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generales, aunque sea en vacante y por vía de interinos, corresponde exclusivamente al rey.

La ley orgánica fundamental (por decirlo así) para la gobernación de Filipinas, que es la 11 del título 15 del libro 2.º de las de Indias, y data del año de 1585, establece en Manila una real Audiencia y Chancillería con un presidente que sea gobernador y capitán general, á quien confía privativamente el gobierno superior de todo el distrito, en paz y en guerra, con arreglo á las leyes del reino y á las instrucciones del Rey.—En las cosas y casos importantes, mándase al gobernador que oiga á la Audiencia consultivamente; pero la resolución se deja á su cargo y responsabilidad.

Y para que no quede la menor duda de la delegación hecha en el Gobernador presidente y el real Acuerdo, de la autoridad soberana, la ley 16 del título y libro arriba citados, manda que todos obedezcan sus preceptos, siendo requeridos, de paz ó de guerra, como si fueran del mismo Rey; reservándose, empero, los casos de guerra al Gobernador presidente, como Capitán general.

Es de notar, y se advierte claramente en toda la legislación de Indias, que el legislador al instituir la autoridad de que se trata, tuvo siempre muy en cuenta:

1.º La necesidad de que, atendida la inmensa distancia á la Metrópoli, y las circunstancias especiales de los dominios ultramarinos de la corona, tuviesen sus gobernadores facultades casi soberanas; y

2.º La conveniencia de limitar ese poder proconsular, tanto en interés de los gobernados, como en el de la unidad e integridad de la vasta monarquía española.

Ya hemos visto que, en los negocios graves, se impuso á los Gobernadores la obligación de oír el real Acuerdo, trámite calculado para evitar resoluciones precipitadas y agravar en su día la responsabilidad de las arbitrariedades; pero el legislador, queriendo además que ni los particulares mismos quedasen á merced de un poder sin freno, dispuso que toda persona que se creyera agraviada por las providencias gubernativas del Virey ó presidente gobernador, pudiese apelar ante la Audiencia, la cual estaba obligada á hacer justicia conforme á las leyes y ordenanzas, «sin que los vireyes y presidentes (dice la ley) puedan impedir la apelación ni hallarse presentes á la vista y determinación de estas causas,» de cuyo conocimiento se les manda abstenerse.

En suma, establecióse la alzada contra las providencias gubernativas de la autoridad suprema, ante una corporación, en realidad y para el caso
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también gubernativa, pues los oidores en real Acuerdo, eran un consejo de gobierno y no otra cosa.

Considerando bajo ese aspecto el real Acuerdo, y sólo bajo ese aspecto se concibe que se considerase, mandóse que no pudiera el Gobernador presidente impedirle tratar y proveer los negocios que su mayoría tuviese por conveniente; y lo que es más notable, autorizóse á la misma corporación para representar el Consejo de Indias contra los vireyes ó presidentes y sus familias, haciendo información al efecto, cómo, cuándo y en la forma que mejor conviniera para la administración de justicia y buen gobierno.

Verdad es, y debe tenerse muy en cuenta, que antes de llegar á ese extremo, podía y debía el Acuerdo, siempre que á su juicio se hubiera excedido el gobernador de sus facultades ó infringido las leyes, requerirle para que enmendase su error ó reparase su falta, sin demostración ni publicidad, ni de forma que se pudiera entender de fuera. Si esta cláusula no indicara claramente cuán bien sentía el legislador la importancia de no desprestigiar en ningún caso la autoridad suprema en Ultramar, hallaríase de ello un testimonio irrecusable en la última parte de la ley á que nos referimos, cuyo tenor literal es el que sigue: «Y si hechas (por la Audiencia) las diligencias e instancias sobre que no pase adelante, el Virey ó presidente perseverare en lo hacer y mandar ejecutar, no siendo la materia de calidad en que notoriamente se haya de seguir de ello movimiento ó inquietud en la tierra (1), se cumpla y guarde lo que el Virey ó presidente hubiere proveído.»

Todo está en lo posible previsto, todo conciliado, quedando siempre expedita la acción de la autoridad ejecutiva, pero también enfrenada la tendencia al abuso con la censura de una corporación respetable, la información que se permite, y el recurso á la metrópoli que se facilita.

