492. São necessárias algumas ponderações sobre a sugestão da indústria doméstica de adotar os EUA como país substituto na presente investigação, à luz dos requisitos elencados nos incisos do art. 15 do Regulamento Brasileiro.

493. inciso I da referida prescrição legal institui que a escolha do país substituto deve considerar o volume das exportações do produto similar daquele país para o Brasil e para os principais mercados consumidores mundiais.

494. Ressalte-se que as importações de folhas metálicas originárias dos EUA para o Brasil atingiram apenas [RESTRITO]% do total importado do referido produto pelo Brasil em P5. Além disso, os EUA ocuparam o 15º lugar no ranking das exportações mundiais de folhas metálicas em P5, tendo sido responsável por apenas 1,5% do total exportado para o mundo. Desse modo, constata-se que a adoção dos EUA como país substituto não atende os parâmetros citados no inciso I supramencionado.

495. Quanto à avaliação do volume das vendas do produto similar no mercado interno do país substituto - no caso, os EUA - indicada no inciso II, as informações trazidas na petição são insuficientes, tendo vista que se restringiram a um estudo interno conduzido pela peticionária o qual estimou o mercado interno estadunidense de folhas metálicas em [RESTRITO] de toneladas, resultado da soma de produção estimada em [RESTRITO] de toneladas e de importações na ordem de 1,2 milhão de toneladas.

496. A CSN apresentou comparação dos catálogos de folhas metálicas produzidas por importantes produtores dos EUA e da China, aliada ao fato de ter havido investigação de dumping e de subsídios conduzida pelo DoC envolvendo o produto em tela originário da China, no âmbito da qual se concluiu pela similaridade entre as folhas metálicas produzidas na China e as produzidas nos EUA.

497. Seguindo na análise, considera-se que escolha dos EUA como país substituto supriria o inciso IV, o qual prevê o exame da disponibilidade e o grau de desagregação das estatísticas necessárias à investigação, conforme demonstrado pela peticionária, haja vista que o código tarifário dos EUA é desagregado em 10 dígitos.

498. Também se entende pela relativa adequação das informações apresentadas com relação às características da investigação em curso, conforme disposto no inciso V, uma vez que não se vislumbra qualquer particularidade da presente investigação - afora as mencionadas acima - que indique obstáculo à eleição dos EUA.

499. Todavia, sopesando os quesitos de análise estabelecidos no art. 15, § 1º, do Decreto nº 8.058, de 2013, concluiu-se pela inadequabilidade da escolha dos EUA como país substituto, sobretudo por causa da relativa baixa participação nas exportações mundiais e da insignificante participação nas importações brasileiras totais de folhas metálicas.

500. Dessa forma, o DECOM analisou opções alternativas à apresentada pela peticionária considerando os fatores previstos no art. 15, § 1º, do Decreto nº 8.058, de 2013, e, ainda, tendo em mente que a peticionária propôs a apuração do valor normal para a China com base na metodologia prevista no art. 15, III, do Regulamento Brasileiro, a saber: o preço de exportação do produto similar de um país substituto para outros países, exceto o Brasil.

501. Nessa esteira, ao avaliar os principais exportadores mundiais em P5, verificou-se que a Alemanha foi o segundo maior exportador mundial, depois da própria China, tendo sido responsável por 13,2% das exportações mundiais totais no referido período.

502. Além disso, a Alemanha foi o terceiro maior fornecedor estrangeiro do Brasil, representado [RESTRITO]% do total de folhas metálicas importado em P5.

503. Acerca da capacidade produtiva de folhas metálicas da Alemanha, cabe destacar as informações referentes à empresa Thyssenkrupp Rasselstein GmbH (Thyssenkrupp), única produtora/exportadora identificada no âmbito da investigação de dumping nas exportações de folhas metálicas da Alemanha para os EUA, conduzida pelo DoC paralelamente àquela envolvendo a China.

504. De acordo com o endereço eletrônico da empresa, a Thyssenkrupp possui a maior planta produtiva de aço para embalagens, localizada em Andernach, que produziria:

(...) tin coated or electrolytic chromium coated steel in thicknesses of 0.100 to 0.499mm - either with or without organic coatings (lacquer, polymer). More than 90 percent of the material is used in the packaging sector, for example to package food, beverages or aerosols. But this versatile material is also used in non-packaging applications, in areas such as the automotive and electronics industries.

505. Informações constantes do endereço eletrônico da Thyssenkrupp indicam que sua capacidade instalada de produção é de 1,5 milhão de toneladas, o que tornaria a empresa a maior produtora mundial de aço para embalagem (packaging steel).

506. A partir da descrição do processo produtivo da Thyssenkrupp, é possível averiguar que etapas produtivas por ela adotadas condizem com as da indústria doméstica brasileira e, por conseguinte, por inferência da peticionária, com as das produtoras/exportadoras chinesas, conforme consta do item 2 deste documento. Essas etapas produtivas seriam: laminação de tiras a quente (hot strip - warmband), decapagem (pickling), laminação a frio (cold rolling), recozimento contínuo (continuous annealing), linha de estanhamento ou cromagem (tinning /chromium coating).

507. Ademais, em consulta ao portfólio da produtora alemã, verificou-se que as folhas metálicas por ela produzidas abarcam todas as características do produto similar brasileiro e do objeto da investigação no que se refere à têmpera, espessura, largura, revestimento e forma de apresentação.

508. Diante do exposto, para fins de início da investigação, concluiu-se maior adequação da escolha da Alemanha como país substituto, alternativamente à sugestão da peticionária.

509. Quanto à seleção do preço de exportação do produto alemão, optou-se pelo principal país de destino das exportações de folhas metálicas do país.

