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po, con ocasión de discutir el correctivo impuesto al general Dabán, y á veces con ocasión de discutir algún suplicatorio (1); en Italia el asunto viene siendo objeto de detenido estudio para los tratadistas del Derecho constitucional, como Palma (2), Casanova (3) y otros, y á causa del extraordinario número de suplicatorios dirigidos á las Cámaras, la cuestión se debatió amenudo en el Parlamento italiano (4), emitiendo opiniones muy dignas de consideración Righi, Arcoleo, Mariatti, Nicotera, según puede verse en las Atti parlamentari y en el folleto publicado á este propósito por el Sr. Barzilai (5).

Para que la presente investigación resulte, en cierto modo completa, y además, para que podamos formular juicios adecuados respecto de los abusos á que antes aludo, empezaré, ante todo, por estudiar los orígenes de las inmunidades, con lo cual veremos si realmente responden á la esencia de un régimen gubernamental representativo, ó bien solo á necesidades históricas, examinando luego el modo como ha sido resuelta la cuestión por el derecho positivo de la mayoría de las constituciones vigentes en los pueblos civilizados, para criticar, por fin, lo que en España ocurre y lo que conviene señalar como corruptela contraria á la inmunidad tal como debe ser, dado su origen y la necesidad á que ha respondido.

II

Bajo la expresión general de privilegios del Parlamento se comprende en Inglaterra: 1.º Los privilegios personales, es decir, los que protegen la libertad individual de cada uno

(1) (V. Diario de Sesiones de Cortes, Congreso. Sesión del 19 de Noviembre de 1886. Discusión del suplicatorio para procesar á un diputado.
(2) Corso di Diritto costituzionale, Lez. II, cap. III.
(3) Diritto costituzionale, Lez. XXX.
(4) Legislatura de 1886.
(5) L'Articolo 45 dello Statuto.
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de los miembros de aquél, contra todo arresto en materia civil y contra toda injuria personal, y los que les aseguran ciertas exenciones. 2.º Los privilegios colectivos, esto es, aquellos que conciernen al Parlamento entero, á saber: la libertad de palabra, la protección de cada una de las Cámaras contra toda injuria, el derecho de castigar las tentativas ó los actos de corrupción, la prohibición de reproducir los debates y, por fin, la defensa de los agentes del Parlamento y de los testigos que comparecen ante él (1).

De todos estos privilegios que en Inglaterra están estrechamente unidos, formando así como un derecho especial parlamentario, los que nos importan son: uno de los personales ó individuales, que viene á ser la inmunidad de que gozan los representantes del país en las grandes asambleas legislativas, esto es, el que defiende á dichos representantes contra la acción judicial, y otro de los colectivos, el referente á la libertad de palabra, el cual constituye, en sustancia, la llamada inviolabilidad de senadores y diputados, por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo. Algo, sin embargo, podría decirse de las exenciones que estos funcionarios del Estado gozan. En Inglaterra, por ejemplo, refiérense al privilegio reclamado, pero hoy en desuso, para no comparecer como testigos ante los Tribunales, á la exención del servicio de jurados y á la franquicia postal, que dió lugar á no pequeños abusos (2), allí como en todas partes, lo que motivó su completa supresión. En Italia gozaban esta misma franquicia postal los miembros del Parlamento, con la particularidad de que se extendía, no solo á la correspondencia que ellos dirigían, sino á las cartas y pliegos que se les enviaran, por lo que semejante privilegio, como advierte Palma (3), se convirtió en verdadera carga; suprimióse por ley de 14 de

(1) V. Le Gouvernement et le Parliament britanniques, vol. III, página 826. E. May, Law of Parliament, cap. vi.
(2) Se cita el caso de haber depositado en la oficina de la Cámara, para ser enviada por el correo, una partida de treinta y tres paquetes de grana, que un señor representante remitía á su jardinero.
(3) Obra citada, pág. 471 del vol. III.
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por tal manera y tales gracias, que no hay conciencia que las tolere, sin protesta. Los políticos de influencia verdadera en su distrito, son aquellos que sin distinción de partido saben sostener la corriente del favor gubernamental en pró de sus clientes, ó sea de sus grandes electores. El gran argumento que dadas semejantes condiciones de vida puede emplearse, es el que yo oí á un candidato á diputado, el cual, habiendo reunido en un magnífico salón á más de trescientas personas, todas de algún arraigo en el distrito, les dijo: «Si hay uno entre vosotros que no me deba algún favor, en forma de credencial, resolución favorable de expedientes, ó cosa por el estilo, que hable», y nadie habló; antes resonó en el recinto un murmullo de aprobación y de aplauso á tan valiente pregunta del candidato.

