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rio, el Municipio de la Edad Media adquiere, con la libertad civil, la política, y á veces, aun teniendo aquélla, se constituye tan sólo para conquistar ésta, que considera obligada garantía de la otra; y de aquí que tiendan á constituirse en Estados independientes ó repúblicas en muchas partes, y que lleguen á conseguirlo en algunas; y de aquí que tengan el derecho de declarar la guerra y el poder legislativo, tan característicos de la soberanía, mientras que son estos derechos de los que es más avara Roma, sobre todo en cuanto al primero, que no concede jamás.

•La ciudad de Amiens, dice Agustín Thierry, tenía el ple- no ejercicio de tres especies de derechos: el de la libertad política, el de la justicia criminal y el de la civil. Los dos últimos eran propios del Municipio romano y del galo-franco; el primero, que convertía á la ciudad en un Estado con derecho de guerra y poder legislativo, constituía una cosa antes no vista, la obra original del siglo XII» (1).

No es entonces el Municipio la asociación natural, que es anterior al Estado y que éste reconoce; es la asociación que se constituye libremente por la voluntad arbitraria de sus miembros, los cuales arrancan su reconocimiento del rey, emperador ó señor, representantes entonces del Estado, aten- diendo tan sólo á su propio interés y sin cuidarse del de los demás elementos de la vida local; resultando de aquí el ca- rácter privilegiado, particular é independiente que tiene á la sazón el municipio, tan conforme con el modo de ser de aquella época. La organización municipal no es entonces determinada ni regulada por el Estado superior, el cual, ó no existe, ó carece de fuerza y energía, sino que se produce de abajo arriba, y por tanto, en medio de una rica, pero anár- quica variedad.

Mas si por esta razón venían á ser los municipios á modo de repúblicas feudales, en cuanto vivían desligados de todos los demás organismos sociales, llegando á veces á alcanzar

(1) En su obra Essai sur l'histoire de la formation de tiers état.
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una completa autonomía, como en Italia, y uniéndose otras entre sí, cual si fueran Estados independientes, como sucede en mayor ó menor grado en España y Alemania, eran, por el contrario, los opuestos al régimen feudal, y por tanto, una de las causas de la ruina de éste en otros respectos. En primer lugar, en su seno se albergaban todos los que, más ó menos siervos, más ó menos libres, buscaban en el municipio el amparo contra la opresión de los señores, y unidos y asociados en los gremios constituyen el núcleo del tercer estado. En segundo, dentro de la ciudad nace la organización y concepto verdadero del poder, que había de sustituir al del feudalismo. En este régimen la soberanía y la propiedad estaban confundidas de tal suerte, que ha podido decirse con razón que eran los señores unos funcionarios propietarios, puesto que iba tan anejo el poder á la tierra, que con ésta se heredaba aquél; es decir, que estaban, no sólo confundidas las relaciones públicas con las privadas, sino además subordinadas aquéllas á éstas. En el municipio no podía ocurrir esto; la función que ejerce el ciudadano no se deriva de otra fuente que de la soberanía de la ciudad; «la justicia y la administración tienen un interés comunal, es decir, públicos»; los magistrados no son vasallos que poseen un oficio en propiedad, son funcionarios; «la soberanía local del común es el germen de la soberanía general del Estado».

El municipio de la Edad Media tiene un origen, la defensa, y un modo de constituirse, el pacto, que son un mero efecto de las circunstancias, y, por tanto, con un valor meramente histórico; pero su régimen y organización, en cuanto envuelven en lo general la afirmación de la autonomía e independencia que debe reconocerse á esta institución, tienen un valor esencial y permanente; en suma, su obra sana en cuanto consagra la sustantividad de la vida local, es defectuosa e incompleta en cuanto no muestra armonizada ésta con la de los círculos sociales superiores.
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V

Tenía ese municipio además, según hemos visto, un carácter común con todas la instituciones políticas de aquella época. Es ésta el reinado, tan absoluto como es posible, de lo vario, de lo local, de lo particular, por lo que hace á las esfera jurídica y política. Aquella sociedad tenía unidad, pero era la moral que le daba la Iglesia, mediante la doctrina primero, y mediante el poder después, cuando la vida eclesiástica nacional es sustituida por la organización unitaria y poderosa creada por Gregorio VII e Inocencio III. Es verdad que como protesta contra ese predominio de lo vario aparecen los conatos de restauración del imperio llevados á cabo por Carlomagno y por Oton el Grande, que se hacen coronar en Roma, pero esa unidad laica fué todavía más efímera que la eclesiástica. Mas la Edad Media carecía, no sólo de aquella general unidad exterior y política que apenas si todavía se vislumbra; sino de la que entonces comenzaba á dibujarse, la de las Naciones.

