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la rebelion y de prestarle auxilio. Bengala entera permaneció perfectamente tranquila; el precioso auxilio que á Sir Jhon Lawrence preslaron los siks demuestra que no descabían restablecer su nacional independencia y que estaban contentos con su gobierno local. Los príncipes más poderosos de aquel país, Sindia, Holcar, los rajás de Jeipur, Jodpur, Odipur y otros de la India central fueron fieles al gobierno inglés y en el Deckan y en la India meridional, sin exceptuar los maharatas, á quienes se ofrecía un nuevo Peshwah, los indígenas permanecieron tranquilos. Solamente los musulmanes se agitaron algo, aguardando con ansiedad las noticias de Delhi y preparándose á levantarse á favor de un rey mahometano si los sucesos le favorecían. Los escritores ingleses concurren en declarar, que la insurreccion no fué imputable á ninguna conspiracion nacional, aunque determinadas personas se aprovechasen de ella para sus propios fines. John Clarke Marshman afirma, que los cipayos no se han rebelado nunca sino por su casta ó por su paga; y que así sucedió en 1857; mas no es necesario reflexionar mucho para comprender, que si el temor de perder su casta fué tan general entre los cipayos del ejército de Bengala, consistió en que era como parte de otro recelo muy vivo y más general: el que sentian los brahmanes, los indios adictos á su religion y los mahometanos amantes de sus tradiciones, de sus antiguas dinastias y de su modo de existencia, comprendiendo y tocando que había llegado el momento de la crisis suprema, en la que todos los pueblos de la India debian reconocer la superioridad de la civilizacion europea y cristiana, material é intelectual, y prepararse á sostener con ella una lucha constante. La lucha fué armada, cruel y sangrienta en 1857; pero la energía británica triunfó, y hoy se continua pacífica en el terreno de los adelantos de todo género y de las grandes reformas, casi sin resistencia, y en alguna materia con el concurso de los indígenas. La transicion de la vida india á la europea es tan violenta y difícil, que aún caminando con gran prudencia y lentitud Inglaterra, podría suceder que la crisis de 1857 se reprodujese. Los hombres de Estado de aquel país no habrán olvidado los sucesos de aquel año terrible; y es de creer que vivirán prevenidos contra su renovacion. De no complicarse con alguna guerra exterior desgraciada, no hay ligereza en asegurar, que las crisis por venir en India serán dominadas por la nacion conquistadora á menos costa que la que acabamos de narrar.

JOAQUIN MALDONADO MACANAZ.
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APUNTES PARA LA HISTORIA
DE LA
EXPROPIACION POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA EN ESPAÑA

I

HISTORIA DE LA TEORÍA DE LA EXPROPIACION.

A medida que la propiedad fué soltando los vínculos que por razón de su origen histórico, la sujetaban al interés del Estado ó al colectivo de las familias, comenzaron á pesar sobre ella otras cargas y servidumbres de utilidad común, bien ó mal entendida, pero todas apoyadas no ya en privilegios de clase, sino en la necesidad de proveer á la salud de la república. Entre estas cargas y menoscabos del dominio, figura en primer término la expropiación por causa de interés común, puesto que los motivos que la justifican son los mismos que sirven de fundamento á las otras restricciones y gravámenes del derecho de propiedad. Si la expropiación total de un inmueble es licita por aquella causa, no puede dejar de serlo la parcial de bienes ó derechos que se funde también en ella. Así, antes de historiar las otras servidumbres y gabelas que pesaron sobre los inmuebles so color del público interés, conviene conocer la historia de la expropiación legal, sobre cuya teoría no siempre han andado conformes las opiniones, ni las leyes con la práctica.

La facultad de expropiar, no aparece consignada en ninguna de las legislaciones que son fuente de la nuestra. Los emperadores romanos no se la reservaron en sus códigos, aunque la practicaron con sobrada frecuencia. Los reyes visigodos tampoco necesitaron escribirla para usarla con grande arbitrariedad. En nuestra Edad Media las propiedades de juro de heredad,
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que eran las más completas y perfectas, gozaban tal independencia, que no debían servicio alguno al Estado, y mucho menos el total sacrificio de su propio ser. El derecho canónico no tocaba este punto como ajeno á su competencia. Mas como el hecho era que los príncipes ordenaban la expropiación de sus súbditos, siempre que la juzgaban conveniente, los antiguos glosadores de las leyes imperiales no pudieron dejar de hacerse cargo de ella, admitiéndola como doctrina jurídica y determinando equitativamente sus reglas y condiciones. Preseindiendo de los textos de aquellas leyes que aludian al dominio universal del emperador, ó interpretándolos rectamente como alusivos á la potestad suprema, y no hallando otros más adecuados y explícitos, buscaron en las divinas letras el fundamento de su doctrina. Tal era aquel pasaje de la Historia Sagrada, en que se refiere cómo David pidió á Ornan su campo para levantar en él un altar, á fin de que cesara la peste que asolaba al pueblo, pero ofreciéndole su precio al mismo tiempo (1). Así, pues, era doctrina de los glosadores, resumida por Baldo, que el príncipe puede expropiar á sus súbditos, pero no sin causa, ni sin darles el precio de lo expropiado, y que toda costumbre contraria sería diabólica consuetudo, según la enérgica frase de aquel famoso jurisconsulto.

Ni el Fuero Juzgo, ni el Fuero viejo de Castilla, ni el Fuero Real, ni los fueros provinciales ni los municipales, adoptaron disposición alguna sobre esta materia. La primera que hubo de dictarse para hacer cesar la arbitrariedad con que se ejecutaban las expropiações, fué la consignada en las Partidas, tomada sin duda por los autores, de este código de los primeros glosadores del derecho romano, cuyas obras fueron también una de las principales fuentes de su doctrina. Y por cierto que la de la expropiación aparece expuesta de una manera tan cumplida en nuestras leyes alfonsinas, que poco más ha sido menester añadir después á ellas. En la ley 2, tit. 1.º de la Partida 2.º, enumera el legislador los casos en que el rey puede tomar las cosas de sus vasallos, que son por yantares y tributos acostumbrados, por usar de ellos el propietario mal y contra derecho, por delito que merezca confiscacion, según la ley, y «por razon que el emperador oviese menester de fazer alguna cosa en ello que se tornasse á pro comunual de la tierra;» mas en este último caso, añade, «tenido es por derecho (el príncipe) de le dar (al expropiado) ante buen cambio, que vala

(1) «Da mihi locum aure tue ut adificem in eo altare Domino, ita ut quantum valet argenti accipias et cesset plaga a populo.» Paralipom., lib. I, c. 21, v. 22.
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»tanto ó mas, de guisa que el finque pagado á bien vista de omes buenos.» Explicando más estas condiciones la ley 51, tit. 18 de la Part. 3.: dice que sería contra derecho dar el rey á uno las cosas de otro; «Fueras ende »si el rey las oviesse menester por fazer dellas ó en ellas alguna labor ó »alguna cosa que fuesse á pro comunal del Reyno, assi como si fuesse al- »guna heredad en que oviesen á fazer castillo, ó torre ó puente ó alguna »otra cosa semejante destas... Pero dandole cambio por ello primeramente »ó comprandogelo segun valiere.» Exponiendo luego el legislador los fun- »damentos de este derecho soberano, dice en la ley primeramente citada, que «mager los Romanos que antiguamente allegaron con su poder el »senorio del mundo, fiziessen Emperador, é le otorgassen todo el poder, »é el senorio que avian sobre las gentes, para mantener é defender dere- »cho al pro comunal de todos, con todo esso non fue su entendimiento de »fazerle senor de las cosas de cada uno é que las pudiesse tomar á su »voluntad, sino tan solamente por alguna de las razones que de suso van »dichas.» Así, pues, los sabios á quienes D. Alfonso encomendó la redac- »cion de su código, admitiendo con los jurisconsultos romanistas de la época, la famosa ley régia, como base del derecho publico europeo, no conce- »dieron al Estado la facultad de ocupar la propiedad privada, sino en los casos y con las mismas condiciones que lo han reconocido en los últimos tiempos, las legislaciones más escrupulosas en respetar los derechos indivi- »duales. Utilidad general reconocida é indemnización prévia más que su- »ficiente, á juicio de peritos ó hombres buenos, son hoy, como eran para D. Alfonso el Sábio, las condiciones esenciales de la expropiacion forzosa.

