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cesa de hecho y de derecho desde el momento en que el Gobierno es sustituido por otro que personifica política sustancialmente distinta. Estos cargos, pues, no pueden comprenderse, para los efectos de que tratamos, en el cuadro administrativo. Los altos empleados de ciertos departamentos ministeriales, como (por ejemplo) Gobernación, Ultramar y Gracia y Justicia, se encuentran en idénticas circunstancias; con otros análogos de cuerpos consultivos sucede lo propio. Respecto de todos ellos, es el empleado, el servidor del Estado, quien personalmente aprecia la línea de conducta que debe de seguir, según los casos, y en este sentido entiendo yo que nunca hay motivo bastante para la crítica, á no ser que conocidamente se advierta en su proceder un móvil ó propósito político moralmente censurable ó punible. También existen en la rueda de la administración otros cargos de carácter inamovible por razón de la materia del servicio, y estos claro es que están excluidos de la regla general.

Todos estos límites y medidas, que traza y señala la misma organización del Estado y su Constitución, quedan por otro lado al buen juicio del Gobierno y á las exigencias de su política nacional, pudiendo asegurarse que son más bien objeto de casos particulares que no de principios comunes y generales; si bien nunca será suficientemente recomendable la prudencia, el tino y cuidado en resolverlos, sobre todo para que no se resientan ni se ofendan los intereses públicos, que están por encima de las parcialidades políticas y de las conveniencias de los partidos militantes.

No es dable hacer en lo relativo á la administración civil activa lo que se hace en la administración del ejército y en la administración de la justicia. La milicia togada y la milicia armada representan y defienden, por así decirlo, intereses permanentes sociales; la una por medio de la fuerza, la otra por medio de la ley, ayudando aquélla á ésta y prestándole su cooperación para que sea efectiva y nunca impunemente violada.

La justicia, que nace del derecho, el cual, según la escuela democrática y las tendencias del siglo, ha de informar total-
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mente al Estado y ser el apoyo y punto de partida de los Gobiernos, exige por parte de sus servidores, administradores y ejecutores una inamovilidad, una estabilidad y una permanencia propia y acomodada á las exigencias del derecho, inamovilidad que abarca y comprende sin inconveniente todas las jerarquías y escalas de este orden ó poder público.

No se nos oculta que no todos piensan así; que muchos abogan por la amovilidad de esta clase de funcionarios, principalmente para evitar el escollo y el inconveniente, contra que tanto se ha clamado en la vecina República francesa, de que se venga á constituir y establecer una especie de casta, armada de los privilegios, de la autoridad, de los prejuicios y de la fuerza que dan el tiempo y el ejercicio continuado de las funciones judiciales, creándose un poder dentro de otro poder, que contrarie, entorpezca ó perjudique el libre y desembarazado ejercicio de la entidad gubernamental y parlamentaria; ora con pasivas resistencias, ora con resoluciones encaminadas á debilitar ó desprestigiar las instituciones y la legalidad existente.

Extremadas, ó presentadas así las cosas, los partidarios de la amovilidad tienen razón. Pero entonces, cuando llegan á suceder, á los Gobiernos y á los Parlamentos toca ponerlos correctivo inmediato por los medios que estimen convenientes. Será la institución, la clase, la que reciba el merecido de su conducta; pero los individuos y el derecho quedarán á salvo, para que se verifique el fin de la justicia, que es uno y permanente, como la sociedad á que se aplica y refiere; mas la posibilidad de semejante suceso no es dable, en nuestro humilde sentir, que determine el planteamiento del principio de la amovilidad judicial, que en último término trae siempre más males que bienes; porque ni el hábito de juzgar se adquiere en un día, ni la independencia é imparcialidad, tan necesarias en el Magistrado para sustraerse á las reclamaciones de la pasión, del interés ó de la coacción, serían el escudo de sus personas y la garantía del fallo.

Aunque bajo otro carácter, bien diferente, son aplicables idénticas consideraciones á la milicia armada.
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El ejercicio de las armas es una carrera en la que se entra en determinadas condiciones; y fuera notoriamente injusto por lo que toca á las personas, y perjudicial por lo que mira á las cosas, sujetarla á cambios y mudanzas políticas, y á ninguna clase de amovilidad, por lo que á los empleos se refiere. Cuando los ejércitos tenían otra organización; cuando, propiamente hablando, no había ejércitos permanentes, la doctrina indicada pudiera no ser tan absoluta.

