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tiranías; pero este es un nuevo punto de vista que merece ser tratado con separación, debiendo limitarnos por ahora a hacer la distinción oportuna entre las dos maneras por que ordinariamente se efectúan las invasiones del poder ejecutivo en el legislativo.

III

Sabido es qué el poder ejecutivo, bajo la forma de Gobierno monárquico, existe en el rey.

El carácter esencial de toda monarquía es la personificación de la soberanía en un individuo. La monarquía se distingue, pues, de la teocracia, en que no ve en el príncipe el representante de la divinidad reputada soberana, y de la república, cuyo verdadero soberano es una minoría aristocrática ó una mayoría democrática. El rey no está subordinado en estos últimos, como lo están los jefes republicanos, y posee siempre de una manera independiente el poder de Gobierno. La autoridad pública recibe su más elevada expresión, no de una colección de hombres, sino de una individualidad. El monarca es, pues, en un sentido eminentemente, la persona misma del Estado. (Statesperson). (1)

Encuentra siempre en la monarquía:

1.º La elevación personal del jefe del Estado, representante individual y órgano del poder magistral.

2.º La concentración sustancial (inhaltliche) de la soberanía en su persona (majestad y poder).

Los dos términos de la actividad del príncipe son la iniciativa y la sanción.

El primer principio puede armonizarse:

1.º Con la limitación de los poderes del príncipe en materia de legislación, por la representación de las otras partes de la nación.

2.º Con la necesidad del concurso de los ministros en el ejercicio regular de sus derechos y de sus deberes. La alta posición de los otros miembros del Estado no impide que el príncipe sea el jefe, al tomar medidas para que su voluntad individual sea la del

(1) Bluntschli.—Teorie générale de l'État. Traducción de Armand de Riedmatten. París, 1877.
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Estado, y no una voluntad arbitraria y egoísta; la Constitución facilita los deberes y preserva á la autoridad de errores y de faltas.

Los ministros no añaden su autoridad á las decisiones reales; él es quien las reviste de su autoridad; los ministros no son más que órganos, aunque indispensables de su voluntad.

Lo que distingue la monarquía constitucional es, que el príncipe no tiene el solo ni la legislación, ni por regla general el ejercicio del Gobierno. Legisla con el concurso y el asentimiento de las Cámaras, gobierna con el concurso de los ministros. Pero la monarquía constitucional no tiene de ninguna manera como carácter el colocar el centro de gravedad del Gobierno en el ministerio ó en las Cámaras.

Todo el poder de gobierno está concentrado en el príncipe, le pertenece como un derecho independiente, y es ejercido en su nombre.

Los ministros no gobiernan con nombre propio más que los demás funcionarios; pero el príncipe constitucional no puede actuar sin su concurso, ni realizar acto de gobierno sino de acuerdo con ellos. La potencia de los ministros no es más que una derivación de la del Rey; el derecho de gobernar emana de la plenitud del de éste. Por lo demás, estos derechos derivados no les son concedidos en el sentido de la Edad Media para ellos y en particular, sino para el Estado, y sin afectar á su unidad orgánica. El Rey tiene aquí, lo mismo que en la legislación, la iniciativa y la sanción. La primera pertenece también á los ministros, que deben ejercerla en su cualidad de hombres de Estado que dirigen. La segunda no pertenece más que al Rey; los ministros no tienen más que el derecho de dar libremente su asentimiento á las órdenes de aquél (1).

Pues bien; allí donde este orden aparece invertido, allí donde la personificación de la soberanía no está en un individuo, sino en una colectividad más ó menos inmensa; allí donde la autoridad

(1) Id. Id. Id.
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pública no recibe su más elevada expresión de una individualidad ni de una colección de hombres; allí donde no se encuentra la elevación personal del monarca; allí, en fin, donde no está la sanción de éste, allí no está la monarquía ni en su forma absoluta ni en su forma constitucional, por más que se emplee la ficción de colocar al frente de las resoluciones y de los actos de gobierno, respetuosa ó irrisoriamente, el nombre del Rey, cuya personalidad, cuyo poder, cuya voluntad ha permanecido, en realidad completamente ajena á las resoluciones y á los actos de que se trata.

En el "Prentuario de las leyes y decretos" del Rey José Napoleón, hay un decreto, fecha 6 de Febrero de 1809, en el cual se señalan las atribuciones á la Secretaría de Estado y demás Ministerios creados por la Constitución de Bayona, y en el artículo 1.º de aquel decreto se lee que "el ministro secretario de Estado refrenda las leyes y decretos firmados por Nos (el Rey) y todos los actos del Gobierno, sellando estos con los sellos del Estado (1), y á la página 102 del mismo libro se halla el siguiente decreto, que copiamos textualmente:

Decreto. Por el cual se ordena que ningún Ministro pueda expedir órdenes en nombre de S. M.

Don José Napoleón por la gracia de Dios y por la Constitución del Estado, Rey de las Españas y de las Indias.

Habiendo declarado por nuestro Decreto de 6 del corriente que todas las leyes, decretos y actos del Gobierno deben estar firmados de nuestra propia mano, y refrendados por nuestro Ministro Secretario de Estado, para que de esta manera todas las determinaciones que deben interesar la prosperidad de los pueblos, partan de un modo expreso y auténtico de nuestra voluntad inmediata y directa, hemos decretado y decretamos lo siguiente:

Artículo primero.

La práctica usada por los antiguos Secretarios del Despacho de expedir órdenes en nombre nuestro, queda abolida.

(1) Prentuario de las leyes y decretos del Rey nuestro señor Don José Napoleón I, desde el año de 1808.—Tomo I, segunda edición. De orden superior.—Madrid, en la Imprenta Real de 1810, pág. 83.
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Art. II.

Los Ministros, cada uno en su respectivo Ministerio, expedirán las órdenes e instrucciones, y tomarán las disposiciones necesarias para la ejecución de las leyes y de nuestros Reales decretos.

Art. III.

Nuestro Ministro Secretario de Estado pasará á todos los Ministros las expediciones correspondientes de este nuestro Real Decreto, para su cumplimiento. Dado en nuestro Palacio de Madrid á 10 de Febrero de 1809.—Firmado: Y O EL Rey.—Por S. M. su Ministro Secretario de Estado, Mariano Luis de Urquijo."

A pesar de esta disposición que, en cuanto abolía la mala práctica de escudar con el nombre del Rey actos y disposiciones emanadas únicamente de la voluntad de los ministros, nos pareció acertadísima, y acaso por no seguir; ni aun en esto, las huellas del usurpador, tan luego como fue lanzado de España se restableció y continuó hasta el día aquella mala práctica ocasionada, á confusiones y aun abusos en aquellos casos (que son todos los en que se ejercita el Poder Ejecutivo, ó pura y simplemente las atribuciones ministeriales), en que no se halla expresamente previsto si la resolución gubernamental ha de revestir la forma de un Real decreto ó de una Real orden.

A falta, pues, de precepto que establezca esa distinción más necesaria en España que en ninguna otra parte, donde tanto se legisla, se decreta y se ordena, preciso es ir á buscar en reputados jurisconsultos y en acreditados hombres de Gobierno la doctrina que pueda servirnos de guía para resolver los problemas que se presenten acerca de este punto concreto.

"La inmensa variedad de actos administrativos, dice el señor D. Manuel Colmeiro (1), que emanan del rey, exige que tenga potestad para dictar providencias generales de interés público, reglas particulares á cada servicio y resoluciones de carácter privado. En esto se funda la facultad de expedir reales decretos, regla-

(1) Derecho administrativo español. Cuarta edición. Madrid, 1876.—Tom I, páginas 85 y 86.
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mandas, instrucciones, ordenanzas, órdenes y circulares, otorgada por la Constitución al Poder Ejecutivo.

No hay una jurisprudencia cierta á que debamos atenernos para distinguir los caracteres de cada una de estas disposiciones del Poder Ejecutivo, y menos todavía podemos señalar con prevención rigurosa qué actos administrativos exigen ésta ó la otra forma. No obstante, en los reales decretos se descubren tres circunstancias especiales que los distinguen de las demás disposiciones, á saber: llevan el sello de la autoridad real, van RURRICADOS POR EL MONARCA y contienen resoluciones de grave importancia ó que conviene revestir con cierta solemnidad.

Las órdenes son disposiciones administrativas menos importantes que los reales decretos y los reglamentos, porque carecen de la solemnidad de aquellos y de la generalidad de éstos: son actos espontáneos del ministro que los expide, sin conferir con el rey ni consultar con el Consejo de Estado, y recaen en pormenores de la administración, ya resuelvan alguna cuestión ó duda por punto general, ya contengan alguna instrucción ó advertencia á las autoridades, ya decidan reclamaciones de carácter privado.

El epíteto de reales que les acompañan, no es propio de unos documentos extraños á la autoridad del Rey, pues según observa un publicista contemporáneo, "cuanto éste (el Rey) no firma EXISTE DELEGACION: los ministros obran por sí en interés del Rey, de sus prerrogativas constitucionales, EN SU NOMBRE, si se quiere, pero sí de orden suya." Por tanto no hay necesidad, y aún puede ser contradictorio que los ministros concluyan siempre sus oficios con la fórmula de real orden (1).

El publicista, á quien se alude en las anteriores líneas, es el inolvidable Sr. D. Francisco Agustín Silvela, dignísimo jefe de una preclara familia, acaso la más ilustre de la España contemporánea, ai se atiende á las cualidades que distinguen á sus individuos y á la legítima influencia que por ellas vienen ejerciendo y ejercen con honra suya y provecho de la patria, en la diplomacia, en la gobernación del Estado, en la enseñanza y en el foro,

(1) Obra citada, pág. 20.
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donde ese apellido merece el respeto de una verdadera dinastía que allí reina por su rectitud, por su entendimiento y por su ilustración.

He aquí lo que aquel jurisconsulto y republicano de venerable memoria, decía acerca del punto concreto en que ahora nos ocupamos:

"El Rey obra por sí cuando firma algún decreto u orden; en los demás casos hay verdadera delegación de poder con facultad en cada instante de revocar el mandato.

Un real decreto no es un rescripto; es una especie de convenio entre el Rey y el ministro: no es un acto perfecto sin el consentimiento de una de las partes. El Rey es quien manda, quien decreta; pero el ministro puede negarse á firmar lo que el Rey manda ó decreta, dándole en el acto su dimisión (1).

Aunque por fortuna suya y de la nación existen todavía entre nosotros, no tiene ciertamente menos autoridad que el señor don Francisco Agustín Silvela en materias de gobierno, y de administración el Sr. D. José de Posada Herrera, el cual se expresa en los siguientes términos:

"El Rey ejerce estas funciones administrativas para la aplicación de las leyes de tres maneras: por medio de Reales órdenes, por medio de Reales decretos y por medio de reglamentos: estas tres cosas se diferencian especialmente en la forma y no creo que en la esencia haya variedad. A lo que aparece de su forma, los Reales decretos emanan de la voluntad expresa del monarca y llevan la firma del ministro; las Reales órdenes emanan de la voluntad del ministro á quien el monarca ha autorizado para que disponga esto ó lo otro sobre la ejecución de una ley, y los reglamentos, son aquellas disposiciones que dan los ministros respecto de las circunstancias de tiempo y de lugar á que es necesario atender para que una ley tenga cumplimiento.

El Rey, en el ejercicio de las funciones administrativas que la Constitución le concede, no podrá: 1.º modificar las leyes establecidas; 2.º resolver por sí las cuestiones de gran interés ó que abracen el todo del territorio; 3.º resolver sobre los derechos ci-

(1) Colección de proyectos, dictámenes y leyes orgánicas, ó estudios prácticos de administración.—Madrid.—En la Imprenta Nacional; 1839.
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viles de los particulares; y 4.º imponer gravámenes de cualquiera especie que no estén establecidos por las leyes.(1)

Estos conceptos del ilustre Presidente de las primeras Cortes de la restauración pueden considerarse ampliados y ratificados por estos otros que ya había anticipado en la misma obra citada (tomo I, pág. 79):

"Hay en esta materia ciertos principios fijos, inalterables á los cuales no puede faltar la administración y no faltará mientras haya en España Cuerpos Colegiadores; y hay otros principios de dudosa aplicación que nos dejan en una porción de casos sin una resolución determinada y constante. Así diremos que el poder administrativo nunca podrá dar órdenes ni decretos para imponer contribuciones, ni para crear derechos en los ciudadanos, ora políticos, ora civiles, entre particulares, ni tampoco podrá dar órdenes y decretos que impongan penas corporales, aunque sí pecuniarias, dentro de los límites que permitan las leyes. Estas tres órdenes de funciones están clara y expresamente prohibidas en buenos principios de derecho administrativo, estas tres órdenes de funciones sirven de garantía á los intereses y derechos de los ciudadanos, que viven bajo la actual forma de Gobierno.

Y en otro lugar:

"Cuando el Poder Ejecutivo usurpa las atribuciones del legislador, dirigiéndose á la tiranía, entonces los pueblos, los diferentes agentes de la administración y los individuos particulares no necesitan preguntar lo que deben hacer. En esos casos violentos, de desgracia y de infortunio para las naciones, lo que debe hacer el hombre particular ES LO QUE LE DIERE SU CONCIENCIA, (2) siguiendo el camino que el buen español no se niega nunca á seguir."

(1) Lecciones de administración.—Madrid, 1843-45.

