ferjorosa/bne-hemeroteca-ocr-xix huggingface dataset:
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 352

entre la Administracion y la Autoridad judicial, pues siendo así que para dictar aquellas basta oir al Consejo de Estado en la vía gubernativa, para la resolucion de estos recursos se habrán de observar los mismos trámites y las propias solemnidades establecidas hoy para decidir los recursos ordinarios de revision, ó sea la audiencia de las partes ante el Consejo pleno, que con presencia de sus alegaciones consultará el fallo que estimase procedente.

Es imposible desconocer que el establecimiento de este recurso extraordinario de revision, envuelve una eficacísima garantía contra las invasiones en que la proyectada y nueva jurisdicción delegada pudiera incurrir. Y porque de esto estamos persuadidos, consideramos que su creación constituye un arma del mejor temple para rechazar los ataques que los partidarios del statu quo en la materia, dirigirán, sin duda, contra la renuncia que el proyecto encierra del derecho que hoy posee el Gobierno de disentir de los proyectos de sentencia de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado, y de sus consultas, respecto de la admisión de la demanda. Con efecto. Ni una ni otra facultad se ha deferido al Gobierno por el actual sistema, en virtud de estimarle más inteligente, mejor instruido ó más desapasionado en la contienda que el alto cuerpo colocado á la cabeza de la Administración consultiva. Eso no podría ser. Nunca un ministro, por elevado que sea el juicio que se le atribuya, ha de poseer aquellas cualidades en más alto grado que una Asamblea de hombres encanecidos en la práctica del Derecho civil y administrativo, á quienes, por lo general, no les va ni les viene en el asunto sometido á su examen, y que disponen de un tiempo y de una tranquilidad para estudiar los negocios que no posee nunca un miembro del Gobierno.

La razón de tan importante atribución hay que buscarla en el temor que se ha tenido de depositar sin restricción en un Cuerpo auxiliar, sí, pero al cabo distinto del propio Gobierno, facultades decisivas cuyo abuso redundaría en perjuicio del equilibrio de los diversos órdenes del Poder Ejecutivo, de que el mismo Gobierno es regulador en nombre del Rey, si dicho Cuerpo extendiese su acción fuera de la órbita que le trazan las leyes y los principios, con detrimento de las atribuciones
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 353

propias, ya de la Administracion activa, ya de los tribunales. Pues bien: alejado como se aleja semejante temor, en lo que tiene de fundado, por medio del recurso de que se trata, cesa la razon fundamental en cuya virtud se ha conservado en el Gobierno una potestad jurisdiccional, así como cesa por una indeclinable consecuencia la razon de toda objencion que se suscita por querer depositarla en manos que encierran las garantías apotecibles, en punto al acierto. Ningun peligro presentará que los tribunales administrativos resuelvan acerca de la admision de la demanda, y fallen de una manera definitiva y firme los pleitos que ante ellos se sustancien. Las incompetencias, los abusos ó excesos de atribuciones en que pudieran incurrir, serán atajados y corregidos sin dejar consecuencias ni rastro.

Y hé aquí cómo al hacernos cargo de las objeciones que suponemos se dirigirán contra las bases del trabajo legal que examinamos, hemos completado la exposicion de los fundamentos de un proyecto, que inspirándose, como no nos cansaremos de repetirlo, en un pensamiento de concordia, sigue el movimiento de reforma que la jurisdiccion de que se trata ha sufrido en Europa. Ya hemos visto que en Francia se han dado al Consejo de Estado facultades decisivas en la materia. Según una obra recién publicada que tenemos á la vista (1), Portugal posee un Tribunal Supremo Contencioso-administrativo que conoce en último recurso de las alzadas que ante él se interponen en reclamacion de lo acuerdos de los Consejos de distrito, jueces, á su vez, de primer grado.

Austria cuenta con un Tribunal del Imperio con jurisdiccion amplia y propia en el ramo de que nos ocupamos. Prusia tiene en sus Comités de Círculo, Tribunales de distrito y Tribunal Superior, una gerarquía contencioso-administrativa, con facultades independientes. Baviera nos presenta un Tribunal de justicia administrativa, dotado de igual condicion. En Wurtemberg, dicha jurisdiccion en grado superior, y de primera instancia en su caso, reside en un tribunal, cuyo nombre denota

(1) Lo Contencioso-administrativo, por el Sr. D. José Gallostra.
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 354

las funciones que les están encomendadas. En el Canton suizo del Valais, la jurisdiccion de que nos ocupamos se ejerce por un tribunal llamado de lo Contencioso de la Administracion.

