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de Navarra, Vizcaya, Aragón, Cataluña y Mallorca para discutir con ellos fórmulas de concordia, si había términos hábiles para la avenencia; y, de todas suertes, para deslindar y precisar las instituciones forales que hubieran de conservarse como excepciones á la ley general del Reino.

De estas discusiones voy á dar cuenta al público en el presente libro en una forma que, sin ser anticientífica, sea, ante todo, inteligible y verdaderamente popular. Excusado me parece advertir, para que sirva como de portada ó prólogo de la obra, que el espíritu que llevé á las conferencias de la Comisión general de Codificación es el mismo que resplandece en la base 17 de mi proyecto de 22 de Octubre de 1881. Y como me sería difícil encontrar ahora una nueva fórmula que expresase con más precisión y claridad mi pensamiento, juzgo lo más oportuno terminar esta introducción trasladando aquí mis palabras de entonces.

«Para aproximarse á la uniformidad de la legislación en todo el Reino, se trasladarán al Código Civil, en su esencia, las instituciones forales que por su índole puedan y deban constituir, con ventaja común, el derecho general de los ciudadanos españoles. Fuera de esto, en las provincias aforadas se conservarán, por ahora, y serán objeto de un proyecto de ley especial que el Gobierno presentará á las Cortes, aquellas instituciones que, por estar muy arraigadas en las costumbres, sea imposible suprimir sin afectar hondamente á las condiciones de la propiedad ó al estado de la familia.

»El Gobierno procurará, sin embargo, al redactar el Código general, establecer entre éste y aquellas instituciones especiales la posible asimilación, para que las diferencias que resulten subsistan tan sólo como excepción de una regla común, sin romper la armonía que debe existir entre instituciones similares, y acercándose cuanto sea dable á la unidad legislativa.

»En todo caso, los naturales de las provincias aforadas, y los que en ellas posean bienes inmuebles ó derechos reales, podrán optar, á su voluntad, entre sus peculiares instituciones y la le-
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gislación general del Reino, en cuanto no perjudiquen á los derechos de tercero.

»Por consecuencia de lo dispuesto en los párrafos anteriores, con la publicación del Código Civil quedarán derogados los Códigos romanos y las Decretales en las provincias donde hoy se aplican como derecho supletorio.»

Manuel Alonso Martínez.
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INAMOVILIDAD ADMINISTRATIVA

El movimiento simpático que se advierte hacia la idea de separar la política de la administración naturalmente induce á analizar este problema de la ciencia gubernamental. Si no es licito desconocer la confusión que suele reinar entre las dos esferas de actividad del Estado, tampoco cabe ocultar que ambas funciones se auxilian y completan hasta el punto de formar una síntesis general, común y perfectamente armónica.

Política y administracion son dos ideas de correlación absoluta y perfecta. Hacer buena política es hacer buena administración, y viceversa. Realmente, no se concibe la una sin la otra; y si en política los hombres que gobiernan deben tener una perfecta libertad de obrar dentro de aquello que es fundamental en la Nación, no puede negárseles tampoco esa libertad en lo que á la administración en sí misma se refiere. Ambas constituyen la parte integrante del poder ejecutivo, que, en países regidos constitucionalmente, viene con el legislativo y judicial, á completar el organismo del Estado y las funciones que le son inherentes.

Separar, pues, la política de la administración, propiamente dicha, equivaldría, á nuestro humilde juicio, á crear otro nuevo poder, el poder administrativo, é introducir en el mecanismo
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gubernamental una rueda más, que podría facilitar ó mejorar el movimiento general del sistema, ó estorbarle y perjudicarle. Pero aun en el caso de que la modificación se hiciera por unas Cortes ordinarias, ó por medio de un decreto (que sobre esta posibilidad no vamos á discutir ahora), nosotros preguntamos ¿sería dable semejante separación? Y aun siéndolo ¿sería conveniente á los intereses generales del país, que es lo que en primer término hay que consultar?

Materia es esta, de suyo delicada, que merece estudiarse con algún detenimiento.

Por de pronto, la común creencia de que la remoción y trasiego de empleados, que suele suceder á todo cambio político, es un verdadero mal, una insosportable calamidad, es cierta, y nosotros no la contradecimos. De aquí que, tomando la parte práctica, sensible y flaca de la cuestión, la idea de separación tome cuerpo, suponiendo que, una vez realizada con la inamovilidad del empleado, se llegará á remediar el mal que nos aflige. Mas ¿no incidiremos, acaso, en otro más grave? ¿Será el procedimiento adecuado al fin que se persigue?