No tan sabia nos parece, ni mucho menos, la facultad que se da á los oidores para que, cada uno de por sí, puedan escribir al Rey dándole cuenta de lo que se ofreciere; porque eso, más bien que al derecho de petición al

(1) La cláusula subrayada da á entender claramente que, en los casos extremos, de temerse con fundamento que se turbara el orden público á consecuencia de las resoluciones del Gobernador, podía la Audiencia oponerse á su ejecución. Contradicece eso aparentemente con lo que á continuación se dispone; pero, á poco que se medite, se comprende que lo último es la regla general, y lo primero una excepción que sólo debía aplicarse no habiendo ya otro recurso, en lo humano, para evitar un gran traslado. Quizá hubiera sido más prudente abstenerse de tanta prevención en la materia.
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monarca, que por punto general reconocen nuestras leyes á todos sus súbditos, se asemeja al espionaje universal y recíproco en que los venecianos basaban su sistema de gobierno.

Limitada por prescripciones especiales en cada uno de los diversos ramos del gobierno y de la administracion, y templada sistemáticamente por la intervencion y censura del real Acuerdo, la autoridad suprema del Gobernador Capitán general era, así constituida, la conveniente y necesaria para sus tiempos, pues que en ellos se desconocía aún la division de poderes que separa y debe apartar hoy del conocimiento de los tribunales, todo lo que no sea judicial, así como inhibe de todo lo contencioso en lo civil y en lo criminal á la administracion y al gobierno.

Modernísimamente la separacion conveniente se ha verificado, creando los Consejos de la administracion en Ultramar, medida trascendental y de progreso que honrará siempre la memoria de los Ministros que lo propusieron. Porque, no solamente se ha inhibido al poder judicial de conocer en negocios que le son extraños, dejándole así desembarazado para atender á los gravísimos de su peculiar incumbencia, sino que, á mayor abundamiento, se han confiado los asuntos de administracion (en lo consultivo) á funcionarios públicos competentes, dándose además cabida en la nueva corporación á personas que, hasta cierto punto, representan tanto ó más que los intereses del Estado, las necesidades de cada provincia y el espíritu en ella de la opinión pública.

Felipe II, rodeado de Consejos en que el elemento jurídico preponderaba, cuando exclusivamente no los constituía como sucedía en el supremo de Castilla, natural era que confiase á las audiencias el encargo de auxiliar y enfrentar la autoridad de sus vireyes: á la monarquía constitucional tocaba también naturalísimamente liberalizar, en los prudentes términos que lo ha realizado, el gobierno de las provincias de Ultramar.

Hecha así la justicia que le es debida á la creación de los Consejos, cúmpleme ahora considerar las consecuencias inmediatas de esa trascendental medida, con el detenimiento y la imparcialidad que por su importancia misma requieren.

El consejo de administracion—en primer lugar—¿reemplazará en todo y para todo al suprimido real Acuerdo?

En lo administrativo, son tan grandes como palmarias ventajas, tanto por la competencia de las personas llamadas á deliberar, como por los trámites establecidos, y por la participación en los dictámenes de administradores y administrados.
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Pero, en cuanto á fuerza ó autoridad moral, por el momento se ha perdido, como no podía menos de perderse, y se perderá mucho más, se perderá irreparable y trascendentalmente, si en los nombramientos de consejeros no preside el gran tacto necesario para no elegir más que personas prudentes al par que entendidas; y sobre todo de largos y buenos servicios, y de irreproducible notoria moralidad.

El real Acuerdo, en efecto, gozaba del prestigio inherente á una corporación tradicional, como coetánea que era del descubrimiento y conquista de las provincias de Ultramar; y la imemorial merecidísima respetabilidad de la toga en España, reflejábse además en la corporación toda.

Por profesión y por posición, los antiguos oidores vivían grave, retirada y modestamente; las leyes de Indias les imponían en ese punto severísimas restricciones; y si bien el espíritu democrático de nuestra época ha relajado ya mucho (aún en Filipinas) aquel apartamiento y severidad de costumbres, todavía los modernos magistrados se distinguen, generalmente hablando, de los demás funcionarios públicos en la gravedad y recogimiento, y gozan del prestigio tradicional, por una parte; y de la consideración y respeto, por otra, que siempre infunden al público los encargados de hacerle justicia, fallando soberanamente sobre haciendas, vida y honra.

La consideración respetuosa se la encuentra el magistrado al llegar á Filipinas, y la tiene la Audiencia sin más que su nombre: el Consejero es preciso que individualmente la conquiste, y el Consejo ha de ganársela con el transcurso del tiempo y con la imparcialidad y el acierto de sus resoluciones.

