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cia de los poderes; esta, en el de la responsabilidad ministerial.

Si consultamos los fundamentos racionales en que debe descansar la organización del Estado, encontraremos que el fin propio y característico de la función judicial es reparar toda violación de derecho, cualesquiera que sean su naturaleza y su origen; y por esto el principio de que á todo ciudadano que invoca un derecho se le debe conceder una acción, y que los ingleses expresan en el aforismo jurídico: where is a wrong, there is a remedy, es "una de las condiciones fundamentales de un estado social regular, y la base misma en que descansa la justicia; y negarlo es proclamar el reino de la fuerza y retroceder á la barbarie." (1)

Ahora bien: ¿el que esto tenga lugar con motivo de un acto administrativo (2), menoscaba en algo la independencia del poder ejecutivo? Si este se move dentro de su esfera propia, esto es, dentro de la legalidad, ¿por dónde puede el poder judicial coartar su libre acción al sustituir las reclamaciones que contra la administración entablen los que se crean perjudicados por sus actos? Se dice que no se niega al ciudadano todo recurso, porque en unos casos es siempre posible el juicio de responsabilidad ministerial, y en otros se le concede una acción, solo que ha de aducirla ante un tribunal especial y con arreglo á un procedimiento especial también.

Dejando para después el primer punto, que examinaremos al ocuparnos de la prévia autorización, haremos notar en cuanto al segundo, que es verdad qué ciertos actos administrativos se someten á un juicio contencioso; pero, ¿anto qué tribunal? Ante uno que forma parte de la administración misma, y que por lo tanto es muy probable que se doblegue servilmente á las exigencias del Gobierno, el cual nombra y separa á los miembros que le constituyen. Y como si esto no fuera bastante, para que resulte más claro que aquél es juez y parte en tales pleitos, en algunos países semejante tribunal ni siquiera decide por sí, sino que se limita á consultar, siendo el mismo poder ejecutivo, el demandado, quien sentencia. Aquí sí

(1) Etudes administratives, tomo I, pág. 130.
(2) La índole de este trabajo no consiste distinguir las diferentes clases de autos administrativos que puedan dar lugar á una reclamación; pero sí haremos notar que cuando el Estado obra, no en funciones de tal, sino como otra cualquiera persona jurídica, como si contrata, por ejemplo, una obra pública ó las subsistencias para el ejército, entonces es más manifiesto el absurdo de la llamada justicia administrativa.
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que hay una lamentable confusión de poderes, y además una violación manifiesta de los principios más elementales de derecho. Las consecuencias de este sistema, que es una pura ficción, tan estéril como ineficaz, son las que la experiencia muestra y que obligaban á decir á M. Julio Simon, que no habrá libertad civil en Francia hasta «el día en que el ciudadano que se considere lastimado por la administración encuentre entra esta y el otro juez que aquella misma;» (1) porque el hecho es que el individuo queda privado de toda garantía seria en frente del poder ejecutivo, á cuyas tendencias avasalladoras tan bien sirve este sistema. Aunque fuera inevitable la confusión de poderes, siempre sería más peligrosa de este lado que del otro, puesto que «la intervención de la justicia en la administración solo perjudica á los negocios (2); mientras que la intervención de la administración en la justicia deprava á los hombres y tiende á hacerlos á la vez revolucionarios y serviles.» (3) Por esto en países, como Inglaterra y los Estados Unidos, donde se respeta profundamente el derecho y la libertad de los ciudadanos, no se conoce semi-jurisdicción contencioso-administrativa.

En estos pueblos, por el contrario, rige en absoluto el principio de la responsabilidad, exigible, no ya solo al ministro ante un tribunal especial y político y mediante un procedimiento ad hoc, sino á todos los funcionarios, sin excepción alguna, cada uno de los cuales responde de su obra y de sus actos. Un escritor inglés, al hablar el principio opuesto en la legislación de Justiniano, escribe lo siguiente: «en las Constituciones del continente se encuentra generalmente un artículo, en el que se declara que todos los ciudadanos son iguales ante la ley; y al cual siguen otros que autorizan al soberano para establecer tribunales excepcionales que juzguen á los empleados del gobierno conforme á un sistema de privilegios e inmunidades llamado derecho administrativo. Donde existe la verdadera libertad, todos los agentes de la administración, desde el gendarme hasta el ministro de Hacienda, tienen el deber de responder personalmente, al ciudadano á quien afecta su acto, de la legalidad de cuanto llevan á cabo. Este es el fundamento verdadero de la libertad inglesa, y el gran principio jurídico que distingue al dere-

