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por el trabajo, de esa energía viril y emprendedora se encamine entre nosotros á la ejecución de los servicios que están á cargo del gobierno y de las corporaciones locales, y entonces no habrá dificultad en prescindir de la acción protectora del Estado y de la tutela administrativa para sustituirlas por la autonomía municipal en su más genuina acepción.

Desgraciadamente, el grado de nuestra civilización, el atraso en que nos hallamos respecto de otros países, los defectos de la raza latina más acuñados en esta región meridional, su negligente desvío de lo que atañe á la cosa pública, la falta de moderación, de sobriedad y de templanza en las capas inferiores de la sociedad, no muy dispuestas á dulcificar sus materiales instintos por la influencia benéfica de una sólida instrucción, el frío egoísmo que se atribuye á las clases llamadas conservadoras que, obedeciendo á móviles reprensibles, les hace incurrir en fuertes censuras; todo esto parece acusar un estado social poco adecuado, hoy en día, al establecimiento del self-government en España en toda su plenitud.

Echemos una rápida ojeada por el vastísimo horizonte que presentan los servicios de interés local en Inglaterra; fijemos nuestra atención en el portentoso desarrollo á que han llegado, merced á la eficacia y al exclusivo impulso de la iniciativa individual, activa, perseverante del infatigable anglo-sajón, y desde luego saltarán á la vista las diferencias sustanciales que caracterizan á uno y otro pueblo, á una y otra raza, desprendiéndose de este paralelo el corolario de que la tutela administrativa en condiciones equitativas, racionales, hermanada con la libertad prudente y ordenada del municipio, es todavía y será por mucho tiempo una necesidad entre nosotros.

Comenzando por la instrucción primaria, que corre en España á cargo de los ayuntamientos, es de observar que en Inglaterra estuvo, hasta una época reciente, exclusivamente entregada al espíritu religioso y á los sentimientos piadosos de aquel pueblo. Notábase allí que los establecimientos de instrucción de carácter oficial, como eran las escuelas de workhouses (asilos benéficos) y las parroquiales (district, union, parochial schools) sostenidas por la asistencia pública, figuraban en escaso número, constituyendo una excepción de la regla general que reconocía la existencia de la primera enseñanza organizada y dotada como un hecho social, ora por fundaciones particulares, ora, y en mayor número, por grandes hermandades é comunidades religiosas.

De tal suerte la iniciativa individual se había apoderado en la Gran Bretaña de este ramo tan importante y trascendental, que desde principios del
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siglo dos poderosas asociaciones, titulada una de instrucción nacional, y con el nombre otra de escuelas nacionales y extranjeras, se extendieron por todo el territorio, construyendo un considerable número de escuelas que el filantrópico y generoso desprendimiento de los asociados dotaba con pingües y cuantiosas rentas. Escusado es encarecer la inmensa influencia social y política que adquirieron con semejante organización las comunidades benéficas y religiosas consagradas á difundir la instrucción del otro lado del canal de la Mancha; baste decir que preocupados, con razón, los hombres de Estado de aquel país, de la propaganda exagerada, quizás peligrosa, de las hermandades y asociaciones particulares, y creyendo que los poderes públicos no podían ni debían abandonar el régimen y dirección superior de la pública enseñanza, hubieron de emplear el más exquisito tacto y una gran moderación para lograr tan plausible y patriótico objeto sin herir ni lastimar de frente las corrientes de la opinión.

Las preocupaciones populares, y con especialidad el clero anglicano, lucharon obstinadamente contra las reformas sensatas, liberales y juiciosas en sentido centralizador que aconsejaban las eminencias políticas; en ambas cámaras se formularon proposiciones pidiendo á la corona la supresión de la oficina central del rumo de instrucción pública; los debates fueron largos y empeñados; pero al cabo el gobierno salió triunfante en el parlamento, aunque por escasa mayoría, y el centro directivo se mantuvo venciendo grandes dificultades.

Siguiendo con paso firme el camino emprendido, la ley de 9 de Agosto de 1870 encomendó al gobierno una prudente intervención en la enseñanza, y aunque es cierto que si las retribuciones particulares, la subvención del parlamento y el producto de los empréstitos, no alcanzan á satisfacer los gastos de este servicio, el déficit deben cubrirlo las corporaciones locales por medio del impuesto, también lo es que se respetaron la libertad de enseñanza, los establecimientos existentes y las asociaciones de que hemos hablado, hasta el punto de que solamente cuando las escuelas de carácter privado solicitan una subvención del Estado, quedan sujetas á cumplir las disposiciones de la ley citada.

Véase, pues, cuán sustanciales son las diferencias que existen respecto á la organización de la primera enseñanza entre ambas naciones. En Inglaterra el sentimiento benéfico y religioso del pueblo, ayudado por la gran palanca de la asociación privada, suprime del presupuesto municipal un gasto considerable; en España gravita casi por entero sobre los ayuntamientos que trabajosamente pueden levantarla, á causa de la aflictiva y
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angustiosa situacion economica que vienen atravesando. Allí se respetan las fundaciones particulares con su peculiar organizacion; entre nosotros, siendo de todo punto ineficaz la iniciativa individual y colectiva, las atenciones del ramo pesan sobre la administracion. En la Gran Bretaña era desconocida la ingerencia oficial en un servicio ajeno á esta indole, siquiera afecte en gran manera á los más altos intereses del Estado; en España funciona bajo la direccion del gobierno, reglamentado por una legislacion uniforme. La accion suprema del poder central, velando por el cumplimiento de las leyes y disposiciones concernientes á este ramo, es para nosotros una necesidad inherente al sistema establecido; mientras que los ingleses miran con suspicaz desconfianza, celosos por su iniciativa y sus derechos privados, los actos de los poderes públicos con tendencias á reglamentar la instruccion.

Fenómeno singular; cuando tanto se declama contra la centralizacion y la ingerencia del gobierno en los negocios locales, no puede menos de causar admiracion y sorpresa que en el pais más descentralizador de Europa, en la popular Albion, acometa el parlamento con decision y firmeza las reformas en la administracion y en la enseñanza pública que exigen el progreso y los adelantos de los tiempos modernos, inspirándose en un criterio centralizador y unitario, tan combatido y censurado por determinadas escuelas politicas. A ese espíritu obedece (the elementary education act) la ley de 2 de Agosto de 1870. En virtud de sus disposiciones, se crean nuevos establecimientos de instruccion pública con una organizacion oficial; se fijan y determinan los ingresos que han de constituir sus dotaciones, se decreta la enseñanza obligatoria secularizándola en las escuelas é institutos subvencionados por el Estado, y haciendo ostensibles los propósitos del legislador, se asienta francamente el principio de que para solicitar de aquel algun auxilio, es requisito indispensable que la escuela subvencionada haya de someterse á las prescripciones de la ley y á la vigilancia é inspeccion del gobierno. ¿Qué otro nombre merece semejante intervencion superior en la forma y en la esencia que el de un acto caracterizado de la tutela administrativa?

El Estado, que tiene por la razon y por la historia la alta y nobilisima mission de realizar el derecho y de agrupar las fuerzas vivas de la colectividad, creando un espíritu nacional compacto y homogéneo; el Estado, que según lo define un filósofo moderno, Hegel (1), «es la sociedad en accion

(1) Filosofía del derecho, tercera parte.
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con la conciencia de su unidad y del fin moral á que se encamina, animada de un solo pensamiento y de una misma voluntad; la noción del Estado en la región de la filosofía y de la práctica, es la que engendra en Inglaterra y da vida á esas corrientes de opinión hacia la unidad nacional á expensas de las franquicias locales y del individualismo de la raza anglo-sajona.

Si del ramo de instrucción pública pasamos á examinar el de la benevolencia que, en participación con las provincias, sostienen en España los ayuntamientos, aún saben de punto nuestras observaciones.

Una reglamentación estrecha, casuística y detallada caracteriza en Inglaterra el servicio oficial de la asistencia pública. El acta orgánica de 1834 confirma y sanciona el principio admitido desde el siglo xvii, que concede al menesteroso ó indigente el derecho á ser socorrido por el municipio ó por el Estado, no como un acto benéfico y voluntario de caridad, sino en virtud de una obligación solemne que puede hacerse efectiva ante los tribunales; así es que para cumplir las disposiciones de la ley, el gobierno necesita ejercer y ejerce una esmerada y esquisita vigilancia no sólo sobre los comisarios, inspectores, recaudadores y demás agentes que intervienen en la recaudación del impuesto especial, llamado contribución de pobres, sino también sobre las juntas que en los distritos y parroquias unidas (union de paroisses) administran este ramo, quizás el más importante de la Gran Bretaña, y el que más influencia ha tenido en las reformas administrativas recientes. Hecha esta reseña de la legislación que regula la asistencia oficial, ¿necesitaremos decir que la autoridad tutiva del Estado existe en Inglaterra de hecho y de derecho con grandes resortes en manos del gobierno y con todos los caracteres de una poderosa centralización?

Si aún fueren necesarias mayores pruebas, añadiremos que un acta del parlamento hubo de someter en 1853 á un considerable número de establecimientos particulares, á la vigilancia rigorosa de la administración especial creada á este propósito por la referida ley. ¿Qué consecuencia se desprende de estos hechos? La indeclinable y severamente lógica de que cuando la iniciativa individual no alcanza á satisfacer determinadas necesidades, y de ellas tiene que encargarse la administración á nombre del interés social, surge la idea correlativa de organizar sobre bases uniformes el servicio público, siquiera sea de carácter local, con la obligación, de parte del gobierno, de vigilar el cumplimiento de las leyes y reglamentos que al caso conciernen. ¿Podrá desconocerse que el ejercicio de esta
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superior inspeccion entraña un acto fundamental de la tutela administrativa?

¡Contraste singular, digno de llamar la atencion de los estadistas y hombres de gobierno! Mientras que por el continente las corrientes descentralizadoras, llevadas hasta la insensatez y el delirio, ponen en grave peligro los cimientos del orden social y la unidad politica de las naciones, de que nosotros y nuestros vecinos los franceses dimos tristísimos espectáculos al mundo que absorto nos contemplaba, en Inglaterra se viene operando, cada dia con más fuerza, un movimiento de concentracion en sentido administrativo, que despoja á las localidades de una gran parte de sus facultades en beneficio del poder central.

El vuelo prodigioso de la industria, el creciente desarrollo de la agricultura y el aumento considerable de la poblacion, especialmente en las ciudades, abriendo nuevos horizontes, creando mayores necesidades y ensanchando la esfera de los servicios publicos, hicieron indispensable la aplicacion del principio de autoridad y de gobierno en más extensa escala. De ahí que se hayan multiplicado las leyes y los reglamentos para proveer á tantas y tan variadas atenciones. La asistencia pública, la sanidad y la higiene, el sistema penitenciario, el registro civil, la desecacion y saneamiento de terrenos pantanosos, la vigilancia sobre la emigracion, todos estos ramos, sujetos á una reglamentacion detallada, se dirigen e inspeccionan por la administracion central. La contribucion de pobres, en su origen esencialmente local, como lo fué por espacio de más de dos siglos, se halla actualmente organizada en la forma de un servicio de interes general á cargo de una especie de departamento ministerial que ejerce en Londres sus funciones. La gestion de los asilos beneficios y la administracion de sus bienes, que desempeñaban los ayuntamientos de los respectivos distritos, con arreglo á una ley publicada en tiempo de Guillermo IV, ha sido encomendada por el acta del parlamento de 20 de Agosto de 1853 á funcionarios que nombra el lord canciller. A consecuencia de lo que dispone la ley de 25 de Agosto de 1855, las municipalidades pierden las atribuciones que tenian en el ramo de correccion publica, muy cercenadas ya desde el establecimiento de la policia central en 1829 por Sir Robert Peel: la nueva legislacion sobre acotamientos (general inclosure bill) de 28 de Agosto de 1845, tan importante en Inglaterra por lo que afecta al desarrollo de la agricultura, exige en estos asuntos la intervencion del gobierno; no hay, finalmente, para no ser más prolijos en esta enumeracion, un elemento de progreso en aquel pais que no determine una nueva concesion
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de facultades en favor del poder central. La tutela administrativa se manifiesta clara y distintamente en la tendencia pronunciada á la unidad que se advierte en el parlamento y en la administracion inglesa, la cual, bajo la formula hipócrita de «si place á S. M. decretar, etc.,» abre libre paso al nombramiento por la corona del personal de la junta general de sanidad y de los comisarios ó inspectores á quienes se confía el cumplimiento y la ejecucion de las leyes sobre la asistencia pública, emigracion, acotamientos, manufacturas, pesos y medidas, minas y obras públicas en Irlanda, cuyos nombramientos se hacen con abstraccion completa de las corporaciones locales.

