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chos nacidos de resoluciones administrativas. Ya se había anticipado á esto en negocios de Hacienda la ley de procedimiento administrativo de 31 de Diciembre de 1881; pero hacía falta extender ese principio á todos los ramos, como hizo el Real decreto de 20 de Junio de 1888, expedido por la Presidencia del Consejo de Ministros, respecto á las disposiciones del de 21 de Mayo de 1853, publicado por el Ministerio de Hacienda, y en que se fijaron las resoluciones que causaban estado y el tiempo y forma de recurrir contra ellas por la vía contenciosa.

Acaso la prescripción de la acción del Estado debiera ser más larga que la de la provincia y el Municipio, ó reducirse ésta á menos tiempo, ya que no son iguales los intereses que administran, ni de tanta transcendencia los negocios que resuelven las Diputaciones y Ayuntamientos que los que están á cargo de la Administración general; pero los autores de la ley se han dejado influir por su amor á las reglas generales sacrificando á la unidad cosas que no tienen entre sí conexión ni apenas semejanza alguna.

Quién haya de ser, ahora bien, el que declare lesiva para los intereses de la Administración una resolución anterior, no es dudoso con respecto á la general ó central: semejante atribución corresponde á los Ministros de la Corona, según lo dispuesto en los Reales decretos ya citados de 21 de Mayo de 1853 y de 20 de Junio de 1858; y en cuanto á la Administración provincial y municipal, lógico es suponer que asunto tan grave, porque entraña la necesidad de entablar un litigio, habrá de ser resuelto en la forma determinada por las leyes provincial de 29 de Agosto de 1882 y municipal de 2 de Octubre de 1877.

Queda á resolver si cuando la providencia que se considera lesiva es del Gobernador, como representante de la Administración general, y en asunto de interés de la misma, cuya resolución le atribuyen las leyes ó los reglamentos, ha de ser dicho funcionario el que haga la declaración, ó necesitará para ello autorización del Gobierno. Por nuestra parte nos inclinamos á lo segundo; porque si bien parece reservada semejante facultad á la autoridad que adoptó el acuerdo que se considere lesivo, no se puede perder de vista que en casos
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tales, los Gobernadores obran por delegación del Gobierno ó en representación suya, en cuyo concepto la defensa de los intereses generales aconseja que consulten con el mismo antes de hacer la expresada declaración (1). Ahora, si estamos equivocados, que bien pudiera suceder, la jurisprudencia aclarará este punto, llenando el vacío que deja la ley (2).

XI

En lo relativo al procedimiento hemos de ser todo lo breves que nos sea posible.

La índole de este trabajo no consiente una exposición detenida de los trámites del juicio ni extensos comentarios, á no ser en aquellos puntos que entrañan novedades peligrosas ó graves cuestiones de principios en materia procesal.

La nueva ley, á diferencia del proyecto de la Comisión de reformas, que en primer término se ocupaba de la primera instancia provincial, después de la segunda y luego de la única ante la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado, comienza por ésta alterando el orden jerárquico observado en todas las leyes de procedimiento, sin otro objeto, al parecer, que subordinar la tramitación del juicio en los tribunales de provincia á la que ha de regir en el Tribunal superior ó central. No diremos que ofrezca inconvenientes el sistema de la ley, pero sí que se aparta del que se ha seguido como más científico y mejor en las demás de su clase.

Se abre el procedimiento en la instancia única ante el Tribunal de lo contencioso-administrativo por las que la ley llama diligencias preliminares, estableciendo (art. 32) que las partes pueden recurrir por sí mismas, conferir su representación á un procurador judicial, ó valerse tan sólo de letrado con poder al efecto (en estos dos últimos casos ha debido añadir).

(1) Los Gobernadores tienen inevitablemente que sacrificar algunas veces el interés del Estado á las influencias locales, sobre todo en época de elecciones, y la disposición de la ley á que nos referimos puede ser, en ciertos momentos, un poderoso elemento para el indicado fin.

(2) Mientras no decida sobre el particular el Gobierno, que pudiera reservarse, y haría bien, esa facultad.
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Cuando el procedimiento no se entable por la Administración, se iniciará, dice el art. 34, por medio de un escrito reducido á solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, y que se reclame el expediente gubernativo de la oficina en que se halle, y á manifestar el domicilio del actor ó de su represente para oír las notificaciones.

Al escrito indicado deberá acompañarse necesariamente (artículo 35):
1.º El poder que acredite la personalidad del compareciente si no fuese éste el mismo interesado.
2.º El documento ó documentos que acrediten el carácter con que el actor se presenta en juicio, en el caso de tener representación legal de alguna persona ó Corporación, ó cuando el derecho que reclame provenga de habérselo otro transmitido por herencia ó por cualquier otro título.
3.º El traslado de la resolución reclamada respecto de la cual se hubiese hecho la notificación, ó su copia, ó cuando menos indicación precisa del expediente en que hubiere recaído, ó del periódico oficial en que se hubiere publicado.
4.º Los documentos que acrediten el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan á los Ayuntamientos y Diputaciones provinciales sus leyes respectivas.

No se dará curso, añade el artículo, al escrito que carezca de alguna de las anteriores formalidades (1), y su presentación no interrumpirá el lapso del término señalado para utilizar la vía contenciosa.

Presentado el escrito, y puesta por la secretaría (2) nota del día y hora de su presentación, el Tribunal (art. 36), en el primer día hábil, acordará que se reclame el expediente administrativo del Ministerio de donde proceda la resolución

(1) Como si la cuarta, por ejemplo, fuese aplicable á alguien más que á las Diputaciones y Ayuntamientos.
(2) Nada hemos dicho de la organización de dicha Secretaría, que, en general, nos parece muy bien, porque para eso tendríamos que dar á este trabajo mayores proporciones que las que por su índole, como hemos indicado ya, le corresponden. Únicamente manifestaremos aquí, á impulsos de un sentimiento de justicia, que las plazas de Secretarios están desempeñadas por un personal distinguido, procedente del Cuerpo de Oficiales del Consejo, que hace honor al nuevo Tribunal.
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empujándose y gritando como dementes, y en medio del tropel dos hombres coléricos y rojos como la grana se daban golpes terribles. Pronto en la diestra del uno brilló una espada que sacó de un grueso bastón, y en la del otro una pistola; aun me parece oír el ruido metálico de los muelles al montarla; porque, amigas mías, por desgracia me hallaba muy cerca y me había quedado sin poder moverme como si no tuviese piernas ó hubiera echado raíces en aquel sitio. Yo no sé en qué hubiese parado semejante lucha, ó mejor dicho, sé que hubiera corrido la sangre de uno ó la de ambos adversarios disponiendo de un minuto más para herirse y destrozarse. Una voz de trueno gritó ¡alto!, y los furiosos contendientes se quedaron inmóviles. Era el capitán que llegaba.

No sé de dónde venía ni le había visto desde por la mañana. Traía la gorra tirada hacia atrás, los ojos relucientes, la barba erizada y un ademán que daba espanto. Parecía una fiera. Sin añadir palabra, de un zarpazo arrebató la pistola al uno y la arrojó al mar, en seguida arrancó la espada al otro, la rompió como una caña y la tiró al agua también; y asiendo con cada mano á cada uno de los contendientes, y zamarreándolos como si fueren muñecos, les dijo con esa voz que no admite réplica:

—Han de saber Uds. que aquí no hay más capitán, ni más rey, ni más autoridad que yo. Si esto se repite, ustedes ó cualquiera otro que falte al orden, aunque sea hijo del Padre Eterno, llegará á Filipinas preso en la bodega y con una barra de grillos á los pies. Que no me obligue nadie á cumplir mi palabra.

Dicho esto, amigas mías, pareció cosa de milagro, según el silencio que sucedió al tremendo alboroto: am-
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que motive el recurso, y que se publique en la Gaceta de Madrid y en el Boletín oficial de la provincia respectiva el anuncio de haberse interpuesto para conocimiento de los que tuviesen interés directo en el negocio y quisieren coadyuvar en él á la Administración.

El Tribunal tendrá como parte (art. 37) á los que se hallen en este caso y comparezcan debidamente en cualquier estado del recurso, cuya tramitación no podrá por esto retroceder ó interrumpirse.

Sigue después (art. 38) la siguiente gravísima disposición:

«La remisión del expediente á que se refiere el art. 36 tendrá lugar dentro de treinta días, contados desde la entrega en la respectiva dependencia de la comunicación del Tribunal en la cual se reclame.

»Por la dependencia en que se presente la comunicación aludida se dará en el acto recibo, expresando la fecha en que se hubiere presentado aquélla. El recibo se unirá á los autos.

