交付税は、御承知のように単位費用を決めて測定していくわけでございますが、単位費用は、地方団体のいわば合理的かつ妥当な水準におきますあるべき財政需要を算定する基礎になるものでございます。国庫補助金などのように、特定の政策を具体的に直接的に誘導するといったような性格のものではないことは御指摘のとおりでございます。
 そこで、地方交付税は、交付の基準の設定を通じて地方行政の計画的運営を保障する、そういった役割りを持っておるわけでございますから、地方財政計画に即応しました交付税算定の基本方針というものは、単位費用の積算基礎においても当然反映されることになりますし、またそうあるべきだという感じを持っておるわけでございます。たとえば、先ほど申しました住民生活に直結する公共施設の整備なり教育水準の向上なり老人保健制度の創設とか、あるいはもろもろの福祉施設の充実といったような諸施策を盛り込むことは地方交付税の本質に反するものではなくて、標準的な仕事をしていくという場合には、ある程度そういうものが反映され、的確に織り込まれていかないと、地方団体に必要な財源が与えられないということになるわけでございますから、実態に応じて私どもとしてはいろいろ検討して措置をしておるわけでございます。
 もちろん、そのことによって交付税が制限されるわけじゃなくて、交付税そのものは一般財源として自由に使えるわけでございます。ただ、そのもとになるものはある程度実態を反映したものでなければいけないということでやっておるわけでございまして、特にそのことによって政策的に誘導するということではなくて、むしろ世の中に要請される必要なものを反映できるようにする、そういう考えで設定をしておる、こういうことでございます。
今回の改正では、いま局長からお話があったように、七項目ほどにわたって改正が行われようとしておるわけであります。
 一つは、いまのような地域住民の環境整備といいましょうか、都市施設の整備を中心として公園とか下水道とかその他のものが考えられる。二番目には、いま言ったように教育の問題で教職員定数改善、あるいは私学助成とか教育施設の整備といったようなこと。三番目に老人保健、過密対策、財源対策債廃止に伴うその経費を基準財政需要額に算入するとか、七項目にわたって基準財政需要額の算定方法の改正が行われることになっているわけでありますが、地方交付税の需要額算定については、単なる交付額を決定するための一つの尺度であって、それ自体に政策的な意図が含まれているものではないのではないかというように考えるわけです。九兆三千三百億円の交付税を各地方団体に交付するに当たって、交付税額を算出するための客観的な尺度として設定をされるべきものであろう。したがって、そこには余り政策的な意図は含まれるべき性格のものではないのではないかと考えるわけです。
 これらの今回の改正の主な点を拾い上げてみますと、国がこういう方向に政策誘導していくといったような意図が何か含まれているのではないかという感じがするわけですけれども、この交付税の基準財政需要額の算定のためのこれらの改正についてはそういう意図はないということであるのかどうか、その辺のことにつきましてお伺いしたいと思います。
きわめて大ざっぱなことになるわけでございますが、五十七年度の基準財政需要額の算定に当たりましては、地方財政計画の策定方針に従いまして、住民生活に直結する公共施設の整備なり教育水準の向上なり、あるいは老人保健制度の創設なり、消防救急対策とか過疎過密対策といったようなことに要する経費の一般財源所要額を措置することによりまして、地方団体が地域住民の要請にこたえて住民福祉の向上を図ることができるようにするというのが目的でございます。
そこで、今回、基準財政需要額の算定方法の改正というのが行われたわけでありますけれども、この基準財政需要額算定方法の改正のねらいあるいは考え方、こういったことについてひとつ御説明をいただきたいと思います。
この三月十日から十九日までサンフランシスコで開催されておりました日米航空交渉、残念ながら最終合意を見ることなく終了いたしました。
 この日米の航空交渉は、先生も御案内のように、一九七八年に交渉中断以来約三年を経まして、昨年の一月にホノルルで非公式に協議をいたしました。それ以来、昨年からことしの一月までで七回、今回の協議を含めて八回の公式、非公式の協議が行われたわけでございます。
 確かに今回のアメリカ側の非常にかたい態度の背景には、現在の米国航空業界の不況ということがあったことは否定できないと思いますけれども、ただいま申しましたように、この交渉はたった一回きり行うわけではございませんで、非常に長い歴史を背負った、いわゆるマラソン交渉と言われるほど長い交渉でございます。たまたま今回そういう時期に遭遇したということは事実でございますけれども、航空協定というものはほかの貿易摩擦というようなものとは全く異質の問題であり、また今次協議におきましても、日米両国ともきわめて技術的な、航空プロパーの問題で真剣な討議が行われ、残念ながら最後には合意はできませんでしたけれども、そういう客観情勢の悪さだけがこの交渉がまとまらなかった原因ではなくて、実はこの交渉のまとまらなかった原因というものの奥を探ってまいりますと、日本とアメリカとの考え方の相違というようなものが大きく出てきておるわけでございまして、先ほど先生、読みが甘かったではないかという御批判もございましたけれども、私ども、もちろん最大限合意のための努力をするというつもりで交渉に望んでいることは事実でございますけれども、しかしながら、今回の交渉で必ずまとまるというほど甘く考えていたわけではございませんで、非常にむずかしい交渉であるということを覚悟して交渉に臨んだわけでございます。ただ、できる限りこの日米間の懸案の状態を一刻も早くいい形に持っていくための最大限の努力をし、しかし譲るべからざるものは譲らないで最終的に合意が成らなかった、こういうことでございます。
 したがって、先ほどの種々の御批判もございましょうけれども、私どもとしては最大限の努力をしたというふうに考えております。