Discurso no Senado Federal — 2022-03-10
Orador(a): Jean-Paul Prates
Partido: PT
UF: RN
Tipo: Como Relator - Para proferir parecer
Resumo: Como Relator - Para proferir parecer sobre o Projeto de Lei Complementar (PLP) n° 11, de 2020, que "Altera a Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996 (Lei Kandir), para dispor sobre substituição tributária do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) nas operações com combustíveis".

O SR. JEAN PAUL PRATES (Bloco Parlamentar da Resistência Democrática/PT - RN. Para proferir parecer.) – Presidente, obrigado mais uma vez.
    Eu queria apenas iniciar essa outra tramitação agradecendo aos Senadores e Senadoras pelo apoio dispensado ao projeto da conta de combustíveis, parabenizando o autor, Senador Rogério Carvalho, a nossa Bancada do PT. Obrigado também à nossa assessoria, que nos ajudou; à Consultoria do Senado, a todos também que participaram desse processo como assessores, como assistentes, como interlocutores e, principalmente, a cada um dos Senadores e Senadoras por esse trabalho coletivo, com certeza, ao Senador Carlos Viana também, representando a todos os Senadores em sua pessoa. Ao Presidente Rodrigo Pacheco, mais uma vez, agradeço pela confiança de me dar essa relatoria, de me conceder a honra de relatar esses dois projetos importantes, que estão na Ordem do Dia.
    Quero fazer apenas rápidas ressalvas em relação à questão de ser – e todos concordam – essa uma medida paliativa, pontual, dentro do possível, para usar a expressão do Senador Marcelo Castro também.
    Mas, de fato, é necessário que seja assim. Há cinco anos, como eu disse na minha leitura, nós vivemos um laboratório contra os brasileiros, o laboratório da paridade de importação. E chamo de laboratório ou simulação por quê? Porque nós, de fato, não importamos 100% dos derivados que nós consumimos.
    Então, a PPI é uma abstração aplicada em todo o nosso mercado, e não é culpa de um governo ou de outro; simplesmente, foi colocada essa experiência.
    Por que nós temos que amenizar agora, pelo menos, se não mudar estruturalmente? Senador Marcelo e Senadora Zenaide, concordo integralmente e subscrevo integralmente as suas preocupações em mudar a estrutura de preços, e isso será feito com certeza oportunamente. Mas, neste momento, temos que amenizar o impacto dessa aventura, desse laboratório chamado PPI.
    E por que isso? Porque ao longo desse ano de 2017, por várias razões – um ano infeliz que sucedeu o golpe institucional –, nós exterminamos os mecanismos de amortecimento que historicamente fizeram parte da construção do Brasil como corrida para a autossuficiência.
    Nós tivemos, é claro, alguns com erros, alguns com falhas, mecanismos como a Conta Petróleo, a PPE (Parcela de Preço Específica), a CID, que acabou sendo inutilizada pelo objetivo arrecadatório que acabou adquirindo, e os patamares de reajuste dos Governos Lula e Dilma.
    Então, a política de paridade de importação é uma excrescência, que acontece em 2017, por força de circunstâncias diversas e que minou, a ponto de acabar com qualquer possibilidade de viabilidade do próprio Governo que a criou.
    A greve de caminhoneiros não foi um evento à parte, não foi um evento isolado. Foi um evento criado pela PPI. E agora estamos diante de uma formação de cenários que agora culmina com essa questão da guerra, mas em que nós já tínhamos uma alta de preço sustentada e que era simplesmente intolerável e cada vez se torna mais mortal para os brasileiros e brasileiras. Não é apenas como a Senadora Eliziane apontou muito bem na questão dos produtos derivados de frete ou de dependentes do frete, mas de tudo absolutamente que se consome. Esta espuma deste microfone com que eu estou falando agora aqui é derivada de petróleo e tudo o que chega às nossas casas, até os vilarejos e roçados mais distantes do Brasil, é transportado por caminhões ou ferrovias a diesel.
    Portanto, tudo, tudo está contaminado inflacionariamente e potencialmente pelo preço dos combustíveis. E nós, ao fazermos o nosso almoço, o nosso jantar, todos os dias, conquistamos o direito social importante de consumir algum tipo de combustível que nos dê segurança, no caso do gás de cozinha, condicionado nos botijões P13, de 13 quilos. Esses botijões agora estão num preço tão proibitivo que as pessoas, não apenas aquelas que estão em alto grau de miserabilidade, mas pessoas comuns, pessoas que estão hoje num grau médio até, de classe média, estão cozinhando com lenha, Senador Eduardo. No Nordeste, eu vejo isto o tempo todo: as pessoas em suas casas, nos seus quintais, fazendo aquela montagem com tijolos e fazendo fogo a lenha para cozinhar o almoço e desmatando a Caatinga e o Cerrado para fazer o almoço.