»Transcurrido el plazo señalado en el párrafo primero sin que el Ministerio de donde se reclame haya remitido el expediente, el Tribunal, de oficio, dirigirá recordatorio poniéndolo en conocimiento del Consejo de Ministros por conducto de su Presidente.

»Pasados quince días sin que se hubiere recibido el expediente reclamado, el Tribunal, también de oficio, remitirá testimonio al Congreso de los Diputados para los efectos á que hubiere lugar.

»Sobre la indemnización de daños y perjuicios á que die- re lugar la demora en la remisión del expediente, acordará el Tribunal lo que estime opportuno.»

Es ésta una de las disposiciones que hacen que nazca herida de muerte la ley, ó que sea precisa su reforma, porque, sin negar que los Ministerios hayan abusado algunas veces en no remitir con oportunidad los expedientes, el correctivo es demasiado fuerte para la dignidad del Gobierno. Bien sabemos que contando éste, como cuentan siempre todos, con mayoría, no tendrá ulterior resultado el testimonio que el Tribunal remita, supuesta la falta, al Congreso, como no la tienen, por regla general, los suplicatorios de los Juzgados y Tribunales para procesar á los Diputados ó Senadores; pero
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tratándose de los Ministros, á quienes no suelen perdonar las oposiciones la falta más leve, aun siendo, como puede ser en este caso, involuntaria, será, de seguro, motivo de escándalo. Acudir, en efecto, al Congreso para que acuse á un Ministro ante el Senado por el descuido que sus dependencias hayan padecido en no remitir un expediente en el plazo señalado al Tribunal de lo Contencioso, es el colmo de la insensatez. Aquí, donde todas las responsabilidades son mentira ó ilusiones, aun en cosas verdaderamente trascendentales, se ha establecido esa que podemos llamar tremenda, por tan pequeña falta como la de demorar el envío de un expediente. Sobraba para ese objeto lo que proponía en su proyecto la Comisión de reformas administrativas, de acudir en queja al Consejo de Ministros por conducto de su Presidente, sobre todo pudiendo efectuarse luego la censura parlamentaria, para la que no faltan nunca medios.

Menos nos preocupa lo relativo á la indemnización que puede acordar el Tribunal por el perjuicio que lleve consigo la demora en remitir el expediente. Aquí, donde tampoco por circunstancias ajenas á la voluntad de este Gobierno, del anterior y del que venga después, no se devuelve con puntualidad, transcurriendo á veces años y años, el precio de compra ó la parte del mismo satisfecha por los compradores de bienes nacionales, en las ventas rescindidas ó anuladas, la indemnización á que nos referimos, de carácter menos preferente, no habrá de prosperar, ni aunque así sea constituirá un fuerte apremio para el Tesoro, sin embargo de que éste, en honor suyo sea dicho, paga siempre, y ya es algo tener un crédito contra él. Aplicado ese principio de la ley á toda clase de negligencias administrativas,—y no sabemos por qué no había de extenderse á la de los Tribunales, á costa de quien fuese responsable,—muy pronto los débitos del Tesoro representarían, por ese sólo concepto, sumas de mucha consideración (1).

(1) Ni remotamente entraña esto una censura contra los que en una obra de transacción, como es la nueva ley, hayan tenido que ceder y conformarse con disposiciones de la índole de la que es objeto de nuestras observaciones. No la hay siquiera para el Gobierno, que en interés de una reforma tan viva-
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Dicho esto, y dejando á un lado lo que se refiere al beneficio de pobreza, objeto del art. 39, cuyo incidente se ha de sustanciar y resolver por el Juzgado en quien delegue el Tribunal, con intervención del Fiscal, que á su vez delegará en un funcionario del Ministerio público (1), comienza el juicio (artículo 40), supuesta la remisión del expediente gubernativo, por ponerse éste de manifiesto al actor por término de veinte días, como se verificaba antes, prorrogable por otros diez para que formalice su demanda. La única novedad que se introduce (art. 92) es la de que, cuando los interesados gestionen por medio de abogado, podrá el Tribunal acordar se entregue á éste, ó al Procurador si lo hubiere, las actuaciones con el expediente, bajo recibo en forma, para formular los escritos de demanda y contestación.

Si la demanda no se hubiere formalizado dentro de los treinta días, comprendida la prórroga de que hablamos poco antes, se entenderá caducado el recurso.

