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Delega al Governo per la riforma della parte generale del codice penale. Onorevoli Senatori. -- Il presente disegno di legge riproduce per la gran parte lo schema di disegno legge delega per la riforma della parte generale del codice penale predisposto, nel corso della XV legislatura, dalla Commissione ministeriale presieduta dal professor Giuliano Pisapia. Tale progetto -- che ha tenuto in gran conto il prezioso lavoro delle precedenti Commissioni ministeriali (autorevolmente presiedute dal professor Pagliaro, dal professor Grosso e dal dottor Nordio) e quello del Comitato istituito dalla Commissione Giustizia del Senato che, nel 1995, aveva approvato un progetto di riforma della parte generale del codice penale (cosiddetto progetto Riz) -- si è avvalso anche delle indicazioni, dei rilievi e dei suggerimenti emersi nei numerosi momenti di confronto in convegni ai quali hanno partecipato, oltre a parlamentari, esponenti dell'accademia) dell'avvocatura, della magistratura, degli operatori penitenziari e di associazioni che si occupano delle tematiche collegate al sistema penale e al rapporto tra carcere e società, e si orienta ai princìpi che di seguito si esporranno. Il dibattito in materia non è ovviamente concluso, né sicuramente mai si concluderà. Il presente disegno di legge e la relativa relazione introduttiva partono comunque dal lavoro della commissione Pisapia, al quale fanno amplissimo riferimento, condividendone in gran parte le conclusioni, salvo alcuni punti che verranno illustrati. Princìpi di codificazione Il presente disegno di legge presta particolare attenzione nel formulare, soprattutto sui punti più innovativi rispetto al codice vigente, direttive chiare e precise oltre che sufficientemente circostanziate, seguendo le indicazioni della giurisprudenza costituzionale nell'interpretazione dell'articolo 76 della Costituzione. Si è inoltre ritenuto opportuno far precedere le direttive di delega da alcuni «princìpi di codificazione», tra cui l'affermazione del principio di legalità (da attuare mediante la previsione chiara e determinata di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di reato nonché l'indicazione espressa di tutti i presupposti della punibilità), l'esclusione di qualsiasi forma di responsabilità penale oggettiva (prevedendo «come sole forme di imputazione il dolo e la colpa») e l'indicazione per cui non possono avere rilevanza penale fatti che non «offendono beni giuridici di rilevanza costituzionale». Compito principale del legislatore penale deve essere, infatti, quello di garantite la salvaguardia dei beni giuridici di rango costituzionale: questo il motivo per cui -- pur nella consapevolezza che la nostra Carta costituzionale, nel vincolare il contenuto dei divieti penali al rispetto di altri princìpi esplicitamente dichiarati (libertà, uguaglianza, riserva di legge), non esplicita testualmente il principio di offensività -- si è ritenuto, pur con qualche opinione dissenziente, che la protezione dei beni giuridici costituzionalmente rilevanti assurga a scopo ultimo del diritto penale. Se si considera che l'articolo 13 della Costituzione assegna un valore preminente alla «libertà personale» -- bene di rango costituzionale sul quale incide la sanzione penale -- ne dovrebbe coerentemente conseguire il fatto che la sanzione penale, che incide su tale libertà, sia prevista solo per la tutela di beni che, se pur non di pari grado rispetto al valore sacrificato (la libertà personale), siano almeno dotati di rilievo costituzionale. L'inserimento, tra i princìpi di codificazione, dell'esclusione di qualsiasi forma di responsabilità penale oggettiva deriva dalla interpretazione che la Corte costituzionale ha dato dell'articolo 27, primo comma, della Costituzione allorché ha chiarito, nella ben nota decisione relativa al problema della scusabilità dell' ignorantia juris , che «gli elementi più significativi della fattispecie ... non possono non essere coperti almeno dalla colpa dell'agente» (Corte costituzionale, sentenza n. 364 del 1988) e ha, successivamente, precisato che, per rispettare il primo comma di tale articolo, è indispensabile che tutti e ciascuno degli elementi che concorrono a contrassegnare il disvalore della fattispecie siano oggettivamente collegati all'agente e siano, quindi, investiti dal dolo e/o dalla colpa (sentenza n. 1085 del 1988). Tali decisioni e l'ampio dibattito che si è sviluppato dopo le sentenze della Corte hanno eliminato qualsiasi dubbio sulla incompatibilità con i princìpi sopra enunciati, non solo della responsabilità per fatto altrui, ma anche di ogni tipo di responsabilità fondata sulla mera causazione fisica dell'evento, senza un accertamento dell'elemento psicologico. La riforma del codice non può non porsi l'obiettivo di un diritto penale «minimo, equo ed efficace», in grado di invertire l'attuale tendenza «panpenalistica» che mostra ogni giorno di più il suo fallimento. L'inserimento, nel nostro ordinamento, di sempre nuove fattispecie penali (soprattutto contravvenzionali) -- che puniscono condotte per le quali sarebbe indubbiamente più efficace una immediata sanzione amministrativa -- ha contribuito in modo rilevante a determinare l'attuale stato della nostra giustizia penale, unanimemente considerata al limite del collasso (oltre 5 milioni di procedimenti penali pendenti, con conseguente quotidiana violazione del principio della «ragionevole durata del processo» sancito dall'articolo 111 della Costituzione e dall'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848). Principio di legalità Unanime è la convinzione che le linee della riforma debbano tendere a realizzare la razionalità, la coerenza, l'efficienza del sistema penale e la consonanza con le regole e i valori della Costituzione repubblicana. Il conseguimento di tali obiettivi dipende principalmente dal principio di legalità, presidio di certezza e garanzia insostituibile della libertà e della dignità della persona, la cui piena attuazione è indispensabile soprattutto in un momento storico nel quale più forte è l'incidenza dei vari fattori di crisi della legalità e della certezza del diritto. L'essenzialità della funzione garantistica del principio di legalità è confermata dalla disposizione contenuta nell'articolo 7, comma 1, della citata Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e, quindi, inserita nell'ordinamento italiano in una posizione sovraordinata rispetto alle leggi ordinarie, trattandosi di norma derivante da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tale, insuscettibile di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria (Corte costituzionale, sentenza n. 10 del 19 gennaio 1993), soprattutto alla luce del novellato articolo 117 della Costituzione. L'ambito della riserva di legge deve evidentemente coprire tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di reato e le sanzioni comminate per la violazione del precetto, nel senso che la predeterminazione legale deve avere per oggetto il fatto, la colpevolezza, le circostanze che aggravano o attenuano la pena, la punibilità nonché i presupposti della punibilità, delle pene, dei casi di conversione, dei criteri di ragguaglio, le conseguenze sanzionatorie e gli altri effetti penali.