precisa distinzione di competenze, fatta eccezione per la rilevante constatazione che il dirigente scolastico non ha né competenza tecnica né potere di spesa sugli aspetti strutturali e manutentivi mentre l'ente proprietario non ha competenza nelle scuole statali in tema di gestione del personale scolastico e degli alunni. 2) Individuazione del datore di lavoro L'articolo 2, lettera b) , del decreto legislativo n. 81 del 2008 individua come datore di lavoro « il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l'assetto dell'organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la propria attività, ha la responsabilità dell'organizzazione stessa o dell'unità produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa. Nelle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall'organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell'ubicazione e dell'ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l'attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l'organo di vertice medesimo. ». L'articolo 17, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 81 del 2008 pone a carico del datore di lavoro, come obbligo non delegabile, la valutazione di tutti i rischi e quindi anche di quelli strutturali. Da quanto sin qui evidenziato deriva una duplice considerazione: anzitutto occorre rilevare che di fatto nella definizione delle responsabilità in materia di sicurezza negli edifici scolastici si sovrappongono e si intrecciano le competenze dell'ente proprietario e del dirigente scolastico; in secondo luogo l'individuazione del dirigente scolastico quale datore di lavoro, operata con decreto del Ministro della pubblica istruzione n. 292 del 1996, non è pienamente coerente con quanto previsto dal citato articolo 2, lettera b), del decreto legislativo n. 81 del 2008, considerando che il dirigente scolastico non è competente circa la manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici scolastici né è dotato, sul tema, di autonomi poteri di spesa. Di queste competenze è invece titolare l'ente proprietario. Si ritiene, pertanto, essenziale che si operi per la netta distinzione delle competenze dell'ente proprietario e del dirigente scolastico. Al primo compete ogni intervento relativo ad elementi strutturali (certificazioni, manutenzione ordinaria e straordinaria, impianti e verifiche periodiche, sistemi antincendio e locali tecnici e di servizio come ad esempio locali caldaie e cucine);