Cuando la Administración general del Estado sea quien reclame, el Fiscal presentará desde luego la demanda (artículo 41), como asimismo se practicaba anteriormente, acompañando á ella, además de su copia, el expediente gubernativo (única alteración) en que hubiere recaído la resolución impugnada.

En las demás se consignará con la debida separación (artículo 42), entre los puntos de hecho y los fundamentos de

(1) La solicitud de pobreza no producirá el efecto de suspender la sustanciación del pleito, según el citado artículo, á menos que el Tribunal lo acorde-se de conformidad con el Fiscal. La denegación de dicho beneficio implica la condena de costas y el reintegro del papel de oficio usado en las actuaciones por el solicitante, quedando en suspenso el procedimiento hasta que esto se verifique, salvo el caso de que la Administración sea demandante ó recurrente.
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derecho (como se hacia antes, aunque con un objeto diferente que el de ahora), las alegaciones relativas á la competencia del Tribunal, á las condiciones de la resolución reclamada que para poder impugnarla en vía contenciosa exige el título 1.º de la ley, á la personalidad del demandante, al término en que el recurso se interponga (mejor diría que se haya interpuesto) y al fondo del asunto, formulando con claridad la pretensión que se deduzca.

Se acompañarán á la demanda (art. 43) los documentos que el actor juzgue convenientes á la defensa de su derecho, designando en otro caso el Archivo, oficina ó protocolo en que se encuentren, de lo que se mandará librar desde luego, á costa del demandante, certificación de lo que resultare; bien entendido que después de la demanda y de la contestación no se admitirán al actor ni al demandado (art. 44), ni á los coadyuvantes si los hubiere, otros documentos que los que se hallen en alguno de los casos que se enumeran en el mismo, y ni aun éstos después de la citación para sentencia.

Presentada ó formalizada la demanda, se emplazará (artículo 45), con entrega de la copia (que debe acompañar á todas), al particular demandado ó al Fiscal, y después á los coadyuvantes (esto, naturalmente, si se hubieren presentado), á fin de que la contesten sucesivamente en el término de veinte días, prorrogable por otros diez, quedando para ello de manifiesto en la Secretaría del Tribunal el expediente administrativo, y pudiendo el demandado y sus coadyuvantes proponer (art. 46), dentro de los diez días siguientes al emplazamiento, como excepciones dilatorias las siguientes:

1.ª Incompetencia de jurisdicción.
2.ª Falta de personalidad en el actor ó su representante y en el demandado.
3.ª Defecto legal en el modo de proponer la demanda.
La índole de la primera excepción merece consagrarle capítulo separado.

XII

Con ella se ha sustituido por completo el trámite previo sobre procedencia ó improcedencia de la vía contenciosa,
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base esencialísima del juicio en el sistema anterior. Existía, es verdad, la excepción en el Reglamento de 30 de Diciembre de 1846; pero como con arreglo al art. 12 del capítulo adicional de 19 de Octubre de 1860 no podía proponerse en las demandas que el Gobierno hubiese declarado procedentes, y en las otras ó declaradas improcedentes no cabía abrir el juicio, era tanto como si no existiese.

La Comisión de reformas administrativas mantuvo, aunque en distinta forma, el indicado trámite. Antes de decidirse á delegar la jurisdicción contencioso-administrativa cediendo á la opinión, más general que fundada, de que no fuese árbitra la Administración de la resolución definitiva de los negocios, discutió el temperamento medio, prudentemente conciliador y que no contradecía aquel principio, de reservar al Gobierno la decisión del incidente previo de procedencia de la vía contenciosa. Abonaba este dictamen la consideración de que, mientras abierto el juicio con la conformidad de la Administración, podía ésta aceptar sin inconveniente sus consecuencias, sometiéndose al fallo de los Tribunales contenciosos, ni más ni menos que las otras partes litigantes y sin miedo además á los conflictos de orden público que entrañan las competencias; verificándose lo contrario la Administración miraría con malos ojos la revisión por un poder extraño de sus actos, procuraría, como en Italia, sustraerse á ella, llevando á las Cortes proyectos de ley que sustrajesen de lo contencioso las más importantes materias administrativas, y menudearían los indicados conflictos con daño de los derechos particulares mezclados en la contienda. Prevaleció, sin embargo, el parecer opuesto; pero como era preciso proveer al mal que se temía, y que á un tiempo podía afectar al interés de gobierno y al de la justicia, ocurrió á la Comisión un recurso para evitarlo, á que dió el nombre de extraordinario de revisión, que ofrecía á la Administración, en distinta forma, el medio de poner freno á las invasiones de los Tribunales contenciosos en asuntos de la exclusiva competencia de aquélla ó de la de los Tribunales comunes. Dicho recurso había de prepararlo el Fiscal, una vez desestimadas sus alegaciones en contra de la admisión de la demanda, formulando inmediatamente la opportuna
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protesta, lo cual, sin embarazar la acción del Tribunal, dejaba abierto el camino para un examen posterior de la cuestión de competencia.

