Discurso no Senado Federal — 2022-11-09
Orador(a): Fernando Bezerra Coelho
Partido: MDB
UF: PE
Tipo: Como Relator - Para proferir parecer
Resumo: Como Relator - Para proferir parecer sobre a Medida Provisória (MPV) n° 1128, de 2022, que "Dispõe sobre o tratamento tributário aplicável às perdas incorridas no recebimento de créditos decorrentes das atividades das instituições financeiras e das demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil".

O SR. FERNANDO BEZERRA COELHO (Bloco Parlamentar Unidos pelo Brasil/MDB - PE. Para proferir parecer.) – Sr. Presidente, Sras. e Srs. Senadores, a Medida Provisória nº 1.128, de 5 de julho de 2022, tem por objeto alterar o tratamento tributário aplicável aos créditos inadimplidos das instituições financeiras. Assim, o art. 1º da medida provisória, além do objeto da matéria, assinala que o disposto na medida provisória não se aplica a administradoras de consórcio e instituições de pagamento.
    Eu gostaria de pular esta fase inicial do relatório apenas para mencionar que a esta medida provisória foram apresentadas 14 emendas no prazo regulamentar.
    Na Câmara dos Deputados, as emendas propostas foram rejeitadas. Assim, parecer proferido em Plenário pelo Relator, Deputado Federal Silvio Costa Filho, pela Comissão Mista do Congresso Nacional, concluiu pelo atendimento dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência; pela constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa da Medida Provisória nº 1.128, de 2022, e das emendas de comissão, com a ressalva das Emendas nºs 2 a 9, 11, 13 e 14, consideradas inconstitucionais; pela compatibilidade e adequação financeira e orçamentária da Medida Provisória nº 1.128, de 2022, e das emendas de comissão; e, no mérito, pela aprovação da Medida Provisória nº 1.128, de 2022, e pela rejeição das emendas apresentadas.
    Aqui vale observar de pronto que a MPV tem um cunho estritamente técnico, de caráter prudencial e, como veremos, trata-se de adotar no país medidas que seguem o chamado Acordo de Basileia, que foi o acordo feito por todas as instituições financeiras internacionais após a debacle financeira verificada no ano de 2008, sobretudo nos países desenvolvidos.
    Aprovada a redação final na Câmara dos Deputados, é submetida à análise do Plenário desta Casa a MPV nº 1.128, de 2022.
    Análise.
    Da admissibilidade.
    Consoante dispõem o §5º do art. 62 da Constituição Federal e o art. 8º da Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2002, o Plenário de cada uma das Casas deverá examinar, preliminarmente ao mérito da medida provisória, o atendimento ou não dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência, e sua adequação financeira e orçamentária.
    Em relação à admissibilidade, importa consignar que a matéria contida na medida provisória não está entre aquelas cuja veiculação por medida provisória seja vedada pelo §1º do art. 62 da Constituição.
    De acordo com a Exposição de Motivos nº 123, de 12 de maio de 2022, a relevância e a urgência das medidas são justificadas pelo impacto potencial nos custos das operações de crédito que eventual desalinhamento temporal na edição das regras implicaria com a reformulação dos sistemas. Ainda, devemos lembrar que a urgência e a relevância são requisitos de avaliação discricionária, de apreciação estritamente política, permeada pelos critérios de oportunidade e conveniência.
    Dessa forma, concluímos pelo atendimento dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência.
    Da adequação orçamentária e financeira, Sr. Presidente.
    A Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2002, estabelece, em seu art. 5º, §1º, que “o exame de compatibilidade e adequação orçamentária e financeira das medidas provisórias abrange a análise da repercussão sobre a receita ou a despesa pública da União e da implicação quanto ao atendimento das normas orçamentárias e financeiras vigentes, em especial a conformidade com a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária da União”.
    Quanto a esse aspecto, a exposição de motivos afirma que o alinhamento dos critérios fiscais e contábeis terá os seus efeitos, considerando as regras de transição, apenas a partir de abril de 2025, o que não implica qualquer alteração nos fluxos de pagamentos de tributos a serem recebidos pelo Tesouro Nacional nos próximos três anos.
    Dessa forma, em cumprimento ao disposto no art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, a exposição de motivos informa que a medida proposta não promove impacto na arrecadação nos anos de 2022, 2023 e 2024; para os anos de 2025 e 2026 é esperado um aumento na arrecadação de respectivamente R$17,9 bilhões e R$11,6 bilhões e; para os anos de 2027 e 2028, respectivamente, espera-se uma redução na arrecadação de R$23,1 bilhões e R$6,3 bilhões.
    O motivo pelo qual a Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, dispunha que o crédito em liquidação duvidosa, que deduz o lucro líquido, só poderia ser utilizado para a apuração do lucro real, ou seja, para fins de tributação, após esgotados diversos procedimentos para a recuperação desse crédito, era para evitar a chamada programação tributária ou planejamento tributário, que eventualmente poderia ser utilizado pelas instituições financeiras.
    Essa exigência era praticada na maioria das jurisdições. Nos Estados Unidos da América, por exemplo, apenas em 2014, o lucro real passou a ser considerado igual ao lucro líquido contábil a partir de uma diretriz da Secretaria da Receita Federal (IRS) daquele país.
    Havia o temor de que as instituições financeiras passassem a aumentar a provisão de crédito para liquidação duvidosa para diminuir a tributação em determinado período. Por isso mesmo, a medida provisória apresenta critérios rígidos para a dedução do lucro real. Assim sendo, consideramos que a medida provisória é adequada.