Ahora bien: á llevar á cabo esta unidad vinieron los reyes, y para realizarla emprendieron aquella lucha con todos los elementos que la contrariaban: con la nobleza y el estado que pugnaban por mantener la sociedad en dicha independencia local, y en cierto modo anárquica, propia de la Edad Media; y con la Iglesia, porque, de un lado, el clero era en cada nación una clase privilegiada y poderosa, como la aristocracia; y de otro, el Pontificado aspiraba á realizar una unidad de tal modo absorbente, que, á no resistir los reyes tales propósitos, la sociedad habría caído en el extremo opuesto.

A este fin, los monarcas comenzaron á intervenir en la vida interior de los municipios, ya extendiendo derechos que antes tuvieron, ya adquiriéndolos allí donde hasta entonces no había alcanzado su autoridad; supieron utilizar las divi-
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siones intestinas que en el seno de aquéllos producía la oposición de clases; aprovecharon la incuria del estado llano, que en algunas partes abandonó importantes derechos y prerrogativas en ahorro de sacrificios; poco á poco los oficiales del rey asumen gran parte de la jurisdicción municipal, y en cuanto á los cargos que antes conferían y desempeñaban los ciudadanos, no sólo designan servidores para ellos los reyes, sino que los convierten en oficios enajenados; y, por último, en muchas partes van cesando de mandar sus representantes á las Cortes ó Parlamentos, lo cuales languidecen y pierden su antiguo poderío, quedando convertidos como decía el canciller L'Hopital, en una audiencia que el rey concedía á sus pueblos.

No fué en la época de la monarquía igual la suerte del municipio en todas partes. Ahrens observa que en Alemania, hasta bajo el régimen absoluto, se mantuvo el concepto germánico, y así se consideró aquél como una individualidad natural colectiva que lleva en sí misma el principio de vida, como una persona mayor que tiene, lo primero, el derecho de regir sus asuntos (1).

Francia emprendió, en la época de la monarquía, el camino, por que ha seguido marchando hasta nuestros días. El Estado soy yo, dijo Luis XIV, frase que con frecuencia se recuerda considerándola como perfecta expresión del absolutismo; pero sin reparar en que lo es también de la separación entre la Sociedad y Estado, cuando la unión entre ellos es para muchos el secreto del self-government de que disfrutan los ingleses.

VI

•La obra de destrucción de los municipios, dice Ahrens, ha sido continuada por la revolución á consecuencia de las

(1) En su curso de Derecho natural, § 128.
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ideas falsas y abstractas sobre la unidad del Estado y su poder, según las cuales el municipio no existe sino mediante aquél, y no tiene poder sino por delegación del central; no es una individualidad viva, sino una porción del territorio que este ser omnipotente, llamado Estado, distribuye en departamentos, cantones y comunes.» Así pudo Burke echar en cara á la primera república francesa que desgarraba cuerpos vivos al destruir las antiguas provincias y crear los departamentos, y pudo Tocqueville decir, que al matar el absolutismo político, dejando en pie el administrativo, había incurrido en el error de poner la cabeza de la libertad sobre un cuerpo servil, confundiendo de ese modo la unidad real, natural y necesaria, con la unidad irracional y absorbente que conduce á las funestas facilidades, puestas por la centralización en manos de los gobiernos, y á la exaltación y predominio del Poder ejecutivo sobre los demás del Estado.

Preparado de esta suerte el terreno, pudo bien Napoleón idear aquella organización local cuyas bases fundamentales, y cuyo sentido general mantuvieron la Monarquía restaurada, la de Luis Felipe, la segunda República, el segundo Imperio y la tercera República, y que copiaron algunos gobiernos, quizás ninguno tan servilmente como el nuestro de 1845. ¡Singular contradicción, notada por Balbo, la de querer conciliar una administración al modo napoleónico, con un gobierno parlamentario al modo inglés! (1).