    Enfim, nós temos que corrigir isso de emergência, imediatamente, porque se tornou insustentável. E qual é a lógica, Senador Oriovisto, dessas fontes que alimentam essa conta? Primeiro, esta conta só assume, só entra em campo, quando é excepcional o cenário de preços. É a primeira coisa. Então, a segunda coisa é que ela deriva ou ela se alimenta de fontes excepcionais, antes de avançar sobre as isenções fiscais e isentar impostos, que esses, sim, seriam subsídios diretos ao combustível fóssil, o que seria contrário, inclusive, à política ambiental de qualquer país mais evoluído hoje em dia e que preza pelo desenvolvimento sustentável.
    Antes de avançar sobre essa carne, estamos queimando a gordura criada pela própria evolução dos preços internacionais de petróleo e dos combustíveis e pelo próprio peso que a PPI impõe aos brasileiros e brasileiras nas bombas todos os dias. É isso que estamos fazendo, porque os recursos que vêm excepcionalmente, como depósito inicial para esta conta de estabilização são oriundos não de dividendos ridículos, como foi mencionado, mas de dividendos estratosféricos que foram pagos à União, como acionista. E apenas estamos tocando nos dividendos pagos à União, efetivamente pagos à União, e do excedente do orçamento. Portanto, não estamos avançando também sobre os dividendos, Senador Oriovisto, que estavam reservados para alguma função, como, por exemplo, pagar dívida interna.
    Estamos colocando claramente na lei, nesta última alteração, o excedente dos dividendos da Petrobras que foram, como eu disse, estratosféricos, da ordem de R$100 bilhões. Inexplicavelmente, a Petrobras pagou mais de 90% aos acionistas, deixando pouquíssimo para reinvestimento. E, para a União, toca em torno de R$40 bilhões.
    Estavam previstos no orçamento, para vocês terem uma ideia de como é excepcional isso, R$18 bilhões de dividendo da Petrobras. O Governo vai poder usar o excedente entre R$18 bilhões e R$40 bilhões.
    De royalties, foram R$77,8 bilhões, em 2021. E a estimativa para 2022 é mais do que isso por conta justamente do preço internacional do petróleo alto.
    Então, essas receitas excepcionais, que são os tais windfall profits, que, em todos os países, estão sendo perseguidos – e, em muitos, já são, inclusive, tributados de empresas até privadas –, nós estamos aqui utilizando antes de avançar sobre os impostos que pagam a escola pública, a segurança pública, a seguridade social e a saúde pública no Brasil.
    Portanto, essa é a lógica da conta de estabilização prevista aqui pela iniciativa legislativa do Senador Rogério Carvalho e do Partido dos Trabalhadores.
    Não é o ideal? Não, claro que não. Nós queremos discutir profundamente a estratégia e o papel de uma estatal como a Petrobras para o Brasil.
    Mas vamos seguir na relatoria, na complementação de voto do PLP 11, que vem aqui ao Plenário, nesta tarde, na forma de substitutivo apresentado, com acolhimento das Emendas 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 14 e 15 e contrário às demais emendas.
    Em face dos debates havidos durante a discussão da proposição em Plenário, a matéria não foi votada naquela sessão, sendo reaberto o prazo para a apresentação de emendas, que se encerrou no dia 8 de março de 2022, às 15h.
    Na sessão de ontem, 9 de março de 2022, a matéria constou novamente da pauta, mas, a pedido da Liderança do Governo, sua apreciação foi adiada para a sessão de hoje. O prazo de apresentação de propostas foi novamente reaberto e se encerrou hoje, 10 de março, às 10h da manhã, quando deu início a esta sessão deliberativa.
    Nesse período, foram apresentadas sete novas emendas, as Emendas 19 a 25, que ora passamos a analisar.
    A Emenda 19, de autoria da Senadora Soraya Thronicke, propõe a redução das alíquotas ad rem da contribuição para o PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) incidentes sobre a importação do querosene de aviação (QAV), até 31 de dezembro de 2022, a fim de evitar um colapso sobre a aviação comercial brasileira, em razão das perspectivas de aumento do preço do barril de petróleo.
    Acolhemos a sugestão nos termos da Emenda 6, conforme será explicado mais adiante.
