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lar corporativa. En tiempos de la Restauración presentóse en Francia un proyecto de ley municipal, del que, por encerrarse la cuestión en aquellos estrechos límites, decía Barante: «Se ha imaginado recientemente conferir á los prefectos algunas de las atribuciones de los Ministros, para disminuir, se dice, la centralización; pero esto se reduce á vigilar menos á los agentes de una autoridad absoluta, esto es, seguir el mismo camino que muy pronto produjo el efecto de hacer que degenerara la institución de los intendententes.» Pero el caso más curioso de este modo de entender la cuestión, es el decreto imperial de 25 de Marzo de 1852, que pomposamente se llamaba de descentralización, y en cuyo preámbulo se dice «Considerando, que, desde la caída del Imperio, abusos y exageraciones de todo género han desnaturalizado el principio de nuestra centralización administrativa, sustituyendo la acción pronta de las autoridades locales con las lentas formalidades de la administración central; considerando, que se puede gobernar desde lejos, pero no se puede administrar sino desde cerca, y que en consecuencia, tanto como importa centralizar la acción gubernativa del Estado, tanto es necesario no centralizar la acción administrativa.» ¿Quién sospecharía que todo lo que el decreto disponía, consiste en trasladar á los prefectos algunas de las atribuciones del ministro? Así decía Fiévée, burlándose del decreto, que los escribientes del ministerio habían descentralizado en favor de los escribientes de las prefecturas (1). Ciertamente vale más que ciertos expedientes mueran en las provincias en vez de ir á amontonarse en el centro, pero todo ello queda reducido á una cuestión de economía de tiempo y de dinero.

El problema, aun dentro de la esfera puramente administrativa, de las funciones del Poder ejecutivo, consiste en saber si al modo que servicios, como el de tesorería ó los referentes al ejército, á correos y telégrafos, etc., piden por su

(1) Citado por Bechard: Autonomie et Césarisme, cap. iv.
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naturaleza una organización unitaria y puramente oficial; otros, como el de sanidad, el de beneficencia, el de instrucción pública, el de establecimientos penales, etc., son susceptibles de una organización, en parte, por lo menos, popular y corporativa. Esto hacen los pueblos verdaderamente libres, con lo cual consiguen que la sociedad, que interviene directamente en la función legislativa por medio del sufragio, y en la judicial por medio del jurado, intervenga asimismo, y también directamente, en la ejecutiva por medio de las juntas administrativas.

Y preciso es discernir, entre las funciones del Poder ejecutivo, las que se refieren á fines que, no siendo por esencia propios del Estado, y sí sociales, por razones históricas están transitoriamente bajo su tutela; porque respecto de ellas es más exigida la organización corporativa á fin de que puedan llegar un día á constituirse en instituciones autarcas y autónomas. Por esto, con profundo sentido ha dicho Minghetti: «Por tres canales puede derivarse la fuente de la autoridad del centro á la circunferencia: delegando el Gobierno central parte de ella en sus agentes; ampliando las atribuciones de los cuerpos locales electivos y dándoles mayor libertad, é instituyendo cuerpos jurídicos autónomos» (1). Este punto interesa, no sólo al problema de la descentralización administrativa propiamente dicha, sino también al de la local en que nos ocupamos; porque con frecuencia se considera como funciones municipales ó provinciales esas que rigurosamente son sociales, y no por esencia propias del Estado, en ninguno de sus grados. ¿Quién dejaría de estimar como una bendición de Dios que, por alcanzar, en el seno de una sociedad, un estado próspero las instituciones de enseñanza y de beneficencia, levantadas y sostenidas por la iniciativa particular y por las asociaciones, se vieran libres de tener escuelas y hospitales el Estado nacional, el provincial y el munici-

(1) I partiti politici e la ingerenza loro nella guistizia et nell'amministrazione, cap. iv.
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pal? Ahora bien: si esos fines sociales necesitan á veces una tutela, claro es que el derecho y el deber de ejercerla lo tie-ne, en primer término, el más capacitado para el caso, el cual puede ser, en algunos países, el Estado nacional, y no el provincial y el municipal, sobre todo si ellos mismos se han hallado por mucho tiempo sometidos á una que, en vez de prepararlos y educarlos para una vida independiente, los ha tenido reducidos á una odiosa servidumbre. Por eso, convertir ciertas funciones locales en nacionales, no constituye por sí solo un acto de centralización, con tal que se les dé una organización corporativa y social, que es lo que ha hecho Inglaterra, y no una unitaria y burocrática, que es lo que se hace en otras partes.

