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personalidad jurídica de la nación con independencia del Estado. Entre tanto, sean cualesquiera las causas de esta imperfección de desarrollo, las instituciones nacionales no alcanzan á cumplir todos los fines de la vida; la Nación, como sociedad total y en cuanto es una persona social hoy perfecta, por el hecho de su existencia, tiene derecho á que se cumplan total y orgánicamente, y el Estado en el desempeño de su misión jurídica obliga á que contribuyan á realizarlos todos los miembros de la sociedad nacional. El Derecho, pues, dice el Sr. Santamaría, es el lazo de unidad sintética entre los fines permanentes del Estado, que ya pueden llamarse fines políticos, y entre los históricos, transitorios ó tutelares que deben denominarse nacionales; y el Derecho contiene, además, la ley de su evolución, porque mientras los fines políticos, la declaración y mantenimiento de la regla jurídica, son siempre los mismos y han de realizarse en igual forma, los fines históricos deben ejercerse en la forma progresiva que exige una verdadera tutela jurídica, es decir, que el Estado sólo ha de hacer lo que las instituciones libres nacionales no pueden cumplir por sí, y ha de procurar que se desarrollen y fortifiquen estas en la saludable atmósfera de la libertad individual y social, para abdicar su poder tutelar el día en que emancipadas cumplan por sí con medios propios sus fines.

Un ejemplo, arrancado ya del derecho positivo, sirve al Sr. Santamaría para esclarecer esta doctrina. Fin nacional, dice, no político, es la Beneficencia; y mientras las instituciones privadas se consagran al alivio de las miserias físicas y morales que afligen á la humanidad, el Estado se limita á cumplir su misión permanente, manteniendo el derecho del individuo y el de la sociedad; pero como las instituciones nacionales de beneficencia particular no alcanzan á llenar su objeto, el Estado toma á su cargo una parte de este fin social, y lo realiza por medio de sus funcionarios con los recursos de la Hacienda, organizando, en suma, la beneficencia pública, hasta que la extensión de la privada haga innecesaria su obra. Esa es la ley general de la vida en todos los seres: en los más imperfectos, unos mismos órganos sirven para el desempeño de varias funciones; en los más perfectos, cada función tiene un órgano propio; á medida que la humanidad se perfeccione, el Estado dejará de desempeñar las funciones de la Nación.
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De la doctrina de los fines del Estado se desprende la de sus medios, porque necesariamente han de ser éstos proporcionales á aquellos; y puesto que quedan distinguidos los fines nacionales de los políticos, hay que distinguir también los medios del Estado de los medios de la Nación, sin confundir en unos ni en otros los personales con los materiales, y dividiendo los personales en servicios voluntarios y obligatorios. Estas clasificaciones aparentemente teóricas son al cabo de grande utilidad práctica: están concebidas bajo un punto de vista lógico, pero están replanteadas, si puede emplearse la palabra, ante las realidades de la Administración pública, cuyas funciones se esclarecen con nueva luz á la de estas ideas y de otra división, que, aunque no desenvuelta, pero sí indicada en el libro, queremos apuntar ligeramente. Encargado el poder administrativo de los fines y medios del Estado, que á veces se enlazan y confunden, ha de ejercer necesariamente funciones finales, funciones condicionales y funciones mixtas. Sobre esta distinción y las que llevamos referidas, viene el Sr. Santamaría desarrollando en la cátedra, ya que hasta ahora no lo ha hecho por medio de la imprenta, un plan tan nuevo como completo y sistemático del Derecho administrativo, natural consecuencia de sus principios políticos.

De funciones públicas hemos hablado casi sin querer, y, en efecto, la aplicación de los medios á los fines del Estado, obra son de su actividad, funciones son de su poder.