    A Emenda nº 20, de autoria do Senador Vanderlan Cardoso, promove duas alterações no substitutivo apresentado no relatório. A primeira alteração é a modificação da regra de transição prevista no art. 7º. Pela nova proposta, enquanto o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) não disciplinar a monofasia, no máximo por 12 meses, a base de cálculo do ICMS sobre os combustíveis, para fins de substituição tributária, será, em cada estado e no Distrito Federal, o preço médio praticado pelos produtores ou importadores na data de publicação da lei complementar que resultar deste PLP. Importante ressaltar que a regra de transição proposta pela emenda engloba todos os combustíveis sujeitos à monofasia, não apenas o diesel, conforme o substitutivo. Para compensar as perdas, seria criada uma Conta de Compensação do ICMS-Combustíveis, abastecida com recursos da União, em especial, dividendos da Petrobras, participações governamentais etc., partilha e tal.
    Não obstante louvarmos a engenhosidade dessa proposta, que tem seus méritos, não a acolhemos. Entendemos que a medida introduz uma complexidade excessiva, inclusive com a criação de uma conta de compensação, além da outra, que acabamos de criar, tem uma regra de transição que vigorará por apenas 12 meses. Além disso, entendemos inadequada a aplicação da regra de transição para todos os combustíveis, pois muito provavelmente não haverá tempo hábil para o Confaz disciplinar a monofasia de todos os combustíveis listados no art. 2º do substitutivo em apenas 12 meses.
    Por fim, a emenda contraria o art.124 da Lei 14.194, de 2021, a LDO 2022, segundo o qual as proposições legislativas e as suas emendas, observado o disposto no art. 59 da Constituição, que, diretamente ou indiretamente, importem na autorização de redução de receita ou aumento de despesa da União, deverão ser instruídas com o demonstrativo do impacto orçamentário e financeiro no exercício em que devam entrar em vigor e nos dois exercícios subsequentes.
    As Emendas 21 e 22 são de autoria do Senador Tasso Jereissati. A primeira procura alterar os critérios de repartição, previstos no art. 3º do substitutivo, suprimindo a hipótese na qual o ICMS caberá apenas ao estado de origem nas operações interestaduais com combustíveis, não derivados de petróleo destinados a não contribuintes.
    Pelo texto da emenda, todas as operações interestaduais, entre contribuintes ou não, com combustíveis não derivados de petróleo ficariam sujeitos à repartição proporcional entre estados de origem e destino, que ocorre nas operações com as demais mercadorias.
    Entendemos a preocupação do autor com a adequada distribuição da arrecadação do imposto nas operações interestaduais. Ocorre, todavia, que a Constituição Federal de 88 não deixou ao legislador complementar margem de escolha. Como os critérios de repartição presentes no art. 3º do substitutivo são trazidos do artigo 155, §4º, incisos II e III da Carta Magna, sua alteração revestir-se-á, a nosso ver, de inconstitucionalidade, motivo pelo qual não acolhemos a Emenda nº 21.
    A 22, por sua vez, propõe estender a regra de transição para todos os combustíveis especificados no art. 2º do substitutivo e, paralelamente, ampliar seu prazo de vigência para 31/12/23. Partilhamos da preocupação do autor com o planejamento adequado e gradual do Confaz na implementação da monofasia. Entendemos, contudo, que neste primeiro momento, exatamente pelo seu caráter pioneiro e até pelo caráter experimental desta disposição, o escopo da regra de transição deve ser limitado ao diesel.
    Não concordamos com a extensão do prazo da regra de transição até 31 de dezembro de 2023, em conjunto com a inclusão dos demais combustíveis, pois criará uma pressão sobre o Confaz sem que tenha havido tempo hábil para analisar, no médio prazo, os resultados da monofasia para o diesel, evitando reproduzir eventuais erros quanto disciplinar também a sistemática para outros combustíveis. Assim, não acolhemos a emenda.
    Emenda 23, Senador Carlos Fávaro, autoriza os Estados e o Distrito Federal a manterem, até 31 de dezembro de 2022, as margens de valor agregado ou o preço médio ponderado ao consumidor final utilizados para o cálculo do ICMS sobre as operações de combustíveis e lubrificantes, derivados ou não de petróleo, vigentes no dia 1º de novembro de 2021.
    Ademais, prevê que não se aplicará, em relação a essa medida, o disposto no art. 14 da Lei Complementar 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, dispositivo que apresenta as condições para a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decora renúncia de receita.
    Compreendemos que a finalidade dessa emenda é mitigar perdas tributárias para o estado. No entanto, ao abranger um conjunto de produtos, o que terá um impacto maior para os entes em relação ao texto substitutivo, que lida apenas com o óleo diesel, a emenda não será acatada.
