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días, por los mismos pueblos, ya sin dicha licencia, ni causa justa y ya para satisfacer tributos ó servicios, que llegaron á faltar los pastos en algunas comarcas y se encarecieron extraordinariamente las earnes (1). Esto dió lugar á que el mismo emperador mandara restituir á los concejos las tierras concejiles y de baldío enajenadas, rotas ó acensuadas en los diez años anteriores, sin la real licencia, y abrir juicio en el Consejo respecto á las enajenadas en época anterior, á fin de que, si lo estuvieran con facultad real y por término fijo, para pagar el servicio, volvieran, cumplido aquel, á los mismos pueblos, reduciéndose otra vez á dehesas de pasto (2).

Mas las Córtes insistían siempre en negar á la corona el derecho de disponer de tales bienes, y así llegaron hasta á hacer de ello una condición para el otorgamiento de los tributos. Perdida la grande armada en las costas de Inglaterra, pidió Felipe II, á fin de repararla, un servicio de millones, y para obtenerlo tuvo que aceptar por condición, la de que no se vendieran en adelante tierras concejiles, términos, ni baldíos que los pueblos hubieran tenido por Propios, y que si los vendidos se remidieran por cualquiera causa, quedaran las demás que resultaran, por públicas y concejiles (3). Felipe III en 1609 y Felipe IV en 1632 no obtuvieron tampoco el servicio de millones sin confirmar la condición anterior y prometer por sí y sus sucesores no enajenar tierras baldías, ni árboles ó frutos de ellas, á fin de que los pueblos los poseyeran en todo tiempo y tuvieran sus aprovechamientos, conforme á las leyes. Esto mismo confirmó la reina gobernadora en 1669 (4).

A pesar de todo, D. Felipe V, para remediar urgencias del Estado y so color de justas restituciones, mandó en 1738 incorporar á la corona las tierras que hubieran sido baldías y realengas en su origen y á la sazon se hallaran cultivadas y reducidas al dominio de concejos ó particulares. Al efecto erigió una junta que practicara las averiguaciones correspondientes, y exigiera la devolución de las tierras ó el pago de su valor, ó hiciera con los detentadores los arreglos y transacciones, que según las circunstancias, conviniesen, y promoviera la enajenación de los baldíos. Entonces se oyeron en España, dice un autor contemporáneo (5), clamores semejantes á los de los patricios romanos cuando se publicó la ley agraria. La diputa-

(1) Ley 6, t. 7, lib. 7, Nueva Rec.
(2) L. 6, ibid.
(3) L. 1, t. 23, Lib. 7, Nov. Rec.
(4) L. 2 y 10, t. 21, lib. 7, Nov. Rec.
(5) Sisternes, Idea de una ley agraria, pár. 3.°
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cion del reino protestó contra esta resolución, como contraria á lo pactado en los servicios de millones y al derecho que por leyes antiguas, tenían los pueblos para aprovecharse de las tierras incultas; y aunque esta reclamación, repetida diferentes veces y apoyada por el Consejo real, no produjo efecto durante el reinado de D. Felipe V, fué al cabo atendida por don Fernando VI, que en 1747 suprimió la junta de baldíos, revocó sus acuerdos, anuló las enajenaciones y adjudicaciones otorgadas por ella, y mandó reintegrar á los pueblos y á los particulares en todas las tierras que disfrutaban en 1737 (1). Por todo lo cual se ve que nuestras leyes han reconocido siempre el dominio colectivo de los pueblos en las tierras municipales: que si esto no obstante, la corona ha dispuesto algunas veces de ellas, tales actos fueron considerados como una violación de aquel derecho; y que la única facultad reconocida en todo tiempo al soberano, ha sido la de vigilar e intervenir la administración de estos bienes, para asegurar su conservación y el cumplimiento de su destino (2).