El poder es esencialmente uno: los que más tarde, para conformarnos con el uso llamaremos poderes del Estado, no son más que funciones del poder. La potestad pública no se concibe, si el Estado no piensa, quiere y obra con independencia; y esta potestad entera é independiente, es la soberanía, que, según Kant, citado por el Sr. Santamaría, ha de ser irrepreensible en sus leyes, inapelable en sus fallos, irresistible en sus mandatos. Pero, ¿cuál es el origen de la soberanía? Dios, contesta el Apóstol, advirtiendo Santo Tomás, que San Pablo habla de la potestad en general, no del príncipe en particular; y el Sr. Santamaría, comentando á uno y otro, reconoce la verdad filosófica de esta doctrina, puesto que Dios es el verbo del Derecho, ideal absoluto de la justicia; y en cuanto el Estado se constituye como órgano del Derecho, radica en él la soberanía.
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Dios, sin embargo, no transmite directamente el poder á clase, familia ni persona determinada, como quieren la escuela ultramontana entre los católicos y la autoritaria del hebreo Stahl entre los protestantes, que no es del todo extraña á las últimas corrientes de aquella. Inherente el poder al Estado, hoy nacional, teniendo como el Derecho por criterio la razon, corresponde á todos los miembros de la nacion, al pueblo, si por él se entienden todas las clases sociales, no si con este nombre se quiere significar el cuarto estado con exclusion de los demás. Esa es la soberanía constituyente, y de aquí deduce el Sr. Santamaría más adelante, dos consecuencias dignas de atencion: la primera, que los poderes de hecho, las soberanías constituidas, no tienen legitimidad, sino en cuanto representan la constituyente de la nacion, mediante el consentimiento expreso ó tácito; la segunda, que siendo el criterio del Estado la razon, y pudiendo equivocarse la mayoría del pueblo al definir por sí ó por sus representantes la justicia, ni debe imponerse á las minorías, negándoles representacion en el poder, ni sus leyes, dignas de todo respeto en la vida práctica, merece filosóficamente otro concepto que el de expresion provisional é histórica de los ideales del Derecho.

VI

Planteado el concepto general del Estado, no es difícil señalar las relaciones que le ligan con el individuo y con la sociedad. Veámoslas en su conjunto como las presenta el Curso de Derecho político. El individuo tiene derechos como tal, como persona jurídica, para el cumplimiento de sus fines; los tiene también como miembro del Estado, como parte atómica de la soberanía, y precisando esta distincion, se da á los primeros el nombre de individuales y á los segundos el de políticos, reconocido en algunos el carácter de mixtos por su doble naturaleza. Los individuales son por su esencia civiles, y así los escribe el Código civil portugués, pero su garantía pertenece al Derecho público, y á éste corresponden exclusivamente los políticos.

¿Qué piensa el Sr. Santamaría sobre la debatida cuestion de los derechos ilegislables, ó como ahora vuelve á decirse, de la
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autonomía del individuo? Creo, y con razón, que lo mismo los individuales que los políticos, no puede limitarlos arbitrariamente el Estado, pero que á éste toca declarar el límite que encuentran en el derecho ageno. La autonomía del individuo es, ante todo, esencialmente moral, es el derecho que tiene de cumplir libremente su deber, y ni en la determinación de su fin, ni en el desarrollo de su vocación, de sus facultades, puede ingenirse el poder público, sino definiendo ó garantizando el derecho de otros individuos ó el de la sociedad, bien consista en el respeto puramente negativo, en no hacer mal, ó en realizar el bien prometido. Si esto es considerarlo legislativos, queda trazado el círculo que no ha de pasar el legislador. Si es tenerlos por ilegislables, lo son en buen hora, como son inalienables e imprescriptibles. Estos atributos tienen la seguridad personal y la libertad, derechos que el individuo goza por el hecho de ser hombre; pero los tienen también el derecho de elegir y de ser elegido para los cargos públicos, el jus honorum y jus sufragii, como decían los romanos, que el hombre posee por el hecho de ser ciudadano; porque el Sr. Santamaría, fijando bien la noción de los deberes y aun de las obligaciones exigibles para con el Estado, considera los derechos políticos como condiciones para el cumplimiento de tales deberes, y bajo este concepto los sustituye á la arbitrariedad del poder á que los someten las teorías del pacto social y cuantas fundan el Derecho en la voluntad humana.

De las libertades individuales que examina el Curso de Derecho político, solo haremos mención de la religiosa, cuyo origen busca en los principios inmutables y universales de justicia, los cuales exigen la libertad de las sectas disidentes en los países católicos, para que el catolicismo goce igual libertad en las naciones más importantes de Europa y de América. Así proclamaba Lactancio, citado por el Sr. Santamaría, que nada hay tan voluntario como la religión, y esta doctrina era entonces, en el imperio romano, que fundaba el orden político sobre el dios César, mucho más peligrosa para el Estado que puede serlo hoy, después que el Cristianismo ha separado la religión del Derecho.

