128. Nesse sentido, concluiu o documento apresentado pela Aperam sobre tal ponto:

Essas constantes intervenções, desde o planejamento da forma de reestruturação da dívida até a intervenção direta no processo jurídico de liquidação, distorcem estruturalmente a interação entre oferta e demanda no mercado de fatores (no caso, de recursos financeiros). Vale enfatizar que essa distorção de mercado se distancia da característica dos subsídios convencionais, claramente dispostos nos balanços das empresas. O benefício às empresas e a influência do Estado são muito mais subjetivos, opacos e diversificados. Seus efeitos distorcivos, porém, podem ser muito maiores. Esse modus-operandi na relação Estado-empresas na China compromete a precificação no mercado de fatores, pois impossibilita acessar o risco, rompe com a distribuição normal de eventos aleatórios (risco de default), amarra os mecanismos legais de liquidação de ativos e condiciona a tomada de decisão à dinâmica política. Como resultado, o custo do capital não reproduz a real chance de calote das operações e tende a ser reduzido em relação às taxas de captação em mercado livre, para um suposto nível de risco.

129. Com base em dados extraídos do sítio eletrônico da OMC, os autores mostram que os metais foram responsáveis por 44,5% de todos os casos de CVDs (sigla para countervailing measures, medidas compensatórias em inglês) no período 1995-2016, ao passo que a siderurgia representa de 1,5% a 2% do comércio internacional dos produtos. A China teria sido alvo de 26,7% de todos as investigações de CVDs iniciadas.

130. WU (2016) destacou ainda que, até 2010, havia 60 CVDs contra produtos siderúrgicos chinesas. No período 2011 a maio de 2016, este número teria se elevado para 97 casos. Portanto, observar-se-ia a crescente adoção de medidas de defesa comercial em relação aos subsídios concedidos ao aço chinês nos últimos anos.

131. Outro aspecto trazido pelos autores diz respeito à política comercial. De acordo com eles, "na maioria dos países, as tarifas são utilizadas para proteger os agentes domésticos contra as importações. Não obstante, na experiência particular da China, o lado mais importante refere-se aos incentivos e desincentivos à exportação.". Por meio de impostos de exportação e restituição de impostos, os autores mostraram que a intenção é desestimular as exportações de produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos de alto valor agregado. Nas suas palavras, "parece pouco crível que o objetivo do uso do tax rebate seja apenas compensar o resíduo tributário", de modo que o sistema não seria neutro e criaria distorções.

132. Nessa seara, por fim, salientam que há inúmeras restrições à exportação de insumos estratégicos, vários deles utilizados pela indústria siderúrgica, alguns deles eliminados porque foram considerados violações às regras da OMC, e que mantêm os preços dos insumos artificialmente baixos, não refletindo condições normais de mercado.

133. Quanto a relações trabalhistas, os documentos aportados pela Aperam destacam que, em uma economia de mercado, não é comum constatar a existência de sindicatos organizados dentro da companhia. No entanto, apontam que, no sítio eletrônico da Baosteel, em mandarim, existiria uma seção no "Sobre Nós", que não existiria na versão em inglês, intitulada "Sindicato Trabalhista da Baosteel". A condução das atividades do Sindicato no âmbito da Baosteel se submeteria tanto ao quadro corporativo quanto ao Comitê Partidário para executar suas tarefas, além de estar subordinada ao controle da Federação Nacional dos Sindicatos (FNS), o qual, por sua vez, está atrelado ao PCC.

134. Entre as funções exercidas, os consultores destacam o desenvolvimento de projetos de competição de funcionários intra e entre empresas da corporação, a fim de reduzir custos e aumentar eficiência. Estes projetos são elaborados pelo próprio sindicato dos trabalhadores da empresa ao invés do corpo administrativo-operacional e objetivando ganhos para a firma, e não aos funcionários.

135. A nota do sítio eletrônico em questão termina evocando a necessidade de estudar as diretrizes aprovadas pelo 18º Congresso Nacional do PCC, realizado em 2012. Menciona ainda a necessidade da união dos trabalhadores para construir uma "sociedade moderadamente próspera", expressão cunhada pelo Partido. Ademais, ela termina afirmando que se deve buscar atingir os objetivos de produção determinados pela companhia e relações trabalhistas harmoniosas:

136. Essa funcionalidade, na visão dos autores, se destoaria "da atuação de sindicatos convencionais, cuja função de defender os interesses dos empregados geralmente os coloca em posição antagônica às empresas, na qual a otimização de um é custo para a outra". Terminam afirmando que "tal condição rompe a dinâmica de formação de salários a partir de livre negociação entre firmas e união trabalhista, supostamente uma atuação de forças opostas passível de equilíbrio".

137. Como no caso da Baosteel, foram apresentados indícios de controle substancial da Benxi Steel Group, empresa estatal ligada ao governo da Província de Liaoning, controladora da Benxi Steel Plates Co., Ltd (Bengang Plates) sobre seus funcionários, conforme dados obtidos em fóruns online e em matéria de uma emissora de televisão estadunidense.

138. Outro ponto de interferência do governo chinês no setor siderúrgico do país, destacado no estudo da Comissão Europeia e no estudo "China como não economia de mercado e a indústria do aço", aportados pela peticionária, seria em relação à imposição de restrições às exportações de insumos do aço. Foram apontados as: (i) cotas de exportação de coque, carvão "coqueificável", resíduos metálicos, molibdênio e estanho; (ii) imposto de exportação de cromo, aço bruto, minério de ferro, coque, carvão metalúrgico, manganês, molibdênio, ferro gusa, sucata de aço, tungstênio e zinco; (iii) requisitos de licenciamento de exportação para coque, carvão coque, manganês, molibdênio, estanho, tungstênio e zinco; e (iv) impostos de exportação e IVA não reembolsável sobre a exportação de lingotes e outras formas primárias de aço inoxidável. Destacou-se que algumas dessas restrições teriam sido eliminadas pela China em razão de incompatibilidade com as regras da OMC, mas não todas. Assim, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acabaria distorcendo o mercado de aço no país, pois os preços seriam diretamente manipulados para reduzir os custos para os produtores domésticos, fazendo com que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos artificialmente baratos, não reflitam as condições normais de mercado.

139. Outros dois pontos abordados pelo estudo encomendado pelo IABr dizem respeito à capacidade instalada chinesa e à saúde financeira das suas empresas.

140. Segundo o estudo, de acordo com o banco de dados da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a capacidade instalada anual de aço bruto da China se expandiu de 150 Mt em 2000 para 424 Mt em 2005, 800 Mt em 2010 e 1,16 bilhão de toneladas em 2016.

141. Segundo dados da CCCME, em 2016 a China teria reduzido a capacidade instalada em 65Mt, dos quais 59,7% foram realizadas por empresas privadas. Já em 2017, as empresas privadas representaram 80% da eliminação de 50Mt de capacidade instalada. Em 2012, o lucro da siderurgia foi equivalente a apenas US$ 0,42/t, mas para as 79 maiores siderúrgicas privadas este valor chegou a US$ 8,90/t. Já em 2017, o lucro médio das empresas privadas atingiu US$ 68,52/t, gerando uma margem de lucro de 6,3%. Por sua vez, outra fonte, a China Iron and Steel Association (CISA), afirmou que a margem de lucro das principais empresas chinesas (as quais são predominantemente estatais, como visto) atingiu 4,7% entre janeiro e novembro de 2017.

142. Sobre lucratividade e endividamento, gráfico apresentado no estudo "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", com base em dados da Consultoria World Steel Dynamics, mostrou que a margem de lucro EBITDA das siderúrgicas chinesas foi consistentemente menor do que suas congêneres em outros países entre 2000 e 2016, com exceção do triênio 2001-03, 2009 (crise) e 2014. Esta situação, na visão do documento, não poderia ser dissociada do fato de que a participação das SOEs é significativa no mercado chinês.

