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Revista de España (1890-07-01 00:00:00), página 239

SOBRE LA REFORMA MUNICIPAL EN ESPAÑA

El sentido del Estatuto Real como ley fundamental de la monarquía española era templadísimo en sus manifestaciones y alcance político, así que como derivación de él se creyó necesario dictar el Real decreto de 23 de Julio de 1895 por el cual se pretendía ordenar provisionalmente nuestra organización municipal escogitando como medio práctico de transición principios intermedios entre el radicalismo de la ley municipal de las Cortes de Cádiz y el antiguo régimen. Pero esta interinidad legislativa en que abundaba más el buen deseo que el acierto, no podía satisfacer y no satisfizo de hecho ni las aspiraciones de los liberales ni los deseos de permanencia porque abogaban aún los amantes del absolutismo, siendo derogada á los dos años para dar vida ostentosa de nuevo á la legalidad municipal de las Cortes de Cádiz.

Fué tan exagerado el ascendiente que en los años que inmediatamente siguieron á esta reforma gozó la obra legislativa de Cádiz, que el solo proyecto de reemplazarla por la ley municipal del año 1840 dió margen á un tumultuaria y grave pronunciamiento que, tomando como bandera de su causa la innovación intentada, impidió en absoluto su promulgación. Pero lo que no pudo hacer la voluntad de los hombres se encargó de hacerlo el tiempo, poniendo de manifiesto cada vez más los defectos y aun las perturbaciones que la ley municipal de las Cortes de Cádiz llevaba á la vida de los Ayuntamientos, con lo cual convenientemente se fué preparando á la opinión para una reforma que tuvo completa realización en la ley municipal de 1845, que sin volver á lo antiguo, corregía con bastante discreción los exagerados radicalismos de la ley del año 12, constituyendo, por decirlo así, la base de nuestra actual organización municipal.

Vivió esta ley en toda su integridad hasta 1864 en que hubo una nueva recalda, no ya en la legalidad de Cádiz (pues esto hubiera sido excesivo, por más que no pocos lo desearan), pero sí en la ley de 23 de Febrero de 1823 que venía á ser en el fondo lo mismo, aun cuando en forma apareciese velada por repetidas manifestaciones de moderación. Con
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para hacer más eficaces las gestiones personales y para poner á cubierto y fuera de toda responsabilidad, al que no realice su función de representante del país cual debiera. Además, la creciente oleada del abuso por parte de los parlamentarios, que aprovechan su alta posición para lucrarse, para lograr escalar puestos pingües é influir en la resolución de negocios más ó menos claros, imponen la necesidad de acudir acaso á remedios heróicos, á soluciones radicales que, mediante la declaración de incompatibilidad verdadera, efectiva de la diputación ó senaduría con otras funciones públicas, encauce las extravíadas corrientes de la política personal. Sobre estos puntos conviene discurrir ahora, y para proceder con orden, me fijaré, ante todo, en lo tocante á las preeminencias y garantías, examinando especialmente la inmunidad parlamentaria; primero lo que se refiere á la inviolabilidad (que no da lugar á muy graves abusos), y luego lo que se refiere á la que propiamente se llama inmunidad, que ya da lugar á abusos verdaderos.

ADOLFO POSADA.
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ligeras variantes efectuadas en esta ley en 1866, vivieron nuestros municipios hasta el año de 1868 que señala un nuevo periodo tanto en las instituciones políticas como jurídicas y administrativas de nuestra patria.

Resultado de la trasformación que en esta época se efectuó en los altos poderes del Estado y respondiendo á ideas innovadoras dentro de nuestro derecho que se pretendió reformar de un modo absoluto, y que en mucha parte se varió, hubo de dictarse primero la ley municipal de 1868 con carácter de provisional, y más tarde con la sanción de la primera Cámara de la Revolución, la ley de 1870, que aspirando á satisfacer cumplidamente las necesidades de la vida municipal moderna, indudablemente hizo mucho en este sentido, pero como tendremos ocasión de ver más adelante, más fueron en su articulado los buenos deseos y los grandes propósitos de reforma que los resultados beneficiosos y prácticos de sus disposiciones.

