分类：社会民生-法律
问题：行政委托、行政授权、行政协助有何不同？ 
回答：行政职权的授予-行政授权　　1.行政授权的必要性。　　一般情况下，行政职权应由行政机关行使，但在特定条件下，如果具有、法规和规章的明确授权规定，行政机关内设机构或派出机构及其他组织也能成为行政职权的独立行使者和责任承担者，表现为通过授权性法律规定将行政职权授予特定组织享有和行使，也即行政授权。我国台湾学者管欧先生将行政授权的条件概括为如下三项：授权者须有授权之权限；授权须有法令之依据或事实之需要；授权事项须适合授权之性质。[4]　　通过法定授权使行政机关内设机构或派出机构也成为行政职权的独立行使者和责任承担者，具有灵活高效等功效，这比较容易理解，但为何其他组织也可成为行政职权的独立行使者和责任承担者？笔者认为，主要原因在于行政组织的规模不能无限扩大，能够有效管理的行政事务是有限度的，将某些专业性、技术性强的行政事务授权给某些专业性的社会组织办理，能够提高效率和节省费用，将某些次要的临时性的行政事务授权给其他组织办理，有利于减轻行政组织的负担，而且将日益增多的行政事务通过授权分出一部分由其他组织办理，实现部分行政事务的民营化、社会化，还有利于调节政府与民众之间的关系，减少官民矛盾和冲突。可以说，这种做法也是当今世界行政管理的一种潮流。　　2.行政授权的基本含义。　　关于行政授权，行政学和行政法学论著的既往表述是比较混乱的。应当指出，行政授权是一个经过抽象的概念，在我国的法律文件中一般表述为授权。从行政授权的依据来看，《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告……。”新的立法和司法解释已对授权依据作了间接或比较直接的扩展规定，将规章作出的授权规定也列为授权依据。[5]同时，由于我国现行法律规定的复杂性和多样化，在法律、法规或规章明确作出授权性规定的情况下，行政机关羁束性地据此决定具备条件的特定组织以自己的名义行使某方面或某项行政职权，实施行政管理活动，并独立承担相应法律责任，这种情况实际上是法律、法规或规章相对间接的授权性规定，或者说是法律、法规或规章的特定许可，也应视为行政授权的一种特殊形式。例如，《中华人民共和国野生动物保护法》第26条规定：“外国人在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像，必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。”　　在对我国行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等法律、法规以及司法解释中有关授权的规定进行分析与概括后不难发现，所谓行政授权主要是指通过单项授权性法律规定将行政职权依法授予一定组织行使，而主要不是指行政机关根据行政管理的实际需要自行决定将其行政职权授予给其他组织行使。[6]因此本文将其定义为：行政授权是指单项法律、法规、规章直接决定，或通过其明确的授权性规定由行政机关间接决定，将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式。获得行政授权后，被授权者以自己的名义行使行政职权、实施行政管理，并对外独立承担相应的法律责任。这里所说的行政机关以外的组织，除符合条件的各类社会组织以外，还包括行政机关内设机构、派出机构和其他组织。[7]　　3.行政授权的基本特征。　　上述定义的行政授权，具有如下四个方面的基本特征：　　特征之一：行政授权必须有明确的法律依据并符合法定方式。一类是由宪法和行政组织法以外的单项法律、法规、规章的明确规定直接授予，例如《植物检疫条例》（1983年国务院发布）第3条规定：“县级以上地方各级农业、林业行政部门所属的植物检疫机构，负责执行国家的植物检疫工作”；另一类是由特定行政机关依据单项法律、法规、规章的明确授权性规定而间接授予（类似于现实生活中常见的“戴帽下达指标”的做法），例如《外国人入境出境管理法》第25条规定：“中国政府在国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请的机关，是公安部、公安部授权的地方公安机关和外交部、外交部授权的其他驻外机关。” 前述《中华人民共和国野生动物保护法》第26条的规定也属于这种情况。无论哪一类方式，授权对象的范围、所授行政职权的内容等等，均由单项法律、法规、规章作出明确规定，被授权者直接或间接依据单项法律、法规、规章的明确规定取得某方面或某项行政职权。如无此种明确规定，则行政机关的所谓“授权”应当视为一种“委托”关系，提起行政诉讼后应将此种“授权者”（而不是此种“被授权者”）作为行政被告。[8]　　特征之二：被授权组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权。如果仍然以授权者的名义行使行政职权，那就不属于行政授权，此点是不言而喻的。　　特征之三：行政授权的法律效果之一是使被授权的组织取得所授予的行政职权的主体资格，也即创设了新的行政主体。这当中应区别两种情况：其一，行政授权主要是指对行政机关以外的组织（还包括行政机关的内设机构和派出机构）的授权，使其成为行使某方面或某项行政职权的新的行政主体；其二，如果被授权组织在授权行为之前已具有行政主体资格，则是其职权范围扩大、职权内容增多，从职权范围和内容上看也就如同形成了一个新的行政主体。　　特征之四：行政授权导致被授权组织的职权和职责发生变化。应当指出，被授权的组织在接受职权的同时，也必须接受行政职责。行政授权的结果，或者使得被授权的某一组织取得了行政主体资格，有了某方面或某项行政职权以及相应的行政职责，或者使其增加了行政职权和行政职责的内容，可以说在两种情况下被授权组织都相应地取得了以自己的名义独立行使某方面或某项行政职权并承担相应法律责任的能力。行政职权的代行-行政委托　　1.行政委托的基本含义。　　一般来说，无论行政机关还是其他行政主体，都应亲自行使行政职权。但是，当某些行政主体因受条件限制或由于存在特殊原因，无法亲自行使某项行政职权，难以负担起某方面或某项行政管理任务时，也即存在“行为能力不足”的问题时，则可以通过实施行政委托，由其他组织或人员代其具体行使行政职权，以达成行政管理目标。关于行政委托，以往在理解上和行政实务中可谓众说纷纭、各行其是。笔者认为，现代行政法上的行政委托，是指行政主体在其职权和职责范围内，根据行政管理的实际需要自行决定将其行政职权或行政事务委托给另一行政主体或其他组织，以及特殊情况下委托给个人，受委托者以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理行为，并由委托者承担法律后果。　　2.行政委托的基本特征。　　上述定义的行政委托，具有如下三个方面的基本特征：　　特征之一：行政委托的职权来源是行政主体的委托行为。行政委托是由委托主体根据行政管理的实际需要自行决定的，因而行政委托的发生源于行政主体的委托决定。由委托决定所产生的是一个新的行为主体（代行行政职权），而不是一个新的行政主体。　　特征之二：委托者与委托对象之间是一种外部（横向）关系性质的专项代理关系。行政委托的对象应是符合法定条件的有关行政组织、社会组织，以及殊情况下接受行政委托的个人。如果是根据行政组织法和公务员法关于行政职能、职务的规定，行政机关责成其下属部门和公务员具体行使行政职权、实施行政管理，则属于一种行政机关内部的职务关系，不属于这里讨论的行政委托。　　特征之三：行政委托不发生行为效果的转移及行政主体资格的变化。在行政委托关系中，受委托者行使受委托的某方面或某项行政职权，但并不因为该行政委托行为而取得行使某方面或某项行政职权的行政主体资格，而只是在委托的范围内以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理，其行为效果也归属于委托者。　　3.行政委托的限制。　　行政委托不是完全随意的，至少具有如下两个方面的限制条件，否则极易造成违法侵权损害的后果：　　限制之一：关于行政委托事项的限制。尽管行政委托的事项不及行政授权那样严格，但行政委托事项并非不受任何限制。原则上应当是在人员不足、时间紧迫、专业人员水平和技术装备暂时不适应行政管理的客观需要等情况下，委托者才将某方面或某项行政管理事项委托给他人，例如将物价、治安、卫生等方面的监督、检查、调查等行政管理事项，委托某些社会组织和义务监督员进行。　　限制之二：关于行政委托对象的限制。尽管受委托组织的范围比较广泛，如社会团体、基层群众性自治组织、事业单位、企业及工、青、妇等组织，都可能在与其专业领域或事务相关的范围内成为行政委托的受委托者，而且公民个人也可以成为行政委托的受委托者；但由于行政委托事项具有公共性、专业性、法律性、强制性等特点，行政委托的对象并非毫无限制。例如，就国家权力强制性特点比较突出的行政处罚等行政职权的委托对象而言，原则上不直接委托个人实施行政处罚；而且社会组织要成为行政处罚的受委托者，也应受到严格约束。例如《行政处罚法》第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。行政职权的协力-行政协助　　1.行政协助的基本含义。　　行政主体将某些原本属于自己办理的行政事项请求另一个行政主体协助办理，这种情况在行政实务中广泛存在，主要发生于行政公务协助关系中。关于行政协助，人们有不同的理解。根据当代行政法学的一般理解并结合我国实际，本文将行政协助定义为：行政主体在行使行政职权、实施行政管理的过程中，基于执行公务的需要和自身条件的限制，请求其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。总体而言，行政协助是行政职权的一种动态的、特殊的临时配置方式。行政协助不同于社会协助，前者是由另一行政主体协助某行政主体实施行政行为，后者是由社会组织和个人协助某行政主体实施行政行为，是行政优先权的表现。行政协助也不同于行政委托，在行政协助关系中协助机关可能是行政被告（成为共同被告或独立被告），而在行政委托关系中受委托方不成为行政被告。　　2.行政协助的适用情形。　　行政协助的适用情形非常复杂。本文认为，有下列情形之一，行政主体可以请求其他行政主体协助办理行政事项：（1）由于法律上的原因（如法律没有赋予一般行政机关限制人身自由的职权），或因事实上的原因（如缺乏必须的机构、人员、设备），行政主体无法自行执行某项公务；（2）独自行使职权难以达到行政目的，或因有特别紧急或特别危险情况发生，而需要其他行政主体协助；（3）执行公务需要的事实材料不得由该行政主体自行调查；（4）执行公务所必须的文书、资料、资讯为其它行政主体所掌握，该行政主体自行收集难以获得；（5）与自己办理相比较，由受请求的行政主体办理，效率较高，成本较低。　　需要说明的是，在一些特定情形下，被请求的行政主体不得予以行政协助（例如在职权范围上和事项内容上违背法律规定、予以协助后会导致损害国家利益的后果、要求提供的资料应予保密等等），或者可以不予以行政协助（如明显不经济或实际上无力承担）。　　3.行政协助的请求机关与协助机关的关系。　　行政协助应当向能直接协助该职务的行政主体请求；被请求协助的行政主体没有正当理由的，不得拒绝协助；如其认为应当拒绝协助时，应将理由通知请求协助之行政主体；协助机关为实施行政协助派遣的工作人员，应当接受请求机关的指挥监督；如请求机关与协助机关之间产生争议，应由双方共同的上级行政机关作出裁决。由于行政协助是协助机关配合请求机关实施同一行政行为或共同行政行为，所以产生行政争议后，它们或者是作为行政诉讼的共同被告，或者是各自作为自身行为引起的行政诉讼的被告。本文认为，由于请求机关与协助机关都是国家行政机关，所以行政协助所需少量费用由协助机关承担即可；如果费用较大，则由请求机关应协助机关的请求予以支付。