父の大鷦鷯天皇（『仁徳天皇』）の崩御後、その治世は波乱の幕開けとなった。『日本書紀』『古事記』によると即位前に婚約者の葛城黒媛（羽田矢代宿禰の娘、葦田宿禰の娘の2説あり。履中5年に神の祟りで急死？）へ使者として遣わされた弟の住吉仲皇子は自分こそが太子だと偽ってまぐわってしまった。これが知られた住吉仲皇子は反乱を企て、太子の宮殿に火を放った。このとき太子は難波宮で酒に酔って寝ており、部下に馬にやっと乗せて貰ったとされる。太子は難波宮から大和へ向かい石上神宮へ入った。逃走の途中では霊験あらたかな乙女に会い、伏兵が居るので遠回りしろと教えられた。そして無事到着した石上神宮で以下の歌を詠んだ。大坂に遇うや嬢子を道問へば　直には告らず　当岐麻路を告る（おおさかにあうやおとめをみちとへば　ただにはのらず　たぎまじをのる）直とは直越えのこと。直越えとは、後世、生駒山を越える道（直越道）で、埴生坂（羽曳野丘陵）から越えようとしているので、現在の穴虫峠。穴虫峠の手前で出会った乙女に道を聞いたのだが、簡単に越えられるはずの直越え（穴虫峠）ではなく、遠くて標高も高い竹之内峠越えをしろと教えられたことになる。穴虫峠（二上山の北）は標高約150mに対して、竹之内峠（二上山の南）は標高約300m、数km南に遠い。逃げ込もうとしていた石上神宮は両峠の北東方向にあり、回り道は2倍以上だった。その後、住吉仲皇子は瑞歯別皇子（後の反正天皇）によって誅されることとなり、即位することができた。即位2年、磐余に遷都。蘇我満智（まち）・物部伊莒弗（いこふつ）・平群木菟（つく）・円大使主（つぶらのおおおみ）らを国政に参画させた。即位4年8月、諸国に国史（ふみひと）と呼ばれる書記官を設置し、国内の情勢を報告させた。また即位6年正月には蔵職（くらのつかさ）と蔵部を興した（『古語拾遺』には内蔵を興すとある）。しかし即位5年には筑紫に課税しようとしたことで神の祟りを受けて皇后を失い、翌年には讃岐国造の鷲住王を呼び寄せようとするが無視されるなど、西方への支配が行き届いていない面も見られる。そして間もなく崩御。跡を弟の瑞歯別皇子が継いだ（反正天皇）。
1892年（明治25年）2月、第2回衆議院議員総選挙において、松方内閣の内相品川弥二郎らによる暴力的選挙干渉が行われ、強硬派の薩摩閥および長州閥の山縣系（断行派）と、柔軟路線の長州閥の伊藤系（延期派？）の対立が鮮明になる。4月、松方首相（断行派）は延期論の盛り上がりに動揺を示し、民法商法を修正するため議会開会前に政府内に委員を設けて審査させるべきと主張、閣内に一、二の賛同者を得たが、田中法相の強い反対に遭って沙汰やみとなった。この頃、政府の財政基盤は脆弱であり、地租改正の重い負担によって農村は疲弊していた。明治政府が重い負担を農民に課し、その負担の下で資本主義を発展させざるを得なかったのは、アメリカ公使ジョン・アーマー・ビンガムやカナダ外交官ノーマンらの指摘によれば、不平等条約により正当に得られるべき関税収入を得られなかったためにその負担を農民に課さざるを得なかったことが主因である。これに対比して、イギリスやフランスのような国々では外国貿易と初期の植民地利潤を通じて資本の蓄積が実現された。この理由から、先進国の農民階級は日本の農民が背負わなければならなかった負担をある程度免れたのである。 — E・H・ノーマン『日本における近代国家の成立』例として、1890年（明治23年）における日本の内国税収入と海関税の比率は100：6.43であるのに対し、アメリカ合衆国は100：169.03。歳入の内、地租の占める割合は、イギリスの1.27％に対し、日本は58.07％に及んでいた。政府・民党共にこの問題は認識されており、帝国議会において、積極財政政策による救済か、緊縮財政による民力休養・政費節減かで激しく対立していた。政府側の井上毅は、地租維持はやむをえないまでも、農村を安定化させて市場経済に対応させるべきであり、戸主の権限を強化して家制度を確立し、農家の解体を防ぐことが合理的であるとの構想に至り、内閣の方針に反して旧民法延期論に回った。また、伊藤博文はナポレオン法典自体は高く評価していたが、旧民商法の出来に不満を示しており、最終的に延期派であったと推測される。議会の多数を占める民党側でも、農村保護・家族経営の安定化の観点自体は一致していたことから、旧民法は弱者保護の観点が（特に財産法において）不十分だとして延期論を支持する勢力が出現した。自由党首板垣退助は断行派であったが、党内にも延期論者が少なくないことから、党としての断行論には否定的であった（梅ら断行派による多数派工作に応じず）。一方、改進党首大隈重信は、法典の不完全を承知しつつも、条約改正優位論の見地から党員に断行論支持を呼び掛けている（東京朝日新聞）。5月20日、田中法相は優柔不断の松方首相に態度の確定を迫り、閣議で大臣討論を尽くし、政府はたとえ延期法案が両院を通過しても、断固法典を施行すると決議した。