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Modifiche al codice penale in materia di concussione e corruzione. Introduzione del reato di scambio corruttivo. Onorevoli Senatori. -- Nell'ottica di rafforzare la tutela del corretto esercizio dei pubblici poteri, la legge 6 novembre 2012, n. 190, ha ridisegnato il reato di corruzione, con l'introduzione della corruzione per l'esercizio della funzione: ma la controversa applicazione -- con la necessità di utilizzare un «criterio misto», delineato dalla sesta sezione penale della Corte di cassazione con la sentenza 12 marzo 2013, n. 11794 -- dimostra l'estrema difficoltà di delineare le modalità della condotta di scambio illecito in cui si concretizza il pericolo di asservimento della pubblica funzione ad interessi privati. Il cosiddetto «spacchettamento» del reato di concussione -- inserendo, accanto all'originaria fattispecie, una nuova, che punisce l'induzione indebita a dare o a promettere denaro o altra utilità -- non consegue efficacemente lo scopo di evitare le vie di impunità per i privati, perché considerati vittime della condotta illecita del pubblico ufficiale: si ricade quindi nel vizio, più volte denunciato negli anni scorsi, per il quale in moltissime inchieste il privato corruttore, al fine di non rispondere del reato di corruzione (anche internazionale), si presenta come vittima di concussione, sfuggendo alle sanzioni. È ben noto che gli inquirenti, specie nei casi di illegalità diffusa, sistemica, qualificata come ambientale, hanno talvolta usato la concussione al posto della corruzione in modo da trattare da vittime i corruttori privati e così ottenerne la piena collaborazione, trasformando il reato in istituto premiale. La situazione -- in un delicato periodo della nostra storia recente -- s'è innestata in una contingenza ordinamentale di violazione dei diritti di difesa «autorizzata dalla legge» (si veda la sequenza sull'articolo 513 del codice di procedura penale tra la sentenza n. 254 del 1992 della Corte costituzionale, che dichiarò l'illegittimità costituzionale, la legge n. 267 del 1997, la nuova sentenza della Corte costituzionale n. 361 del 1998 e l'articolo 26 della legge n. 63 del 2001) sull'utilizzazione processuale di dichiarazioni rese nella fase dell'indagine preliminare e non ripetute nel corso del dibattimento: una situazione denunciata davanti alla Corte europea dei diritti dell'uomo (con ricorso n. 34896/97, deciso nell'udienza dell'11 ottobre 2001), in cui si è lamentato che la difesa non aveva potuto confutare in dibattimento le accuse verbalizzate nel corso delle indagini preliminari, in violazione del principio del contraddittorio proclamato dall'articolo 6 comma 3 lettera d) della Convenzione europea dei diritti dell'uomo; una situazione superata soltanto (ma pro futuro ) con l'inserimento del principio del contraddittorio direttamente all'articolo 111 della Costituzione. Eppure, la problematica è assai più risalente, essendo antica -- in dottrina -- la questione del come distinguere il reato di corruzione dalla concussione e di come favorirne la prova mediante l'introduzione di misure premiali. Ciò di fatto avveniva riconducendo (ad opera dei giudici) molti casi di corruzione alla concussione, o concedendo l'impunità al corruttore al fine di ottenere la prova della corruzione. In tal senso in sede parlamentare addirittura si propose, per la corruzione attiva impropria, la non punibilità del corruttore quando l'iniziativa di corruzione fosse opera del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio, l'atto della pubblica amministrazione fosse dovuto e il corruttore avesse presentato denuncia entro un certo termine (proposte di legge Trantino ed altri, Camera n. 1619 del 19 aprile 1980; Filetti, Senato n. 885 dell'8 maggio 1980; Filetti, Senato n. 28 del 19 luglio 1983; Trantino ed altri, Camera n. 410 del 17 agosto 1983). Contro tali proposte, tuttavia, si spesero invalicabili argomenti, che ne sconsigliarono l'accoglimento: nella relazione al disegno di legge presentato alla Camera nel 1985 dal ministro Martinazzoli, si scrisse che «la legittimazione penale dell'operato del corruttore finirebbe, anche sotto il profilo psicologico, col togliere ogni remora ai cittadini, liberi ormai di offrire una retribuzione per assicurarsi una prestazione più sollecita o più efficiente del pubblico ufficiale, o, comunque, per conquistarsene la benevolenza». Anche il ministro Vassalli sostenne che la proposta di introdurre una causa di non punibilità per il corruttore che denunciasse spontaneamente il fatto, urtava contro «la diffusa diffidenza verso il pentitismo in generale e contro il timore, tutt'altro che ingiustificato, di false e strumentali accuse e di una degradazione della giustizia (...) la figura del corruttore, nella corruzione attiva impropria, confina non di rado con quella del concusso e, spesso, se il confine non si coglie con chiarezza o se il soggetto passa dalla posizione di concusso a quella di corruttore, ciò è frutto di uno stato di concussione ambientale e relativamente indeterminata che finisce con il sospingere all'atto della corruzione attiva verso un soggetto determinato. Ma in tale ipotesi pare giusto differenziare il disvalore della condotta dell'autore della corruzione attiva impropria da quella del corruttore attivo proprio». Per risolvere tali incertezze interpretative, nel corso della IX e della X legislatura furono proposte soluzioni abbastanza contrastanti fra di loro: la stessa proposta di iniziativa dei deputati Azzaro ed altri (n. 1780, presentata alla Camera dei deputati il 31 maggio 1984) -- pur includendo un profilo di esenzione di pena per il corruttore che denunziasse spontaneamente il fatto illecito entro un anno dalla sua consumazione, e comunque, prima che venisse esercitata contro di lui l'azione penale -- affacciava una diversa soluzione sopprimendo la figura della concussione per induzione; una proposta, questa, che unificando buona parte dei due titoli di reato fu ripresentata nel progetto Andò ed altri n. 1219, del 27 luglio 1987. I criteri già valorizzati dalla giurisprudenza, per tracciare una linea di demarcazione tra concussione e corruzione, non sono stati ritenuti soddisfacenti. Per essi, scartati i parametri della paternità dell'iniziativa e della conformità o contrarietà ai doveri d'ufficio dell'atto, nonché, ancora, quello dell'ingiustizia del vantaggio perseguito dal privato, sarebbe determinante -- al fine considerato -- soltanto la presenza, nella concussione, di una volontà prevaricatrice del pubblico ufficiale cui consegua il condizionamento della volontà del privato (Sez. 6, n. 4898/04 del 03/11/2003, P.G. e Di Giacomo, Rv. 227945), per effetto del quale quest'ultimo versa in stato di soggezione di fronte alla condotta del pubblico ufficiale, venendo invece, nella corruzione, i due soggetti a trovarsi in posizione di sostanziale parità (Sez. 6, n. 8651 del 01/02/1993, Cardillo ed altri, Rv. 195529; Sez.