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bilidad, sin embargo de lo cual, se declaró después en un decreto orgánico. Por último, la legislación vigente dispone (1) que «ningún miembro de las Cámaras puede ser procesado, ni castigado por las opiniones ó por los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.»

Las Constituciones vigentes en Bélgica (2), Países Bajos (3), Alemania (4), Prusia (5), Baviera (6), Italia (7), Portugal (8) y los Estados Unidos norte-americanos (9), entre otras más que no cito, por creerlo innecesario, vienen á asentar el principio de la inviolabilidad de los miembros del Parlamento respectivo, con igual extensión que lo hace la precitada ley constitucional francesa. Debe advertirse que en Alemania, varias veces se intentó por Bismarck imponerle ciertos límites, pero sin resultado. De todas suertes, lo que conviene hacer notar, es que en todos esos países, se llega á conclusiones más radicales, y acaso perfectamente justificadas, por razones de lugar y de tiempo, á que no fué necesario llegar el derecho parlamentario inglés.

Como rompiendo con la regla general de las Constituciones, y sólo con el objeto de presentar la variante, puede citarse la Constitución de Wurtemberg, cuyo artículo 185 según la modificación de la ley de 1874, dispone que «ningún miembro de los Estados debe ser acusado judicial ó disciplinariamente por sus votos ó opiniones emitidos en el ejercicio de su mandato»; pero añadiendo luego que «los ultrajes y calumnias contra el Gobierno, la Asamblea de los Estados ó cualquiera de sus miembros, son reprimidos por la Cámara á que pertenece el culpable.»

Sin citar más disposiciones constitucionales, en las noti-

(1) Ley de 16 de Julio de 1875, art. 18.
(2) Constitución de 1891, art. 44.
(3) Constitución de 1848, art. 92.
(4) Constitución de 1874, art. 80.
(5) Constitución de 1859, art. 84.
(6) Constitución de 1818, art. 27.
(7) Estatuto de 1848, art. 51.
(8) Constitución, art. 26.
(9) Constitución, sec. 6-1.
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cias que acabo de exponer, vienen á resultar tres diversos criterios tocante á la inviolabilidad parlamentaria: 1.º El criterio inglés. 2.º El criterio que afirma en absoluto la inviolabilidad. Y 3.º El criterio de la ley de 1874 del Wurtemberg. En España predomina, en la Constitución vigente de 1876, el criterio segundo, cual puede verse en el artículo 46. Igual criterio imperaba en la Constitución de 1869, según su artículo 57, en la non nata de 1856 (artículo 43), en la de 1845 (artículo 40), en la de 1837 (artículo 41), y por fin, en la de 1812 (artículo 128). Mas, ya antes de esta última Constitución, como advierte el Sr. Silvela (1), por el reglamento que para el régimen interior aprobaron las célebres Cortes que implantaron entre nosotros el régimen constitucional, se disponía que los diputados gozaban de la inviolabilidad por sus opiniones y votos.

Sin embargo, si, como debe hacerse cuando se trata del estudio del derecho constitucional de un pueblo, se atiende, no solo al precepto legal formulado por escrito, sino también al espíritu político dominante con mayor ó menor persistencia á pesar de la crudeza y claridad con que definen las Constituciones españolas la inviolabilidad parlamentaria, habría mucho que hablar y no pocos distingos que hacer. En primer término, ateniéndonos á lo vigente, ¿quién no vé que, tanto en España como en la misma Inglaterra y en otros países, existe una gravísima contradicción entre los principios políticos, á cuyo nombre se exige un juramento ó una promesa previa al representante del país (2), y la plena é ilimitada libertad que exige, en definitiva, la inviolabilidad parlamentaria? Por otra parte, aunque reconoczcamos que en España la libertad de la tribuna es grande, que en tal punto sería injusto no considerar nuestras costumbres del Parlamento superiores á las de muchos países más adelantados en multitud de conceptos, ¿no sería imperdonable olvidar que aún no

