240. Os produtores/exportadores selecionados tampouco encaminharam elementos que possibilitassem a distinção entre os produtos oriundos das diferentes rotas. Na manifestação do grupo Gold Star, indica-se que a utilização de diferentes matérias-primas poderia ter influência no produto final e na relação custo/preço. Os estudos que acompanham a manifestação focam nos detalhes de cada um dos processos produtivos e indicam que os diferentes insumos (ilmenita, rutilo natural, rutilo sintético e escória de titânio) são "principalmente utilizados no processo sulfato", "utilizados tanto no processo cloreto quanto no sulfato" ou "principalmente utilizados no processo cloreto", levando à conclusão, assim, que podem ser utilizados em ambos. Ressalte-se ainda que não há nenhum elemento comprobatório da influência do emprego de diferentes rotas sobre os custos e preços dos pigmentos de dióxido de titânio.

241. De acordo com a Basf, em relação às matérias-primas, na produção de pigmentos de dióxido de titânio pelo processo sulfato seriam utilizadas partículas de minerais de titânio que variam entre 250 e 450 nanômetros, ao passo que as partículas utilizadas no processo cloreto variariam entre 190 e 250 nanômetros, ficando evidente que o insumo - o mineral de titânio - é o mesmo nos dois processos e o que os diferencia é o tamanho da partícula.

242. O conjunto das manifestações e o cruzamento das respostas dos questionários levam, ainda, a conclusões contraditórias em relação à alegada insubstituibilidade do produto decorrente da rota cloreto e daquele resultante da rota sulfato, uma vez que as diferenças de resistência ao intemperismo, dispersão, uniformidade, coloração, opacidade, entre outros, também foram apontadas por importadores que claramente adquiriram apenas o produto da rota sulfato. As diferenças, portanto, não seriam decorrentes das rotas de produção, mas de outros atributos não apontados nos autos por nenhuma das partes interessadas.

243. Nesse sentido, refutam-se os argumentos de ausência de similaridade entre os pigmentos de dióxido de titânio resultantes do processo produtivo cloreto e os pigmentos de dióxido de titânio resultantes do processo sulfato para fins de determinação preliminar.

244. Sobre eventuais diferenças de custo e preço, a importadora Basf pontuou, em sua resposta ao questionário, que "em termos econômicos, o dióxido de titânio de processo cloreto exige o uso de matérias-primas e tecnologias mais sofisticadas, o que impacta no preço final do produto. Essas diferenças nos custos de produção representam uma diferença de preço na ordem de 5 a 10%". A importadora não apresentou, contudo, quaisquer elementos que comprovassem a diferença de preço.

245. Cabe destacar que apenas a peticionária apresentou, em 13 de agosto de 2024, informações fornecidas pela publicação TZ Minerals International Pty Ltd (TZMI), contendo elementos a respeito de plantas que utilizam as diferentes rotas.

246. O Departamento avaliou a possibilidade de aplicação de fator de ajuste referente à rota de produção, cloreto ou sulfato, a ser calculado a partir de informações acerca dos custos e volumes de produção de 25 plantas com rentabilidade positiva, referentes ao ano de 2022, que utilizam rotas de produção sulfato (14 plantas) ou cloreto (11 plantas).

247. A partir da comparação entre a média ponderada pelo volume de cada planta, foi, de fato, possível observar diferença na média de custos para cada rota. Contudo, a análise dos dados indica que as diferenças de custos parecem estar mais relacionadas à localização da planta (se o país opera em condições de mercado no setor de dióxido de titânio ou não; ou se apresenta níveis mais elevados de exigências ambientais) e menos de diferenças de custos inerentes ao processo de produtivo. Nesse sentido, o maior custo apresentado pela publicação é de uma planta de sulfato, localizada em [CONFIDENCIAL]. Ademais, as [CONFIDENCIAL] plantas de sulfato localizadas fora da China contidas na amostra apresentam custos superiores àqueles registrados por 7 das 11 produtoras que utilizam a rota de cloreto.

248. A tabela a seguir apresenta a localização das plantas e respectivos custos [CONFIDENCIAL]:

Cloreto

Sulfato

Planta

País

Custo de produção (US$/t)

Planta

País

Custo de produção (US$/t)

[CONF]

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Fonte: Manifestação Tronox Brasil/TZMI

Elaboração: DECOM

249. Insta destacar, ainda, declarações do grupo Gold Star de que (i) o custo com a matéria-prima seria menor, mas, em razão da necessidade de purificação adicional, haveria aumento nos custos de produção e de que (ii) o processo cloreto geraria menos resíduos sólidos, tendendo a ser mais eficiente, mas por outro lado, requereria matérias-primas de alta pureza, o que aumentaria o custo inicial, bem como declaração da CNCIA, exposta no item 7.3 deste documento, de que (iii) a Tronox teria altos custos associados à complexa conformidade ambiental na rota de sulfato, contribuem para as incertezas acerca do impacto dos processos produtivos no custo de produção do pigmento de dióxido de titânio.

250. Dessa forma, entendeu-se não ser adequado realizar ajuste em relação aos preços praticados nas vendas reportadas de pigmentos de dióxido de titânio produzidos pela produtora/exportadora Tronox LLC, que utiliza a rota cloreto, no mercado interno dos Estados Unidos, uma vez que não restou comprovado se as diferenças no custo médio observadas eram atribuíveis à rota produtiva empregada ou a outros fatores. Espera-se, contudo, que ao longo do prazo restante de instrução da presente investigação, as partes interessadas apresentem manifestações, amparadas em elementos de prova, que contribuam para a tomada final de decisão.

251. A propósito das alegações de que a indústria doméstica seria incapaz de suprir toda a demanda, insta notar que a avaliação da capacidade da indústria doméstica em suprir toda a demanda doméstica do produto similar não encontra amparo na legislação multilateral e nacional de defesa comercial. Não há qualquer exigência na legislação de que a indústria doméstica tenha que ter capacidade de atender integralmente ao mercado brasileiro.

252. Destarte, uma vez não tendo sido apresentados elementos suficientes para a descaracterização da similaridade, ratifica-se preliminarmente a conclusão adotada para fins de início da investigação, no sentido de serem similares o pigmento de dióxido de titânio importado da China e o produzido pela indústria doméstica, nos termos do Artigo 2.6 do Acordo Antidumping e do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013.

2.6. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade

253. Tendo em conta a descrição detalhada contida no item 2.1 deste documento, conclui-se que, para fins de determinação preliminar, o produto objeto da investigação são os pigmentos de dióxido de titânio, quando originário da China, observadas as exclusões expressas no sobredito tópico.

254. Ademais, verifica-se que o produto fabricado no Brasil é semelhante ao produto objeto da investigação, conforme descrição apresentada no item 2.3 deste documento.

255. Dessa forma, considerando-se que, conforme o art. 9º do Decreto n o 8.058, de 2013, o termo "produto similar" será entendido como o produto idêntico, igual sob todos os aspectos ao produto objeto da petição investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito próximas as do produto objeto da petição de investigação, concluiu-se, para fins de determinação preliminar, que o produto fabricado no Brasil é similar ao produto objeto da investigação.

3. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA

256. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como a totalidade dos produtores do produto similar doméstico. Nos casos em que não for possível reunir a totalidade destes produtores, o termo "indústria doméstica" será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa da produção nacional total do produto similar doméstico.

257. Para fins de determinação preliminar, a indústria doméstica foi definida como as linhas de produção de pigmentos de dióxido de titânio da Tronox, responsável por 100% da produção nacional brasileira do produto similar no período compreendido entre outubro de 2022 a setembro de 2023 (P5), conforme dados apresentados no item 1.3 deste documento.

4. DO DUMPING

258. De acordo com o art. 7º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se prática de dumping a introdução de um bem no mercado brasileiro, inclusive sob as modalidades de drawback, a um preço de exportação inferior ao valor normal.

259. Na presente análise, utilizou-se o período de outubro de 2022 a setembro de 2023 (P5), a fim de se verificar a existência de prática de dumping nas exportações para o Brasil de pigmentos de dióxido de titânio originário da China.

4.1. Do dumping para fins de início da investigação

4.1.1. Do tratamento da China no âmbito do cálculo do valor normal na determinação de existência de indícios de dumping para fins do início da investigação

4.1.1.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil.

260. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas relações comerciais externas) à Organização Mundial de Comércio (OMC) devem ser ajustados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A negociação é realizada no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos Membros da OMC. Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.

261. O processo de acessão da República Popular da China iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda junto ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987, tendo sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem cumpridos pela China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.

262. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in verbis:

Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.

Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)

263. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de pigmentos de dióxido de titânio no âmbito desta investigação, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping, cumpre analisar as disposições do Artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.

264. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:

15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping

Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:

a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas:

i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;

ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.

b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.ec) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias. e d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)

265. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:

- ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));

- ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).

266. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.

267. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo 15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.

268. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), esteve sujeita a controvérsia jurídica no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States - Measures Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.

269. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o funcionamento do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).

270. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a investigações de dumping no Brasil foi alterada.

271. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, no Parecer DECOM nº 33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo 78 informou:

78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.

272. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.

273. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade de comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos arts. 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja apurado com base na metodologia considerada padrão:

Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.

Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte.

§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:

I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente valores de mercado;

II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de contabilidade;

III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados, estabelecidos com o governo fora de condições de mercado;

IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.

§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:

I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais, é inexistente ou muito limitado;

II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e empregados; e

III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela interação entre oferta e demanda.

§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste artigo.

§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.

§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.

274. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais "automática".

275. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de investigação. Expirou a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no segmento produtivo investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.

276. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):

6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)

277. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.

4.1.1.2. Das manifestações da peticionária sobre o tratamento do setor produtivo de pigmentos de dióxido de titânio na China para fins do cálculo do valor normal

278. A peticionária elencou elementos que indicariam não prevalecer condições de economia de mercado no segmento produtivo de dióxido de titânio na China.

279. Inicialmente, cumpre destacar que a Tronox afirmou que haveria evidências definitivas de que o setor produtivo chinês, de forma ampla, não operaria em condições de mercado. Para corroborar essa alegação, citou o documento de trabalho elaborado pela Comissão Europeia acerca das distorções da economia da China para fins de defesa comercial, que asseverou que o conceito de "economia de mercado socialista" introduzido na Constituição da República Popular da China seria fundamental na discussão acerca do status a ser conferido ao país. Adicionalmente, destacou que o Programa Geral de Constituição do Partido Comunista Chinês (PCC) "reafirma a economia de mercado socialista como o sistema econômico da China e o papel ativo do PCC". Em aplicação deste princípio, o PCC orientaria tanto o setor público como o privado.

280. No mesmo documento produzido pela Comissão Europeia, seria apontada a existência de uma série de distorções "transversais" sistêmicas na China, por meio de uma intervenção governamental substancial em muitos níveis da economia, incluindo distorções específicas em muitos fatores-chave de produção (como como terra, energia, capital, matérias-primas e trabalho), bem como em setores econômicos específicos (como como aço e produtos químicos).

281. A Comissão Europeia teria constatado a existência de políticas públicas ou medidas governamentais que discriminam a favor de fornecedores nacionais ou de outra forma influenciam as forças do mercado livre em diversas investigações de práticas de dumping, nos seguintes termos: "[o]verall, the system of planning in the PRC results in resources being allocated to sectors designated as strategic or otherwise politically important by the government, rather than being allocated in line with market forces".

282. No topo dessas políticas públicas estariam os chamados planos quinquenais. O objetivo central do 1º Plano Quinquenal Chinês (FYP) (1953-1957) teria sido a nacionalização e o rápido desenvolvimento do setor industrial. Hoje, o 14º FYP (2021-2025) exporia as intenções estratégicas da China, especificando as prioridades do governo e regulamentando o comportamento das entidades de mercado.

283. Ainda a respeito de aspectos gerais da economia chinesa, a peticionária assinalou a falta, aplicação discriminatória ou execução inadequada da lei de falências, das leis societárias ou de propriedade. Argumentou que a China teria uma aplicação inadequada das leis de falências, societárias ou de propriedade que, em geral, envolve todos os setores. O Governo da China desempenharia um papel importante nos processos de insolvência e muitas vezes teria influência direta nos seus resultados através de vários meios. Por exemplo, a Corte Chinesa estaria subordinada ao governo chinês. Em prática, este último deveria conceder prévia aprovação para que a Corte decida se aceita ou rejeita os pedidos das empresas listadas.

284. Muitas empresas insolventes acabariam por implementar planos de reestruturação e raramente seriam retiradas da bolsa. Isso se traduziria em empresas públicas que se beneficiam de garantias governamentais de fato. Segundo a Tronox, devido à ausência de mecanismos normais de mercado, como procedimentos de falência eficazes e transparentes, o sistema financeiro chinês continuaria altamente distorcido.

285. A peticionária citou que a Comissão da União Europeia, em sua investigação sobre rodas rodoviárias de aço, teria destacado o fato de que "[t]he Chinese bankruptcy system delivers inadequately on its own main objectives such as to fairly settle claims and debts and to safeguard the lawful rights and interest of creditors and debtors".

286. No que diz respeito às leis de propriedade na China, a regra geral seria de que todas as terras são propriedade do Estado. Portanto, a alocação de terras dependeria exclusivamente do Governo da China. Afirmou que as regras relativas ao fornecimento e aquisição de terras na RPC seria muitas vezes pouco claras e pouco transparentes, e os preços seriam frequentemente fixados pelas autoridades com base em considerações não mercantis.

287. A Tronox registrou que as leis de falência, societárias ou de propriedade acima mencionadas na China aplicar-se-iam a todos os setores e que não haveria nenhuma evidência prontamente disponível que mostrasse que essas leis não se aplicariam ao setor chinês de dióxido de titânio.

288. A peticionária destacou ainda que as políticas implementadas pelo Governo da China para o setor siderúrgico estariam intimamente relacionadas com o setor de titânio chinês, considerando a estrutura do mercado da ilmenita e as peculiaridades das formações geológicas em que o mineral é encontrado naquele país. Ao contrário das minas de ilmenita em outras partes do mundo, a ilmenita chinesa - particularmente da região de Panzhihua, na província de Sichuan, que responderia por aproximadamente 80% do fornecimento desse minério - seria extraída em depósitos de magnetita de vanádio-titânio.

289. Exclusivamente na China, a ilmenita seria assim um coproduto da mineração de minério de ferro. Muitos destes depósitos teriam sido formados, em termos geológicos, há relativamente pouco tempo, por magma residual rico em ferro, vanádio e titânio, sendo um minério de ferro de qualidade relativamente baixa. Seria, portanto, de acordo com a Tronox, muito pouco eficiente extrair minério de ferro ou minério de titânio na província de Sichuan. Em contraste, na maior parte do mundo, a ilmenita seria extraída de areias de praias, o que, do ponto de vista geológico, seriam muito mais antigas do que os depósitos de magnetita na China. A peticionária citou o exemplo do minério de ferro do distrito de Pilbara, na Austrália, um minério de hematita geralmente considerado mais eficiente para mineração, que pode ser extraído diretamente por meio de mineração a céu aberto e demandaria muito pouca energia para ser processado. Os corpos de minério seriam geralmente grandes e concentrados.

290. O minério de ferro magnetita de Panzhihua, de outra parte, seria menos concentrado, requerindo energia e processamento significativos para separar o minério de ferro de outros minerais encontrados nesses depósitos, como ilmenita e vanádio. Em média, a relação entre minério de ferro e ilmenita seria de aproximadamente 10:1, o que significaria que a extração de valor da ilmenita constituiria um componente importante da economia geral da mineração de minério de ferro na China.

291. De acordo com a peticionária, para a China, a autossuficiência tanto em minério de ferro como em titânio seriam questões de segurança nacional. A China importaria aproximadamente 70% das suas necessidades de ferro, sendo que a dependência da China do ferro importado teria sido parcialmente responsável pelo conflito diplomático e comercial com a Austrália em 2020.

292. O fato de tantos produtores chineses de ilmenita também estarem envolvidos na extração de minério de ferro e fortemente ligados ao governo chinês refletiria a natureza estratégica do minério de ferro e da ilmenita. Muitos dos produtores chineses de dióxido de titânio estariam integrados, possuiriam operações de mineração de titânio e produziriam escórias de titânio.

293. A Tronox citou como exemplos o caso da Angang (antecessora do Pangang Group Vanadium Titanium & Resources, doravante denominada Pangang), subsidiária da antiga controladora Pansteel (Pangang Group Company Limited), que estaria envolvida na mineração de minério de ferro e na produção, processamento e venda de produtos de titânio, incluindo dióxido de titânio. Em maio de 2010, o Pangang Group Co., Ltd. teria se fundido com a Anshan Iron and Steel Group Corporation para se tornar a Ansteel, estatal diretamente subordinada ao governo central.

294. A Ansteel seria uma empresa integrada, que implementa a estratégia "Dual-Core" de aço + mineração com nove bases de produção no nordeste, sudoeste, sudeste e sul da China, em que produziria 500.000 toneladas de produtos de titânio. A Ansteel consistiria na maior base de produção de matéria-prima de titânio da China.

295. Outro exemplo seria a China National BlueStar (Group) Co. (BlueStar), empresa de grande porte com importantes participações de mercado na produção de dióxido de titânio e ilmenita, parte da Sinochem Holdings Corporation Ltd., que operaria minas de minério de ferro. A BlueStar também seria uma subsidiária da China National Chemical Corporation (ChemChina). A ChemChina, de propriedade da Sinochem Holdings Co., Ltd., seria uma empresa estatal financiada pelo governo central.

296. O relatório da Comissão sobre distorções significativas na economia chinesa teria reconhecido também que o setor do titânio como um todo na China estaria gravemente distorcido, em particular à luz das informações e dos dados contidos no 13º Plano Quinquenal ("Five-Year Plan" ou FYP) da China para o Desenvolvimento Econômico e Social Nacional. Para a Tronox, essas distorções decorreriam do fato de a indústria chinesa de dióxido de titânio (TiO2) também produzir o produto precursor necessário para produzir titânio metálico, conhecido como tetracloreto de titânio (TiCl4), e de muitos produtores de dióxido de titânio também estarem no negócio de titânio metálico.

297. Nesse sentido, para a peticionária, a indústria de dióxido de titânio seria considerada estratégica pelo governo da China. Um dos principais objetivos do 13º FYP já teria sido o de promover desenvolvimentos inovadores em equipamentos de última geração e em indústrias de novos materiais para liderar um novo salto na manufatura chinesa, incluindo a promoção da utilização de terras raras e o desenvolvimento para a otimização de uso da escória de titânio de baixa qualidade.

298. Segundo a Tronox, por sua vez, o 14º Plano Quinquenal da China para o Desenvolvimento Econômico e Social Nacional, que cobre o período de 2021 a 2025, teria fortalecido essas distorções significativas no setor de dióxido de titânio na China. Os detalhes específicos relativos à indústria de titânio não estariam plenamente disponíveis, mas seria possível inferir o seu foco com base nas políticas industriais e nas tendências delineadas no referido plano, sendo importante considerar ainda que a indústria do titânio e do dióxido de titânio seriam intrinsicamente conectadas. No entendimento da peticionária, o 14º Plano Quinquenal trataria (i) do desenvolvimento e utilização de recursos de titânio chineses, tendo em vista que o país é significativo produtor de minério de titânio, por meio de políticas destinadas à extração sustentável; (ii) da inovação tecnológica para o aperfeiçoamento do processo produtivo e qualidade do produto, bem como o desenvolvimento de aplicações do titânio; (iii) da sustentabilidade e regulação ambiental para redução da poluição, do consumo de energia e para a promoção de práticas sustentáveis; (iv) da competitividade global e expansão do mercado, por meio do apoio à expansão da capacidade produtiva, melhora da qualidade e da competividade de empresas chinesas de titânio, bem como a adoção de políticas comerciais e iniciativas para a promoção das exportações de produtos de titânio; e (v) consolidação da indústria e otimização da capacidade por meio da adoção de medidas para corrigir a sobrecapacidade e do incentivo ao desenvolvimento de empresas líderes para fortalecimento da competividade e sustentabilidade da indústria de titânio.

299. A peticionária destacou, ademais, as informações constantes no sítio eletrônico da "Exposição Internacional de Dióxido de Titânio de Xangai em 2024", segundo o qual as prioridades a serem tomadas pela indústria chinesa de TiO2 no âmbito do 14º FYP seriam as seguintes:

· "avançar no processo de cloreto e otimizar a estrutura de produção para entrar no mercado internacional": durante o período do 14º Plano Quinquenal, a indústria de dióxido de titânio deveria acelerar a sua transição de uma indústria tradicional para uma indústria de manufatura avançada e otimizar a estrutura dos processos de produção via cloreto e via ácido sulfúrico. Além disso, segundo o documento, com a onda de reconstrução e expansão do dióxido de titânio chinês, a oferta poderia exceder a demanda, tornando-se necessária a expansão aos mercados internacionais;

· "otimizar a coexistência dos dois processos de produção": o 14º FYP exigiria promover ativamente a modernização industrial, otimizar a estrutura de produção do processo de cloreto e do ácido sulfúrico, aumentar o investimento em pesquisa científica e na transformação tecnológica e continuar a melhorar a competitividade global do mercado do produto. De acordo com as informações disponíveis no sítio eletrônico do evento indicado pela peticionária, já em 2007 o dióxido de titânio teria sido incluído entre as indústrias de alto consumo de energia e fortemente poluente. O catálogo de orientação dos ajustes estruturais da indústria teria listado o dióxido de titânio pelo processo ácido sulfúrico como indústria restrita. O catálogo teria ainda mencionado a necessidade de desenvolver o processo cloreto. No entendimento da Tronox, embora um "grande empurrão" deva ser dado para o processo de cloreto, espera-se que o processo de sulfato continue a ser o principal processo de produção e que ambos os processos coexistam mesmo durante o 15º FYP;

· "enfatizar o caráter ecológico do processo de sulfato e impulsionar o desenvolvimento processo de cloreto": como o processo de sulfato tem muitas desvantagens, seria necessário fazer avanços no processo de cloreto, promover a reforma estrutural do lado de suprimento da indústria, promover o desenvolvimento saudável da cadeia da indústria chinesa de titânio e melhorar efetivamente as capacidades de inovação tecnológica e industrial. A fim de promover a modernização industrial e fazer a indústria atingir o nível avançado de fabricação de forma integral, seria necessário introduzir e utilizar tecnologias e equipamentos avançados.

300. Durante o 14º FYP, assim, a indústria do dióxido de titânio teria se comprometido a acelerar a transição da produção de dióxido de titânio do processo de sulfato para o processo de cloreto e a encontrar oportunidades de exportação para comercializar seus produtos. A Tronox citou, como exemplo, as informações do site da Nanjing Titanium Dioxide Chemical Co. (GPRO), que indicariam que os funcionários teriam sido convidados a assistir ao 20º Congresso Nacional do PCC apresentado por Xi Jiping e no qual a empresa afirma que "will conscientiously implement the spirit of the 20th National Congress of the Communist Party of China, quickly set off an upsurge of learning the spirit of the 20th National Congress throughout the company, deeply understand the essence, strengthen political leadership, lay a solid ideological foundation for the company's various tasks, and innovate for the group Development brings together majestic forces".

301. De acordo com a peticionária, seria pouco provável que a nova capacidade de produção de dióxido de titânio, que teria aumentado enormemente já na vigência do 13º FYP, seja utilizada para suprir a demanda interna, o que incentivaria o direcionamento para as exportações. Informações apresentadas no sítio eletrônico da "Exposição Internacional de Dióxido de Titânio de Xangai em 2024" indicam que teria ocorrido aumento da concentração da indústria de dióxido de titânio, havendo 40 produtores, sendo 1 com capacidade de produção de 1 milhão de toneladas/ano, 11 com capacidade de 100 mil toneladas/ano, 10 com capacidade entre 50 mil e 80 mil toneladas/ano e 19 pequenos e micro produtores. Os projetos de expansão chinesa do dióxido de titânio adicionariam 1,96 milhão de toneladas/ano de nova capacidade de produção, das quais mais de 400 mil toneladas/ano seriam produzidas pelo método do cloreto. Segundo a análise apresentada, essa elevada nova capacidade produção dificilmente seria absorvida pelo mercado interno chinês, o que levaria os produtores chineses a exportarem mais seus materiais.

302. Nessa linha, a peticionária citou também a publicação [CONFIDENCIAL], que aponta que as exportações chinesas de dióxido de titânio têm sido crescentes ao longo dos últimos dez anos. De 2014 para 2023, as vendas externas de dióxido de titânio da China teriam praticamente triplicado, revelando um aumento de quase 200%, tendo passado de [CONFIDENCIAL] mil toneladas para [CONFIDENCIAL] mil toneladas.

303. A peticionária indicou ainda o editorial da publicação [CONFIDENCIAL], que forneceria visão bastante atualizada a respeito do avanço das exportações chinesas em diversos mercados:

[CONFIDENCIAL]

304. Em seguida, a Tronox pontuou que algumas das empresas chinesas produtoras de dióxido de titânio também estariam localizadas em zonas de desenvolvimento, como a segunda maior fabricante individual, a CHTi, situada na "Xishan Economic and Technological Development Zone", na cidade de Wuxi, na província de Jiangsu, de acordo com informações disponíveis no sítio eletrônico da empresa CHTi. Adicionalmente, pontuou que o Shandong Lubei Enterprise Group Corporation, grande grupo empresarial estatal, estaria localizado no Parque Industrial Químico de Binzhou Lubei, parque da indústria química anunciado pela província de Shandong e que a Shandong Jinhai Titanium Resources Technology Co.,Ltd., sua subsidiária, está localizada em uma "northern high-tech development zone of Shandong province".

305. Segundo explicação da peticionária, as Zonas Nacionais de Desenvolvimento Econômico e Tecnológico da China (National Economic and Technological Development Zones - NETDZs) seriam componentes-chave da estratégia de desenvolvimento económico do país. Estas zonas, estabelecidas pelo governo chinês, buscariam (i) atrair investimentos, domésticos e estrangeiros, (ii) promover a inovação tecnológica, (iii) facilitar a modernização industrial e (iv) impulsionar o crescimento econômico regional. O apoio governamental sob a forma de subsídios seria uma ferramenta crítica utilizada para alcançar estes objetivos nas NETDZs.

306. A Tronox listou as formas como o apoio e os subsídios governamentais seriam normalmente concedidos nessas zonas:

· Assistência financeira - programas de subsídios que podem incluir subvenções, empréstimos a juros baixos ou incentivos financeiros para projetos de investimento específicos, tais como desenvolvimento de infraestruturas, atualização tecnológica ou iniciativas de proteção ambiental. Os subsídios seriam frequentemente direcionados para indústrias ou setores prioritários identificados nos planos de desenvolvimento do governo;

· Incentivos fiscais - taxas de imposto preferenciais, isenções fiscais, isenções ou reduções no imposto sobre o rendimento das sociedades, imposto sobre o valor agregado (IVA) e taxas aduaneiras. Os incentivos fiscais poderiam reduzir significativamente os custos operacionais para as empresas que operam dentro das NETDZs, tornando-as mais competitivas em comparação com as empresas localizadas fora destas zonas;

· Políticas de uso da terra - fornecimento de terrenos a taxas subsidiadas, oferta de arrendamentos de longo prazo ou a simplificação dos procedimentos de aquisição de terrenos para empresas localizadas nas zonas. O acesso a terrenos acessíveis seria crucial para atrair investimentos e encorajar o estabelecimento de instalações de produção e parques industriais dentro das NETDZs;

· Desenvolvimento de infraestruturas - construção de redes de transporte, serviços públicos, instalações de telecomunicações e outras infraestruturas essenciais. Os subsídios governamentais seriam utilizados para financiar projetos de infraestruturas e garantir que as NETDZs tenham as infraestruturas físicas necessárias para apoiar as atividades econômicas e atrair investidores;

· Apoio à tecnologia e inovação - subsídios para apoiar projetos de P&D, iniciativas de comercialização de tecnologia e colaboração entre empresas, universidades e instituições de investigação. Estes subsídios ajudariam a promover uma cultura de inovação nas NETDZs e a incentivar o desenvolvimento de tecnologias avançadas e indústrias de alta tecnologia; e

· Promoção das exportações - subsídios a empresas orientadas para a exportação para compensar custos relacionados com a exportação, tais como despesas de logística, trâmites aduaneiros e atividades de marketing. Além disso, o apoio governamental pode incluir assistência com documentação de exportação, financiamento comercial e facilitação de acesso ao mercado para ajudar as empresas dentro das NETDZs a expandir a sua presença nos mercados globais.

307. Ainda sobre zonas de desenvolvimento, a Tronox destacou o portal "China Internet Information Center", que informa ser autorizado pelo Governo da China, sob os auspícios do Gabinete de Informação do Conselho de Estado e do Grupo de Comunicações Internacionais da China (CICG) em Pequim, por meio do qual seria possível encontrar informação sobre os setores em foco e sobre benefícios de zonas de desenvolvimento no link http://www.china.org.cn/english/SPORT-c/76751.htm. Na parte sobre as indústrias incentivadas, a peticionária destacou referências à atividade de mineração, e, mais especificamente, referência a "Production of chloridized titanium white".

308. Na seção de "Tax Policy" do supramencionado portal, seriam listados os benefícios tributários concedidos às empresas localizadas em zonas de desenvolvimento, relacionados, entre outros, a imposto de renda, reembolso de tributos resultante de reinvestimento, taxas aduaneiras e VAT.

309. Sobre as empresas controlados pelo Estado (State-Owned Enterprises, ou "SOEs"), a Tronox ressaltou que SOEs representam a maioria nas seguintes indústrias de matérias-primas: mineração e lavagem de carvão (as empresas estatais possuem 88% dos ativos nesta indústria), mineração e processamento de minérios de metais ferrosos (60%), mineração e processamento de minérios de metais não ferrosos (67%), atividades de apoio à mineração (97%), fundição e processamento de metais ferrosos (72%), fundição e processamento de metais não ferrosos (61%), fabricação de matérias-primas químicas e de produtos químicos (52%) e produção e fornecimento de vidro (87%), também de acordo com o mesmo relatório da Comissão Europeia.

310. Segundo a peticionária, alguns dos principais produtores chineses de dióxido de titânio, listados na tabela a seguir em termos de capacidade instalada, apurada pela consultoria TZ Mineral International e publicada em 2021, também estariam intrinsicamente ligados ao governo chinês.

Produtor

Capacidade instalada (t/ano)

LB Group

972.000

CHTi

365.000

Angang/Pangang

236.000

GPRO (Nanjing Titanium White Chemical Co., Ltd)

222.500

Shandong Doguide

210.000

Jinan Yuxing

120.000

Taihai Group

77.500

Bluestar

67.000

Hebei

60.000

Fonte: Petição

Elaboração: DECOM

311. A respeito do Pangang Group Vanadium Titanium & Resources, envolvido na produção, no processamento e na venda de produtos de titânio, incluindo o dióxido de titânio, a Tronox destacou que o supramencionado grupo, em maio de 2010, fundiu-se com a Anshan Iron and Steel Group Corporation para se tornar Ansteel, uma grande empresa estatal:

"Pangang Group Co., Ltd. is the largest vanadium manufacturer in the world, the largest titanium raw material and important titanium dioxide production base in China. In 2011, Ansteel Group Corporation ranked among Fortune 500 Largest Global Corporations. As one of the state-owned large-sized enterprises, Ansteel now has 7 production bases with special characteristics in northeast, southwest, north China, southeast and south China, masters rich iron ore resources in Liaoning and Sichuan, China and Karara, Australia. [...] Ansteel Group Corporation has become the largest rail and ship plate manufacturer in China, the largest vanadium producer in the world and the largest titanium raw material and important titanium dioxide production base in China."

"Ansteel Group Corporation Limited (thereinafter referred to as Ansteel) is originated from Anshan Iron and Steel Group Corporation which merged Pangang group Co., Ltd. in May 2010. It is a Chinese state-owned steel producer under the control of State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council. It is headquartered in Anshan, Liaoning.