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de las demandas contra las providencias gubernativas. Restablecido en 1856 aquel alto Cuerpo, que después recibió la denominación de Consejo de Estado, volvió á entender en los asuntos contencioso-administrativos con tan notorio acierto, que sus decisiones cada día cobraban mayor autoridad y ejercían más influencia en la interpretación y aplicación de las leyes que regulan los diversos ramos del servicio público».

«Pero á pesar de esto, en 13 de Octubre de 1868, cediendo al imperio de las ideas que entonces dominaban, se abolió la jurisdicción retenida, sin duda por no apreciarse bien su índole y fin, y se sometieron á los Tribunales ordinarios los actos de las Autoridades más elevadas en el orden administrativo. La experiencia ha puesto tan de relieve los inconvenientes de esta innovación, que el Consejo de Estado (1), en una consulta reciente, venciendo el delicado escrúpulo que le embarazaba para reclamar mayor extensión de atribuciones, se ha creído en el caso de encarecer la necesidad de que se le encomiende de nuevo el conocimiento de estos asuntos para que cesen un estado de cosas en que los Ministros reciben la censura, no de los Cuerpos Colegisladores, únicos que en buena doctrina constitucional pueden sindicarles, desaprobar sus actos y exigirles la responsabilidad en que por ellos incurran, sino de un Tribunal que, por muy elevado que sea, nunca tendrá derecho á ocupar un puesto más alto que el Gobierno supremo» (2).

Al restablecer el primer Gobierno de la restauración la Sección de lo Contencioso del Consejo de Estado y encomendar á las Comisiones provinciales el conocimiento de los asuntos de que entendían los suprimidos Consejos de provincia, satisfizo la necesidad del momento dentro de los principios que informaban su política, y no se preocupó de que la organización que tenía lo contencioso en el Consejo no respondía ya al crecido número de pleitos contencioso-administrativos que se tramitaban á la sazón. Ocasión tuvo de subsanar esto al someter á las Cortes el proyecto que decla-

(1) De la misma época revolucionaria.
(2) Algo y aun mucho de esto es aplicable al nuevo Tribunal que se crea.
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raba leyes del Reino el decreto de 20 de Enero de 1875 y los demás que se mencionan en la ley de 30 de Diciembre de 1876; pero aquel Gobierno, atento, sobretodo, al arreglo de nuestra desquiciada Hacienda, puso gran empeño en no aumentar los gastos públicos, aun convencido, como en este caso, de su necesidad, y al funcionar de nuevo la Sección y Sala de lo Contencioso ofrecieron la desventaja, no obstante el celo y laboriosidad de los Consejeros, de resolver de ordinario menos número de negocios que el Tribunal Supremo, debido esto, sin la menor culpa, como se ha indicado, del Consejo, á que mientras la Sala correspondiente del Tribunal se componía de once Ministros, la Sección de lo Contencioso constaba sólo de cinco Consejeros, y á que, en tanto que la primera celebraba ó podía celebrar vista diaria, el Consejo no podía verificarlo más que dos veces por semana, y, á lo sumo, tres, habilitando el único de vacación con que contaban para la ponencia los Consejeros de lo Contencioso, pues los demás días estaban destinados, por reglamento, al despacho de los asuntos gubernativos(1). Siguió el aumento progresivo de los pleitos, y las partes litigantes en general, por su interés, extrañó á toda mira política, en que se pusiese remedio á un defecto de organización que transcendía al despacho de los negocios; otros, por no estar conformes con el restablecimiento de la jurisdicción retenida, y los más por repugnar lo más esencial en ese sistema, que era el trámite previo gubernativo de admisión de las demandas, suponiendo, contra lo que acusa la estadística en la ya larga historia del Consejo, predispuesto al Gobierno, poco menos que sistemáticamente, á impedir el juicio de sus actos, crearon cierta opinión favorable á la reforma de lo contencioso-administrativo, que se convirtió en general clamor al promulgarse la ley de 16 de Enero de 1879.

II

Esta ley, debida á la iniciativa parlamentaria del Sr. Marqués de Retortillo, dispuso el nombramiento de una Comi-

(1) Los martes y viernes estaban señalados para el despacho de las Secciones, el miércoles para el Pleno, y los jueves y sábados para la vista de los pleitos.
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sión, encargada de redactar un proyecto de reforma en la organización administrativa, civil y económica y en el procedimiento administrativo. En su cumplimiento, fueron nombrados para formar dicha Comisión, por real decreto de 16 del mismo mes de Enero, fecha de su promulgación, los señores D. Pedro Nolasco Aurioles, D. Manuel Becerra, don Juan Francisco Camacho, con el carácter de Presidente y Vicepresidentes, respectivamente, y con el de Vocales el Conde de la Romera, D. Acisclo Miranda, D. Angel Barroeta, D. José Ignacio Escobar, el Marqués de Retortillo, D. Francisco Belmonte, D. Manuel Colmeiro, D. Augusto Amblard, el Conde de Tejada de Valdosera, D. Salvador Albacete, don Juan de la Concha Castañeda, D. Federico Hoppe, D. Eduardo Sanvedra, D. Joaquín María Sanromá y el autor de este escrito, designándose para Secretario á D. Francisco Sánchez Molero, entonces Oficial primero de la Presidencia del Consejo de Ministros y hoy Ministro del Tribunal de Cuentas.

Como es fácil observar, figuraban, entre los nombrados, hombres de todas las procedencias políticas, criterio que se mantuvo en la sustitución de los que no aceptaron ó no pudieron conservar su puesto en la comisión, siendo reemplazado el Sr. Aurioles, al ser nombrado Ministro de Gracia y Justicia, por el Sr. D. Manuel Silvela, y el Sr. Camacho, que no admitió, por el Sr. D. Alejandro Groizard y Gómez de la Serna, perteneciente á su mismo partido.

Reunida la comisión, se dividió, para el mejor desempeño de su importante cometido, en varias subcomisiones, designándose, para la llamada del procedimiento administrativo y contencioso, á los Sres. Groizard, ex Ministro de Gracia y Justicia y de Fomento; Tejada de Valdosera, Consejero de Estado (Ministro de Ultramar que ha sido después); Concha Castañeda, Fiscal de lo contencioso del Consejo de Estado (Presidente de la sección que fué más tarde); Colmeiro, catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Central y profesor distinguido de la asignatura de Derecho político y administrativo (Fiscal hoy del Tribunal Supremo), y al autor de estas páginas, Consejero de lo contencioso á la sazón del Consejo de Estado, á quien sus compañeros le honraron con el encargo de formular, como ponente, el proyecto de reforma
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de la organización, atribuciones y procedimiento de los tribunales contencioso-administrativos.

Durante año y medio celebró la subcomisión multitud de reuniones, en las que, ante todo, procuraron sus individuos ponerse de acuerdo sobre las bases capitales del indicado proyecto, siendo, como eran en su mayoría, partidarios de la jurisdicción retenida (1), y al fin, tras honrosas transacciones, sometió aquélla á la comisión general el proyecto que, sin variante alguna por unánime acuerdo, elevó la misma á la Presidencia del Consejo de Ministros con fecha 23 de Diciembre de 1880.

III

En la comunicación con que acompañaba el proyecto, y que redactó como ponente el autor de este escrito, exponía la Comisión, por el órgano de su presidente, «que había dado preferencia al asunto de lo contencioso-administrativo, entre los varios é importantes que le estaban sometidos, porque siendo acaso el que más urgente reforma exigía, era al mismo tiempo el que mayores dificultades presentaba, en relación con los principios y las teorías científicas. Divididos desde muy atrás, decía, los pareceres en nuestra patria sobre el juicio contencioso-administrativo; queriendo unos conservarlo en la forma y dentro de los límites que le señalaron las leyes de 1845; pretendiendo otros someterlo á los tribunales de la jurisdicción ordinaria, como ya lo estuvo desde Octubre de 1868 á principios de 1875, y habiendo quienes den preferencia á no sacar de su natural terreno lo que rigiéndose por leyes puramente administrativas no se ajusta al criterio con que se aplican los Códigos civiles, aunque á condición de eliminar de lo contencioso-administrativo to-

(1) Para el autor de este escrito, así como para la mayoría de sus distinguidos compañeros de la Subcomisión, lo contencioso-administrativo no debe ser otra cosa que la revisión en forma de juicio por la Administración misma de aquellas providencias suyas que en la aplicación de las leyes y los reglamentos administrativos lastiman derechos del Estado ó de los particulares, nacidos ó derivados de esas propias leyes ó reglamentos.
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das las materias que por su índole puedan corresponder á la jurisdicción ordinaria, hacia falta buscar un término de aver- nencia entre estas encontradas opiniones que, dando satis- facción, hasta donde fuera posible, á las legítimas aspira- ciones que representan, estableciese sobre sólidas bases la jurisdicción de que se trata y evítase para en adelante que al- ternativamente y según el influjo de unas ó otras ideas en la esfera del Gobierno apareciese funcionando, ora con el ca- rácter de retenida, ora con el de delegada.»

«Cree la Comisión, continuaba, haber acertado á encon- trar la fórmula que puede poner término á esa contienda, al proponer que desaparezca definitivamente la jurisdicción re- tenida, no para delegarla en los Tribunales ordinarios, sino en las Corporaciones de carácter esencialmente administra- tivo, á quienes está hoy atribuida y con las garantías que es- tablece el adjunto proyecto de ley. Así han podido transigir y llegar á un pensamiento común hombres de diversas pro- cedencias políticas y aun de criterio científico distinto. Para ello ha sido preciso, ante todo, trazar la línea divisoria entre lo contencioso-administrativo, lo puramente político y de go- bierno y lo perteneciente al orden civil y penal, encerrando en sus límites propios la competencia de los Tribunales de la jurisdicción administrativa y estableciendo un recurso extra- ordinario (1) que corrija las invasiones que puedan los mis- mos cometer en lo que está reservado por su naturaleza á otras autoridades ó jurisdicciones.»

Sentadas estas premisas, entraba la Comisión á exponer las bases de su proyecto, una de las cuales consignaba el principio general de que todas las providencias ó resolucio- nes de la Administración activa en la aplicación de las leyes, reglamentos, ordenanzas y disposiciones administrativas de carácter general, eran reclamables en la vía contenciosa (2) siempre que se alogase un derecho que pudiera haber sido ofendido. Y como excepción á esta regla, que determinaba la competencia de los Tribunales contencioso-administrativos,

(1) El alma, por decirlo así, del proyecto.
(2) Lo que, lejos de restringir, ampliaba extraordinariamente el recurso contencioso administrativo.
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establecía igualmente que no correspondían á la jurisdicción de dichos Tribunales: primero, las cuestiones que por la naturaleza de los actos de que nazcan ó de la materia sobre que versen, pertenezcan al orden político y de gobierno, ó al civil ó penal; y segundo, las que tengan origen en decisiones que, con arreglo á una ley ó un reglamento expedido con las solemnidades legales, estén expresamente excluidas de la vía contencioso-administrativa (1). Establecía además que no podrían impugnarse por dicha vía las resoluciones de mero trámite ó sustanciación; pero concedía el recurso contencioso por infracción de las reglas del procedimiento administrativo que rigiesen en cada ramo, aun en aquellos negocios en que el fondo estuviese reservado á la exclusiva apreciación y resolución gubernativa. «De este modo, según sus palabras, había procurado la Comisión conciliar la defensa de los derechos que tienen su amparo en la vía contenciosa y la independencia y libertad que han menester los Tribunales contencioso-administrativos, con el ejercicio igualmente desembarazado de las funciones gubernativas y la misión encomendada á los Tribunales de otro orden.»

No podía desentenderse la Comisión, y así cuidó de consignarlo, que á la jurisdicción contencioso-administrativa se hallan atribuidos, por altas razones de interés público, ciertos asuntos que son más bien de índole civil que administrativa (2), como sucede respecto de los contratos de servicios públicos, los de venta de bienes nacionales, el deslinde de montes y otros, los cuales conservaba en debido acata-

(1) Así determinaba el proyecto la excepción y la limitación de la regla general que establecía. Esta fórmula fué obra, en la Subcomisión, del Sr. Conde de Tejada Valdosera, competentísimo en la materia.

(2) A los que aludía el preámbulo del decreto de 26 de Noviembre de 1868, suponiéndolos, con error evidente, arrancados de los Tribunales ordinarios; porque prescindiendo de si su conocimiento debía ó no corresponderles, la verdad es que nunca les estuvieron sometidos. En tales asuntos, lo que acontecía en lo antiguo, ó antes del establecimiento del recurso contencioso, es que el Gobierno resolvía sin apelación, salvo en ciertos negocios de Hacienda, lo que le parecía ó estimaba justo, y no fué pequeño adelanto conceder á los particulares el medio de defender sus derechos lastimados con las garantías del juicio.
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miento á las leyes (1) en dicha jurisdicción con el mismo carácter, á reserva de que el progreso de las ideas, las prácticas de la Administración y las reformas sucesivas que experimentasen los servicios públicos permitiesen modificar su pensamiento sin menoscabo de los intereses generales ó colectivos.

Pasaba luego á ocuparse de la primera instancia ante las comisiones provinciales, indicando las reformas que había introducido para que el elemento jurista se encontrase en ellas en mayoría (2), declarando con noble franqueza que mejor organización hubiera dado á los tribunales de provincia, si no fuera por el aumento de gastos que esto llevaba consigo (3). Aun así no pudo prescindir de proponer algunos, aunque ofreciendo á la par el medio de sufragarlos sin gravamen del presupuesto del Estado ni de los provinciales, á favor de la creación de un sello especial de 25 pesetas con destino á satisfacer las gratificaciones que habían de disfrutar los vocales letrados adjuntos, cuyo sello, salvo el caso de información de pobreza, se fijaría en el primer pliego de las demandas que se presentasen ante dichos tribunales.

(1) Inspiradas en el público interés.
(2) De los cinco diputados que formaban la comisión provincial, dos á lo menos, según la ley vigente entonces (la reformada de 2 de Octubre de 1877), debían ser letrados.
(3) Conviene advertir sobre este punto que en la primera reunión que celebró la comisión general de reformas bajo la presidencia del jefe del Gobierno, manifestó éste que dejando como dejaba á la misma en libertad de proponer todas aquellas que su celo le sugiriese dentro de la esfera trazada por la ley de su creación, no podía menos de advertir que, con sentimiento suyo, no podría aceptar ninguna que produjera aumento en el presupuesto de gastos del Estado, en el cual por el contrario se proponía introducir grandes economías. Igual manifestación reprodujo el Presidente del Consejo de Ministros cuando se le hizo presente por la subcomisión del procedimiento administrativo y contencioso la imposibilidad de organizar bien los tribunales de provincias sin algún gravamen del presupuesto general y de los provinciales; y como á la sazón no existía el elemento, utilizado al presente, de las audiencias de lo criminal, tuvo que aceptar lo que había, no como lo mejor, sino como lo único posible, limitándose á agregar á las comisiones provinciales dos vocales letrados más, sin estar sometidos á la renovación de la misma, para que hubiese siempre una base fija de jueces conocedores del procedimiento y que conservasen la tradición de sus acuerdos y resoluciones.
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De más importancia eran, según la comisión, las reformas que introducía en la segunda instancia ante el Consejo de Estado, y primera y única para los negocios procedentes de la Administración central. La Sección de lo contencioso, compuesta sólo de cinco Consejeros letrados, tomaba el nombre de sala con dos Consejeros más, letrados también; y aunque la comisión no estaba segura de que dicho número fuera suficiente para el desempeño de la ponencia en el gran cálculo de negocios que en esta superior instancia se tramitaban, y que por cierto ha ido en aumento, antes tenía motivos para creer lo contrario, guiada por el deseo ya indicado de no gravar el presupuesto, aceptó como base de su reforma el personal existente del Consejo, proponiendo la refundición en una sola de las secciones de Gobernación y Fomento del mismo, para disponer de los dos Consejeros más que se destinaban á la de lo contencioso. En sus funciones ordinarias, la sala había de constar de los siete Consejeros, llamados titulares, que se han indicado; mas para la vista y resolución del incidente previo de procedencia de la vía contenciosa; para el fallo definitivo de los negocios; para el de aquellos en que hubiese informado el Consejo en pleno, y para el del recurso de revisión, la sala se organizaba con mayor número de Consejeros de las otras secciones, debiendo reunir todos la cualidad de letrados, requisito, decía la comisión, que, una vez delegada la jurisdicción, se hace indispensable para que, sin perder dicha sala su carácter administrativo, llene todas las condiciones de un tribunal de derecho.

