[pronunce]

è stato, tuttavia, adottato in forza della legge 25 giugno 1999, n. 205 (Delega al Governo per la depenalizzazione dei reati minori e modifiche al sistema penale e tributario), la quale, all'art. 16, comma 1, lettera b), delegava espressamente il Governo a emanare «norme di carattere transitorio» (oltre che di attuazione e coordinamento). Di contro, la legge n. 67 del 2014, all'art. 2, comma 4, si limita a prevedere che i decreti legislativi contengano «le disposizioni necessarie al coordinamento con le altre norme legislative vigenti nella stessa materia», senza alcun riferimento alla disciplina transitoria. Il silenzio della legge delega sul punto dovrebbe essere interpretato come indice della volontà del legislatore delegante di tener fermo il principio enunciato dall'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), per cui nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione: principio alla luce del quale - come chiarito dalle sezioni unite penali della Corte di cassazione - nei casi di trasformazione di un illecito penale in illecito amministrativo, non è possibile, in assenza di un'apposita disciplina transitoria, applicare la nuova sanzione amministrativa ai fatti anteriormente commessi, con la conseguenza che il giudice penale non è tenuto a trasmettere gli atti all'autorità amministrativa (Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 29 marzo-28 giugno 2012, n. 25457). 1.3.- Le disposizioni denunciate violerebbero anche l'art. 25, secondo comma, Cost. «e/o» l'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all'art. 7 CEDU, ponendosi in contrasto con il principio di irretroattività della norma penale sfavorevole. Secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, la natura penale di una sanzione, agli effetti degli artt. 6 e 7 della Convenzione, deve essere stabilita sulla base di criteri di tipo sostanziale, e non meramente formale (cosiddetti "criteri Engel"). Di là dalla qualificazione operata dal diritto interno, si deve, cioè, tener conto della natura dell'illecito, desunta dalle sue finalità e dall'ambito dei destinatari della previsione punitiva, nonché della gravità della sanzione cui l'autore del fatto si trova esposto. Alla stregua di tali criteri, la nuova sanzione amministrativa introdotta dall'art. 1 del d.lgs. n. 8 del 2016 per la guida senza patente si connoterebbe come sostanzialmente penale. Essa è rivolta, infatti, alla generalità dei consociati; ha una finalità general-preventiva, e non certo riparatoria; è posta a tutela di interessi costituzionalmente rilevanti, quali la pubblica sicurezza e l'incolumità pubblica (mirando a garantire che si pongano alla guida dei veicoli i soli soggetti valutati come idonei sul piano psico-fisico e tecnico); risulta, infine, di significativa gravità. La giurisprudenza della Corte di Strasburgo formatasi sull'interpretazione degli artt. 6 e 7 CEDU avrebbe, peraltro, mutato anche «la nozione di pena [...] stabilita nel nostro ordinamento nazionale». Come rilevato dalla Corte costituzionale, da tale giurisprudenza si ricava, infatti, «il principio secondo il quale tutte le misure di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in senso stretto. Principio questo, del resto, desumibile dall'art. 25, secondo comma, Cost., il quale - data l'ampiezza della sua formulazione ("Nessuno può essere punito ...") - può essere interpretato nel senso che ogni intervento sanzionatorio, il quale non abbia prevalentemente la funzione di prevenzione criminale (e quindi non sia riconducibile - in senso stretto - a vere e proprie misure di sicurezza), è applicabile soltanto se la legge che lo prevede risulti già vigente al momento della commissione del fatto sanzionato» (è citata la sentenza n. 196 del 2010). La nuova sanzione introdotta dall'art. 1, commi 1 e 5, del d.lgs. n. 8 del 2016 - solo formalmente amministrativa, ma nella sostanza penale - resterebbe, dunque, soggetta ai principi di legalità e irretroattività valevoli per le sanzioni penali, ai sensi degli artt. 25, secondo comma, Cost. e 7 CEDU, i quali comportano che nel momento in cui è commesso il fatto debba esistere una disposizione che renda l'atto punibile e che la pena inflitta non debba superare i limiti fissati da tale disposizione. Le norme censurate violerebbero i principi evocati, giacché, rendendo applicabile la nuova sanzione amministrativa per la guida senza patente anche ai fatti anteriormente commessi, ne avrebbero peggiorato il trattamento rispetto a quello concretamente applicabile sulla base della legge vigente al momento della loro realizzazione, alla luce del quale l'agente si è determinato a operare. Tale risultato non sarebbe evitato dalla ricordata previsione dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 8 del 2016, secondo cui ai fatti commessi prima dell'entrata in vigore del decreto non può essere applicata una sanzione amministrativa di importo superiore «al massimo della pena originariamente inflitta per il reato», tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'art. 135 cod. pen. Nell'ambito di tale formula, il participio «inflitta» andrebbe inteso come sinonimo di «comminata» in astratto dal legislatore: rispetto alla pena applicata in concreto dal giudice non avrebbe, infatti, senso parlare di «massimo» o di «minimo». Di conseguenza, l'importo della sanzione amministrativa irrogabile per la guida senza patente non potrebbe superare euro 9.032, tale essendo il massimo edittale dell'ammenda stabilito dalla norma incriminatrice originaria. Contrariamente a quanto si afferma nella relazione ministeriale, non si potrebbe, tuttavia, ritenere che tale previsione valga a salvaguardare «il principio di retroattività in mitius, pienamente realizzato dall'applicazione retroattiva delle più favorevoli sanzioni amministrative in luogo di quelle originarie penali». In materia, non ci si potrebbe, infatti, arrestare alla considerazione per cui la sanzione amministrativa pecuniaria è, in linea di principio, più favorevole di una pena pecuniaria di pari importo, non potendo essere mai convertita - a differenza di questa - in pena limitativa della libertà personale, nel caso di mancato pagamento. Occorrerebbe, invece, valutare il rapporto tra sanzione penale e sanzione amministrativa in una «dimensione "qualitativa"», che tenga conto anche della situazione processuale e del contesto concreto in cui tali sanzioni si collocano. In sede penale l'imputato può, infatti, evitare l'applicazione della sanzione tramite una serie di istituti, atti a determinare l'estinzione del reato o della pena, ovvero l'esclusione della punibilità: quali, ad esempio, la sospensione del processo con messa alla prova, la sospensione condizionale della pena, l'affidamento in prova al servizio sociale o l'esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto.