技能実習制度
概要
技能実習制度は、出入国管理及び難民認定法別表第一の二に定める「技能実習」の在留資格により日本に在留する外国人が報酬を伴う実習を行う制度である。企業等の実習実施機関が海外の現地法人、合弁企業や取引先企業の職員を受け入れて技能実習を実施する企業単独型と、商工会等の営利を目的としない監理団体が技能実習生を受け入れ、傘下の実習実施機関で技能実習を実施する団体監理型に大別することができる。
また、いずれの型についても、入国後1年目の技能等を修得する活動と、2・3年目の修得した技能等に習熟するための活動とに分けられており、技能実習の1年目を「技能実習1号」、2・3年目を「技能実習2号」、4・5年目を「技能実習3号」企業単独型の1年目を「技能実習1号イ」、団体監理型の1年目を「技能実習1号ロ」、企業単独型の2・3年目を「技能実習2号イ」、団体監理型の2・3年目を「技能実習2号ロ」、企業単独型の4・5年目を「技能実習3号イ」、団体監理型の4・5年目を「技能実習3号ロ」と表記される。
理念と基本枠組み
「外国人研修生」は、民営または国公営の送出し機関から送出されて来日し、日本側の受入れ機関において研修する。研修生の滞在期間は、基本的には1年以内である。開発途上国への技術移転を確実に行うため研修計画が作成され、研修生はこれにそって研修する。その後、日本の技能検定基礎2級相当に合格する等、所定の要件を満たした場合には、同一機関（会社）で実践的な技術習得のために雇用関係の下で更に2年間滞在することが可能となる。これを技能実習といい、研修・技能実習と合わせると最長3年間の滞在期間となる。
受入れ方式は大きく二種類に分かれ、事業協同組合や商工会議所等がそのメンバーである企業等と協力して行う研修生を受入れる形態を「団体監理型」といい、受入れ機関の合弁企業・現地法人・一定の取引先企業等から企業単独で受入れる形態を「企業単独型」という。受入れが可能な研修生数は、原則として、受入れ企業の常勤職員20名に付き、研修生1名である。ただし、「団体監理型」では、受入れ可能な人員の枠が緩和されている。近年、「団体監理型」による研修生の受入れが拡大しているが、問題点も多い。日系の企業として初めて監理団体・語学学校・送り出し機関をグループで運営しているGaia International Recruitment (Thailand) Co., Ltd はこれらの問題解決のためのソリューションとして期待されている。
歴史
1960年代後半に、海外進出した日本企業が現地法人から現地社員を招聘し、技術や知識を習得した現地社員が、帰国後、その技術を母国（開発途上国）で発揮させたことから、国際貢献と国際協力の一環として1981年（昭和56年）に在留資格が創設された。
外国人研修制度の推進団体である財団法人国際研修協力機構（JITCO）は、研修生・技能実習生の受入れを行おうとする、あるいは行っている民間団体・企業等や諸外国の送出し機関・派遣企業に対し、総合的な支援・援助や適正実施の助言・指導を行っている。また、研修生・技能実習生に対し、その悩みや相談に応えるとともに入管法令・労働法令等の法的権利を保障し、研修・技能実習の成果向上、研修生・技能実習生の受入れ機関と送出し機関等を支援している。
1993年（平成5年）には、「学ぶ活動」である研修に加えて、「労働者として」実践的な技能・技術を修得するための技能実習制度が導入された。2010年（平成22年）7月1日に出入国管理及び難民認定法が改正され、生産活動などの実務が伴う技能習得活動は技能実習制度に一本化された。ただし、在留資格としての「研修」は廃止されず、座学など実務が伴わない形での技能習得のみが認められる資格として存続する。
技能実習制度創設以前
1981年（昭和56年）に出入国管理令の一部を改正する法律（昭和56年6月12日法律85号）により、出入国管理令に「本邦の公私の機関により受け入れられて産業上の技術又は技能を習得しようとする者」の文言が追加され、外国人研修制度が創設された。
1990年（平成2年）6月に出入国管理及び難民認定法の一部を改正する法律（平成元年12月15日法律79号）により、別表第一の四に「研修」の在留資格が定められた。1990年（平成2年）8月に「出入国管理及び難民認定法第七条第一項第二号の基準を定める省令の研修の在留資格に係る基準の六号の特例を定める件（平成2年法務省告示第247号）」により、団体監理型の研修が設定された。
技能実習制度創設から在留資格「技能実習」の設定まで
1993年に、「技能実習制度に係る出入国管理上の取扱いに関する指針」(平成5年法務省告示第141号)により、在留資格「特定活動」の一類型として技能実習制度が創設された。この制度は、外国人研修制度により一定水準以上の技術等を修得した外国人について、研修終了後、企業と雇用関係を締結した上で生産活動に従事し、研修で修得した技術等をよりスキルアップできるようにするとしている。
当初は研修・技能実習の期間は合計で最長2年間だったが、1997年4月には最長3年間に延長された。
研修から技能実習へ移行するためには技能検定基礎2級か、財団法人国際研修協力機構（JITCO）の認定した技能評価システムの技能検定基礎2級相当試験に合格することが要件の一つとなっていたため、技能検定の基礎級が設定されていなかったり、JITCOの認定した技能評価システムがない職種については技能実習へ移行することができなかった。2019年5月28日現在、技能実習への移行が可能なのは、農業関係、漁業関係、建設関係、食品製造関係、繊維・衣服関係、機械・金属関係等合計80職種144作業であった。
技能実習に移行するための他の条件として、研修期間中の研修状況・生活状況が良好であると認められることが必要で、技能実習移行申請を行なうと同時に、地方入国管理局の委託によりJITCOの調査が行なわれる。また、技能実習計画を提出し、研修成果を踏まえた適切なものかどうかが求められるとされていた。
研修から技能実習への移行申請者数は、2002年度は22,997名、2003年度は27,233名、2004年度が34,816名、最新の2016年は75,089人と年々大幅に増加している。
在留資格「技能実習」の設定以降
2010年7月に出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法の一部を改正する等の法律(平成21年7月15日法律第79号)により在留資格「技能実習」が設けられ、従来は研修とされた期間を技能実習1号、特定活動(技能実習)とされた期間を技能実習2号とし、技能習得期間のうち実務に従事する期間はすべて労働者として扱われることとなった。
この改正は、受入れ企業では労働者と同様に扱われることが多いにもかかわらず、従来の制度では労働関係法令が適用されないため、結果として賃金や時間外労働等に関するトラブルが多発したことなどに対処することを目的としている。
日本での滞在が1号・2号の期間を合わせて最長3年とされていること、技能実習1号から2号への移行には技能検定基礎2級相当の試験に合格することが要件となっているなど、労働法令の適用以外は基本的に従来の制度と同様の枠組みとなっている。
日本に居住して12ヶ月を過ぎると国際連合統計委員会で用いられる「通常の居住地以外の国に移動し、少なくとも12ヶ月間当該国に居住する人のこと（長期の移民）」に該当し、統計上で移民に含まれるようになる。
改正までの経緯
高まる批判を背景に2006年12月には規制改革・民間開放推進会議が答申において、2009年の通常国会までに研修生保護に関する法案を国会に提出するように求め、改革への取り組みが本格化した。
厚生労働省は省内に研究会を設け、改正案として、団体監理型の研修の代わりに技能実習を3年として労働法令による保護を強化することなどを盛り込んだ中間報告書を2007年5月に公表した。
経済産業省も研究会を設置し、最初の1年の研修期間はそのままとする一方、研修生の相談窓口などの保護制度の強化、また技能実習終了時に技能評価試験を課し、合格者にはより高度な実習を受けるために再来日する機会を認めるとした改正案を2007年5月に公表した。
また自民党は外国人研修・技能実習制度を抜本的に見直し、移民庁の設置を含む外国人定住を推進する法律について検討を行っており、上記の規制改革・民間開放推進会議の答申通り、2009年の通常国会への提出を目指している。ここでいう移民とは永住者ではなく「一定期間の間、日本で働く外国人」を指しており、実質的には厚生労働省の改正案の骨子である「研修廃止・技能実習3年化」に近い。
また「移民庁設置」は、外国人研修・技能実習制度の所管官庁が、法務省・厚生労働省・経済産業省・国土交通省・農林水産省など、複数にまたがってしまい、研修生の権利保護や失踪防止などの措置が、十分に行えなかった反省を反映したものと思われる。
外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律
