大西瀧治郎が創設した神風特別攻撃隊は城英一郎の研究を着想にしている。霞ヶ浦海軍航空隊で山本五十六・大西・城は親密な関係にあった。また、城英一郎は1926年（大正15年）8月20日に結婚したが、これにより山本栄少佐（山本も同時期に霞ヶ浦海軍航空隊所属）の義弟となった。山本栄は最初の神風特別攻撃隊が編成された第二〇一海軍航空隊司令である。1931年（昭和6年）12月1日、城英一郎少佐は海軍大学校卒業時の作業答案を山本五十六少将（海軍航空本部技術部長）に提示、将来の航空機について山本の意見を聞く。この時に2人は「最後の手は、肉弾体当たり、操縦者のみにて爆弾搭載射出」として航空機の体当たり戦術を検討した。1934年（昭和9年）、第二次ロンドン海軍軍縮会議予備交渉に参加した山本五十六少将は新聞記者に対し「僕が海軍にいる間は、飛行機の体当たり戦術を断行する」「艦長が艦と運命を共にするなら、飛行機も同じだ」と語った。1941年（昭和16年）12月、太平洋戦争が勃発。1943年（昭和18年）2月中旬ごろ、日本軍はB-29型超重爆の開発情報を掴み、春ごろ、「B-29対策委員会」を設置した。4月17日、東條英機陸軍大臣は局長会議で敵超重爆や防空の心構えについて語った際「一機対一機の体当たりで行く」「海軍ではすでに空母に対し体当たりでゆくよう研究訓練している」と述べ、特攻精神を強調している。1943年4月18日、山本五十六大将（連合艦隊司令長官）が戦死したが、6月5日、城英一郎大佐（昭和天皇侍従武官）は、特別縁故者として山本元帥の葬儀に参列。かつて山本と「航空機体当たり」を検討した事を回想する。6月22日、城は自らを指揮官とする「特殊攻撃隊」の構想をまとめる。投入予定海域はソロモン諸島およびニューギニア方面で、敵大型艦（戦艦、空母）は大破、特設空母（軽空母）や巡洋艦は大破または撃沈、駆逐艦や輸送船は撃沈を期待というものだった。6月29日、城は、特殊航空隊の構想を海軍航空本部総務部長大西瀧治郎中将に説明した。数回の意見具申に対し大西は「（意見は）了解したがまだその時期ではない」と返答し、全幅の賛同を示さなかった。ニュージョージア島の戦い勃発により戦局が悪化する中、城は「特殊航空隊の緊急必要」を痛感する。「上司としても計画的に実行するには相当の考慮が必要である。自身としては黙認が得られて、航空機と操縦者が得られれば実行可能であり、転出して実行の機会を待つ」の心境であり、その後も個人的に特攻隊について研究し、海軍航空本部の高橋千隼課長等にも相談していた。1944年（昭和19年）6月下旬、日本海軍はマリアナ沖海戦に大敗（城も千代田艦長として参加）。城は大西に対して再び特攻隊の編成を電報で意見具申している。また第一機動艦隊司令長官小沢治三郎中将、連合艦隊司令長官豊田副武大将、軍令部総長及川古志郎大将にも「体当たり攻撃以外に戦勢回復の手段はない」との見解を上申した。マリアナ沖海戦後、岡村基春大佐も大西へ対して特攻機の開発、および特攻隊編成の要望があった。さらに、252空司令舟木忠夫大佐も「体当たり攻撃（特攻）以外、空母への有効な攻撃は無い」と大西に訴え、大西自身もこの頃には「何とか意義のある戦いをさせてやりたいが、それには体当たりしか無い。もう体当たりでなければいけない」と周囲に語っていた。この頃すでに、日本海軍の中央で特攻兵器の研究は進められていたが、これは神風特攻隊とは関係無い別物だった。1944年9月に入ると、フィリピンミンダナオ島の第一航空艦隊司令部があるダバオは連日のようにアメリカ軍の空襲を受けるようになり、日本軍はミンダナオ島にアメリカ軍が上陸してくる可能性が大きいとして警戒を強めていたが、9月10日の午前4時に第32特別根拠地隊サランガニ見張所が「湾口に敵上陸用舟艇が見える」との報告を行った。一航艦隊司令部は夜明けを待って偵察機で情報を確認することとしたが、夜明を待たずに敵発見の第一報をした第32特別根拠地隊が「いま、根拠地隊では『総員戦闘用意』の号令がかかったところ」「敵戦車15,000mまで接近」などと具体的な続報を送ってきて、最後には「敵は上陸を開始しました。根拠地隊司令部はミンタル（陸軍の師団司令部所在地）に出かけます」という報告があったことから、一航艦司令の寺岡謹平中将は、航空機をセブ島に退避させ、司令部はバレンシアに後退することと決めた。しかし、敵上陸に確信が持てなかった一航艦隊猪口力平主席参謀は小田原俊彦参謀長と松浦参謀に、ダバオ第1飛行場に残った零戦で湾内を偵察するように指示、また猪口の指示とは別に、201空副長玉井浅一中佐も零戦で偵察飛行をした結果、10日夕方になって、敵上陸はまったくの誤報であることがわかり、「敵上陸の報告は全部取り消し」と慌てて全部隊に打電している 。この事件はのちに海軍最大の不祥事のひとつとして、平家の大軍が、水鳥が羽音を源氏の襲来と誤認して逃げ散った「富士川の戦い」の故事に因んで「ダバオ水鳥事件」（またはダバオ誤報事件）とよばれることになった 。