(1) La liberté, parte tercera, cap. I.
(3) Lo cual, con una reforma en el procedimiento, se evitaría.
(2) Tocqueville.—L'ancien régime et la revolution.—Cap. IV.
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cho de Inglaterra del de las naciones continentales de Europa y del de Roma de que el último se deriva." (1) "Los agentes del gobierno de los Estados Unidos, dice M. Babbie, no se los retiene en el cumplimiento de sus deberes por el vínculo de la jerarquía y, de la disciplina; sino que la sanción contra los que violan una ley ó un reglamento está en la persecución judicial y en la pena que imponen los magistrados." (2).

En otros países, por el contrario, "el Gobierno se ha complacido en no ver en los funcionarios más que los agentes serviles de su voluntad, desprovistos de independencia individual y privados de libre arbitrio; se ha introducido en los servicios civiles la obediencia ciega, que hasta en el ejército tiene sus límites." (3) La consecuencia á que esto da lugar es llamar de los actos de todos los funcionarios responde el ministro, y solo cuando aquellos llevan á cabo un acto que éste no estima conveniente, concede la prévia autorización para que se le pueda perseguir en juicio; de suerte que se inicia ó no el procedimiento, según que el ministro aprueba ó desaprueba el hecho, no según que éste sea criminal ó inocente, legal ó ilegal. ¿Qué recursos quedan en tal caso al ciudadano lastimado? Unas veces el juicio contencioso-administrativo; otras, el de responsabilidad ministerial. El primero lo evita el poder ejecutivo, con no poca frecuencia, con las distinciones de medidas de carácter general y especial, de cuestiones de fondo y de forma, de facultades discrecionales ó taxativas (4), y cuando admite el recurso, ya hemos visto ante qué tribunales se sustancia, y esto para consultar la

(1) History of Greece under foreign domination.—Cap. III, Sección 3.", por Jorge Finlay.
(2) Traité théorique et pratique de droit politique et administratif, tomo IV, página 229.
(3) Vivien, Etudes administratives.—Segunda edición, tomo I, pág. 76.
(4) Así, el gobierno dicta un reglamento contrario á una ley, lastimando un derecho que se funda en ésta, y no procede el recurso. Un ministro separa un empleado inamovible, fundándose en una causa falsa ó ilegal, pero observa las formalidades exteriores del expediente, tampoco procede; etc., etc. De aquí, que para todos los que de derecho se ocupan, es esto de lo contencioso-administrativo lo más ininteligible y enigmático que en aquél se encuentra. Refiérase de un profesor, que lo comparaba, por lo incomprendible, al pecado original; y cuentan de un abogado de largos años de práctica que, como le manifestara otro que comenzaba á ejercer la profesión, que no hallaba principios para saber cuándo procedía ó no el recurso contencioso-administrativo, le dijo: "no se case V. en buscarlo, porque no los descubrirá; eso se sabe así al modo que las señoritas distinguen el hilo del algodón."
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sentencia que dicta el mismo gobierno. El segundo, sobre revestir, en los países en que esta doctrina prevalece, un carácter privilegiado y excepcional, así por el procedimiento como por el tribunal competente para juzgar á los ministros, tiene por su índole misma tales dificultades, que verdaderamente cuando á un ciudadano se le niega el recurso contencioso-administrativo, y se le dice que queda expedito el camino para hacer efectivo el de responsabilidad ministerial, no le falta motivo para considerar semejante reserva de derecho como una burla.