510. Analisando as exportações alemãs de folhas metálicas, observou-se que, em P5, os EUA configuraram o principal destino (27,7%), seguido da Itália (10%), conforme explicitado a seguir:

Exportações Alemãs de Folhas Metálicas (P5)

Em t

País de Destino

P5

EUA

246.367,0

Itália

89.167,0

França

79.458,0

Turquia

49.090,0

Espanha

45.319,0

República Tcheca

39.915,0

Países Baixos

34.167,0

Polônia

24.379,0

Áustria

19.479,0

Estônia

18.787,0

Argélia

16.777,0

África do Sul

15.627,0

Austrália

14.584,0

Eslováquia

13.126,0

Peru

12.428,0

Dinamarca

11.561,0

Canadá

11.165,0

Emirados Árabes Unidos

11.095,0

Brasil

10.893,0

Egito

10.058,0

Bélgica

9.356,0

Grécia

8.616,0

Suíça

8.186,0

Marrocos

7.426,0

Hungria

7.134,0

Demais

75.563,0

Total exportado

889.723,0

511. Tendo em vista a adoção de novo país substituto, a análise da adequação do preço de exportação de folhas metálicas dos EUA para o México perdeu o objeto.

4.1.1.9. Do valor normal da China para fins de início da investigação

512. Conforme detalhado no item anterior, considerou-se adequada a escolha da Alemanha como país substituto para fins de início da investigação. Adicionalmente, para a apuração do valor normal, optou-se pelo preço de exportação das folhas metálicas da Alemanha para os EUA.

513. Para tanto, foram utilizados os dados de exportação constante do Trade Map referentes aos códigos tarifários 7210.12, 7210.50, 7212.10 e 7212.50 do SH, conforme demonstrado a seguir:

Valor Normal da China

Valor (US$)

Volume (t)

Valor normal (US$/t)

458.573.000,00

246.367,0

1.861,34

514. Desse modo, para fins de início da investigação, apurou-se o valor normal para as folhas metálicas originárias da China de US$ 1.861,34/t (mil, oitocentos e sessenta e um dólares estadunidenses e trinta e quatro centavos por tonelada), na condição FOB.

4.1.2. Do preço de exportação da China para fins de início da investigação

515. O preço de exportação, caso o produtor seja o exportador do produto objeto da investigação, é o valor recebido, ou a receber, pelo produto exportado ao Brasil, líquido de tributos, descontos ou reduções efetivamente concedidos e diretamente relacionados com as vendas do produto investigado.

516. Para fins de apuração do preço de exportação de folhas metálicas da China para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao mercado brasileiro efetuadas no período de análise de dumping, ou seja, entre julho de 2022 e junho de 2023.

517. As informações referentes aos preços de exportação foram apuradas tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), do Ministério da Fazenda, na condição FOB, excluindo-se as importações de produtos identificados como não sendo o produto objeto da investigação, conforme detalhado no item 2.1.

Preço de Exportação - China

[RESTRITO]

Valor FOB (US$)

Volume (t)

Preço de Exportação FOB (US$/t)

[RESTRITO]

[RESTRITO]

1.292,90

518. Desse modo, dividindo-se o valor total FOB das importações do produto objeto da investigação, no período de análise de dumping, pelo respectivo volume importado, em toneladas, apurou-se o preço de exportação da China de US$ 1.292,90/t (mil, duzentos e noventa e dois dólares estadunidenses e noventa centavos por tonelada), na condição FOB.

4.1.3. Da margem de dumping da China para fins de início da investigação

519. A margem absoluta de dumping é definida como a diferença entre o valor normal e o preço de exportação, e a margem relativa de dumping se constitui na razão entre a margem de dumping absoluta e o preço de exportação.

520. Para fins de início da investigação, comparou-se o valor normal com o preço de exportação, ambos na condição FOB.

521. Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para a China.

Margem de Dumping

Valor Normal (US$/t)

(a)

Preço de Exportação (US$/t)

(b)

Margem de Dumping Absoluta

(c) = (a) - (b)

Margem de Dumping Relativa (%)

(d) = (c)/(b)

1.861,34

1.292,90

568,44

44,0%

522. Desse modo, para fins de início desta investigação, apurou-se que a margem de dumping da China alcançou US$ 568,44/t (quinhentos e sessenta e oito dólares estadunidenses e quarenta e quatro centavos por tonelada).

4.1.4. Das manifestações acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de folhas metálicas.

523. Em 6 de outubro de 2023, a CSN protocolou no SEI manifestação na qual solicita que o DECOM, já em sua determinação preliminar, reconheça que a China deve ser considerada como economia não de mercado (NME) nesta investigação, apontando as razões para acreditar que não existem condições de economia de mercado no setor de folhas metálicas na China.

524. Em manifestação datada de 13 de maio de 2024, a CSN apresentou, "de forma mais elaborada", subsídios que segundo ela fundamentariam o não tratamento do segmento produtivo de folhas metálicas na China como operante em condições de economia de mercado.

525. Inicialmente, recapitulou os motivos apresentados em sua petição inicial que levariam à conclusão de que não existiriam condições de economia de mercado no setor de folhas metálicas na China, "enfatizando que esse produto, por ser do segmento do aço, integra o setor siderúrgico - reconhecidamente subordinado aos interesses do governo chinês" e que eles já teriam sido anteriormente abordados pela autoridade investigadora, como por exemplo, nas Resoluções GECEX: nº 367, de 2022, que prorrogou direito antidumping nas importações de tubos aço não ligado da China; e nº 420, de 2022, que prorrogou direito antidumping nas importações de barras chatas, também da China:

 o governo chinês controla ou detém a propriedade sobre meios de produção na indústria como um todo e, de forma contundente, no setor siderúrgico chinês;

 o governo central controla diretamente e gerencia empresas estatais (EEs) estratégicas por meio da SASAC, das quais dezenas são listadas em Bolsa de Valores no país ou no exterior. As EEs, tanto centrais quanto locais, respondem por 30% a 40% do PIB e por cerca de 20% dos empregos na China;

 o Estado chinês deteria o controle de empresas, indicando os principais dirigentes;

 há empresas siderúrgicas controladas pelo governo central e outras controladas por governos provinciais e municipais, sendo que as primeiras estão concentradas em produtos de maior valor agregado. Mesmo nas empresas privadas, há participação relevante do governo;

 no setor siderúrgico na China, custos e preços não são formados com base em critérios estritamente empresariais, sendo fortemente influenciados pela ação do governo;

 a intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico também pode ser notada na própria condição do fator trabalho e na formação de preços dos salários;

 outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. Assim é que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês;

 outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a imposição de diversas restrições às exportações de insumos; e

 a economia é dirigida e os diversos Planos Quinquenais confirmam que o setor siderúrgico, considerado uma indústria chave, é especialmente afetado pela atuação do governo chinês, em consonância com as orientações emanadas a nível central, especialmente pelo Partido Comunista Chinês.

526. Acerca da intervenção do Estado chinês na economia, a CSN afirmou que a China seria governada por um Conselho de Estado e as decisões deste conselho deveriam seguir as diretrizes do Partido Comunista Chinês. Esse partido seria o único partido existente no país e, portanto, possuiria o monopólio das decisões políticas, econômicas e civis, e teria sido o responsável pela implementação do "Estado Socialista de mercado". Nesse modelo de mercado, segundo a peticionária, o Estado continuaria a ter um papel decisivo e regulador, com estreita ligação entre o governo e as empresas, mantendo um controle que iria além da "ligação com os entes estatais, compreendendo também a gerência sobre todos os entes da sociedade, sendo públicos ou privados".

527. Para a CSN, a Constituição chinesa, em seu art. 6º, demonstraria como o controle de todos os aspectos da sociedade restaria nas mãos do Estado, uma vez que estabeleceria que "até os meios de produção e a força de trabalho são propriedades do governo coletivamente".

528. A peticionária juntou o memorando "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations" e destacou que a China "tem recorrido a uma política industrial top down intervencionista, cujos objetivos variam de acordo com as prioridades do país diante do desenvolvimento global":

From the early-2000s onwards, the Government began to focus its efforts on upgrading the economy away from traditional industries reliant on low-skilled labour, setting the targets of science and technology to contribute 60% to the economy in 2020, and the degree of reliance on foreign technology to drop to 30%. By 2015, acquiring key technological competences in strategic sectors defined in the Made in China 2025 initiative became the Government's central priority, shaping the industrial policies accordingly. More recently, in view of the growing political and trade tensions between China and the US, as well as the economic and social impacts of the COVID-19 pandemic, the concept of 'dual and its central idea of technological self-reliance has been ranking high on the Government's industrial policy agenda. Following its introduction by President Xi in the first half of 2020, the dual circulation concept was quickly followed up by lower ranking politicians as well as by government authorities and it also features in the 14th FYP.

529. Esses objetivos seriam traçados por meio de planos que tratariam sobre as medidas que deveriam ser tomadas pelo governo. Os instrumentos que seriam utilizados para viabilizar a execução das metas estabelecidas seriam "os controles de acesso ao mercado, a análise e aprovações de projetos, as diversas formas de apoio financeiro, inclusive pela concessão de empréstimos subsidiados, e a implementação de catálogos industriais".

530. Destacou que, apesar dos compromissos firmados, "a China ainda não migrou para uma economia de mercado nem reduziu a intervenção estatal" e, ao revés, teria aperfeiçoado a gestão da economia pelo governo e pelo Partido Comunista, "fortalecendo as empresas de propriedade e investimento estatal". A CSN fez, então, referência ao 2023 Report to Congress on China's WTO Compliance do United States Trade Representative:

As has been previously documented, China has a long record of violating, disregarding and evading existing WTO rules. China has also sought to frustrate WTO oversight and accountability mechanisms, such as through its poor record of adhering to its WTO transparency obligations. In addition, and more critically, after more than two decades of WTO membership, China still embraces a state-led, non-market approach to the economy and trade, despite other WTO Members' expectations -and China's own representations - that China would transform its economy and pursue the open, market-oriented approach endorsed by the WTO. In fact, China's embrace of a state-led, non-market approach to the economy and trade has increased rather than decreased over the past decade, and the mercantilism that it generates has harmed and disadvantaged U.S. companies and workers, as well as companies and workers of other WTO Members, often severely. (Grifo da CSN)

It is important to highlight, moreover, that China has not simply continued to pursue what it termed a "socialist market economy" when it joined the WTO. China's so-called "socialist market economy" has turned decidedly predatory. In other words, China no longer relies on central planning simply to direct and guide the business decisions of Chinese industries and enterprises. Rather, China is now using its state-led, non-market approach to the economy and trade in ways designed to secure the dominance of Chinese enterprises, both in the China market and in global markets. As part of this pursuit of international dominance, China is targeting both traditional industries and emerging industries, not only by providing its own industries with unprecedented financial and regulatory support but also by actively pursuing policies and practices that are calculated to disadvantage and ultimately displace foreign competitors. (Grifo da CSN)

531. Nesse seguimento, a estratégia para a promoção do crescimento do país seria realizada por meio de uma série de planos. Os planos quinquenais seriam aqueles de maior destaque, uma vez que é por meio deles que o Governo controlaria o desenvolvimento dos setores prioritários e implementaria políticas específicas com vistas a atingir as metas traçadas. Além dos planos, o governo elaboraria catálogos para apontar as indústrias consideradas prioritárias para fins de alocação de recursos, investimentos e políticas de incentivo. O plano nacional estaria no topo do sistema, juntamente com outras políticas como o "Made in China", "Belt and Road Initiative" e outros planos de médio e longo prazo. A CSN citou que, atualmente, estariam em vigor o 14º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Nacional Econômico e Social, com vigência até 2025, e o 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias-Primas.

