21. O período de análise de dano na investigação original de dumping, a ser utilizado como referência também na presente avaliação de interesse público, foi assim dividido:

P1 - janeiro a dezembro de 2018;

P2 - janeiro a dezembro de 2019;

P3 - janeiro a dezembro de 2020;

P4 - janeiro a dezembro de 2021; e

P5 - janeiro a dezembro de 2022.

2.1 Características do produto, da cadeia produtiva e do mercado de produto sob análise

2.1.1 Características do produto sob análise

22. O produto sob análise (doravante também denominado luvas para procedimentos não cirúrgicos, ou apenas "LNC") consiste em luvas para procedimentos não cirúrgicos para assistência à saúde, utilizadas em medicina, odontologia e veterinária, confeccionadas em látex (natural, sintético ou mistura de ambos) ou policloreto de vinila, sendo que o látex natural seria a borracha natural e o poliisopreno. O látex sintético seria conhecido como borracha sintética e abrangeria a borracha nitrílica (também conhecida como acrilonitrila, borracha de acrilonitrilo butadieno, butadieno) e cloropreno.

23. Informa-se que Resolução da Diretoria Colegiada da Anvisa (RDC) nº 547, de 30 de agosto de 2021, determina que as luvas para procedimentos não cirúrgicos devem ser confeccionadas em borracha sintética, em mistura de borrachas natural e sintética e em policloreto de vinila. Nesse sentido, luvas fabricadas com outros materiais não podem ser certificadas como luvas para procedimentos não cirúrgicos.

24. Registra-se que não estão englobadas na definição do produto objeto desta análise as luvas para uso em cirurgia, em que pese também poderem ser produzidas com látex (classificadas sob a NCM 4015.11.00, até 31/03/2022, e sob a NCM 4015.12.00, a partir de 01/04/2022) ou policloreto de vinila (classificadas sob a NCM 3926.20.00). Tampouco estão englobadas as luvas industriais que não atendem às exigências da Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) nº 547 da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) do Ministério da Saúde (MS).

25. A respeito do material utilizado para a fabricação das luvas, a Abils destacou, em seu QIP, que o material utilizado na fabricação das luvas "impacta significativamente nas características físicas, na qualidade, aplicabilidade e custo da luva, bem como nas percepções, preferências e necessidades do consumidor/usuário final" . A Associação destacou também que a Targa não fabricaria outros tipos de luvas senão as com látex natural e, nesse sentido, a Associação afirmou ser relevante a avaliação acerca da manutenção das luvas vinílicas no escopo da investigação de defesa comercial e nesta avaliação, já que este tipo de luvas não seria produzido pela indústria doméstica, assim como as luvas de borracha sintética produzidas com policloropreno, com estireno-butadieno, ou elastômero termoplástico, e as luvas de látex texturizadas e as sem pó.

26. Sobre o formato das luvas, essas poderiam ser anatômicas ou ambidestras, podendo ser utilizadas especialmente em uma ou outra mão ou utilizadas em ambas as mãos indistintamente. Sobre sua superfície, poderiam ser texturizadas e antiderrapantes, em partes ou totalmente, ou lisas. Também poderiam ser fabricadas contendo pó para facilitar a colocação ou sem o pó. Poderiam ser, ainda, estéreis ou não estéreis; coloridas ou ter cor natural. As luvas para uso cirúrgico, que não estão englobadas na definição do produto objeto da investigação de defesa comercial, têm formato anatómico e apresentam bainha ou outra característica que faz com que se ajustem ao braço do cirurgião e tem características técnicas específicas relacionadas a comprimento, espessura, aspectos mecânicos de força e alongamento e também impermeabilidade.

27. Sobre as normas e certificações utilizadas para regulamentar a comercialização das luvas para procedimentos não cirúrgicos, tem-se:

a) Norma do Inmetro: estabelece a verificação dos requisitos de qualidade e especificações do produto (dimensões, espessura, hermeticidade, desempenho mecânico, contaminação microbiológica). Conforme a Portaria MTP nº 672, de 08/11/2021, o fabricante e o importador do Equipamento de Proteção Individual (EPI) são responsáveis por comprovar a eficácia da proteção do equipamento previamente à sua comercialização no território nacional. Assim, os produtos seriam submetidos à avaliação compulsória no âmbito do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro), em conformidade com os Regulamentos de Avaliação da Conformidade publicados pelo Inmetro , emitidos em nome do fabricante nacional ou importador. Para comprovação da eficácia da proteção dos equipamentos, são realizados testes de quesitos físicos, incluindo testes dimensionais (largura, comprimento e espessura), de propriedades mecânicas, de impermeabilidade (presença de furos) e de marcação do produto;

b) Norma da Anvisa: toda luva do tipo utilizada em clínica, laboratório, odontologia, hospital, medicina, consultório e veterinária, importada ou fabricada nacionalmente, deve ser notificada à Anvisa, gerando numeração de cadastro para liberação de fabricação ou importação, conforme RDC nº 40, de 26/08/2015. Especificamente para o importador é necessário o atendimento aos termos definidos nos incisos do art. 3º da RDC nº 81, de 5 de novembro de 2008, que determina que o registro do licenciamento de importação deverá ser feito pelo importador ou seu representante legal, habilitado, por meio do SISCOMEX:

3.1. O importador será responsável perante a autoridade sanitária competente pela classificação do produto na Tabela de Tratamento Administrativo, do SISCOMEX.

3.2 O importador de bens e produtos sujeitos a licenciamento não automático ficará obrigado a registrar mediante o preenchimento dos campos da "Ficha do Fornecedor" da Licença de Importação-LI, no SISCOMEX, as informações relacionadas ao fabricante e exportador.

3.3. O importador de aparelhos, instrumentos e acessórios integrantes da classe de produto médico ficará obrigado a registrar nos campos da "ficha mercadoria", da Licença de Importação-LI, no SISCOMEX, as informações necessárias referentes à:

a) identificação do produto (...)

b) condição do produto (...).

c) Norma do Ministério do Trabalho e Emprego: toda luva do tipo utilizada em clínica, laboratório, odontologia, hospital, medicina, consultório e veterinária deve ser registrada para obtenção do Certificado de Aprovação (CA), que autoriza a comercialização do produto como EPI, conforme Portaria MTP nº 672, de 08/11/2021. Os EPIs devem ser avaliados de acordo com as normas técnicas do Inmetro e, em seguida, a análise dos requerimentos do CA é realizada pela Coordenação-Geral de Segurança e Saúde no Trabalho da Subsecretaria de Inspeção do Trabalho da Secretaria de Trabalho do MTP.

28. As luvas para procedimentos não cirúrgicos são auditadas através de ensaios semestrais de manutenção de certificação realizados pelo Inmetro em produtos coletados no mercado, onde são realizados ensaios seguindo as diretrizes das Portarias Inmetro nº 485, de 08/12/2021 (Requisitos de Avaliação da Conformidade), e NBR ISO 11193-1:2015.

29. Conforme Circular Secex nº 27, de 2023, além dos regulamentos já citados, podem-se citar também: NBR ISO 11193:2015 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT); ABNT NBR ISO nº 13.485/2004 e 13.485/2016, ABNT NBR ISO11193-1 e 2; NBR ISO 10282; Portaria nº 11.347(SIT - Secretaria de Inspeção do Trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego); Portaria Ministério do Trabalho e Previdência (MTP) nº 672 (de 08/11/2021), Portaria MTP nº 4.389 (de 29/12/2022), Portaria nº 485/2021 do INMETRO (Aprova os Requisitos de Avaliação da Conformidade para Luvas Cirúrgicas e de Procedimento Não Cirúrgico, sob Regime de Vigilância Sanitária, de Borracha Natural, e de Mistura de Borrachas Natural e Sintética - Consolidado), RDC nº 40 (de 26/08/2015), RDC nº 81 (de 05/11/2008), RDC nº 16, de 2013 e Portarias nº 485 e 194 do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro).

30. A mesma Circular Secex nº 27, de 2023, enfatizou que

Entre as normas mencionadas, destaca-se a RDC nº 547, de 30/08/2021, emitida pela Anvisa, a qual estabelece os requisitos mínimos de identidade e qualidade para luvas cirúrgicas e luvas para procedimentos não cirúrgicos de borracha natural, de borracha sintética, de mistura de borrachas natural e sintética e de policloreto de vinila, sob regime de vigilância sanitária. Destaca-se o art. 4º da referida Resolução, que determina que as mencionadas luvas devem ser identificadas com as expressões "luva cirúrgica" ou "luva para procedimento não cirúrgico", seguidas das características das matérias-primas, tipo da superfície, formato, esterilização ou não e presença ou não de pó.

31. Em seu QIP, a Abils ressaltou que "as luvas de borracha natural, e de mistura de borrachas natural e sintética, são as únicas para as quais seria exigida a certificação compulsória, nos termos da Portaria INMETRO nº 485, de 8 de dezembro de 2021" . De acordo com a Associação, as luvas nitrílicas e vinílicas não precisariam de certificação compulsória e as fábricas exportadoras não precisariam passar por fiscalização in loco das autoridades certificadoras. Todavia, foi informado pela Abils que, a partir de dezembro de 2023, a Portaria MTP 672, de 08 de novembro de 2021, também exigiria a certificação compulsória para luvas nitrílicas e vinílicas. Tanto as luvas fabricadas no Brasil quanto aquelas importadas estariam sujeitas às mesmas normas e regulamentos técnicos.

32. No que tange a usos e aplicações, as LNCs são utilizadas por profissionais da área de saúde como proteção contra fluídos corporais, sangue e demais secreções, em situação de risco de contaminação, transmissão de micro-organismos e infecções. A Abils sublinhou o papel das luvas objeto da análise em contextos de pandemias e emergências de saúde pública, como no combate à pandemia do COVID-19. Afirmou que as luvas seriam parte de equipamento de proteção individual (EPI) contra agentes biológicos, barreira de fluidos e secreções e contra a transmissão de micro-organismos. Registra-se que a Supermax também destacou a importância das LNC "em momentos críticos de lutas contra epidemias diversas" .

33. Além do uso na área da saúde, não se descarta a possibilidade de as luvas objeto da análise serem utilizadas em outros setores que não o de saúde, como o industrial e de "food service".

34. A Abils apontou que as luvas objeto deste pleito não seriam bens finais, consumidos em si mesmo, já que seriam instrumento essencial para a devida prestação do serviço médico, este sim "produto" final consumido pelo cidadão brasileiro. Isso não obstante, informa-se que, para fins da presente análise, a luva para procedimento não cirúrgico será considerada como bem final, pois não é utilizada na produção de outro bem por outras indústrias locais em seus processos produtivos, em linha com o que reza o Guia Externo de Interesse Público em Defesa Comercial.

2.1.2 Cadeia produtiva do produto sob análise

35. A Supermax informou que a montante dos produtores de luvas encontrar-se-iam os fornecedores das borrachas naturais ou sintéticas, usadas na fabricação das LNC, bem como fornecedores de químicos, embalagens, energéticos e equipamentos necessários para a manufatura dos produtos finais. Nos casos de luvas de borracha natural, pode haver os cultivadores de seringueiras e os coletores da borracha, mais a montante da cadeia. A Supermax sugeriu fluxograma da cadeia do produto sob análise

36. A partir de informações protocoladas pela Abils em seu QIP, depreende-se que a cadeia a montante à indústria de luvas objeto da análise não existiria no Brasil, já que o látex natural seria importado.

37. Com relação ao processo produtivo das luvas para procedimentos não cirúrgicos, a Circular Secex nº 27, de 2023, informou que não haveria diferenças significativas entre os processos brasileiro e aqueles relativos às luvas importadas de Malásia, Tailândia e China.

38. De acordo com a mesma Circular, o processo de fabricação do produto nacional é realizado através de máquinas de grande porte, automáticas, de imersão contínua, tracionadas por motor elétrico, e corrente transportadora, onde são fixados os moldes de porcelana. A escolha do molde está relacionada ao tipo de luva que se deseja produzir. Existem formas pequenas, grandes, entre outros. Esses moldes são enfileirados em uma máquina que fará arraste dos moldes e os imergirá nas soluções.

39. No processo de fabricação das luvas produzidas no Brasil, a Targa utiliza cinco tipos de soluções durante o processo produtivo, cada uma com componentes químicos diferentes que desempenham funções específicas, a saber [CONFIDENCIAL].

40. São matérias-primas utilizadas na fabricação das luvas para procedimentos não cirúrgicos:

[CONFIDENCIAL].

41. No processo de coagulação, para que haja distribuição uniforme nos moldes, são utilizados [CONFIDENCIAL]:

[CONFIDENCIAL].

42. Assim, os moldes são imersos em uma solução coagulante, que é constituída por [CONFIDENCIAL] . Após a retirada do molde da solução coagulante, este é [CONFIDENCIAL]. Na estufa, os moldes são imersos no composto de látex. [CONFIDENCIAL].

43. Dando sequência ao processo, segue-se a pré-lixiviação [CONFIDENCIAL].

44. A seguir, os moldes são encaminhados para estufas de vulcanização, que são câmaras compostas de queimadores e ventiladores.

45. Na terceira etapa, [CONFIDENCIAL]. Para tanto, é utilizado: [CONFIDENCIAL].

46. Após vulcanização, onde ocorre a cura da borracha e as luvas ganham propriedades mecânicas, estas são direcionadas para o tanque de solução desmoldante, constituída de amido, cuja função é facilitar a desmoldagem das luvas.

