[pronunce]

Questo peculiare sistema di delegificazione, che ha subìto nel tempo alcune modifiche rispetto all'impianto originario, ha sempre riservato alla contrattazione collettiva un ruolo centrale nella definizione dei trattamenti retributivi. Istituita con il primo CCNL del comparto Ministeri 1994/1997, firmato il 16 maggio 1995, in attuazione dell'art. 72 del citato d.lgs. n. 29 del 1993, l'indennità di amministrazione è sorta come trattamento accessorio della retribuzione, collegata alla presenza in servizio e commisurata ai compensi mensili percepiti. Il CCNL 1998/2001, firmato il 16 febbraio 1999, come integrato dal CCNL del 16 maggio 2001, ha definitivamente configurato l'indennità di amministrazione quale voce retributiva, corrisposta a tutti i dipendenti ministeriali in misura fissa e per dodici mensilità, utile ai fini del calcolo dell'indennità di buonuscita, del TFR e dell'indennità di preavviso (art. 33). Il CCNL 1998/2001 ha inoltre disposto, all'art. 39, comma 1, lettera e), la disapplicazione delle disposizioni contenute negli articoli dal 29 al 37 del CCNL 1994/1997, facendo così venir meno la vigenza dell'art. 34 di quest'ultimo CCNL, e con esso del richiamato Allegato B, dove si precisava che gli importi mensili corrisposti ai dipendenti del MAECI si riferivano esclusivamente al personale che prestava servizio sul territorio nazionale. Negli anni successivi, fino al «blocco» menzionato dalla Corte rimettente, disposto dal d.l. n. 78 del 2010 e dal d.l. n. 98 del 2011, la contrattazione collettiva del comparto di riferimento è intervenuta sull'indennità di amministrazione per aumentarne gli importi, anche a fini perequativi. 7.2.- Nel contesto normativo richiamato, in cui l'indennità di amministrazione costituiva una componente continuativa del trattamento economico erogato a tutti i dipendenti ministeriali (tra le tante, Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 13 luglio 2005, n. 14698), era sorto il contenzioso fra l'Amministrazione degli affari esteri e il personale che aveva prestato servizio all'estero, per il riconoscimento dell'indennità di amministrazione anche durante tale servizio. La disposizione che disciplinava il trattamento del personale del MAECI all'estero (art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967) prevedeva, al primo comma, che fossero dovuti, «oltre allo stipendio e agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l'interno», l'indennità di servizio all'estero e le altre competenze eventualmente spettanti in base alle disposizioni dello stesso d.P.R. Il medesimo art. 170, al secondo comma, stabiliva che «[n]essun'altra indennità ordinaria e straordinaria può essere concessa, a qualsiasi titolo, al personale suddetto in relazione al servizio prestato all'estero in aggiunta al trattamento previsto dal presente decreto». 7.3.- La giurisprudenza di merito largamente maggioritaria si era orientata per l'assimilabilità dell'indennità di amministrazione «agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l'interno» (ex plurimis, Tribunale di Roma, sezione lavoro, sentenza 7 luglio 2011, n. 12736), come emerge anche dai lavori preparatori dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011. Nella relazione tecnica all'emendamento 1.0.35 presentato al Senato della Repubblica in sede di conversione in legge, con modificazioni, del d.l. n. 138 del 2011, si dava atto che il contenzioso riferito all'indennità di amministrazione constava di trentadue ricorsi, per un numero complessivo di 1131 dipendenti, dei quali 454 avevano ottenuto sentenza favorevole; che le sentenze di primo grado già emesse erano otto, ed altrettante erano le sentenze che avevano deciso in senso sfavorevole per l'Amministrazione. Si stimava inoltre il presumibile impatto economico di tale contenzioso nei successivi cinque anni. La ratio della norma oggetto di emendamento era espressamente individuata nell'esigenza di chiarire la portata dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, per «porre termine al contenzioso «seriale», riferito sia all'indennità di amministrazione, sia all'indennità integrativa speciale, [...] dal quale possono derivare ingenti oneri a carico della finanza pubblica». 8.- Lo scrutinio della disposizione censurata non può che muovere dalla verifica della sua ragionevolezza. Tale scrutinio si fa ancor più rigoroso, quando si incentra sul principio di non retroattività della legge, inteso quale fondamentale valore di civiltà giuridica, non solo nella materia penale (art. 25 Cost.), ma anche in altri settori dell'ordinamento (sentenze n. 174 del 2019, n. 73 del 2017, n. 260 del 2015 e n. 170 del 2013). A tal fine, va subito chiarito che il censurato art. 1-bis, nella parte in cui fa riferimento all'indennità di amministrazione, non è qualificabile come norma di interpretazione autentica dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967. Essa, lungi dall'enucleare una possibile variante di senso della disposizione originaria, introduce una disciplina innovativa con effetti retroattivi. 8.1.- Decisivo risulta l'esame dei primi due commi dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, da cui si ricava che l'intento del legislatore era stato di evitare, durante i periodi di servizio all'estero, il cumulo di trattamenti di carattere indennitario. L'art. 170 distingue, infatti, gli emolumenti dovuti durante il servizio all'estero -stipendio e «assegni a carattere fisso e continuativo previsti per l'interno» - dalle «altr[e] indennità», non cumulabili con quelle previste dal medesimo d.P.R. n. 18 del 1967. L'indennità di amministrazione - istituita molti anni dopo - in ragione della sua natura retributiva, con caratteristiche di fissità e continuatività, nonché di generalità nell'applicazione a tutti i dipendenti ministeriali, si sottraeva al divieto di cumulo in quanto riconducibile agli emolumenti «di carattere fisso e continuativo previsti per l'interno». La disposizione censurata, nella parte in cui dispone il divieto di cumulo dell'indennità di amministrazione con l'indennità di servizio all'estero, ha dettato una disciplina non coerente con il dato testuale e con la ratio della disposizione originaria contenuta nell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967. Si deve pertanto attribuire all'art. 1-bis una portata innovativa. 8.2.- Depone in questo senso anche la distanza temporale tra le due disposizioni, non ridotta dalle modifiche, apportate medio tempore al d.P.R. n. 18 del 1967, che non riguardano i primi due commi dell'art. 170. Né si può trascurare la circostanza che il divieto di corrispondere al personale in servizio all'estero «altre indennità» oltre quelle previste dallo stesso d.P.R. n. 18 del 1967 non poteva riguardare l'indennità di amministrazione, a quel tempo non esistente.