532. Além disso, citou que as províncias e munícipios também editariam uma série de planos e políticas gerais e setoriais para ramos específicos e estratégicos. Disso decorreria que as formas de intervenção no setor siderúrgico "assumam características diferentes e particulares para cada região/município", como explicaria a OCDE:

Broad directives and approaches that provincial and prefectural governments need to undertake have been indicated, but it is up to the provincial and prefectural governments to define the practical steps that the concrete implementation of the central government directives will take. In that sense, local governments hold considerable autonomy to tailor their approach under the specified guidelines and can differ significantly across provinces and municipalities.

533. As políticas, segundo a CSN, serviriam de "base para o setor no que tange aos investimentos, impacto ambiental, energia, crédito, utilidades, construção de novas fábricas, entre outros".

534. A CSN afirmou que a "National Development and Reform Comission - NDRC" seria uma agência governamental ligada ao Conselho de Estado no governo central que "é responsável pela edição de políticas para as indústrias chinesas, as quais são sugeridas pelo Comitê Central do Partido Comunista, pelos governos provinciais e municipais, bem como por outras entidades governamentais". "O órgão também controla os preços da energia elétrica e de outros insumos, que afetam os demais preços da economia".

535. Em seguimento à sua argumentação, a CSN apontou que, segundo a OMC, o número de empresas "detidas pelo Estado chinês" teria aumentado de 2013 a 2019. Essas empresas representariam 5,5% do total de entidades ligadas ao setor industrial, "representando 40% dos ativos controlados diretamente pelo Estado chinês", o que demonstraria "se tratar de megaempresas estatais". Afirmou, então, que o Governo chinês manteria uma quantidade significativa de empresas, "influenciando diretamente em suas atuações".

536. Somou a isso, o fato de que tão somente 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 teria se originado de empresas estatais, "o que demonstra que elas são menos rentáveis que as empresas privadas e cerca de 2/5 das empresas tem prejuízos mesmo após receberem incentivos do governo". Fato seria que as atividades seriam orientadas para a implementação das políticas do Estado chinês e não para a obtenção de lucro.

537. Destacou, também, com base no estudo "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", contratado pelo Instituto Aço Brasil, que "a maior empresa privada da China e uma das principais produtoras de aço, tem parte relevante de seu controle acionário pelo governo central chinês":

For example, the Shagang Group, the fifth largest steel producer in China, claims to be the country's largest privately owned steel producer. However, Chinese government ownership in the enterprise is significant. The firm was formed in 1975 as a village enterprise, and changed its name to Jiangsu Shagang Group in 1995. The firm's ownership status changed in 2001, during a period of asset-stripping management buyouts in the Chinese steel industry. Approximately 17 percent of the firm was purchased by the plant general manager and 25 percent of the firm was sold to the Jiangsu Province SASAC [Supervision and Administration Commission of the State Council]. An additional 23 percent went to the company's labor union, which is controlled by the Chinese Communist Party, and almost 35 percent went to the 'employees of Shagang.' (...) In short, even China's largest 'privately' owned producer is substantially state-owned, and appears to have received capital inflows from the state in the same year that its capacity doubled.

538. Por último nesse tema, mencionou que Jorge Miranda afirmaria que a política microeconômica da China seria baseada em quatro principais pilares - (i) fornecimento de fatores de produção, matérias-primas e utilidades a preços mais baixos; (ii) autorização para que as estatais atuem sem limitações orçamentárias; (iii) regulação das empresas chinesas para que não compitam entre si em excesso; e (iv) estímulo das empresas consideradas estratégicas.

539. Em seguida a CSN apresentou narrativa histórica sobre os planos quinquenais do Governo chinês, de 1991 até o último plano em vigor, o 14º plano. Segundo visão da empresa, esses planos desempenhariam função importante no desenvolvimento da Indústria Chinesa considerada estratégica. A argumentação da CSN detalha a intervenção estratégica do governo chinês na indústria siderúrgica através de sucessivos Planos Quinquenais e políticas industriais. O objetivo central seria transformar o setor em uma potência global, abordando desafios como excesso de capacidade e poluição.

540. As principais estratégias incluiriam:

- Suporte Financeiro: Subsídios, empréstimos e incentivos fiscais, principalmente para empresas estatais, que visariam o crescimento e avanço tecnológico.

- Consolidação Industrial: Incentivo a fusões e aquisições para criar conglomerados siderúrgicos maiores e mais eficientes.

- Controle de Capacidade e Meio Ambiente: Políticas para conter o excesso de produção e reduzir a poluição, embora com eficácia questionada

- Promoção de Exportações: Incentivos fiscais e subsídios para exportação de produtos de alto valor agregado e desencorajamento da exportação de matérias-primas.

- Controle Estatal: O Partido Comunista Chinês manteria forte controle através da propriedade de empresas estatais e nomeação de cargos-chave.

541. Os planos mais recentes enfatizariam inovação tecnológica, sustentabilidade e desenvolvimento de zonas econômicas estratégicas. O papel ativo do governo na indústria siderúrgica destacaria o modelo singular de capitalismo de Estado na China.

542. Especificamente, segundo a CSN, o 8º Plano Quinquenal da China (1991-1995) teria focado no rápido desenvolvimento econômico das indústrias de matérias-primas e energia por meio de subsídios governamentais. O plano também teria direcionado a região leste do país para uma economia exportadora de produtos de alto valor agregado, com meta de crescimento anual de exportações em 13%.

543. O 9º Plano Quinquenal da China (1996-2000), a seu turno, teria tido como foco principal o socorro à indústria chinesa, que enfrentava dificuldades financeiras apesar dos subsídios governamentais. O plano teria direcionado os bancos a financiar empresas estatais em dificuldade e teria promovido a privatização de empresas menores e a fusão de grandes empresas estatais, especialmente no setor siderúrgico, para criar conglomerados industriais. No entanto, a reestruturação esperada dessas empresas não teria se concretizado.