47. O sistema de retirada das luvas dos moldes é automático com escovas giratórias e jato de ar. Após a desmoldagem das luvas, elas são pesadas e encaminhadas para a destalcagem, onde é feita a complementação de vulcanização e a adequação do teor de pó através de tamboreamento em secadoras rotativas com sistema de aquecimento.

48. Na quarta etapa de fabricação, passa-se por processo de [CONFIDENCIAL] , com a utilização de [CONFIDENCIAL]

49. [CONFIDENCIAL] .

50. Na quinta etapa de fabricação, por fim, é adicionada [CONFIDENCIAL]. A solução é composta por [CONFIDENCIAL].

51. No caso das luvas nitrílicas, a Supermax descreveu o processo em 7 etapas: obtenção de matéria-prima (nitrilo); formulação e mistura com aceleradores, antioxidantes e agentes de vulcanização; processo de vulcanização (para dar resistência e elasticidade); produção da forma da luva por compressão ou imersão; secagem e acabamento com inspeção; testes de controle de qualidade para verificação da espessura, resistência e integridade; embalagem e distribuição.

52. Sobre a embalagem, a Supermax afirmou ser comum caixas de 100 luvas no Brasil e que os produtos, quando importados, teriam 10 unidades dessas caixas, compondo 1000 luvas em cada "batch". Relatou que em geral as luvas são produzidas para uso único, mas que eventualmente são reutilizadas, uma prática que não deve ser seguida pois comprometeria a qualidade do produto.

53. Também foi enfatizado pela Supermax que, no que concerne a práticas comerciais, o mercado de LNC no Brasil caracteriza-se pela participação de aproximadamente seis (6) importadores de grande relevância, além de outras empresas de menor porte, incluindo também importadores relacionados a produtores/exportadores estrangeiros. Informa-se que a Supermax, por exemplo, é relacionada a grupo econômico malaio, um dos maiores produtores de LNC no mundo.

54. Foi mencionado pela Supermax que os importadores geralmente operam com diversos fornecedores e que a negociação é, em regra, mensal. Além disso, sublinhou a existência de contratos governamentais atendidos por licitações públicas, direcionados principalmente a hospitais.

55. No que concerne aos canais de distribuição, a Circular Secex nº 27, de 2023, mencionou:

a) Distribuidores -> Licitação pública/Consumidor final;

b) Atacarejos -> Rede varejista -> Consumidor final;

c) Rede varejista -> Consumidor final.

56. O consumidor final do produto sob análise seria composto primordialmente por profissionais da medicina, enfermagem, odontologia e veterinária nas diversas atividades da prática médica como um EPI, de hospitais, laboratórios, clínicas, casas de repouso, etc, tanto da rede pública como da privada, mas também pela população em geral. Ademais, entidades comerciais e profissionais desempenhariam papel fundamental, influenciando padrões de qualidade e práticas comerciais.

57. A Abils destacou em seu QIP que o Sistema Único de Saúde (SUS) seria o maior comprador de luvas para procedimento não cirúrgico do país. Assim, o governo brasileiro seria profundamente afetado por qualquer aumento nos custos das LNCs, impactando o orçamento da saúde pública no Brasil.

2.1.3 Substitutibilidade do produto sob análise

58. Nesta seção, verificam-se informações acerca da existência de produtos substitutos ao produto sob análise tanto pelo lado da oferta quanto pelo lado da demanda.

59. Sobre a substitutibilidade do produto sob a ótica da oferta, a Abils, em seu QIP, afirmou que haveria outras produtoras nacionais de luvas que atuam em outros mercados, como a Mucambo, que aparentemente tem sua produção voltada para produção de luvas cirúrgicas, de forma majoritária. Apesar disso, a Associação acredita que não seria provável que outras empresas passassem a produzir e ofertar LNC em quantidades significativas. No entendimento da Abils, haveria significativas barreiras à entrada de competidores no mercado de luvas brasileiras por ser um mercado altamente regulado e que as produtoras habilitadas no mercado nacional investem na produção de luvas cirúrgicas, com maior qualidade e valor, podendo o preço dessa luva ser até 4 vezes superior do que o da LNC, segundo Relatório da Associação Nacional da Indústria de Material de Segurança e Proteção ao Trabalho (ANIMASEG ).

60. Registra-se que, conforme informado pela Abils, os players brasileiros do mercado de luvas estariam restritos, além da Targa, às empesas Mucambo, Sanro (Látex São Roque), Luvix (LatexBr ou ROBISA) e Indústria Frontinense.

