1636年に満州人が建国した大清帝国は満洲、モンゴル、チベット、東トルキスタン、中国本土におよぶ大帝国であった。満州人はモンゴル帝国の玉璽をモンゴル王族から受け継ぎ大清帝国を建国するという形をとり、モンゴル人と血縁関係を結ぶとともにモンゴル人を優遇していた。1906年に漢民族の孫文が「駆除韃虜、回復中華」を提唱し、1911年に漢民族によって「駆除韃虜、恢復中華」をスローガンに辛亥革命が行われ、大清帝国は崩壊した。崩壊直前の1911年12月に外モンゴルではロシア帝国を後ろ盾としたモンゴル人諸侯によってチベット人活仏のボグド・ハーンを皇帝とする独立国家が樹立された（ボグド・ハーン政権）。1912年1月1日に漢民族によって中国本土に中華民国が建国されると臨時大総統に就任した孫文は漢人・満州人・モンゴル人・ウイグル人・チベット人を一つに合わせて一国とする旨を宣言した。1913年1月11日、モンゴル人、チベット人はチベット・モンゴル相互承認条約を締結してチベット・モンゴルは清王朝から独立するとともに外部からの侵略に対して相互防衛を図ることとした。外モンゴルのボグド・ハーン政権は内モンゴルにも勢力を伸ばしモンゴルは一時的に統一状態となったが、ロシア帝国が内モンゴルからモンゴル軍を撤退するよう圧力をかけたため、再びモンゴルは南北分裂に陥った。1915年にロシア帝国と中華民国によって外モンゴルのみの自治を認めるとした取決めがなされた。1917年にロシア革命によってロシア帝国が崩壊すると、1919年に中華民国は外モンゴルに軍を進めて占領した。1920年にソビエト連邦に抵抗するロマン・ウンゲルンが外モンゴルに白軍を進駐させて中華民国軍を追い出したことによってボグド・ハーン政権が復権したが、外国軍である白軍に反感を持つものたちの間に共産主義が浸透するようになり、モンゴル人共産主義者によってモンゴル人民党が設立されると、1921年にソビエトの衛星国としてモンゴル人民共和国が外モンゴルに建国された。1921年に孫文は漢民族を中心として、満州族・モンゴル族・ウイグル族・チベット族の四民族を全て漢民族に同化させて中華民族を形成することにより単一民族国家を組織する旨を『三民主義ノ具体的方策』で発表した。1925年に孫文は中国民族の総数は4億人であるが外来民族である満州人・モンゴル人・ウイグル人・チベット人は一千万人に過ぎないから中国人の大多数は全て漢人であり、同血統、同言語文字、同宗教、同風俗習慣を持つ完全な単一民族であるとする旨の『三民主義』講演を行った。1929年、内モンゴル東部にロシア帝国が敷設した北満鉄道の権益をめぐってソビエト軍と中華民国軍が全面衝突する（中ソ紛争）。
日本国内においては、日英同盟により連合国の一国として参戦した第一次世界大戦の戦訓より、戦争における勝利は国力の全てを軍需へ注ぎ込み、国家が「総力戦体制」をとることが必須であるという認識が広まっていた。日本国内での国家総動員体制への法整備は、軍需品管理案に始まる。これは、旧日本陸軍がシベリア出兵に備える必要性から作られたもので、陸軍省軍務局軍事課と兵器局銃砲課で検討を加えた後、海軍省・法制局と折衝を重ね、1918年(大正7年)2月18日に成案化され、その後「軍需工業動員法案」として閣議決定された。同年3月4日に、第40帝国議会へ提出され、衆議院を3月20日に通過、貴族院で3月24日に可決され、全22条からなる軍需工業動員法として4月17日に公布され、20日後の5月7日により施行された。この法律は、戦時に必要物資を徴発するのではなく、平時において、戦時に必要な物資を予想し、戦時に対応できるよう不足分について諸工業に保護奨励を与え、戦時には政府がこれらを管理、使用、収用、徴用することを定めたものである。軍需工業動員法は原敬から「一夜作りのものにて不備杜撰」と酷評されたように、未消化な法律だったが総力戦準備を目的とした調査・立法・実施のための機関が政府内に設置された意義は大きかった。法案成立後、軍需工業動員法を施行するために、内閣管理下に「軍需局」が設置された。（軍需局官制（1918年(大正7年)6月１日勅令第178号）に基く。）。総裁は首相、軍需次官は陸海軍次官が兼任、その下に局長、書記官2名、技師2名、属・技手10名、その他に参与(関係各省庁からの勅任官から首相の奏請によって内閣が任命)、事務官(関係各省庁の高等官から首相の奏請によって内閣が任命)からなった。また、同年6月6日、陸軍省内に「兵器局工政課」を新設した。工政課の最大の業務は、毎年度策定される陸軍軍需工業動員計画の策定だった。これは、「軍需工業動員法」の施行に合わせて、軍需工業の調査と実施を掌管するために陸軍内に作られたもので、軍需局と連携して活動を始めた。その後寺内正毅内閣から原敬内閣に代わると、1918年(大正7年)10月1日には軍需工業動員法の朝鮮、台湾、樺太、関東州、南満州鉄道付属地への施行拡大、翌1919年（大正8年）1月13日には、軍需工業動員ニ関スル工場事業場臨時調査ノ件(大正８年１月１３日閣令第１号)の制定による工場事業所の従業員数、生産能力の調査が行われ、1919年(大正8年)12月15日には、同法の第11、12、13、16条を根拠にした軍需調査令(大正8年勅令第４９５号)が制定された。