3.1.1. Da classificação e do tratamento tarifário

48. O produto objeto da revisão é normalmente classificado no subitem tarifário 7306.40.00 da NCM, que, embora se refira exclusivamente a tubos de seção circular, inclui produtos de outros graus de aço inoxidável que não os dos grupos 304 e 316, estando, portanto, excluídos do escopo da revisão.

49. Além disso, esse subitem inclui tubos de graus 304 e 316, com diâmetro externo inferior a 6 mm (1/4 polegadas) ou superior a 2.032 mm (80 polegadas) e/ou que possuam espessura inferior a 0,40 mm ou superior a 12,70 mm, igualmente excluídos do escopo da revisão.

50. Constou da petição que o produto objeto da revisão pode ser classificado no subitem e 7306.90.20 da NCM, que se refere a outros tubos de aço inoxidável.

51. As alíquotas do Imposto de Importação dos subitens tarifários 7306.40.00 e 7306.90.20 foram definidas em 14%, conforme Resoluções CAMEX nº 43/2006 e nº 94/2011. Contudo, tais alíquotas foram reduzidas temporariamente de 14% para 12,6%, em 12 de novembro de 2021, por meio da Resolução GECEX nº 269, de 4 de novembro de 2021, e para 11,2 %, até 31 de dezembro de 2023, por meio da Resolução GECEX nº 353, de 23 de maio de 2022, tendo por objetivo atenuar os efeitos dos choques de oferta causados pela pandemia e pela crise internacional na economia brasileira.

52. Cabe notar que, por meio da Resolução GECEX nº 391, de 23 de agosto de 2022, publicada no D.O.U. de 25 de agosto de 2022, que entrou em vigor a partir de 1º de setembro de 2022, a redução inicial de 10% estabelecida pela Resolução GECEX nº 269, de 2021, passou a ser definitiva. Na prática, entretanto, considerando a vigência da Resolução GECEX nº 353, de 2022, as alíquotas permaneceram reduzidas para 11,2 %, até 31 de dezembro de 2023.

Tabela: TEC

NCM

DESCRIÇÃO

TEC

a partir de maio de 2022

até dezembro de 2023

73.06

Outros tubos e perfis ocos (por exemplo, soldados, rebitados, grampeados ou com as bordas simplesmente aproximadas), de ferro ou aço

7306.40.00

-Outros, soldados, de seção circular, de aço inoxidável

11,2%

7306.90

Outros

7306.90.20

De aço inoxidável

11,2%

Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços

Elaboração: DECOM

53. Além disso, foram identificadas as seguintes preferências tarifárias:

Preferências tarifárias - Subposição 7306.40 da NCM

País beneficiado

Acordo

Preferência

Argentina

ACE14 - Brasil-Argentina

Dentro do limite do flex*: 100%

Fora do limite do flex*: 25%

Argentina

ACE18 -Mercosul

100%

Bolívia

AAP.CE 36- Mercosul-Bolívia

100%

Chile

AAP.CE35- Mercosul-Chile

100%

Colômbia

ACE 59 - Mercosul-CAN

ACE 72 - Mercosul - Colômbia

100%

60%

Cuba

ACE 62 - Mercosul-Cuba

60%

Egito

Mercosul - Egito

01/09/2020 - 40%

01/09/2021 - 50%

01/09/2022 - 60%

01/09/2023 - 70%

01/09/2024 - 80%

01/09/2025 - 90%

01/09/2026 - 100%

Equador

ACE 59 - Mercosul - Equador

69%

Paraguai

ACE18 -Mercosul/ACE74 - Brasil-Paraguai

100%

Peru

ACE 58 - Mercosul - Peru

100%

Uruguai

ACE18 -Mercosul/ACE02 - Brasil-Uruguai

100%

Venezuela

ACE 69 - Mercosul - Venezuela

100%

*Importações sujeitas a monitoramento ('flex'); redução da preferência de 100% a 25% em caso de o valor importado global superar o limite estabelecido.

Fonte: Siscomex

Elaboração: DECOM

Preferências tarifárias - Subposição 7306.90 da NCM

País beneficiado

Acordo

Preferência

Argentina

ACE18 -Mercosul

100%

Bolívia

AAP.CE 36- Mercosul-Bolívia

100%

Chile

AAP.CE35- Mercosul-Chile

100%

Colômbia

ACE 59 - Mercosul-CAN

ACE 72 - Mercosul - Colômbia

60%

100%

Cuba

ACE 62 - Mercosul-Cuba

60%

Egito

Mercosul - Egito

01/09/2020 - 40%

01/09/2021 - 50%

01/09/2022 - 60%

01/09/2023 - 70%

01/09/2024 - 80%

01/09/2025 - 90%

01/09/2026 - 100%

Equador

ACE 59 - Mercosul - Equador

69%

Israel

ALC Mercosul-Israel

100%

Paraguai

ACE18 -Mercosul/ACE74 - Brasil-Paraguai

100%

Peru

ACE 58 - Mercosul - Peru

100%

Uruguai

ACE02 - Brasil-Uruguai

ACE18 -Mercosul

100%

100%

Venezuela

ACE 69 - Mercosul - Venezuela

100%

Fonte: Siscomex

Elaboração: DECOM

3.2. Do produto fabricado no Brasil

54. As características físicas, as normas utilizadas, os usos e aplicações e os canais de distribuição do produto similar são os mesmos do produto sujeito ao direito antidumping, detalhado no item 3.1.