143. Segundo a consultoria McKinsey (2013), para garantir a sobrevivência de curto prazo uma empresa siderúrgica precisaria obter uma margem EBITDA de pelo menos 9%. Ademais, para garantir a sobrevivência de longo prazo, esta margem deveria atingir pelo menos 17%, com vistas a arcar com custos relacionados a reinvestimentos, juros sobre empréstimos e financiamentos, impostos e retornos aos acionistas (McKinsey, 2014).

144. Outro gráfico apresentou as margens de lucro médias de companhias siderúrgicas associadas à CISA. No período 2001 a 2007. A margem média atingiu 6,5%, enquanto de 2008 a 2017 este valor se reduziu a 1,6%. Segundo o estudo, "apresentar uma lucratividade tão reduzida durante uma década inteira, sem [...] fechamento de capacidade, indica que há outras forças atuando na tomada de decisão que não a racionalidade da alocação de recursos".

145. Com base na mesma fonte (CISA), Lee e Dai (2017) apontaram também que a relação dívida/capital próprio aumentou 149% no período 2004-2011 para 222% nos anos 2012-2015 e ainda 229% em 2016. A média da indústria para a relação dívida/ativos se expandiu de 60,8% em 2005 para 67,6% em 2011, estabilizando-se desde então (67,2% em 2017).

146. A relação dívida líquida/EBITDA também estaria elevada. Segundo a OCDE (2016), o recomendável seria que a dívida não superasse em três vezes o resultado operacional.

147. Com base em empresas listadas na Bolsa de Valores da China, obteve-se uma amostra de 20 empresas chinesas. Coletivamente, estas empresas produziram 386 Mt de aço bruto em 2017, o equivalente a 46,4% da produção chinesa. Entre 2013 e 2017, a relação dívida líquida/EBITDA na siderurgia chinesa superou 9, três vezes mais do que o recomendado: 9,7 em 2013, 9 em 2014, 25 em 2015 e 9,8 em 2016). Em 2017 a relação melhorou para 5,1, ainda assim o indicado demonstraria que as empresas estão significativamente endividadas. É importante ressaltar que este dado se refere a empresas listadas em Bolsa de Valores, o que permitiria inferir que, se fossem adicionadas empresas de menor porte, o grau de endividamento seria ainda maior.

148. Os documentos apresentados pela Aperam apresentaram, ademais, elementos específicos de intervenção governamental em determinadas empresas chinesas que atuam no ramo siderúrgico, para as quais foi dada ênfase em relação àquelas que produzem tubos de aço inoxidável.

Baosteel

149. O BaoWu Steel Group é 100% controlada pela SASAC Central (Supervision and Administration Commission of the State Council). Como já apontado, sua subsidiária é a Baosteel Iron & Steel Co., Ltd., cuja participação estatal é de 70,05%. Repisa-se que a empresa controla a Yantai Baosteel Pipe Co., Ltd., uma das partes interessadas da presente revisão.

150. De acordo com os dados apresentados, a produção da empresa foi de 65,39 Mt em 2017, para uma capacidade instalada atual de 70 Mt. Já a participação da companhia na produção siderúrgica chinesa atingiu 7,9% em 2017. A BaoWu Steel seria um dos alvos da reforma estrutural que o governo chinês vem implementando na indústria siderúrgica, principalmente com o objetivo de melhorar a qualidade da produção e fortalecer a competitividade internacional. Cabe destacar que, em 2016, a produção da holding foi de 63,81 Mt, enquanto a Baosteel produziu nesse mesmo ano 27,45 Mt (43,1% do volume produzido pelo grupo). Como mencionado, a Baosteel possui uma linha muita extensa de produtos, contemplando os tubos de aço com costura.

