ferjorosa/bne-hemeroteca-ocr-xix huggingface dataset:
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 140

recho de intervención que el Estado se atribuye, ó de la tutela, están los Ayuntamientos sometidos, más ó menos, á los organismos superiores, pudiendo decirse que en este supuesto ocupan los extremos de la escala Inglaterra y Francia; no obstante, por lo que hace á la primera, la organización que recientemente se ha dado allí á ciertos servicios, porque esas reformas, inspiradas en un sentido centralizador, como aseguran con dudosa exactitud los afectos al mismo, han recaído, no sobre funciones propias de los Ayuntamientos, sino sobre otras, como la beneficencia pública, la instrucción primaria, la sanidad, que, por tener un carácter social, el Estado nacional ha podido encomendarlas á organismos especiales sin menoscabo de los derechos de aquéllos. Esa intervención se muestra, aparte del nombramiento de alcaldes, de que acabo de hablaros, en la necesidad de someter á la aprobación superior los acuerdos de los Ayuntamientos ó Consejos, y en la facultad de decretar la suspensión ó disolución de éstos. En cuanto al primer punto, por regla general, se confiere esa tutela al Poder ejecutivo del Estado nacional; pero hay una tendencia señalada á encomendarla á las Diputaciones ó Consejos provinciales, y en algunos casos, pocos, la ejercen el Poder legislativo y el judicial. Por lo que hace al segundo, hay pueblos en que tienen la facultad de disolver los Ayuntamientos el Jefe del Estado, el Gobierno ó sus agentes, pero los hay también, y muy importantes, en que no lo autoriza la ley, siendo de notar que en los primeros se impone la obligación de convocar á los electores en un plazo muy breve para la designación de un nuevo Ayuntamiento.

Finalmente, puede decirse que los municipios no intervienen de un modo activo y permanente en la política general, en ninguno de los pueblos de Europa. En la Edad Media mandaban sus representantes á las Cortes, Estados, Dietas ó Parlamentos; hoy no son más que circunscripciones electorales, donde se eligen los representantes, no de las ciudades, sino de los ciudadanos. Sólo por excepción en algunos Estados alemanes que tienen una sola Cámara, ésta se compone de
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 141

los antiguos órdenes de caballeros, burgueses y aldeanos. Importa, sin embargo, registrar la intervención que tienen en la constitución de la Cámara alta en Francia, Dinamarca, Suecia y España, á pesar de lo cual en algunos de estos países es donde más empeño se pone en considerar los municipios como corporaciones económicas y administrativas; y en ellos se veda con severo rigor la intervención de sus organismos en la política, comenzando por negarles el ejercicio del derecho de petición. Salta á la vista que esta contradicción es hija del error, llevado al extremo por el cesarismo, de suponer que el ejercicio de la soberanía consiste sólo en votar, cuando si la representación no ha de convertirse en delegación, para ir á parar en la dictadura parlamentaria, preciso es que estén en constante comunicación electores y elegidos, que haya una corriente perenne é incesante entre el país y los poderes oficiales del Estado. Si nadie niega esto cuando se trata de los individuos, ¿cómo desconocerlo respecto de los municipios cuando son llamados á contribuir á la constitución de una de las Cámaras del Parlamento?

Hungría constitula una singular y señalada excepción en este punto, porque hubo un tiempo en que casi toda la administración del país estaba en manos de los organismos locales, y de tal suerte intervenían en la política, que los nobles, y lo eran casi todos los que constituían las asambleas municipales, se contentaban con tomar parte en sus deliberaciones, y no acudían á la Cámara de magnates. Aunque la revolución de 1848 acabó con los privilegios de la aristocracia, y el establecimiento del gobierno constitucional se hizo incompatible con muchas de las atribuciones políticas de los Comitats, de las ciudades reales libres y de las ciudades autónomas, todavía subsistió ese carácter peculiar de la organización municipal de Hungría, y del cual bien puede decirse no quedan más que vestigios después de las leyes de 1886.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 142

VIII

En vista de este resumen del estado de la organización municipal al presente, convendréis conmigo en que está revelando cómo la vida de estas instituciones se encuentra en un periodo de transición. Predominan en unos países los elementos tradicionales, mientras que en otros se deja bien ver el influjo de la Revolución francesa y del Imperio, y en algunos el del self-government de Inglaterra. Pero, por encima de las diferencias, la nota común es la exaltación del Estado nacional, que lleva como consecuencias indeclinables: la reducción de los municipios á instituciones puramente económicas y administrativas, la centralización, en mayor ó menor grado, y el creciente desarrollo de la burocracia, de este nuevo poder irresponsable, en cierto modo misterioso, porque no se le ve por ninguna parte y se le siente en todas, y que permanece fijo e inalterable en medio del cambio de gobiernos y situaciones.