No es extraño que un servidor de Napoleón III (2) encontré que Francia es, en este punto, hoy mismo una excepción en Europa. Y es de notar que, si bien en ese país es donde hay que buscar los escritores patrocinadores de la centralización, dándose el caso de que uno de ellos, Dupont-White (3), á seguida de notar algunos de sus más graves inconvenientes,

(1) Citado por Majorana en su libro Del Parlamentarismo, capítulo XV, 10.
(2) Mr. Josef Ferrand, en sus dos obras: Les institutions administratives en France et á l'étranger y Les Pays libres.
(3) En el cap. VIII de su obra: De la centralisation.
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se contente con decir: ¡qué se le ha de hacer! no es menos cierto que pudiera citaros una veintena de nombres de personas preeminentes, legitimistas, constitucionales, cesaristas y republicanos, comenzando por el Conde de Chambord y acabando por Napoleón III, que han censurado enérgicamente esa centralización y escrito sobre este tema hermosas frases, expresión de pensamientos exactos é ideas luminosas. Y sin embargo, la centralización continúa en pie y vigorosa en aquel país. No es extraño que Agustín Thierry, después de hacer notar que Lorris ofrece en la Edad Media el curioso ejemplo de la mayor suma de derechos civiles, sin ningún derecho político, sin ninguna jurisdicción y hasta sin atribuciones administrativas, formando contraste con las entidades que, teniendo la libertad civil, pugnaron por adquirir la política, garantía obligada de aquélla, añada: «la situación creada á esta ciudad anticipaba en cierto modo la mayor parte de las condiciones esenciales de la sociedad moderna» (1).

VII

Para completar estas indicaciones históricas permitidme os diga, en pocas palabras, cuáles son los rasgos principales de la actual organización de los municipios en Europa.

Es de notar, en primer término, el contraste que forman los pueblos latinos con casi todos los demás, en cuanto aquéllos someten á una sola y misma ley á todos, mientras que en éstos rigen por leyes diferentes. Francia no distingue entre los 36.000 con que cuenta, salvo la excepción de París, reducida en sustancia á conferir al prefecto del departamento y al de policía las funciones que corresponden al maire en todos. En otras Naciones, por el contrario, se distinguen entre los urbanos y los rurales, y, dentro de aquéllos, entre los pequeños y los grandes, prescindiendo de las tres clases; político,

(1) En la obra citada.
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eclesiástico y escolar, establecidas en ciertos cantones suizos y en algún otro país (1). Una de las consecuencias de este sistema es que la administración de las ciudades grandes está calcada sobre el mismo molde que la de los pequeños municipios rurales, y «como los Ayuntamientos ó Consejos de éstos se componen de hombres inexpertos, incapaces de hacer tantas cosas como se les pide, resulta que descargan tan pesada responsabilidad sobre el Secretario, el cual se convierte en el factotum del lugar». Al menos esto dice el profesor Prins que pasa en Bélgica (2).

También hay diferencias dignas de ser notadas por lo que hace á la relación del organismo municipal con los inferiores y los superiores. En cuanto á los primeros, entendiéndose por tales, no los distritos, cuarteles ó barrios en que se dividen las grandes ciudades para facilitar su administración, sino los que merecen aquel nombre, esto es, que tienen personalidad y existencia propia, aunque subordinada, en unos países se ha resuelto, y mejor pudiera decirse suprimido, el problema, haciendo en cada uno de esos grupos de población, pueblo, lugar, aldea ó parroquia, un municipio que se gobierna á veces por un sistema de democracia directa. Francia tiene de á eso mismo, y de ahí el gran número de communes que tiene, y entre los cuales hay 16.542 que no llegan á contar 500 habitantes. En otros, por el contrario, sucede lo que en Portugal, donde el concelho se divide en parroquias, las cuales tienen su personalidad y sus funciones propias, relativas principalmente á la administración de los bienes de la fábrica y de los de aprovechamiento común.

