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Delega legislativa al Governo della Repubblica per razionalizzare e codificare l'attuazione e l'accertamento dei tributi e per la revisione delle sanzioni amministrative e del processo tributario. Onorevoli Senatori. -- 1. -- Inadeguatezza attuale del modello adottato dalla riforma tributaria del 1971 Dopo quarant'anni di attuazione, la riforma tributaria dimostra l'inadeguatezza del modello che aveva introdotto per il diritto formale: cioè per gli obblighi e i diritti dei contribuenti da un lato e i poteri dell'amministrazione finanziaria (anzi, considerati i diversi livelli di governo e la diversità di funzioni: delle amministrazioni finanziarie) dall'altro, in entrambi i casi con il naturale corollario di «privilegi» e «garanzie». Entrambi i profili normativi, quelli del contribuente e quello dell'amministrazione, nella scelta di quegli anni erano stati decisi in funzione del diritto dell'imposizione. Così è stata la stessa varietà delle fattispecie impositive che, con diversa ispirazione, erano state introdotte con la legge delega di riforma del 1971 a sollecitare e giustificare norme e regole di attuazione da un lato e di accertamento dall'altro che non fossero unitarie, ma distinte e differenziate a seconda dei tributi di riferimento. Così è accaduto e accade tuttora, per i versamenti, le compensazioni, gli obblighi di dichiarazione, il diritto al rimborso, la disciplina dei termini, per il contribuente e i poteri istruttori, l'accertamento, la riscossione coattiva per l'amministrazione finanziaria. In questi quarant'anni la gestione di una fiscalità di massa, quale quella che riferita al sistema tributario riformato nel 1971, ha da una parte aumentato l'importanza del ruolo del contribuente nell'attuazione dei tributi e dall'altra ha reso sempre più complessi e difficili i controlli dell'amministrazione finanziaria e non sempre adeguate le procedure di accertamento alla numerosità dei contribuenti ed alla crescente complessità delle fattispecie e della basi imponibili. Le reazioni normative a tale trasformazione per il diritto tributario formale sono state varie, numerose ed anche incidenti per i contribuenti e per l'amministrazione. Comunque, non potevano che seguire il modello della riforma. Hanno continuato a riferirsi coerentemente in maniera distinta e differenziata ai singoli tributi. Anche i progressi di avvicinamento evidenti per imposte sui redditi ed IVA si sono rivelati del tutto funzionali all'attuazione della dichiarazione unica, ma non hanno segnato un significativo abbandono della pluralità di modelli del diritto tributario formale. È difficile ora invece continuare a confermare la fiducia in quella scelta riformatrice per il diritto tributario che quarant'anni fa era apparsa chiara e condivisa. In nome di quella scelta riformatrice infatti il diritto tributario formale: -- è rimasto consapevolmente estraneo a quel processo di generalizzazione delle norme e dei princìpi che ha riguardato in più momenti il procedimento amministrativo; -- non ha saputo integrare normativamente i princìpi e le norme introdotte dallo statuto del contribuente con la varietà delle discipline accertative riguardanti i diversi tributi. È toccato così alla giurisprudenza della Cassazione impegnarsi nel duplice ed intenso sforzo di attribuire efficacia precettiva alle disposizione statutarie e di definirne ambito di applicazione; -- non ha saputo coordinarsi con la riforma dell'amministrazione finanziaria una volta abbandonate, in nome dell'ufficio unico, le differenti competenze degli uffici finanziari nell'applicazione e nell'accertamento del vari tributi; -- è rimasto sostanzialmente indifferente all'ordinamento dell’Unione europea quando richiedeva il rispetto delle norme e di princìpi anche nelle procedure di controllo e di accertamento e nelle prove legali; -- ha subito continue ricorrenti modifiche settoriali in funzione delle esigenze funzionali dei singoli tributi. In sostanza il modello del diritto formale, che ai tempi della riforma era apparso chiaro e funzionale al primato del diritto sostanziale con discipline distinte e differenziate a seconda delle fattispecie, si presenta, dopo quarant'anni, come complesso variegato e disomogeneo di disposizioni sparse in molteplici testi normativi. Privo di criteri coerenti e razionali il frutto di soluzioni contingenti con una fiducia crescente nelle modifiche delle norme di semplificazione e nella moltiplicazione di presunzioni legali e con una semplificazione normativa a tutto favore di delegificazione. Ancorché si possano talora riscontrare alcune convergenze, questa frammentarietà ostacola fortemente (e a volte irrimediabilmente) l'elaborazione di princìpi unitari, la individuazione di soluzioni per i casi non espressamente disciplinati, la comprensione delle norme e, più in generale, la certezza del diritto. Ne risultano pregiudicati tanto gli interessi del contribuente e quanto quelli dell'amministrazione finanziaria. In primo luogo, perché la carenza di certezza del diritto e di chiarezza delle norme rende più onerosi gli adempimenti e più difficile la tutela delle proprie ragioni (e questo ovviamente vale sia per il contribuente che per l'amministrazione finanziaria). In secondo luogo, perché quegli stessi difetti pregiudicano il rapporto fisco-contribuente, fornendo giustificazioni (tanto comode, quanto assolutamente inaccettabili) all'evasione. A ciò si aggiunga che il permanere di procedure di controllo e di accertamento così diversificate rende difficile utilizzare pienamente lo scambio d'informazioni con altre amministrazioni finanziarie europee. Queste, in nome del principio di equivalenza, potranno pur sempre rifiutare di fornire le informazioni per tutte le imposte erariali giustificando che quelle stesse informazioni non avrebbero potuto essere acquisite con procedure italiane. 2. -- Le ragioni della codificazione Pertanto continuare a lasciare immutato il modello nascente dalla riforma tributaria di quarant'anni fa non può più essere segno di un'immutata fiducia nella coerenza e nell'efficacia di quel modello. Sembra invece esprimere consapevolmente la difficoltà di trovare un modello sistemico ed unitario alternativo a quello elaborato dalla riforma tributaria del 1971 e fondato sulla varietà e sulla diversità dell'attuazione e dell'accertamento dei distinti tributi. Le regole generali introdotte con lo statuto dei diritti del contribuente (legge 27 luglio 2000, n. 212) non possono costituire una soluzione al problema, sia perché molte disposizioni riguardano la produzione normativa, sia perché le disposizioni attinenti alla disciplina formale del tributo realizzano l'uniformità solo a livello di princìpi generalissimi, lasciando aperti i numerosi problemi riscontrabili a livello più propriamente attuativo. 3. -- Sistemazione legislativa e unificazione normativa L'unificazione legislativa sarebbe il primo segno di discontinuità con il modello del diritto tributario formale settoriale adottato con la riforma del 1971. La disciplina formale uniforme non può però essere una mera sommatoria delle disposizioni esistenti eventualmente depurate dalle possibili sovrapposizioni. Al tempo stesso essa non può essere rappresentata da un complesso di norme frutto di una speculazione meramente dottrinale. Dovrà invece essere articolata a diversi livelli tutti coerenti con la funzione unificante Infatti, prima di essere legislativa l'unità proposta dovrebbe essere normativa.