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È importante ricordare che proprio la competenza concorrente, enormemente ampliata con la riforma del 2001 è stata all'origine di buona parte dell'enorme contenzioso costituzionale che si è sviluppato; peraltro va anche ricordato che storicamente le leggi statali di principio sono state ben poche nella nostra storia repubblicana, spesso costringendo la Corte costituzionale in un improprio ruolo di supplenza che non ha favorito la certezza del diritto. È quindi proprio la cattiva prova della competenza concorrente a spingere verso il suo superamento, che viene attuato precisando quello che è funzione dello Stato e lasciando alle regioni la competenza su quanto residua. Peraltro, è apparso utile anche indicare quegli ambiti in cui in modo particolare si sviluppa la competenza legislativa regionale, definendola più in termini di funzioni e obiettivi (secondo una lettura «finalistica», basata soprattutto sui fini e i valori da perseguire) piuttosto che in quelli, a volte anacronistici, di materie. Si ottiene così una nuova chiarezza nella ripartizione delle competenze, più funzionale a valorizzare la vocazione della legislazione regionale in quegli ambiti in cui è effettivamente possibile un contributo positivo in funzione delle specifiche caratteristiche sociali e produttive delle singole realtà regionali. I modelli di organizzazione sanitaria, ad esempio, o i sistemi dei servizi reali alle imprese richiedono discipline non uniformi date le caratteristiche strutturali dei territori e proprio in questi ambiti si sono registrati, almeno in alcune regioni, i migliori risultati della legislazione regionale: si tratta di una esperienza che deve essere valorizzata. A fronte del superamento della competenza concorrente e della previsione della competenza residuale delle regioni nelle funzioni innominate, viene prevista una clausola di salvaguardia statale a tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, funzionale a permettere di disciplinare in modo uniforme quegli aspetti della legislazione dove si possono manifestare legittime esigenze in tal senso. Poiché il Senato delle regioni non è legato al rapporto di fiducia con il Governo è opportuno prevedere che il suo eventuale voto contrario possa essere superato dalla approvazione a maggioranza assoluta da parte della Camera dei deputati. È anche opportuno prevedere che l'esercizio della legislazione statale possa avvenire anche nell'ambito delle funzioni regionali quando particolari circostanze richiedano programmi nazionali di riforma (ad esempio un Piano casa o interventi simili) o grandi riforme economiche sociali (in questo caso vincolanti anche per le autonomie speciali). In questo caso l'esercizio della clausola di salvaguardia da parte della Camera dei deputati potrà avvenire differenziando la disciplina in relazione a determinate regioni che risultino avere sviluppato modelli legislativi virtuosi nell'ambito interessato: in questo caso è opportuno che le ragioni della valorizzazione dei principi di responsabilità e di autonomia possano prevalere sulle esigenze della uniformità. Peraltro, questa prospettiva di valorizzazione del principio dell'autonomia responsabile deve essere generalizzata, anche a prescindere dall'esercizio della clausola di salvaguardia: da questo punto di vista, per rendere maggiormente flessibile la distribuzione delle competenze, si prevede che il legislatore statale possa delegare, con legge bicamerale, l'esercizio della propria potestà legislativa esclusiva alle regioni, o ad alcune di esse, e anche su richiesta delle stesse. In questo modo si soddisfa anche quell'esigenza di differenziazione che aveva ispirato la formulazione a suo tempo introdotta con l'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, che tuttavia, a motivo della complessità del procedimento, è rimasto sempre inattuato. Sul piano della potestà regolamentare, a fronte del cattivo funzionamento della disciplina attuale, che ha determinato un fenomeno di fuga dal regolamento, è necessario precisare il principio che la potestà regolamentare segue la potestà legislativa. Per quanto riguarda le funzioni amministrative occorre prendere atto del bilancio della riforma del Titolo V del 2001, che evidenzia da un lato l'inattuazione del primo comma dell'articolo 118 della Costituzione e, dall'altro, la disarticolazione dal riparto delle funzioni legislative tra Stato e regioni, come risulta indirettamente dalla stessa giurisprudenza costituzionale sulla «chiamata in sussidiarietà». Occorre quindi coniugare l'esigenza di raccordare l'amministrazione alla legislazione laddove la prima sia chiamata ad attuare la seconda. Pertanto l'attuale articolo 118 deve essere modificato assegnando tendenzialmente allo Stato le funzioni amministrative nelle funzioni della sua competenza esclusiva (salva la delega statale, con legge bicamerale, sulla base di intese, a una o più regioni, sulla base del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, valorizzando così le esperienze virtuose) e prevedendo che le restanti funzioni amministrative spettino alle regioni e ai comuni sulla base dei princìpi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, anche valorizzando il ruolo delle autonomie sociali e funzionali. Si scongiura così la ingiustificata invasione di ambiti che spesso si è verificata nel vigore dell'attuale Titolo V e si assicura al contempo, attraverso il rafforzamento del potere sostitutivo statale, una valida garanzia nei confronti delle amministrazioni inefficienti. Viene poi prevista una disposizione rivolta a disciplinare l'attuale assetto dell'universo delle società partecipate degli enti territoriali, che ha assunto una dimensione abnorme, fonte di inefficienze e di costi ingiustificati che ricadono sulla collettività. Le società partecipate sono negli ultimi anni proliferate in settori svariatissimi che non hanno più alcuna attinenza con servizi pubblici essenziali e spesso, in questi ambiti, svolgono anche un'attività di concorrenza impropria al settore privato. Occorre pertanto disciplinare a livello costituzionale il fenomeno, come peraltro avviene a livello delle Costituzioni di diversi Länder tedeschi e nelle relative Gemeindeordnungen che garantiscono le condizioni della cosiddetta «sussidiarietà rinforzata» e cioè che la gestione di un servizio di interesse generale necessita dell'onere di dimostrare che il soggetto pubblico possa svolgerlo in condizioni di maggior efficacia, economicità, efficienza, rispetto al privato. Si tratta di un'evoluzione necessaria anche nel nostro ordinamento, perché si è verificata una grave alterazione della logica che sottende le origini della pubblica funzione e del pubblico servizio. Gli obiettivi della pubblica amministrazione, infatti, possono essere efficacemente perseguiti anche senza intervenire direttamente sul mercato, attraverso lo svolgimento di un'azione regolatrice che renda l'esercizio dell'impresa privata compatibile con gli interessi della collettività. A fronte del normale esplicarsi delle regole di mercato, l'ente locale deve quindi intervenire soltanto laddove l'autonomia privata non consenta di soddisfare adeguatamente gli interessi della collettività e gli obiettivi che l'amministrazione intende perseguire, come stabilisce il principio di sussidiarietà orizzontale.