El sentido romano predomina aún sobre el germano. Por eso Inglaterra es el país del self-government. En la Edad Media triunfa el elemento de variedad, de diversidad, y así el poder se localiza. En la época de la monarquía, ésta, con el auxilio de los legistas, así como opuso á la división y subdivisión del dominio en directo y útil, base del régimen feudal, el dominio unitario é indiviso romano, opuso, en la esfera del derecho público, al particularismo notado más arriba, el concepto del Estado absoluto, omnipotente, expresión de la unidad que se sentaba sobre la civitas, y que alcanzó todo su desarrollo en el imperio. Bajo el influjo del sentido germano, y merced á la introducción del sistema representativo, se dibujan en la Edad Media las naciones. Bajo el influjo del sentido romano, y merced á la supresión de la representación, en el Renacimiento un monarca dijo: «El Estado soy yo», como pudiera haberlo dicho Roma.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 143

ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL Y MUNICIPAL

La revolución contradijo ese sentido en cuanto afirmó, en frente del absolutismo de los reyes, el principio de libertad en el orden político y los derechos del hombre en la esfera del derecho sustantivo; pero con relación á la constitución y organización de los círculos interiores del Estado, atribuyó al de la Nación un carácter análogo al que tuviera en el Imperio romano y en las monarquías del Renacimiento, sin más diferencia que, en vez de personificarse en un hombre, resultó un Estado en abstracto, lo cual, para el caso que al presente nos ocupa, tanto monta; así como, por ejemplo, si se trata de saber á quién pertenece la propiedad de las minas, nada importaría que se dijera: dominio eminente del emperador, del rey, ó dominio eminente del Estado.

La comunidad agraria ó rural es el resultado del período gentilicio; la ciudad, el de Grecia; el Imperio, el de Roma; la Nación, el de los germanos. En la Edad Media estorbó la formación de las naciones del particularismo propio de los tiempos, el cual se muestra lo mismo en los feudos que en los municipios. Las monarquías, desde el Renacimiento, se sobrepusieron á esa diversificación y localización del poder, y aplicaron á la nación el sentido unitario que los romanos habían aplicado á sus inmensos dominios: de ahí una compenetración de la tradición latina con la germana, que tuvo por consecuencia la preeminencia de la nación y del Estado nacional sobre todos los elementos locales, legado que la revolución ha recibido de la monarquía, sobre todo en los pueblos latinos.

En todos los períodos de la historia podemos sacar enseñanzas para el presente. De la época gentilicia, la autonomía y la intimidad de los círculos sociales y su jerarquía, pero no la confusión del derecho público con el privado; de Grecia, la autarquía de las ciudades, no su exclusivismo y aislamiento; de Roma, la constitución enérgica de la civitas, no su absolutismo absorbente; de los germanos, la compenetración de la sociedad con el Estado, no la debilidad de éste; de la Edad Media, la libertad de los municipios, no su condición privile-
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 144

giada y excepcional; de la monarquía, la unidad del Poder, no la centralización; de la revolución, en fin, la igualdad de derecho, no la abstracta y violenta uniformidad de sus resoluciones.

IX

«El hombre, exclama Tocqueville, es quien constituye los reinos y crea las repúblicas; pero el municipio parece que ha salido directamente de las manos de Dios» (1). «El municipio, escribe Simonde de Sismondi, no es un ser ideal ó fantástico; es la verdadera patria, la que vemos, la que conocemos en todos sus pormenores, la que habla á todos nuestros sentidos» (2). «El poder municipal, decía Henrion de Pansey en los tiempos de la Restauración por él apoyada, no es una creación de la ley; existe por la fuerza misma de las cosas; es, porque no puede menos de ser» (3). Con estas frases enérgicas, aunque no siempre propias, lo que dan á entender estos ilustres escritores, es que los municipios no son asociaciones que surgen al conjuro de los individuos ó de los gobiernos, sino personas sociales, naturales y necesarias, cuya existencia tienen que reconocer gobiernos é individuos; de tal suerte, que ha habido y hay escuelas y partidos que, á seguida de dejar pendiente de la voluntad arbitraria de los ciudadanos la formación de las provincias y de las naciones, ó negar la necesidad de éstas y de aquéllas, se detienen ante el municipio, cediendo el rigor de la lógica ante la realidad de las cosas. «La continua y permanente exposición á las mismas influencias naturales, el constante cruzamiento de las generaciones, la viva comunicación, el mutuo cambio de ideas y de afectos y la identidad de intereses, hacen nacer un prin-

