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ban y se promulgaban, en su nombre pero sin su concurso, por sus Ministros y Consejos.

Sin duda son muchos todavía los que creen que la inactividad y la inmovilidad eran circunstancias esenciales en el antiguo régimen; que se legislaba poco, que se observaba bien lo mandado, y que difícil y raramente se introducían novedades. Pero sobre estos puntos me parece tarea excusada reunir ni alegar testimonios. No ya los eruditos, sino los que tienen algún conocimiento de nuestra historia administrativa, y todos los que han manejado, por poco que haya sido, los códigos generales y recopilaciones de leyes, saben con cuánta frecuencia quedaban estas siendo letra muerta, y cuán repetidamente ó se las variaba, ó se recordaba su observancia.

A la falta de cumplimiento de lo mandado contribuían: la facilidad de eludir la regla general con fueros y exenciones particulares que se otorgaban sin publicidad, y de que los favorecidos exhibían el título en el momento oportuno ante el juez que estaba administrando justicia, y que no tenía tiempo, ni acaso luces ni criterio para fijar la extensión del privilegio con que se recusaba su jurisdicción; la costumbre de que las autoridades de toda clase interpreten á su manera los preceptos legales, ó consultaran sobre su inteligencia; y el mismo excesivo número de esos preceptos, y lo que de confuso y contradictorio en ellos solía haber. Con su ordinaria vehemencia de lenguaje, se lamentaba de estos males el Conde de Cabarrús diciendo: «El establecimiento de medidas públicas debe, pues, combinarse con la mayor libertad en los tratos: no se percibe bastante lo que encarece y entorpece la circulación nuestro furor reglamentario. Pero por más cruel que sea su yugo, todavía lo es más la arbitrariedad con que se impone; y si no, ¿qué comercio es compatible con nuestra fluctuación continua entre los errores y los principios, entre el Gobierno y los subalternos, entre una provincia y sus partidos? A veces el Gobierno fomenta el comercio de granos, y luego de repente persigue, proscribe y arruina al que se fió de sus engañosas exhortaciones: ¿qué digo? le infama; y el más puntual y celoso observador de tal pragmática es un vil logrero en el mismo tribunal que la promulgó; otra vez un ciudadano encuentra en el Intendente órdenes de la vía reservada que contradicen á la ley solemne sobre la cual especuló: otra, el Corregidor toma sobre sí contradecir á las leyes,
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cion completa de sus naturales elementos de progreso interior. Hoy, como entonces, nos encontramos en el caso de interpelar al sentimiento español en las Antillas sobre la exactitud de las opiniones del General Tacon, que confirmadas hasta cierto punto por los sucesos de la América continental en las anteriores épocas constitucionales, contribuyeron tanto á arraigar en el Gobierno y en la opinión pública de España en 1837 una desconfianza previ- sora respecto á las consecuencias probables del régimen liberal en las dos provincias que restan del antiguo imperio español en las Américas.

Esta desconfianza del sentimiento nacional era el carácter que descubrían los oradores de las Cortes Constituyentes por la mani- festacion de sus temores, en la fatídica perspectiva de tristes suce- sos, sino se aprobaba el dictámen que sometía aquellas provincias á leyes especiales, esto es, al mantenimiento, al menos por entón- ces, de un régimen excepcional respecto á la Constitución de Es- paña; y la constancia con que después se ha sostenido tal sistema, demuestra que estos temores y esta preocupación patriótica halla- ron desgraciadamente en su apoyo muy atendibles circunstancias. Vigorizados por la elocuencia de Argüelles y los razonamientos de Sancho, por el recuerdo de la emancipación americana y las auto- rizadas amonestaciones de Tacon, estos sentimientos tuvieron al caño predominio en la Cámara, que aprobó el proyecto, sancio- nado como ley en 19 de Abril de 1837, en estos términos: «No siendo posible aplicar la Constitución que se adopte para la Penín- sula é Islas adyacentes á las Provincias Ultramarinas de América y Asia, serán estas regidas y administradas por leyes especia- les análogas á su respectiva situación y circunstancias, y propias para hacer su felicidad: en su consecuencia no tomarán asiento en las actuales Cortes, Diputados por las expresadas provincias.»