    Portanto, essa emenda onera mais, ao nosso ver, os estados do que a atual situação, a tal proposta.
    A Emenda 24, do Senador Eduardo Braga, propõe a instituição do auxílio emergencial ser regulamentado pelo Poder Executivo, destinada a atenuar os impactos extraordinários sobre os preços finais ao consumidor da gasolina.
    É aquilo que já comentamos por ocasião do PL 1.472.
    Julgamos, portanto, ser oportuno restringir o PLP 11, de 2020, às questões tributárias. Nesse sentido, aproveitando a conveniência da relatoria concomitante no PL 1.472, transportamos a medida para aquela proposição, na qual foi apresentada a emenda do Senador Alessandro Vieira, com proposta semelhante, juntamente com a expansão sugerida do auxílio-gás que constatava nesse PLP.
    Ante o exposto, a emenda não foi acatada. Mas apenas por isso.
    A Emenda 25, do Senador Weverton, pretende suprimir o que havia da lista dos combustíveis sujeitos à monofasia, considerando que a mera inclusão do combustível no rol do art. 2º não produz impactos imediatos na atual sistemática e que a implementação da monofasia dependerá de regulamentação nos moldes no ritmo determinado pelo Confaz, não haverá qualquer risco de prejuízo às empresas do setor aéreo.
    Pelo exposto, não acolhemos a emenda.
    Com relação ao substitutivo apresentado na última sessão, diante da solicitação da Liderança do Governo, e em pedido de acatamento integral da Emenda nº 6, a partir do pedido da autora, Senadora Soraya Thronicke, e do destaque apresentado pelo Líder do PROS, Senador Telmário Mota, com subsequente anúncio em Plenário da estimativa de seu impacto fiscal, passo a acolher essa emenda com ajustes redacionais, tendo em vista a adequação às demandas da legislação fiscal, posicionamento do Governo de que a medida não afetará o atingimento da meta de resultado primário.
    Para o diesel B, a renúncia estimada pelo Governo é de R$17,25 bilhões. No caso de haver o impacto fiscal estimado será de R$338,2 milhões. E para o GLP não P-13, ou seja, não botijão de gás de 13kg, R$304 milhões. Nesse ajuste, incorporaremos a demanda da Emenda 19, nos termos do substitutivo. Entendemos, por isso... Contemplamos os destaques, Presidente, das Lideranças do PSDB e do Podemos.
    Ainda, buscando aprimorar o texto substitutivo em atenção às preocupações dos Senadores, propomos redação alternativa à Emenda nº 15, de autoria do Senador Oriovisto Guimarães, de modo a impedir que a alíquota ad rem seja defasada por variações súbitas na alta ou na baixa. Entendemos que a redação que propomos agora avança para garantir que a estabilidade propiciada pelas alíquotas ad rem não implique distorção exagerada entre valor de mercado e alíquotas, evitando prejuízos para os estados ou para os consumidores.
    Antes de ler o meu voto, gostaria mais uma vez de pontuar breves esclarecimentos aqui sobre o substitutivo, o PLP 11, de 2020. Esse substitutivo não guarda qualquer semelhança com o texto que veio da Câmara. As "tabelas de perdas", entre aspas, que vêm sendo circuladas não se referem ao texto em deliberação no Senado Federal nesse momento. A bem da verdade, propusemos um substitutivo ao texto aprovado na Câmara justamente por considerá-lo inconstitucional.
    A versão da Câmara simplesmente tornava de imediato as alíquotas ad rem e impunha um teto para a base de cálculo do ICMS dos combustíveis – média de preços de dois anos anteriores. Ela imporia, portanto, perdas anuais de cerca de 32 bilhões aos estados. A solução apresentada no nosso substitutivo não implica prejuízo aos orçamentos estaduais.
    O substitutivo vai por outro caminho e contém duas partes.
    1. Autorização para implantação da monofasia.
    Trata-se de medida de caráter estruturante, não é uma solução de curto prazo. Ela segue os estritos termos da Constituição e, em resumo, contempla um pré-requisito – lei complementar listando combustíveis – exigido pela Constituição, para que os estados, por meio do Confaz, possam implementar, a seu ritmo, a monofasia.