61. No mesmo sentido, a Supermax entende que inexistira perspectiva de ampliação de suprimento a partir da instalação de novas fábricas, destacando aparente ineficiência produtiva da Targa em comparação a padrões internacionais e dificuldade na aquisição de insumos essenciais a preços competitivos, característica também pontuada pela Abils.

62. Sobre a substitutibilidade pela ótica da demanda, a Abils afirmou que não haveria outro tipo de luva que substituísse as investigadas, e afirmou temer que, com a possível aplicação de direito antidumping, haja deslocamento da demanda por luvas mais baratas como as vinílicas, que não necessariamente possuem as mesmas qualidades da luva de látex e que, em contato com determinadas substâncias poderia elevar o risco de contaminação do profissional de saúde. Ressaltou que as luvas no escopo da investigação de dumping não seriam homogêneas, possuindo características particulares e indicações de uso distintas. Para tanto, apresentou normativas e recomendações de órgão públicos a respeito. A ausência de substitutibilidade seria um limitador à prestação do serviço médico no entendimento da Associação.

63. A Abils também frisou que, considerando que a Targa produziria exclusivamente luvas de látex, primordialmente com pó, haveria a necessidade de disponibilização de outros tipos de luvas para o consumidor final, tendo em conta orientações dos órgãos públicos e preferências pessoais.

64. A Supermax igualmente enfatizou que o encarecimento das luvas poderia vulnerabilizar trabalhadores, pois tenderia a ensejar o mau uso ou o não uso das mesmas, especialmente em atividades de menor agregação de valor ou capacitação técnica. Assim como a Abils, o importador sublinhou possibilidade de reuso de luvas descartáveis ou o uso de luvas em desacordo com as orientações vigentes.

65. Ainda sobre a ótica da demanda, a Supermax informou que não existiriam substitutos e que a opção possível seriam as luvas cirúrgicas, mais caras e sofisticadas.

2.1.4 Concentração de mercado do produto sob análise

66. Nesta seção, busca-se analisar a estrutura de mercado, de forma a avaliar em que medida a aplicação da medida de defesa comercial pode influenciar a concorrência, a rivalidade e eventual poder de mercado da indústria doméstica.

67. Para esse fim, pode ser usado o Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) para o cálculo do grau de concentração dos mercados. Esse índice é obtido pelo somatório do quadrado do market share de todas as empresas de um dado mercado. O HHI pode chegar até 10.000 pontos, valor no qual há um monopólio, ou seja, há uma única empresa com 100% do mercado.

68. De acordo com o Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, emitido pelo CADE , os mercados são classificados da seguinte forma:

a) Não concentrados: HHI abaixo de 1500 pontos;

b) Moderadamente concentrados: HHI entre 1.500 e 2.500 pontos; e

c) Altamente concentrados: HHI acima de 2.500.

69. No caso em análise, o índice HHI foi calculado de forma ampla, englobando a participação dos produtores domésticos e de cada produtor/exportador estrangeiro nas vendas no mercado brasileiro de luvas para procedimento não cirúrgico, de P1 a P5, de acordo com os dados fornecidos na investigação de dumping e nas estatísticas de importações da RFB.

70. Os dados de participação e índices de concentração por período estão descritos na tabela a seguir. Ressalta-se que a tabela visa tão somente resumir as participações de mercado dos principais agentes do mercado e apresentar o resultado do índice de concentração de mercado. O cálculo do HHI foi realizado em tabela distinta, na qual constam a produtora nacional Targa e também todos os produtores/exportadores, que comercializaram o produto em análise para o mercado brasileiro de P1 a P5.

71. Registra-se que, nos termos da Circular Secex nº 27, de 2023, a Targa foi considerada a única produtora nacional de LNC para fins de início de investigação da prática de dumping. Todavia, após o início da investigação foram apresentados elementos nos autos que indicaram haver ao menos mais uma produtora do produto sob análise, embora sua produção seja aparentemente residual.

Participação (%) no mercado brasileiro e índice HHI

[CONFIDENCIAL]

Empresas

P1

P2

P3

P4

P5

Targa

15-20

15-20

15-20

15-20

15-20

China

5-10

5-10

5-10

10-15

15-20

Malásia

75-80

65-70

60-65

50-55

55-60

Tailândia

0-10

0-10

10-15

10-15

15-20

Estados Unidos

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

Filipinas

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

Hong Kong

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

Índia

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

Indonésia

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

México

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

Sri Lanka

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

Vietnã

0-5

0-5

0-5

0-5

0-5

Mercado brasileiro

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

HHI

5.997

4.996

4.315

3.670

3.802

Índice HHI