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Per rompere questi circolo vizioso, egli prospettò la possibilità di svincolare reciprocamente la funzione legislativa dalla funzione governativa, riassegnandole a distinti poteri. Come alcuni costituenti (Tosato, Perassi, Ruini, ed -- in parte -- Mortati) avevano saputo cogliere, il bicameralismo perfetto, senza l'Assemblea nazionale, è monco (si potrebbe forse parlare solamente di un bicameralismo legislativo perfetto). L'aver previsto la seconda Camera paritaria raggiunge il suo scopo ultimo solo se si istituisce anche l'Assemblea nazionale: la perfetta duplicazione della Camera legislativa, unita alla previsione della riunione comune per sanzionare l'indirizzo politico parlamentare, servono al fine di ottenere la separazione dei poteri e la stabilizzazione degli esecutivi. E servono anche, nella situazione politico-partitica italiana, a salvaguardare le prerogative del potere legislativo. Infatti, attualmente, non è prevista in alcuna disposizione la norma che obbliga le forze politiche a far esercitare la funzione legislativa al Governo; sono al contrario le stesse forze politiche che hanno questo costume. È quindi necessario scindere in due procedure non sovrapponibili la legislazione e la funzione di indirizzo, perché le forze politiche non possano più legiferare passando sotto le -- pur volontarie -- forche caudine della questione di fiducia. In sintonia con questa intuizione norvegese ebbe modo di esprimersi Cheli nel suo intervento «Parlamento e Governo, le riforme possibili ed utili» del 1982: «Si potrebbe riferire al Parlamento in seduta comune anziché alle Camere separate l'esercizio del controllo politico espresso attraverso la fiducia e la sfiducia» . Ad analoga conclusione arrivarono sia la Commissione Bozzi della IX legislatura , sia la Commissione De Mita -- Iotti della XI legislatura . Se, invece, come è nella situazione attuale (ma si potrebbe dire -- generalizzando -- repubblicana ed unitaria), la maggioranza parlamentare deve approvare proposte che non condivide sottoposte dal suo Governo, ciò significa che sostanzialmente (se non, anche formalmente) il Potere esecutivo determina l'univoco indirizzo politico di entrambi i poteri. Le Camere sono rese schiave nell'esercizio della loro precipua funzione, proprio perché si è pensato che il loro essere padrone del nesso fiduciario dovesse essere ribadito e suggellato su ogni puntuale progetto di legge. È la loro individuale funzione di organi politici ad imbrigliarne la funzione legislativa. La lettura del testo dell'articolo 94, quarto comma, della Costituzione non può smentire queste considerazioni, laddove esso si premura di escludere un obbligo di dimissioni del Governo in caso di voto contrario di uno o di entrambi i rami del Parlamento, e non di prevenire un uso ricattatorio delle minacciate dimissioni da parte del Governo stesso. Ciò si è potuto pacificamente constatare lungo buona parte della vita unitaria dello Stato italiano, in presenza di un quadro partitico frammentato e della necessità di governi di coalizione. L'asservimento all'Esecutivo del Parlamento mediante il «ricatto» della questione di fiducia -- con cui viene agitata la minaccia dell'arma «fine-di-mondo» (che manda tutti i parlamentari a casa, se non si è pronti con un governo alternativo) -- è difetto comune alle democrazie continentali, tanto che la Costituzione gollista pensò di riconoscerlo consacrandolo con il tremendo terzo comma dell'articolo 49 e con la riserva di regolamento del Governo . Da noi, invece, emendamenti- monstre del Governo -- aventi la peculiarità di essere partoriti dalla testa di Zeus direttamente in Aula -- rappresentano una smentita, sempre più frequente, al modello tradizionale del Governo come mero esecutore della legislazione (oltre che responsabile di un esercizio discrezionale del potere di normazione secondarie e dell'amministrazione). Sul fatto che non tutto sia indirizzo politico, che non tutto legittimi la chiamata a raccolta della maggioranza, non possono più nutrirsi dubbi: la deleteria prassi del primo cinquantennio di storia repubblicana è stata addirittura esaltata nella cosiddetta seconda Repubblica, in cui maxiemendamenti proposti in Assemblea e votati uno actu con la questione di fiducia sono stati veri e propri terremoti, cui la legislazione di settore è periodicamente assoggettata. La Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 32 del 2014 sulle tossicodipendenze, proprio alla luce di quanto accaduto nel caso di specie in Parlamento ha riscontrato diversi profili di vizio in procedendo : il bene giuridico tutelato è stato individuato nel mantenere «entro la cornice costituzionale i rapporti istituzionali tra Governo, Parlamento e Presidente della Repubblica nello svolgimento della funzione legislativa» (cui per la Corte è volto il rispetto del requisito dell'omogeneità e della interrelazione funzionale tra disposizioni del decreto-legge e quelle della legge di conversione ex articolo 77, secondo comma, della Costituzione) . Dato questo quadro, si evidenzia come assolutamente non secondario il fatto che separando la funzione politica dalla funzione legislativa, si attribuisce il corretto significato giuridico all'atto «legge», nonché si dà una qualche concretezza alla gerarchia delle fonti che vive esclusivamente nell'empireo dei manuali. Infatti, all'assenza di autonomia decisionale del Parlamento corrisponde, non solo un’usurpazione della funzione legislativa da parte del potere esecutivo, ma anche, cosa forse ancor più grave, un uso della forma legislativa per lo svolgimento delle funzioni proprie del Governo. Dietro il formale ossequio al parlamentarismo, si nascondono commistioni tra potentati amministrativi ed economici coltivate all'ombra dell'Esecutivo; essi sono portati a sostenere il feticcio della supremazia della legge solo per eludere l'obbligo di trasparenza che, nell'imputazione della responsabilità decisionale, dovrebbe indicare agli elettori il vero autore delle scelte che li riguardano. Un Parlamento ridotto a sede del lodo tra burocrazie ministeriali, l'una contro l'altra armata, non esalta il suo ruolo, ma lo comprime col rendersi strumento del disfacimento notturno della tela di Penelope delle competenze amministrative: nella sentenza sull'ILVA (n. 85 del 2013) la Corte costituzionale ha ricordato che la legge-provvedimento da noi non è vietata, ma certo essa sollecita un sovrappiù di cautela perché si presta a dilatare oltremisura la stessa configurazione dell'assetto dei poteri costituzionali. A risentire dell'alterazione di questa «cornice istituzionale» è stato soprattutto il sistema politico, al quale l'elettorato ha iniziato a guardare come dotato di sempre minore presa sui processi decisionali pubblici, frutto di intese sempre più opache quando non di gestioni del tutto privatistiche. Come è stato scritto nella relazione del disegno di legge atto Senato n. 2818 della XVI legislatura, «per aprire la politica al giudizio dell'opinione pubblica, va garantita la premessa della piena trasparenza dei comportamenti assunti dal singolo parlamentare.