Mas los balcios y los Propios constituían en el siglo pasado una gran propiedad amortizada, sobre la cual no podían menos de fijar su atención los economistas del reinado de Carlos III. Entonces, como en tiempo de los Reyes Católicos, se cometían en su administración graves abusos. Habíanse perdido muchos de estos bienes por negligencia de las corporaciones municipales; los existentes eran poco productivos; y como hubieran crecido mucho los gastos de la administración local, fué indispensable re-cargar hasta el extremo los arbitrios y repartos municipales, para suplir el déficit de los ingresos. Pero los contribuyentes agravados hicieron oír sus quejas, y el gobierno entonces proveyó solícito, buscando el remedio desde luego, ya en las artes políticas, ya en las doctrinas económicas. Así, considerando que los mayores abusos se cometían por la falta de intervención de la autoridad central en las administraciones locales, y de un sistema general en la gestión de estos intereses, publicó Carlos III en 1760 un real decreto, poniendo el ramo de Propios bajo la alta dirección del Consejo de

(1) Ley 2 y not., t. 23, lib. 7, Nov. Rec.
(2) Según D. Guillen Barbon y Castañeda en sus Provechosos arbitrios al conven- men del celoton y otras razones convenientes al bien y conservacion de esta monarquía, el daño de los subidos precios de las cosas y de la despoblacion del país, provenía entre otras causas de haberse quitado y vendido á los pueblos montes, pastos comunales y terrenos baldíos. (Semper, Biblioteca económica, t. 3, p. 60). Tal es el concepto que solían merecer aquellos actos del gobierno.
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Castilla, y creando la «Contaduría general de Propios y Arbitrios» (1). En una instrucción que acompañaba á este decreto, se estableció el sistema de administración y contabilidad á que habían de sujetarse las Justicias en el manejo del ramo, y se adoptaron todas las precauciones que parecieron convenientes para conservar el patrimonio de los pueblos y asegurar la recaudación de sus productos y su inversión en beneficio común.

Mientras que estas disposiciones se llevaban á efecto, hacia el gobierno ensayos parciales de otros remedios económicos, más activos, para extirpar los vicios de la administración municipal. Tales fueron los repartos de tierras concejiles acordadas en 1761, 1766, 1767 y 1768 para ciertas provincias ó con limitación á determinados aprovechamientos (2). Entre tanto ni el consejo de Castilla, ni la contaduría general de Propios lograban, á pesar de su celo, corregir los abusos de la administración municipal: los repartimientos parciales indicados no surtían tampoco el efecto apetecido (3), y los estadistas y escritores políticos clamaban, cada vez con más energía, contra la inmensa amortización que cegaba las fuentes de la riqueza pública. Movido Carlos III por tales estímulos á acometer reformas más radicales en esta materia, mandó repartir en 1770 todas las tierras labrantes, propias de los pueblos, exceptuando tan sólo la senara ó tierra de concejo que se cultivara de vecinal. A este repartimiento habían de tener derecho, en primer lugar, los labradores que disfrutaran de una á tres yuntas, sin tierra en que emplearlas; en segundo, los braceros y jornaleros; en tercero, otra vez los mismos labradores y braceros antes llamados; después los labradores que poseyeran más yuntas de labor; y por último, si aún sobraran tierras, se rematarían entre los forasteros. Cada uno de los labradores llamados en primer lugar había de recibir una suerte de ocho fanegas por yunta; cada bracero una suerte de tres fanegas; si aún