En Suiza radica la plenitud de la propia jurisdiccion en los Comités provinciales y en el primer departamento del Senado Directivo. No hablamos de Inglaterra, puesto que, como en su lugar se ha expuesto, ha carecido siempre de la jurisdiccion especial á que nos referimos, ni de Italia, Bélgica y Holanda, porque en estos Estados, y según el referido tratado, ha dejado aquella de existir hace algunos años.

De donde resulta, que la jurisdiccion administrativa, donde existe con separacion de la jurisdiccion comun, vive por sí y con independencia de la accion directa del Gobierno, no creyendo equivocarnos al asegurar que es España la sola nación en que se conserva con la condicion de retenida con que fué creada por la legislacion de 1845. Siendo este el estado de cosas, forzoso será convenir en que es difícil continuar manteniendo ese aislamiento legal y seguir resistiendo á la opinion, más generalizada acaso que las encontradas y de escuela que hemos expuesto, y no por méños consciente y científica que aquella, menos necesitada de satisfaccion, y que reclama que, pues se llama justicia la que los Tribunales administrativos aplican ó dispensan, tengan los fallos de estos las condiciones de decisivos y finales, en su caso, que tienen los acuerdos judiciales. Difícil es que las Instituciones legales de una nacion dejen de seguir la marcha que siguen en los demás países las que les son comunes ó análogas, siquiera haya que aflojar un tanto el rigor de los principios en aras de una manifiesta conveniencia, que aconseja que no se insista en sostener lo que con razon ó sin ella inspira recelos, perdiendo, por lo mismo, en autoridad y respeto. Ceder en una parte por conservar la otra, es una regla de prudencia que constantemente han practicado los hombres y las agrupaciones políticas de todos matices, con la sola excepcion del extremado radicalismo.

III

Expuesto lo sustancial del trabajo legal que ha sido objeto de nuestras reflexiones, no creeríamos, sin embargo, com-
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 355

pleto del todo nuestro estudio, si no dijésemos algo acerca de otros puntos que, sin ser fundamentales en él, encierran, sin embargo, mejoras ó reformas importantes en el estado actual de cosas en la materia. Para ello seguiremos el mismo orden, con ligera variación, con que se presentan en el proyecto los artículos que contienen tales mejoras.

Son los primeros los que define la materia contencioso-administrativa, cosa que, por primera vez, se efectúa en una ley ó proyecto de ley de una manera genérica y concreta á la par.

Ninguna de las diversas leyes que han estatuido, acerca de las atribuciones, en materia contenciosa de los cuerpos á quienes se ha confiado esta jurisdicción, había establecido reglas claras, y precisas que definiesen lo contencioso-administrativo. Con efecto, la ley de 20 de Abril de 1845, se limitó á determinar en sus artículos 8.º y 9.º, que los Consejos provinciales por ella establecidos actuarían como tribunales administrativos, y que en tal concepto oirían y fallarían cuando pasasen á ser contenciosas las cuestiones relativas á una porción de materias que enumera (1), y entre las cuales hay algunas que son del orden civil, concluyendo por establecer que aquellos cuerpos entenderían "en todo lo contencioso de los diferentes ramos de la Administracion civil, para los cuales no establezcan las leyes, juzgados especiales, y en todo aquello á que en lo sucesivo se extienda la accion de estas Corporaciones."

(1) 1.º Al uso y distribucion de los bienes y aprovechamientos comunales. 2.º Al repartimiento y exaccion individual de toda especie de cargas municipales y provinciales, cuya cobranza no vaya unida á la de contribuciones del Estado. 3.º Al cumplimiento, inteligencia, recurso y efectos de los contratos y remates celebrados con la Administracion Civil, ó con las provinciales y municipales para toda especie de servicios y Obras Publicas. 4.º Al resarcimiento de los daños y perjuicios causados por las Obras Publicas. 5.º A la incomodidad ó insalubridad de las fábricas, establecimientos, talleres y máquinas y oficios, y su remoción á otras provincias. 6.º Al deslinde de los términos correspondientes á los pueblos y Ayuntamientos, cuando estas cuestiones procedan de una disposicion administrativa. 7.º Al deslinde y amojonamiento de los montes que pertenecen al Estado, á los pueblos, ó á los Establecimientos Publicos, reservando las cuestiones sobre propiedad á los tribunales competentes. 8.º Al curso, navegacion y flote de los ríos y canales, obras hechas en sus cauces y márgenes, y primera distribucion de sus aguas para riegos y otros usos.
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 356

