Discurso no Senado Federal — 2021-12-08
Orador(a): Otto Alencar
Partido: PSD
UF: BA
Tipo: Como Relator - Para proferir parecer
Resumo: Como Relator - Para proferir parecer sobre a Medida Provisória (MPV) n° 1063, de 2021, que "Altera a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, e a Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, para dispor sobre as operações de compra e venda de álcool, a comercialização de combustíveis por revendedor varejista e a incidência da Contribuição para o Programa de Integração Social e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins nas referidas operações".

O SR. OTTO ALENCAR (PSD - BA. Para proferir parecer. Por videoconferência.) – Sr. Presidente, Srs. Senadores e Senadoras, agradeço a V. Exas. e passo ao meu relatório, que foi disponibilizado no prazo regimental.
    Sr. Presidente, essa, inclusive, é uma matéria que eu apresentei no Senado Federal há alguns anos e que a Câmara não chegou a apreciar, mas a medida provisória encaminhada pelo Poder Executivo, a Medida Provisória 1.063, de 2021, apreciada na Câmara, a que foi depois também adicionada uma outra medida provisória, a de nº 1.069, terminou no Projeto de Lei de Conversão nº 27, que determina e autoriza a mudança da venda do etanol e também do caso da gasolina diretamente das usinas de produção.
    É uma matéria que eu considero importante e que vem normatizar e dar condição de que aquele que é o produtor, que trabalha, que faz o investimento na sua propriedade, que planta a cana, que compra os fertilizantes, que vai fazer o refino, tenha essa opção dada agora por esse projeto.
    Portanto, peço a V. Exa. que me permita ir diretamente à análise dessa matéria.
    Admissibilidade, constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa da medida provisória e do PLV.
    O caput do §5º do art. 62 da Constituição Federal permite a adoção de medida provisória pelo Presidente da República nos casos de relevância e urgência.
    A Exposição de Motivos Interministerial nº 41, de 2020, do Ministério de Minas e Energia, do Ministério da Agricultura e do Ministério da Economia sustenta a relevância da Medida Provisória 1.063, de 2020, pelo fato de a medida provisória autorizar relações comerciais atualmente vedadas e fomentar novos arranjos de negócios entre o distribuidor e o comerciante varejista, incentivando à competição no setor de combustíveis, processo que estimula a entrada de novos agentes e a realização de investimentos em infraestrutura, gerando emprego e renda no País.
    Segundo o Poder Executivo, a medida possibilitaria maior liberdade nas negociações, promoveria a concorrência no setor e contribuiria para a garantia do abastecimento, princípios e objetivos perseguidos pela Política Energética Nacional, estabelecida na Lei 9.478, de 1997 – Lei do Petróleo, ainda no Governo Fernando Henrique Cardoso.
    Por sua vez, a urgência decorre da necessidade de se corrigirem distorções concorrenciais entre o etanol anidro importado e o produzido no País, em função do tratamento preferencial dado hoje ao produto importado, e de se adequar, no menor prazo possível, a regulação da comercialização do biocombustível ao disposto na Lei 13.874, de 20 de setembro de 2019, Lei da Liberdade Econômica. A maior liberdade comercial para a comercialização de combustíveis pode contribuir para o abastecimento nacional em bases mais competitivas para o consumidor, especialmente levando-se em conta a predominância de veículos flex na frota nacional.
    Concordamos com os argumentos apresentados na referida exposição de motivos, atestando o atendimento dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência da medida provisória e do respectivo PLV.
    No tocante à constitucionalidade formal da medida provisória e do PLV, constatamos que não atenta contra as determinações contidas nos arts. 62 e 246 da Constituição Federal. Quanto à constitucionalidade material, também não há óbices, considerando que a medida provisória e o PLV se encontram no campo de atuação material e legislativa dos Poderes Executivo e Legislativo da União.
    Quanto à juridicidade, o PLV está em perfeita harmonia com o ordenamento jurídico pátrio e não viola qualquer princípio geral do Direito.