De los derechos políticos es notable la teoría del sufragio,
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un tanto oscurcida en estos tiempos por los que lo limitan como concesion del poder, ó los que solo lo consideran como funcion pública. Es primeramente derecho, dice el Sr. Santamaría, porque todo hombre lo tiene, como miembro del Estado, para intervenir en la representacion que constituye el poder; pero su ejercicio es funcion pública y personal que requiere, por tanto, condiciones de capacidad, y en este concepto se niega al menor, hoy á la mujer, á quien queda en cambio el imperio en la familia y en los salones, cuya influencia es y debe ser cada dia mayor en la vida politica, y de igual modo debe negarse á los que, por carecer de la instruccion primaria, no tienen condiciones para ejercer por sí tal derecho, sin que esto envuelva menoscabo del sufragio universal, desde que el Estado ofrece gratuitamente la primera enseñanza y la declara obligatoria.

La doctrina de las relaciones del Estado con la sociedad, es una de las que mayor novedad ofrecen en el Curso de Derecho político, y de las que mejor demuestran la fecundidad y exactitud de los principios jurídicos en que se apoya.

La sociedad es esencial al hombre, pero la asociacion es, en su fin y modos, voluntaria. Hay más aun: por caso excepcional, alguna vez renuncia el individuo á la sociedad, como lo prueban los ejemplos de aislamiento místico en muchas religiones. De este fundamento voluntario, deduce lógicamente el Sr. Santamaría la accion del poder público sobre los organismos sociales.

Empieza por un análisis, hasta ahora no practicado, de las diversas formas de asociacion, y según su naturaleza, va aplicándoles la autoridad del Estado y el criterio del Derecho. Llama sociedad de primer grado á la que resulta de la mera coexistencia, de la convivencia social, en que los individuos aparecen juntos, pero sin unirse en un fin comun, aunque dispuestos á ayudarse como hombres cuando la necesidad lo exija. En este caso, el Estado se limita á imponer á cada individuo la obligacion negativa de respetar á los demás; y como obligacion positiva, sólo formula la que nace del consentimiento tácito derivado de la coexistencia social: el socorro accidental á una necesidad urgente que podemos remediar sin riesgo ni perjuicio. El que encuentra, por ejemplo, un recién nacido expósito, debe llevarlo á la casa-cuna ó presentarlo á la autoridad. Si no quie-
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re sufrir obligaciones de este género, que se encierre en su casa, donde solo se asociará con las personas que quiera, bajo la ley que le plazca.

Llama el Sr. Santamaría, sociedad de segundo grado, al régimen que los economistas denominan de cooperación (no las cooperaciones obreras) que se aplica al trabajo y á todos los órdenes de la vida. Según este régimen, cada hombre se dedica á un fin, á un objeto, á la elaboración de un solo producto; y esta división espontánea de fines y trabajos, se concierta en una armonía superior, mediante el cambio de productos y servicios, mediante el contrato, asociación de tercer grado en un objeto determinado, no en un fin común permanente. En este caso, el Estado se limita á hacer cumplir las obligaciones jurídicas que del contrato nacen.

Asociación inorgánica,—dice con acierto el Sr. Santamaría,—es la de cuarto grado. Ejemplo de ella es la mercantil colectiva, en que se ponen en comun bienes y servicios para un fin duradero, pero sin que haya en ella órganos desarrollados en juntas directivas, consejos ni reglamentos. Cuando estos órganos de representación ó de funciones especiales se desarrollan, se ha llegado á la sociedad de quinto grado, á la orgánica. En estos dos últimos modos, la sociedad, constituida por la permanencia del fin, alcanza personalidad jurídica, y el Estado tiene el derecho de reconocerla, de registrarla (como registra el nacimiento de un niño), si se propone un fin humano; de desconocerla, si no se concierta con la moral, aunque no quebrante el Derecho; y si lo quebranta, de reprimirla y castigarla. Ya se comprende que el Estado no declara personalidad á las sociedades, cuyos fines ignora. En cuanto al régimen interno, se limita á garantizar el Derecho, cuya ley es el contrato.

Las sociedades, como personas jurídicas frente al Estado, tienen derechos análogos á los individuales, como la inviolabilidad del domicilio, derechos políticos como la representación por clases, derechos mixtos como el de petición.

