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Presupposto della riforma è, quindi, la definizione, completa ed esaustiva, dei compiti e delle funzioni che la legge ascrive alla polizia locale intesa come istituzione di natura eminentemente pubblicistica dotata di un ordinamento che, entro determinati limiti amministrativi, ne assicura ampi margini di autonomia nello svolgimento delle sue attività, sia di sua iniziativa, sia delegate dall'autorità giudiziaria. A tale fine, il presente disegno di legge, in adempimento a un preciso e indispensabile incombente, contiene una norma di preambolo avente valenza prettamente interpretativa – intitolata «definizioni» – che, sulla scorta delle indicazioni della giurisprudenza e in base all'esperienza applicativa della legge n. 65 del 1986, possa dirimere ogni ulteriore controversia, passata e futura, circa la qualità e l'entità dei compiti d'istituto assegnati alla polizia locale. Questioni giuridiche e di status La formalizzazione delle funzioni della polizia locale rappresenta, parallelamente, la migliore soluzione per rimuovere vecchi e nuovi ostacoli, sovente più ideologici che normativi, alla piena esplicazione delle potenzialità operative di strutture che annoverano la ragguardevole cifra di oltre sessantamila addetti, distribuiti sull'intero territorio nazionale. D'altronde ed al di là di aspetti settoriali di tale materia, l'accento posto sulle funzioni della polizia locale ne ricostruisce una peculiare identità all'interno del contesto delle forze di polizia, eliminando le pesanti discriminazioni che pregressi interventi del legislatore ordinario le avevano inflitto con l'escluderla, prima dalla sfera previsionale della legge n. 121 del 1981 e, poi, dall'accesso al comparto di sicurezza di più recente creazione. Il criterio cui si ispira il presente disegno di legge, ovvero la centralità delle funzioni istituzionali rispetto al referente dell'ente di appartenenza (il comune o la provincia, anziché lo Stato), realizza un'esigenza di giustizia e di equità essendo obiettivamente inconcepibile che, a parità di poteri, doveri e, non in ultimo, rischi, la linea del discrimine passa ancora per la differenza amministrativa del datore di lavoro. Per contro, deve registrarsi come lo stesso legislatore ordinario ha ulteriormente persistito in un simile atteggiamento, espellendo, di fatto, il personale dei corpi e dei servizi dall'elenco delle categorie (fra le quali sono, invece, ricompresi, ad esempio, il personale sanitario, pur esecutivo, dei vigili del fuoco e della protezione civile), rimaste a usufruire di trattamento previdenziale particolare in tema di equo indennizzo, pensione privilegiata e accertamento della causa di servizio. Sotto questi profili deve constatarsi la grave lacunosità della legge quadro che non dedica spazio allo status di appartenente alla polizia locale, limitandosi a sancire un'equiparazione, peraltro in misura percentuale, dei dipendenti agli altri corpi di polizia in materia di indennità di pubblica sicurezza. Invero, un appiglio più che debole che nulla ha potuto opporre alla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego statuita dal decreto Amato (1992-1993) che, comunque, si premunì di abrogare formalmente anche quella disposizione. Obiettivo fondamentale del presente disegno di legge è, dunque, l'affermazione o, a seconda delle interpretazioni, la restituzione alla polizia locale del proprio status pubblicistico, così come previsto esplicitamente all'articolo 28 (abrogazioni e modifiche). Ciò, tra l'altro, consente l'immediato superamento di quelle disposizioni, palesemente anacronistiche, della legge n. 65 del 1986 in ordine alle qualifiche professionali del personale della polizia locale (istruttori, coordinatori eccetera), sostituite con l'adozione del modello gerarchico-organizzativo della Polizia di stato, ormai applicato a ogni altro corpo ad ordinamento civile. Non meno rilevante, infine, è l'innovazione inerente le qualifiche funzionali: abolita l'aggettivazione di «ausiliaria» apposta alla funzione di pubblica sicurezza svolta dai soli agenti della polizia locale – che ha suscitato, più volte, dubbi di incostituzionalità per violazione del principio di ragionevolezza, ai sensi dell'articolo 3 della Carta costituzionale – i corpi e i servizi vengono muniti di personale cui si riconosce la qualifica di agenti e di ufficiali di pubblica sicurezza, in base al grado, ovvero al profilo professionale, in sintonia con il possesso della qualifica di agente ed ufficiale di polizia giudiziaria. Regime contrattuale pubblicistico e comparto sicurezza Il nucleo della riforma che si propone con il varo del nuovo ordinamento della polizia locale è, altresì, l'ingresso delle strutture nell'ambito del comparto sicurezza. Anche in questo caso, la pregressa normativa che aveva stabilito l'inserimento della polizia locale nel comparto dei dipendenti degli enti locali, aveva determinato non poche riserve circa la legittimità costituzionale dell'assimilazione di un'istituzione dotata di un'apposita legislazione statale all'universalità, indifferenziata e priva di cotali prerogative ordinamentali, delle tipologie impiegatizie ricomprese in quel comparto. L'irragionevolezza delle disposizioni riguardanti la polizia locale era resa, peraltro, in forma duplice giacché se, da una parte, il principio di eguaglianza era violato (al negativo) mediante la parificazione a soggettività puramente amministrative, contestuale violazione (al positivo) emergeva dal confronto con il trattamento usato a beneficio dei segretari comunali i quali, pur non disponendo di una propria normativa ordinaria, godevano della creazione di una agenzia autonoma rispetto al comparto dei dipendenti degli enti locali che finiva, grazie ad un decreto del Presidente della Repubblica d'iniziativa governativa, per divenire esso stesso un comparto «speciale». Posta la complessità della problematica che assomma il mutamento del regime giuridico della contrattazione collettiva e il passaggio della polizia locale al comparto sicurezza, comunque, il presente disegno di legge adotta una metodologia graduale di transizione che prevede una prima fase di autonomizzazione mediante l'istituzione di un'Agenzia (della polizia locale) sul modello di quella già in vigore per i segretari comunali. In seconda fase, perfezionate le procedure della nuova tipologia di contrattazione, viene disposto e formalizzato in via definitiva l'accesso al comparto sicurezza con contestuale integrazione delle norme della legge n. 121 del 1981 concernenti l'individuazione dei corpi di polizia che sono sottoposti alla disciplina unitaria della medesima legge. Il presente disegno di legge dedica, altresì, una speciale attenzione alle strutture della polizia provinciale. Tramontate le varie progettualità di soppressione delle province, i corpi di polizia locale che vi dipendono richiedono un rafforzamento delle loro compagini al fine di rendersi, più che in passato, adeguati ad espletare compiti, sovente di grandi proporzioni, nonché di coordinamento delle singole entità territoriali, fungente anche da fattore di intermediazione tra comuni e regioni.