La empleomanía, el afán inmoderado del presupuesto, es una enfermedad que ni los amargos desengaños curan, ni el tiempo extingue, ni los Gobiernos procuran contener, ya que no extirpar, en la medida que les es posible; cuando este es uno de los deberes más sagrados é imperiosos del poder ejecutivo; deber que pueden satisfacer y llenar, resistiendo noble y abiertamente las pretensiones de sus amigos y hasta sus propios compromisos, para que la recompensa del triunfo no sean credenciales distribuidas á manos llenas, sin conciencia de lo que se dá ni á quién se dá, obedeciendo solamente á los móviles de la amistad personal ó del interés político.

No esperemos, sin embargo, que el remedio venga de ese lado mientras las costumbres públicas no se corrijan y se pratique con alguna sinceridad el sistema electoral. Alguna cosa, poco, se ha ganado en estos últimos tiempos, y no ha dejado de contribuir grandemente á ello la imperfectísima ley llamada de presupuestos.
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La fiscalización en este punto de todas las disposiciones y actos del Gobierno por medio del Parlamento, saliendo á la defensa de la administración y de sus empleados, sería, á mi juicio, uno de los mejores correctivos. No esa fiscalización general que hoy se hace, sino la fiscalización detallada, minuciosa, de los distintos casos que ocurrieran, haciendo venir el expediente del empleado, que el Ministro diera á la faz del país las razones y motivos fundados que le han movido á separar y hasta trasladar á tal ó cuál funcionario, de modo que éste, al paso que tuviera un juez inexorable en el Parlamento, tuviera también un abogado decidido y enérgico que le patrocinase.

Es verdad que, siendo de la libre facultad del Ministro el separar y nombrar á los empleados cuya inamovilidad no está declarada, bastábale decir «le separé ó le nombré porque así lo creí conveniente,» ó hasta más: «porque á bien tuve.» Pero ¡ah! quedaría, sin embargo, la responsabilidad moral que tanto y tanto pesa, ó, á lo menos, debe pesar en los hombres de gobierno y en los partidos políticos; responsabilidad que pocos querrian echar encima de sí, sirviendo como de contrapeso á las inmoderadas exigencias de los unos y á las liberalidades excesivas de los otros, hasta que, á fuerza de tiempo, se fueran formando hábitos y costumbres administrativas, que son las que en esta clase de asuntos realizan lo que las leyes mismas son impotentes para realizar.

La estabilidad del empleado es un bien y una necesidad. Esto se dice y repite en todos los tonos y bajo todas las maneras posibles, hasta la exageración. En principio no cabe dudar de la verdad de semejante afirmación; pero al desenvolver sus consecuencias, al determinar sus límites, al exponer en su extensión y alcance las ideas que el principio implica, es cuando se tocan inconvenientes y dificultades que es preciso tener muy presentes para la buena marcha de los negocios públicos y gestión gubernamental.

No es lícito considerar al empleado del Gobierno como al empleado de un particular ó de una sociedad común cualquiera. Podrá asimilárseles en cuanto á la idoneidad, honradez y demás
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cualidades inherentes á la persona; pero no en sus relaciones con la entidad á que prestan sus servicios, ni aun con relación al carácter de los servicios mismos.

El Estado es una máquina compleja que se mueve á impulsos de diversidad de resortes de distintas especies, como que abraza en su conjunto todos los intereses morales y materiales que afectan á la Nación en sus varias manifestaciones y desenvolvimientos. Aun concretando el concepto del Estado á su expresión más reducida y estrecha; aun sustrayendo el conocimiento de muchos asuntos de su función propia, tenemos que él, ya en el orden religioso, en el político, en el económico, en el administrativo, en el social, constituye una fuerza viva y permanente dentro de todo el organismo, bien impulsándole, moderándole ó dirigiéndole, según importa á sus fines, al modo de ser de los tiempos y á las exigencias del bien público, que es la suprema ley.

