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Modifiche alla disciplina concernente l'esecuzione forzata nei confronti delle pubbliche amministrazioni e interpretazione autentica del primo comma dell'articolo 499 del codice di procedura civile, in materia di intervento dei creditori nell'esecuzione. Onorevoli Senatori. -- Alcune innovazioni del codice di procedura civile introdotte dalla riforma del 2005 (decreto-legge n. 35 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80 del 2005) hanno determinato una serie di fenomeni distorsivi nei meccanismi di recupero forzoso dei crediti a carico delle amministrazioni pubbliche, in generale, e degli enti del servizi sanitario nazionale, in particolare, la cui entità ha assunto dimensioni allarmanti. Più specificamente, la rinnovata formulazione dell'articolo 499 del codice di procedura civile consente ai creditori dotati di sole fatture contabili (ovvero documenti che non attestano in alcun modo l'esistenza di un credito certo, liquido ed esigibile) di inserirsi nelle procedure intraprese da creditori muniti di titolo esecutivo. L'entità del fenomeno è tale da essere divenuto il più grave fattore di carenza di liquidità, ad esempio, nelle regioni che hanno raggiunto livelli di indebitamento elevati: la indisponibilità delle somme a disposizione degli enti del servizio sanitario nazionale, infatti, neutralizza qualunque politica di risanamento e razionalizzazione, poiché la massa debitoria nel frattempo accumulata non può essere estinta e, paradossalmente, si alimenta sempre di più. Si consideri, infatti, che, se da un lato le procedure esecutive possono essere intraprese solo da creditori muniti di titolo esecutivo, l'articolo 546 del codice di procedura civile stabilisce che, qualora in tali procedure intervengano altri creditori (anche sulla base delle sole scritture contabili), il creditore procedente ha la facoltà di estendere il pignoramento fino alla concorrenza della somma necessaria a soddisfare tutti i creditori intervenuti, aumentata della metà. Nella prassi, pertanto, accade che una procedura esecutiva venga intrapresa da un creditore sulla base di un titolo esecutivo di scarso valore (anche poche centinaia di euro) e che in tale procedura intervengano creditori (spesso società di factoring che hanno acquistato in massa crediti della più variegata natura) muniti di sole fatture per milioni e milioni di euro: in questa fase si verifica, immediatamente, il più rilevante danno per le amministrazioni debitrici, poiché l'estensione dei pignoramenti determina il risultato di far vincolare presso il tesoriere somme destinate all'amministrazione indipendentemente dalla esistenza di titoli esecutivi e, dunque, di crediti certi, liquidi ed esigibili. Di fatto, accade che, in alcune ipotesi, l'entità dei pignoramenti è divenuta tale da non consentire alle amministrazioni di effettuare alcun pagamento fino alla definizione delle procedure esecutive. E, dunque, una situazione insostenibile in relazione alla quale vanno immaginati incisivi temperamenti. Analisi del fenomeno L'articolo 499 del codice di procedura civile stabilisce che gli interventi spiegati da creditori privi di titolo esecutivo (ovvero sulla base delle sole scritture contabili) debbano essere depositati nel fascicolo della procedura esecutiva prima dell'udienza fissata per la dichiarazione di quantità da parte del terzo e la consequenziale (eventuale) assegnazione delle somme e poi notificati al debitore nel termine di dieci giorni dal deposito. Qui scattano numerose altre patologie del sistema che lo rendono sostanzialmente incontrollabile: a) l'articolo 499 del codice di procedura civile stabilisce, al quinto comma, che alla predetta udienza il giudice dell'esecuzione dovrebbe assegnare le somme inerenti crediti fondati sui soli titoli esecutivi e fissare una ulteriore udienza per consentire al debitore di indicare quali dei crediti fondati su fatture intenda riconoscere e quali no; la predetta norma stabilisce che in caso di mancata comparizione all'udienza i crediti si intendono riconosciuti (anche se tale riconoscimento non ha forza di giudicato e il debitore potrà sempre recuperarli); b) la fissazione di tale specifica udienza è, ovviamente, fondamentale: l'amministrazione debitrice, infatti, potrebbe non sapere affatto degli interventi spiegati nella procedura sulla base delle fatture, in quanto i creditori sono tenuti a notificare gli interventi nei dieci giorni successivi al deposito, termine che potrebbe scadere anche dopo il giorno dell'udienza (accade, anzi, che gli interventi vengano depositati o il giorno dell'udienza o il giorno prima); c) nella prassi, tuttavia, alcuni giudici non fissano tale udienza, con la conseguenza che, se l'amministrazione debitrice non si presenta all'udienza fissata per la dichiarazione del terzo (e può farlo solo proponendo formale opposizione all'esecuzione ex articolo 615, secondo comma, del codice di procedura civile, con istanza di sospensiva, rimedio giurisdizionale con cui si contesta il diritto a procedere all'esecuzione forzata) e la dichiarazione del terzo è positiva, il giudice dell'esecuzione assegnerà le somme depositate presso il tesoriere sia ai creditori muniti di titolo esecutivo sia a quelli che sono intervenuti sulla base delle sole scritture contabili; ma il numero delle procedure attivate (e, come si dirà più avanti, il fenomeno del forum shopping ) rendono sostanzialmente impossibile garantire una presenza capillare in ogni procedura; d) sempre più spesso i creditori procedenti notificano l'atto di pignoramento presso terzi citando l'amministrazione debitrice dinanzi a un tribunale diverso da quello in cui ha sede la filiale che gestisce il conto di tesoreria, magari con il pretesto di notificare l'atto anche a una filiale periferica del tesoriere (è il fenomeno del cosiddetto forum shopping ): a stretto rigore, il giudice dell'esecuzione adito dovrebbe d'ufficio dichiarare l'incompetenza territoriale ai sensi dell'articolo 1- bis della legge n. 720 del 1984 (la legge sulla tesoreria unica) e la nullità del pignoramento. Ciò di fatto non accade, anche (e soprattutto) in ragione di una formulazione della predetta norma che dà adito a speculazioni interpretative di vario tipo; e) l'attivazione delle procedure dinanzi a tribunale diverso da quello in cui ha sede il tesoriere determina ulteriori e rilevantissime difficoltà per lo svolgimento dell'attività difensiva dell'amministrazione debitrice: in primo luogo, infatti, si costringe l'ente a raggiungere tribunali anche molto lontani rispetto alla sede istituzionale (attività sostanzialmente impossibile per le avvocature interne); in secondo luogo, tutte le notifiche successive all'atto di pignoramento vengono effettuate, ai sensi dell'articolo 492 del codice di procedura civile, presso la cancelleria del tribunale e non più all'amministrazione debitrice, con la conseguenza che l'ente non è praticamente mai a conoscenza di quando si tengono effettivamente le udienze e di quanti interventi su fatture vengono spiegati nelle procedure; f) frequentissimo è, inoltre, l'utilizzo delle medesime fatture in più procedure esecutive, fino a quando non avviene l'assegnazione in una delle procedure;