(1) Esta variedad de condición es más señalada todavía en la República Norteamericana, no sólo en cuanto hallamos tres tipos generales de organización local: el concejo (town ó township) propio de los seis estados de Nueva Inglaterra, análogo á la parroquia inglesa; el condado, característico de los Estados del Sur, y un sistema mixto de las dos anteriores, que comprende formas distintas y se encuentra en los del Centro y del Noroeste, sino que en el Estado de Ohio, por ejemplo, llamamos: primero, ciudades de dos clases, que comprenden, la una tres especies, y la otra cuatro; segundo, pueblos ó aldeas de dos clases también, y tercero, villorrios; es decir, diez tipos de organización.
(2) La démocratie et le régime parlementaire, cap. II.
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En cuanto á los organismos superiores, que es preciso también no confundir con las divisiones administrativas, cuyo objeto es el mejor desempeñado de los servicios encomendados al poder central, dependen su número y naturaleza del carácter general de la constitución política, de la extensión del territorio y de los antecedentes históricos de la formación de los Estados. Se ha prescindido de los organismos tradicionales, sustituyéndolos por provincias, distritos y departamentos en los pueblos latinos, sin exceptuar Italia, la cual, sobrado preocupada con la idea de la unidad y temerosa de comprometerla, ha incurrido en ese error, reconocido y lamentado por Minghetti. En todos ellos, y en alguno de los germanos, entre el Estado nacional y el municipio no hay otro organismo que merezca ese nombre más que la provincia, distrito ó departamento. En cambio, en las demás, singularmente en Alemania y Rusia, se cuentan hasta tres ó cuatro círculos intermedios, en correspondencia con las tradiciones y con la realidad de las cosas. En algunos países, como, por ejemplo, Inglaterra, Hungría y Suecia, determinados municipios urbanos quedan fuera de la circunscripción provincial.

Son varios los países en que los ciudadanos todos constituyen la Asamblea deliberante cuando se trata de municipios rurales de escasa población; sistema de democracia directa que en algunas comarcas de España practican nuestros campesinos, reuniéndose en concejo al salir de misa ó cuando los llama la campana. Pero la regla general es la consagración del principio representativo, con sufragio universal ó restringido, exigiéndose, por lo general, el requisito del domicilio y el pago de los impuestos comunales. Es de notar que en Inglaterra, Austria, Alemania, Rusia, Suecia y ciertos cantones suizos, votan, por medio de mandatarios, las mujeres, los menores y las llamadas personas morales ó jurídicas, con el fin de que esté completamente representada la propiedad, cuyo influjo se revela, no sólo en la admisión del censo, sino en privilegios más señalados que se le otorgan en determinados países, singularmente en Hungría. Pero tales privile-
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gios no obedecen al principio en que se funda el censo, cuando éste es la base de las elecciones generales, como lo prueba la circunstancia de otorgarse en alguno de esos Estados para las municipales y no para las parlamentarias. Proceden de que se atribuye al municipio un carácter predominantemente económico; al urbano, porque los numerosos servicios que corren á su cargo se reflejan naturalmente en los impuestos que pagan sus miembros, y al rural, por esta misma razón, y además por la importancia de los bienes comunales. Así resulta que si ya se va perdiendo, en cuanto á la organización general de los pueblos y á su régimen por medio del Parlamento, el sentido de la Edad Media, en cuya época, al decir de un escritor, se inventó el sistema representativo como un medio de acuñar moneda, todavía se conserva en algunos países cuando se trata de la vida municipal.

Donde impera el sistema de la democracia directa, el gobierno y administración de los municipios está confiado á asambleas formadas con todos los vecinos, las cuales delegan ó no sus facultades, según los países, y á veces según que lo estimen ó no conveniente. En cuanto á los que tienen una organización basada en el principio representativo, la diferencia más digna de ser notada consiste en que, mientras en unos pueblos el gobierno de aquéllos está encomendado exclusivamente á un consejo ó ayuntamiento, siempre electivo, en otros, que son los más, el poder ejecutivo lo ejerce una comisión, junta, comité ó colegio, encargado de cumplir los acuerdos de aquél y de administrar los intereses comunales, y del cual á veces forman parte ciudadanos que no son concejales.