151. Na visão dos autores do estudo abordado pela Aperam, três grupos de evidências de intervenção foram encontrados:

- Interferência política na tomada de decisão e em fusões e aquisições: os principais diretores da Baosteel, enquanto empresa estatal com capital minoritário listado em bolsa de valores, tendem a ser indicados pelo governo. O atual presidente, Zhihao Dai, seria tanto filiado ao partido quanto membro permanente do comitê do PCC na companhia. A BaoWu Steel foi a empresa resultante de um longo processo arquitetado pelo Conselho de Estado chinês por meio do PARIS, analisado anteriormente, que acabou culminando em 2016 com a fusão da Baosteel Group com a WISCO. Além de maior força para disputar o mercado internacional, os autores advogam que a fusão das duas empresas atendeu à intenção de reformular a indústria por meio de consolidação e investimentos em tecnologia, ambos financiados por fundos estatais designados;

- Subsídios convencionais: os relatórios anuais da Baosteel mostram uma ampla gama de subsídios fornecidos pelos governos centrais e subnacionais. Esses subsídios seguem as diretrizes traçadas pelos planos governamentais e são destinados a projetos específicos, como restituição de custos de demolição de plantas obsoletas e fundos especiais para "cooperação econômica e tecnológica internacional"; e

- Distorções no mercado de trabalho: Baosteel é a própria organizadora do sindicato de seus funcionários. Além disso, a sua atuação está sob supervisão do Comitê do Partido no âmbito da companhia. Tanto pela disposição institucional quando pela descrição das atividades do sindicato, fica evidente que este atua, em última instância, para atender aos interesses da empresa e do partido. Isso o destitui da condição de ferramenta de barganha trabalhista, rompendo a lógica de mercado na precificação do fator trabalho

TPCO

152. A TPCO inicialmente se uniu a três outras empresas de Tianjin em 2010, em consonância com as diretrizes do PARIS. Contudo, o endividamento do novo Grupo (Bohai Steel) se tornou impagável, e o governo de Tianjn interveio para administrar a dívida, desconstituindo o Grupo em 2016. Nesse caso, o governo buscou a reestruturação da propriedade dos passivos e o lançamento de novas debêntures para pagamentos dos empréstimos a vencer. Em maio de 2018, o governo impediu a liquidação de ativos estatais para pagamento de dívida tomada no setor privado, bloqueando leilão que venderia os ativos. Estas constantes intervenções, na visão do estudo, fazem com que "o mercado financeiro se torne incapaz de mensurar e precificar o risco associado aos empréstimos e ao custo do capital, condição fundamental para racionalizar a alocação de recursos".

153. Em relação às principais evidências de intervenção estatal, observou-se:

- Subsídios diretos: apesar de a empresa não disponibilizar relatórios financeiros anualmente como as demais siderúrgicas previamente examinadas, foi possível identificar o recebimento de benefícios por meio de relatórios da agência de rating Dagong. De acordo com tais relatórios, verificou-se que a TPCO recebeu subsídios consistentemente entre 2011 e 2015. Também se verificou subsídios consistentes como indicados por US Steel Coalition (2006);

- Interferência política na tomada de decisão e em fusões e aquisições: foi analisado o passado recente da TPCO no intuito de descobrir possíveis intervenções estatais na sua atuação. Averiguou-se que a fusão da TPCO com outras três empresas de Tianjin teria sido arquitetada pelo Conselho de Estado da China e mencionada no PARIS, em 2009. A criação da Bohai Steel objetivava uma reestruturação produtiva e maior sofisticação tecnológica, como indicado pela política do governo. A nova empresa se endividou além do sustentável e, em 2016, o governo interveio novamente para desfazer a fusão e administrar o problema da dívida contraída. Observou-se que a atuação da companhia é essencialmente condicionada pelas diretrizes do governo, cujas forças se distanciam do funcionamento normal do mercado; e

- Interferência no preço dos fatores de produção e alocação de recursos: foi evidenciado que o governo intervém direta e consistentemente no processo de reestruturação da dívida do Grupo Bohai, holding criada para unificar a atuação da TPCO e outras três empresas da cidade-província de Tianjin. A intervenção se procedeu de várias maneiras, como a negociação das dívidas, troca de dívida na forma de empréstimo por emissão de debêntures, reorganização de estrutura patrimonial para proteger ativos, injeção de capital e até intervenção no processo judicial para evitar liquidação de ativos destinada ao pagamento de dívida em atraso. Essas manobras evidenciam o distanciamento das práticas de livre mercado nos fatores de produção e seus preços, distorcendo assim a alocação de recursos e beneficiando a companhia estudada com redução do custo efetivo de financiamento.

154. A Aperam juntou aos autos a versão atualizada do relatório da Comissão Europeia intitulado Comission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the Peoples Republic of China for the Purposes of Trade Defense Investigations, de 10 de abril de 2024, o qual também contém informações específicas sobre as condições de mercado do setor siderúrgico. De acordo com a peticionária, a Comissão manteve as conclusões que havia exarado na versão anterior do documento, de 2017, no sentido de que o setor siderúrgico como um todo na China não seguiria regras de economia de mercado: "[t]he overarching control of the government prevents free market forces from prevailing in the steel sector in China."

155. De acordo com partes destacadas do documento atualizado, a Comissão Europeia afirmou que o setor de aço é considerado estratégico pela China. Por meio de um amplo leque de políticas e diretrizes, o governo direcionaria ou controlaria praticamente todo e qualquer aspecto do desenvolvimento e do funcionamento do setor. Mais especificamente, a criação de produtores cada vez maiores é estimulada, e atingida, por intermédio de políticas direcionadas a mudar a estrutura de mercado, como fusões e regulações de acesso ao mercado.

156. O documento salienta a forma como o governo chinês se refere à economia do país, o que demonstraria a não prevalência de forças de mercado: "the State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership by the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the consolidation and growth of the State-owned economy".

157. Nesse contexto, ainda que forças de mercado tenham sido mobilizadas em alguma medida, o papel decisivo é desempenhado pelo Estado:

China's economic system is unique, with a particular role of the State and of the CCP [...]. The doctrine of social market economy is one of those elements that embodies China's specific socio-economic setup. The basic features of the socialist market economy are dominant State-ownership [...], an extensive and sophisticated economic planning system [...], as well as interventionist industrial policies and a broad array of other tools to pursue political and economic objectives set by the Party

[...]

Even though today the Chinese economy is to some extent made up of non-state actors (...), the decisive role of the State in the economy remains intact, with tight interconnections between government and enterprises (going far beyond the boundaries of SOEs) in place.

158. Quanto ao 14º Plano Quinquenal (2021 a 2025), a Comissão Europeia destacou o controle da economia chinesa, incluindo o setor siderúrgico, através de políticas industriais e intervenções diretas pelo Estado. De acordo com o documento de trabalho europeu, o PCC e o Estado cresceram efetivamente juntos e formaram um amálgama no qual as diferenças entre as estruturas do Partido e as do Estado se tornaram borradas e em grande parte indistinguíveis. O princípio fundamental da separação de poderes a que a maioria dos países ocidentais adere não é visto na China, tampouco desejado.

159. O documento apontou que o PCC exerce o seu controlo sobre a China e a sua economia por meio de canais, tais como: (i) controle total sobre setores estratégicos da economia, incluindo o controle do sistema financeiro e dos recursos dele advindos; (ii) controle de pessoal chaves e suas agendas; e (iii) coordenação política por intermédio de uma rede formal de comitês do Partido, que congregam as autoridades estatais, e a economia, bem como redes informais entre entidades industriais e ligações entre o Partido e as empresas privadas.

160. Ainda sobre o 14º Plano Quinquenal, o documento da Comissão Europeia pontuou que as associações industriais e as câmaras de comércio seriam utilizadas para controle das empresas, por meio da atuação do Partido Comunista em tais entidades.

161. O documento europeu destacou o papel fundamental das SOEs na retórica do sistema econômico planificado chinês, pontuando que o controle do governo sobre essas empresas não se daria apenas no aspecto acionário, mas também pela remodelação da estrutura empresarial do setor e controle sobre a gestão e recursos humanos de cada empresa estatal.

162. Abordou-se sobre a importância das SOEs atualmente na economia chinesa. Dados do Fundo Monetário Internacional (FMI) estimou em 2021 que as SOEs chinesas, sem contabilizar as joint-ventures de SOEs com empresas privadas, representavam cerca de 39% dos ativos corporativos industriais totais e aproximadamente a mesma proporção da dívida corporativa do país. As tendências demonstram que as estatais chinesas estão aumentando sua presença na economia de serviços e permanecem constantemente presentes em setores como utilidades, finanças, telecomunicações, indústria de transporte e uma ampla gama de indústrias de manufatura, incluindo aço e produtos químicos.

163. Em outra esfera, o documento formulado pela Comissão Europeia asseverou, ainda no contexto de controle estatal do governo e do PCC, que o sistema financeiro chinês também não seguiria as regras de mercado. O sistema financeiro chinês atual ainda manteria duas características principais apesar das mudanças recentes: (i) uma forte presença de bancos estatais; e (ii) uma influência generalizada do Estado, que imporia ao sistema financeiro uma série de objetivos de política, especialmente a implementação de "sophisticated economic planning system". Além disso, as mudanças recentes na estrutura organizacional dos órgãos reguladores confirmam e reforçam a subordinação desses órgãos ao Partido Comunista Chinês.

164. Foi indicado, ademais, que o Estado chinês teria uma postura altamente intervencionista na política industrial em relação à alocação de recursos. Os setores "eleitos" pelo governo como prioritários, como no caso o siderúrgico, seriam mantidos sob controle absoluto:

Moreover, SASAC has made clear that it is government policy to maintain relatively strong control over the major backbone enterprises of nine additional basic and pillar industries, which are (i) equipment manufacturing, (ii) automobiles, (iii) electronic information, (iv) construction, (v) steel, (vi) non-ferrous metals, (vii) chemicals, (viii) survey and design and (ix) science and technology]. (grifos nossos)

165. O documento menciona que mesmo adotando medidas de liberalização de investimentos domésticos e estrangeiros, o Estado ainda manteria controle significativo e influência sobre o investimento privado por meio de políticas industriais, leis, regulamentações e processos de aprovação de investimentos. Para além disso, as distorções no mercado também adviriam do controle estatal dos principais fatores de produção utilizados nos setores estratégicos, siderúrgico um deles, tais como terra, energia elétrica, capital para investimentos, matérias-primas, mão de obra, entre outros. Nesse sentido, mesmo as empresas privadas que atuam no setor siderúrgico (60% do total de empresas que atuam no setor na China, sendo o restante composto por SOEs) acabam por operar em setor não orientado pelo mercado devido as distorções nos fatores de produção: "[w]ith the high level of government intervention in the steel industry and a high share of SOEs in the sector, even privately-owned steel producers are prevented from operating under market conditions."

166. A partir de excertos do Steel Industry Development GO, plano para setor siderúrgico chinês citado no 14º Plano Quinquenal, é possível observar que o governo chinês, a nível de país e de provinciais, mantem o forte controle na gestão do setor para:

Optimize production capacity control policies, deepen the reform of factor allocation, strictly implement capacity replacement and prohibit any new increase of steel production capacity. Support the best ones and eliminate the weak ones, encourage cross-regional and cross-ownership mergers and reorganizations and increase industry concentration.

Strictly implement laws and regulations on environmental protection, energy consumption, [...] so as to eliminate outdated production capacity and strictly prevent the resurgence of substandard steel and overcapacity.

[...]

make leading enterprises bigger and stronger by promoting corporate mergers and reorganization,

[...]

encourage leading enterprises to implement mergers and reorganization and build a number of world-class super-large iron and steel groups.

167. No mesmo diapasão, o "Plano de Trabalho para o Crescimento Estável da Indústria do Aço de 2023", formulado pelo governo chinês, busca

encourag[ing] industry-leading enterprises to implement mergers and acquisitions, build[ing] world-class super-large iron and steel enterprise groups, and foster[ing] the optimal layout of national iron and steel production capacity. Support[ing] specialized enterprises with leading power in particular steel market segments to further integrate resources and create a steel industry ecosystem".

