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Disposizioni in materia di revisione del modello organizzativo del Sistema di emergenza sanitaria territoriale « 118 ». Onorevoli Senatori. – Il Sistema di emergenza territoriale 118 (Sistema 118) è stato istituito in ambito nazionale con il decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992, recante « Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di emergenza », pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 marzo 1992, n. 76, al fine di assicurare la gestione sul territorio delle emergenze e delle urgenze sanitarie. Il decreto precisa che « l'attività di soccorso sanitario costituisce competenza esclusiva del Servizio sanitario nazionale ». Con il « Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera », di cui al decreto del Ministero della salute 2 aprile 2015, n. 70, si prevede che le centrali operative (CO) gestiscano i mezzi di soccorso del Sistema 118, tra cui le ambulanze e le automediche con medico e infermiere a bordo, le ambulanze con infermiere e autisti soccorritori, le ambulanze con autisti-soccorritori, le eliambulanze e tutti gli eventuali altri mezzi, medicalizzati e non, che in forma continuativa o estemporanea intervengono nel soccorso sanitario. Il decreto dispone che « Il nuovo modello organizzativo dell'assistenza, caratterizzato da un potenziamento delle attività sul territorio e dalla realizzazione di una rete ospedaliera dedicata alle patologie complesse, deve prevedere la presenza di uno sviluppo del servizio di emergenza territoriale tecnologicamente avanzato, in grado di affrontare le emergenze e di condividere le procedure con l'attività del distretto e con la rete ospedaliera garantendo, in tal modo, una reale continuità dell'assistenza nell'interesse della popolazione, anche attraverso la gestione tempestiva dei trasferimenti secondari urgenti in carico al 118 e la trasmissione di immagini e dati » e definisce altresì il fabbisogno di mezzi di soccorso avanzati sul territorio regionale individuando come criterio l'attribuzione di un mezzo di soccorso avanzato ogni 60.000 abitanti con la copertura di un territorio non superiore a 350 kmq, applicando un correttivo specifico per la copertura ottimale nelle zone di particolare difficoltà di accesso. In un periodo di obiettiva criticità del Servizio sanitario nazionale, in cui i piani di riordino delle reti ospedaliere hanno comportato la chiusura e la riconversione di numerosi ospedali, con rilevante decremento del numero dei posti letto, spesso razionando piuttosto che ottimizzando le risorse in rapporto agli effettivi fabbisogni, il Sistema 118, avrebbe dovuto essere oggetto di idoneo adeguamento organizzativo, in modo da poter impiegare in modo ottimale le risorse disponibili, vista l'ulteriore concentrazione sul 118 delle più varie richieste di soccorso da parte dell'utenza, che non trova adeguate risposte dall'assistenza territoriale, pur da tutti e da tempo auspicata, ma mai realmente decollata nella maggior parte del territorio nazionale. L'operatività del Sistema 118 si esplica mediante l'attivazione, l'interazione e la cooperazione sinergica, tempo-dipendente, di operatori di centrale operativa (CO) ed equipaggi di soccorso a bordo di automezzi distribuiti strategicamente su vasti bacini territoriali. In quest'ambito emerge anche l'esigenza di integrare la fase di soccorso e del trasporto con la successiva ospedalizzazione del paziente. Il Sistema 118 risulta quindi una struttura ad elevata complessità organizzativa e gestionale del Servizio sanitario nazionale, che deve garantire omogeneità organizzativa e di prestazione nell'intero ambito territoriale. Pertanto appare inderogabile ed indifferibile stabilire una definizione legislativa puntuale del « modello organizzativo di base » in cui si articola il Sistema 118 nazionale, declinandone la struttura operativa di governo, organizzazione e gestione, al fine di assicurare l'erogazione certa di prestazioni cliniche ed assistenziali omogenee tempo-dipendenti e di eccellenza. Il governo del Sistema 118 si identifica con la centrale operativa, che è il centro direzionale che assicura in tempo reale il medical control di sistema, la gestione del personale, la soluzione dei conflitti e dei problemi, il risk management , la formazione del personale, il rapporto puntuale e continuo con le altre massime istituzioni territorialmente convergenti a livello provinciale (prefettura, questura, Arma dei carabinieri, Vigili del fuoco eccetera). In quest'ottica la dimensione provinciale dei Sistema 118, peraltro sancita dal citato decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992, appare necessaria, logica e strategica, in quanto tarata sulla reale complessità di governo capillare dei soccorsi a livello di territori omogenei, nonché sulla gestione delle centinaia di unità di personale assegnato, tra medici, infermieri e autisti soccorritori, delle risorse tecnologiche e del parco mezzi. Negli ultimi anni è avvenuto in alcune regioni un processo di accorpamento delle preesistenti centrali operative provinciali in nome di una razionalizzazione che nelle attese del legislatore avrebbe dovuto coniugare importanti risparmi di risorse a sensibili aumenti di qualità dei servizi. Ma tali attese, fideistiche e prive di supporti scientifici e di serie simulazioni, non hanno dato i risultati sperati. Né potevano darli, perché non esiste automatismo tra l'aumento delle dimensioni dei bacini di utenza e miglioramenti nella performance delle aziende o nelle economie di scala e perché l'accorpamento in sé non è condizione necessaria, né sufficiente per realizzare l'integrazione dell'assistenza sanitaria. Un esempio documentato viene dal Friuli-Venezia Giulia dove l'accorpamento delle centrali ha prodotto un notevole aumento dei costi a fronte di un contestuale calo di qualità dei servizi, riscontrati dalla stessa magistratura che ha evidenziato un grave peggioramento dei tempi di soccorso (deliberazione della Corte dei conti n. FVG/33/2018/SSR). Per quanto sopra rappresentato il Sistema 118 non può che avere la configurazione di struttura operativa complessa. L'esigenza di garantire omogeneità organizzativa e di prestazione fornita nell'intero ambito regionale dalla rete dei Sistema 118 implica un'attività coordinata e integrata tra Sistema 118, che si traduca in protocolli operativi comuni, medesime tipologie di risposta, formazione omogenea del personale, uniformità qualitativa delle risorse, distribuzione dei mezzi di soccorso sulla base degli standard definiti dal citato decreto ministeriale n. 70 del 2015, secondo criteri di densità abitativa, distanze e caratteristiche territoriali, in modo da assicurare tempi di intervento nei casi di emergenza e urgenza di massimo 8 minuti in area urbana e 20 minuti in area extraurbana, salvo particolari situazioni di complessità operativa (cfr. comunicato della Presidenza del Consiglio relativo al decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 126 del 30 maggio 1992). L'ottimale continuità dell'assistenza tra il momento del soccorso extraospedaliero e quello delle cure intraospedaliere può essere garantita dall'integrazione funzionale del Sistema 118 nel Dipartimento di emergenza e accettazione (DEA), nel cui ambito devono attuarsi collegamenti del Sistema informatizzato 118 con i sistemi informatizzati ospedalieri per la gestione dei dati sanitari e dei flussi di attività a bordo dei mezzi di soccorso.