283. A análise dos Planos em questão levou à conclusão de que o Governo central claramente procura estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos agentes econômicos do segmento siderúrgico. O documento base que serve de orientação é o Plano Quinquenal, que estabelece as diretrizes e metas mais gerais para a economia. Há também os Planos específicos, derivados dos Planos Quinquenais, que detalham diretrizes e metas por setor produtivo. No âmbito das Províncias e Municípios, é esperado que estes níveis de Governo também elaborem os seus Planos, sempre de acordo com as diretrizes e metas estabelecidas pelo Governo central.

284. No caso da investigação de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos a quente originárias da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática, encerrada por meio da Resolução CAMEX nº 34, de 21 de maio de 2018, publicada em edição extra do Diário Oficial da União da mesma data, os diversos planos governamentais conhecidos foram determinantes para identificação do caráter estratégico do setor siderúrgico chinês, o que se refletia na destinação de relevantes subsídios às empresas investigadas:

208. Segundo informações apresentadas pelas peticionárias, a estratégia chinesa para promover o rápido crescimento da sua economia é definida em suas políticas industriais, tanto de nível nacional quanto de nível local. Nesse sentido, a indústria siderúrgica é reiteradamente identificada como fundamental para o desenvolvimento chinês e, consequentemente, possui prioridade no recebimento de subsídios governamentais. Os subsídios concedidos fazem parte da estratégia do governo de "direcionar capital estatal para indústrias relevantes para a segurança e economia nacional através da injeção discricionária e racional de capital", conforme os planos e políticas destacados abaixo:

a) planos quinquenais (Five-Year Plan), do oitavo ao décimo terceiro, cobrindo o período de 1991 a 2020;

b) políticas específicas para o setor siderúrgico - "Iron and Steel Development Policy", "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" ("Steel Adjustment Plan"), de 2009, "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan", de 2011, "Iron and Steel Normative Conditions", de 2012, e "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity", de 2013;

c) políticas de apoio científico e tecnológico - "Guideline for the National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "National Medium and Long Term Science and Technology Development Plan", "Decision on Implementing the Science and Technology Plan and Strengthening the Indigenous Innovation", todas de 2006; e

d) políticas de direcionamento de investimentos - "Decision of the State Council on Promulgating and Implementing the Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment", de 2005, e "Provisions on Guiding the Orientation of Foreign Investment", de 2002.

285. Naquele caso, restou evidente que os diversos planos existentes apontavam o setor siderúrgico como prioritário para recebimento de subsídios concedidos pelo governo chinês.

286. Apesar deste conjunto de documentos, a influência que o Governo central efetivamente exerce sobre o setor siderúrgico parece depender de uma série de elementos, como o setor produtivo, se a empresa é de propriedade estatal ou privada, se a empresa é estatal central ou local e, até mesmo, de empresa para empresa.

287. Talvez o tema que mais ilumine essa discussão seja o problema da fragmentação da produção de aço na China. Trata-se de um diagnóstico constantemente apontado pelos Planos Quinquenais 11º, 12º, 13º e 14º e nos Planos setoriais decorrentes, os quais cobrem o período de 2005 a 2025. Como consequência deste problema, o Governo central chinês procurou aumentar a concentração de mercado, estabelecendo metas de participação de mercado das maiores empresas e, até mesmo, determinando explicitamente as empresas que deveriam realizar fusões com este propósito.

288. Como se pôde observar a partir das metas estabelecidas em cada um dos Planos, estas não puderam ser cumpridas, especialmente na década atual. A meta de participação das dez maiores empresas estabelecida pela "Política de Desenvolvimento da Indústria Siderúrgica da China" (PDISC) (2005) previa aumento de participação de 34,7% para 50% em 2010, e quase foi atingida (48,6%). Contudo, de acordo com o 12º Plano Quinquenal, esta participação deveria chegar a 60% em 2015, mas o que se confirmou foi um decréscimo significativo, fazendo com que a participação de mercado das dez maiores empresas fosse ainda menor do que aquela atingida em 2005 (34%). Este período, recorda-se, coincide com um aprofundamento da capacidade ociosa mundial e com o ápice da participação chinesa na capacidade instalada mundial.

289. Adicionalmente, nota-se que um dos objetivos do 13º Plano Quinquenal (2015-2020) é "promover a fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo desempenho", evidenciando o insucesso do Governo central em atingir os seus objetivos até então. O 13º Plano Quinquenal adotou um tom mais rigoroso nas suas diretrizes voltadas à diminuição das distorções observadas, inclusive proibindo governos locais e agências de aprovarem novos projetos e adições de capacidade instalada. Como visto, em 2016 e 2017 houve, efetivamente, uma redução da capacidade instalada líquida no país. Isso não obstante, além do nível de ociosidade ainda ser muito elevado, a maior parte das reduções de capacidade foi realizada por empresas privadas e, no setor público, lideradas por empresas de grande porte mais próximas do Governo central. Estas últimas, por seu turno, obedecem majoritariamente a metas pré-definidas em nível administrativo, que não necessariamente refletem uma alocação de recursos em que prevaleçam condições de economia de mercado.

290. O 14º Plano Quinquenal (2021-2025), por sua vez, enfatizou a necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo o setor siderúrgico.

291. Nos termos do documento WT/TPR/S/415, emitido pela OMC em 2021, os esforços de redução da capacidade seguem como prioridade do governo chinês para o setor siderúrgico. O relatório menciona determinações expressas relativas a aquisições e reestruturações de empresas e iniciativas de redução da capacidade produtiva pelos agentes econômicos.