    Em relação à técnica legislativa, não há reparos a serem efetuados na medida provisória e no PLV, já que foram respeitadas as normas previstas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que disciplina a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis.
    Dessa maneira, consideramos que os pressupostos de relevância e urgência, constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa estão presentes na MPV 1.063, de 2021, em sua redação original e também na forma do PLV nº 27, de 2021.
    Da adequação financeira e orçamentária.
    Quanto à adequação financeira e orçamentária da Medida Provisória 1.063, de 2021, a Exposição de Motivos Interministerial nº 41, de 2021, esclarece que a medida em tela não ocasiona nenhuma renúncia de receitas tributárias; ao contrário, evita que ocorra renúncia fiscal no caso de venda direta de etanol hidratado combustível do produtor ou importador para o comerciante varejista.
    Na mesma linha, a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal elaborou a Nota Técnica de Adequação Orçamentária nº 43, de 2021, por meio da qual apresenta subsídios acerca da adequação orçamentária e financeira da MPV 1.063, de 2021, em atendimento ao que determina o art. 19 da Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2002. Segundo o referido documento, “não se verificam na Medida Provisória violações às demais normas atualmente vigentes que regem a matéria, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei do Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias da União”.
    Considerando que o PLV não promoveu modificações das quais decorram renúncia de receitas, tampouco criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa, nos posicionamos pela adequação financeira e orçamentária da Medida Provisória 1.063, de 2021, e do PLV nº 27, de 2021.
    Do mérito.
    Da autorização para venda direta do etanol hidratado combustível (art. 1º do PLV, que introduz os arts. 68-B e 68-C na Lei 9.478, de 1997) até a edição da Medida Provisória 1.063, de 2021, a venda direta encontrava restrições em resoluções da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), como a Resolução da Agência Nacional nº 43, de 22 de dezembro de 2009, a Resolução da Agência Nacional nº 41, de 5 de novembro de 2013, e a Resolução nº 58, de 17 de outubro de 2014.
    O projeto de decreto legislativo é exatamente contra essas medidas tomadas pela Agência Nacional do Petróleo.
    Há, nessas resoluções, comandos que limitam o revendedor de combustíveis a somente adquirir combustíveis de distribuidora. Da mesma forma, o produtor de etanol somente pode vender combustível para distribuidora, outro produtor ou para o mercado externo.
    Essas limitações produzem ineficiências econômicas, ao impedir o surgimento de novos arranjos produtivos e a redução no preço do etanol para o consumidor final, por meio da venda direta entre produtores de etanol e postos de abastecimento. Assim, o pleito para o fim dessas barreiras é antigo.
    Fui autor desse Projeto de Decreto Legislativo nº 61, de 2018, que sustava o art. 6º da Resolução 43, de 2009, da Agência Nacional do Petróleo. A proposição foi aprovada, Sr. Presidente, aqui no Senado Federal, em 19 de junho de 2018, e remetida à Câmara dos Deputados. Naquela Casa, chegou a ser aprovada na Comissão de Minas e Energia e receber parecer da Comissão de Constituição e Justiça, favorável, mas não se concluiu a votação no Plenário da Câmara dos Deputados. A medida provisória vem nesse sentido e tem total concordância da minha parte.
    No atual contexto de escalada de preços dos combustíveis, surge agora uma nova oportunidade para pôr fim a essas injustificáveis limitações. A venda direta do etanol não será obrigatória, cabendo ao produtor ou importador e o revendedor identificarem se tratar de opção vantajosa. Com isso, esperamos alcançar maior competitividade no mercado e consequentemente um preço justo ao consumidor.
    Da supressão da flexibilização da fidelidade à bandeira.
    A Medida Provisória 1.063, de 2021, previa a flexibilização da fidelidade à bandeira, autorizando o revendedor varejista que optasse por exibir a marca comercial de distribuidor de combustíveis líquidos a comercializar combustíveis de outros fornecedores, desde que informado ao consumidor e na forma da regulação aplicável.
