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Nuove norme per la protezione dei testimoni di giustizia. Onorevoli Senatori. -- La legge 13 febbraio 2001, n. 45, intervenuta per modificare il decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82, riguardante la disciplina dei collaboratori di giustizia, ebbe il merito di introdurre per la prima volta la figura del «testimone di giustizia» e di delinearla in rapporto di compatibilità con i generali principi dell'ordinamento giuridico. Il cittadino che, adempiendo al dovere civico della testimonianza, versi in una situazione di pericolo, infatti, instaura con lo Stato un rapporto diverso da quello del collaboratore di giustizia che non può fondarsi né sulla premialità né sull'assistenzialismo bensì sul riconoscimento e la garanzia dei diritti pregressi. Tali finalità vennero perseguite con l'introduzione di due sole norme nel decreto-legge n. 8 del 1991 a seguito dell'approvazione della legge 13 febbraio 2001, n. 45: l'articolo 16- bis , che definisce i testimoni di giustizia ed estende loro le misure di protezione previste per i collaboratori di giustizia, e l'articolo 16- ter che, nonostante la rubrica di più ampia portata («Contenuto delle speciali misure di protezione»), regola la misura dello speciale programma di protezione (non anche le misure speciali) e la differenzia, per gli aspetti patrimoniali e di reinserimento sociale, da quella prevista dall'articolo 13 del medesimo decreto-legge per i collaboratori di giustizia. L'emanazione di due sole disposizioni volte a plasmare un sistema autonomo si è però rivelata insufficiente sia per la creazione di un separato binario, rendendo necessario attingere dalle previsioni sui collaboratori di giustizia e dunque dando luogo ad una sistematica contaminazione tra le due diverse figure, sia per concretizzare i diritti che il profilo del testimone di giustizia comportava. Infatti le speciali misure di protezione, che consentono la permanenza del protetto nella località di origine e che avrebbero dovuto rappresentare il sistema di protezione più ricorrente, non sono state specificamente disciplinate per i testimoni. La conseguente mancata previsione di forme di sostentamento economico e di sostegno per le imprese del testimone che rimane nei luoghi di originaria dimora non ha considerato che, spesso, la particolare pervasività delle associazioni mafiose o la debolezza della cultura del rispetto delle regole che caratterizzano taluni contesti ambientali fanno sì che la denuncia possa comportare la perdita di commesse, la riduzione della clientela, l'interruzione di rapporti di fornitura. Tutto ciò ha talvolta compromesso la sopravvivenza delle attività economiche gestite dai testimoni, penalizzando chi ha scelto di dare il proprio contributo alla giustizia, ma anche indebolendo la credibilità dello Stato nella lotta ai poteri criminali. Anche il programma speciale di protezione, seppure espressamente previsto per i testimoni di giustizia (all'articolo 16- ter del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8), non ha affrontato tutti gli aspetti che il trasferimento in una località protetta comporta per il testimone. Il richiamo al tenore di vita pregresso a cui commisurare le misure di assistenza si è rivelato un parametro che, per come disciplinato, non svolge la funzione reintegrativa che era stata immaginata; non è stato posto alcun termine entro cui va assicurato al testimone il riavvio lavorativo, anche provvisorio o anche non retribuito ma comunque idoneo a sollevarlo dalla situazione di isolamento nella località protetta; non sono stati previsti sistemi per assicurare che, quantomeno, l'impresa in loco del testimone possa continuare ad essere produttiva anche in assenza del suo titolare; non è stato previsto alcunché per la salvaguardia del suo patrimonio immobiliare che spesso finisce deprezzato da anni di condizioni di abbandono e di carenza di manutenzione; la prevista capitalizzazione, a sua volta, si è rivelata come una frettolosa equiparazione tra la consegna di denaro e la reale capacità di godere di un reddito proprio, nulla essendo stato previsto né per la concreta realizzazione del progetto di reinserimento socio-lavorativo né per l'adattabilità alle esigenze di coloro che, dopo anni di estromissione dal mondo del lavoro o soltanto per una questione anagrafica, non sono in grado di gestire quel valore economico destinato a disperdersi e a fare del testimone di giustizia, fuoriuscito dal programma speciale, un possibile indigente; l’assunzione nella pubblica amministrazione introdotta di recente (con il decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125), che rappresenta certamente uno strumento utilissimo per riacquistare la possibilità di godere di un reddito proprio, non considera però che l'obiettivo principale da perseguire è quello della reintegrazione, per quanto possibile, dell'attività lavorativa pregressa, mentre il ricorso al pubblico impiego dovrebbe rappresentare una extrema ratio subordinata al fallimento delle alternative confacenti al singolo. Inoltre, tanto per le misure speciali che per il programma speciale il sistema normativo non ha inserito un vero e proprio termine di durata della protezione che, talvolta, si protrae per decenni creando situazioni di non ritorno; né ha previsto forme di coinvolgimento del testimone di giustizia nell'adozione ed estrinsecazione del programma che lo riguarda, per renderlo un soggetto consapevole e gestore della propria vita; né ha previsto un sistema informativo e di sostegno che consenta al testimone di esercitare, con cognizione di causa, i diritti e le difese con riguardo sia alle situazioni pregresse (destinate, in assenza di qualunque forma di intervento e di controllo, a precipitare) sia a quelle che il nuovo status gli conferisce (si pensi, tra l'altro, alla complessa determinazione delle misure di assistenza secondo il discusso parametro del tenore di vita, alla successiva capitalizzazione con redazione di un progetto di reinserimento sociale, alle altre prestazioni a carattere economico previste dal decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, al cosiddetto danno biologico). Ma anche la stessa definizione del testimone di giustizia contenuta nell'articolo 16- bis del citato decreto-legge, che considera le figure del testimone-terzo e del testimone-vittima, si è rivelata insufficiente a disciplinare i fenomeni più ricorrenti solo embrionalmente considerati dal legislatore del 2001. Infatti, rappresenta un numero ben più cospicuo quello dei dichiaranti definiti borderline (e cioè gli imprenditori che, nel tempo, hanno instaurato con l'associazione mafiosa, autrice di delitti in loro danno, un rapporto di affari ambiguo, nonché le persone legate da vincoli di parentela con soggetti mafiosi che, per lungo tempo, hanno tratto benefici, economici e sociali, dall'appartenenza dei loro congiunti ai gruppi criminali). La loro regolamentazione è stata finora rimessa all’interpretazione estensiva dell'articolo 16- bis citato (attribuendo al disposto secondo cui si può essere testimoni «purché nei loro confronti non sia stata disposta una misura di prevenzione» il senso ben più ampio di assenza di sintomi di pericolosità sociale), dando luogo talvolta a soluzioni arbitrarie e, comunque, non aderenti al vigente dettato legislativo.