292. De acordo com o Relatório "State Enterprises" da OCDE (2018), pelo menos 32% da produção mundial foi gerada por empresas estatais em 2016, mas, como visto, 55% dos investimentos planejados ou em andamento para aumento da capacidade instalada era de empresas estatais, das quais a maioria são chinesas. Recorda-se que, na China, as evidências apontam que as empresas privadas apresentam em média menor capacidade ociosa, lucratividade mais alta e endividamento mais baixo do que as empresas estatais.

293. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE de 2015:

Quando a demanda e os preços do aço caem, firmas maximizadoras de lucro devem reduzir sua produção e deixar um determinado volume de capacidade ociosa. Lucros tendem a ser menores porque as empresas ainda precisam pagar pelos seus custos fixos. Contudo, se a situação persistir no tempo, empresa operando em condições normais de mercado tentaria minimizar seus custos fixos reduzindo capacidade, o que faz com que o excesso de capacidade seja um fenômeno de curto prazo.

294. Contudo,

capacidade excessiva persistente pode ser um indicativo de ações de governo que impedem ajustes que deveriam ocorrer em mercado competitivos. Devido à importância e natureza estratégica da indústria de aço para muitas economias nacionais, a tendência em cenários de crise é tentar preservar a capacidade da indústria com o objetivo de evitar o desemprego e outros problemas sociais que ocorreriam em caso de redução da capacidade. Outra razão seria a busca por autossuficiência na produção de aço, com o objetivo de reduzir a dependência do produto estrangeiro.

295. Como consequência disso, empresas estatais, e em particular aquelas ligadas aos Governos locais (já que os efeitos de eventuais reduções de capacidade são primeira e essencialmente sentidos localmente), tendem a apresentar perdas financeiras mais persistentes do que as empresas privadas.

296. Dessa forma, os dados permitem inferir que as empresas privadas chinesas, em média, respondem a estímulos de mercado em maior medida do que suas contrapartes estatais.

297. Em um ambiente em que as empresas estatais predominam e as políticas estatais distorcem o mercado de forma profunda, mesmo agentes privados que seguiriam uma rationale de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência das políticas e a concorrência com empresas estatais. Dessa forma, como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios:

446. In sum, we are of the view that an investigating authority may reject in-country private prices if it reaches the conclusion that these are too distorted due to the predominant participation of the government as a supplier in the market, thus rendering the comparison required under Article 14(d) of the SCM Agreement circular. It is, therefore, price distortion that would allow an investigating authority to reject in-country private prices, not the fact that the government is the predominant supplier per se. There may be cases, however, where the government's role as a provider of goods is so predominant that price distortion is likely and other evidence carries only limited weight. We emphasize, however, that price distortion must be established on a case-by-case basis and that an investigating authority cannot, based simply on a finding that the government is the predominant supplier of the relevant goods, refuse to consider evidence relating to factors other than government market share.

447. In the light of the above, we do not consider that the Panel interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as permitting the rejection of in-country private prices as benchmarks through the application of a per se rule based on the role of the government as the predominant supplier of the goods. Rather, the Panel correctly interpreted Article 14(d) of the SCM Agreement as requiring that the issue of whether in-country private prices are distorted such that they cannot meaningfully be used as benchmarks is one that must be determined on a case-by-case basis, having considered evidence relating to other factors, even in situations where the government is the predominant supplier in the market.

298. Ademais, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC, no item (b) do Artigo 15, prevê que os termos e condições estabelecidos na China nem sempre podem ser utilizados como base para comparação adequada para apuração do montante de subsídios em termos do benefício auferido pelas empresas investigadas, o que também reflete a preocupação com as distorções provocadas pela presença do Estado na economia.

b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China. (grifo nosso)

299. Excertos do Steel Industry Development GO, plano para setor siderúrgico chinês citado no 14º Plano Quinquenal, demonstram que o governo chinês, a nível de país e de provinciais, mantém o forte controle de metas e diretrizes na gestão do setor para:

Optimize production capacity control policies, deepen the reform of factor allocation, strictly implement capacity replacement and prohibit any new increase of steel production capacity. Support the best ones and eliminate the weak ones, encourage cross-regional and cross-ownership mergers and reorganizations and increase industry concentration.

Strictly implement laws and regulations on environmental protection, energy consumption, [...] so as to eliminate outdated production capacity and strictly prevent the resurgence of substandard steel and overcapacity.

[...]

make leading enterprises bigger and stronger by promoting corporate mergers and reorganization,

[...]

encourage leading enterprises to implement mergers and reorganization and build a number of world-class super-large iron and steel groups.

300. O "Plano de Trabalho para o Crescimento Estável da Indústria do Aço de 2023", formulado pelo governo chinês, busca

encourag[ing] industry-leading enterprises to implement mergers and acquisitions, build[ing] world-class super-large iron and steel enterprise groups, and foster[ing] the optimal layout of national iron and steel production capacity. Support[ing] specialized enterprises with leading power in particular steel market segments to further integrate resources and create a steel industry ecosystem".

5.2.1.3.4. Das práticas distorcivas do mercado

301. Inicialmente, é importante notar que a concessão de subsídios per se não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os Acordos da OMC estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (e países individuais como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, Emirados Árabes e o próprio Brasil (OMC).

302. Contudo, a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.

303. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. Estudos mostraram que proporção significativa do lucro das empresas decorre de subsídios governamentais, e que as formas de concessão são as mais variadas possíveis. Adicionalmente, no período pós crise financeira a concessão de subsídios parece ter acelerado, o que pode ser atestado pelo número de casos de medidas compensatórias iniciados contra a China nos últimos anos. Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 130 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço até 2023 e todas elas foram iniciadas a partir de 2007.

[figura suprimida]

Fonte: I-TIP.

