92. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in verbis:

Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão inteiramente como nele se contém.

Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)

93. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de cordoalhas de aço para pneus no âmbito desta investigação, que resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping, cumpre analisar as disposições do Artigo 15 do referido Protocolo de Acessão.

94. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias da China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:

15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping

Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:

a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, com base nas seguintes normas:

i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;

ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.

b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.

c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.

d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)

95. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:

- ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));

- ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).

96. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora podia utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.

97. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo 15(d) era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do Artigo 15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A segunda condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.

98. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), está sujeita a controvérsia jurídica no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994. O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa, o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States  Measures Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.

99. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento sobre Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão, em 14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o funcionamento do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).

100. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a investigações de dumping no Brasil foi alterada.

101. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, no Parecer Decom no 33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo 78 informou:

78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.

102. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.

103. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade de comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja apurado com base na metodologia considerada padrão:

Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.

Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte.

§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:

I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente valores de mercado;

II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de contabilidade;

III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados, estabelecidos com o governo fora de condições de mercado; e

IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.

§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:

I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais, é inexistente ou muito limitado;

II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e empregados; e

III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela interação entre oferta e demanda.

§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste artigo.

§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.

§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.

104. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais "automática".

105. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no seguimento produtivo investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.

106. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC (DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):

6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)

107. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos que se restringem a cada processo específico e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping poderá não se basear nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.

4.1.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento do setor produtivo de cordoalhas de aço para pneus na China para fins do cálculo do valor normal

108. A peticionária elencou elementos que indicariam não prevalecer condições de economia de mercado no segmento produtivo de cordoalhas de aço para pneus na China.

109. Inicialmente, a BMB destacou as recentes decisões no âmbito das revisões antidumping de cordoalhas de aço (Resolução GECEX nº 484, de 16 de junho de 2023) e fios de aço (Resolução GECEX nº 485, de 16 de junho de 2023), nas quais foi concluído que naqueles segmentos produtivos chineses não prevalecem condições de economia de mercado.

110. Adicionalmente, a peticionária também ressaltou que, desde 2019, foram encerrados outros diversos processos que concluíram não prevalecer condições de economia de mercado em segmentos envolvendo produtos de aço na China. Exemplos são os casos de aços GNO (Portaria SECINT nº 495, de 2019), tubos de aço inoxidável austeníticos com costura (Portaria SECINT nº 506, de 2019), laminados planos de aço inoxidável a frio (Portaria SECINT nº 4.353, de 2019), cilindros para GNV (Resolução GECEX nº 225, de 2021), e barras chatas de aço (Resolução GECEX nº 420, de 2022).

111. Além dessas menções, a BMB chamou atenção para o documento denominado "Comission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the Peoples Republic of China for the Purposes of Trade Defense Investigations" - elaborado pela Comissão Europeia -, doravante também denominado documento de trabalho europeu. Neste referido documento, fornecido como anexo à petição, constam informações sobre a economia chinesa e, em especial, sobre a interferência do estado na economia.

112. O Documento de Trabalho Europeu, ao abordar aspectos da política econômica chinesa, concluiu que:

The overarching control of the government prevents free market forces from prevailing in the steel sector in China.

113. Ademais, o documento destaca alguns artigos da Constituição chinesa, dentre os quais:

Article 7

The State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership by the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the consolidation and growth of the State-owned economy.

114. Outrossim, ainda que nos últimos anos tenha sido, pela primeira vez, reconhecido o papel do setor privado na economia, tem-se que:

In short, the Constitution makes it clear that China practices a socialist market economy, that the State-owned economy is the leading force of the economy, and that when it comes to the private economy, the State does not limit itself to encouraging and supporting it, but also guides it.

115. Merece destaque, ainda, o papel ativo do Partido Comunista Chinês:

The Party must carry out fundamental reform of the economic structure that hampers the development of the productive forces, and keep to and improve the socialist market economy; [...]

116. E, de acordo com o Art. 33 da Constituição Chinesa:

The leading Party members groups or Party committees of state-owned enterprises shall play a leadership role, [...], ensure the implementation of Party policies and principles, and discuss and decide on major issues of their enterprise in accordance with regulations. Primary-level Party organisations in state-owned or collective enterprises should focus their work on the operations of their enterprise. Primary-level Party organisations shall guarantee and oversee the implementation of the principles and policies of the Party and the state within their own enterprise and shall support the board of shareholders, board of directors, board of supervisors, and manager (or factory director) in exercising their functions and powers in accordance with the law. They shall [...] participate in making decisions on major issues in the enterprise. [...]

117. No caso de empresas não estatais, a Constituição concede às organizações partidárias considerável poder de influência, em especial no que tange à constituição dos sindicatos:

Primary-level Party organizations in non-public sector entities shall implement the Partys principles and policies, guide and oversee their enterprises observance of state laws and regulations, exercise leadership over trade unions, Communist Youth League organizations, and other peoples group organisations, promote unity and cohesion among workers and office staff, safeguard the legitimate rights and interests of all parties, and promote the healthy development of their enterprises. (Grifo conforme petição).

118. O capítulo 11 do 13º Plano Quinquenal da China, que trata sobre como melhorar o sistema econômico chinês, determina que:

We will ensure that public ownership is dominant and that economic entities under diverse forms of ownership develop side by side. We will remain dedicated to strengthening and developing the public sector of the economy while also encouraging, supporting, and guiding the development of the non-public sector.

119. Segundo a peticionária, em síntese, constata-se a influência do governo chinês na economia, mediante o estabelecimento de diversos mecanismos de controle, não necessariamente relacionados à propriedade. Os diversos Planos Quinquenais e outros documentos analisados no Documento de Trabalho Europeu refletiriam tal fato, sendo que o 13º Plano Quinquenal, especificamente, seria significativamente relevante.

120. Nesse sentido, concluiu o Documento de Trabalho Europeu:

In practice, the socialist market economy system has meant that while market forces have been mobilized to some extent, the decisive role of the State remains intact - as reconfirmed in Articles 6 and 7 of the Constitution and subsequent legislation such as Article 1 of the Law on State-Owned Assets in Enterprises. Therefore, even though today the Chinese economy is to some extent made up of non-state actors (...), the decisive role of the State in the economy remains intact, with tight interconnections between government and enterprises (going far beyond the boundaries of SOEs) in place.

121. Além disso, especificamente no item "Intervenções Industriais", o Documento de Trabalho Europeu afirmou:

(...) as discussed throughout this report, Chinese industrial policy is demonstrably interventionist and there is no sign that this will change in the foreseeable future. A broad range of policy tools is available for the State to implement governmental targets.

122. O Documento de Trabalho Europeu também destacou:

The role of the local government in economic development in China is substantive. The Chinese government system is highly centralized in official appointments but, at the same time, quite decentralized in economic development activities. The central government controls the power over regulation, resource allocation, quotas, and approval of numerous activities; the central level, however, relies on the cooperation of local governments in implementing and achieving the set policy goals. (Grifo conforme petição).

123. O documento WT/TPR/S/415, de 2021, da Organização Mundial do Comércio (OMC), que trata do exame de políticas comerciais da China, informa que não houve mudanças na legislação que trate de controle de preços:

3.3.4.2 Price controls

3.190. There were no changes to the legislation concerning price controls during the review period. Article 18 of the Price Law authorizes the competent authorities to carry out, when necessary, price controls over: (i) products that have a significant bearing on the national economy and people's livelihoods; (ii) a limited number of rare products; (iii) products of natural monopoly; (iv) key public utilities; and (v) key public services. Laws and regulations on specific industrial/service sectors may also contain provisions on price administration that reaffirm that relevant business operators or service providers should follow the principles and rules set out by the Price Law. These laws and regulations include, inter alia, the Pharmaceutical Administration Law, the Railway Law, the Postal Law, the Compulsory Education Law, the Notary Law, the Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on the Administration of Judicial Authentication, the Civil Aviation Law, and the Commercial Bank Law. Laws and regulations related to price controls are summarized in Table 3.20.

3.191. Price controls take two forms: "government-set prices" or "government-guided prices". Government-set prices are fixed prices set by the competent authorities, while government-guided prices are prices set by business operators within a range of prices set by the competent pricing departments or other related government departments, within which the real price is allowed to fluctuate. The determination of government-set prices or government-guided prices varies according to the type of product or service. Consideration is usually given to the market situation and average social costs, as well as economic, regional, and seasonal factors, and development and social needs. (notas de rodapé omitidas)

124. O Documento WT/TPR/S/415/Rev.1, da OMC, não informa alterações significativas no que diz respeito ao segmento produtivo. Não obstante, traz informações relevantes para a análise do caso:

2. The outbreak of the COVID-19 pandemic in early 2020 had a major impact on output and employment. At the beginning of 2020, Chinas economy contracted by 6.8%.

125. De acordo com a peticionária, essa informação é relevante, pois os efeitos da pandemia foram sentidos não somente na China, mas também nos demais mercados, inclusive o brasileiro.

1.6 The Covid-19 pandemic has posed an unprecedented shock to Chinas economy. Besides, inflicting human costs, it has had a major impact on output, trade and employment. At the beginning of 2020, economic growth fell to its lowest level in 40 years.

(...)

3.127 Given the importance of the Chinese economy and the size of government support accorded to individual companies, Chinas support measures are reported to be susceptible to affect global markets, downstream industries, and individual value chains. Such effects of Chinas support cannot be quantified in general, as relevant data are not publicly available.

126. Esse cenário não seria novo. No que diz respeito à China, as informações não seriam de fácil acesso, especialmente com relação a políticas adotadas no nível provincial.

127. Quanto à propriedade das empresas, o documento da OMC afirma:

3.199 In Chinas economy, state ownership of companies is important and coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from wholly SOEs and majority state ownership to the State acting as another shareholder.

(...)

3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its management. It acts as representative of the Government and is directly subordinated to the State Concil.

(...)

3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence, many large and formally private companies that may even be traded on the stock market have the State as an important of major shareholder (...).

128. Além da conhecida influência do estado, por meio de mecanismos complexos e pouco transparentes segundo a peticionária, seria importante considerar:

4.92 China is the worlds largest producer of industrial goods. In 2018, with a total value-added amounting to some USD 4 trillion, the Chinese manufacturing sector accounted for 28% of global manufacturing output. The sector is an important driver of Chinas economy.

(...)

4.94 A number of policy initiatives remain in force to address the challenges facing manufacturing activities and further develop the sector.

129. A peticionária concluiu indicando que, de acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), a "economia da China deverá crescer 5,4% este ano [2023], graças a uma forte recuperação após a pandemia da Covid-19". Segundo informações apresentadas pela peticionária, o FMI revisou para cima uma projeção anterior de avanço de 5%.

130. Por todas as razões antes apresentadas, a BMB requereu que a autoridade investigadora reconhecesse que, no segmento produtivo em questão, não prevalecem condições de economia de mercado.

131. Posteriormente, em resposta ao pedido de informações complementares à petição, a BMB reiterou que decisões anteriores foram tomadas pela autoridade investigadora no sentido de considerar que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo de cordoalhas de aço. Outrossim, a peticionária também ressaltou o entendimento já exarado pela autoridade investigadora sobre o aumento da participação da China na capacidade ociosa mundial, que teria crescido sem se fazer acompanhar de aumento proporcional da demanda. Sobre esses aspectos, a peticionária transcreveu trechos da Resolução GECEX nº 485, de 2023, a qual prorrogou o direito antidumping aplicado sobre fios de aço, mesmo segmento produtivo das cordoalhas de aço para pneus.

132. Trecho extraído da Resolução GECEX nº 485, de 2023, apontou que:

174. Dessa forma, seria possível argumentar que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo, especialmente a partir de 2008.

133. Outro aspecto relevante diz respeito à lucratividade, afetada pelo excesso de capacidade, de forma que:

177 (...) No nível global, os efeitos do excesso de capacidade são transmitidos através do comércio; excesso de capacidade pode levar a surtos de exportação, levando a queda de preços e perda de quota para produtores domésticos concorrentes na importação (OCDE, 2015).

134. E importante, ainda, considerar que:

Dados atualizados da OCDE, apresentados no Relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da capacidade continua a um ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação. Apenas em 2022, a capacidade global de produção de aços aumentou em 32,1 milhões de toneladas métricas (mmt) alcançando 2.549,1 mmt, o nível mais elevado de capacidade global da história. O relatório ainda indica que a capacidade de produção mundial deve continuar a expandir nos próximos anos, sendo que a China e a Índia, os dois maiores produtores de aço, continuarão a representar cerca da metade da capacidade global de produção de aço.

O relatório aponta ainda que a capacidade de produção de aços na China foi reduzida por quatro anos consecutivos, até 2018. Contudo, tal capacidade tem aumentado desde então, de modo que alcançou 1.149,9 mmt, em 2022.

O DECOM já identificou, em investigações de defesa comercial anteriores, que a margem de lucro das indústrias siderúrgicas chinesas é, em média, mais baixa do que a de suas congêneres do resto do mundo. Ademais, esta margem de lucro teria se reduzido significativamente no período posterior a 2008, em linha com o aumento da capacidade ociosa observada no período. Segundo a McKinsey, estas margens não permitiriam a sobrevivência das empresas nem mesmo no curto prazo.

135. A peticionária acrescentou que dados recentes demonstram que esse cenário não mudou. A propósito, o documento supramencionado, Steelmaking Capacity 2023, concluiu que:

Global steelmaking capacity continues to increase at a rapid pace in a period of weakening steel market conditions. A total of 329 steel investment projects are either currently underway or in the planning stages around the world. The three-year period of 2023-25 alone will see an additional 59.9 mmt of capacity coming on stream, with an additional 106.2 mmt potentially being added according to announced plans by steel companies. In total, therefore, gross capacity additions could amount to 166.1 mmt globally from 2023 to 2025.

136. Assim, a leitura dos documentos mencionados somada à análise da autoridade investigadora em casos precedentes permitiria concluir que o excesso de capacidade instalada indicaria interferência do governo, de forma a impedir ajustes que ocorreriam em mercados competitivos. Isso poderia ser explicado por diversos fatores, como a atribuição de importância estratégica à indústria do aço. Além disso, em cenários de crise, a atuação do governo também poderia ocorrer no sentido de preservar o emprego e evitar outros problemas que decorreriam da redução da capacidade instalada.

137. Com efeito, a BMB recordou que de acordo com a Resolução GECEX nº 485, de 2023:

222. (...) a variedade e o nível de concessão de subsídios, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos que, no limite, acabam fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento.

223. De fato, todos os dados apontam para um alto nível de concessão de subsídios do setor siderúrgico chinês. (...) Com base em dado extraído do Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) da OMC, referente aos códigos SH 72 e 73, foram iniciadas 78 investigações de subsídios sobre as importações chinesas de aço até 2020, sendo todas elas iniciadas depois de 2007.

138. Sobre a estrutura de mercado e a participação do controle estatal na China, a Resolução GECEX nº 485, em alusão ao Relatório "Empresas Estatais no Setor de Aço", da OCDE (2018), trouxe que:

184. (...) De acordo com o mesmo estudo, os governos teriam vários motivos para intervir no setor siderúrgico, que muitas vezes é considerado estratégico, uma vez que serviriam a propósitos de desenvolvimento industrial ou mesmo de defesa nacional.

185. (...) a definição de empresas estatais (SOEs - State Owned Enterprises) é complexo, porque envolve determinar o grau de controle que o estado pode exercer sobre uma empresa. (...).

186. Ademais, mesmo na ausência de controle estatal, os regulamentos ou a presença nos órgãos de governança da empresa podem fornecer margem suficiente para o Estado influenciar o processo de tomada de decisão.

139. A BMB acrescentou informação obtida no sítio eletrônico de uma das empresas produtoras chinesas, Jiangsu Yier Mechanical and Electrical Co., segundo a qual:

Jiangsu Yier Mechanical and Electrical Co., Ltd. implements the arrangements of the Party Central Committee and the State Council on deepening the reform of state-owned enterprises, and in accordance with the relevant requirements of the State-owned Assets Supervision and Administration Commission to make the enterprise bigger and stronger, it will continue to promote enterprise reform, further adjust and optimize the industrial structure, rationally allocate resources, and improve core competitiveness, comprehensively improve the quality of the enterprise, face both the international and domestic markets, and strive towards more ambitious goals.

140. A leitura do trecho transcrito demonstraria que a empresa em questão seria estatal e que estaria sujeita a forte influência do Comitê Central do Partido Comunista e do Conselho de Estatais, de acordo com a Comissão de Supervisão e Administração de Ativos do Estado.

141. Ainda a propósito das empresas produtoras das cordoalhas em questão identificadas, a peticionária ressaltou que todas estariam situadas nas regiões de Shandong, Jiangsu ou Zhejiang, especificamente mencionadas pelo 13º Plano Quinquenal, que lista as províncias que adotaram planos específicos em conexão com o 13º Plano Quinquenal: "Table 2: Plans for provinces and provincial-level municipalities and autonomous regions adopted in connection with the 13th FYP". Segundo a peticionária, tal fato demonstraria a existência de forte interferência do governo chinês no segmento produtivo em questão.

142. A Circular SECEX nº 10, de 2024, ao mencionar investigação na qual se concluiu pela existência de subsídios acionáveis nas exportações de produtos planos laminados a quente da China para o Brasil, e de dano à indústria doméstica decorrente de tal prática (Resolução CAMEX nº 34, de 2018), apontou que:

Assim, as políticas industriais chinesas determinam que os governos central e locais devem alocar, de modo preferencial, terrenos para o desenvolvimento de indústrias prioritárias, entre elas a indústria siderúrgica. Além disso, a Decisão nº 40 do Conselho de Estado Chinês, determina que os governos de todas as províncias, regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas, que designam a indústria siderúrgica como uma indústria prioritária. Como exemplos de política implementada de acordo com tal orientação, tem-se o Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan Outline, da província de Jiangsu, que determina que as agências governamentais devem dar prioridade para o uso da terra para projetos da indústria siderúrgica, e o Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan, da província de Guangdong, o qual determina que o governo provincial incentiva grandes plantas siderúrgicas a se estabelecerem em áreas específicas.

143. Neste ponto, a peticionária destacou haver produtores das cordoalhas de aço para pneus instalados em Jiangsu e que a própria autoridade investigadora acrescentou:

108. Além da propriedade direta de empresas, o controle do Governo pode ser exercido de facto por meio de uma série de outros instrumentos. Nesse aspecto, os estudos de caso apresentados jogam luz à complexa relação entre o Estado, o Partido Comunista Chinês (PCC) e empresas estatais e privadas. Empresas (inclusive privadas, como a maior siderúrgica privada da China) possuem comitês do PCC em suas estruturas, e executivos de alto escalão que não são apenas filiados ao Partido, mas que apresentam currículo extenso com passagens em diversos postos do Estado e do Partido. (...)

144. A referida Circular SECEX nº 10, de 2024, informou também o papel que o Partido Comunista deve exercer em empresas estatais e privadas, tendo sido concluído que:

114. (...) a presença do Estado chinês, seja ele central ou subnacional, é massiva no setor de aço. A participação das empresas formalmente estatais na produção chinesa é bastante significativa, e é maior nos níveis locais. Além do simples controle acionário, contudo, há outros aspectos que tornam o controle do Estado e do PCC ainda mais profundo no âmbito das empresas, inclusive privadas, como a atuação dos comitês do Partido dentro da estrutura das empresas e o fato de os Sindicatos dos trabalhadores estarem submetidos às empresas e ao Partido.

145. Em acréscimo, a BMB analisou que o 14º Plano Quinquenal da China reafirmou:

Section 2. Principles that must be followed

Persist in the Party's total leadership. We will adhere to and refine institutional mechanisms for the Party's leadership of economic and social development, adhere to and refine the system of socialism with Chinese characteristics, continue to raise capabilities and standards for implementing the new development concept and constructing the new development pattern, and provide fundamental assurance for achieving high-quality development.

146. Segundo a peticionária, o princípio em questão tão somente confirma o demonstrado anteriormente, qual seja, a interferência do Partido Comunista no setor siderúrgico e, em particular, no segmento produtor das cordoalhas de aço em questão.

147. A BMB afirmou que o 14º Plano apresenta metas genéricas. Porém, o trecho transcrito a seguir deveria ser interpretado à luz da confirmação do relevante papel do Partido Comunista na condução da economia chinesa e, em especial do setor siderúrgico, fortemente exportador:

We will improve export policies, optimize the quality and structure of export commodities, and steadily increase the value-added of exports. We will optimize the layout of the international market, guide enterprises to cultivate traditional export markets and expand emerging markets, expand the scale of trade with neighboring countries, and stabilize our share of the international market. We will promote the transformation and upgrading of the processing trade, deepen the construction of foreign trade transformation and upgrading bases, special customs supervision zones, trade promotion platforms, and international marketing service networks, accelerate the development of new models such as cross-border ecommerce and market procurement trade, encourage the construction of overseas warehouses, and ensure the smooth operation of the foreign trade production chain and supply chain. We will innovatively develop the service trade, promote the construction of open platforms for the innovative development of the service trade, and enhance the level of trade digitalization. We will implement trade and investment integration projects. We will successfully hold exhibitions such as the China International Import Expo, the China Import and Export Fair, and the China International Fair for Trade in Services.(notas de rodapé omitidas)

148. Nesse contexto, importaria mencionar a conclusão expressada pela autoridade investigadora, no sentido de que já foram analisados elementos robustos em diversos processos, a exemplo do trecho a seguir, extraído da Circular SECEX nº 10, de 2024:

117. (...) que indicam que os planos governamentais do Governo chinês, como os Planos Quinquenais, têm papel orientador relevante na forma como o governo intervém na economia de tal forma que condições de economia de mercado não prevaleçam.

149. A mesma Circular reproduziu análise efetuada no âmbito de subsídios acionáveis nas exportações para o Brasil de produtos planos laminados a quente, objeto da Resolução CAMEX nº 34, de 2018, chamando a atenção para o que segue:

123. Já o 14º Plano Quinquenal, (...), enfatizou a necessidade de aumentar a competitividade das indústrias de base e de transformação, incluindo o setor siderúrgico.

150. Ao comparar o 13º e o 14º Plano Quinquenal, a autoridade investigadora registrou que enquanto um dos objetivos do primeiro é "promover a fusão, modernização e reestruturação de empresas com baixo desempenho", "o 14º Plano, por sua vez, indica que o governo buscará aumentar a competitividade das empresas de base, incluindo as do setor siderúrgico".

151. Ao concluir a resposta ao pedido de informações complementares, a BMB reiterou que as informações juntadas à petição, somadas àquela resposta, reuniria elementos suficientes com vistas a demonstrar que no segmento produtivo chinês em que se inserem as cordoalhas de aço, não prevalecem condições de economia de mercado.

4.1.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de cordoalhas de aço para pneus na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início da investigação

152. Ressalta-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.