(1) Ley 12, t. 18, l. 7, Nov. Rec.
(2) L. 17, not. 11, t. 25, lib. 7, Nov. Rec.
(3) D. Manuel Sisternes, fiscal del Consejo, en su Idea de la ley agraria española, Madrid 1786, decía que el Consejo en los primeros repartimientos tiró á favorecer á los más necesitados empezando la distribución por ellos, pero luego se experimentó «lo poco ó nada que podía esperarse de una gente sin educación, sin principios y sin espíritu ni facultades para mejorar su suerte. Repartir tierras á quien no puede cultivarlas no es aumentar la agricultura, sino disminuirla, pues se quitan á los que las pueden cultivar.» Añadió que por eso se había invertido este orden en el repartimiento general de 1770, empezando por los labradores de una, dos, ó tres yuntas que son los que se hallan en mejor disposición, para abrir nuevas tierras y reducirlas á cultivo. (Par. VIII.)
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sobraran tierras, se haria entre unos y otros, de igual modo, un segundo reparto; y en el caso de tener cabida los labradores de más yuntas, se repartirian entre ellos las tierras sobrantes según sus necesidades. Todos los partícipes en estos repartimientos habian de pagar una pension anual en frutos ó en dinero, según tasacion de peritos. Las dehesas de Propios no habian de dividirse, mas sus frutos se distribuian entre los vecinos, según las necesidades de cada uno (1).

Tales eran las principales disposiciones de aquella ley memorable, una de las obras más atrevidas que produjo en España, en el siglo xviii, la escuela individualista. Verdad es que, según la legislacion anterior, no estaba facultada la corona para decretar semejantes repartos; mas si tales tierras habian de enajenarse, no podia hacerse esto de un modo más adecuado á sus fines. Sin menoscabar los derechos comunales existentes, puesto que los vecinos habian de conservar todos los aprovechamientos que disfrutaban en comun, y sin disminuir las rentas municipales, porque las pensiones de los diviseros no habian de tasarse en menos que aquellas, se entregaban las tierras concejiles al dominio particular, prefiriéndose en todo caso, á aquellos vecinos que más seguridades ofrecian de promover su cultivo, que no eran, ni los labradores más ricos, ni los más pobres braceros. Carlos III no adoptó, pues, ni el aristocrático sistema seguido en Inglaterra en estos repartimientos, de dar más al que más tenia, ni el democrático practicado en Francia, durante la revolucion, de dividir las tierras por cabezas y con igualdad rigotosa, sino un sistema medio que sin tener todos los inconvenientes de los otros, era más conforme con los sentimientos moderadamente democraticos de la nacion y con los principios económicos, que á la sazon prevalecian entre los hombres ilustrados.

No se crea, sin embargo, que aquella ley memorable carecia de defectos, ni de dificultades de ejecucion: tenia desde luego la falta gravísima de ser ineficaz para cumplir uno de sus principales fines, que era dividir y mantener dividida la riqueza con igualdad calculada, puesto que no habian de conservar sus suertes los propietarios que las obtuvieran sin capital suficiente para cultivarlas. Su ejecucion habia de dar lugar, como lo dió, á abusos e injusticias, si es que no se frustraba en muchas partes el objeto del legislador, por la inerte resistencia de los pueblos enemigos de novedades y apegados á sus antiguos hábitos. Aquella obra adolecia de los mismos defectos de las doctrinas que la habian inspirado; prometía

(1) Ley 17, t. 25, lib. 7, Nov. Rec.
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más de lo que se podía cumplir y era un tanto extemporánea y prematura. Así la mayor parte de las villas y concejos la recibieron con estóica indiferencia, sin apresurarse á participar de sus beneficios y sólo en pocos lugares tuvo cabal cumplimiento.

De este modo siguieron los pueblos en la tranquila posesión de sus Propios, y el gobierno continuó interviniendo en su administración, sin cuidarse de la observancia de la nueva ley, hasta que Carlos IV volvió á poner la mano sobre sus bienes, aunque entonces no ya movido por los mismos sentimientos que su antecesor, sino por un interés fiscal y de circunstancias. Para subvenir á los gastos públicos, que habían crecido extraordinariamente, á la vez que se disminuían los ingresos, dispuso aquel monarca en 1792, que el sobrante de los Propios y Arbitrios, después de cubiertas las obligaciones, se invirtieran por espacio de ocho años, en la extinción de vales reales, á méños que ocurriera hambre ó grave necesidad pública (1). Mas pronto hubo de reconocerse la insuficiencia de este recurso, y así fué sustituido en 1794, con una contribución de 10 por 100 sobre el producto íntegro de los Propios y Arbitrios del reino, hubiese ó no sobrante. No bastando tampoco este impuesto para remediar las urgencias del Erario, se aumentó en 1798, disponiéndose que la mitad de los sobrantes de las rentas de los mismos Propios, después de cubiertos sus gastos y la contribución del 10 por 100, se impusiera á censo en la Caja de Amortización (2).

II.

NUEVOS REPARTIMIENTOS DE TIERRAS CONCEJILES,

Al comenzar el presente siglo era ya generalmente conocido y admirado el célebre Informe sobre ley agraria, en el cual señalaba Jovellanos, como una de las causas del atraso de la agricultura, los baldíos y tierras concejiles, y pedía su reducción á propiedad particular, por los medios que se juzgaran más adecuados, según las circunstancias de las provincias y pueblos. La opinión de las personas ilustradas era también favorable á esta reforma; y así aunque el gobierno de Carlos IV no hizo nada para llevarla á efecto, las Cortes de Cádiz hallaron suma facilidad para decretarla. Diputados ilustres y ciudadanos celosos presentaron á aquella Asamblea diferen-

(1) Ley 20, t. 16, lib. 7, Nov. Rec.
(2) L. 52 y nota, 82 y 83, t. 16, lib. 7, Nov. Rec.
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tes proyectos para reducir á propiedad particular las tierras baldias, realengas y de Propios, aplicándolas á la vez en parte á premiar servicios de los soldados que defendian nuestra independencia contra la Francia. Encargada de informar sobre este asunto la comision de agricultura, presentó su dictamen favorable en 22 de Febrero de 1812, fundado en las sabidas razones de la mala administracion de los pueblos, la imposibilidad de remediar los fraudes y dilapidaciones de que eran objeto los bienes de Propios, y lo mucho que ganaría la agricultura, entregándose á la vigilancia del interés individual todas las tierras baldias y concejiles. No deducía, sin embargo, la comision de estas premisas, que el gobierno pudiera desde luego enajenar por sí y del modo que juzgara conveniente, todos los bienes municipales. Siguiendo á Jovellanos, reconocía no deberse adoptar un mismo sistema de enajenación en toda la Península, pues en unas provincias convendría hacerla á censo redimible, en otras á venta real y en otras á foro; así como deberían variar, según los lugares, las cabidas de las suertes repartibles. También convenía con el ilustre autor del Informe, en dejar á las corporaciones locales la facultad de decidir acerca de la oportunidad y de la forma en que deberían hacerse tales enajenaciones (1).

Conforme con este dictamen, acordaron las Cortes el decreto de 4 de Enero de 1813, en el cual se dispuso que los terrenos baldíos, realengos y de Propios de España y Ultramar, excepto los ejidos de los pueblos, se repartieran y redujeran á propiedad particular plena y acotada, que nunca había de pasar á manos muertas. En este repartimiento habían de ser preferidos siempre los vecinos de los pueblos usufructuarios de las tierras baldías ó dueños de las concejiles. Las diputaciones provinciales á quienes tocaba la ejecución del decreto, deberían proponer á las Cortes, por conducto del gobierno, el tiempo y la forma en que podría hacerse el repartimiento en cada provincia, y los terrenos que para el servicio público, habían de conservar los pueblos. En el mismo decreto se dieron, sin embargo, algunas reglas sobre el modo de proceder á la division. La mitad de los terrenos baldíos y realengos, había de quedar hipotecada á la Deuda nacional, y con preferencia, á los créditos de suministros de guerra, posteriores á 1808 que tuvieran á su favor los vecinos y comuneros de los pueblos respectivos. Aquella mitad había de enajenarse, admitiendo en pago estos créditos á los mismos vecinos y comuneros preferidos. Lo otra mitad de los baldíos deberá repartirse dividida en suertes de valor igual, entre los soldados cum-

