『仮面ライダーエグゼイド』のプロデューサーを務めた大森敬仁は、その放映開始直後に次回作も担当することが決まり、余裕のない状況下での企画作業を求められることになった。この時点における次回作の概要は漠然とした構想しかなかったため、その後できあがるであろう物語の展開に影響を及ぼさないように、大森はキャラクター造形に特定のモチーフを持たせないことを提唱した。「モチーフなし」では何も描けないと当惑するデザインチームに対し、大森は仮面ライダーそのものをモチーフとするように答えた。平成仮面ライダーシリーズも初期のころは、キャラクターデザインのモチーフが物語に直結することなく作品が成立していたからである。そこでデザインチームは、子供たちが好きそうな要素を片端から挙げては組み合わせていき、やがて「混ぜる」という行為自体をコンセプトとすることに行き着いた。さらにそこからの連想で、容器に入ったさまざまな材料を変身ベルトという「工場」で混ぜ合わせることで仮面ライダーが誕生することになった。その材料を収めた容器については、混ぜるのだから液体が入っているのだろうという発想に基づき、ペットボトル型のアイテムとすることが決まった。『宇宙戦隊キュウレンジャー』や『エグゼイド』で変化球のデザインがあったため、本作品ではモチーフに対してストレートにデザインされた。ヒーローと敵対するライバルキャラクターに関して、当初の大森は1人に抑えるつもりでいた。人数が多くなるとそれだけ劇中での描写も増やさなければならないからである。しかし玩具開発を担当するバンダイとしては、キャラクターが多いほうが商品の点数を増やせるという利点がある。周囲に説き伏せられた大森は、ドラマの盛り上がりも考えて敵キャラクターの増員を了承した。こうして複数の敵キャラがレギュラー化し、その変身玩具や武器玩具までもが売り出されるという異例の展開となったのである。
本作品における仮面ライダーは葛城忍が設計したものを、エボルトに対する東都の防衛システムの主軸として葛城巧が立ち上げたプロジェクト・ビルドおよびそれに付随して研究・開発された、究極の防衛のためのライダーシステムという位置付けである。変身には多量のネビュラガスを体内に注入されても堪えうる、ハザードレベル（後述）の数値が3.0以上の人間であることが条件とされており、これを満たさない場合は変身は不可能である。また、システムの適応手術は、ネビュラガスの投与のほかにエボルトによる遺伝子操作を必要とする。また、特定の閾値を超える強い想いが必要。スカイウォールによって大型の兵器による侵攻が出来ないため、最強の侵略且つ防衛兵器として運用されている。
領土は太平洋へ到達したとは言え、東西交通は馬車か船舶での移動に頼っていた。地上を行く馬車は移動に半年を要する上に、大平原やロッキー山脈を越えなければならず、インディアンの土地を侵犯することによる襲撃などもあって、危険な交通手段であった。船舶は基幹の大量輸送交通であったが、南米大陸の南端を回る為、移動に4ヶ月を要し、さらに南米南端の海域は常に荒れて事故が多発した。こうした交通網の未整備により、ゴールドラッシュによって人口が急増したとは言え、西部には基幹産業も無く発展が遅れ、陸の孤島のような有様であった。これは、南北分裂の上に、西部まで分裂する可能性を含んだ問題であり、リンカーン大統領は南北戦争中から、東西交通の機関となる大陸横断鉄道の建設を進めた。鉄道建設は苦難の連続であった。西側からは新参の中国人移民が駆りだされ、シエラネバダ山脈で低賃金の労働をしたが、爆薬としてニトログリセリンを、安全性を軽視したまま使用させたことにより、多数の死者を出した。東側からは食詰め者の貧困白人が駆り出され、鉄道沿線に労働者街を形成したが、この新たな街は法秩序が確立されておらず、流入したアウトローのギャングによる盗賊行為が頻発したため、労働者は自ら武装して、戦いながら線路を建設した。また、無法者を裁判無しで処刑できる、いわゆる「リンチ法」が制定され、一定の抑止力となった。さらに、生活圏を脅かされることを恐れたインディアンが線路沿いで蜂起し、白人労働者を殺戮したため、政府は2000人の軍を沿線に投入して制圧した。1869年に最初の大陸横断鉄道が開通したことを皮切りに、次々に開業した。南北戦争の残務処理も終わり、アメリカは実質的にも精神的にも、国土が一つとなった。合衆国はやがて、鉄道建設の邪魔になり、西部のインディアンの生活の糧でもあるバッファローの政策としての絶滅作戦をとる。組織的なバッファロー虐殺によって、平原のバッファローはただ殺され、19世紀初頭に4000万頭を数えたバッファローは1890年ころには1000頭を切ってしまった。平原のインディアンたちは生活の柱を奪われ、保留地で飢えることとなった。また、1875年頃にAlbert's swarmなどの蝗害を引き起こしていたロッキートビバッタも、バッファローが減少したことで草原の環境が激変した結果、1902年頃には絶滅することになった。横断鉄道の完成によって西部との物流・交流が活発になり、西部開拓時代が到来した。広大な西部では放牧が盛んに行われるようになった。牛を追いかけて生活するカウボーイは西部を象徴するものとなり、テキサスから国土を縦断して鉄道駅まで牛を追うロングドライブといった生活方式も生まれた。農業は、少ない人口で効率よく生産するため機械化が進み、大規模農業をすることができた。鉄道・道路網の拡大によって西部との一体化が進み、国内市場の拡大は工業産業を飛躍的に高めた。しかし法秩序が確立されていなかった西部では、ギャングや盗賊によって治安が悪化し、これを防ぐために保安官が登場した。太平洋に達したアメリカの領土だが、1868年に北部アラスカをロシア帝国から安値で購入した。西部の人口はさらに増加し、急速に生活圏を奪われたインディアンは、1860年代から1870年代にかけて、各部族による一斉蜂起を行った。これがインディアン戦争であり、米軍との間で20年以上の争いとなった。結局、蜂起は次々に鎮圧されてゆき、ナバホ族のように領土を一時完全に没収されるか（ロング・ウォーク）、保留地へ幽閉された。指導者は戦いで死ぬか毒殺されるかして部族のコミュニティも壊滅させられ、人口も減少していった。さらにドーズ法はインディアンの社会を根本から破壊し、彼らの土地のほとんどを白人農業者のものとした。1871年、合衆国政府は「合衆国はもうインディアン部族を独立国家とはみなさない。したがって今後はもう主権条約は結ばない」と宣言した。この時点で、全米のインディアン部族の領土（保留地）は総計51万km²に過ぎず、合衆国政府は1778年から1868年の100年足らずの間に、インディアンから1億1000万エーカー（44万5200km²）の土地を没収し、768万km²の国土を手に入れていた。西部の最大反抗勢力のスー族も、シッティング・ブルやクレイジー・ホースが殺され、南西部でアパッチ族のジェロニモが投降し、「ウーンデッド・ニーの虐殺」を機に、「開拓に邪魔なインディアンの掃討作戦は終了した」として、合衆国は1890年に「フロンティアの消滅」を宣言した。インディアンはさらなる同化の意図をもって、「インディアン寄宿学校」へと子供たちが強制入学させられることとなった。