XII

Pero si la cuestión de la autonomía comunal es cuestión de libertad, dice un escritor italiano, al tratar de las funciones propias de las instituciones locales, no debe hablarse de centralización ó descentralización administrativa, sino de inge-rencia ó no ingerencia gubernativa (1).

La doctrina de la ingerencia reconoce la personalidad de esos organismos locales pero afirma la necesidad de intervenir en su gobierno y administración para dejar á salvo los intereses del Estado y para mantener el orden público y la unidad de la vida nacional. Al modo que cuando se desconocían los derechos del individuo y no disfrutaba éste otros que los que al legislador parecía conveniente concederle, no era menester razonar ni justificar las limitaciones que á aquéllos se ponían, porque era incuestionable la facultad que para obrar así tenía el poder público; pero así que esos derechos se afirmaron, fué preciso inventar la teoría de los conflictos entre el interés social y el particular, el derecho del Estado

(1) Scalvanti, obra citada, cap. iv.
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tutela anterior. Y aun hay quien alega esto mismo para que continúe la antigua, á lo cual observa un escritor italiano, que eso le hace el mismo efecto que si un amo de esclavos dijera: «ya véis cómo los han puesto el cepo y el grillete; sería una imprudencia dejarlos poner en pie, y lo conveniente es que sigan con grillete y en el cepo.» Como se trata, no de un poder particular, sino de una institución total, parece que al organismo superior, mediata ó inmediatamente, toca ejercer esa tutela; pero á todo él, no á uno de sus elementos, ¡ó si se quiere, á todos ellos, mas á cada uno en su propia esfera. Así, por ejemplo, se trata de las ordenanzas que dicte un municipio, y se considera peligroso el autorizar á todos para el libre ejercicio de la función legislativa, pues que, respecto de los exceptuados el Poder legislativo del Estado superior corrija no sólo lo que sea contrario al derecho común, que eso siempre tendría facultades para hacerlo, sino lo que considere á todas luces injusto ó inconveniente. Y no hay para qué hablar en este lugar del Poder judicial, porque la trascendental participación que le corresponde en la solución de este problema, no toca á la tutela, toca á la represión, ó lo que es lo mismo, á la reparación de todas las perturbaciones del derecho causadas por los funcionarios de los organismos locales. En suma, lo que no puede autorizarse es que la vida jurídica, y de rechazo la social, en ciudades que, por sus tradiciones unas, por su cultura otras, por su población éstas, por su riqueza aquéllas, inspiran respeto y hasta veneración á todo el mundo, estén sometidas á una obscura dependencia de un departamento ministerial.

La tutela, cuando no se entiende de esta suerte, produce idénticos efectos que la centralización administrativa y que la ingerencia gubernativa: la uniformidad, la imposición y la muerte de aquel espíritu local que inspira las ordenanzas y las costumbres municipales, salvo cuando éstas se sobreponen y convierten en letra muerta á la ley que pretende tiranizarlas.
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nuevos, en el sistema colonial llamado, con propiedad, de explotación.