    Da constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa
    Quanto à constitucionalidade, frisamos que a União é competente para tratar da matéria, conforme a interpretação combinada do inciso VII do art. 22 e o inciso I do art. 24 da Constituição Federal (CF). Ao mesmo tempo, o art. 48 da Lei Maior incumbe ao Congresso Nacional, mediante sanção do Presidente da República, dispor sobre todas as matérias de competência da União.
    Ademais, a matéria não consta do rol de vedações de edição de medida provisória previsto no §1º do art. 62 da Constituição Federal, nem da lista de competências exclusivas do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas, expressa nos arts. 49, 51 e 52 da Constituição Federal.
    Quanto à juridicidade, a medida provisória inova o ordenamento jurídico vigente, sob os atributos de generalidade e abstração. De igual modo, a espécie normativa utilizada na proposição é pertinente, pois não disciplina matéria reservada a lei complementar.
    No mais, a medida provisória trata de assuntos vinculados por afinidade ou pertinência, cumprindo assim os enunciados no art. 7º, incisos I e II, da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis. Dessa forma, consideramos que foram respeitadas as regras relacionadas à técnica legislativa.
    E finalmente, Sr. Presidente, avalio a questão de mérito.
    Inicialmente, é preciso afirmar que uma alternativa a essa solução proposta pela medida provisória seria simplesmente manter o atual procedimento e não admitir a utilização desses créditos com o Fisco para fins de capital mínimo exigido, cumprindo o Acordo de Basileia III. Todavia, essa providência diminuiria a competitividade dos bancos brasileiros, sejam os bancos de capital nacional ou os de capital estrangeiro aqui instalados, reduziria o capital disponível das instituições financeiras para crédito e poderia aumentar os juros bancários.
    Os ajustes prudenciais nos balanços das instituições financeiras introduzidos pelo Acordo de Basileia III, o acordo global de capital mínimo dos bancos, visam aperfeiçoar a capacidade de as instituições financeiras absorverem choques na economia, diminuindo o risco dos depositantes e a severidade de eventuais crises bancárias.
    O Acordo de Basileia III enfrenta os principais problemas que deram origem à crise financeira global iniciada em 2008 nos países de economia madura.
    A Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 1.128, de 2022, expõe a relação das medidas legislativas adotadas para que o Brasil cumprisse o Acordo de Basileia III sem que, eventualmente, as instituições financeiras brasileiras precisassem aumentar o capital próprio.
    Assim, entre os elementos patrimoniais objeto dos ajustes prudenciais introduzidos por Basileia III, destacam-se os créditos (direitos) que as instituições financeiras apresentam em seu balanço contra o fisco federal.
    Tais direitos são oriundos da divergência, entre as leis contábeis e tributárias, quanto ao momento do reconhecimento das perdas com créditos de liquidação duvidosa. Essa divergência cria direitos contra o fisco federal no balanço dos bancos, em razão do Imposto sobre a Renda e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido assim pagos antecipadamente.
    Como esses créditos eram contingentes, a Medida Provisória nº 608, convertida na Lei nº 12.838, de 2013, instituiu o crédito presumido para dar liquidez a esses direitos, mesmo que a instituição financeira esteja em situação de prejuízo fiscal, afastando-lhes o caráter contingente e permitindo que sejam computados no patrimônio de referência segundo as normas de Basileia III.
    O crédito presumido, portanto, tem a função de antecipar a realização de um direito que as instituições financeiras têm contra o fisco federal. Ele resulta da não aplicação do art. 9º da Lei nº 9.430, de 1996, às instituições financeiras (exceto cooperativas de crédito) que apresentem saldo (estoque) de prejuízo fiscal no ano anterior. As cooperativas de crédito são excluídas porque o Imposto sobre a Renda não incide sobre os atos cooperativos e porque são isentas da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (isso está disposto no art. 39 da Lei nº 10.865, de 30 de abril de 2004).
    Todavia, conforme consta na Exposição de Motivos da medida provisória em análise, essas medidas não são consideradas suficientes.
    Assim, a Medida Provisória nº 1.128 estabelece regras para o reconhecimento contábil dos créditos de liquidação duvidosa na apuração do lucro real e, dessa forma, o equipara ao estabelecido para a apuração do lucro contábil.
    Por fim, devemos observar que os ativos fiscais diferidos decorrentes das diferenças de tratamento contábil e fiscal das perdas em créditos por inadimplência totalizam cerca de 187 bilhões, o que corresponde a 19% do patrimônio líquido das entidades bancárias. Isso significa dizer que o não reconhecimento desses ativos no patrimônio líquido das entidades bancárias implicaria a diminuição do capital prudencial em cerca de 19 bilhões.
    Sr. Presidente, eu encerro oferecendo o nosso voto.
    Diante do exposto, o nosso voto é pelo atendimento dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência, pela adequação financeira e orçamentária, pela constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa e, no mérito, pela aprovação da Medida Provisória nº 1.128, com rejeição das emendas apresentadas.
    Eu apenas destaco: as emendas apresentadas na Câmara foram todas rejeitadas; não foi apresentada nenhuma emenda na Mesa Diretora do Senado Federal. Portanto, nós queremos manter o parecer como veio da Câmara, como veio na origem a Medida Provisória, por se tratar de um instrumento extremamente técnico, que foi definido pelo Banco Central, para que o Brasil possa avançar os seus aperfeiçoamentos, os seus controles contábeis e financeiros, oferecendo maior transparência no que diz respeito à questão das provisões para inadimplência junto ao sistema financeiro nacional.
    Portanto, Sr. Presidente, eu peço a atenção dos companheiros de Casa, para que a gente possa votar "sim", pela aprovação da Medida Provisória.
    Muito obrigado.