Evolução de preço e custo de produção da indústria doméstica (R$/kg)

[GRÁFICO CONFIDENCIAL]

402. De P1 a P5, a proporção dos custos em relação ao preço de venda da indústria doméstica aumentou em [CONFIDENCIAL] p.p. muito embora tenha havido redução gradual de P1 a P4. De P1 a P5, o custo de produção aumentou em 8,9%, enquanto os preços no mercado interno foram reduzidos em 15,2%. A relação custo/preço alcançou seu maior valor em P5 ([CONFIDENCIAL]%) e o menor em P4 ([CONFIDENCIAL]%).

403. Na tabela a seguir, compara-se o preço médio da indústria doméstica com o preço médio CIF das importações de origem chinesa, malaia e tailandesa, em reais por kg, de acordo com as estatísticas de importação da RFB e com os dados fornecidos pela indústria doméstica no âmbito do Processo SEI nº 19972.101137/2023-16.

Comparação de preços da indústria doméstica e importações (R$/kg) [CONFIDENCIAL]

P1

P2

P3

P4

P5

Indústria doméstica

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

China

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Malásia

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Tailândia

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Demais origens

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Comparação de preços da indústria doméstica e importações (R$ CIF/kg)

[GRÁFICO CONFIDENCIAL]

404. Com base nos dados apresentados, nota-se que a trajetória seguida pelos preços das importações de origens investigadas foi relativamente próxima à dos preços da indústria doméstica. De um diferencial de preços observado de P1 até P3, a curva segue para convergência em P4 e quase equivalência em P5.

405. Sobre a relação entre custo de produção de preço de venda, a Abils observou que os custos de produção teriam apresentado evolução moderada ao contrário das variações nos preços de venda da indústria doméstica, que teriam sido significativamente elevadas. A queda dos preços em P5 seria atribuída ao retorno aos níveis normais de mercado, para a Associação.

406. A Associação igualmente comentou "que mesmo considerando o preço internacional do látex natural como umaproxydeste mercado [...] a elevação desenfreada verificada nos preços de venda da Targa não encontra paralelo".

407. No que tange a evidência de atrasos de tecnologia do produto sob análise, a Abils comentou que a Targa possuiria poucas máquinas e, algumas, obsoletas. Destacou que os produtores exportadores das origens investigadas contariam com estruturas modernas automatizadas superiores às da indústria doméstica.

408. Com relação às condutas anticompetitivas coordenadas e unilaterais, a Abils comentou:

"a Targa implementou aumentos de preços abusivos durante a pandemia. É de notório conhecimento que havia escassez mundial do produto e, frente a esta competição externa enfraquecida no Brasil, a Targa, de maneira oportunista, implementou aumentos em seus preços que beiraram os 100% nos dois anos que abrangeram a crise de COVID-19 no Brasil, em uma conduta monopolista de mercado, lesando os consumidores e a sociedade, que precisava ter acesso a este item de proteção essencial"

409. Também foi alegada aparente prática desleal por parte da Targa contra a empresa Robisa, responsável pela Látex BR.

410. Mucambo, Látex São Roque e Targa, em seu QIP conjunto, comentaram que "A principal restrição à oferta nacional consiste na prática de preços extremamente baixos para o produto pelas origens investigadas".

411. As empresas também comentaram que parte significativa da demanda por LNC é oriunda de contratos governamentais, atendidos por licitação. Os processos de licitação por menor preço atuariam como mecanismo de controle de preços, impedindo aumentos exagerados e que, conjuntamente com a medida antidumping, consistiria em mecanismo para mitigar aumentos desproporcionais de preços.

412. Igualmente destacado pelas produtoras nacionais foi o fato de que o preço médio em P5 não cobriu sequer os custos de produção da indústria doméstica. A causa teria sido a depressão e supressão de preços devido às importações das origens investigadas a preços de dumping.

413. Sobre as condutas anticompetitivas alegadas pela Abils, a Targa afirmou que o aumento de preços teria sido global durante a pandemia.