168. O documento de 2024 formulado pela Comissão Europeia ainda trouxe elementos de interseção entre os planos traçados pelo 14º Plano Quinquenal para o setor siderúrgico a nível nacional e que foram complementados a nível de províncias (Shandong, Jiangsu, Hebei e Fujian). Observou-se que o setor de aços inoxidáveis foi claramente mencionado nos planos regionais de Shandong e Fujian:

- Shandong

The 14th FYP (2021-25) on Developing Steel Industry in Shandong Province (the 14th Shandong FYP on Steel) commits the province to "strive to build a steel industry ecology, further optimize the steel industrys layout, further adjust its structure, further consolidate its foundation and further extend its industry chain, and deepen further the integration of the steel industry with the equipment manufacturing industry so as to double the output value of steel and its related products to trillion-scale" during the period of the plans validity.

[...]

the plan identifies main developments and main problems for the upcoming five-year period, such as the need to increase the proportion of high-end steel for special use, especially in the automobile, marine, rail and engineering machinery industry:

The output value of high-end steel products in automobile, shipbuilding, marine engineering, rail transit, and engineering machinery industries accounts for less than 8%. The supply of special steel and stainless steel is way below the demand level. The supply of high-end bearing steel, gear steel, die steel, military steel, 300-series stainless steel, household appliance plate, and marine engineering steel still relies on other provinces or foreign countries.

- Jiangsu

Jiangsu Work Plan for Layout Optimization in the Transformation and Upgrading of the Steel Industry Throughout the Province (the Jiangsu Steel Industry Work Plan), was released by the Government of Jiangsu in 2019. With Jiangsu being Chinas second biggest steel producing province, the Jiangsu Steel Industry Work Plan was issued well before the 14th Raw Materials FYP.

- Hebei

The Three-Year Action Plan for Cluster Development of Steel Industry Chain in Hebei Province (Hebei Three-Year Action Plan), the province with the largest steel production in China. This plan was adopted for the period 2020-2022, before the start of the 14th planning cycle, but reflects the same objectives found in the central-level 14th FYPs. (preferential tax policies (e.g. for company merger and reorganisation, for industrial surplus power generation, for comprehensive utilisation of resources, as well as pre-tax deduction of R&D costs, and export refunds), active provision of credit support, adjusting the land use and urban and rural planning to support the relocation, transformation and development of urban enterprises, improving and supervising incentive mechanisms in order to promote differentiated electricity pricing, water pricing and production outage and limitation policies to encourage enterprises to move towards green, smart, high-end production.

- Fujian

The Fujian Plan further underlines the need to develop the metallurgical industry, with a focus on high-end steel, stainless steel and non-ferrous metals

169. A Aperam destacou que várias produtoras/exportadoras que vendem o produto objeto da revisão para o Brasil estariam localizadas nas referidas províncias.

170. Como conclusão sobre a forte intervenção estatal no setor siderúrgico chinês, o documento europeu apresentou a seguinte conclusão:

The steel industry is regarded as a key/pillar industry by the government. This is confirmed in numerous plans, directives and other documents focused on steel, which are issued at national, regional and municipal level. The government guides the development of the sector in accordance with a broad range of policy tools and directives related, inter alia, to market composition and restructuring, raw materials, investment, capacity elimination, product range, relocation, upgrading etc. Through these and other means, the government directs and controls virtually every aspect in the development and functioning of the sector.

[...]

For the last several decades Chinese policies have been to support the rise of national champions in the steel industry. To accomplish this, the Chinese authorities have employed an elaborate set of financial and other subsidies for the sector and engineered strategic mergers that consolidated the industry players. In this respect, SOEs are a key instrument through which the government continues to develop the steel sector, not least by promoting the creation of ever-larger steel producers. This is achieved through policies intended to shape the structure of the market, e.g. through mergers and regulation of market access. In addition, Chinese financial institutions play a key role in implementing the government's policies in the steel sector. They provide access to finance following the government's direction and implementing the government's policy objectives.

[...]

These elements combined present a picture of a sector heavily influenced by the government. In this regard, numerous trade defence investigations in various jurisdictions have confirmed that Chinese steel producers benefit from a wide array of State support measures and other market distortive practices such as export restrictions affecting raw materials and inputs.

