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Sottoposizione alle previsioni processuali e legali ordinarie delle amministrazioni degli organi costituzionali. Onorevoli Senatori. -- Il presente disegno di legge aderisce alla tesi «funzionalista» delle guarentigie parlamentari, espressa dai tre disegni di legge citati nell’ordinanza n. 136 del 6 maggio 2013 con cui le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno sollevato la questione di legittimità costituzionale sull’articolo 12 del Regolamento del Senato, nella parte in cui fonda l’autodichia sui rapporti di lavoro dei dipendenti. Si trattava, nella scorsa legislatura, del disegno di legge atto Senato n.1560 (Maritati e Leddi. Attuazione della sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo 28 aprile 2009, n.14, sui ricorsi n.42113/04, n.17214/05 e n.20329/05), del disegno di legge atto Senato n.3342 (Leddi. -- Sottoposizione alle previsioni di legge delle amministrazioni degli organi costituzionali) e della proposta di legge atto Camera n.5472 (Bernardini e altri. Modifiche agli articoli l del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e 7 del codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.104, concernenti la natura delle amministrazioni degli organi costituzionali e la sottoposizione dei loro atti alla giurisdizione comune), il cui contenuto è qui abbondantemente ripreso. La Cassazione ha, in quell’occasione, sollevato d’ufficio la questione di costituzionalità sull’articolo 12 del Regolamento del Senato, ritenendo rilevante e non manifestamente infondato il dubbio in ordine all’assenza delle condizioni di terzietà e di imparzialità del giudice interno che ha respinto il ricorso in ottemperanza impugnato dinanzi alla Cassazione. Il presente disegno di legge, all’articolo 1, intende anticipare l’esito dell’accoglimento della questione, affermando la possibilità di rivolgersi al giudice esterno, per la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi che vengano incisi da atti delle amministrazioni degli organi costituzionali. All’articolo 2, poi, si intende soddisfare la statuizione principale della pronuncia, la cui mancata ottemperanza diede origine al ricorso in Cassazione: l’automaticità dell’ingresso delle previsioni di legge nelle Amministrazioni degli organi costituzionali. 1. Abolizione della giurisdizione domestica degli organi costituzionali 1.1. Ambito delle guarentigie La tesi «funzionalista» delimita le guarentigie alle materie in cui vige il nesso funzionale con l’attività conferita dalla Carta costituzionale all’esclusiva capacità regolatoria dei regolamenti parlamentari: essi continueranno a disciplinare, con rango sub-costituzionale a competenza esclusiva (insuscettibile di intervento legislativo alcuno), i profili procedurali propri dell’attività politica (procedimenti legislativo, ispettivo e di controllo, rapporto fiduciario, eccetera), nonché le attività per le quali ultimo ed unico giudice non può che essere la Camera stessa, in ossequio ad una visione sostanziale del principio di separazione dei poteri (la verifica dei poteri e dei titoli di ammissione dei parlamentari, le sanzioni irrogate agli stessi ai sensi dei regolamenti parlamentari, le autorizzazioni a misure cautelari ed atti invasivi, l’insindacabilità e la corresponsione delle competenze economiche dei parlamentari). Al di fuori di tutto ciò, la visione meramente «geografica» delle guarentigie -- che delle amministrazioni degli organi costituzionali fa una sorta di manomorta estranea al principio di legalità -- va abbandonata. Si fa discendere tale situazione dall’esistenza di una procedura giurisdizionale autonoma, in capo ad organi autonomi, l’autodichia: se lo stesso giudice dei dipendenti è sottratto all’apparato magistratuale che decide per la generalità dei consociati, s’è argomentato, allora a maggior ragione tutta l’attività amministrativa degli organi costituzionali sarebbe svincolata dalla reductio ad unum dello Stato di diritto . Trent’anni fa la Corte costituzionale -- con sentenza 6 maggio 1985, n.154 -- evitò di affrontare il cuore del problema limitandosi, con una pronuncia di mero rito, ad invocare il dato formale dell’estraneità dei regolamenti parlamentari alle fonti normative sottoposte dalla Costituzione al suo sindacato. Questa pronuncia non può, però, prevenire il fatto che nuove sfide siano rivolte all’autodichia delle Camere, in virtù dell’efficacia spiegata nel nostro ordinamento dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché in virtù della ricostruzione del diritto parlamentare offerta nel 1996 dal giudice Carlo Mezzanotte. L’aspetto più deteriore della giurisdizione domestica delle Camere è che non risponde al criterio popperiano della falsificabilità: in altri termini, c’è e ci si dice che non potrebbe non esserci, nonostante il fatto che nei rari casi in cui gli è stato consentito di porvi attenzione, il Legislatore si è mantenuto assai lungi dall’aderirvi. Il diniego di giustizia è una conseguenza di questa impostazione, e per proclamarlo la Corte di cassazione utilizza da anni uno strumento -- il difetto di giurisdizione -- che in origine era addirittura assoluto. Soltanto a decorrere dalle sentenze n.2546 del 10 aprile 1986, e n.2681 del 23 aprile 1986, la Cassazione civile seguì la formula del «difetto di giurisdizione dei giudici comuni, ordinario ed amministrativo», spingendosi -- con la sentenza n.14085, del 27 luglio 2004 delle Sezioni Unite -- a difenderla con una motivazione comunque di riforma di un decreto della Corte d’appello, che aveva proclamato il difetto assoluto di giurisdizione . Come prima conseguenza della sentenza Savino della Corte europea dei diritti dell’uomo, questo cul de sac giurisdizionale dovrebbe essere rapidamente abbandonato, chiudendo il sistema con l’ammissibilità del ricorso per cassazione. Ma come si può essere certi che ciò avvenga, a fronte della lettura che ancora si dà della sentenza della Corte costituzionale n.154 del 6 maggio 1985? L’«indipendenza guarentigiata» -- che deriverebbe dal principio di separazione dei poteri -- fu teorizzata dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n.154 del 6 maggio 1985 (relatore Ferrari), in un obiter dictum che si spinse ben oltre il mero rito della pronuncia . La questione di costituzionalità che fu sollevata in via incidentale non contro una legge ma contro la «consuetudine costituzionale» mal pose il problema, visto che la Costituzione tipizza gli atti assoggettabili al giudizio di legittimità costituzionale e tra di essi non vi sono certo le consuetudini.