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Beni pubblici. Delega al Governo per la modifica del codice civile. Onorevoli Senatori. -- Nel corso della scorsa XVI legislatura era stato presentato il disegno di legge atto Senato n. 2031, concernente la «Delega al Governo per la modifica del codice civile in materia di beni pubblici». Nonostante la rilevanza della materia e soprattutto la necessità di intervenire su un tema fondamentale avvertito come cruciale e innovativo da parte dell'opinione pubblica, anche a seguito dei referendum popolari effettuati nel 2011, il Senato non è stato in grado di concludere l'esame del disegno di legge n. 2031. Pertanto, anche alla luce del fatto che nella XVI legislatura l'intero gruppo in Senato del Partito Democratico aveva ritenuto di sottoscrivere quel disegno di legge, se ne ripropone l'esame. Il pensiero e la cultura giuridica liberali hanno, come noto, teorizzato e quindi codificato in norme giuridiche, una serie di vincoli e regole a garanzia della proprietà privata vista come espressione, e al contempo strumento, della libertà personale, al fine di impedirne indebite limitazioni da parte delle autorità pubbliche. Tali norme di garanzia sono state recepite dalla legislazione ordinaria e finanche dalle costituzioni adottate in particolare nel secolo scorso, che hanno a tal fine dovuto operare un delicato bilanciamento tra la garanzia della proprietà privata e i limiti ad essa imposti al fine di assicurarne la «funzione sociale» e realizzare interessi pubblici di particolare rilievo, nell'adempimento di quei doveri di solidarietà posti alla base dello Stato sociale di diritto. In tal senso, particolarmente significativo è il disposto dell'articolo 41 della Costituzione, che nel garantire l'iniziativa economica privata ne vieta modalità di svolgimento incompatibili con l'utilità sociale, la sicurezza, la libertà e la dignità umana, demandando alla legge la disciplina di programmi e controlli necessari al fine di indirizzare a scopi sociali l'attività pubblica e privata, coordinandole nel quadro di un equo bilanciamento tra interessi collettivi e individuali. Altrettanto significativo è quanto sancito dall'articolo 42 della Costituzione, che attribuisce al legislatore il compito di disciplinare modi di acquisto, godimento e limiti della proprietà privata, al fine di assicurarne la funzione sociale e l'accessibilità a «tutti». La legislazione ordinaria, nel disciplinare i beni privati, ha poi sviluppato più o meno compiutamente i suddetti princìpi costituzionali, in parte recependo e in parte aggiornando i contenuti essenziali della tradizione e del pensiero giuridico liberali, ben espressi dalle norme del codice civile sulla proprietà privata. Diversamente dai beni privati, i beni comuni definibili in senso lato come quelli idonei a esprimere utilità funzionali all'esercizio di diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona e informati al principio della salvaguardia intergenerazionale delle utilità non sono stati oggetto di una regolamentazione altrettanto pregnante, nonostante essi possano vantare una copertura costituzionale altrettanto, se non maggiormente, rilevante. Si pensi ad esempio all'espressa menzione in Costituzione della proprietà pubblica, e più in generale, alla funzionalizzazione sociale degli stessi beni privati per esigenze d'interesse generale (si veda l’articolo 42 della Costituzione, rispettivamente, commi primo, secondo e terzo). Nonostante il rilievo costituzionale e la funzione sociale cui assolvono i beni comuni, soprattutto in epoca recente essi sono stati interessati da una serie di interventi volti a realizzare talora una vera e propria dismissione, da parte dello Stato, di tali beni, di cui è importante ribadire, in particolare oggi, l'essenzialità per la collettività e per il perseguimento di quelle finalità di solidarietà sociale su cui si fonda il nostro ordinamento, anche al fine di realizzare il compito -- che l'articolo 3 della Costituzione assegna alla Repubblica -- di rimuovere quegli «ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese». Alla luce di tali considerazioni, appare evidente come sia oggi particolarmente necessario sancire una disciplina idonea a garantire un sistema di tutela rafforzata per i beni fondamentali per la collettività, tale da impedirne la cessione a privati e da consentirne la valorizzazione nell'interesse dei cittadini. A tal fine, il presente disegno di legge intende conferire al Governo una delega per l'adozione di uno o più decreti legislativi di carattere innovativo volti a modificare le norme del titolo II del libro terzo del codice civile e quelle ad esse strettamente collegate, introducendo a tal fine una disciplina compiuta dei beni comuni e dei beni pubblici che sia pienamente conforme al quadro costituzionale, rispetto al quale molte delle disposizioni codicistiche appaiono non del tutto compatibili. Inoltre, nell'emanazione dei decreti legislativi, il Governo dovrà prevedere un sistema efficace di gestione dei beni pubblici, con particolare riferimento all'esigenza di devolvere i corrispettivi della dismissione dei (soli) beni pubblici alienabili ad interventi imputabili alla spesa in contro capitale e non già alla spesa corrente. Tale disposizione, in particolare, mira a impedire che con l'alienazione di beni pubblici si possa «fare cassa», chiarendo invece che la dismissione di tali beni può avvenire unicamente in presenza di specifiche condizioni e al fine di realizzare, con i relativi proventi, interventi e investimenti utili alla collettività. L'urgenza di intervenire in tale materia, al fine di emanare una disciplina costituzionalmente orientata dei beni pubblici, è dimostrata dalla presentazione, in questo ramo del Parlamento, di un disegno di legge d'iniziativa del Consiglio regionale del Piemonte (atto Senato n. 1838 della XVI legislatura), che, al pari del presente disegno di legge, recepiva il progetto elaborato dalla Commissione ministeriale sui beni pubblici nominata dal Ministro della giustizia. Condividendone interamente i contenuti, si riporta di seguito la Relazione illustrativa del progetto elaborato dalla suddetta Commissione in data 14 giugno 2007. Si fa presente tuttavia che, considerata la complessità della materia, si è ritenuto, nella stesura del disegno di legge, di prevedere l'adozione non di un decreto, bensì di uno o più decreti legislativi. La genesi del progetto La Commissione sui beni pubblici, presieduta da Stefano Rodotà, è stata istituita presso il Ministero della giustizia, con decreto del Ministro, il 21 giugno 2007, al fine di elaborare uno schema di legge delega per la modifica delle norme del codice civile in materia di beni pubblici. Una simile iniziativa era stata proposta già nel 2003 da un gruppo di studiosi presso il Ministero dell'economia e delle finanze. L'idea era nata in seguito al lavoro che era stato avviato in quella sede per la costruzione di un conto patrimoniale delle amministrazioni pubbliche basato sui criteri della contabilità internazionale.