Quadro DVP.1.00 - Demonstração das Variações Patrimoniais (Consolidado Nacional e por esfera de governo)

Nota 1 - Competência para a Elaboração do BSPN

O art. 51 da LRF (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000) confere ao Poder Executivo da União a obrigação de promover a consolidação das contas dos entes da Federação. O inciso XIII do art. 7º do Decreto nº 6.976, de 7 de outubro de 2009, atribui essa função à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministério da Fazenda, enquanto órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, conforme o inciso I do art. 6º deste Decreto.

Com vistas à consolidação de contas públicas, a LRF, no § 2º do art. 50, determina que cabe ao Órgão Central de Contabilidade da União editar normas gerais para consolidação, enquanto não instituído o Conselho de Gestão Fiscal. Tais normas encontram-se disciplinadas no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) e no Manual de Demonstrativos Fiscais - MDF.

Nota 2 - Base Normativa

O Balanço do Setor Público Nacional (BSPN) é uma publicação anual que apresenta as contas consolidadas da Federação Brasileira, conforme previsto no art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (LRF). Congrega as contas de todos os poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo também o Ministério Público e a Defensoria Pública, nas esferas Federal, Estadual, Distrital e Municipal.

O BSPN com os dados de 2023 observa a legislação vigente, em especial as disposições contidas no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), editado pela STN, que procura manter um alinhamento constante às Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas do Setor Público (NBC TSP), editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), ressaltando-se o processo em que se encontram o CFC e a STN de convergência do arcabouço normativo contábil brasileiro às Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (Ipsas), publicadas pelo International Public Sector Accounting Standards Board (Ipsasb), conforme disposto na Portaria MF nº 184, de 25 de agosto de 2008, e observado o calendário de implantação contido nas Portarias STN nº 634, de 19 de novembro de 2013, e nº 548, de 24 de setembro de 2015.

As informações apresentadas seguem as orientações da 9ª edição do MCASP, válido para o exercício de 2023, bem como da Lei nº 4.320/64, Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001 e Portaria MOG nº 42/1999 e ainda os padrões contábeis nacionais aplicados ao setor público editados pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), bem como os padrões de recebimento de dados estabelecidos no Siconfi.

Principais normativos utilizados:

* Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas do Setor Público (NBC TSP), editadas pelo CFC, que dispõem sobre aspectos contábeis específicos da gestão governamental;

* Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui as normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios;

* Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999, que atualiza a discriminação da despesa por funções; estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências;

* Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal;

* Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001, que dispõe sobre normas gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, estados, Distrito Federal e municípios, e dá outras providências;

* Decreto nº 6.976, de 7 de outubro de 2009, que dispõe sobre o Sistema de Contabilidade Federal;

* Portaria STN nº 634, de 19 de novembro de 2013, que dispõe sobre as regras gerais acerca das diretrizes, normas e procedimentos contábeis aplicáveis aos entes da Federação, com vistas à consolidação das contas públicas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sob a mesma base conceitual;

* Portaria Conjunta STN/SOF/ME nº 117, de 28 de outubro de 2021, que aprova a Parte I - Procedimentos Contábeis Orçamentários (PCO) da 9ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP);

* Portaria Conjunta STN/SPREV/ME/MTP nº 119, de 04 de novembro de 2021, que aprova a Parte III - Procedimentos Contábeis Específicos: Capítulo 4 - Regime Próprio de Previdência Social - RPPS da 9ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP);

* Portaria STN nº 1.131, de 04 de novembro de 2021, que aprova as Partes Geral, II - Procedimentos Contábeis Patrimoniais, III - Procedimentos Contábeis Específicos, IV - Plano de Contas Aplicado ao Setor Público e V - Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público da 9ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP);

* Portaria STN nº 548, de 24 de setembro de 2015, que aprova o Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais - PIPCP;

* Portaria STN nº 642, de 20 de setembro de 2019 atualizada, que estabelece as regras para o envio à STN, a partir do exercício de 2020, por meio do Siconfi, os dados contábeis, orçamentários e fiscais dos entes da Federação, em atendimento ao § 2º do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e dá outras providências.