Pero circunscribiéndonos á la carrera administrativa, y particularmente civil, no son aplicables las observaciones expuestas relativamente al ejército y á la justicia.

Precisamente, uno de los caracteres de la administración es la amovilidad, es la mudanza, el cambio, la trasformación. Las necesidades sociales, materia de la administración activa, que comprende la política, el comercio, las artes, la industria, cambian á cada momento, y exigen constantemente variados criterios en su protección y desarrollo, criterios que hay que aplicar con rapidez y eficacia, para que los intereses creados ó que están en germen no se malogren y perjudiquen, y la riqueza pública en sus diferentes esferas y relaciones no experimente daño ni menoscabo.

El Gobierno, que es el centinela avanzado y el impulsor á la vez de tales intereses, requiere gran libertad de acción, verdadera iniciativa, y tener á su disposición los medios adecuados á la consecución de este elevado y trascendental objeto.

Informada la administración civil activa por semejante principio de innovación y mudanza, en su desenvolvimiento natural, no puede menos de afectar á las personas, si bien no en el grado ni en la cantidad que en cuanto á las cosas reviste, pues en estas ya hemos repetido que el principio es sustancial.

En toda idea, cuestión ó asunto, al lado de lo sustantivo y formulario, hay que colocar lo personal; y cuando se dice en tono de censura ó de amarga queja que los partidos políticos y las colectividades se debilitan y pierden por la cuestión de personas pareceme á mi que un prejuicio equivocado guía el raciocinio y oscurece la verdad en este punto.
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INAMOVILIDAD ADMINISTRATIVA

Las ideas y los procedimientos, si han de tener realidad tangible, necesitan individualidades que les representen y ejecuten en la forma y medida conveniente y apropiada á las exigencias del interés público. Claro es, por tanto, que el disentimiento en la idea ó en el procedimiento crea el disentimiento de las personas, disentimiento que no aparece ni se manifiesta realmente hasta que las personas lo significan y demuestran con sus palabras ó con sus actos; y como las palabras y los actos han de guardar conformidad para que la persona no se desacredite ó pierda su autoridad y prestigio, de aquí resulta que cuanto haga ó diga la persona trasciende á la idea, y ésta ganará ó perderá tanto cuanto mayor ó menor sea el número y calidad de sus adeptos.

Podrá ser justamente criticada la conducta y proceder individual por razón del tiempo, del modo, y hasta del criterio á que obedece; que esto entra en otro género de apreciaciones; pero seguramente no se dirá, ni puede decirse por eso, que la cuestión personal esté destituida de fundamento y carezca de justificación bastante para crear una división, una disidencia, un choque y antagonismo en el seno de las colectividades y de los partidos políticos, que, sin embargo de todo, debe evitarse á toda costa.

Por otra parte, la inmovilidad y el estacionamiento sería la muerte de las sociedades y la negación del progreso, y por ello el prudentes mutari consilium escuda y justifica la conducta de los hombres en este sentido y las evoluciones que practican empujados generalmente por las corrientes sociales, sobre todo en pueblos libres, que viven la vida de la moderna civilización. Y no diremos una palabra más sobre este punto, para no extrañarnos de nuestro principal objeto.

Tenemos, pues, como resumen de lo expuesto que, á nuestro parecer, la amovilidad ó inamovilidad administrativa hay que tratarla y referirla únicamente por lo que respecta á los empleados de la administración civil activa, inferiores en categoría y sueldo á lo que en el lenguaje burocrático y del presupuesto se llaman jefes de administración ó jefes de sección.
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Dado el principio del ingreso en la administración civil por la oposición ó el concurso y el ascenso rigoroso, aunque aquellos funcionarios puedan sufrir una cesantía por exclusiva razón política, sus intereses personales no quedan desatendidos; porque es lógico y natural suponer que tendrán los años de servicios suficientes para disfrutar de haber pasivo, y los que no se encuentren en este caso, ó es de creer fundadamente que debieron su carrera al favor, y en este concepto no pueden invocar lícitamente ningún derecho en defensa de intereses que no adquirieron, ó serán de aquella clase de funcionarios que no esperan la cesantía, sino que dimiten sus puestos en el instante mismo que cae el Gobierno ó el Ministro á quien sirven.

