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nas, que se resistían á la pluma de Elzius y que prueban lo que había padecido y disminuido, por efecto de tanta no interrumpida desgracia, el respeto tradicional en los españoles á sus monarcas (1). Verdad es, que las anteriores cartas de González, á partir de la primera descifrada, no son mucho mas respetuosas, pero en ninguna llega á ser cruel como en esta. Lo peor es, que tal licencia era entonces general, así en los papeles y sátiras que corrían de mano en mano como en la correspondencia privada; propio todo de un pueblo que vivía ya sin esperanza y que veía aproximarse rápidamente una catástrofe en que naufragasen la integridad territorial y la antigua gloria de la Monarquía.

Una nota de 30 de Junio de 1700 contiene nueva prueba de que esta correspondencia era sometida á Carlos II. «No cesando mi desvelo, dice, mayormente en esta coyuntura, he logrado coger un pliego en que va la carta adjunta, que pongo en manos de V. S., quedándose descifrando otra larga de D. Bernardo. Nuestro Señor le guarde muchos años. Madrid 30 Junio de 1700.» (Al márgen.) «El Rey ha visto este papel y queda esperando el que se trabaja y con gratitud del cuidado de V. S. que Dios guarde muchos años como deseo. Palacio, 30 de Junio.—Rúbrica.»

(1) «También abundaban los pasquines, ridiculizando en ellos las medidas del Conde-Duque; las caricaturas en las que ni se perdonaba al mismo Rey. Entre los primeros había algunos amenazadores, por el equivoco que jugaba en la frase:

«Muy malo estoy; yo me muero
Y mi mal no tiene cura,
Pues que si el Conde me apura
Habré de tomar acero.»

Y otro pasquín decía:

«¿Qué tienes, España?—Muero;
Tanta evacuacion me apura
—Pues erráronte la cura
Si no tomas el acero.»

(Discursso leído en la Academia de la Historia en Diciembre de 1867, por su presidente el Sr. D. Antonio Benavides.)
El equivoco, parecido al que se atribuye á los antiguos oráculos, que el libelo en prosa contra Carlos II contenía, era, como se ha visto, análogo; pero más duro y acerbo que los dirigidos á su padre.
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tución imparcial, ante la cual pueda reclamar y obtener la justa reparación que corresponda.

Si esa institución no existe, si contra los acuerdos finales de la Administración no tiene el ciudadano remedio ninguno, lo que resulta real y verdaderamente es la continuación del absolutismo administrativo del antiguo régimen bajo las apariencias de un régimen político liberal.

El poder ejecutivo del sistema constitucional, en sus funciones de administración de los intereses comunes, goza, dentro de los principios del doctrinarismo francés, de una irresponsabilidad absoluta, porque la famosa responsabilidad ministerial ante el Parlamento de nada sirve ni puede servir en este caso.

Yo quisiera saber lo que es, dónde se encuentra, cuándo se ha ejercitado con eficacia esa acción de responsabilidad. Alguna vez se ha exigido á tal ó cual Ministro, reo de un delito común ó infractor de la ley constitucional, pero no conozco ningún caso de que haya sido llamado á la barra del Parlamento un Ministro por haber cometido error ó injusticia en resoluciones de carácter administrativo, perjudicando legítimos intereses particulares.

Una formal acusación por este concepto causaría en nuestras Cortes verdadero asombro, y el Diputado que la formulara sería calificado de cándido é inocente por todo el mundo. Y aunque las costumbres cambiaran en nuestro país, y un error ó un abuso administrativo pudiera llegar á causar la caída de un Ministro ó de un Gabinete, esto no repararía el daño inferido al particular perjudicado y atropellado.

La llamada responsabilidad ministerial no da, pues, el medio de restablecer el derecho perturbado en las relaciones entre la Administración y el particular, y ese medio sólo puede hallarse en el establecimiento de un Tribunal independiente de la Administración y con facultades para anular ó revocar la resolución administrativa y para exigir las responsabilidades procedentes. Sólo así se puede impedir que el derecho particular sea menospreciado, como lo es desgracia-
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damente muchas veces por la ignorancia de un Ministro ó de los funcionarios que le aconsejan, y en ocasiones le dirigen, ó por algo peor, por las influencias de intereses poderosos que se sobreponen tan fácilmente á la razón y á la justicia.

Una de las cosas que más me han sorprendido en los elocuentes discursos de los Sres. Albacete y Paso, es que estos señores invoquen en contra de la creación de una verdadera jurisdicción administrativa que resuelva con independencia los conflictos de derecho entre la Administración y los particulares, la necesidad de dar fuerza y garantías á la primera contra el poder y la influencia de los segundos.

¡Qué va á ser de la Administración, según esos señores, si se concede á otro poder, y principalmente al judicial, la facultad de juzgar en los asuntos administrativos! ¡Qué va á ser del país si la Administración no conserva su carácter de poder absolutamente independiente!

Cosa singular, señores; la Administración tiene en España toda clase de facultades; enfrente de su monstruoso poder el ciudadano es un débil pigmeo, y se buscan todavía garantías para que el gigante no sea dominado por el pigmeo. Para el ciudadano, víctima de la arbitrariedad administrativa, no se creen necesarias ni se piden garantías, y se acepta que pueda ser atropellado sin reparación ni remedio, para que nada detenga ni perturbe la marcha majestuosa del carro de la Administración pública.

Bien sé que se dice, y lo he visto impreso, que los individuos particulares no son tan débiles como parece á primera vista, y que muchas veces ejercen una gran presión sobre la Administración del Estado, influyendo sobre los funcionarios altos y bajos, desde el Ministro hasta el último dependiente, y consiguiendo de ellos todo lo que quieren.

Esto es verdad en parte, pero no se evita aumentando la independencia de la Administración y su irresponsabilidad, sino haciendo precisamente lo contrario. Los individuos que pueden influir en las resoluciones administrativas son un corto número de personajes poderosos, generalmente políticos,
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y el remedio para impedir que las autoridades y funcionarios administrativos obren con injusticia cediendo á la presión de esos personajes, ha de buscarse por dos caminos: el de las reformas de la legislación y la purificación de las costumbres políticas, y el de la imposición de una responsabilidad cierta y fácilmente exigible á las autoridades y funcionarios que cometan injusticia por debilidad, ignorancia ó interés. Es preciso, ciertamente, que el diputado, el senador, el corifeo político, el cacique local, no puedan disponer, como hoy sucede, de los destinos públicos, y llenar los centros administrativos con sus protegidos y hechuras; pero es preciso además, que los funcionarios todos, desde el Ministro hasta los más modestos auxiliares de las oficinas, sepan que la ignorancia, el descuido ó la parcialidad en el cumplimiento de sus deberes llevan aparejada una responsabilidad real y efectiva fácilmente exigible por el particular que con sus actos sea injustamente perjudicado. Para esto es indispensable la existencia de lo que niegan los Sres. Paso y Albacete, de una verdadera jurisdicción y de un verdadero juez independiente, que resuelva los conflictos y restablezca el derecho, cuando éste sea perturbado por los actos de la Administración pública.

El error de los Sres. Albacete y Paso y Delgado está basado en el concepto inexacto que la escuela doctrinaria tiene de los poderes públicos y de la independencia de estos poderes.

Admite esta escuela la existencia de un poder ejecutivo, pero niega la existencia de un poder judicial, y sostiene que la función del restablecimiento del derecho no es más que una rama del poder ejecutivo. Comprende además dentro de éste con los actos de gobierno y de ejecución general de las leyes, y dándoles igual carácter, á los actos de mera gestión y administración de los intereses comunes. Cuando el poder ejecutivo desempeña esta función, lo llaman los doctrinarios poder administrativo; y estableciendo el principio de que cada uno de los poderes públicos ha de tener completa indepen-
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dencia respecto de los demás, deducen que los actos administrativos sólo pueden ser reformados ó revocados por la Administración misma, y que en ningún caso ni circunstancia puede entregarse el juicio de esos actos á una entidad ó tribunal independiente con jurisdicción propia.

Pero esta teoría se halla ya condenada por la ciencia del derecho público, que ha puesto de manifiesto y destruido desde hace muchos años los errores del doctrinarismo, y demostrado la necesidad de que exista un poder distinto del ejecutivo, para la función de conocer y resolver en todos los conflictos jurídicos, así en los que se presentan entre particulares, como en los que surgen de las relaciones de éstos con la Administración pública, ó sea con el mal llamado poder administrativo.

La ciencia del derecho público ha distinguido además en las funciones confiadas por nuestras constituciones modernas al poder ejecutivo, dos grupos que se diferencian entre sí profundamente. Por esta distinción hoy no es posible sostener que la Administración general del Estado tiene los caracteres propios de un verdadero poder político. Esa Administración es el órgano de una función especial, que no puede confundirse con las de Gobierno y cumplimiento general de las leyes. Y este órgano, por más que dependa del poder ejecutivo, al que más bien debiera llamarse gubernativo ó gubernamental, ha de regularse por condiciones diferentes de las que señalan y regulan la esfera y la acción política gubernamental ó ejecutiva.

No podéis, señores, haber olvidado el elocuente discurso pronunciado ayer aquí por nuestro ilustre compañero el señor Azcárate, y en el que nos habló de las muchas cosas que hoy se comprenden en el derecho administrativo, y que realmente pertenecen al derecho civil. En las observaciones del Sr. Azcárate tienen sólido fundamento las que os estoy exponiendo ahora.

¿Pues qué, cuando el Sr. Ministro de Fomento concede una mina ó cierta cantidad de agua de un río, ó contrata la
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construcción de obras públicas; ó el de Hacienda vende una finca de bienes nacionales, hace actos propiamente de gobierno y de poder político? No; en esos casos los Ministros son meros gestores ó administradores de cosas y derechos de carácter civil, que nos son comunes á todos, y cuya propiedad es colectiva, ya nacional, ya provincial, ya municipal. Todos los españoles, en cada una de esas esferas, tienen derecho y verdadero poder sobre esas cosas, excluidas, ya por motivos históricos, ya porque su naturaleza así lo exige, del dominio particular ó privado.

Respecto de esas cosas y derechos, los órganos de los poderes públicos no gobiernan; administran, y no es racional el reconocerles la independencia que en teoría les atribuyen los doctrinarios, y que en la práctica se convierte en absoluta irresponsabilidad.

Esto es tan absurdo como lo sería el conceder á la gerencia ó al Consejo directivo de una sociedad industrial ó mercantil, la facultad de obrar como quiera á pesar de sus estatutos, sin que pueda nadie hallar contra sus desmanes amparo y reparación en los Tribunales de justicia.

Las aguas son bienes públicos y comunes: ¿Gobierna la Administración cuando regula el uso de las aguas? Hace lo que el Administrador de una casa cualquiera que pertenece en común á muchas gentes y á la que tienen todos, bajo ciertas formas, igual derecho. ¿No sucede lo mismo en los montes? ¿No sucede lo mismo en las minas? ¿No sucede lo mismo en los caminos de hierro y demás obras públicas? ¿Son de gobierno acaso las cuestiones de clases pasivas, las de cargas de justicia, las operaciones de crédito?

Lo mismo puede decirse respecto de otros muchos actos que son de mera administración, y que, pudiendo lesionar derechos particulares, no cabe que sean amparados contra la justicia por el principio de la independencia de los poderes públicos. Para esos actos, siempre que dan origen á contienda, á conflicto entre el derecho de la nación, de la provincia, del municipio, representados por sus respectivos órganos
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gestores, y el derecho particular, tiene que haber necesariamente, como he dicho antes, jurisdicción y juez, al que han de someterse las partes interesadas, Administración pública y Particular, en completa igualdad de condiciones y amparadas por iguales garantías.

Pero observo que me falta el tiempo para extender y completar estas indicaciones y renuncio á ocuparme en las conclusiones de transacción de la ponencia, cuya defensa ha hecho ya cumplidamente nuestro compañero el Sr. Ucelay, á fin de aprovechar los minutos de que aun puedo disponer, presentando á este Congreso un breve estudio positivo y práctico de las condiciones que hoy tiene en nuestro país lo contencioso administrativo. Para esto creo que el mejor método consiste en analizar sucesivamente los varios momentos de la evolución de una contienda jurídica entre el Particular y la Administración general del Estado, desde su origen hasta su completa terminación por el cumplimiento de la sentencia.

Tomemos al particular conteniendo con la Administración sobre una cuestión cualquiera, en la vía llamada gubernativa. En esta vía el particular se halla enteramente desprovisto de medios eficaces para obligar á la Administración á que dicte resolución en el asunto. Y como sin la previa existencia de una resolución gubernativa, no se puede ir á la vía contenciosa, en solicitud, ya de revisión, ya de verdadero juicio, el particular se encuentra en esta primera etapa de su lastimoso viaje, completamente á merced de la voluntad, no ya solo de los Ministros, sino de todos los funcionarios que intervienen en los trámites de instrucción de los expedientes. Una influencia poderosa, la ignorancia ó la desidia de cualquier empleado, pueden retrasar indefinidamente la resolución esperada.

Segunda etapa. La Administración ha resuelto por fin, cuando le ha parecido conveniente, á veces muy deprisa, á veces muy despacio; y el particular no se conforma con la resolución y se decide á interponer el supremo recurso con-
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tencioso administrativo. Para esto, dentro del plazo de un mes ó dos, ó tres ó seis, porque de todo hay, según los casos, formula su demanda y la presenta al Consejo de Estado. Este alto Cuerpo la comunica al Ministro del ramo, y le pide que tenga la bondad de remitirle el expediente respectivo. El Ministro del ramo, para remitir ese expediente, no tiene plazo señalado por la ley; lo remite, pues, cuando quiere, á veces muy pronto, á veces muy tarde, y, como el señor Albacete lo ha reconocido, hay casos en que pasan años sin que el expediente sea recibido en el Consejo. Ciertos Ministerios son, en esto de tardar mucho, una especialidad, y no diré cuáles. Hay casos (ya he manifestado que no precisaré tiempo ni nombres), como uno de que tengo noticia, en que el Ministro, que separó del servicio ilegalmente á un empleado, cuando este presentó la demanda contencioso administrativa, resolvió que durante su tiempo de Ministerio no había de ir el expediente al Consejo de Estado; y, en efecto, pasaron meses y años (no quiero tampoco decir cuánto tiempo, porque por la duración podríais tal vez sorprechar quién es el Ministro á quien aludo), hasta que cambió la situación política, y entonces se mandó el expediente al Consejo de Estado, y este Cuerpo consultó una sentencia favorable al empleado reclamante, condenando á la Administración á reponerlo y abonarle los sueldos correspondientes; sentencia que en este caso pudo cumplirse sin dificultad ninguna, porque no estaba en el poder el Ministro que había dictado la resolución anulada. El país perdió el importe de los sueldos pagados al empleado que en aquel tiempo no le había servido; el Ministro no perdió absolutamente nada.

Sí, señores; hay casos en que pasa muchísimo tiempo sin que se remitan los expedientes al Consejo, no siempre por incuria ni por exceso de trabajo de los empleados, sino sencillamente porque no se quiere hacer la remisión. (Rumores.) Si alguno de los señores que me oyen duda de la exactitud de lo que digo, ya sabe que me he ofrecido antes á poner á su disposición datos concretos y concluyentes. Apelo además
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á la conciencia de todos los letrados presentes, que se ocupan en pleitos contenciosos administrativos.

Llega ya el expediente al Consejo de Estado y pasa á la Fiscalía del mismo para que informe sobre si debe admitirse ó no la demanda. Yo sé que el Sr. Albacete ha sido un fiscal celosísimo, como el Sr. Maluquer, que firma el dictámen de la ponencia, y como lo es el Sr. Paso y Delgado, y estoy seguro de que han hecho todo lo posible para no retardar este trámite más de lo absolutamente necesario. Pero toda la buena voluntad de estos tres señores fiscales, y de las otras dignísimas personas que han desempeñado este cargo, no han bastado en algunos casos para impedir retrasos verdaderamente extraordinarios.

Informada la demanda por la Fiscalía, acuerda el Consejo proponer su admisión ó su inadmisión al Ministerio correspondiente. Esta propuesta á nada obliga legalmente al Ministro, que puede, sin responsabilidad ninguna, conformarse ó no con el parecer del Consejo. Y si aquél decide no admitir la demanda, contra la Real órden correspondiente no hay ningún recurso. La contienda jurídica entablada por el particular, muere entonces en su origen y la resolución administrativa queda firme por voluntad exclusiva del mismo Ministro tal vez que dictó esa resolución contra ley y justicia. Excuso dar explicaciones y hacer comentarios sobre los abusos á que se presta esa enorme facultad de separarse del informe del Consejo, facultad de que ha usado en varias ocasiones la Administración pública.

