217. No que tange a eventual risco de restrições à oferta nacional em termos de preço, observou-se descolamento entre custo e preço do produto sob análise, já que houve crescimento relevante deste último, especialmente em P3 e P4. Cumpre lembrar que esses períodos foram marcados pelos efeitos mundiais da pandemia do COVID-19.

218. Nesse sentido, tendo em vista o surgimento inesperado da pandemia, houve elevação significativa de demanda por produtos de saúde, como de LNC. Registra-se que o aumento expressivo do preço da LNC nos dois períodos mencionados não se restringiu apenas aos preços praticados pela indústria doméstica, mas parece ter sido fenômeno mundial quando se avalia a evolução dos preços das origens investigadas. O preço em reais do produto sob análise originário de China e Malásia mais que dobrou de P3 a P4. Na mesma toada, o preço tailandês aumentou mais de três vezes de P2 a P4. Cumpre lembrar que, diante dos elementos de prova apresentados nos autos, em especial volume de produção e vendas da indústria doméstica vis-à-vis produção e vendas das origens investigadas, entende-se que a indústria doméstica não tem o poder de ditar os preços de mercado, e que os preços praticados foram respostas às condicionantes do período, em especial a priorização de outros mercados por parte de China, Malásia e Tailândia, em detrimento do mercado brasileiro. Faz-se relevante mencionar que o mercado brasileiro teve queda tanto de P2 a P3 quanto de P3 a P4, mesmo com aumento das vendas de LNC da indústria doméstica. Isto é, o mercado brasileiro muito provavelmente apresentaria preços ainda maiores durante o combate à pandemia caso não houvesse a oferta de produtos da indústria doméstica.

219. No que concerne o risco de restrições à oferta nacional em termos de qualidade, não foram apresentados elementos relevantes sobre a qualidade do produto sob análise proveniente da indústria doméstica e de outras origens. Acerca do questionamento da Supermax relativo ao problema de devolução de lote da Targa por falha em controles microbiológicos, registra-se que, conforme relatório de verificação in loco, realizada na Targa, no âmbito da investigação da prática de dumping, observou-se que [CONFIDENCIAL]. Desse modo, entende-se que o problema aventado não tem o condão de restringir a oferta nacional em termos de qualidade. Não foram identificados outros problemas de qualidade envolvendo a Targa.

220. A respeito do risco de restrições à oferta nacional em termos de variedade, sublinha-se que a produção da Targa é voltada, de forma preponderante, para a luvas de látex natural, havendo produção de luvas nitrílicas em caráter pouco representativo. A Targa não produz luvas vinílicas, nem luvas de látex natural texturizadas. Nesse sentido, as importações das origens investigadas atuam de forma complementar à oferta nacional.

3. Das outras manifestações das partes interessadas que responderam ao Questionário de Interesse Público

221. A Abils apresentou comentários a respeito do eventual impacto da medida de defesa comercial na dinâmica do mercado nacional, embora tenha enfatizado que seja tema reservado à avaliação final de interesse público.

222. A Abils enfatizou que "um tema de saúde nacional, como é o mercado de EPIs, deve ser abordado e discutido à luz do interesse público nacional" e defendeu que o impacto da medida deva ser ponderado considerando o bem-estar da população brasileira e o interesse de uma única produtora nacional de luvas.

223. Para tanto, a Associação apresentou histórico da Targa no mercado brasileiro. Em fevereiro de 2011, a CAMEX incluiu a NCM 4015.19.00 na Lista de Exceções à Tarifa Externa Comum (LETEC), passando o imposto de importação de luvas de 16% para 35%.

224. Tal ação teria sido parte de esforço do Ministério da Saúde para tornar o país autossuficiente em luvas para saúde, conforme comunicado disponível em https://www.douradosagora.com.br/2011/10/23/brasil-sera-autossuficiente-em-luvas-de-latex/. A Associação sublinhou comentário, extraído do mesmo comunicado, do então Ministro Alexandre Padilha "A produção nacional torna o Brasil menos vulnerável às oscilações do mercado e garante sustentabilidade financeira ao país e ao SUS".

225. Ainda foi destacado

"Antes de o novo parque industrial entrar em funcionamento neste ano, 100% das luvas de procedimentos - aquelas usadas em atividades simples não-cirúrgicas nos estabelecimentos de saúde - eram importadas do sudeste asiático.

