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Norme in materia di dismissione delle partecipazioni di controllo detenute dalle fondazioni di origine bancaria ai fini della separazione tra banche e fondazioni. Onorevoli Senatori. -- Come noto, alle soglie degli anni Novanta in Italia si avvertì la necessità di riformare l'ormai obsoleto sistema bancario, dal momento che gli ultimi sostanziali cambiamenti risalivano agli anni Trenta. La mano pubblica, negli anni successivi, atrofizzò nella forma e nella sostanza l'intero settore. La legge n. 218 del 1990, la cosiddetta legge Amato, recante disposizioni in materia di ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico, seguita dal decreto legislativo attuativo 20 novembre 1990, n. 356, recante disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio, segnò il primo passo che avrebbe portato alla trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni a controllo pubblico, escludendo lo Stato da una gestione diretta ed esclusiva. Sarebbero state smobilizzate le risorse investite nelle banche e contemporaneamente promosse operazioni di concentrazione. Fu così che le casse di risparmio, gli istituti di credito speciale e di diritto pubblico e le banche del monte furono trasformate in Spa. Lo scorporo dell'azienda bancaria pubblica portò alla creazione di due soggetti distinti. La banca «cedente», detta «fondazione bancaria» o «ente conferente», conservando il controllo sulle banche cessionarie, avrebbe così riassunto le originarie funzioni non creditizie e di utilità sociale, perseguendo scopi istituzionali di interesse pubblico in tutti i settori del «sociale», dalla ricerca scientifica all'arte, dall'istruzione alla sanità, investendo praticamente tutto il settore « non profit» . Le banche «cessionarie» avrebbero assunto la struttura giuridica di una Spa e proseguito la funzione intermediatrice tra il credito ed il risparmio. La normativa fu successivamente modificata dalla legge delega 23 dicembre 1998, n. 461 (cosiddetta legge Ciampi) e dal decreto legislativo di attuazione 17 maggio 1999, n. 153. Per le fondazioni bancarie fu prevista la dotazione di una propria autonomia statutaria e gestionale, assumendo la natura giuridica di enti di diritto privato nel settore « non profit». A tali organi furono concesse numerose agevolazioni fiscali, condizionate però dal rispetto del seguente onere: l'uscita, entro un termine massimo di quattro anni, dal capitale delle banche. Più precisamente si trattava della dismissione del 51 per cento del capitale delle Spa e del contemporaneo divieto di partecipazione di controllo su imprese che non svolgessero le attività considerate istituzionali per le fondazioni (sociale, non profit) . In definitiva, la legge Ciampi ha disegnato dei soggetti privatistici, ma ne ha, al contempo, definito i caratteri strutturali pubblicistici (scopi, settori d'intervento e risorse da dedicarvi), quelli organici e quelli funzionali, con il conferimento all'Autorità di vigilanza di un significativo potere d'intervento nel funzionamento delle fondazioni. Con la legge n. 448 del 2001 (legge finanziaria 2002), la cosiddetta riforma Tremonti, il quadro normativo delle fondazioni bancarie mutò ulteriormente, essendo state introdotte importanti modifiche al decreto legislativo n. 153 del 1999. Si era di fronte ad un «fittizio» progetto di riforma ispirato al modello anglosassone il quale incentra la propria attività statutaria al non profit . Le fondazioni italiane, quindi, avrebbero dovuto indirizzare le proprie erogazioni ad una serie di settori -- i «settori ammessi» -- quali istruzione, ricerca, cultura, sport, eccetera, indicati dalla legge. La priorità nella scelta delle erogazioni divenne lo sviluppo territoriale e per questo motivo negli organi di indirizzo la rappresentanza del territorio fu il criterio adottato, assicurando così la prevalenza dei rappresentanti indicati da regioni, province e comuni. Propedeutico al raggiungimento dell'assetto locale della fondazione, la finanziaria previde che le partecipazioni nelle banche conferitarie avrebbero dovute essere vendute con la prospettiva finale della completa dismissione della partecipazione di controllo delle banche entro giugno 2006. Se la legge fosse stata applicata (ma non lo è stata, prevalendo in seno alle istituzioni una maggiore attenzione ai comportamenti che perseguono la ragion di Stato piuttosto che il rispetto dello Stato costituzionale di diritto) avremmo avuto un azzeramento dei vertici, che invece non si è realizzato. Ma cosa sono in effetti le fondazioni bancarie? Sono un intralcio al corretto funzionamento del circuito economico-finanziario nazionale. Eppure furono costituite con il benefico intento di sottrarre l'attività bancaria dal controllo della politica, avrebbero potuto rappresentare lo strumento capace di instradare l'Italia in un percorso di competitività internazionale. Ciò non è avvenuto perché il controllo delle banche, e il potere di influenzarne le decisioni, è uno straordinario strumento di consenso. Per questo le fondazioni di origine bancaria, guidate dai nominati degli enti locali, mantenendo uno stretto legame con le banche, costituiscono uno degli anelli di congiunzione tra la politica, gli enti locali e la finanza. Nel linguaggio della politica e delle sue principali articolazioni, cioè i partiti, consenso è sinonimo di potere e attraverso l'indirizzo del credito secondo criteri non propriamente economici -- di cui beneficiano non solo le imprese, ma anche gli stessi partiti -- si spiega la sostituzione del libero mercato, quindi del talento, del merito, della capacità, della stima guadagnata con i fatti, con il modello di capitalismo italiano inquinato che rende labili i confini tra «controllore» e «controllato». Alla fine degli anni Ottanta, l'Italia aveva un forte bisogno di superare fattori istituzionali, politici e culturali che sino a quel periodo avevano reso ostile l'atteggiamento verso il mercato, l'iniziativa individuale e la concorrenza. Gli enti bancari diventavano società per azioni controllate dalle fondazioni. Questa nuova persona giuridica, pur detenendo il controllo della banca partecipata, non poteva esercitare attività bancaria ma perseguire soltanto finalità di interesse pubblico e di utilità sociale. Sembrava una tutela sufficiente, ma non è stato così! Si sperava, errando, che l'esercizio del controllo sulle banche da parte dello Stato potesse terminare e la politica, tramite le fondazioni, potesse dedicarsi esclusivamente ad attività non-profit . Ma è verosimile sperare -- con le nostre tradizioni sempre a ricordarci la distanza tra la missione pubblica e il comportamento effettivamente tenuto dai titolari di incarichi più o meno pubblici -- il disinteresse del soggetto (fondazione) che detiene il pacchetto di controllo di una società (banca) sulla sua gestione? La risposta appare inutile da darsi. Piuttosto la politica, tramite le fondazioni, ha continuato a esercitare il controllo sulle banche, come se la legge non avesse mutato alcuna condizione.