    A monofasia, em si, não impõe nenhuma perda aos estados. Pelo contrário, facilita a fiscalização tributária e reduz a sonegação, com potencial de aumentar a arrecadação. Convém lembrar que estudo da Fundação Getúlio Vargas estimou as perdas com o mercado irregular em 2018 em R$26 bilhões, em termos nominais, sendo R$14 bilhões na arrecadação de tributos e R$15,6 bilhões de perdas operacionais, volume físico. Com a racionalização e a simplificação da tributação de combustíveis, ambos seriam beneficiados, estados e produtores, contribuindo também para a redução do custo para o consumidor. Os estados só têm a ganhar com a monofasia.
    Os parâmetros estabelecidos no substitutivo são a adoção de alíquota ad rem e uniforme em todo o território nacional.
    A adoção da alíquota fixa vinculada à unidade de medida, e não proporcional ao valor do produto, contribui para maior transparência e menor volatilidade. Dessa forma, o produto seria menos afetado por flutuações conjunturais e transferiria menor impacto para inflação. Não gera qualquer perda aos estados, pois o Confaz tem autonomia para fixar a alíquota que julgar mais adequada.
    A adoção de alíquota uniforme – que, repetimos, é exigência constitucional – tem o condão de racionalizar o nosso sistema tributário, com redução de sua complexidade e incentivo aos investimentos, ao tempo em que combate a guerra fiscal e o planejamento tributário abusivo.
    A transição para a monofasia pode ser gradual, amparada por mecanismo de compensação regulamentado pelo Confaz, e pode ser iniciada por combustíveis de menor variação nas alíquotas entre os estados, com menor participação na arrecadação e/ou com cadeia de produção/importação mais simples. Com a aprovação do Substitutivo ao PLP nº 11, de 2020, o que se espera é que os interessados iniciem o diálogo necessário para a transição, sem atropelos.
    2. Medidas de curto prazo.
    Além da medida estruturante da monofasia, buscamos incluir propostas para aliviar o aumento de preços de combustíveis no curto prazo, para conter os impactos negativos sobre a inflação e o dia a dia da população brasileira.
    Durante o período de transição até 31 de dezembro de 2022, enquanto a monofasia para o diesel não tiver sido implantada, a base de cálculo do ICMS na substituição tributária do diesel – do diesel – será, em cada estado, a média móvel dos preços médios nos últimos 60 meses. A escolha desse combustível se deve a seu papel crucial na manutenção da atual cadeia logística brasileira, bem como das operações de transporte coletivo, essenciais à vida dos brasileiros trabalhadores e trabalhadoras.
    Entendemos que o mecanismo de transição pode ser o ponto de partida para adoção da monofasia primeiro no diesel e, depois, nos demais combustíveis, seguindo o ritmo determinado pelo Confaz, provavelmente priorizando aqueles com maior simplicidade e rumando, aos poucos, aos de sensibilidade socioeconômica mais complexa.
    Ao mesmo tempo, e a partir da aprovação do PL 1.472, de 2021, entendemos que a pressão sobre os estados será reduzida substancialmente.
    Adicionalmente, em caráter excepcional, ficam dispensadas, nos termos da emenda da Senadora Soraya Thronicke, da observância de algumas normas da LRF e da LDO as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo que entrarem em vigor no exercício de 2022 relativamente aos impostos e contribuições previstos nos arts. 155, inciso II, 195, inciso I, alínea “b”, 177, §4º, e 239 da Constituição, nas operações envolvendo biodiesel, óleo diesel e gás liquefeito de petróleo, derivado de petróleo e de gás natural no referido exercício.
    Por fim, ficam zeradas, nos termos da Emenda nº 6, as alíquotas de PIS/Cofins (interno e importação) sobre diesel (e suas correntes), sobre GLP (gás liquefeito de petróleo) ou gás liquefeito de gás natural (GLGN), sobre QAV e sobre biodiesel até 31 de dezembro de 2022.
    Com o exposto, esperamos ter esclarecido o conteúdo do PLP 11, de 2020, e seus impactos sobre a sociedade e os orçamentos estaduais, desfazendo qualquer equívoco sobre as medidas propostas para enfrentar a grave crise gerada pelos preços dos combustíveis.
    Vamos ao voto, Sr. Presidente.
    Em vista do exposto, o voto é pela constitucionalidade, regimentalidade, juridicidade, adequação orçamentária e financeira e boa técnica legislativa do Projeto de Lei Complementar nº 11, de 2020, e, no mérito, pela sua aprovação, acolhidas, total ou parcialmente, as Emendas nºs 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 15 e 19, de Plenário, na forma do substitutivo que segue, restando, assim, prejudicado o texto original, e rejeitadas todas as demais emendas apresentadas.
    É o relatório, Sr. Presidente.
    Muito obrigado a todos.