Más amplia en esta parte la ley de 25 de Setiembre de 1863 sobre Gobierno y Administracion de las provincias, empezó por sentar en su art. 82, como regla general, que «los Consejos provinciales, como tribunales contencioso-administrativos, oirán y fallarán las cuestiones de este orden que se susciten, con motivo de las providencias dictadas por los gobernadores en la aplicación de las Leyes, Ordenanzas, Reglamentos y Disposiciones administrativas.» El art. 83 enumeró, por vía dedemostración, una serie de asuntos, casi todos del orden administrativo, de que conocerían los referidos Cuerpos en virtud de lo dispuesto en el artículo anterior; y el 84 atribuyó al conocimiento y fallo de los mismos Consejos cierto número de materias(1), que como las re-

(1) Art. 83 de la Ley de 25 de Setiembre de 1863. En virtud de lo dispuesto en el artículo anterior, los Consejos provinciales oirán y fallarán cuando pasen á ser contenciosas las cuestiones relativas:
Primero. Al uso y distribución de los bienes y aprovechamientos provinciales y comunales.
Segundo. Al repartimiento y exacción individual de toda especie de cargas generales, provinciales ó municipales.
Tercero. A la cuota con que corresponda contribuir á cada pueblo para los caminos en cuya construcción ó conservación se haya declarado interesados á dos ó más.
Cuarto. A la reparación de los daños que causen las empresas de explotación en los caminos á que se refiere el párrafo anterior.
Quinto. A las intrusiones y usurpaciones en los caminos y vías públicas y servidumbres pecuarias de todas clases.
Sexto. Al resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por las obras públicas.
Séptimo. Al deslinde de los términos correspondientes á pueblos y Ayuntamientos, cuando estas cuestiones procedan de una disposición administrativa.
Octavo. Al curso, navegación y flote de los ríos y canales, obras hechas en sus cauces y márgenes, y primera distribución de sus aguas para riegos y otros usos.
Noveno. A la insalubridad, peligro ó incomodidad de las fábricas, talleres, máquinas ó oficios y su remoción á otros puntos.
Décimo. A la caducidad de las pertenencias de minas, escoriales y terreras.
Undécimo. A la demolición y reparación de edificios ruinosos, alineación y altura de los que se construyan de nuevo, cuando la ley ó los reglamentos del ramo declaren procedente la vía contenciosa.
Duodécimo. A la inclusión ó exclusión en las listas de electores y elegibles para Ayuntamientos y sindicatos de riego.
Décimotercero. A los agravios en la formación definitiva del registro estadístico de fincas.
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 357

lativas al cumplimiento, inteligencia, rescisión y efectos de los contratos y remates celebrados con la Administración provincial para toda especie de servicios y obras públicas; al deslinde y amojonamiento de los montes del Estado, de los pueblos y de los establecimientos públicos; á la validez, inteligencia y cumplimiento de los arriendos y ventas celebradas por la Administración provincial de Propiedades y Derechos del Estado, son en su esencia del orden civil; pero que por razones que se han creído de conveniencia pública ó de interés del Estado, venían encomendadas á los mencionados Consejos por la legislación de 1845, como acabamos de ver.

En cuanto á las atribuciones del alto Cuerpo consultivo, en lo contencioso, en primera y única instancia, la ley de creación del Consejo Real le encomendaba: 1.º El conocimiento de las demandas sobre el cumplimiento, inteligencia, rescisión y efectos de los contratos celebrados por el Gobierno ó por las Direcciones generales de los diferentes ramos de la Administración civil. 2.º El conocimiento de las demandas contenciosas á que diesen lugar las resoluciones de los ministros, "cuando el Gobierno acuerde previamente someter á su conocimiento las reclamaciones de las partes."

La ley del Consejo de Estado, de 17 de Agosto de 1860, que

Décimocuarto. A la represión de las contravenciones á los reglamentos de caminos, navegación y riego, construcción urbana ó rural, policía de tránsito, caza y pesca, montes y plantíos.

Art. 84. Se atribuyen por último al conocimiento y fallo de los Consejos provinciales, llegado el caso del artículo anterior, las cuestiones relativas:

Primero. Al cumplimiento, inteligencia, rescisión y efectos de los contratos y remates celebrados con la administración provincial para toda especie de servicios y obras públicas del Estado, provinciales y municipales.

Segundo. Al deslinde ó amojonamiento de los montes que pertenececen al Estado, á los pueblos ó á los establecimientos públicos, reservando las demás cuestiones de derecho civil á los tribunales competentes.

