[sommcomm]

Se pure è stato notato come, nelle premesse al DPCM del 3 novembre, siano state citate per la prima volta le risoluzioni parlamentari (un dato, peraltro, interpretato non univocamente), è stato anche rilevato come la procedura prevista non abbia impedito l'adozione di numerosi provvedimenti senza un previo coinvolgimento del Parlamento, e come questa si risolva più che altro in un obbligo informativo. È perciò unanimemente condivisa l'urgenza di un maggiore coinvolgimento del Parlamento che, pur nell'eccezionalità dell'emergenza, deve poter esercitare le proprie prerogative. Il discorso, peraltro, non può essere limitato all'emergenza pandemica in atto, ma deve necessariamente allargarsi, come del resto già suggerito dal titolo dell'affare esaminato dalla Commissione a tutte le situazioni di emergenza dichiarata, affinché possa prendere forma un vero e proprio diritto parlamentare dell'emergenza in grado di superare anche per l'avvenire le difficoltà incontrate nei difficili mesi del 2020 ed elaborare rimedi validi anche per future contingenze eccezionali. 2. Il possibile ruolo degli organi parlamentari esistenti o di commissioni monocamerali speciali Un primo aspetto che è stato affrontato è quello dell'idoneità di organi parlamentari esistenti a fungere da sede idonea per un efficace esercizio delle prerogative parlamentari anche nell'emergenza. Al riguardo è stato anche osservato che il Parlamento, per riappropriarsi delle proprie prerogative, deve riprendere a esercitare le sue funzioni nelle sedi di cui già dispone (Pera). In senso opposto, sono stati invece espressamente richiamati i limiti degli strumenti ordinari, sia per quanto riguarda il sindacato ispettivo, sia per l'attività delle commissioni permanenti (Azzariti). Con riferimento alle funzioni legislative, che ovviamente non possono che rimanere in capo alle singole Camere, è stata affrontata la questione, della quale parimenti si era discusso nel corso della prima ondata dell'epidemia, di poter convertire i decreti-legge in sede decentrata. Sebbene la Costituzione non includa questa ipotesi tra le riserve di assemblea elencate nell'ultimo comma dell'articolo 72 e siano solo i regolamenti parlamentari a prevederla, l'orientamento prevalente ritiene tuttavia che vi sia una riserva implicita, e che perciò la strada della sede deliberante non sia percorribile, neppure con un consenso unanime (Lupo, Clementi, Pastore, Pertici). Quanto alla sede redigente, si sono avute invece diverse aperture: viene infatti notato come la prassi di porre la questione di fiducia, in aula, su un maxiemendamento che riproduce il testo licenziato dalla commissione referente sia largamente sovrapponibile a quella procedura (Lupo, Pastore, Pertici). In un'ottica di valorizzazione della dimensione intercamerale, è stata avanzata inoltre la possibilità di un'istruttoria congiunta sui decreti-legge da parte delle commissioni competenti (Cheli). Per quanto riguarda invece l'istituzione di commissioni monocamerali speciali, occorre distinguere tra commissioni con poteri referenti e commissioni con poteri conoscitivi, consultivi e di controllo. La prima ipotesi, che pure aveva sostenitori nella prima fase dell'emergenza, è quella di organi modellati sull'esempio della commissione speciale per l'esame degli atti urgenti del Governo che ciascuna Camera istituisce a inizio legislatura, cui assegna tutti i provvedimenti legati all'emergenza, a partire da quelli legislativi. Gli esperti auditi non hanno sostenuto questa opzione, che avrebbe un problema di mancanza di specializzazione (Tucciarelli), o la hanno relegata solo a congiunture estreme, più tipiche di stati di necessità che di stati di emergenza (Violante). Anche la diversa ipotesi di istituire una commissione speciale di altra natura ha trovato un sostegno limitato (Guzzetta). Nell'uno e nell'altro caso, si è infatti osservato che l'esistenza di due commissioni separate potrebbe creare un problema di funzionalità o diinsufficiente interazione con il Governo (Tucciarelli, De Fiores). È stata anche vagliata e contestualmente respinta per l'assenza di poteri formali (Cheli) l'ipotesi di un comitato formato dai presidenti delle commissioni competenti per materia. In ogni caso è stato notato come, nelle more dell'istituzione di eventuali organismi speciali, quelli ordinari debbano continuare a esercitare le proprie funzioni nei confronti del Governo (D'Amico). 3. Le Conferenze dei Capigruppo in riunione congiunta Anche l'ipotesi, di cui si è ampiamente dibattuto, di una riunione congiunta delle Conferenze dei capigruppo di Camera e Senato quale sede per una condivisione al più alto livello della gestione dell'emergenza tra Governo e Parlamento, nonché tra maggioranza e opposizione, non ha riscosso molti consensi tra gli esperti che si sono soffermati sul punto. Le motivazioni sono articolate e si possono così riassumere: mancanza di poteri formali (Cheli, Luciani); assenza dei caratteri delle tipiche sedi di lavoro parlamentare (Lupo) o diversa natura di questi organi (Azzariti) ; estraneità al procedimento legislativo (Manzella); mescolanza di funzioni politiche e parlamentari (Clementi) ; esperienza comparata non fortunata (Napolitano) ; assenza di pubblicità dei lavori, mancanza di tempo adeguato per trattare il tema e rischio che divenga un terreno di scontro politico (Azzariti); spiccato carattere politico che non le rende una sede naturale (Longhi) o una cerniera efficace (De Fiores). Inoltre, si è paventato il rischio che l'attribuzione di funzioni di controllo e verifica ne muti radicalmente la natura (Pera) o quantomeno le funzioni (Tucciarelli). Accanto al problema di chi in concreto debba presiedere questa "Super-capigruppo", è stato anche evidenziato come, in ogni caso, i Presidenti delle Camere perderebbero la loro neutralità a favore di un profilo inevitabilmente più politico (Pera). Peraltro, si è anche osservato che, se lo scopo è rafforzare l'attività di controllo del Parlamento e non creare un organo di direzione politica non si intravede la necessità di coinvolgere le forze politiche al livello dei presidenti di gruppo (Curreri). Tuttavia, sono stati evidenziati anche aspetti positivi, innanzi tutto per l'immediatezza dell'attuazione di una simile ipotesi (Cheli), nonché per i vantaggi che il formato inedito di una riunione congiunta delle Capigruppo porterebbe nel coordinare la programmazione dei lavori tra le Camere, e in particolare la presenza del Governo (Guzzetta), valorizzando ulteriormente la dimensione intercamerale. In definitiva, quindi, come è stato peraltro notato (Rivosecchi), la Conferenza, se pure non potrebbe sostituirsi ad altri organi ad hoc , potrebbe utilmente affiancarli, sia nella programmazione, sia nel coinvolgimento dell'opposizione, sopperendo all'assenza di pubblicità dei lavori con una sistematica comunicazione dei loro esiti alle Assemblee. 4. Una bicamerale per l'emergenza I soggetti auditi, con pochissime eccezioni, si sono invece dichiarati favorevoli all'istituzione di una commissione parlamentare bicamerale specificamente dedicata al tema dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, ritenendola una sede nel complesso idonea per un irrobustimento del ruolo spettante al Parlamento e per l'esercizio sulle sue prerogative costituzionali.