A falta de um fabricante nacional deixa o sistema de saúde vulnerável. Essa foi situação vivenciada no país durante a pandemia da gripe H1N1, quando os atuais fabricantes tailandeses e malaios deixaram de atender o mercado brasileiro devido à grande demanda dos Estados Unidos e de países da Europa".

226. A Abils comentou que, apesar dos esforços do governo, a Targa teria entrado em recuperação judicial em julho de 2013, após apresentar prejuízos em 2011, 2012 e no primeiro semestre de 2013. No entendimento da Associação, a política de apoio ao setor de luvas no Brasil não atingiu seu objetivo de reduzir a vulnerabilidade do país e, tampouco, atingiria agora, já que a Targa não é uma indústria competitiva no país.

227. A Associação diz apoiar políticas de impulsionem a indústria da saúda no país e mencionou a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (Decreto nº 11.715, de 26 de setembro de 2023), recentemente instituída pelo Governo Federal. No entendimento da Abils, todavia, a aplicação de medida de defesa comercial não atenderia a esses propósitos, pois criaria externalidades negativas para todo o sistema de saúde do país e não alcançaria os objetivos almejados de aumento da produção nacional, considerando o histórico recente.

228. Foi comentado também que a aplicação de medida de defesa comercial deslocaria a demanda de luvas para o consumo de luvas vinílicas importadas, não produzidas pela indústria doméstica, com possível desvio de finalidade no uso das luvas.

229. Foi igualmente salientado que a taxa de câmbio já teria proporcionado proteção e estímulo à indústria doméstica e comentou acerca do novo pleito da Targa de inclusão da LNC na LETEC para aumento do imposto de importação.

230. Desse modo, a Abils entende que a aplicação de medida de defesa comercial com o objetivo de defender uma única indústria doméstica não será exitosa, dado o histórico apresentado, e apenas encarecerá o custo de um produto essencial.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS ACERCA DA AVALIAÇÃO PRELIMINAR DE INTERESSE PÚBLICO

231. Após análise dos elementos apresentados para fins de avaliação preliminar de interesse público, realizada no âmbito da investigação de dumping nas exportações de luvas para procedimentos não cirúrgicos da China, Tailândia e Malásia para o Brasil, nota-se o seguinte:

a) O produto sob análise consiste em luvas para procedimentos não cirúrgicos para assistência à saúde, utilizadas em medicina, odontologia e veterinária, confeccionadas em látex (natural, sintético ou mistura de ambos) ou policloreto de vinila. Para fins de avaliação de interesse público, caracterizam-se como bem final;

b) as luvas para procedimento não cirúrgico integram, primordialmente, a cadeia produtiva no segmento médico, ortodôntico, e veterinário, mas também de segurança e proteção do trabalho, entre outros. Aparentemente, não existiria cadeia a montante no Brasil tendo em vista que a principal matéria-prima utilizada na produção de LNC no Brasil é importada. Já a cadeia a jusante das luvas para procedimentos não cirúrgicos é formada por distribuidores nos mercados atacadista ou varejista e consumidores finais, sejam eles hospitais, clínicas, laboratórios, indústrias, bem como o cidadão comum, com destaque para a participação do SUS nas compras de LNC;

c) há indícios de que a substitutibilidade das luvas para procedimentos não cirúrgicos apresenta-se como improvável no curto prazo, tanto sob a ótica da oferta quanto a ótica da demanda;

d) o mercado brasileiro manteve níveis de concentração elevados entre P1 e P5, embora com tendência à desconcentração em especial quando a indústria doméstica conseguiu aumentar sua participação nas vendas nacionais;

e) acerca de exportações mundiais, as origens investigadas dominam o mercado mundial com percentuais acima de 80% de participação tanto quando consideradas as SHs 392620 e 401512 em conjunto, quanto quando considerada a SH 401512 isoladamente. Destacam-se, logo em seguida, Alemanha e Indonésia. Em termos de preço das exportações feitas por meio da SH 401512, destacam-se Grécia, Malásia, China e Tailândia.

