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nel nostro ordinamento, «con la contiguità tra accusatore e giudice, nello stesso ordine e nella stessa carriera, con ruoli intercambiabili tra magistrati requirenti e giudicanti; nonché l'esclusività ed obbligatorietà della promozione del processo da parte di un unico organo onnipotente, insindacabile all'interno della magistratura, o dall'esterno, da parte del Ministro della Giustizia e del Parlamento» (N.F. Palma, La personalizzazione della funzione d'accusa nel codice del 1988 , in La giust. pen. , 1989, 77). Anche coloro che prendevano atto del fatto che al momento «il pubblico ministero ed il giudice continuano ad integrare la medesima carriera della magistratura» (G. Neppi Modona, La divisione delle carriere, in La Magistratura , 1995, XI e XIV) concludevano per la necessità di apprestare una normativa che assicurasse una spiccata autonomia dei due ruoli, sia per accertare le attitudini professionali, sia per garantire un «distacco temporale e geografico» nell'espletamento delle funzioni giudicanti e requirenti. La necessità di tenere ben distinte, nell'assetto dell'ordine giudiziario, le funzioni d'indagine da quelle giurisdizionali -- e, pertanto, di «singolarizzare» il ruolo del «giudice» propriamente detto, affidando tale funzione a magistrati dotati della necessaria esperienza e rendendo meno frequenti, soprattutto nei gradi elevati della carriera, i passaggi dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa -- è stata riconosciuta solo di recente, grazie alle importanti modifiche legislative operate su impulso del Ministro della giustizia nella XV legislatura ed in Parlamento grazie all'apporto, tra gli altri, del senatore Manzione. Non si può però dire che questa finalità sia stata conseguita appieno, né in modo realmente efficace. Si impone pertanto una rivisitazione delle due funzioni, che qui si propone con apposite e differenti novelle dell'articolo 102 e dell'articolo 103 della Costituzione: il primo statuisce l'obbligo di terzietà e di imparzialità del magistrato della funzione giudicante; il secondo stabilisce l'autonomia del magistrato della funzione requirente, nella piena costituzionalizzazione del principio di parità delle parti nel processo. In tal modo la presente proposta -- pur nell'originalità delle soluzioni avanzate -- intende ispirarsi, in ordine alla determinazione delle modalità di incidenza della politica d'azione pubblica sull'amministrazione della giustizia, al Rapporto Truche del 10 luglio 1997: elaborato in Francia dalla Commissione di riflessione sulla giustizia (Commission de réfléxion sur la justice) , è il testo in cui si è data la più moderna applicazione alla giustizia della scienza dell'amministrazione. In esso le relazioni tra esecutivo ed amministrazione della giustizia vengono analizzate muovendo dalla definizione del concetto di politica d'azione pubblica (politique d'action publique) , intesa come l'insieme delle condizioni alle quali deve essere garantita l'applicazione della legge da parte di molteplici autorità dello Stato operanti in maniera coordinata, tenuto conto delle contingenze storiche e nel rispetto del principio di eguaglianza tra i cittadini. In quel sistema di diritto continentale, è compito del Ministro della giustizia tradurre in circolari, a nome dell'intero Governo, le priorità perseguite dallo Stato in considerazione dell'evoluzione dei fenomeni criminosi e delle condizioni economiche e sociali. Il Ministro della giustizia francese si fa tramite presso gli uffici delle procure (parquet) di esplicitare con istruzioni scritte, pubblicate sul Journal Officiel , il significato e le finalità perseguite dalle leggi; le priorità da assegnare all'applicazione di determinate leggi in rapporto a determinate categorie di reati; l'opportunità di rinunziare in determinate circostanze (rischio di gravi turbamenti all'ordine pubblico; avanzata fase di approvazione di norme abrogatrici di fattispecie penali vigenti) all'esercizio dell'azione penale; le modalità per assicurare l'armonizzazione delle procedure ed il loro raggruppamento per categorie omogenee di reati. Spetta poi ai procuratori generali presso le corti d'appello di assicurare l'applicazione della politica di azione pubblica nell'ambito delle circoscrizioni, tenuto conto delle specifiche situazioni locali, e di indirizzare opportune direttive ai procuratori della Repubblica ed ai sostituti, valorizzando il metodo delle riunioni. Il rapporto dichiara anche che occorre tendere ad una progressiva uniformazione delle circoscrizioni delle corti d'appello con l'ambito territoriale regionale; l'organizzazione della giustizia sul territorio deve tener conto delle esigenze peculiari delle comunità locali, anche in maniera da assicurare il più possibile la vicinanza spaziale del servizio rispetto all'utente o, comunque, l'efficienza dei mezzi di comunicazione. Il Ministro della giustizia deve infine presentare annualmente al Parlamento un rapporto sull'attuazione della politica di azione pubblica, elaborato con il contributo dei procuratori generali. Certo, già oggi in Francia il pubblico ministero, quale organo di accusa, valuta con piena discrezionalità le notizie relative alla commissione dei reati; egli riceve le querele e le denunzie e stabilisce il seguito da darvi. Tale valutazione, che può risolversi nell'esercizio dell'azione penale, implica due successivi giudizi: un giudizio di legalità ed un giudizio di opportunità. A tal riguardo, il vigente codice di procedura penale dispone espressamente che il pubblico ministero apprezza il seguito da dare alle notizie di reato. Allorquando il pubblico ministero accerti la mancanza dei presupposti del processo o degli elementi costitutivi del reato o della sufficienza delle prove, ovvero ritenga che l'azione penale sia inopportuna, emana un provvedimento di archiviazione, che ha natura amministrativa ed è sottratto a controllo giurisdizionale, potendo soltanto essere fatto oggetto di ricorso «gerarchico» al procuratore capo o al Ministro della giustizia. Se il pubblico ministero ritiene, al contrario, che siano soddisfatte tutte le condizioni di legge per l'esercizio dell'azione penale e che questa sia opportuna, investe il giudice del procedimento; per prassi, inoltre, il pubblico ministero francese si astiene dal perseguire reati lievi, allorquando la prova di questi si presenti particolarmente costosa e difficile. La proposta qui avanzata, invece, si muove nel solco della specificità dell'ordinamento giurisdizionale, sviluppatosi negli scorsi decenni in Italia, razionalizzandolo: tuttavia, le condizioni di esercizio dell'azione penale sono presentate ed inquadrate nel contesto delle direttive di politica di azione pubblica, date da Ministro e Parlamento sentito il CSM; ciò avviene, per come è previsto dal nuovo articolo 112 Cost. novellato, in un regime di trasparenza, anche per consentire a chiunque di verificare che la decisione nel caso concreto non sia in contraddizione con i principi che governano la politica di azione pubblica e con l'eguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge. Il magistrato come persona, carriera e statuto è dunque lo stesso, tutelato dall'indipendenza di cui al quarto comma del nuovo articolo 101, sia che svolga la funzione giudicante che quella requirente. Ma nell'esercizio delle due funzioni, la seconda si inscrive sotto la responsabilità del Ministro della giustizia e l'approvazione del Parlamento.