Mas en tan largo período de intermedio, no las leyes, pues no se hi- »cieron nuevas sobre esta materia, ni las antiguas estuvieron siempre en vigor, pero las doctrinas de los jurisconsultos han variado bastante en cuanto á la manera de entender y aplicar aquel principio. La contienda que en este periodo tuvo lugar entre el poder monárquico y los demás poderes públicos, más ó menos autonómicos que se dividían el imperio de la sociedad, no podía menos de influir en una doctrina que tan de cerca tocaba á las facultades de la corona. En cuanto al poder directo del Estado sobre la propiedad privada, ninguno de nuestros jurisconsultos siguió la doctrina tiránica de Séneca, que atribuía al César el señorío universal de todas las cosas (1), especie de dominio eminente que si dejaba á los vasallos el uso

(1) De beneficiis, lib. 7, c. 4. "Jure civili omnia regis sunt et tamen unaquaquo tres habet dominum et possessorum suum, ad reges potestas omnium pertinet."
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y posesion de sus patrimonios, era con absoluta sujecion al principe. Tam-poco halló partidarios en nuestra tierra la interpretacion que Martin y otros jurisconsultos dieron del rescripto en que el emperador Antonino se declaró dueño del mundo, al ordenar el cumplimiento de la ley Rhodia (1), interpretacion que hizo exclamation á Tertuliano: ¿Quid erit Dei, si omnia sunt Caesaris? (2). Al contrario, la impugnaron casi todos nuestros antiguos jurisconsultos, que tuvieron ocasion de referirla, sosteniendo con el autor de las Partidas (3), que el señorío del monarca sobre los bienes privados, era solamente de amparo y proteccion, y no le facultaba de modo alguno para disponer arbitrariamente de ellos.

Pero si todos convenian en que el Estado no tiene sobre las cosas privadas dominio verdadero, sin dejar de reconocer por eso su derecho á ser-virse de ellas en determinadas condiciones por motivos de utilidad pública, diferian bastante sus pareceres en cuanto á los limites de este derecho y las condiciones de su ejercicio. Los antiguos jurisconsultos castellanos ajustaban generalmente su doctrina á las leyes de Partida antes citadas; pero en la manera de entender las condiciones de la expropiacion, unos limitaban y otros extendian el poder del Estado. A extenderlo propendian las doctrinas imperialistas de muchos glosadores del derecho romano, que tanto influyeron en las de nuestros pragmáticos: á limitarlo se inclinaban los que reconocian en el derecho natural de gentes los primeros fundamentos del dominio.

De esta doble tendencia ofrecen ya ejemplo los dos insignes glosadores del código alfonsoino, Alonso Díaz Montalvo y Gregorio Lopez. Ambos reconocian en el monarca dos potestades; la ordinaria, que le sujetaba en su ejercicio á las leyes vigentes, y la plena que se sobreponía á ellas. Pero Montalvo (4) afirmaba que el rey no podia expropiar á nadie en virtud de la primera y que la segunda no bastaba para alterar los preceptos del derecho natural y de gentes en que se fundan los dominios, aunque sí para ocupar alguno de ellos por causa legítima y con indemnización previa, sin otras limitaciones. Gregorio Lopez (5) sostenia que la facultad de expropiar era atributo de la potestad ordinaria y limitaba sus restricciones, admitien-

(1) Dig. l. 9, t. 2, lib. 14.
(2) Lib. de idolatria.
(3) Ley 2, t. 1, part. 2.*
(4) Glos. ad leg. 2. t. 1, Part. 2.* et ad leg. 17, t. 6, lib. 3 del Fuero real.
(5) Glos. ad leg. 31, t. 18, Part. 3.*
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do con Decio y otros jurisconsultos imperialistas, que el dominio adquirido por títulos de derecho civil, tales como la prescripción y la sentencia judicial, podía ser expropiado sin causa; que el dominio de la cosa expropiada se trasmite al Estado antes de que se pague su precio; que este pago puede diferirse indefinidamente por utilidad común; que el rey podía excusar también el cumplimiento de estas condiciones, cuando expropiaba, usando de la potestad plena y no de la ordinaria, y que era dudoso si podía excusarlas igualmente cuando expropiaba en virtud de su potestad ordinaria, de cosas públicas pertenecientes á pueblos ó corporaciones, y aún de las privadas cuyo dueño hubiese tolerado su posesión por el príncipe ó por quien de éste las hubiese adquirido. Montalvo, aunque escribía un siglo antes que Gregorio López, y profesaba doctrinas más absolutas en el orden político y más anti-democráticas (1), reconocía en la propiedad mayor independencia del Estado.

