1950年4月23日、宇都宮市一条に生まれる。1966年3月、宇都宮市立一条中学校卒業。1969年3月、栃木県立宇都宮高等学校卒業。1974年3月、東北大学法学部卒業。1978年4月、栃木県庁入庁。司法試験合格。なお、北側一雄は司法修習33期の同期生。1990年、第39回衆議院議員総選挙に森山欽司の後継者として自由民主党公認で出馬して初当選（当選同期に岡田克也・佐田玄一郎・藤井裕久・鈴木俊一・亀井久興・中谷元・森英介・福田康夫・石原伸晃・河村建夫・小林興起・塩谷立・古屋圭司・細田博之・小坂憲次・山本拓など）。当選同期の赤城徳彦・村田吉隆・山本有二・今津寛・渡瀬憲明・前田正らと新政策研究会（会長:河本敏夫）に所属。1993年6月、当時、後見人である森山眞弓が宮澤内閣（改造）の現職文部大臣であったが、衆院本会議で野党提出の宮沢内閣不信任案に賛成票を投じた。この後、自民党を離党して新党さきがけの結成に参加し、党政策局長に就任した。なお、簗瀬は「新党さきがけ」の党名の発案者である。1994年6月30日、自社さ連立政権の村山富内閣で建設政務次官に就任した。1996年9月28日、 新党さきがけを離党して旧民主党結成に参加。初代政策調査会長に就任した。なお、簗瀬は「（旧）民主党」といった党名の発案者、「市民が主役の民主党」のフレーズのライターでもある。同年10月に行われた第41回衆議院議員総選挙では落選した。1998年7月の第18回参議院議員通常選挙に鞍替え出馬して当選し、政界に復帰した。1999年1月の民主党代表選挙では松沢成文の推薦人となる。8月、参院本会議で国旗及び国歌に関する法律に反対票を投じた。 9月の党代表選では鳩山の推薦人に名を連ねた。2006年、日本の戦争責任を検証することを目指す政策勉強会「日本の歴史リスクを乗り越える研究会」の呼びかけ人となる。2007年8月から党参議院国対委員長を務め、2009年10月には参議院予算委員長に就任。2010年7月の第22回参議院議員通常選挙に栃木県選挙区から出馬したが、自民党の上野通子に僅差で敗北し、落選。2013年7月の第23回参議院議員通常選挙に比例区から出馬したが、落選。2013年10月20日、宇都宮市内のホテルで政界引退を表明。2014年4月より昭和音楽大学の副学長および憲法学教授に着任。2016年、民進党栃木県連常任顧問に就任。同年より昭和音楽大学学長。
ドルトレヒトで作業が開始されて1年半ほど経過した1864年（元治元年）、艦体の竜骨が組みあがり、第一段階の作業が終了した。幕府より艦名付与の指示を受けた内田は、澤や榎本らと相談し、日本の国情を考慮し、榎本が提案した「夜明け前（蘭語:Voorlichter）」を想起する開陽に決定され、10月20日、関係者らを集めた命名式が執り行われた。この名はオランダの庶民にも伝えられ、「日本軍艦フォールリヒター」として近隣住民の話題にものぼるようになった。開陽の工事は着々と進行し、1865年（慶応元年）9月14日、進水式が執り行われることとなった。3000トン級の船が造られることは海軍国家であったオランダでも珍しく、進水式には関係者の他、ドルトレヒトの市民が大勢集まり、地元紙にもその模様が詳細に掲載された。カッテンディーケ大佐によるロープカットが行われ、メルウェデの河口に無事着水し、成功裏に終わると、夜には盛大な晩餐会が開催された。その後、開陽はヘレフートスライス（Hellevoetsluis）の海軍工廠に曳航され、艤装工事が施され、次にビレムスドルプ（Willemsdorp）にて武装が行われる予定であった。当初幕府は開陽の搭載砲26門のうち、通常砲20門、クルップ施条砲6門にて依頼していたが、留学中にデンマーク戦争を観戦し、施条砲の威力を目の当たりにした榎本、澤、赤松らの尽力によりクルップ施条砲18門を導入するよう変更がなされた。武装が完了し、海軍当局による検査もパスした開陽は、オランダ海軍大尉ディノー（Jules Arthur Emile Dinaux）に引き渡され、15日間の航海試験を経て、1866年（慶応2年）10月、ようやく完成した。蒸気機関のみでの巡航速度18マイル、クルップ砲の海上試射距離3900メートルなどの高い試験結果を残し、ディノーは「オランダ海軍にも開陽に勝る軍艦は無い」と断言した。開陽は日本への引渡しのため、1866年（慶応2年）10月25日、フリシンゲンを出港した。この処女航海には、内田ら9人の留学生が同乗し、ディノーの指揮により、帰国の途についた。イギリス海峡から大西洋を抜けるまでの18日間、暴風雨に見舞われたが、開陽は平然と進み、出港52日目にブラジルのリオデジャネイロに到着した。補給を済ませ、87日目にはインド洋に入り、1867年（慶応3年）2月20日、オランダ領東インド（現・インドネシア）のアンボイナへ到着した。再び補給を行い、3月6日、横浜を目指して出航、1867年（慶応3年）3月26日10時30分、無事入港した。入港後すぐ軍艦奉行勝海舟らに出迎えられ、榎本らは久々の再会を喜び合った。オランダと幕府の支払い交渉や手続きが行われている間、日本での乗組員の編成や訓練が行われた。勝は榎本を軍艦頭並、澤を軍艦役並に任命し、乗組員の採用と養成を指示した。残っていた手続きごとが全て完了した1867年（慶応3年）5月20日、開陽の引渡し式が行われ、オランダ公使ポルスブルックと海軍奉行織田対馬守が交換文書にサインし、正式に引き渡された。勝によって榎本は軍艦頭並に登用されると、榎本は先ず、オランダ海軍の例に倣い、階級によって服装を分けた海軍の軍服を制定し、各隊員へ支給した。