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Anche la successiva legge 2 gennaio 1997, n. 2, che pure ha dettato norme più precise di quelle precedentemente vigenti in materia di bilanci ordinari dei partiti, proprio per non aver introdotto una regolamentazione giuridica, ha affidato la verifica dei bilanci ad un collegio di revisori nominati dai Presidenti delle due Camere, evitando ogni controllo da parte di organi «neutrali». Per altro verso, le forme di finanziamento dei partiti introdotte dalla legge 10 dicembre 1993, n. 515, dalla legge 2 gennaio 1997, n. 2, e in ultimo dalla legge 3 giugno 1999, n. 157, hanno oscillato fra soluzioni diverse e contraddittorie. Dapprima, il puro contributo per le spese elettorali previsto dalla legge n. 515 del 1993, sull'ondata della pronuncia referendaria dello stesso anno. Poi, la possibilità di destinare da parte dei contribuenti, in sede di dichiarazione dei redditi, una quota pari al 4 per mille dell'IRPEF al finanziamento dei partiti rappresentati in Parlamento, prevista dalla legge n. 2 del 1997: disposizione peraltro mai attuata e sostituita, in via transitoria, per il 1997 e il 1998, da un'erogazione ai partiti a carico del bilancio dello Stato «senza alcuna corrispondenza con le dichiarazioni dei redditi... e con effetti perversi», come ha evidenziato Massimo Teodori nel volume «Soldi e Partiti». Infine, un rimborso delle spese elettorali, attraverso la distribuzione di appositi fondi, istituiti per le elezioni per il Parlamento europeo, per quello nazionale e per i consigli regionali, e corrisposti in percentuale annua durante i cinque anni di vita di una legislatura, deciso con la legge 3 giugno 1999, n. 157, che di fatto ha ripristinato il finanziamento ordinario dei partiti. Anche la norma introdotta dalla legge n. 2 del 1997, che consente detrazioni di imposta per le erogazioni liberali effettuate sia da persone fisiche sia da persone giuridiche in favore dei partiti politici, non ha modificato il rapporto tra finanziamento statale e finanziamento volontario della politica. A dimostrazione che, senza affrontare il problema della regolamentazione dell'istituzione «partito», diviene difficile anche individuare una corretta soluzione del problema del suo finanziamento e incentivare i cittadini a sostenere i costi della politica. * * * Abbiamo voluto ripercorrere il lungo iter del dibattito svoltosi dalla Costituente ad oggi sul ruolo dei partiti nel nostro ordinamento e sul «costo della democrazia», non per scolastica pedanteria, ma perché questo è il modo che ci è sembrato meglio evidenziare la necessità di un approccio complessivo al problema. In un quadro politico del tutto diverso dall'attuale, quando il problema principale era quello dell'invadenza dei partiti nella vita delle istituzioni e della conseguente necessità di porre un limite alla loro pervasività, il D'Antonio osservava che: «la crisi del sistema dei partiti è la crisi dello Stato» e che, per superarla, «occorre portare il partito al centro del quadro delle riforme, farne la principale preoccupazione degli artefici del risanamento», togliendo il partito dalla condizione di associazione non riconosciuta. Oggi, in un sistema politico profondamente modificato, quando il ruolo dei partiti appare più marginale, qualcuno potrebbe ritenere che sia meno urgente affrontare questo tema. Non è così. Vogliamo ricordare che lo stesso D'Antonio, rapportando il problema del ruolo dei partiti a quello della riforma elettorale, sottolineava: «Certamente sui partiti si può intervenire con azioni indirette, con la riforma delle leggi elettorali e con la revisione della forma di governo in senso maggioritario o presidenziale; ma... se il partito è guasto in sé stesso rimarrà guasto anche nel più raffinato sistema maggioritario». Inoltre, proprio la perdita di ruolo dei partiti rischia di diventare fattore di crisi della politica. Si pone quindi l'esigenza di restituire un ruolo ai partiti come centro del dibattito, come occasione di recupero del confronto ideale, come sede per la riscoperta della politica. Il partito deve essere la sede «istituzionale» in cui i cittadini si ritrovano per concorrere a determinare gli indirizzi e le scelte della comunità. Ma per riportare i cittadini alla politica occorre offrire loro sedi di dibattito trasparente, garantite, in cui ognuno possa vedere valorizzato il proprio contributo. E pensare a un'autoriforma dei partiti e a un recupero della militanza senza una regolamentazione giuridica che assicuri l'effettivo rispetto della democrazia interna, riduca il peso degli apparati e limiti le scelte di vertice, attraverso l'obbligo del ricorso alle elezioni primarie per la designazione dei candidati, è puramente illusorio. La normativa che qui proponiamo rappresenta il tentativo di dare una risposta organica all'esigenza di collocare il partito politico nel giusto ruolo del nostro ordinamento costituzionale, definendone natura giuridica, regole di vita interna, procedure per la scelta dei candidati, trasparenza dei bilanci. * * * Il disegno di legge è suddiviso in sei titoli. Il I, volto all'attuazione dell'articolo 49 della Costituzione, stabilisce le norme che devono essere rispettate per consentire il riconoscimento giuridico di un partito politico ed istituisce la Commissione di garanzia degli statuti e dei finanziamenti dei partiti politici. Il II regolamenta le elezioni primarie per la scelta dei candidati. Il III è relativo ai bilanci, alle forme di finanziamento e alle agevolazioni in favore dei partiti riconosciuti. Il IV disciplina il controllo delle spese per la campagna elettorale. Il V definisce le sanzioni per le violazioni della presente normativa. Il VI reca una delega al Governo per l'emanazione di un testo unico sui partiti politici, con particolare riferimento al loro finanziamento, alla disciplina della propaganda elettorale e alla pubblicità della situazione patrimoniale dei titolari di cariche elettive, nonché l'abrogazione delle precedenti disposizioni e una norma di copertura finanziaria. * * * Le disposizioni del titolo I rispondono all'esigenza di dare piena attuazione all'articolo 49 della Costituzione, togliendo il partito dalla sua attuale condizione di associazione non riconosciuta. L'attribuzione ai partiti della personalità giuridica è il presupposto per il riconoscimento delle provvidenze previste dalla legge e di ulteriori ruoli nell'ordinamento giuridico. I requisiti per ottenere la personalità giuridica sono modellati sull'esempio del progetto predisposto nel 1945 in Francia dal professor Fransois Goguel per l'Assemblea Costituente, del progetto Sturzo del 1958 e di quello della Commissione per i problemi costituzionali del PRI, e consistono semplicemente nella approvazione obbligatoria di uno statuto del partito (articolo 1) che definisca: 1) obiettivi e numero, composizione, attribuzioni degli organi; 2) competenze a decidere sull'ammissione e l'esclusione dei singoli membri del partito; 3) garanzie a tutela delle minoranze interne.