[pronunce]

Quanto poi all'asserito contrasto della norma regionale con i principi fondamentali della legge dello Stato, la censura sarebbe inammissibile perché generica, mancando l'indicazione dei principi che si assumono violati. In ogni caso, conclude la Regione, la definizione della edificabilità di fatto contenuta nell'art. 22 non contrasterebbe né con l'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, che non specifica tale nozione, né con la definizione contenuta nell'art. 37, comma 6, del d.P.R. n. 327 del 2001. In definitiva la norma regionale impugnata non solo non sarebbe illegittima, ma anzi contribuirebbe a chiarire e a dare maggiore certezza giuridica alle norme statali. 4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato, in prossimità dell'udienza, ha depositato una memoria nella quale si ribadiscono le argomentazioni già esposte in sede di ricorso introduttivo a sostegno della incostituzionalità della norma regionale impugnata.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni regionali in materia di espropri), per violazione dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione. La difesa erariale ritiene che l'art. 7 della legge regionale - il quale prevede un intervento sostitutivo della Regione nei confronti dei Comuni per il caso di persistente inerzia nel compimento di un atto loro spettante - violi l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, il quale conferisce la titolarità del potere sostitutivo al Governo, e demanda la disciplina delle modalità di esercizio di tale potere ad una legge statale. Nel ricorso si censura inoltre l'art. 22 della legge regionale n. 37 del 2002, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione. Sostiene l'Avvocatura che la norma regionale, nel disciplinare l'edificabilità di fatto di un'area, riconoscerebbe a tale carattere un valore non meramente sussidiario ai fini della determinazione dell'indennità di espropriazione. In tal modo la norma inciderebbe sul regime della proprietà e della qualificazione giuridica dei terreni, la cui disciplina è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, nonché sulla uniforme applicazione dei criteri di determinazione dell'indennizzo espropriativo, anch'essa riservata alla potestà statale, attenendo alla materia delle prestazioni concernenti i diritti civili che devono essere garantiti uniformemente su tutto il territorio nazionale. L'art. 22, inoltre, contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera m), anche nella parte in cui individua i requisiti della edificabilità di fatto, dal momento che sarebbe compito esclusivo della legislazione statale salvaguardare le esigenze di uniformità di disciplina degli effetti sulla determinazione dell'indennità di esproprio. Infine, la disposizione impugnata contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto assegnerebbe rilevanza alle previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica in dispregio dei principi fondamentali “dettati o da desumersi” da un atto di legislazione statale ai fini della determinazione dell'edificabilità di fatto delle aree. 2. - Prima di affrontare nel merito le censure mosse dal ricorrente avverso l'art. 7 della legge regionale dell'Emilia - Romagna n. 37 del 2002, è necessario richiamare l'assetto costituzionale dei poteri sostitutivi, sui quali questa Corte ha di recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004. Come si è messo in luce in tale decisione, i poteri che comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi straordinari dell'ente “sostituito” per il compimento degli stessi atti, concorrono a configurare e a limitare l'autonomia dell'ente nei cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano. Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata dalla legge cost. n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti delle Regioni, previste per la tutela di interessi unitari allora affidati alla finale responsabilità dello Stato. In quel contesto, come è noto, spettavano alle Regioni le funzioni amministrative nelle materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione, mentre le funzioni degli enti locali territoriali erano determinate in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all'art. 128 della Costituzione, e la puntuale individuazione delle stesse era demandata alle leggi dello Stato per le materie di competenza statale e per le funzioni di “interesse esclusivamente locale” pur inerenti alle materie di competenza regionale. La eventualità della sostituzione di organi regionali agli enti locali, esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di “conferimento” di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle competenze amministrative, oltre che legislative. Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l'art. 117, secondo comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane, mentre l'art. 118, primo comma, attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte le materie, “le funzioni amministrative”, salva la possibilità che esse, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Pertanto, in virtù dell'art. 118 Cost., sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime. In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e non posti in essere tempestivamente dall'ente competente, non può che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale.