130. A Targa comentou que o mercado brasileiro apresentaria elevada concentração, o que demonstraria a dependência em relação às origens investigadas. Comentou também que há 10 anos o mercado brasileiro era menos concentrado, chegando a ter importações de LNC oriundas de 18 origens, conforme tabela apresentada englobando as NCMs 4015.19.00 e 4015.12.00 (ComexStat).

131. Em 2013, as cinco principais origens foram Uruguai, Sri Lanka, Indonésia, Paquistão e Índia. Segundo a Targa, a prática do dumping das origens investigadas levou à concentração do mercado brasileiro dos dias atuais.

132. No entendimento da Targa, a alta concentração do mercado brasileiro foi prejudicial durante a pandemia do Covid-19, devido à dependência excessiva das origens investigadas, diante do aumento significativo da demanda no Brasil por produtos médicos.

133. A Abils, em 26 de junho de 2024, comentou que a concentração de mercado não se daria apenas pela posição dominante das origens investigadas, mas que se deveria também à dificuldade da indústria nacional na sustentabilidade de seu negócio. Nesse sentido, mencionou a inexistência de cadeia a montante, com dependência de matérias-primas importadas, necessidade de altos investimentos, a pulverização da rentabilidade, etc. Tais fatores afetariam as condições de concorrência no mercado brasileiro. A Associação entende que "atribuir tal multifacetada situação de concentração do mercado a uma única causa (importações investigadas) parece demasiadamente simplista".

134. De acordo com a Abils, a aplicação de medida de defesa comercial não favorece a desconcentração do mercado, mas a aprofundaria ainda mais.

135. A respeito das manifestações protocoladas, o DECOM tece os seguintes comentários.

136. Com relação ao comentário da Supermax de que a normativa regulatória atuaria como barreira de entrada e isso poderia ser um dos motivos dos altos níveis de concentração no HHI, o DECOM discorda. Como se observa, há na Anvisa certificações já aprovadas de diversos outros produtores de outros países, que eventualmente exportam para o Brasil, como percebido em P7, que apresentou importações brasileiras de EUA, Indonésia, Itália Paraguai e Sri Lanka, consoante detalhado no item 2.2.1.4 deste documento. Ademais, a partir da análise realizada, notou-se que o HHI foi mais desconcentrado quando as origens investigadas escolheram outros destinos para suas exportações durante a pandemia, período em que a indústria doméstica conseguiu aumentar sermarket share, o que reduziu, por consequência o HHI do mercado brasileiro. Ou seja, observa-se que o HHI está diretamente relacionado ao poder de mercado que as origens investigadas têm no segmento de luvas para procedimento não cirúrgico, dadas suas capacidades produtivas expressivas que se traduzem em volume relevante de produção e exportação no mercado internacional. Tal poder de mercado tende a ser potencializado diante de práticas desleais de comércio.

137. A evolução do mercado brasileiro ao longo do período investigado, em que se nota queda desse mercado de P2 a P3 e de P3 a P4, e crescimento recorde em termos absolutos e relativos de P4 a P5, mesmo já superada a pandemia do Covid-19, demonstra de forma cabal a posição dominante das origens investigadas. Desse modo, eventuais dificuldades na sustentabilidade do negócio da Targa parecem ter, a princípio, efeitos secundários no impacto do HHI, ao contrário do que entende a Abils.

138. Apresentadas as manifestações das partes e feitas as considerações necessárias, passa-se à análise da estrutura de mercado. A existência de estruturas concentradas pode conduzir ao poder excessivo de mercado das empresas, expresso na capacidade de cobrar preços em excesso aos custos, proporcionando maiores lucros às expensas do consumidor e, consequentemente, a diminuição do bem-estar da economia.

139. Como comentado, o cálculo do grau de concentração dos mercados pode ser mensurado por meio do Índice Herfindahl-Hirschman (HHI). Esse índice é obtido pelo somatório do quadrado domarket-sharede todas as empresas de um dado mercado. O HHI pode chegar até 10.000 pontos, valor no qual há um monopólio, ou seja, há uma única empresa com 100% do mercado.

140. De acordo com o Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, emitido pelo CADE, os mercados são classificados da seguinte forma:

a) Não concentrados: HHI abaixo de 1500 pontos;

b) Moderadamente concentrados: HHI entre 1.500 e 2.500 pontos; e

c) Altamente concentrados: HHI acima de 2.500.

141. No caso em análise, o índice HHI foi calculado de forma ampla, englobando a participação dos produtores domésticos e de cada produtor/exportador estrangeiro nas vendas no mercado brasileiro de luvas para procedimento não cirúrgico, de P1 a P5, de acordo com os dados fornecidos na investigação de dumping e nas estatísticas de importações da RFB.

142. Os dados de participação e índices de concentração por período estão descritos na tabela a seguir. Ressalta-se que a tabela visa tão somente resumir as participações de mercado dos principais agentes do mercado e apresentar o resultado do índice de concentração de mercado. O cálculo do HHI foi realizado em tabela distinta, na qual constam a produtora nacional Targa e também todos os produtores/exportadores que comercializaram o produto em análise para o mercado brasileiro de P1 a P5.

143. Registra-se que, nos termos da Circular Secex nº 27, de 2023, a Targa foi considerada a única produtora nacional de luvas para procedimento não cirúrgico para fins de início de investigação da prática de dumping. Todavia, após o início da investigação foram apresentados elementos nos autos que indicaram haver ao menos mais uma produtora do produto sob análise, embora sua produção seja aparentemente residual.

Participação (%) no mercado brasileiro e índice HHI

[CONFIDENCIAL]

P1

P2

P3

P4

P5

Targa

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

China

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Estados Unidos

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Filipinas

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Hong Kong

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Índia

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Indonésia

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Malásia

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

México

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Sri Lanka

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Tailândia

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

Vietnã

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

[CONF.]

HHI

5.997

4.996

4.315

3.670

3.802

144. A partir dos dados apresentados, foi observada queda contínua de concentração até P4, tendo havido elevação de 4% de P4 a P5. De P1 a P5, o índice de concentração do mercado decresceu 37%, saindo de 5.997 para 3.802 pontos de HHI. A despeito da diminuição constatada, os níveis de concentração ainda se mantiveram altamente elevados em P5.

145. A Targa comentou que o direito antidumping provisório aplicado teria tido o efeito de diminuir a concentração do mercado brasileiro, já que outras origens passaram a exportar para o Brasil, como EUA, França, Itália e Sri Lanka.

146. No que diz respeito a comentários de que a normativa regulatória representaria barreira de entrada e explicaria níveis altos de concentração, cabe ressaltar que aparentemente a normativa brasileira segue em grande medida regulamento e exigências internacionais, não havendo indícios de que esta seja uma realidade somente aplicável ao Brasil.

147. Ainda no que tange à concentração de mercado, observou-se que, embora o mercado brasileiro ainda tenha permanecido altamente concentrado, houve tendência de desconcentração ao longo do período analisado. Isso porque, de P1 a P4, observou-se elevação da participação da indústria doméstica no mercado brasileiro. Essa elevação foi possível devido à redução das exportações de luvas para procedimento não cirúrgico dos países investigados para o Brasil durante a pandemia, uma vez que estes fornecedores estrangeiros parecem ter priorizado outros mercados nesse período, com o aumento da demanda global de luvas para procedimento não cirúrgico no combate à pandemia do Covid-19.

148. A partir dos elementos apresentados nos autos do processo e destacados ao longo deste documento, o Departamento mantém seu entendimento de que o alto nível de concentração deve-se, em grande medida, à posição dominante das origens investigadas no mercado mundial de luvas para procedimento não cirúrgico, possibilitando a estes países determinar os preços a serem praticados (price makers) e dificultar o surgimento de novos concorrentes.

149. De todo modo, para fins de avaliação final de interesse público, conclui-se que o mercado brasileiro de luvas não cirúrgicas é altamente concentrado, sendo dominado, neste caso em concreto, pelas três origens investigadas, em linha com a percebida dependência brasileira do produto importado.

2.2 Oferta internacional do produto sob análise

150. A análise da oferta internacional busca verificar a disponibilidade de produtos similares ao produto objeto da investigação. Para tanto, verifica-se a existência de fornecedores do produto igual ou substituto em outras origens não investigadas pela prática de dumping. Nesse sentido, é necessário considerar também os custos de internação e a existência de barreiras à importação dessas origens, como barreiras técnicas.

2.2.1 Origens alternativas do produto sob análise

2.2.1.1. Capacidade e Produção mundial do produto sob análise

151. A Abils, em seu Questionário de Interesse Público, de 06 de outubro de 2023, trouxe a informação da Margma de que haveria um total de 165 fábricas de luvas de borracha na Malásia em janeiro de 2023 sendo contabilizadas 2.386 linhas de produção.

152. Em comentário sobre o tema de alíquotas, a Abils informou

Em relação ao Sri Lanka, ressalta-se que a tarifa aplicada, apesar de ser mais elevada que a brasileira, se justifica no contexto srilankês, uma vez que o país apresenta uma capacidade produtiva mais robusta que a brasileira, suficiente para atender à demanda do seu mercado doméstico, diferentemente do que se verifica no cenário brasileiro, como será demonstrado ao longo deste questionário .

153. A Targa, também em seu QIP, comentou não possuir informações detalhadas a respeito de capacidade e produção mundial do produto, mas indicou que, de acordo com o resumo executivo do relatório "Rubber Gloves Market Analysis (2024-2032)", o mercado global de luvas de borracha foi avaliado em US$ 11.930 milhões em 2023 e espera-se que alcance US$20.360 milhões até 2030. Ainda de acordo com essa fonte,

The major players in global Rubber Gloves market include Top Glove, Hartalega, Sri Trang Gloves, etc. The top 3 players occupy about 30% shares of the global market. Asia is the main market. Natural Rubber Gloves is the main type, with a share about 55%. Healthcare is the main application, which holds a share about 50%.

154. Já, de acordo com o resumo executivo do "Global Rubber Gloves Market Growth[2024- 2032]",

The technical barriers of rubber gloves are relatively low, and the rubber gloves market concentration degree is lower. The supply of the rubber gloves is concentrated in the China and Southeast Asia regions such as Malaysia, Indonesia and Thailand. The four countries totally produce about 95% of the total rubber gloves in 2017.(grifo nosso)

155. A Targa também comentou que as origens investigadas teriam aumentado de forma relevante a sua capacidade produtiva e sua produção durante a pandemia do Covid-19, diante do aumento significativo de demanda por LNC.

156. Mencionou ainda que EUA, Canadá e Oman estariam construindo novas fábricas de luvas hospitalares. Ademais, o Grupo Top Glove possuiria fábrica no Vietnã, conforme divulgado em seuAnnual Report, e o Grupo Supermax estaria terminando construção de fábrica nos EUA.

157. Em sua manifestação apresentada, a Targa comentou que EUA, Índia, Indonésia e Sri Lanka seriam produtores de LNC, tendo apontado nomes de produtores nesses países.

158. A UG Global, em manifestações finais de 09 de setembro de 2024, afirmou, contrariamente à Targa, que não haveria excesso de capacidade mundial, mas sim uma volta à normalidade.

159. Embora não tenham sido apresentados elementos representativos a respeito de capacidade e produção mundial de LNC, observa-se que muito provavelmente as origens investigadas sejam aquelas com maior capacidade instalada e produção do produto sob avaliação. Além das origens investigadas, também se destacariam Indonésia e Sri Lanka.

2.2.1.2. Exportações mundiais do produto sob análise

160. Como forma de compreender a oferta internacional do produto, buscou-se identificar os maiores exportadores mundiais dos produtos classificados nos códigos do Sistema Harmonizado (SH) 3926.20 e 4015.12, com base nos dados de exportação disponibilizados pelo Trademap, da Organização das Nações Unidas (ONU). Registra-se que o nível SH utilizado é a classificação detalhada mais próxima do produto objeto da análise, no padrão disponível nas estatísticas internacionais, cujo resultado é apresentado a seguir.

161. A respeito dos preços observados em seu QIP a Supermax comentou que "é certo que a redução da demanda global por luvas médicas para uso em hospitais, enfermarias, laboratórios e farmácias pelo fim do estado de pandemia retirou qualquer base para a manutenção dos elevados preços observados em 2020 e 2021".

162. Já a Abils, também em seu QIP, apresentou dados dos principais importadores mundiais de luvas, Estados Unidos, Alemanha e Japão, indicando que seus fornecedores majoritários também foram a Malásia, China e Tailândia, em termos de valor importado.

163. A Associação apontou que os maiores exportadores mundiais, com exceção das origens analisadas, possuíam volumes residuais de no máximo 3% das exportações. Afirmou que os maiores importadores mundiais, Estados Unidos, Alemanha e Japão, teriam como maiores fornecedores a Malásia, China e Tailândia.

164. A Abils também apresentou observação em relação ao relatório do Sri Lanka para a NCM 3926.20 no Trade Map, indicando provável distorção em seus dados.

165. Com relação à Dinamarca, a Abils entende que pode ter havido erro no fornecimento de dados, já que essa origem não seria tradicionalmente fabricante e exportadora de luvas.

166. Com relação aos dados de exportação, a Abils acredita que não haveria origens alternativas que pudessem fornecer as luvas para procedimentos não cirúrgicos para o mercado brasileiro, considerando as vantagens comparativas das origens investigadas.

167. Registra-se que, quando da depuração dos dados de importação da Receita Federal do Brasil para as NCM 3926.20.00, 4015.12.00 e 4015.19.00, observou-se que as luvas vinílicas de procedimento não cirúrgico classificadas na NCM 3926.20.00 compunham apenas parcela relativamente baixa do total importado por meio dessa NCM ([CONFIDENCIAL] %), já que estão incluídos neste código tarifário, além das luvas vinílicas, vestuário e seus acessórios de plástico. Nesse sentido, inferindo-se que tal realidade também seja replicada nos dados de exportação mundiais, entendeu-se que os dados relativos a esta NCM podem estar significativamente distorcidos para a análise que se objetiva a fazer neste documento.

168. Informa-se também que, de acordo com a Organização Mundial das Aduanas, as luvas para procedimento não cirúrgico passaram a ser classificadas na SH 4015.12 a partir de 2022. Além disso, menciona-se que, além das LNCs, essa SH engloba também luvas cirúrgicas.

169. As tabelas foram atualizadas pra espelhar os dados mais recentes do Trade Map:

Lista dos países exportadores - SHs 3926.20 e 4015.12 em 2022 - Volumes exportados

Nº

Exportadores

Volume exportado (em tonelada - t)

% do Total

% do Total Geral

SH 4015.12

SH 3926.20

Total Geral

SH 4015.12

1

China

204.196

669.289

873.485

27,9%

55,9%

2

Malásia

252.922

3.691

256.613

34,5%

16,4%

3

Tailândia

153.653

6.937

160.590

21,0%

10,3%

4

Alemanha

21.786

7.603

29.389

3,0%

1,9%

5

Vietnã

666

24.655

25.321

0,1%

1,6%

6

Holanda

9.294

7.620

16.914

1,3%

1,1%

7

Indonésia

13.441

1.641

15.082

1,8%

1,0%

8

Bélgica

10.755

3.704

14.459

1,5%

0,9%

9

Dinamarca

11.692

1.589

13.281

1,6%

0,8%

10

Áustria

8.969

1.241

10.210

1,2%

0,7%

11

Índia

8.178

781

8.959

1,1%

0,6%

12

Grécia

51

8.280

8.331

0,0%

0,5%

13

Itália

706

5.090

5.796

0,1%

0,4%

14

França

918

5.286

6.204

0,1%

0,4%

15

Espanha

1.508

4.251

5.759

0,2%

0,4%

Top 15 países

698.735

751.658

1.450.393

95,4%

92,8%

Demais países

33.594

79.750

113.344

4,6%

7,2%

Total

732.329

831.408

1.563.737

100,0%

100,0%

170. Em 2022, em termos de volume, quando se consideram as subposições 3926.20 e 4015.12 em conjunto, observa-se que a China foi o maior exportador com 55,9% do volume exportado, seguido da Malásia (16,4%) e Tailândia com (10,3%), justamente as três origens investigadas no presente caso.

171. Quando se considera apenas a SH 4015.12 em 2022, a Malásia passa a ser o maior exportador, em termos de volume, com 34,5%, seguida de China (27,9%) e Tailândia (21,0%). Malásia, China e Tailândia, origens objeto da presente análise, concentraram 83,4% em termos de volume no item SH 4015.12. Alemanha, Indonésia e Dinamarca aparecem em seguida como maiores exportadores, com participação de 3%; 1,8% e 1,6%. Nota-se que, em termos de volume exportado, as outras origens do produto sob análise somaram 16,6% da SH 4015.12 em 2022.

172. Ao se considerar os volumes exportados em 2023 (P6), tem-se o seguinte resultado:

Maiores exportadores - SHs 3926.20 e 401512 em 2023 - Volumes exportados (em t)

Nº

Exportadores

SH 401512

SH 392620

Total Geral

% do total da 401512

% do Total Geral

1

China

*

651.663

651.663

-

48,1%

2

Malásia

342.581

2.931

345.512

55,0%

25,5%

3

Tailândia

191.638

7.095

198.733

30,8%

14,7%

4

Alemanha

18.889

5.767

24.656

3,0%

1,8%

5

Holanda

9.691

7.230

16.921

1,6%

1,3%

6

Bélgica

8.588

7.072

15.660

1,4%

1,2%

7

Indonésia

13.503

2.097

15.600

2,2%

1,2%

8

Áustria

7.547

1.482

9.029

1,2%

0,7%

9

Espanha

1.731

4.521

6.252

0,3%

0,5%

10

França

1.162

4.931

6.093

0,2%

0,5%

11

Sri Lanka

5.180

843

6.023

0,8%

0,4%

12

Itália

736

4.412

5.148

0,1%

0,4%

13

Dinamarca

3.518

1.468

4.986

0,6%

0,4%

14

Estados Unidos

4.362

*

4.362

0,7%

0,3%

15

Turquia

2.149

1.846

3.995

0,3%

0,3%

Top 15 países

611.275

703.358

1.314.633

98,1%

97,1%

Demais países

11.737

27.280

39.017

1,9%

2,9%

Total Geral

623.012

730.638

1.353.650

100,0%

100,00%

* O Trademap não apresenta dados em toneladas para essas origens, em 2023.