Discurso no Senado Federal — 2022-03-10
Orador(a): Jean-Paul Prates
Partido: PT
UF: RN
Tipo: Como Relator - Para proferir parecer
Resumo: Como Relator - Para proferir parecer sobre o Projeto de Lei (PL) n° 1472, de 2021, que "Dispõe sobre diretrizes de preços para diesel, gasolina e gás liquefeito de petróleo – GLP, cria Fundo de Estabilização dos preços de combustíveis e institui imposto de exportação sobre o petróleo bruto". Tramita em conjunto com o Projeto de Lei nº 1.582, de 2021.

O SR. JEAN PAUL PRATES (Bloco Parlamentar da Resistência Democrática/PT - RN. Para proferir parecer.) – Presidente, vou tomar a liberdade de fazer a leitura sentado à mesa aqui, se não for muito inconveniente e fora de procedimento.
    Vem à apreciação do Plenário o Projeto de Lei 1.472, de 2021, de autoria do Senador Rogério Carvalho, que dispõe sobre diretrizes de preços para diesel, gasolina e gás liquefeito de petróleo, cria fundo de estabilização dos preços de combustíveis e institui imposto de exportação sobre o petróleo bruto.
    O PL originalmente é composto por sete artigos, que alteram as diretrizes de política de preços de combustível, estabelecem o sistema de bandas e criam fundo de estabilização de preços.
    Na justificação, o ilustre autor argumenta que a Petrobras teria diminuído sua capacidade de refino com o intuito de aumentar a presença da iniciativa privada no setor e critica a adoção pela empresa do preço de paridade de importação, metodologia em que os preços internos do combustível acompanham os preços internacionais somados aos custos de internação. Ainda segundo o autor, o PPI resulta em ganhos extraordinários para a Petrobras, e o objetivo final seria vender suas refinarias.
    Para além do setor de combustíveis, a volatilidade dos preços prejudicaria a previsibilidade da economia, e o aumento dos preços dos combustíveis impactaria a inflação e, consequentemente, obrigaria o Banco Central a elevar os juros básicos, o que aumentaria a dívida interna.
    Para evitar todos os males descritos, o autor propõe a substituição do PPI, fruto de decisão administrativa da Petrobras, por uma política de preços de combustíveis nacional definida em lei, conforme a proposição apresentada.
    A matéria foi enviada à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), onde foram apresentadas sete emendas no total: três de autoria do Senador José Aníbal, uma de autoria do Senador Eduardo Braga, duas de autoria do Senador Jaques Wagner e uma de autoria da Senadora Maria Eliza. Mediante solicitação do Requerimento 57, de 2021, de autoria do Senador Otto Alencar, foi realizada, em 23 de novembro de 2021, audiência pública, aspas, "para que se prestem informações sobre os sucessivos aumentos dos combustíveis” – notem: em novembro de 2021 –, contando com a participação do Sr. Marcelo Guaranys, Secretário-Executivo do Ministério da Economia; do Sr. Rafael Bastos da Silva, Secretário de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis do Ministério de Minas e Energia; e do Sr. Joaquim Silva e Luna, Presidente da Petrobras. Na CAE, apresentamos quatro versões do relatório. Posteriormente apresentamos complemento de voto, incluindo emenda substitutiva com a incorporação parcial de três emendas. Na reunião do dia 7 de junho de 2021, o relatório foi lido e aprovado, passando a constituir o parecer da CAE, favorável à matéria.
    A matéria foi encaminhada para o Plenário, onde recebeu 28 emendas, as Emendas de Plenário 9 a 37. As Emendas 24 e 34 foram retiradas pelos respectivos autores, os Senadores José Serra e Rogério Carvalho.
