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SENATO DELLA REPUBBLICA Legislatura 18 Resoconto di Commissione AFFARI COSTITUZIONALI (1ª) 94 BORGHESI La seduta inizia alle ore 14,20 IN SEDE REFERENTE 1089 (Disposizioni in materia di iniziativa legislativa popolare e di referendum DDL 1089 Disposizioni in materia di iniziativa legislativa popolare e di referendum (Seguito dell'esame e rinvio) Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 9 luglio. Il PRESIDENTE comunica che sono presentati 30 subemendamenti riferiti agli emendamenti 1.1000 e 1.2000 dei relatori, pubblicati in allegato. Dichiara quindi improponibili i subemendamenti 1.1000/2, 1.1000/14, 1.000/18 e 1.1000/19, nonché l'emendamento 1.37, poiché prevedono la costituzionalizzazione di articolazioni interne ad altri organi. Quanto ai subemendamenti 1.1000/2, 1.1000/14 e 1.1000/19 e all'emendamento 1.37, precisa che l'istituzione e le funzioni dell'Ufficio centrale per il referendum della Corte di Cassazione sono disciplinate dalla legge n. 352 del 1970. A seguito di tali proposte di modifica, diventerebbe l'unica articolazione della Suprema Corte sottratta alla disciplina della legge ordinaria. Non sono invece state dichiarate improponibili le proposte che attribuiscono ulteriori funzioni alla Corte di Cassazione in quanto tale, organo previsto dalla Costituzione. Il subemendamento 1.1000/18 mira invece a costituzionalizzare la Ragioneria generale dello Stato, articolazione interna al Ministero dell'economia e delle finanze, il quale, al pari degli altri Dicasteri, è stato istituito dalla legge sulla base della riserva di cui all'articolo 95, terzo comma, della Costituzione. Il relatore GRASSI ( M5S ) si sofferma sulle principali tematiche affrontate nelle proposte di modifica, illustrando sinteticamente le ragioni del parere contrario. Sottolinea, in primo luogo, che numerosi emendamenti e subemendamenti prevedono di non procedere all'indizione del referendum qualora le Camere approvino un testo che si basa sui "principi ispiratori" e i "contenuti normativi essenziali" della proposta di iniziativa popolare presentata, mentre il testo proposto dai relatori prevede che non si dia luogo a referendum quando le modifiche sono "formali o di coordinamento". Ritiene che la valutazione dei "principi ispiratori" e dei "contenuti normativi essenziali" della proposta - da demandare, peraltro, ad un organo terzo - introduca elementi di incertezza nel dialogo tra comitato promotore e Parlamento implicando di fatto un giudizio di merito. A suo avviso, è preferibile invece lasciare al comitato promotore la valutazione se accettare la proposta parlamentare, in modo da garantire che la soluzione normativa prescelta sia quella che ha maggiori possibilità di ottenere il consenso popolare. Negli emendamenti, invece, questa valutazione è sottratta alla interlocuzione tra Parlamento e comitato promotore e affidata ad un organo giurisdizionale. In tal modo, si rischia di alterare la dialettica tra le forze politiche e il comitato promotore e di politicizzare la natura dell'organo giurisdizionale chiamato a esercitare quella funzione. Alcuni emendamenti, poi, prevedono di includere tra i limiti di ammissibilità del referendum propositivo le materie escluse dal referendum abrogativo ex articolo 75 della Costituzione, che comprende anche la materia tributaria. Sottolinea che tale materia non viene contemplata con riferimento al nuovo istituto, perché si prevede che i promotori si facciano carico di provvedere alle relative coperture. Includendo la materia tributaria tra i limiti del nuovo articolo 71 della Costituzione, si introdurrebbe una limitazione troppo estesa, in quanto le disposizioni tributarie possono incidere trasversalmente su tutte le materie. Per questa ragione, tra i limiti di ammissibilità è incluso il riferimento all'obbligo di individuare le coperture finanziarie, che devono rispondere al requisito dell'omogeneità per essere ammissibili e devono essere controllate dalla Corte costituzionale. A tale riguardo, precisa che la Corte già effettua un analogo controllo nei giudizi di legittimità promossi dallo Stato nei confronti delle leggi regionali. Inoltre, il referendum è escluso in materia di bilancio, trattandosi di legge per la quale l'iniziativa è "riservata" al Governo ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione. È altresì esclusa la materia dell'amnistia e dell'indulto, in quanto la legge che li concede deve essere deliberata con una maggioranza speciale. Ricorda, inoltre, che la materia dei trattati internazionali è esclusa, perché la legge che ne autorizza la ratifica "presuppone accordi" e per tale fattispecie è esplicitamente esclusa l'ammissibilità del referendum propositivo. Sottolinea, quindi, che il richiamo al rispetto delle norme costituzionali consente di far riferimento sia alla Costituzione che alle leggi costituzionali e di escludere che il limite possa essere ristretto ai soli principi costituzionali che presidiano, tra le altre, materie rilevanti come quella penale. Il timore che eventuali referendum propositivi in materia penale possano incidere su diritti e libertà fondamentali, oltre quanto la Costituzione consenta, risulta a suo avviso infondato, posto che tutti i principi che connotano la materia penale hanno il loro fondamento proprio nella Costituzione. Escludere in toto la materia penale comporterebbe un divieto troppo esteso: come la materia tributaria, anche quella penale può toccare trasversalmente numerosi ambiti materiali. Si tratta essenzialmente, più che di una materia in senso stretto, di una tecnica legislativa attraverso la quale vengono sanzionati comportamenti vietati ovvero, viceversa, qualora si intenda legalizzare un comportamento vietato, vengono soppresse pene già previste. Tale materia peraltro non costituisce un limite neanche al referendum abrogativo e, anzi, i più noti referendum abrogativi hanno riguardato proprio la materia penale. Basti ricordare i referendum sull'aborto, sulla legalizzazione delle droghe leggere e sull'abolizione dell'ergastolo. Per quanto concerne la procedura penale, il referendum propositivo in tale materia non potrà comportare rischi per l'ordinamento in quanto soggetto al controllo di ammissibilità che richiede il rispetto dell'intera Costituzione. Alcuni emendamenti prevedono che il referendum propositivo non sia ammissibile se la proposta di iniziativa popolare incide sulle libertà fondamentali costituzionalmente garantite, quali ad esempio la libertà personale e la libertà di riunione e di associazione. Osserva, tuttavia, che anche in questo caso il referendum propositivo non potrà comportare rischi per l'ordinamento, in quanto soggetto al controllo preventivo di costituzionalità. Numerose proposte emendative hanno come oggetto l'introduzione di ulteriori ed eterogenei limiti di materia, che tuttavia risultano non possono essere accolti, in quanto la presenza di un parametro di ammissibilità esteso alle norme costituzionali garantisce, in ogni caso, il rispetto dei principi costituzionali. Ritiene condivisibile l'obiettivo di impedire che un numero eccessivo di proposte popolari possa causare un "ingolfamento" dei lavori parlamentari.