La misma tendencia á restringir los derechos del dominio, en caso de expropiación, mostraron otros jurisconsultos. El valenciano Pedro Belluga escribía en el siglo xv, que bastaba para la expropiación cualquier causa justa, debiendo presumirse tal la que el rey alegara, cuando se pusiera en duda su justicia; que si bien no es lícito expropiar sin alguna causa, el dominio adquirido por títulos de derecho de gentes ó civil, se puede expropiar sin ella del que se funde en la costumbre, y prescindiendo de las leyes alfonsinas, no usadas en su patria, hizo caso omiso de la indemnización de lo expropiado (2). Luis Mexia, fundándose en que «el príncipe y la república son señores de los bienes de los particulares,» les atribuía la facultad de expropiarlos por utilidad pública, sin mencionar tampoco la indemnización, á pesar de escribir en Sevilla, donde regían en su caso, ó como derecho supletorio, las leyes de Partida (3). Pedro Nuño de Avendaño, atribuyendo á la división de términos y á las mercedes reales de tierras el origen de todas las propiedades privadas y concejiles, y negando al rey la facultad de

(1) Gregorio López opinaba como muchos políticos y teólogos de su tiempo, que era lícita la deposición por la fuerza del rey tirano. Montalvo había impugnado esta doctrina un siglo antes muy prudientemente, á propósito de cierta insurrección ocurrida entonces contra el rey Valerio de Hungría, admitiendo entendiéndolo más el derecho de los pueblos á poner condicionar al rey que corrompe y tiraniza á sus súbditos. (Véanse las Glorias de este autor últimamente publicadas.)
(2) Speculum principis, subr. 32 y 46.
(3) Laconiamus pro pragmatice quo panis pretium taxatur. Sevilla 1569, Conclus. 6, n. 80.
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ocuparlas, confesaba, sin embargo, que podía hacerlo siempre que declarase proceder de ciencia cierta y derogando privilegios, por cuanto esta cláusula quería decir que obraba ex plenitudine potestatis (1). Vázquez Menchaca, invocando la autoridad de Baldo, Aymon, Socino y Alexandro, sostenía que para expropiar de los bienes donados por el rey, no se necesitaba causa alguna, á no ser que su adquisición hubiese sido confirmada después por contrato oneroso. Juan Matienzo profesaba la misma doctrina, aunque excluyendo de su aplicación los bienes donados por la corona á los no súbditos (2). Jacobo Cancr y otros pragmáticos defendían con Gregorio López, no ser necesaria causa de utilidad pública para expropiar de lo adquirido por títulos de mero derecho civil (3), fundándose en que este derecho, á diferencia del natural y del primario de gentes, pende sólo de la voluntad del soberano. Así, aplicando algunos juristas esta doctrina á los derechos procedentes de testamentos ó de fundaciones de mayorazgos, sostenían que era lícito al rey dejar sin efecto las disposiciones testamentarias antes que el heredero aceptara la herencia; privar de su legítima á los hijos, autorizando la fundación de mayorazgos; alterar en perjuicio de los sucesores inmediatos, el orden de suceder establecido en ellos, sobre todo en los instituidos con facultad real ó con bienes donados por la corona (4); y dictar providencias en daño de tercero, sin prévia indemnización, no siendo grande el perjuicio, ó leyes generales con igual efecto, cualquiera que fuese la importancia del daño.

La competencia del soberano se pretendía justificar en todos estos casos, con la llamada potestad plena ó absoluta, la cual no teniendo más límites que los de la voluntad y libre albedrío del soberano, no podía ser resistida, ni residenciada por los vasallos. Así, según los juríconsultos á que aludo, todo aquello que el rey no debía hacer por su potestad ordinaria, podía hacerlo ex plenitudine potestatis, sin más regla ni norma que la que le dictase su razón, la equidad ó la conveniencia. No querían decir con esto, que lo que era injusto de suyo, dejara de serlo cuando el rey lo ordenase en uso de su potestad plena, ni que ordenándolo, dejase de cometer pecado, sino que su competencia no estaba limitada por otras leyes que las naturales, y que así podía prescindir de las positivas en casos

(1) De exequendis mandatis regum Hispaniae, c. 12.
(2) Comment. ad leg. Recop. lib. 5, t. 10, glos. 1.*
(3) Var. revolut. part. 3, c. 3, n.º 43 y c. 13, n. 215.
(4) Molina, De primogenitis Hispaniae, lib. 2, c. 7 y lib. 4, c. 3. Cancr, Var. resolut., lib. 3, c. 3, n. 66. González Salcedo, De lege politica, c. 14, n. 23.
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determinados, como resolver según su conciencia, en todos aquellos que no estuviesen previstos por las mismas leyes. Por lo tanto, el monarca podía privar de un derecho civil á cualquiera de sus vasallos; si lo hacía por causa bastante de utilidad pública, obraba rectamente; si lo hacía sin motivo justo, cargaba su conciencia; pero en ambos casos era el acto legal y válido, y nadie tenía derecho á pedir cuenta de él en la tierra. Solamente cuando el derecho expropiado era alguno de los naturales que el legislador no crea, era su expropiación, sin causa justificada é indemnización cumplida, un acto ilegal, improcedente y nulo.