(2) Esta doctrina está sustancialmente conforme con la de Santo Tomás que la formula en los siguientes términos:
"El segundo modo de abuso del mando ó potestad, es, cuando los subditos son obligados á alguna cosa que está fuera de la potestad legítima del superior, como si éste exija tributo que el subdito no tiene obligación de pagar, ó otras cosas análogas, en cuyo caso, el subdito no está obligado en conciencia á obedecer, pero tampoco está obligado á no obedecer." (Estudios sobre la filosofía de Santo Tomás, por el M. R. P. Fr. Zeferino Gonzalez. Tomo 3.º, páginas 464 y 465.—Manila 1864.)
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Por la consideración y respeto que se le dispensa en nuestros tribunales, hemos creído conveniente consultar también acerca de la materia el "Diccionario razonado de Legislación y Jurisprudencia" del Sr. D. Joaquín Recioche; pero en él y en el capítulo Decreto, sólo hemos encontrado, pertinentes al caso, las siguientes palabras:

"El decreto real no ha de confundirse con la ley; la ley es una regla general establecida por el que ejerce la soberanía, para dirigir, premiar ó castigar las acciones de los súbditos; y el decreto no es otra cosa que una resolución, mandato ó orden escrita, firmada ó rubricada por el Rey, que tiene por objeto ejecutar las leyes del reino, proveer ó hacer alguna declaración sobre casos particulares, ó establecer medidas de buen Gobierno."

"Por andar más comúnmente en manos de todos y para no omitir ninguna de las opiniones generalmente admitidas entre los hombres de ley, copiamos á continuación la del Sr. Martínez Alcubilla que dice así:

'Los Reales Decretos se dan para los negocios graves y para el nombramiento de cargos importantes del Estado; están refrendados como dictados por el Rey que los firma ó al menos señala de su mano, y son refrendados por el ministro á quien corresponde, etc. Los reales órdenes tienen menor solemnidad en la forma; en ellas solo habla y pone su firma el ministro que las expide, expresando que lo hace de orden del Rey de quien proviene la resolución. Los reglamentos ó instrucciones en Reales Decretos ó Reales órdenes. Hay también órdenes de observancia general que provienen de las direcciones generales, y estas, lo mismo que los reales decretos y reglamentos, deben estar en consonancia con la ley, nunca en oposición, como que se dictan para su ejecución.' (1)

En vista de todas esas autorizadas opiniones parecemos que puede establecerse sin contradicción, fundada cuando menos, que en la forma de Gobierno monárquico constitucional, y no hallándose vacante el trono; una disposición gubernamental sólo puede considerarse emanación del poder ejecutivo, sólo puede tener la ca-

(1) Diccionario de la Administración Española, Peninsular y Ultramarina. Segunda edición. Tomo 8.º, pág. 887, col. 1.ª, parte 2.ª.—Madrid, 1860.
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tegoría jurídica de real decreto, cuando consta de una manera expresa y auténtica que parte directa e inmediatamente de la voluntad del monarca, y este la rubrica ó firma de su mano y se halla refrendada por el ministro responsable, lo cual demuestra la unidad de consentimiento de las dos partes que intervienen en aquel acto ó convenio entre el rey y su ministro, entre el poder permanente e inviolable y el funcionario amovible y responsable.

La razón filosófica de este principio es tan clara que no se necesita hacer grandes investigaciones para descubrirla.

La permanencia inherente al poder real, su carácter de poder moderador y hasta su propio interés dinástico, son otras tantas garantías para la nación de que antes de autorizar con su firma ó con su rubrica una resolución cualquiera, ha de haber medido y pesado concienzudamente la trascendencia que puede tener en el país, cuya alta dirección le está confiada, y que esto puede servir de contrapeso á las invasiones ministeriales, originadas en las transitorias necesidades, en las afecciones de escuela, en las preocupaciones de partido, en el deseo quizás de prolongar un día más su estancia en el Gobierno que acompaña, por lo general, á funcionarios amovibles que han ido á los puestos que ocupan, precisamente por su afiliación política, por la importancia que su partido les atribuye, por intereses, en fin, momentáneos y transitarios, aunque enlazados con los intereses permanentes que el monarca representa.

De lo expuesto puede concluirse que ni el real decreto que contiene disposiciones de carácter legislativo, es una invasión del soberano en las facultades del poder legislativo, del cual forma parte el monarca por la iniciativa y la sanción, la real orden que contiene disposiciones de ese mismo carácter, es una verdadera usurpación de atribuciones cometida por el ministro ó los ministros que la firman, y que como tales ministros no forman parte del poder público, ni de ninguno de sus elementos constitutivos.

