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Disposizioni a tutela del dolente e della concorrenza. Onorevoli Senatori. -- Le cronache giudiziarie di tutta Italia e la stampa, ormai costantemente, portano all'attenzione violazioni o condotte a limite della legalità all'interno di strutture sanitarie e, più specificatamente, di camere mortuarie e obitori, ad opera di imprese funebri senza scrupoli e di personale sanitario consenziente. Il fenomeno, che si vuole osteggiare, consiste nell'indebita promozione di servizi funebri da parte di imprese appaltatrici della gestione degli obitori, fenomeno che peraltro in molte regioni italiane ha costituito terreno fertile per il proliferare di attività criminose, meglio note alle cronache come il « racket del caro estinto». In Italia, circa il 75 per cento dei decessi avviene in ambito ospedaliero, dunque risulta opportuno, soprattutto a tutela dell'utente, disciplinare in maniera più attenta il naturale interesse delle imprese funebri verso tali strutture, al fine di impedire non solo la violazione delle più elementari norme della deontologia professionale, ma anche di veri e propri illeciti. Uno dei passaggi più importanti di questa proposta legislativa è il divieto per i soggetti esercenti l'attività funebre di ottenere la gestione di camere mortuarie o obitori. Tale disposizione mira a limitare i tentativi su tutto il territorio nazionale, da parte di aziende appaltatrici della gestione delle camere mortuarie nelle strutture sanitarie, di promuovere servizi funebri da loro o da altre imprese offerti, sfruttando la loro posizione di vantaggio. Il fenomeno nasce dalla almeno formale esigenza delle aziende ospedaliere di «esternalizzare» la gestione dei servizi interni di polizia mortuaria (camere mortuarie, spostamento delle salme dalle corsie al deposito) con concessioni a terzi, per il contenimento dei costi del personale da impiegare in questi contesti. Tale scelta tuttavia, quand'anche sia opportuna in un'ottica di razionalizzazione della spesa, se non sufficientemente regolata può condurre facilmente a fenomeni di concorrenza sleale. Infatti le circostanze alterano le regole della libera concorrenza, perché in sostanza l'oggetto della gara finisce per essere non il servizio pubblico della gestione della camera mortuaria ma l'affidamento a privati dei servizi mortuari all'interno dell'ospedale, in una posizione di inevitabile privilegio. È indubbio, come è stato ripetuto più volte, che la ditta funebre introdotta nei locali ospedalieri risulta agevolata nell'ottenere la preferenza dei dolenti interessati a risolvere le necessarie incombenze del caso, nel modo più facile ed immediato, date le condizioni particolari in cui si trovano. Talune aziende ospedaliere, al fine di evitare questa sperequazione e cercando di evitare l'alterazione delle regole della concorrenza, hanno talvolta promosso una sorta di «turnazione» delle imprese funebri nella gestione della camera mortuaria, in modo da permettere a tutti di lavorare alla luce del giorno e con il beneplacito della direzione sanitaria. In realtà, su tali affidamenti, esiste giurisprudenza che ne sancisce l'illegittimità. Già nel lontano 2000 ci fu un tentativo, in linea con la soluzione proposta in questo disegno di legge da parte di un ospedale milanese che, dopo avere istituzionalizzato per anni la presenza delle imprese funebri in ambito sanitario (con turni o concessioni esclusive), assunse la decisione di escluderle. Alcune regioni italiane (Lombardia, Emilia Romagna, Umbria e Marche) hanno tentato di opporsi a questo inquinamento di mercato, prevedendo l'incompatibilità tra chi esercita l'attività funebre e chi gestisce cimiteri o camere mortuarie, affermando il principio secondo cui le attività commerciali e di agenzia d'affari svolte dalle imprese funebri non possano avvenire al di fuori della loro sede amministrativa. Le norme in questione punivano la violazione di tale incompatibilità con sanzioni pecuniarie e, nei casi più gravi, con il ritiro dell'autorizzazione ad operare. Il tema è stato oggetto di attenzione anche della giurisprudenza amministrativa. Infatti, relativamente alla tutela della concorrenza in questo settore, diverse sono state le pronunce del Consiglio di Stato e dei TAR (sentenze del Consiglio di Stato nn. 10127/2011, 1639/2005 e 27 dicembre 2006, n. 7950, nonché varie pronunce dei TAR). I princìpi che sono emersi da queste pronunce sono diretti a mantenere attuate le norme sulla libera concorrenza anche in questo settore e, nel contempo, affermano la necessità di garantire una certa professionalità nel servizio di gestione delle sale mortuarie. Un tribunale regionale pronunciandosi su un ricorso, affermava: «Gli atti impugnati palesano gravi rischi sia per il corretto svolgimento delle regole di mercato (che resterebbe “congelato” agli attuali operatori), sia per la necessaria tutela sanitaria, in relazione al previsto trasferimento di delicati compiti relativi alle funzioni istituzionali dell'Ente ospedaliero (la cui delegabilità appare debole) a soggetti non previamente relazionati e non legati da alcuno stabile supporto all'Ente, oltre che svolgente attività commerciali apparentemente incompatibili ed in assenza di un adeguata disciplina di sorveglianza sanitaria». Un altro giudice amministrativo ha confermato in maniera esplicita il principio della non sovrapponibilità delle figure professionali dell'esercente attività funebre ed il concessionario alla gestione di camere mortuarie o obitori. In uno stralcio della sentenza si legge che: «Non è logicamente ipotizzabile che l'appalto in questione possa essere acquisito da un'impresa di pompe funebri che continua ad espletare la sua normale attività commerciale, senza che questa ottenga una posizione privilegiata rispetto alle altre imprese del settore e, d'altro canto, la mancanza di un esplicito divieto di concludere affari con i parenti di persone decedute negli stabilimenti ospedalieri dell'Azienda intimata, rende qualsiasi clausola di salvaguardia del tutto irrealistica e meramente formale». Neanche il rimedio della «turnazione» di cui si è accennato sopra, proposto da alcune aziende sanitarie, per consentire una concorrenza più «leale» e pari opportunità tra gli operatori del settore, ha accolto il favore della giustizia amministrativa che ha censurato la situazione di «convivenza» in un unico soggetto di funzione pubblicistica (quella di gestore dell'obitorio) e funzione privatistica (quella di promotore di servizi funebri). Le interpretazioni dei tribunali amministrativi, tutte abbastanza convergenti tra loro nel colmare in qualche modo un vuoto normativo a la tutela della concorrenza e del «consumatore», sono state spesso ignorate da strutture sanitarie con motivazioni non sempre trasparenti. Eclatante quanto accade nel Lazio, in particolare a Roma, dove alcuni obitori sono dati in gestione a imprese funebri che, di fatto, svolgono la maggior parte dei funerali connessi ai decessi avvenuti in tali strutture. Ma si ripete, il fenomeno assume dimensione nazionale e richiede un intervento legislativo nazionale.