Mas para honra de nuestra patria, debo decir que estas doctrinas de origen extranjero, encontraron en ella pocos adeptos, pues los más y los más graves de nuestros jurisconsultos escritores las impugnaron con energía. D. Diego Covarrubias, Gerónimo Cevallos, Juan Matienzo, Ario Pinelo, el portugués Luis Molina, Calixto Ramírez y otros varios defendieron en este punto la sana doctrina, ya negando al rey la potestad absoluta, por considerar falsísima y absurda la distinción inventada entre ella y la ordinaria; ya no reconociendo en el Estado la facultad de derogar las disposiciones testamentarias, por ser los testamentos actos de dominio fundados en el derecho natural (1); ya probando que traen su origen de este derecho los títulos de dominio llamados de derecho civil, y que por ello son tan dignos de respeto como los que pasaban por obra del derecho de gentes (2); ya atribuyendo la misma irrevocabilidad á todo derecho concedido por la corona, mediante precio ó en recompensa de servicios pasados ó futuros; ya defendiendo que la causa pública, necesaria en toda expropiación, no debía presumirse, sino alejarse y probarse, y que la indemnización no podía diferirse ni menguarse ex plentitudine potestatis, por cuanto esta potestad no debía nunca emplearse en daño de tercero (3); ya, en fin, negando al soberano la facultad de alterar las fundaciones vinculares y los derechos adquiridos á poseer en lo futuro, á menos de hacer lo uno ó lo otro por utilidad pública y con prévia indemnización (4). Con estas indispensables condiciones, ninguno desconocía en el Estado la facultad de dis-

(1) Covarrubias, Var. resolut. lib. 7, c. 6. Pinelo, De rescindenda venditione, pars 1.a, c. 2.
(2) Cevallos, Speculum aurei opinionum communium contra communes. Quest. 906. Matienzo, Comment., etc., lib. 5, t. 10, glos. 1.a
(3) Matienzo, ibid.
(4) Molina, De just. et jure. Disput. 174, n. 26 y 31, Calixto Ramírez, De lege regia, pár. 28, n. 15 y pár. 30, n. 42 y sig.
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poner de los bienes ajenos; pero la potestad absoluta, en cuya virtud se creía que podía eximirse del monarca el cumplimiento de las leyes, privar de derechos adquiridos más ó menos realizados, callando la causa ó omitiendo la indemnización y dejar sin efecto los contratos y las últimas voluntades, fue condenado por varios de nuestros jurisconsultos con la mayor severidad. Covarrubias sostenía que lo que el rey no puede hacer en virtud de su potestad ordinaria, es ilícito y no debe ser considerado sino como un acto irregular de fuerza, indigno de ocupar la atención del jurisconsulto; Pinelo y otros escritores afirmaban que la plena potestas, ó la potestad absoluta era «una tradición inhumana que debía ser llamada más bien peccandi potestas ó absoluta tempestas y tiranía,» y que no era admisible, ni aún con los temperamentos de que el perjuicio que cause sea leve y no tenga efecto en daño de tercero.

Pero como por más que la teoría se negase, se sentían tanto en España como en otros reinos los tristes efectos de esta potestad, otros jurisconsultos no osaban negarla en principio y trataban sólo de desnaturalizarla, fijándole ciertos límites. Así, Calixto Ramírez, entre otros, enseñaba que la potestad plena no tenía aplicación sino á falta de leyes positivas, y que aunque facultaba para prescindir de éstas alguna rara vez, mediante causa legítima, que debía presumirse, por más, que no se expresase, no había de tenerse por tal la llamada razón de Estado, ni había de entenderse que semejante potestad autorizaba para violar, por cualquiera otro motivo, contratos consumados, derechos de tercero ó otras obligaciones prescritas ó permitidas por la ley natural.

Veamos ahora cómo se han realizado en España las grandes expropiaciones y el juicio que en su tiempo han merecido.

II.

EXPROPIACION DE LOS INDIOS DE AMÉRICA.

Bajo el influjo de las doctrinas favorables á la potestad del Estado sobre la propiedad privada, y con el auxilio á veces de otros principios jurídicos, ó que pasaban por tales en su tiempo, se verificaron en los dominios de España grandes expropiaciones, sin indemnización alguna. La doctrina tan generalizada en la Edad Media, que confundía la autoridad territorial con el dominio de la tierra, y el común interés de ensanchar los límites de la monarquía y asegurar en el nuevo mundo el triunfo del evangelio,