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Come fa un giudice, come può essere veramente terzo un giudice che ha uno stretto legame di origine anche di battaglie comuni, di precedenti, di maestri, eccetera, quindi in buonissima fede, bellezza di sentimenti, a continuare a convivere avendo come parte, quando ci vuole la parità delle parti? Quindi terzietà vuol dire anche rispetto della parità di parte» (Giovanni Conso, Professore emerito di diritto processuale penale, già Guardasigilli e Presidente della Corte costituzionale, intervento al Congresso dell'Unione delle Camere penali italiane, Torino, 2009). Ragioni condivise e rappresentate, in mirabile sintesi, anche dal magistrato inquirente italiano più noto nel mondo per la sua elevata professionalità, e cioè Giovanni Falcone, che in un'intervista rilasciata nel 1991 ebbe a dire: «Un sistema accusatorio parte dal presupposto di un pubblico ministero che raccoglie e coordina gli elementi della prova da raggiungersi nel corso del dibattimento dove egli rappresenta una parte in causa. Gli occorrono, quindi, esperienze, competenze, capacità, preparazione anche tecnica per perseguire l'obiettivo. E nel dibattimento non deve avere nessun tipo di parentela col giudice e non essere, come invece oggi è, una specie di "paragiudice". Il giudice, in questo quadro, si staglia come figura neutrale, non coinvolta, al di sopra delle parti. Contraddice tutto ciò il fatto che, avendo formazione e carriere unificate, con destinazioni e ruoli intercambiabili, giudici e PM siano, in realtà, indistinguibili gli uni dagli altri. Chi, come me, richiede che siano, invece, due figure strutturalmente differenziate nelle competenze e nella carriera, viene bollato come nemico dell'indipendenza del magistrato, un nostalgico della discrezionalità dell'azione penale, desideroso di porre il PM sotto il controllo dell'Esecutivo. È veramente singolare che si voglia confondere la differenziazione dei ruoli e la specializzazione del PM con questioni istituzionali totalmente distinte» (Giovanni Falcone, sostituto procuratore della Repubblica presso il tribunale di Palermo, intervista al quotidiano «La Repubblica», 3 ottobre 1991). Appare, inoltre, necessario al fine di evitare che i Consigli superiori della magistratura (CSM) si atteggino ad organi corporativi ed autoreferenziali, che ne sia mutata la composizione con una maggiore partecipazione della componente laica. Del resto, in seno all'Assemblea costituente, la scelta di prevedere un'ampia maggioranza della componente «togata» non fu per nulla scontata. Al contrario, si trattò solo di una delle possibili soluzioni e prevalse di misura sulle altre. Tra queste ve ne era una, prevista nell'originario progetto della Commissione dei settantacinque e ripresa in seduta plenaria con l'emendamento Conti, Leone, Giovanni, Bettiol, Cassiani, Rossi Paolo, Perassi e Giuseppe Dossetti, che stabiliva, appunto, una composizione paritaria dei componenti «togati» e dei componenti «laici». In questa prospettiva di un più corretto equilibrio della composizione del CSM giudicante e di quello requirente, si muove il presente disegno di legge con la previsione di un pari numero di membri elettivi «togati» e «laici». In ogni caso, la maggioranza della componente «togata» è assicurata dalla presenza, quale membro di diritto, del primo Presidente della Corte di cassazione. Inoltre, poiché nel dibattito di questi anni è stata particolarmente avvertita la necessità di escludere che gli organi di governo della magistratura possano esercitare un ruolo particolarmente contiguo alla politica, è specificato che competenze ulteriori rispetto alle assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari, possano essere attribuite solo con legge costituzionale. Si tratta di un principio di natura liberale che Alexis de Tocqueville riassumeva nei seguenti termini: «quando un giudice, a proposito di un processo, si pronuncia su una legge relativa a questo processo, estende il cerchio delle sue attribuzioni, ma non ne esce, poiché ha voluto in questo modo giudicare la legge, per arrivare a giudicare il processo. Quando invece si pronuncia su di una legge, senza prendere le mosse da un processo, egli esce completamente da quella sfera, e penetra in quella del potere legislativo» (A. De Tocqueville, La democrazia in America). Questa previsione colma una lacuna obiettiva del nostro sistema costituzionale, che ha consentito al CSM di adottare anche atti di indirizzo politico e di esercitare funzioni «paranormative» che, talvolta, hanno determinato contrasti con altri poteri dello Stato. Il presente disegno di legge si prefigge, inoltre, lo scopo di riportare l'esercizio dell'azione penale, nei fatti ampiamente discrezionale, nell'alveo della previsione legislativa. L'Assemblea costituente ha, infatti, disposto che i pubblici ministeri dovessero avere il monopolio dell'iniziativa penale e, nel contempo, il potere di disporre della polizia durante la fase delle indagini. Ha voluto altresì che tale monopolio fosse esercitato in piena indipendenza, vale a dire al di fuori di una qualsiasi delle forme di responsabilità politica, diretta o indiretta, esistente nelle altre democrazie costituzionali. Per evitare un uso discrezionale o arbitrario del potere inquirente del pubblico ministero, il Costituente ha ritenuto poi che bastasse prescrivere l'obbligatorietà dell'azione penale per tutti i reati. I Padri costituenti erano fermamente convinti che indipendenza e obbligatorietà dell'azione penale -- concepite come due facce della stessa medaglia -- sarebbero state il miglior presidio del precetto costituzionale che sancisce l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge. È certamente una soluzione formalmente perfetta, ma che presenta un difetto non da poco: a dispetto della norma costituzionale che impone ai magistrati di perseguire con efficacia tutti i reati, anche in Italia l'azione penale risulta essere di fatto largamente discrezionale, almeno quanto lo è in altri Paesi e, per certi aspetti, anche di più. Una discrezionalità che con il tempo è divenuta sempre più visibile anche a causa delle crescenti dimensione e complessità dei fenomeni criminali. A riguardo basti ricordare che: 1) già la Commissione ministeriale per la riforma dell'ordinamento giudiziario, nominata con decreto dell'allora Ministro di grazia e giustizia Conso nel febbraio del 1993 e composta in maggioranza da magistrati di varie correnti, aveva riconosciuto l'impossibilità di perseguire tutti i reati, anche laddove fosse attuata una ampia depenalizzazione, e aveva pertanto ritenuto che fosse necessario stabilire alcune priorità nell'esercizio dell'azione penale. Rimase soccombente tuttavia l'orientamento che, data la natura politica della materia, il compito di fissare le priorità spettasse al Parlamento (proposta da Zagrebelsky). Prevalse, invece, la decisione che fossero le stesse procure della Repubblica a stabilire le priorità (Documenti Giustizia, 1994, p. 1100);