Discurso no Senado Federal — 2022-05-24
Orador(a): Fernando Bezerra Coelho
Partido: MDB
UF: PE
Tipo: Como Relator - Para proferir parecer
Resumo: Como Relator - Para proferir parecer sobre a Medida Provisória (MPV) n° 1090, de 2021, que "Estabelece os requisitos e as condições para realização das transações resolutivas de litígio relativas à cobrança de créditos do Fundo de Financiamento Estudantil - Fies".

O SR. FERNANDO BEZERRA COELHO (Bloco Parlamentar Unidos pelo Brasil/MDB - PE. Para proferir parecer.) – Sr. Presidente. Sras. e Srs. Senadores, o Projeto de Lei de Conversão (PLV) nº 12, de 2022, decorre da aprovação pela Câmara dos Deputados, em sessão do dia 17 de maio de 2022, de emenda substitutiva à Medida Provisória nº 1.090, de 30 de dezembro de 2021, que estabelece os requisitos e as condições para a realização das transações resolutivas de litígio relativas à cobrança de créditos do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) e altera a Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, a Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e a Lei nº 12.087, de 11 de novembro de 2009.
    Nos termos da Exposição de Motivos Interministerial nº 67, de 20 de dezembro de 2021, assinada pelos Ministros da Educação e da Economia, que acompanha a matéria, o objetivo principal da medida provisória consiste em oferecer aos estudantes que tenham formalizado a contratação de financiamento estudantil junto Fies até o 2º semestre de 2017 e que estejam com débitos vencidos e não pagos até sua publicação a renegociação de suas dívidas por meio de adesão à transação resolutiva de litígio relativo à cobrança dos créditos do Fies, com a finalidade de reduzir os índices de inadimplência do fundo e combater os efeitos devastadores da pandemia da covid-19.
    Ainda de acordo com a Exposição de Motivos nº 67, de 2021, o Fies possui, Sr. Presidente, 2,4 milhões de contratos formalizados até 2017, somando um saldo devedor total de R$106,9 bilhões, sendo que, dentre os devedores, mais de 1 milhão de estudantes financiados encontram-se inadimplentes, representando uma taxa de inadimplência de 48,8% relativa a contratos com mais de 90 dias de atraso na fase de amortização, somando R$7,3 bilhões em prestações não pagas pelos estudantes.
    Com as medidas propostas, será possível o parcelamento das dívidas em até 150 meses, com redução de 100% dos encargos moratórios e concessão de 12% de desconto sobre o saldo devedor para o estudante que realizar a quitação integral da dívida.
    No caso de estudantes com mais de um ano de atraso, a medida oferece um desconto de 92% da dívida consolidada para aqueles que estão no Cadastro Único ou foram beneficiários do auxílio emergencial e de 86,5% para os demais estudantes. Destaque-se que é permitida a utilização do saldo do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) para o pagamento do Fies, inclusive na hipótese de parcelamento dos débitos.
    Em suma, acredita-se que as medidas propostas proporcionarão a retomada da atividade econômica, do emprego e da renda familiar aos mais de 1 milhão de estudantes que se encontram inadimplentes junto ao Fies, contribuindo inclusive para a retomada da atividade econômica do país.
    Foram apresentadas, Sr. Presidente, 83 emendas à medida, no prazo regimental, perante a Comissão Mista, sendo 15 de autoria de Senadoras e Senadores. Dessas, nove foram aprovadas total ou parcialmente, sendo: duas de autoria do Senador Wellington Fagundes, as Emendas nºs 26 e 27; uma do Senador Nelsinho Trad, a Emenda nº 45; e outras seis de autoria de Deputados. Juntas, com as alterações propostas pelo Relator, Deputado Hugo Motta, compõem substitutivo aprovado pelo Plenário da Câmara dos Deputados, nos termos do Projeto de Lei de Conversão nº 12, de 2022, que aperfeiçoa e fortalece o equacionamento do refinanciamento das dívidas dos estudantes junto ao Fies e outras de outros devedores. Dentre as alterações à Medida Provisória nº 1.090, de 2021, aprovadas pela Câmara dos Deputados, destaca-se a ampliação do desconto para estudantes que estejam cadastrados no CadÚnico ou que tenham sido beneficiários do auxílio emergencial de 2021 de 92% (noventa e dois por cento) para 99% (noventa e nove por cento). Trata-se de medida absolutamente justa e correta, pois beneficia justamente aqueles estudantes que mais necessitam do apoio governamental, quais sejam, estudantes de famílias de baixa renda, pois estão cadastradas no CadÚnico ou foram beneficiárias do auxílio emergencial de 2021, mas esforçaram-se, através da formação acadêmica superior, para conseguirem melhores condições econômicas.
