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Modifica degli articoli 104, 105, 106 e 107 della Costituzione. Istituzione di una magistratura giudicante e di una magistratura requirente, reciprocamente autonome. Onorevoli Senatori. -- Il presente disegno di legge ha lo scopo di adeguare finalmente l'ordinamento italiano ai princìpi della democrazia liberale, istituendo una magistratura giudicante e una magistratura requirente, reciprocamente autonome. Quanto avvenuto nelle legislature XIV e e XV in tema di riforma della giustizia, e in particolare riguardo alla cosiddetta «separazione delle carriere», ha mostrato come sia difficile intervenire su questa materia ma, allo stesso tempo, quanto sia necessario farlo. In realtà, le ragioni a favore di una vera separazione delle carriere di giudice e di pubblico ministero sono molte e di notevole rilievo sia processuale sia, soprattutto, politico-costituzionale. Dato che da varie parti si è sostenuta l'impossibilità di procedere in questa direzione senza una modifica costituzionale, sono qui formulate alcune proposte in merito. Le ragioni della separazione sono diverse . La prima ragione, anche se forse non in ordine di importanza, è la costituzionalizzazione del modello accusatorio di processo introdotta dalla modifica dell'articolo 111 effettuata con la legge costituzionale n. 2 del 1999. In realtà, gli ultimi decenni hanno visto una tendenza verso l'adozione di forme processuali accusatorie non solo in Italia, ma anche in Paesi che tradizionalmente facevano affidamento su forme inquisitorie. Le ragioni di questa tendenza sono svariate. Fra queste ci sono certamente la ricerca di una maggiore libertà di azione per il pubblico ministero -- e così una maggiore efficienza del sistema processuale -- e di una migliore tutela delle libertà di coloro che sono sottoposti ad indagine e anche la volontà di introdurre un contrappeso al potere giudiziario. Soprattutto, un assetto accusatorio sembra tutelare meglio l'imparzialità del giudice. Alla base di questa tendenza vi è quindi una minore considerazione dei sistemi inquisitori dell'Europa continentale. In realtà, anche se i sistemi processuali dei Paesi di civil law possono essere considerati, più che inquisitori, misti, nel senso che al loro interno si può distinguere una fase inquisitoria -- di solito quella istruttoria -- ed una accusatoria -- il dibattimento --, è l'elemento inquisitorio che vi tende a prevalere. Sono, infatti, assetti che si basano su un ruolo giudiziario piuttosto attivo: si pensi, ad esempio, al giudice istruttore della tradizione francese, che anche in Italia ha avuto un ruolo importante fino alla riforma del 1988. Il ruolo del pubblico ministero appare qui di regola poco differenziato da quello del giudice, connotato in misura significativa da caratteri quali la neutralità o l'imparzialità. Spesso giudice e pubblico ministero svolgono compiti simili, almeno nella fase istruttoria, e anche in seguito si instaura una sorta di divisione del lavoro, che però li vede agire entrambi «a fini di giustizia», cioè con lo stesso obiettivo. In questa situazione, per proteggere l'imparzialità del giudice -- ed in particolare la sua immagine, messa in pericolo dal suo attivismo inquisitorio e dalla sua vicinanza al pubblico ministero -- si ricorre per lo più a strumenti che tentano di ancorare i suoi comportamenti e le sue decisioni a norme giuridiche. Si pensi all'uso molto esteso dell'appello o all'importanza che spesso assume in questi sistemi il controllo gerarchico da parte di giudici superiori. Così, la legittimità del decisore si basa prevalentemente sul richiamo a norme giuridiche, la cui osservanza viene gerarchicamente controllata. Dato che queste norme sono di solito emanazione di organi politicamente responsabili, si ha anche l'ulteriore vantaggio di conseguire una forma di legittimazione politica, particolarmente importante in un sistema democratico. Gli ultimi decenni, in Italia e non solo, hanno però visto mettere in discussione l'efficacia e la legittimità dei controlli gerarchici, considerati -- non senza ragione -- una potenziale fonte di interferenza per l'indipendenza del giudice. Inoltre, il declino dell'efficacia della norma giuridica come strumento di controllo dell'operato dei magistrati requirenti (e inquirenti) è ormai emerso più o meno nettamente in tutti i contesti. Il garantismo inquisitorio, accompagnato magari dalla cosiddetta «personalizzazione delle funzioni», è sembrato sempre meno capace di limitare eccessi e abusi. Un assetto accusatorio presenta invece degli indubbi vantaggi. La sua configurazione chiaramente triangolare permette di proteggere in modo molto più efficace l'imparzialità del giudice e di favorire così un'effettiva risoluzione delle controversie. Inoltre, un assetto accusatorio introduce all'interno del processo penale il principio della divisione del potere, concepita come separazione fra istituzioni reciprocamente autonome. A questo riguardo una rapida considerazione dei classici del pensiero costituzionale è sempre istruttiva. Già Montesquieu denunziava lo stato delle repubbliche dell'antichità dove « il y avait cet abus, que le peuple était en même temps et juge et accusateur ». Invece, dove c'è separazione, le libertà del cittadino-imputato si trovano ad essere garantite dall'equilibrio di potere che si viene a creare all'interno del processo. Inoltre, il fatto di separare giudice e pubblico ministero riduce in modo «fisiologico» il potere della magistratura, elemento di grande importanza in sistemi politici demo-costituzionali. È sempre Montesquieu a criticare l'assetto istituzionale di Venezia, dove « tribunaux différents sont formés par des magistrats du même corps; ce qui ne fait guère qu'une même puissance ». Infatti, in un regime di democrazia costituzionale, l'indipendenza del giudice -- e il potere di cui dispone -- si giustifica proprio per i limiti che incontra il suo operare e uno dei limiti principali è proprio quello di non disporre della «spada», dell'iniziativa penale. In quella che è ancora oggi una delle difese più convincenti dell'indipendenza della magistratura, «Il Federalista» n. 78 (maggio 1788), si sottolinea che « in a government in which [the departments of powers] are separated from each other, the judiciary, from the nature of its functions, will always be the least dangerous for the political rights of the Constitution, because it will be least in a capacity to annoy or injure them (...) The judiciary (...) has no influence over either the sword and the purse; (...) no direction either of the strength or of the wealth of the society; and can take no active resolution whatever ». Qualche decennio più tardi considerazioni simili sono fatte anche da Tocqueville, che nota come negli Stati Uniti il potere dei giudici sia senz'altro maggiore che in Europa -- anche per la possibilità di esercitare direttamente il controllo di costituzionalità -- ma che questo potere è limitato dal fatto di doversi esprimere secondo i limiti caratteristici della procedura giudiziaria e quindi di non poter agire che « quand on l'appelle, ou, suivant l'expression légale, quand elle est saisie ». Del resto, per sua natura il potere giudiziario è privo di azione: « il ne va pas de lui-même poursuivre les criminels, rechercher l'injustice et examiner les faits ». L'unificazione delle funzioni giudicanti e requirenti in un solo corpo fa venire meno un potente «freno» al potere giudiziario.