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Modifica della disciplina della prescrizione. Onorevoli Senatori. -- Come ormai da tempo osservato da autorevoli studiosi e da operatori del diritto diversi per formazione e funzione, la prescrizione nel sistema processuale penale, quale causa di estinzione del reato, rappresenta un istituto in crisi d'identità, foriero -- quotidianamente -- dell'irragionevole rinuncia da parte dello Stato all'accertamento di fatti di reato, anche di rilevante gravità, prossimi ad essere definiti con una sentenza o addirittura già definiti con una sentenza di primo o secondo grado. La tagliola della prescrizione opera spesso, in questo senso, in modo cieco, frustrando le aspettative dell'innocente che reclama la propria estraneità a fatti riprovevoli, delle vittime e della comunità in generale che attendono la verità giudiziale su fatti spesso anche molto gravi (e non privi di rilevanza pubblica) e dello stesso ordinamento penale che «gira» troppo spesso a vuoto, bruciando irrazionalmente le già limitate risorse pubbliche, in termini di sforzi degli inquirenti e giudicanti, del personale ausiliario e di spese vive. Le distorsioni applicative dell'istituto risiedono, principalmente, nella sua disciplina: ad un periodo base (articolo 157 codice penale), che decorre dalla consumazione del reato, si somma una frazione di tempo (attivata da uno degli atti interruttivi di cui all'articolo 160 codice penale) predeterminata nel massimo ai sensi dell'articolo 161 codice penale; raggiunto il termine massimo il reato è comunque prescritto. Così strutturata, la prescrizione somma poco ragionevolmente due entità diverse, già a livello concettuale: un tempo «cronologico» e un tempo «processuale». Il primo scorre dal momento di consumazione del reato almeno fino alla scoperta dello stesso, alle conseguenti indagini e all'eventuale esercizio dell'azione penale. È un tempo «vuoto» (almeno fino alla scoperta del fatto-reato) che si misura con il calendario. La prescrizione di un fatto-reato a causa del decorso di un tempo nel quale nessuna attività processuale è stata realizzata, si giustifica tradizionalmente, in tutti gli ordinamenti, con il venir meno dell'interesse dello Stato a perseguire fatti risalenti, ormai destinati all'oblio e con il parallelo interesse a non tenere il cittadino (anche il cittadino colpevole di un reato) sottoposto alla spada di damocle perenne del processo penale. Il «secondo tempo» scorre dal momento in cui, al contrario, un fatto che, nell'ipotesi di accusa, integra un reato è venuto alla luce e l'ordinamento ritiene obbligatorio iniziare un processo penale. All'interno del processo il tempo si misura con i numeri del codice di procedura, le agende dei magistrati, le attività delle parti ed è indispensabile misurare i tempi dell'accertamento con la specificità e complessità dell'accertamento, fuori da ritardi patologici nella definizione dei gradi di giudizio. Se i «due tempi» sono sommati in un unico termine (come nel caso dell'arco complessivo massimo dell'attuale disciplina della prescrizione) l'istituto diviene un meccanismo ibrido polifunzionale, ma fatalmente poco razionale: tutelando in astratto l'oblio, non si esclude (ma anzi capita nella maggior parte dei casi) di cancellare con la scure processuale della prescrizione fatti risalenti nel tempo paradossalmente proprio quando l'ordinamento ne certifica la memoria e l'attualità, occupandosi di accertarli in un processo pubblico; proponendosi di neutralizzare il rischio della irragionevole durata, non si esclude, tuttavia, di uccidere processi appena nati e di durata ragionevole (cosa che avviene spesso quando il processo inizia molti anni dopo il fatto, vuoi perché il fatto stesso è stato scoperto a distanza di anni dalla consumazione, vuoi a causa di lunghe indagini). I paradossi diventano ancor più marcati rispetto ad alcune tipologie di reato, come ad esempio i reati contro la pubblica amministrazione, ed in particolare la corruzione: spesso le pratiche corruttive contemplano accordi occulti tra soggetti che, ovviamente, non hanno alcun interesse a far cadere il muro dell'omertà; questi reati emergono, spesso, molti anni dopo la consumazione e necessitano di sforzi investigativi intensi e di lungo tempo per l'accertamento. In questi casi, la prescrizione, che decorre dalla consumazione del reato, è destinata a operare con frequenza superiore alla media. Paradossalmente, proprio rispetto ai reati attualmente avvertiti come di estremo allarme sociale, lo Stato fa cadere più facilmente la tagliola dell'oblio, rinunciando all'accertamento. Il problema fondamentale, quindi, è tutelare con maggiore ragionevolezza le ragioni sottostanti l'istituto della prescrizione (sia il diritto del cittadino a non essere processati per una piccola violazione commessa molti anni prima; sia la ragionevole durata del processo rappresentano, infatti, veri e propri pilastri dello Stato di diritto). Ragionevolezza che suggerisce una diversa modulazione delle forme e delle conseguenze del decorso del tempo a seconda che si consideri il tempo che intercorre dalla consumazione del reato al processo e il tempo dell'accertamento, nel processo. Sulla base di queste considerazioni, pertanto, si propone una rivisitazione profonda dell'istituto della prescrizione distinguendo un termine di prescrizione sostanziale (che decorre dalla consumazione del reato al rinvio a giudizio, agganciato alla gravità del reato) da termini processuali (operanti a partire dal rinvio a giudizio e, quindi, nel corso del processo), posti a tutela della ragionevole durata del processo, il cui superamento determina, di regola, effetti diversi dall'estinzione del reato, ma comunque in grado di controbilanciare il surplus di sofferenza patito dall'imputato per un processo irragionevolmente lungo, garantendo al sistema un presidio contro l'inerzia patologica della macchina giudiziaria. Solo nelle ipotesi di un patologico ritardo nella definizione del processo, nelle forme del superamento di termini fissati per grado di giudizio e parametrati sul doppio della durata ragionevole di ciascun grado del processo già disciplinata dall'articolo 2- bis della legge 24 marzo 2001, n. 89 («Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile») è prevista l'improcedibilità dell'azione penale, come valvola di chiusura del sistema volta a neutralizzare il rischio del processo senza fine. In particolare, l'articolo 1 pone il primo pilastro della distinzione tra prescrizione sostanziale e conseguenze processuali del decorso del tempo, circoscrivendo il compasso operativo della prescrizione al tempo che intercorre tra la consumazione del reato e l'esercizio dell'azione penale. Dopo l'esercizio dell'azione penale si blocca il corso della prescrizione sostanziale. Il tempo necessario a prescrivere, pertanto, opera esclusivamente in una dimensione sostanziale (prescrizione sostanziale) come tempo dell'oblio e certifica che lo Stato non ha avuto interesse o non è riuscito a perseguire il reato.