f) em termos de fluxo de comércio, novamente as origens investigadas se destacam entre as principais origens com fluxo comercial positivo na SH 401512. Menciona-se também Indonésia e Índia com fluxos positivos;

g) as importações brasileiras são basicamente dominadas pelas origens investigadas, sendo seus preços, em geral, os menores observados. Hong Kong (P1 a P5) e Indonésia (P1) apresentaram preços competitivos em determinados períodos analisados, apesar do volume residual dessas importações quando comparadas às origens investigadas. As importações originárias da China, Malásia e Tailândia cresceram 39,9% de P1 a P5, enquanto as importações das outras origens decresceram 56,6% ao longo do período. O aumento das importações se deveu especialmente à Tailândia e China, que tiveram um aumento de 990,9% e 249,8%, respectivamente de P1 a P5;

h) não se tem notícia de medidas de defesa comercial aplicadas ao produto no período de referência;

i) a tarifa média brasileira é 4,5 p.p. mais alta que a média mundial para o subitem 4015.19; 5,3 p.p. no caso do subitem 3926.20 e 2,1p.p. no caso do subitem 4015.12;

j) dentre os países aos quais foram concedidas preferências tarifárias de P1 a P5, nenhum passou a ser origem relevante das importações brasileiras de luvas para procedimento não cirúrgico;

k) as importações brasileiras de luvas para procedimento não cirúrgico não se encontram gravadas por nenhuma medida de defesa comercial atualmente;

l) de acordo com a base de dados "i-TIP" da OMC, o Brasil não adotaria barreiras não tarifárias na importação dos códigos tarifários correspondentes aos de luvas para procedimento não cirúrgico;

m) o mercado brasileiro de luvas para procedimento não cirúrgico cresceu 29,2% de P1 a P5, saindo de [CONFIDENCIAL]kg para [CONFIDENCIAL]kg. No mesmo intervalo, as vendas da indústria doméstica caíram 3,7%, enquanto as importações das origens analisadas aumentaram 39,9% e as importações de outras origens caíram 56,6%;

n) a capacidade efetiva de produção da indústria doméstica representa, em média, [CONFIDENCIAL] % do mercado brasileiro;

o) de P1 a P5, a proporção dos custos em relação ao preço de venda da indústria doméstica aumentou em [CONFIDENCIAL]p.p. embora tivesse havido redução gradual de P1 a P4. A relação custo/preço alcançou seu maior valor em P5 ([CONFIDENCIAL]%) e o menor em P4 ([CONFIDENCIAL]%);

p) de P1 a P5, os preços médios das origens analisadas cresceram, para a Malásia e China, 19% e 38%, respectivamente, com exceção da Tailândia que teve redução de 6% nos seus preços enquanto houve redução de preços da indústria doméstica de 40% no período analisado. Registrou-se aumentos expressivos de preços das origens investigadas de P3 a P4;

q) Há indícios preliminares de que a indústria doméstica pode não ofertar o produto sob análise em quantidade e variedade satisfatórias.

232. Tendo em vista o exposto, observou-se que o mercado brasileiro é abastecido primordialmente pelas importações das origens investigadas, embora tenha havido esforço da indústria doméstica em aumentar sua capacidade instalada e produção do produto sob análise.

233. No que tange a origens alternativas, inicialmente não foram identificados elementos preliminares que apontem a existência de outros fornecedores internacionais de LNC que contenham capacidade para substituírem as importações das origens investigadas em uma eventual aplicação de medidas antidumping. Tais origens destacam-se como exportadores globais relevantes, além de terem sido responsáveis por quase [CONFIDENCIAL] das importações brasileiras do produto sob análise no último período analisado.

234. De todo modo, consoante sublinhado, o Sistema Único de Saúde é importante usuário do produto sob análise. Assim, um dos possíveis efeitos da aplicação de medida de defesa comercial seria o aumento no custo do orçamento da saúde pública no Brasil.

235. Por outro lado, percebe-se que há significativa dependência do Brasil na oferta de luvas para procedimento não cirúrgico originárias de China, Malásia e Tailândia, cenário que deixa o país vulnerável diante de situações excepcionais de pandemia, como já percebido na pandemia da gripe H1N1 e, mais recentemente, do Covid-19, situação em que as origens investigadas destinaram suas exportações para países que poderiam comprar a preços médios maiores.