No podría yo determinar hasta qué punto esta disposición legis- lativa haya influido, prescindiendo de la fuerza material, en el mantenimiento de la autoridad de España en aquellas posesiones, ni tampoco si puede encontrarse en ella la causa de las agitacio- nes cubanas desde 1848. Pero es lo cierto que con esta disposición coincidieron los esfuerzos que las sociedades abolicionistas hacían en las Antillas para producir la insurrección de los negros, y que la insolencia de estos, manifestada de vez en cuando con subleva- ciones parciales, había llegado á inspirar serios temores á toda la
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al Gobierno y al Intendente..... No, amigo mío, mi sangre hiere demasiado al recordarme el pormenor de concussiones de esta especie: el númen de la opresion más absurda parece haber dictado y combinado nuestra legislacion económica, sólo constante en dejar á todas las manos que autoriza la facultad de interpretarla, de seguirla y eludirla á su antojo.(1).»

El Corregidor de Cáceres, explicando al Consejo de Castilla los abusos de los Alcaldes de la Mesta, le decía: «A esto ayuda el que las justicias ordinarias que podian contener sus excesos, ignorando qué es Mesta y qué es Mestilla, creyendo los más que son unos misterios incomprensibles, y que como naturalmente causa tedio y enfado el tener que leer mucho para entender algo, y es tan dilatado el cuaderno de la Mesta, y al parecer con contradicciones, se cansan de leerle, ó no le leen, se quedan en la misma confusion, en la que como á rio revuelto ganan estos pescadores (2).»

Pero ¿qué habia que extrañar en la pereza ó en la insuficiencia de esos Alcaldes, si los dos insignes Fiscales, D. José Moñino y D. Pedro Rodriguez Campomanes, después de haber hecho seguir en el Consejo Real el largo y detenido expediente, en el que, entre otros muchísimos y luminosos informes, fué incluido el del Corregidor de Cáceres, á que acabo de referirme, se vieron precisados á emplear seis años en estudiar el asunto, y al cabo de ese tiempo no sabian con seguridad cuáles eran las leyes vigentes sobre el particular, dudaban de la legitimidad de las insertas en el Cuaderno, ó Código de la Mesta, y discurren acerca de las muy diferentes y hasta contradictorias interpretaciones que se les podían dar? Si aquellos dos eminentes Magistrados que han inmortalizado sus nombres por su ciencia y su laboriosidad, se veian en el caso de necesitar tanto tiempo para no llegar sino á tales dudas, ¿qué se podía esperar ni qué era lícito exigir del pobre Alcalde de Cuadrilla, que tenía prohibicion expresa de ser letrado, y que hacía justicia sin asesor y sin garantías de procedimiento en los montes y en las dehesas? Si después de un siglo de constantes progresos en la extension de la enseñanza primaria se cuentan todavía hoy en España por centenas los Alcaldes, y por decenas de millar los Concejales que no saben leer ni escribir, ¿cómo podía marchar en los si-

(1) Cartas á Jovellanos; 3.a
(2) Memorial ajustado del expediente gubernativo seguido en el Consejo entre la provincia de Extremadura y la Mesta, fol. 206.
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glos pasados con regular concierto una Administracion pública, que formando una máquina inmensa y complicadísima, tenía por principales ruedas el Alcalde y el Ayuntamiento, y con ellas, haciéndolas exceder de sus naturales límites, invadia todas las esferas de accion del interes individual?

XIX.

Los defensores de las instituciones antiguas, cediendo ante la necesidad de reconocer los adelantamientos modernos en muchos puntos, procuran hacerse fuertes en el ultimo y más importante de los baluartes. Confiesan por fin la realidad del progreso intelectual y del material; pero se lamentan del retroceso moral. Si, en efecto, sucediera así; si la inmoralidad y el desenfreno de las pasiones humanas fueran el precio á que las sociedades pudiesen adquirir la ciencia y la prosperidad industrial, sería un crimen en los hombres de Estado procurar para las naciones el progreso.

Pero no existe semejante ley, que sería la más inconcebible de las anomalías, y contradeciría el orden armónico que la Providencia divina hace brillar en todas las esferas. Ningún progreso es incompatible con otro; todos, por el contrario, mutuamente se ayudan. A mayor instrucción en las clases sociales, ó en los pueblos, corresponde siempre menor criminalidad; con más desarrollo y mejor reparto de las riquezas se une siempre superioridad de condiciones morales. Porque en todos los órdenes, en el moral, en el intelectual, en el material, es uno mismo el germen del progreso: éste sólo puede provenir del trabajo. Unico camino que conduce á los tres puntos al mismo tiempo, á la riqueza, á la ciencia y á la virtud, jamás ha sido méños frecuentado por los hombres que bajo el imperio de la Monarquía absoluta. Las leyes, las ideas, las costumbres, las preocupaciones, la intolerancia, el misticismo, la amortización, las vanidades nobiliarias, los privilegios, las agremiaciones monopolizadoras, todo empujaba hacia la ociosidad, madre de todos los vicios.

En el plan de este escrito me había propuesto reunir en un solo párrafo las observaciones y las citas relativas á la inmoralidad administrativa de los siglos anteriores; pero es un rasgo tan caracte-
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rástico de aquel sistema, que, contra mi deseo, por sí mismo ha ido descubriéndose y marcándose al tratar de los Corregidores, de la organización de los Ayuntamientos, de la Mesta, de la propiedad colectiva amortizada, y de los Alcaldes. Mas como la materia es delicada y digna de estudio, y las ideas que voy emitiendo son todavía nuevas y extrañas para muchos, es preciso insistir algo en este punto.

El Sr. Cánovas del Castillo ha sacado recientemente de Simancas, y dado á la publicidad, noticias del vergonzoso mercado que los Procuradores á Cortés hacían de sus votos en la concesión de los servicios y subsidios al Gobierno de los Reyes (1). El producto de las contribuciones que se exigían á los pueblos se invertía en gran parte en pagar el precio de su votación.

En lo municipal no iban las cosas mejor que en lo político. Campomanes no vacilaba al escribir en términos absolutos y sin salvedad alguna, la siguiente acusación: «Dirán también los defensores de la Mesta que su aprovechamiento é ingreso en estos sobrantes de boyales fué á vista, ciencia y paciencia de los Alcaldes, Regidores y Procuradores síndicos de los pueblos de Extremadura. De aquí querrán deducir acaso deberse mirar como calumnia, atribuirse á intrusión lo que se ha ejecutado por un acto tan paladino, solemne y pacífico. Aun podrán añadir que con escritura y avenencia de los Concejales se ha formado todo esto, adelantando los ganaderos trashumantes considerables sumas de dinero; y aun podrán decir con verdad constante que los Vocales de los Ayuntamientos les han faltado á sus contratos en muchas ocasiones, causándoles perjuicios con mala fe conocida. Todo esto es cierto, y no por eso están libres de colusión los Mesteños. Los Concejales tenían interés en vender las yerbas y convertir en usos propios lo que pertenecía á los Propios del Concejo ó al aprovechamiento vecinal, adehesando á su arbitrio los baldíos. En una palabra, hasta el presente reinado, en que ha mejorado el manejo de Propios y Arbitrios, con reglas casi indefectibles, por desvelo del Consejo, siguiendo las Reales intenciones, y lo que estrechamente le encargan las leyes, todo el producto de caudales públicos se había en sustancia reducido ya á patrimonio de los individuos del Ayunta-

(1) De las ideas políticas de los Españoles durante la Casa de Austria, por D. Antonio Cánovas del Castillo, tomo IV, pág. 505 de la Revista de España.
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miento. Así no sólo arrendaban con anticipacion estos pastos, sino que de propia autoridad acotaban otros, aunque no lo podian hacer sin facultad Real expresa; y aun arrendaban á otros, faltando á sus contratos primeros y á los plazos, para tomar nuevas anticipaciones (1).»

Todo el voluminoso expediente entre la provincia de Extremadura y el Concejo de la Mesta está lleno de relaciones escandalosas por igual estilo. El mismo Campomanes añade, en otro punto de su alegacion fiscal: «La despoblacion ha dimanado tambien de la facilidad de arrojar y despojar los colonos de sus tierras arrendadas: haciéndose los dueños de ellas granjeros, y apoderándose, en perjuicio de la Corona, de los términos realengos y públicos: lo que ha extinguido en Castilla la Vieja más de 1.500 pueblos, que, á veinte vecinos cada uno, hacen 30.000 vecinos de mémos en las provincias de que se compone. El poder de los que se han levantado con estos términos públicos ha inutilizado en varios tiempos el curso de las providencias encaminadas á su remedio (2).»

El Conde de Floridablanca decía á su vez: «Hay en Extremadura ganaderos poderosos, hermanos de Mesta y trashumantes. Aun de los riberiegos y estantes los hay muy ricos, que destruyen los baldíos comunes, sin dejar al pobre labrador pasto para su miserable granjeria; y esto después de aprovechar los acotados, que perdona el ánsea de los Mesteños. Hay subarriendos de yerbas, de bellota y de tierras de labor por precios crecidos; y en los repartimientos de las que se labran de cuenta de los Comunes, hay las preferencias y agravios que causa el poder inmoderado de los que manejan el gobierno de los pueblos. Hay vecindades mañeras, con que los poderosos se comen los pastos de muchos lugares, dejando á los vecinos y labradores pobres sin recurso. Y, finalmente, hay otros fraudes y excesos, ya comunes con los de los trashumantes, y ya propios de los que quieren aumentar sus riquezas, aunque sea con perjuicio de tercero y de la sociedad (3).»