La consecuencia natural de esta distinción de poderes, es que el cuerpo que ejerce el ejecutivo funciona de un modo permanente, mientras que la Asamblea deliberante se encuentra en muy distinto caso, y por eso sin duda donde existe, se fijan por la ley el número y duración de las sesiones. En los más de los países esas comisiones son designadas por el Ayuntamiento mismo; en otros, por el Poder central; en algunos rige un sistema mixto, y los hay, por extraño que
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parezca, en que esos cargos son vitalicios. En ninguna parte existe, propiamente hablando, y con carácter general, la organización conocida entre nosotros con el nombre de Junta municipal.

Con los nombres de alcalde, maire, sindaco, burgomaestre, magistrado, prepósito, mayor, staratosta, etc., en todas partes tienen los municipios un presidente. La diferencia más interesante en esta materia, es la relativa al modo de nombrar la persona que ha de desempeñar ese cargo, puesto que en unos países los designa el Ayuntamiento, en otros los electores, en no pocos el Poder central, y á veces se combinan en una ú otra forma estos diversos procedimientos, siendo frecuente que rija una regla para los municipios urbanos y otra para los rurales. Por rarísima excepción puede ser nombrado presidente quien no pertenezca al Ayuntamiento, y en tales casos sin voz ni voto en las deliberaciones de éste. No se crea que esa excepción reza con Rusia y Turquía, porque en la primera, los de las ciudades son elegidos por los Ayuntamientos, y en la segunda, los nombra el Gobierno, pero entre los concejales.

En los más de los países reúnen los alcaldes el doble carácter de presidentes del Ayuntamiento y representantes del Poder central. Donde no, el Gobierno tiene en cada uno un agente. En el primer concepto, son más ó menos sus atribuciones, según que los Consejos municipales administran por sí ó que hay una comisión encargada de esta función. Cuando existe ésta, los alcaldes obran, más que como funcionarios independientes, como presidentes de ese comité ejecutivo, sucediendo lo contrario cuando falta. En calidad de representantes del Poder central, sus atribuciones principales recaen sobre promulgación y ejecución de las leyes, registro civil, policía y orden público. El mantenimiento de éste en casi todos los Estados se considera como propio de la competencia del Gobierno superior, el cual en algunos cuida del servicio de seguridad sin delegarlo en las autoridades locales.

En todas partes, por virtud de la centralización ó del de-
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alemanas y austriacas (1). Según las primeras, en 1890 se registraron 200,489 accidentes sobre 13 millones y medio de obreros asegurados; en el mismo año, las oficinas de Viena dieron cuenta de 4,368 desgracias.

Hay quien opina (2) que las Corporaciones libremente organizadas son el mejor medio de prevenir los accidentes del trabajo. No he de negar los resultados obtenidos por las mismas; forzoso es, por el contrario, reconocer que ellos justifican su existencia y las hacen dignas de los auxilios del Estado. El deseo de mejorar la suerte del obrero, ha dado origen á sociedades formadas sin la intervención de los poderes públicos. En los países en que la industria tiene gran desarrollo, son frecuentes; en España empiezan también á organizarse. Algunas se han propuesto por exclusivo, ó al menos principal objeto, prevenir los accidentes del trabajo. A tal fin obedece La association de Mulhouse, La association Rouennaise, La association des Industriels de France, la establecida modernamente en Amsterdan (3) y otras, y las exposiciones de Berlín y París demuestran lo mucho que han contribuido á prevenir los sucesos desgraciados. Las medidas para evitar ó extinguir los incendios y las explosiones de gases, los medios de prever los riesgos de los motores y transmisiones, las precauciones en la elevación de pesos, las condiciones higiénicas y de seguridad de los talleres, estas y otras cuestiones análogas han sido examinadas con detenimiento, y se han propuesto soluciones y medios cuya adopción sería conveniente.

Pero sin desconocer las ventajas del esfuerzo privado (4), estimo que el poder público no puede abandonar una facultad que le es propia, ni transmitir por completo el deber de velar por la vida de los ciudadanos, tanto menos, cuanto que la efí

(1) Boletín citado, mes de Enero de 1891.
(2) Henri Mamy.—Les associations d'industrials organisées en France et à l'étranger pour prévoir les accidents.
(3) Se creó en 1890, por la iniciativa de M. Westerouen van Meesteren.
(4) En el Congreso internacional celebrado en Berna los últimos días de Septiembre de este año, ha predominado la idea de que en lo relativo á medidas preventivas conviene combinar la iniciativa individual con la acción de las asociaciones y del Estado.