Nota 3 - Abrangência

A República Federativa do Brasil é formada pela união de 26 estados, do Distrito Federal e de 5.568 municípios, perfazendo um total de 5.596 entes, incluindo-se a União, cada qual com obrigação de apresentar as próprias demonstrações contábeis conforme disposto na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) considera como municípios brasileiros: Ilha de Fernando de Noronha e Brasília. Para fins do BSPN, as contas referentes à Ilha de Fernando de Noronha são encaminhadas consolidadas pelo Governo do Estado de Pernambuco. As contas referentes a Brasília são enviadas consolidadas com as do Governo do Distrito Federal, considerando-o como um estado.

O BSPN de 2023 abrangeu:

· A União;

· 26 estados e o Distrito Federal; e

· 5.005 municípios.

Os entes incluídos na consolidação de 2023 estão listados no Anexo I. Foram incluídas as contas dos entes da Federação encaminhadas à STN na forma e nos prazos estabelecidos pela Portaria STN nº 642, de 20 de setembro de 2019, e pelo art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Os dados foram extraídos do Siconfi no dia 14 de maio de 2023 e levou em consideração as Declarações das Contas Anuais (DCA) enviadas até o dia 13 de maio de 2023.

Em cada ente estão abrangidos todos os órgãos, autarquias, agências, fundações, empresas estatais dependentes, fundos e organizações que compõem o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, incluindo os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), além das empresas estatais não dependentes, as quais são registradas pelo método de equivalência patrimonial (MEP).

Observa-se que, além dos 5.005 municípios com dados consolidados no BSPN, outros 05 municípios enviaram dados por meio de DCA, porém, foram detectadas inconsistências relevantes na qualidade nas informações enviadas que inviabilizaram a sua consolidação no BSPN (conforme disposto no artigo 15 da Portaria STN nº 642, de 20 de setembro de 2019). A relação dos municípios que apresentaram informações com inconsistências relevantes (não consolidados) consta no Anexo II.

No Anexo III constam os 363 municípios que iniciaram a elaboração de suas DCAs, porém não as tinham homologado até dia 14 de maio de 2023, data de corte da consolidação. E no Anexo IV constam 195 municípios que não chegaram a iniciar a elaboração de suas DCAS e também não entraram na consolidação. Somando-se os municípios dos Anexos II, III e IV, chega-se a 563 municípios que não entraram na consolidação das contas públicas.

Nota 4 - Escopo

Este documento é composto pelas seguintes demonstrações:

* Balanço Patrimonial (BP);

* Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP);

* Demonstrativo da Execução Orçamentária; e

* Demonstrativo das Despesas por Função.

Cada uma dessas demonstrações é apresentada por esfera de governo - federal, estadual e municipal - e consolidado nacional.

Em que pese acumular competências estaduais e municipais, o Distrito Federal é considerado, para efeitos de consolidação, na esfera estadual, acompanhando o entendimento da LRF.

As demonstrações apresentadas são uma consolidação das informações contábeis e fiscais enviadas pelos entes da Federação à STN por meio do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi), mediante preenchimento da Declaração das Contas Anuais (DCA), conforme disposto na Portaria STN nº 642, de 20 de setembro de 2019.

Os dados de 2022 são, por regra, os dados apresentados no BSPN de 2022. No entanto, os dados da União foram ajustados de acordo com a reapresentação efetuada no Balanço Geral da União de 2023.

Balanço Patrimonial

O Balanço Patrimonial (BP) é a demonstração contábil que evidencia, qualitativa e quantitativamente, a situação patrimonial da entidade pública por meio de contas representativas do patrimônio público, em determinada data.

Desde 2015, conforme determinado pela Portaria STN nº 634, de 19 de novembro de 2013, todos os entes federados passaram a ser obrigados a adotar o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP). Este plano de contas trouxe, dentre diversas outras melhorias, o mecanismo que permite a eliminação das transações recíprocas, conforme metodologia descrita no MCASP.

Essa exclusão permite a evidenciação de relações externas ao setor público. A qualidade da informação com as devidas exclusões depende, primeiramente, da correta utilização da metodologia do PCASP. Porém, a própria natureza da transação e os critérios de reconhecimento de ativos e passivos, segundo as NBC TSP, podem gerar desequilíbrio na equação de ativos e passivos. Por exemplo, o reconhecimento de uma obrigação de um ente para com outro pode não gerar imediatamente o registro de um ativo no patrimônio do ente credor, tanto por falta de informação oportuna quanto por não atendimento dos critérios para o reconhecimento desse ativo. Caso ocorra uma falha a esse título, no momento da elaboração do balanço consolidado, essa transação não será eliminada de forma equilibrada, afetando o resultado final do patrimônio líquido.