55. A Aperam produz tubos com costura, de aço inoxidável austenítico graus 304 e 316, de seção circular, com diâmetro externo igual ou superior a 6 mm (1/4 polegadas) e não superior a 2.032 mm (80 polegadas), com espessura igual ou superior a 0,40 mm e igual ou inferior a 12,70 mm.

56. O processo produtivo da empresa envolve etapas semelhantes àquelas descritas no item 3.1.

3.3. Da similaridade

57. O § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos critérios objetivos com base nos quais a similaridade deve ser avaliada. O § 2º do mesmo artigo estabelece que tais critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.

58. O produto objeto da revisão e o produto similar produzido no Brasil são, em geral, produzidos a partir das mesmas matérias-primas, vez que a definição do aço a ser utilizado na fabricação dos tubos de aço inoxidável está relacionada às características do tubo. Com efeito, tanto o aço utilizado na fabricação quanto os próprios tubos estão sujeitos a normas e a especificações técnicas, de forma que, em ambos os processos produtivos, importado e nacional, são utilizadas as mesmas matérias-primas.

59. Conforme demanda dos clientes, tanto o produto objeto da revisão como o produto fabricado no Brasil seguem as mesmas normas internacionais.

60. O processo de produção do produto similar doméstico é o mesmo da maioria dos produtores identificados da origem sujeita à medida, conforme informações constantes da petição e observado em processos anteriores. As normas internacionais abrangem certas etapas do processo, em especial no que diz respeito aos processos de soldagem, de modo que não há diferenças significativas entre o processo produtivo na origem sujeita à medida e no Brasil.

61. No que se refere aos usos e às aplicações dos tubos de aço inoxidável, não há diferenças entre o produto objeto da revisão e aquele fabricado no Brasil, sendo ambos destinados às finalidades detalhadas no item 3.1.

62. Considerando-se o fato de tanto o produto objeto da revisão quanto o produto fabricado no Brasil estarem sujeitos a normas técnicas que definem suas principais características, há elevado grau de substituição entre esses produtos.

63. Por fim, conforme consta nos itens 3.1 e 3.2 e segundo as informações apuradas nas investigações do mesmo produto, mas para outras origens, o produto objeto da revisão seria vendido por intermédio dos mesmos canais de distribuição que o produto fabricado no Brasil, quais sejam: vendas diretas para as indústrias e consumidores finais ou por meio de distribuidores, autorizados ou não, para usuário final.

64. Desta sorte, as informações apresentadas na petição corroboram as conclusões sobre similaridade alcançadas nas investigações anteriores e em outras investigações de dumping do mesmo produto (Índia, Malásia, Tailândia, Taipé Chinês e Vietnã). Assim, considerou-se, para fins de início da revisão, que o produto fabricado no Brasil é similar ao importado da origem sujeita à medida (China), nos termos do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013.

3.4. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade

65. Tendo em conta a descrição detalhada contida no item 3.1 deste documento, conclui-se que, para fins de início da revisão, os tubos de aço inoxidável austenítico são o produto objeto da revisão, quando originários da China, observadas as exclusões expressas no sobredito tópico.

66. Ademais, verifica-se que o produto fabricado no Brasil é idêntico ao produto objeto da revisão, conforme descrição apresentada no item 3.2 deste documento.

67. Dessa forma, considerando-se que, conforme o art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, o termo "produto similar" será entendido como o produto idêntico, igual sob todos os aspectos ao produto objeto da revisão ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito próximas as do produto objeto da revisão, concluiu-se, para fins de início da revisão, que o produto fabricado no Brasil é similar ao produto objeto da revisão.

4. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA

68. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como a totalidade dos produtores do produto similar doméstico. Nos casos em que não for possível reunir a totalidade desses produtores, o termo indústria doméstica será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa da produção nacional total do produto similar doméstico.

69. A totalidade dos produtores nacionais do produto similar doméstico engloba, segundo consta da petição inicial, as empresas Marcegaglia do Brasil Ltda., Krominox Group, CSM Tube do Brasil Ltda. e Neolider Tubos e Conexões de Aço. Destaca-se que a peticionária apresentou carta de apoio da empresa Marcegaglia do Brasil Ltda. informando seus volumes de produção e de venda no mercado interno. Além disso, a peticionária apresentou estimativa de produção e de vendas das demais produtoras nacionais.

70. Ao ser questionada sobre a metodologia que utilizou para estimar os volumes produzido e vendido do produto similar pelas empresas produtoras Krominox Group, CSM Tube do Brasil Ltda. e Neolider Tubos e Conexões de Aço, a peticionária informou que a estimativa foi baseada em informações de mercado, obtida pela equipe de inteligência de mercado da Aperam Tubos.

71. Buscando confirmar tais informações, o DECOM enviou, em 7 de fevereiro de 2024, os ofícios relacionados abaixo, solicitando informações relativas às quantidades produzidas e vendidas no mercado interno brasileiro de tubos de aço inoxidável austenítico, bem como informações relativas à identificação de eventuais produtores nacionais deste produto.

Ofício SEI/MDIC nº

Destinatário

842/2024

Associação Brasileira, da Indústria de Tubos e Acessórios de Metal - ABITAM

844/2024

Associação Brasileira do Aço Inoxidável - ABINOX

846/2024

Associação Brasileira dos Processadores e Distribuidores de Aços Inoxidáveis - APRODINOX

847/2024

Krominox Group

848/2024

CSM Tube do Brasil Ltda.

849/2024

Neolider Tubos e Conexões de Aço

850/2024

Partners Indústria e Comércio de Tubos de Aço Inox e Metais Ltda.

851/2024

Tubevia Tubos e Produtos Em Aços Especiais

853/2024

Cavsteel Welding Ltda.

858/2024

Instituto Nacional dos Distribuidores de Aço - INDA

Fonte: Petição inicial (Aperam Tubos)

Elaboração: DECOM

72. As empresas notificadas não apresentaram resposta à solicitação de informações do Departamento. A Abitam, por sua vez, indicou que a Aperam Inox Tubos Brasil Ltda., a Marcegaglia do Brasil Ltda, a Krominox, a Neolider Tubos e Conexões de Aço e a CSM Tube seriam produtoras dos tubos objeto da presente investigação. Ainda, a Aprodinox apontou não haver empresas associadas, em seu respectivo quadro, que fossem produtoras de tubos de aço inoxidável austenítico com as especificações técnicas do produto objeto da investigação.

73. Frisa-se que a peticionária informou que a empresa Krominox adquiriu a empresa Maxitubos e outros pequenos produtores de tubos, tal como a empresa Kronitubos.

74. Confirmou-se, nos dados de importação obtidos junto à RFB e depurados conforme indicado no item 6 deste documento, que as empresas produtoras nacionais de tubos de aço inoxidável austenítico não importaram o referido produto da China durante o período de análise de indícios de continuação/retomada dano.

75. De toda sorte, após o início do processo, o questionário de outro produtor nacional será enviado às empresas indicadas na petição e, caso haja respostas julgadas válidas, poderão ser consideradas como partes integrantes da indústria nacional.

76. Dessa forma, para fins de início da presente revisão, definiu-se como indústria doméstica as linhas de produção de tubos de aço inoxidável da empresa Aperam Inox Tubos do Brasil Ltda., que representou [RESTRITO] da produção nacional do produto similar doméstico, em P5, conforme quadro a seguir.

Produção de tubos de aço inoxidável austenítico no Brasil - P5

[CONFIDENCIAL] [RESTRITO]

Produtor

Volume de produção (t)

Representatividade

Aperam

[REST.]

[REST.]

CSM Tube do Brasil Ltda

[CONF.]

[CONF.]

Krominox Group

[CONF.]

[CONF.]

Marcegaglia .

[CONF.]

[CONF.]

Neolider Tubos e Conexões de Aço

[CONF.]

[CONF.]

TOTAL

[REST.]

100,0%

Fonte: Petição inicial

Elaboração: DECOM

5. DOS INDÍCIOS DE CONTINUAÇÃO OU RETOMADA DUMPING

5.1 Da existência de indícios de dumping durante a vigência do direito para fins de início

77. De acordo com o art. 7º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se prática de dumping a introdução de um bem no mercado brasileiro, inclusive sob as modalidades de drawback, a um preço de exportação inferior ao valor normal.

78. Segundo o art. 107 c/c o art. 103 do Decreto nº 8.058, de 2013, a determinação de que a extinção do direito levaria muito provavelmente à continuação ou à retomada do dumping deverá basear-se no exame objetivo de todos os fatores relevantes, incluindo a existência de dumping durante a vigência da medida (item 5.1); o desempenho do produtor ou exportador (item 5.2); alterações nas condições de mercado, tanto no país exportador quanto em outros países (item 5.3) e a aplicação de medidas de defesa comercial sobre o produto similar por outros países e a consequente possibilidade de desvio de comércio para o Brasil (item 5.4).

79. Na presente análise, utilizou-se o período de outubro de 2022 a setembro de 2023, a fim de se verificar a existência de indícios de probabilidade de continuação ou retomada de dumping nas exportações para o Brasil de tubos de aço inoxidável austenítico originários da China.

80. Ressalte-se que as importações de tubos de aço inoxidável originárias da China alcançaram o volume de [RESTRITO] t entre outubro de 2022 a setembro de 2023. Esse volume representou [RESTRITO] % das importações brasileiras totais de tubos de aço inoxidável e [RESTRITO] % do mercado brasileiro do produto no mesmo período. Dessa forma, considerou-se que as importações sujeitas à medida foram realizadas em quantidades representativas, tendo sido analisada a probabilidade de continuação da prática de dumping.