[...]

The overarching control of the government prevents free market forces from prevailing in the steel sector in China. The problem of overcapacity is arguably the clearest illustration of the implications of the government's policies and the distortions resulting therefrom. Overcapacity built up by China over years triggered a surge of low-priced Chinese exports causing a depression of steel prices globally and having a negative impact on, inter alia, the financial situation of steel producers worldwide. While the government has committed to addressing the overcapacity problem, in particular through the 14th Raw Materials FYP and the Steel Industry Development GO, it remains to be seen whether this and other targets for the sector are successfully met, given in particular that (i) during the 14th planning cycle, the declared objectives for the steel sector appear contradictory as far as overcapacity reduction is concerned [nota de rodapé omitida] and (ii) following Chinas departure from GFSEC, it became very difficult to get any accurate information related to the reduction of overcapacity in China.

171. Na sequência, a Aperam apresentou elementos a partir do documento "State Enterprises in the Steel Sector" da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que corroboram as demais afirmações apostas sobre a intervenção do governo chinês no setor siderúrgico do país.

172. Trouxeram à baila o documento WT/TPR/S/415/Rev.1, da Organização Mundial do Comércio (OMC), de março de 2022, que trata do exame de políticas comerciais da China, que informou não ter havido mudanças na legislação que trata de controle de preços do país.

173. Ademais, foi registrado que os países atuantes na área de defesa comercial (União Europeia, Estados Unidos, México, Canadá, Índia e Austrália) atestariam que no setor siderúrgico chinês não prevalecem condições de mercado e que a metodologia adotada por esses países para fins de apuração de valor normal não se basearia nos preços e custos domésticos da China.

174. Ante ao exposto, a Aperam asseverou que a análise dos diversos elementos de prova apresentados demonstraria que "na China, em decorrência da forte interferência do governo, que assume inúmeras formas, preços e custos na cadeia de produção do produto objeto da revisão não são formados em condições de economia de mercado, razão pela qual os preços e custos das empresas investigadas chinesas não podem ser utilizadas com vistas à apuração de valor normal".

5.1.1.2. Da análise do DECOM sobre o tratamento da China para apuração do valor normal na determinação da prática de dumping para fins de início

175. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseia em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta revisão.

176. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto de revisão possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.

177. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de tubos de aço inoxidável no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação.

178. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas uma série de investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China, nos termos indicados anteriormente. Exemplos são as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 12 de julho de 2019; tubos de aço inoxidável austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019, que por ora está sendo revisado; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrado pela Resolução Gecex nº 225, de 23 de julho de 2021; tubos de aço carbono não ligado, encerrada pela Resolução Gecex nº 367, de 18 de julho de 2022; barras chatas de aço ligado, encerrada pela Resolução Gecex nº 420, de 24 de novembro de 2022; cordoalhas de aço, encerrada pela Resolução Gecex nº 484, de 16 de junho de 2023; fios de aço, encerrada pela Resolução Gecex nº 485, de 16 de junho de 2023; e tubos de aço carbono sem costura, encerrada pela Resolução Gecex nº 497, de 21 de julho de 2023 . Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no segmento produtivo de aço na China.

179. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, as seções a seguir foram divididas da seguinte forma: (5.1.1.2.1) Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil; (5.1.1.2.2) Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas; (5.1.1.2.3) Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China, (5.1.1.2.4) Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas estatais e privadas, e (5.1.1.2.5) Das práticas distorcivas do mercado. Ao final (5.1.1.3), serão apresentadas as conclusões a respeito do tema.

5.1.1.2.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil

180. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas relações comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser ajustados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.

181. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987, tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem cumpridos pela China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.

182. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in verbis:

Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.

Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)

183. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de tubos de aço inoxidável austenítico no âmbito desta revisão, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping, cumpre analisar as disposições do Artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.

184. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:

15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping

Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:

a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas:

i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;

ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.

b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.

c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.

d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)

185. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:

- ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));

- ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).

186. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora poderia utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.