[pronunce]

L'art. 14, commi primo e secondo, della legge n. 283 del 1962 aggiunge alla assai articolata e pervasiva disciplina contenuta nella medesima legge, riferita a tutte le fasi della produzione e del commercio “delle sostanze destinate alla alimentazione”, la previsione di obblighi di comportamento dei lavoratori e degli imprenditori che operano nei settori della “preparazione, produzione, manipolazione e vendita di sostanze alimentari”, prescrivendo che chiunque lavori in questi vasti settori debba essere “munito di apposito libretto di idoneità sanitaria” e sia “tenuto a sottoporsi a periodiche visite mediche di controllo e a eventuali misure profilattiche”; né gli imprenditori possono assumere personale privo del libretto sanitario. Tutte queste prescrizioni sono assistite da sanzioni amministrative (resta invece estraneo al presente giudizio il quarto comma dell'art. 14 della legge, che estende queste sanzioni a chi “pur a conoscenza di essere affetto da manifestazioni di malattia infettiva diffusiva, continui ad attendere alla preparazione, produzione, manipolazione o vendita di sostanze alimentari”). Ulteriori specificazioni sul libretto di idoneità sanitaria sono contenute nel Titolo III del d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327 (Regolamento di esecuzione della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni, in materia di disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande), che disciplina analiticamente la materia, anche con prescrizioni relative ai comportamenti da tenere in caso di malattia del personale e relative all'igiene personale e all'abbigliamento. Rispetto all'efficacia della prescrizione relativa alla tenuta del libretto sanitario a tutela dell'igiene degli alimenti si è successivamente sviluppato un ampio confronto critico anche a livello scientifico internazionale ed in particolare è stata proposta l'adozione di un nuovo modello di tutela dell'igiene degli alimenti, denominato “Sistema dei punti di controllo critici per l'analisi dei rischi (HACCP)”, caratterizzato da un coinvolgimento attivo degli imprenditori e dei lavoratori interessati nella individuazione dei punti critici e nel loro controllo (anche sulla base di una idonea formazione), pur sempre sotto la vigilanza pubblica. Queste ed altre sollecitazioni di ordine scientifico sono evidentemente alla base della adozione di due apposite direttive della Comunità europea, recepite dal legislatore nazionale tramite il d.lgs. 26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43 CEE e 96/3 CE concernenti l'igiene dei prodotti alimentari): tale disciplina, infatti, tutela l'igiene dei prodotti alimentari in “tutte le fasi successive alla produzione primaria” (si enumerano “la preparazione, la trasformazione, la fabbricazione, il confezionamento, il deposito, il trasporto, la distribuzione, la manipolazione, la vendita o la fornitura, compresa la somministrazione, al consumatore”) mediante l'esplicita adozione del “sistema di analisi dei rischi e di controllo dei punti critici HACCP” (cfr. art. 3). In questa completa riforma del settore non si fa parola della necessità di documentare i controlli periodici sul personale addetto alle diverse fasi a cui si riferisce la normazione, mentre il Capitolo VIII dell'Allegato al citato decreto legislativo contiene alcune disposizioni in tema di igiene personale e di malattia, o sospetta malattia, di coloro che operano nel settore, ed il Capitolo X prescrive che gli addetti alle varie fasi di possibile contatto con gli alimenti siano controllati e formati dai responsabili delle imprese interessate ai prodotti alimentari. Parallelamente, la Comunità europea ha determinato nuovi sistemi pubblici di controllo sui prodotti alimentari mediante altre direttive, anch'esse recepite dal legislatore statale, mediante il d.lgs. 3 marzo 1993, n. 123 (Attuazione della direttiva 89/397 CEE relativa al controllo ufficiale dei prodotti alimentari) ed il d.lgs. 26 maggio 1997, n. 156 (Attuazione della direttiva 93/99CEE concernente misure supplementari in merito al controllo ufficiale dei prodotti alimentari); in questo ambito si disciplinano vasti poteri di controllo e di ispezione, relativi anche al “comportamento igienico del personale che, direttamente o indirettamente, per esercitare le proprie mansioni, entra in contatto con le sostanze ed i prodotti” (art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 123 del 1993). Questa complessa evoluzione normativa, anche se non ha prodotto l'abrogazione dell'art. 14 della legge n. 283 del 1962, ha sostanzialmente affiancato al preesistente sistema sulla disciplina igienica relativa alle sostanze alimentari un diverso sistema, di matrice europea, di garanzia sostanziale (e di controllo) sulle modalità di tutela dell'igiene dei prodotti alimentari. Dell'impianto normativo del 1962 resta certamente un sistema sanzionatorio (ormai prevalentemente di natura amministrativa) per tutta una serie di specifici comportamenti valutati come dannosi; non è tuttavia possibile considerare tutte le prescrizioni sostanziali ivi contenute, ormai contraddette dalla più recente legislazione, principi fondamentali della materia: esse, infatti, devono essere ritenute nulla più che semplici modalità nelle quali può essere concretizzato l'autentico principio ispiratore della normativa in esame, ossia il precetto secondo il quale la tutela igienica degli alimenti deve essere assicurata anche tramite la garanzia di alcuni necessari requisiti igienico-sanitari delle persone che operano nel settore, controllabili dagli imprenditori e dai pubblici poteri. D'altra parte, questa Corte in varie occasioni ha già affermato che, qualora nelle materie di legislazione concorrente i principi fondamentali debbano essere ricavati dalle disposizioni legislative statali esistenti, tali principi non devono corrispondere senz'altro alla lettera di queste ultime, dovendo viceversa esserne dedotta la loro sostanziale consistenza (si vedano le sentenze n. 65 del 2001, n. 482 del 1995, n. 192 del 1987): e ciò tanto più in presenza di una legislazione in accentuata evoluzione. 4.3. - La legge della Regione Emilia-Romagna n. 11 del 2003 e la legge della Regione Lombardia n. 12 del 2003 sopprimono l'obbligo del libretto di idoneità sanitaria dopo essersi espressamente ricollegate al d.lgs. n. 155 del 1997 ed aver disciplinato, in coerenza ad esso, alcune iniziative di specifica formazione per il personale operante nei settori dei prodotti alimentari. In tal modo queste Regioni, nell'ambito della loro discrezionalità legislativa, eliminano semplicemente una discussa forma di documentazione episodica dello stato di salute degli operatori del settore alimentare, ma esplicitamente confermano l'esigenza di continui ed efficaci interventi preventivi, nonché di controllo e di ispezione sullo stato di salute e sui comportamenti igienici di coloro che operano nel settore alimentare. L'art. 45 della legge della Regione Lazio n. 29 del 2003 si limita, invece, ad escludere dall'obbligo del possesso del libretto di idoneità sanitaria “i farmacisti e i dipendenti delle farmacie pubbliche e private”, sulla base della presunta inapplicabilità al settore farmaceutico della legislazione generale in tema di tutela dell'igiene delle sostanze alimentari.