Supongamos admitida la demanda. Ya hay pleito, y si no quieren los señores partidarios de la teoría doctrinaria de lo contencioso administrativo que esto sea pleito, diré que ya entramos en el trámite de revisión del acto administrativo reclamado.

Obsérvense en este expediente ó en este pleito ciertas reglas y procedimientos: ampliación de la demanda por el recurrente con el expediente á la vista (trámite que la equidad y la práctica han introducido, pero que la ley no auto-
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riza); contestación de la demanda, alguna vez réplica y dúplica, y pruebas, cuando la sección de lo contencioso las consiente. Concluida la discusión, se forma por los oficiales del Consejo el extracto; pasa el expediente al Consejero ponente y se señala día para ver el asunto en audiencia pública. Y después de la vista, la Sala de lo contencioso, ó el Consejo en pleno, formula, no una sentencia, sino un proyecto de sentencia que se eleva en consulta á la Presidencia del Consejo de Ministros.

La discusión escrita está sujeta á plazos por el Reglamento, pero luego que termina ya no hay plazo ninguno fijo, hasta después de celebrada la vista. De aquí una desigualdad considerable en la duración de los pleitos, entre los cuales hay algunos que tienen la desgracia de que pasen meses y años en el trámite de extracto y estudio para la vista, en tanto que otros, no siempre por cierto los más sencillos, se despachan en poco tiempo.

Yo bien sé que esta desigualdad no debe atribuirse á falta de celo ni á parcialidad de los dignos consejeros y auxiliares que en estos asuntos intervienen. A todos los vicios propios del sistema se agregan hoy circunstancias accidentales que hacen imposible una marcha activa y ordenada en la sustanciación de los asuntos contenciosos. Dado el gran número de estos y el escasísimo personal de que dispone la Sección de lo contencioso, y que no permite celebrar vistas más que en dos días de la semana, el atraso y la desigualdad son absolutamente inevitables. Pero el mal existe, y es gravísimo, y reclama inmediato y radical remedio, sin el cual todas las buenas cualidades y excelentes propósitos, que me complazo en reconocer en los señores consejeros de Estado y en el personal de la Sección, han de ser necesariamente estériles.

Poco he de decir acerca de los proyectos de sentencia en sí mismos. En este punto reconozco también, y lo hago con verdadera satisfacción, que por regla general (que ningún hombre ni corporación son infalibles) las consultas del Consejo están inspiradas por el sentimiento de la justicia, y se
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fundan en un detenido estudio y exacto conocimiento de la cuestión litigiosa. Realmente este período de la sustanciación de los pleitos administrativos dentro del Consejo es el que ofrece menos motivos de crítica.

Hay un punto, sin embargo, además del ya indicado de la escasez de personal y de la lentitud y desigualdad de la tramitación, que tengo por importantísimo, y en el que entiendo que el derecho y los medios de defensa de los particulares están hoy gravemente perjudicados en favor de la Administración. Me refiero á las pruebas de los hechos alegados contra la resolución impugnada. Por los términos del Reglamento vigente y por el principio doctrinario de la superioridad de la Administración y de la necesidad de impedir que resulten mermados su autoridad y su crédito, se ha venido á establecer una especie de doctrina de la infalibilidad administrativa en materia de hechos, y la práctica de no admitir pruebas contra lo afirmado por los funcionarios y Corporaciones oficiales. Tiene el Consejo la facultad absoluta de admitir ó denegar las pruebas propuestas por los particulares reclamantes, y el uso que generalmente hace de esa facultad pone en muchos casos, al que litiga con la Administración, en circunstancias de tal modo desfavorables, que hacen imposible la defensa del derecho, que en los hechos tiene su raíz y racional fundamento. Así, aunque en las afirmaciones de la resolución reclamada haya graves y trascendentales errores ó inexactitudes, como acontece muchas veces, el particular se ve en la imposibilidad de demostrarlos, y el Consejo ha de pasar por ellos y los acepta como base para formar su juicio y proponer sentencia.

Ocurre esto principalmente en las cuestiones de carácter técnico.

La ciencia oficial se considera infalible, y cuando una Corporación oficial emite una opinión ó afirma un hecho, para cuya apreciación se requieren conocimientos facultativos, no se admite siquiera la posibilidad de que pueda probarse que se ha equivocado. Así, para presentar algún ejemplo, de los