    A medida provocou efeitos indesejáveis antes mesmo de entrar em vigor, causando certa confusão e conflitos no mercado. Em que pese os postos de revenda de combustíveis não estivessem obrigados à fidelização, o faziam por opção, geralmente influenciados em troca de auxílio de investimentos em propaganda, marketing e instalações oferecidos pelos distribuidores.
    A flexibilização discutida, tendente a favorecer o posto revendedor pela promoção do rompimento com práticas restritivas ao livre mercado, não serviria, porém, como argumento para afrontar contratos entre os revendedores varejistas e os distribuidores de combustíveis, os quais contemplassem cláusulas dessa natureza.
    Era de se esperar, portanto, que o dispositivo tivesse alcance limitado, e a sua exclusão do texto não parece conter efeitos indesejáveis, sendo a principal provável consequência a de reorganizar e reforçar as relações formais, contratuais, instituídas entre revendedor e distribuidor.
    Da autorização da revenda varejista de gasolina e etanol hidratado fora do estabelecimento autorizado no art. 1º do projeto de lei, que introduz o art. art.68-D na Lei 9.478, de 1997.
    Incluiu-se no PLV a autorização para a revenda varejista de gasolina e etanol hidratado fora do estabelecimento autorizado, limitada ao Município onde se localiza o revendedor varejista autorizado, na forma da regulação da Agência Nacional do Petróleo.
    O dispositivo flexibiliza a atuação do revendedor varejista, permitindo que atue fora do estabelecimento autorizado, desde que no mesmo Município, com o objetivo de possibilitar uma alternativa de fidelidade à bandeira, sem comprometer eventual contrato que haja firmado com uma distribuidora e, consequentemente, fomentar a competição e possibilitar a redução de preço na bomba, relativamente, no caso, para a gasolina e o etanol.
    O dispositivo não garante essa redução, porque os revendedores poderão querer se apropriar de ganhos de eficiência obtidos, mas a possibilita, motivo pelo qual é meritório.
    Da adequação tributária da incidência da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, na hipótese de venda direta de etanol, art. 2º do PLV. A medida busca assegurar que a carga tributária das contribuições sociais incidentes sobre a cadeia do etanol será a mesma, tanto na hipótese de venda direta do produtor ou importador para o revendedor varejista quanto naquela intermediada por um distribuidor.
    O §4º-A do art. 5º estabelece que, na hipótese de venda efetuada diretamente do produtor ou do importador para revendedor varejista de combustíveis ou transportador-revendedor-retalhista, a alíquota aplicável será aquela resultante do somatório das alíquotas previstas para o produtor ou importador e para o distribuidor – conforme o caso, serão alíquotas ad valorem ou específicas. Dessa maneira, a eliminação de uma etapa da cadeia de produção e comercialização não reduzirá, indevidamente, a carga daquelas contribuições sociais incidentes sobre o etanol hidratado. Era justamente a necessidade de adequação da sistemática de incidência desses tributos, que necessitava ser feita por meio de lei que travava a liberação da venda direta do etanol.
    De acordo com o recém introduzido §4º-B, a sistemática de somatório das alíquotas também se aplica nas seguintes hipóteses:
    I – de o importador exercer também a função de distribuidor;
    II – de as vendas serem efetuadas pelo revendedor varejista de combustíveis ou transportador-revendedor-retalhista, quando estes efetuarem a importação; e
    III – de as vendas serem efetuadas pelas demais pessoas jurídicas não enquadradas como produtor, importador, distribuidor ou varejista.
    Dessa forma, qualquer que seja o arranjo da cadeia produtiva e de comercialização, a carga tributária dessas contribuições sociais será a mesma. Comunga do mesmo propósito a revisão das hipóteses de alíquota zero da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a receita bruta de venda de etanol. Com a alteração no inciso II do §1º do art. 5º da Lei nº 9.718, de 1998, cria-se uma exceção à regra geral de alíquota zero sobre a receita bruta da venda de etanol por comerciantes varejistas, na hipótese de estes efetuarem a importação. Neste caso, aplicar-se-á à somatória das alíquotas que seriam devidas por produtor ou importador e pelo distribuidor.
