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Disciplina della responsabilità civile dei magistrati. Onorevoli Senatori. -- Il presente disegno di legge intende intervenire sul sistema sin qui disciplinato dalla legge 13 aprile 1988, n. 117, che regola il risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati. Come è noto, tale apparato normativo fu introdotto nel nostro ordinamento a seguito di referendum abrogativo, che incise, eliminandole, sulle norme del codice di procedura civile che disciplinavano l'irresponsabilità del magistrato per danni derivanti dall'esercizio delle funzioni giudiziarie. Con l'attuale sistema, il cittadino può agire soltanto contro lo Stato e non direttamente contro il magistrato; in caso di condanna lo Stato può esercitare la rivalsa sul magistrato, il cui comportamento ha dato origine alla condanna. È a tutti noto in proposito come la legge n. 117 del 1988 abbia avuto, per varie ragioni, una scarsissima applicazione e come la stessa preveda una responsabilità indiretta del magistrato per l'esercizio delle sue funzioni solo in caso di dolo o di colpa grave oppure per diniego di giustizia, stabilendo altresì che in nessun caso l'attività di interpretazione di norme di diritto o di valutazione del fatto e delle prove possa dare luogo a responsabilità (cosiddetta «clausola di salvaguardia»). Una cattiva difesa nazionale dinanzi alla Corte di Lussemburgo fece il resto: in luogo di circoscrivere la controversia fallimentare al caso abnorme da cui aveva avuto origine (il mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo, richiesto legittimamente dalla parte privata ed inopinatamente escluso dalla Corte di cassazione), lo Stato italiano convenuto a Strasburgo invocò la predetta clausola di salvaguardia per sottrarre l'errore compiuto dai supremi giudici ad ogni scrutinio, nazionale od europeo. Col risultato di scatenare contro lo Stato italiano la produzione giurisprudenziale della Corte di giustizia dell'Unione europea: essa, in tema di responsabilità per le decisioni degli organi giurisdizionali nazionali in contrasto con il diritto dell'Unione, si articola ora nelle sentenze Köbler (Corte Giust. 30 settembre 2003, causa C-224/01), Traghetti del Mediterraneo (Corte Giust. 13 giugno 2006, causa C-173/03) e Commissione europea contro Repubblica italiana (Corte Giust. 24 novembre 2011, causa C-379/10). Per esse i giudici -- come tutti gli organi statali, ivi comprese le autorità amministrative e gli enti locali -- sono tenuti a disapplicare la normativa nazionale contrastante con il diritto dell'Unione fornito di efficacia diretta, ovvero, ove possibile, ad interpretare la prima conformemente al secondo, adottando i provvedimenti necessari ad assicurare ed agevolare la piena efficacia di tale diritto, proprio al fine di non determinare una responsabilità dello Stato in tal senso. La Repubblica italiana, escludendo qualsiasi responsabilità dello Stato italiano per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto dell'Unione imputabile a un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, qualora tale violazione risulti da interpretazione di norme di diritto o da valutazione di fatti e prove effettuate dall'organo giurisdizionale medesimo, e limitando tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave, ai sensi dell'articolo 2, commi 1 e 2, della legge 13 aprile 1988, n. 117, sul risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e sulla responsabilità civile dei magistrati, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del principio generale di responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell'Unione imputabile a un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado. È sicuramente opportuno esaminare gli aspetti sui quali la Corte di giustizia si è pronunciata proprio perché ha valutato la compatibilità della cosiddetta «clausola di salvaguardia», la quale esclude che per certe attività del giudice sia configurabile alcuna forma di responsabilità né dello Stato né, tantomeno, del magistrato. La Corte ha ritenuto che, allorché nell'esercizio di tali attività (interpretazione delle norme e valutazione dei fatti e delle prove) venga a realizzarsi una violazione manifesta del diritto vigente dell'Unione europea l'esclusione della responsabilità dello Stato si pone in contrasto con i princìpi della stessa Unione. La Corte ha pure ritenuto in contrasto con il diritto l'ipotesi in cui tale limitazione conduca a escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato in casi in cui sia commessa una violazione manifesta del diritto vigente. La Corte ha specificato altresì che, allo scopo di valutare il carattere manifesto della violazione, deve farsi riferimento ai criteri della chiarezza e della precisione della norma violata, al carattere intenzionale della violazione e alla non scusabilità dell'errore di diritto. Il rischio di fronteggiare un'antinomia con principi altrettanto basilari è evidente, sol che si ponga mente alla produzione giurisprudenziale nostrana. La Corte costituzionale, già con la sentenza n. 2 del 1968, rilevò che, ferma restando la necessità di previsione di responsabilità, la singolarità della funzione, la natura dei provvedimenti e la stessa posizione super partes possono ben indurre a istituire condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati. Tale affermazione fu ribadita da altre due sentenze: la n. 26 del 1987 e la n. 468 del 1990. Il collegamento tra le prerogative di autonomia e di indipendenza della magistratura e la responsabilità dei singoli giudici è posto esplicitamente persino a livello europeo, sia pure nell'altra organizzazione sovranazionale che è sorta nel secondo dopoguerra: nella raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa CM/REC (2010) sui giudici, adottata il 17 novembre 2010, al paragrafo 67 si legge che «soltanto lo Stato, ove abbia dovuto concedere una riparazione, può richiedere l'accertamento di una responsabilità civile del giudice attraverso un'azione innanzi ad un tribunale». Il paragrafo 66 conferma che: «L'interpretazione della legge, l'apprezzamento dei fatti o la valutazione delle prove effettuate dai giudici per deliberare su affari giudiziari non deve fondare responsabilità disciplinare o civile, tranne che nei casi di dolo e colpa grave». Il paragrafo 70 afferma che: «I giudici non devono essere personalmente responsabili se una decisione è riformata in tutto o in parte a seguito di impugnazione». L'intendimento di questo paragrafo della raccomandazione è chiaro: la previsione della responsabilità civile del magistrato, pur legittima, non può essere piegata a strumento di pressione, anche indiretta, per sottrarsi a decisioni non gradite, fermo restando che anche condotte che non raggiungono la gravità oggettiva e soggettiva meritevole di una responsabilità civile, ma che causano danni ingiusti, devono trovare nella responsabilità dello Stato, fatta salva l’azione di rivalsa, la risposta di tutela alle legittime pretese risarcitorie. Quanto al panorama comparatistico, a livello nazionale l'Europa presenta una varietà di soluzioni legislative in materia.