La innovación era necesaria y está bien hecha; pero, como todas la innovaciones, tiene sus inconvenientes, que sería temerario negar y muy peligroso desconocer.

Permitásceme insistir en ello; es preciso, si los Consejos de administración han de llenar el alto fin para que fueron creados, que en los nombramientos de consejeros, así retribuidos como no retribuidos, desaparezca toda idea de favor ó recomendación; y que se atienda solo, pero con gran esmero, á la respetabilidad, á la capacidad, al patriotismo, á los servicios y á la idoneidad especial de los elegidos.

Haciéndose así constantemente, podrían en algunos años adquirir los Consejos, en su especialidad y en cuanto cabe en nuestro irreverente siglo, un prestigio análogo, si no idéntico, al de que gozaban en su tiempo los reales Acuerdos.

Más grave y más difícil de remediar nos parece el vacío que la inno-
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vacion que nos ocupa ha dejado en la esfera de la gobernacion suprema en Ultramar.

En efecto, cuando el Gobernador Capitan general, en cuyas manos está y es de necesidad que esté allí toda la fuerza legal y material, se exceda de sus atribuciones ó infrinja abierta y declaradamente las leyes, ya usurpando facultades ajenas, ya abusando de las propias (casos posibles, por desdicha, si bien quisieramos creerlos improbables) ¿á quien acude el agraviado en demanda de reparacion y amparo? ¿Qué dique se opone al poder que se desborda? ¿Qué voz autorizada recuerda al gobernante extra- viado sus deberes? ¿Qué mano legal le señala los límites que desconoció, ó se dispone á salvar, quizá por acaloramiento más que con dañado propósito? Hoy á nadie incumbe ese derecho en Ultramar; hoy nadie tiene autoridad para llenarlo; porque el real Acuerdo ha cesado de existir como cuerpo con atribuciones gubernativas, y el Consejo de administracion no ha heredado las muy importantes que en la materia conferian á las Audien- cias las leyes de Indias.

Aunque parezca ocioso por superabundante, observaremos que, si bien el art. 26 del real decreto orgánico de los Consejos, faculta á toda per- sona que se crea agravada por alguna resolucion del Gobernador superior civil ó de las autoridades superiores administrativas, que cause estado, á reclamar contra ella por la vía contenciosa; el art. 27 enumera taxati- vamente los casos contencioso-administrativos, entre los cuales no figuran ni podían figurar, los de abuso de autoridad politica; y el art. 2.º de Regla- miento de procedimientos confirma la limitacion allí contenida.

Pero ¿procede la omission á que nos referimos de no haberse tenido pre- sentes las leyes de Indias, ó ha sido en el legislador de 1864 voluntaria?

Lo primero no sería extraño; porque la recopilacion de Indias contiene tantas y tan diversas leyes, con tan escaso metodo agrupadas, que es sobre manera fácil confundirse en su estudio, y casi imposible recordar todas sus varias disposiciones.

La omission voluntaria seria más grave; y respetando sus verdaderos motivos que desconocemos, sólo hipotéticamente nos es dado tratar de explicarla.

¿Háse creído peligroso conferir al Consejo las, en verdad, tan graves como ocasionadas facultades que tenia el real Acuerdo, en la materia que nos ocupa?

