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Se sul piano dottrinario si può accedere alla tesi sostenuta da Mario D'Antonio nel volume Il partito politico di fronte allo Stato di fronte a se stesso, secondo la quale «l'articolo 49 è un fatto nuovo nella storia costituzionale ed è norma di fondamentale importanza per la determinazione della posizione giuridica dei partiti nel nostro Stato», è però indubbio che, sul terreno concreto, senza un intervento del legislatore ordinario, la previsione costituzionale non era in grado di garantire la piena tutela del diritto dei cittadini a concorrere alla formazione delle scelte dei partiti e quindi alla determinazione della politica nazionale: ad assicurare loro, cioè, il pieno status activae civitatis , per usare la terminologia dello Jellinek e della dottrina giuspubblicistica tedesca. E il legislatore ordinario non solo non ha dato sinora effettiva applicazione all'articolo 49 della Costituzione, ma per molti anni non si è posto neppure il problema. * * * Bisognerà aspettare il 1958 per avere il primo, e per molti anni unico, progetto di legge relativo al riconoscimento della personalità giuridica dei partiti, alla loro contabilità e ai loro rendiconti, nonché alla limitazione delle spese elettorali dei candidati: quello presentato da Luigi Sturzo al Senato. L'iniziativa di Don Sturzo nasceva dalla necessità di «moralizzare la vita pubblica e ... di togliere la grave accusa diretta ai partiti e ai candidati dell'uso indebito del denaro per la propaganda elettorale». Ma lucidamente egli valutava che per ottenere gli «scopi di pubblica moralizzazione» fosse necessario anzitutto «affrontare il problema giuridico della figura e dell'attività dei partiti», da cui sarebbero derivati pubblicità dei bilanci e garanzie per la gestione democratica dei fondi disponibili. Proprio per sottolineare tali aspetti, all'inizio della XI legislatura, il disegno di legge venne ripresentato dal senatore Compagna (atto Senato n. 642), riproponendo quasi per intero la relazione dello stesso Sturzo. «Occorre -- scriveva don Sturzo nella relazione che accompagnava il disegno di legge -- che il partito, pur conservando la libertà che deve avere il cittadino nella propria attività politica, sia legalmente riconoscibile e posto in grado di assumere anche di fronte alla legge le proprie responsabilità. A questo scopo viene fatto obbligo ai rappresentanti dei partiti di depositare nella cancelleria del tribunale competente lo statuto e le successive variazioni, firmate dal presidente e dal segretario generale. Questo atto basta per poter attribuire al partito la personalità giuridica e in tale veste poter anche possedere beni stabili e mobili senza alcuna autorizzazione preventiva.... Nel sottoporre gli associati non uti singuli , ma come corpo morale a determinati obblighi, la personalità giuridica e i diritti che derivano vengono acquisiti con l'unico atto volontario, quello di darsi uno statuto e di depositarlo in forma autentica alla cancelleria del tribunale competente... Non ho previsto il caso che lo statuto contenga disposizioni non consone al metodo democratico prescritto dalla Costituzione, perché manca fin oggi una definizione che possa giuridicamente fare stato per ciò che precisa il metodo democratico e quali possano essere gli effetti legali di una violazione od omissione... Una volta stabilito l'obbligo del deposito dello statuto con l'effetto dell'acquisto della personalità giuridica, la discussione sul metodo democratico dei partiti prenderà aspetto concreto in base ad una elaborazione teorica e pratica che non mancherà... Nella fase attuale, è meglio mettere il problema da parte e lasciare che gli studi in merito diano sufficienti indicazioni per un susseguente atto legislativo». Ma neanche l'estrema semplicità delle procedure previste dal senatore Sturzo per consentire il riconoscimento giuridico dei partiti fu sufficiente a fugare le preoccupazioni di quanti paventavano che si potesse in tal modo offrire alla maggioranza la predisposizione di strumenti di controllo sui partiti di opposizione. Di tali atteggiamenti si fecero interpreti i più prestigiosi esponenti del PCI e del MSI: l'onorevole Togliatti e l'onorevole Almirante. E il disegno di legge del senatore Sturzo non fece alcun passo avanti. Altri progetti di legge, predisposti negli anni '60 dalla Commissione per i problemi costituzionali del PRI e dal Club Turati, che pure attribuivano ai partiti politici personalità giuridica di diritto privato (il secondo prevedeva anche il finanziamento pubblico dei partiti), anche se hanno rappresentato un importante contributo sul piano dell'elaborazione giuridica, nemmeno si affacciarono alle aule parlamentari. Il problema era marginalmente sentito in quegli anni, sia dalle forze politiche, sia dall'opinione pubblica. La stessa critica alla partitocrazia che veniva sviluppata, con autorità non minore della vis polemica , dal Maranini, pur anticipando temi che, a partire dagli anni '80, avrebbero trovato ampia diffusione in tutti i settori, veniva allora giudicata reazionaria e come tale trovava scarsa udienza. * * * Il problema del ruolo dei partiti nel nostro ordinamento venne affrontato, invece, agli inizi degli anni '70 sotto un profilo del tutto diverso: quello relativo all'opportunità di assicurare un finanziamento pubblico per consentire loro di assolvere ai compiti previsti dall'articolo 49 della Costituzione. Una proposta di legge costituzionale fu presentata nel corso della V legislatura, il 21 maggio 1970, dagli onorevoli Greggi, Bima, Boldrin, Borra, Barbieri, Maggioni e Sartor. Essa prevedeva il «finanziamento dei partiti e delle organizzazioni di categoria». Nella relazione che accompagnava la proposta si legge: «Il finanziamento pubblico dei partiti appare ormai evidentissimamente una esigenza irrinunciabile, se si vogliono rinnovare e moralizzare tutte le condizioni della vita pubblica italiana. Non è possibile insieme che vi siano accuse di partitocrazia, che i partiti esercitino di fatto importanti funzioni politiche anche a livello rappresentativo e parlamentare, e non sia in qualche modo assicurata la possibilità di finanziamento dei partiti stessi, in condizioni di autonomia. Il finanziamento pubblico per legge è previsto per 10 anni in quanto si riconosce che la condizione normale di finanziamento dei partiti deve essere quella della libera e volontaria sottoscrizione degli iscritti e dei simpatizzanti: le proposte di legge vogliono soltanto rendere più rapido questo processo di responsabilizzazione e di maturazione degli elettori italiani, eliminando nello stesso tempo ogni giustificazione e tentazione di abusi al fine di assicurare l'azione e la vita stessa dei partiti». La proposta di legge, in attuazione dell'articolo 18, primo comma, dell'articolo 39 e dell'articolo 49 della Costituzione, prevedeva: -- all'articolo 2: «Per assicurare il finanziamento pubblico e palese dei partiti e per permettere la costituzione ed il libero funzionamento di organizzazioni di categoria, efficienti ed effettivamente autonome, ogni cittadino italiano elettore è tenuto al versamento di una quota fissa annua di lire 1.000, ed ogni cittadino italiano, che ha compiuto gli studi, è tenuto al versamento di una quota pari allo 0,5 del suo reddito da attività produttiva, in favore della organizzazione professionale che egli preferisce»; -- all'articolo 3, primo comma: