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Revista de España (1884-11-01 00:00:00), página 32

Dirigiendo sus miras á lo que podríamos llamar la desasimilación psicológica patente de la humanidad, esta nueva Psicología encontraría un mundoentero, hasta hoy desviado de las miradas de los psicólogos, el mundo de las obras humanas, es decir, la vida cerebral que se realiza, la que se consume ó arde como una antorcha, la que deja de ser vida para convertirse en rastro; en fin, la desasimilación creciente del germen cerebral, que hasta el dia nos presenta ya no poco que estudiar psicológicamente y á la manera de las ciencias naturales. Si estas ciencias se llaman así porque se entregan al estudio de la naturaleza creada, la Psicología, natural también de origen, puede estudiar la creación, digámoslo así, humanizada. La religión, el arte y la ciencia consideradas como caracteres humanos, nos ofrecen el punto de partida más apropiado para plantear este aspecto naturalista de la Psicología.

A la primera ojeada sobre estas manifestaciones de la aptitud cerebral humana, asalta desde luégo un útil plágio de la Fisiología, sin más que comparar los móviles ó destinos aparentes del cerebro con los destinos ó móviles del soporte corporal. Así, las tres actividades fundamentales citadas representan lazos de diversa consistencia, establecidos de antemano ó logrados ulteriormente, entre el hombre y la naturaleza. La religión es como un apetito desordenado de identificar á la propia esencia la naturaleza toda y dominarla; se parece al instinto nutritivo insaciable del recién nacido. El arte no es otra cosa, siguiendo este simil, que una especie de paladeo de la naturaleza, semejante á la intervención electiva que los sentidos nutritivos llevan á cabo entre las innumerables sustancias capaces de alimentar el cuerpo. La ciencia, en fin, resulta un régimen de sustento racional, que no se abandona al inmoderado afán de abarcar la naturaleza toda, y que tampoco se guía siempre por las investigaciones de sensibilidades peculiares más ó menos viables; sino que procura irse poco á poco asimilando aquella parte ó aspecto de la naturaleza accesible á su capacidad comprensiva, préviamente limitada.

En la imposibilidad de diluir estas ideas hasta hacerlas per-
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ARCHIVES DE PHYSIOLOGIE NORMALE ET PATHOLOGIQUE.—Paris.—Octubre.—I Sobre el desenvolvimiento de los elementos de la médula de los mamíferos, por M. W. Vignal. El artículo de que muy á la ligera damos cuenta, es notable, por cierto, y versa en la parte publicada sobre la morfogénesis de la médula. Después de consignar su autor los objetos sobre los cuales su trabajo ha recaído, y de reseñar los métodos empleados para la experimentación, presenta en resumen los trabajos de Remak, Bidder y Kupffer, Besser, Robin, Lubinoff, Boll, Eichhorst, Hensen y Kölliker acerca del desenvolvimiento de las células nerviosas; investiga el objeto de la formación de la médula hasta la aparición de las células nerviosas, examinando sucesivamente el tubo neural primitivo, que se presenta en casi todos los vertebrados primero como un repliegue del ectodermo situado en medio del embrión, y después en forma de tubo cerrado; la aparición de la sustancia gris, el modo de la génesis de los elementos de la misma y su estructura en los embriones de los mamíferos; y describe, por último, la médula desde la aparición de las células nerviosas hasta el nacimiento y evolución de estas últimas.
Revista de España (1884-11-01 00:00:00), página 321

OMNIPOTENCIA DEL PODER EJECUTIVO

Dos citas del Sr. Posada Herrera.—El poder ejecutivo; antinomia entre la humildad de su nombre y su omnipotencia efectiva.—Distinción entre la función propiamente ejecutiva, la administrativa y la gubernativa.—Extensión y carácter de la administrativa.—Origen histórico de aquella omnipotencia.—Escasa eficacia de la intervención del Parlamento en la marcha del poder ejecutivo.—Cómo sucede lo contrario con la intervención de éste en la función de aquél.—La centralización, la burocracia, la empleomanía, el expedienteo y el caciquismo.—Por qué los abusos del poder ejecutivo producen peores consecuencias que los del legislativo.—La arbitrariedad como resultado final.