Tercero. A la validez, inteligencia y cumplimiento de los arriendos y ventas celebradas por la administración provincial de propiedades y derechos del Estado y actos posteriores que de aquellos se deriven, hasta que el comprador ó adjudicatario sea puesto definitivamente en posesión de dichos bienes.

Cuarto. A la indemnización, legitimidad de los títulos y liquidación de los créditos de los participes legos en diezmos, con arreglo á lo que previene la ley de 20 de Marzo de 1846.
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 358

es la vigente, repite sustancialmente las disposiciones de la ley del Consejo Real en la parte de que nos ocupamos, añadiendo á la primera de las materias á que acabamos de hacer relacion, y despues de la palabra civil, las siguientes: "ó militar del Estado para toda especie de servicios ó obras públicas;" y agregando á la segunda de dichas materias: "en los negocios de la Península y Ultramar," suprimiendo en ambas la reserva que contienen las palabras puestas en letra bastardilla.

De lo expuesto resulta que la legislacion llamada de 1845 no introdujo la jurisdiccion administrativa como ordinaria en su esfera, sino como una jurisdiccion especial más, esto es, no como una jurisdiccion que surge de una manera forzosa, siempre que la materia objeto del litigio presenta los caracteres señalados por la ciencia á lo contencioso-administrativo, sino limitada á los casos que taxativamente enumera, y que presentan, ya los caracteres propios de aquel orden, ya los privativos del civil. Verdad es que al establecer á renglon seguido que los Consejos Provinciales entenderian en todo lo contencioso de los diversos ramos de la Administracion civil para que no existiesen por la ley juzgados especiales, manifestó una aspiracion á esa jurisdiccion ordinaria á que nos hemos referido, un conato de llegar á ella; pero la cosa no pasó de aspiracion ó conato, ya porque los juzgados especiales existian en casi todos los ramos ó servicios administrativos más importantes, como Hacienda, Caminos, Montes, Correos y Minas, absorbiendo todo lo contencioso de los mismos, ya porque la ley del Consejo Real, al fijar la competencia de este cuerpo para conocer en primera instancia de las reclamaciones suscitadas contra las resoluciones de los ministros, limitó aquella al caso de que el Gobierno estimase conveniente abrir el juicio; y esta limitacion, estendida por una regla racional de interpretacion á la jurisdiccion de los Consejos Provinciales, dió por resultado en la practica que, salvo en aquellos asuntos expresamente enumerados como de su competencia en el artículo 8.º de la ley de 2 de Abril de 1845, la jurisdiccion administrativa era de un carácter excepcional e intermitente, que sólo surgia cuando la autoridad administrativa tenia á bien permitir su ejercicio, y esto sólo en asuntos de la Administracion civil y peninsular.
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 359

Ciento es que este estado de cosas se modificó ventajosamente por las reformas introducidas por las leyes de 1860 y 1863, antes citadas. Dióse ya en ellas á la jurisdicción de los Consejos provinciales un carácter extensivo á todas las cuestiones de índole contencioso-administrativa que se suscitase con motivo de las resoluciones de aplicación de las leyes y demás disposiciones de carácter general que adoptasen las autoridades superiores de las provincias; y si se enumeró una serie de asuntos como de su competencia, fué, según queda dicho, por vía de señalamiento ó de demostración, por ser aquellos los más comunes y frecuentes que en el despacho de los negocios se presentaban. Si á ruego seguido defirió al conocimiento de los Consejos, como la legislación anterior, ciertos asuntos pertenecientes al orden civil, el legislador se expresó, al proceder así, en términos tales, que indicaban que esto tenía lugar en virtud de una jurisdicción extraordinaria y atribuida, confirmado por ello el carácter de Tribunales ordinarios, y la jurisdicción, por decirlo así, propia con que intervendrían en los otros asuntos. Al encomendar al Consejo de Estado, constituido en Sala de lo contencioso, el conocimiento de las demandas contra las resoluciones ministeriales, lo hace también en términos generales y suprimiendo la limitación ó reserva de que antes se ha hecho mérito, con lo cual el legislador reveló su propósito de que las decisiones sobre admisión de la demanda, no se basasen en reglas arbitrarias sino que se sujetasen á las que determinan la existencia ó inexistencia de lo contencioso-administrativo. Por último, la acción de aquel Cuerpo, como Tribunal, no se concretó á asuntos de administración civil y peninsular, sino que abarcó todos los ramos de la Administración y se extendió á los negocios ultramarinos.