(1) Sesiones, t. 12, pág. 88.
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plidos y los oficiales retirados ó inútiles, que hacian la guerra de la Independencia, procurando que cada suerte bastara para mantener á un individuo. Hecho el repartimiento entre los militares, se separarian de los terrenos baldíos y realengos sobrantes, los que fueran más adecuados para el cultivo, y dividiéndolos en suertes proporcionadas á la tierra repartible (que no habia de exceder de la cuarta parte del total), se distribuirian por sorteo entre los vecinos que las pidieran y no las tuviesen propias. Sólo-mente en el caso de que los baldíos y realengos no alcanzaran para hacer el primero ó el segundo reparto, se acudiria para formar las suertes á las tierras sobrantes de Propios, las cuales se darian entonces con la obligacion de pagar por ellas un cánon anual, redimible y no inferior al anterior rendimiento de la heredad respectiva.

Este decreto ofrecia gravísimas dificultades de ejecucion, y aun ejecutado, no habia correspondido á los fines de los legisladores de Cádiz. Aunque las diputaciones provinciales hubieran procurado con el más vivo celo la expropiacion de los baldíos, que una preocupacion arraigadísima consideraba necesarios para la cría de ganados; aunque hubieran combatido con el mayor empeño el interés de los pueblos en la conservacion de sus Propios y Comunes, la operacion, que según el decreto debia preceder al reparto, exigia largo tiempo y cuantiosos gastos. ¿Cómo se distinguiran los terrenos baldíos y realengos sin hacer de ellos un apeo y deslinde general? ¿Cómo se partirian en dos mitades y cada una de éstas en suertes de valor igual, sin medirlas y tasarlas todos escrupulosamente? Pues sólo estas operaciones preliminares indispensables, que debian dar lugar á multitud de cuestiones de solucion difícil, exigian un plazo de muchos años y muchos millones de gasto.

Pero aun suponiendo que se hubiera consumado la distribucion, no se habria realizado el fin propuesto de crear una multitud de cortos propietarios labradores, que acrecentaran extraordinariamente la riqueza. ¿Con qué capital habian de cultivar sus heredades tantos militares cumplidos ó retirados, que nunca supieron, ó con el desuso olvidaron, las artes agricolas, y que, ó carecian de todo patrimonio, ó no contaban sino con el indispensable para su material sustento? ¿Qué mejoras y adelantamientos harian en la labranza los pelentrines y braceros que trabajando todo el dia en tierras ajenas, casi no ganaban lo necesario para mantener sus familias? Si tales planes se hubieran realizado, los nuevos propietarios no habrian sabido qué hacer con sus tierras, y los más se habrian apresurado á enajenarlas por cualquier precio á los ricos, ó las habrian dejado abandonadas e incul-
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tas, si no hallaban quien se las comprase. Mucho más razonable fué el plan de Carlos III, pues al menos eran en él preferidos para el repartimiento, los labradores dueños de una á tres yuntas, sin tierra propia en que utilizarlas; y en las nuevas poblaciones fundadas bajo los auspicios del mismo monarca, no sólo se dieron terrenos á los colonos, sino animales y aperos de labranza.

El decreto de 1813 quedó derogado y sin efecto con todos los de las Cortes, en 1814; pero el mismo Fernando VII, en el primer período de su gobierno absoluto, volvió á pensar en la enajenación de los bienes comunales, aunque no ya con la mitra generosa de las Cortes, sino con la fiscal é interesada de Carlos IV. Falto aquel monarca de recursos con que atender á todas las necesidades públicas, mandó vender por real cédula de 1818, todos los baldíos y realengos, é invertir su importe en el pago de los intereses y en la amortización de la Deuda pública. Al dictar en el año siguiente las reglas para llevar á efecto esta enajenación, exceptuó de ella los terrenos arbitrados y apropiados con facultad real, los baldíos de aprovechamiento común y los pastos que necesitaran los ganados trashumantes cerca de las cañadas y abrevaderos. Las tierras habían de dividirse, para su enajenación, en suertes de distinta cabida, con destino las menores á los braceros, y las mayores á labradores vecinos, dueños de yunta, pero sin bienes raíces suficientes. Estas personas habían de ser exclusivamente admitidas en primer lugar al remate en venta de las suertes, y sólo cuando ellas faltarán, tendrían derecho á pujar, por su orden, los vecinos ricos, los comunes y los forasteros.