    Destacam-se ainda as alterações que possibilitam o parcelamento dos débitos dos estudantes que não tenham condenação judicial em vez da limitação aos estudantes que não tenham inquérito ou processo judicial sobre fraude à concessão dos benefícios; e a possibilidade de os estudantes adimplentes também poderem parcelar seus financiamentos, pois certamente tais estudantes também foram fortemente impactados pela pandemia, sofrendo diminuição na renda familiar, concedendo-lhes a possibilidade de desconto de 12% (doze por cento) sobre o principal, mesmo percentual aplicado para os casos de liquidação do saldo devedor de financiamentos com atraso entre 90 e 360 dias.
    Outra alteração importante diz respeito à alteração nos requisitos para restabelecimento do débito, com todos os acréscimos, em caso de descumprimento do acordo da transação de inadimplemento. Enquanto a medida provisória dispõe que o débito seria restabelecido com todos os acréscimos em decorrência do inadimplemento de três prestações, sucessivas ou alternadas, o PLV permite o inadimplemento de até três prestações sucessivas e cinco alternadas. Esta modificação é deveras positiva, pois flexibiliza as regras de inadimplemento, evitando assim a rescisão precipitada da transação, o que não é desejável nem para o estudante financiado nem para o Fies.
    Importante salientar também a decisão da Câmara dos Deputados de incorporar no PLV nº 12, de 2022, alterações na Lei nº 13.496, de 24 de outubro de 2017, que institui o Programa Especial de Regularização Tributária (Pert) na Secretaria da Receita Federal do Brasil e na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Trata-se de matéria que já foi aprovada pelo Plenário do Senado Federal, nos termos do Projeto de Lei nº 4.728, de 2020, de autoria do nosso Presidente, o Senador Rodrigo Pacheco, matéria de que eu tive a honra de poder ser o Relator aqui, no Plenário do Senado.
    A decisão da Câmara dos Deputados decorre de uma avaliação quanto à melhor oportunidade de deliberação em termos de estratégia legislativa, apoiada no fato de as duas matérias terem, em essência, a mesma finalidade jurídica, qual seja, a resolução de litígios creditícios.
    Nesse sentido, a Câmara dos Deputados decidiu também pela incorporação de proposta de equacionamento de litígios de outros créditos da fazenda pública, nos termos da Lei 13.988, de 14 de abril de 2020, e outros relativos às Santas Casas, hospitais e demais entidades beneficentes que atuam na área da saúde.
    O Projeto de Lei de Conversão nº 12, de 2022, propõe, ainda, alterações na Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004, que institui o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), tema absolutamente relacionado a financiamento estudantil, pois os financiamentos do Fies somente podem ser concedidos a cursos superiores não gratuitos e com avaliação positiva, conforme disposto no art. 1º da Lei nº 10.260, de 2001, que institui o próprio Fies.
    Foram apresentadas 11 emendas ao PLV nº 12, de 2022, no Plenário do Senado Federal.
    A Emenda nº 84, de autoria do Senador Wellington Fagundes, objetiva a inclusão de novo art. 13-A ao PLV nº 12, de 2022, autorizando o agente financeiro a conceder desconto por pontualidade aos contratos adimplentes, a partir de parâmetros a serem definidos pelo CG-Fies.
    As Emendas nos 85, de Plenário, e 88, da Senadora Rose de Freitas, propõem, respectivamente, alterações na Lei 13.988, de 2020, matéria de que trata o art. 10 do PLV nº 12, de 2022; e assegurar aos estudantes inadimplentes o parcelamento de seus débitos sem a cobrança de multas ou juros de qualquer natureza.
    A Emenda nº 94, do Senador Roberto Rocha, assim como a Emenda nº 85 da Senadora Rose de Freitas, propõe alterações na Lei nº 13.988, de 2020.
    A Emenda nº 86, do Senador Angelo Coronel, estabelece que os estudantes adimplentes também terão direito aos descontos e demais condições de renegociação de prazos, de acordo com ato a ser expedido pelo CG-Fies no prazo de 15 dias, após publicação da futura Lei.
    A Emenda nº 87, do Senador Rogério Carvalho, propõe a supressão do §2º do art. 5º do PLV nº 12, de 2022, como forma de permitir descontos superiores ao percentual de 77% (setenta e sete por cento) do valor dos créditos a serem transacionados, bem como o parcelamento em prazo superior a 150 (cento e cinquenta) meses.
