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Codice del processo tributario. Onorevoli Senatori. – Con i decreti legislativi n. 545 del 1992 e n. 546 del 1992 sono state modificate sostanzialmente e radicalmente le commissioni tributarie a partire dal 1996, sia per quanto concerne l'ordinamento dei giudici sia per le regole processuali applicabili. Basti pensare alla nuova selezione dei giudici per concorso e non più per nomina discrezionale; all'indipendenza dei giudici garantita dall'istituzione del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria; al nuovo regime delle incompatibilità rigorosamente applicate dal Consiglio di presidenza; ai corsi di formazione dei giudici; alla vigilanza sui giudici e sulle commissioni attribuita al Presidente del Consiglio dei ministri, cui spetta anche il potere di iniziativa disciplinare. I successivi interventi legislativi e amministrativi hanno ulteriormente migliorato i profili ordinamentali anche se risultano ancora necessarie modifiche, come l'inquadramento del personale delle segreterie delle commissioni in un ruolo autonomo e comunque estraneo al personale del Ministero dell'economia e delle finanze. Il presente disegno di legge però non si occupa dell'ordinamento e muove dall'esigenza di assicurare alla giurisdizione tributaria un'organica disciplina codicistica, in grado di garantire l'effettività del diritto di azione e la certezza del diritto, nonché di assicurare un'effettiva parità delle parti nel processo. Un'esigenza avvertita sin dai primi anni dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 546 del 1992 di cui, comunque, si apprezzavano i notevoli miglioramenti e le positività rispetto alla disciplina contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica n. 636 del 1972. Nella XVII legislatura fu presentato dal senatore Giorgio Pagliari e altri un disegno di legge (atto Senato n. 988) con questa intenzione, dando atto nella relazione che era opera del professor Cesare Glendi, emerito di diritto processuale civile e diritto tributario, del professor Alberto Comelli di diritto tributario e del loro allievo Carlo Soncini, nonché della collaborazione del senatore Pagliari, tutti dell'Università di Parma. Il disegno di legge venne assegnato alle Commissioni giustizia e finanze per una trattazione congiunta, con relatori il senatore Carlo Moscardelli e il primo firmatario del presente disegno di legge. Dopo ampie e approfondite discussioni si pervenne alla presentazione di emendamenti e all'indicazione dei pareri dei relatori in merito agli stessi, per cui ho ritenuto che fosse utile presentare il disegno di legge originario con le integrazioni e le modifiche apportate dagli emendamenti condivisi dai relatori e che, di fatto, sono la gran parte di quelli presentati. Prima di passare all'analisi del disegno di legge desidero sottolineare che le nuove commissioni hanno assicurato una giurisdizione attenta al rispetto del tempo ragionevole del processo e delle regole processuali. Si è così passati dalle vecchie commissioni sempre caratterizzate da un numero rilevante di procedimenti pendenti alle nuove commissioni che, dai 3.980.000 procedimenti pendenti nel 1996, sono riuscite a ridurre le pendenze, eliminando altresì tutte le sopravvenienze di questi anni, a 409.787 pendenti presso le commissioni provinciali e regionali (si veda il rapporto trimestrale sul contenzioso tributario – gennaio/marzo 2018). Inoltre, negli anni, la percentuale delle impugnazioni avverso le sentenze delle commissioni tributarie e regionali è risultato inferiore alle percentuali di impugnazione delle sentenze civili. È un dato che testimonia l'apprezzamento di entrambe le parti processuali: contribuenti e Amministrazione finanziaria. Analisi del disegno di legge 1. Nell'ambito di una prolungata progressione evolutiva, che dalla vecchia disciplina del contenzioso tributario dispersa nella legislazione prerepubblicana, grazie al primo organico testo contenuto nel decreto del Presidente della Repubblica n. 636 del 1972, è poi approdata nel testo del decreto legislativo n. 546 del 1992, ormai sono maturi i tempi per la dotazione di un vero e proprio «codice del processo tributario», in grado di allinearsi, pur quale ultimo arrivato, al codice di procedura civile e al codice del processo amministrativo. Ancorché, come ho detto, non ci si occupi dell'ordinamento, nel nuovo testo comunque già si parla di tribunali tributari e di corti d'appello tributarie, in quanto è ormai da tutti condiviso l'impiego di queste denominazioni, che icasticamente mettono in luce l'assunzione della giurisdizione tributaria e del processo tributario al rango delle giurisdizioni e dei processi contermini. La modifica è solo della denominazione degli organi giudiziari tributari di primo e secondo grado senza alcuna incidenza sulla composizione e sulla localizzazione delle commissioni tributarie regionali e provinciali, per cui si tratta di modifica formale che non ha alcuna incidenza sulle spese del funzionamento degli organi giudiziari e perciò non necessità di diversa copertura. Il testo predisposto è improntato a criteri di generalità (riguardando tutte le liti tributarie, individuate in rigorosa aderenza ai precetti costituzionali, così come interpretati dalla Corte costituzionale), di equilibrata salvaguardia delle parti, enti titolari del potere impositivo ed esattivo e destinatari dei relativi provvedimenti (così da uniformarsi ai principi costituzionali in materia e in specie a quello del giusto processo consacrato dal nuovo articolo 111 della Costituzione), e di semplicità regolamentare. 2. Venendo all'analisi del suo contenuto, il testo si struttura in quattro libri, riguardanti, nell'ordine: I) Disposizioni generali; II) Il processo tributario di primo grado; III) Le impugnazioni; IV) I riti speciali. 3. Il libro primo «Disposizioni generali» comprende quaranta articoli, suddivisi in quattro titoli, che trattano, nell'ordine: «Dei giudici tributari e dei loro ausiliari», «Delle parti e dei loro difensori», «Dell'esercizio dell'azione», «Degli atti del processo tributario». Il titolo I, «Dei giudici tributari e dei loro ausiliari», è suddiviso in cinque capi: «Della giurisdizione tributaria», «Della competenza dei giudici tributari», «Astensione e ricusazione dei giudici tributari», «Dei poteri del giudice tributario», «Ausiliari del giudice tributario». Il capo I «Della giurisdizione tributaria» è composto da cinque articoli nei quali sono disciplinati i capisaldi della giurisdizione tributaria, esercitabile dai tribunali tributari, dalle corti d'appello tributarie e dalla Sezione tributaria della Corte di cassazione. Ne viene definito accuratamente l'ambito, e se ne disciplinano le patologie (difetto di giurisdizione) e i rimedi specifici (regolamento preventivo di giurisdizione), con l'aggiunta (articolo 5) di un'importante specifica regolamentazione della cosiddetta translatio iurisdictionis modellata sulle peculiarità del transito dell'azione nel processo tributario e dal processo tributario verso giurisdizioni contermini, nel quadro generalmente prestabilito dall'articolo 59 della legge n. 69 del 2009.