Este sistema de enajenación era por lo general frustratorio. No admitiéndose postura menor que la tasación respectiva, los braceros y yunteros sin tierra propia, no tenían más derecho que el de comprar por todo su precio la finca subastada, con preferencia á los ricos, y eso cuando otro licitador de los preferidos no mejorara la postura; y como aquellos licitadores eran justamente los de medios más escasos, su preferencia era ilusoria, quedando abandonadas las subastas á los vecinos acomodados, con lo cual las tierras que se vendiesen, más bien que para formar patrimonio á los pobres, servían para acrecentar el de los acaudalados.

Mas ni aún siquiera llegó este caso, puesto que la real cédula de 1818 no tuvo efecto, ya por falta de tiempo para instruir los expedientes y practicar las operaciones preliminares á la venta, y ya también por la resistencia de los ganaderos, enemigos declarados de toda reducción de baldíos. Así se dió lugar á que, restablecida en 1820 la Constitución de 1812, se es-
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timase restablecido igualmente el decreto de 1813 y trataran las Cortes de su ejecucion. El gobierno constitucional ofreció desde luego los baldios como hipoteca, de la Deuda pública. Varios diputados pidieron la revision de aquel decreto, para que se simplificaran los procedimientos, cuya prolijidad dificultaba el reparto. Alguno otro propuso que se suspendiera inmediatamente su ejecucion, hasta que se pudiera determinar la parte de baldíos que debía destinarse al pago de la Deuda, conocidos el importe de aquellos y de ésta (1). Mas á unas y otras proposiciones se oponían el deber y la necesidad de satisfacer la deuda contraída con los militares de la última guerra, el deseo de dar al nuevo régimen político numerosos amigos y defensores, ligados á él por los vínculos del interés y la gratitud, y la conveniencia de no retardar más tiempo la desamortización de tan importante riqueza. Prevaliendo al fin estas consideraciones, las Cortes acordaron que el gobierno pusiera en ejecucion desde luego el decreto de 1813, extendiendo al ejército, que había proclamado últimamente la Constitucion, los premios concedidos á los militares de la guerra de la Independencia; y aprobaron una proposicion que autorizaba al gobierno para determinar por sí la forma del repartimiento, con arreglo á ciertas bases, que las mismas Cortes habian de acordar, á propuesta de la comision de agricultura (2).

Impacientes los legisladores de 1820 por llevar á cabo una novedad, de que tantos bienes se prometian, votaron sin discusion y como resultado de la proposicion referida, la orden de 8 de Noviembre del mismo año. Al proponerla la comision de agricultura, declaró que era un mero reglamento para la ejecucion de la ley de 1813, pero en realidad alteró sustancialmente su espíritu y sistema. Esta ley consiaba á las diputaciones provinciales la ejecucion del repartimiento, por suponer en ellas más imparcialidad, ilustracion y garantias de acierto, que en las corporaciones municipales, inmediatamente interesadas en la operacion: la orden de 1820 encomendaba la propuesta de los repartos á los pueblos mismos y su aprobacion al gobierno, prévio informe de las diputaciones provinciales. No solamente se simplificaron según la misma orden las operaciones preliminares al repartimiento que exigia el decreto anterior, sino que se varió lo dispuesto en el mismo sobre la renta que deberian pagar los adquirentes de tierras de Propios, que no tuvieran derecho á serlo por título gratuito.

(1) Proposicion del diputado Lobato en la sesion de 19 de Julio de 1820. Sesiones, t. 1, p. 187.
(2) Ses. de 1.º Set., t. 4; y del 10 y 27 del mismo mes, t. 5.