A los Consejeros titulares de lo contencioso se les concedía, no como ventaja personal, sino como garantía de justicia, cierto grado de inamovilidad inseparable del ejercicio de toda jurisdicción, sin que á juicio de la Comisión pudiera esto ofrecer obstáculo alguno al Gobierno dentro de un cuerpo compuesto de 33 individuos, pues no era de presumir que los siete titulares en sus asistencias al pleno, á cuyos debates se aludía, coincidiesen exactamente en unos mismos puntos de vista en las cuestiones que encerrasen algún interés político ó de gobierno, ni aunque así sucediera, podría influir decisivamente su voto, tratándose de una pequeña
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minoría, en la consulta del Consejo, cuyo personal, dentro de las condiciones de la ley orgánica del mismo, habría de continuar siendo de la libre provisión del Gobierno.

A continuación exponía la Comisión las modificaciones que introducía en el procedimiento, cuyo mayor elogio se encuentra en haber sido copiados, en todo ó en parte, en cuantos proyectos se han redactado después, sin excluir la nueva ley, salvas las diferencias de sistema, y decía: «Delegada la jurisdicción contencioso-administrativa, la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado no ha de seguir consultando, como hoy, la resolución, sino que ha de dictar sentencia decidiendo los puntos controvertidos en el pleito y haciendo las declaraciones de derecho que correspondan. Contra ella no se dan otros recursos que los de rescisión, aclaración y revisión, actualmente establecidos, y el extraordinario de esta última clase de que se habló al principio y que constituye una de las bases fundamentales del proyecto. La interposición de dicho recurso extraordinario suspende de derecho la ejecución del fallo, como que pone en tela de juicio la competencia del Tribunal que lo dictó. La decisión del mismo se reserva al Rey á consulta del Consejo de Estado en pleno, constituido en Sala de lo contencioso, debiendo concretarse á desestimar el recurso si no procediese por ser el asunto de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa ó á estimarlo, declarando nulo en este caso todo lo actuado y reservando á las partes su derecho para deducirlo ante quien corresponda».

»Reducido el recurso, según esto, á una cuestión de competencia, es conforme al principio que constituye al Rey en supremo regulador del orden administrativo y judicial, la facultad que se le reconoce de decidir si el Tribunal contencioso-administrativo ha conocido de negocio que le corresponda por su naturaleza ó le esté atribuido por las leyes. No siendo posible que la Administración activa provoque competencia á los Tribunales contenciosos, porque éstos son la misma Administración juzgando en los negocios que le incumben; no admitiendo tampoco la legislación vigente que los Tribunales ordinarios susciten conflictos de jurisdicción á la propia Administración, de la cual forman parte inte-
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grante los Tribunales contenciosos, el recurso extraordinario de revisión satisface por completo la necesidad de un criterio regulador que impida que los últimos conozcan de asuntos de la competencia de los primeros ó que pertenezcan al orden político ó gubernativo.

»Pero ni el recurso extraordinario de que se trata, ni el ordinario de revisión, podrán entablarse sin que el recurrente, á excepción del Fiscal, deposite la cantidad de 1.000 pesetas, que perderá, si no fuese estimado, en beneficio del Tesoro. De esta manera, sin coartar el derecho de los litigantes, se pone freno al abuso que pudiera cometerse con desprecio de la cosa juzgada, interponiendo recursos temerarios, y se facilita el medio de que el Estado se indemnice de cualquier gasto (1) que la extensión que se da á la vía contencioso-administrativa, en provecho principalmente de los particulares, y aun sin esto las relaciones cada vez más frecuentes entre el ciudadano y la Administración, pueda ocasionar al Tesoro público.

Para concluir, la Comisión se ocupaba de la suspensión de las providencias administrativas reclamadas ante la jurisdicción contenciosa, manifestando que si bien su proyecto confería esa facultad á los Tribunales de dicha jurisdicción, era después de oír al Fiscal, y en el supuesto de que el representante de la Administración no se opusiera á la medida, pues oponiéndose, por este solo hecho habrían de limitarse aquéllos á dar curso, con su informe, á la pretensión para que la resolviese la autoridad competente. Aún sin oponerse el Fiscal, deberá prestar fianza de estar á las resultas el que pidiese la suspensión, solicitud que rechazarían de plano los Tribunales contenciosos, concretándose á darle curso, cuando de ella pudiera seguirse algún menoscabo al servicio público.

Emilio Cánovas del Castillo.

(Se continuará.)

(1) Aludía la Comisión, sin proponerlo, al aumento de personal, y á alguno, siquiera fuese pequeño, en el sueldo de los Consejeros titulares, del Fiscal, del Secretario y de los subalternos de la Sala.