La construccion y conservacion de los caminos y comunicaciones, corre en Inglaterra á cargo de las localidades, siendo muy reducido el credito que, con destino á este ramo, figura en el presupuesto general del Estado; pero es de observar, que la mayor parte de las carreteras de gran comunicacion fueron construidas por empresas y sociedades compuestas de ordinario, de propietarios, arrendadores y capitalistas con residencia en el trayecto que atraviesa el camino. Cada una de las concesiones ha sido y es objeto de una ley especial, que según la costumbre inglesa, forma un verdadero código en que se fijan minuciosamente las reglas para exigir el derecho de portazgo, las exenciones de este tributo, las obligaciones de los concesionarios, las multas por la infraccion de la ley y demás condiciones á que éstos deben someterse.

No se han construido en Inglaterra las vias ordinarjas de comunicacion con arreglo á un plan general, á un sistema preconcebido y uniforme, como se ha verificado en otras naciones del continente, de lo cual ha resultado que el fraccionamiento arbitrario de un trayecto en trozos sujetos á las condiciones de las empresas particulares, ó bien impuestas por un interes puramente local, y el número considerable de concesiones inconexas y sin enlace entre si, han suscitado tan graves dificultades y entorpecimientos en la practica, que el parlamento, empujado por la opinion, hubo de introducir notables reformas en el ramo de que se trata, con acentuada tendencia hacia la unidad, de que dan fiel testimonio las leyes sobre el particular publicadas en 1822 y 1849. Otra prueba más de que cuantas innovaciones se verifican por los ingleses en los servicios administrativos, con ese espíritu positivo y práctico peculiar á la raza anglo-sajona, limitan y reducen la esfera de accion de las localidades ensanchando la del poder central.

Sofocada la iniciativa individual en España por la férrea y dura mano del regimen absoluto y por una tirania teocratica incompatible con el vuelo
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de la inteligencia durante varios siglos, comprimido después y atemorizado el espíritu de empresa por el funesto ensayo de las sociedades anónimas, la administración local ha hecho también muy poco en la construcción de los caminos, viniendo el Estado á costear no sólo las líneas de gran comunicación, sino las que en virtud de las leyes quedaban á cargo de las corporaciones populares. Un período, relativamente largo, de tranquilidad en que han regido diferentes leyes administrativas más ó menos descentralizadoras, atestigua que el impulso dado á las obras públicas, ha partido del gobierno, ejecutándose con los recursos que las Cortes autorizaron en el presupuesto general del Estado.—Testimonio irrecusable de que la especulación privada, el espíritu local y aún el concurso de ambos elementos, son ineficaces por ahora en nuestro país para realizar los adelantos á que aspiran con sed hidrópica las sociedades modernas. ¿Por qué, pues, se ha de extrañar que la tutela administrativa tenga tan profundas raíces en nuestro suelo?