    Nos termos do art. 258 do Regimento Interno do Senado Federal e em atendimento ao Requerimento nº 2.384, de 2021, de autoria do Senador Jayme Campos, foi determinada a tramitação conjunta do Projeto de Lei 1.472, de 2021, com o Projeto de Lei 1.582, de 2021, de autoria justamente do Senador Jayme Campos, por tratarem de tema correlato. Portanto, houve apresentação, posterior a este, de projeto semelhante, por parte do Senador Jayme Campos.
    Vou pular alguns trechos aqui em que eu explico esse projeto...
    Análise.
    O PL 1.472, de 2021, foi devidamente apreciado na CAE, motivo pelo qual, por economia processual, nos limitaremos, neste relatório, a apresentar o contexto que se busca enfrentar, bem como discorrer sobre a Emenda-CAE nº 8, que é o substitutivo, aprovada nessa Comissão, e as emendas apresentadas em Plenário. De fato, para um país que conquistou a autossuficiência em petróleo, e que possui parque de refino representativo, como o Brasil, a atual política de preços dos combustíveis praticada pela Petrobras, com o beneplácito do Governo Federal, é inapropriada. A metodologia de preço de paridade de importação, formalmente adotada, que teoricamente repassa a elevação dos preços do petróleo e a desvalorização cambial de forma automática para os consumidores – e eu digo teórica, aqui, porque, de fato, há represamento, hoje houve um aumento da Petrobras que "desrepresou", mais uma vez, essa paridade, portanto, é teórica – é uma guilhotina que, com frequência quase mensal, eu diria semanal, corta o orçamento das famílias e a receita dos trabalhadores autônomos de transporte de carga e de passageiros. Apenas em 2021, a Petrobras aumentou onze vezes o preço da refinaria da gasolina, nove vezes a do diesel, totalizando a elevação de respectivamente 73%, no caso da gasolina, de 65% no caso do diesel. Hoje, véspera ou o dia da votação desse projeto, desse pacote legislativo, tivemos um aumento na gasolina, Sr. Presidente, de 18,8% de uma vez; no diesel, de 24,9%, portanto, praticamente 25% num dia só.
    É importante salientar que, desde o advento da Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997, a chamada Lei do Petróleo, os combustíveis consumidos no Brasil advêm das seguintes origens: refinarias, formuladores, centrais petroquímicas nacionais e terminais de chegada dos combustíveis de origem estrangeira. Portanto, em relação à diversidade dos agentes originadores dos produtos derivados de petróleo e outros combustíveis consumidos no Brasil, pode-se afirmar que o ambiente é de competição direta entre as refinarias da Petrobras, as refinarias privadas, os formuladores e as centrais petroquímicas nacionais privadas e mais de 390 agentes importadores de combustíveis conectados a mais de 200 refinarias e traders internacionais. Esse é o mercado brasileiro, hoje, de fornecimento.
    Ocorre, entretanto, que tem sido política do atual Governo lançar mão do seu controle acionário da Petrobras no sentido de fazer com que a empresa abra espaço para a concorrência. Tanto que, em audiência pública realizada na Câmara dos Deputados, no dia 11 de junho de 2019, o Presidente da empresa, o então Presidente da empresa, Roberto Castello Branco, afirmou que o papel da Petrobras em prol do Brasil deveria ser o de abrir espaço para a concorrência, incluindo importadores. Cito textualmente as palavras do então Presidente, aspas: "Eu não gosto da solidão dos mercados, eu gosto de companhia. Com mais competição, vamos ter mais valor e preços mais baixos", justificando, assim, a utilização apenas parcial, da capacidade de produção das suas próprias refinarias.
    Essa postura ficou ainda mais patente diante da inércia da empresa em defender-se do processo aberto pela Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom), junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, cuja denúncia tinha objeto específico relacionado à importação de combustíveis no Maranhão. Como se sabe, a Petrobras, além de não apresentar as suas contrarrazões, acorreu imediatamente ao órgão de defesa da concorrência apresentando uma lista de oito refinarias destinadas à venda. Até hoje não ficou claro se essa foi uma definição autônoma da Diretoria da empresa ou se decorreu de ordem dada pelo acionista controlador: a União.
    O preço dos combustíveis no Brasil reflete o precário equilíbrio entre os preços "de mercado", entre aspas, da Petrobras e dos importadores. De toda forma, estes seriam exatamente os preços praticados pelo mercado num cenário em que houvesse duas ou mais refinarias privadas, além das da Petrobras, ou num cenário em que a Petrobras estivesse integralmente fora do controle da União, isto é, privatizada.
    Então, nós estamos vivendo hoje, Senador Eduardo, a realidade igualzinha à da Petrobras privatizada. Não faz diferença nenhuma. A questão administrativa de vontade política se quiser, privatizando-a ou não. A questão é que hoje já é o preço de paridade internacional, preço de paridade de importação e, portanto, o mercado brasileiro, sim, está sujeito a toda e qualquer oscilação, praticamente em tempo real, do preço internacional, como se a Petrobras fosse integralmente privada ou como se todas essas refinarias fossem privadas, concorrendo com produto importado.
    O caso recente da Refinaria de Mataripe subscreve essa hipótese. Matéria publicada na Folha de S.Paulo indica que a empresa realiza reajustes mais frequentes e pratica preços superiores aos da Petrobras. Na mesma matéria, registra-se que, segundo dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, a ANP, a gasolina, nos postos da Bahia, ficou 3% mais cara em janeiro último, enquanto, na média nacional, o aumento foi de 0,9%.
    Passando à análise da proposição, não vemos óbices do ponto de vista material quanto ao tema tratado, pois a União tem competência privativa para legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia, conforme determina o art. 22, inciso XII, da Constituição Federal. Além disso, os recursos naturais, os recursos minerais, melhor dizendo, inclusive os do subsolo, são bens da União e constituem monopólio da União a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural; a refinação de petróleo nacional ou estrangeiro; e a importação e exportação dos produtos e derivados básicos. Conclui-se, por conseguinte, que a produção, refinação, exportação e importação de petróleo são matérias que devem ser tratadas em lei federal, por estarem no âmbito da competência legislativa da União. Ademais, não se trata de matéria sobre a qual recaia reserva de iniciativa, podendo, portanto, a proposição ser apresentada por membro do Congresso Nacional.
    Em particular, convém lembrar que, apesar do mérito incontestável, havia vício de competência legislativa do art. 6º da proposta original, que criaria o Fundo de Estabilização. Por essa razão, propusemos, mantendo o objetivo da proposta, redesenhar os instrumentos para a estabilização de preços de derivados de petróleo e estruturá-los por meio de uma Conta de Estabilização de Preços de Combustíveis, apelidada de CEP-Combustíveis.
    Do ponto de vista da juridicidade, julgamos que o PL originalmente não atendia ao inciso IV do art. 7º da Lei Complementar nº 95, de 1998, que determina que o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei. Isso porque a matéria disciplinada pelo PL é abrangida pela Lei do Petróleo, que é a 9.478, de 1997, que dispõe sobre as atividades relativas ao monopólio do petróleo, incluídas nesse rol a refinação de petróleo nacional ou estrangeiro e a importação e exportação dos produtos e seus derivados. Esse vício também foi sanado no Substitutivo aprovado na CAE.
    Em relação ao arcabouço fiscal, o PL tem compatibilidade com a Lei Complementar nº 101, de 2020, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, e com o Novo Regime Fiscal, especialmente com o art. 113 do ADCT, já que não há criação de despesa obrigatória, tampouco renúncia de receita. O PL é compatível também com a regra de ouro – art. 167, inciso III, da Constituição Federal –, pois não implica endividamento para financiar despesa corrente.
    Frente ao inegável mérito do PL, nos esforçamos para alinhavar a proposição de modo a buscar uma norma juridicamente hígida, que avance em direção aos objetivos buscados pelo nobre autor, Senador Rogério Carvalho, Parlamentar sensível às agruras que afligem o povo brasileiro.
    Apresentamos perante a CAE emenda substitutiva ao PL, mantendo o seu espírito original, baseado em três pilares:
    a) diretrizes e referências para a política de preços de derivados, levando em consideração, especialmente, custos internos de produção e os preços internacionais;
    b) sistema de bandas como ferramenta de estabilização; e
    c) criação do imposto de exportação sobre o petróleo bruto.
    A rigor, os três pilares já estavam contidos no PL, mas foram reformulados para adequá-los ao arcabouço vigente.
    Diversos países adotam políticas de estabilização de preços de combustíveis, como Áustria, Chile, China, Colômbia, Dinamarca, Índia, México e Federação Russa. Ademais, o próprio FMI faz referência ao uso de bandas de preços como um mecanismo de curto prazo para evitar variações excessivas nos preços de combustíveis. Por exemplo, toda vez que os preços superarem o limite superior da banda, o fundo ou mecanismo – no caso nosso, a conta – paga a diferença de preços, requerendo, para tanto, recursos, que podem ser oriundos da própria sistemática da banda ou de algum tributo, ou outra receita. No nosso caso, de receitas extraordinárias auferidas pelo Estado brasileiro justamente em função dos preços altos. Importa verificar que o sistema não implica qualquer tabelamento de preços.
    O substitutivo estabelece uma banda móvel de variação para os derivados de petróleo. Quando os preços estiverem baixos, os recursos correspondentes à diferença entre o preço de mercado e o limite inferior da banda são acumulados na conta. Na situação contrária (preços em alta), quando os recursos se situarem acima do limite superior da banda, estes são utilizados de forma a manter os preços dentro da banda.
    Ademais, cria-se, nos termos do substitutivo apresentado em Plenário, a Conta de Estabilização de Preços de Combustíveis (CEP-Combustíveis), que poderá contar com o sistema de bandas, nos termos de regulamentação do Poder Executivo, bem como utilizar como fontes de receita um cardápio à disposição do gestor público, todas derivadas da elevação extraordinária do preço internacional do petróleo e/ou dos preços de combustíveis praticados no Brasil, quando atrelados à paridade de preços de importação. Dessa forma, reduz-se o conflito distributivo já que a conta é abastecida por recursos extraordinários oriundos dos chamados windfall profits, lucros excepcionais, que o Estado brasileiro aufere.
    Quero até aproveitar e salientar aqui uma matéria da Bloomberg, de ontem, se não me engano, onde a Senadora Elizabeth Warren declara visar empresas petrolíferas com plano de tributar lucros inesperados, justamente falando e explicando os windfall profits também lá nos Estados Unidos – uma Senadora do Partido Democrata.
    Alternativamente ao imposto de exportação, para falar disso, o substitutivo indica outras fontes possíveis para o financiamento extraordinário da CEP-Combustíveis, quais sejam: o superávit financeiro de fontes de livre aplicação disponíveis no Balanço da União, o excesso de arrecadação de dividendos pagos pela Petrobras à União e participações governamentais relativas ao setor de petróleo e gás destinadas à União resultantes do regime de concessão e resultantes da comercialização do excedente em óleo no regime de partilha de produção.
    Em relação à disciplina fiscal vigente, o mecanismo básico proposto – a sistemática das bandas – é neutro: os recursos recolhidos em momento de baixa no valor do barril são alocados na CEP-Combustíveis para posterior utilização do valor em favor da estabilização, em momentos em que o preço de referência é maior do que o limite superior da banda.
