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Codice della giurisdizione tributaria. Onorevoli Senatori. – Le commissioni tributarie provinciali e regionali sono un'eredità storica del nostro sistema tributario, un'eredità che non risponde più alla realtà odierna di un Paese economicamente avanzato. La riforma della giurisdizione tributaria non è più una scelta, ma una necessità, una parte della più generale revisione dei rapporti fra fisco e contribuenti. Per questo essa è da tempo all'ordine del giorno. Solo nella scorsa legislatura si possono contare almeno sei progetti di legge presentati all'una o all'altra Camera: l'atto Camera n. 319 (presentato dal CNEL), che, nell'ambito di una generale razionalizzazione e codificazione della parte generale del diritto tributario, prevedeva anche la riforma del processo e degli organi della giurisdizione tributaria (articolo 4); l'atto Senato n. 988 (primo firmatario il senatore Pagliaro), che riscriveva in modo radicale le disposizioni regolanti il processo tributario; l'atto Senato n. 1593 (prima firmataria la senatrice Gambaro), anch'esso relativo al processo tributario; l'atto Camera n. 1936 (firmataria l'onorevole Savino), contenente una delega per la riforma del processo e degli organi; l'atto Senato n. 2438 (firmatario il senatore Naccarato) che attribuiva alla Corte dei conti la competenza in materia di contenzioso tributario; l'atto Camera n. 4755 (firmatario l'onorevole Palese). La presente proposta riprende gli obiettivi e, in parte, il contenuto di alcune di esse, soprattutto l'atto Camera n. 4755, ma va oltre, ottenendo così un codice completo della giurisdizione tributaria, sostitutivo dei due principali testi vigenti, i decreti legislativi n. 545 e n. 546 del 1992. Con quali finalità e in base a quali scelte legislative ce lo possono suggerire la storia della giurisdizione tributaria in Italia e il comparato con altri Paesi. L'evoluzione storica L'istituzione delle commissioni tributarie risale alla legge 14 luglio 1864, n. 1830. Esse furono create non come organi giurisdizionali, ma come organi amministrativi, con il compito di determinare l'imponibile e l'imposta; questo non per l'intero sistema tributario, ma per la sola tassa sui redditi di ricchezza mobile. Stabilito il gettito nazionale (il cosiddetto «contingente») dell'imposta, nasceva infatti l'esigenza di ripartire tale somma prima fra le province, poi fra i comuni (o i consorzi degli stessi) e infine tra i contribuenti; in quest'ultima fase interveniva la commissione tributaria comunale o consorziale, che decideva di quanto gravare il singolo sulla base di un elenco predisposto dall'agente delle tasse, a sua volta basato sulle dichiarazioni presentate o redatte d'ufficio. La commissione attuava così una forma di «autodisciplina» tributaria collettiva: chi avesse evaso l'imposta avrebbe costretto i suoi concittadini a pagare per lui; era quindi logico che essa fosse formata da alcuni dei contribuenti stessi. Da qui la partecipazione di «privati» (e privati ritenuti «competenti», in quanto titolari dello stesso tipo di reddito da accertare) all'attività delle commissioni, partecipazione che si è perpetuata, sia pure in modi diversi, fino ad oggi. All'epoca le commissioni erano formate da un presidente, nominato dal prefetto o sotto-prefetto, e da 4 o 6 membri eletti dal consiglio comunale o dalla rappresentanza consorziale. Al di sopra di esse operava una commissione centrale, istituita nel 1865, che dirimeva i casi di redditi prodotti in più comuni o consorzi. Nel 1866 la ricchezza mobile passò dal sistema del contingente a quello di «quotità», dove il gettito non era stabilito a monte per tutti complessivamente, ma si otteneva a valle individualmente per ciascun contribuente (come prodotto dell'imponibile e della aliquota, o quota) e poi sommato. Di conseguenza cambiò anche la procedura impositiva: l'agente delle tasse diventò responsabile dell'accertamento e quindi le commissioni diventarono organi giurisdizionali, competenti per il contenzioso. Si compiva così un primo passaggio, fondamentale passaggio nella natura delle commissioni: da organo di amministrazione attiva a organi di amministrazione giustiziale. Alle commissioni comunali e consorziali si aggiunsero le commissioni provinciali e la competenza della Commissione centrale fu limitata alle controversie sull'applicazione della legge ed esclusa per l'estimazione dell'imposta. Anche il ricorso all'autorità giudiziaria era possibile solo per questioni di legittimità, portando, di fatto, alla creazione di un sistema, in potenza, di sei gradi di giudizio. In parallelo, i componenti eletti degli organi locali furono ridotti a uno solo, a vantaggio di quelli nominati; questi ultimi costituivano da sempre la totalità della Commissione centrale, formata prima da 9 e poi (1877) da 12 persone, tutte scelte dal Ministro delle finanze. Negli anni successivi la competenza delle commissioni fu allargata ad altre imposte (sui fabbricati nel 1877 e complementare progressiva nel 1923), mentre le imposte indirette rimasero oggetto di contenziosi amministrativi o di fronte alla giustizia ordinaria. La Commissione centrale vide crescere i suoi componenti prima a 15 (1923) e poi a 21 (1926), dividendo l'organo in 4 sezioni. Un vero e proprio assestamento della giurisdizione tributaria si ebbe solo nel 1936. Il sistema delle commissioni fu riordinato come giurisdizione speciale, dettagliando la disciplina su costituzione, funzionamento e procedimento; si confermò così l'orientamento della Corte di cassazione sulla natura delle commissioni, non senza dissensi di una parte della dottrina, che insisteva sul carattere amministrativo. La competenza delle Commissioni si estese a tutte le imposte dirette (all'infuori di quelle determinate catastalmente) e alle questioni più rilevanti in tema di imposte indirette sugli affari, nonché, nel 1940, alla neoistituita imposta generale sulle entrate (IGE). La Commissione centrale (ora composta da 26 persone) si vide affidati anche i ricorsi contro le decisioni delle giunte provinciali amministrative in tema di tributi locali. Il dibattito all'Assemblea costituente sollevò il problema delle giurisdizioni speciali: Consiglio di Stato, Corte dei conti, giunte provinciali, commissioni tributarie. Il quesito era se mantenerle come tali o incorporarle nella giustizia ordinaria come sezioni specializzate. Il risultato fu, di fatto, un compromesso: riaffermata l'unità della giurisdizione e posto il divieto di giurisdizioni straordinarie o speciali, si salvarono alcune di queste ultime, prevedendo la loro revisione entro cinque anni e la garanzia dell'indipendenza per i loro componenti. La situazione restò invariata nei venti anni successivi. La giurisprudenza costituzionale qualificò il termine quinquennale di revisione come non perentorio, rinviando sine die l'operazione, e confermò il carattere giurisdizionale delle commissioni, riprendendo l'immutato orientamento della Cassazione. Solo con la fine degli anni Sessanta la Consulta cambiò indirizzo, sostenendo il carattere amministrativo delle commissioni per varie ragioni;