El sentido político que informó los primeros actos del reinado de D. Alfonso XII puede compendiarse en una frase elocuenteísima del primer presidente del Consejo de ministros de la restauración que declaraba ante el Parlamento que esta «no había venido á destruir la obra revolucionaria, sino á continuar la historia de la patria española», y así como supo este Gobierno que le dió forma legal usar de una plausible tolerancia para con las personas que pudieran considerarse vencidas, llamándolas en breve á la cooperación del nuevo derecho creado, de igual modo en cuanto á reformas legislativas resplandeció en los representantes de la primera Cámara constituyente una exquisita moderación para no alterar sino aquello que era absolutamente preciso á fin de armonizar el nuevo orden de cosas con el estado político que se encontraron creado por la revolución de 1868.

Aplicado este criterio á la legislación municipal entonces vigente, fácilmente se comprenderá que la ley de 1876 si supo salvar los intereses políticos que principalmente preocupaban á sus autores, dejó en cambio subsistente en las
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corporaciones populares, por lo que á su vida interna y orgánica se refiere, las mismas instituciones que en ellas anteriormente existían. De aquí el pensamiento jamás abandonado desde la fecha de esta ley por ningún Gobierno de la restauración, de estudiar fundamentalmente la reforma de nuestra actual vida municipal, no solo en lo que á la misma afecta, sino en todas sus relaciones, ya de armonía ó ya de subordinación con los demás organismos del Estado, como único medio de que resulte fecunda y provechosa la obra legislativa que se prepara.

Explicítamente manifestaron este juicio que acabamos de exponer sobre la ley de 1876, sus autores, al consignar en el preámbulo de la misma «que no creía el Gobierno satisfacer todas las necesidades de nuestros municipios al proponer á las Cortes el indicado proyecto, entendiéndolo por el contrario, que el estudio minucioso y detenido de la organización provincial y municipal exigía más espacio, limitándose entonces á las modificaciones que á su juicio eran más precisas.» Estas palabras claramente revelan que solo por altos motivos de gobierno ha podido aplazarse el estudio de un asunto en el cual de día en día se hace más necesario buscar una solución que si no perfecta—(pues esto jamás se da en la labor humana)—por lo menos alivie el malestar presente de nuestros municipios y los haga aptos para atender á la satisfacción de las necesidades más intimamente ligadas con su propia finalidad.

Esta ligera reseña histórica que acabamos de hacer de las diversas leyes que en la época contemporánea han regulado la vida de los municipios, nos autoriza á sintetizar todos los esfuerzos de nuestros legisladores desde las Cortes de Cádiz hasta la fecha, en el deseo vehemente y patriótico de afirmar tanto la existencia de las municipalidades como su reconocimiento, en cuanto entidades morales independientes del Estado y absolutamente necesarias para su formación, aplicando á las mismas al objeto de conseguir este deseo, los principios fundamentales del derecho político moderno; pero
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no serían tales si reconocísemos funciones políticas á los municipios que implicarían el doble absurdo, ó de igualar la parte al todo, con lo cual necesariamente resultaría de esta identificación que la parte, reuniendo para sí todos aquellos atributos esenciales que constituyen al todo nacional, en rigor, para nada necesitaba la existencia de este, ó de suponer por el contrario, que siendo el todo la resultante armónica, ya que no la suma de las partes que lo componen, su desaparición era inevitable desde el momento mismo en que por virtud de su carácter político, la división, cualquiera que ella fuese, elevaba á la categoría del todo á las partes segregadas.

Suele decirse que semejante razonamiento si encierra fuerza incontrastable para defender la existencia de las actuales naciones informadas en un alto y superior principio de unidad como base de su constitución social, nada prueba para los sostenedores de la autonomía política del municipio que en definitiva pueden cruzarse de brazos delante de los que tal argumento emplean; respondiendo, que de él se derivaría á lo sumo la necesidad de que haya más naciones que las que al presente existen, pero no los inconvenientes ó los errores doctrinales que se suponen cometidos al otorgar una base política á la sociedad municipal, como medio más adecuado para su perfeccionamiento ó desarrollo. Esta objeción pudiera ser atendible en el terreno científico, si al formular la afirmación de que el municipio es la unidad administrativa por excelencia, en términos, que cuando este carácter administrativo se desconoce, los fundamentos de la nacionalidad se resienten, y cuando se niega, se destruyen en absoluto, lo hiciésemos solo por el mero placer ó interesado propósito de sostener como la división territorial más perfecta la que actualmente existe en el viejo y nuevo continente, haciendo abstracción de todas las razones, pruebas ó hechos que en conjunto demuestran la conveniencia de grandes cuerpos sociales ó naciones como instrumentos obligados y necesarios por ley de la providencia y de la historia para la más ade-
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cuada realización del progreso humano; pero, cuando se tiene en cuenta como nosotros tenemos todas estas razones, y no abrigamos el pensamiento de considerar como insustituible la actual división de los Estados, la objeción resulta de hecho tan ineficaz, como absurdo aparece el carácter político que se pretende asignar al municipio moderno.