    As Emendas nºs 89 e 90, de autoria da Senadora Zenaide Maia, são idênticas às Emendas nºs 91 e 92, do Senador Paulo Rocha. As primeiras destas emendas objetivam aumentar a possibilidade de redução do valor total dos créditos a serem transacionados de 77% (setenta e sete por cento) para 86% (oitenta e seis por cento), bem como o desconto a ser concedido na liquidação de contratos inadimplentes por meio de pagamento à vista de 12% (doze por cento) para 30% (trinta por cento).
    Já as segundas, na mesma linha das anteriores, objetivam ampliar o desconto para os estudantes com débitos vencidos e não pagos há mais de 90 (noventa) dias, em 30 de dezembro de 2021, de 12% (doze por cento) para 30% (trinta por cento) do valor principal, para pagamento à vista, dentre outros.
    Finalmente, a Emenda nº 93-PLEN, do Senador Flávio Arns, determina que os prazos de suspensão de pagamento das parcelas do Fies realizada durante a pandemia de covid-19 sejam computados como período de atraso para fins de caracterização de débitos vencidos e não pagos há mais de 360 dias em 30 de dezembro de 2021, como forma de garantir a concessão dos descontos oferecidos pela Medida Provisória 1.090, de 2021, para estudantes com débitos vencidos em prazo inferior aos referidos 360 dias.
    Análise.
    Da admissibilidade.
    Consoante dispõem o §5º do art. 62 da Constituição Federal e o art. 8º da Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2002, o Plenário de cada uma das Casas deverá examinar, preliminarmente ao mérito da medida provisória, o atendimento ou não dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência bem como sua adequação financeira e orçamentária.
    Em relação à admissibilidade, importa consignar que a matéria contida na medida provisória não está entre aquelas cuja veiculação por medida provisória seja vedada pelo §1º do art. 62 da Constituição.
    Devemos lembrar que a urgência e a relevância são requisitos de avaliação discricionária, de apreciação estritamente política, permeada pelos critérios de oportunidade e conveniência.
    A exposição de motivos enfatiza a urgência e relevância da medida provisória "tendo em vista a sustentabilidade do Fies e a necessidade de retomada econômica dos estudantes contemplados pelo financiamento e que estavam inadimplentes com o Programa, resta imprescindível a alteração dos termos constantes da Lei nº 10.260, de 2001, e da Lei nº 12.087, de 2009".
    Fica clara a necessidade de continuidade do Fies como instrumento de política pública educacional e a importância de se permitir que milhares de estudantes inadimplentes possam obter a sua recuperação econômica.
    Da adequação orçamentária e financeira.
    A Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2002, estabelece, em seu art. 5º, §1º, que "o exame de compatibilidade e adequação orçamentária e financeira das Medidas Provisórias abrange a análise da repercussão sobre a receita ou a despesa pública da União e da implicação quanto ao atendimento das normas orçamentárias e financeiras vigentes, em especial a conformidade com a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária da União".
    De acordo com o parecer apresentado na Câmara dos Deputados, "a Medida Provisória nº 1.090/2021 está em conformidade com as normas orçamentárias e financeiras vigentes – a Lei Complementar nº 101/2000, a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária da União –, em especial, quanto ao art. 125, inciso I, alínea “c”, da Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021 (LDO 2022), acerca da comprovação dos efeitos financeiros líquidos positivos das proposições decorrentes de instrumentos de transação resolutiva de litígio, a fim de não prejudicar o alcance da meta de resultado fiscal."
    Diante disso, entendemos que a Medida Provisória nº 1.090, de 2021, está adequada do ponto de vista financeiro e orçamentário.
    Da constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa.
    Quanto à constitucionalidade, frisamos que a União é competente para legislar sobre política de crédito e educação, conforme o art. 22, VII, e o art. 24, IX, da Constituição Federal (CF). Ao mesmo tempo, o art. 48 da Lei Maior incumbe ao Congresso Nacional, mediante sanção do Presidente da República, dispor sobre todas as matérias de competência da União.
    Além disso, a matéria não consta do rol de vedações de edição de medida provisória previsto no §1º do art. 62 da Constituição Federal, nem da lista de competências exclusivas do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas, expressa nos arts. 49, 51 e 52 da Constituição Federal.