En todos estos órdenes se refleja y obra la acción del empleado, que es, por decirlo así, el brazo que ejecuta aquello que el Estado piensa, quiere y ordena. Suponer que el hombre empleado va á constituirse en una máquina, en un instrumento ciego de trabajo, obediente tan sólo á la voz del que manda, es suponer un absurdo. El hombre empleado ha de pensar, sentir, querer, obrar con libertad é independencia, como obra el ser sensible, inteligente y libre. Ni podrá ser otra cosa, ni convendría que otra cosa fuese. Será el intérprete de las leyes y disposiciones gubernamentales en los distintos casos que ordinariamente ocurran; más que eso: como la administración tiene mucho de discrecional y recorre un campo muy extenso dentro de la equidad y del derecho, no puede ni debe ser contenido en él sino tan sólo por medio de la responsabilidad á que quede sujeto.

Otra suposición sería depresiva para el empleado, y perjudicial al cuerpo social; porque si se exige á aquél la responsabilidad, como no puede menos de exigirsele, es preciso otorgarle libertad de acción; y si su opinión ha de ser franca, leal y sincera, hay que concederle independencia perfecta y ampa-
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rar el sentimiento de la propia dignidad, para sustraerle á las influencias de arriba, de abajo y de en medio; influencias que impunemente suelen conseguir en la práctica de la administración y del expedienteo diario aquello que desean, y que ellas mismas, colocadas en lugar del empleado, no se atreverían quizás á firmar. Este punto, que á primera vista parece sencillo é insignificante, tiene, sin embargo, una importancia suma, como que da la clave y la medida de una ordenada y justa administración activa.

El temor de una cesantía, la esperanza de un ascenso, el mal entendido deber de gratitud, la recompensa de anteriores servicios personales, una debilidad de carácter, el plausible deseo de conservar ó ganar el cariño ó la distinción de sus jefes, cuya amistad burocrática tiene gran importancia, y á más de todo esto la palabra fatídica y nunca bastante condenada de padrino, que con tanta profusión corre por las oficinas, hace que la máquina administrativa funcione perezosa y extraviadamente dentro del organismo general del Estado, sin que ni los Gobiernos, ni los partidos, ni la opinión lo puedan estorbar. Destíérrense los defectos que acabamos de señalar, corrijanse esos vicios, extinganse esas impurezas, sean abolidas esas prácticas, y, me atrevo á asegurarlo, la administración adquirirá el grado de perfección y actividad á que en toda obra humana es dable llegar.

No se culpe á los hombres de males que ellos no han creado, ni se les pida el sufrimiento de un Job, la abnegación de un santo, ni la virtud de un asceta: pidáseles, sí, aquello que están obligados á cumplir como ciudadanos y servidores del Estado, dentro del medio que les rodea, de la sociedad en que viven y de la atmósfera que respiran. Cuanto más se perfeccione aquel medio, se mejore aquélla sociedad y se depure aquella atmósfera, más expedito tendrá el camino para llenar su cometido, será menos excusable su falta, y mayor y más efectiva su responsabilidad. Es imposible constituir una naturaleza fuerte y vigorosa, física é intelectualmente, entre miasmas pútridos, con alimentos insanos y habitaciones antihigiénicas. Es asimismo
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pueril empeño dotar la administración de hombres severos, celosos e inteligentes entre el favoritismo, el capricho y las belleidades del que manda. Garantía é independencia para el empleado, unido á una estrecha é inmediata responsabilidad, es, sin disputa, la noble aspiración de todos; pero es á la vez lo que no se procura con firmeza.

Porque al intentarlo, ó se equivocan los procedimientos, ó se tropieza con inconvenientes tales, que llevan el desfallecimiento al ánimo más resuelto y decidido, ya que no causan el odio y la murmuración de muchas gentes mal avenidas con el buen orden económico-administrativo, cuando de sus afeccciones é intereses se trata, figurándose que los destinos de la Nación son patrimonio de los que mandan y de sus adeptos, amigos y corregigionarios, los cuales, en proporción á su valer y á sus llamados servicios, tienen derecho á disponer del botín el día de la victoria, cual si se tratase de una hacienda constantemente en disputa por los partidos políticos militantes, sujeta al jus bellí de los bárbaros tiempos.

Doloroso es decirlo, pero necesario no ocultarlo, si es que de buena fe, con lealtad y propósitos levantados, se ha de abordar denodadamente este difícil problema de la empleomanía, que no es peculiar de España, no, sino que es general, en más ó en menos, á todas las naciones del mundo civilizado, y que en otras edades y en otras épocas de nuestra historia afligió también á los pueblos y á los gobernantes.

Los pretextos que se alegan para mantener la costumbre establecida, á manera de ley, de cada partido político, son bien conocidos, para que yo me pare á consignarlos. Destácase, no obstante, entre ellos, uno que merece especial atención, porque á todos ellos puede decirse que sintetiza y abarca.

La primera necesidad de todo Gobierno, se dice, es vivir; el primer deber de todo partido, es el de la gratitud. Estimular y ofrecer en la oposición, recompensar y alentar en el poder: he aquí el secreto de la vida política de nuestra patria.

Triste y desgarradora existencia esta; mísero resorte de conquistar la opinión y ganar el poder; existencia y resorte
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que, por otro lado, tienen más de ficticio y contraproducente, que de real, provechoso y eficaz.

No somos tan ideólogos que dejemos de comprender que los partidos en el poder y en la oposición necesitan gentes activas, inteligentes, resueltas, que defiendan sus ideales, que les hagan penetrar, por medio del periódico, del libro, del meeting, de los ateneos y conferencias públicas, y, en una palabra, por todos los medios de publicidad y enseñanza posibles, en todas las capas sociales; y que los que esto hacen, los que tales esfuerzos emplean, los que gastan una gran parte, si no todo, de su tiempo y actividad en tan improba y penosa tarea, reconocen un perfecto derecho á la recompensa, por dos motivos sencillos y fundamentales:

Primero, porque nada más justo que cada cual reciba el pago de su trabajo, y fuera separarnos de la realidad y caminar en pos de ideales impracticables suponer que el esfuerzo de quien tal hace careciera de remuneración. Los mártires son contados, aun dentro de las religiones, y el hombre no se alimenta sólo de satisfacciones internas, de alabanzas y de honores; está sujeto á las exigencias de la materia, y en cuanto á la profesión que abraza y al arte ó industria á que se dedica, no depende, en la mayoría de los casos, de su voluntad y aspiraciones, sino de circunstancias ó accidentes á que no le es dable sustraerse.

Al enunciar esta idea, me anticipo á contestar lo que en contrario se alega, diciendo: ¡ah! el oficio de político es un oficio improductivo, nocivo á la Nación, propio de gentes refractarias al verdadero trabajo. ¡Qué censura tan amarga é injusta, y qué concepto tan equivocado!

La vida del político tiene mucho de la vida del martir, ó, por lo menos, del misionero y propagandista. ¿Negaráse, por ejemplo, á las misiones del África, de Filipinas, de la Australia y de otros países un fin y un objeto esencialmente beneficioso y útil para la humanidad? ¿Negaráse á los atrevidos navegantes é intrépidos exploradores de ignotas tierras un gran mérito, una gran virtud, aunque de aventureros ordi-
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niños, pero á cuyo estudio son igualmente ajenos arquitectos é higienistas. Mal puede disimular esta falta el lujo en los materiales, fachadas y decoraciones interiores; lujo casi siempre contrario á la idea y fines de estos edificios, y aun además, no pocas veces, á toda delicadeza estética. Reconozcamos de buen grado que los vicios anejos á la manía del over-building, como la llaman los ingleses, son harto más graves que los que nacen de la desproporcionada supremacía de los médicos. Bastará reparar que el derroche de sumas considerables, apenas se intenta levantar una escuela con arreglo al gusto del dia, impide el desarrollo de las construcciones escolares, que no pueden, ni aumentarse, ni mejorarse; mientras que la verdadera necesidad es tener el mayor número de locales decentes y de buenos profesores, en lugar de unos cuantos tugurios inmundos, diseminados á razón de uno por cada dos ó tres leguas, donde se asfixia de alma y cuerpo á un centenar de niños bajo la guarda de un desdichado bracero, á que no es posible sin sarcasmo dar nombre de maestro, ni confiar sin temor y vergüenza la obra de fundar los cimientos de la educación nacional. Dígase si es otro, por desgracia, el cuadro que ofrecen muchísimas de nuestras llamadas Escuelas incompletas, ó de las rurales en Francia é Italia. ¡Qué importa que en medio de ellas sobresalga sicut inter viburna, tal cual edificio suntuoso, quizá perfectamente inadecuado para llenar sus fines y á cuyos profesores á duras penas se concede una remuneración incomparable con el interés de las cuantiosas sumas invertidas en aquel verdadero monumento de la vanidad y el despilfarro!

