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La Commissione ha perciò condiviso l'opportunità di sintetizzare gli esiti dell'esame della materia in una relazione ai sensi dell'articolo 50, comma 1, del Regolamento, da porre a disposizione del Senato quale base di discussione per l'adozione, d'intesa con la Camera, di eventuali determinazioni per un rinsaldamento sostanziale, anche nell'emergenza, della centralità del Parlamento. Non sfugge alla Commissione come qualunque innovazione in questo ambito presupponga un'ampia consonanza tra le forze politiche: l'auspicio perciò è che la presente relazione possa favorire l'approdo a soluzioni condivise tra maggioranza e opposizione, per un rafforzamento, anche nell'emergenza, del ruolo centrale che la Costituzione assegna al Parlamento. 1. Un sistema parlamentare in difficoltà, un sistema delle fonti sotto pressione La pandemia sanitaria ha rappresentato e rappresenta senza dubbio, a livello globale, anche una pandemia di tipo costituzionale. Come rimarcato da quasi tutti gli auditi, gli ordinamenti democratici si sono trovati ad affrontare una situazione senza precedenti che ha posto in crisi i loro stessi fondamenti. Da un lato, infatti, stiamo assistendo a una limitazione inedita di diritti e libertà costituzionali e, dall'altro, a un non usuale, per quanto in larga misura inevitabile, accentramento dei poteri in capo agli esecutivi. A livello istituzionale, gli organi che più soffrono di questo contesto sono proprio i parlamenti, tanto che risulta naturale porsi l'interrogativo se l'emergenza epidemiologica, oltre che i restringimenti alle libertà individuali, possa giustificare anche una limitazione alle prerogative parlamentari (Tucciarelli). L'esperienza di altri paesi non si discosta, nei suoi caratteri essenziali, da quella italiana e, pur nella diversità degli ordinamenti e delle risposte fornite, si è assistito a una verticalizzazione del potere e a una corrispondente limitazione di ruolo e funzioni dei parlamenti. Un fenomeno non nuovo, perché già altre emergenze, ad esempio quella terroristica, avevano portato a rafforzare il ruolo del Governo e addirittura ad auspicare poteri non soggetti a vincoli, unbound (Napolitano), tanto che è stato notato come gli ultimi vent'anni siano stati caratterizzati da una sorta di stato di emergenza permanente, tra ricorrenti minacce alla sicurezza e perdurante crisi economica ( De Fiores). La generalità degli intervenuti ha osservato che la marginalizzazione del Parlamento non può dirsi fenomeno nuovo. Essa si presenta come il frutto di una concatenazione di accadimenti più o meno remoti i cui effetti sugli equilibri istituzionali la pandemia ha senz'altro intensificato. Nel nostro Paese, tuttavia, vi sono alcune circostanze aggravanti che sono state puntualmente richiamate (Luciani). Riprendendo l'immagine della pandemia costituzionale, verrebbe quasi da dire che, così come le conseguenze del COVID-19 sono più pericolose nei pazienti con patologie pregresse, gli effetti dell'emergenza possono essere più gravi per i parlamenti e gli organi costituzionali giunti alla pandemia in peggiore salute. Quale conseguenza dell'accentramento dei poteri nell'Esecutivo anche il sistema delle fonti del diritto è stato messo sotto pressione. Il nostro ordinamento costituzionale non contempla, come è noto, disposizioni specifiche sullo stato di emergenza, anche se è stato notato che vi si può ricostruire un "codice dell'emergenza" (De Fiores) che ha i suoi punti di riferimento nella legge e nel raccordo tra Presidente della Repubblica, Parlamento e Governo. Qualcuno osserva che sarebbe stato possibile interpretare in senso estensivo la disposizione prevista dall'articolo 78 della Costituzione per lo stato di guerra (Celotto), con il conferimento al Governo, da parte del Parlamento, dei poteri necessari. La maggior parte delle opinioni, tuttavia, è nel senso di ritenere centrale lo strumento, emergenziale per eccellenza, del decreto-legge, che investe la triangolazione istituzionale citata e consente, pur nella alterazione del normale svolgersi della funzione legislativa, il rispetto delle riserve di legge quanto alla riduzione delle libertà (Pertici). Del resto, ciò è stato ribadito anche dalla risoluzione 6-00146 (testo 2 a firma Calderoli, approvata dall'Aula del Senato il 2 novembre 2020). Tuttavia, è stato da più parti riconosciuto come lo stesso decreto-legge non sia abbastanza flessibile per tenere il passo di una situazione in permanente evoluzione (Cintioli). Sulla posizione e la legittimità dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (i noti DPCM) previsti dagli stessi decreti-legge che hanno disciplinato gli interventi emergenziali, così come sul procedimento di parlamentarizzazione introdotto in sede di conversione del decreto-legge n. 19 del 2020, sono state esplicitate tesi assai differenziate. Se è abbastanza condivisa la loro riconduzione alla consolidata categoria delle ordinanze contingibili e urgenti, sulla legittimità costituzionale e i limiti di questo tipo di atti si riscontrano, tra gli studiosi, le divergenze tradizionali: un dibattito, peraltro, che ha impegnato la dottrina giuridica fin dai primi provvedimenti del febbraio 2020. Si va perciò da chi sostiene la radicale illegittimità dell'impianto, facendo da ciò discendere l'assunto che il Parlamento dovrebbe astenersi dal pronunciarsi o reclamare maggior coinvolgimento nell'adozione dei DPCM, a coloro che invece giudicano l'impostazione formalmente rispettosa della legalità costituzionale. Tra questi ultimi vi è stato chi comunque ha posto la questione dell'opportunità di prevedere un contraltare al potere di ordinanza del Governo che, non potendo essere rappresentato solo dal giudice amministrativo, per ragioni attinenti sia alla portata degli atti che questo sarebbe chiamato a giudicare, sia ai tempi del giudizio, non può essere che politico, e specificamente collocato nel Parlamento. Non è stato tuttavia escluso che la Corte costituzionale possa riconoscere una propria competenza al riguardo (De Siervo). In secondo luogo, è stata richiamata la necessità che i DPCM vengano limitati a quelle sole misure che, per ragioni di tempestività, non possono essere adottate per decreto-legge, lo strumento da privilegiare tutte le volte in cui ciò sia possibile (Pertici). Inoltre, è stato affermato che questi atti non devono tramutarsi in provvedimenti a medio-lungo termine (Onida). Per le loro caratteristiche, i DPCM sono stati qualificati come vere e proprie nuove fonti del diritto (Pastore). È venuta in luce anche la circostanza per cui, trattandosi di atti sostanzialmente monocratici, lo stesso Governo collegialmente inteso è formalmente escluso dal procedimento che conduce alla loro adozione. Inoltre, è stato ricordato come, accanto ai DPCM, vi siano altre ordinanze che compongono un quadro complesso e articolato di atti extra ordinem . Condivisa è quindi l'opinione per cui il sistema delle fonti del diritto sia stato messo sotto pressione dal quadro emergenziale, e che debba iniziare prima possibile un cammino di ritorno alla sua fisiologia. Il meccanismo di parlamentarizzazione di cui all'articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020 non ha ricevuto un particolare apprezzamento da parte degli studiosi e comunque non è stato considerato sufficiente.