(1) De la democracia en América, cap. V.
(2) Etudes sur les constitutions des peuples libres, 1886, pág. 100.
(3) Du Pouvoir municipal et de la police intérieure des Communes, libro II, cap. VI.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 145

cipio de unidad, sino tan íntimo como el de la familia, más extenso y comprensivo. Las relaciones permanecen las mismas, pero toman ahora un carácter más elevado. El hogar se transforma en el foro, la casa en la ciudad (urbs), el predio familiar en el territorio, las costumbres en agremiaciones, los hechos en públicos establecimientos» (1). Eso es el municipio.

Por donde el primer error que interesa rectificar, es el tan corriente de considerar estos organismos locales como ruedas de la máquina administrativa. Causa asombro leer en nuestras leyes municipales, lo mismo en la de 1870 que en la de 1876, que el Ministro de la Gobernación es el jefe de los Ayuntamientos, para los cuales sin duda se considera que es aquél lo que el de Hacienda para las Delegaciones de Hacienda, lo que el de Fomento para las Secciones de Fomento. Los municipios, constituyen corporaciones que como todas las personas, así las individuales como las sociales, son miembros sustantivos del Estado, no sus instrumentos. ¿Cómo es posible que se asimile una organización de provincias y municipios á una división en partidos judiciales, departamentos marítimos, comandancias militares ó distritos mineros? Estas divisiones puede y debe hacerlas el Estado sin tener otra cosa en cuenta que el buen servicio, mientras que las regiones, las provincias, los municipios, son anteriores á la voluntad del Poder, al cual solo le toca reconocerlos donde existan. ¿Por dónde cabe equiparar la supresión de una Audiencia de lo criminal con la supresión de una provincia? La de aquélla puede herir intereses, pero no mata un organismo vivo, porque no lo es una Audiencia. En cambio, ¿que se diría si mañana, por ejemplo, ocurriera á alguien, quienquiera que fuese, distribuir, por virtud de un decreto del Poder ó de un pacto entre individuos ó municipios, la de Asturias entre las de

(1) De un interesante trabajo de D. Federico de Castro sobre el Concepto de la nación como postulado de la Historia general, publicado en la Revista de Filosofía, Literatura y Ciencias, de Sevilla.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 146

León, Lugo y Santander? Y sin embargo, de tal modo ha penetrado en la sociedad ese error, que no ha mucho hemos presenciado cuán tranquilamente discutían algunos periódicos sobre la conveniencia de suprimir las Diputaciones provinciales. Y no era que, estimando las actuales provincias creaciones artificiales del Gobierno, como lo son las más, pidieran su sustitución por los antiguos reinos ó regiones, ó por otras que se estimaran más reales y naturales, sino que pedían sencillamente su desaparición, la cual, para algunos, puede acordarse de una plumada como si se tratara de las Administraciones subalternas.

Por esto, el escritor italiano Carnevali (1), después de consignar que las cuestiones referentes á las prerrogativas comunales son, verdaderamente, más constitucionales que administrativas, dice: «El municipio se nos presenta como uno de los factores de la organización social uno de los elementos constituyentes de la Administración pública, y no como una institución artificial, una ensambladura del Gobierno que se haya ideado por razones de oportunidad y para administrar más fácilmente.» Y añade: «Es este un principio sustancial, por decirlo así, en cuanto de él se derivan los derechos comunales, y por tanto, un todo complejo de normas legales que tienen por base el derecho, y no el ejercicio de determinados poderes y facultades por concesión ó delegación.»