El Corregidor de Cáceres, después de manifestar que cuando se

(1) Memorial ajustado del expediente entre Extremadura y la Mesta. Informe de Campomanes, párrafos 160 y 161.
(2) Párrafo 393 del mismo Informe.
(3) Respuesta del Fiscal del Consejo, D. José Moñino, párrafos 211, 212 y 213.
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suscita alguna cuestion ó dificultad legal que amenace entorpecer los fraudes «todo lo vence el regalo, el reconocimiento ó lo que llaman guantes, que suele reducirse á un vestido ó chupa rica, alguna alhaja, ó 25 ó 50 doblones,» dice así, según el extracto del relator : «Es de tener presente que por el fuero de la villa de Cáceres, dado en la era de 1267 por el Sr. D. Alfonso el Noveno, les dió á sus pobladores por pacto y contrato oneroso todo lo que hay en su término, de más de catorce leguas de largo y ocho ó diez de ancho, para el fin de la poblacion, estableciéndola en clase de behetria, y concediendo á los vecinos que se establecieron en Cáceres el que lo repartiesen por sus cuadrilleros, y que lo que dieran para el fin de la poblacion, aldeas y pueblos que formasen no se volviese á quitar, y que nada diesen á las Comunidades ni á los que renunciaban al siglo; y habiendo en su término 257 dehesas de pasto y labor, y de pasto sólo, su cabida, según los libros, de 205.290 cabezas, y de 30 á 40 heredamientos ó asientos, de cabida de más de 50.000 cabezas, sin otras tierras, que expresará, todas estas dehesas y asientos los poseen hoy particulares y Comunidades, y está la villa sin dehesa boyal, yerbas ni pastos para los ganados de su abasto; no siendo esto lo que le ha causado más confusion, y si el que entre tantos dueños particulares no se encuentra, y méños en el archivo de la villa y sus papeles, un dedo sólo de uno que haga ver las particiones, ó repartimientos, donaciones y gracias hechas por dicha villa á los autores de los actuales poseedores, á excepcion de dos ó tres casas que tienen gracia de los señores Reyes, por lo tocante á algunas de sus dehesas (1).»

Con estas apreciaciones de los Fiscales del Consejo y de las autoridades del Gobierno, convienen las de los representantes de la provincia y del concejo. El Diputado de las ciudades extremeñas de voto en Córtes, hablando en nombre de ellas, no tiene reparo en escribir párrafos como este: «Entre tanto, se suscita sobre cada yerba un pleito : á los concejales no desagrada la extension de los propios; refúndense en ellos con facilidad los arbitrios; cada cual logra su fin particular; y por este medio, aunque con ruina de los vecinos y perjuicio de vuestra Real Hacienda, permanecen ocupadas con ganados trashumantes las dehesas de propios, las más de

(1) Memorial ajustado, fólio 187.
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las especialmente asignadas para las yeguas, los egidos y todas las boyales... El ganadero que en algunos pueblos, aunque sin el nombre, hace las funciones de mayordomo del concejo (exceptuando las anticipaciones que sabe hacer cuando conviene para tener gratos á los Concejales), desempeña en menudas partidas su obligacion al pago: como el ingreso es corto y se recibe en mucha parte anticipado, los empeños del pueblo crecen de dia en dia; la labor se extingue; no puede el vecindario llevar el peso de las contribuciones, por más que sea suave; cae sobre él el rayo de los ejecutores, y al fin sale disperso, misero, abatido y pobre á mendigar, vagando por el reino; y este es el origen de tantos miserables vestigios como en la provincia de Extremadura están diciendo: Aquí hubo pueblos (1).»

Lo que á propósito de dehesas y de ganados se dice, en cuanto á desórdenes é inmoralidad, en este expediente, se repite en otros del siglo XVIII sobre montes, abastos, tasas y demas ramos de aquel régimen municipal. Todo ello revela, sin duda, un estado de cosas peor que el que en nuestro tiempo alcanzamos. No disculpemos, pues, ni excusemos los males presentes; pero tampoco, por hacer de ellos la justa censura, desmayemos en el camino del progreso moderno por la opinion falsa de que, lejos de mejorar al pueblo, le conduce fatal é irremisiblemente á una degradacion moral progresiva.

XX.

Si la empleomanía, el caciquismo, el expedienteo, la excesiva reglamentacion, la multitud y la variedad de reformas de las instituciones administrativas, la falta de orden y de moralidad, no eran males desconocidos bajo el régimen de la Monarquía absoluta, ¿lo eran, por lo menos, como algunos suponen, los excesos de la centralizacion?

