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Modifiche al codice civile in materia di beni comuni e diritto di proprietà. Onorevoli Senatori. – Da anni si discute sui beni comuni senza pervenire a una coerente definizione, essendosi addirittura parlato di una nuova categoria « oltre il pubblico e il privato », ma dimenticando che in una comunità come quella statale i beni o appartengono a un singolo o a tutti. Come è noto e come ricordava Gaio ( Gai Institutiones , 2.11), nel II secolo dopo Cristo, affermando: « quae publicae sunt nullius videntur in bonis: ipsius enim universitatis esse creduntur. Privatae quae singulorum hominum sunt ». Ed è sempre stata inimmaginabile, dal punto di vista giuridico, una terza categoria. Quella dei « beni comuni » è tuttavia una espressione che oramai è entrata nell'immaginario collettivo ed è vagamente intesa nel senso di un'aspirazione ad assicurare a tutti l'utilizzazione di certi beni di prima necessità, come ad esempio l'acqua, che fu oggetto di un referendum nel 2011, nel quale 26 milioni di cittadini espressero la volontà di avere una acqua pubblica e non privatizzata. Ed è sconcertante il fatto che i discorsi che si fanno intorno a questo tema, specie nel campo giuridico, omettano di considerare che i beni comuni hanno un senso soltanto se li si consideri come espressione della « demanialità » di certi beni, e cioè della loro proprietà, gestione e fruizione pubblica, e, quindi della loro inalienabilità, inusucapibilità e inespropriabilità, nonché, come vedremo in seguito, della loro impossibilità di diventare una « proprietà pubblica nuda », con l'attribuzione della gestione, e relativi profitti, a privati, la cosiddetta « piattaforma gestionale », che è stata usata per cedere a prezzo infimo l'utilizzazione del porto di Trieste alla città tedesca di Amburgo (che è anche un Lander della Germania). La verità è che i giuristi, ancorati alla concezione borghese secondo la quale la proprietà è solo quella privata, ed è detta « pubblica » soltanto in relazione all'appartenenza di una cosa a un ente pubblico, non hanno tenuto in nessun conto le profonde modifiche che, alle disposizioni civilistiche riguardanti il demanio pubblico, ha apportato il nuovo ordinamento costituzionale. Una inversione di tendenza che ha portato un contributo notevole alla precisazione di questo vago concetto nel quadro di una revisione dell'intera disciplina civilistica sui beni pubblici, è venuta dalle Sezioni unite della Corte di cassazione, le quali, con sentenze n. 1465 del 14 febbraio 2011, n. 3813 del 16 febbraio 2011, e n. 3937 del 18 febbraio 2011, hanno posto in evidenza che l'articolo 42 della Costituzione conosce non solo la proprietà privata, alla quale impone il perseguimento della funzione sociale, ma anche e soprattutto la proprietà pubblica, per cui « i princìpi combinati dello sviluppo della persona, della tutela del paesaggio e della funzione sociale della proprietà trovano la loro specifica attuazione nel dare origine a una concezione di bene pubblico, inteso non solo come diritto reale spettante allo Stato, ma quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori costituzionali. E ciò comporta che, più che allo Stato-apparato, quale persona giuridica pubblica individualmente intesa, debba farsi riferimento allo Stato collettività, quale ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della collettività », con la conseguenza di poter riconoscere il carattere della demanialità anche ad altri beni di preminente interesse pubblico, che la nostra Costituzione inserisce tra i « principi fondamentali » (articoli da 1 a 12 della Costituzione), come il paesaggio, con la conseguente possibilità di qualificarli « bene comune ». Come si nota, è un bel passo avanti verso la chiarificazione del concetto di « beni comuni », essendosi affermata l'importanza della « proprietà pubblica », prevista dall'articolo 42 della Costituzione e la necessità di riconoscere il carattere della « demanialità » ai beni pubblici, anche non tassativamente elencati, che siano tuttavia di « preminente interesse pubblico » e soprattutto strumentali all'attuazione dei « principi fondamentali » sanciti in Costituzione, e come tali « bene comune ». Non siamo ancora a una decisa definizione, ma è indubbio che la strada è ben indicata, ed è proprio proseguendo in questa direzione che il presente disegno di legge, facendo leva sul concetto, storicamente precedente e costituzionalmente prevalente, della proprietà pubblica rispetto a quella privata, come si vedrà, arriva a delle soluzioni che, a parere dei proponenti, dovrebbero essere di piena aderenza all'ordinamento costituzionale vigente. Su una strada completamente sbagliata, si è posta invece la Commissione sui beni pubblici, istituita presso il Ministero della giustizia il 21 giugno 2007, al fine di elaborare uno schema di legge delega per la modifiche delle norme del codice civile in materia di beni pubblici, cosiddetta « Commissione Rodotà » dal nome del suo presidente, Stefano Rodotà, la quale ha parlato di « beni comuni » avendo presente soltanto lo schema della proprietà privata e ignorando del tutto che secondo il citato articolo 42 della Costituzione, la « proprietà è pubblica e privata ». Privo di senso è stato, quindi, il « disegno di legge delega » varato da detta Commissione (vedi la relazione di accompagnamento al disegno di legge delega, in atti della Commissione Rodotà, pubblicati dal Ministero della giustizia il 15 febbraio 2008), nel quale, nel delineare un nuovo assetto dei beni pubblici rispetto a quello descritto nel codice civile, si prospetta una confusa elencazione che distingue i beni in tre categorie: beni comuni (che sono inalienabili soltanto se in proprietà di pubbliche amministrazioni, e non di privati, e la cui tutela giurisdizionale per danni alla collettività spetta allo Stato), beni pubblici e beni privati, cui fa seguito una ulteriore classificazione dei beni pubblici in: beni ad appartenenza pubblica necessaria (che sono inalienabili), beni pubblici sociali (che sono alienabili con il vincolo di destinazione pubblica), beni pubblici fruttiferi (che sono alienabili, se vien meno la necessità dell'utilizzo pubblico, o la possibilità di mantenerne la proprietà con criteri economici). Una classificazione, come agevolmente si nota, che non chiarisce le idee, ma le confonde molto più di quanto non sia già scritto nel vigente codice civile. Comunque il tutto si spiega se si tiene presente che il riassetto dei beni pubblici previsti dal codice era stato chiesto al Ministro della giustizia Clemente Mastella (che nominò la Commissione) dal Ministero delle finanze al fine di creare un contesto giuridico che giustificasse le dismissioni dei beni, non alienabili in base alle norme allora vigenti, in modo da poterli inserire nel Conto patrimoniale delle amministrazioni pubbliche (vedi la citata relazione allo schema di legge delega per la modifica del codice civile in materia di beni pubblici).