236. Há evidente preocupação do Governo Federal em diminuir a vulnerabilidade do país no que tange a oferta de produtos da área da saúde, principalmente durante momento de emergência sanitária, como em pandemias. Por esse motivo é que foi lançada a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde, com seis programas estruturantes para expandir a produção nacional de itens prioritários no SUS .

237. A fim de diminuir a dependência externa do país, desafio a ser enfrentado, foram criadas metas na área da saúde pelo Comitê Executivo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial para estimular a produção nacional de medicamentos, vacinas, equipamentos e dispositivos médicos, materiais e outros insumos.

238. Nos termos do art. 3º da Portaria nº 13/2020, cumpre lembrar que se verifica presente o interesse público quando o impacto da imposição da medida antidumping e compensatória sobre os agentes econômicos como um todo se mostrar potencialmente mais danoso, se comparado aos efeitos positivos da aplicação da medida de defesa comercial.

239. Com base nos aspectos de interesse público pontuados ao longo deste documento, recomenda-se a instauração de processo de avaliação de interesse público a respeito da investigação da prática de dumping sobre as importações brasileiras de luvas para procedimento não cirúrgico, originárias de China, Malásia e Tailândia.

240. Entende-se pertinente o aprofundamento da análise, em especial, no que tange à capacidade produtiva dos principais players do mercado, bem como à análise mais detalhada das participações de Indonésia, Dinamarca e Índia no mercado global de LNC.

241. Aprofundar-se nas possíveis razões para a inexistência de importações relevantes de outras origens também se faz importante, assim como examinar se outras origens alternativas poderiam surgir no mercado brasileiro na eventualidade da aplicação de medidas antidumping face a China, Malásia e Tailândia.

242. Outrossim, cabe aprofundar a análise sobre a possibilidade de China, Malásia e Tailândia continuarem sendo origens viáveis mesmo após a aplicação de eventual medida de defesa comercial.

243. Em termos da oferta nacional, espera-se que as partes apresentem mais elementos que possam caracterizar melhor as dinâmicas do mercado de luvas no Brasil, e a efetiva capacidade instalada disponível, já que há elementos que outros produtores nacionais produzem/poderiam produzir o produto sob análise.

244. Além disso, espera-se que as partes interessadas detalhem, de forma pormenorizada, os incentivos que levam os agentes a escolherem entre os mercados de luvas cirúrgicas e de LNC, indicando como se deu a evolução desses mercados no Brasil em termos históricos, para melhor compreensão da autoridade investigadora. Espera-se, ainda, que as origens investigadas aportem dados que justifiquem a opção por não exportar para o Brasil e a preferência de exportações para outros destinos no período do COVID-19.

245. Ademais, igualmente é esperado que as partes apresentem subsídios detalhados relativos ao impacto na cadeia a jusante, em especial na saúde pública, haja vista haver licitações para a compra de LNC objetivando abastecer hospitais e postos públicos de saúde.

246. Diante do exposto, para fins da avaliação final de interesse público, espera-se que as partes interessadas se manifestem, ao longo da fase probatória, sobre os elementos da análise preliminar em relação aos quais ainda restam necessários aprofundamentos, nos termos deste documento, e sobre os elementos da análise final, relativos a impactos da aplicação da eventual medida de defesa comercial na dinâmica do mercado nacional.

247. Tendo em vista a possibilidade de aplicação de medida antidumping em valor diferente do recomendado (Decreto nº 8.058/2013, art. 3º, III), espera-se que as partes interessadas apresentem possíveis parâmetros e metodologias para eventual alteração das medidas antidumping, em caso de determinação final positiva no âmbito de defesa comercial.

248. Por fim, diante da necessidade de aprofundamento da análise em sede de interesse público a fim de avaliar a existência de elementos que excepcionalmente justifiquem a suspensão ou a alteração de medidas antidumping definitivas, e, no intuito de apreciar os efeitos do impacto da imposição da medida antidumping sobre os agentes econômicos, nos termos dos arts. 2º e 3º da Portaria nº 13, de 29 de janeiro de 2020, recomenda-se a não intervenção em razão de interesse público no direito antidumping provisório recomendado no âmbito da investigação antidumping.