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Disciplina della privazione dei diritti elettorali in attuazione dell'articolo 48, quarto comma, della Costituzione. Onorevoli Senatori. -- Il principio di coincidenza di elettorato attivo ed elettorato passivo, rappresenta il proprium dell'ordinamento elettorale nostrano sin dalle sue più risalenti tradizioni, tant'è vero che ad esso si ispira tutto il corpus normativo di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 223 del 1967. Che l'identità dei requisiti tra elettorato passivo ed elettorato attivo «sul modello della rappresentanza parlamentare nazionale» fosse un presupposto della disciplina in materia, è dimostrato dal fatto che la Corte costituzionale, con sentenza n. 20 del 1985, ne prese meramente atto, diffondendosi poi solo sull'eccezione rappresentata dal requisito dell'iscrizione alle liste elettorali in ambiti territoriali meno ampi di quello nazionale: anzi, la giurisprudenza costituzionale, in quella circostanza, si limitò a riscontrare che era possibile alle regioni a statuto speciale statuire una coincidenza anche «geografica» dei requisiti (a fronte della legge elettorale statale per le elezioni dei consigli regionali delle regioni a statuto ordinario che, invece, nel 1968 aveva ritenuto di poter prescindere dal tale coincidenza nell'iscrizione alle liste elettorali della regione: v. Paladin, Diritto regionale, 2 ediz. , Padova, 1976, pag. 246). Si tratta di un principio che non è contraddetto dalla disciplina dell'ineleggibilità, perché con essa si sanzionano situazioni «altre» rispetto alla capacità elettorale: sia che si intenda prevenire la captatio benevolentiae , sia che si voglia impedire che l'indipendenza dell'elettore sia alterata dal metus publicae potestatis , il giudice di queste situazioni diverse ed ulteriori non potrà essere un giudice dell'atto (compiuto ex ante da una pubblica amministrazione, sia pure quella investita delle funzioni elettorali o propedeutiche ad esse), ma dovrà essere un giudice del fatto e, pertanto, il suo approfondimento sarà affidato alla pronuncia giurisdizionale dell'autorità giudiziaria ordinaria attivata dall'azione popolare. A fronte di ciò, avrebbe dovuto essere ben chiaro a chiunque che il venir meno della capacità elettorale segue le medesime vicende sia sul lato attivo (esercizio del diritto di voto), sia su quello passivo (esercizio del diritto di concorrere alle elezioni e, se eletto, di conseguire e mantenere la carica elettiva). Invece, allo scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale (quella delle commistioni tra mafia e politica) che aveva visto il verificarsi del «caso Ciancimino», con l'istituto dell'incandidabilità di cui all'articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, (come modificato dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16, anch'essa approvata dopo lo scalpore determinato dalla «faida di Taurianova») si intese spezzare tale coincidenza tra elettorato attivo e passivo, quando si versasse in presenza di elementi (vicende processuali anteriori alla sentenza penale definitiva, come una condanna di primo o secondo grado) solo potenzialmente destinati ad evolvere nella perdita della capacità elettorale. La successiva giurisprudenza costituzionale -- pur facendo giustizia di tali violazioni del principio di non colpevolezza, caducando ogni elemento di incandidabilità che scontasse un'anticipazione del giudizio prima dell'esito sfavorevole definitivo dei processo -- non si rese conto che, mantenendo comunque l'istituto, il principio di coincidenza era abbandonato per sempre. È necessario comprendere che la finalità perseguita -- assicurare la salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche -- non si sarebbe certo sacrificata, facendo rientrare la materia nel sistema già vigente con il citato decreto del Presidente della Repubblica n. 223 del 1967 ma la Corte -- con la sent. n. 118 del 1994 -- ritenne invece di risalire al giudizio d'indegnità morale di cui all'articolo 48, quarto comma, della Costituzione per spiegare la sopravvivenza dell'istituto. L'incandidabilità per il cittadino desideroso di partecipare alla competizione elettorale locale, e la decadenza per quello che già ne risulta eletto, rappresenterebbe una causa particolare di ineleggibilità (sentt. nn. 407/1992, 141/1996 e 132/2001), un effetto «extrapenale» delle sentenze di condanna che si limiterebbe a delineare le condizioni ostative all'assunzione e al mantenimento delle cariche elettive o di governo previste dalla legge del 1990 (poi, sul punto, riversata nel TUEL). Lungi dal restare lettera morta, questo moncherino dell'originaria previsione antimafia ha spiegato i suoi effetti fino ad oggi: anzi, li ha esaltati, con la categoria dell'indegnità morale che si trasforma dall'originaria previsione costituzionale, che la colloca in un'ipotiposi differente dalla «sentenza penale irrevocabile» e dall'incapacità civile, in un doppione della perdita della capacità elettorale di fonte giurisdizionale, senza però che sia sottoposta al sistema delle garanzie proprie delle sanzioni e delle pene accessorie. Infatti, la Cassazione (Sez. 1, sentenza n. 13831 del 2008) ha sostenuto che «la corte delle leggi ha già avuto modo di affermare che l'ineleggibilità [ rectius incandidabilità] (sancita dalla l. n. 55 del 1990, art. 15) non ha a che fare con il trattamento penale o con le conseguenze penali dei reati, ma attiene alla definizione dei requisiti di accesso alle cariche elettive (Corte cost. , sent. n. 132/1001). Ne discende che il parametro costituzionale di eguaglianza nell'elettorato passivo, a fondamento del motivo, non è utilizzabile nell'interpretazione delle norme applicabili alla fattispecie» e quindi sarebbe ben possibile che in questa materia si abbia elettorato attivo ma non elettorato passivo. L'incandidabilità avrebbe natura amministrativa, operando sotto il mero profilo «definitorio» dei «requisiti negativi» per la titolarità di particolari funzioni pubbliche, considerati come inabilitanti (in termini di ostatività alla carica e di nullità della elezione avvenuta) e disabilitanti (in termini di decadenza dell'eletto per la sopravvenienza del giudicato ostativo): in tema di diritti soggettivi, questa è stata la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 695/2013, nel caso Miniscalco. L'istituto ha anzi vissuto una sua progressiva ma inesorabile dilatazione: dopo che la legge sui consigli regionali n. 165 del 2004 l'ha richiamato interamente per le elezioni regionali (articolo 2, comma 1, alinea), con il decreto legislativo n. 235 del 2012 l'incandidabilità (col corollario decadenziale) è stata estesa alle elezioni parlamentari ed alle cariche di governo nazionali. A dire il vero, già prima dei lavori preparatori della legge delega si registrarono serie obiezioni a tale estensione: