ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠHΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΚΕΝΤΡΙΚΗ ΤΡΑΠΕΖΑ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ. Επανεξέταση της οικονομικής διακυβέρνησης Έκθεση για την εφαρμογή των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 και 473/2013 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ. Αντιδρώντας στις αδυναμίες του συστήματος οικονομικής διακυβέρνησης, οι οποίες έγιναν εμφανείς με την οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση, η ΕΕ έλαβε ένα ευρύ φάσμα μέτρων για την ενδυνάμωση της οικονομικής διακυβέρνησης και, συνεπώς, για τη σταθερή σύγκλιση, την οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση. Επίκεντρο των προσπαθειών αυτών είναι δύο δέσμες νομοθετικών μέτρων, γνωστές ως "εξάπτυχο" και "δίπτυχο". Οι εφτά κανονισμοί που περιέχονται στις δέσμες αποτελούν το αντικείμενο της παρούσας επανεξέτασης· για έναν από αυτούς, τον κανονισμό αριθ. 472/2013, μια πρώτη επανεξέταση δημοσιεύθηκε ήδη τον Φεβρουάριο 2014. Η νομοθεσία στοχεύει σε στενότερο συντονισμό των οικονομικών πολιτικών, με την ενίσχυση της δημοσιονομικής εποπτείας στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, με την εισαγωγή μιας νέας διαδικασίας για τις μακροοικονομικές ανισορροπίες, με τη χάραξη ενός πλαισίου για την αντιμετώπιση των χωρών που αντιμετωπίζουν δυσκολίες σε επίπεδο χρηματοοικονομικής σταθερότητας, και με την κωδικοποίηση της νομοθεσίας για την ολοκληρωμένη οικονομική και δημοσιονομική εποπτεία, με τη μορφή του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Το βασικό ερώτημα το οποίο απασχολεί την παρούσα επανεξέταση είναι σε ποιο βαθμό οι νέοι κανόνες που θεσπίστηκαν με το "εξάπτυχο" και το "δίπτυχο" πέτυχαν τους στόχους τους, και κατά πόσο συνέβαλαν στον στενότερο συντονισμό των οικονομικών πολιτικών και στη σταθερή σύγκλιση των οικονομικών επιδόσεων των κρατών μελών, εξασφαλίζοντας παράλληλα υψηλό επίπεδο διαφάνειας, αξιοπιστίας και δημοκρατικής λογοδοσίας. Η δυνατότητα συναγωγής συμπερασμάτων για την αποτελεσματικότητα των κανονισμών είναι περιορισμένη λόγω του σχετικά μικρού διαστήματος εφαρμογής τους, καθώς το "εξάπτυχο" τέθηκε σε ισχύ στο τέλος του 2011 και το "δίπτυχο" μόλις στα μέσα του 2013. Όχι μόνο το χρονικό αυτό διάστημα είναι μικρό, αλλά χαρακτηρίστηκε επίσης από μια σοβαρή οικονομική κρίση. Έτσι, οι κανόνες δεν έχουν δοκιμαστεί σε κανονικές οικονομικές συνθήκες. 2. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΚΑΝΟΝΙΣΜΩΝ. Στις υποενότητες που ακολουθούν παρουσιάζεται η αποτελεσματικότητα καθενός από τους κανονισμούς όσον αφορά την επίτευξη των θεματικών στόχων σε σχέση με τα διάφορα στοιχεία της νέας νομοθεσίας για την οικονομική διακυβέρνηση. 2.1. Δημοσιονομική εποπτεία. Στόχοι Η χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση και η συνακόλουθη αύξηση των ελλειμμάτων και του επιπέδου του χρέους στην ΕΕ απαιτούσε μια ριζική μεταρρύθμιση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, τόσο ως προς το προληπτικό όσο και το διορθωτικό του σκέλος. Γενικά, οι δύο κύριοι στόχοι των μεταρρυθμίσεων που προέβλεπαν το "εξάπτυχο" και το "δίπτυχο" στον τομέα της δημοσιονομικής εποπτείας, ήταν η ενδυνάμωση και η εμβάθυνση της δημοσιονομικής εποπτείας, προσδίδοντάς της πιο συνεχή και ολοκληρωμένο χαρακτήρα, μεταξύ άλλων, με την ισχυροποίηση του μηχανισμού κυρώσεων· και η πρόβλεψη πρόσθετης εποπτείας για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, ώστε να διασφαλίζεται η διόρθωση των υπερβολικών ελλειμμάτων και η κατάλληλη ενσωμάτωση των συστάσεων πολιτικής της ΕΕ κατά την κατάρτιση των εθνικών προϋπολογισμών. Ειδικότερα, το προληπτικό σκέλος ενισχύθηκε και έγινε πιο δεσμευτικό. Το "εξάπτυχο" θέσπισε την έννοια της σημαντικής απόκλισης από τον μεσοπρόθεσμο στόχο ή από την πορεία προσαρμογής για την επίτευξή του. Η ανεπαρκής διόρθωση μιας τέτοιας απόκλισης μπορεί ενδεχομένως να οδηγήσει στην επιβολή οικονομικών κυρώσεων σε χώρα της ζώνης του ευρώ. Οι απαιτήσεις για την πορεία προσαρμογής σχεδιάστηκαν έτσι ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι κίνδυνοι για τη βιωσιμότητα και το συνολικό οικονομικό πλαίσιο. Η τιμή αναφοράς για τις δαπάνες εισήχθη για να παρέχεται σαφέστερη και πρακτικότερη καθοδήγηση στα κράτη μέλη. Η αυξημένη συμμετοχή και επιβολή που προβλέπει το προληπτικό σκέλος αποτυπώνουν τη σημασία που έχει η άσκηση συνετών δημοσιονομικών πολιτικών σε περιόδους ευνοϊκών οικονομικών συνθηκών. Το διορθωτικό σκέλος αναβαθμίστηκε καθώς τέθηκε σε λειτουργία το κριτήριο του χρέους που προβλέπει η Συνθήκη. Οι κυρώσεις που επιβάλλονται στις χώρες της ζώνης του ευρώ που δεν συμμορφώνονται με τις συστάσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος έγιναν αυστηρότερες. Εισήχθησαν νέες διατάξεις για τους ετήσιους στόχους του ονομαστικού αλλά και του διαρθρωτικού ελλείμματος, που θα ισχύουν κατά τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος. Συνολικά, το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης έγινε πιο ευέλικτο, καθώς προβλέπει, τόσο στο προληπτικό όσο και στο διορθωτικό σκέλος του, τη δυνατότητα προσαρμογής του ρυθμού δημοσιονομικής εξυγίανσης σε αιτιολογημένες περιπτώσεις. Αναγνωρίζοντας την έκταση και τη δυνατότητα ύπαρξης αρνητικών επιπτώσεων για την οικονομική και τη δημοσιονομική κατάσταση των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ, το "δίπτυχο" εισάγει πρόσθετες διαδικασίες εποπτείας και παρακολούθησης για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ. Θεσπίζει σύστημα βαθμιαίας παρακολούθησης από το Συμβούλιο και την Επιτροπή, ώστε να διασφαλίζεται η έγκαιρη και σταθερή διόρθωση των υπερβολικών ελλειμμάτων και να μπορεί να εντοπίζεται έγκαιρα κράτος μέλος για το οποίο υπάρχει κίνδυνος μη συμμόρφωσης με τους κανόνες του Συμφώνου. Το σύστημα προβλέπει την ανάλυση των σχεδίων προϋπολογισμών των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ κάθε φθινόπωρο και τη δυνατότητα της Επιτροπής να απευθύνει αυτόνομες συστάσεις στα κράτη μέλη που παρουσιάζουν υπερβολικά ελλείμματα. Επίσης, προβλέπει ότι οι χώρες αυτές θα πρέπει να παρουσιάζουν προγράμματα οικονομικής εταιρικής σχέσης με τις δημοσιονομικές-διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που υλοποιούν με σκοπό την αποτελεσματική και μόνιμη διόρθωση των ελλειμμάτων τους. Παράλληλα, το "δίπτυχο", βασιζόμενο στην οδηγία του "εξάπτυχου" σχετικά με τα δημοσιονομικά πλαίσια, εισήγαγε επιπλέον στοιχεία ενίσχυσης των δημοσιονομικών πλαισίων των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ: μεγαλύτερη έμφαση στον μεσοπρόθεσμο σχεδιασμό, πιο συνεκτικές και διαφανείς διαδικασίες κατάρτισης του προϋπολογισμού, διαδικασίες προώθησης της χρήσης αμερόληπτων μακροοικονομικών προβλέψεων για τον δημοσιονομικό σχεδιασμό καθώς και ανεξάρτητη παρακολούθηση της συμμόρφωσης με τους δημοσιονομικούς κανόνες σε εθνικό επίπεδο. Αξιολόγηση. Συνολικά, το αναθεωρημένο πλαίσιο αποδείχθηκε αποτελεσματικό για την ενδυνάμωση της δημοσιονομικής εποπτείας και, ως εκ τούτου, για την καθοδήγηση των κρατών μελών στην προσπάθεια εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών σε δύσκολες οικονομικές συνθήκες. Ενώ οι κανόνες εφαρμόζονται για σχετικά σύντομο διάστημα και είναι δύσκολο να διαχωριστεί η δική τους συνεισφορά από άλλους παράγοντες που επηρεάζουν διάφορες δράσεις πολιτικής, μια πρώτη αποτίμηση δείχνει ότι οι νέοι δημοσιονομικοί κανόνες της ΕΕ αποφέρουν όντως καρπούς. Γενικά, σημειώθηκε πρόοδος όσον αφορά τη δημοσιονομική εξυγίανση, καθώς ο μέσος όρος του δημοσιονομικού ελλείμματος στην ΕΕ-28 μειώθηκε από 4,5% του ΑΕΠ το 2011 σε πρόβλεψη για 3% του ΑΕΠ περίπου το 2014. Οι επιδόσεις όσον αφορά το νέο προληπτικό σκέλος μπορούν μέχρι στιγμής να χαρακτηριστούν ενθαρρυντικές. Τα περισσότερα κράτη μέλη που εμπίπτουν στο συγκεκριμένο σκέλος έχουν επιτύχει τους μεσοπρόθεσμους στόχους τους ή έχουν σημειώσει σημαντική πρόοδο (βλ. παράρτημα 1.2). Σημαντική απόκλιση δεν έχει εντοπιστεί μέχρι σήμερα. Ωστόσο, μόνον όταν βελτιωθούν οι οικονομικές συνθήκες θα είναι δυνατό να αξιολογηθεί πληρέστερα η αποτελεσματικότητα του προληπτικού σκέλους, ιδίως όσον αφορά την τιμή αναφοράς για τις δαπάνες. Όσον αφορά το διορθωτικό σκέλος, η διατηρήσιμη διόρθωση των υπερβολικών ελλειμμάτων αφότου τέθηκε σε ισχύ το "εξάπτυχο", τον Δεκέμβριο 2011, είναι εντυπωσιακή. Την εποχή εκείνη, 23 από τα 27 κράτη μέλη είχαν τεθεί υπό διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (βλ. παράρτημα 1.3). Στα τέλη του Αυγούστου 2014, ο αριθμός αυτός μειώθηκε σε 11, από 28. Η εμπειρία με την τιμή αναφοράς για το χρέος είναι πολύ περιορισμένη, ιδίως επειδή οι νέοι κανόνες προέβλεπαν μεταβατική περίοδο για την πλήρη θέση σε ισχύ της τιμής αναφοράς για το χρέος. Ωστόσο, με την εφαρμογή του κριτηρίου του χρέους φάνηκε σαφέστερα η σημασία του χρέους για τη δημοσιονομική σταθερότητα και δημιουργήθηκαν επιπλέον κίνητρα για την επαναφορά του χρέους σε διατηρήσιμη τροχιά. Οι ενδιάμεσοι στόχοι για το ονομαστικό και το διαρθρωτικό έλλειμμα στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος έδωσαν τη δυνατότητα για παροχή ακριβέστερων και διαφανέστερων συμβουλών πολιτικής και ελέγχου. Περιορίστηκαν τα αρνητικά κίνητρα για αναβολή της διαρθρωτικής προσαρμογής και λαμβάνεται υπόψη η αβεβαιότητα στο μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται η σύσταση. Η δυνατότητα προσαρμογής των υφιστάμενων συστάσεων χρησιμοποιήθηκε για καλά τεκμηριωμένους λόγους, και αποδείχτηκε ιδιαίτερα πολύτιμη για την προσαρμογή της πορείας εξυγίανσης στο ταχέως μεταβαλλόμενο περιβάλλον της τελευταίας δεκαετίας. Δεδομένου ότι δεν έχουν επιβληθεί κυρώσεις στις χώρες που δεν συμμορφώνονται με το αναθεωρημένο σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης, δεν είναι δυνατό να αξιολογηθεί πλήρως η επίτευξη του στόχου για αποτελεσματικότερη εφαρμογή της δημοσιονομικής εποπτείας στη ζώνη του ευρώ. Μπορεί, ωστόσο, να λεχθεί ότι τα πρόσθετα στοιχεία δημοσιονομικής εποπτείας για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, που θεσπίστηκαν με το "δίπτυχο", φαίνεται να έχουν εκπληρώσει σε μεγάλο βαθμό το στόχο τους που ήταν να αυξηθεί, τουλάχιστον η πίεση, για διόρθωση των υπερβολικών ελλειμμάτων. Η δυνατότητα της Επιτροπής να εκδίδει αυτόνομες συστάσεις αποτελεί σημαντική προσθήκη στην παρακολούθηση των κρατών μελών με υπερβολικά ελλείμματα, καθώς έτσι θα μπορούν να διατυπώνονται έγκαιρα κατευθυντήριες γραμμές για τις συγκεκριμένες αυτές χώρες. Αυτό συνεπάγεται καλύτερη ανίχνευση των κινδύνων και, συνεπώς, το κράτος μέλος μπορεί να τους συνεκτιμά και να λαμβάνει προληπτικά μέτρα. Τα προγράμματα οικονομικής εταιρικής σχέσης θα αυξήσουν την ευαισθητοποίηση των πολιτικών ιθυνόντων σχετικά με τη συνάφεια και τη σημασία των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για τη δημοσιονομική βιωσιμότητα. Αυτό προϋποθέτει ότι στόχος των προγραμμάτων θα είναι κυρίως να προσδιορίζουν τα υφιστάμενα και δυνητικά αναγκαία μέτρα αναφορικά με τη βιωσιμότητα της διόρθωσης του ελλείμματος. Το φθινόπωρο του 2013 πραγματοποιήθηκε μια πρώτη, διαφανής, συγκρίσιμη και ανεξάρτητη αξιολόγηση των σχεδίων προϋπολογισμού όλων των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ, πριν αυτοί εγκριθούν από τα εθνικά κοινοβούλια. Η άσκηση αυτή σηματοδοτεί μια σημαντική αλλαγή στον χαρακτήρα της δημοσιονομικής εποπτείας, από εκ των υστέρων αξιολόγηση σε εκ των προτέρων καθοδήγηση. Συμβάλλει δε στην επίτευξη του στόχου για την κατάλληλη ενσωμάτωση των συστάσεων πολιτικής της ΕΕ στη διαδικασία κατάρτισης των εθνικών προϋπολογισμών. Επιπλέον, ο θετικός αντίκτυπος του "διπτύχου" στην ενίσχυση των δημοσιονομικών πλαισίων των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ είναι ήδη εμφανής. Η έκταση και η ποιότητα της ετήσιας κατάρτισης του προϋπολογισμού και του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού σχεδιασμού αναβαθμίστηκαν. Οι διαδικασίες αυτές βασίζονται πλέον σε ανεξάρτητες μακροοικονομικές προβλέψεις. Οι εθνικές διαδικασίες κατάρτισης του προϋπολογισμού στη ζώνη του ευρώ ευθυγραμμίζονται ήδη με τις κοινές αρχές που προβλέπει το δίπτυχο. Σε όλη τη ζώνη του ευρώ συστάθηκαν ή ενισχύθηκαν φορείς, εξουσιοδοτημένοι σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία, για την ανεξάρτητη παρακολούθηση της τήρησης των εθνικών δημοσιονομικών κανόνων. Καθώς οι περισσότεροι από τους φορείς αυτούς συστάθηκαν πρόσφατα, η ανεξαρτησία, η αξιοπιστία και η αποτελεσματικότητά τους θα πρέπει να επιβεβαιωθεί στην πράξη τα επόμενα χρόνια. Οι κανόνες βοήθησαν στην εξισορρόπηση μεταξύ των απαιτήσεων της βιωσιμότητας και της κυκλικής σταθεροποίησης, μεταξύ άλλων, με τη διαφοροποίηση της δημοσιονομικής προσπάθειας ανάλογα με τις οικονομικές συνθήκες και τους κινδύνους για τη βιωσιμότητα, όσον αφορά το προληπτικό σκέλος, και την παράταση των προθεσμιών διόρθωσης των υπερβολικών ελλειμμάτων, όσον αφορά το διορθωτικό σκέλος. Μια γενική ρήτρα διαφυγής προβλέπεται τόσο στο προληπτικό όσο και στο διορθωτικό σκέλος, για την αντιμετώπιση έκτακτων καταστάσεων που συνιστούν απειλή για τις οικονομίες της ζώνης του ευρώ ή της ΕΕ ως σύνολο. 2.2 Διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών. Στόχοι Στο πλαίσιο της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών, η εποπτεία των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών επεκτάθηκε πέρα από τα δημοσιονομικά ζητήματα, και συμπεριλαμβάνει τις εξωτερικές ανισορροπίες, την ανταγωνιστικότητα, τις τιμές των περιουσιακών στοιχείων και το εσωτερικό και εξωτερικό χρέος. Οι στόχοι των δύο κανονισμών που θέσπισαν τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών, ήταν να καθιερωθεί ένα αποτελεσματικό πλαίσιο για τον εντοπισμό μακροοικονομικών ανισορροπιών, την πρόληψη και διόρθωση των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών και την αποτελεσματική επιβολή της διόρθωσης των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών στη ζώνη του ευρώ. Για την επίτευξη των εν λόγω στόχων θεσπίστηκαν τα εξής κύρια μέσα: Η Έκθεση του Μηχανισμού Επαγρύπνησης είναι ένα εργαλείο αρχικού ελέγχου μέσω του οποίου εντοπίζονται τα κράτη μέλη στα οποία πρέπει να γίνει διεξοδικός έλεγχος (εμπεριστατωμένη επισκόπηση) για να αποφασιστεί κατά πόσο υπάρχουν ανισορροπίες ή υπερβολικές ανισορροπίες. Η έκθεση συμβάλλει επίσης στον εντοπισμό ζητημάτων ανισορροπίας κοινού ενδιαφέροντος, για τα οποία πρέπει να γίνει ανταλλαγή απόψεων και συντονισμός μεταξύ των κρατών μελών, μέσω ενός πίνακα δεικτών και μιας σειράς βοηθητικών μεταβλητών (συμπεριλαμβανομένης μιας δέσμης κοινωνικών δεικτών). Οι εμπεριστατωμένες επισκοπήσεις προσδιορίζουν προκλήσεις και επιλογές πολιτικής που θα χρησιμοποιηθούν στην προετοιμασία των συστάσεων πολιτικής καθώς και στον διάλογο με τα όργανα της ΕΕ και τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη. Κατά την προετοιμασία της εμπεριστατωμένης επισκόπησης, η Επιτροπή βασίζει την ανάλυσή της σε πλούσιο υλικό αναλύσεων. Με βάση την αξιολόγηση και τα συμπεράσματα αυτών των εμπεριστατωμένων επισκοπήσεων, μπορεί να ακολουθήσουν περαιτέρω στάδια στο πλαίσιο της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών, ανάλογα με τη σοβαρότητα της κατάστασης και των κινδύνων. Στο προληπτικό σκέλος της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών, εφόσον εντοπιστεί ανισορροπία, εγκρίνονται συστάσεις πολιτικής στο πλαίσιο των ανά χώρα συστάσεων που υποβάλλει η Επιτροπή στο τέλος του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (το διορθωτικό σκέλος της ΔΜΑ) μπορεί να δρομολογηθεί για τα κράτη μέλη που παρουσιάζουν υπερβολικές ανισορροπίες. Στο πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους, τα κράτη μέλη καλούνται να εκπονήσουν σχέδια διορθωτικών μέτρων, των οποίων η εφαρμογή παρακολουθείται τακτικά. Είναι δυνατόν να επιβάλλονται οικονομικές κυρώσεις στα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ, εφόσον τα σχέδια διορθωτικών μέτρων δεν είναι κατάλληλα, δεδομένων των προκλήσεων, και εφόσον η εφαρμογή τους είναι ελλιπής. Το 2013, η Επιτροπή ενίσχυσε την κοινωνική διάσταση της ΟΝΕ, καθιερώνοντας βασικούς δείκτες για την απασχόληση και κοινωνικούς δείκτες, και αυξάνοντας τον αριθμό των επιπλέον δεικτών που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο της Έκθεσης για τον Μηχανισμό Επαγρύπνησης, όπως το ποσοστό απασχόλησης, το ποσοστό της μακροχρόνιας ανεργίας, το ποσοστό ανεργίας των νέων και το ποσοστό ατόμων που κινδυνεύουν από φτώχεια ή κοινωνικό αποκλεισμό. Οι δείκτες για την απασχόληση και οι κοινωνικοί δείκτες εισάγονται στη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών για να βελτιωθεί η κατανόηση της αγοράς εργασίας, των κοινωνικών εξελίξεων και των κινδύνων. Η Επιτροπή θα μεριμνήσει επίσης ώστε οι Ευρωπαίοι κοινωνικοί εταίροι να συνδέονται περισσότερο με τη διαδικασία του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Αξιολόγηση. Αν και στόχος της Έκθεσης του Μηχανισμού Επαγρύπνησης και του πίνακα αποτελεσμάτων δεν είναι η προσπάθεια μηχανικού εντοπισμού των ανισορροπιών, ο πίνακας αποτελεσμάτων αποδείχθηκε χρήσιμο εργαλείο για μια πρώτη εκτίμηση των κινδύνων και της διόρθωσης των ανισορροπιών. Επιπλέον, ο πίνακας αποτελεσμάτων χρησιμεύει ως εργαλείο επικοινωνίας και λογοδοσίας για να αιτιολογηθεί κατά πόσο είναι αναγκαίος ή όχι ένας διεξοδικός έλεγχος των μακροοικονομικών κινδύνων για ένα συγκεκριμένο κράτος μέλος. Ο πίνακας αποτελεσμάτων δεν είναι στατικό εργαλείο και την τελευταία τριετία η Επιτροπή έχει επιφέρει ορισμένες αλλαγές, σε συνεργασία με το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Αν και είναι σκόπιμο να διατηρηθεί σχετικά σταθερός ο σχεδιασμός του εν λόγω πίνακα, εξακολουθούν να είναι απαραίτητες οι τακτικές αξιολογήσεις των μεταβλητών του ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι εξελίξεις στην οικονομία και οι σχετικοί κίνδυνοι αλλά και η στατιστική πρόοδος. Οι εμπεριστατωμένες επισκοπήσεις έχουν αποδειχθεί καίριο τμήμα της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών. Καλύπτουν τις σημαντικότερες ανισορροπίες σε κάθε οικονομία και τον τρόπο με τον οποίο μπορούν αυτές να επηρεάσουν μεσοπρόθεσμα την ανάπτυξη, την απασχόληση και τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Κατά τη διάρκεια των πρώτων τριών ετήσιων γύρων, η Επιτροπή εξέδωσε 42 εμπεριστατωμένες επισκοπήσεις (2012: 12 κράτη μέλη, 2013: 14 κράτη μέλη, 2014: 17 κράτη μέλη), για σύνολο 18 κρατών μελών. Το γεγονός αυτό δείχνει ότι οι πρώτοι γύροι της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών πραγματοποιήθηκαν υπό συνθήκες κρίσης και ανάκαμψης, καθώς είχαν εντοπιστεί πολλά κράτη μέλη με ανισορροπίες (και λίγα με υπερβολικές ανισορροπίες) που απαιτούν λεπτομερείς και συχνές αναλύσεις. Η αύξηση του αριθμού των (i) κρατών μελών που εξετάστηκαν μέσω των εμπεριστατωμένων επισκοπήσεων, των (ii) ανισορροπιών που διαπίστωσε η Επιτροπή και των (iii) υπερβολικών ανισορροπιών δεν σημαίνει ότι αυξήθηκαν οι μακροοικονομικοί κίνδυνοι στην ΕΕ. Απλώς αποκαλύπτει ότι η διαδικασία αυτή προοδευτικά ενηλικιώνεται, διευρύνει το πεδίο που καλύπτει και καταβάλλει κάθε προσπάθεια για να εντοπίζει δυνητικά επιβλαβείς εξελίξεις προτού αυτές επηρεάσουν αρνητικά τις οικονομίες. Όσον αφορά το κατά πόσο η διαδικασία είναι αποτελεσματική για τον εντοπισμό των σχετικών ζητημάτων πολιτικής, αν έχει συμβάλει στη δημιουργία κατάλληλων συστάσεων πολιτικής, καθώς και στην παρακολούθησή τους, κι αν επηρεάζει τη διαμόρφωση πολιτικής σε κάθε κράτος μέλος και στην ΕΕ ως σύνολο, πρέπει να επισημανθεί ότι η διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών, μαζί με άλλα στοιχεία της οικονομικής διακυβέρνησης, έχει συμβάλει στη διαμόρφωση κοινής αντίληψης μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τις ατομικές και κοινές προκλήσεις πολιτικής καθώς και την πολιτική αντιμετώπισή τους. Ωστόσο, χρειάζεται να βελτιωθεί η εφαρμογή των σχετικών συστάσεων πολιτικής και να βρεθούν τα μέσα που θα παρακινήσουν τα κράτη μέλη να θεσπίζουν και να εφαρμόζουν τις αναγκαίες πολιτικές. Η διαδικασία υπερβολικών ανισορροπιών δεν έχει τεθεί σε εφαρμογή μέχρι σήμερα. Το 2013 και το 2014, η Επιτροπή εντόπισε υπερβολικές ανισορροπίες σε πέντε περιπτώσεις, αλλά δεν υπέβαλε πρόταση για την επίσημη επιβεβαίωσή τους από το Συμβούλιο και έτσι δεν κινήθηκε η διαδικασία. Τη διετία αυτή, η Επιτροπή ήταν της άποψης ότι οι πολιτικές που παρουσίασαν οι συγκεκριμένες κυβερνήσεις (της Ισπανίας και της Σλοβενίας το 2013 και της Ιταλίας, της Κροατίας και της Σλοβενίας το 2014) στα εθνικά τους προγράμματα μεταρρυθμίσεων και σταθερότητας (ή σύγκλισης) ανταποκρίνονταν στις προκλήσεις που είχαν εντοπιστεί στις εμπεριστατωμένες επισκοπήσεις. Ωστόσο, η Επιτροπή χρησιμοποίησε, σε κάθε μία από αυτές τις περιπτώσεις, την ευελιξία που προβλέπει η διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών για να δρομολογήσει μια ειδική και στενή παρακολούθηση της εφαρμογής της πολιτικής, συμβάλλοντας στην άσκηση πίεσης από τους λοιπούς εταίρους, στη αξιολόγηση των δράσεων σε πραγματικό χρόνο και στην προώθηση των μεταρρυθμίσεων στα κράτη μέλη. 2.3 Χώρες της ζώνης του ευρώ που αντιμετωπίζουν προβλήματα χρηματοοικονομικής σταθερότητας. Στόχοι Κύριος στόχος του δεύτερου κανονισμού του "δίπτυχου" είναι να ενδυναμώσει την παρακολούθηση και την εποπτεία των κρατών μελών που απειλούνται με, ή που αντιμετωπίζουν, σοβαρές δυσκολίες όσον αφορά τη χρηματοοικονομική τους σταθερότητα. Επιδιώκει να καθιερώσει διαφανείς, αποτελεσματικές, απλουστευμένες και προβλέψιμες διαδικασίες εποπτείας για τα κράτη μέλη που τίθενται υπό ενισχυμένη εποπτεία, υπό εποπτεία στο πλαίσιο προγράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής και υπό εποπτεία μετά το πρόγραμμα. Για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ που έχουν τεθεί σε πρόγραμμα προσαρμογής, αναστέλλεται η εφαρμογή διαδικασιών που θα επικαλύπτονταν στο πλαίσιο προληπτικών μηχανισμών, όπως το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο ή η διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών (ΔΜΑ) και ο άλλος κανονισμός του "διπτύχου". Το γεγονός αυτό αντανακλά, μεταξύ άλλων, το ρόλο της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών ως προληπτικής διαδικασίας και όχι ως εργαλείου διαχείρισης κρίσεων. Αξιολόγηση. Τον Μάιο 2013, μήνα έναρξης ισχύος του κανονισμού, τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ που λάμβαναν χρηματοδοτική συνδρομή συνδεδεμένη με πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής ήταν η Ελλάδα, η Ιρλανδία, η Πορτογαλία και η Κύπρος. Η Κύπρος και η Ελλάδα, όπου τα προγράμματα είναι ακόμη σε εξέλιξη, επανήλθαν μερικώς στις αγορές, νωρίτερα από το αναμενόμενο. Η Ισπανία είχε ζητήσει χρηματοδοτική συνδρομή μόνο για την ανακεφαλαιοποίηση των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και δεν είχε υπαχθεί σε πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής. Εν τω μεταξύ, η Ιρλανδία και η Πορτογαλία ολοκλήρωσαν με επιτυχία το πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής και έχουν εισέλθει στο στάδιο της εποπτείας μετά το πρόγραμμα. Η Ισπανία βρίσκεται επίσης στο στάδιο της εποπτείας μετά το πρόγραμμα, αφότου έληξε το πρόγραμμα του χρηματοπιστωτικού της τομέα τον Ιανουάριο 2014. Και οι τρεις χώρες έχουν αποκαταστήσει την πρόσβασή τους στην αγορά δημόσιου χρέους, με βιώσιμα επιτόκια. Γενικά, έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος στη μείωση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων σε χώρες τωρινών και προηγούμενων προγραμμάτων και, συνολικά, το δημόσιο χρέος σταθεροποιείται. Η εμπειρία με τις χώρες αυτές δείχνει ότι η ολοκληρωμένη δέσμη κανόνων πράγματι αυξάνει τη διαφάνεια, την προβλεψιμότητα, την πρακτικότητα και την αποδοτικότητα της μεμονωμένης εποπτείας και παρακολούθησης των κρατών μελών τα οποία αντιμετωπίζουν ή απειλούνται με σοβαρές οικονομικές δυσκολίες. Ωστόσο, δεδομένου ότι ο κανονισμός τέθηκε σε ισχύ μόνον αφού είχαν ξεκινήσει όλα τα υπό εκτέλεση και ολοκληρωθέντα προγράμματα, η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας είναι αναγκαστικά ελλιπής. Συγκεκριμένα, πολλές διατάξεις του κανονισμού αφορούν την περίοδο κατά την οποία γίνεται η εκπόνηση και η διαπραγμάτευση των προγραμμάτων. Στα υφιστάμενα προγράμματα, αυτές οι περίοδοι προηγήθηκαν της έναρξης ισχύος του κανονισμού. Συνεπώς, η αποτελεσματικότητα του κανονισμού δεν μπορεί να αξιολογηθεί όσον αφορά αυτά τα αρχικά στάδια. Επιπλέον, δεν είναι δυνατόν να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα του κανονισμού όσον αφορά την ενισχυμένη εποπτεία, δεδομένου ότι κανένα κράτος μέλος της ζώνης του ευρώ δεν έχει ακόμη τεθεί υπό ενισχυμένη εποπτεία. Η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της εποπτείας μετά το πρόγραμμα δεν μπορεί επίσης να είναι πλήρης, δεδομένου ότι η Ιρλανδία, η Ισπανία και η Πορτογαλία τελούν υπό εποπτεία μετά το πρόγραμμα για λιγότερο από ένα χρόνο. Επομένως, η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας μπορεί να είναι πλήρης μόνον όσον αφορά τα υφιστάμενα προγράμματα μακροοικονομικής προσαρμογής. Λαμβανομένων υπόψη των παραπάνω οικονομικών εξελίξεων, τα υφιστάμενα προγράμματα μακροοικονομικής προσαρμογής έχουν επιτύχει τους στόχους του κανονισμού όσον αφορά την ταχεία επαναφορά μιας υγιούς και βιώσιμης οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κατάστασης και την αποκατάσταση της πρόσβασης στη χρηματοπιστωτική αγορά. Εφόσον εφαρμοστούν μελλοντικά οι λοιπές διατάξεις, ο κανονισμός προβλέπει, μεταξύ άλλων, βελτιώσεις στην ενημέρωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και ένα σύνολο απαιτήσεων με σκοπό την καλύτερη συνεκτίμηση του κοινωνικού αντικτύπου των προγραμμάτων και την καλύτερη προστασία των θεμελιωδών πολιτικών, όπως η ιατροφαρμακευτική περίθαλψη και η παιδεία. 3. ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΣΥΓΚΛΙΣΗ, ΕΠΙΤΕΥΞΗ ΤΩΝ ΣΤΟΧΩΝ ΤΗΣ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ ΤΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ ΚΑΙ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΥ ΤΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ. Ο αντίκτυπος του αναθεωρημένου συστήματος οικονομικής διακυβέρνησης στη διατηρήσιμη σύγκλιση είναι δύσκολο να εκτιμηθεί, δεδομένου ότι το χρονικό διάστημα από την εισαγωγή της νέας νομοθεσίας είναι πολύ σύντομο για την εξαγωγή ουσιαστικών συμπερασμάτων. Η εμπειρία από τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών είναι ένα καλό παράδειγμα σε αυτό το πλαίσιο. Ενώ πολλές ανισορροπίες "ροών", όπως τα ελλείμματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών, έχουν διορθωθεί, αυτό δεν συμβαίνει ακόμη με τις ανισορροπίες "αποθεμάτων", όπως οι εξωτερικές υποχρεώσεις. Κατά συνέπεια, παρόλο που σημειώθηκε μείωση των μακροοικονομικών κινδύνων για πολλές χώρες, η ουσιαστική αξιολόγηση του κατά πόσον οι συστάσεις πολιτικής που απορρέουν από τη διαδικασία συνέβαλαν πράγματι στη βελτίωση της ανάπτυξης, της απασχόλησης και της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας θα απαιτήσει πολύ μεγαλύτερο χρονικό διάστημα από την μέχρι τούδε εμπειρία της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών. Ειδικότερα, η πραγματική δοκιμή θα είναι κατά πόσον το μέσο αυτό μπορεί να προλάβει τη συσσώρευση ανισορροπιών και κινδύνων κατά τις περιόδους "ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας". Ωστόσο, εξασφαλίζοντας στενότερο συντονισμό των πολιτικών, το νέο σύστημα διακυβέρνησης αναμένεται να συμβάλει στην προώθηση της σύγκλισης των ρυθμών ανάπτυξης και στην επίτευξη των στόχων της στρατηγικής "Ευρώπη 2020" για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη. Επίσης, καθώς προλαμβάνει τη συσσώρευση μεγάλων μακροοικονομικών ανισορροπιών, το νέο σύστημα διακυβέρνησης αναμένεται να μετριάσει τις δυνάμεις που είναι επί του παρόντος η κύρια αιτία των μεγάλων κυκλικών αποκλίσεων μεταξύ κρατών μελών. Οι κανονισμοί του "εξάπτυχου" και του "δίπτυχου" έχουν ενισχύσει σημαντικά το πλαίσιο διακυβέρνησης της ΕΕ σε διάφορους τομείς πολιτικής. Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο συνδυάζει τα διάφορα αυτά εργαλεία σε ένα γενικό πλαίσιο ολοκληρωμένης πολυμερούς οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας, ενώ ο εξορθολογισμός και η ενίσχυση του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου του 2015, όπως ορίζεται στην ετήσια επισκόπηση της ανάπτυξης της Επιτροπής για το 2015 θα βελτιώσει περαιτέρω τη λειτουργία του. Οι σχέσεις μεταξύ των διαφόρων εργαλείων οικονομικής εποπτείας είναι πολύπλοκες και περιορίζουν τη διαφάνεια της διαμόρφωσης της πολιτικής, η οποία με τη σειρά της δημιουργεί προκλήσεις για την εφαρμογή της, για την επικοινωνία με τα ενδιαφερόμενα μέρη και το ευρύ κοινό και συνεπώς για την αποδοχή της, τη δημοκρατική νομιμοποίηση και τη λογοδοσία. Η κατάλληλη συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων εξακολουθεί να είναι καθοριστική προκειμένου να διασφαλιστεί η νομιμοποίηση της δράσης των κρατών μελών. Σε επίπεδο ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει να διαδραματίσει βασικό ρόλο, κυρίως μέσω των "οικονομικών διαλόγων", που διασφαλίζουν ότι οι θεσμικοί παράγοντες καλούνται τακτικά να λογοδοτήσουν για τα κύρια θέματα που αφορούν την οικονομική διακυβέρνηση. 4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ. Το σύστημα οικονομικής διακυβέρνησης έχει υποστεί βαθιές αλλαγές στον απόηχο της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης. Οι διάφορες επιμέρους πράξεις της νομοθεσίας περί διακυβέρνησης ήταν στο επίκεντρο αυτής της εξέλιξης και έχουν ενισχύσει σημαντικά το υφιστάμενο πλαίσιο διακυβέρνησης. Συνολικά, τα ελλείμματα έχουν μειωθεί και πολλές χώρες έχουν εξέλθει από τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, ενώ οι ανισορροπίες διορθώνονται. Ωστόσο, η ανάπτυξη είναι ακόμη εύθραυστη, καθώς οι οικονομικές προκλήσεις εξακολουθούν να είναι μεγάλες. Λόγω του περιορισμένου χρονικού διαστήματος από την έναρξη ισχύος του νέου συστήματος οικονομικής διακυβέρνησης, η εμπειρία από την εφαρμογή του είναι περιορισμένη και ορισμένα ειδικά εργαλεία δεν έχουν ακόμη δοκιμαστεί στην πράξη. Επιπλέον, το σύστημα έχει εφαρμοστεί μέχρι στιγμής σε (μετά) μια σοβαρή χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση, γεγονός που περιορίζει τις δυνατότητες να κριθεί η αποτελεσματικότητά του υπό ευνοϊκότερες οικονομικές συνθήκες. Πράγματι, η αποτελεσματικότητα του συστήματος στηρίζεται, σε μεγάλο βαθμό, στην καλή λειτουργία του προληπτικού σκέλους του, η οποία είναι ακριβώς αυτό που απομένει να αποδειχτεί σε περιόδους καλύτερης οικονομικής συγκυρίας. Η επισκόπηση αυτή αποκάλυψε ορισμένα πλεονεκτήματα, καθώς και πιθανούς τομείς βελτίωσης, όσον αφορά τη διαφάνεια και την πολυπλοκότητα της διαμόρφωσης πολιτικής, καθώς και την επίπτωσή τους στην ανάπτυξη, τις ανισορροπίες και τη σύγκλιση. Η Επιτροπή σκοπεύει να συζητήσει τα θέματα αυτά με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο κατά τους προσεχείς μήνες.