    Da Equalização da Carga Tributária entre o Etanol Anidro de Origem Nacional e o Importado (art. 2º do PLV).
    A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil identificou que as distribuidoras de Gasolina C (mistura de 73% de Gasolina A com 27% de etanol anidro combustível) estão se utilizando de planejamento tributário.
    O etanol anidro importado pelas distribuidoras ficava sem incidência efetiva da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, gerando distorção concorrencial em detrimento do etanol anidro nacional (cujo produtor paga essas contribuições sociais) e perda de arrecadação federal.
    A distribuidora vendia Gasolina C com a tributação de Gasolina A (aquela saída da refinaria), auferindo vantagem competitiva.
    Para combater esse desequilíbrio, o art. 3º, inciso II, alínea "a" do PLV revoga a alíquota zero hoje incidente sobre o etanol anidro misturado à gasolina vendida pelo distribuidor. Na venda de gasolina pelo distribuidor, em relação ao percentual de etanol anidro a ela adicionado, a incidência da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins ocorrerá pela aplicação das alíquotas previstas para o produtor ou importador (§4º-C do art. 5º da Lei nº 9.718, de 1998).
    Com o intuito de restringir esse novo gravame ao valor agregado pelo distribuidor, os §§13-A e 14-A, introduzidos no art. 5º da Lei nº 9.718, de 1998, passam a permitir a apuração de créditos pelo distribuidor sujeito ao regime de apuração não cumulativa da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, relativamente à aquisição, no mercado interno, de etanol anidro para adição à gasolina. Os créditos correspondem aos valores da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins que incidiram sobre a operação de aquisição.
    Dessa forma, a venda da Gasolina C pelo distribuidor sofrerá a incidência efetiva da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins pelas alíquotas correspondentes a do produtor ou importador, qualquer que seja a origem do etanol anidro: importado ou nacional.
    Do Enquadramento Tributário da Cooperativa de Produção ou Comercialização de Etanol e da Empresa Comercializadora de Etanol (ECE).
    A Medida Provisória 1.063, de 2021, havia revogado os §§3º e 19 do art. 5º da Lei 9.718, que equiparavam, para fins de incidência da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, as cooperativas de produção e comercialização do etanol e as ECEs à pessoa jurídica distribuidora.
    Nesse contexto, o art. 3º da Medida Provisória 1.069, de 2021, incorporado pelo PLV n° 27, alterou o art. 5º da Lei nº 9.718, de 27 de novembro de 1998, que já havia sido modificado pela Medida Provisória 1.063, de 2021, para explicitar o enquadramento tributário da cooperativa de produção ou comercialização de etanol e também da empresa comercializadora de etanol, controlada por produtores de álcool ou interligada a produtores de álcool, seja diretamente ou por intermédio de cooperativas de produtores. Essas pessoas jurídicas estarão sujeitas à sistemática de incidência da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins aplicável aos produtores e importadores.
    Da Manutenção do Regime Tributário das Cooperativas (supressão dos §§21 e 22 introduzidos pela Medida Provisória 1.069, de 2021, no art. 5º da Lei nº 9.718, de 1998)
    A modificação foi feita no PLV pelo acolhimento da Emenda de Plenário nº 3, de autoria do Deputado Evair de Melo – isso, na Câmara dos Deputados. Os dispositivos suprimidos estabeleciam que, na hipótese de venda de álcool pelas cooperativas de produção de etanol, inclusive para a pessoa jurídica comercializadora de etanol a elas associada, não se aplicam as disposições dos arts. 15 e 16 da Medida Provisória nº 2.158-35, de 24 de agosto de 2001. Ou seja, estavam vedadas as exclusões da base de cálculo da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins típicas das cooperativas, à exceção dos valores dos repasses recebidos pelos associados, decorrentes da comercialização do álcool por eles entregue a essas cooperativas, cuja exclusão seguia sendo permitida.