III

¡Cuán lejos nos encontramos, después de lo dicho, de la verdadera función del representante del país! El legislador, el vigilante experto de la administración pública, desaparecen por completo bajo el procurador de una clientela exigente, sin ideal y dominada solo por el egoísmo. Los Parlamentos dirigidos por semejantes fuerzas, obedeciendo á móviles subjetivos (por no decirlo de otra manera más naturalista), se incapacitan, y despertan á la larga en el seno de la sociedad desconfianza suma. Hoy mismo, hasta aquella facultad que siempre fué propia y exclusiva de las Asambleas populares, la facultad tocante á la formación de los presupuestos, se empieza á discutir; porque, á la verdad, imperando como impera en esa confusión, el afán de favorecer cada diputado á sus amigos ó á sus electores, no mirando el representante al interés del país todo, cual le obliga el mismo precepto legal, sino al interés y pretensiones de su distrito, definidos por los caciques, no ofrecen los Parlamentos una garantía firme en pró del buen empleo del dinero del Estado. Examínense com-
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Junio de 1874. Pero aún conservan los diputados y senadores italianos un privilegio que no encuentra facil justificación, aun atendiendo á que esos cargos no son retribuidos en aquel reino; pues tampoco lo son en Inglaterra y en España, y, sin embargo, en estos países no hay tal. Me refiero al derecho que asiste á los representantes del pueblo en Italia para viajar gratis por los ferrocarriles y por los vapores correos. Entre nosotros, afortunadamente, este último privilegio no existe. Sus intentos hubo, y buen trabajo costó conseguir de los diputados que no se concediesen á sí mismos una exención de esa especie. Verdad es que por las internas y estrechas conexiones que los diputados y senadores del reino tienen, como es notorio, con las empresas ferrocarrileras, con grave perjuicio del público, bien puede calcularse que el que no viaja casi gratis es porque no quiere. En cambio gozan aquí nuestros representantes de la franquicia postal, que también ha dado lugar á serios abusos, hasta el punto de tener que tomar graves medidas para evitar que el gasto del papel de cartas no... nos arruinase. Sabido es que hoy se timbra el papel para cada diputado. No se cortó el abuso principal con esto, pues el abuso principal, que consiste en que gran parte del pueblo de Madrid goce efectivamente de la franquicia postal, continúa. Eso lo apreciamos mejor desde provincias, los que á cada paso recibimos cartas y paquetes de libros, circulares de Ligas que, más ó menos, truenan contra los excesivos gastos de la administración, y aun otras circulares más privadas, con el conocidísimo sello del Congreso ó del Senado.

Indudablemente estas exenciones y franquicias no tienen defensa racional. Sólo teniendo en cuenta que ni los diputados, ni los senadores, como tales, cobran indemnización alguna, se puede explicar la franquicia postal; pero recordando lo que pasa en Inglaterra é Italia mismo respecto de esto, ni ese argumento vale. Más bien, acaso convendría pensar en la forma de retribuir directamente y sin rodeos de ninguna clase, que siempre se prestan á mil abusos, el cargo de repre-
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sentante del país. Después de todo, los miembros del Parlamento desempeñan una función, prestan un servicio, y todo servicio público debe ser siempre retribuido. Pero no quiero insistir, ahora al menos, sobre este punto; pienso que más adelante habrá ocasión de hablar acerca de él.

Volviendo á la cuestión de las inmunidades parlamentarias, al señalar sus orígenes por lo que respecta al privilegio de carácter personal, nos encontramos con que es necesario referirse directamente á Inglaterra si se quiere comprender el alcance del mismo y explicar cómo se ha producido en la historia, cual condición indispensable del desenvolvimiento de las instituciones parlamentarias. Por otra parte, examinando los datos interesantísimos que nuestra historia, más ó menos parlamentaria (dado que nuestras antiguas Cortes de Castilla pueden considerarse de algún modo como Parlamentos), se ve bien á las claras cierta analogía en las circunstancias, que dan lugar á la manifestación de las inmunidades que estudiamos. Conviene, sin embargo, hacer una advertencia, á mi modo de ver, de gran alcance. En nuestra misma España, al explicar la actual existencia de las inmunidades que disfrutan los diputados y senadores, así como la de la inviolabilidad de estos por sus opiniones y votos emitidos en las Cámaras, no debe uno referirse tanto á la historia patria, cuanto á la de la Constitución inglesa. Realmente, todas las Constituciones escritas de los pueblos modernos hánse redactado con vista de las prácticas, de mejor ó peor modo entendi das, del Parlamento inglés. Se comprende esto teniendo presente, primero, que si bien en la Edad Media se producen, aquí y en otros países, instituciones que llevan el germén del régimen representativo, el entronización de la monarquía absoluta, como ya dejo anotado en el artículo anterior, rompe la tradición; y, segundo, que el establecimiento del régimen actual, como advierte Lavelaye (1), y como de un modo con-

(1) Transformations du gouvernement local aux Etats-Unis. En la Revue de Deux Mondes.
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cluyente demostró el Sr. Giner (1), se hace bajo la influencia que ejercen las instituciones inglesas.

En la historia de las Cortes castellanas, se encuentran más precedentes para explicar la inmunidad parlamentaria, que la inviolabilidad de los votos y opiniones. Respecto de este último punto, por más que Martínez Marina (2) llevado de su generoso entusiasmo por las antiguas Juntas nacionales, afirma que en ellas «disfrutaran los procuradores de la libertad de pensar y de exponer francamente su dictámen y esforzar sin riesgo ni temor su voto ú opinión con arreglo á las instrucciones y poderes de los pueblos que representaban», lo cierto es que, no será fácil presentar un verdadero cuadro de luchas sostenidas por esta libertad, y por el privilegio de la Asamblea, para ser juez único en el asunto, como ocurre en Inglaterra. Las precauciones, á que alude el insigne escritor asturiano, tales como la de reunir Cortes donde no hubieren tropas, y de manera que el rey, ni nadie influyese para torcer la voluntad de los representantes, no señalan la inviolabilidad de que modernamente hablan las Constituciones, ni indican una prerrogativa verdaderamente parlamentaria. Suponen, en verdad, la lucha entre el interés e independencia que quiere recabar en todo momento la representación de las ciudades, principalmente, y la tendencia absorbente y corruptora de la Corona. En el fondo, la lucha á que responde la citada inviolabilidad. Pero á pesar de esto, no se trata de lo mismo en un caso y en otro. Sin duda, de no haberse interrumpido el natural desenvolvimiento de las Cortes, á causa del predominio del poder real, las necesidades de los tiempos, hubieran producido entre nosotros análogos efectos á los que palpablemente se pueden anotar en Inglaterra. El Parlamento, requería, para sustentar su alta representación, un orden de garantías, una serie de privilegios, que al fin venían á realizar el verdadero derecho natural de

(1) Estudios jurídicos y políticos: La política antigua y la política nueva.
(2) Teoría de las Cortes, vi, pág. 251.
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la vida del Estado. Mas, una petición de la Junta de gobierno establecida en Tordesillas, antes de estallar la guerra de las Comunidades, demuestra cómo se comprendió por los procuradores de aquel entonces, la necesidad de garantir fuertemente lo que hoy llamaríamos la libertad de la tribuna (1). Pero aunque esto sea, la cosa no pasó de ahí. Sabido es que desde aquel momento las Cortes decaen hasta perecer, y cuando renacen en Cádiz, ya los principios á que obedecen en su organización, y especialmente en este punto concreto de la inviolabilidad parlamentaria, no son principios tradicionales, sino novedades razonadas con más ó menos serenidad.

