[ddlpres]

Riforma dell'ordinamento della giustizia tributaria e del contenzioso tributario. Onorevoli Senatori . – Il presente disegno di legge è stato elaborato dal gruppo di lavoro per la riforma dell'ordinamento della giustizia tributaria e del contenzioso tributario, composto all'interno della Commissione istituita su iniziativa del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) per lo studio delle questioni attinenti alla riforma del vigente sistema fiscale. Esso si inserisce nel percorso di collaborazione del CNEL con gli organi legislativi sulla materia fiscale, attivo da lungo tempo e, da ultimo, proseguito con l'audizione, svolta il 1° marzo 2021 dinanzi alle Commissioni riunite Finanze della Camera dei deputati e Finanze e tesoro del Senato della Repubblica, con la produzione di osservazioni e proposte concernenti la riforma organica dell'imposta sul reddito delle persone fisiche. È dunque nell'esercizio della facoltà riconosciuta dalla Costituzione che il CNEL, intendendo « contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale », attraverso la presente proposta (che segue quella concernente l'integrazione e l'attuazione dello Statuto dei diritti del contribuente – atto Camera n. 3333), ha elaborato princìpi di delega in recepimento dei preziosi contributi offerti dal gruppo di lavoro citato, tra cui, in primo luogo, l'unanime orientamento concernente l'attribuzione delle funzioni giurisdizionali nella materia tributaria a un giudice specializzato, operante a tempo pieno e nominato per pubblico concorso. Con la presente relazione si intende evidenziare – con opportuna sinteticità – i contenuti e le ragioni giustificative della presente iniziativa legislativa del CNEL. Con la presente relazione si intende evidenziare – con opportuna sinteticità – i contenuti e le ragioni giustificative della presente iniziativa legislativa del CNEL. 1. I profili inerenti all'ordinamento della giustizia tributaria Il CNEL ha condiviso le unanimi opinioni degli esperti e degli operatori del diritto tributario, relative alla grave inadeguatezza dell'attuale sistema della giustizia tributaria, che è incentrato su gradi di merito affidati a giudici onorari e ha condotto alla produzione di un insostenibile carico di ricorsi presso la Corte suprema di cassazione. Questa situazione comporta un insufficiente grado di tutela giurisdizionale nelle controversie tra il contribuente e il fisco e, traducendosi in una crisi strutturale del contenzioso tributario in sede di legittimità, finisce per riflettersi sull'amministrazione della giustizia nel suo complesso. Per tale ragione, appare indispensabile procedere a una radicale riforma dell'ordinamento della giustizia tributaria, affidando la tutela giurisdizionale a un giudice altamente specializzato, a tempo pieno e assunto per pubblico concorso, in attuazione di superiori princìpi di rango costituzionale. La soluzione astrattamente preferibile sarebbe quella di comprendere il contenzioso tributario nell'ambito della giustizia ordinaria, nel rispetto della tendenziale unicità della giurisdizione. Questa soluzione, pur auspicabile, finirebbe, tuttavia, per aggravare l'attuale crisi della giustizia ordinaria, generando un nuovo, insostenibile carico degli affari pendenti e allungando ulteriormente i tempi dei processi. Per queste ragioni, la soluzione migliore appare la sostituzione delle attuali commissioni tributarie provinciali e regionali con un giudice speciale di primo e secondo grado a tempo pieno, di alta specializzazione e assunto per pubblico concorso, che utilizzi le strutture esistenti, che presentano servizi con un buon grado di organizzazione e di funzionalità e assicurano lo svolgimento dei giudizi in tempi sufficientemente rapidi. Questa soluzione appare conforme ai princìpi costituzionali, perché la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che la configurazione di una giurisdizione tributaria non si pone in contrasto con il divieto di istituzione di giudici speciali, previsto dall'articolo 102, secondo comma, della Costituzione. Si ritiene opportuno che il nuovo ordinamento della giustizia tributaria, pur avendo carattere di specialità, rifletta fedelmente il modello dell'ordinamento giudiziario ordinario. In tal modo, si intende evidenziare l'analogia della dignità, delle funzioni e dello status del nuovo giudice, che dovrebbe differenziarsi dal giudice ordinario solo per la diversità della materia che distingue l'ambito della sua giurisdizione. Nel nome di questo parallelismo, si ritiene che i giudici di primo e secondo grado assumano la denominazione di « tribunale tributario » e di « corte di appello tributaria » (articolo, 1, comma 1, lettera a), del presente disegno di legge); che i giudici tributari siano assunti con un concorso analogo a quello per la nomina a uditore giudiziario (salva la specificità di alcune materie di esame) e abbiano identità di carriera e di trattamento economico (lettere b) e c) ); che sia istituito un organo di autogoverno analogo al Consiglio superiore della magistratura (lettera g) ); che siano previsti un codice di disciplina e un procedimento disciplinare sul modello di quelli vigenti per la magistratura ordinaria (lettera h) ). Importanza fondamentale per l'equilibrio del sistema assume la lettera d) , con cui si prevede la facoltà dei magistrati ordinari, amministrativi, militari e contabili di partecipare al sistema della giustizia tributaria a seguito di specifico incarico, conferito dai rispettivi organi di autogoverno, sulla base di criteri di massima definiti con proprio regolamento. Questa previsione assolve a due precipue finalità: 1) consentire al sistema della giustizia tributaria di non rimanere chiuso in sé stesso, ma di arricchirsi degli apporti di magistrati con diversi ambiti di esperienza, in modo da favorire l'osmosi tra le diverse discipline che confluiscono nel diritto tributario e che incidono sulla regolamentazione del rapporto giuridico di imposta; 2) consentire ai magistrati appartenenti a diversi ordini di acquisire una specifica formazione professionale nell'ambito del diritto tributario. Questa possibilità assume particolare importanza per consentire la formazione professionale dei magistrati ordinari che potranno comporre la sezione tributaria specializzata presso la Corte di cassazione. Di particolare rilievo appare anche la lettera e) , con cui si propone l'accorpamento delle sedi giudiziarie in zone territoriali omogenee, in modo da realizzare opportune economie di scala ed evitare eccessive frammentazioni. Questa soluzione potrebbe essere favorita dalle potenzialità del processo telematico (da implementare con la previsione dell'udienza telematica, cui si farà riferimento in seguito), che consentono di superare l'esigenza di uno stretto collegamento fisico tra gli uffici giudiziari e il territorio. Si ritiene inoltre che, per favorire l'ottimale funzionamento degli uffici giudiziari e il più equilibrato espletamento delle loro attività, le dotazioni organiche dovrebbero essere determinate in rapporto ai carichi giudiziari dell'ultimo triennio, piuttosto che in base al dato estrinseco della popolazione residente nel distretto o nel circondario. Inoltre, come previsto dalla lettera f) , i dati relativi al contenzioso dovrebbero essere opportunamente ponderati, tenendo conto non solo del numero, ma anche del valore e dell'oggetto delle cause promosse nella sede e nel periodo considerati.