En el estado y manera de ser actual del personal administrativo se echa de ver, por tanto, que no hay inconveniente, ni menos puede haberle en lo sucesivo, en excluir de la inamovilidad á la clase de empleados á que acabamos de aludir, puesto que naturalmente, y sin esfuerzo de la ley, todo está en ellos conciliado y compensado, como lo está también el interés de la administración y la expedición de los negocios, por lo que toca á los jefes de los departamentos ministeriales; que fuera ilógico y á todas luces improcedente obligarles á mantener á su inmediato servicio á empleados que, por su categoría, tienen forzosamente que enterarse de los planes y pensamientos del Gobierno y del Ministro, y ser la piedra de toque de su estudio, planteamiento y ejecución cuando no les inspirasen la debida confianza ó hubiera fundados motivos para temer que, por esta ó por la otra causa, lejos de procurar activa y eficazmente la realización de los mismos, los entorpecieran, debilitaran ó desacreditaran.

Bien pudiera traerse aquí sin violencia ni extrañeza el caso del reemplazo á que en determinadas circunstancias se sujeta á los militares en activo servicio. El alto empleado quedará, pues, en una situación parecida al reemplazo, y la rueda de la administración seguirá marchando y funcionando, siquiera la dirijan nuevos maquinistas. Lo que importa es no descomponerla; lo que importa, es mantenerla montada y en ejercicio.
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Sabido es que la marcha de una oficina, de un departamento, no se paraliza ni aun perturba por la salida del jefe, siquiera las cualidades de éste influyen mucho en la buena dirección y despacho de los expedientes. Se perturba, sí, y muy hondamente, cuando son separados, removidos ó trasladados los empleados subalternos, aquéllos que están al frente de los negociados é inician y preparan los expedientes. Estos son los engranes, tornillos y mecanismos de la rueda, que al ser sustituidos con otros nuevos, sus movimientos regulares se entorpecen, ya que por algún tiempo no se paralicen. Y de tal manera es esto cierto, que aquellos jefes que tienen conciencia del puesto que ocupan y se proponen llenar cumplidamente sus deberes nada lamentan más que el que se les quite ó traslade los empleados subalternos que sirven á sus inmediatas órdenes, y, sólo mirando sus cualidades personales y el interés del servicio, los defienden y sostienen en sus destinos, hasta donde les es posible, riñendo batallas cual si se tratara de personas unidas á ellos por los más estrechos vínculos del cariño ó de la sangre.

Este hecho, que es de todos los días, que se verifica durante todas las situaciones políticas, sin excepción, siendo más marcado cuanto más liberales son éstas, merece un detenido estudio, del que acaso se prescinda, por aquello de que nada es más difícil de apreciar bien que lo que estamos viendo todos los días, y da, además, la medida de la importancia práctica de la inamovilidad del personal subalterno de la administración activa.

Aquellos empleados que viven del favor ó de la intriga son plantas parásitas de las oficinas y los jefes no se ocupan de ellos, ni sus compañeros tampoco, como no sea para halagarlos y echar un párrafo ó fumar un cigarro cuando les da la humurada (que no es más que cuando se aproxima el cobro de la nómina, los primeros en firmar) de dar una vuelta por la oficina, donde ni mesa ni sitio tienen asignado para el despacho.

La inamovilidad acabaría con estos parásitos, que no sólo hacen daño por lo que cobran sin servir, sino por el mal ejemplo que dan á sus compañeros y el descrédito público que,
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con exageración sin duda, sufre ineludiblemente la administración.

Ahora bien: todas las circunstancias, antecedentes y sociales conveniencias parecen concurrir á una en defensa de la inamovilidad administrativa. El hecho se impone con irresistible poderío. La opinión pública, que observa y considera las cosas en conjunto y no en detalle, no se engaña, ciertamente.

Pero ante el hecho se presenta constantemente el derecho, y de éste es preciso ocuparse también, para otorgar al problema la extensión analítica que requiere su carácter é importancia y pesar en la balanza de la razón y de la política todos los materiales que contribuyen al levantamiento del edificio administrativo. Esto exige la buena fe; esto reclama el interés público; esto demanda la justicia.

El Estado es una entidad jurídica, la primera de todas, y los Gobiernos sus vivos representantes y directores. Por ello es que la responsabilidad recae en los Gobiernos, que tienen la acción, la fuerza, el poder del Estado mismo. Quien tiene la responsabilidad de los hechos ha de tener libertad en el obrar; que de otra suerte la responsabilidad sería absurda ó ilusoria.