Pero sin desconocer el progreso que entraña en la materia la legislación de 1860 y 1863, todavía encierra deficiencia. Todavía continúa oscuro e indeterminado en ella el carácter de lo contencioso-administrativo. Todavía se mantuvo aquel catálogo de asuntos que hace dudar de si á él está limitada la competencia de los tribunales administrativos, ó si abarca más ancha esfera de acción. Todavía ese catálogo comprendió cuestiones que solo impropiamente pueden llamarse contencioso-administrativas, y
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 36

unidas se separaron de España. Y en los tiempos en que esto escribimos, á la vista están la prosperidad y riqueza y el interés por la pública instrucción de países regidos democráticamente bajo formas de gobierno tan distintas como la república federal y unitaria.

Como á Roma lo que le importaba sobre todo era que las ciudades de la Península ibérica, lo mismo que las de otros países, satisfacieran los impuestos que tanto anhelaba, no se paraba en averiguar si se gobernaban ó no por sus leyes municipales, si vivían aisladas ó se federaban con otras, dando lugar con este afortunado descuido á que, á la sombra del imperio, se formáran varias repúblicas, unitarias las unas y federales las otras. Es decir, que la república romana, cuando por sus horribles desigualdades, por la base deletérea y nunca bastante reprobada de la esclavitud, por los vicios inherentes á toda sociedad puramente militar y conquistadora, por la acumulación de riquezas no producidas por el trabajo en un corto número de individuos, por el desprecio á toda industria, por la afirmación que llevan consigo los vicios, por la falta de patriotismo é indiferencia que generalmente acompañan á la vida de crápula y de disipación; cuando por su falta de patriotismo y de virtudes, en una palabra, la república era impotente para gobernar tantos y tan distintos pueblos, se monarquizó. Forzosamente: cuando las necesidades de los déspotas que regían los destinos del mundo entonces conocido ó los deseos de hombres de la altura de Trajano, Probo y otros quisieron dar vida á aquel cadáver, tuvieron que republicanizar la monarquía. Y esto que pasaba entonces, por distintas causas, se repite hoy mismo. En efecto: la fé sobre sobre que descansaban ciertas instituciones, no sólo ha concluido para todos los pensadores de primer orden, sino que los pueblos, ya sea por su contacto con las clases más ilustradas, ya por lecturas y predicaciones políticas, ya porque estamos en un período de transacción, ó mejor dicho de evolución, que tendrá por resultado final una modificación completa de las creencias religiosas, de la filosofía, de la manera de ser de la propiedad, de la industria, etc., han perdido también en gran parte aquella misma fé: aspiran, como es justo, á mejorar su suerte y á tomar una parte más activa en la gobernación del Estado,
Revista de España (1881-11-01 00:00:00), página 360

que ninguna razon sólida explica que se estimen como tales. Todavía reinó, en virtud de todo esto, cierta confusión que parece autorizar la continuación del sistema de que las leyes especiales puedan según el criterio y el libre arbitrio de sus actores, ampliar ó restringir esta jurisdicción en lo que tiene de genuina ó ordinaria. Todavía no se estableció de una manera precisa el deber que tiene la Administración activa de resolver afirmativamente acerca de la admisión de la demanda, cuando el asunto presenta los caracteres de lo contencioso-administrativo. Todavía no se declaró que el recurso contencioso procede, por vicio en la forma, cuando en el procedimiento gubernativo se han violado las reglas que lo determinan, aun cuando la resolución de la cuestión de fondo sea privativa de la Administración activa.

A remediar estas imperfecciones aspiran los artículos del proyecto que motivan estas reflexiones, y para dar idea clara de ellos, nada mejor podemos hacer que trascribir íntegros todos los que fijan la competencia de los tribunales de provincia y de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado en primera y única instancia:

"Art. 23. Conocerán los Tribunales Contencioso-administrativos de provincia de las cuestiones que se susciten con motivo de las providencias dictadas por las autoridades que expresa el art. 22 (1) en la aplicación de las leyes, reglamentos, ordenanzas y disposiciones administrativas de carácter general, siempre que se alegue un derecho que pueda haber sido ofendido.

Art. 24. Sin embargo de lo que dispone el artículo anterior, no corresponden á la jurisdicción de los Tribunales de provincia:
1.º Las cuestiones que por la naturaleza de los actos de que nazcan, ó de la materia sobre que versen, pertenezcan al orden político y de gobierno, ó al civil ó penal.
2.º Las que se promuevan con motivo de resoluciones que con arreglo á una ley ó un reglamento expedido con las solemnidades legales puedan ser objeto de alzada ante el Gobierno.

(1) Gobernadores y Diputaciones Provinciales.