第192回国会で外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律（平成28年法律第89号、略称:技能実習法）が成立し、2016年（平成28年）11月28日に公布された。この法律に基づき、外国人技能実習機構が設立された。
法律の外国人技能実習機構に関する条文などの法律公布の日より施行される一部の条文を除いた条文(本体部分)は、法律公布の日から起算して一年を超えない範囲内において政令で定める日から施行されることになっており、2017年4月7日に公布された外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律の施行期日を定める政令（平成29年政令第135号）により、2017年（平成29年）11月1日に施行された。
技能実習制度に関する統計
「法務省出入国管理関連統計」によると、在留資格「技能実習1号」の新規入国者数は2013年68,814人、2014年84,087人、2015年99,157人、2016年106,118人、2017年127,671人と年々増加している。2017年の入国者のうち、ベトナムが58,690人、中国34,072人となっており、両国からの入国者で技能実習生の入国者全体の約7割を占める。かつては中国からの入国者だけで7割以上を占めたが、近年は中国国内の賃金上昇により技能実習生としての来日希望者が減少し、一方でベトナムからの入国者が急増している。両国以外ではフィリピンから12,923人、インドネシアから9,581人、タイから4,449人、ミャンマー3,233人、カンボジア2,978人を受けいれている。
実習実施者による問題
近年では、研修生の急増に比例するように、人権蹂躙や事件が多発している。
典型的な事例は、パスポート取上げ、強制貯金、研修生の時間外労働、権利主張に対する強制帰国、非実務研修の未実施、保証金・違約金による身柄拘束、強制帰国を脅し文句に使って性行為を迫るような性暴力などで、2006年にはトヨタ自動車の下請け企業23社での最低賃金法違反、また岐阜県内の複数の縫製工場では時給300円で残業させていたことなどが報道された。ただし、来日前の契約では研修生本人たちが進んでこの金額での労働に同意していた事実も数多く存在する。
日立製作所とグループ会社10社の計11社12事業で技能実習適正化法違反があるとして外国人技能実習機構が改善勧告した。2018年4月~9月実地検査をしたところ実習生に必須業務と異なる作業をさせていたり、給与が最低賃金を下回っていた。
厚生労働省は、2017年度の監督指導を行った5,699事業所の内4,266事業所に労働基準関係法令違反を確認と発表4年連続で過去最多を記録した。法定労働時間超過1,566事業所、労働安全衛生法違反1176件、時間外労働の割増賃金不払い945事業所(以上複数法令違反事業所を含む)。法令違反悪質として労働基準監督署が送検したのは34件、法令違反として労基署に実習生が申し立てたケース125件。
送検事案には、経営者らが逮捕される事案までも発生している。
法務省によると、2017年に「不正行為」を通知した機関は213機関で企業単独型による受け入れ３機関、団体監理型による受入れ209期間、類型別の合計件数は299件。賃金の不払いが139件（46.5％）と最も多く、次いで，「不正行為」を隠蔽する目的での偽変造文書等を行使又は提出、講習や技能実習を計画どおりに行わないことに関する「不正行為」73件（24.4％）。
制度の趣旨と実態の乖離
制度の趣旨と実態の乖離も指摘されている。いわゆる3K職種など日本人労働者を確保できなかったり、中華人民共和国などの外国製品との価格競争にさらされている中小企業が、本来の目的である国際貢献ではなく、低賃金の労働力確保のために本制度を利用するケースが目立ち、研修生の中にも技能修得ではなく「出稼ぎ」として来日する者がいる。
送り出し国の中華人民共和国では、裁縫業など安い労働力を武器にした労働集約型産業が限界を迎え、工場がカンボジアなどアジアの国々へ次々と移転。工場用地の賃貸や誘致の紹介業など、第三次産業に向かう経営者も現れるなど、地場産業の空洞化に直面している。送り出し国のバングラデシュにある縫製工場では2012年頃からドイツ製の機械を導入し手作業を減らし、2017年には従業員がたまに機械を掃除し、デザインのプログラムを入力するだけで海外向け商品を生産できるようにするなどロボット化が進んでいる。人件費の安い発展途上国にシェアを取られたりデフレーションや不当廉売により人件費が抑圧された日本において技能実習生が低賃金労働力として機能していた面もあるが、発展途上国の賃金上昇と円安に加え発展途上国同士の人材獲得競争やファクトリーオートメーションにより日本に実習しに行く意義は薄れつつある。