5.1.1. Do tratamento da China para fins de apuração do valor normal na determinação de dumping para fins do início da revisão

5.1.1.1. Das manifestações da peticionária sobre o tratamento da China para apuração do valor normal na determinação de dumping para fins de início

81. Em sede de petição, a Aperam Tubos apresentou elementos de prova no sentido de demonstrar a não prevalência de condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês, do qual fazem parte os tubos de aço inoxidável austenístico. Nesse sentido, a peticionária, a partir do estudo encomendado pelo Instituto Aço Brasil (IABr) intitulado "China como não economia de mercado e a indústria do aço", de junho de 2018, elaborado pelas Consultorias Barral MJorge e Oxford, destacou que foram obtidas diversas informações que comprovariam esse entendimento.

82. A abrangência do estudo, doravante também chamado de estudo sobre a economia da China, compreendeu a indústria siderúrgica chinesa na sua totalidade, cobrindo os códigos alfandegários de 720610 até 730690. Assim, a peticionária pontuou que o citado estudo teria abrangido os itens tarifários em que se classificam os tubos de aço inoxidável com costura objeto da revisão (7306.40 e 7306.90). Ademais, o trabalho também abordou empresas específicas ligadas ao setor: i) China BaoWu Steel Group, empresa estatal federal produtora de aços planos não revestidos, planos revestidos, planos ligados/especiais, aço carbono longos ligados/especiais, tubos com costura, entre outros produtos. O referido grupo é controlador da Baosteel Iron & Steel Co. Ltd, cuja controlada Yantai Baosteel Pipe Co., Ltd é parte interessada da presente revisão; ii) Benxi Steel, empresa estatal provincial atuante no mercado de planos não revestidos, planos revestidos e planos ligados/especiais; iii) Shagang Group, empresa privada que atua no mercado de planos não revestidos, planos revestidos, longos ao carbono, aços longos ligados/especiais e tubos sem costura; iv) Dongbei Special, empresa estatal provincial resultado de joint-venture privada/estatal e que atua no mercado de longos ligados/especiais; e v) Tiajin Pipe Corporation (TPCO), empresa estatal provincial, atuante no mercado de tubos sem costura e tubos com costura.

83. Segundo o estudo, um dos fatores que caracterizam se um determinado país é (ou não) uma economia de mercado diria respeito ao fato de a política industrial ser guiada por metas de desenvolvimento vinculadas à promoção de setores ou empresas específicas. Considerando esta premissa, detalhou-se os últimos três Planos Quinquenais (11º, 12º e 13º), os quais cobriram o período de 2005 a 2020, com ênfase no setor siderúrgico. Neste ponto, indica-se a existência do 14º Plano Quinquenal (2021 a 2025), que foi abordado pela peticionária ao analisar o documento Comission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the Peoples Republic of China for the Purposes of Trade Defense Investigations, de 10 de abril de 2024, elaborado pela Comissão da União Europeia (UE).

84. Quanto ao 11º Plano Quinquenal (2006-2010), segundo Kuijs et alii (2008), as prioridades seriam alterar o padrão de crescimento da economia chinesa, passando de um modelo baseado em elevados investimentos e expressiva ampliação da indústria manufatureira para outro capitaneado pelo setor de serviços e pela demanda doméstica.

85. No que se refere ao aço, as principais orientações poderiam ser resumidas em: a) crescimento moderado da produção; b) eliminação da capacidade defasada tecnologicamente; c) consolidação (maior concentração da estrutura de mercado); d) melhoria de eficiências ambiental e energética. A participação de mercado das maiores empresas siderúrgicas deveria aumentar, a fim de se apropriar mais intensamente das economias de escala, bem como proporcionar melhorias ambientais e energéticas.

86. Em julho de 2005, o governo chinês anunciou uma política mais específica chamada "Política de Desenvolvimento da Indústria Siderúrgica da China" (PDISC), que apresentou diretrizes detalhadas para o setor.

87. A PDISC foi resumida pelos autores como tendo o objetivo de que a produção da indústria crescesse lentamente, mas com ganhos qualitativos, buscando melhorias substanciais em relação à estrutura do mercado (consolidação), estrutura produtiva (fabricação de produtos de maior valor agregado), eficiência (energética e ambiental), estrutura do comércio internacional (redução das exportações de insumos e produtos siderúrgicos de menor valor agregado), restrição ao recebimento de investimento direto estrangeiro (IDE) na siderurgia, mas com estímulo aos investimentos chineses no exterior visando ao controle dos insumos siderúrgicos.

88. Em março de 2009, foi divulgado um novo plano específico chamado "Plano para o Ajuste e Revitalização da Indústria Siderúrgica" (PARIS), emitido pelo Escritório Geral do Conselho de Estado. O PARIS foi elaborado na esteira da crise econômico-financeira global de 2008-2009. Os problemas identificados no PARIS em 2009 eram basicamente os mesmos daqueles enfatizados pelo PDISC em 2005, mas pode-se afirmar que o problema do excesso de capacidade instalada acabou se ampliando entre os dois Planos (a capacidade de produção de aço bruto excedente (frente à demanda) seria de aproximadamente 100 Mt). Estabeleceu-se meta de redução de produção (8% já em 2009) e maior ênfase foi dada aos objetivos de redução da capacidade instalada (-97 Mt de ferro primário e aciaria) e da concentração de mercado (cinco maiores empresas deveriam possuir 45% do da produção).

89. O estudo afirmou ainda que ""ambos os planos representaram explicitamente o norteamento de uma política industrial setorial que claramente influenciou as estratégias empresariais (de companhias estatais e privadas)". Em alguns casos, inclusive, as companhias teriam feito referência direta aos planos governamentais ao abordarem suas estratégias de negócio. Além disso, fusões que aconteceram na indústria após 2009 teriam coincidido nominalmente com empresas mencionadas no PARIS. Tratar-se-ia, portanto, na visão dos autores, de um elevado grau de direcionamento.

90. O 12º Plano Quinquenal (2011-2015), aprovado em março de 2011 pelo Congresso Nacional do Povo, reforçou as principais orientações do anterior. Fusões e aquisições (F&As) nos setores produtores de automóvel, aço, cimento, maquinaria, alumínio primário, terras raras, informática e equipamento médico foram priorizadas.

91. Em novembro de 2011, o Ministério da Indústria e da Tecnologia de Informação (MIIT, no acrônimo em inglês) divulgou o documento intitulado "12º Plano Quinquenal na indústria siderúrgica". De um lado, foram destacadas as principais conquistas da indústria siderúrgica chinesa, em especial: a) o grande crescimento da produção; b) a melhoria da qualidade dos produtos siderúrgicos; c) o progresso em tecnologia e equipamentos; d) a melhoria em termos de desempenhos energético e ambiental; e) o ritmo acelerado das F&As;) a melhoria da localização geográfica; g) a maior difusão de tecnologia da informação (TI); e h) os novos passos para exploração da mineração de ferro.

92. De outro lado, o referido documento enfatizou os principais problemas que deveriam ser enfrentados pela indústria siderúrgica chinesa, incluindo: a) a qualidade dos produtos siderúrgicos; b) a economia de energia e a redução de emissões; c) a localização geográfica próxima ao litoral ou junto a vias navegáveis; d) a segurança de recursos (insumos); e) a inovação tecnológica; f) a concentração de mercado.

93. Mais uma vez, foi o último ponto que foi mais destacado pelos autores. De acordo com o documento governamental, a participação conjunta das dez maiores empresas na siderurgia chinesa já teria aumentado de 34,7% em 2005 para 48,6% em 2010, o que foi bastante próximo da meta de 50% estabelecida pelo PDISC. Ademais, a nova diretriz determinou que essa proporção deveria chegar a 60% a partir de 2015, bem como incluiu também objetivos relativos às eficiências energética e ambiental e aos esforços de P&D.

94. Outra preocupação governamental era relacionada à importância relativa da produção siderúrgica localizada no litoral ou junto a vias navegáveis. A relevância destas áreas deveria atingir 40% em 2015.

95. O estudo salienta que Províncias também lançaram seus Planos Quinquenais, como as de Shangong, Mongólia Interior e Jianxi, voltados para a melhoria tecnológica, eficiência energética, aumento do crédito e consolidação, entre outros objetivos.

96. O Plano de Shandong, por exemplo, determinava que o governo provincial deveria ajudar as companhias a ampliar seus canais de financiamento e a resolver as dificuldades de obtenção de crédito por vários instrumentos. O da Mongólia Interior, divulgado em fevereiro de 2012, estabeleceu uma meta anual de crescimento de 8,5% da capacidade instalada na província. A consolidação da indústria seria incentivada, em outros instrumentos, por políticas preferenciais de eliminação de dívidas e ativos, reduções e isenções de impostos e taxas, além de empréstimos. O Plano de Jiangxi, lançado em abril de 2012, concedeu prioridade aos grandes projetos siderúrgicos na resolução de problemas relacionados à terra, à proteção ambiental, aos recursos, às aprovações administrativas, ao capital e ao financiamento, além de outros incentivos do governo.

97. Em janeiro de 2013, MIIT, conjuntamente com outras onze autoridades, publicaram a "Diretriz para a fusão e a reorganização de setores-chave" (Diretriz Industrial 2013). O principal objetivo governamental era incentivar o processo de consolidação de nove setores importantes: automotivo, siderúrgico, cimento, construção naval, alumínio, terras raras, informática, farmacêutica e agrícola. Para o governo, as economias de escala desempenhariam um papel importante nessas atividades, mas a estrutura de mercado pulverizada e instalações desatualizadas tecnologicamente resultaram em projetos redundantes e em excesso de capacidade instalada.

98. No caso da siderurgia, recomendou-se a formação até 2015 de três a cinco empresas com influência internacional relativamente forte e de seis a sete empresas competitivas nos mercados regionais domésticos. Reforçou-se a meta estabelecida pelo 12º Plano Quinquenal de que as dez maiores empresas atingissem 60% da produção nacional em 2015. Em 2011, elas possuíam 49,2%.

99. O 13º Plano Quinquenal (2015-2020) teria reforçado a mudança de ênfase do crescimento baseado no investimento e nas exportações para um modelo baseado no consumo doméstico. Apesar de os dois planos anteriores já mencionarem essa mudança estrutural, a crise financeira de 2008 acabou forçando o governo a priorizar a sustentação do PIB, lançando mão de estímulos à atividade econômica materializada na forma de investimentos, o que acabou por retardar o ajuste estrutural. Adicionam os autores que "como já foi discutido nas seções anteriores, na realidade, esta foi a terceira vez que o governo central oficializou o objetivo de modificar o paradigma de crescimento econômico em um Plano Quinquenal".

100. De acordo com a China Business Review (2016), este Plano em vigor reconhece os problemas derivados dos excessivos investimentos e estímulos à demanda ocorridos durante o Plano anterior. Segundo a mesma fonte, a fim de reduzir tal excesso em setores saturados, o governo buscou: a) promover a fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo desempenho; b) diminuir a concessão de subsídios governamentais que promovem atividades industriais não lucrativas; c) decretar a falência e a liquidação de empresas não rentáveis.

101. O primeiro-ministro chinês Li Keqiang declarou em seu "Relatório sobre o Trabalho do governo (2016)" que foi reconhecido que "o excesso de capacidade é um problema sério em certas indústrias" e que no ano seguinte o governo "se concentrar(ia) em lidar com o excesso de capacidade do aço, carvão, e outras indústrias que enfrentam dificuldades" para "fortalecer a reforma estrutural do lado da oferta a assim impulsionar o crescimento sustentado".

102. Por meio de Zhiyao (2017), os autores evidenciaram o documento "Orientação para o Setor de Ferro e Aço para Reduzir o Excesso de Capacidade e Resolver Dificuldades para o Desenvolvimento Futuro", emitido pelo Conselho de Estado em fevereiro de 2016, o qual estabeleceu uma meta de corte da capacidade instalada de 100 Mt a 150 Mt nos cinco anos seguintes, além de proibir governos locais e agências de aprovar novos projetos e adicionar capacidade instalada e demanda que instituições financeiras não emprestem para firmas que violem as regulações.

103. Em outubro de 2016, outro documento, o "Plano de Ajuste e Melhoria da Indústria do Ferro e Aço (2016-2020)" foi emitido pelo MIIT, o qual corroborou a meta de cortes na capacidade anual de aço bruto da ordem de 100 a 150 Mt, além de estabelecer em 80% a meta de utilização da capacidade instalada. Os autores destacaram que esse objetivo teve seu prazo estendido de três para cinco anos. Ressaltam também que os focos setoriais do 13º Plano seriam a remoção da capacidade e a diminuição da alavancagem financeira.

104. O 13º Plano, ao estabelecer a meta de concentração de mercado para os próximos cinco anos (até 2020), acabou reconhecendo que a participação de mercado das dez maiores empresas almejada para 2015 no 12º Plano não foi atingida. Na verdade, as dez maiores registraram apenas 34% da produção nacional, em contraste significativo com a meta de 60% previamente estipulada. Apesar disso, para 2020, uma nova meta de 60% foi estabelecida.

105. O documento apresentado pela Aperam pontuou, ademais, que as decisões quanto às fusões e aquisições teriam sido fortemente determinadas por diretrizes governamentais ao invés de atender aos critérios estritos de decisões empresariais. Recorda-se que em 2017, ocorreu a fusão entre a Baoshan Iron & Steel e Wuhan Iron & Steel, ambas empresas estatais ligadas ao governo central, gerando a maior siderúrgica da China (o já mencionado China BaoWu Steel Group). No sentido oposto, o grupo Bohai Steel, do qual pertenciam as empresas TPCO, Tiangang, Tiantie e Tianjin Mettalurgical Group foi desmembrado a fim de se evitar sua falência, tornando evidente que a atuação empresarial na China estaria substancialmente subordinada aos interesses do governo.

106. Mencionando Lee & Dai (2017, p. 9), os autores afirmaram que caberia então às províncias elaborar relatórios mensais, por grupo de trabalho, em que reportassem ao governo central os progressos alcançados na redução da capacidade. Em Hebei, foram estabelecidas metas de redução de capacidade inclusive no nível dos municípios e das empresas. O município de Tangshan também elaborou sua própria diretriz.

107. Para concluir, os autores, citando Lee & Dai (2017, p. 4), resumiram a principal preocupação do governo chinês nas últimas décadas:

"Capacity has been a long-standing issue in the Chinese steel sector. According to World Steel Association (WSA), more than 320 steel-related policies and measures were implemented in China from 1990 to 2016, of which about half were aimed at capacity control".

108. Segundo o estudo apresentado pelas peticionárias, outro aspecto a ser analisado é o grau de controle e de exercício de propriedade sobre os meios de produção.

109. No que se refere especificamente ao setor siderúrgico, o acesso a dados a respeito da abrangência da participação estatal é mais limitado. Todavia, foram apresentadas estimativas no estudo a respeito da representatividade das empresas estatais no universo do setor siderúrgico chinês. Como ressalta o estudo, há diferentes metodologias para se estimar o número de empresas, acarretando diferentes aproximações. Destacou-se que as relações entre as State-Owned Enterprises (SOEs) e as empresas privadas tampouco são claras. Por fim, e não menos importante, a atuação das SOEs submetidas ao governo central, provincial ou municipal não podem ser vistas como um padrão monolítico, dados os conflitos de interesse existentes entre os níveis de governo.

110. Baseado em ranking elaborado pela World Steel Organization, Zhong (2018) observou que, em 2016, o número de estatais entre as maiores empresas siderúrgicas mundiais tinha subido para 18, sendo que 16 eram chinesas. Estas, por sua vez, representariam aproximadamente um quinto da produção total de aço bruto mundial.

111. Estudo da OCDE (2017) estimou em 32% a representatividade de estatais na produção siderúrgica mundial, em 2016, sendo que para outros 29,5% das empresas não foi possível identificar claramente o controle acionário.

112. Estimativas para a siderurgia chinesa incluem as de Zibilich e Wang (2010), que afirmaram que 63% da produção de aço foi proveniente de SOEs, e Price et al (2010), analisando as 20 maiores siderúrgicas chinesas, concluiu que 95% da produção destas empresas era originária de estatais.

113. Estes últimos autores ainda chamaram a atenção para a distribuição das SOEs entre os diferentes níveis de governo. Segundo eles, em 2009, a produção conjunta das SOEs provinciais atingiu 51,7% da produção total das 20 maiores siderúrgicas chinesas, enquanto as SOEs controladas pelo governo central somente representaram pouco mais de um terço (34,8%) e os consórcios entre o governo central e das Províncias chegaram a 13,5%. Os autores ressaltaram, contudo, que essa amostra provavelmente subestimaria a participação das siderúrgicas provinciais (além de não contabilizar as municipais), já que a maior parte delas não faz parte do Top 20.

114. Chama a atenção, ainda, dado constante do estudo sobre a economia da China referente à estimativa da China Chamber of Commerce for Metallurgical Enterprises (CCCME), o qual estimou que a participação das empresas privadas na produção de aço chinesas aumentou de 35% em 2005 para 51,3% em 2013 e 56,6% em 2017, o que seria justificado pela maior lucratividade destas em relação às SOEs, fazendo com que se expandissem mais rapidamente. Já a Comissão Europeia (2017) estimou em 49% a participação das SOEs na produção siderúrgica e 44% na capacidade instalada, fazendo a ressalva que muito provavelmente o dado estaria sendo subestimado porque não inclui as joint-ventures envolvendo empresa estatais.

115. De forma específica para os tubos de aço inoxidável, escopo da revisão, foram apresentadas as estruturas de controle estatal das empresas produtoras de tubos Baosteel e TPCO, que evidenciam o controle do governo chinês sobre tais empresas. Conforme disposto no sítio eletrônicos do Baowu Group, a empresa:

is an important state-owned backbone enterprise directly administrated by the central government. In 2020, China Baowu was included into the central enterprises by the State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council to establish a world-class model enterprise.

116. O documento apresentado pela peticionária ainda destacou a "permeabilidade da relação Estado/Partido, com grande sobreposição de funções e interesses" ao apontar as nomeações de cargos na Baosteel realizadas diretamente pelo Partido Comunista Chinês (PCC): o atual presidente, Zhihao Dai, é tanto filiado ao partido quanto membro permanente do comitê do PCC na companhia. Ademais, consta no sítio eletrônico da Baowu, mensagem de Chen Derong, identificado com "Party secretary and chairman of China Baowu Steel Group Corporation": "[o]n behalf of China Baowu Party Committee and China Baowu", afirma que "we have thoroughly studied and implemented the spirit of the 20th CPC National Congress" e que "Baowu should regard the implementation of the spirit of the 20th CPC Nacional Congress as the primary political task".

117. Também o presidente da Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals Co., Ltd., produtora de tubos de aço inoxidável com costura e parte interessada da revisão passada, Sr. Zhou Zhijiang, é destacado no sítio eletrônico da empresa por ter "repeatedly won the honorary titles such as national excellent township entrepreneurs and outstanding member of Communist Party of Zhejiang Province". Além disso, o sítio eletrônico da empresa contém, inclusive, uma seção específica denominada "Government Support", onde foram apresentadas diversas visitas realizadas por autoridades governamentais e do Partido Comunista Chinês.

118. Outro ponto que tangencia o assunto se relaciona à interferência do governo chinês aos investimentos estrangeiros no setor. O documento apresentado pela Aperam asseverou que:

as restrições explícitas e implícitas aos investimentos estrangeiros acabaram por limitar a participação de companhias internacionais na siderurgia chinesa. Isto também distancia o setor de uma economia de mercado, pois é o regime de governo, ao invés do mercado, que direciona o fluxo de capital produtivo na economia.

119. Foram apontados dois casos em que o governo chinês vetou a compra de ativos siderúrgicos por parte de siderúrgicas internacionais, ressaltando que, embora existam empreendimentos nos quais siderúrgicas estrangeiras possuam participação acionária, trata-se de finishing facilities. Assim, ainda que existam joint-ventures envolvendo siderúrgicas estrangeiras, essas têm um papel muito reduzido na indústria siderúrgica chinesa, não controlando nenhuma usina de grande porte.

120. Em seguida, o estudo sobre a economia da China submetido pela peticionária relatou uma série de fontes em que seriam evidenciados subsídios concedidos a indústria siderúrgica na China. Segundo os autores, "a indústria recebeu uma quantidade considerável de subsídios e financiamentos, o que contribuiu para crescer tão rapidamente dada a baixa margem de lucro". Os tipos de subsídios seriam os mais diversos, como dinheiro em troca de ações, swaps da dívida por capital, empréstimos subsidiados por bancos públicos, direitos de uso da terra por pouco ou nenhum custo, direcionamento de fusões e aquisições por pouco ou nenhum custo e subvenções.

121. Haley (2015), por exemplo, concluiu que os subsídios concedidos representaram 47% do lucro total das empresas siderúrgicas listadas na China em 2013 e 80% em 2014. Nesse último ano, 20% das 33 siderúrgicas listadas na China receberam subsídios, respondendo por mais da metade de seus lucros. Adicionam os autores que "como as companhias listadas são aquelas que tendem a apresentar melhor desempenho financeiro, é razoável deduzir que esta proporção seria ainda maior para a indústria na sua totalidade".

122. Brun (2017) afirmou que os subsídios estatais têm incentivado historicamente a aumentar a capacidade instalada na indústria siderúrgica. De acordo com o autor, o pacote de estímulo de RMB 4 trilhões (~ USD 600 bilhões) em 2008 a 2009, juntamente com o aumento da demanda por aço usado na construção em 2009, levou grandes produtores de aço estatais na China a construir novas linhas, especialmente para a produção de novas chapas de aço.

123. Ainda segundo ele, o Wall Street Journal notou que uma ação judicial da US Steel encontrou 44 programas subsidiados separados, incluindo sete que dão às siderúrgicas chinesas terras baratas ou livres, minério de ferro, carvão e energia, oito que oferecem empréstimos com desconto, incluindo empréstimos subsidiados para exportação, 15 de isenções fiscais e 11 programas que subvencionam diretamente às empresas.

124. O documento destacou que a Comissão Europeia também teve oportunidade de atestar a concessão de subsídios especificamente no caso do setor do aço em investigações que demonstram os seguintes subsídios, entre outros: a) empréstimos, linhas de créditos, taxas de juros e garantias preferenciais; b) prêmios; c) isenções e reduções de tributos; d) programas voltados ao imposto de importação e tarifas indiretas; e) garantia de valores artificialmente baixos para bens e serviços, incluindo insumos, uso da terra, água e eletricidade; f) programas de equalização. Nessa mesma seara, Comissão Europeia, ressaltou que o "Plano de Ajuste e Melhoria da Indústria do Ferro e Aço (2016-2020)", além de orientar as instituições financeiras a apoiarem suas metas estratégicas, com relação ao minério de ferro, reduziu impostos e taxas incidentes nessa atividade, a qual conta com significativa presença de empresas estatais, concluindo que, com base em diversas medidas, os produtores de aço chineses conseguem significativas reduções do custo de produção em rubricas relevantes - insumos, matérias-primas e utilidades. O relatório da Comissão Europeia conclui, assim, que "[t]ais medidas são de natureza estrutural e, por isso, não se vislumbra sua eliminação".

125. Além da União Europeia, acrescentam que diversos outros Membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) já concluíram o mesmo em relação à China no tocante aos subsídios no setor do aço, como Austrália, Canadá, Índia e Estados Unidos. As conclusões de diferentes autoridades investigadoras atestariam a ampla gama de medidas estatais de apoio à siderurgia chinesa. Com base nessas medidas, os produtores de aço conseguem sensíveis reduções em seus custos de produção, notadamente em rubricas relevantes: insumos, matérias-primas e utilidades públicas.

126. De forma específica para empresas que notadamente produzem os tubos de aço inoxidável, o documento abordou diversas interferências, atestadas, de políticas governamentais no grupo Baosteel:

Baosteel declarou receber os seguintes tipos de subsídios em seus relatórios anuais, no período 2010-2016:

- Subsídio baseado em ativos destinado à transformação tecnológica;

- Fundo fiscal destinado à infraestrutura e áreas de construção;

- Subsídio de governos subnacionais;

- Destinado à cooperação econômica e tecnológica internacional;

- Destinado ao tratamento da emissão de gases poluentes;

- Ressarcimento por demolição;

- Ressarcimento de impostos;

- Projetos de inovação tecnológica prioritária;

- Subsídio especial para tecnologia de ponta.

127. Já em relação à TPCO, os subsídios e interferências governamentais também foram apontados no documento, que destacou, entre outros elementos, o recebimento de verba governamental entre 2008 e 2015, pelo menos, os quais foram de forma contabilizados como receitas não operacionais nos Demonstrativos de Resultado do Exercício (DRE) da empresa.