La idea, en lo esencial, ha prevalecido en la nueva ley, pero no en su desarrollo ó desenvolvimiento, con el inconveniente, entre otros que señalarémos en su lugar, de que en tanto que por el sistema de la Comisión, una vez declarada la procedencia de la vía contenciosa con la conformidad del Fiscal, no podía este punto ser objeto ya de discusión, ni mucho menos de recurso, ahora puede dicho Ministerio en cualquier estado del pleito, con tal que lo verifique antes de la citación para sentencia, requerir al Tribunal (artículo 103) para que se abstenga de conocer del asunto; es decir, que se ha reservado al Gobierno, á toda hora ó á cada momento, lo que se discutió en el seno de la Comisión si podía otorgársele al principio, y hubiera sido útil establecer, para entrar luego de lleno, libre y desembarazadamente, en el examen de la cuestión litigiosa.

Quizás sea esto mejor, no lo discutimos, bajo el punto de vista gubernamental; quizás constituya una cortapisa más poderosa y eficaz que la propuesta por la Comisión de reformas en su proyecto; pero es mucho más restrictivo bajo el aspecto de la jurisdicción que se confiere al Tribunal.

De todas suertes, tiene hoy gran importancia la excepción dilatoria de incompetencia, dependiendo de que se planteé y resuelva con acierto que prospere el juicio.

Se entenderá incompetente el Tribunal, según el art. 46 de la ley, cuando por la índole de la resolución reclamada no se comprenda, á tenor del art. 1.º, dentro de la naturaleza y condiciones del recurso contencioso-administrativo. Pero aquí está, como al tratar de ese artículo hemos demostrado, la dificultad. Dentro de su letra se puede pretender discutir lo que en vía contenciosa no es discutible, y cerrarse la puerta al examen de lo que cae de lleno bajo la jurisdicción del Tribunal. La práctica lo demostrará así, á no ser que en la duda se admitan, á riesgo del requerimiento del Fiscal, cuantas demandas se presenten.

La alegación de excepciones dilatorias en la forma y tiempo que se ha expuesto ya, producirá desde luego el efecto
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(artículo 48) de suspender el curso del emplazamiento para contestar la demanda. Las que no se propusieren en tiempo y forma, podrán utilizarse como perentorias al contestar la demanda, y acerca de ellas se pronunciará fallo en la sentencia definitiva.

Presentado el escrito en que se propongan las excepciones dilatorias (art. 49), se comunicará copia de él á las partes, señalándose desde luego la vista de este incidente si no se hubiese solicitado el recibimiento á prueba. Si se hubiese solicitado, el Tribunal dictará auto resolviendo las que hayan de practicarse; y verificado esto en la forma que se determina para las pruebas relativas al fondo, se pondrán de manifiesto las actuaciones á las partes por término de tres días, y se señalará el en que haya de celebrarse la vista.

Ocioso es decir que lo dispuesto en esta última parte del artículo de la ley solo se refiere ó puede referirse á las excepciones dilatorias sobre falta de personalidad y defecto en el modo de proponer la demanda.

Celebrada la vista con audiencia de las partes que á ella concurrieren, se pronunciará (art. 50), dentro del término de tercer día, auto resolviendo si proceden ó no las excepciones dilatorias. Si se estimasen, se declarará sin curso la demanda, ordenándose la devolución del expediente administrativo á la oficina de donde procediere. Si se desestimasen, se dispondrá que el demandado y sus coadyuvantes, si los hubiere, contesten la demanda dentro del término de quince días, prorrogables por otros cinco (1).

XIII

La contestación á la demanda, en su forma, se subordina (artículo 51) á las mismas reglas que ésta, debiendo acompañarse á ella los documentos pertinentes al derecho que se sustente; pero cuando el demandado fuese un particular (artículo 47) que al formalizarse la demanda no hubiere

(1) A estos autos son aplicables las disposiciones de los artículos 61 y 62, de que después trataremos.