544. O 10º Plano Quinquenal da China (2001-2005) teria dado continuidade à reestruturação das indústrias tradicionais, com forte intervenção estatal, aprofundando o envolvimento dos governos locais na concessão de subsídios, crédito e terras. Além disso, o plano teria estabelecido uma estratégia para o desenvolvimento da região oeste, buscando transferir investimentos para essa área.

545. O 11º Plano Quinquenal da China (2006-2010) teria mantido a estratégia de forte apoio estatal à indústria, com foco em subsídios, incentivo à produção de produtos de alto valor agregado e criação de empresas competitivas globalmente. O governo teria citado progressos na estruturação de setores prioritários, incluindo a indústria siderúrgica, com ações como a realocação do grupo Shoushang e a reorganização da Angang Steel Company Ltd.

546. O 12º Plano Quinquenal da China (2011-2015) teria como objetivo fortalecer o sistema econômico com ênfase na propriedade estatal e impulsionar o setor siderúrgico por intermédio de melhoria da qualidade dos produtos, otimização da indústria de matérias-primas e fortalecimento da indústria de manufatura; busca por vantagens competitivas em tecnologia, marca, qualidade e serviço; continuação de subsídios e incentivos via política de "Desenvolvimento Coordenado"; e uso do sistema tributário para desencorajar exportação de matérias-primas básicas e subsidiar exportação de produtos de maior valor agregado.

547. O 13º Plano Quinquenal da China, por sua vez, teria sido concentrado em inovação, desenvolvimento sustentável, coordenação urbano-rural e inclusão social. O plano visaria aumentar os incentivos para a indústria siderúrgica, recorrendo à concessão de terras e de benefícios fiscais, e resolver o problema do excesso de capacidade produtiva e da poluição do setor. O governo teria se comprometido a reduzir a poluição em 25% e teria tomado medidas para alcançar essa meta.

548. Já o 14º Plano Quinquenal da China reforçaria o apoio aos setores químico e siderúrgico, incentivando fusões e aquisições para fortalecer a posição global da indústria. A estratégia "Dupla Circulação" visaria aumentar a independência em matérias-primas, buscando liderança nos mercados interno e externo. O plano também promoveria pesquisa, manufatura avançada, serviços e indústria verde para fortalecer a cadeia de suprimentos.

549. O governo chinês, no relatório sobre a implementação do Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social de 2021, teria destacado os avanços na estruturação de setores prioritários, incluindo a indústria siderúrgica. O relatório também teria enfatizado a necessidade de intensificar esforços para atingir metas específicas da indústria, como a redução do consumo de energia e carbono.

550. O 14º Plano Quinquenal promoveria medidas sustentáveis, como o uso de combustíveis mais limpos e a otimização da logística de transporte, para reduzir o impacto ambiental. O plano também daria continuidade a iniciativas do 13º Plano, como a "Belt and Road Initiative", que visaria desenvolver regiões específicas em centros econômicos, incluindo a instalação de grandes siderúrgicas.

551. O 12º Plano Quinquenal, assim como o 14º, teria visado o desenvolvimento estratégico das indústrias de matérias-primas e energia, buscando aumentar sua competitividade internacional e promover um desenvolvimento regional coordenado. Para isso, o governo chinês teria utilizado o sistema tributário para incentivar a exportação de produtos de alto valor agregado e desestimular a de matérias-primas básicas, fazendo uso da concessão de subsídios. O 14º Plano também teria mantido essa estratégia, concedendo subsídios para incentivar uma produção mais inteligente e sustentável, buscando controlar o aumento da capacidade produtiva de aço.

552. A CSN inferiu que os produtores chineses utilizariam os subsídios para continuar a expandir a capacidade de produção, como teria sido demonstrado pelo relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2021", produzido pela OCDE.

553. Além dos planos quinquenais, a CSN afirmou que o governo chinês implementaria políticas setoriais específicas, como apoio tecnológico e direcionamento de investimentos, reconhecidas por autoridades investigadoras. O governo estaria atualizando constantemente os instrumentos legais para manter os setores estratégicos alinhados com seus objetivos, exercendo forte controle sobre os investimentos.

554. Em 2005, a China teria implementado a "Iron and Steel Development Policy", que teria estabelecido um amplo controle governamental sobre o setor siderúrgico, incluindo a localização das plantas, o fornecimento de insumos e tecnologia. A política incentivava a exploração de recursos minerais por grandes empresas, apesar de pertencerem ao Estado. Além disso, teria previsto a reorganização dos maiores produtores de aço em dois grandes grupos (com produção de 30 milhões de toneladas) e vários menores (com produção de 10 milhões de toneladas), além de definir outras características desses grupos.

555. Para ilustrar, a CSN destacou trecho da Carta IEDI nº 582, que resumiria "de forma detalhada o livro "Subsidies to Chinese Industry: State Capitalism, Businesse Strategy, and Trade Policy" (2013), de Uscha Haley e George Haley", que descreveria as políticas para o desenvolvimento da indústria do ferro e do aço da seguinte maneira:

A evolução recente dos subsídios energéticos à produção de aço reflete os desdobramentos da sua ratificação como setor estratégico pelo governo chinês. Em julho de 2005, a NDRC lançou a Política de Desenvolvimento da Indústria Chinesa de Ferro e Aço, com o objetivo de consolidar e modernizar o setor. Esse mesmo objetivo reapareceu no 11º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econômico e Social. A estratégia para atingir esses objetivos passou, então, pela tentativa de reforçar o controle do governo central sobre o setor, proibindo aquisições estrangeiras de grandes siderúrgicas e incentivando a eliminação de plantas obsoletas, a redução do consumo de matérias-primas, a elevação da qualidade dos produtos e a concentração do mercado. Assim, as maiores empresas estatais do setor, tais como Baosteel, Wugang e Angang, receberam um firme e visível apoio governamental para a expansão de suas operações.

