[ddlpres]

Onde evitare un uso discrezionale o arbitrario, e quindi politicamente rilevante, del potere inquirente del pubblico ministero, il Costituente ha inoltre ritenuto che bastasse prescrivere l'obbligatorietà dell'azione penale per tutti i reati. Per quanto ci è dato di sapere, nessuno dei Padri costituenti dubitava che una simile disposizione potesse di fatto essere applicata; nessuno sembrava dubitare che tutti i reati potessero essere effettivamente ed egualmente perseguiti. Inoltre i Costituenti erano fermamente convinti che indipendenza e obbligatorietà dell'azione penale – concepite da loro come due facce della stessa medaglia – sarebbero state il miglior presidio del precetto costituzionale che sancisce l'uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge. È una soluzione formalmente perfetta ma che presenta un difetto non piccolo: a dispetto della norma costituzionale che impone ai magistrati di perseguire con efficacia tutti i reati, anche in Italia l'azione penale risulta essere di fatto largamente discrezionale, almeno quanto lo è in altri Paesi e per certi aspetti – come si dirà in seguito – anche di più. Una discrezionalità che con il tempo è divenuta sempre più visibile anche a causa della crescente dimensione e complessità dei fenomeni criminali. Mentre ancora venti anni fa le voci che evidenziavano questo fenomeno erano alquanto isolate, attualmente esso viene sempre più unanimemente riconosciuto. Al riguardo basti ricordare che: 1) la commissione di riforma dell'ordinamento giudiziario, nominata dall'allora Ministro della giustizia Conso con proprio decreto 8 febbraio 1993 e composta in maggioranza da magistrati di varie correnti, aveva riconosciuto l'impossibilità di perseguire tutti i reati, neppure con la più ampia depenalizzazione, e aveva pertanto ritenuto che fosse necessario stabilire delle priorità nell'esercizio dell'azione penale. Rimase soccombente tuttavia l'orientamento che, data la natura politica della materia, il compito di fissare le priorità spettasse al Parlamento. Prevalse invece la decisione che fossero le stesse procure della Repubblica a stabilire le priorità ( Documenti Giustizia, 1994, pagina 1100); 2) l'esigenza di fissazione delle priorità risulta perfino da sentenze disciplinari, come nel caso in cui la sezione disciplinare del CSM aveva giudicato un pubblico ministero che era stato trasferito e aveva lasciato nel suo ufficio di origine una considerevole mole di lavoro non espletato e che nella scelta delle priorità aveva utilizzato criteri suoi. La sezione disciplinare lo aveva assolto affermando che la mole di lavoro non consentiva il pieno smaltimento dei casi a lui assegnati e che la definizione delle priorità effettuata personalmente non costituiva illecito disciplinare in quanto non vi erano priorità stabilite per tutti i sostituti dalla procura in cui l'incolpato aveva prestato servizio (sentenza disciplinare n. 33 del 1997); 3) la necessità di fissare priorità risultava dagli stessi verbali del CSM come, ad esempio, dall'allegato A al verbale del plenum del 10 giugno 1998, ove si prendeva atto che in alcune procure generali di corte d'appello erano state fissate priorità, peraltro in termini più o meno generici, e in altre no; 4) l'esigenza di fissare priorità nell'esercizio dell'azione penale è stata oggetto di una raccomandazione del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa. In tale delibera si raccomandava l'adozione del principio di opportunità dell'azione penale e si indicavano le garanzie che dovevano accompagnare tale scelta. Agli Stati membri che in Costituzione prevedono l'obbligatorietà dell'azione si raccomandava di adottare misure che consentissero di raggiungere gli stessi obiettivi che si ottenevano con l'adozione del principio di opportunità e con le garanzie a esso relative (raccomandazione n. R(87) 18 adottata dal Comitato dei ministri il 17 settembre 1987). È di tutta evidenza che le scelte che si effettuano nell'esercizio dell'azione penale e nell'uso dei mezzi di indagine sono per loro natura scelte di grande rilievo politico. Dal loro concreto esercizio dipende non solo la effettiva protezione di valori che riguardano la libertà e la dignità dei cittadini, ma anche la definizione di una rilevantissima parte delle scelte di politica criminale relative alla repressione dei fenomeni criminali e quindi anche l'efficacia complessiva dell'azione repressiva della criminalità. È una discrezionalità che, a differenza degli altri Paesi democratici, viene da noi esercitata in piena indipendenza da un corpo burocratico che in nessun modo può essere chiamato, neppure indirettamente, a rispondere delle scelte che compie nell'ambito del processo democratico. Sarebbe difficile cogliere appieno la portata dei poteri del pubblico ministero in Italia e degli ambiti di discrezionalità di cui gode senza ricordare alcuni suoi poteri e caratteristiche e poteri che si sono venuti sviluppando e consolidando nel corso degli anni. Tra i poteri del pubblico ministero, due sono particolarmente rilevanti: a) i pubblici ministeri hanno progressivamente acquisito il pieno controllo sulla polizia giudiziaria nel corso dell'intera fase delle indagini. Il codice di procedura penale approvato nel 1988 ha infatti esplicitamente affidato ai pubblici ministeri la responsabilità di ogni decisione relativa alle indagini, quale strumento volto ad assicurare che l'incondizionata indipendenza dei pubblici ministeri nell'applicare il principio costituzionale di obbligatorietà dell'azione penale non sia compromessa da decisioni o iniziative adottate autonomamente dalla polizia. Il codice del 1988 ha anche espressamente stabilito all'articolo 330 che il pubblico ministero prenda «notizia dei reati di propria iniziativa» e quindi possa di sua propria iniziativa avviare indagini su reati che lui stesso, più meno fondatamente, ritiene siano stati commessi; b) nel corso degli ultimi venticinque anni l'iniziativa penale è via via divenuta un attributo più del singolo magistrato che dell'ufficio cui questi appartiene, a dispetto del fatto che i poteri gerarchici siano formalmente attribuiti al capo dell'ufficio. Svariati fattori hanno contribuito a questa evoluzione. Fra questi la tendenza del CSM a comprimere in maniera molto marcata i poteri gerarchici dei capi degli uffici di procura proprio con l'intento di promuovere la piena e incondizionata affermazione dell'obbligatorietà dell'azione penale (svincolandola da condizionamenti di natura gerarchica) e un'indipendenza dei singoli pubblici ministeri di portata uguale a quella del giudice. I pubblici ministeri, se lo vogliono, possono pertanto decidere, in relazione ai singoli casi e secondo le rispettive inclinazioni, se ed in che misura esercitare direttamente funzioni di polizia giudiziaria, in che misura utilizzare gli strumenti investigativi disponibili e che ampiezza dare alle indagini (e quindi, in buona misura, le sorti del singolo caso). In altre parole è considerato pienamente legittimo che ciascuno di essi inizi e conduca, in assoluta indipendenza, indagini di qualsiasi tipo su qualsiasi cittadino, utilizzando le varie Forze di polizia per accertare i reati che egli stesso (più o meno fondatamente) ritenga essere stati commessi.