[pronunce]

n. 104 del 2010, evidenziando che tale disposizione, nel devolvere al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva relativamente agli atti e provvedimenti adottati in materia urbanistica ed edilizia, si riferirebbe ad atti e provvedimenti adottati unilateralmente dall'amministrazione in queste materie, e sarebbe quindi estranea alle ipotesi nelle quali l'amministrazione agisca attraverso "moduli convenzionali" alternativi agli atti e provvedimenti unilaterali. La giurisdizione esclusiva in materia di convenzioni, accordi o contratti, a vario titolo sostitutivi dei provvedimenti unilaterali, quale che sia la materia (anche diversa dall'urbanistica e dall'edilizia) in cui tali negozi vengono stipulati, sarebbe, invece, attribuita in via generale al giudice amministrativo dal comma l, lettera a), numero 2), dello stesso art. 133 del d.lgs. n. 104 del 2010. Quest'ultima sarebbe, dunque, la sola disposizione rilevante. 3.2.- Nel merito, la difesa statale osserva che gli artt. 103 e 113 Cost., nel prevedere che gli organi della giustizia amministrativa apprestano, anche nell'ambito della giurisdizione esclusiva, la tutela dei diritti e interessi legittimi «nei confronti della pubblica amministrazione», ovvero «contro gli atti e provvedimenti della pubblica amministrazione», intendono introdurre una specifica garanzia giurisdizionale per gli amministrati, ai quali viene assicurato che sia un giudice "naturale" della pubblica amministrazione - specificamente formato e organizzato per esaminare le controversie aventi ad oggetto l'esercizio dei poteri autoritativi della pubblica amministrazione - a decidere tali controversie. Tuttavia, i medesimi parametri costituzionali invocati dal rimettente non intenderebbero affatto delineare una struttura processuale vincolante, che preveda, in particolare, che l'azione possa essere promossa esclusivamente dal privato, e non anche dall'amministrazione. Ciò che rileverebbe, ad avviso della difesa statale, è che la controversia nella quale si discute dell'esercizio, anche in forma convenzionale, di poteri pubblici, sia attratta nella giurisdizione del giudice amministrativo. Viceversa, non rileverebbero, a livello costituzionale, le forme procedurali attraverso le quali tale obiettivo viene perseguito. La disciplina del concreto svolgimento processuale della giustizia amministrativa compete alla legge ordinaria e non è prestabilita a livello costituzionale. Ciò sarebbe confermato dall'ultimo comma dell'art. 113 Cost., allorché prevede che sia la legge a determinare quali organi di tale giustizia, in quali casi e con quali effetti, possano pronunciare l'annullamento degli atti amministrativi. Le norme costituzionali invocate non imporrebbero, quindi, che attore debba essere necessariamente il privato. Tale conclusione sarebbe, inoltre, coerente con la portata bilaterale della garanzia introdotta da quelle norme. Esse garantiscono al privato la disponibilità di un giudice "naturale" del potere amministrativo e nello stesso tempo assicurano quel giudice anche all'interesse pubblico, di cui l'amministrazione è interprete allorché provvede nelle varie forme consentite, comprese quelle convenzionali. La difesa statale evidenzia, in linea generale, che la giustizia amministrativa moderna nasce dal superamento del privilegio soggettivo di un giudice "domestico" della pubblica amministrazione, come erano i tribunali del contenzioso amministrativo aboliti nel 1865. Ma proprio nel garantire il privato con l'istituzione di un giudice "naturale" dei rapporti amministrativi, emergerebbe la necessaria implicazione dell'interesse particolare di quel privato con l'interesse generale, nel quale sono riassunti gli interessi particolari di tutti gli altri componenti della collettività. Pertanto, la giurisdizione amministrativa va affidata ad un giudice specificamente preparato a giudicare la complessità del rapporto giuridico amministrativo, nel quale non si ha la mera determinazione della misura in cui va soddisfatto l'interesse del singolo, bensì la ponderazione tra il soddisfacimento di tale interesse e la immanente e imprescindibile garanzia dell'interesse generale. Sarebbe proprio questa la ragione per cui, aboliti nel 1865 i tribunali del contenzioso amministrativo, non apparve garanzia sufficiente la generalizzazione della giurisdizione ordinaria, e nel 1889 si istituì la nuova giustizia amministrativa, al fine di avere un giudice specificamente preordinato a garantire il privato e a verificare la legittimità della ponderazione dell'interesse individuale con gli interessi generali. Se dunque la giustizia amministrativa si pone nella sostanza come giurisdizione sul rapporto e non sull'atto amministrativo, non vi sarebbe alcuna anomalia nell'ammettere che, sul piano processuale, l'azione avanti al giudice amministrativo possa proporsi non solo dal privato, ma anche dall'amministrazione. 3.3.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la questione sollevata sarebbe infondata anche per altre ragioni. Si osserva, in primo luogo, che - sebbene il tenore letterale degli artt. 103 e 113 Cost. sembri alludere solo al caso in cui il ricorso alla giustizia amministrativa sia proposto dal privato - da ciò non sarebbe ricavabile il divieto della proposizione di tale ricorso anche da parte dell'amministrazione. La Costituzione vuole assicurare che i privati possano ricorrere. Ciò non contrasterebbe affatto con la circostanza che la legge ordinaria consenta anche all'amministrazione di rivolgersi al giudice amministrativo. Laddove tale possibilità non si traduca nella vanificazione della garanzia assicurata al privato, la legge ordinaria ben può ammetterla, o può essere interpretata nel senso di ammetterla. In secondo luogo, le disposizioni censurate costituiscono pur sempre applicazione, con riferimento ai rapporti giuridici amministrativi, dei principi generali di cui agli artt. 24 e 111 Cost., nella parte in cui questi garantiscono a tutti i soggetti dell'ordinamento il diritto di agire in giudizio a tutela delle proprie posizioni soggettive, e di farlo attraverso un «giusto processo», improntato alla parità delle armi tra le parti. In questa prospettiva, l'interpretazione dei principi costituzionali proposta dal TAR si tradurrebbe essa stessa in una più grave violazione della Costituzione. Sarebbe preclusa la tutela giudiziale dell'interesse generale rappresentato dall'amministrazione qualora esso fosse stato gestito mediante la stipula di un accordo sostitutivo o integrativo del provvedimento, mentre il privato potrebbe adire il giudice amministrativo, qualora l'amministrazione fosse inadempiente. Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la scelta del "modulo convenzionale" da parte dell'amministrazione non comporterebbe la perdita del potere di autotutela esecutiva, normalmente attivabile nei confronti del privato che si sottragga agli obblighi derivanti a suo carico dal provvedimento amministrativo autoritativo (nella specie, al pagamento degli oneri di concessione). Viene, inoltre, richiamata quella giurisprudenza del Consiglio di Stato che afferma che l'applicazione dei principi in tema di obbligazioni e contratti agli accordi dell'amministrazione trova un limite nell'esercizio di potestà pubbliche e nelle finalità di pubblico interesse alle quali esse sono teleologicamente orientate.