No entra en nuestro propósito, ni cabe dentro del plan que nos hemos trazado al emprender este trabajo, el que nos detengamos á exponer las consideraciones que á nuestro juicio hacen más preferible y más ajustada á la verdad científica la organización unitaria que la organización federal de los Estados; pero sí conviene que hagamos constar, por lo que al municipio se refiere, que su regeneración no depende de la tan decantada autonomía política de estas Corporaciones, que si pudo ser necesaria en atrasadas épocas históricas como medio de llegar á la unidad nacional, hoy supondrá un retraso funestísimo hasta para los intereses mismos que se pretende amparar y defender con esta medida.

Esta afirmación nos lleva como de la mano á tratar el error histórico que, al par del doctrinal, hemos notado en los pocos sostenedores del carácter político de las corporaciones locales. Con efecto; si atentamente se estudian las trasformaciones que en la historia han sufrido las municipalidades, desde luego aparece á la vista del más mediano observador el hecho de que una vez realizada la unidad nacional, el poder político se extendió de una manera uniforme, tanto sobre los privilegios como sobre las franquicias y libertades que habían gozado los municipios españoles haciendo desaparecer esa autonomía política, que hoy se pretende resucitar después de cinco siglos de labor incesante, empleada para arrancar de raíz las antiguas energías políticas de nuestras municipalidades de la Edad Media. Y no se crea tampoco que esta pérdida de la autonomía política municipal, representada por la desaparición de sus fueros y privilegios, fué obra exclusiva del absolutismo monárquico de la casa de Austria, que, como extranjera, cambió el espíritu de la nacionalidad española
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pues testimonios veracísimos y hechos elocuentes nos demuestran que, si los reinados desde Carlos I á Carlos II pudieron significar para algunos pensadores, en cuanto á su gobierno y política en general, un paréntesis dentro de nuestra historia, por lo que á la vida de las Corporaciones populares se refiere, no puede desconocerse que su decadencia venía predeterminada en siglos anteriores, y que su autonomía, tanto política como administrativa, no existía ya en la época de los Reyes Católicos.

La obra legislativa de D. Alfonso el Sabio, al proclamar y estatuir el principio de unidad en nuestro derecho, no solo daba la señal de alarma, sino que anunciaba también grave y próximo peligro para las libertades municipales. Así que, una vez admitida esta legislación y vencidas de hecho cuantas resistencias se opusieron á su triunfo, Alfonso XI, hábil político y sagaz gobernante, supo aprovecharse de sus efectos, y nombró de Real orden Ayuntamientos para poblaciones tan importantes como Sevilla, Córdoba, Madrid, Burgos, Valladolid y otras, sin que esta supresión del procedimiento electivo alterase los ánimos de aquellos moradores que, sin duda por cansancio ó tal vez por no sentirse muy aptos para elegir, tranquilamente aceptaron las personas que la voluntad real se sirvió designar para la gestión y cura de sus intereses locales. Más tarde, en los reinados de D. Juan II y D. Enrique IV, las necesidades del Tesoro español obligaron á estos monarcas á enagenar en subasta pública los cargos y magistraturas concejiles, recurso financiero, que se perpetuó con facilidad pasmosa en épocas muy posteriores á su muerte, toda vez que en lugar de disminuir constantemente aumentaban los apremios y estrecheces del Erario público. Y viendo, por último, el reinado de los Reyes Católicos, en él se crea la institución del Corregidor, que colocado en la presidencia de las Corporaciones populares como genuina representación del poder real, absorbió en su persona, no solo todas las atribuciones, sino hasta las más pequeñas iniciativas abandonando á procedimientos excesivamente rutinarios las
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funciones más indispensables para su desenvolvimiento y desarrollo; dando lugar con ello, al decaimiento de las energías locales heridas de muerte si pronto no se acude con los remedios heroicos que un tan grave mal necesita.

Poderosas razones pueden invocarse para justificar la conducta ó criterio seguido hasta el presente por nuestra legislación municipal, pues, si tenemos en cuenta el estado de postración en que habían vivido los Ayuntamientos, entregados desde el siglo xv ó á funcionarios del poder absoluto ó á hombres ricos, que habían convertido, mediante títulos de compra, en propiedad familiar y privada las magistraturas concejiles, fácilmente se comprenderá que lo que un tal estado de cosas exigía, ante todo y sobre todo, será declarar, sin pérdida de tiempo, como se hizo en los primeros días de nuestra regeneración política, que las corporaciones populares debían tener vida propia, servir para satisfacer necesidades comunes y no seguir completamente anuladas, ó por la presión del poder absoluto, ó por la posesión material y perpetua de hombres adinerados.

En el régimen del absolutismo monárquico, la sociedad municipal, viviendo á merced de una acción central tan avasalladora como omnímoda, nada representaba; carecía en absoluto de toda virtualidad sustancial; de aquí que nada apareciese tan urgente como el reconocimiento de su sér, la afirmación de su existencia, dejando aparte como menos necesario el que fuese de esta ó de la otra manera; así vemos que en la multitud de disposiciones legislativas dictadas desde el año 12 con carácter liberal, sobresale, destacándose del conjunto heterogéneo de los diversos y aun encontrados principios políticos, que informaron á sus diversos autores al redactarlas, un fondo, camino de aspiraciones, que consiste en proscribir los oficios perpetuos para los cargos municipales, proclamar el principio de igualdad para el desempeño de los mismos, á fin de borrar la injusta e irritante división de clases que hasta entonces existía, y afirmar, por último, que la elección era único medio legal para determinar el naci-
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miento y renovación de las corporaciones populares, elección más ó menos amplia, según el criterio político que inspiraba la ley, pero reconocida al fin como principio común dentro del derecho municipal.

Pero si esta dirección dada á nuestra reforma municipal estuvo plenamente justificada en los primeros veinte años de nuestra regeneración política, no lo ha estado tanto después y hoy sería en extremo censurable que no abandonase por completo el camino hasta aquí recorrido, emprendiendo otros derroteros, que mejor se acomoden á lo que de consumo demandan nuestras necesidades presentes y el espíritu moderno de la sociedad española.

Nadie, en su sano juicio, tratará al presente de arrebatar á nuestros municipios el principio electivo que constituye hoy base fundamental para todos los organismos políticos del Estado; nadie ha de pretender tampoco excluir á determinados ciudadanos de la gestión local, por razones de linaje, que no consiente ya el espíritu igualitario de nuestras costumbres, y menos ha de pensarse en vincular cargos ó magistraturas concejiles que escapan por su naturaleza á todo supuesto racional de mera propiedad; por lo tanto, debe procurarse hoy, al intentar la reforma municipal, ver si una vez reconocidos todos estos principios, y aplicados en buen hora á nuestros municipios, perfeccionamos además de tal modo su régimen de vida, que les sea fácil realizar una administración recta y moral, que redundando en bien de sus administrados no encuentre obstáculos para conseguir este fin por parte de los organismos que dentro del Estado guardan con él más directa relación.

A fin de llegar á este objeto, preciso será que detenidamente analicemos el estado actual de nuestros municipios, estudiando los caracteres propios de su naturaleza social y los vicios de que adolece su organización, para proponer los remedios que nuestra convicción nos dicte. Todo lo cual ha de constituir el objeto del presente trabajo.
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I

EL MUNICIPIO MODERNO Y LA CIENCIA ADMINISTRATIVA

Las últimas reformas en la legislación municipal desde la ley de 1845 hasta la actual vigente, unánimemente han reconocido que el municipio es sociedad local de carácter administrativo. Este mismo carácter le atribuyen la mayor y más sana parte de los tratadistas de derecho público, que, enamorados de la trasformación moderna de las municipalidades, entienden, que estas no sólo responden y se adaptan á la división administrativa de toda nación organizada como tal, sino que además representan la unidad administrativa por excelencia.

Incuestionable de todo punto aparece la doctrina sobre el carácter administrativo del municipio moderno, para los que sostenemos el principio de unidad como base del organismo total de una sociedad constituida en Estado independiente ó soberano, pues á formarla con tan ostensibles muestras de evidencia han contribuido de un lado, las escuelas filosóficas y jurídicas, y de otro, el andar progresivo de nuestro desenvolvimiento histórico, que forzosamente nos lleva á sostener esta conclusión.