556. O plano "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" de 2009, consoante a CSN, reforçaria o apoio governamental à indústria siderúrgica chinesa, considerada um pilar da economia. O plano visaria consolidar a capacidade produtiva e o conhecimento técnico das maiores empresas do setor, buscando substituir importações e adquirir tecnologia. Além disso, promoveria a aplicação de recursos do governo central e local para estabilizar o mercado doméstico de aço e melhorar as condições de importação, principalmente por intermédio de apoio financeiro às empresas siderúrgicas.

557. Em 2011, o "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan" buscaria fortalecer a integração de políticas fiscais, tributárias, financeiras e comerciais, além de ajustar a política de comércio exterior para lidar com atritos internacionais. O plano também abordaria o apoio estatal no desenvolvimento da infraestrutura do setor, incluindo a criação de redes de venda e a melhoria da competitividade internacional das empresas siderúrgicas chinesas. O uso extensivo de subsídios para impulsionar as exportações teria sido destacado por um estudo do "Institute of East Asian Studies", de acordo com a CSN.

558. A CSN arguiu que outros planos e políticas teriam sido implementados pela China para direcionar o setor siderúrgico. Documentos como o "Iron and Steel Normative Conditions" (2012) e o "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity" (2013) teriam estabelecido diretrizes para empréstimos, subsídios e o enfrentamento do excesso de capacidade produtiva na indústria.

559. Em 2012, em matéria que teria sido publicada no China Daily, o Conselho de Estado teria apontado que a taxa de utilização da indústria siderúrgica chinesa teria sido de apenas 72%, indicando excesso de produção em relação à demanda doméstica. Para solucionar esse problema, o governo teria adotado estratégias como o aumento das exportações e a concessão de empréstimos para modernização tecnológica das empresas.

560. De acordo com a CSN, em 2013, o governo chinês anunciou incentivos para que produtores de aço reduzissem a capacidade de produção. O texto "China Offers steelmakers incentives to cut capacity" da Steel Times International teria detalhado que o governo criou uma lista de produtores que receberiam empréstimos para adquirir equipamentos mais modernos, com o objetivo de melhorar a qualidade dos produtos e reduzir o consumo de energia.

561. Nesse tema, o governo chinês teria continuado a implementar planos para controlar a capacidade de produção de aço, injetar capital para aumentar a eficiência e promover fusões e aquisições no setor, com o objetivo de criar grandes empresas. Durante o 13º Plano Quinquenal, o governo teria recomendado cortes na capacidade anual de aço bruto e teria mantido a orientação para aumentar a concentração do mercado por meio de fusões.

562. O "Plano de Ajuste e Melhoria da Indústria do Ferro e Aço (2016-2020)" da China teria incentivado o apoio financeiro de instituições e capital privado para o setor siderúrgico, com foco em atividades como a mineração de ferro, visando alcançar as metas estratégicas estabelecidas.

563. De acordo com a CSN, o controle estatal e do Partido Comunista Chinês sobre as empresas seria reforçado pela influência na nomeação de cargos estratégicos e no controle dos sindicatos. A Lei das Companhias e a Constituição do Partido Comunista Chinês explicitariam a necessidade de ligação entre as empresas e o PCC, que possuiria órgãos para nomeações e garantia de suas diretrizes. O 14º Plano Quinquenal teria reforçado esse controle, com foco na reestruturação da indústria siderúrgica por meio do controle da oferta, preços e tecnologia, evidenciando que as diretrizes do setor seriam fruto de decisões estratégicas do Estado.

564. Na sequência, a CSN abordou a "prática chinesas de conceder subsídios massivos ao setor siderúrgico. Nessa esteira, afirmou que seriam concedidos de diversas formas, incluindo:

- Empréstimos e benefícios tarifários e fiscais.

- Benefícios a zonas econômicas especiais.

- Determinação de preços de insumos abaixo do mercado.

- Perdão de dívidas.

- Restrições a investimentos estrangeiros.

- Ampla intervenção estatal através de empresas estatais e Comitês do Partido Comunista, que influenciam a governança e tomada de decisões nas empresas produtoras.

565. Essas práticas gerariam críticas de outros países, que alegam concorrência desleal e prejuízo à indústria siderúrgica global.

566. O sistema financeiro chinês, de acordo com a CSN, seria composto por bancos predominantemente controlados pelo governo, e desempenharia um papel crucial na implementação dos planos estatais para a indústria siderúrgica, como estaria evidenciado no 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias-Primas. Esse sistema não operaria sob as regras de mercado, mas de acordo com os interesses do governo e do Partido Comunista Chinês. Empréstimos seriam direcionados para impulsionar indústrias prioritárias, incluindo a siderurgia. A regulação seria realizada pela National Financial Regulatory Administration (NFRA) e pelo People's Bank of China (PBOC), que também controlaria taxas de juros e câmbio. O sistema financeiro seria o principal canal para concessão de subsídios à indústria siderúrgica.

567. Adicionalmente, a China controlaria a taxa de câmbio do yuan, buscando influenciar sua economia. Em 2019, os EUA teriam acusado a China de manipular sua moeda para favorecer exportações. No entanto, o controle também poderia ser usado para valorizar o yuan, como em 2023, quando bancos estatais teriam vendido dólares para comprar a moeda chinesa. Essas ações demonstram que o Estado chinês intervém no câmbio, não seguindo princípios de mercado livre.

568. O White Paper de 2022 do Export-Import Bank of China indicaria que houve uma revisão nas políticas de crédito para a indústria siderúrgica e de alumínio em 2021, com o objetivo de promover práticas mais sustentáveis e de baixo carbono. Essa ação demonstraria que os bancos chineses, incluindo o Eximbank, seriam orientados a conceder crédito e benefícios financeiros a setores estratégicos, o que reforçaria a ideia de que o sistema financeiro chinês seria utilizado como ferramenta para implementar planos governamentais.