Mas salta á la vista que la tutela, por su misma índole, no cabe aplicarla á los organismos locales, así como en montón, si se me permite la frase, según se ha hecho y se hace, quizás porque el Derecho romano asimiló los municipios á los menores para hacerles participes en determinados privilegios, y se sacó la consecuencia de que son como niños que jamás llegan á la mayoría de edad. Parece, por el contrario, evidente, que lo primero que hay que saber, es el estado de cada uno para en su vista declarar para cuáles sería una necesidad, y para cuáles una injusticia. Se comprende que contra la sana opinión de algunos jurisconsultos romanos (1), los códigos modernos fijen la misma mayoría de edad para todos los individuos, por las dificultades que en la práctica pudiera ofrecer la aplicación del principio opuesto; pero ¿es posible que tratándose de los municipios, porque á algunos, pocos ó muchos, cuadre en justicia esa condición, se someta á ella á todos, urbanos y rurales, grandes y pequeños, y lo mismo los que administran bien que los que administran mal, los malos por tradición y costumbre, que los que lo son por excepción ó por accidente?

Luego surge otra cuestión, que es la de averiguar á quién corresponde la tutoría, con tanto más motivo, cuanto que pudiera muy bien suceder que á veces esos organismos estén necesitados de una nueva tutela por haberlos corrompido una

(1) En efecto, unos sostenían que debía atenderse sólo á la edad; otros, al desarrollo físico de cada cual, y algunos, á la combinación de ambas cosas.

«La edad en que el hombre no necesita ya, para regir sus asuntos, de la protección de otro, no es la misma, en todos los individuos. Las facultades del espíritu, la posición social y las fuerzas físicas, establecen diferencias tan señaladas, que han sido precisos motivos muy poderosos para que se haya llegado á establecer una regla común. Vemos que en todas las legislaciones no se ha introducido sino insensiblemente y á medida que la soberanía de la familia fué absorbida por la del Estado, el cual, por su carácter, lo somete todo á prescripciones uniformes.»—Concordance entre les Codes civils étrangers et le Code Napoléon, introduccion, por Mr. Antoine de Saint-Joseph.
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tutela anterior. Y aun hay quien alega esto mismo para que continúe la antigua, á lo cual observa un escritor italiano, que eso le hace el mismo efecto que si un amo de esclavos dijera: «ya véis cómo los han puesto el cepo y el grillete; sería una imprudencia dejarlos poner en pie, y lo conveniente es que sigan con grillete y en el cepo.» Como se trata, no de un poder particular, sino de una institución total, parece que al organismo superior, mediata ó inmediatamente, toca ejercer esa tutela; pero á todo él, no á uno de sus elementos, ¡ó si se quiere, á todos ellos, mas á cada uno en su propia esfera. Así, por ejemplo, se trata de las ordenanzas que dicte un municipio, y se considera peligroso el autorizar á todos para el libre ejercicio de la función legislativa, pues que, respecto de los exceptuados el Poder legislativo del Estado superior corrija no sólo lo que sea contrario al derecho común, que eso siempre tendría facultades para hacerlo, sino lo que considere á todas luces injusto ó inconveniente. Y no hay para qué hablar en este lugar del Poder judicial, porque la trascendental participación que le corresponde en la solución de este problema, no toca á la tutela, toca á la represión, ó lo que es lo mismo, á la reparación de todas las perturbaciones del derecho causadas por los funcionarios de los organismos locales. En suma, lo que no puede autorizarse es que la vida jurídica, y de rechazo la social, en ciudades que, por sus tradiciones unas, por su cultura otras, por su población éstas, por su riqueza aquéllas, inspiran respeto y hasta veneración á todo el mundo, estén sometidas á una obscura dependencia de un departamento ministerial.

La tutela, cuando no se entiende de esta suerte, produce idénticos efectos que la centralización administrativa y que la ingerencia gubernativa: la uniformidad, la imposición y la muerte de aquel espíritu local que inspira las ordenanzas y las costumbres municipales, salvo cuando éstas se sobreponen y convierten en letra muerta á la ley que pretende tiranizarlas.
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XIII

A este propósito me viene á la memoria un libro de pocas páginas, publicado por el Sr. D. Joaquín Costa, y que se titula: Materiales para el estudio del derecho municipal consuetudinario de España, el cual me hace la misma impresión que haría un experimento hecho en un laboratorio á quien viera en él un germen de lo que habría de llegar á ser una gran industria en el porvenir. Es sabido que en el Sr. Costa tiene la costumbre, como fuente de derecho, el campeón mas eloquente y más convencido, y que no sólo ha combatido á ciertos espíritus conservadores que, con un sentido verdaderamente jacobino, han pretendido suprimirla, sino que ha unido las obras á las palabras, dando á conocer el derecho civil consuetudinario del Alto Aragón, antes sólo sabido de los que lo viven y aplican.