この誤報によりセブ島に集中していた航空機のうち、ダバオへの帰還が遅れた約100機が9月12日にアメリカ軍の空襲を受けて、地上で80機を撃破されるという大失態を演じているが、このうち50機が主力戦闘機の零戦であり、一航艦はアメリカ軍上陸前に戦力をすり潰してしまった 。1944年（昭和19年）10月5日、ダバオでの失態もあって寺岡が更迭され、大西が第一航空艦隊司令長官に内定すると、軍需局を去る際に局員だった杉山利一に対して「向こう（第一航空艦隊）に行ったら、必ず（特攻を）やるからお前らも後から来い」と声をかけた。これを聞いた杉山は、大西自らが真っ先に体当たり特攻を決行するだろうと直感したという。大西は出発前、海軍省で海軍大臣米内光政大将に「フィリピンを最後にする」と特攻を行う決意を伝えて承認を得ていた。また、及川古志郎軍令部総長に対しても決意を語ったが、及川は「決して（特攻の）命令はしないように。（戦死者の）処遇に関しては考慮します」「（特攻の）指示はしないが、現地の自発的実施には反対しない」と承認した。それに対して大西は「中央からは何も指示をしないように」と希望した。大西は、軍令部航空部員源田実中佐に戦力を持って行きたいと相談するが、源田は現在それが無いことを告げ、その代わりとして零戦150機を準備すると約束した。その際にも、大西は場合によっては特攻を行うという決意を話した。同年10月9日、大西はフィリピンに向けて出発したが、台湾沖航空戦が開始されており、途中で台湾に立ち寄って新竹で航空戦の様子を見学したが日本軍の苦戦ぶりを見て愕然とし、多田武雄中将に対して「これでは体当たり以外無い」と話している。大西は台湾入りしていた連合艦隊長官豊田副武大将とも面会し「大戦初期のような練度の高い者ならよいが、中には単独飛行がよっとこせという搭乗員が沢山ある、こういう者が雷撃爆撃をやっても、被害に見合う戦果を期待できない。どうしても体当たり以外に方法はないと思う。しかし、命令では無くそういった空気にならなければ（特攻は）実行できない」と語っている。台湾沖航空戦ではアメリカ軍空母に殆ど損害を与えていなかったのにも拘らず、大本営は戦果誤認で大戦果を報じ、軍令部はフィリピンの一航艦にも追撃を命じた。第26航空戦隊司令の有馬正文中将は、常々「司令官以下全員が体当たりでいかねば駄目である」「戦争は老人から死ぬべきだ」と言っていたが、出撃命令が下ると、従軍記者に対して「日本海軍航空隊の攻撃精神がいかに強烈であっても、もはや通常の手段で勝利を収めるのは不可能である。特攻を採用するのはパイロットたちの士気が高い今である」と述べて、1944年10月15日に、参謀や副官が止めるのも聞かず司令自ら一式陸攻に搭乗した。有馬は出撃時に軍服から少将の襟章を取り外し、双眼鏡に刻印されていた司令官という文字も削り取っており、最初から帰還するつもりはなかった。有馬が搭乗した一式陸攻はアメリカ軍機動部隊の150㎞前方でレーダーで発見されて、艦載戦闘機の迎撃で撃墜されて、有馬は敵艦隊に達することなく戦死した。しかし、有馬の特攻出撃を知った大西はより航空特攻開始への意を強くし、フィリピンで作戦中の陸軍第二飛行師団参謀の野々垣四郎中佐によれば「これは大きなショックを感じ、その後の特攻へ踏み切る動機となった」と、陸軍の航空特攻開始にも影響を与えている。大西はフィリピンに到着すると、前任者の寺岡に「基地航空部隊は、当面の任務は敵空母の甲板の撃破として、発着艦能力を奪って水上部隊を突入させる。普通の戦法では間に合わない。心を鬼にする必要がある。必死志願者はあらかじめ姓名を大本営に報告し、心構えを厳粛にして落ち着かせる必要がある。司令を介さず若鷲に呼び掛けるか…。いや、司令を通じた方が後々のためによかろう。まず、戦闘機隊勇士で編成すれば他の隊も自然に続くだろう。水上部隊もその気持ちになるだろう。海軍全体がこの意気で行けば陸軍も続いてくるだろう」と語り、必死必中の体当たり戦法しか国を救う方法はないと結論して、寺岡から同意を得て一任された。寺岡から同意を得た大西は、フィリピンで第一航空艦隊参謀長小田原俊彦少将を初めとする幕僚に、特攻を行う理由を「軍需局の要職にいたため最も日本の戦力を知っており、重油・ガソリンは半年も持たず全ての機能が停止する。もう戦争を終わらせるべきである。講和を結ばなければならないが、戦況も悪く資材もない現状一刻も早くしなければならないため、一撃レイテで反撃し、7:3の条件で講和を結んで満州事変の頃まで大日本帝国を巻き戻す。フィリピンを最後の戦場とする。特攻を行えば天皇陛下も戦争を止めろと仰るだろう。この犠牲の歴史が日本を再興するだろう」と説明した。同年10月19日、大西はマニラ艦隊司令部にクラーク空軍基地の761空司令前田孝成大佐、飛行長庄司八郎少佐と、マバラカット基地の201空司令山本栄中佐、飛行長中島正少佐を呼び出し、司令部内にて特攻の相談を行おうとしたが、前田・庄司は司令部に到着して相談できたものの、山本・中島は到着が遅れたため、大西が自ら出向くことにしたが、すれ違いとなり面会は叶わなかった。しかし、小田原が代わりに山本と面会し、特攻決行の同意を得た。