前述のように馬券は禁止され、政府は馬券発売を伴わない競馬を推奨したが馬券を売らない競馬は開催しても不人気で観客席は閑古鳥が鳴いていた。あまりの不人気に、実際には入場者に対して勝ち馬を予想し、的中者に景品を付与するという形で賭けが行われるようになった。これを景品競馬という。このとき発売したのは馬券ではなく勝馬投票券といい、この勝馬投票券という名称は現代でも馬券の正式名称として使われている言葉である。現金ではなく景品での払い戻し、なおかつ販売枚数や払い戻しの上限を設ければギリギリ賭博罪を免れながら、賭る楽しみを求められるだろうという苦肉の発案である。景品競馬は1913年（大正2年）に宮崎競馬倶楽部が宮崎競馬場において実施し、翌年には目黒競馬場などでも取り入れ、以降全国各地の競馬場で行われた。景品競馬は後述のように（旧）競馬法が成立し馬券発売が再開された後には公認競馬では行われなくなったが、畜産組合が主催する競馬および地方競馬では引き続き行われた。
馬券の発売が禁止されたことにより公認競馬の各施行体は収入源を断たれ、競馬を開催することがきわめて困難な状況に追い込まれた。しかしながら当時の政府は前述したように軍馬の品種改良に取り組んでおり生産の奨励、品種改良の成果確認のために競馬の開催を必要としていた。そのため、政府は馬券発売を伴わない競馬開催を推進することとした。政府は旧来の施行体をすべて解散させ新たに全国11の競馬倶楽部を競馬施行体とし、補助金を支出した。このような補助金をもとにして行われた競馬を補助金競馬という。なお補助金競馬の開始に伴い1908年（明治41年）11月、閣令として競馬規程が発せられた。
当時の馬券の発売は前述のように政府の黙許に拠っており法的根拠はなく、各競馬倶楽部に政府の馬政官が派遣され監督をしていた。1908年（明治41年）9月、馬券禁止の強硬派であった岡部長職司法大臣は神戸地裁検事に命じ馬政局に無断で鳴尾競馬の馬券販売主任者を賭博容疑で検挙した。世論はこれを支持し、新聞は競馬撲滅論を書きたてた。驚いた競馬関係者は桂太郎首相に直々にあたって政府の方針を問いただし一度は競馬開催と馬券発売の黙許継続の確認を得たが、10月5日になって突如馬券発行禁止の閣令が発せられた。東京競馬会の認可より僅か2年の出来事であった。僅か2年を馬券黙許時代という。
東京競馬会の成功に続けと日本各地で公認競馬を開催しようとする動きが起こり、社団法人の設立申請が相次いだ。安田をはじめとする東京競馬会の役員は準備不足による混乱を危惧し認可は慎重に行うように進言したが認可を乱発し、これを受けて翌1907年（明治40年）と1908年（明治41年）には札幌、函館、川崎、板橋、目黒、松戸、藤枝、新潟、京都、鳴尾（鳴尾東浜と鳴尾西浜の2つ）、小倉、宮崎に競馬施行を目的とする社団法人が相次いで誕生した（なお栃木県小山にも公認が与えられたが、直後に馬券が禁止されて開催実現はしなかった。詳細は後述）。先行する横浜、池上にこれらを加えて1908年（明治41年）には全国で15か所の競馬場で競馬が行われた。政府は馬券発売による風紀の乱れを心配し、入場料、馬券とも高額に設定させた。高額な入場料を払えるのは上流階級に限るだろうししたがって競馬場は上品な場になるだろうと考えたのである。しかしそうした団体では競馬運営を熟知した者が不足し、一部では営利主義に走るものも出て馬券の配当金の計算がおかしいとか八百長といった騒動が連日頻発し、紳士淑女を集め上品な場になるはずの競馬はあっという間にやくざ者が出入りする柄の悪い場所へと成り下がった。そのため、競馬排斥論が世論の中心となった。
馬券発売が黙許されたことを受けて根岸の日本レース・クラブをモデルとした模範的な競馬会の設立が計画され1906年（明治39年）4月、加納久宜貴族院議員（子爵）を中心とする東京競馬会が池上競馬場を新設して日本人の手による初めての馬券発売を伴う競馬が行われた（先行する日本レース・クラブの横浜競馬場は外国人の経営）。同会の理事には加納をはじめ陸軍馬廠戸山厩舎長安田伊左衛門騎兵中尉、元文部大臣の尾崎行雄東京市長らが就任したほか競馬開催の実務経験の豊富な日本レース・クラブから数名の外国人役員が招聘された。当時考えうる超一流のスタッフを集め、とくに馬券の発売や払戻し、配当の計算、発馬、審判などの重要な業務には横浜から熟練の外国人スタッフを招聘して行われた第1回の開催は予想をはるかに上回る売上（4日間で96万円）を記録し大成功におわった。
陳 開（ちん かい、Chen Kai、1822年 ‐ 1861年）は大成国の指導者の一人。広東省三水県出身の桶屋という説と、広東省南海県仏山鎮出身の船頭という説がある。天地会の指導者となり、金田蜂起に刺激を受け、1854年に李文茂らと蜂起して、広州を包囲した。しかし、陥落させることはできず蜂起軍は両広総督の葉名琛の反撃を受け、拠点を失った。陳開・李文茂は広西省に逃れ、1855年に潯州を占領した。ここで陳開は大成国の建国を宣言し、洪徳と年号を定め、貨幣として洪徳通宝を発行した。陳開は鎮南王（のち平潯王と改称）、李文茂は平靖王、梁培友は平東王、区潤は平西王、梁昌は定北王を名乗り、潯州を秀京と改称した。さらに柳州・梧州・南寧を支配下に置いた。1858年、梧州を出発した陳開率いる東路軍と、柳州を出発した李文茂率いる西路軍は桂林攻略を目指したが、桂林には蒋益澧率いる湘軍が応援に来ており、西路軍は敗れ、東路軍も撤退に追い込まれた。その後、柳州・梧州も失った。1861年、清軍は秀京に総攻撃をかけ、激戦の末に陳開は水軍を失い、秀京城内に撤退した。しかし秀京では地主が蜂起して、陳開は秀京を脱出して太平天国の石達開軍に合流しようとした。しかし果たせずに捕らえられて斬られた。