«Mirada España—dice el Sr. Costa—á vista de pájaro, sobre un mapa, con sus infinitos municipios y aldeas, y más aún, mirado un municipio sobre una proyección gráfica, con las manzanas del casco y los barrios y caseríos del suburbio, parecen un tablero de ajedrez; pero no considerando que ese tablero tiene un alma, y que en esa alma obran energías, potentísimas, que no dinaman del Estado, sino que tienen su fuente en ella misma, y que esas energías obedecen á leyes objetivas que no dependen de la voluntad, no viendo en todo eso sino un puro mecanismo, se obstinan en mover á capricho las piezas, hoy de este lado, mañana del opuesto, en trazarles rumbos, en reglamentar sus movimientos y uniformarlos, en convertirlas en marionetas automáticas: confunden los municipios con escuadrones de milicia, y más que legisladores, parecen instructores de reclutas que mudan de táctica de dos en dos años. Sólo que, por fortuna, las piezas escuchan la ordenanza como pudieran escuchar el estómago ó
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el corazón las reglas que quisiera dictarles cualquier sabio fisiólogo para que verifiquen la digestión y la circulación en ésta ó aquélla forma. Parece que bajan la cabeza, pero es para mejor esconder la risa que les causa la pueril vanidad de de quien así toma en serio su papel de creador. Su recurso es el mismo que inventaron en otro tiempo para defender su soberanía contra el poder absoluto de los reyes: se obedece, pero no se cumple.

»Para que una ley municipal sea cumplidora, hemos dicho, ha de calcarse sobre el municipio mismo; pero, ¿cómo es el municipio español? Por ahí han debido principiar nuestros estadistas, porque todavía á la hora presente lo ignoramos. ¿En qué se diferencia el municipio vascongado del tipo general español; el castellano del asturiano ó del catalán; el serrano del llanero; el industrial del ganadero, ó del agrícola, ó del mixto; el compuesto de aldeas diseminadas, del formado por grandes agrupaciones de población? ¿Qué subsiste en él del antiguo concejo y por qué subsiste? ¿Qué ha desaparecido de él y á virtud de qué causas? ¿Qué efectos han producido esas mutilaciones del organismo tradicional, y cómo podrían en su caso restaurarse? ¿Por qué no se han asimilado las reformas introducidas en las llamadas leyes municipales modernas y en algunas otras leyes administrativas directamente emparentadas con ellas? ¿Qué prácticas ha discurrido la costumbre de los Ayuntamientos para adaptar formalmente, exteriormente, esas leyes á sus hábitos y modo de ser, y dejar cumplidos en apariencia algunos de sus preceptos? Todas estas cuestiones previas y otras muchas más habría que estudiar muy detenidamente, antes de aventurarse á formular un proyecto de ley municipal. Mientras se prefiera el ancho y confortable de escribir la ley con materiales pedidos al surtido inagotable de la fantasía, junto á la chimenea de la Casa de Correos, sin otra inspiración que el ruido ensordecedor de la Puerta del Sol; mientras no se resigne el legislador á escribir bajo el dictado de los ancianos de los pueblos, de sus alcaldes, secretarios, agentes y abogados, podrán sa-
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lir en la Gaceta muchas y bien concertadas leyes, decoradas con el apelativo de municipales; pero la ley municipal, la verdadera ley que, refleje como claro espejo la fisonomía de nuestro municipio y el genio peculiar de su constitución interna, esa no acabará de salir, y los pueblos de la Península vivirán, como ahora viven, sin ley, por sus propias costumbres ó por el arbitrio de sus regidores.»