No necesitamos repetir lo que hemos dicho de la acción tutelar del Estado sobre las sociedades que se proponen fines humanos, cuando no tienen organización ni medios para llenarlos cumplidamente, como hoy sucede en punto á la ciencia, al arte,
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á la beneficencia. Pero áun en el fin económico que la sociedad cumple por sí sola, advierte el nuevo libro que lo hace en la forma espontánea é inorgánica de la cooperación, merced al atomismo individualista que ha quedado imperando una vez rotas las corporaciones autoritarias de la Edad Media. Pero el progreso económico requiere la constitución de sociedades reflexivas y orgánicas, de los gremios, restablecidos como asociaciones libres, y así se llegará por medio de ellos á los sindicatos generales de producción y de consumo, verdadera personalidad económica nacional.

Estas prudentes doctrinas hacen justicia por igual del individualismo, que llegando á reconocer el derecho de asociación, no formula el concepto de la sociedad orgánica, y del socialismo en todas sus formas: en la que considera la sociedad como un hecho fatal é institutivo, midiendo la especie humana con el nivel de las especies animales, como hace el positivismo ontológico; en la forma del socialismo utópico, y áun en la del socialismo gubernamental.

Una consideración particular se hace en el Curso de Derecho político acerca de la Iglesia, como sociedad para el fin religioso en sus relaciones con el Estado. En virtud de esta doctrina, se rechazan con igual energía las ingénuas eclesiásticas de un regalismo anticuado, y las pretensiones del nuevo ultramontanismo más impotente que el antiguo, y se afirma la independencia de las dos potestades, no para separarlas como propende á hacerlo la famosa fórmula de Chiesa libera in libero Stato, sino para reconocer la armonía que entre el Estado libre y la Iglesia libre establece el enlace necesario del fin natural y del destino sobrenatural del hombre.

VII

La teoría de la organización del Estado se halla subordinada al principio general de la representación política, que ha recibido gran desarrollo y nuevos exclarecimientos en el libro que vamos examinando.

Parte este principio de la distinción del Estado en oficial y no oficial, que con profunda exactitud ha marcado el Sr. Giner

Tomo LXXX.
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de los Ríos, en cuyo concepto forman el Estado no oficial todos los miembros del Estado; mas como estos no pueden ejercer colectivamente las múltiples funciones de la vida política, en su nombre las ejercen los que desempeñan oficios y cargos públicos, quienes en su conjunto constituyen el Estado oficial.

Dedúcense de aquí numerosas consecuencias, de las que hemos de apuntar las más importantes. Puesto que el Estado oficial no es más que una representación, claro es que su poder no es arbitrario ni absoluto, sino que debe conformarse con las indicaciones de la opinión, medio por el que coopera al ejercicio de todos los poderes el Estado total; y si en uno y otro Estado surgen conflictos, ya se deja comprender la altísima misión que resolviéndolos ejerce el poder armónico. Siendo la representación eco del Estado total, ha de considerarse el representante no como órgano de sus electores, sino de todos los miembros del Estado, de los que le han elegido, de los que no han usado del sufragio, de los que ni aun tienen este derecho. Queda así condenado el mandato imperativo, que ofrece además otros inconvenientes y dificultades prácticas.

El mandato imperativo, dice bien el Sr. Santamaría, hace inútil la discusión y aun el Parlamento; serían preferibles á él los plebiscitos, pero esto que ahora se llama el gobierno del pueblo por el pueblo, es imposible en el presente Estado nacional por su vasta extensión, y solo sería realizable retrocediendo á la Ciudad antigua.

Encarnando el Estado en una sociedad total, hoy la nación, y siendo preciso distinguir en ella las personas individuales y sociales como miembros activos del Estado total, se comprende bien que la representación en todos los órdenes de la vida pública debe ser individual y social.

La primera, para ser completa, no ha de buscarse, como hasta hace poco tiempo se pensaba, exclusivamente en la voluntad de la mayoría; sino que debe reflejar la opinión de la mayoría, de la minoría y de las más pequeñas agrupaciones individuales, para que con exacta proporción retrate en las discusiones y en el voto todos los pareceres que se agitan en el Estado no oficial.

Muchos medios se han ideado para alcanzarlo, pero aunque
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algo se vaya adelantando con ellos en la teoría y aun en la práctica de algún país afortunado, como Dinamarca, estamos aun harto distantes de la perfección apetecida. El Curso de Derecho político, va examinando uno por uno los sistemas propuestos desde el voto restringido hasta los coeficientes electorales, pasando por el régimen de cociente y de doble cociente en todas sus manifestaciones. La representación resultaría más exacta si fuera posible la unidad de colegio en la nación. Reconociéndolo así, precisamente en estos mismos días Mr. Girardin, con el talento semi-práctico, semi-paradógico que le distingue, ha propuesto en Francia la representación proporcional, con la unidad de colegio; pero la verdad es que no ha podido superar las dificultades que se oponen al plantearlo de la última.

