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Modifiche all'articolo 81 della Costituzione per rafforzare l'equilibrio dei bilanci pubblici e contrastare l'aumento della spesa pubblica. Onorevoli Senatori. -- Il pareggio del bilancio pubblico è entrato prepotentemente nel nostro ordinamento con l'approvazione della legge costituzionale n. 1 del 2012. Il tema, che si è posto con grande forza in seguito alla grave crisi che ha investito la finanza pubblica di alcuni Paesi europei, rappresenta una delle questioni fondamentali dei moderni ordinamenti democratici. Da questo punto di vista il tema della costituzionalizzazione del pareggio del bilancio non può essere ridotto a questione di natura meramente contabile-finanziaria. Esso coinvolge la concezione stessa della democrazia, perché investe uno dei pilastri dell'intero edificio istituzionale. Attraverso la Costituzione fiscale, infatti, vengono fissate le regole fondamentali entro le quali si svilupperanno le successive attività economiche e finanziarie degli apparati pubblici. In altre parole, con la Costituzione fiscale si definiscono compiutamente le relazioni fra libertà ed autorità, fra diritti individuali, diritti sociali e doveri fiscali che rappresentano il cuore dei sistemi politici. E la Costituzione fiscale, nel disciplinare tale relazione, opera anche un' actio finium regundorum tra gli attori istituzionali, ed in particolare fra il Parlamento ed il Governo. La stessa origine del parlamentarismo, e quindi delle moderne democrazie costituzionali, è intimamente legata all'emersione di forme di controllo sull'esercizio da parte del Sovrano dei poteri di spesa e delle connesse potestà impositive. Sul punto basti pensare alle riflessioni di Walter Bagehot a proposito della «funzione finanziaria» del Parlamento o al famoso slogan dei coloni nord-americani « No taxation, without representation» . Il dibattito sull'equilibrio del bilancio ha accompagnato sin dai suoi albori lo sviluppo della moderna economia politica. Dalla scuola classica, sviluppatasi nel Regno Unito attorno al XVIII secolo, con la sua idea di Stato «minimale», alle riflessioni di David Ricardo sul principio d'indifferenza tra il finanziamento della spesa corrente con la tassazione oppure con il ricorso all'indebitamento basata sull'assunto delle aspettative perfettamente razionali dei cittadini. Dalla teoria generale di Keynes che ha rappresentato l'architrave teorica per le politiche di deficit spending della seconda metà del XX secolo, sino alla teoria neoclassica, di cui fu capofila la scuola di Chicago, che nega con decisione l'impianto delle teorie keynesiane del deficit spending e ripropone le idee classiche relative all'equilibrio del bilancio, e da ultimo alla scuola austriaca, facente capo al Nobel Von Hayek, la quale affermò, tra le altre cose, che i deficit pubblici generano inflazione. Prima ancora che su ragioni di carattere economico, il principio dell'equilibrio fra le entrate e le spese del bilancio pubblico è un principio di senso comune. Il senso comune è qui inteso come la traduzione pratica di quell'ordine morale che si è sviluppato nel corso della Storia man mano che l'uomo è riuscito a superare il proprio istinto di animale tribale, sviluppando quel senso di solidarietà verso i propri simili derivante dalla sua appartenenza ad una medesima comunità. La prudenza fiscale degli Stati è stata per secoli una regola che, prima ancora che su ragioni di carattere economico, si fondava sulla natura morale delle comunità umane. L'imperativo di non dissipare il «capitale nazionale», l'impegno a non pregiudicare il futuro dei discendenti della propria comunità hanno rappresentato per secoli un elemento costitutivo della morale civica. Non è del resto un caso, se per secoli i bilanci dello Stato sono stati in equilibrio, senza che nessuno avvertisse il bisogno di fissare norme imperative che vincolassero la discrezionalità di bilancio. Naturalmente nel corso della Storia si sono verificate numerose fasi nelle quali le finanze pubbliche hanno registrato disavanzi anche ampi. Ma si è trattato di casi collegati ad eventi di carattere straordinario, che avevano reso impossibile il rispetto della regola aurea del pareggio, ovvero derivanti dalla cattiva gestione dei governanti, i quali erano di tale esito ritenuti responsabili. In ogni caso, il disavanzo di bilancio era nel comune sentire considerato un disvalore morale o comunque, anche quando necessitato, un evento negativo. Da un certo punto di vista, il vincolo costituzionale introdotto nel 2012 al saldo di bilancio rappresenta un «ritorno al passato». Nelle intenzioni dei nostri Padri costituenti l'articolo 81 avrebbe dovuto assicurare la naturale tendenza al pareggio di bilancio. Così del resto si espressero testualmente sia Ezio Vanoni, firmatario dell'emendamento che sarebbe poi diventato norma costituzionale, sia Luigi Einaudi. Ben sappiamo come la storia si sia incaricata di smentire le previsioni di Einaudi e Vanoni. Nonostante un vincolo costituzionale rigoroso (ed originale nel panorama costituzionale comparato), in oltre sessant'anni di applicazione del quarto comma dell'articolo 81 della Costituzione, siamo riusciti ad accumulare un debito pubblico enorme e che rappresenta oggi il principale problema del Paese. Ma se l'articolo 81 storicamente ha fallito ciò deriva forse da alcuni suoi limiti tecnici, ma soprattutto da fattori politici. A partire dalla metà degli anni '50, la maggioranza parlamentare si mostra sempre meno coesa e coerente ed il Governo sempre meno in grado di esercitare quella funzione di comitato direttivo della maggioranza. Il Governo, da «comitato direttivo della maggioranza» che era, diventa -- in questa fase -- il «comitato esecutivo del Parlamento». A partire da allora, il Governo ha perso quella capacità di guida forte delle decisioni di finanza pubblica e si è dovuto impegnare in una faticosissima azione di inseguimento del Parlamento concentrato sull'approvazione di decisioni legislative di spesa. Un processo che raggiunge il suo acme tra gli anni settanta e ottanta dove il fenomeno delle leggi finanziarie omnibus traduce in modo plastico la situazione di sostanziale ingovernabilità della finanza pubblica che ha caratterizzato il nostro Paese. Naturalmente da allora molta acqua è corsa sotto i ponti. Oggi il quadro è profondamente cambiato. La curvatura maggioritaria che assume il sistema a partire dalle elezioni del 1994 determina una modifica negli equilibri istituzionali fra Governo e Parlamento che appare più evidente proprio nelle decisioni di finanza pubblica. Modifica che viene naturalmente esaltata dall'ingresso nell'ordinamento di forti vincoli alla discrezionalità della politica di bilancio dello Stato, definiti prima con l'adesione all'Unione monetaria europea, e poi recepiti nel testo della Carta fondamentale con il nuovo articolo 81. Ma se è vero che siamo di fronte ad un vero e proprio cambio del paradigma del sistema, dobbiamo riconoscere che tale novità non è stata accompagnata da una contemporanea coerente revisione delle regole che lo governano. L'introduzione in Costituzione del pareggio di bilancio ha importanti conseguenze sull'equilibrio fra Governo e Parlamento. L'assetto costituzionale originario in Costituzione era concentrato sul pareggio delle decisioni incrementali di spesa ed era viceversa indifferente al saldo complessivo del bilancio. La costituzionalizzazione del vincolo di bilancio determina, evidentemente, un ribaltamento della prospettiva.