De aquí resulta la irresponsabilidad efectiva de los funcionarios y la responsabilidad ilusoria de los ministros; y como consecuencia el abuso, la arbitrariedad y la extralimitación de facultades en todas partes. Mientras que "en un régimen en que los funcionarios responden de sus actos ante los tribunales de derecho común, sucede naturalmente que aquellos, queriendo siempre obrar con perfecto conocimiento de causa, mantienen por sí mismos encerrada su autoridad dentro de los límites debidos." (1) Por esto la jurisdicción contencioso-administrativa y la prévia autorización contribuyen á las mil maravillas á que se arraigue y extienda un mal, que más ó menos alcanza á todos los pueblos del continente europeo, pero que se ostenta sobre todo desenvuelto y desarrollado en los países de centralización administrativa: la burocracia.

En efecto, como todo este régimen administrativo es una ficción, en cuanto parte de la absurda suposición de que los ministros lo hacen todo, puesto que de todo responden, resulta que la autoridad, que en principio reside en aquellos, en el hecho la ejercen los funcionarios, los cuales por lo mismo "juntan la realidad de poder y la ausencia de responsabilidad, al contrario de lo que es base fundamental de la administración británica." (2) De aquí que, de un lado, los ministros se escudan con la imposibilidad de hacer por sí mismos todo cuanto parece que hacen, sobre todo en los países centralizados; y de otro, los empleados se ocultan detrás de aquellos á quienes dejan toda la responsabilidad de su propia obra, originándose así como un poder secreto y anónimo que subsiste en medio

(1) Le Play. Obra citada, tomo III, cap. VII, pár. 63.
(2) De la obra citada en la nota anterior, donde su autor trata con gran detenimiento la cuestión de la burocracia, consagrándole este asunto páginas que deben interesarnos, tanto más, cuanto que parecen escritas para nuestro país.
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de la instabilidad de los Gobiernos, cambiando con estos en la forma y en la dirección de su actividad, pero siendo siempre e invariablemente el árbitro de los destinos de un pueblo al cual mantienen en perpetua tutela.

Merced á esta irresponsabilidad y á la circunstancia de obrar sin aparecer en escena, la burocracia maneja la poderosa máquina que la centralización pone en sus manos, adaptándose á las exigencias de las varias situaciones políticas que se suceden en el Gobierno. El empleado, que no es responsable legalmente y apenas si lo es ante la opinión, hace todo cuanto cuadra á las miras personales ó de partido de un ministro, subordinando los intereses que le están encomendados á la conveniencia de dar gusto y tener complacido á quien puede mantenerle en su destino ó quitárselo, ascenderlo ó postergarlo. Entonces los ciudadanos se encuentran indefensos en frente de este poder á la par omnímodo e irresponsable, y careciendo de recursos legales para hacer valer su derecho, ó apelan al favor, pidiendo de gracia lo que se les debe de justicia por medio de las personas á quienes atiende la burocracia en cada situación, ó se resignan pacientemente esperando á que esta cambie, ó llevan su contingente al espíritu de descontento que prepara las revoluciones; porque "cuanto más invade la burocracia el dominio de la actividad individual, más se multiplican las causas de irritación; así nace en los corazones una secreta antipatía contra el orden establecido; y así, en las épocas críticas, preludio de nuestras agitaciones políticas, se ve que hombres pacíficos y extraños á toda ambición personal, prestan, sin saberlo, cierto concurso al espíritu revolucionario." (1) Todo el mundo sabe bien cuánto influyen en este sentido los abusos administrativos; si los errores políticos de los Gobiernos lanzan á los partidos por ciertas sendas, los excesos de la burocracia son los que mueven á la masa del país á seguirlos, porque dejándose sentir en todas partes y alcanzando á todos merced á la centralización, es imposible, respecto de ellos, la indiferencia que por desgracia se apodera de tantos en cuanto á los otros.

¿Necesitaremos decir que la plaga de la empleomanta, que es otra de las consecuencias de la centralización, es causa y efecto á la vez de la burocracia? "Cuanto más extendais la esfera de acción

(1) Le Play, obra citada.
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del poder, ha dicho M. Odilon-Barrot, habrá más gentes que aspiren á él; la vida va donde hay vida; y si toda la energía y actividad de una nación está concentrada en su Gobierno, es natural que todos aspiren á tomar una parte en el mismo." Unase á esto la inestabilidad que lleva consigo la confusión de la política con la administración, la cual convierte á esta en instrumento de aquella, y por tanto en arma de partido, y los medios á que, según hemos visto, acude el funcionario para mantenerse en su puesto ó obtener otro mejor, y se comprenderá que no sin cierta razón se ha dicho, que "mientras la empleomanía sea una industria, la sociedad será un mercado."