Las escasas escuelas filosóficas ó políticas, que hoy enfrente de esta doctrina defienden con ardorosa convicción la necesidad de reconocer carácter político á las municipalidades incurren, á nuestro juicio, en dos graves errores; proveniente uno, del orden especulativo social, y dimanado el otro, del poco análisis que han empleado al observar las trasformaciones que los hechos históricos han llevado á la formación de los grandes Estados nacionales. Porque estos Estados considerados bajo su aspecto doctrinal ó puramente especulativo
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de los municipios, siendo de hecho la única autoridad local efectiva.

Desde esta fecha hasta el momento de nuestra revolución política en el siglo actual, no ha ocurrido en la historia patria ningún hecho que nos autorice á suponer que se ha cambiado el sentido absorbente y centralizador, que el poder monárquico, desde tan remoto tiempo, venía ejerciendo sobre las municipalidades españolas, pudiendo, por el contrario, invocar multitud de actos confirmatorios del mismo, si no temiéramos entretenernos excesivamente en una larga disquisición histórica que nos apartaría del asunto principal de este estudio.

Con lo expuesto basta, no obstante, para deducir una consecuencia muy digna de tenerse á la vista, si no hemos de incurrir en graves y trascendentales errores al reformar nuestra legislación municipal, y es la de que no se debe intentar sustituir por la autonomía municipal política este carácter administrativo, que hemos reconocido en el municipio moderno como único medio de hacerlo compatible, tanto con el hecho histórico de la nacionalidad, como con el principio de unidad política y jurídica que tan hondas simpatías goza en la opinión contemporánea y que tan necesario aparece que acabemos de realizarla en la pequeña parte, que aún nos falta por lo que al derecho civil se refiere.

Reconocido el municipio actual como entidad administrativa, surgen dentro de su estudio nuevas cuestiones, que debemos tratar para dejar perfectamente definidas nuestras ideas en el orden científico y poder con mayor desembarazo penetrar en las reformas de carácter práctico, que su defecuosa organización exige.

Grave y alarmante es el desacuerdo, que al presente existe entre los publicistas del derecho administrativo en la exposición del concepto de esta ciencia, pues mientras unos entienden que este derecho es una rama del político, creen otros, á nuestro juicio con mayor acierto, que tiene por sí contenido propio y que su esfera de acción se marca en la
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ciencia independientemente de los otros derechos, si bien guarda íntimas relaciones con el político como derivados ambos del derecho público.

Es indudable que la administración pública de un país determinado, no puede ser sometida á reglas tan fijas y universales, que ellas sean por igual aplicables á los demás países, pues tanto las necesidades varias, que en cada nación surgen, ya de su historia administrativa, ya de las condiciones especiales de su riqueza que puede exigir medios singulares de fomento, contraproducentes tal vez en otros Estados, ya, por último, la misma combinación de sus elementos sociales más ó menos permanentes, como las exigencias que se derivan de su organización política, que precisamente ha de guardar analogía con su carácter administrativo, hacen imposible la adopción de reglas universales para todos los casos. Pero esta variedad no autoriza para suponer ó inferir que la ciencia administrativa recibe su sér y su objeto de la ciencia política, toda vez que en esta se pueden dar y se dan de hecho las mismas variedades, que afectan á aquella sin que se sostenga por ningún tratadista que una misma organización de poderes políticos pueda ser universalmente aplicada á todas las sociedades, haciendo completa abstracción de las condiciones de lugar y tiempo. No; lo que sucede en ambas ciencias, tanto en la administrativa, como en la política, es que, recibiendo su sér de las leyes que regulan la vida total del Estado, existe en ellas un elemento permanente, que se encuentra determinado por la finalidad propia de su objeto y al mismo tiempo un elemento mudable que se trasforma incesantemente, pero viviendo subordinado, á la inmutabilidad que de aquel se desprende. En efecto; fijándonos atentamente en la natural organización de la sociedad humana, se nos presenta como necesidad imperiosa para la existencia de la misma un conjunto de leyes que regulen las relaciones entre gobernantes y gobernados, lo cual constituye, la materia propia del derecho público social. Ahora bien; á medida que vayamos analizando cada una de estas relaciones, se irán