A esse propósito, eventuais diferenças detectadas são registradas na conta de Resultados Acumulados do patrimônio líquido. Tal procedimento é regular no processo de elaboração de demonstrações contábeis consolidadas.

Acompanha o BP o Quadro dos Ativos e Passivos Financeiros e Permanentes, que demonstra a apuração do superávit / déficit financeiro, a fim de identificar os recursos disponíveis para a abertura de créditos adicionais, em conformidade com os arts. 43 e 105 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.

Segundo o § 2º do art. 43 dessa Lei, entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas.

Ressalta-se que o demonstrativo aqui disponibilizado apresenta apenas os valores dos ativos e passivos financeiros e a diferença entre eles (déficit / superávit). Para fins de abertura de crédito adicional, devem-se somar, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas, que não se constitui em objetivo deste demonstrativo ora apresentado.

Observe-se, ainda, que os conceitos de ativo e passivo financeiro trazidos pela Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, não guardam qualquer correlação com os conceitos de ativo circulante e não circulante apresentados pelas NBC TSP, e são estabelecidos pelo art. 105 da citada lei:

· Ativo Financeiro: compreenderá os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários.

· Passivo Financeiro: compreenderá os pagamentos que independam de autorização orçamentária.

Também acompanha o BP o Quadro das Contas de Compensação, que evidencia os atos potenciais do ativo e do passivo que possam, imediata ou indiretamente, vir a afetar o patrimônio público, como, por exemplo, direitos e obrigações conveniadas ou contratadas; responsabilidade por valores, títulos e bens de terceiros; e garantias e contragarantias recebidas e concedidas.

A estrutura atual do Plano de Contas Aplicado ao Setor Público, agregada ao recebimento de informações por meio do Siconfi, ainda não permite segregar os atos potenciais que possam afetar o patrimônio daqueles que já exerceram algum impacto (atos potenciais a executar e executados). De todo modo, os entes são orientados a apresentarem, sempre que possível, somente os valores considerados "a executar".

Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP)

A Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) deve evidenciar todos os itens de Variações Patrimoniais Aumentativas (VPA) e de Variações Patrimoniais Diminutivas (VPD) reconhecidos no período contábil, bem como o resultado patrimonial do exercício.

Demonstrativo da Execução Orçamentária

O Demonstrativo da Execução Orçamentária apresenta as receitas e despesas executadas conforme disposto no art. 35 da Lei nº 4.320, de 1964. Desse modo, nele são apresentadas as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas no exercício de 2023.

As linhas de desdobramento das receitas e das despesas seguem as classificações orçamentárias dispostas na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 2001, adaptadas à estrutura da DCA.

Assim, as receitas são evidenciadas por categoria econômica, origem e espécie e as despesas por categoria econômica e grupo de natureza.

Demonstrativo das Despesas por Função

O Demonstrativo das Despesas por Função segue o disposto na classificação funcional estabelecida pela Portaria MOG nº 42, de 1999, que discrimina as despesas por funções de que tratam o inciso I do § 1º do art. 2º e o § 2º do art. 8º da Lei nº 4.320, de 1964, aplicável a toda a Federação brasileira.

O Demonstrativo das Despesas por Função tem como propósito possibilitar o estudo da alocação dos recursos públicos, com base nas áreas de atuação presentes na classificação funcional e, assim, fornecer subsídios para a análise de sua adequação ou necessidade de revisão. Esse demonstrativo constitui, inclusive, uma fonte de informações para comparações internacionais que objetivam identificar as prioridades de gastos em diferentes países. Se constitui em uma das importantes métricas a serem utilizadas para se determinar a eficiência, eficácia e efetividade da qualidade do gasto público, o que pode influenciar diretamente na determinação das políticas públicas futuras.

Embora a classificação presente na Portaria MOG nº 42, de 1999, desagregue as funções em suas subfunções, para fins do Demonstrativo das Despesas por Função desta publicação, as subfunções não são apresentadas.

