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Basterebbero poche leggi l'anno purché scritte in forma semplice e con chiarezza di princìpi, delegando altresì le funzioni gestionali al Governo e aumentando i poteri di controllo e di indirizzo del Parlamento. Nessuno impedirebbe di farlo con l'attuale ordinamento, ma se è proprio necessario mettere mano alla Carta si può introdurre uno strumento nuovo per curare la peste normativa. Occorre rafforzare la gerarchia delle fonti introducendo un terzo livello: oltre alle attuali leggi costituzionali e leggi ordinarie si dovrebbero introdurre le leggi in forma di Codici, intesi come testi unitari che regolano organicamente i princìpi, i criteri e gli obiettivi nei diversi ambiti della vita pubblica. Essi dovrebbero riguardare almeno cinque modalità: a) attuazione dei princìpi e della parte prima della Carta, con particolare riferimento ai casi previsti di riserva di legge; b) tutela dei diritti fondamentali e procedure della giurisdizione; c) ordinamento delle istituzioni riconosciute nella loro autonomia dalla Costituzione (ad esempio, i comuni e le regioni, la famiglia, le istituzioni dell'istruzione e della cultura, i partiti); d) armonizzazione con il diritto europeo; e) deleghe legislative al Governo e ampie delegificazioni previste nei singoli Codici. Per evitare che rimangano semplici perorazioni, a questi testi si dovrebbe conferire una «riserva di codice» che consente di modificarli solo con legislazione dello stesso rango, cioè con riforme dei codici medesimi, escludendo qualsiasi incursione della legislazione ordinaria e tanto meno della decretazione d'urgenza. La definizione dei Codici è argomento molto complesso e trova valutazioni di fattibilità più o meno positive tra i costituzionalisti. Se si decidesse di introdurre questa fonte legislativa, si dovrebbero chiamare le migliori competenze giuridiche a elaborare soluzioni originali e realistiche. I Codici sarebbero l'anello di congiunzione tra i princìpi costituzionali e la legislazione ordinaria. Questa è andata fuori dal seminato proprio perché non ha avuto alcuna forma di contenimento, essendo molto deboli i controlli di costituzionalità sia preventivi sia successivi all'approvazione. La codificazione metterebbe ordine nella produzione normativa creando i grandi bastioni sui quali innalzare la qualità dell'architettura legislativa, ciò che per Mario Dogliani è «un obiettivo che immette nella forma di governo un elemento “aristocratico”, ma di derivazione pienamente democratica». I Codici dovrebbero tutelare le garanzie fondamentali indicando al legislatore sia ciò che non può decidere sia ciò che non può non decidere, cioè le garanzie negative dei limiti posti alla legge allo scopo di tutelare i diritti di libertà e le garanzie positive dei «compiti della Repubblica» al fine di rimuovere gli ostacoli all'eguaglianza (L. Ferrajoli, Dei diritti e delle garanzie , Il Mulino). L'attuazione della Costituzione diventerebbe così la priorità delle riforme istituzionali. L'aggiornamento della parte seconda andrebbe a esaltare il valore della parte prima, sgombrando il campo dalle ipocrisie di chi ha sempre cercato di stravolgere la seconda per intaccare i princìpi della prima, come accadde nella revisione del 2005. La riforma del bicameralismo perfetto assume un senso logico e un'utilità nazionale solo se realizza una netta separazione di funzioni: il Senato tutela i diritti e le garanzie, la Camera si occupa del governo del Paese. Questa distinzione potrebbe fondarsi proprio sul nuovo strumento dei Codici che insieme alle leggi costituzionali sarebbero di competenza del Senato ancora in regime di bicameralismo, mentre alla Camera sarebbe affidata in esclusiva la legislazione ordinaria e l'iniziativa di attuazione del programma politico che è risultato vincente alle elezioni. In tal modo la distinzione di funzioni sarebbe ottenuta sul piano esclusivamente formale e astratto entro i limiti dei Codici e dei princìpi costituzionali. Si eviterebbero così le incongruenze che nascono quando in Costituzione si opera per riparto di materie e di contenuti, come dimostrano la dottrina e anche la pratica (le aporie della legge del 2005 e, in altro contesto, quelle della riforma del titolo V che ora si intende correggere). Dalla netta separazione discendono alcuni corollari importanti. Il voto di fiducia è di competenza solo della Camera e ciò stimola il Governo ad attuare il suo programma, ma senza poter intervenire con la decretazione sulle garanzie protette dai Codici. Il Senato, non avendo l'onere della governabilità, potrebbe essere composto con legge elettorale proporzionale, non essendoci motivo di distorcere la rappresentanza con premi di maggioranza che anzi sarebbero in contrasto con le funzioni di garanzia. Ciò risolve alla radice il problema oggi tanto sentito della differenza politica tra i due rami, senza dover ricorrere a particolari accorgimenti della legge elettorale. I nuovi compiti del Senato non hanno bisogno di una maggioranza omogenea a quella della Camera. Le funzioni di controllo sarebbero affidate al Senato che potrebbe svolgerle più liberamente proprio perché svincolato dal voto di fiducia. Con l'occasione, esse potrebbero essere rafforzate e precisate in diversi punti: valutazione della costituzionalità delle proposte di legge anche con accesso diretto alla Corte; valutazione delle politiche pubbliche al fine di fornire alla Camera indicazioni sui difetti e sui miglioramenti della legislazione vigente; poteri di indagine sull'amministrazione e di audizione dei manager di Stato, con strumenti severi di controllo come accade nel Senato statunitense quando vengono ascoltati i capi della Cia o della Nasa o di altre agenzie pubbliche. Il nuovo Senato sarebbe l'istituzione preposta all'innalzamento della qualità della legislazione. Avrebbe tutto l'interesse a sviluppare i Codici che rafforzano le sue competenze e aiuterebbe anche la Camera a occuparsi di alta legislazione sottraendosi all'attuale monopolio governativo della decretazione. Il bicameralismo non sarebbe più perfetto, guadagnerebbe una dialettica tra garanzie e governo che andrebbe a beneficio dell'autorevolezza del Parlamento. In tal modo la riforma del bicameralismo risponderebbe ad una reale esigenza del Paese liberandosi dalle tre impostazioni sbagliate che hanno finora fuorviato il dibattito. Il Senato: contro il plebeismo costituzionale, diventerebbe a tutti gli effetti la Camera alta, come luogo della sovranità dei diritti e delle garanzie, come istituzione ispirata all'attuazione della Carta; contro la peste normativa che sfianca lo Stato e la società, promuoverebbe una produzione legislativa di alta qualità, regolando con maggiore efficacia e semplicità la vita nazionale; contro il pericolo della frattura territoriale, sarebbe un presidio dell'unità nazionale La cura dei Codici delle istituzioni locali offrirebbe una garanzia nel riconoscimento delle autonomie ai sensi dell'articolo 5 della Costituzione. Alla Camera invece spetterebbe il compito di integrare le politiche pubbliche avvalendosi del contributo di una rinnovata Conferenza Stato-Regioni. La logica conseguenza è che il Senato delle garanzie non può essere legittimato con nomine di secondo grado, ma soltanto con la fonte primaria del suffragio popolare.