Y prueba que viven por sus propias costumbres, el contenido de ese libro. De uno de los trabajos que comprendo, debido á nuestro consocio el señor Pedregal, resulta que allá, en las montañas de Asturias, se encuentra lo que tanto llamaba la atención de Sumner Maine en la India: los ancianos son algo más que jueces, son depositarios de la tradición; en cierto modo, verdaderos legisladores. Y si en 1653 los vecinos de Pino de Aller dieron fuerza y valor á cualquiera otra costumbre que haya en el lugar, aunque no vaya declarada en las ordenanzas, disponiendo que acordándola hombres viejos, se ejecute y valga, en 1846, cuando «dominaba el partido más centralizador que en España hemos tenido, los comisionados del pueblo de Bello comparecían ante notario y redactaban la antigua costumbre, á que valientemente daban el nombre de ley, vigente en este pueblo por el consentimiento de todos los vecinos, que pueden reunirse cuando lo estimen conveniente, para modificar lo establecido, ó proclamar, como ley en la localidad, nuevas costumbres, correspondiendo á los ancianos, por ser más conocedores de los antiguos usos, votar en primer lugar». Y como las condiciones económicas de la mancomunidad que esos pueblos practican para el aprovechamiento de sus principales elementos de producción, influyen poderosamente en su régimen municipal, resulta que, «d pesar de todas las leyes, se observa lo dispuesto en las antiguas ordenanzas».

Acerca de otro pueblo, Cué, se lee lo siguiente:

«Allí se cumplen todas las formalidades externas de las leyes económicas y administrativas: tienen sus elecciones municipales; exponen al público los repartos de las contribu-
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piritu de abstracta uniformidad (1), dictó el legislador, una tras otra, variedad de leyes municipales, bien ajeno de sospechar que estuviera emulando á Platón y á Locke en eso de hacer Constituciones utópicas é irrealizables». Porque no está de más recordar que el que una ley sea utópica no depende de la intención con que se hace, ni del espíritu que la inspira, sino del modo de llevarla á cabo, y por eso la centralización de 1845, que parece muy conservadora si se atiende á aquellas circunstancias, bien merece, en cuanto hizo tabla rasa de todo lo existente é impuso un sistema completamente exótico, que se la califique de utópica y hasta de jacobina. Que la novedad venga de la filosofía ó de la historia, tómese de los libros ó sea una copia servil de una legislación extranjera, si es extraña á la realidad, si choca de frente con el modo de ser y de vivir de un pueblo, siempre resultará lo mismo la imposición. Alfonso el Sabio, al intentar implantar, con las Partidas, el derecho romano y el canónico, con menoscabo del derecho patrio, pecó, como puede pecar un soñador revolucionario de los tiempos modernos.

El remedio á este mal estriba, no sólo en tener presente la conocida frase de Franklin, «dejadnos gobernar y no gobernéis demasiado», y en abandonar la idea desdichada de someter todos los Ayuntamientos á una sola y misma ley, sino en darles toda la amplitud posible para la redacción de sus ordenanzas (2), y en reconocer la costumbre como fuente de derecho municipal.

(1) El Sr. Silvela decía que la uniformidad francesa traída á España en 1845, nos ha hecho más daño que todos los hijos de San Luis y los soldados de Napoleón con sus fusiles y bayonetas.
(2) A quien dude de lo mucho que se puede aprender en las antiguas ordenanzas de los municipios, recomendamos la excelente obra de D. Gervasio González Linares: La agricultura y la administración municipal, donde se verá el partido que el autor saca de las de Valle de Cabuérniga (Santander).
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de un lado, la disciplina de otro, son llevadas tan lejos como es posible. De este derecho de autoridad y de dirección nace una obligación de vigilancia, de protección, de defensa. Si la autoridad nace del contrato, la responsabilidad nace igualmente. La acción por la cual el patrono reclama compensación por el incumplimiento de las prestaciones convenidas, es una acción derivada del contrato. La acción por la cual el obrero reclama la compensación del daño sufrido al realizar las prestaciones se deriva igualmente de él.

J. LÓPEZ PUIGCERVER.

(Continuará).