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Modifiche agli articoli 103 e 113 della Costituzione, in materia di organi della giustizia amministrativa e di tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. Onorevoli Senatori. -- La distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi, come quella intorno alla quale si articola il riparto della giurisdizione nel nostro ordinamento, tra giudici ordinari e giudici amministrativi, nelle controversie con le pubbliche amministrazioni, viene introdotta, com'è noto, fondamentalmente in virtù dell'articolo 3, primo comma, della legge 31 marzo 1889, n. 5992, istitutiva della quarta sezione del Consiglio di Stato (articolo 24 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di cui al regio decreto 2 giugno 1889, n. 6166, e vigente articolo 26 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di cui al regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054). Ma la norma, invero, pur nella sua contorta formulazione -- con la quale da una parte si attribuiva al nuovo giudice competenza sui ricorsi «contro atti e provvedimenti [...] che abbiano per oggetto un interesse di individui o di enti morali giuridici» e dall'altra si faceva salva, sui «ricorsi medesimi», la «competenza dell'autorità giudiziaria» -- avrebbe potuto anche dare luogo a qualche virtuosa interpretazione, come quella proposta dallo Scialoja (in «Giustizia amministrativa», 1891, 1892), tale da consentire un riparto fondato sull'interesse reale perseguito dal ricorrente, se di carattere caducatorio o di carattere risarcitorio. Ma così non è stato e la Cassazione, a partire da alcune fondamentali sentenze del 1892, si orientò, decisamente, per un'interpretazione del sistema di riparto fondato sul cosiddetto «criterio della causa petendi »: la situazione soggettiva che si presume lesa dall'azione amministrativa, se ascritta all'ambito dei diritti, usufruisce della tutela giudiziaria; se ascritta all'ambito degli interessi, usufruisce della tutela amministrativa. Né, come si sa, ebbe fortuna il generoso tentativo del Di Rudinì (atti parlamentari Senato, XX, n. 20, 20A, 1897) che riformulando l'articolo 24 del citato testo unico di cui al regio decreto n. 6166 del 1889 eliminava sia il riferimento all'«interesse di individui o di enti morali giuridici» sia la riserva della competenza della giurisdizione ordinaria. Il fatto che la tutela giudiziaria nei confronti degli atti della pubblica amministrazione non potesse utilizzare lo strumento dell'annullamento degli atti amministrativi, e quindi risultasse una tutela notevolmente dimidiata rispetto all'altra, mentre la tutela amministrativa, a sua volta, non potesse utilizzare lo strumento risarcitorio, ha pesato sulla funzionalità del sistema come un macigno. Dopo una serie di giravolte, il principio della «degradazione dei diritti ad interessi legittimi» a fronte di atti amministrativi imperativi, affermatosi in giurisprudenza dopo il 1912, e successivamente consolidatosi, ha prodotto un risultato che si avvicina al tipo del «contenzioso amministrativo» ma non è sufficiente a raggiungerlo. Invero, un criterio di riparto fondato sulla distinzione tra situazioni soggettive lese, pur con questi correttivi lentamente introdotti dalla giurisprudenza, anzitutto ha impedito al sistema di darsi una sua stabilità, data l'opinabilità strutturale, si direbbe, della natura della situazione soggettiva lesa nell'ambito di rapporti con la pubblica amministrazione (e di ciò è prova l'imponente contenzioso sul riparto davanti alle sezioni unite della Cassazione); ma, in secondo luogo, ha impedito, appunto, l'evoluzione del sistema verso un esito di tipo europeo, comune agli altri sistemi «a diritto amministrativo», nei quali le controversie con la pubblica amministrazione aventi ad oggetto l'esercizio di poteri pubblici (o rapporti di diritto pubblico, come li definiscono i tedeschi) sono senz'altro di competenza del giudice amministrativo. Insomma, ha impedito la nascita di un vero e proprio «contenzioso amministrativo». Mentre l'affermazione tuttora in vigore, risalente alla legge del 1865 (legge 20 marzo 1865, n. 2248, Allegato E), che stabilisce che i diritti soggettivi lesi dalla pubblica amministrazione, «ancorché siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorità amministrativa» (articolo 2), e quindi anche a fronte dell'esercizio di poteri pubblici, abbiano tutela davanti all'autorità giudiziaria, pure importante nella logica complessiva di uno Stato di diritto, non ha dato luogo a utili conseguenze in termini pratici. L'introduzione, con la normativa del 1923 (articolo 8 del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 2840, articolo 29 del citato testo unico di cui al regio decreto n. 1054 del 1924), della giurisdizione esclusiva ha risolto alcune questioni nell'ambito del contenzioso su materie particolarmente delicate come il pubblico impiego, ma non ha toccato alla radice l'impostazione dell'ordinamento. Peraltro, nelle stesse materie di giurisdizione esclusiva, il citato regio decreto n. 2840 del 1923 ha mantenuto ferma la giurisdizione ordinaria, com'è noto, sulle questioni risarcitorie: ciò che è rimasto fino ad oggi (legge 21 luglio 2000, n. 205). L'accoglimento nel testo costituzionale della distinzione tra i diritti e gli interessi legittimi come fondamento del riparto tra le giurisdizioni, che l'Assemblea costituente approvò praticamente senza discutere (salva la questione, posta da Calamandrei, sull'unità della giurisdizione che, com'è noto, non prevalse, e salva qualche discussione sul potere di annullamento degli atti amministrativi), ha dato a tale sistema di riparto, estremamente perplesso e discutibile in sé, una dignità ordinamentale veramente eccessiva e ad una impostazione, fondamentalmente di origine giurisprudenziale, e quindi sempre modificabile, addirittura rango costituzionale (fatto, questo, veramente unico: le altre Costituzioni dell'area praticamente ignorano la materia!). Tuttavia, soprattutto nell'ultimo decennio, il nostro sistema di giustizia amministrativa ha avuto una forte impennata nel senso della modernizzazione e dell'allineamento agli istituti dei principali Paesi europei. Ne è testimonianza la vicenda della risarcibilità del danno derivante dalla lesione dell'interesse legittimo. Anche se ad infrangere il muro della regola dell'irrisarcibilità di tale danno è stata soprattutto la giurisprudenza, non sono mancati alcuni interventi in tal senso del legislatore. Va ricordata, infatti, la legge n. 142 del 1992, che con l'articolo 13 ha consentito per la prima volta la risarcibilità del danno da lesione di interessi legittimi, riconoscendo la possibilità di richiedere il risarcimento per i danni subiti «a causa di atti compiuti in violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici di lavori o di fornitura o delle relative norme interne» da parte della pubblica amministrazione.