直接のお答えになるかどうかわかりませんが、まず第一に、行政指導についてどう考えるべきかということについては、四十九年に質問主意書が出まして、それに対してお答えをしているわけですが、簡単なものですから、それをちょっと読みます。
  政府が行おうとする行政指導は、一定の行政目的を実現するため、相手方の任意の協力を得て行うものであって、国民の権利を制限し、又は国民に対し義務を課したりするような強制力を有するものではなく、行政機関の所掌事務の範囲内において行うものである。
  行政指導は、このような性格を有するものであるから、法治主義の原則に反するものではないが、その実施に当っては、いやしくも行政権の濫用となったり、財産権の保障等の憲法の基本的人権を侵害することのないよう十分配慮することは当然である。
これが、一般的なお答えとしては、ただいまの御質問に対するお答えになると思います。
 現実の行政の面において非常に広範に行政指導が行われているということは、わが国のいろいろな事情に基づいてそういうものが行われていると思います。絶えず国会においても御指摘がございますけれども、その間において、ややともすればいま申し上げたような、行政権の乱用になったりするような事例もあるようでございます。そういう点については、いま申し上げたように十分戒心して、そういうことがないようにしなければならないということは当然だと思います。
ずいぶん変わったものですね。しようがないなという言葉は、私は安孫子先生から何回も聞きましたな。
 法制局長官、通達とは書面をもって行う訓令である、これは皆さん方もいいと思いますね。上級行政機関が指揮命令権に基づいて各行政機関に対して発する、いわば代理権を与えることである。たとえば、建設大臣が河川行政で通達を出せるというのは、河川法五十一条があるからです。法律というのは、最も民主的な法の形式であり、通達は法律に違反しない限りにおいて有効である。
 環境アセスメントは何で出ないのだろうか。ここで五回、私は聞きました。今度は出します。土屋さんなんかは本当に、川俣さん信じてください、今度は必ず出しますと、締めくくりの質疑のときに。ところが、行政指導でやりますからと、ぐにゃぐにゃっと……。
 こうやって考えてみますと、私はここで法制局長官に聞いてもらいたいのは、案外、外国では行政指導という言葉が国際用語になっている。簡単に言えば、日本の国は民主的だと言うけれども、行政指導で逃げるからなと言う。これはどういうことかというと、日本の国には行政法がない。明治憲法下における行政権が非常に強いときの名残が各法律体系に残っておるということ。たとえば食管法を読んでみたら、全部政府に納めなければならないということで消費者を守るようになっておる。ところが、しょっぱなから、命により限度数量は、いわゆる買い入れ数量は政府が、行政の方が決めることができる。こういう法律というのは、明治憲法なら通る。いまはそういうようなことは許されないのじゃないかなと私は思う。だから、行政権というものが非常にあって、何でも行政指導に乗せて金をつけてやるというのが補助金なんです。これが大きくなっちゃった、特に農林省は。
 そこで、あなたからは返事はもらえないだろうが、いつまでも明治憲法下の思想、理念を持っている限りにおいては、行政権は交代しない、他の党に行政権が渡らない、政権が渡らないというきらいがある、これだと。やはり行政権というのはおのずから限界がある。ましてや、行政指導でできるのだということを公取でも言われておりますけれども、法律というものを越えて行政指導をしておるというのが無数にあるのではなかろうかと思うのですが、その道でずっと勤務されてきた長官はどう思いますか。その方の権威でもありますから。
ちょっと自治大臣、もう一度煩わしたいのですが、義務を課すようなことは一切しないと言うが、末端ではどうです。喜んで合意してという気持ちですか。お上から達せられたものに対する義務だと思いませんか。
今度の法案の提案説明を見ましても、あるいはこれまでの答弁をお聞きいたしましても、今度の改正につきましては、民間における退職金の実情にかんがみ、これを是正する必要がある、こういうことで、これしか理由は書いてないわけですね。
 退職金の改正というものは、前回の改正におきましても民間準拠、民間に比して二〇％のかさ上げをする、積み重ねをする、こういう提案でありました。今回はそれと逆に、民間と比べるとちょいと高い、だから一〇％削るんだ、こういうことであります。つまり退職金の改正というものは、その理由の九割九分というか、一〇〇％民間準拠ということですからね。そうなれば、政府あるいは総理府、つまり人事院とか民間ということを離れて、独自の一つの政策あるいは恣意、そういうものではない、まさに民間がこうなったんだから、いわば横並びで自動的にこうなるんだよと、これが提案説明ですよね。そういうことになれば、なおさらこれは人事院としてのかかわり合いがあってしかるべきだ、こう思うんですよ、
 そういう手法でこれからも退職金ということを考えていくならば、第三者機関である人事院がもっときっぱりかくあるべきだという、民間の実態調査はなれているんですから、そういうことで人事院としての機能をもっと発揮すべきだ、そういう意味では法的にも整備したらいいじゃないかと思うんですよ。このことをやったからといって、私は政府や総理府がいささかも自分の権威が失墜するということにはならぬと思うんですよ、むしろ、そのことの方が国民の理解を深める上でより合理的な理由というものが出るんじゃないかと思うんです。人事院は法律をつくる機関ではないので、政府に対してそういう意味では多少遠慮がちな意見に私ども承れるんですが、やっぱり人事院はこの際ですから、これもひとつおれの方にやらしてみろというぐらいのことで大いに意見を出してもらいたいと思うんですよ。これは一つの希望として十分検討していただきたいと思います。
 いまのに関連してやっぱり感じますのは、民間の退職金の実態調査に基づいて一つの資料をまとめ、それに基づいてこの法律をつくった、こういうことであります。ところが、その資料の内容に触れますと、いやもうそれはわれわれの方で調査をしたけれども、総理府にみんな資料を渡しちゃっている、こういうことですよね。ずばり言えば、人事院に対しての質問の答弁はそういうことです。
 ところが、総理府の方にお聞きすると、いやいや、もういろんな個票は全部人事院に行って、まとめだけわれわれはもらって、それに基づいてということなんですよ。ですから、そういう点について率直に非常に感じますのは、不明朗である、こう思うんですよ、これは。人事院の給与実態調査、民間のね、給与勧告のときには詳細な報告書が出ますね。ですから、民間の退職金を人事院が総理府から委嘱されて調べたと、こういうことでありますが、これは委嘱した方が予算は出したんですか。それとも人事院の方の独自の予算を使ったんですか、この調査をしたというのは。予算関係についてちょっと御説明してください。