79. A intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator trabalho e na formação do valor dos salários. Outro quesito a ser observado seria o tratamento tributário do governo chinês, que penalizaria as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado. Também haveria restrições às exportações de insumos utilizados nesse setor.

80. A peticionária ressaltou os diversos Planos Quinquenais que indicariam o setor siderúrgico como estratégico para o governo da China.

81. Para fundamentar essas afirmações, a peticionária reproduziu os seguintes parágrafos das Resoluções GECEX n os 367 e 420, de 2022:

(...) que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade mundial do aço, que se tornou um problema particularmente grave após a crise de 2008. Ao mesmo tempo, e em linha com a hipótese de que o excesso de capacidade instalada prejudica a saúde financeira das empresas, foi possível determinar que as produtoras de aço na China possuem lucratividade menor e endividamento maior, em média, do que suas contrapartes no exterior. Por fim, foi possível determinar que empresas estatais possuem ociosidade maior e saúde financeira pior, em média, do que empresas privadas, e que há indícios de que o problema é mais grave no nível local do que no nível central. (Parágrafos n os 170 e 165 das Resoluções nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).

(...) que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido. (Parágrafos n os 183 e 178 das Resoluções nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).

...) que influência do Governo chinês como um todo sobre o setor siderúrgico é muito significativa. Contudo, contrariamente ao que a leitura e a sequência de elaboração dos Planos parecem indicar, não se pode afirmar simplesmente que o Governo central dita os rumos do setor a partir destes instrumentos. Na verdade, os fatos narrados no primeiro item deste posicionamento são mais bem explicados pela atuação das empresas estatais subnacionais, cujos Governos possuem preocupações imediatas em termos de emprego e estabilidade social, especialmente no cenário pós crise. Estas empresas constituem a maior parte das estatais do país, tendem a apresentar menor escala e pior desempenho financeiro, mas não têm respondido significativamente às diretrizes do Governo referentes a fusões, falência e redução da capacidade. Quanto às empresas privadas, é possível afirmar que a influência é menor, mas ainda assim muito significativa, como mostrou o estudo de caso da Shagang, maior empresa privada de aço da China. (Parágrafos n os 206 e 201 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).

(...) que o Estado chinês, em todos os níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas. Ademais, ainda existem restrições importantes ao investimento estrangeiro voltado ao setor. Estes instrumentos se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final de distorção significativa das condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês. (Parágrafos n os 225 e 220 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).

82. Ademais, a CSN mencionou que em ambas as revisões de final de período supramencionadas a autoridade investigadora concluiu pela não prevalência de condições de mercado no setor siderúrgico e, por conseguinte, no segmento produtivo de barras chatas e tubos de aço não ligado:

Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, e em linha com os entendimentos anteriores desta SDCOM sobre o setor siderúrgico na China, conclui-se que no segmento produtivo do produto similar objeto da presente revisão não prevalecem condições de economia de mercado. Dessa forma, utilizou-se, para fins de apuração do valor normal desta revisão com vistas à determinação de probabilidade de retomada da prática de dumping, metodologia alternativa que não se baseia em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Observaram-se, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal. (Parágrafos n os 235 e 230 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).

83. Instada a apresentar elementos probatórios concretos que estabelecessem conexão entre a intervenção do governo da China especificamente sobre o setor produtivo de folhas metálicas, a peticionária argumentou que, por definição, o segmento produtivo em tela estaria diretamente ligado aos elos a montante da cadeia produtiva de aço. Assim, o reconhecimento da existência de intervenção governamental no início da cadeia produtiva acarretaria o reconhecimento dessa intervenção no setor produtivo de folhas metálicas.

84. Para embasar esse entendimento, a CSN recordou que o processo produtivo de folhas metálicas seria o mesmo daquele utilizado na produção de placas, bobinas a quente e a frio. Ainda ressaltou que o processo de produção de folhas metálicas teria apenas uma etapa adicional ao de laminados a frio: a etapa de revestimento com estanho ou cromo. O processo de fabricação dos produtos mencionados poderia ser resumido conforme segue: Ferro gusa - Placas - Laminados a quente e laminados a quente decapados - Laminados a frio e folhas metálicas (a partir dos laminados a quente decapados).

85. Dessa forma, restaria demonstrado de forma inequívoca que a intervenção direta do governo chinês em elos dessa cadeia refletiria no setor produtivo de folhas metálicas.

86. Para corroborar esse entendimento, a CSN citou as investigações antidumping e antissubsídios iniciadas em 2023 pelo Departamento de Comércio dos Estados Unidos (DoC) que incluem as folhas metálicas objeto da presente investigação.

87. A peticionária ponderou que, apesar de os EUA considerarem a China como uma economia não de mercado, a produtora/exportadora chinesa Shougang Jingtang United Iron & Steel Co. (Jingtang Iron), Ltd. participou da investigação antissubsídios, tendo sido inclusive objeto de verificação in loco por parte da autoridade investigadora estadunidense.

88. Na determinação preliminar da supracitada investigação, a CSN argumentou que o DoC reconheceu haver intervenção do governo chinês no setor siderúrgico como um todo e continuou:

Apenas para ficar em exemplos que não são específicos do segmento, mas que decorrem da intervenção estatal direcionada, mesmo a Jingtang adquiriu carvão e minério de ferro de empresas estatais. De se observar ainda que essa empresa informou ser "vertically-integrated iron and steel company that produces hotrolled steel, cold-rolled steel, and various downstream products that include the subject merchandise" (p. 28) - que, no caso, são as folhas metálicas.

89. Ademais, a peticionária indicou o memorando de análise pós-preliminar no âmbito da referida investigação antisubssídios do qual constariam novas alegações de subsídios feitas pelos peticionários que não puderam ser endereçadas na determinação preliminar, a saber: fornecimento de eletricidade a preços inferiores aos de mercado e políticas de empréstimo para empresas do setor de folhas metálicas.

90. Outro ponto desse memorando enfatizado pela CSN foi a argumentação apresentada pelo governo chinês de que não haveria programas de subsídios específicos para o segmento de folhas metálicas. No entanto, o DoC teria concluído que o benefício era inequívoco haja vista que o setor de folhas metálicas integraria a cadeia a jusante, conforme segue:

Commerce has found downstream producers of steel products to have received policy loans on the basis that the various plans, policies, and government documents indicate a de jure program of preferential lending to steel manufacturing and the consumer goods industries. Moreover, Commerce has found, based partially on AFA, that downstream steel products have been the focus of countervailable policy loan programs. Because Jingtang Iron is an integrated iron and steel producer, and because tin mill products are downstream steel consumer products, there is reason to believe that the tin mill products industry benefits under such GOC programs. The GOC has also identified the steel industry for priority development as an encouraged industry in the Guidance Catalogue, which, as noted above, Decision 40 identifies as "the important basis" to guide the GOC's investment projects and policies." (grifo nosso) (notas de rodapé omitidas)

91. A peticionária destacou que, na determinação preliminar, a medida compensatória provisória aplicada à produtora/exportadora chinesa Jingtang Iron foi 89,02% e que em memorando adicional divulgado posteriormente pelo DoC foi calculada alíquota de 9,93% referente a novos programas de subsídios. A CSN observou que na memória de cálculo apresentada a maior alíquota teria sido imputada à aquisição de minério de ferro a preços inferiores aos de mercado. A medida compensatória incluindo esses novos programadas totalizou 98,78% para a produtora/exportadora chinesa Jingtang Iron, enquanto a medida imputada à produtora/exportadora chinesa Baoshan Iron, relevante empresa do setor siderúrgico e do segmento de folhas metálicas, foi calculada em 542,55%.

92. Diante dos elementos apresentados, a peticionária afirmou não haver dúvidas de que a intervenção do governo chinês no setor siderúrgico de forma geral acaba por influenciar também o segmento de folhas metálicas. Portanto, não seria apropriado considerar os preços praticados no mercado chinês para os fins deste processo de defesa comercial.

93. Em face das argumentações trazidas, a peticionária afirmou que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de folhas metálicas e sugeriu adoção da metodologia prevista no art. 15, inciso IIII do Decreto nº 8.058, de 2013, para a apuração do valor normal para a China.

4.1.1.3. Da análise sobre o tratamento do setor produtivo de folhas metálicas na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início da investigação

94. Ressalta-se, inicialmente, que a peticionária apresentou elementos de provas limitados e desprovidos de análise detalhada e referenciada acerca do tema em epígrafe, recorrendo inúmeras vezes a uma pressuposta obviedade da não prevalência de condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês e por conseguinte no segmento de folhas metálicas.

95. A CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de alto valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou que diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como estratégico. Entretanto, não apresentou fonte exata dessas afirmações, referindo-se apenas a entendimentos recentes do DECOM que versavam sobre outros aspectos da intervenção estatal em setores siderúrgicos chineses.

96. Cumpre reiterar que a decisão sobre a predominância ou não de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo restringe-se a cada processo de defesa comercial específico, cabendo às partes interessadas fornecer elementos de prova para cercear determinação da autoridade investigadora.

97. O objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, especificamente no âmbito desta investigação.

98. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.

99. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado na China no segmento produtivo de folhas metálicas no âmbito deste processo, levou-se em consideração os elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema, e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficiente para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação.

100. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China. Além das Resoluções GECEX nº 367 e 420, de 2022, citadas pela peticionária, cabe ressaltar ainda as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495, de 2019; tubos de aço inoxidável austenítico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 2019; e cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX nº 225, de 2021.

101. Assim, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já adotado no âmbito dos referidos procedimentos no segmento produtivo de aço na China.

102. Com vistas a organizar melhor o posicionamento, os temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.3.1) Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas; (4.1.1.3.2) Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China; (4.1.1.3.3) Das metas e diretrizes do Governo e sua influência sobre empresas estatais e (4.1.1.3.4) Das práticas distorcivas do mercado, (4.1.1.3.5). Ao final (4.1.1.4), serão apresentadas as conclusões a respeito do tema.

4.1.1.3.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas

103. Para melhor avaliar o modus operandi do setor siderúrgico chinês, pesquisaram-se informações mais atualizadas sobre a situação do mercado siderúrgico mundial e o papel desempenhado pela China.

104. Dados recentes da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade produtiva mundial de aço continua a um ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aço aumentou em 32,1 milhões de toneladas alcançando 2.459,1 milhões de toneladas, o nível mais elevado de capacidade global na história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção mundial deve continuar a expandir nos próximos anos, sendo que a China e a Índia, os dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da capacidade global de produção de aço.

105. O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China foi reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem aumentado desde então, de modo que alcançou 1.149,9 milhões de toneladas.

106. Esse mesmo relatório indica que a capacidade instalada mundial de aço bruto cresceu 12,2% em 2022 comparativamente a 2010, passando de 2.191 milhões de toneladas para 2.459 milhões de toneladas. A produção de aço bruto também aumentou nesse período em 27,6%, de 1.435 milhões de toneladas para 1.831 milhões de toneladas.

107. A capacidade produtiva de aço bruto da China também acompanhou a tendência de crescimento: em 2010 foi estimada em 1.057,9 milhões de toneladas e em 2022, 1.149,9.

108. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção mundial de aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.091,1 milhões foram produzidas pela China que configurou o principal país produtor no mesmo período.

109. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de aço do mundo foi a Índia, responsável pela produção de apenas 140,2 milhões de toneladas.

4.1.1.3.2. Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China

110. Inicialmente, é importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em determinado setor.

111. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse respeito, como demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel sector" (2018):

Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private enterprises, they account for an important share of global crude steel production. In 2016, 22 of the world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State enterprises represented at least 32% of global crude steel output in 2016.

112. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial de base, normalmente considerado estratégico para o desenvolvimento econômico, o que explicaria maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores industriais.

113. Para a OCDE, a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Enterprises) é complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer sobre uma empresa. A propriedade estatal pode não ser uma condição suficiente para determinar o controle estatal. Entender como as ações de propriedade relacionam-se com direitos de voto ou decisão no conselho executivo de uma empresa ou em outros órgãos de governança é difícil, mas, na visão da OCDE, particularmente importante.

114. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para o Estado influenciar o processo de tomada de decisão.

115. A variedade de circunstâncias e a falta de transparência sobre como o controle e a influência do Estado podem ser exercidos tornam a análise de políticas bastante complexa.

116. A esse respeito, cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser formada em qualquer empresa [...] onde há três ou mais membros do Partido.

117. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do Partido, discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas da Parte e do Estado dentro de sua própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.

118. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância das leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de suas empresas.

119. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos em junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que, na prática, dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.

120. Não obstante, as atribuições do Comitê no caso de empresas privadas, ainda que genéricas, permitem concluir que, mesmo nesses casos, o controle pode ser significativo. A forma como serão interpretadas competências como "implementar políticas do partido", "supervisionar a observância de leis" e "exercer a liderança sobre o Sindicato" e o grau efetivo de influência do Governo/Partido dependerão do caso concreto. Em matéria de 25 de julho de 2018, o South China Morning Post noticiou que 61% de 152 gestores de fundos estrangeiros entrevistados pela Asia Corporate Governance Association no terceiro trimestre de 2017 afirmaram não acreditar que o partido tivesse um papel "claro e responsável" nas empresas listadas em bolsa. Como será visto adiante, o grau de influência do Governo sobre empresas privadas no setor siderúrgico é significativo, ainda que menor do que no caso das estatais.

121. Diante do exposto, pode-se observar que a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle societário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos Comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.

4.1.1.3.3. Dos planos, das metas e das diretrizes do Governo da China e sua influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico

122. As escassas informações trazidas aos autos deste processo pela peticionária não permitiriam à autoridade brasileira fazer análise acurada a respeito dos Plano Quinquenais e seus efeitos sobre a economia chinesa, em especial o setor siderúrgico, como defendeu a CSN.

123. Apesar disso, esse tema já foi enfrentado em diversas investigações/revisões de defesa comercial para o setor siderúrgico, tendo-se coletado elementos robustos que indicam que os planos do governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.

124. Entre os planos governamentais mais importantes do governo chinês, pode-se citar o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes, as metas e objetivos mais gerais para a economia. Há também os planos específicos e setoriais, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das províncias e municípios, observa-se também que há planos subnacionais sempre de acordo com as diretrizes e objetivos estabelecidos pelo governo central.

125. No âmbito da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, encerrada por meio da Resolução CAMEX n o 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:

[...] a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:

a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;

b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity", de 2013;

c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e

d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002" 17 . (grifo nosso)

126. Na investigação citada de subsídios acionáveis, restou evidente para a autoridade investigadora brasileira que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico como estratégico para o Governo da China, tendo preferência para recebimento de subsídios concedidos por esse governo.

127. Na petição, a CSN alegou que empresas siderúrgicas fabricantes de produtos de alto valor agregado seriam controladas pelo governo central, enquanto as de menor valor agregado seriam controladas pelos governos provinciais e municipais e que a intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico poderia ser notada na própria condição do fator trabalho e na formação do valor dos salários. A peticionária também assegurou que diversos Planos Quinquenais do governo chinês apontariam o setor siderúrgico como estratégico. Entretanto, apresentou somente o 13º Plano Quinquenal sem fazer referência a dessas afirmações e referiu-se de forma genérica a entendimentos recentes do DECOM que versavam sobre outros aspectos da intervenção estatal em setores siderúrgicos chineses.

128. A influência que o Governo da China exerce sobre o setor siderúrgico também pode ser nos Planos Quinquenais. O 11º Plano Quinquenal (2001-2010), por exemplo, prevê seção dedicada à siderurgia na qual estabelece orientações para o setor, conforme segue:

Section 1 Optimize the Development of Metallurgical Industry

Adhere to domination of domestic demand, make efforts to resolve surplus production capacity, strictly control additional iron and steel production capacity, accelerate the elimination of backward technology, equipment and product and improve iron and steel product grade and quality. Push iron and steel industry to develop recycle economy and exert the product manufacture, energy conversion and waste digestion and treatment function of iron and steel enterprises. Encourage enterprises to carry out transregional collectivized restructuring and form several enterprises with international competitive force. In combination with the relocation of urban iron and steel enterprises such as Shougang and elimination of backward production capacity, construct Caofeidian iron and steel base. Actively utilize low grade iron ore resources.

129. Já na Seção 5 do 13º Plano Quinquenal (2016-2020) há menção a ações a serem adotadas para endereçar o excesso de capacidade produtiva e a subsídios a serem concedidos aos segmentos de aço e carvão:

We will set up a fund to provide rewards and subsidies for structural adjustments in industrial enterprises; move more quickly to address overcapacity in industries such as steel and coal through mergers, reorganizations, debt restructurings, bankruptcy liquidations, and better asset utilization; actively and prudently handle the winding up of enterprises in an organized way on the basis of classification; and ensure that employees laid off from such enterprises are properly resettled.

130. No mais recente 14º Plano Quinquenal (2021-2025), no Capítulo 8, relativo ao fortalecimento da indústria, mais uma vez o setor siderúrgico é citado:

To transform and upgrade traditional industries, we will improve the layout and adjust the structure of petrochemical, iron and steel, nonferrous metals, building materials, and other raw material industries, expand the supply of high-quality products in light and textile industries, expedite the transformation and upgrade of enterprises in chemical, papermaking, and other key industries, and improve the green manufacturing system.

131. A CSN forneceu outros documentos que teriam sido citados na investigação antissubsídios nas exportações de folhas metálicas conduzida pelo DoC, porém não indicou a referência exata da citação nos autos públicos da referida investigação. Aliás, tampouco discorreu sobre o conteúdo e a respectiva contribuição ao alegado.

132. Com o intuito de agregar mais informações para subsidiar a decisão quanto à prevalência ou não de condições de mercado no setor produtivo chinês de folhas metálicas, analisaram-se os referidos documentos conforme explicitado a seguir.

133. O primeiro documento analisado, intitulado Decision of the State Council on Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment (2005), guarda relação com o tópico em tela, uma vez que visa a promover a implementação das diretrizes instituídas no 11º Plano Quinquenal e faz referência a segmentos ligados à siderurgia:

(...) We shall support the development of cold rolled stainless steel sheets, cold rolled silicon steel (...) We shall strengthen the geological survey of important resources such as iron, copper and aluminum (...)

134. O segundo documento - Catalogue for Guiding Industry Restructuring (2013) - dedica capítulo específico para o setor de ferro e aço, no qual elenca diretivas para o desenvolvimento do setor, dentre as quais aprimoramento da área de pesquisa, desenvolvimento e aplicação de tecnologias avançadas e de alta performance.

135. Servindo-se das conclusões constantes das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, a peticionária delineou a existência de interferência do Estado chinês no setor siderúrgico tanto na forma de controle acionário direto quanto por meio da atuação de agentes estatais na estrutura interna de empresas desse segmento.

136. Além disso, destacou o tratamento tributário do governo chinês que penaliza as exportações de produtos siderúrgicos de baixo valor agregado e a existência de barreiras às exportações de insumos utilizados no setor siderúrgico.

137. No entanto, a peticionária não referenciou de forma exata a base dessas alegações. Entretanto, de fato, nas Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, há menção:

Outra esfera de atuação do governo chinês que demonstra que no setor siderúrgico não prevalecem condições de economia de mercado é a tributária. O Relatório Final apresenta tabela em que são destacados diversos produtos/grupos de produtos siderúrgicos (semiacabado, vergalhão, fio-máquina, bobina a quente, bobina a frio, e chapa galvanizada), sendo apresentado o resultado da comparação entre o imposto de exportação e o tax rebate, em termos percentuais.

Constata-se, assim, que os produtos siderúrgicos de menor valor agregado são penalizados, sujeitando-se a imposto de exportação maior ou tax rebate menor, prática claramente alinhada com os objetivos estabelecidos pelo governo chinês, como destacado no Relatório Final:

Nesse sentido, essa política é uma medida cristalina para dissimular as exportações de produtos de baixo valor agregado e fomentar as exportações de produtos de alto valor agregado (IN DER HEIDEN & TAUBE, 2011).

Em resumo, não é um regime isonômico, representando forte intervenção governamental, o que lhe afasta das condições típicas de uma economia de mercado.

Outra característica da interferência do governo chinês no setor siderúrgico é a imposição de diversas restrições às exportações de insumos, destacadas no estudo da Comissão Europeia citado no Relatório Final:

- Export quotas for coke, coking coal, metal waste and scrab molybdenum and tin;

- Export duties for chromium, crude steel, iron ore, coke, coking coal, manganese, molybdenum, pig iron, steel scrap, tungsten, and zinc;

- Export licensing requirements for coke, coking coal, manganese, molybdenum, tin, tungsten, and zinc;

- Export taxes and non-refundable VAT on export of ingots and other primary forms of stainless steel.'

138. Algumas de tais restrições à exportação de insumos siderúrgicos acabaram sendo eliminadas pela China, porque eram inconsistentes com as regras da OMC. No entanto, esse controle exercido pelo governo chinês sobre matérias-primas e insumos acaba distorcendo o mercado de aço no país. Afinal, os preços são diretamente manipulados para reduzir os custos para os produtores domésticos. Em última instância, isso faz com que os preços dos produtos de aço, que utilizam esses insumos artificiais. (Parágrafos n os 114-116 e 109-111 das Resoluções GECEX nº 367 e nº 420, de 2022, respectivamente).

139. Face ao exposto, é possível verificar influência direta do governo chinês nas decisões das empresas atuantes no setor siderúrgico.

4.1.1.3.4. Das práticas distorcivas do mercado

140. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).

141. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.

142. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a concessão de subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 103 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço e 93 medidas aplicadas até 28 de fevereiro de 2024.

143. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio acionável nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou não ligado, de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer espessura, originários da República Popular da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o auge da participação chinesa na produção mundial de aço.

144. Naquela oportunidade, concluiu-se que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4) Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da Produtividade.

145. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas de subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, mais especificamente).

146. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de subsídios conduzida, restou demonstrado como estão estabelecidos os direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:

599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos governos provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de subsídios concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:

"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being between land owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or 'owned by the whole people').

600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos direitos de uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:

"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only provided for special purposes, including military use and key projects in the areas of energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain period of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually. The contract terms and related title documents also stipulate the designated land use, for example, residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on the designated purpose of the use of the land".

601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão n o 40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline ", da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan", da província de Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas.

147. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado no âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar elementos concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:

309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:

Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)

310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.

[...]

314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" 20 , de 2015, aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:

While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-controlled interest rates have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth liftoff.

315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não exclusivamente, as empresas estatais.

Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart.

316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.

317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos chineses para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país, conforme descrito no item 4.1 deste documento.

[...]

322. Como já dito, o documento ""Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity" apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos equipamentos para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.

148. Em resumo, foi possível concluir que o Estado chinês, em todos os níveis de Governo, concede subsídios em grande montante e de formas variadas. Ademais, ainda existem restrições importantes ao investimento estrangeiro voltado ao setor. Estes instrumentos se juntam à ampla atuação do Estado já relatada, seja diretamente por meio das estatais, seja indiretamente por meio, por exemplo, dos Comitês do Partido Comunista, para compor um quadro final de distorção significativa das condições de economia de mercado no setor siderúrgico chinês.

149. No que se refere a investigações antissubsídios conduzidas por outros países e à constatação da existência de práticas distorcivas no segmento de folhas metálicas, a peticionária também apresentou outros documentos que teriam sido citados na investigação antissubsídios nas exportações de folhas metálicas conduzida pelo DoC. Procedeu-se à análise desses documentos conforme detalhamento a seguir.

150. A CSN forneceu o documento "Notificação da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma sobre a Redução das Tarifas de Geração de Energia a Carvão e Preços de Eletricidade para Indústria e Comércio em Geral (2015)" que prevê redução do preço nacional da eletricidade para geração de energia a carvão.

151. Além disso, apresentou o documento "Notificação do Ministério de Terras e Recursos sobre o Ajuste da Política de Implementação do Padrão de Menor Preço para a Transferência de Terras Industriais (2009)" que estipula preço mínimo para a venda de terra para projetos industriais

152. Em 5 de janeiro de 2024, o DoC publicou a determinação final da investigação de subsídios sujeitos a medidas compensatórias concedidos aos produtores da China que exportaram para os EUA folhas metálicas. A autoridade investigadora estadunidense reafirmou o entendimento de que haveria interferência estatal na economia chinesa, no setor siderúrgico e mais especificamente no segmento produtivo de folhas metálicas.

153. No nível macroeconômico, o DoC concluiu que o setor de energia elétrica e preço de terra na China seriam distorcidos em consequência da influência do Estado:

As discussed in the Post-Preliminary Analysis, record evidence continues to indicate that the GOC, through the NDRC and the provincial governments, maintained a major role in the regulation and control of electricity prices even though the commercial and industrial rates were removed. {Chinese Communist Party (GOC) / National Development and Reform Commission (NDRC)}.

(...)

The Land Benchmark Analysis was prepared to assess the continued application of Commerce's land for LTAR benchmark methodology, as established in 2007 in Sacks from China. In Sacks from China, we determined that Chinese land prices are distorted by the significant government role in the market (...)

154. O mesmo ocorreu com o mercado chinês de minério de ferro e carvão de coque que, por sua vez, influencia mais diretamente no setor siderúrgico:

As discussed in the Preliminary Determination, the GOC did not provide requested information regarding the production or consumption of coking coal or iron ore in China or involvement of the GOC or GOC-owned enterprises in the coking coal or iron ore industries. As AFA, we determined that the GOC markets for iron ore and coking coal are distorted. (notas de rodapé omitidas).

155. No que diz respeito ao segmento produtivo de folhas metálicas, o DoC reafirmou o entendimento de que os financiamentos a esse setor são passíveis de medidas compensatórias, conforme explicitado a seguir:

For this final determination, we are continuing to find that policy loans to the tin mill products industry are countervailable (...)

(...)

there is sufficient record evidence to determine that financial support is directed towards specific encouraged industries listed in the GOC's Directory Catalogue on Readjustment of Industry Structure (Guidance Catalogue), and that this assistance is de jure specific. Specifically, the Guidance Catalogue lists "iron and steel" as an industry for priority development. Moreover, the Decision of the State Council on Promulgating the Interim Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment for Implementation (Decision 40) identifies the Guidance Catalogue as "the important basis for guiding investment directions and for the governments to administer investment projects, to formulate and enforce policies on public finance, taxation, credit, land, import and export, etc." In addition, Decision 40 indicates that projects in "encouraged" industries will "be provided credit support in compliance with credit principles."

Jingtang Iron argues that the Catalogue for the Guidance of Foreign Investment Industries lists "metal packing products" instead of "tin mill products" or iron and steel products. Commerce finds this argument unavailing since other documents on the record, including the Thirteenth Five-Year Plan and the Fourteenth Five-Year Plan, which encourage the development of the iron and steel industries, as discussed in the Post-Preliminary Analysis. Moreover, as discussed above, the Guidance Catalogue lists iron and steel as industries for priority development. (notas de rodapé omitidas).

156. A autoridade investigadora dos EUA também concluiu que o setor produtivo de folhas metálicas teria sido beneficiado por isenções de imposto de importação e sobre valor agregado (VAT) incidentes na importação de equipamentos:

In the Preliminary Determination, Commerce found that "{t}he GOC subsidizes certain domestic enterprises that undertake GOC-encouraged projects as described in its catalogues. The subsidy is intended to encourage foreign investment and introduce advanced equipment and technology from abroad." Evidence on the record of the investigation indicates that the program is limited to foreign-invested enterprises and domestic industries that undertake encouraged projects, which are set forth in GOC catalogues like the Catalogue of Industries for Guiding Foreign Investment. (notas de rodapé omitidas).

157. Cabe destacar que, com base no critério de volume exportado para os EUA no período de investigação, o DoC selecionou duas produtoras/exportadoras chinesas: a Jingtang Iron, que cooperou, e a Baoshan Iron & Steel Co., Ltd. (Baoshan Iron), que não cooperou plenamente com a investigação.

158. Analisando as importações brasileiras do produto objeto da investigação, verificou-se que [RESTRITO], à exceção de P1, quando somente a [RESTRITO] realizou exportações com destino ao Brasil. Ressalte-se que em P5 a empresa [RESTRITO] foi a segunda maior produtora/exportadora chinesa de folhas metálicas para o Brasil.

159. Em consulta ao relatório financeiro anual (2022) da Baoshan Iron verificou-se a existência de registros de recebimento de subsídios governamentais RMB 802 milhões em 2022, valor 58,5% maior que o registrado em 2020, RMB 506 milhões.

160. Do total recebido em 2022, RMB 192 milhões foram relativos a Government grants for technical upgrade e o restante referente a Other (day-to-day activities).

4.1.1.4. a conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de folhas metálicas e da metodologia de apuração do valor normal.

161. Para fins de início, concluiu-se que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de folhas metálicas. A conclusão se pauta, especificamente, nas evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor siderúrgico é considerado estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; (iii) há incentivos para o desenvolvimento tecnológico e (iv) há interferência estatal no suprimento de eletricidade e de insumos para a cadeia produtiva siderúrgica.

162. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo do produto objeto da presente investigação não prevalecem condições de economia de mercado. Dessa forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta investigação, com vistas à determinação da existência de indícios da prática de dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.

163. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo (neste caso, a Alemanha, conforme justificativa constante do item 4.1.2.2), nos termos § 3 o do art. 15 do Decreto n o 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado da data de início da investigação.

164. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto n o 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.

4.1.2. Do valor normal da China

165. De acordo com o item "iii" do Art. 5.2 do Acordo Antidumping, incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994, a petição deverá conter informação sobre os preços pelos quais o produto similar é vendido quando destinado ao consumo no mercado doméstico do país de origem ou de exportação ou, quando for o caso, informação sobre os preços pelos quais o produto é vendido pelo país de origem ou de exportação a um terceiro país ou sobre o preço construído do produto.

166. O art. 15 do Decreto n o 8.058, de 2013, por sua vez, prevê as seguintes possíveis metodologias para apuração do valor normal, no caso de não prevalência de condições de economia de mercado: preço de venda do produto similar em um país substituto; valor construído do produto similar em um país substituto; preço de exportação do produto similar de um país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado interno brasileiro, devidamente ajustado, se necessário, para incluir margem de lucro razoável, sempre que nenhuma das hipóteses anteriores seja viável e desde que devidamente justificado.

4.1.2.1. Da metodologia proposta pela peticionária para a apuração do valor normal da China

167. Dado que no item anterior se concluiu, para fins do início desta investigação, que no setor produtivo chinês de folhas metálicas não prevalecem condições de economia de mercado, a peticionária sugeriu a adoção, a título de valor normal, de preço de exportação do produto similar dos EUA para o México, de acordo com o previsto no art. 15, III, do Decreto n o 8.058, de 2013.

168. Na petição a CSN fundamentou a sugestão de adoção dos EUA como país substituto pelos seguintes motivos: (i) empresas que estariam entre as maiores produtoras de folhas metálicas do mundo estariam localizadas nos EUA, e.g., US Steel Corporation e Cleveland Cliffs Inc.; (ii) os EUA possuiriam mercado interno dinâmico, no qual a concorrência, inclusive de produtos importados, evidenciaria a similaridade entre os produtos de China e EUA e fomentaria elevado nível de qualidade do produto similar fabricado localmente; (iii) as fontes de informação do mercado dos EUA seriam transparentes e tradicionais, com credibilidade, o que teria levado esse país a ser considerado substituto em outras investigações brasileiras de dumping envolvendo o setor siderúrgico; e (iv) os EUA constituiriam um dos principais exportadores de folhas metálicas do mundo.

169. No entanto, a CSN não forneceu elementos probatórios dessas alegações. Dessa maneira, em sede de informações complementares à petição, solicitou-se embasamento para a escolha sugerida.

170. No que se refere à premissa de que os EUA possuiriam empresas que estariam entre as maiores produtoras mundiais do produto similar, a peticionária afirmou que o fato de os EUA estarem entre os maiores exportadores mundiais de folhas metálicas no período investigado demonstraria a elevada capacidade produtiva dessas empresas.

171. A CSN forneceu dados da consultoria CRU International (https://www.crugroup.com/) de acordo com a qual a capacidade produtiva de folhas metálicas (steel sheet products) seria de [RESTRITO] de toneladas anuais, que seria substancial se comparada ao tamanho do mercado brasileiro.

172. A peticionária apresentou estudo de uso interno da empresa de acordo com o qual a produção anual de folhas metálicas seria de [RESTRITO] de toneladas, que, somadas a importações da ordem de [RESTRITO] de toneladas, totalizariam um mercado interno na ordem de [RESTRITO] de toneladas.

173. Para corroborar a existência de similaridade entre as folhas metálicas produzidas pela China e pelos EUA, a CSN selecionou catálogos de produtos das empresas US Steel, UPI (US Steel Posco Industries) e Cleveland Cliffs como representantes das especificações disponíveis nos EUA e comparou-os com o catálogo da produtora chinesa Baosteel.

174. A partir dessa comparação, a peticionária afirmou que EUA e China produziriam folhas metálicas similares por abrangerem têmperas e composição química (tipos D, L e MR) semelhantes.

175. A CSN ainda sublinhou que a concorrência das folhas metálicas de origem chinesa no mercado interno dos EUA levou o DoC a iniciar as investigações de dumping e de subsídios envolvendo o produto em questão, mencionadas no item 4.1.

176. A CSN destacou que, de acordo com o Trade Map, os EUA configuram o maior importador mundial do produto similar (em P5) e o terceiro maior destino das exportações chinesas de folhas metálicas (em 2022).

Importações Mundiais de Folhas Metálicas - Top 5 (Em t)

País Importador

P5

EUA

1.174.684,4

Itália

628.364,0

Indonésia

278.518,5

Filipinas

243.316,0

Tailândia

228.222,9

Exportações Chinesas de Folhas Metálicas - Top 5 (Em t)

País de Destino

2022

Itália

285.034,0

México

152.477,0

EUA

132.578,0

Tailândia

120.274,0

Filipinas

109.789,0

177. Para corroborar que critérios como transparência, tradição, credibilidade e reputação foram adotados para seleção dos EUA como terceiro país de economia de mercado em outros procedimentos de defesa comercial realizados pelo Brasil, a peticionária citou excertos das Resoluções n os 367 e 420, de 2022, transcritos a seguir:

241. Após questionamentos apresentados pela SDCOM por meio do Ofício nº 442/2021/CGMC/SDCOM/SECEX, de 20 de maio de 2021, a peticionária sugeriu, em sede de informações complementares, que os Estados Unidos da América fossem considerados como terceiro país de economia de mercado e sugeriu que o valor normal fosse apurado por meio dos preços no mercado interno estadunidense publicados pela Preston Pipe & Tube Report, de fevereiro de 2021. A peticionária justificou a escolha dos Estados Unidos da América (EUA), pois ele é considerado um dos principais e mais tradicionais mercados tanto pelo lado produtor como consumidor dos tubos sob análise. Além disso, deve-se considerar que é um mercado onde as fontes de informação são transparentes e tradicionais, com grande credibilidade e reputação. (Resolução nº 367/2022)

238. Segundo a peticionária, a opção pelos EUA como terceiro país de economia de mercado deveu-se ao fato de esse país ser um dos principais e mais tradicionais mercados tanto pelo lado produtor como consumidor de barras chatas. De fato, conforme consta dos dados do Trade Map, o país está entre os 10 maiores exportadores mundiais das barras classificadas no item 7228.30 do SH. Além disso, considerou-se que as fontes de informação dos EUA são transparentes e tradicionais, com grande credibilidade e reputação. Salientou-se ainda que o referido país foi utilizado como terceiro país de economia de mercado no âmbito da investigação original. (Resolução nº 420/2022)

178. A CSN também ressaltou que o sistema DataWeb (https://dataweb.usitc.gov/), fonte oficial de dados sobre tarifas e comércio, permitiria acessar os dados de importação e exportação dos EUA tanto com base no Sistema Harmonizado (SH) quanto no HTSUS-10, código tarifário com 10 dígitos adotado pelos EUA.

179. Além disso, a peticionária afirmou que a classificação tarifária adotada pelos EUA seria condizente com a utilizada pelo Brasil.