IV

Veamos ahora cuáles son las perjudiciales consecuencias de la centralización administrativa.

Es la primera la que como buena ensalzan sus partidarios: la unidad, la cual, dicen, sirve de medio para mantener en la sociedad el orden y para promover la prosperidad y el bienestar general. Verdaderamente, todas estas cosas son tan necesarias para la vida de las sociedades, que no es extraño que, tomándolas como escudo la doctrina de la centralización, consiga á su sombra autorizarse y ganar adeptos. Pero el caso es que ni esa unidad es racional, ni ese orden es más que aparente, ni esa prosperidad es real y positiva.

¿Qué género de unidad produce la centralización? Una que no es orgánica; esto es, que no resulta de la subordinación jerárquica de todas las instituciones locales, sino que, por el contrario, se funda en la absorción del municipio y de la provincia en la nación; resultando en suma que todo el impulso que mueve á un pueblo, procede del centro, lo cual se considera como una excelencia de la centralización, porque no se reparte, que sí, como ha dicho M. Vivien, "para entrar en posesión de todo el poder político basta hacerse dueño de la capital, apoderarse de los ministerios y disponer de los telégrafos," la inestabilidad llegará á ser condición de la vida de los pueblos, cosa tanto más grave cuanto que casi siempre á la centralización administrativa acompaña la social, ó sea la absorción mayor ó menor de los distintos órdenes de la actividad en el jurídico.
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Y entonces, ¿qué especie de orden puede producir este sistema? El que toda persona imparcial observará en los países centralizados. Como toda la vida está directamente pendiente de la del Estado, y está á su vez absorbida en el círculo superior, cada mudanza política es un trastorno social, porque cambia de manos y dirección aquella poderosa máquina que desde las alturas del Gobierno encuentran eficaz y provechosa los mismos que en la oposición la estimaban tiránica y opresora; esto es, se produce un desorden administrativo, que no es posible en los pueblos que no conocen la centralización, como en Inglaterra, por ejemplo, donde los partidos se suceden en el poder, sin que la vida social y local esporádicamente esas sacudidas y cambios á que nos tienen acostumbrados en otros países.

De aquí que, lejos de favorecer la centralización la prosperidad pública, la estorba y dificulta; porque es tarea imposible la de sustituirse á la actividad individual y general; y cuando lo procura, es á costa de procedimientos y dilaciones que expresamos en España con el nombre de expedientes,—palabra que tiene correspondencia en francés (1), pero no en inglés;—y si lo consigue, es con frecuencia para dar á la actividad social una dirección forzada, cuando no para enervarla por completo, privándola de toda iniciativa, de toda espontaneidad. «Ofrece la China, en mi concepto, el emblema más perfecto de la especie de bienestar social que puede suministrar una administración muy centralizada á los pueblos á ella sometidos. Los viajeros cuentan que los chinos tienen tranquilidad sin ventura, industria sin progreso, estabilidad sin fuerza y orden material sin moralidad pública. Allí marcha la sociedad bastante bien. Presumo que cuando la China al ra sus puertas á los europeos, hallarán éstos en ella el modelo más bello de centralización administrativa que existe en el universo (2).»

Para lo que sirve la centralización con todos sus accidentes es para arrastrar á la administración por los caminos de aventuras que lleva la política, confundiéndose ambas y corriendo igual suerte, con grave daño del bienestar de los pueblos: y así, después de atraer el Estado á su seno toda la energía social, hace que ésta viva en

(1) En la expresión papasserie administrative, que, según M. Batbie se hizo de uso muy frecuente durante la monarquía de Luis Felipe.
(2) Tocqueville. - La Democratie en Amerique, lib. I, cap. V.
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una perpetua instabilidad, y como si no fuera bastante el cebo que ofrece á todos los ciudadanos con su inmenso poder y autoridad, á cuyo goce todos aspiran, únese á esto que para alcanzarlo se dividen aquellos en tandas, digámoslo así, cada una de las cuales sigue á un partido para el dia del triunfo participar con él de las ollas de Egipto. Hé aquí otra de las razones por qué se encuentra buena en el poder la centralización que tanto se teme fuera de él; ella pone en manos del Gobierno una multitud de medios de cohibir y hasta de seducir: destinos, honores, auxilios directos é indirectos, dinero, etc. Por esto, á seguida de un cambio político en los países centralizados, no se preocupan las gentes tanto de ver realizadas sus ideas como de conseguir que se construya un camino, que se despache un expediente, que se dé ó se quite un destino, etc.