414. A Targa, Látex São Roque e Mucambo apresentaram manifestação mencionando os preços praticados nas licitações do governo federal no ano de 2024 e defenderam que os preços em licitações públicas não teriam subido após a aplicação do direito provisório. Para tanto, apresentaram dados constantes do painel de preços do sítio eletrônico do Ministério do Planejamento, no qual consta informação de compras governamentais referentes aos anos de 2023 e de 2024.

415. Sobre o aumento de preços, a Targa, em sua manifestação de 16 de julho de 2024, afirmou que entre P2 e P4 as origens investigadas teriam aumentado os preços em proporção duas vezes superior à indústria doméstica.

416. A Targa, em manifestações finais de 09 de setembro de 2024, afirmou que o aumento de preços seria uma consequência da manipulação de mercado por parte dos importadores.

2.3.3.2 Riscos de restrições à oferta nacional em termos de qualidade e variedade

417. A esse respeito, a Abils comentou que a Targa não ofertaria todos os tipos de luvas no mercado brasileiro. A produção da Targa seria concentrada em luvas de látex natural, com produção incipiente de luvas nitrílicas. Sobre as nitrílicas, foi mencionado que a Targa não teria escala nem diversificação suficiente para atender o mercado em termos de volume e de variedade a preços competitivos. Também foi mencionado que a Targa não produziria luvas para procedimento não cirúrgico texturizadas.

418. A Abils observou que haveria tendência mundial de migração da produção de luvas de borracha natural para luvas de borracha nitrílica, apesar de seu maior custo, devido a problemas com alergias e também à regulamentação dos EUA restringindo o seu consumo.

419.

420. Frisou também que a produção chinesa tenderia a se concentrar na produção de luvas vinílicas enquanto a produção malaia, na de luvas nitrílicas, o que beneficiaria o fornecimento ao mercado brasileiro não só em termos de quantidade, mas também de variedade.

421. De acordo com a Abils, uma sobretaxa poderia trazer risco de restrição à oferta nacional em termos de variedade, já que a Targa não produziria todos os tipos de luvas e o mercado estaria a demandar crescentemente a produção de luvas nitrílicas, por exemplo.

422. A Supermax, por sua vez, apontou em seu QIP o problema que a Targa teria enfrentado com relação a falhas em controles microbiológicos em lotes de produtos que ensejaram seu recolhimento e destruição. Ressaltou que seria importante compreender os efeitos do ocorrido.

423. Mucambo, Látex São Roque e Targa, em seu QIP conjunto, apontaram que a qualidade da produção nacional teria sido mais alta do que a do produto importado, já que houve flexibilização de normas de importação por conta da pandemia do Covid-19.

424. Sobre o problema de qualidade alegado pela Supermax, a Targa afirmou ter sido um caso isolado e que teria realizado ação de campo para recolhimento das luvas de acordo com a recomendação legal para o caso e atuou de maneira diligente para evitar efeitos não desejados.

425. A Shandong INTCO Medical comentou que a Targa apenas produziria luvas de látex natural e lisas e não teria acompanhado a mudança de preferência dos consumidores por luvas sintéticas, tendo começado produção incipiente de luvas nitrílicas em meados de 2022. Desse modo, a Targa não atenderia parcela significativa do mercado, pois não produziria grande parte do produto escopo da investigação, ou seja, luvas de látex natural texturizadas, luvas vinílicas, luvas de neoprene, seja por limitação do seu mix de produtos ou por limitação capacidade produtiva. Destacou também o papel essencial das importações das origens investigadas no abastecimento do mercado brasileiro.

426. A respeito do comentário da Shandong INTCO Medial, a Targa comentou que teria ampla capacidade de produzir luvas de látex de borracha natural e nitrílicas, sendo que essas, juntamente com as luvas vinílicas, seriam substituíveis entre si. A Targa entende que não procederia a ausência de capacidade doméstica seja em termos quantitativos ou de variedades de produto.

427. A UG Global sublinhou que a variedade de luvas produzidas pela Targa também seria limitada, conforme catálogo da própria indústria doméstica, com poucas variedades de luvas coloridas. Comentou que poderia ser considerada a não aplicação da medida antidumping a luvas coloridas, pois este não seria um segmento atendido pela Targa.

428. A respeito do comentário da UG Global sobre não aplicação da medida antidumping para luvas coloridas, informa-se que não foram apresentados elementos suficientes para que haja análise adequada a respeito.

429. Diante do exposto, a partir dos elementos dos autos do processo, observou-se que a Targa concentrou sua produção, em quase todo o período de análise, apenas na produção de luvas de látex natural, tendo começado a produzir luvas nitrílicas em P5, ainda de forma incipiente. Ademais, a indústria doméstica não produz luvas texturizadas.

430. Desse modo, há elementos que apontam que a indústria doméstica não oferta a totalidade do produto sob análise, em quantidade e variedade satisfatórias, revelando-se possível restrição à oferta nacional em termos de variedade.

2.3.4 Conclusões sobre oferta nacional do produto sob análise

431. Dessa forma, com relação à oferta nacional do produto sob análise, conclui-se, para fins de determinação final, que:

a) o mercado brasileiro de luvas para procedimento não cirúrgico cresceu 29,2% de P1 a P5, saindo de [CONFIDENCIAL] kg para [CONFIDENCIAL] [CONFIDENCIAL] kg. No mesmo intervalo, as vendas da indústria doméstica caíram 23,7%, enquanto as importações das origens analisadas aumentaram 39,9% e as importações de outras origens caíram 56,6%;

b) a capacidade efetiva de produção da indústria doméstica representou [CONFIDENCIAL]% do mercado brasileiro em P1 e [CONFIDENCIAL]% em P5;

c) a proporção do custo em relação ao preço de venda da indústria doméstica aumentou em [CONFIDENCIAL]p.p. de P1 a P5, embora tenha havido redução gradual de P1 a P4. A relação custo/preço alcançou seu maior valor em P5 ([CONFIDENCIAL]%) e o menor em P4 ([CONFIDENCIAL]%);

d) os preços médios em dólares estadunidenses das origens analisadas cresceram para Malásia e China 19% e 38%, respectivamente, de P1 a P5, com exceção da Tailândia, que teve redução de 6% nos seus preços. Quando se tem em conta os preços em reais, ainda de P1 a P5, houve crescimento de 30,1%; 67,9% e 99,6% de Tailândia, Malásia e China, também de forma respectiva, enquanto houve redução de preços da indústria doméstica de 15%. Ao se comparar P4 a P5, em reais, os preços das origens investigadas caíram 55%; 55,4%; 39,9%, respectivamente. Já o preço da indústria doméstica no mesmo período reduziu-se 56,4% de P4 a P5. A partir de P4, dessa forma, reduziu-se sobremaneira a diferença entre o preço médio da indústria doméstica e o preço médio das origens analisadas; e

e) há elementos que indicam poder haver restrições à oferta em termos de variedade.

432. Observou-se que o mercado brasileiro de luvas para procedimentos não cirúrgicos

é caracterizado por elevado grau de dependência em relação à oferta internacional, haja vista que a produção nacional e a capacidade instalada são insuficientes para atendimento da demanda interna. Conforme destacado, a capacidade efetiva de produção da indústria doméstica representou [CONFIDENCIAL]% do mercado brasileiro em P1 e [CONFIDENCIAL]% em P5.

433. Por mais que não se vislumbrem possíveis restrições em termos de preço na oferta nacional, em sede das comparações realizadas na relação de custo de produção e importações, mesmo em cenário de expansão produtiva da indústria doméstica, observa papel fundamental e relevante das importações no atendimento da demanda do mercado brasileiro. Reforça-se também a baixa diversidade de tipos de produtos não oferecidos pela produção nacional

434. A respeito da análise de risco de desabastecimento, insta relembrar o desabastecimento pelo qual passou o mercado brasileiro durante a pandemia do Codip-19. Durante a pandemia de Covid-19 [períodos P3 (2020) e P4 (2021)], observou-se queda desse mercado de P2 a P3 e de P3 a P4, mesmo considerando aumento exponencial da demanda, que restou reprimida. Isto é, diante de grave crise de saúde pública, as origens investigadas tanto tiveram restrições de exportação como escolheram exportar seus produtos para mercado mais atrativos. Caso não houvesse produção nacional de LNC, o desabastecimento teria sido significativamente mais elevado.

