DESPACHO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

Processo nº 54000.061949/2023-18. PARECER Nº JM - 05, de 09 de fevereiro de 2024, do Advogado-Geral da União, que adotou, nos termos estabelecidos no Despacho do Consultor-Geral da União nº 00060/2024/GAB/CGU/AGU, o Parecer nº 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU.APROVO. Publique-se para os fins do disposto no art. 40, § 1º, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Em 9 de fevereiro de 2024.

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº: 54000.061949/2023-18

INTERESSADO: MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO AGRARIO E AGRICULTURA FAMILIAR E OUTROS

ASSUNTO: DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA REFORMA AGRÁRIA

PARECER Nº JM - 05

ADOTO, para fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da União nº 00060/2024/GAB/CGU/AGU, datado de 09 de fevereiro de 2024, o Parecer nº 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU, datado de 09 de fevereiro de 2024, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40, § 1º, da referida Lei Complementar, tendo em vista a relevância da matéria versada.

Brasília, 09 de fevereiro de 2024

JORGE RODRIGO ARAÚJO MESSIAS

Ministro Chefe da Advocacia-Geral da União

DESPACHO n. 00060/2024/GAB/CGU/AGU

NUP: 54000.061949/2023-18

INTERESSADOS: MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO AGRARIO E AGRICULTURA FAMILIAR E OUTROS

ASSUNTOS: DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA REFORMA AGRÁRIA

1. Manifesto-me DE ACORDO com o PARECER n.º 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU, de 9 de fevereiro de 2024, do Consultor da União Dr. TULIO DE MEDEIROS GARCIA, o qual substitui o PARECER n. 00026/2023/CONSUNIAO/CGU/AGU, que não chegou a produzir efeitos.

2. Submeto-os à apreciação do Excelentíssimo Senhor Advogado-Geral da União.

Brasília, 9 de fevereiro de 2024

ANDRÉ AUGUSTO DANTAS MOTTA AMARAL

ADVOGADO DA UNIÃO

CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 54000061949202318 e da chave de acesso c379133f

PARECER n. 00001/2024/CONSUNIAO/CGU/AGU

NUP: 54000.061949/2023-18

INTERESSADOS: MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO AGRARIO E AGRICULTURA FAMILIAR E OUTROS

ASSUNTOS: DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA REFORMA AGRÁRIA

EMENTA:

Adjudicação de imóveis rurais em execuções promovidas pela União, suas autarquias e fundações públicas. Destinação para reforma agrária. Desnecessidade da recursos orçamentários, empenho e transferência financeira entre o INCRA e a entidade credora.

1. RELATÓRIO

1. O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, por meio da NOTA TÉCNICANº1785/2023/DDI/DD/SEDE/INCRA (seq. 7), juntamente com sua Procuradoria Federal Especializada - PFE-INCRA, por meio do PARECER n. 00002/2023/GAB/PFE/PFE-INCRA-SEDE/PGF/AGU (seq. 16), propõem a alteração da Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014, que "regulamenta o procedimento de adjudicação de imóveis rurais em favor do Programa Nacional de Reforma Agrária em execuções propostas pela União ou por Autarquias e Fundações Públicas Federais". Pretendem, com a alteração proposta, simplificar o procedimento de adjudicação de imóveis rurais e permitir sua destinação ao Programa Nacional de Reforma Agrária.

2. O ponto central do debate, no que toca à atribuição desta Consultoria da União, diz respeito à necessidade de empenho de recursos e a consequente transferência financeira entre o INCRA e entidade credora, prevista no artigo 8º, da referida portaria conjunta, ora transcrito:

Art. 8º Deferida a adjudicação, o INCRA deverá adotar as medidas necessárias para a anotação e lançamento do débito para pagamento do valor do imóvel.

§ 1º As medidas de que trata o caput poderão ser implementadas por meio de empenho e transferência financeira entre o INCRA e a entidade credora no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal ‐SIAFI, observadas as regras específicas sobre recolhimento de créditos judiciais no âmbito da respectiva Procuradoria responsável pelo processo judicial.

§ 2º Quando a entidade credora for o próprio INCRA, a autarquia somente deverá depositar em juízo o valor que exceder ao montante da dívida, devidamente atualizada.

§ 3º Na hipótese do § 2º, e desde que não exista outra penhora ou ordem de indisponibilidade sobre o valor, a Procuradoria responsável pelo processo judicial poderá autorizar que o executado levante o valor correspondente ao montante excedente, descontados os ônus sucumbenciais e demais encargos aplicáveis.

3. Pela regulamentação atualmente em vigor, portanto, a União, suas autarquias ou fundações públicas, que figurem como autoras de ações de execução para cobrar dívidas de quaisquer naturezas, somente podem adjudicar um imóvel rural penhorado no processo executivo para, em seguida, destiná-lo à reforma agrária, se o INCRA dispuser de recursos orçamentários para realizar a transferência financeira do valor do débito ao ente titular do crédito.

4. Após a manifestação da área técnica do INCRA e de sua Procuradoria Federal Especializada, o procedimento foi encaminhado à Consultoria Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário, a qual, por meio do PARECER n.00068/2023/GAB/CONJUR-MDA/CGU/AGU (seq. 17), opinou favoravelmente ao pleito encartado.

5. O Subconsultor-Geral da União de Políticas Públicas encaminhou os autos a esta Consultoria da União, para apreciação e condução do feito, bem como emissão de parecer (seq. 24). Para fins de subsidiar nossa manifestação, solicitou-se à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à Procuradoria-Geral da União e à Procuradoria-Geral Federal informarem a situação atual das adjudicações de imóveis rurais em processos judiciais de suas respectivas competências (seq. 25). No mesmo despacho, pediu-se a manifestação da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento e Orçamento e da própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional sobre a possibilidade de alteração do entendimento atual a respeito das questões orçamentárias e financeiras envolvidas na operacionalização de adjudicações de imóveis rurais e sua disponibilização para fins de reforma agrária.

6. Em atendimento a essa solicitação, a Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento e Orçamento emitiu o Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU, de autoria de seu Consultor Jurídico, Jurandi Ferreira de Souza Neto (seq. 29), cujas conclusões foram as seguintes:

a) há diversos tipos de escolhas alocativas realizadas pelo Estado - destas, apenas a alocação de receitas públicas (despesas públicas) está sujeita ao processo orçamentário;

b) a receita pública é conceituada pela doutrina jurídica consolidada como o ingresso definitivo e incondicional de recursos financeiros no Erário;

c) a despesa pública é conceituada pela doutrina jurídica consolidada como a aplicação de quantia em dinheiro pelo Estado;

d) é possível que haja alterações patrimoniais sem que tenham decorrido de despesa ou receita públicas, nos termos do art. 104 da Lei nº 4.320;

e) a interpretação expansiva da universalidade orçamentária a ponto de instrumentalizar o orçamento público para meros fins de transparência - confundindo-o, assim, com um grande registro patrimonial - viola a exclusividade orçamentária (art. 165, § 8º, da Constituição), que não permite ao Estado fazer constar do orçamento o que não seja previsão de receita ou fixação de despesa;

f) a adjudicação realizada em processos judiciais não implica em ingresso de recursos financeiros no Erário ou aplicação de quantia em dinheiro pelo Estado, não ocorrendo os fenômenos da arrecadação e recolhimento ou do empenho, liquidação e pagamento, razão pela qual não se confunde com despesa pública e, por decorrência, não demanda autorização orçamentária; e

g) a Administração Pública tem o dever de garantir a transparência de seus atos ainda que não o faça por meio da lei orçamentária, e o deve fazer, dentre outros meios, por meio dos balanços referidos no Capítulo IV da Lei nº4.320, que comportam "alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária" (art. 104).

7. Os órgãos titulares de ações executivas consultados - Procuradoria-Geral da União (PGU), Procuradoria-Geral Federal (PGF) e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) - não identificaram, nos últimos anos, processos de execução em que imóveis rurais tenham sido adjudicados e direcionados ao INCRA para fins de reforma agrária.

8. A PGFN foi instada a se manifestar, também, sobre o mérito da proposta de alteração da Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014. A resposta veio por meio do PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), da Coordenação-Geral de Assuntos Financeiros, aprovado pelo Procurador-Geral Adjunto Fiscal e Financeiro, pelo Procurador-Geral Adjunto da Dívida Ativa da União e do FGTS e pela Procuradora-Geral da Fazenda Nacional; e da Nota SEI nº 9/2023/NOAN/CDA/PGADAFGTS/PGFN-MF (seq. 42), elaborada pelo Núcleo de Pareceres e Atos Normativos da Coordenação-Geral da Dívida Ativa da União e do FGTS (NOAN/CDA) (seq. 43). Em ambos os atos, a PGFN teceu considerações sobre as propostas de mudanças na normatização relativa à adjudicação de imóveis rurais em processos de execução e sua destinação para reforma agrária, as quais serão tratadas, em momento oportuno, neste opinativo.

9. Semelhantemente ao pontuado pelo Consultor Jurídico do MPO, a presente manifestação se restringe a questões estritamente jurídicas, nos termos do art. 11, inciso III, da Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União - LOAGU (Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993), e do Enunciado de Boa Prática Consultiva CGU/AGU nº 07, pelo qual "o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

10. Especialmente, serão analisadas neste parecer as questões orçamentárias e financeiras envolvidas no procedimento de adjudicação de imóveis rurais, para posterior direcionamento à reforma agrária, por se tratar de temas afetos à atribuição desta Consultoria da União. Não serão objeto de apreciação, portanto, os critérios de avaliação e aceitação dos imóveis, também regulados na citada Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014, por refugirem ao nosso âmbito de competência técnica.

11. Por outro lado, outras hipóteses de adjudicação judicial de bens, com distintas finalidades, estão reguladas por ato normativo diverso, qual seja, a Portaria AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011 [1] , na qual, cumpre registrar, não consta expressamente o requisito de prévia disponibilidade orçamentária para a adjudicação, quer o bem seja destinado a órgão da administração direta ou indireta da União.

12. No ponto, não se ignora a edição da Portaria AGU nº 102, de 20 de julho de 2023 [2] , a qual constituiu"Grupo de Trabalho para a avaliação, estudos, troca de informações e proposição de instrumentos e estratégias voltadas ao aperfeiçoamento e recuperação de créditos públicos federais por meio da adjudicação e dação de imóveis de interesse da Administração Federal". Entretanto, necessário o registro, no momento em que se elabora o presente opinativo, apenas a adjudicação de benspara fins de reforma agráriaapresenta como requisito expresso, na sua portaria regulamentadora, o pagamento do valor do bem pela Administração.

13. Tampouco se analisará outras espécies de satisfação do crédito público inadimplido, como a dação em pagamento ou a compensação com precatórios, por serem estranhos ao questionamento trazido à apreciação desta Consultoria Jurídica e por serem regulados por instrumentos normativos próprios, a exemplo dos artigos 4º e 4º-A, da Lei nº 13.259, de 16 de março de 2016, no caso da dação em pagamento; e do artigo 100, §11, da Constituição, na compensação com precatórios.

14. É o breve relato. Passa-se à exposição.

2. PARECER

2.1 Do registro contábil da adjudicação de bens para a União. Conceito de receita e de despesa pública

15. A área técnica do INCRA expôs as perplexidades suscitadas em razão da necessidade de empenhar recursos orçamentários para viabilizar a adjudicação de imóveis rurais, no curso de processos executivos (seq. 7).

3.9.1. O procedimento previsto na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 exige que após instrução do processo administrativo, o dirigente máximo do Incra ratifique o interesse da autarquia e apresente o atesto da disponibilidade orçamentária para pagamento da adjudicação. Tal atesto orçamentário deve englobar o valor total do imóvel, correspondente ao seu valor de mercado.

3.9.2. Assim, pela norma atualmente em vigor, o Incra precisa atestar a disponibilidade de recursos orçamentários no momento da ratificação de interesse na adjudicação, pelo dirigente máximo da autarquia.

3.9.3. Adjudicado o imóvel, caberá ao Incra realizar a transferência financeira à entidade credora, medida que poderá ser implementada por meio do SIAFI e que implica na disponibilização do valor integral do imóvel.

3.9.4. A única exceção ocorrerá na hipótese de a entidade credora ser o próprio Incra, situação em que a autarquia deverá depositar em juízo apenas "o valor que exceder ao montante da dívida, devidamente atualizada".

3.9.5. Contudo, a obrigatoriedade de que o Incra transfira à entidade credora o valor total do imóvel, suscita dúvidas.

3.9.6. Isso porque, ao destinar ao Programa Nacional de Reforma Agrária um imóvel rural cuja origem tenha sido a adjudicação pela União ou suas autarquias, em sede de execução fiscal, o Incra incorpora um bem público. Tanto é assim, que a transferência ao Incra é efetivada pela Secretaria do Patrimônio da União. E, via de regra, a incorporação de imóveis públicos da União se dá a título gratuito, uma vez que ao Incra compete, apenas, dar-lhes destinação, no âmbito do PNRA.

3.9.7. Assim, o procedimento previsto na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 - ao exigir do Incra a demonstração da disponibilidade orçamentária e, ao final, o pagamento do valor integral do imóvel - destoa dos procedimentos usualmente utilizados para transferências de imóveis da União para fins de destinação à Reforma Agrária.

3.9.8. A exigência de transferência financeira correspondente ao valor integral do imóvel à entidade credora torna a adjudicação tão onerosa - do ponto de vista do impacto orçamentário - quanto quaisquer outras formas de obtenção de imóveis ao Programa Nacional de Reforma Agrária, a exemplo da compra e venda e da desapropriação por interesse social, a despeito da conveniência da utilização do instrumento tendo em vista a possibilidade de encerrar execuções fiscais em curso, com incorporação de imóvel ao patrimônio público e destinação a política pública de responsabilidade da União.

16. O conteúdo das normas veiculadas na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 explicitam o entendimento, até então preponderante na Secretaria do Tesouro Nacional, quanto à forma de registro contábil das operações de recebimento de dívida ativa por meio de bens, consoante disposto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.

3.6.6. Receita Orçamentária Por Baixa De Dívida Ativa Inscrita

O recebimento de dívida ativa corresponde a uma receita, pela ótica orçamentária, com simultânea baixa contábil do crédito registrado anteriormente no ativo, sob a ótica patrimonial. As formas de recebimento da dívida ativa são definidas em lei, destacando-se o recebimento em espécie e o recebimento na forma de bens, tanto pela adjudicação quanto pela dação em pagamento, sendo que o recebimento na forma de bens também poderá corresponder a uma receita orçamentária no momento do recebimento do bem, efetuando-se o registro da execução orçamentária da despesa com a sua aquisição, mesmo que não tenha havido fluxo financeiro. Esse procedimento permite a observância da legislação quanto à destinação dos recursos recebidos de dívida ativa. Observe-se que, mesmo que não se efetue a execução orçamentária da receita e da despesa decorrente desse procedimento, a administração deve propiciar os meios para que a destinação dos recursos recebidos em dívida ativa, mesmo que na forma de bens, seja garantida. [3]

17. O Consultor Jurídico do Ministério do Planejamento e Orçamento, em sua manifestação por meio do Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), apresenta posição um pouco diversa da contida no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Referido opinativo assevera, citando lição de Richard e Peggy B. Musgrave, que:

"(...)a função alocativa do Estado não se resume à questão orçamentária.Conforme os autores, as políticas regulatórias também "poderiam ser consideradas parte da função alocativa" do Estado (1980, p. 6).Há diversas escolhas alocativas realizadas pelo Estado que não se dão pelo processo orçamentário, como ocorre com a afetação de bens públicos (imóvel que se destina a uma escola, i. e.), pela intervenção do Estado na economia, pela atuação do Estado como acionista de empresas ou cotista de fundos privados e com a destinação de bens adjudicados para políticas públicas diversas. Em outras palavras,tão somente a alocação de receitas públicas(despesas públicas) está sujeita ao processo orçamentário." (realces no original)

18. Nessa linha de ideias, ele desenvolve o conceito de receita pública da seguinte forma:

II. 2. Do conceito jurídico de receita pública

8. Como reiterado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional em diversos de seus pareceres, dentre os quais o Parecer SEI nº 9057/2022/ME, receita pública é o ingresso definitivo e incondicional de recursos financeiros no Erário (Oliveira, 2019, p. 222). Marcus Abraham destaca que "para a entrada financeiras e tornar uma efetiva receita pública e não ser um mero ingresso financeiro, o recurso deverá passar a integrar o patrimônio público deforma definitiva" (2015, p. 90).

9. Aliomar Baleeiro (2006, p. 125-126) ensina o conceito de receita pública à luz da teoria do ingresso - adotada pelo art. 2º, § 1º, do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986:

"Para auferir odinheiro necessárioà despesa pública, os governos, pelo tempo afora, socorrem-se de uns poucos meios universais: a) realizam extorsões sobre outros povos ou deles recebem doações voluntárias; b) recolhem as rendas produzidas pelos bens e empresas do Estado; c) exigem coativamente tributos ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel. (...)

As quantias recebidas pelos cofres públicos são genericamente designadas como "entradas" ou "ingressos". Nem todos esses ingressos, porém, constituem receitas públicas, pois alguns deles não passam de "movimentos de fundo", sem qualquer incremento do patrimônio governamental, desde que estão condicionados a restituição posterior ou representam mera recuperação de valores emprestados ou cedidos pelo governo. (...)

Receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo."

Em todos os casos, pois, adota-se a teoria do ingresso, pela qual o conceito de receita pública pressupõe que haja efetivoingresso de recursos financeiros no Erário. Esta foi a análise encampada no Parecer SEI nº 9262/2021/ME, sobre o Sistema Eletrônico dos Registros Públicos - SERP, e nos Pareceres no 362/2015 e 4598/2020/ME, sobre o extinto Fundo PIS-PASEP, dentre outros. (destaques no original)

19. No tópico seguinte, discorre sobre o conceito de despesa pública:

II. 3 Do conceito jurídico de despesa pública

11. Em termos jurídicos, despesa pública é tradicionalmente conceituada como"a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo"(BALEEIRO, 2006, p. 73). Para Carlos Valder do Nascimento, trata-se"desembolso de dinheirovisando a cobrir os gastos cometidos ao Estado em favor da população". O professor explica que"a expressão despesa pública decorre do fato de ser ela decorrente das receitas despendidas pelo Poder Público"(2013, p.72).

12. O conceito de atividade financeira do Estado é geralmente colocado como a atividade de"captação derecursos financeiros (receitas públicas)para o Estado, a sua administração (gestão e controle) e, finalmente, arespectiva aplicação (despesas públicas)"(ABRAHAM, 2015, p. 9). Em outras palavras, "o Estado tem a necessidade de se abastecer monetariamente para financiar o atendimento e o cumprimento de seus objetivos.Após a entrada de dinheiro, por arrecadação, deve aplicá-lo nos fins previamente traçados. Daí a despesa"(OLIVEIRA, 2019, p.404).

13. No curso de 2013, contudo, a PGFN, no âmbito do Parecer PGFN/CAF nº 1221/2013, havia concordado com tese veiculada ao tempo pela Secretaria de Orçamento Federal e pela Secretaria do Tesouro Nacional no sentido de que a adjudicação de bens consistiria em uma despesa pública, porque gera"a baixa de um crédito e a correspondente entrada de uma receita".

14. O questionamento não havia sido trazido novamente até que pelo Parecer Conjunto SEI nº 51/2022, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional concluiu que"a compensação não configura despesa pública, poisnão se trata de 'aplicação de certa quantia em dinheiro'" (BALEEIRO, 2006, p. 73), "desembolso de dinheiro" (NASCIMENTO, 2013, p. 72),aplicação do dinheiro arrecadado(OLIVEIRA, 2019, p. 404) ouaplicação dos recursos financeiros captados(ABRAHAM, 2015, p. 9). Assim, a realização de compensações entre dívidas, nos termos do § 11 do art. 100 da Constituição, não está condicionada à prévia dotação orçamentária, não havendo que se falar em incidência do art. 167, inciso II, da Constituição".

15. Em outras palavras, de acordo com o referido parecer, a mera"baixa de um crédito e a correspondente entrada de uma receita"não fazem surgir, per se, uma despesa pública.

16.O entendimento de que"a baixa de um crédito e a correspondente entrada de uma receita"implicaria em despesa pública foi revisto, pois, pela própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

17. O art. 104 da Lei nº 4.320, de 4.320, de 17 de março de 1964, prevê que"a Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciaráas alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício".

18. Em outras palavras: meras variações patrimoniais não se confundem com despesa pública, muito embora as despesas públicas possam gerar variações patrimoniais.O art. 104 da Lei nº 4.320 prevê, pois, que nem tudo que gera variação patrimonial deve ser refletido no orçamento - mas apenas aquilo que for despesa pública.

19. Por fim, gize-se que,apesar de no Acórdão nº 56/2021 o Tribunal de Contas da União (TCU) ter entendido que a caracterização de despesa pública independe de fluxo financeiro, esta posição não logrou êxito em se consolidar e foi logo revisitada, no ano seguinte, no âmbito do Acórdão nº 1771/2022, pelo qual se concluiu que a integralização de cotas com imóveis"não requer nem dotação e execução orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária". O TCU ressalta que apenas"eventual aporte de recursos financeiros"dependerá de dotação orçamentária.

20.Este entendimento foi defendido perante o TCU pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que pelo Parecer SEI nº 17948/2021/ME concluiu que"a integralização de imóveis da União em Fundos de Investimento imobiliário não requer nem (i) a previsão de arrecadação de receita específica, nem (ii) a autorização para a realização de despesa específica, por se tratar de uma operação, pura e simples, de troca de ativos, sem qualquer impacto direto e imediato nas capacidades de pagamento de outros órgãos e entidades, públicos ou privados, e por não afetar as destinações de receitas e as execuções de despesas que são objeto das decisões alocativas que devem estar necessariamente refletidas no orçamento".

21. Pelo referido opinativo,a PGFN esclareceu que"o registro obrigatório e universal de todas as receitas e despesas públicas no orçamento pressupõe, em tese, a existência de um fluxo financeiro de recursos: receitas são arrecadadas e passam a integrar a Conta Única do Tesouro Nacional, assim como despesas são realizadas por meio do dispêndio efetivo de recursos financeiros à disposição da administração". (destaques no original)

20. A posição defendida pela PGFN junto ao Tribunal de Contas da União, no citado Parecer SEI nº 17948/2021/ME, encontrou eco na decisão do TCU, ACÓRDÃO 1771/2022 - PLENÁRIO, de 03/08/2022, assim ementado:

9.2.1.a integralização de imóveis em cotas de fundos de investimento imobiliárioé espéciesui generisde transação, quenão requer nem dotação e execução orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária, sem prejuízo de observar que a obrigatoriedade de constar ela da Lei Orçamentária Anual está mantida quando houver eventual aporte de recursos financeiros e que deve haver registro da receita orçamentária pelo menos no recebimento dos rendimentos pagos pelo fundo e na realização ou vencimento das cotas de participação pertencentes à União;

9.2.2.a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante registro em contas patrimoniais específicas e disponibilização de informações nos balanços da União, e, assim, a administração pública deve avaliar a necessidade de expedição do correspondente procedimento contábil específico sobre a operacionalização do FII, buscando fixar os devidos parâmetros econômico-contábeis para o adequado registro dos diversos atos e fatos, com a respectiva evidenciação e demonstração contábil, em face dos procedimentos técnico-operacionais na aplicação do referido art. 20 da Lei n.º 13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, observando, entre outros aspectos, a necessidade de garantir a adequada mensuração e avaliação dos ativos entregues ao administrador do FII;

9.2.3. o Ministério da Economia, com o objetivo de garantir segurança jurídica, deve avaliar a expedição de decreto regulamentar para a operacionalização do FII pela adequada aplicação do art. 20 da Lei n.º 13.240, de2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, com o intuito, assim, de passar a, entre outros aspectos, definir os seguintes parâmetros técnicos: (a) natureza jurídica dos bens públicos após a respectiva entrega ao administrador do FII, se pública (dominical) ou privada; (b) estruturação orgânica para a efetiva segregação das funções e definição das respectivas responsabilidades dos administradores;(c) execução do subsequente controle gerencial da administração federal sobre a administração do FII no âmbito, entre outras instâncias, da correspondente assembleia geral do fundo imobiliário e execução de medidas para viabilizar a transparência ativa do FII e dos relatórios gerenciais produzidos pelo FII, buscando fomentar o controle administrativo e social sobre a gestão do patrimônio público aportado ao FII;

9.3. encaminhar cópia desta decisão ao Consulente, à Comissão de Valores Mobiliários, à Advocacia-Geral da União, à Consultoria-Geral da União e à Procuradoria Geral da República, com a informação de que o inteiro teor deste acórdão e do relatório e do voto que o fundamentam está disponível no endereço eletrônicowww.tcu.gov.br/acórdãos. (destaques acrescidos)

21. O Tribunal de Contas da União entendeu, dessa forma, que nem toda operação que envolve o ingresso de bens e direitos no patrimônio da União constitui receita orçamentária; assim como, não é toda operação envolvendo a saída de bens e direitos que configura despesa orçamentária. No caso considerado, vislumbrou-se a possibilidade de realização das operações de integralização de imóveis em cotas de fundos de investimento imobiliário, sem a necessidade de previsão orçamentária. Nessa hipótese, a União transfere a propriedade dos imóveis para o fundo e, em troca, passa a ser detentora de cotas desse fundo, sem o ingresso ou saída de recursos financeiros dos cofres da União.

22. A adjudicação de bens, em processos de execução, apresenta dinâmica semelhante. A União, suas autarquias ou fundações, inicialmente detentoras de um crédito em face de um devedor, não tendo logrado êxito em receber a dívida em dinheiro, fazem ingressar no patrimônio da União um bem penhorado na execução, por meio do instrumento processual da adjudicação, em contrapartida à quitação total ou parcial da dívida.

23. Assim como na hipótese da integralização de fundos imobiliários, não há o ingresso ou a saída de recursos financeiros, mas uma alteração da situação patrimonial da União. Se, na hipótese da integralização de fundos imobiliários, ela deixa de ser proprietária de bens imóveis para ser detentora de um direito - cotas do fundo - na adjudicação, ela deixa de possuir um direito - crédito em face de terceiro - para, em contrapartida, ser proprietária de um bem (no caso tratado, um imóvel rural a ser destinado para a reforma agrária).

24. Nessa mesma linha, em outro trecho do Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), o Consultor Jurídico do MPO asseverou:

36. Como se vê, a adjudicação não se confunde com uma operação de compra e venda. Caso o fosse, a despesa orçamentária se daria previamente ao fato e teria uma relação com a aquisição. No caso, do contrário, trata-se de uma obrigação de nascedouro impositivo, como as obrigações tributárias, que nascem da lei. Não se está pagando por um imóvel, a dívida do contribuinte decorre do ordenamento jurídico.

37. Nesta situação, há um aumento do patrimônio do Estado sem que isto seja uma receita pública. Está-se diante de uma alteração verificada no patrimônio independentemente da execução orçamentária (art. 104 da Lei nº 4.320).

38. Como dito alhures, não havendo ingresso financeiro, não há que se falar em arrecadação, ainda que determinada operação resulte em variação patrimonial. Menos ainda há que se falar em despesa pública, porquanto não se verifica qualquer aplicação de quantias em dinheiro.

39. O que ocorre é a satisfação de um crédito mediante a incorporação ao patrimônio do Estado de prestação diversa de dinheiro ("prestação diversa da que lhe é devida", pelo art. 356 do Código Civil).

40. A mera afetação de bem, que agora é público, a determinada finalidade de interesse público, não se traduz em despesa pública. (destaques do original)

2.2 Dos princípios da universalidade e da exclusividade. Da necessidade de transparência

25. O princípio da universalidade tem sido apontado, ao longo do tempo, como uma das razões (ou a razão) pelas quais a adjudicação de imóveis rurais deveria transitar pelo orçamento da União.

26. Como descreveu o Consultor Jurídico do MPO, no opinativo já citado, Parecer nº 00336/2023/CONJURMPO/CGU/AGU (seq. 29):

22. O princípio da universalidade é um conjunto de regras que estabelecem a necessidade de que o orçamento público contenha a fixação de todas as despesas públicas e a previsão de todas as receitas públicas (Parecer nº 00026/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU).

23. A doutrina costuma apontar ser o art. 165, §5º, da Constituição a base fundamental do princípio da universalidade (TORRES, 2013, p. 119). Mas há também o dispositivo constante do art. 167, inciso I, pelo qual é vedado "o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual", bem como aquele previsto no inciso II, pelo qual é vedada "a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais". A contrario sensu, pois, é vedada a execução de despesas por fora do orçamento.

24. O princípio da universalidade está expressamente previsto no art. 2º da Lei nº 4.320/1964, pelo qual "a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade" (sic).

25. Outras normas também veiculam o conteúdo deste princípio, como os artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320/1964, que determinam que todas as despesas e receitas devem constar da lei orçamentária. Ainda, o art. 6º da LDO/2022prevê o mesmo e, em termos diversos, traduz o § 5º da Constituição.

27. Entretanto, o Consultor Jurídico do MPO critica a utilização do orçamento da União para meros fins de transparência, conferindo ao Princípio da Universalidade aplicação para além das hipóteses que ele, de fato, deve abarcar, apontando a tensão existente entre os "Princípios" ou regras da Universalidade e da Exclusividade. Transcreve-se:

26. Como se pode ver, a universalidade é uma regra ou um conjunto de regras, e não princípio. Não há horizonte, ou maximização, a ser alcançado.Uma interpretação maximizadora sobre o que deve constar do orçamento esbarra frontalmente em outra regra - a exclusividade orçamentária.

27. As leis orçamentárias estão sujeitas a um processo legislativo especial (art. 166 da Constituição), distinto do comum. Assim, apenas matérias afetas à sua competência podem ser tratadas neste âmbito. Qualquer norma que exceda o conteúdo típico de lei orçamentária será inconstitucional.

28. O princípio da exclusividade - aqui se trata de clara regra - configura uma reserva temática para as leis orçamentárias, assim como ocorre com as leis complementares e mesmo como a pertinência temática (v. ADI nº 5.127), no bojo do processo legislativo. A diferença em relação é que, aqui, a reserva temática importa em um limite sobre o que as leis orçamentárias podem tratar.

29. Estes jabutis, em outros países, recebem ainda os nomes deriders, cavaliers budgetaires, omnibusouBepackung, e são"quaisquer dispositivos de lei material que não impliquem em previsão de receita ou autorização de despesa"e que, segundo ele,"foram comuns na antiga prática constitucional no Brasil e no estrangeiro"(TORRES, 2013, p. 119).

30. São normas formalmente inconstitucionais, porque não seguiram o rito legislativo devido - mas apenas aquele especial, do art. 166 da Constituição, voltado para as leis orçamentárias.

31. O que setores não raro intitulam de banho orçamentário ou registro orçamentário é uma tentativa de garantir transparência fiscal a determinadas operações mediante a exigência de autorizações orçamentárias para este fim. Ocorre que,instrumentalizando-se o orçamento público para meros fins de transparência - confundindo-o, assim, com um grande registro patrimonial -, acaba-se por ferir de morte a exclusividade orçamentária, que não permite ao Estado fazer constar do orçamento o que não seja previsão de receita ou fixação de despesa.

32.O orçamento público não comporta meros registros contábeis, e para além de conferir transparência e democracia aos dispêndios do Estado, é uma condição de eficácia das obrigações financeiras do Estado(v. Parecer SEI nº 11029/2020/ME, Parecer SEI nº 430/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF, Parecer SEI nº17928/2021/ME, da PGFN; Acórdão TCU nº 1907/2019; e Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 3599, nº6102 e6118). (Destaques do original)

28. Com efeito, não é necessário que uma determinada operação seja registrada no orçamento público para que lhe seja dada a devida transparência. Como pontuado com propriedade, mais uma vez, pela Consultoria Jurídica do MPO:

42. Todas as frentes de atuação do Estado, muitas das quais não há que se falar em despesa orçamentária, estão jungidas ao princípio da transparência e da publicidade. Isto é dizer, a Administração Pública tem o dever de garantir a transparência de seus atos ainda que não o faça por meio da lei orçamentária. A própria lei orçamentária, de seu turno, não é suficiente a si mesma neste sentido e tem sua transparência garantida por diversos outros meios, dentre os quais pela iniciativa "Orçamento Cidadão", i. e., da Secretaria de Orçamento Federal[3].

43. No âmbito do já mencionado Acórdão nº 1771/2022,o TCU, ao reconhecer que operações com bens imóveis não exigem "nem dotação e execução orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária", explicou como se dá a transparência de tais operações frente à legislação fiscal:

9.2.2.a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante registro em contas patrimoniais específicas e disponibilização de informações nos balanços da União, e, assim, a administração pública deve avaliar a necessidade de expedição do correspondente procedimento contábil específico sobre a operacionalização do FII, buscando fixar os devidos parâmetros econômico-contábeis para o adequado registro dos diversos atos e fatos, com a respectiva evidenciação e demonstração contábil, em face dos procedimentos técnico-operacionais na aplicação do referido art. 20 da Lei n.º 13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, observando, entre outros aspectos, a necessidade de garantir a adequada mensuração e avaliação dos ativos entregues ao administrador do FII (...).

44. Os balanços previstos no Capítulo IV da Lei nº 4.320, como destacado pelo TCU, são o lugar correto para o controle de "alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária"(art.104).

45. Tratando-se de bem imóvel, uma vez transferido à propriedade da União ele deverá estar sujeito aos controles de incumbência da Secretaria de Patrimônio da União, e no caso de bens móveis, passará pelo controle típico de inventário e tombamento de bens da União. (Destaques do original)

29. Nessa linha de ideias, mostra-se imprópria a necessidade de dotação orçamentária, empenho e transferência financeira do INCRA para detentor do crédito exequendo, para se viabilizar a adjudicação de imóveis rurais pela União, com o fim de destiná-los para reforma agrária, como se encontra na previsão atual do artigo 8ª, da Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014.

30. No PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), a PGFN demonstra alguma preocupação com as posições adotadas no Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29). Sustenta sua posição no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, em decisões do TCU, que aplicam os entendimentos do próprio Manual, e em alguns pareceres da própria PGFN.

31. A própria PGFN, entretanto, possui pareceres editados em sentido diverso do adotado no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), como apontado no próprio opinativo, bem como, no Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), em trecho acima reproduzido.

32. Não se desconhece o fato de que o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP possui entendimento divergente do defendido no Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), endossado na presente manifestação.

33. A primeira objeção a ser feita é o fato do MCASP não poder ser tratado como fonte do direito. Trata-se de um documento publicado periodicamente pela Secretaria do Tesouro Nacional e que fornece orientações contábeis, sem caráter jurídico-normativo. Portanto, suas diretrizes não devem ser interpretadas como normas jurídicas, mas como guias para a prática contábil no setor público.

34. Em consequência, os argumentos para sustentar a posição trazida no referido Manual são menos de ordem jurídica e mais de ordem prática/contábil. Representam uma posição tradicionalmente adotada pela Secretaria do Tesouro Nacional, que enxerga, nesse procedimento, um instrumento eficaz de controle e gestão, como se verifica do seguinte trecho do item 6.1. do referido documento, reproduzido no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44):

"Deste modo, ecom vistas a dar transparência às implicações das transações no setor público bem como instrumentalizar a gestão pública, os órgãos de controle e a sociedade em geral, orienta-se que o registro em contas orçamentárias e de controle seja realizado como regra geral nas transações de compensação entre ativos e passivos que não envolvem fluxo de recursos financeiros."(destaques acrescidos)

35. O próprio Manual não nega, portanto, a instrumentalização da contabilidade e do orçamento públicos para fins de transparência, gestão e controle, a implicar, por consequência, na "orientação" para que as transações de compensação entre ativos e passivos, mesmo sem fluxo financeiro, sejam registrados em contas orçamentárias e de controle. Nesse ponto, ele chega a soar contraditório ao defender"que oconceito de financeiro, nos moldes da Lei nº 4.320/1964não se limita a caixa, mas também a créditos(...)"para, a seguir, concluir que pela necessidade de trânsito orçamentário das"transações de compensação entre ativos e passivos quenão envolvem fluxo de recursos financeiros."

36. Uma análise exclusivamente jurídica da Lei º 4.320/1964, bem como da Lei de Responsabilidade Fiscal, não permite concluir pela necessidade de trânsito, em contas orçamentárias, de operações sem fluxo financeiro. Ao contrário, a classificação das receitas públicas, expresso na Lei nº 4.320/1964, exclui, a nosso juízo, a possibilidade de receita pública sem o ingresso de valores em espécie.

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 1982)

§ 1º - São Receitas Correntes asreceitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outrase, ainda, as provenientes derecursos financeirosrecebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 1982)

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes darealização de recursos financeirosoriundos de constituição de dívidas; daconversão, em espécie, de bens e direitos; osrecursos recebidosde outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superavit do Orçamento Corrente. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 1982) (destaques acrescidos)

37. O artigo 104, a seguir transcrito, como extensamente apontado no Parecer nº 00336/2023/CONJUR-MPO/CGU/AGU (seq. 29), prevê a possibilidade de alterações no patrimônio público independentes da execução orçamentária, impondo a óbvia conclusão de que nem todas as variações patrimoniais implicam registros no orçamento. Transcreve-se:

Artigo 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no patrimônio,resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.

38. Por seu turno, o fato da Lei de Responsabilidade Fiscal ter conferido aos"planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos"a condição de instrumentos de transparência fiscal não transformou operações e recursos extraorçamentários em orçamentários. Apenas reforçou a necessidade de transparência ativa quanto às decisões alocativas dos entes federais, pela publicação e divulgação dos atos praticados, o que não precisa ser feito, necessária e exclusivamente, por meio da peça orçamentária.

39. Assim, do ponto de vista exclusivamente do Direito, as normas jurídicas postas não impõem o trânsito orçamentário de operações sem fluxo financeiro. Seja porque, nessa hipótese, não se verifica a ocorrência dos institutos da receita e da despesa públicas, seja porque, a necessária transparência pode ser obtida por meio de outros instrumentos igualmente eficazes e mais apropriados para esse fim.

40. O próprio artigo 105, invocado pelo MCASP (transcrito no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF - seq. 44), trata não da execução orçamentária mas do Balanço Patrimonial, demonstrando ser esse o local e o instrumento adequados para conferir transparência ativa ao registro das operações patrimoniais.

41. A PGFN, no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), demonstra, ainda, preocupação quanto à repartição de receitas tributárias. Com efeito, a Constituição, no artigo 157, prevê a participação direta dos estados no"produto da arrecadação"de impostos de competência da União; e, no artigo 158, a participação direta dos municípios no"produto da arrecadação"de impostos da União e dos Estados. Por sua vez, em diversos dispositivos da Constituição e na legislação ordinária, foram criados diversos fundos de participação, nesse caso, indireta, nas receitas da União.

42. O ponto central, nessa questão, é definir o que se entende por "produto da arrecadação", ou seja, a base de cálculo constitucional para a definição do montante a ser transferido aos entes subnacionais ou aos fundos específicos, previstos em lei ou na Constituição. Essa questão foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, no RE 705.423. No voto condutor do acórdão, consignou o Ministro Edson Fachin:

"De acordo com o "Manual de Procedimentos de Receitas Públicas", elaborado pela Coordenação-Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, os estágios da receita pública são fases evidenciadoras do comportamento da receita pública, de modo a facilitar o conhecimento e a gestão dos ingressos públicos no erário. Nesses termos, dividem-se cronologicamente em previsão, arrecadação e recolhimento, assim conceituados:

"Previsão - estimativa de arrecadação da receita, constante da Lei Orçamentária Anual - LOA, compreendido em fases distintas:

1 - A primeira fase consiste na organização e no estabelecimento da metodologia de elaboração da estimativa;

2 - A segunda fase consiste no lançamento, que é tratado pela Lei nº 4.320/64 nos seus artigos 51 e 53, é o assentamento dos débitos futuros dos contribuintes de impostos diretos, cotas ou contribuições prefixadas ou decorrentes de outras fontes de recursos, efetuados pelos órgãos competentes que verificam a procedência do crédito a natureza da pessoa do contribuinte quer seja física ou jurídica e o valor correspondente à respectiva estimativa. O lançamento é a legalização da receita pela sua instituição e a respectiva inclusão no orçamento.

Arrecadação - entrega, realizada pelos contribuintes ou devedores aos agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao Tesouro. A arrecadação ocorre somente uma vez, vindo em seguida o recolhimento. Quando um ente arrecada para outro ente, cumpre-lhe apenas entregar-lhe os recursos pela transferência dos recursos, não sendo considerada arrecadação, quando do recebimento pelo ente beneficiário.

Recolhimento - transferência dos valores arrecadados à conta específica do Tesouro, responsável pela administração e controle da arrecadação e programação financeira, observando o Princípio da Unidade de Caixa representado pelo controle centralizado dos recursos arrecadados em cada ente."(BRASIL. MINISTÉRIO DA FAZENDA. Receitas Públicas - Manual de Procedimentos: aplicação à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 2 ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2005, p. 22, grifos nossos)"

43. Como se pode concluir, portanto, no procedimento de adjudicação de bens em processo de execução não se verificam as etapas de arrecadação e recolhimento. Logo, não se configura a receita pública.

44. Não havendo arrecadação e nem receita pública, não há, do ponto de vista exclusivamente jurídico, produto a ser compulsoriamente repartido, nem impacto em outras questões fiscais, como as apontadas no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44)"(repita-se: gastos mínimos com saúde e educação, vinculações de receita a entidades, órgãos ou fundos, limite com despesas com pessoal, transferência ao FCDF, duodécimos dos Poderes constitucionais e apuração do resultado fiscal)".

45. Tal fato, entretanto, não impede a União de criar normas para reforçar fontes orçamentárias eventualmente afetadas por tais operações.

2.3 O processo de execução e a adjudicação de bens pela União, suas autarquias e fundações

46. A execução forçada em face dos devedores da União é regida, fundamentalmente, por dois diplomas legais. A Lei de Execução Fiscal - Lei nº 6.830/1980, no caso da execução da Dívida Ativa da União, e o Código de Processo Civil - Lei nº13.105/2015, nas demais hipóteses.

47. Sobre a possibilidade de adjudicação dos bens penhorados, a Lei de Execução fiscal dispõe, em seu artigo 24:

Art. 24 - A Fazenda Pública poderá adjudicar os bens penhorados:

I - antes do leilão, pelo preço da avaliação, se a execução não for embargada ou se rejeitados os embargos;

II - findo o leilão:

a) se não houver licitante, pelo preço da avaliação;

b) havendo licitantes, com preferência, em igualdade de condições com a melhor oferta, no prazo de 30 (trinta)dias.

Parágrafo Único - Se o preço da avaliação ou o valor da melhor oferta for superior ao dos créditos da Fazenda Pública, a adjudicação somente será deferida pelo Juiz se a diferença for depositada, pela exeqüente, à ordem do Juízo, no prazo de 30 (trinta) dias.

48. Por sua vez, o CPC trata a questão em seus artigos 824 a 826 e, posteriormente, nos artigos 876 a 878.

CAPÍTULO IV

DA EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA

Seção I

Disposições Gerais

Art. 824. A execução por quantia certa realiza-se pela expropriação de bens do executado, ressalvadas as execuções especiais.

Art. 825. A expropriação consiste em:

I - adjudicação;

II - alienação;

III - apropriação de frutos e rendimentos de empresa ou de estabelecimentos e de outros bens.

Art. 826. Antes de adjudicados ou alienados os bens, o executado pode, a todo tempo, remir a execução, pagando ou consignando a importância atualizada da dívida, acrescida de juros, custas e honorários advocatícios.

Seção IV

Da Expropriação de Bens

Subseção I

Da Adjudicação

Art. 876. É lícito ao exequente, oferecendo preço não inferior ao da avaliação, requerer que lhe sejam adjudicados os bens penhorados.

§ 1º Requerida a adjudicação, o executado será intimado do pedido:

I - pelo Diário da Justiça, na pessoa de seu advogado constituído nos autos;

II - por carta com aviso de recebimento, quando representado pela Defensoria Pública ou quando não tiver procurador constituído nos autos;

III - por meio eletrônico, quando, sendo o caso do § 1º do art. 246 , não tiver procurador constituído nos autos.

§ 2º Considera-se realizada a intimação quando o executado houver mudado de endereço sem prévia comunicação ao juízo, observado o disposto no art. 274, parágrafo único.

§ 3º Se o executado, citado por edital, não tiver procurador constituído nos autos, é dispensável a intimação prevista no § 1º.

§ 4º Se o valor do crédito for:

I - inferior ao dos bens, o requerente da adjudicação depositará de imediato a diferença, que ficará à disposição do executado;

II - superior ao dos bens, a execução prosseguirá pelo saldo remanescente.

§ 5º Idêntico direito pode ser exercido por aqueles indicados no art. 889, incisos II a VIII, pelos credores concorrentes que hajam penhorado o mesmo bem, pelo cônjuge, pelo companheiro, pelos descendentes ou pelos ascendentes do executado.

§ 6º Se houver mais de um pretendente, proceder-se-á a licitação entre eles, tendo preferência, em caso de igualdade de oferta, o cônjuge, o companheiro, o descendente ou o ascendente, nessa ordem.

§ 7º No caso de penhora de quota social ou de ação de sociedade anônima fechada realizada em favor de exequente alheio à sociedade, esta será intimada, ficando responsável por informar aos sócios a ocorrência da penhora, assegurando-se a estes a preferência.

Art. 877. Transcorrido o prazo de 5 (cinco) dias, contado da última intimação, e decididas eventuais questões, o juiz ordenará a lavratura do auto de adjudicação.

§ 1º Considera-se perfeita e acabada a adjudicação com a lavratura e a assinatura do auto pelo juiz, pelo adjudicatário, pelo escrivão ou chefe de secretaria, e, se estiver presente, pelo executado, expedindo-se:

I - a carta de adjudicação e o mandado de imissão na posse, quando se tratar de bem imóvel;

II - a ordem de entrega ao adjudicatário, quando se tratar de bem móvel.

§ 2º A carta de adjudicação conterá a descrição do imóvel, com remissão à sua matrícula e aos seus registros, a cópia do auto de adjudicação e a prova de quitação do imposto de transmissão.

§ 3º No caso de penhora de bem hipotecado, o executado poderá remi-lo até a assinatura do auto de adjudicação, oferecendo preço igual ao da avaliação, se não tiver havido licitantes, ou ao do maior lance oferecido.§ 4º Na hipótese de falência ou de insolvência do devedor hipotecário, o direito de remição previsto no § 3º será deferido à massa ou aos credores em concurso, não podendo o exequente recusar o preço da avaliação do imóvel.

Art. 878. Frustradas as tentativas de alienação do bem, será reaberta oportunidade para requerimento de adjudicação, caso em que também se poderá pleitear a realização de nova avaliação.

49. Tanto a Lei de Execução Fiscal quanto o CPC tratam a possibilidade de adjudicação de bens penhorados como uma faculdade posta à disposição do credor. É dizer, se a adjudicação se mostra a melhor forma de satisfazer o crédito exequendo, a União credora pode optar por esse instrumento, segundo as disposições das leis processuais ora transcritas.

50. A adjudicação é um mecanismo de satisfação forçada do crédito exequendo, notadamente quando, na hipótese concreta, o recebimento dos valores em espécie não se mostra viável. Não é, por definição, a primeira opção nem para o credor, nem para o devedor, como se conclui pelo disposto no artigo 826, do CPC, acima transcrito.

51. Há situações, entretanto, em que a estratégia mais eficiente para a satisfação da dívida pode ser a adjudicação de bens, notadamente se eles interessam à União para a implementação de suas políticas públicas, como é a hipótese ora tratada, de imóveis rurais a serem destinados para a reforma agrária.

52. Pode-se pensar em situações, muito comuns, inclusive, como aquela em que o imóvel penhorado não tenha tido pretendentes nos eventuais leilões realizados. Ou quando, mesmo antes da realização do leilão, já se sabe que o devedor não possui outros bens para serem objeto de penhora e o crédito público é superior ao valor do imóvel. Nessa hipótese, caso levado à leilão, o imóvel pode vir a ser extremamente depreciado e a União seria prejudicada, recebendo muito menos do que o valor de mercado desse imóvel e sem a possibilidade de satisfazer o restante do crédito exequendo.

53. São apenas dois exemplos hipotéticos de situações nas quais o credor, seja a União, suas autarquias ou fundações, pode entender ser mais vantajoso optar pela adjudicação do bem. O que se pretende dizer é que a adjudicação é uma das possiblidades postas à disposição do credor, para a satisfação de seu crédito. Obviamente, não é a única nem a preferencial.

54. Cabe a cada órgão de representação judicial da União, de suas autarquias e fundações, de acordo com suas estratégias de recuperação do crédito inadimplido, estabelecer as hipóteses em que se poderá optar pela adjudicação de bens, por meio de regulamentação própria e da análise do caso concreto e desde que observada a ainda vigente Portaria AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011, a qual"regulamenta o procedimento de adjudicação de bens imóveis em ações judiciais propostas pela União e pelas Autarquias e Fundações Públicas Federais."

2.4 Considerações sobre a adjudicação de imóveis rurais e sua destinação para a reforma agrária.

55. Conquanto tenham a Portaria AGU nº 514/2011 e a Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 tratado a adjudicação de bens e sua consequente destinação pelos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta da União como um processo único e indissociável, não se pode perder de vista que são institutos jurídicos distintos.

56. Como visto no tópico anterior, a adjudicação é o ato judicial proferido no curso do processo executivo, por meio do qual o credor adquire a propriedade do bem penhorado, para quitação total ou parcial do débito inadimplido. Assim como qualquer outro credor, tendo em mira apenas as leis processuais, a União pode, em tese, adjudicar um bem em face de uma dívida executada, independentemente de ter para ele uma destinação específica previamente determinada. Uma vez adjudicado, torna-se bem da União. Bem público, portanto.