技能実習生への影響
2018年末時点では全国に約32万8000人の技能実習生が在留している。ベトナムなど12カ国では送り出し機関は認可制だが、中国では認可が必要なく、多額の手数料を取る業者が問題となっている。日本の監理団体は国の許可制、営利目的でなく各企業に適正な実施を指導する。
法務省集計では2010年~2017年に174人が日本で死亡。事故、病気、自殺のほか死亡の経緯が不明の案件もある。技能実習生ら支援に向け厚生労働省と法務省は2017年に認可法人「外国人技能実習機構」を設立。東京本部と全国事務所計14ヶ所で実習生や会社からの相談に応じている。中国語、ベトナム語など9ヵ国語対応。2018年12月までに約2200件の相談が寄せられた。同機構は会社と実習生をつなぐ監理団体の検査や指導も行い、法令違反が認められれば国が業務停止を命じる。
失踪した5,218人に関する調査結果を法務省は公表している。2012年~17年に事故や病気などで実習生171人が死亡。足場からの転落などの事故が28人、レジャーなど実習外の事故死が53人、病死が59人、自殺が17人、殺人や傷害致死による死亡が9人などだった。
技能実習制度には転職の自由が無い、割増賃金の不払いや賃金が最低賃金を下回るなど賃金不払い、保証金の支払い、住環境の不備や高額な家賃や家具家電レンタル料、人権蹂躙が絶えず、過労死を疑われる突然死や失踪も相次いでいる。
技能実習生（1号）の行方不明者は、管理団体・実習実施機関がJITCOに報告する仕組みになっていないので把握できない。現行制度では公益財団法人国際研修協力機構が国の委託事業として巡回指導を実施するが、法的拘束力が無く実効性が無い。
日本弁護士連合会による勧告書・意見書
日本弁護士連合会は、2012年10月に東京弁護士会に送付を受けた投書を契機として調査を行い、2014年11月に、長野県南佐久郡川上村で農業技能実習の監理業務をおこなっていた、川上村農林業振興事業協同組合・厚生労働大臣・法務大臣に対して、技能実習生に対する人権侵害があったとして、改善を求める勧告書を提出している。
川上村農林業振興事業協同組合は、勧告が出される以前の2014年9月に、東京入国管理局から5年間の受け入れ停止処分を受け、2014年11月に解散している。
日本弁護士連合会は2011年4月実習制度の早急な廃止を求める意見書を政府に提出するなどしている。愛知県弁護士会は抜本的改正を求める意見書を提出している。外国人研修生問題弁護士連絡会は法改正に対する意見書を提出している。外国人技能実習生問題弁護士連絡会（共同代表指宿昭一）は2017年1月27日「技能実習法に対する声明」を提出している。
日本労働組合総連合会による意見書
日本労働組合総連合会はその制度の本旨に合致する形で運用され、権利保護が適切にはかられるよう対応をはかるよう求めた。日本国家公務員労働組合連合会は技能実習制度の抜本見直しと外国人労働政策の転換を求める意見書を政府に提出している。全国労働組合総連合は2016年7月28日、東京都霞ヶ関の厚生労働記者会で記者会見を開き、「外国人技能実習制度に関する提言」を発表した。
アメリカ国務省の人身売買報告書
アメリカ合衆国国務省も2010年人身売買に関する年次報告書から毎年、（Technical Intern）は劣悪な強制労働の温床になっていると批判し、2001年の人身売買年次報告書から続くTier 2「人身売買撲滅のための最低基準を十分に満たしていないが、満たすべく著しく努力している」国家に分類した。国別人権報告書でも同様に指摘している。
国連機関からの批判
国際連合人権理事会の専門家による訪日調査では制度を廃止し、雇用制度に変更すべきと報告された。
国際労働機関のフィラデルフィア宣言や総会で採択されている184条約に反している部分がある。アムネスティ・インターナショナル日本支部は技能実習制度を労働力補充の「入口」として、労働者の普遍的権利あるいは基本的人権さえをも制限した使い勝手のいい労働者を受け入れるシステムとして固定化するものとした。
日本以外の国における類似制度
ドイツにはガストアルバイター。大韓民国には외국인산업기술연수생（外国人産業技術研修生）、ko:외국인_고용허가제（外国人雇用許可制）がある。