Revista política y parlamentaria (1900-01-30 00:00:00), página 6

Descentralización administrativa (1)

Pasó este tema, entre nosotros, del libro á la Cátedra, á los Ateneos y á las Academias en estos últimos años, y recientemente ha sido material para confeccionar programas políticos, artículos en la prensa, párrafos de mensajes y de discursos parlamentarios.

A él han dedicado especial atención jurisconsultos y hombres de Gobierno, y parece puesto sobre el tapete para desenvolverlo en proyectos de ley, aplicado á los organismos locales de la administración española, como base de su regeneración (2).

La materia es científica y es práctica, y siendo además de actualidad, me ha parecido que un artículo sobre ella encajaba en el pensamiento inicial de la Revisión para que se escriba. Y como el espacio á disponer en ésta es limitado y aquella materia extensa, importa reducir su contenido á los extremos más interesantes, exponiéndolos sumariamente.

La idea de centralización ó descentralización administrativa surge con motivo de la relación necesaria entre las personas y los organismos jerárquicos de un Estado y de estos organismos entre sí, á los que es forzoso fijar su respectiva competencia y sus atribuciones, y cuando éstas se hallan desequilibradas por razones históricas ó por error de principio en un país constituido, se impone también la necesidad de restablecer la armonía reconociendo la personalidad jurídica de cada organismo. Tal sucede en España respecto á las Diputaciones provinciales y á los Ayuntamientos, cuyas facultades y funciones se hallan mermadas y obscurecidas por indebidas absorciones del Poder central. Es preciso, se dice, reformar la vida de relación actual entre esas Corporaciones y el Estado, mediante criterio descentralizador, y puesto que las quejas y las ofertas se reflejan con preferencia en los Ayuntamientos, á éstos se contrarían las consideraciones que siguen.

Hecha abstracción del extremo de si la organización administrativa municipal debe ser una ó varia en cada Estado, es decir, si los Ayuntamientos urbanos deben regirse por otra ley que los rurales, según exponen y razonan escritores como STUART-MILL, BLUNTCHLI, PERÍSICO, RICCI y otros, y en España han defendido PÉREZ PUJOL, SILVELA y AZCARATE, conviene estudiar el tema de la descentralización municipal bajo su aspecto general y práctico, refiriéndolo á todos los Ayuntamientos como representación del Municipio y partiendo del estado orgánico actualmente establecido. La reforma de la Administración municipal se ha reconocido desde las esferas del Poder ejecutivo, cuyos Ministros de la Gobernación de los partidos políticos que turnan en el poder, hace algunos años, han presentado á las Cortes, desde 1882, diversos proyectos de ley que á ello conspiraban. Parecen escritas para hoy y con alusión á España las siguientes frases de Sir ROBERT-MORIER, escritas en 1875:—«Año tras año, y cada vez más fuerte, está llamando á las puertas de todos los Parlamentos de Europa la cuestión del Gobierno local, y año tras año nacen y mueren proyectos, sin que la solución del problema adelante un solo paso».—Aquí retrocedemos, dándolos de gigante hacia la muerte de las entidades municipales, por cuanto cada día es más abrumadora é insoportable la situación de nuestros Ayuntamientos. ¿Por qué? ¿A qué causa obedece el estado de desconcierto y de ruina de esas Corporaciones? ¿Cómo puede remediarlo?

Escritores, tratadistas, políticos y hombres de administración, responden unísonos que la enfermedad de esos organismos proviene de la centralización, y que el remedio se hallará en la descentralización. Pero ¿qué es descentralizar? En su sentido orgánico es lo mismo que llevar á la periferia cosas que están indebidamente en el centro, es decir, en el caso del tema, reconocer en los Ayuntamientos facultades y atribuciones reservadas por las leyes á otros organismos ó autoridades superiores. La dificultad está en señalar el número, clase y alcance de esas funciones que hoy tienen merma das los Ayuntamientos, cuya rectificación se impone, y este es el estudio práctico que importa hacer y en el que, según mi humilde opinión, no se ha penetrado lo bastante. El problema es muy complejo. Desde el estado de derecho actual hasta la autonomía, la distancia es grande.

La descentralización, creo yo, es formal ó burocrática y de fondo ó doctrinal. Respecto de la primera, existe conformidad de opiniones, coincidiendo en la conveniencia de la reforma. Es necesario abreviar los trámites administrativos. Tal sucede, por ejemplo, con la aprobación de los expedientes de arbitrios extraordinarios del art. 136 de la Ley municipal que se remiten todos los años, por millares, al Ministerio de la Gobernación solamente para ser firmados, cuando su aprobación pueden hacerla los Gobernadores. Pero esto, como decía FIEVE, burlándose de un decreto publicado en Francia con análogo motivo, se reduce á que «los escribientes del Ministerio descentralicen á favor de los escribientes de las prefecturas». La reforma ha de ser más honda porque debe ser doctrinal y orgánica, y como no dispongo de espacio para ocuparme en esta última, que comprende la constitución de los Ayuntamientos, número de Concejales, nombramiento de Alcaldes, sistemas de elección y renovación, su funcionamiento total ó por comisiones ejecutivas, suspensión y destitución, etc..., me limitaré, y á modo de extracto, á exponer algunas ideas sobre la descentralización que llamo doctrinal.

¿Deben los Ayuntamientos ser autónomos en cuanto á la confección y aprobación de sus presupuestos y cuentas municipales? La vida económica es casi la vida toda de dichas Corporaciones, y en tal concepto, la solución de esos dos extremos representa un sistema administrativo fundamental. En mi opinión, confirmada por la experiencia, los presupuestos y cuentas municipales deben ser revisados por una autoridad superior jerárquica de los Ayuntamientos. De las leyes de 1868 y 1870, que establecieron lo contrario, arranca el lastimoso estado económico de muchos Municipios. En punto á las atribuciones privativas de los Ayuntamientos, bastantes á reconocer su personalidad jurídica y su independencia administrativa, no son necesarias, á mi entender, profundas modificaciones, bastando aplicar con criterio expansivo la ley vigente y las prescripciones del Código civil.

Por otros derroteros nuevos, á mi entender más adecuados, hay que perseguir la reforma municipal de España. Lo que importa, con urgencia, es descentralizar la esfera funcional de los Ayuntamientos, aligerar la inmensa carga de atribuciones que sobre ellos pesa hasta el punto de imposibilitar sus movimientos perturbando su vida propia y el objeto de su institución; realizar, en definitiva, dentro del Municipio la teoría de los fines del Estado y de sus relaciones con la sociedad, según los principios de la ciencia política moderna. He aquí el índice de esas reformas basadas en dicha teoría, cuya ampliación y articulado no puedo formular por falta de espacio.

(1) Este artículo se escribió para ser publicado en Julio último, y tal como se escribió se publica ahora, cuando algunas de sus ideas han sido expresadas en dos proyectos de ley presentados por el Gobierno á las Cortes.

(2) Aparte de los tratadistas de Derecho político y administrativo, hice expuesto y disuelto el tema de la centralización y descentralización administrativa en varias Academias jurídicas. El Ateneo de Madrid lo trató extensamente en luminosos debates de la sección de Ciencias morales y Políticas durante el curso de 1887-88, haciendo el resumen su Presidente, D. Francisco Silvela. En la sesión inaugural del mismo Centro, en el que el Ministro de Asuntos de Estado dedicó extenso discurso al Gobierno local, el profesor Sr. Silvela citó de conferencias en el Círculo de la Unión Mercantil de Madrid (1889 y 1890) sobre el tema, y, recientemente, al resumir en el Seminario y en el Congreso, como Presidente del Consejo de Ministros, los trabajos del Ministro de la Gobernación, expuso sus teorías sobre la Administración local. A su iniciativa y cooperación se debe el Proyecto de reforma de las leyes provincial y municipal, publicado en un libro, siendo Ministro de la Gobernación en 1891, y en varios discursos y programas políticos propugnó sus doctrinas, que han formado escuela en España. El Sr. Costa publicó un libro muy interesante sobre el Derecho municipal consuetudinario de España.