57. A destinação do bem da União para determinado fim - como, no caso em tela, para a a reforma agrária, por meio do INCRA - é uma etapa distinta. É tratada, entretanto, na Portaria AGU nº 514/2011 e na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014, como consecutiva à etapa de adjudicação de bens no processo judicial. Se, de um lado, não há impedimento legal para que a Administração regulamente, dessa forma, o ponto em questão - e, portanto, determine requisitos de conveniência e oportunidade para a adjudicação de bens e posterior destinação -, de igual modo, não há norma legal a impor um procedimento necessariamente vinculado entre essas duas etapas. Trata-se, portanto, de uma escolha da Administração e não de uma imposição legal.

58. Ao condicionar a adjudicação de imóveis rurais de interesse para a reforma agrária ao atesto de disponibilidade orçamentária e posterior pagamento, pelo INCRA, do valor do bem, com a necessidade de empenho e transferência financeira, a Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014, na prática, acaba por inviabilizar a utilização do instrumento da adjudicação como forma de satisfação do crédito. E, via de consequência, como meio de viabilizar a realização da reforma agrária, como demonstrado na resposta negativa dos órgãos de representação judicial da União, quando questionados sobre as eventuais adjudicações realizadas nos últimos anos.

59. Os dispositivos da Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 retiram, dos órgãos de representação judicial da União, de suas autarquias e fundações públicas, a possibilidade de adotar a melhor estratégia de execução, no caso concreto, ao criar um pré-requisito para a adjudicação de imóveis rurais de difícil implementação, haja vista a escassez de recursos existentes no orçamento da União. Notadamente, porque, se há recursos orçamentários disponíveis, a compra e venda mostra-se uma alternativa muito mais simples e segura do que a expropriação judicial de um bem, por meio da adjudicação no processo executivo, haja vista a possibilidade sempre presente de impugnações e recursos.

60. A suposta necessidade de disponibilidade orçamentária para o pagamento do valor do imóvel, como pré-requisito para a adjudicação, além de potencialmente inviabilizar a recuperação do crédito inadimplido espontaneamente, vai de encontro ao espírito da própria Constituição. Com efeito, o legislador constituinte originário elevou a reforma agrária a uma política pública de índole constitucional e, portanto, a ser perseguida como um objetivo da política agrícola e fundiária, buscando-se cumprir a função social da propriedade.

61. Tanto é verdade que, em relação à destinação de terras públicas e devolutas, o legislador constituinte originário ressalvou, expressamente, as alienações e concessões para fins de reforma agrária da necessidade de prévia autorização do Congresso Nacional, independentemente de suas dimensões, conforme previsto no artigo 188, da Constituição, abaixo transcrito:

Art. 188. A destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária.

§ 1º A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.

§ 2ºExcetuam-se do disposto no parágrafo anterior as alienações ou as concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.

62. No mesmo sentido, o legislador ordinário, ao regulamentar os dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, fez constar do artigo 13, da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993:

Art. 13.As terras rurais de domínio da União, dos Estados e dos Municípiosficam destinadas, preferencialmente, à execução de planos de reforma agrária.

63. Vale transcrever, ainda, o que consta do artigo 10, da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra), em especial, em seu § 3º:

Art. 10. O Poder Público poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação, demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação.

(...)

§ 3ºOs imóveis rurais pertencentes à União, cuja utilização não se enquadre nos termos deste artigo, poderão ser transferidos ao Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, ou com ele permutados por ato do Poder Executivo.

64. O legislador, seja o constitucional ou o ordinário, em nenhum momento, fez constar a exigência de que o INCRA pagasse pelos imóveis rurais da União a serem destinados à reforma agrária. No máximo, como se vê acima, o legislador de 1964 previu a possibilidade de permuta entre a União e a Autarquia. Esse requisito é trazido, exclusivamente, na Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014 e não alcança, como já mencionado, outras hipóteses de adjudicação de bens em processo judicial, as quais são tratadas, de forma geral, na Portaria AGU nº 514, de 09 de novembro de 2011.

65. Por fim, deve-se mencionar, no processo de revisão da Portaria Conjunta AGU/MDA nº 12/2014, outras questões poderão e deverão ser consideradas, as quais não são objeto de análise deste parecer. Como os questionamentos e sugestões veiculadas pelo INCRA e pelo MDA, bem como as advertências trazidas pela PGFN no PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), notadamente no capítulo III, dedicado aos"Reflexos da Adjudicação na Dívida Ativa da União".À exceção, como já afirmado, da necessidade de"atesto da disponibilidade orçamentária para o pagamento da adjudicação", haja vista não se tratar de despesa pública, como se defende neste opinativo.

3. CONCLUSÃO

66. Com essas considerações, são as seguintes as conclusões deste parecer:

1. A adjudicação de bens, em processos de execução, é uma opção posta à disposição do credor, pelas leis processuais, para a satisfação do crédito inadimplido espontaneamente, notadamente quando não se mostra possível o recebimento em dinheiro. Cabe aos órgãos de representação judicial da União, suas autarquias e fundações, conforme suas estratégias de atuação e nos termos da regulamentação existente, determinar as hipóteses em que se poderá optar pela adjudicação de bens.

2. A adjudicação realizada em processos judiciais não implica em ingresso de recursos financeiros no Erário ou aplicação de quantia em dinheiro pelo Estado, não ocorrendo os fenômenos da arrecadação e recolhimento ou do empenho, liquidação e pagamento, razão pela qual não se confunde com receita ou despesa pública e, por decorrência, não demanda autorização orçamentária;

3. A adjudicação de bens imóveis identificados como de interesse para reforma agrária, em processos de execução promovidos pela União, suas autarquias e fundações públicas, e sua consequente destinação para esse fim, prescindem de empenho e transferência financeira entre o INCRA e a entidade credora no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.

67. Postas as conclusões, e considerando os limites temáticos deste parecer, recomenda-se a edição de nova Portaria Conjunta AGU/MDA para regulamentar a adjudicação de imóveis rurais para fins de reforma agrária. Na confecção do novo ato normativo, deverão ser avaliados os outros questionamentos e sugestões de alteração trazidos pelo INCRA e pelo MDA, não tratados neste opinativo. Bem como, deverão ser observadas as advertências constantes do capítulo III, do PARECER SEI Nº 5188/2023/MF (seq. 44), às quais não se opõe, à exceção, repita-se, da necessidade de"atesto da disponibilidade orçamentária para o pagamento da adjudicação", haja vista não se tratar de despesa pública, como se defende neste opinativo.

À consideração superior.

Brasília, 9 de fevereiro de 2024

Assinado Eletronicamente

TULIO DE MEDEIROS GARCIA

Procurador da Fazenda Nacional

Consultor da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 54000061949202318 e da chave de acesso c379133f

Notas

1. https://legis.agu.gov.br/Atos/TextoAto/191634, acesso em 31/01/2024.

2. https://legis.agu.gov.br/Atos/TextoAto/256808, acesso em 31/01/2024.

3. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - Parte I - Procedimentos Contábeis Orçamentários - 9ªEdição. Secretaria do Tesouro Nacional, novembro de 2021).