Según el Sr. Posada Herrera, el derecho administrativo se ha convertido, en nuestra patria, «en un montón de escombros, bajo cuyo peso gimien todos los españoles que no gozan del favor de quien á la sazón gobierna,» á lo cual añade, que el escándalo en este punto ha llegado á ser tal, que «es casi un apotegma que las leyes y los reglamentos no se entienden con los amigos.»

En cambio, Fischel escribía, hace años, lo siguiente: «la administración inglesa es como una base de bronce sobre la cual puede colocarse uno u otro Ministerio sin aplastarla; sea jefe del Gobierno Lord Russel ó séalo Lord Derby, el pedestal permanece inmóvil.»

Trascritos estos dos textos, tentados estamos á hacer aquí

(1) Capítulo de un libro inédito sobre el Régimen parlamentario en la práctica.
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punto y dar por dilucidado el tema de la omnipotencia del poder ejecutivo.

Lo que llama ante todo la atención en esta materia, es la contradicción entre la humildad de la función que implican los términos poder ejecutivo, y lo extenso y absorbente de la que desempeña en realidad, contradicción que nace de la impropiedad de aquel nombre y de lo inexacta é incompleta que es la doctrina corriente respecto de la división ó clasificación de los poderes.

Parece á primera vista que toda ley, después de hecha por el poder legislativo, necesita, para vivir, del auxilio del ejecutivo, por lo cual, sin duda, se considera la facultad de dictar reglamentos como una de las más características é importantes de éste. Y, sin embargo, lejos de ser exacto semejante supuesto, las más de las leyes, comenzando por los Códigos casi en su totalidad, rigen y se desenvuelven sin intervención alguna del poder ejecutivo. Lo que, sucede es que éste, al lado de la función implicada en los términos de su denominación, desempeña otras dos más trascendentales y á las cuales debe su importancia y su predominio, es á saber: la administrativa y la gubernativa.

Para apreciar el carácter y extensión de la primera, basta atender al contenido del llamado derecho administrativo, de esta «congestión del Estado moderno;» y hablamos de su contenido y no de su concepto, porque éste, después de tanto como sobre él se ha escrito, parece como la cuadratura del círculo de la ciencia jurídica. Pero observando las materias que de ordinario se supone ser de su jurisdicción, encontramos que es una suma de cosas tan heterogéneas como éstas: organización del poder ejecutivo (clasificación de servicios, empleados públicos, etc.); vida del Estado (Hacienda, ejército, policía, etc.); prevención general (registro civil y de la propiedad, notariado, etc.); tutela de los distintos fines de la actividad (culto y clero, enseñanza oficial, beneficencia, museos y exposiciones, obras públicas, etc.); y por añadidura, lo referente á organización municipal y provincial, que manifiesta-
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mente pertenece al derecho político; lo relativo á ciertas materias, como aguas, minas, montes, etc., que, sin duda alguna, corresponde al derecho civil, y lo respectivo á establecimientos penitenciarios, que toca al derecho penal.

Y para estimar en su justo valor la función gubernativa, basta atender á que ese llamado modestamente poder ejecutivo tiene la iniciativa para proponer leyes al legislativo, y es inspirador y director de la política general que impera en el país bajo la acción del partido á cuya cabeza se halla.

Ahora bien, de aquí resulta que, dada la índole de cada una de estas funciones, la ejecutiva es la que menos importa, y la gubernativa y la administrativa son las más interesantes, como que á ellas es debida la omnipotencia ministerial en que vamos á ocuparnos, y la cual, en nuestro juicio, tiene sencilla explicación histórica.