Hemos recorrido los principales servicios municipales para hacer el paralelo entre la administración local en España y la de otras naciones donde campea el self-government, resultando de este examen comparativo, que la civilización moderna, ensanchando prodigiosamente el círculo de los servicios de interés público, imprime á la dirección de los negocios una tendencia pronunciada á la unidad, dado que ni la iniciativa individual, ni la palanca poderosa de la asociación alcanzan á satisfacer las nuevas y crecientes necesidades. El poder central, cooperando con las fuerzas colectivas del Estado, y ayudando á las localidades, en una ó otra forma, á levantar en vasta escala las atenciones que sobre ellas gravitan, tiene que ejercer actos de lo que se llama tutela administrativa, pues no otra cosa significa la suprema inspección y vigilancia sobre los ramos que puedan ser objeto de la protección del gobierno.

Las reformas administrativas hechas precipitadamente ó con violencia, prescindiendo en absoluto de nuestro estado social, de la tradición, de la historia y de las costumbres arraigadas en el pueblo, es otra de las causas que han producido lamentables y profundas perturbaciones. Si por el pasado se explica el presente; consideraremos una funesta aberración el querer implantar de improviso un sistema administrativo sin precedentes en la vida de los pueblos. Insensata sería la pretensión de arraigar y consolidar un organismo administrativo que pugne con los hábitos, con las necesidades, y si se quiere hasta con las preocupaciones de las diferentes clases sociales. Por no haber apreciado bastante esta consideración, la historia
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enseña cuán peligroso es entrar por el camino de las trasformaciones radicales y la efímera duración de las reformas que se verificaron atropelladamente, sin la gradual preparación que constituyé la más eficaz garantía de su estabilidad, firmeza y subsistencia.

No entra en el cuadro de esta obra analizar el régimen municipal en España durante la dominación romana y visigoda, asunto que trataron con vasta erudición y profunda crítica, ilustrados escritores contemporáneos. Cumple sin embargo á nuestro propósito consignar que el desarrollo histórico de los acontecimientos desde la Edad-Media, se manifiesta vigorizando los resortes del gobierno con rumbo fijo y progresivo hacia la unidad política. Los fueros y cartas pueblas otorgadas por los reyes á las villas y ciudades que los ayudaban en la gloriosa empresa de la reconquista, dieron gran prepotencia al poder municipal, convirtiendo á los concejos en verdaderos centros autónomos con casi todos los atributos de la soberanía. A las facultades económico-administrativas, añadian otras de carácter político, judicial y de orden público; así es que no sólo administraban justicia é imponían castigos, sino que levantaban huestes y mesnadas que conducían á la guerra bajo la enseña del concejo. Con semejantes franquicias, privilegios y libertades, el régimen municipal de la Edad-Media no tardó en revelar el germen disolvente que había de producir su inevitable ruina. Divididos los pueblos en bandos y parcialidades, origen de luchas apasionadas y con frecuencia sangrientas; debilitada y enlaquecida por la misma causa la autoridad de los alcaldes de elección popular; desmoralizada la administración; pretendidos y codiciados los cargos de regimiento y de justicia que se disputaban con encarnecimiento en las elecciones, dando lugar á violentos sacudimientos y fuertes alteraciones, era natural que los reyes, sin atentar por entonces á los fueros y franquicias locales, cosa que no les convenía por altas razones políticas de mucho peso, hubiesen pensado, no obstante, en poner un correctivo al estado de perturbación y de anarquía que aquejaban á las villas y ciudades del reino.

Empresa fue ésta fácil para los reyes, porque abatidos y postrados los pueblos, víctimas de enconadas luchas y convulsiones intestinas, sin fuerza para refrenar los desórdenes y poner remedio á tantos males, hubieron de acudir espontáneamente al trono pidiendo el nombramiento de jueces que les administrasen justicia en nombre del rey. Quizás D. Alonso el Sábio, accediendo el primero á la súplica de los pueblos, que la tiranía de los alcaldes ordinarios explicaba y aún justificaba, obedeció al criterio organizador en materias de legislación de que tan relevantes y elocuentes pruebas