569. A CSN retomou o argumento de que a China utilizaria subsídios de diversas formas para fortalecer sua indústria e garantir o controle estatal na economia. Isso incluiria empréstimos com juros baixos, redução de custos de energia e insumos, incentivos fiscais e investimentos em empresas com bom desempenho exportador. A aplicação de medidas compensatórias por diversos países, incluindo o Brasil, contra produtos chineses, especialmente do setor siderúrgico, seria evidencia da prática de subsídios ilegais por parte da China.

570. A intervenção estatal chinesa na indústria iria além do setor financeiro e se estenderia ao controle de matérias-primas essenciais, como o carvão, fundamental para a produção de aço. O governo manteria preços artificialmente baixos para o carvão, beneficiando a indústria siderúrgica e evidenciando ainda mais que a China não opera em uma economia de mercado livre. Destacou que (i) 62% da produção de carvão na China seria proveniente de empresas estatais e (ii) que a autoridade australiana teria verificado que o coque estaria sendo produzido pelas empresas estatais e fornecido para as siderúrgicas a preços abaixo do preço de mercado.

571. Outro insumo crucial na produção de aço, o coque seria altamente subsidiado na China devido ao controle estatal sobre os recursos minerais e a política de preços baixos para o carvão, matéria-prima do coque. Essa intervenção governamental garantiria um custo de produção menor para a indústria siderúrgica chinesa, criando uma vantagem competitiva artificial em relação a outros países.

572. De acordo com a CSN, o governo chinês teria buscado aumentar seu controle sobre o mercado de minério de ferro, também um insumo crucial para a indústria siderúrgica. A criação de uma plataforma estatal centralizada para a compra de minério de ferro visaria garantir acesso privilegiado a preços abaixo do mercado para produtores e exportadores chineses. Essa intervenção estatal distorceria o mercado e reforçaria a falta de condições equitativas para a concorrência internacional.

573. Além disso, a China estaria buscando buscado reduzir sua dependência externa de minério de ferro investindo em minas no exterior e realocando plantas siderúrgicas para outros países. Essa estratégia teria por objetivo garantir o acesso a matérias-primas e fortalecer sua posição no mercado global de aço. Para ilustrar, a CNS fez referência à subsidiária do Grupo Shougang da China no Peru, Shougang Hierro Peru (SHP), que "planeja investir US$ 109,7 milhões em um projeto de expansão e integração em sua mina San Juan de Marcona", conforme teria apontado a OCDE.

574. Adicionalmente, citou que existiriam indícios de que o governo chinês exerceria controle sobre matérias-primas e insumos, de forma a manipular diretamente os preços para reduzir custos dos produtores locais. Isso restaria evidenciado pelo fato de o Estado chinês penalizar a exportação de produtos de baixo valor agregado e os produtos de alto valor agregado receberem reembolso ou isenção de pagamento de imposto sobre valor agregado para exportação.

575. Ainda sobre o tema, a CSN lançou luz sobre o fato de haver um controle sobre o preço dos bens pelo governo chinês, por intermédio da "Pricing Law of the People's Republic of China ("Pricing Law")", que teria sido estabelecida pelo governo central em 1997.

576. A forte intervenção estatal na mão de obra chinesa, seria evidenciada pelo controle dos sindicatos, fixação de salários pelos governos locais e preocupações com trabalho forçado, fato que reforçaria a tese de que a China não opera como uma economia de mercado.

577. Nesse sentido, a CSN apontou que existiria apenas uma federação sindical no país que seria fortemente ligada ao partido comunista. Os sindicatos, a seu turno, cumpririam o propósito de "aderir ao caminho socialista, à ditadura democrática popular e à liderança do partido Comunista da China" que estaria previsor na Lei Sindical.

578. Ainda, segundo a CSN, o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU) teria demonstrado preocupações com a existência de "trabalho forçado da população uiguir e outras minorias sociais" e com a "grande quantidade de trabalhadores em situação de informalidade".

579. Um último aspecto da organização da economia chinesas abordado pela CSN é a "propriedade da terra". De acordo com a empresa, na China a terra seria propriedade do Estado, nos termos do art. 10 da Constituição daquele país. Sua alocação seria, então, utilizada como ferramenta para implementar políticas industriais, privilegiando setores estratégicos como a siderurgia. A Comissão Europeia teria identificado que as empresas siderúrgicas chinesas teriam se beneficiado de preços e remunerações inferiores aos de mercado na concessão de terras, evidenciando mais uma distorção em relação a uma economia de mercado livre.

580. Sumariamente, para a CSN a China dominaria a produção global de aço, com capacidade instalada e produção muito superiores a qualquer outro país ou região. Para ilustrar, fez alusão a dados da OCDE e do World Steel Association que evidenciariam que a China teria aumentado a sua capacidade instalada de produção de aço bruto, apresentando condições de produzir mais de 1 bilhão de toneladas atualmente.

581. Além disso, consoante apontado pela CSN, a produção mundial de aço bruto teria alcançado 1.888,2 milhões de toneladas, das quais aproximadamente 1.019,1 milhões foram produzidas pela China. A discrepância ficaria evidente ao se levar em consideração que a Índia, segundo maior produtor mundial do produto, teria produzido "apenas 140,2 milhões de toneladas".

582. Essa superprodução, impulsionada por políticas estatais de investimento e modernização, geraria um excesso de oferta que impactaria o mercado mundial de aço, agravado pela demanda interna chinesa enfraquecida. Adicionalmente, a expansão da produção chinesa para outros países intensificaria a concorrência global no setor siderúrgico.