Elaboração: DECOM

304. A esse respeito, vale recordar que na investigação de subsídio acionável nas exportações para o Brasil de produtos laminados planos, de aço ligado ou não ligado, de largura igual ou superior a 600 mm, laminados a quente, em chapas (não enrolados) de espessura inferior a 4,75 mm, ou em bobinas (em rolos) de qualquer espessura, originários da República Popular da China, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática (processo). O período de análise do subsídio foi 2015, que, como visto, foi o auge da participação chinesa na produção mundial de aço.

305. Naquela oportunidade, o DECOM concluiu que, dos 25 programas de subsídios acionáveis identificados no início da investigação, 11 geraram benefícios às empresas investigadas cooperantes. Foram eles: (1) Empréstimos preferenciais; (2) Do seguro e da garantia ao crédito de produtos exportados; (3) Injeções de capital; (4) Subsídios previstos na "Law of The People's Republic of China on Enterprise Income Tax"; (5) Deduções do Imposto Sobre o Valor Agregado (VAT); (6) Isenção de Imposto de Importação e Imposto sobre o Valor Agregado (VAT); (7) Fornecimento pelo Governo Chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, Recursos Minerais, Energia elétrica); (8) Fundo para projetos Tecnológicos; (9) Fundo para redução da Emissão de Gases e conservação de energia; (10) Fundos para Desenvolvimento do Comércio Exterior; e (11) Fundo para Controle da Produtividade.

306. Tais dados e informações evidenciam a grande variedade e o elevado nível de concessão de subsídios para o setor de aço chinês, gerando distorções de tal magnitude que acabam por contribuir para que não prevaleçam condições de economia de mercado nesse segmento produtivo. Em especial, verificou-se naquela ocasião que dois programas de subsídio conferiam elevado benefício às empresas investigadas: Empréstimos Preferenciais e Fornecimento pelo Governo chinês de Bens e Serviços a Preços Reduzidos (Terrenos, mais especificamente).

307. Especificamente sobre a utilização de terrenos, no âmbito da investigação de subsídios conduzida pelo DECOM, restou demonstrado como estão estabelecidos os direitos de uso e a propriedade estatal, conforme excertos do Parecer do DECOM já referido:

599. A terra na China é de propriedade do Estado, de acordo com o disposto no art. 10 da Constituição Chinesa. Nos termos do referido dispositivo, e de modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas são de propriedade do governo central e os terrenos localizados em áreas rurais ou suburbanas são de propriedade dos governos provinciais ou das "coletividades locais". Ademais, em investigação conduzida pelo "Department of Commerce", dos Estados Unidos da América, em investigação de subsídios concedidos pelo governo chinês, o DOC se manifestou da seguinte forma:

"As an initial matter, we note that private land ownership is prohibited in the PRC and that all land is owned by some level of government, the distinction being between land owned by the local government or 'collective' at the township or village level and land owned by the national government (also referred to as state-owned or 'owned by the whole people').

600. Conforme relatório "Asia News", de janeiro de 2015, a empresa de consultoria alemã Beiten Burkhardt explica brevemente as formas de concessão dos direitos de uso da terra pelo governo chinês para projetos industriais:

"In order to use Chinese land for construction projects, one must obtain land use rights classified as either "granted" or "allocated". Allocated land use rights are only provided for special purposes, including military use and key projects in the areas of energy, communications and water use. Granted land use rights are issued for a certain period of time against payment of a fee, and the terms are documented contractually. The contract terms and related title documents also stipulate the designated land use, for example, residential or industrial. The grant term of the land use rights depends on the designated purpose of the use of the land".

601. Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão nº 40, do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem-se o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline ", da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan", da província de Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentive grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas.

308. Naquela ocasião, a despeito das alegações apresentadas pelo Grupo Baosteel de que os seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, o DECOM logrou encontrar documentos oficiais que indicavam a obtenção de uso de terrenos sem contrapartida financeira por parte da empresa. Ademais, em processo de verificação in loco, a condição gratuita da utilização de terrenos foi confirmada:

609. O Grupo Baosteel em sua resposta ao questionário informou que seus terrenos teriam sido adquiridos em condição de mercado, e que nenhuma de suas compras seria um subsídio. Salienta-se que nenhuma das empresas trouxe elemento apto a corroborar tal informação e sequer respondeu ao questionário ou trouxe informações sobre as terras nas quais estão instaladas suas unidades.

610. O Departamento logrou encontrar, em sentido diverso ao alegado pelo grupo Baosteel, documento oficial da Baosteel na ocasião de lançamento de seus títulos (bonds), datado de 22 de fevereiro de 2012, em que esta afirma, na seção de fatores de risco, que:

"Certain land parcels occupied by the Group are state-owned allocated land, granted land without payment of land premium or collectively-owned land. Moreover, the Group has not yet obtained ownership certificates for some of its individual buildings. As a result, the use of these properties by the Group may be terminated". (grifo nosso)

[...]

613. Nas verificações in loco, ambos grupos confirmaram que o terreno original de instalação das respectivas plantas foi obtido a título gratuito do governo, o que vai ao encontro das conclusões do Departamento. Foi explicado que, por ser de interesse estratégico do governo a instalação das siderúrgicas, não houve nenhum pagamento pelos terrenos. Salienta-se que esses terrenos originais até hoje constituem a quase totalidade das terras detidas pelos grupos, sendo as aquisições posteriores pouco significativas ante ao total.

309. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$ 67,73 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 39,63 por tonelada de laminado a quente para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do processo.

310. No caso do programa de empréstimos preferenciais investigado pelo DECOM no âmbito do caso de laminados a quente, também foi possível encontrar elementos concretos acerca dos subsídios que beneficiam o setor siderúrgico:

309. Nesse sentido, além de controlar os principais bancos do mercado chinês, o Governo da China também influencia as decisões dos agentes bancários por meio da lei "Law of the People's Republic of China on Commercial Banks", que dispõe em seu artigo 34 sobre a obrigatoriedade de os bancos atuarem em conformidade com a orientação da política industrial do Estado, conforme transcrito abaixo:

Article 34 Commercial banks shall conduct their business of lending in accordance with the needs of the national economic and social development and under the guidance of the industrial policies of the State. (grifo nosso)

310. Insta salientar que tal artigo não faz distinção entre bancos comerciais estatais e bancos comerciais ditos privados, o que só reforça a constatação de que o sistema bancário chinês, como um todo, se sujeita às diretrizes do Estado.

[...]

314. Ainda quanto à intervenção no sistema bancário, o documento "IMF Working Paper - Financial Distortions in China: A General Equilibrium Approach" , de 2015, aponta como as principais distorções existentes do sistema financeiro chinês, que potencializaram o crescimento do país, o controle das taxas de juros pelo Banco Central Chinês, além da "garantia implícita" de que o governo jamais deixaria que uma empresa estatal não pagasse seus empréstimos:

While a succession of market-oriented reforms has transformed China into the second largest economy in the world, financial sector reforms have been lagging behind. Interest rates used to be heavily controlled and had been liberalized only gradually. Even more entrenched is the system of implicit state guarantees covering financial institutions and corporates (particularly state-owned), giving an easier access to credit to entities perceived to be backed by the government. Why have these distortions survived for that long, even as the rest of the economy has been undergoing a transition to a market-oriented system? They have been an integral part of the China's growth story. Low, administratively-controlled interest rates have worked in tandem with distortions artificially boosting saving rates. Both reduced the cost of capital to support what has long been the highest investment rate in the world. Widespread implicit state guarantees further supported credit flow and investment, particularly when export collapsed after the Global Financial Crisis. This mechanism supercharged China's growth liftoff.

315. Este documento aponta ainda que as garantias implícitas dadas pelo Governo da China e o acesso privilegiado ao crédito beneficiaram principalmente, mas não exclusivamente, as empresas estatais.

Implicit guarantees distort lending decision. With the guarantees, there is incentive for creditors to lend more (and more cheaply) to those perceived to be guaranteed, regardless of the viability or project. Indeed, there is evidence that SOEs have enjoyed better access to finance than their private counterpart.

316. Diante do exposto, tem-se que o sistema financeiro chinês não é regido pelas regras de mercado, mas sim pelo Governo daquele país, tanto através da sua regulação quanto através da participação governamental nas instituições financeiras chinesas.

317. Nesse sentido, há elementos que indicam claramente que a indústria siderúrgica chinesa foi beneficiada com empréstimos preferenciais concedidos pelos bancos chineses para implementação dos objetivos estabelecidos nas políticas industriais do país, conforme descrito no item 4.1 deste Parecer.

[...]

322. Como já dito, o documento ""Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity" apresenta como uma das estratégias indicadas para a solução do problema de excesso de capacidade produtiva a concessão de empréstimos para aumentar o nível tecnológico das empresas. Elementos dos autos apontam ainda que o governo chinês emitiu listas de empresas, contendo diversos produtores de aço, para as quais seriam concedidos empréstimos preferenciais com o objetivo de levá-las a adquirir novos equipamentos para melhorar a qualidade dos seus produtos e reduzir o consumo de energia.

311. Nesse sentido, foram apurados montantes de subsídios da ordem de US$ 116,53 por tonelada para o Grupo Bengang e US$ 89,83 por tonelada de laminado a quente para o Grupo Baosteel, com base nos fatos disponíveis constantes dos autos do processo.

312. Ademais, o documento da Comissão Europeia apresentado pelas peticionáriass também traz evidências sobre a concessão de subsídios do governo chinês às empresas do país, especificamente do setor do aço, em investigações que demonstram os seguintes subsídios, entre outros: a) empréstimos, linhas de créditos, taxas de juros e garantias preferenciais; b) prêmios; c) isenções e reduções de tributos; d) programas voltados ao imposto de importação e tarifas indiretas; e) garantia de valores artificialmente baixos para bens e serviços, incluindo insumos, uso da terra, água e eletricidade; f) programas de equalização.

5.2.1.4. Da conclusão sobre a prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de chapas grossas e da metodologia de apuração do valor normal.

313. Para fins de início da revisão, concluiu-se que as peticionárias lograram êxito em demonstrar, por meio dos elementos de prova apresentados, que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de chapas grossas.

314. A conclusão se pauta, especificamente, nas sólidas evidências de que (i) as políticas públicas e os programas e planos governamentais chineses corroboram o entendimento de que o setor siderúrgico é considerado estratégico e recebe tratamento diferenciado do governo; (ii) há intervenção governamental no setor, sob forma de subsídios financeiros e outros; e (iii) há interferência estatal em empresas atuantes no referido setor, de forma que as decisões dos entes privados não parecem refletir as dinâmicas puramente de mercado, mas as orientações constantes dos planos estabelecidos pelo governo.

315. Assim, diante do exposto, em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial e com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no Artigo 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, conclui-se que no segmento produtivo chinês do produto objeto da presente revisão não prevalecem condições de economia de mercado. Dessa forma, será utilizada, para fins de apuração do valor normal no início desta revisão, com vistas à determinação da existência de indícios de continuação da prática de dumping, metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. Serão observadas, portanto, as disposições dos arts. 15, 16 e 17 do Decreto nº 8.058, de 2013, que regulam o tratamento alternativo àquele previsto nos arts. 8º a 14 para fins de apuração do valor normal.

316. Dado que se fez necessário selecionar terceiro país substituto, as partes interessadas poderão se manifestar quanto à escolha ou sugerir país alternativo, nos termos §3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, dentro do prazo improrrogável de setenta dias contado da data de início da revisão.

317. Adicionalmente, caso os produtores/exportadores desejem apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 do Decreto nº 8.058, de 2013, deverão fazê-lo em conformidade com o previsto no art. 16 do mesmo diploma.

5.2.1.5. Do valor normal da China para fins de início da revisão

318. Para fins de início da revisão de medida antidumping, diante da conclusão, apresentada no item 5.2.1.3 supra, de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento em questão na China, a determinação do valor normal, para fins de início, valeu-se de dados de terceiro país no qual para o setor prevaleçam as condições de economia de mercado.

319. Na petição, a indústria doméstica sugeriu a seleção dos Estados Unidos da América (EUA) enquanto terceiro país para determinação do valor normal, indicando que embora a Coreia do Sul já tivesse sido adotada como "país substituto", em revisão anterior, existiriam evidências de que, em função do cenário internacional de excesso de capacidade produtiva, aquele país teria adotado medidas de apoio à sua indústria siderúrgica, implicando distorção nas suas condições de operação.

320. Nesse sentido, as peticionárias registraram que em investigações de dumping conduzidas pelos EUA, a autoridade investigadora estadunidense registrou a ocorrência de "situação particular de mercado" em diversos produtos pertinentes à indústria sul-coreana e que especificamente em relação a chapas grossas, observar-se-ia a existência de medidas compensatórias sobre importações desse produto aplicadas pelos EUA.

321. Assim, por entenderem não ser razoável adotar como país substituto da China, para fins de determinação do valor normal, um país no qual seriam observadas distorções significativas de mercado, as peticionárias sugeriram, para fins de determinação do valor normal para a China, que o país a ser considerado fosse os EUA, importante produtor mundial de chapas grossas. Segundo as peticionárias, a sugestão dos EUA também leva em consideração a disponibilidade de informação sobre preços praticados naquele mercado.

322. Para cômputo dos preços praticados no mercado de país substituto (EUA) em 2023, conforme cotações do indicador "Platts TSI Steel Plate Delivered US Midwest" (STPIM00) da publicação "S&P Global Commodity Insights", apurou-se a média simples das cotações mensais durante o período analisado. Desta forma, o valor normal aplicável à China foi equivalente a US$ [RESTRITO] /t (um mil, setecentos e onze dólares estadunidenses e oitenta e um centavos por tonelada).

5.2.2. Do preço de exportação da China para fins de início da revisão

323. Para fins de apuração do preço de exportação de chapas grossas da China para o Brasil, foram consideradas as respectivas exportações destinadas ao mercado brasileiro efetuadas no período de análise de análise de continuação/retomada de dumping, ou seja, entre janeiro e dezembro de 2023.

324. As quantidades totais em toneladas e os valores totais na condição FOB das exportações originárias da China foram apurados tendo por base os dados detalhados das importações brasileiras, disponibilizados pela RFB, excluindo-se as importações de produtos identificados como não sendo o produto objeto da revisão, conforme pode-se verificar no item 6.1 deste documento.

Preço de Exportação - China

[RESTRITO]

Valor FOB

(US$)

Volume

(t)

Preço de Exportação FOB

(US$/t)

[REST.]

[REST.]

[REST.]

Fonte: RFB

Elaboração: DECOM

5.2.3. Da margem de dumping da China para fins de início da revisão

325. Para fins de início da revisão, considerou-se que a apuração do preço de exportação, em base FOB, seria comparável com o valor normal apurado anteriormente, na condição delivered, uma vez que este inclui frete até o cliente, e aquele, frete até o porto de embarque.

326. Apresentam-se a seguir as margens de dumping absoluta e relativa apuradas para a China.

Margem de Dumping - China

[RESTRITO]

Valor Normal

(US$/t)

Preço de Exportação

(US$/t)

Margem de Dumping Absoluta

(US$/t)

Margem de Dumping Relativa

(%)

[REST.]

[REST.]

879,98

105,8

Fonte: Dados anteriores/Petição

Elaboração: DECOM

327. Desse modo, para fins de início desta revisão, apurou-se que a margem de dumping da China alcançou US$ 879,98/t (oitocentos e setenta e nove dólares estadunidenses e noventa e oito centavos por tonelada).

5.3. Da conclusão sobre os indícios de dumping durante a vigência da medida

328. Tendo em vista a margem de dumping encontrada para a China, considerou-se, para fins do início da revisão do direito antidumping em vigor, haver indícios suficientes da continuação da prática de dumping nas exportações chapas grossas dessa origem para o Brasil.

329. Ao mesmo tempo, uma vez que o valor normal internado da África do Sul, Coreia do Sul e Ucrânia se mostrou superior ao preço médio de venda do produto similar doméstico, considerou-se, para fins de início da revisão dos direitos antidumping em vigor, existir probabilidade de retomada de prática de dumping nas exportações de chapas grossas desses países para o Brasil, na hipótese de não prorrogação do direito antidumping, visto que seus produtores/exportadores, de forma a serem competitivos no mercado brasileiro, necessitariam praticar preços inferiores ao valor normal nas suas exportações do produto investigado para o Brasil.

5.4. Do desempenho do produtor/exportador

330. Para fins de início da revisão, a análise do desempenho dos produtores/exportadores das origens investigadas levou em consideração o volume de exportações de chapas grossas dessas origens, comparando-as às exportações mundiais, bem como ao mercado brasileiro, no período sob análise (P1 a P5).

331. No que tange à capacidade instalada, as peticionárias responderam ao pedido de informações complementares à petição afirmando que não foi possível obter informações referentes à capacidade instalada de chapas grossas nos países em questão.

332. Destaque-se que, em casos de determinação de dano à indústria doméstica causado pelas origens investigadas, a autoridade investigadora avalia os efeitos das importações investigadas de forma cumulativa, conforme disposto no art. 31 do Regulamento Brasileiro. Tendo em vista que, nesta revisão de final de período, a determinação da autoridade investigadora deverá ser sobre a probabilidade de retomada do dano à indústria doméstica na hipótese de extinção do direito antidumping para as origens África do Sul, Coreia do Sul e Ucrânia, conforme será indicado no item 8 deste documento, para fins de sua recomendação sobre a prorrogação ou não do direito antidumping para cada origem sujeita à medida, avaliar-se-á o potencial exportador de cada origem de forma segregada, e levará em consideração também os outros fatores relevantes, conforme previsto no art. 108 c/c 104 do Regulamento Brasileiro, em especial o preço provável de cada uma das origens ora revisadas e seu provável efeito sobre os preços do produto similar no mercado interno brasileiro, conforme será exposto no item 8.2 infra.

333. A fim de avaliar o potencial exportador da África do Sul, China, Coreia do Sul e Ucrânia, a indústria doméstica informou os dados de exportações mundiais apurados por meio do Trade Map para as subposições 7208.51 e 7208.52 do SH. O quadro abaixo foi complementado com o volume total de exportações nas supramencionadas subposições e com o volume do mercado brasileiro, a fim de aferir a representatividade das exportações das origens investigadas.

Volume exportado (t)

(Subposições 7208.51 e 7208.52 do SH)

[RESTRITO]

Países

P1

P2

P3

P4

P5

China

193.575

117.200

1.139.041

4.283.602

6.463.703

Coreia do Sul

2.835.682

2.929.201

2.355.947

2.287.601

2.822.643

África do Sul

23.820

19.120

19.407

24.706

26.592

Ucrânia

2.003.560

1.585.618

1.634.744

292.999

57.071

Export. origens investigadas (A)

5.056.637

4.651.139

5.149.139

6.888.908

9.370.009

Exportações mundiais (B)

18.415.770

18.027.275

20.304.600

23.057.194

24.556.437

A/B

27,5%

25,8%

25,4%

29,9%

38,2%

Mercado brasileiro (C)

[REST.]

[REST.]

[REST.]

[REST.]

[REST.]

A/C

[REST.]

[REST.]

[REST.]

[REST.]

[REST.]

Fonte: Trade Map

Elaboração: DECOM

334. Da análise do quadro acima, conclui-se que a soma do volume exportado por África do Sul, China, Coreia do Sul e Ucrânia é expressiva, e excede em muito o mercado brasileiro de chapas grossas, apresentado no item 6.2 deste documento.

335. Ademais, é possível constatar comportamento crescente dos referidos volumes, seja em termos absolutos, seja em relação às exportações mundiais totais. Com efeito, de P1 para P5 o volume total exportado pelas origens em análise aumentou 85,3%, de modo que sua participação nas exportações mundiais passou de 27,5% para 38,5%.

336. Esse crescimento, no entanto, pode ser atribuído mormente às exportações chinesas, que cresceram 3.239,1% no período sob análise. Enquanto as exportações sul-coreanas permaneceram praticamente estáveis, insta destacar que o volume de exportações de chapas grossas originárias Ucrânia registrou redução de 97,2% entre P1 e P5. Por sua vez, o volume total exportado pela África do Sul cresceu 20,5%.

337. Em P5, os volumes totais exportados por África do Sul, China, Coreia do Sul e Ucrânia, foram, individualmente, equivalentes a [RESTRITO] %, respectivamente, do mercado brasileiro.

338. Os elementos indicados pelas peticionárias foram considerados como indícios suficientes de potencial exportador para fins de início da revisão. Não obstante, espera-se que, após o início do processo, sejam aportados aos autos dados primários acerca do desempenho dos produtores/exportadores das origens sujeitas à medida, incluindo informações sobre grau de ocupação da capacidade e volumes de estoques, com vistas ao aprofundamento da análise.

339. À luz do exposto, concluiu-se, para fins de início da revisão, que há indícios de elevado potencial da China e da Coreia do Sul para exportar chapas grossas para o Brasil, caso o direito antidumping em vigor não seja prorrogado, uma vez que é possível inferir que as referidas origens possuem significativa capacidade para suprir o mercado brasileiro de chapas grossas.

340. A respeito do potencial exportador da África do Sul e da Ucrânia, insta-se as partes interessadas a se manifestarem sobre o tema. Buscar-se-á aprofundar a presente análise ao longo da revisão.

5.5. Das alterações nas condições de mercado

341. O art. 107 c/c o inciso III do art. 103 do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece que, para fins de determinação de que a extinção do direito antidumping em vigor levaria muito provavelmente à continuação ou retomada de dumping à indústria doméstica, deve ser examinado se ocorreram eventuais alterações nas condições de mercado no país exportador, no Brasil ou em terceiros mercados, incluindo eventuais alterações na oferta e na demanda do produto similar.

342. Conquanto as peticionárias não tenham destacado alterações nas condições de mercado durante o período analisado, cumpre destacar que em 14 de maio de 2024, o Representante de Comércio dos EUA ("United States Trade Representative" ou "USTR") divulgou relatório final referente à revisão das medidas aplicadas sobre importações de origem chinesa ao amparo da Seção 301 dos EUA, aplicadas para reduzir a exposição daquele país aos programas chineses relacionados à transferência de tecnologia, propriedade intelectual e inovação, recomendando a aplicação de alíquotas adicionais a diversos produtos/setores, incluindo produtos de aço, como o produto similar ao desta investigação. Para os produtos classificados nas subposições 7208.51 e 7208.52, a tarifa adicional recomendada foi de 25%.

343. Ressalte-se também que a Turquia, em janeiro de 2023, e o México, em abril de 2024, aumentaram as tarifas do imposto de importação aplicáveis aos produtos classificados nas subposições 7208.51 e 7208.52, entre outros.

344. O Canadá também anunciou, em agosto de 2024, a aplicação, a partir de outubro de 2024, de sobretaxa a diversos produtos de aço originários da China, entre os quais produtos classificados nas subposições 7208.51 e 7208.52.

345. Nesse sentido, cabe destacar que a imposição de tarifas extra por esses importantes players do comércio internacional pode vir a causar deslocamento das exportações das origens investigadas para o Brasil.

5.6. Da aplicação de medidas de defesa comercial

346. O art. 107 c/c o inciso IV do art. 103 do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece que, para fins de determinação de que a extinção do direito antidumping em vigor levaria muito provavelmente à continuação ou retomada de dumping à indústria doméstica, deve ser examinado se houve a aplicação de medidas de defesa comercial sobre o produto similar por outros países e a consequente possibilidade de desvio de comércio para o Brasil.

347. A respeito de medidas antidumping aplicadas às chapas grossas originárias da China, as peticionárias indicaram que, conforme dados divulgados pela OMC, há medidas antidumping aplicadas pelos Estados Unidos da América (EUA), pela Turquia, pela União Europeia (desde 2016) e pelo Reino Unido (desde 2021). No que tange a medidas compensatórias aplicadas ao produto chinês, indicaram aplicações pelos EUA (2016) e Taipé Chinês (2018).

348. A respeito das chapas grossas originárias da Coreia do Sul, indicaram a aplicação de medidas antidumping e medidas compensatórias pelos EUA, além da aplicação pelos EUA de medidas compensatórias às chapas grossas originárias da África do Sul.

349. As peticionárias registraram ainda que, além de medidas de defesa comercial, medidas adicionais foram adotadas por outros países, visando a proteção de seus mercados domésticos. Como exemplo, citaram o caso dos Estados Unidos, que, em junho de 2018, impôs tarifas adicionais de 10%% e 25%, respectivamente, sobre as importações de alumínio e aço, incluindo produtos classificados nas subposições 7208.51 e 7208.52 do SH, originárias de diversos países, fundamentada na Seção 232 do Trade Expansion Act de 1962.

350. A União Europeia também aplicou, em 2019, medidas de salvaguarda sobre as importações de produtos de aço, com o intuito de, segundo as peticionárias, de combater o desvio de comércio para o bloco decorrente da aplicação de medidas de defesa comercial no mundo.

351. Destacaram, por fim, cenário de excesso de capacidade de produção, com aplicação de medidas de proteção por diversos países.

352. Em pesquisa ao sítio eletrônico do Portal Integrado de Inteligência Comercial (Integrated Trade Intelligence Portal - I-TIP) da Organização Mundial do Comércio - OMC, verificou-se que em 22 de setembro de 2024 as seguintes medidas de defesa comercial estariam em vigor sobre as importações originárias de África do Sul, China, Coreia do Sul e Ucrânia nas subposições 7208.51 e 7208.52, além da medida aplicada pelo Brasil objeto da presente revisão:

Origem afetada

Tipo de medida

País que aplicou/manteve medida

África do Sul

Antidumping

EUA

Tailândia

China

Antidumping

Canadá

EUA

Índia

Indonésia

México

Tailândia

Taipé Chinês

Turquia

UE

Medida compensatória

EUA

UE

Coreia do Sul

Antidumping

Canadá

EUA

Índia

Tailândia

Taipé Chinês

Medida compensatória

EUA

Ucrânia

Antidumping

Canadá

EUA

Indonésia

México

Tailândia

Taipé Chinês

Fonte: I-TIP. OMC

Elaboração: DECOM

353. Destaca-se, ainda, que a União Europeia, em resposta à aplicação de medidas pelos EUA, com base Seção 232, aplicou medida de salvaguarda em 31 de janeiro de 2019 que, entre outros códigos tarifários, abrange também as subposições 7208.51 e 7208.52 do SH, referentes a chapas grossas. Tal medida também continua vigente no Reino Unido, que, após a saído bloco, conduziu revisão para avaliar a necessidade de manter a medida que havia sido originalmente adotada pela União Europeia ("Transition safeguarding review").

354. Ressalte-se que a União Europeia extinguiu, em 2023, a medida antidumping aplicada às chapas grossas originárias da Ucrânia no âmbito da revisão de final de período da medida antidumping aplicada a "hot-rolled flat products (of iron, non-alloy or other alloy steel)(certain)", que incluía a subposição 7208.52. Contudo, permanece em vigor a salvaguarda aplicada pelo bloco europeu a produtos de aço, inclusive aos produtos classificados nas subposições 7208.51 e 7208.52, vigente até junho de 2026.

355. Por sua vez, o Reino Unido, que após a saída da União Europeia conduziu revisão da medida antidumping aplicada às chapas grossas originárias da Ucrânia, no âmbito da revisão de final de período da medida antidumping aplicada a "hot-rolled flat products (of iron, non-alloy or other alloy steel)(certain)", suspendeu dita medida por um período de 12 meses, entre maio de 2023 e maio de 2024 e, por fim, a revogou. Ressalte-se que também no Reino Unido permanece em vigor a suspensão da salvaguarda a produtos de aço, inclusive aos produtos classificados nas subposições 7208.51 e 7208.52, vigente até junho de 2026, para produtos originários da Ucrânia.