La representación social, para corresponder á su objeto, ha de constituirse por gremios y clases; por gremios, como órganos sociales de los fines humanos; por clases, correspondientes á las categorías que en el orden económico producen el capital y el trabajo, porque si el Estado no es una sociedad para los bienes, como ya decía Aristóteles, puesto que su misión principal es realizar el Derecho, no pueden desconocerse sus funciones económicas, y para estas ha de tenerse en cuenta lo que significa la riqueza. Los gremios y clases con sus diversas categorías, pueden llegar, según dice el Sr. Santamaría, á realizar la idea de Lorimer, á representar la nación dinámicamente como asociación de fuerzas individuales de valor desigual.

Un capítulo sobre procedimiento electoral, cierra en el Curso el tratado de representación. Interesante por las cuestiones que trata y medios que propone para asegurar la verdad del sufragio, no puede tener aquí por sus detalles una exposición ni aún sumaria.

Descendiendo ahora del concepto general de la organización política á los órganos de determinadas funciones, á los poderes especiales, veamos qué piensa el Sr. Santamaría acerca del primero de ellos, del poder legislativo, y especialmente acerca de la unidad ó dualidad de las Cámaras que han de ejercerlo. La evolución lógica de su principio fundamental del Derecho, le conduce á la teoría bi-cameral, desenvolviendo bajo nuevos puntos de vista las doctrinas de Ahrens, de Laveleye y de Mail-
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REVISTA DE ESPAÑA

GRAN PENA BIBLIOTECA

DÉCIMOQUINTO AÑO

TOMO LXXXIV.—ENERO Y FEBRERO.

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1882.
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Cardenal Acquaviva, las cuales, aunque me fueron arrebatadas con mis papeles, deben haber quedado en la memoria de S. M., en la del marqués de Tolosa y en la del Confesor. ¿Se me acusa de haber empleado los fondos de cruzada en una guerra contra el emperador? Esto es falso, pues he gastado en el sitio de Ceuta y en mantener las galeras y bajeles más de lo que la cruzada produce. ¿Será, acaso, mi delito la decantada inteligencia con el turco? Pero todo el mundo sabe que sólo traté con el príncipe Ragozki; y también que nuestras relaciones fueron cortas y seguidas con frialdad por mi parte. ¿Se me imputa el haber desterrado á los obispos de Vich y Sacer? El uno lo fué por el marqués de Lede, y el otro por el Consejo de Castilla. ¿Cuál es, pues, el delito de que se me acusa? Yo de mí puedo decir que estoy inocente; pero si esto no basta para desvanecer todas las calumnias que contra mí se inventan, suplico á Vuestra Eminencia eche una ojeada sobre mi conducta en España.

Enumera los pasos que durante su administración dió en favor de la corte de Roma; dice cómo aconsejó á la reina, por medio de su confesor el P. Belati, que echase de España al Fiscal general D. Melchor de Macanaz, autor del papel de los 55 párrafos, prohibido por el Cardenal Giudice; cómo consiguió la vuelta de éste y el destierro del Fiscal, y cómo logró ajustar las desavenencias entre Roma y España á gusto de Su Santidad.

Se disculpa de haber consentido en que se rompiesen estas relaciones, alegando que no podía ser responsable de una cosa hecha por voluntad del rey; y si se decía "que S. M. no había tenido noticia de la expulsión del Nuncio," ¿cómo era creible que ignorase el rey en su corte lo que era público en todo el mundo? Y sabiendo que allí no estaba el Nuncio apostólico, ¿cómo no había de preguntar la causa de su ausencia? Alega el mérito que contrajo socorriendo á Corfú, y prosigue: "De todo cuanto hice y escribí estoy pronto, si las circunstancias lo requieren, á dar cuenta á todo el mundo; pero no es razón que tome á mi cargo el justificarme de las calumnias que inventan mis enemigos, pues á ellos toca probar la verdad de lo que aseguran. Una cosa sola de cuantos agravios recibo de mis enemigos siento en el alma, y es la injuria que se me ha hecho en la corte de mi príncipe, á su vista y á la de todo el Sacro Colegio. Ha-