No nos pareceria infundado ese recelo, atendiendo á la época en que vivimos; á las condiciones en ella de nuestras provincias ultramarinas, y,
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lo cual bastaba para tenerla por adquirida. A estos y otros excesos de la hermandad, contra los que no pertenecian á ella, atribuía Moñino el grave inconveniente de haberse hecho ganaderos los grandes propietarios, las iglesias y los monasterios. También trató de desvirtuar la autoridad de los privilegios pecuarios, sosteniendo que las leyes de la Mesta no obligaban sino á los hermanos, y que por lo tanto, las que concedían la posesion privilegiada no obligaban á los dueños de dehesas que no pertenecian á la hermandad. Esta tesis no podía demostrarse con razones muy decisivas, porque la verdad era que no la comprobaban las confirmaciones reales de las leyes de la Mesta ni el texto de las que establecían aquel odioso privilegio. Por eso, sin duda, el sabio fiscal del consejo no deducía de sus consideraciones que debieran abolirse inmediata y totalmente las posesiones privilegiadas, sino la necesidad de caminar hacia este fin, sin extender el privilegio á las ganaderías de todas clases, como pretendían otros informantes, ni limitarlo, dando preferencia á los vecinos en los pastos adecuados, aunque tomando de cada uno de estos tres remedios lo que pareciese más útil para el objeto y menos gravoso á los intereses y derechos existentes. En su virtud, proponía que se obligase á los dueños de pastos acotados á arrendarlos á los vecinos que los solicitaran, concediendo la posesion privilegiada á los ganaderos estantes á riberiegos, en proporcion al número de yuntas que poseyeran; que se permitiera á los vecinos cultivar las dehesas de labor, y las de pasto y labor en la parte destinada á esta última, cuando el dueño ó el colono no las aprovechara; que se prohibiera subarrendar las tierras por más precio que el de su arrendamiento; que se prorrogaran indefinidamente los contratos de esta especie, mientras que los dueños no abonaran á los colonos las mejoras que hubiesen hecho en sus fincas, ó cuando no se hubiere denunciado el deshaucio con la anticipacion conveniente: y que se concediera derecho de tanteo á los arrendatarios antiguos, y á los labradores vecinos, sobre los extraños y sobre los vecinos que no fueran labradores ó que tuvieran ya otra posesion, aunque libre de tasa en todo caso (1). Son dignas de notarse la timidez y la vacilacion del ilustre Moñino en la aplicacion de sus principios, al fijar las conclusiones de su dictamen. Hay hasta contradiccion entre algunas de éstas y las doctrinas sustentadas en el cuerpo del escrito, que se explica sin duda por su respeto á los intereses creados, y la magnitud de estos intereses.

Campomanes, informando en el mismo expediente, condenó, como es

(1) Exp. n.º 33 y siguientes.
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muy señaladamente, las de las Antillas; y á la composicion misma de los Consejos.

Facultar, en efecto, á una corporacion compuesta, en parte, de funcionarios públicos activos y todos subordinados al Gobernador general; y, en parte, de propietarios, comerciantes, industriales ó letrados no retribuidos y arraigados en el país, á mayor abundamiento; facultar, decimos, á tal corporacion, á resistir en unos casos, á censurar en otros, y á advertir con requerimiento en no pocos, á la autoridad suprema, sería, sobre minar por su base el orden gerárquico y la subordinacion administrativa, favorecer el espíritu de oposicion cuando méños, y acaso en circunstancias determinadas el de faccion y rebeldía.

Los oidores gozaban, relativamente á su época, de una independencia que los consejeros retribuidos no pueden alcanzar nunca; y, por su posicion, todo podia temerse de ellos, méños los riesgos que, si bien no probables, son por lo ménos contingentes con los consejeros no retribuidos.

Creemos, pues, que se ha procedido con sumo acierto, no transfiriendo al Consejo la especie de veto que, en lo gubernativo, podia ejercer en determinados casos el real Acuerdo según las leyes de Indias.

Pero ese veto mismo, ¿es por ventura innecesario? Y si no lo es ¿á quién puede y debe confiarse, una vez excluido el Consejo de administracion y reducida la Audiencia, cómo debe estarlo, á sus atribuciones judiciales?

No méños graves una que otra, ámbas cuestiones requieren maduro examen; para proceder al cual ordenadamente, habremos de comenzar sentando algun principio general, que tendrá su demostracion más adelante.

En primer lugar, no sólo no nos parece excesivo en su esencia, y salvas las condiciones necesarias de limitacion y responsabilidad, el poder hoy confiado al Gobernador Capitan general, sino que le deseáramos en muchos asuntos con más libertad de accion todavía de la que tiene actualmente.

Muchos negocios del archipiélago, hoy reservados á la resolucion del Gobierno de la metrópoli, debieran, á nuestro juicio, ultimarse en Manila, salvos el derecho de alzada á la autoridad soberana y el incoucuso de los consejeros responsables de la Corona á suplir, enmendar ó anular las resoluciones de sus agentes en todos los dominios españoles.

Partiendo, pues, de la base de que el poder del Gobernador general en Ultramar ha de ser tal que, como dice una ley de Indias (1) «haga y pro-

(1) Es la 2.a del tít. 3.a, lib. 3.a
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vea todo aquello que Nos (el Rey) podriamos hacer y proveer de cualquier condicion y calidad que sea, en las provincias de su cargo, si por Nuestra persona se gobernarán, en lo que no tuvieran especial prohibicion;» partiendo, decimos, de esa base, parécenos que salta á la vista la necesidad absoluta de contrapesar tales facultades, con la alzada en ciertos casos, con la representacion y el requerimiento en otros.