5.7. Da conclusão sobre os indícios de continuação ou retomada de dumping

356. Os cálculos desenvolvidos no item 5.1 deste documento demonstram a existência de indícios de probabilidade de retomada da prática de dumping pelos produtores/exportadores da África do Sul, Coreia do Sul e Ucrânia. Por sua vez, os cálculos desenvolvidos no item 5.2 demonstram a existência de indícios de continuação da prática de dumping pelos produtores/exportadores da China.

357. Salienta-se que o valor normal foi baseado em preços praticados no mercado de país substituto, qual seja os Estados Unidos da América, tendo em vista o tratamento da China nos termos descritos no item 5.2.1.3. Desse modo, conforme o disposto no § 3º do art. 15 do Decreto nº 8.058, de 2013, espera-se que as partes interessadas se manifestem a respeito da escolha do terceiro país dentro do prazo improrrogável de 70 (setenta) dias contado da data de início da revisão.

358. Ante o exposto, concluiu-se, para fins de início da atual revisão de final de período, que, caso as medidas antidumping em vigor sejam extintas, muito provavelmente haverá a retomada da prática de dumping nas exportações de chapas grossas objeto dessa medida originárias da África do Sul, da Coreia do Sul e da Ucrânia e a continuação da prática de dumping nas exportações de chapas grossas objeto dessa medida originárias da China para o Brasil.

6. DAS IMPORTAÇÕES E DO MERCADO BRASILEIRO

359. Neste item serão analisadas as importações brasileiras e o mercado brasileiro de chapas grossas. O período de análise deve corresponder ao período considerado para fins de determinação de existência de indícios de continuação ou retomada de dano à indústria doméstica.

360. Assim, para efeito da análise relativa ao início da revisão, considerou-se, de acordo com o § 4º do art. 48 do Decreto nº 8.058, de 2013, o período de janeiro de 2019 a dezembro de 2023, dividido da seguinte forma:

P1 - janeiro de 2019 a dezembro de 2019;

P2 - janeiro de 2020 a dezembro de 2020;

P3 - janeiro de 2021 a dezembro de 2021;

P4 - janeiro de 2022 a dezembro de 2022; e

P5 - janeiro de 2023 a dezembro de 2023.

6.1. Das importações

361. Para fins de apuração dos volumes e valores de chapas grossas importadas pelo Brasil em cada período de análise de continuação/retomada do dano, foram utilizados os dados de importação fornecidos pela RFB, referentes aos subitens 7208.51.00, 7208.52.00 e 7308.90.10 da NCM, assim como aos subitens tarifários nos quais se inserem os produtos objeto da medida por conta de extensão dos direitos (7208.36.10, 7208.36.90, 7208.37.00, 7210.70.10, 7225.30.00 e 7225.40.90), conforme explicado nos itens 1.2 e 3.2 deste documento.

362. Nos subitens tarifários supramencionados são classificadas as importações de chapas grossas objeto da revisão, bem como outros produtos que não fazem parte do escopo desta revisão. Sendo assim, realizou-se depuração das importações, a fim de se obter informações referentes às chapas grossas que correspondem à descrição de laminados planos de baixo carbono e baixa liga provenientes de lingotamento convencional ou contínuo, podendo ser processados através de laminação convencional ou controlada e tratamento térmico, de espessura igual ou superior a 4,75 mm, podendo variar em função da resistência, e largura igual ou superior a 600 mm, independentemente do comprimento.

363. Também foi realizada depuração referente às importações dos produtos para os quais foi estendido o direito antidumping por meio das revisões anticircunvenção, quais sejam, chapas grossas pintadas, chapas grossas com adição de boro, chapas grossas com adição de cromo, chapas grossas em bobinas e chapas grossas contendo titânio, a depender da origem.

364. Nesse contexto, cabe esclarecer que a metodologia para depurar os dados consistiu em:

i) No que se refere aos subitens 7208.51.00 e 7208.52.00, excluir produtos que não estavam em conformidade com os parâmetros mencionados, tendo sido, também, identificados produtos indevidamente classificados nos referidos subitens tarifários, como por exemplo barras de aço e cubos de aço, os quais foram, da mesma forma, excluídos dos dados de importação. Registre-se que foram consideradas como importações de produto objeto da medida e produto similar originário das demais origens os volumes e os valores das importações de chapas grossas cuja descrição não permitiu identificar as informações completas acerca das características descritas acima; e

ii) Quanto aos subitens 7308.90.10, 7208.36.10, 7208.36.90, 7208.37.00, 7210.70.10, 7225.30.00 e 7225.40.90 da NCM, identificar as importações cujas descrições estavam em conformidade com os parâmetros mencionados, as quais foram consideradas produto objeto da revisão. Outras operações, cujas descrições não permitiram a identificação adequada do produto, foram desconsideradas.

iii) Excluir importações de chapas grossas de médio carbono e alto carbono, assim como chapas grossas em aço inoxidável e outras ligas de aço, observadas nos subitens 7208.37.00, 7208.51.00, 7208.52.00, 7225.40.90 e 7308.90.10.

365. Visando tornar a análise do valor das importações mais uniforme, considerando que o frete e o seguro, dependendo da origem considerada, têm impacto relevante sobre o preço de concorrência entre os produtos ingressados no mercado brasileiro, a análise foi realizada em base CIF. [RESTRITO] .

366. As tabelas seguintes apresentam os volumes, valores e preços CIF das importações totais de chapas grossas, bem como suas variações, no período de investigação de indícios de probabilidade de continuação ou retomada do dano à indústria doméstica.