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Il passaggio dal vincolo di ciascuna decisione incrementale di spesa al vincolo sul saldo complessivo del bilancio riporta al centro della discussione il problema dei poteri del Governo in materia di legislazione di spesa. Occorre domandarsi in che modo è possibile che il pareggio del saldo di bilancio, una volta introdotto in Costituzione, possa poi essere concretamente rispettato. Se, infatti, fino a ieri una legge di spesa, che determini oneri finanziari superiori ai mezzi di copertura apprestati, faceva sorgere un problema di legittimità limitato alla stessa legge, oggi -- affermato il vincolo del pareggio del bilancio -- l'eventuale inidoneità della copertura finanziaria di una legge di spesa determinerebbe l'illegittimità dell'intero bilancio dello Stato. Per queste ragioni, appare indispensabile, in un regime di finanza pubblica vincolato al pareggio, affidare all'Esecutivo il compito di valutare la compatibilità delle iniziative di spesa con il quadro di finanza pubblica e con il rispetto dell'equilibrio contabile. Una valutazione del genere postula una visione di insieme degli andamenti finanziari e una conoscenza adeguata degli apparati amministrativi e, pertanto, non può certo essere affidata alla dinamica delle libere determinazioni parlamentarti. Il Parlamento è organo istituzionale collegiale, la formazione della cui volontà dipende da una pluralità di fattori che possono mutare significativamente in relazione ai diversi oggetti di deliberazione. Come da tempo segnalato dagli economisti della scuola di Public Choice , le deliberazioni di spesa adottate dal collegi rappresentativi particolarmente complessi, quali ovviamente sono i Parlamenti, possono sovente non riflettere fedelmente le preferenze degli elettori. Infatti, il semplice scambio reciproco di appoggi da parte di gruppi di minoranza alle rispettive proposte (il cosiddetto logrolling ) rende possibile l'approvazione di proposte che in sé considerate non avrebbero incontrato l'appoggio della maggioranza. Ma, se in assenza di un vincolo di bilancio, la potenziale incoerenza del procedimento parlamentare di decisione di spesa si traduce normalmente in una lievitazione della spesa ad un livello superiore a quello preferito dalla maggioranza degli elettori, in presenza di un (più o meno) rigido vincolo di bilancio rischia di rendere impossibile il concreto rispetto del vincolo. Del resto, il riconoscimento di un indiscriminato potere di spesa in capo al Parlamento finisce per alterare il corretto rapporto fra Governo e Parlamento. Storicamente i Parlamenti nascono esattamente con l'obiettivo di controllare, in rappresentanza dei cittadini contribuenti, l'attività di tassazione (e quindi di spesa) degli Esecutivi. Nell'esperienza italiana del secondo dopoguerra si è verificato un sostanziale ribaltamento del rapporto. Abbiamo assistito per lunghi tratti ad un Governo costretto ad una continua azione di contenimento delle iniziative di spesa dei parlamentari e quindi incapace di perseguire una propria efficace strategia di politica economica e di bilancio. In questa prospettiva, per superare le predette criticità, il presente disegno di legge costituzionale intende completare l'impianto del nuovo articolo 81 della Costituzione, aggiungendovi due nuovi commi il cui combinato disposto è volto, come recita il titolo del disegno di legge, a rafforzare l'equilibrio dei bilanci pubblici e a contrastare l'aumento della spesa pubblica. In primo luogo, dopo il terzo comma dell'articolo 81, è aggiunto un nuovo comma che introduce, sulla scorta di quanto previsto in altri ordinamenti, il potere di veto del Governo sulle iniziative parlamentari di spesa; a tal fine, si prevede, segnatamente, che le Camere non possano, senza il consenso del Governo, approvare leggi che comportino nuove o maggiori spese a carico dei bilanci delle pubbliche amministrazioni. Il riconoscimento al Governo di un potere di veto sulle iniziative parlamentari di spesa, oltre a contribuire a superare le predette criticità che nonostante i molteplici vincoli legislativi e regolamentari introdotti negli ultimi anni rendono ancora troppo spesso incoerente il sistema delle decisioni di bilancio, avrebbe anche altri virtuosi effetti indiretti sul sistema. Una riforma del genere consentirebbe, infatti, anche di rilanciare il ruolo del Parlamento nel settore del controllo sulla finanza pubblica. Nonostante i tentativi di rianimazione succedutesi negli ultimi anni (basti pensare da ultimo alla riclassificazione del bilancio per missioni e per programmi), il controllo parlamentare sulla finanza pubblica è rimasto la cenerentola del nostro sistema istituzionale. Le Commissioni bilancio, le Commissioni di settore delle due Camere dedicano, infatti, pochissimo tempo e nessuna energia all'attività di controllo sulla quantità e sulla qualità della spesa e più, in generale, all'attività di valutazione delle politiche pubbliche. Ma ciò rappresenta il venir meno di una delle funzioni fondamentali della rappresentanza parlamentare. E quest'assenza, paradossalmente, finisce per indebolire lo stesso Governo, che potrebbe controllare assai meglio l'attività degli apparati amministrativi sotto la sua direzione, se avesse un efficace stimolo parlamentare. Sotto altro profilo, il presente disegno di legge intende contrastare il rischio che l'introduzione del vincolo del pareggio di bilancio possa tradursi in un aumento della pressione fiscale laddove il Governo, di fronte alla difficoltà di ridurre le spese, si trovi indotto a incrementare le entrate. A questo fine, in passato è stato proposto di introdurre in Costituzione un tetto massimo alla pressione fiscale. Ma tale soluzione, oltre che incerta sul piano tecnico (non esistono parametri scientifici in grado di definire un livello ottimale di pressione fiscale), appare debole sul piano politico-costituzionale (il livello di pressione fiscale rappresenta il cuore delle proposte di politica economica che si confrontano sul piano del consenso elettorale) e controindicato sul piano operativo (la fissazione del tetto ad un livello elevato potrebbe paradossalmente diventare un incentivo all'aumento della pressione fiscale). Il problema deve essere dunque affrontato attraverso meccanismi in grado di elevare il profilo della trasparenza e della responsabilità democratica della decisione parlamentare sul bilancio, agendo in particolare sul versante dell'introduzione di limiti alla crescita della spesa complessiva delle pubbliche amministrazioni ; limiti che risulterebbero peraltro perfettamente in linea con quanto previsto dalle nuove regole europee del Patto di stabilità e crescita, che accanto ai tradizionali vincoli sul debito e il deficit , hanno previsto una nuova regola sulla spesa. In questa direzione, il disegno di legge in oggetto introduce un ulteriore comma aggiuntivo all'articolo 81 della Costituzione, finalizzato proprio a prevedere un meccanismo che ponga un limite al livello della spesa pubblica, in base al quale le Camere, in sede di decisione di programmazione economico-finanziaria, sono tenute a stabilire il livello massimo della spesa delle pubbliche amministrazioni al quale dovranno conformarsi sia la legge di bilancio, sia le leggi di spesa approvate successivamente, fatte salve le spese necessarie a far fronte ad eventi eccezionali. Con questa disposizione il Parlamento sarebbe chiamato ogni anno a fissare, in anticipo rispetto all'approvazione della complessiva manovra di bilancio, il livello massimo della spesa dell'intero aggregato della pubblica amministrazione, che dovrà essere rispettato nel triennio della programmazione.