(1) Discurso citado.
(2) Reglamento del Congreso, art. 38.
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parativamente los presupuestos, y se verá que por lo menos la acción de los Parlamentos desde la Restauración acá, es decir, en un periodo relativamente largo de paz material, es ineficaz, no ya para dominar el déficit creciente que paso á paso nos lleva á la bancarrota, sino para cortar el aumento en los gastos y procurar el mejoramiento de los servicios. No há mucho, discutiendo el último presupuesto que con tales rebajas y economías efectivas se anunciaba, hacía notar un diputado republicano, el Sr. Pedregal, cómo sin que los servicios se hayan perfeccionado, antes al contrario, se han aumentado sin embargo, las partidas desde 1870-71 hasta nosotros. En efecto; la subsecretaría costaba en esta fecha, por personal 167.820 pesetas, y por material 70.000; hoy cuesta 357.500 por el primer concepto, y 95.000 por el segundo. El Tribunal de Cuentas, en 1870-71, costaba 661.265 pesetas, y en la actualidad 828.125. La Administración central costaba en la fecha citada 3.152.228, y ahora cuesta 5.256.960. En la Administración provincial, sin contar el coste de las subalternas, hay un aumento que importa de 5.381.504 pesetas á 9.475.844, y así discurriendo. Por otra parte, recientes están las tentativas económicas, que no fué capaz el Parlamento español de llevar á cumplido efecto, por la resistencia de los diputados ante el interés egoista de sus distritos. Recuérdese lo que pasó con la supresión de las subalternas (servicio verdaderamente innecesario), y con la supresión también de las Audiencias de lo criminal. Lo ocurrido con estas últimas es verdaderamente lamentable. ¡Qué descomposición momentánea se efectuó en todos los partidos!

Ahora bien; la creciente desconfianza que por todas estas causas inspira el Parlamento, y el abuso de atribuciones que una obra tan desdichada supone, promueve más y más la necesidad, á que ya antes me refería, de revisar con cuidado las condiciones en que el cargo de diputado y el de senador deben ejercerse. En primer término, ciertas preeminencias y garantías que para rodearlos de independencia impusieran las circunstancias en la historia, hoy se suelen aprovechar
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hace mucho tiempo se impedia la manifestación de las ideas republicanas, á pretexo de la peregrina teoría doctrinaria del Sr. Cánovas, de los partidos legales é ilegales? ¿Se puede aun hoy, en nuestras Cortes discutir, ni aun en principio, la Monarquía y proclamar las excelencias de la República? Reciente está la borrasca de adulación que levantó en el Senado aquella discreta y en cierto modo inocente, manifestación del respetable senador republicano D. José Fernando González. Porque á mi modo de ver, no basta decir que los diputados y senadores son inviolables por las opiniones y votos que en el ejercicio de su cargo emitan. Esto, afirmado con tal crudeza, en cuanto impide toda acción coactiva exterior del poder ejecutivo (la policía), ó del poder judicial (instigado quizá por el ejecutivo, de quien depende), puede, en ocasiones, resultar injusta y constituir un verdadero privilegio de impunidad á favor de los miembros del Parlamento. Para establecer la inviolabilidad parlamentaria en aquellas condiciones apetecibles, si ha de responder á su objeto, es necesario, además de tal declaración, que los senadores y diputados puedan fielmente, y sin cortapisas alguna, reflejar con sus palabras y con sus votos la opinión política que representan. El juramento ó promesa implican una prevención contra ciertas ideas, que con solo existir tienen derecho á ser propagadas por quienes las crean justas. La intolerancia de mayorías ó minorías fanáticas, ó que sin serlo, cegadas por un dinastismo adulador y cortesano, impiden á cada diputado ó senador expresarse según tenga por conveniente (sin otras trabas que las naturales de la educación y de la cortesía), es otro dique preventivo impuesto á las manifestaciones sinceras é inviolables de opiniones y aun de votos.

A la verdad, habiendo llegado ya las costumbres políticas á la altura relativa á que han llegado, ya no es de temer, en condiciones normales, una represión violenta contra un miembro de las Cortes; así que, cuando se discute hoy la forma que han de revestir las discusiones parlamentarias, es necesario recabar el cumplimiento absoluto del derecho, y
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éste, sin duda, está detentado, por lo que toca á la vida legal de un Parlamento, cuando de alguna manera se impide el libre juego en él de todas las oposiciones y de todos los intereses.

Aparte de esto, la otra cuestión que la inviolabilidad parlamentaria ofrece, y á que aludi al tratar del Derecho constitucional inglés, es decir, la del criterio adoptado respecto de las opiniones manifestadas en el Parlamento y publicadas más tarde, ya por la prensa, ya como quiera que sea, en España, están siempre amparadas por la inviolabilidad. El texto constitucional es terminante. Y dada la publicidad que se requiere en los debates parlamentarios, la cosa no podía ser de otra manera, sopena de limitar la inviolabilidad en un momento importantísimo. Pero aunque la Constitución de nuestro régimen parlamentario adopte tal criterio, bastante general como se ve, yo creo que es preciso distinguir. Dadas las funciones que el Parlamento desempeña, es una condición indispensable la más amplia e ilimitada libertad en la discusión. Todo obstáculo impuesto á este, va contra la naturaleza del poder parlamentario. En las luchas sostenidas por el Parlamento contra la Corona, ó bien por el Parlamento contra el poder arbitrario de un Ministerio, claro es que, no como prerrogativa, ni como privilegio, sino como un derecho, es necesario proclamar la inviolabilidad de los representantes del país por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de su cargo. De no ser así, éstos estarían á merced del ejecutivo en sus manifestaciones como poder de policía. En frente del poder judicial requiérese igualmente la inviolabilidad. Y tén- gase en cuenta, aunque en este punto resulte pesado y machacón, que tal inviolabilidad, en sus tres relaciones que acabo de indicar, no es un privilegio, es una condición jurídica, exigible por el poder parlamentario en la organización del Estado; por recabarla el Parlamento para sí y por ello, para todos y cada uno de sus miembros, no crea una situación excepcional en favor de los diputados y senadores. Nada de eso; no es prerrogativa del funcionario que borre la con-
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dición primitiva de ciudadano, es cualidad inherente á la función. Mas con todo esto por delante, creo que no debe esa inviolabilidad constituir una patente en corso, pero que al representante del país puede impunemente, á mansalva, atacar la reputación personal del diputado compañero suyo (contra lo que procuran prevenirse los Reglamentos de las Cámaras) (1), ó bien la de un funcionario de la administración pública, ó más todavía, la de un particular cualquiera. En este punto, el Derecho parlamentario inglés, con su carácter circunstancial, con la seguridad que puede abrigar respecto del alto sentido jurídico reinante en la sociedad, resuelve la cuestión de un modo, á mi ver, harto más conforme á la justicia. Bien es verdad que las condiciones de aquel pueblo, siendo las más conformes á la naturaleza del Estado, las más normales, dada su marcha ordenada y arreglada á su idea, pueden considerarse como condiciones perfectamente excepcionales. Quizá, dada la índole de nuestra política, falsa, inmoral, de compadrazgos, arbitraria, fundada en una gran corrupción (la electoral), y mantenida por una serie de corrupciones, quizá, repito, dado esto, sería una grandísima imprudencia procurar formular, con fórmulas definidas y exactas, aquellos sutiles distingos del Derecho parlamentario inglés. Realmente, por nuestra falta de adaptabilidad jurídica, así como, al hacer nuestro el Derecho civil romano, lo hemos empeorado y viciado, obligándole á pedir aquel carácter orgánico y racional á su modo que tiene, así al aplicar á nuestra vida política el Derecho parlamentario inglés, lo deshiciamos, conteniéndolo en fórmulas y recetas, en represiones con pretensiones de exactas, cuando, por su naturales, todo él es, al igual que la vida social decide ó produce, movimiento, variedad, casos particulares.

Por estas razones, creyendo que esté más en lo justo, la distinción que usualmente existe en Inglaterra, entre la función parlamentaria como tal y las afectas citaciones de las

(1) Reglamento del Congreso, artículos 146, 147 y 148.
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apreciaciones que cada diputado hace, que la afirmación absoluta, de la mayoría de las Constituciones, la española entre ellas, no encuentro manera adecuada, ni forma hábil para establecer semejante distinción entre nosotros. ¡Dios sabe los abusos á que acaso podría dar lugar aquí, que no hay poder judicial independiente, donde los jueces son meros funcionarios del poder ejecutivo, sujetos á la voluntad casi omnímoda de cualquier políticastro á quien la suerte condujo al ministerio de Gracia y Justicia, como podía haberle conducido á otro puesto más ó menos alto y más ó menos lucrativo!

No creo haga falta insistir más sobre el punto concreto de la inviolabilidad de los representantes de país en las Cortes, por sus opiniones y votos como tales representantes. Después de todo, tratándose de las inmunidades parlamentarias, la gran corruptela, no radica ahí, sino en el privilegio ó prerrogativa ó como quiera llamarse, por virtud de la cual, los diputados y senadores gozan de hecho de una situación verdaderamente excepcional, como que atendiendo á las estadísticas, según luego veremos, nunca podrá decirse de ellos: Bienaventurados los que sufren persecución de la justicia.

Pero cuestión es esta harto complicada y de interés sumo, y como ya digimos, para comprenderla en toda su importancia es menester que la estudiamos en sus orígenes, en el derecho constitucional vigente y en los abusos á que la práctica de esto da lugar entre nosotros.

ADOLFO POSADA.
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ESTUDIO SOBRE LA REFORMA MUNICIPAL EN ESPAÑA

INTRODUCCIÓN

Forman los estudios administrativos parte principalísima de la ciencia jurídica, si bien, no han alcanzado hasta la época moderna toda aquella importancia, que les corresponde tanto por el fin que deben realizar en las sociedades, como por la necesidad, que unánimemente se siente hoy entre todos los hombres de ciencia, de definir de una manera completa su objeto, fijando á la vez las relaciones fundamentales de esta rama del derecho, que es sin disputa la más confusa de todas y por lo mismo la más necesitada de análisis y de crítica.

Dentro de esta general indeterminación que en el orden científico hace confusas las materias propias del derecho administrativo ocupan lugar preferente las cuestiones que afectan á la naturaleza y condiciones de la sociedad municipal, en las cuales, á pesar de lo mucho que se ha legislado en nuestros días, más parece que los legisladores se propusieron confundir que aclarar el concepto de una institución tan llena de misterios como desconocida en todo aquello que son elementos esenciales para su vida ordenada y desenvolvimiento progresivo.

Explicación natural tienen á nuestro juicio estas deficiencias que señalamos en la organización de los municipios no
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solo de España sino de todos los pueblos modernos con solo considerar que las dificultades de la obra legislativa, en lo que al derecho municipal se refieren, proceden de la índole misma del organismo para el cual se dicta la regla, y no de la voluntad é inteligencia del legislador, pues si de estas condiciones personales dependiese la solución de tan arduo problema, es bien seguro que á estas horas ya estaría satisfactoriamente resuelto; que no menos podía esperarse del esfuerzo de tantos entendimientos consagrados á su estudio. Pero sucede, desgraciadamente, en la esfera de las ciencias sociológicas, que los elementos que entran en su composición aparecen más complejos y más llenos de internas contradicciones á medida que más se los aisla, en virtud del análisis, del conjunto total que determina el objeto de las mismas; así vemos, por ejemplo, que la naturaleza y fin de una nación ya constituida y organizada formando lo que solemos llamar Estado, se fijan hoy en la ciencia con facilidad relativa, sin que su determinación ofrezca, en medio de las luchas de escuelas y sistemas, puntos graves de discrepancia, y en cambio, cuando se trata de definir los organismos provinciales ó municipales, las opiniones revisten caracteres de profunda y fundamental divergencia que se van aumentando gradualmente si en vez de estos objetos, hacemos recaer nuestro análisis sobre la familia ó el individuo.

Este hecho que es de toda evidencia para la más elemental observación, conviene tenerlo muy presente cuando se trata de reformar un organismo que como el municipio es tan difícil de someter á preceptos taxativos de una ley, que si suele ser lógica en cuanto teoriza dentro de un criterio jurídico determinado, también suele ser en su contacto con la realidad, ó ineficaz ó perturbadora para la vida práctica de la corporación á que se aplica; debiendo llevar además al ánimo de nuestros legisladores esta consideración, un alto sentido de prudencia para no destruir ninguna parte del edificio sin tener de antemano preparados los materiales para sustituirle con provecho, si no se quiere seguir el trabajo de crí-
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tica que tan facil por su carácter negativo ha sido, como fecundo en consecuencias dolorosas para nuestra vida municipal en lo que va de siglo.

Tampoco debe olvidarse para llevar á cabo con acierto la reforma de los organismos municipales, los sensibles cambios que la vida moderna ha operado en nuestras costumbres públicas separadas al presente por una distancia de más de trescientos años, de aquella gloriosa tradición municipal de los primeros siglos de la reconquista española; tradición, que si vive aún en la memoria de los eruditos, aparece totalmente borrada en la conciencia popular que la vé, después de un tan largo periodo de decadencia, sustituida hoy en su antiguo poderío é importancia por el predominio de los Gobiernos y de los partidos políticos, notándose al mismo tiempo que el interes personal es más fuertemente sentido por el hombre moderno, que aquel otro interes de localidad llamado comunal que tantos actos heróicos inspiró á nuestros antepasados y que por modo tan natural como fácil informó la vida de nuestras municipalidades en la Edad Media.

