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Per ovviare alle molteplici disfunzioni che abbiamo sommariamente descritto ed effettuare anche da noi quel trasparente bilanciamento tra indipendenza e responsabilità del pubblico ministero che viene in vario modo perseguito negli altri Paesi democratici, nonché per assicurare un coerente ed efficace esercizio dell'azione penale e con esso una più adeguata protezione dell'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, è necessaria una procedura per stabilire le priorità dell'azione penale e per predisporre strumenti di monitoraggio che rendano per quanto possibile trasparente la gestione delle politiche pubbliche nel settore criminale. Prima di formulare le proposte intese a realizzare questo obiettivo è necessario ricordare che la definizione delle priorità è – come ci insegna l'esperienza di altri Paesi democratici – un compito assai complesso e mai pienamente definitivo. Al riguardo è pertanto più utile prevedere una procedura che consenta l'acquisizione di tutti i contributi di conoscenza necessari a quel fine piuttosto che indicazioni relative agli aspetti sostantivi delle priorità stesse. Certamente nella fissazione delle priorità assumeranno rilievo: a) i criteri di priorità già indicati dall'articolo 227 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, e cioè «della gravità e della concreta offensività del reato, del pregiudizio che può derivare dal ritardo per la formazione della prova e per l'accertamento dei fatti, nonché dell'interesse della persona offesa», anche «indipendentemente dalla data del commesso reato o da quella delle iscrizioni del procedimento »; b) le indicazioni, in buona parte coincidenti, contenute nelle raccomandazioni del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa del 1987 – come la citata raccomandazione n. R(87) 18 – che indicano in primo luogo serietà, natura, circostanze e conseguenze del crimine; la personalità dell'indagato; la solidità degli elementi di prova ai fini della condanna; gli effetti della condanna sull'indagato; l'interesse della persona offesa. Il presente disegno di legge delega ha l'obiettivo di raggiungere questi scopi ed indica le linee direttrici che il legislatore delegato deve seguire.. 1 1 Il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri dell'interno e dell'economia e delle finanze, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l'individuazione dei criteri per la determinazione delle priorità nell'esercizio dell'azione penale, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a prevedere che ciascun procuratore generale di corte d'appello, sentiti i procuratori del suo distretto, formuli proposte motivate di priorità che tengano specificamente conto dei fenomeni criminogeni del proprio distretto; b prevedere che, nel formulare le proposte di cui alla lettera a), i procuratori generali delle corti d'appello individuino anche le possibili connessioni tra i tipi di crimini da perseguire e i mezzi d'indagine da utilizzare, tenendo conto anche dei criteri di priorità indicati nell'articolo 227 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51; c prevedere che i procuratori generali delle corti d'appello inviino le proposte motivate di cui alla lettera a) al procuratore generale presso la Corte di cassazione, che le trasmette al Ministro della giustizia con le sue osservazioni e le sue proposte; d prevedere che il Ministro dell'interno e il Ministro dell'economia e delle finanze, in considerazione della loro maggiore conoscenza dei fenomeni criminali, trasmettano al Ministro della giustizia proprie proposte, relative sia alle priorità sia ai mezzi d'indagine; e prevedere che il Ministro della giustizia, sulla base delle informazioni ricevute ai sensi del presente comma, presenti alle Camere una coerente e motivata proposta sulle priorità da seguire e la sottoponga all'approvazione delle stesse Camere; f prevedere che i soggetti che partecipano alla definizione delle priorità effettuino un monitoraggio sull'efficacia operativa delle priorità decise dalle Camere e sulle loro eventuali carenze e ne comunichino i risultati al Ministro della giustizia con cadenza annuale; g prevedere che, nell'ambito delle attività di monitoraggio di loro competenza ai sensi della lettera f) , i procuratori generali delle corti d'appello verifichino anche l'efficacia dell'iniziativa penale promossa dai singoli sostituti del distretto, o di quella promossa da pool di sostituti che si occupano congiuntamente di singoli casi, tenendo analiticamente conto degli esiti giudiziari di tali iniziative; h prevedere che con cadenza annuale i procuratori generali delle corti d'appello trasmettano al Ministro della giustizia i risultati della loro attività di monitoraggio sull'esercizio dell'azione penale, sull'uso dei mezzi di indagine riguardanti il loro distretto e sull'uso delle misure restrittive delle libertà personali; i prevedere che i procuratori generali delle corti d'appello si servano degli uffici distrettuali dell'amministrazione giudiziaria per tutte le ricerche e le elaborazioni necessarie a svolgere i compiti di cui alle lettere a) , b) , c) , g) e h) ; l prevedere che il Ministro della giustizia riferisca annualmente alle Camere sullo stato della giustizia, incluse le risultanze del monitoraggio relativo all'azione penale e alle sue risultanze giudiziarie, all'uso dei mezzi d'indagine e all'uso delle misure restrittive della libertà personale; m prevedere che il Ministro della giustizia, anche sulla base delle segnalazioni che riceve dai procuratori generali delle corti d'appello e dagli altri Ministri, possa proporre alle Camere modifiche alle priorità precedentemente fissate, in occasione della propria relazione annuale sullo stato della giustizia, di cui alla lettera l) , o comunque quando lo ritenga necessario; n ristabilire il principio dell'unità dell'azione penale e la struttura unitaria degli uffici del pubblico ministero, per consentire ai procuratori della Repubblica e ai procuratori generali delle corti d'appello, nell'ambito delle rispettive competenze, di assicurare che nelle attività d'indagine i sostituti si attengano alle indicazioni concernenti le priorità e l'uso dei mezzi d'indagine, per rendere maggiormente efficace l'azione repressiva ed eliminare le disfunzioni che si connettono al fenomeno della personalizzazione delle funzioni del pubblico ministero.