Si se ha creído obviar esa necesidad centralizando en Madrid la administracion ultramarina, ó por decirlo con más exactitud y claridad, coartándoles las facultades á los gobernadores generales, parécenos que se ha cometido un error que puede producir trascendentales consecuencias, sobre todo en las islas Filipinas.

Otro tanto diremos, si se imagina que la apelacion á Madrid puede suplir eficazmente á la que establecian, contra las providencias gubernativas arbitrarias, las leyes de Indias; y tan obvio, tan evidente es que, para los abusos graves de autoridad, no hay paridad entre el antiguo sistema y el recurso á muchos millares de leguas de distancia, que nos parece ocioso detenernos á demostrarlo.

La distancia á la metrópoli, en efecto, la dificultad consiguiente de las comunicaciones con ella; y las condiciones geográficas del archipiélago, son datos, no como quiera importantes, sino decisivos en los puntos cardinales de su governacion.

Verdad es que, dichosamente, estamos ya lejos de los tiempos en que la famosa Nao era, una vez al año, el único medio de comunicacion entre las islas Filipinas y México; porque un baje1 procedente directamente de las costas espanolas, era cosa allí tan rara, como el Fénix en la Arábia.

Los viajes por el cabo de Buena Esperanza han acortado hasta verificarse con frecuencia en cien dias, y pudieran haccarse en mucho menos, con gran ventaja del servicio público, en buques mixtos (1); por el Istmo, aunque con el inconveniente (á mi juicio en politica gravísimo) de ir siempre la correspondencia oficial á merced de potencias extranjeras, por el Istmo las fechas son ya de cuarenta y cinco dias, siendo posible que dentro de algun tiempo la apertura del Istmo mismo (hoy ya realizado) abrevie y aun facilite la jornada.

Progreso inmenso en ventaja de nuestros tiempos sobre los antiguos, pero, por muy esperanzadamente que se le considere, nunca alcanzará á que el tiempo empleado en conducir la correspondencia de España á Fili-

(1) De hélice y vela.
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pinas ó viceversa, baje de treinta á treinta y cinco días, resultando el viaje redondo para cualquier comunicación oficial y su respuesta, cuando menos y con más celeridad despachada, de ochenta á noventa días, ó sean tres meses.

En los casos graves y en especial en los urgentes, que suelen serlo los más de aquellos, plazo tan largo ha de traer siempre tarde y no pocas veces inoportunamente la resolución y el remedio. Es preciso que, al méritos, el paliativo pueda aplicarse allí legalmente y sin temor de incurrir en responsabilidad por abuso de autoridad, en el momento mismo de ocurrir el accidente; y que, en la peor de las hipótesis, haya quien advierta oficialmente al gobernante extraviado de la responsabilidad en que va á incurrir, ya abusando de sus facultades, ya usurpando las que no le están concedidas.

La solución de ese problema pende del sistema que se adopte para la gobernación suprema del archipiélago; y como para fijar las ideas sobre ese sistema, sea primeramente indispensable conocer el vigente en la actualidad, procede en buena lógica tratar aquí de él desde su origen hasta el día.

Hemos citado la ley de creación de la Audiencia de Manila (11, tit. 15, lib. 2), que lo fué al mismo tiempo del cargo de Gobernador general, enunciando concisa, pero terminantemente, la extensión y condiciones generales de la autoridad superior. Sucesivamente citamos también otras leyes que limitaban ese poder con la intervención del real Acuerdo; mas para comprender bien qué cosa era el Gobernador Capitán general en lo antiguo, preciso será que extendamos y profundicemos algo más en esa parte nuestro estudio del código de Indias.

Con respecto á la autoridad en general de los presidentes gobernadores (1), nuestro punto de partida debe ser la ley 2.º tit. 3, lib. 3, cuyo extracto, aunque muy sucinto, nos es forzoso poner á continuación.

Quiere el legislador, es decir, el Rey entonces, que sus representantes en Indias «tengan las partes y calidades que requiere ministerio de tanta importancia y graduación; que pongan su primer cuidado en el servicio

(1) Presidentes y gobernadores es como realmente los llaman las leyes que van á servirnos de texto; pero, como han cesado de ser presidentes, puesto que no hay ya reales Acuerdos, para mayor claridad adoptamos con frecuencia la denominación de Gobernadores generales. Es de advertir aquí, que muchas leyes sólo hablan de los virreyes; pero como el cargo, en cuanto á la gobernación, era idéntico al que nos ocupa, aplicamos á éste lo dispuesto en ese punto para aquellos.