La centralización administrativa es, por último, absolutamente incompatible con la libertad de los pueblos. La revolución cometió en algunos países el grave error, señalado por Tocqueville, de matar el absolutismo político y dejar en pie el absolutismo administrativo, poniendo así la cabeza de la libertad sobre un enero servil. (1) "¿Qué me importa, después de todo, que haya una autoridad permanente que vela para que sean tranquilos mis placeres, que vuela á mi encuentro para apartar todos los peligros, sin que yo necesite pensar siquiera en ellos, si esa autoridad, al mismo tiempo que separa los más pequeños obstáculos que puedan entorpecer mi paso, es dueña absoluta de mi libertad y de mi vida; si monopoliza el movimiento y la existencia hasta tal punto que es preciso que todo languidezca en torno suyo cuando ella languidece, que todo duerma cuando ella duerme y que todo perezca cuando ella muere? Hay en Europa naciones en las que el habitante se considera como una especie de colono indiferente á los destinos del país en que reside. Sobrevienen los cambios más notables sin que él preste su concurso; ni siquiera sabe con exactitud lo que ha ocurrido; lo sospecha ó por casualidad ha oído referir el suceso. Más aun; la fortuna de su pueblo, la policía de sus calles, la suerte de su iglesia y de su parroquia no le interesan; piensa que en modo alguno tiene él que ver con estas cosas, las cuales competen á un extranjero poderoso á quien llaman Gobierno. Por su parte, dis-

(1) L'ancien régime et la Révolution, pág. 333.
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fruta de sus bienes como un usufructuario, sin espíritu de propietario y sin idea de mejora alguna. Lleva tan lejos este desinterés, que si al fin se halla comprometida su seguridad ó la de sus hijos, en vez de ocuparse en alejar el peligro, se cruza de brazos aguardando á que venga en su auxilio la nación entera. Por lo demás, este hombre, aunque ha hecho tan completo sacrificio de su libre albedrío, no tiene más afición que los otros á la obediencia. Se somete en verdad al capricho de un agente; pero, cual enemigo vencido, se complace en desafiar á la ley tan pronto como se retira la fuerza. Así se le ve oscilar necesariamente entre la servidumbre y la licencia." (1)

Una de las causas de que suceda esto último es que con la centralización no es posible que los ciudadanos se adiestren para la vida de la libertad, como acontece en los pueblos en que merced á las franquicias comunales y provinciales encuentran aquellos en las instituciones correspondientes una excelente escuela en la que adquieren el espíritu práctico que crea el manejo de los negocios. Los países centralizados, por el contrario, faltos por completo de experiencia, cuando sacuden el yugo que los privaba de toda iniciativa, es para dejarse arrastrar á veces por absurdas utopías que no aciertan á distinguir de las sanas teorías.

No es ménos incompatible con la centralización la libertad política que lo es la libertad civil, porque es aquella una negación radical del principio del self-government. (2) Cuanto más se descende en el orden de círculos que constituyen el total organismo del Estado, más exigida es la independencia, y por esto, después de la de la familia, que los ingleses expresan enérgicamente, diciendo: my house is my Kingdom, ninguna tan natural y tan necesaria como la del municipio. En los países libres, dice M. Le Play, los ciudadanos encuentran indecible satisfacción en dirigir con plena soberanía los negocios locales; su administración, por mediana que sea, los hace más felices que los haría la administración más perfecta de los funcionarios modelos de la burocracia. La experiencia muestra bien cuán inútil es la pretensión de conceder libertad á un pueblo,

(1) Tocqueville. La democratie, etc., lugar citado.
(2) Ya hemos dicho que con este término, tomado en estricto sentido, expresan los ingleses las libertades locales: de aquí el título de la obra de Gneist: La constitution communal ó el self-government.