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La formazione della volontà politica del partito deve cioè, costituzionalmente, svilupparsi dal basso verso l'alto... evitando l'alterazione delle scelte politiche mediante strumenti di pressione... che deformerebbero le normali modalità di formazione del consenso. Nella misura in cui il finanziamento pubblico dei partiti serve ad evitare (o ad attenuare) alterazioni del tipo or ora accennato..., la legge deve prevedere modalità di utilizzo dei contributi finanziari pubblici tali da impedire che la formazione della volontà politica del partito venga alterata mediante l'uso degli stessi finanziamenti pubblici. Questo si avrebbe qualora non si prevedesse nessuna garanzia circa la modalità di ripartizione dei contributi stessi tra gli organi locali del partito, permettendo agli organi centrali... di utilizzarli per rafforzare e mantenere nel tempo, intervenendo dall'alto, la prevalenza di tali indirizzi». La maggioranza dell'Assemblea, accogliendo la tesi del relatore Galloni, secondo il quale gli emendamenti così come formulati avrebbero portato la legge ad entrare nella disciplina interna dei singoli partiti, respinse l'emendamento Donat Cattin. Ma, riconoscendo la validità teorica delle sue affermazioni, cercò di risolvere il problema approvando un altro emendamento della Commissione allo schema di bilancio dei partiti allegato alla proposta di legge, in cui si prevedeva che sotto la voce «spese», al punto 3, «contributi alle sedi e organizzazioni periferiche», fosse aggiunto: «È in facoltà dei partiti, secondo i propri statuti e regolamenti interni, presentare in allegato la distribuzione dei contributi fra le sedi e le organizzazioni periferiche». Come si vede una formulazione del tutto ipotetica, destinata a restare, nella maggior parte dei casi, lettera morta e che, anche quando attuata, non avrebbe garantito alcun effettivo controllo. In realtà la soluzione adottata con la legge 2 maggio 1974, n. 195, servì a garantire ai partiti un supporto economico rappresentato dal finanziamento pubblico, ma non risolse minimanente il problema del loro ruolo e della loro configurazione nel nostro ordinamento. * * * A fronte della mancata regolamentazione giuridica, l'inadeguatezza della normativa del 1974 apparve di tutta evidenza in occasione del referendum abrogativo della legge n. 195 del 1974, promosso nel 1978 dai radicali, allorché, seppure la maggioranza dei votanti si espresse in senso contrario, il 43 per cento dei votanti si pronunciò per l'abrogazione, a dimostrazione che nella coscienza popolare le nuove norme non erano state percepite come segnale di una svolta effettiva nel senso di una maggiore trasparenza della vita pubblica. In particolare l'insufficienza dei controlli, già evidenziata nel corso della discussione parlamentare, si era manifestata sin dai primi anni di applicazione della legge. Fu questo il motivo per cui, quando sorse il problema di rendere ricorrenti i contributi per le elezioni europee e regionali, che la legge 8 agosto 1980, n. 422, aveva stabilito solo per le consultazioni del 1979 e del 1980, nonché di un adeguamento monetario dei contributi ordinari ai partiti, rimasti fermi ai valori del 1974 a fronte di un tasso di inflazione particolarmente elevato in quegli anni, fu chiaro ai gruppi parlamentari che ciò non avrebbe potuto avvenire senza stabilire contestualmente maggiori controlli e rivedere le disposizioni vigenti, se non a prezzo di una accresciuta impopolarità. Pertanto il Senato decise nella seduta del 6 marzo 1980 di stralciare dalla legge finanziaria per il 1980 l'articolo 40, che prevedeva appunto l'aumento del contributo annuale dello Stato per l'attività e i compiti dei partiti politici, per inserirlo in un provvedimento di più ampia portata. Presentati successivamente i disegni di legge dei senatori Maurizio Ferrara, Maffioletti, Colajanni e Perna (PCI), Cipollini e altri (PSI), Stanzani Ghedini e Spadaccia (Partito radicale), Malagodi e Fassino (PLI), Signori e altri (PSI), Crolalanza e altri (MSI), Bartolomei e altri (DC), Modica e altri (PCI), detti progetti furono affidati alla 1ª Commissione che elaborò due diversi disegni di legge che vennero presentati all'Assemblea di Palazzo Madama il 7 ottobre 1980 e su cui si svolse una discussione congiunta: il primo era relativo alle «Modifiche ed integrazioni alla legge 2 maggio 1974, n. 195, sul contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici»; il secondo riguardava l'«Anagrafe patrimoniale degli eletti a cariche pubbliche». Malgrado, prima al Senato e poi alla Camera, la discussione generale sui due progetti si sia svolta in forma congiunta, l’ iter successivo dei due provvedimenti fu differenziato, tant'è che la legge relativa alle modifiche alla legge n. 195 del 1974 fu promulgata il 18 novembre 1981, col n. 659; quella contenente «Disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti» il 5 luglio 1982, col n. 441. L'originario disegno di legge di modifica della legge n. 195 del 1974, proposto a nome della 1ª Commissione dal senatore Bonifacio, a fronte della previsione di un aumento annuo indicizzato al 75 per cento dell'indice del costo della vita dei contributi per le spese per l'elezione della Camera e del Senato (articolo 1 della legge n. 195 del 1974) e di quelli ordinari, dati quale concorso per l'attività dei partiti (articolo 3 della stessa legge), nonché di uno stanziamento permanente per le elezioni regionali e del Parlamento europeo, ampliava la sfera dei divieti e dei vincoli relativi ai finanziamenti ai diversi soggetti politici, da parte di organi della pubblica amministrazione e dei privati, ma non affrontava peraltro il problema della regolamentazione giuridica dei partiti. Nella relazione che accompagnava il disegno di legge, il senatore Bonifacio affermava: «Varie disposizioni colmano le lacune della legge del 1974 ed introducono nuovi, significativi obblighi... Ci si è preoccupati... di chiudere ogni varco all'elusione dei divieti che la precedente legge aveva posto e penalmente sanzionati. Venivano là contemplati i "finanziamenti e i contributi" diretti ai partiti, alle loro articolazioni politico-organizzative, ai Gruppi parlamentari. Nell'attuale proposta la cerchia dei destinatari diventa omnicomprensiva... Un rigoroso sistema di pubblicità assiste i finanziamenti e contributi leciti, a qualsiasi soggetto politico essi siano destinati. Vengono disciplinati i meccanismi, si fissa una sanzione penale (con la significativa aggiunta della pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici), si istituisce il rilevante diritto di accesso dei cittadini alla relativa informazione». Ma, nella stessa logica che aveva ispirato l'onorevole Galloni, Bonifacio sosteneva: «Il partito politico può adempiere alla funzione sua propria solo se la legge rinuncia a scendere all'interno della sua vita.