    É preciso destacar que a literatura aconselha o estabelecimento de mecanismos como o que agora se propõe em contexto de baixa de preços do barril, de modo a acumular recursos para financiar o amortecimento das altas futuras. Contudo, em decorrência da incapacidade do Poder Executivo de agir oportunamente, que atribuímos à submissão a dogmatismo econômico inconsequente, será preciso alocar recursos externos à banda de modo a viabilizar a CEP-Combustíveis. Entre as diversas fontes aventadas, enxergamos as supracitadas como mais adequadas – as que mencionamos antes –, minorando eventuais distorções orçamentárias e fiscais. A rigor, em momentos específicos de evolução acelerada dos preços no mercado internacional, o substitutivo prevê a possibilidade de dispor das referidas fontes orçamentárias. Caberá, portanto, ao Poder Executivo definir, em circunstâncias específicas, se há atendimento dos critérios constitucionais para eventual edição de crédito extraordinário. Nessa hipótese, os recursos empregados não afetariam o teto de gastos. Situação semelhante ocorreu com a edição da Medida Provisória 839, de 2018, que abriu crédito extraordinário para pagamento de subvenção à comercialização do óleo diesel.
    É dever do Poder Executivo desempenhar o papel de dosador, calibrador das soluções propostas neste substitutivo, que oferece uma cesta de mecanismos. Isso possibilita ao gestor público competente atuar com responsabilidade, inclusive fiscal, de modo a amortecer os efeitos diretos e indiretos à economia nacional causados pela alta extraordinária dos preços internacionais do petróleo e dos combustíveis. A população brasileira não pode mais sofrer em decorrência da inércia governamental. Inclusive, recente estudo do FMI aponta que os impactos da alta de preços de combustíveis atingem países em desenvolvimento por mais tempo, agravando a inflação.
    Com relação às emendas, mostrando a nossa disposição em prol do consenso e do diálogo, acatei 20 das 37 emendas apresentadas – eu não vou ler a análise de cada uma delas na íntegra por economia de tempo, mas vou destacar, Sr. Presidente, os pontos principais incorporados aqui.
    1º – A retirada da menção expressa ao Imposto de Exportação, com a possibilidade de utilização de fontes relacionadas às receitas extraordinárias auferidas com a alta do petróleo;
    2º – O reforço, Senador Portinho, dos objetivos já constantes na Lei do Petróleo, especialmente em relação à livre concorrência dentre os princípios balizadores da política de preço – já estavam na Lei do Petróleo – além dos demais parâmetros, como o preço internacional do barril e custos nacionais de produção de petróleo e derivados, consoante a situação do país, que conquistou autossuficiência em petróleo bruto e construiu um parque de refino representativo;
    3º – A explicitação de que a CEP-Combustíveis operará em momentos extraordinários, Senador Eduardo, de crises de preços internacionais, com vistas a mitigar o impacto de volatilidade sobre o mercado brasileiro;
    4º – A inserção de duas políticas de apoio à população vulnerável, através de, primeiro, instituição do Auxílio Emergencial para mitigar os impactos do aumento de preço na gasolina, especialmente para profissionais autônomos, trabalhadores de baixa renda, texto resultando da combinação da Emenda 33, do Senador Alessandro Vieira, ao PL 1.472 e da Emenda 24, do Senador Eduardo Braga, apresentada ao PLP 11.
    O segundo benefício é a ampliação do vale-gás, criado por iniciativa legislativa da Bancada do PT (Partido dos Trabalhadores), na Câmara Federal – autor Deputado Carlos Zarattini e outros –, para 11 milhões de famílias, que já constava da versão anterior do relatório do PLP 11, de 2020, indicando fonte de recursos para financiar a medida, a saber o bônus de Atapu e Sépia, blocos de pré-sal, licitados no ano passado, em linha com a responsabilidade fiscal.
    E o quinto item de destaque são ajustes redacionais solicitados pelo Governo, de modo a reforçar a compatibilidade do projeto com as regras orçamentárias e fiscais.
    A análise das demais emendas pode ser conferida na íntegra do relatório já apresentado.
    Voto
    Ante o exposto, votamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 1.472, de 2021, com acolhimento total ou parcial das Emendas de Plenário nºs 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 29, 30, 33 e 35 e rejeição das demais emendas de Plenário, na forma da emenda substitutiva integral apresentada abaixo, e pela consequente prejudicialidade do projeto de Lei 1.582, de 2021, de autoria do Senador Jayme Campos, justamente por ter o mesmo teor.
