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Disposizioni in materia di conflitto di interessi e delega al Governo per l'adeguamento della disciplina relativa ai titolari delle cariche di governo locali e ai componenti delle autorità indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione, nonché disposizioni concernenti il divieto di percezione di erogazioni provenienti da Stati esteri ai titolari di cariche pubbliche. Onorevoli Senatori. – Il presente disegno di legge reca disposizioni in materia di conflitto di interessi. 1. La necessità di una nuova disciplina sul conflitto di interessi La disciplina sul conflitto di interessi vigente nel nostro Paese si è rivelata del tutto inefficace. Approvata con la legge 20 luglio 2004, n. 215, con largo ritardo rispetto alle esigenze di cui avrebbe dovuto farsi carico, ha avuto un'applicazione non rispondente alle esigenze di una moderna democrazia. La legge n. 215 del 2004 lega la sussistenza del conflitto di interessi a requisiti particolarmente stringenti e di difficile verifica pratica, non considera minimamente il profilo preventivo-impeditivo, basa l'attività di accertamento delle autorità a ciò deputate unicamente sul controllo delle dichiarazioni degli interessati e non è dotata di un adeguato impianto sanzionatorio, che svolga una funzione dissuasiva e repressiva dei conflitti di interessi accertati. Le criticità della normativa sono evidenziate anche nelle numerose relazioni dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) che, di recente, ha segnalato l'opportunità di un intervento di modifica della legge in vigore, per adeguarlo alle osservazioni formulate in ambito europeo dal Group of States against corruption (GRECO), privilegiando l'adozione di misure di tipo preventivo nei confronti di situazioni in cui il conflitto di interessi sia una conseguenza anche solo potenziale della coesistenza, in capo al titolare della carica di governo, di interessi pubblici e privati in contrasto tra loro. Un'efficace disciplina del conflitto di interessi è indispensabile anche per garantire la competitività, attraendo nuovi investimenti e adeguando il Paese alla normativa europea. La separazione tra attività imprenditoriale e amministrazione della cosa pubblica è vitale all'interno di un sistema basato sulla concorrenza, poiché l'imparziale esercizio delle attività di governo è conditio sine qua non per consentire l'ordinato sviluppo dell'economia al riparo da ogni indebita forma di manipolazione del libero mercato. Inoltre, è doveroso assicurare che gli stessi processi decisionali siano finalizzati all'attuazione del bene comune e non subordinati ad interessi particolari. In tal senso, la mancanza di una normativa incisiva sul conflitto di interessi ha causato una distorsione delle dinamiche democratiche, con il progressivo offuscamento di quella trasparenza che è fondamentale per la pubblica amministrazione. Ancora più stringente è l'opportunità di intervenire sulla normativa vigente alla luce delle permanenti posizioni dominanti nel settore dell'informazione. In definitiva, l'attuale disciplina è gravemente carente sotto il profilo giuridico e presenta insormontabili profili di criticità, sottolineati anche dalle autorità indipendenti. La necessità di riformare la materia risponde all'impellente esigenza di garantire la crescita economica e di salvaguardare la legittimità democratica delle istituzioni, attraverso l'introduzione di serie condizioni di incompatibilità, adeguati controlli ed efficaci sanzioni. 2. La disciplina contenuta nella legge 20 luglio 2004, n. 215: caratteri fondamentali a) Ambito soggettivo di applicazione L'attuale disciplina sul conflitto di interessi estende il proprio ambito soggettivo ai titolari di cariche di governo, cioè il Presidente del Consiglio dei ministri, i Ministri, i Viceministri, i Sottosegretari di Stato e i Commissari straordinari del Governo, configurando, in capo a tali soggetti, un generico obbligo di astensione dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di conflitto d'interessi. La legge non prevede tra i propri destinatari gli amministratori regionali e quelli locali, ma contiene un mero rinvio alla legislazione regionale. Inoltre, rimangono al di fuori del perimetro della norma alcune figure che parimenti possono trovarsi in situazioni di conflitto di interessi, quali i componenti delle autorità amministrative indipendenti, che, tuttavia, in alcuni casi sono soggetti a norme settoriali che definiscono incompatibilità ad hoc anche successive alla carica. b) Incompatibilità La legge n. 215 del 2004 prevede che determinati incarichi e funzioni, ricoperti dal titolare della carica di governo e ritenuti incompatibili, cessino con l'assunzione della carica. È altresì prevista, in determinati casi, un'incompatibilità successiva, per ulteriori dodici mesi dalla cessazione dell'incarico di governo, ove si tratti di enti di diritto pubblico, anche economici, nonché di società aventi fini di lucro che operino prevalentemente in settori connessi con la carica ricoperta. La rimozione della causa di incompatibilità è rimessa unicamente all'interessato che cessa dalla carica o, secondo un recente orientamento dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), può autosospendersi. La stessa Autorità può unicamente vigilare e promuovere l'eliminazione delle incompatibilità riscontrate presso l'ente di appartenenza. Durante il Governo Monti, i controlli in materia di incompatibilità hanno riguardato 49 componenti del Governo. Le situazioni di incompatibilità rimosse spontaneamente dagli interessati sono state 187, quelle rimosse a seguito dell'intervento dell'Autorità sono state 23. Tra le situazioni rimosse, la maggior parte ha riguardato uffici ricoperti in società, che sono risultate 103, cioè il 56 per cento del totale delle situazioni di incompatibilità. Riguardo alle ipotesi di incompatibilità, l'AGCM, nelle sue relazioni al Parlamento, ha rilevato i limiti dei divieti cosiddetti post employment (incompatibilità successiva) che, come disegnati dal legislatore della legge n. 215 del 2004, oltre a non prevedere alcun obbligo dichiarativo, consentono all'Autorità di intervenire in presenza di cariche assunte in enti pubblici e società aventi fine di lucro e non anche nei confronti di enti senza scopo di lucro (associazioni e fondazioni di diritto privato), alcuni dei quali spesso sono sottoposti a forti poteri di vigilanza e controllo da parte del governo. Alcune raccomandazioni al riguardo sono state formulate anche dal GRECO che ha richiesto all'Italia la previsione di restrizioni appropriate concernenti i conflitti di interesse che possono prodursi in caso di passaggio di soggetti titolari di funzioni pubbliche verso il settore privato (cosiddetto pantouflage ). c) Definizione di conflitto di interessi Secondo la legge n. 215 del 2004 il conflitto di interessi sussiste nelle ipotesi in cui il titolare di cariche di governo partecipi all'adozione di un atto, anche formulando la proposta, od ometta un atto dovuto, versando in situazione di incompatibilità, ovvero se l'atto o l'omissione ha avuto un'incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, o delle imprese o società da essi controllate, con danno per l'interesse pubblico.