He aquí por qué importa, en primer término, que en estos asuntos se reconozca al cabo el derecho de la pedagogía á intervenir, mejor dicho, á dirigir y señalar las bases fundamentales á que deben luégo dar conveniente forma arquitecto y mueblista. El maestro no está llamado, sin duda, á decidir las condiciones de estabilidad de una construcción, por más que deba conocer de ellas lo necesario para poder determinar y aun reducir sus exigencias; pero sí á dar el programa á que ha de
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nariamente se les califique, y un fin eminentemente útil para el progreso social? El amor á la ciencia puede guiar y estimular á los unos, el amor á la religión á los otros; pero yo pregunto: ¿es justo y equitativo que los que han dado á la civilización nuevas gentes y nuevos territorios, fuente de riqueza y bienestar, se vean privados de la recompensa de su trabajo y no participen de las ventajas conquistadas? Seguramente no.

Pues este simil es aplicable al presente. Aquellos que, se dice, ejercen el oficio de políticos, hacen, generalmente, un gran bien al país; porque con su constante fiscalización, con su asidua vigilancia, con el batallar de todos los días en la prensa, en la tribuna, y hasta en el café y en el teatro, evitan, por una parte, muchos excesos gubernamentales que, en el silencio y sin la cortapisa de la opinión, se cometerían impunemente, con gravísimo daño de los intereses morales y materiales de la Nación y de los particulares; contribuyen á ilustrar las grandes cuestiones que se agitan en el campo político, social y económico; denuncian los abusos á que tan propenso es el poder; dirigen las corrientes de las ideas, extendiéndolas y ampliándolas á la vida práctica; sostienen en saludable movimiento todos los resortes y mecanismos del Estado, que constituyen su esencia y su carácter; son centinelas avanzados del derecho, de la libertad y de la justicia; y aunque alguna vez se extralimiten (donde no hay extralimitaciones) por espíritu de escuela, de partido, de amor propio, y si se quiere de interés personal, la verdad es que dejan á su paso una huella imborrable de virtud cívica y un valioso depósito de riqueza moral y material, nunca bastante estimable y recompensada.

¡Cómo se habían de buscar esos políticos e' día que faltasen! Tengo para mí que la opinión les pediría á voz en cuello, porque advertiría en la cosa pública manchas negras que causarían espanto, y se vería á la vez privada del conocimiento de los sucesos que á su alrededor pasan, y de que hoy, sin molestia apenas, se entera diariamente. Esos políticos no viven del favor, no; viven de su trabajo, que ciertamente aquél que no es apto para el caso, ó carece de condiciones, sucumbe á los
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primeros encuentros y queda postergado á las primeras pruebas. Ese no es el político de que hablamos.

Seamos, pues, justos, sin quitar merecimientos debidos ni arrebatar legítimos derechos, tan bien ganados, tan incontrovertibles y respetables como los que más lo sean. En toda institución, en toda corporación, en toda entidad, clase ó asociación, hay sus excesos y abusos, sin que por eso la entidad ó la clase sea digna de reprobación y merezca extinguirse.

Ahora bien: expuesto sucintamente cuanto al primer motivo fundamental atañe ¿cuál será el segundo motivo? Surge éste natural y lógicamente del primero, y con él viene á formar un todo homogéneo y armónico.

Aquél que sostuvo un determinado criterio en cuestiones políticas y administrativas; aquél que censuró y combatió los vicios y procedimientos de una administración; aquél, en suma, que predicó una doctrina y ensalzó un sistema, es el naturalmente llamado á ponerle en ejecución y á realizar en la esfera práctica de los negocios públicos, que es siempre la más difícil y escabrosa, los pensamientos reformadores y las ideas perfeccionistas que un día acariciara y proclamara.

La competencia que debe suponersele como hija del estudio anticipado que de estas cosas hiciera; el sentimiento de la dignidad y del amor propio; el deseo lógico de ayudar y servir á los ideales y los hombres de su partido; el interés de éste en todos conceptos, todo conspira á que se confie la gestión de los asuntos públicos á las personas que se hallan en aquellas condiciones, que por otra parte son las que han de mercer mayor confianza y responder mejor á las intenciones del Gobierno y á las necesidades de su administración y de su política, que juntas y paralelamente marchan por los senderos del Estado. No cabe, empero, desconocer que hay destinos ó cargos que podemos llamar esencialmente políticos, y otros cuyo calificativo de meramente administrativos no les es impropio: los primeros son de suyo amovibles, no por razón de las personas, sino por razón de las cosas. Un Gobernador civil (por ejemplo), que es el delegado y representante del Gobierno en las provincias,