A la sombra de estos indiscutibles principios, que para el caso de que nos ocupamos no requieren mayores desenvolvimientos, los gobiernos tienen perfecta facultad para nombrar y separar á los empleados del Estado. Bajo el concepto jurídico no han de ser los Gobiernos de peor condición que una sociedad común ó una entidad cualquiera. El individuo, á su vez, es árbitro y dueño de aceptar ó no el cargo que se le ofrece, ó para que se le nombra, y de renunciarlo cuando lo tiene á bien, excepción hecha de aquellos cargos de carácter concejil y de elección popular que no entran en el cuadro de la administración activa propiamente dicha.

No existe ningún vínculo civil ni natural de obligar entre el Gobierno y el ciudadano anterior y preexistente al nombramiento y á la aceptación. El Gobierno es libre en nombrar dentro de lo prescrito en las leyes; el ciudadano es libre de aceptar, sin siquiera tener en cuenta lo que las leyes prescriben;
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porque en este punto ni le obligan ni pueden obligarle, á no ser en lo tocante á los cargos que acabamos de indicar y en aquellos de naturaleza diferente á los unos y á los otros, que pudiéramos calificar de patrióticos y van anexos á la cualidad de ciudadano.

El vínculo legal ó jurídico nace después que el Gobierno propone y el ciudadano acepta. Entonces se forma un contrato, ó, por lo menos, un cuasi contrato: algo de lo que en derecho positivo se denomina «arrendamiento de industria.» No por eso hemos de sustentar que se aplique al empleado la doctrina vigente en aquella materia. La libertad de la contratación daría como consecuencia indeclinable jurídicamente la amovilidad del empleado. Someter este punto á las reglas generales del derecho sería darle por resuelto, sería admitir la amovilidad en principio, que es precisamente el tema planteado que estamos estudiando.

Hay que ver, por consiguiente, si dentro del rigorismo jurídico y de las doctrinas científicas cabe la ley de excepción, esto es, la inamovilidad.

Porque si este rigorismo y estas doctrinas no la recomiendan y sancionan; si el derecho no guarda conformidad con el hecho; si entre ambos no hay la debida correlación; si están en antinomia ó divergencia, resultará que el hecho es abusivo y que el derecho no puede consagrarle, aunque le tolere, como tolera la sociedad y el poder hechos que la sana moral no consiente ni estima admisibles, pero que consideraciones especiales, acaso la previsión de que acontezca un mal mayor, hace que se permitan y hasta que reciban protección ó cuidado por parte del Estado.

Pues bien; todo contrato ó cuasi contrato, producto de la voluntad, presupone obligaciones y deberes mútuos; si no, degeneraría en donación, no sería, jurídicamente hablando, contrato. Dijimos ya, y nos parece incontrovertible, que entre el ciudadano que acepta un empleo del Estado y el Gobierno que como representación de éste le nombra, se establece una verdadera convención; toda convención, para ser verdadera y eficaz, im-
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satisfacer, programa que es indispensable puntualizar muy al por menor: porque la casa-escuela se hace para la educación y la enseñanza, y debe acomodarse á este fin; no al contrario, como hoy frecuentísimamente acontece.

Llamar la atención de los maestros, los arquitectos, los médicos, las corporaciones populares, el Estado y aun de toda persona interesada por el bien público, sobre estos graves problemas y en particular sobre una de las primeras condiciones que deben reunir los locales escolares, teniendo en cuenta ante todo las necesidades, intereses y situación de nuestra patria, con las limitaciones naturales que imponen, es el objeto de las siguientes líneas.

El local de la Escuela debe obedecer á ciertos principios generales, y á otros peculiares, nacidos, ya de su destino especial, ya de las condiciones del país en el cual se edifica.

Primcramente, la Escuela, como la casa, como toda habitación, no es sino un medio de protegernos contra la intemperie, evitando sus molestias, amparando nuestra salud y dando mayor facilidad á la vida y sus diversas funciones. Desde la caverna primitiva al más suntuoso palacio, no son otra cosa. Podrá el arte haber hecho cada vez más confortable y bella la morada del hombre; pero si la vida al aire libre fuese siempre posible, ya para la salud, ya para la comodidad, ya para el mejor logro de nuestros varios fines, individuales y sociales, nadie habría soñado en levantar casas ni ciudades, que, á pesar de sus refinamientos, traen consigo más de un grave é inevitable inconveniente. Esos refinamientos los mitigan; jamás los destruyen. Bajo el punto de vista de la higiene física, el único aire puro es el aire completamente libre, ó en otros términos, el aire del campo, cuya circulación y regeneración nada
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plica objeto, materia, causa licita y ausencia de todo dolo, á más del consentimiento y de la capacidad.