Outra importância da classificação funcional diz respeito à base de informações que proporciona ao levantamento das estatísticas consolidadas da Federação Brasileira. Essas estatísticas são elaboradas de acordo com a metodologia definida pelo Manual de Estatísticas de Finanças Públicas (MEFP 2014), em inglês Government Finance Statistics Manual (GFSM 2014), elaborado pelo Departamento de Estatísticas do Fundo Monetário Internacional - FMI. O referido manual atualiza a edição de 1986 (MEFP 1986) e de 2001 (MEFP 2001) descrevendo um sistema estatístico integrado e harmonizado com a edição de 2008 do Sistema de Contas Nacionais (System of National Accounts - SNA 2008). O MEFP 2014 é um documento de referência, abordando os conceitos, definições, classificações e regras contábeis, e fornece um amplo marco analítico no qual as estatísticas podem ser resumidas e apresentadas em uma forma adequada para análise, planejamento e formulação de políticas.

Nota 5 - Bases de Elaboração e Políticas Contábeis

As demonstrações que integram a consolidação das contas públicas, sempre que aplicável, buscam a convergência com as disposições das NBC TSP emitidas pelo Conselho Federal de Contabilidade.

A moeda de apresentação é o Real, moeda oficial da República Federativa do Brasil. Os valores nos quadros e nas notas explicativas foram expressos em milhões de Reais, exceto quando indicado de forma diferente.

O Balanço Patrimonial é dividido em Ativos e Passivos, circulante e não circulante, incluindo o Patrimônio Líquido. Segundo a NBC TSP 11, são classificados como circulante os ativos: com expectativa de realização até doze meses após a data das demonstrações contábeis ou no decurso normal do ciclo operacional da entidade; os que sejam caixa ou equivalente de caixa (conforme definido na NBC TSP 12), a menos que sua troca ou uso esteja vedada legalmente durante pelo menos 12 meses após a data das demonstrações contábeis; e os que são mantidos essencialmente com o propósito de serem negociados. Os demais ativos que não se enquadram nessas situações são considerados ativos não circulantes.

O passivo circulante compreende as obrigações conhecidas e estimadas que atendam a qualquer um dos seguintes critérios: tenham prazos estabelecidos ou esperados dentro do ciclo operacional da entidade; sejam mantidos primariamente para negociação; tenham prazos estabelecidos ou esperados até doze meses após a data das demonstrações contábeis. Os demais passivos são classificados como não circulante.

O Patrimônio Líquido é o valor residual dos ativos dos entes públicos depois de deduzidos todos seus passivos. Os valores encontram-se discriminados no quadro principal do Balanço Patrimonial.

Os valores a receber e a pagar são apresentados pelos seus valores nominais e, se em moeda estrangeira, pela taxa de câmbio na data do balanço.

As participações em empresas, nas quais haja influência significativa sobre a administração, e consórcios públicos são mensuradas ou avaliadas por equivalência patrimonial ou métodos assemelhados, conforme disposto no MCASP. As demais participações são mensuradas ou avaliadas de acordo com o custo de aquisição. Os ajustes apurados são contabilizados em contas de resultado.

As Variações Patrimoniais Aumentativas (VPA) e Variações Patrimoniais Diminutivas (VPD) aumentam e diminuem o resultado patrimonial, respectivamente. Ambas são apresentadas na Demonstração das Variações Patrimoniais.

Os requisitos de reconhecimento e mensuração dispostos nos padrões internacionais de contabilidade referentes aos itens componentes das demonstrações contábeis do setor público não foram totalmente aplicados em face do processo de convergência às normas internacionais encontrar-se em andamento. Para os próximos anos, projeta-se significativo avanço neste item, mediante a materialização do Plano de Implantação dos Procedimentos Contábeis Patrimoniais nos Entes da Federação, aprovado pela Portaria STN nº 548, de 24 de setembro de 2015, em conjunto com a adequação do Siconfi para verificar as informações recebidas.

A informação sobre os restos a pagar, embora presente na DCA, não é contemplada no Demonstrativo da Execução Orçamentária. Isso ocorre por paralelismo com a própria estrutura da informação da despesa orçamentária, que no Demonstrativo da Execução Orçamentária apresenta apenas os valores empenhados ao longo do exercício. Como os restos a pagar já passaram por esse estágio no exercício de sua inscrição, e como não é apresentada a estrutura de execução da despesa orçamentária ao longo de todos os seus estágios, a informação consolidada dos restos a pagar não foi incluída nesta edição. A partir do momento em que a estrutura da DCA refletir as DCASP presentes no MCASP e todos os entes enviarem os dados neste formato, tanto a informação da execução das despesas orçamentárias quanto a informação da execução dos restos a pagar serão levadas à consolidação. Ressalta-se que as informações acerca dos restos a pagar, embora não presentes nos demonstrativos, se fazem necessárias para fins de levantamento das estatísticas fiscais.