IV

Las doctrinas que dejamos expuestas pueden servir acaso para explicar el por qué los tribunales de justicia en su más alta repre-
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mo de la excitacion:" tal es la ley en que resume Fechner las halladas por él en el curso de sus largas investigaciones. Entre los récios y multiplicados ataques que se han dirigido contra la psico-física, señaladamente por parte de Hering, y aun del mismo Delbœuf, es la principal aquella que se refiere al valor matemático de la ley: el segundo declara imposible la medida de la sensación por la excitación, porque la sensación debe medirse como se miden todas las cosas, por su unidad natural, y esta unidad natural no puede ser sino otra sensación: otro tanto ha de decirse de la excitación; de manera que, hasta no reducir una y otra á número con verdadera equivalencia, no puede apreciarse el valor matemático de la ley de Fechner. Desgraciadamente, el mayor número de los que aceptan su doctrina, se inclinan á convertir la ley psico-física en ley puramente física, y sólo Delbœuf, igualmente partidario de ella, trabaja por corregirla de ese vicio y apartarla de ese abismo en que se precipita.

III.—Principales omisiones en esta historia.

Por esta recapitulación que hacemos del contenido histórico de la última producción del Sr. Reus, se comprenderá su gran alcance y su extraordinario interés. Por lo general, el plan se halla bien ordenado: estudia primeramente el monismo en su desenvolvimiento histórico, desde sus más elementales manifestaciones en Grecia, hasta las más complicadas de nuestros días: procede luego al exámen crítico de las doctrinas monísticas: siguele la historia de las concepciones dualistas de la vida, y á ella la exposición crítica y detallada de aquellas que todavía alcanzan séquito y representación en el pensamiento contemporáneo. Procura poner de bulto el enlace lógico e histórico de unas escuelas con otras, y su relación con los sistemas filosóficos, con las religiones y aun con el estado social del pueblo donde hicieron su aparición, y con el carácter y la cultura general de cada siglo. No es, por tanto, una descarnada relación de hechos y doctrinas, sino una historia viva, orgánica, filosófica. Su crítica, casi siempre segura y acertada, se apodera del nudo vital de la doctrina, distingue en ella lo verdadero de lo falso, y libre de todo exclusivismo de escuela, pone de realce lo primero, y desecha y corta de un golpe lo segundo. Es-
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sentacion, al propio tiempo que han aplicado reales decretos, atribuyéndolos fuerza de ley, se han negado constantemente á prestar idéntico acatamiento á las reales órdenes publicadas con fecha posterior á la en que comenzó á regir el sistema constitucional, siendo desde entonces jurisprudencia no interrumpida, la de que las reales órdenes no pueden derogar los preceptos consignados en las leyes.

El Sr. D. Benito Gutierrez cita á este propósito en sus "Códigos ó estudios fundamentales sobre el derecho civil español," tercera edición, tomo I., pág. 83, las sentencias de 21 y 24 de Octubre, 3 y 8 de Noviembre de 1853, 22 de Abril, 22 de Junio y 14 de Agosto de 1854 y otras, pero no creemos que nadie ponga en duda la exactitud de esa doctrina que el Sr. Gutierrez califica de saludable.

El Sr. Ortiz de Zúñiga (Q. S. G. H.), en su "Jurisprudencia civil de España," tomo I., pág. 50, cita además de esas sentencias las de 22 de Febrero y 18 de Setiembre de 1860; 28 Noviembre 1861, y 12 Mayo y 29 Setiembre 1868, añadiendo estas temblantes palabras: "A su tiempo veremos en la segunda parte de esta obra la influencia que ha tenido esta declaración, con especialidad en materia de fuero, y la entereza con que el tribunal á quien principalmente incumbe hacer respetar la ley, ha sabido contener la arbitrariedad de los ministros que á aquella han pretendido sobreponerse."

Las palabras que acabamos de copiar revelan por sí mismas el género de esfuerzos que tendría que hacer el Tribunal Supremo en esas épocas para resistir la presión ministerial y contener á los Gobiernos en el círculo de sus atribuciones, resistencia tanto más heroica, cuanto menores eran las garantías de inamovilidad de los magistrados, cuya suerte venía sometida en realidad al capricho de los ministros á quienes habían de resistir; pero como á pesar de esto no siempre se conseguía que los tribunales de justicia contuvieran las invasiones del poder ejecutivo en el legislativo, la Constitución de 1869 hubo de venir en auxilio de los jueces y magistrados, ordenando en su artículo 92 "que los tribunales no aplicarán los reglamentos generales, provinciales y locales, sino en cuanto estuvieran conformes con las leyes," y aún cuando este precepto no se consignó en la Constitución de 1876, hállese te-