De estas condiciones esenciales de los contratos, una sola echamos de menos, en cuanto al Estado, como parte contratante, y es, á saber: que en tanto que el Estado se obliga á mantener en su puesto al empleado y á darle los ascensos de escala, cesantía y jubilación en su caso, el empleado no se obliga á desempeñar el puesto mientras su salud y edad se lo permitan, sino que es libre de abandonarle siempre que lo estime conveniente, conservando los derechos pasivos con opción á volver al servicio de la administración.

No hay, pues, igualdad y correspondencia entre la obligación contraída por el Estado y la contraída por el empleado. Aquí se ve que el Estado lo da todo y el empleado solo una parte; que el Estado remunera el servicio y asegura la perpetuidad de la remuneración en escala ascendente, y el empleado sólo ofrece y da un servicio interino, dependiente de su exclusiva voluntad; que, en una palabra, el Estado es el personalmente obligado.

En los arrendamientos de industria bien sabido es que la relación jurídica obligatoria es mútua, y que si por una parte no se cumple la otra tiene la acción de daños y perjuicios, que en eso se resuelven las obligaciones por incumplimiento de uno de los contrayentes. Pero ni esta acción queda al Estado, ni semejante reclamación le incumbe en este caso, cuando las leyes se la reconocen en todos los casos y circunstancias en que obra y procede como persona jurídica, siendo esta una de las razones que abonan lo contencioso administrativo.

Y no se diga que el Estado ni debe ni pued esa obligación respecto del empleado, porque equivaldría á cohibir su libertad personal y á constituir una especie de servidumbre, ni tampoco que deje de sufrir perjuicios por la renuncia ó dimisión de un empleo de los declarados inamovibles.

No; la libertad no se cohibe, porque es base del contrato, en el cual el Estado, á su vez, cohibe la suya; es decir, se obliga á tanto como se obliga el empleado. Si se quiere dejar libre la
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voluntad de éste que no sea á costa de la voluntad de aquél; porque si servidumbre se puede considerar la obligación, por parte del último, de desempeñar el empleo, servidumbre será la obligación del primero de mantenerle en él. Servidumbre por servidumbre, me parece más aceptable la del empleado que la del Estado. Por escapar de una exageración no vayamos á incurrir en la contraria; cuídamos tanto de Scila como de Caribdis, porque no se negará que en el fondo de esto resalta una verdadera injusticia, ó por lo menos desigualdad, que no aceptaría ningún particular, compañía ni asociación, y no es dable hacer de peor condición al Estado que al particular, ni subvertir en perjuicio de aquél las reglas generales del derecho, aplicables á todos los ciudadanos y personas morales.

¿Se halla acaso el Estado en condiciones distintas que el particular, para sustraerle al principio jurídico común? Yo creo que no. ¿En dónde está la diferencia? Si la ley de la inamovilidad ha de ser una verdad y fiel y rectamente interpretada y aplicada, á su amparo vivirá el empleado del Estado, como vive el empleado del particular y todo aquel que arrienda su industria ó su trabajo. La excepción en este concepto induciría á sospechar del Estado ó de los Gobiernos una superioridad jurídica y personal incompatible con el derecho mismo; superioridad que podrían usar y hacer efectiva cuando los pluguiere por los medios de fuerza ó de poder que en sus manos tienen, y esta suposición, más que en provecho del Estado, cedería en su desprecio, dando lugar á sospechas poco favorables para la sinceridad de la inamovilidad. En ningún sentido creemos, por tanto, que al Estado le conviene llevar su generosidad ó la abdicación de sus derechos hasta ese extremo.

Indicamos también que no puede alegarse que el Estado no sufre perjuicios por la renuncia de destino de un empleado. Yo afirmo que los sufre. El empleado no se improvisa, y esta es una de las razones más fundamentales de la inamovilidad. La Administración, para ser bien entendida y aplicada, requiere, aunque otra cosa se piense, meditados estudios y una larga é ilustrada práctica.