[pronunce]

1.3.- In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che, se fossero dichiarate costituzionalmente illegittime le disposizioni impugnate, le circolari ministeriali e la successiva nota ministeriale dovrebbero essere disapplicate e la controversia decisa senza tenerne conto. 1.4.- Nel motivare la non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimità costituzionale, il giudice rimettente, integralmente richiamate le disposizioni censurate, osserva che dalla loro lettura si evincerebbe che esse hanno «delegato» alle circolari del Ministero della salute la «disciplina delle indicazioni e dei termini della vaccinazione cui sono obbligati gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario [...] nel caso di intervenuta guarigione». Così disponendo, risulterebbe superata la «concezione tradizionale, del tutto consolidata fino a poco tempo fa», in forza della quale le circolari non sono da considerarsi fonti del diritto, quanto piuttosto «atti amministrativi aventi efficacia meramente interna all'ente pubblico». La dottrina - continua il rimettente - avrebbe ritenuto le cosiddette «circolari-regolamento» una categoria «ibrida», di non facile inquadramento: per taluni sarebbero produttive di effetti diretti nell'ordinamento generale e sarebbero pertanto munite della «validità dei regolamenti»; per altri, tale tipologia di atti non sarebbe configurabile, per la intrinseca contraddittorietà che ciò comporterebbe; altri, infine, avrebbero sostenuto che sia di volta in volta necessario verificare se la circolare abbia i «requisiti sostanziali e procedimentali idonei a consentire una sua qualificazione come regolamento». Il rimettente richiama, infine, la giurisprudenza amministrativa secondo la quale, per un verso, il provvedimento amministrativo che sia adottato, senza adeguata motivazione, in violazione di una circolare sarebbe viziato per eccesso di potere (sono citate le sentenze del Consiglio di Stato, sezione sesta, 13 febbraio 2011, n. 177 e sezione quarta, 21 giugno 2005, n. 3243, nonché sezione sesta, 14 febbraio 2002, n. 875); per un altro, la circolare illegittima potrebbe essere disapplicata da parte del destinatario della stessa (sono citate le sentenze del Consiglio di Stato, sezione quinta, 15 ottobre 2010, n. 7521, sezione quarta, 11 ottobre 2001, n. 5354, nonché sezione quarta, 27 novembre 2000, n. 6299). Secondo il giudice a quo, le disposizioni censurate avrebbero superato questa «consolidata concezione della circolare», nel momento in cui hanno delegato a tale atto la disciplina relativa ad indicazioni e termini delle vaccinazioni cui sono tenuti gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario. In tal modo, infatti, le predette circolari sarebbero divenute «vere e proprie fonti del diritto, con efficacia diretta nell'ordinamento generale», le quali pertanto, come sarebbe stato posto in evidenza dalla dottrina più recente, sarebbero entrate a far parte del «quadro normativo tradizionale della gerarchia delle fonti». 1.4.1.- Tanto premesso, il Tribunale rimettente afferma di doversi interrogare sulla compatibilità con gli artt. 23 e 32 Cost. della «delega legislativa alle circolari del ministro della sanità». Entrambe le disposizioni costituzionali, infatti, prevedono una riserva di legge, istituto con «valenza partecipativa», che garantisce «pubblicità dei lavori parlamentari» e che consente che l'esercizio della funzione legislativa sia sottoposta al sindacato di questa Corte. Si tratti di una riserva di legge assoluta o relativa, ciò che sarebbe caratteristico dell'istituto è il pretendere che i limiti ai diritti fondamentali siano posti dalla fonte primaria. A tal proposito, il Tribunale di Padova richiama la giurisprudenza di questa Corte che avrebbe considerato la riserva di legge quale «garanzia comune dei diritti di libertà» (sono citate le sentenze n. 383 del 1998 e n. 4 del 1962) e che avrebbe chiarito che «le attività esecutive eventualmente configurate devono essere "predeterminate dalla legge in modo tale che il relativo potere sia delimitato e circoscritto a parametri legislativamente stabiliti"» (è richiamata la sentenza n. 112 del 1993). Anche nelle materie coperte da riserva relativa, la legge non potrebbe limitarsi a indicare l'oggetto o le finalità dei vincoli (sentenza n. 4 del 1962), ma dovrebbe contenere «una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini» (sentenze n. 5 del 2021 e n. 115 del 2011). Il principio di legalità sostanziale, infatti, non consentirebbe «l'"assoluta indeterminatezza" del potere conferito dalla legge ad una autorità amministrativa» (sono richiamate le sentenze n. 32 del 2009, n. 307 del 2003, n. 150 del 1982). Occorrerebbe, insomma, che l'esercizio del potere di imporre una prestazione sia determinato nel contenuto e nelle modalità, senza che sia lasciato all'«arbitrio dell'ente impositore la determinazione della prestazione» (sentenza n. 4 del 1957, e, più di recente, sentenza n. 190 del 2007). La giurisprudenza costituzionale, insiste il rimettente, avrebbe affermato che, se è vero che la riserva relativa di legge espressa dall'art. 23 Cost. consente maggiori margini di integrazione da parte di fonti secondarie, ciò non significa che la legge possa essere relegata sullo sfondo o tramutarsi in una prescrizione normativa "in bianco", «senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini» (sentenza n. 115 del 2011). Si tratterebbe di un «principio supremo dello Stato di diritto», in base al quale, quando rinvia a un successivo provvedimento amministrativo generale o a un regolamento, la legge deve però «definire i criteri direttivi destinati a orientare la discrezionalità dell'amministrazione» (sentenza n. 174 del 2017). 1.4.2.- Sulla scorta della richiamata giurisprudenza di questa Corte, il rimettente Tribunale di Padova «nutre un non manifestamente infondato dubbio» che le disposizioni censurate non siano rispettose di quanto richiesto dagli artt. 23 e 32 Cost. Esse, infatti, «nel delegare integralmente alla circolare ministeriale la disciplina delle indicazioni e dei termini della vaccinazione» imposta ex lege, non avrebbero predeterminato «minimamente la disciplina delegata alla circolare in modo tale che il relativo potere sia delimitato e circoscritto a parametri legislativamente stabiliti». Le disposizioni censurate non conterrebbero alcuna precisazione «dei contenuti e dei modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera di libertà dei soggetti interessati», concretizzandosi in una delega «completamente "in bianco", priva di ogni limite contenutistico».