    Quanto à juridicidade, há, nas medidas adotadas, inovação do ordenamento jurídico vigente, bem como observação do atributo de generalidade. Em princípio, a espécie normativa utilizada é adequada, pois não disciplina matéria reservada à lei complementar, ao tempo em que também altera três leis ordinárias vigentes, que podem ser modificadas pela normatização veiculada em medida provisória, dada sua força de lei. Também há compatibilidade e alinhamento da norma com o ordenamento legal vigente e com os princípios gerais do Direito.
    Ademais, a medida provisória trata de assuntos vinculados por afinidade ou pertinência, cumprindo assim os enunciados no art. 7º, incisos I e II, da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dessa forma, consideramos que foram respeitadas as regras relacionadas à técnica legislativa.
    Porém, constata-se um suposto conflito entre dois dispositivos que tratam do desconto de 99% (noventa e nove por cento) a ser concedido aos estudantes cadastrados no CadÚnico ou que tenham sido beneficiários do Auxílio Emergencial 2021. No §3º do art. 5º do PLV nº 12, de 2022, encontramos a expressão "redução máxima" enquanto o inciso VI, do §4º, do art. 5º-A, da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, conforme modificações introduzidas pelo art. 7º do PLV nº 12, de 2022, aparentemente é taxativo quanto ao percentual de 99% (noventa e nove por cento) a ser concedido.
    Tal conflito, todavia, deve ser eliminado por uma adequação redacional, substituindo-se a expressão "com desconto de 99% (noventa e nove por cento)" por "com desconto de até 99% (noventa e nove por cento)" no segundo dispositivo acima mencionado.
    Entendemos que o texto exige essa adequação redacional incluindo-se o termo "até". Esta modificação deixa mais clara a intenção do legislador de permitir descontos de até determinado percentual, mas permitindo uma melhor administração das disponibilidades do Fies, sem engessar o programa.
    Do Mérito.
    Quanto ao mérito, devemos observar que se trata de renegociação das dívidas de estudantes inadimplentes em condições aparentemente bastante vantajosas aos devedores. Há a previsão de alcance de mais de 90% de abatimento da dívida no caso dos que recebem ou receberam algum auxílio do Governo, como o Auxílio Emergencial. A estimativa do Governo Federal é que um terço dos inadimplentes encontram-se nessa situação. Entendemos ser conveniente e oportuna essa mudança. A altíssima inadimplência apresentada na exposição de motivos constitui um problema de difícil equacionamento, especialmente, devido aos efeitos nefastos provocados pela pandemia da covid-19, seus efeitos sobre a renda do cidadão e, especialmente, sobre os beneficiários do Fies.
    Para aqueles que estão com pagamentos atrasados há mais de um ano, caso em que a possibilidade de recuperação é considerada menor, era previsto o desconto de 92% (noventa e dois por cento) da dívida consolidada para os estudantes que estão no CadÚnico ou foram beneficiários do auxílio emergencial. Acertadamente, o PLV ampliou esse desconto para 99% (noventa e nove por cento). Para os demais estudantes é oferecido o desconto de 77% (setenta e sete por cento). Em ambas as opções, os descontos valem para pagamento à vista ou parcelamento em 15 meses, com reajuste pela Selic.
    O impacto da Selic sobre um parcelamento de 15 meses é pouco significativo. A MPV trata do abatimento dos juros e multas passadas, acumuladas no saldo devedor do contrato.
    A medida provisória é bastante objetiva e explícita na definição de condições gerais oferecidas na renegociação. Há três anexos à medida provisória que definem:
    (i) desconto máximo para pagamento à vista do contrato, conforme o tempo de inadimplência, em quatro faixas temporais;
    (ii) desconto máximo sobre os encargos no parcelamento do saldo devedor, conforme quatro faixas de risco do contrato; e
    (iii) prazo para parcelamento do saldo devedor, em quatro faixas de risco.
    Em todas as tabelas, as alíquotas são diferenciadas para estudantes no CadÚnico ou beneficiados do auxílio emergencial.
    Entendemos que este projeto é essencial para permitir que milhões de estudantes que se encontram inadimplentes possam retomar suas atividades de forma digna. O investimento em educação que estamos fazendo é fundamental para ajudar o país a obter uma população com maior nível de instrução, mais preparada para os inúmeros desafios do século XXI. A pandemia provocada pelo novo coronavírus sepultou muitos sonhos e deixou como sequela um rastro de destruição em muitos setores. A área de educação foi uma das mais afetadas, com inúmeros estudantes passando muito tempo sem estudar, crianças que deixaram de ser alfabetizadas, estudantes universitários privados de suas aulas, preocupados com um futuro incerto.
