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Norme in materia di organizzazione e di trasparenza dell'attività dei partiti politici. Onorevoli Senatori. -- Il tema riguardante la disciplina giuridica dei partiti politici è antico ma sempre attuale e rappresenta senza dubbio un aspetto vitale per una moderna democrazia pluralista. Dal consolidamento dello Stato costituzionale fino al sorgere degli ordinamenti democratici contemporanei, infatti, i partiti politici hanno progressivamente assunto la fisionomia di istituzioni capaci di esercitare una crescente influenza sul funzionamento degli organi costituzionali sino ad essere, attualmente, i reali detentori del potere politico nella vita dello Stato. Se si ripercorrono i lavori preparatori dell'articolo 49 della Costituzione («Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale»), emergono con assoluta chiarezza due differenti posizioni: quella che, nei fatti, ha condotto alla collocazione della norma sui partiti politici nella parte dedicata ai diritti dei cittadini invece che in quella, più consona, relativa all'organizzazione costituzionale dello Stato, con l'attenzione puntata esclusivamente sul momento associativo nella disciplina del partito politico; l'altra posizione, più critica nei confronti del vecchio regime parlamentare ottocentesco e decisa, con il costante richiamo alla pluralità dei partiti politici, a mettere in evidenza il rifiuto dell'esperienza del partito unico del regime fascista, puntava la sua attenzione sul profilo istituzionale della problematica dei partiti politici. Nel corso del dibattito si affermò esplicitamente che i partiti politici costituiscono «la base dello Stato democratico» (Mortati), ovvero che essi danno «una forma di rappresentanza organica alla volontà popolare nelle democrazie moderne» (Saragat). Sulla scia di questa seconda corrente di pensiero fu prospettata l'ipotesi -- respinta prima ancora di essere seriamente discussa -- di aggiungere, nell'articolo della Costituzione riguardante i partiti politici, un comma in cui fosse esplicitamente affermato l'obbligo di previsione della regolamentazione giuridica dei partiti politici e della pubblicità delle fonti di finanziamento degli stessi. Se i relativi emendamenti fossero stati approvati, si sarebbe introdotta una norma ritenuta «consona a tutto lo spirito della Costituzione», come ebbe a dichiarare l'onorevole Costantino Mortati. Ma così non fu anche e soprattutto in considerazione del momento storico che si stava vivendo. Il risultato finale fu quello di un articolo, l'articolo 49, fin troppo essenziale nella sua formulazione costituzionale, scarsamente analitico e privo di strumentari giuridici. A prevalere, infatti, nella scelta dei Costituenti italiani fu una soluzione che, se da un lato si fondava sul riconoscimento costituzionale dei partiti politici quale essenziale strumento di raccordo fra i cittadini e le istituzioni, funzionale come già detto al superamento delle basi individualistiche della rappresentanza su cui poggiava il regime parlamentare ottocentesco, dall'altro lato ne circoscrisse la legalizzazione a un ambito che garantisse al massimo la libertà di associazione degli stessi partiti. Occorreva garantire che i partiti politici avessero un ampio spazio d'azione nel sistema politico, affinché si consentisse per il loro tramite alla società di «farsi Stato», per dirla con una espressione famosa. La democraticità di un sistema politico è garantita dall'esistenza di un pluralismo di partiti politici e dalla loro competizione. Di qui il rifiuto di soluzioni che implicassero una sorta di incorporazione dei partiti politici nello «Stato apparato» e di forme di controllo statale sugli stessi. Di qui anche la scelta, conseguente, di non determinare un obbligo giuridico per il tramite del quale si potesse venire a fondare anche una democrazia «nei» partiti politici; ovvero, non vi fu una previsione costituzionale né legislativa con cui imporre una disciplina interna dei partiti politici fondata su regole democratiche stabilite da statuti. E la stessa nozione costituzionale del «concorso con metodo democratico» di cui all'articolo 49, piuttosto che riferita anche all'attività interna dei partiti politici, venne ad essere prevalentemente intesa come garanzia di un necessario pluralismo politico esterno, concretizzatosi nella possibilità per ogni formazione politica di partecipare al gioco elettorale nel rispetto dell'eguaglianza delle opportunità. Negli anni che seguirono l'entrata in vigore della Costituzione si assiste al consolidarsi di un atteggiamento smaccatamente diffidente verso qualsiasi forma di regolazione legislativa dei partiti politici o verso forme di controllo pubblico; e questo in nome di un'ottica garantista che riteneva la democraticità del sistema partitico, intesa come loro libertà d'azione, meglio tutelata da una norma «a fattispecie aperta» come l'articolo 49. A rafforzare questa impostazione intervenne la tesi della concezione strettamente privatistica del partito politico, inteso quale associazione non riconosciuta di diritto privato e in quanto tale dotata della massima libertà. Come tutte le posizioni forti anche quella appena descritta non fu esente da critiche e da contestazioni: si parlò di «partitocrazia» (Maranini) e di «autocrazia di partito» (Perticone), in termini di denuncia della mancanza di regole democratiche all'interno dei partiti politici. Siamo agli inizi degli anni Sessanta, dominati dalla consapevolezza critica delle disfunzioni che i partiti politici hanno prodotto nel tessuto istituzionale a causa del loro predominio in ogni settore della vita pubblica; si paventa il venire meno della fondamentale vocazione dei partiti politici a svolgere funzioni di mediazione e di rappresentanza tra l'apparato statale e il pluralismo sociale. È forte l'esigenza di un adeguamento del «sistema partito» all'evoluzione della società civile; in quest'ottica si giunge a un potenziamento degli apparati (in termini di maggiori finanziamenti, eccetera) al fine di renderli più ricettivi alle istanze che provengono dalla società, e ad una spinta all'evoluzione della loro struttura interna affinché i processi decisionali rispecchino le varie componenti. Il dibattito degli anni Settanta parte da queste ultime considerazioni per approdare ai primi interventi legislativi volti a garantire il finanziamento pubblico ai partiti politici; non fu però operato il salto e, per evitare la tanto temuta «burocratizzazione», conseguente alla sottoposizione a regole giuridiche, i partiti politici non furono riconosciuti giuridicamente. Pertanto, il criterio che stava a fondamento delle scelte legislative sulla contribuzione economica statale era quello di finanziare i partiti politici senza riconoscerli, anziché riconoscerli per finanziarli; il tutto per garantirne il naturale dinamismo nell'ambito del sistema politico. Gli anni Novanta sono caratterizzati da una radicale ridefinizione del quadro politico italiano conseguente alle vicende giudiziarie di «Tangentopoli» e alla modifica del sistema elettorale in senso semi-maggioritario; a ciò si aggiunga il manifestarsi di ripetute forme di disaffezione politica della cittadinanza manifestatesi con il crescente astensionismo elettorale da un lato e con le numerose richieste di referendum in funzione antipartitica dall'altro. Gli ultimi anni hanno visto l'emergere di un fenomeno politico-istituzionale piuttosto anomalo che è stato efficacemente definito della «partitocrazia senza partiti»;