    Essa vedação desconsiderava a natureza de ato cooperativo subjacente às atividades da cooperativa arroladas nos incisos II a V do art. 15 da Medida Provisória nº 2.158-35, de 2001. Por exemplo, são atos cooperativos: a venda ao cooperado, por preço de custo, de insumos adquiridos em grande quantidade pela cooperativa (inciso II); a montagem, contratação e oferecimento de cursos de extensão rural aos associados, que por eles pagam à cooperativa (inciso III). A alteração mantém o tratamento tributário hoje vigente para as cooperativas de produção agrícola, eliminando a limitação que o Poder Executivo havia criado na Medida Provisória 1.069, de 2021, motivo pela qual a consideramos meritória.
    Dos Créditos na Aquisição de Etanol Anidro (revogação do §15 do art. 5º da Lei nº 9.718, de 1998, promovida pelo art. 3º do PLV)
    O §15 do art. 5º da Lei nº 9.718, de 1998, determina que, no caso de aquisições por produtor ou importador de etanol anidro, sujeito ao regime de apuração não cumulativa da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, de outro produtor ou importador para adição à gasolina, os valores dos créditos dessas contribuições não serão os devidos pelo vendedor em decorrência da operação (regra geral), mas serão estabelecidos por ato do Poder Executivo. O Decreto nº 6.573, de 2008, em seu art. 3º, estabelece tais valores em R$0 (zero reais), qualquer que seja o fornecedor do etanol.
    Com a revogação do dispositivo, nas aquisições entre produtores ou importadores de etanol anidro para adição à gasolina, passa a valer a regra geral de apuração de créditos da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins: os valores devidos pelo vendedor em decorrência da operação. A alteração preserva a não cumulatividade das contribuições.
    Da revogação da exigência de regularidade fiscal para o exercício das atividades econômicas da indústria de biocombustíveis (art. 3º, inciso I, do PLV)
    A exigência, atualmente em vigor, de regularidade fiscal para a obtenção de autorização da ANP para o exercício de atividade econômicas da indústria de biocombustíveis atenta contra o princípio da livre iniciativa previsto na Constituição Federal (art. 170, caput). Nesse sentido, é meritória a alteração legislativa.
    Foi apresentada uma emenda, a emenda apresentada pela Senadora Maria do Carmo Alves, Emenda nº 74, que dá nova redação ao art. 5º, da Lei 9.718, de 27 de novembro de 1998, a fim de substituir o sistema bifásico da tributação da contribuição do PIS/Pasep e da Cofins sobre o álcool por um modelo monofásico.
    Quanto ao mérito, essa proposta não é inovadora. Ela já foi várias vezes e periodicamente aventada, inclusive, na Câmara do Deputados. Conta, entretanto, com uma resistência muito grande em fazer a tributação monofásica, até porque é o produtor do etanol que vai arcar só com o imposto, o que seria uma coisa que não daria um equilíbrio entre as partes.
    Portanto, apesar do respeito e da admiração que eu tenho pela nobre Senadora, eu rejeito a Emenda nº 74 apresentada, Sr. Presidente.
    Só foi apresentada essa emenda. Então, vou direto ao voto.
    Diante do exposto, o voto é: (i) pelo atendimento dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência da Medida Provisória nº 1.063, de 2021, na forma do PLV nº 27, de 2021; (ii) pela adequação financeira e orçamentária da Medida Provisória nº 1.063, de 2021, e do Projeto de Lei de Conversão nº 27, de 2021; (iii) pela constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa do Projeto de Lei de Conversão nº 27, de 2021; e, (iv) no mérito, pela aprovação do Projeto de Lei de Conversão nº 27, de 2021, Sr. Presidente.
    Esse é o voto.