Ocurre frecuentemente por una especial genialidad de nuestra raza, dada con exceso á idealizar hasta los asuntos más menudos de la vida, que tanto nuestros legisladores como nuestros hombres de ciencia sufren al tratar del municipio español un como espejismo histórico, que les hace perder el sentido de la realidad con que este asunto debe ser estudiado en nuestros días. Porque no es ciertamente muy práctico adoptar un sistema filosófico ó jurídico determinado; empaparse con notorio abuso en la tradición municipal española perdida para siempre en los oscuros limbos de la historia y pretender que por el solo hecho de estampar sobre el papel un número mayor ó menor de artículos y denominarlos pomposamente ley orgánica de Ayuntamientos, hayamos de creer completamente curada la atonía que hoy padecen nuestras energías locales y regenerados por ende nuestros municipios. Más eficaz que todo esto será, sin ningún género de duda, que procuremos con medidas indirectas dar ocasión á
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que se desarrollen en nuestro país costumbres comunales ó colectivas en armonía con las nuevas necesidades de los pueblos, y fundar sobre ellos preceptos legislativos, que salvando la unidad nacional, nos permitan conocer la variedad de aspectos con que la vida municipal se da en las diversas provincias que forman la nación española, adaptando á esta variedad las bases de la futura reforma municipal y abandonoando para siempre aquel sentido de uniformidad legislativa, causa de la mayor parte de los males, que pesan sobre las corporaciones populares.

Nadie desconocerá que entre las múltiples exigencias demandadas por la opinión pública, ninguna es hoy tan unánimemente sentida como esta de la reforma municipal, intentada ya por el partido conservador, autor de la legalidad vigente y que sin duda hubiera sido objeto de discusión en nuestro Parlamento actual, si el partido liberal no hubiera tenido necesidad de atender á reformas de carácter jurídico, político y militar, que han requerido prelación en el orden de los debates. Es indudable, pues, que estamos abocados á tratar en plazo breve la cuestión objeto de estos artículos, por lo cual creemos de la mayor utilidad hacer aquellas observaciones y advertencias que á nuestro juicio son necesarias para resolver con acierto semejante problema, antes de que venga el poder legislativo á hacer práctica por medio de sus acuerdos una solución determinada.

La historia de nuestra legislación municipal en el siglo presente es testimonio elocuenteísimo de lo ineficaces que han sido la mayor parte de nuestras reformas para hacer que los municipios españoles alcancen, no ya aquel grado de esplendor de mejores días, pero ni tan siquiera una ordenada vida que les permita ejercer sus funciones propias con la regularidad y método que necesariamente requiere todo organismo en estado de salud. Con efecto; al inaugurarse en el año 1812 el sistema constitucional, las Cortes de Cadiz dictaron una ley orgánica para nuestros municipios, llevando á los mismos amplia libertad electoral unida á no escasa intervención en
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los negocios políticos y grandes atribuciones en los asuntos comunales reconociéndole á la vez facultades propias de carácter extraordinario, dimanadas de las circunstancias anormales, que el estado de guerra de la nación española imperiosamente exigía.

Poco tiempo vivió esta legalidad municipal, pues la terminación de nuestra lucha extranjera trajo á España al rey Fernando VII; coincidiendo con su venida la reacción del año 14, que al derogar cuanto legislaron las Cortes de Cadiz, sumió á nuestros municipios en el estado que tenían dentro del absolutismo monárquico de siglos anteriores.

Así vivieron durante seis años, hasta que el triunfo de las ideas liberales restauró en 1820 la ley municipal de las Cortes de Cádiz, estableciendo en ella algunas reformas de escasa importancia que provenían de la oscuridad ó deficiencia de esta, y que se consignaron para su más exacta aplicación en la ley de 23 de Marzo de 1821, llamada por lo mismo aclara-toria, con relación á la legalidad restaurada.

La reacción de 1824 hizo de nuevo tabla rasa en nuestra organización municipal, confiscando en absoluto las libertades adquiridas por los municipios, llegando hasta la abolición del principio popular consagrado por el tiempo con el fin, según se decía por el rey, «de que desaparezca para siempre del suelo español hasta la más remota idea de que la soberanía reside en otro que en mi real persona.» Como consecuencia, pues, de esta medida de gobierno, perdió el municipio su carácter electivo, componiéndose de concejales de nombramiento real y dictándose en torno de esta base primordial en la organización de los municipios, diferentes decretos que mantuvieron en lo sustancial el indicado régimen, hasta que á la muerte del monarca se estableció de modo definitivo y permanente el sistema constitucional, desapareciendo de una vez tantas y tan graves mudanzas como afligieron, no solo á nuestras instituciones municipales, sino á nuestras instituciones políticas en el borrascoso periodo histórico que media del año 12 al año 33 de la presente centuria.