Larga y complicada es la historia de la libertad de la palabra en los Parlamentos en Inglaterra. Y mientras hoy encontramos en los otros pueblos que gozan de las instituciones parlamentarias, un derecho constitucional formulado y definido expresamente, aun cuando hayan llegado á él, digámoslo así, por sugestión, en virtud de la boga que alcanzara un día el régimen político de Inglaterra, en este pueblo, como con gran oportunidad advierte el Sr. Silvela (2), el privilegio de la inviolabilidad parlamentaria no tiene reglas absolutas; aparece subordinado á las exigencias de cada caso. Se asentó siempre, y se asienta hoy, como puede verse en Esskine May (3), la necesidad de la libertad de la palabra. «La libertad de la palabra, dice este insigne autor, es privilegio esencial de cualquiera reunión libre; es, sobre todo, tan necesaria para la legislación, que si no hubiera sido confirmada expresamente, hubiera debido reconocerse como inseparable del Parlamento é inherente á su institución.» Las mismas Comunes razonaron de un modo adecuado tal privilegio, atendiendo á la potestad legislativa que les compete. Siendo el Parla-

(1) V. Martínez Marina, obra citada, pág. 258, vol. I.
(2) La inmunidad parlamentaria. Discurso de apertura en la Academia de Jurisprudencia, 1889-90.
(3) Leggi. privilegi etc., etc. del Parlamento inglese (trad. ital.), página 95.
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mento quien temporalmente define el derecho y forma la ley, quien imprime direcciones nuevas á la vida social en la política, necesita, como corporación y sus miembros, por lo tanto, una amplia y completa libertad de discurso y voto. Al menos, en el derecho positivo formulado no pueden encontrar traba. Tal razonamiento lo hacían los Comunes ya en 1667, y siglos antes el Parlamento luchaba encarnizadamente por lograr la libertad de palabra. Según Elsynge (1), desde el reinado de Eduardo III, aparece reconocido de hecho, aunque no fuera proclamado de derecho. Lo es, sin duda, en tiempo de Enrique VIII, y aunque en los reinados que siguen hasta la proclamación de Guillermo de Orange como rey de Inglaterra, la lucha entre los dos grandes poderes del Estado no cesa, sin embargo, siempre se ve la tendencia á conquistar esa condición de independencia por parte del Parlamento. El Bill de Derechos sanciona la libertad de palabra ya de un modo terminante. «La libertad, dice, del discurso y de los debates ó actas del Parlamento, no pueden ser limitadas ni discutidas en Tribunal ni en lugar alguno fuera del Parlamento mismo.»

Tal declaración solemne no resuelve más que en parte la cuestión de la libertad de palabra. Corona, sin duda, la lucha entre el Parlamento y el Poder real, con el triunfo del primero. Y en cuanto tal coronamiento se efectúa, es inexacto hablar de privilegio. Antes bien, impedir toda intervención extraña para torcer la voluntad de los representantes del país, para cohibirlos ó para perturbar la manifestación de sus aspiraciones es el triunfo del derecho. Pero quedan en pie dos graves problemas que no han sido resueltos de un modo tan absoluto por el derecho parlamentario de Inglaterra, como lo está, uno de ellos al menos, por el de España, verbi gracia. Me refiero, primero, al ejercicio de la libertad de palabra en el seno mismo de la Asamblea, siendo ésta juez

(1) V. Erskine May, obra citada, pág. 95 y 96; y Franqueville, obra citada, vol. III, pág. 342.
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único del modo como tal ejercicio se permite; y segundo, á las relaciones entre el poder judicial y las manifestaciones de los miembros del Parlamento, publicadas libremente y sin licencia previa del Parlamento mismo. El primer problema no tiene una solución fija en el derecho inglés, según indico, ni es facil que la tenga. En manos del Parlamento, esa potestad reglamentaria de la libertad de discusión, depende la amplitud que se concede de una porción de circunstancias perfectamente variables. Así, bajo Guillermo III, la tribuna puede considerarse enteramente libre, mientras que bajo Jorge I la Cámara se muestra rigurosa e intransigente contra aquellos de sus miembros que atacaban al rey. Se citan casos, más tarde, de representantes del país amonestados, otros reducidos á prisión y otros expulsados de la Cámara. En los tiempos más cercanos á nosotros, las costumbres políticas van poco á poco dulcificándose, y ya las limitaciones á la libertad de la palabra pierden su carácter violento y se convierten en limitaciones reglamentarias, tal como las llamadas al orden, que terminan satisfactoriamente mediante escusas ó rectificaciones de los intimados. Esto aparte de las limitaciones que de un modo circunstancial se suelen imponer á la libertad de las minorías, sobre todo cuando aparecen estas con pretensiones obstrucciónistas, como acaba de ocurrir con la modificación del reglamento de la Cámara de los Comunes, llevada á cabo contra los irlandeses, ó bien otras limitaciones, cual la que supone la exigencia previa del juramento, exigencia que no há mucho dió lugar á escenas un tanto violentas con Bradlangh (1).

Conviene ahora, examinar cómo encontramos resuelto prácticamente el segundo problema que antes dejo formulado, por el derecho parlamentario inglés. Aquí es donde radica su originalidad, y aquí es donde se diferencia Inglaterra de los demás países. Estos han resuelto casi de plano el asunto. Inglaterra no, al menos de un modo positivo. Erskine

(1) V. Erskine May, obra citada, pág. 811.
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May, desde luego hace la siguiente afirmación: El privilegio (se refiere á la inviolabilidad parlamentaria) no se extiende á los discursos publicados separadamente; lo que quiere decir que, si bien los miembros del Parlamento gozan de una verdadera inviolabilidad por las opiniones y votos emitidos en el seno de aquél, hasta el punto de que si profieren alguna acusación ó injuria contra cualquier particular, este no puede exigirles responsabilidad alguna judicialmente, tal inviolabilidad no ampara al representante cuando con su intervención se publica en un periódico, por ejemplo, el discurso que contiene el concepto injurioso ó calumnioso. Esto que parecerá una anomalía inglesa, propia de aquella difícil Constitución, se explica, teniendo en cuenta que, las declaraciones hechas en el Parlamento, se reputan como no hechas, á causa de que aún se suponen privadas las sesiones del mismo. De modo que en realidad, dado el secreto legal de la vida y discusiones parlamentarias, no pueden inferirse ofensas públicas á nadie, y la publicación del discurso pronunciado por el orador, se considera como un acto nuevo y privativo. En apoyo de esta teoría constitucional pueden citarse, entre otros, el caso de lord Abengden (1795) condenado á tres meses de cárcel y á cien libras de multa por publicar un discurso suyo que contenía ciertas acusaciones contra un particular; el de Greevey (1813), condenado también por publicar otro discurso en análogas condiciones, y por fin el de Wason.

III

Como se ve, dista bastante la manera de entender la inviolabilidad parlamentaria en Inglaterra, de cómo se ha procurado definir ó formular en las diversas Constituciones de los países europeos y americanos. El principio, en cuanto se refiere á la libertad de emisión de opiniones y votos por los representantes del país en el Parlamento, es aceptado con
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casi completa uniformidad. No deja, sin embargo, de haber alguna diferencia, ora circunstancial, en cuanto es producida por el imperio de las pasiones más ó menos exaltadas de las mayorías políticas de las Asambleas, ora reglamentaria, por las trabas que supone, v. gr. la exigencia del juramento previo á los representantes, la limitación de las discusiones en ciertos casos, como defensa contra el obstruccionismo, ó bien como tendencia absorbente de una mayoría, ora, en fin, de carácter propiamente constitucional. Conviene notar, antes de aludir á diferencia alguna, que la teoría parlamentaria, por virtud de la cual, se proclama la inviolabilidad de los representantes, en frente de una persecución posible por parte del poder ejecutivo, ó aun del poder real, es aceptada en principio, sin discusión. No significa esto, después de todo, más que una afirmación del derecho, en la vida del Estado.

Examinando ahora las diferentes disposiciones constitucionales de los diversos países, tenemos ante todo el derecho parlamentario francés. Este pueblo puede considerarse como el que mejor representa la oposición de criterio frente á Inglaterra en la vida política. Así como la Constitución inglesa responde á una lenta elaboración histórica y según hemos visto no se encuentran en ella afirmaciones escuetas y terminantes, la Constitución, ó más bien, las Constituciones francesas, apriorísticas, y elaboradas por Asambleas más ó menos constituyentes, definen y resuelven de una manera dogmática. Ya la Asamblea nacional de 1789 declaraba las personas de los diputados inviolables, de un modo solemne y absoluto. Igual declaración y con análogo dogmatismo, hace la Constitución de 1791 (1), la del año 1808 (2) y la del 4 de Noviembre de 1848. Rompiendo con estos precedentes (3) la Constitución de 14 de Enero de 1852, no establece la inviola-

(1) V. Poudra y Pierre, Tratado de derecho parlamentario, cap. iv, parte I.
(2) Esta Constitución declara que el cargo de diputado ó tribuno no puede dar lugar á responsabilidad alguna.
(3) V. Poudra y Pierre, lugar citado.