    É esse o relatório.
    Eu quero aproveitar para finalizar, agradecendo a todos os Senadores e Senadoras e ao Presidente Rodrigo Pacheco, pela confiança depositada neste Senador novato no Senado, talvez um pouco entendido neste assunto, mas nem tanto, porque estava até um pouco desatualizado ultimamente, depois que passei a fazer parte do mundo político. Mas me reatualizei e, com certeza, considero que nós todos juntos fizemos esse trabalho neste projeto. É importante salientar que resulta de uma iniciativa do Senador Rogério Carvalho na Comissão de Assuntos Econômicos deste Senado, com o apoio do Presidente Otto Alencar, que o resgatou em um momento em que o País já vivia – não agora por conta da guerra – uma ascendência de preços impressionante para o mercado interno brasileiro nos combustíveis, em função da política do PPI, contra a qual nós nos colocamos desde o início, em função de sermos um país autossuficiente.
    E isso não é balela. Eu vi esses dias um artigo dizendo que era populista esse argumento. Absolutamente! Acreditar nisso, Presidente, seria chamar de populista todos os Presidentes da República, de Getúlio até hoje, porque todos – todos –, se há um ponto em comum entre todos os Governos, Senador Carlos, até agora, desde que o petróleo comercialmente é conhecido no Brasil, este objetivo comum foi a busca da autossuficiência em petróleo. Todos eles – Getúlio, Juscelino, Jango, os governos militares, a redemocratização de Sarney, Itamar, Collor, Lula, Dilma, Fernando Henrique –, todos, todos absolutamente procuraram chegar à autossuficiência. E cada um colocou um pouco dessa realização e dessa meta dentro deste processo histórico.
    Chegar à autossuficiência é importante, sim.
    O que nós estamos hoje vivendo, com o PPI, é uma simulação de mercado brasileiro como se nós não produzíssemos nada no Brasil e não refinássemos nada no Brasil, como se tudo, absolutamente tudo o que consumimos em termos de derivados de petróleo fosse importado.
    Porque a qualidade da importação, o Senador Eduardo foi Ministro, conhece este assunto muito bem e teve em suas mãos também sistemas como esses de controle ou de pelo menos amenização do efeito de volatilidade externo para o Brasil – a Cide, a PPE. Lembram-se da PPE?
    Eram os instrumentos. Todos esses Governos usaram esse tipo de instrumento.
    O único Governo que, infelizmente, fez esse laboratório com os brasileiros foi em 2017, quando foi instituída a PPI, que iguala o mercado brasileiro a um Japão de petróleo e a um Tuvalu de derivados de petróleo, ou seja, como se nós não produzíssemos nada.
    Como chegar a uma equalização, a uma coisa mais amena para o consumidor? Esse é o desafio.
    E o Governo, inclusive, recentemente, agora, há dois dias, pediu à equipe toda que se reunisse para busca uma solução melhor, Presidente, e concluiu que não havia.
    Portanto, nós estamos aqui diante da principal ferramenta.
    Tudo o mais, Senadora Simone, tudo o mais – impostos, percentuais de preço – é acessório a essa conta de estabilização, porque a conta de estabilização mexe no preço principal.
    Isentar ou desonerar impostos pode ser consumido numa simples alta de preço ou numa guerra como esta, em que o preço dá um salto de US$10 num dia só ou mais. Consome tudo isso.
    Agora, a estabilização, o critério, a ferramenta ficam consignados para este Governo e para qualquer outro. Não é a solução ideal. Não é a solução completa. Cada Senador e cada Senadora aqui terá um defeito a apontar, um ressentimento, alguma coisa que gostaria de incorporar, e não foi. Mas, certamente, é a solução para o consenso neste momento, diante da urgência que nós temos.
    Obrigado, Presidente.