Al establecerse el régimen representativo en los países en que imperaba el absolutismo, se cercenó de la plena y absoluta autoridad que ejercían los Monarcas, la que se atribuyó al Parlamento, quedando investidos aquéllos con todo el poder restante. Pero como al propio tiempo se afirmó la doctrina de la irresponsabilidad del Rey y de la responsabilidad de los Ministros, y se dijo que aquél reina y no gobierna, resultó que, entre los tres poderes generalmente admitidos, el ejecutivo fué el que vino á ser heredero y sucesor del antiguo poder real. Y como si esto no fuera bastante, contribuyeron á que las cosas marcharan por ese camino dos circunstancias: una, la confusión, todavía sobrado imperante, del poder ejecutivo con el propio del Jefe de Estado; y otra, que la Revolución cometió el grave error, como ha observado Tocqueville, de matar el absolutismo político dejando en pie el administrativo, y poniendo así la cabeza de la libertad sobre un cuerpo servil. «La máquina admirable inventada para destruir el franco absolutismo del antiguo régimen, dice César Balbo, no ha servido más que para producir uno nuevo é hipócrita.» Y como á la vez, por virtud de la suerte que tuvieron los organismos históricos á cuyo cargo corría el cumplimiento de varios fines sociales, el
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Estado tomó de su cuenta el atender á los más de éstos, ha resultado un ensanche tal de la esfera de acción de aquél, ó, mejor, del llamado poder ejecutivo, que Minghetti, con razón, dice que la Administración envuelve al ciudadano por todas partes, y que, tomando en las sociedades modernas el puesto que antes ocupaba la Iglesia, acompaña al hombre desde la cuna hasta el sepulcro. Únase á esta extensión extraordinaria de atribuciones los vicios de la centralización y de la arbitrariedad, heredados del antiguo régimen, y se comprenderá fácilmente por qué en ciertos países el poder ejecutivo es omnipotente, con grave daño de la pureza del régimen parlamentario.

Hemos visto en el capítulo anterior, que una de las funciones del Parlamento consistía en ejercer sobre el gobierno y la administración del país una constante inspección, la cual puede de parecer quizás un tanto incompatible con la independencia que se estima condición esencial de todo poder, y, por tanto, del ejecutivo, y acaso sería innecesaria si los servicios públicos tuvieran una organización popular y corporativa en vez de la unitaria y burocrática, que es la más frecuente; si fuera cosa fácil exigir la responsabilidad civil y criminal á los funcionarios ante los tribunales de justicia, y si la opinión pública tuviera la fuerza y la energía que son necesarias para imponer el eficaz correctivo de su sanción á las demasías de las autoridades y de los empleados. Pero sea de esto lo que quiera, la experiencia demuestra la escasa eficacia de esta intervención del Parlamento en la marcha del poder ejecutivo, aun dependiendo la vida de éste del apoyo de aquél. Las Cámaras pueden mantener ó derribar un gobierno; pero mientras lo sostengan, su acción en la esfera administrativa será libérrima, sin que las preguntas e interpelaciones de los representantes del país sirvan para gran cosa, fuera de las trabas que la publicidad pone siempre á los excesos que revisten el carácter de escandalosos.

En cambio, la intrusión del poder ejecutivo en la esfera de acción del legislativo, es la causa principal de la influencia decisiva que á costa de éste ejerce aquél en el régimen po-
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lítico de los pueblos. Si los gobiernos se limitaran, en sus relaciones con el Parlamento, á recabar de éste el apoyo de que necesitan, por buenos medios y para fines desinteresados, cada cual ocuparía el puesto que le corresponde. Pero ya hemos visto más arriba que no sucede eso, sino que, por el contrario, el interés de partido y el afán de conservar el poder, conducen á una serie de mistificaciones del régimen parlamentario que, comenzando por el falseamiento de las elecciones y continuando por hacer casi todas las cuestiones de gabinete y por apelar á todos los medios para procurarse una mayoría compacta y servil, concluye por convertir el Parlamento en una como á modo de oficina del poder ejecutivo, ó, cuando más, en una especie de Consejo de Estado.

Una vez los gobiernos en este camino, lejos de servir el Parlamento de freno á su arbitrariedad, la ampara y facilita, sacrificando así la justicia y el crédito de las instituciones políticas al interés de partido y al egoísmo individual, porque halla aquélla un estímulo y un acicate donde debía encontrar una sanción y un correctivo. ¿Cómo han de ponerlo las Cámaras á las extralimitaciones del poder ejecutivo en cuanto al cumplimiento de las leyes, al despacho de expedientes, al nombramiento ó deposición de funcionarios, etc., cuando precisamente tienen por objeto tales abusos premiar servicios electorales á que deben sus puestos los soi disant representantes del país, ó favorecer á los caciques que los apoyan en los distritos, ó tenerlos á ellos mismos contentos y satisfechos para que sigan prestando un apoyo incondicional á la situación? Resulta así que entre ambos poderes se celebra implícitamente uno de aquellos contratos innominados que expresaban los romanos en los términos: do ut des, facio ut facias, cuyo fin no es seguramente el imperio del derecho ni el bien de la patria, y cuyo resultado es el completo desprestigio del régimen parlamentario.

Así no es maravilla que la Administración pública adolezca de vicios y defectos como la centralización, la burocracia, la empleomanía, el expediente y el caciquismo, que todos los
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partidos censuran severamente desde la oposición y á que ninguno procura poner remedio eficaz desde el poder.

No desaparece la centralización, según dijimos en otro lugar, porque ella da á los que mandan esas funestas facilidades que tan útiles y provechosas son para hacer las elecciones, pues que los ministros y los gobernadores tienen de ese modo en sus manos un conjunto de facultades y atribuciones que, en vez de ponerlas al servicio de la justicia y del procomún, las convierten con frecuencia en fuente copiosa de favores y bendiciones para los amigos, y en caja de Pandora, de donde sale todo género de males y de daños, para los adversarios.

No desaparece la burocracia, este nuevo poder, que ha surgido en las sociedades modernas al propio tiempo que morían el de la aristocracia y el de la teocracia, porque siendo todo lo dúctil y maleable que es preciso para conservar su imperio, en cierto modo secreto, pero no por eso menos eficaz, se presta admirablemente á servir de dócil instrumento de todas las situaciones.

No desaparecerá el gravísimo mal de la empleomanía, mal á la vez administrativo, político y social, en cuanto los servicios públicos no pueden marchar bien con funcionarios cuya suerte está á merced del capricho de un cacique; la política pende á veces del hambre de los empleados pasivos ó del miedo á la cesantía de los activos, y la vida social está perturbada por el insano afán de vivir de un sueldo del Estado, como si la agricultura, la industria y el comercio fuesen profesiones poco honrosas; no desaparecerá, decimos, porque de los destinos, creados para la mejor administración del país, se dispone anchamente para premiar con larguezza los servicios prestados en las elecciones á los candidatos oficiales, ó en el Parlamento á los gobiernos.

No desaparecerá el expedienteo, ese procedimiento arbitrario, sin formas precisas y sin términos fijos, que, según que se trata de amigos ó de enemigos, anda ó se para, se abrevia ó se alarga, porque es cómodo para el poder ejecutivo que la ley tenga dos caras: una, muy severa y rígida, la que mira á los
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adversarios; otra, muy bondadosa y placentera, la que mira á los adeptos.

No desaparecerá, en fin; el caciquismo, este feudalismo de nuevo género, cien veces más repugnante que el guerrero de la Edad Media, y por virtud del cual se esconde bajo el ropaje del gobierno representativo una oligarquía mezquina, hipócrita y bastarda, porque los caciques hacen las elecciones á medias con los gobiernos, y si éstos necesitan de aquéllos y aquéllos de éstos, de unos y otros necesita el diputado para cultivar su distrito.

¿Es que todos estos males son de tal naturaleza que no hay remedio posible para ellos? ¿Es que implican problemas para los cuales la teoría no ofrezca solución? Nada de eso.

La centralización es censurada y condenada por todos los partidos, sobre todo bajo el punto de vista de sus relaciones con el sistema representativo. «Sin libertades provinciales y municipales, dice Laveleye, la República es un libro sin título.» «Sin autonomía local y sin tribunales independientes, escribe Bunsen, el régimen parlamentario es una mauvaise plaisanterie.» «Es preciso introducir en la administración mucho federalismo,» escribía Benjamin Constant. «Cuando el poder supremo tiene á la vez la misión de gobernar con la libertad y de administrar con la centralización, la obra es casi imposible,» decía Guizot. ¿Cuáles son los medios de corregirla? Cuatro: primero, consagrar la autonomía local, respetando la libertad de acción, dentro de su propia esfera, de los Ayuntamientos y de las Diputaciones provinciales; segundo, crear nuevos organismos que, extendiéndose por todo el país y constituidos en una forma colectiva y popular, tomen á su cargo la realización de aquellos fines sociales que por razones históricas están bajo la tutela del Estado; tercero, sustituir la organización unitaria y burocrática de la administración con otra en que se ensanchen las facultades de los funcionarios inferiores y se haga efectiva la responsabilidad de éstos; y cuarto, sustraer á la acción del Estado todo aquello que sin peligro ni inconveniente puede fiarse á la libre actividad individual y social.
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En cuanto á la burocracia, la empleomanía y el expedientecito, estos tres vicios que se dan la mano, desaparecerán el dia en que se establezca un procedimiento administrativo con trámites precisos y plazos fijos y sin secretos para nadie, y en que se organicen debidamente las carreras del Estado. Entonces se cortarán los vuelos á la burocracia, porque todo su poder estriba en la arbitrariedad y en la irresponsabilidad de hecho de que gozan los funcionarios públicos, escudados con la ilusoria responsabilidad de los ministros; y entonces se evitará lo que constituye, como decía Montalembert, la peor de las enfermedades sociales, esto es, el deseo universal é inmoderado de los destinos públicos, «el cual esparce por todo el pais un espíritu venal y servil, que no está reñido, ni aun en los mejores, con el espíritu de facción y de anarquía; él crea una muchedumbre de hambrientos, capaces de todos los furores con tal de satisfacer su apetito, y de todas las bajezas cuando están hartos. Un pueblo de pretendientes es el último de los pueblos; no hay ignominia por la que no se le pueda hacer pasar.» Así vemos cómo partidos que se fabrican en el poder por obra y gracia de la hartura, se disuelven en la oposición por ministerio del hambre.

Y remediados todos estos males, quedará herido de muerte el caciquismo; porque, ¿cómo ha de ser posible, cuando no dependan de la arbitrariedad de los ministros ó de los gobernadores el despacho de los expedientes y el nombramiento de empleados, y cuando se pueda exigir la responsabilidad debida á todos los funcionarios que infrinjan las leyes? El dia en que al habitante de la aldea más insignificante le sea dado acercarse al alcalde, al gobernador, al delegado de Hacienda ó al jefe de Fomento sin más compañía ni recomendación que la de su derecho, y sin necesitar para nada el favor y el apoyo de los caciques que imperan en las capitales ó de los caciquillos que mandan en los pueblos, habrán desaparecido el poder y la influencia de esta oligarquía mezquina y bastarda, que viene á ser una parodia ridícula y odiosa de la feudal de otros tiempos.

Mientras no se corrijan estos vicios, el régimen parlamen-
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tario, en vez de ser una garantía del derecho, será todo lo contrario. En primer lugar, resulta de aquellos una administración de partido, la cual, como dice Minghetti, es «la negación de la esencia y del fin del Estado,» en cuanto lo que debe de ser medio de amparar los intereses legítimos de todos los ciudadanos, se convierte en instrumento de injusticia, siéndolo unas veces del favoritismo y otras de la persecución, por donde puede suceder lo que teme Arcoleo: que la política mate al derecho. Luégo, como son tantos los servicios que corren á cargo del Estado, el desorden administrativo trasciende á todas las esferas de la vida, resultando así que aquél, en vez de dirigir, proteger é ilustrar la actividad individual y social, la extravía y la corrompe. Y como todo esto se hace para satisfacer el egoísmo individual ó el interés de una comunió política, y por virtud de todos esos errores y corruptelas se apodera del país un partido, del partido el gobierno, y del gobierno un hombre, sucede que muchos, al parecer partidarios de la libertad son, según decía Tocqueville, servidores ocultos de la tiranía, la cual viene á ser permanente, cambiando tan sólo las personas favorecidas con su ejercicio.

Y nótese que en este punto, lo mismo que en los anteriores, el mal procede mucho más de los vicios y corruptelas que de los errores y preocupaciones. Podrá haber algo de esto último en lo referente á la función gubernativa, sobre todo en sus relaciones con el Parlamento; pero en una buena parte en cuanto á ésta, y en todo por lo que hace á la administrativa, los males más arriba indicados son fruto exclusivo de la perversion de la voluntad, y prueba de ello es que nadie los defiende y todos los censuran. Precisamente por esta circunstancia son más graves y sus consecuencias más perniciosas; porque cuando de otros se trata, todavía logran los políticos de oficio ocultarlos á los ojos de la generalidad de las gentes, haciéndolos pasar unas veces como males necesarios, cuando no como corolarios de los sofismas que deslizan con el nombre de doctrina constitucional, y consiguiendo otras que la conciencia pública se quede perpleja, sin acertar á discernir el uso del