Entre los muchos libros que para escribir este artículo he tenido presentes, sólo hay uno extranjero que ya he citado antes dos veces, porque siendo su objeto trazar, respecto de la Francia, aunque en otra forma, con diversos procedimientos y en mayor escala,

(1) Memorial ajustado, fól. 10.
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un cuadro histórico análogo al que he procurado bosquejar por lo tocante á España, me ha parecido conveniente marcar bien algunos puntos principales de semejanza ó desemejanza entre la historia de los dos países.

«Oí á un orador, dice en ese libro M. Tocqueville, en el tiempo en que teníamos asambleas políticas en Francia, que decía hablando de la centralización administrativa: «Esa bella conquista de la Revolución que la Europa nos envidia.» Concedo que la centralización sea una bella conquista, y convengo de buen grado en que la Europa nos la envidia, pero afirmo que no es una conquista de la Revolución. Es, por lo contrario, un producto del antiguo régimen, y puedo añadir que la única parte de la constitución política del antiguo régimen que ha sobrevivido á la Revolución, porque era la única que podía acomodarse al nuevo estado social que esa Revolución ha creado (1).»

Lo que Tocqueville oyó á un orador, ¿quién de nosotros no se lo ha oído á varios? El creer que el liberalismo ha inventado y exagerado la centralización, es un error común; sobre todo, entre los muchos que suponen que la Administración ha nacido en nuestros días, y que en los pasados siglos apenas se legisló sobre la mayor parte de los ramos que la constituyen.

Hay, además de ese grave error, otro que consiste en confundir la centralización con la unidad. Esta, como hemos visto, faltaba en todo por completo. Pero en cuanto á la centralización, propiamente dicha, los Españoles no podríamos contarnos con razón entre los europeos que envidiaran por su hallazgo á la Francia. Si por descentralización quisieran entender los amigos del absolutismo monárquico una situación administrativa en que faltan los debidos centros, ó en que todo se halla fuera de su centro, estarían en lo justo sosteniendo que en el régimen cuyo regreso piden había descentralización; pero si por exceso centralizador entendemos ellos y nosotros el abuso de que el Estado invada la esfera de acción propia de la provincia ó del municipio, ó de que el Ayuntamiento ó el Estado se introduzcan en la del interés individual, nunca ha habido ni hay, ni es fácil imaginar que pueda haber, sistema más centralizador que el de los siglos XVI al XVIII. Aquel furor de reglamentar que no dejaba movimiento libre al cultivar-

(1) L'ancien régime et la Révolution, lib. 2.º, cap. 2.º
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dor, ni al ganadero, ni al industrial, ni al comerciante, y que establecia la intervencion del legislador y la necesidad del concurso de la autoridad para romper con el arado el terreno propio, para criar unos animales en proporcion con el número que se poseía de otros, para alzar del suelo los frutos conseguidos con el sudor del rostro, para fijar el precio á que convenia vender el producto del trabajo, para el establecimiento del taller, para la clase y hasta el corte del vestido, para el número de los criados ó para la clase de forro de los coches, para todos los accidentes, todas las circunstancias y todos los sucesos posibles de la vida, así del pobre como del rico, del trabajador como del ocioso, fué la centralización llevada hasta la demencia.

No había aparecido en las leyes ni en las costumbres el liberalismo, y los economistas españoles se lamentaban con amargura del espectáculo que ofrecía el Estado convertido en fabricante. «En todas partes, decía D. Bernardo Ward, suelen las gentes dejarse llevar de ciertas aprensiones bien ó mal fundadas, que les hacen fuerza. En España reina, entre otras, la errada opinión de que en punto de establecimientos útiles, el Rey lo debe hacer todo, sin tener los vasallos más que gozar del fruto, del desvelo y de la liberalidad del Soberano; no haciéndose cargo que así como los ríos más caudalosos se forman de unas gotas menudas de agua, así también la opulencia de una Monarquía resulta de la unión de muchos esfuerzos de los individuos que la componen; y por más que se esmere el Gobierno superior en dar providencias y auxilios, todo su conato será vano sin la concurrencia de los particulares á cuidar de sus propios intereses: Rey y vasallos deben conspirar á un mismo intento» (1).

XXI.

Excusada sería la advertencia de que todo lo dicho no es igualmente aplicable á todo el tiempo á que este estudio se extiende, y en el relato de cuyos caracteres generales es de necesidad omitir las variaciones accidentales; pero hay una diferencia muy importante que notar entre el siglo XVIII, y los dos que inmediatamente le

(1) Proyecto económico; discurso preliminar.