583. Em adição, a CSN citou "precedentes do DECOM relacionados à não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China", como as investigações envolvendo aço GNO; tubos de aço inoxidável austenístico com costura; e laminados planos de aço inoxidável a frio, que teriam sido encerradas, respectivamente, pelas portarias "SECINT de números 495, 506 e 4.353, todas de 2019" e investigações sobre cilindros para GNV; e tubos de aço carbono; encerradas, respectivamente, pelas "resoluções Gecex de números 225 e 497, dos anos 2021 e 2023".

584. Assim, para a CSN, restaria comprovado que o Governo chinês teria interferência direta

(...)no setor, seja por meio da promoção de políticas de desenvolvimento regional, pela manipulação das tendências do mercado ou pelo estabelecimento de metas que dependem necessariamente da concessão de subsídios e incentivos do Estado para o fortalecimento da indústria siderúrgica.

585. Por conseguinte, a empresa CSN solicitou "a manutenção do tratamento da China como não economia de mercado".

4.1.5. Dos comentários do DECOM acerca das manifestações relacionadas à prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de folhas metálicas.

586. Conforme exposto no tópico precedente, após o início da investigação, a indústria doméstica aportou argumentos e elementos de prova com vistas a corroborar a análise realizada inicialmente, no sentido de que no setor produtivo de folhas metálicas na China não prevalecem condições de economia de mercado.

587. A CSN destacou, nessa esteira, inúmeros aspectos do funcionamento da economia chinesa como um todo e, mais especificamente, do setor siderúrgico, ao qual pertencem as folhas metálicas.

588. Sob um ponto de vista amplo, fiou-se a CSN em documentos como o "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations" e o "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance do United States Trade Representative" para apontar a forte intervenção do Estado na economia e a adoção de política industrial intervencionista pelo país.

589. Também fez extensa retrospectiva dos planos quinquenais chineses, enquanto instrumentos de planejamento estatal, destacando como principais estratégias adotadas as seguintes:

- suporte financeiro às empresas;

- consolidação industrial;

- controle de capacidade produtiva e meio ambiente;

- promoção de exportações; e

- controle estatal.

590. Documentos semelhantes também existiriam nos níveis provinciais e municipais.

591. Além disso, indústrias prioritárias para fins de alocação de recursos seriam definidas por meio de catálogos específicos.

592. Ainda nesse contexto, trouxe elementos relacionados ao número de empresas estatais, à participação do Estado nessas empresas e aos seus resultados - inferiores aos de empresas não estatais -, à interferência no sistema financeiro, e ao controle de fatores produtivos na China.

593. Especificamente sobre o setor siderúrgico, indicou documentos que estabeleceram políticas públicas ao longo do tempo, direcionando o funcionamento do setor, como a "Iron and Steel Development Policy" e o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan", o "Iron and Steel Normative Conditions" e o "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity".

594. Outrossim, o segmento seria marcado pela concessão massiva de subsídios. Esses subsídios, inclusive, segundo indicação do relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2021", produzido pela OCDE, seriam utilizados pelas empresas para expansão de sua capacidade produtiva.

595. Acerca do controle do Estado sobre siderúrgicas, destacou as conclusões do documento "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", contratado pelo Instituto Aço Brasil, segundo o qual a maior empresa privada da China (Shagang Group) e uma das principais produtoras de aço, tem parte relevante de seu controle acionário pelo exercido pelo governo central chinês.

596. Adicionalmente, listou formas de influência do Estado na produção e na formação de preços de relevantes insumos da siderurgia, como o minério de ferro, o carvão e o coque.

597. Os argumentos e elementos de prova aportados pela CSN reforçam a avaliação de que a formação de preços e a alocação de recursos no setor produtivo de folhas metálica na China não são precipuamente orientadas pelas dinâmicas de oferta e demanda do mercado.

598. Na verdade, as informações disponíveis apontam para elevado nível de controle e direcionamento do setor siderúrgico e, por conseguinte, de folhas metálicas. Essa interferência significativa se evidencia por diversos aspectos da operação do segmento, a exemplo da importante participação acionária do Estado nas produtoras, do estabelecimento de diretrizes por meio dos planos elaborados nos mais diversos níveis de governo, da influência na formação dos preços de insumos de produtos de aço, dentre outros.

599. Deve-se também pontuar que não foram apresentados elementos pelas demais partes interessadas capazes de infirmar as conclusões nessa direção.

600. Por essas razões, ratifica-se, para fins de determinação preliminar, a conclusão alcançada quando do início da investigação, no sentido de que o setor produtivo de folhas metálicas na China não opera em condições predominantemente de mercado.

601. Saliente-se, por derradeiro, mais uma vez, que o entendimento ora esposado se cinge ao setor de folhas metálicas, em nada se relacionando ao status da China como um todo enquanto país de economia de mercado ou não.

4.1.6. Das manifestações acerca do valor normal adotado para a China para fins de início investigação

602. Em manifestação datada de 13 de maio de 2024, a CSN apresentou argumentos para contestar a escolha da Alemanha como terceiro país de economia de mercado para fins de determinação do valor normal.

603. Inicialmente, a peticionária apresentou um breve resumo do contexto acerca desse tema. Nesse sentido, trouxe à baila os argumentos apresentados em sua petição que serviram de fundamento para a sugestão dos EUA como terceiro país de economia de mercado para fins de determinação do valor normal para a China:

i. De os Estados Unidos também figurarem entre os principais destinos de exportação das folhas metálicas chinesas;

ii. De possuírem empresas entre as maiores produtoras mundiais do produto objeto da investigação;

iii. Do grande dinamismo no mercado interno, em razão de grande volume de importação do produto objeto;

iv. De ser importante país exportador de folhas metálicas;

v. Da existência de grande competição no mercado norte-americano, o que faz com que os produtores e exportadores mantenham níveis elevados de qualidade; e

vi. Da credibilidade e transparência dos dados norte-americanos, razão pela qual os EUA já foram utilizados como país substituto em outras investigações antidumping brasileiras no setor siderúrgico.