2.4 Impactos da medida de defesa comercial na dinâmica do mercado brasileiro

435. Na avaliação final de interesse público, busca-se avaliar os impactos da medida de defesa comercial do mercado nacional. No presente caso, é necessário analisar os possíveis efeitos decorrentes da imposição do direito antidumping e de previsões dos impactos sobre a dinâmica de mercado do produto face às conclusões alcançadas em defesa comercial, conforme Processos SEI nº 19972.101137/2023-16 (Restrito) e nº 19972.101136/2023-71 (Confidencial).

436. Cumpre lembrar que houve aplicação de direito antidumping provisório, por um prazo de seis meses, estabelecida por meio da Resolução GECEX nº 568/2024, publicada no Diário Oficial da União (DOU) de 20 de fevereiro de 2024. Esse direito foi prorrogado por mais três meses, a contar de 20 de agosto de 2024, por meio da Resolução GECEX nº 627, de 08 de agosto de 2024.

437. Cabe ressaltar que apenas a Abils trouxe estudo elaborado pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) com informações quantitativas e qualitativas com proposição metodológica que pudessem auxiliar na estimativa de impacto das medidas de defesa comercial. A Associação assim pontuou:

o estudo se utilizou de base de dados que congrega o volume de oferta e preços de produtos médicos, empregou estimativa do tamanho do mercado, mensurou o impacto corrente da medida antidumping provisória sobre os preços das luvas no mercado brasileiro e estimou o impacto financeiro anual no setor de saúde público e privado do Brasil. O estudo utilizou o método de controle sintético para estimar os impactos sobre os preços, proporcionando uma análise econômica robusta do impacto que a medida antidumping provisória ocasionou no mercado de saúde brasileiro.

438. Tendo em vista a metodologia proposta pela FIPE:

A partir da anualização dos efeitos estatísticos concretos da Resolução GECEX nº 568, de 19 de fevereiro de 20243, estimou-se um impacto financeiro de 876,8 milhões de reais. Considerando ainda o reestabelecimento da alíquota de 16% do imposto de importação das luvas de látex e nitrilo, o que foi feito pela Resolução GECEX nº 467, de 28 de março de 2023, apurado em 248,9 milhões de reais, o impacto total sob a saúde brasileira alcança incríveis 1,219 bilhão de reais em 12 meses.

439. Em seu estudo, a FIPE utilizou dados da plataforma Bionexo, que é uma multinacional brasileira do setor de tecnologia em soluções digitais para gestão de processos na área de saúde.

440. Foi analisada a evolução do mercado brasileiro de luvas de procedimento não cirúrgico no Brasil a partir de dados da Associação Nacional da Indústria de Material de Segurança e Proteção ao Trabalho (Animaseg), demonstrando crescimento do mercado nacional de 2017 a 2019, queda de 2019 até 2022, e novo crescimento até 2023. A Animaseg de acordo com seu Relatório Anual de 2023, contendo dados de 2022, teria computado que luvas hospitalares representavam, em 2022, 14,5% do mercado de equipamentos de proteção individual e que, dentro do segmento de luvas hospitalares, as luvas para procedimento não cirúrgico representavam 92%. A Animaseg, em seu relatório, teria divulgado tendência de crescimento de 6% no mercado brasileiro de luvas de 2022 para 2023.

441. A avaliação de impacto da FIPE analisou dados de importação do período de abril de 2022 a abril de 2024, com tendência de redução desde 2022 e concluiu que a aplicação dos direitos antidumping provisórios, com a aplicação mais severa para o produto advindo da Malásia, causaria alteração da dinâmica comercial com aumento dos preços internos no Brasil.

442. Para a análise de impacto, utilizaram a técnica do "controle sintético" contendo produtos hospitalares como álcool, avental, máscara, oxímetro, sabonetes e seringas, entre outros. Para tanto, construíram índices de preços para esses produtos considerando pesos específicos para cada produtos. Ademais, utilizaram o período pré-pandemia para avaliação das condições de mercado, mais estáveis e representativas.

443. A FIPE apresentou gráficos comparando evolução dos índices de preços dos controles sintéticos em comparação com o índice de preços do produto luvas vinílicas, nitrílicas e de látex. Ambos os índices de preços teriam apresentado similaridade nos períodos pré e pós pandêmicos, enquanto o índice de preços para as luvas no período pandêmico teria apresentado grande descolamento dos demais. O estudo também avaliou ainda que haveria similaridade dos preços das compras públicas e privadas hospitalares e que a demanda por luvas seria relativamente inelástica pela essencialidade do produto. Para tanto, além dos dados da Bionexo, foram utilizados dados do Banco de Preços em Saúde (BPS) do Governo Federal entre 2018 e 2022, embora tenha sido verificada pouca representatividade das luvas nitrílicas e vinílicas, o que tornou possível somente a comparação entre luvas látex.

444. Por fim, a FIPE terminou por avaliar dois cenários um conservador e outro alternativo. No cenário conservador, o custo financeiro da retomada do imposto de importação da Resolução GECEX nº 467/2023 seria de R$ 248,9 milhões e da aplicação do direito provisório R$ 876,8 milhões (total de R$ 1,219 bilhão). No cenário alternativo, concluiu que o impacto financeiro da medida antidumping seria de R$ 206,4 milhões e R$1,142 bilhão, totalizando R$ 1,450 bilhão.

445. A Shandong INTCO Medical apurou que, adotando a mesma margem da Tailândia para fins de início de investigação de dumping (40,29%) e os volumes importados para 2022, o impacto seria de aproximadamente R$438 milhões/ano. Essa externalidade seria arcada tanto pelo setor privado quanto pelo setor público, especialmente o SUS. Comentou que o montante arrecadado pelo governo seria gasto no aumento do preço das luvas nas licitações públicas, mas não apontou memória de cálculo ou estudo sobre o impacto. O cálculo desse impacto se daria apenas com uma projeção da adição do antidumping de 40,29% sobre as importações totais das origens investigadas em 2022.

446. O DECOM informa que tem por prática, como uma das formas de estimar os efeitos da medida de defesa comercial, utilizar simulação com base em Modelo de Equilíbrio Parcial, descrito de forma detalhada no Anexo 1 do presente documento. A referida metodologia está prevista no Guia Consolidado de Interesse Público em Defesa Comercial, que descreve o sistema de equações utilizado e a forma de obtenção da variação de bem-estar de interesse, disponível às partes em acesso público.

447. Apesar de suas limitações, o modelo de equilíbrio parcial tem respaldo na literatura para ser utilizado no contexto das repercussões de medidas de defesa comercial na economia e, provavelmente por esse motivo, é adotado também, por exemplo, pelas autoridades de defesa comercial no âmbito de avaliações semelhantes ao interesse público, como na Nova Zelândia e no Reino Unido, o que reforça a adequação de seu uso de forma alinhada às melhores práticas internacionais. De qualquer forma, reforça-se que as partes não estão vinculadas à utilização desse modelo, conforme esclarece o Guia Consolidado de Interesse Público.

448. Tal modelo de equilíbrio parcial parte da estrutura de Armington, na qual os produtos das diferentes origens são tratados como substitutos imperfeitos e, dada a estrutura de elasticidade de substituição constante (CES), a substitutibilidade entre os produtos pode ser governada pela elasticidade de substituição (s), conhecida como elasticidade de Armington. A estrutura do modelo apresentado seguiu o trabalho de Francois (2009), com a única diferença de ter considerado a ótica de um único país, enquanto Francois considera um modelo global com "n" países importando e exportando.

449. Em relação às elasticidades e considerando a ausência de estimativas para o mercado brasileiro em relação à elasticidade-preço do produto em questão, optou-se pela adoção, em substituição, de estimativas realizadas pelaUnited States International Trade Comission(USITC) no caso das elasticidades-preço de oferta e demanda, e pelo CEPII no caso da elasticidade de substituição.

450. Como não foram realizadas investigações de defesa comercial pelo referido órgão estadunidense em período recente para produto similar ao sujeito ao direito antidumping em análise, utilizou-se, para a definição do parâmetro as estimativas de elasticidade, os dados considerados no Parecer de Avaliação Final de Interesse Público SEI nº 8272/2021/ME, referente à AIP da revisão de final de período em relação às medidas antidumping definitivas aplicadas às importações brasileiras de seringas descartáveis de uso geral. As seringas descartáveis são destinadas aos mercados farmacêutico, laboratorial, veterinário e afins. Esses parâmetros foram considerados comoproxiesadequadas para as elasticidades relacionadas ao produto sob avaliação, considerando que ambos os produtos são da área da saúde.

451. O USITC considerou que, no mercado estadunidense, a elasticidade-preço da demanda (h) se encontra entre -0,5 e -0,2 (valor médio de -0,35) e a elasticidade-preço da oferta (e_i) se encontra entre 1 e 3 (valor médio de 2). De todo modo, reconhece-se - como limitação da disponibilidade de informações - que as seringas descartáveis possuem finalidades distintas do produto em tela, embora ambos os produtos sejam da área da saúde. De todo modo, foi realizada análise de sensibilidade com intuito de estabelecer limites máximos e mínimos com base no intervalo dos parâmetros de elasticidade

452. Por outro lado, o CEPII estimou em 3,4 a elasticidade de substituição no comércio internacional do produto sob análise. Para a elasticidade-preço da oferta das demais origens (ϵ_(i,i\¹Brasil)) adotou-se o valor de 99, o que se baseia na suposição de que a oferta estrangeira é consideravelmente mais elástica que a doméstica. Os valores utilizados são coerentes com as estimativas comumente realizadas em estudos da literatura econômica especializada.

453. Foi utilizado como cenário base para realização das simulações a configuração do mercado brasileiro em P5 (janeiro a dezembro de 2022), período de análise de dumping. Foram utilizadas as informações fornecidas pela indústria doméstica e verificadas pelo DECOM, bem como as estatísticas de importações da RFB.

454. Com relação à alíquota de imposto de importação, tendo em conta que as alíquotas para as NCMs 4015.12.00 e 3926.20.00 são 14,4% e 16,2%, utilizou-se tarifa média ponderada pelo volume importado pelo Brasil em P5 ([CONFIDENCIAL]%), considerando eventuais preferências tarifárias quando aplicáveis. Ressalta-se que não se observava a aplicação de qualquer medida de defesa comercial no cenário-base.

455. Por sua vez, as alíquotas efetivas médias do direito antidumping que poderão ser impostas às importações brasileiras de LNC foram apuradas, em base CIF, em [CONFIDENCIAL]%, quando originárias da China, [CONFIDENCIAL]%, quando originárias da Malásia e em [CONFIDENCIAL]%, quando provenientes da Tailândia, com base nos montantes calculados na determinação final da investigação antidumping, conforme Processos SEI nº 19972.101137/2023-16 (Restrito) e nº 19972.101136/2023-71 (Confidencial). As alíquotas em referência foram calculadas a partir da alíquota individual aplicável a cada produtor/exportador, ponderada por sua participação nas exportações totais em termos de volume do país de origem para o Brasil em P5, uma vez que a simulação do Modelo de Equilíbrio Parcial considera a participação no mercado brasileiro por país.

456. Os resultados apresentados são submetidos a uma análise de sensibilidade ao longo do Anexo 1 a este documento, de forma a verificar possíveis diferenças nas conclusões apresentadas com a variação dos parâmetros de elasticidade em faixas.

457. Cabe observar que, em P5, as alíquotas do imposto de importação encontravam-se zerada por conta da inclusão das NCMs na Lista COVID. Atualmente, as alíquotas vigentes são 14,4% para a NCM 4015.12.00 e 16,2% NCM 3926.20.00. Desse modo, os resultados encontrados englobam tanto o impacto da medida antidumping quanto do aumento da alíquota do imposto de importação. Optou-se por apresentar apenas o cenário de maior impacto.

2.4.1 Impactos na indústria doméstica

458. Na análise de possíveis impactos da aplicação a medida de defesa comercial na indústria doméstica, são considerados elementos qualitativos e quantitativos que possam elucidar os efeitos esperados no setor responsável pelo produto similar nacional.

459. Na tabela a seguir são descritos os dados relativos à evolução do número de empregados da indústria doméstica ao longo do período de análise (P1 a P5), separando-se os empregados vinculados à linha de produção e os empregados dos setores de administração e vendas.