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Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 49 della Costituzione in materia di democrazia interna dei partiti. Delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle norme riguardanti la disciplina dei partiti. Onorevoli Senatori. -- Il disegno di legge che si sottopone all'attenzione del Parlamento si prefigge di dare attuazione all'articolo 49 della Costituzione, nel modo il più possibile rispettoso della libertà di associazione dei cittadini e dell'autonomia dei partiti stessi. Il tema della disciplina giuridica dei partiti politici venne affrontato dai Costituenti già nella I sottocommissione, dove, il 20 novembre 1946, fu approvato un ordine del giorno proposto da Dossetti che faceva riferimento alla necessità di affermare il principio del riconoscimento giuridico dei partiti politici. Costantino Mortati, nella seduta dell'Assemblea del 22 maggio 1947, propose, con il collega Ruggiero, un emendamento, poi respinto, che recitava: «Tutti i cittadini hanno diritto di riunirsi liberamente in partiti che si uniformino al metodo democratico nell'organizzazione interna e nell'azione diretta alla determinazione della politica nazionale» ( La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell'Assemblea Costituente , Camera dei deputati, III, Roma, 1970, p. 4159). In quella stessa seduta Moro, intervenendo a favore dell'emendamento Mortati, sostenne la proposta di costituzionalizzare il vincolo democratico interno, sulla base della considerazione che «se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non potrebbero trasfondere indirizzo democratico nell'ambito della vita politica del Paese» ( La Costituzione ..., cit. , p. 4164). I Costituenti erano d'accordo nel riconoscere il ruolo fondamentale dei partiti ma divisi sul fatto di sottoporli a regole e verifiche sulla loro vita interna. Sulle decisioni dei nostri Costituenti pesò indubbiamente il clima politico di quegli anni con l'inizio della guerra fredda e la rottura intervenuta tra i partiti che avevano dato vita al Comitato di liberazione nazionale (CLN), con l'esclusione del Partito comunista italiano (PCI) e del Partito socialista italiano (PSI) dal governo. Alla fine la democraticità del sistema apparve meglio tutelata dalla «lacuna della legge» piuttosto che da una integrale attuazione legislativa dell'articolo 49 della Costituzione, aprendo ad una concezione «privatistica» del partito politico. La regolamentazione giuridica del partito politico è ancora un tema di attualità perché il ruolo che la Costituzione gli affida è rimasto fondamentalmente inalterato dal dopoguerra ad oggi nonostante nel tempo siano mutate profondamente le forme e i modi di partecipazione dei cittadini alla vita politica. Dallo scandalo di «tangentopoli», all'inizio degli anni '90, nell'ultimo ventennio è cresciuto nell'opinione pubblica un sentimento di diffidenza e di ostilità nei confronti dei partiti tradizionali che ha allontanato gli elettori dalle urne e dalle forme classiche di partecipazione alla attività politica. La sfiducia montante nei confronti dei partiti e della classe politica è un fenomeno che interessa non solo l'Italia ma tutte le democrazie moderne, ed ha favorito l'emergere di movimenti populisti, diversi tra loro, ma quasi tutti caratterizzati da una forte connotazione antipartitica. La crisi profonda che attraversa il rapporto tra società e politica non ha fatto venire meno la funzione principale che svolgono i partiti nei sistemi democratici: promuovere la partecipazione dei cittadini alla vita della comunità. Se gli eventi degli ultimi anni hanno messo in discussione il partito come modello unico di partecipazione alla democrazia, non sono comunque emerse alternative sostenibili, anzi molto spesso quei movimenti e quelle liste civiche che si proponevano come alternativa si sono rivelati afflitti dagli stessi fenomeni degenerativi che caratterizzano quei partiti tradizionali tanto contestati. I partiti politici restano lo strumento principe di cui dispongono i cittadini per concorrere a determinare la politica del Paese. «Solo l'illusione o l'ipocrisia può credere che la democrazia sia possibile senza i partiti politici» (Kelsen). Caduto il Muro di Berlino e venuta meno la conventio ad excludendum , è la questione morale a spingere a favore di una disciplina che renda più trasparente e regolare la vita interna delle forze politiche, «una nuova cultura della legalità esige, insieme alla questione morale, che i partiti appaiano e siano sub legge » (L. Elia, Per una legge sui partiti, in Studi in memoria di Franco Piga , Giuffré, Milano, 1992, I, p. 411). Con approvazione della nuova legge elettorale, l'«Italicum», il tema della regolazione giuridica dei partiti torna di attualità, dal momento che non sono più le coalizioni i soggetti elettorali decisivi del sistema, ma i singoli partiti. Partiti che non sono più quei partiti di massa che hanno scritto la nostra Costituzione ma sempre di più, per usare un'espressione entrata a far parte del lessico quotidiano, «partiti personali» (M. Calise, La democrazia del leader , il Mulino, n. 2/2015). Nei partiti in cui si realizza una personalizzazione della leadership , a questa deve corrispondere necessariamente una democratizzazione della loro vita interna. Questo processo è vitale per la qualità della democrazia a tal punto da meritare una disciplina di tipo pubblicistico. I partiti che intendono candidarsi alla guida del Paese dovranno farlo dando prova di essere democratici e trasparenti, innanzitutto nella loro vita interna. Dovranno essere disciplinate le procedure di ammissione e di espulsione dal partito, l'ambito di applicazione della regola maggioritaria e la tutela delle minoranze, le modalità di selezione delle candidature alle cariche pubbliche e, in particolare, le modalità di scelta del leader . Un premio dato alla lista significa un premio dato al leader di questo partito, il quale deve avere gli strumenti statutari non solo per sceglierlo ma per cambiarlo se necessario. Sono queste le ragioni che giustificano una legge statale, cornice sulla democrazia «interna» nei partiti politici, ovvero sulle loro attività che più direttamente si ricolleghino alla formazione degli organi rappresentativi della Repubblica (L. Elia, op. cit. p. 408). Se la partecipazione alle elezioni è ritenuta un elemento necessario dell'operare dei partiti nel nostro ordinamento costituzionale, è evidente che l'intervento nella competizione elettorale non è sufficiente ad esaurire la funzione attribuita dalla Costituzione all'attività partitica. Con questo disegno di legge, nel dare attuazione all'articolo 49 della Costituzione, attraverso il riconoscimento della personalità giuridica ai partiti che scelgono liberamente di agire con metodo democratico come è ormai regolamentato dalle norme vigenti (decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio, 2014, n. 13) non si escludono dal gioco politico coloro che, nel rispetto della libertà di associazione, scelgano altre forme organizzative, costituzionalmente garantite. In questo quadro assume particolare rilievo il rapporto tra l'articolo 49 e il diritto di associazione sancito dall’articolo 18 della Costituzione.