A estrutura do Balanço Orçamentário do MCASP destaca, tanto no lado das receitas quanto das despesas, os valores referentes ao refinanciamento da dívida pública dada a sua relevância para o setor público em geral. Contudo, ao contrário da estrutura apresentada no Balanço Orçamentário do MCASP, no Demonstrativo da Execução Orçamentária, os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária e de outras dívidas constam nas receitas de operações de crédito internas e externas. Nesse mesmo nível de agregação, constam as despesas com amortização da dívida de refinanciamento.

Adicionalmente, no Demonstrativo da Execução Orçamentária, as receitas encontram-se informadas pelo valor líquido das respectivas deduções, tais como restituições, descontos, retificações, deduções para o Fundeb e repartições de receita entre os entes da Federação, quando registradas como dedução.

Nota 6 - Bases de Consolidação

Eliminação de saldos de transações recíprocas

Conforme definido pela Portaria STN nº 642, de 20 de setembro de 2019, as informações que comporão a consolidação das contas nacionais devem ser enviadas pelo Siconfi, por meio de preenchimento da DCA - Declaração de Contas Anuais, que possui formato aderente ao PCASP vigente. Dessa forma, todos os entes federativos devem observar as regras e disposições vigentes do PCASP, em virtude da necessidade de padronização para fins de consolidação das contas nacionais.

Seguindo essa lógica, em nível de consolidação nacional, os saldos e transações dentro de um mesmo ente e entre os entes da Federação devem ser eliminados, de modo a evidenciar apenas as transações externas ao setor público.

Cabe ressaltar que tais exclusões são realizadas apenas para as informações de natureza patrimonial (classes de 1 a 4 do PCASP), evidenciadas no Balanço Patrimonial e na Demonstração das Variações Patrimoniais. Não foi realizada a exclusão de transações recíprocas referentes às informações com natureza orçamentária (classes 5 e 6).

Os dados relativos às exclusões efetuadas para fins de apuração do Balanço Patrimonial e DVP Consolidados, nacional e por esfera, estão demonstrados em quadros específicos: BP.1.19.00, BP.1.20.00 e DVP.1.17. Importante ressaltar que tais exclusões alteram o resultado do exercício antes da consolidação, os resultados acumulados e o Patrimônio Líquido, tanto em nível nacional como por esfera.

As alterações em comento são naturais no processo de consolidação. Além delas, outras diferenças podem ser apuradas no processo de consolidação. Primeiramente, porque nem todos os entes enviaram as informações e, portanto, não estão presentes na consolidação. Outro fato é que nem todos os entes estão no mesmo nível de modernização contábil ou, em alguns casos, pelo fato dos entes possuírem prazos legais específicos para implementação de determinados procedimentos contábeis. Dessa forma, dado inexistir na Federação um sistema transacional contábil único, baseado em conceitos e procedimentos contábeis uniformizados em todo o território, o BSPN terá que contornar eventuais diferenças de valores apresentadas quando da consolidação das contas dos entes.

Consolidação da Informação da Execução Orçamentária

No processo de consolidação das informações no Demonstrativo da Execução Orçamentária, os dados recebidos por meio das DCAs dos entes da Federação foram agrupados conforme a classificação orçamentária. Deste modo, valores relacionados a uma mesma classificação orçamentária foram somados e apresentados de modo agrupado tanto para as receitas quanto para as despesas. Ou seja, no caso das informações orçamentárias, não há exclusão de transações recíprocas no processo de consolidação.

Nota 7 - Caixa e Equivalentes de Caixa

Compreende o caixa em espécie e recursos alocados em conta corrente ou em aplicações financeiras, para os quais não haja restrição de uso imediato.

Conforme estabelecido pelo MCASP, Parte II, as disponibilidades são mensuradas pelo valor original, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câmbio vigente na data das demonstrações contábeis. As aplicações financeiras de liquidez imediata são classificáveis como Equivalentes de Caixa, desde que estejam disponíveis para atender aos compromissos de caixa de curto prazo e sejam conversíveis em quantia conhecida, suscetíveis a insignificante risco de mudança de valor, sendo assim são mensuradas ou avaliadas pelo valor justo e atualizadas até a data das demonstrações contábeis. As atualizações apuradas são contabilizadas em contas de resultado.