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Disposizioni in materia di conflitti di interesse dei titolari di cariche di governo e dei componenti delle Autorità indipendenti. Onorevoli Senatori. -- Tra i principi dei sistemi democratici vi è quello che impone a chi ha responsabilità pubbliche di perseguire l'interesse generale; il conflitto di interessi si produce quando il titolare di cariche pubbliche è altresì titolare di interessi privati che possono essere influenzati dalle decisioni che prende nell'esercizio delle sue funzioni. In via preliminare, è utile chiarire che qui ci si riferisce ai componenti degli esecutivi di livello nazionale, regionale e locale; le incompatibilità dei membri delle assemblee elettive saranno oggetto di separata iniziativa legislativa, rientrando nella materia più ampia dell'ineleggibilità e incompatibilità. La questione dei conflitti di interesse dei titolari di cariche di governo ha trovato una definizione legislativa nel nostro ordinamento solo a partire dalla legge n. 215 del 2004 (nota come legge Frattini), approvata durante il Governo Berlusconi III. Tuttavia tale legge contiene una serie di criticità e mancanze, come evidenziato da ultimo nel corso delle audizioni tenutesi presso la I Commissione della Camera del Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato (seduta del 29 marzo 2012) e del Presidente dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (seduta del 4 aprile 2012). Nel corso dell'audizione sopra citata, il Presidente Pitruzzella ha evidenziato la discrasia tra la nostra legislazione e i modelli diffusi nelle democrazie occidentali. Innanzitutto il sistema italiano, a differenza dei principali paesi europei di cui si parlerà nel prosieguo della relazione, non prevede un esplicito riconoscimento a livello costituzionale della disciplina in materia di conflitto di interesse. Il legislatore ha regolamentato la fattispecie in esame avendo riguardo alla sua duplice configurazione: quella cosiddetta «statica» (incompatibilità) e quella cosiddetta «dinamica» (conflitto d'interessi), la prima soggetta ad un controllo ex ante , la seconda invece rimessa a valutazioni ex post . Per quanto concerne la seconda fattispecie, la disciplina oggi vigente in Italia fa propria una visione del conflitto di interessi in termini concreti (l'atto che incide sulla sfera patrimoniale dell'interessato) e rigetta, invece, l'idea che debba essere considerata giuridicamente rilevante la mera situazione di pericolo derivante dalla commistione tra l'incarico di governo detenuto e gli interessi economici e finanziari del titolare. In questo modo, il sistema italiano si discosta da quello statunitense che attribuisce rilevanza anche al semplice pericolo ( clear and present danger ) ritenuto di per sé meritevole di tutela in tale ordinamento. Il legislatore italiano ha così effettuato una scelta assolutamente peculiare, disciplinando all'articolo 3 della legge n. 215 due diverse ipotesi che implicano un accertamento successivo al verificarsi del fatto lesivo (l'adozione dell'atto o l'omissione): a) il «conflitto di interessi per incompatibilità», che ricorre ogniqualvolta il titolare di una carica di governo che si trova già in una situazione di incompatibilità adotta o partecipa all'adozione di un atto, nell'esercizio della funzione di governo; b) il «conflitto di interessi per incidenza patrimoniale», che riguarda l'adozione di atti, attraverso i quali il titolare di carica favorisca se stesso, il coniuge o i suoi parenti entro il secondo grado, arrecando al contempo un danno all'interesse pubblico. Nell'ordinamento statunitense l'organo di controllo può agire adottando soluzioni (quali la divestiture e il blind trust ) in grado di risolvere in radice la situazione di conflitto, affinché essa non si riproponga in futuro. Nel nostro ordinamento questo non è consentito e, sotto questo profilo, l'Autorità ha limitate possibilità di intervento. In primo luogo l'accertamento della fattispecie in conflitto di interessi è condizionata alla verifica di requisiti particolarmente stringenti, ovvero la sussistenza di: i) un'«incidenza specifica e preferenziale» sulla sfera patrimoniale del titolare o dei suoi congiunti; ii) un «danno per l'interesse pubblico», che, come l'Autorità ha precisato nel regolamento applicativo, si realizza quando l'atto o l'omissione del titolare della carica di governo sono idonei ad alterare il corretto funzionamento del mercato o quando la scelta operata è manifestamente ingiustificata in relazione ai fini cui è preordinata l'azione di governo. In secondo luogo, una volta compiuto questo complicato accertamento, i meccanismi di enforcement non prevedono la eliminazione del problema come previsto nell'ordinamento statunitense. Nel nostro ordinamento infatti, è prevista una mera sanzione pecuniaria nei confronti dell'impresa che tragga vantaggio dall'atto adottato in conflitto, sanzione che, per di più, può intervenire solo a seguito di inottemperanza alla diffida dell'Autorità. Nei confronti del titolare di carica, la sanzione è ancor più irrisoria, coincidendo con la comunicazione degli accertamenti condotti e della sanzione comminata ai Presidenti delle Camere. In sostanza, la legge italiana rinuncia a prevenire la situazione di conflitto di interessi e lo affronta solo quando sorge, in modo peraltro assai complesso (sotto il profilo dell'accertamento) e del tutto inefficace (sotto il profilo dell' enforcement ). Per quanto concerne il sistema delle incompatibilità espressamente indicate dall'articolo 2 della legge n. 215 del 2004, il nostro ordinamento ha operato scelte più in linea con quelle dei principali paesi europei, sebbene si siano incontrate nel tempo alcune difficoltà interpretative. Inoltre la legge n. 215 del 2004, mentre è rigorosa nello stabilire la disciplina delle incompatibilità volta a prevenire i conflitti di interessi derivanti dall'esercizio di funzioni o impieghi pubblici o privati, ovvero da attività imprenditoriali o professionali, non previene in modo efficace i conflitti che derivano dalla proprietà di cespiti patrimoniali, mobiliari o immobiliari. Come detto, i maggiori Paesi europei (Francia, Germania, Spagna e Gran Bretagna) si sono dotati da tempo di specifiche e più efficaci norme dirette a prevenire il conflitto di interessi. In primo luogo, in nessuno di questi Paesi è consentito al titolare di una responsabilità di governo di esercitare attività professionali, imprenditoriali o nella pubblica amministrazione. In Francia vige il principio della incompatibilità della carica di membro del Governo con molte attività pubbliche e private e con incarichi direttivi in società finanziarie o in società che hanno rapporti privilegiati con lo Stato o in società immobiliari o che hanno come finalità la costruzione di immobili destinati alla vendita. Ciascun membro del Governo è obbligato a presentare ad un'apposita commissione ( Commission pour la transparence financière de la vie politique , costituita dal vice presidente del Consiglio di Stato, dal presidente della Corte di cassazione e dal presidente della Corte dei conti) una denuncia della propria situazione finanziaria e patrimoniale; questa denuncia però, a differenza di quanto accade negli Stati Uniti, non è resa pubblica e non può esserne accertata la veridicità.