Cuando el Estado niega la existencia de estas grandes personalidades, no obstante, su realidad, incurre en el mismo grave error que implica, respecto de los individuos, la muerte civil; y así como lo absurdo de esta institución consistía en considerar como muerto para el Estado á quien vivía para la naturaleza y para la sociedad, eso mismo se hace cuando arbitrariamente se desconoce la existencia de municipios, provincias ó regiones que la tienen ante la conciencia del país. Esto es tan exacto, que, á veces, lo que se da por muerto es un dato vivo que los poderes públicos toman en cuenta para

(1) En su obra: I motivi del diritto amministrativo volgarizzati, § X.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 147

las divisiones puramente administrativas. Bechard (1) hace notar que «la Bretaña, la Provenza, el Languedoc, todas las antiguas provincias, divididas en varios departamentos, no dejan por eso de ser cada una de ellas una circunscripción judicial, una división militar, una provincia eclesiástica, un distrito académico». Nuestras audiencias territoriales, nuestras capitánías generales, nuestros arzobispados y nuestras universidades, muestran cómo en España acontece lo propio; esto es, que existen las regiones, los antiguos reinos, ante la conciencia nacional, que lo admite como de soslayo el Estado mismo, y, sin embargo, cuando se trata de reconocer su personalidad, no son más que un nombre.

Cierto que si á veces la existencia real de un municipio se destaca de tal suerte que nadie puede ponerla en duda, como acontece con todos los urbanos y con los rurales que tienen un solo centro ó núcleo de población, otras ofrece alguna dificultad, como sucede con los rurales formados de varios pueblos, lugares, aldeas ó parroquias. Aun estos mismos, en ocasiones, tienen también una personalidad saliente y bien definida, como cuando ocupan todo un valle cerrado y conocido con un nombre, con igual producción, iguales costumbres, tradiciones comunes e intereses enlazados. En cambio, cuando se contempla un páramo inmenso salpicado de pueblecitos, parece á primera vista que se puede cortar por cualquier parte, agrupar ad libitum esas células elementales y formar mayor ó menor número de municipios; y sin embargo, el que lo mire, no de lejos, sino de cerca, y estudie la vida de esos pueblos, hallará que, atendiendo á la frecuencia de las comunicaciones, á las corrientes que en su seno ha determinado la tradición, hay, en medio de lo que se nos presenta como igual y uniforme, varios centros de acción que lo son de cierta comunidad de espíritu y de vida; y puede darse el caso, que no imagino en este momento, sino que lo traigo á la me-

(1) Autonomie et Césarisme: Introduction au droit municipal moderne, cap. V.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 148

moria, de que sería arbitrario agregar un pueblo á un municipio de cuyo confín está separado por dos kilómetros de tierra llana, y sería natural agregarlo á otro de cuya mayor parte estuviera separado por un río. Además, esta dificultad se salva reconociendo la personalidad de esos lugares, aldeas ó parroquias y sus funciones propias, que son distintas de las municipales, en vez de incurrir en el extraño é incomprensible error de confundir esos, que son organismos vivos, con los distritos, cuarteles ó barrios en que se dividen las villas y ciudades para su mejor administración. De este modo podía resolverse el problema grave de los municipios excesivamente pequeños (1), aplicando al caso el principio de asociación, necesaria ó voluntaria, según las circunstancias. Por lo demás, la personalidad real de esos pueblecitos, lugares ó aldeas, se releva bien claramente en la circunstancia de ser sujetos en la relación de la propiedad con absoluta independencia del municipio, por más que con harta frecuencia lo olvide el legislador. Túviéralo en cuenta, y quizás hallaría que hay aquí algo que debe sacarse del derecho administrativo para llevarlo al derecho civil.

X

Pero importa distinguir el municipio y el derecho municipal, ó lo que es lo mismo, entre sociedad y Estado, problema que surge lo mismo cuando se trata de aquél ó de la provincia, que cuando de la nación.

El derecho es por esencia condición para la vida, no causa de ella. Por esto no cabe confundir los términos: personalidad y derecho de la personalidad, propiedad y derecho de propiedad, familia y derecho de familia, matrimonio y derecho matrimonial. La personalidad, la propiedad, la familia, el

(1) En Francia hay 16.542 communes, que cuentan menos de 500 habitantes. En España, 3.167 se encuentran en el mismo caso. De 9.287 que es el número total, 7.322 tienen menos de 1.000 habitantes.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 149

matrimonio, son instituciones sociales, y por eso las estudian la Antropología, la Economía, la Moral, la Religión, etc., mientras que los órdenes jurídicos que hacen relación á las mismas los estudia la Ciencia del derecho. Cada uno de ellos contiene las condiciones necesarias para que esas instituciones vivan y se desarrollen, pero queda luego una esfera inmensa de acción que trasciende del derecho. ¿Quién imaginaría saber todo lo que cabe decir de la propiedad y de la familia, sólo con leer lo que de una y otra dicen los Códigos civiles? Pues bien, si el Estado realiza el derecho, la sociedad realiza todo lo demás, y por eso, si aquél merece nuestras alabanzas ó nuestras censuras por la obra de justicia ó de injusticia que lleve á cabo, á ésta atribuimos mérito ó demérito, según que es piadosa ó impla, virtuosa ó viciosa, culta ó inculta, instruida ó ignorante, rica ó pobre, etc. No es decir esto que sociedad y Estado estén ó deban estar separados, error que afecta precisamente á uno de los aspectos más importantes del problema de la organización local, y que combaten con empeño ciertos escritores, sobre todo los ingleses, puesto que la sociedad, toda ella, es el Estado, y no meramente los poderes oficiales de éste (1), pero sólo en cuanto cumple el fin jurídico, por lo cual únicamente realiza los restantes, cabe oponerla al Estado.

Pero ni sociedad ni Estado son unidades abstractas, sino organismos totales y vivos que contienen otros subordinados, de donde se deduce que si á la sociedad toda corresponde un Estado adecuado, á cada organismo social particular corresponde un Estado particular. Existe la sociedad humana, porque no depende de la voluntad de los hombres, y porque depende de ella, no existe un Estado humano desenvuelto y plenamente organizado; pero su razón de ser y su necesidad las acusa ese derecho internacional que, cuando el caso llega, por todos se invoca. En cambio, la existencia de las naciones

(1) Sobre las consecuencias de identificar el Estado con el Gobierno, véase en la obra citada, del profesor Burgess, un interesante capítulo, el I de la división 2.a, lib. III, parte 2.a.
Revista de España (1891-11-01 00:00:00), página 15

cacia de la intervención del Estado se comprueba por la disminución de siniestros en las minas, observada en Francia, Inglaterra y Alemania (1).

No ha de limitarse el legislador á consignar de un modo general el principio, ni á remitir á las Corporaciones locales, sujetas con frecuencia á influencias tanto más nocivas cuanto menor es el círculo en que se ejercen, ni á empleados fáciles tal vez al soborno, ó poco cuidadosos de sus deberes, la determinación de las reglas de policía industrial; no, á la ley toca clasificar debidamente las industrias y consignar respecto á cada una las condiciones generales, sin las cuales no deben autorizarse los trabajos.

En tal espíritu se inspira la ley suiza (2), que desarrolla el principio consignado en el artículo 34 de la Constitución, según el cual puede la Confederación establecer prescripciones referentes, entre otras cosas, á las industrias malsanas y dañosas; al mismo obedece la ley de Bélgica, relativa á los establecimientos insalubres, peligrosos y en los que se emplean máquinas de vapor (3); y el mismo informa las leyes de Austria (4), la de Italia (5), la de Inglaterra (6) y otras análogas de los Países Bajos y Alemania, sin que se deba olvidar una de las más completas, publicada después de detenidos estudios: me refiero á la de Suecia de 10 de Mayo de 1889 (7).

Todas estas leyes que menciono, sólo para comprobar la generalidad de la doctrina, reconocen en el Estado la facul-

(1) M. Keller.—Congreso internacional de los accidentes del trabajo celebrado en París en 1889.
(2) 28 de Marzo de 1877.
(3) Ley de 5 de Mayo de 1888, á la que precedieron varias informaciones y trabajos practicados por la Comisión creada en 1886.
(4) Fechas 15 de Marzo y 17 de Junio de 1888 y 8 de Marzo de 1885.
(5) Fecha 22 de Diciembre de 1888.
(6) Fecha 27 de Mayo de 1878.
(7) Recientemente, en 8 de Julio del año actual, el Congreso francés ha votado, después de la declaración de urgencia, el proyecto de ley sobre seguridad y salubridad de los establecimientos industriales; también vemos que una de las secciones de la ley alemana de 1.º de Junio de este año, es relativa á las medidas de previsión, y á éstas se da gran importancia en el proyecto italiano de 19 de Abril último.