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Peraltro, è apparso utile anche indicare quegli ambiti in cui in modo particolare si sviluppa la competenza legislativa regionale, definendola più in termini di funzioni e obiettivi (secondo una lettura «finalistica», basata soprattutto sui fini e i valori da perseguire) piuttosto che in quelli, a volte anacronistici, di materie. Si ottiene così una nuova chiarezza nella ripartizione delle competenze, più funzionale a valorizzare la vocazione della legislazione regionale in quegli ambiti in cui è effettivamente possibile un contributo positivo in funzione delle specifiche caratteristiche sociali e produttive delle singole realtà regionali. A fronte del superamento della competenza concorrente e della previsione della competenza residuale delle regioni nelle funzioni innominate, viene prevista una clausola di salvaguardia statale a tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, funzionale a permettere di disciplinare in modo uniforme quegli aspetti della legislazione dove si possono manifestare legittime esigenze in tal senso. È anche opportuno prevedere che l'esercizio della legislazione statale possa avvenire anche nell'ambito delle funzioni regionali quando particolari circostanze richiedano programmi nazionali di riforma (ad esempio un Piano casa o interventi simili) o grandi riforme economiche sociali (in questo caso vincolanti anche per le autonomie speciali). In questo caso l'esercizio della clausola di salvaguardia da parte dell’Assemblea nazionale potrà avvenire differenziando la disciplina in relazione a determinate regioni che risultino avere sviluppato modelli legislativi virtuosi nell'ambito interessato: infatti è opportuno che le ragioni della valorizzazione dei principi di responsabilità e di autonomia possano prevalere sulle esigenze dell’uniformità. Peraltro, questa prospettiva di valorizzazione del principio dell'autonomia responsabile deve essere generalizzata, anche a prescindere dall'esercizio della clausola di salvaguardia: da questo punto di vista, per rendere maggiormente flessibile la distribuzione delle competenze, si prevede che il legislatore statale possa delegare, con legge bicamerale, l'esercizio della propria potestà legislativa esclusiva alle regioni, o ad alcune di esse, e anche su richiesta delle stesse. In questo modo si soddisfa anche quell'esigenza di differenziazione che aveva ispirato la formulazione a suo tempo introdotta con l'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, che tuttavia, a motivo della complessità del procedimento, è rimasto sempre inattuato. Sul piano della potestà regolamentare, a fronte del cattivo funzionamento della disciplina attuale, che ha determinato un fenomeno di fuga dal regolamento, è necessario precisare il principio che la potestà regolamentare segue la potestà legislativa. Per quanto riguarda le funzioni amministrative, l'attuale articolo 118 deve essere modificato assegnando tendenzialmente allo Stato le funzioni amministrative nelle funzioni della sua competenza esclusiva (salva la delega statale, con legge bicamerale, sulla base di intese, a una o più regioni, sulla base del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, valorizzando così le esperienze virtuose) e prevedendo che le restanti funzioni amministrative spettino alle regioni e ai comuni sulla base dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, anche valorizzando il ruolo delle autonomie sociali e funzionali. Si scongiura così l’ingiustificata invasione di ambiti che spesso si è verificata nel vigore dell'attuale titolo V e si assicura al contempo, attraverso il rafforzamento del potere sostitutivo statale, una valida garanzia nei confronti delle amministrazioni inefficienti. Viene poi prevista una disposizione rivolta a razionalizzare l'attuale assetto dell'universo delle società partecipate degli enti territoriali, che ha assunto una dimensione abnorme, divenendo fonte di inefficienze e di costi ingiustificati che ricadono sulla collettività. Occorre pertanto disciplinare a livello costituzionale il fenomeno, come peraltro avviene a livello delle Costituzioni di diversi Länder tedeschi e nelle relative Gemeindeordnungen che garantiscono le condizioni della cosiddetta «sussidiarietà rinforzata» e cioè che la gestione di un servizio di interesse generale necessita dell'onere di dimostrare che il soggetto pubblico possa svolgerlo in condizioni di maggior efficacia, economicità, efficienza, rispetto al privato. Se in questi termini si regolamenta a livello costituzionale l'abuso delle partecipate soprattutto per il futuro, nelle norme transitorie appare comunque opportuno intervenire anche sull'universo delle società partecipate esistenti, dando copertura costituzionale alla legittimazione statale per intervenire, senza soccombere sulle questioni di costituzionalità che altrimenti verrebbero sollevate, sul fenomeno in essere rivedendone la disciplina alla luce di una verifica dei principi di sussidiarietà, di efficienza e di economicità nella gestione. Nello stesso tempo, anche in considerazione di deviazioni piuttosto evidenti appare inoltre opportuno rimettere alla stessa legge statale la fissazione dei limiti massimi dei compensi spettanti agli organi di governo delle società partecipate, sia locali che nazionali. Un'altra norma che appare opportuno inserire nelle norme transitorie è quella riguardante la soppressione, con legge statale, di gran parte di agenzie e enti intermedi rispetto a quelli territoriali, mettendo così fine ad un'altra degenerazione che ha portato alla genesi di una pletora di enti che hanno aumentato notevolmente i costi di gestione e la burocrazia senza svolgere funzioni (salvo eccezioni come nel caso delle aziende sanitarie locali) che non possano essere svolte direttamente dagli enti territoriali stessi. Viene poi prevista nel testo della Costituzione la disciplina dei raccordi tra lo Stato e gli enti territoriali tramite Conferenze, per assicurare la leale collaborazione in sede amministrativa; sul piano legislativo il raccordo avviene già nell'ambito del Senato delle Regioni. Va ricordato al riguardo che anche nel sistemi più strutturati sulle Camere delle autonomie il raccordo amministrativo rimane nell'ambito delle conferenze. Infine si ritiene opportuno inserire un limite statale al numero dei consiglieri regionali, vincolando sul punto anche le autonomie differenziate, e fissare un tetto massimo alle relative indennità, anche a fronte di talune prassi poco convincenti che sono state giustamente portate all'attenzione dell'opinione pubblica. Per quanto riguarda gli enti locali, il nuovo articolo 114 chiarisce che la Repubblica si riparte in tre livelli a elezione di primo grado: comuni, regioni e Stato. Si tratta di una semplificazione importante perché si riducono gli attuali cinque livelli di governo. Viene previsto un principale livello di governo di area vasta che viene identificato nella città metropolitana, e una legge statale bicamerale ne definisce il territorio, l'ordinamento, il sistema elettorale (di secondo grado e senza costi per il personale politico), le funzioni fondamentali, l'autonomia finanziaria. Allo Stato (per i princìpi) e alle regioni (per la loro attuazione) viene poi rimessa la disciplina dell'eventuale articolazione di ulteriori enti di area vasta (sempre di secondo grado e senza costi per il personale politico) per la gestione e il coordinamento delle funzioni che insistono sul territorio regionale, permettendo quindi una differenziazione anche in relazione alla diversa strutturazione del sistema dei comuni presenti sul territorio: