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Legge quadro sull'ordinamento della polizia locale. Onorevoli Senatori. – Il presente disegno di legge scaturisce dalla ormai improrogabile esigenza di intervenire sulla questione della sicurezza delle comunità locali attraverso il potenziamento e la valorizzazione degli strumenti operativi già esistenti presso gli enti locali. Lo stesso disegno di legge si inquadra, quindi, a livello generale, nello sviluppo di quella cultura della legalità che rappresenta, attualmente, un bene di alta condivisione sociale e, contestualmente, mira al perseguimento concreto degli obiettivi che erigono la sicurezza a diritto collettivo paritetico ai princìpi di libertà e di pacifica convivenza tra i cittadini ai quali si ispira il vigente ordinamento costituzionale. Premesso, dunque, che sicurezza e legalità sono valori reciprocamente inscindibili, la loro realizzazione e la loro tutela richiedono necessariamente una profonda rielaborazione normativa che possa armonizzare la funzionalità dell'azione di polizia con il rispetto dei diritti civili e con le innumerevoli problematiche relative, soprattutto, alle politiche della prevenzione della criminalità e del controllo del territorio. In questa prospettiva, la partecipazione di comuni, province e regioni si pone come un dato fondamentale, riconosciuto dalla medesima riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione quando, all'articolo 118, disciplina il regime di specifici accordi di collaborazione fra lo Stato e gli altri soggetti ivi indicati, nell'ambito dei piani della sicurezza, segnatamente locale. Le innovazioni intervenute, sia a livello costituzionale che della legislazione ordinaria, impongono, tuttavia, il rapido superamento di annose controversie di carattere giuridico e interpretativo che si sono accumulate nel corso del tempo con grave pregiudizio per la certezza del diritto e dei rapporti interistituzionali. Infatti, fermo restando che, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le materie dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza sono riservate allo Stato e che, per la medesima disposizione, alle regioni è attribuita la sola competenza in materia di «polizia amministrativa regionale e locale», la normativa vigente, ovvero la legge 7 marzo 1986, n. 65, conferisce al personale dei corpi e servizi di polizia locale (comunale e provinciale) funzioni di polizia giudiziaria mentre, unicamente per i dipendenti dei comuni, è prevista, altresì, una limitata qualifica (ausiliaria) di agenti di pubblica sicurezza. L'esercizio di queste funzioni è regolato dal principio della delega dello Stato agli enti locali ma, proprio per tale motivo, esse ne hanno l'identica e integrale natura giuridica trattandosi di poteri destinati a incidere sui diritti soggettivi e sulla libertà personale dei cittadini. Ma è egualmente evidente che, a causa di molteplici fattori, la carente chiarezza sull'identità e sui limiti di quelle funzioni e, in special modo, la mancanza di precisi criteri inerenti la loro ripartizione presso gli altri organi e strutture di polizia non ha consentito un impiego efficace della polizia locale, sia nell'attività di contrasto alla piccola e media criminalità, sia nello svolgimento degli incarichi di istituto, malgrado la crescente domanda di sicurezza che vi rivolgono le comunità residenti. Necessità della riforma La normativa ancora vigente, recante l'ordinamento della polizia municipale, se contestualizzata all'epoca e alle dinamiche istituzionali di oltre ventisette anni or sono, risulta non certo priva di pregio. Considerato che fino a quel tempo la polizia urbana e rurale era sostanzialmente priva di un proprio stato giuridico e sottoposta a fonti non dissimili dai regolamenti comunali, una legislazione organica in tale materia fu giustamente salutata come una sorta di rivoluzione. Inoltre, grazie alla forma adottata, ovvero, quella della cosiddetta «legge quadro» (o legge cornice), questo ordinamento lasciava ampi spazi di normazione regionale abilitata, così, ad integrare e, in qualche modo, a territorializzare le disposizioni generali emanate dal legislatore statale in rapporto alle singole realtà locali. Sotto vari profili, perciò, la legge n. 65 del 1986 costituiva un esempio significativo del modello gerarchico delle fonti del diritto, a garanzia delle rispettive sfere di attribuzione, in un clima di leale collaborazione fra poteri diversi in una fase storica che privilegiava palesemente le autonomie. Tuttavia, quel che poteva apparire come un elemento positivo, ossia la generalità dei princìpi e degli istituti ivi contenuti, finiva per mutarsi in genericità delle aree e delle nozioni di riferimento che restavano pericolosamente indefinite o, peggio, astratte. Il risultato più vistoso di tali lacune previsionali è stato, quindi, lo sviluppo di un lunghissimo contenzioso che ha coinvolto vasti ambiti della giurisdizione, da quella penale a quella amministrativa, civilistica e del lavoro, il cui comune denominatore era costantemente rappresentato dall'interpretazione delle norme della legge n. 65 del 1986 in materia di funzioni della polizia locale e della legittimità di determinate tipologie di interventi, dal sequestro preventivo all'arresto in flagranza, nonché al fermo dell'indiziato di delitto, alla perquisizione personale e all'uso delle armi. Ma il contenzioso si è registrato anche sul versante amministrativistico e, in particolare, sulla stessa qualificazione del ruolo esercitato dalla polizia locale all'interno della compagine dell'ente di appartenenza. La ricaduta indubbiamente rilevante di questo contenzioso è stata, comunque, l'affermazione di una solida giurisprudenza, di legittimità e di merito, cui hanno contribuito la Corte di cassazione, penale e civile, il Consiglio di Stato, le corti d'appello e un cospicuo novero di tribunali e di organi giudiziari di primo grado. Il profilo che emerge da questa ampia gamma di pronunce è notevolmente dissimile dall'immagine della polizia locale disegnata dalla legge quadro. Si osservano, infatti, dei riconoscimenti di pienezza delle funzioni istituzionali, di specialità e di autonomia organizzative e gestionali, nonché di individuazione di nuovi compiti quali, ad esempio, gli interventi in qualità di forza pubblica della polizia locale che non trovano riscontro in nessuna disposizione formale in vigore. L'ultima e più autorevole decisione in tale materia è, poi, quella contenuta nella sentenza n. 220 del 21 settembre 2012, della Corte costituzionale che sancisce, seppur per alcuni aspetti, l'equiparazione del personale della polizia locale a quello delle soggettività ricomprese nel comparto sicurezza che, notoriamente, annovera le polizie statali e gli organismi a queste parificati. L'encomiabile attività svolta dalle magistrature italiane non può divergere in forme tanto eclatanti dalle linee seguite, ovvero, omesse dal legislatore ordinario cui compete, in assoluta conformità al principio della divisione dei poteri, l'incombente di tradurre in norme certe e tassative le istanze al cambiamento e alla ristrutturazione degli strumenti operativi della sicurezza locale che provengono dalle corti di giustizia e dalla società civile.