    Devemos observar, em favor do Fies, a despeito da alta inadimplência, que a expansão do ensino universitário público e gratuito, para que esses estudantes tivessem acesso ao ensino superior gratuito, a despeito dos méritos do ensino público, seria mais custoso ao Erário.
    Aprovar este projeto é investir no Brasil e nas futuras gerações que ajudarão a construir um país dinâmico, mais equitativo e com mais oportunidades. Estamos buscando atender aos nossos valores mais caros enquanto sociedade – impressos em nossa Carta Maior.
    Destacamos, conforme apresentado no relatório da Câmara, que "o total potencial de beneficiados pela MPV chega a mais de 1 milhão de estudantes financiados, com impacto de mais de R$ 38,6 bilhões de dívidas em atraso". Tal informação destaca sobremaneira a relevância das medidas propostas, pois trata-se de medidas que proporcionaram benefícios com impactos positivos às futuras gerações, visto que possibilitam a retomada da atividade econômica dos atuais estudantes de nível superior que irão compor o importantíssimo grupo dos trabalhadores mais bem qualificados no futuro.
    Quanto às emendas apresentadas no Plenário do Senado Federal, entendemos que elas propõem aumentar sobremaneira os benefícios das repactuações dos débitos junto ao Fies, que já são bastante vantajosos, de tal forma que certamente levariam a uma situação de insolvência do fundo, devendo, portanto, serem rejeitadas.
    Quanto às Emendas nºs 85 e 94, como mencionado anteriormente, as alterações na Lei nº 13.988, de 2020, já são tratadas pelo art. 10 da Medida Provisória nº 12, de 2022, de forma que também entendemos que elas devem ser rejeitadas. Saliente-se, ainda, que, nos termos do art. 2º da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, a Procuradoria-Geral do Banco Central já pode autorizar a realização de acordos para prevenir ou terminar, judicial ou extrajudicialmente, litígio que envolver valores inferiores aos fixados em regulamento, um dos objetivos dessas emendas.
    Voto.
    Diante do exposto, nosso voto é:
    i) pelo atendimento dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência da Medida Provisória nº 1.090, de 2021;
    ii) pela adequação financeira e orçamentária da Medida Provisória nº 1.090, de 2021, e do Projeto de Lei de Conversão nº 12, de 2022;
    iii) pela constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa do Projeto de Lei de Conversão nº 12, de 2022; e
    iv) no mérito, pela aprovação do Projeto de Lei de Conversão nº 12, de 2022, com a rejeição de todas as emendas apresentadas no Plenário do Senado Federal, com as seguintes adequações redacionais:
    a) substitua-se a expressão "com desconto de 99% (noventa e nove por cento)" por "com desconto de até 99% (noventa e nove por cento)", no inciso VI do §4º do art. 5º-A da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, conforme modificações introduzidas pelo art. 7º do Projeto de Lei de Conversão nº 12, de 2022;
    b) dê-se aos art. 10-A, caput do art. 13, e art. 14 da Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, nos termos do art. 10 do Projeto de Lei de Conversão nº 12, de 2022, as seguintes redações:
Art. 10-A. A transação na cobrança de créditos tributários em contencioso administrativo fiscal poderá ser proposta pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, de forma individual ou por adesão, ou por iniciativa do devedor, observada a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
    Esse é o acréscimo, apenas a remissão à legislação complementar.
    Da mesma forma, no art. 13:
Art. 13. Compete ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional, quanto aos créditos inscritos em dívida ativa, e ao Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, quanto aos créditos em contencioso administrativo fiscal, assinar o termo de transação realizado de forma individual, diretamente ou por autoridade delegada [e aí vem o acréscimo], observada a Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
    E, finalmente, o art. 14: Art. 14. Compete ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto na Lei Complementar 73, de 1993, e o art. 131 da Constituição Federal, quanto aos créditos inscritos em dívida ativa, e ao Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, quanto aos créditos em contencioso administrativo fiscal, disciplinar, por ato próprio:
I - os procedimentos necessários à aplicação do disposto neste capítulo, inclusive quanto à rescisão da transação, em conformidade com a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999;
II - a possibilidade de condicionar a transação ao pagamento de entrada, à apresentação de garantia e à manutenção das garantias já existentes;
III - as situações em que a transação somente poderá ser celebrada por adesão, autorizado o não conhecimento de eventuais propostas de transação individual;
IV - o formato e os requisitos da proposta de transação e os documentos que deverão ser apresentados.
Parágrafo Único. Caberá ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional disciplinar, por ato próprio, os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os parâmetros para aceitação da transação individual e a concessão de descontos, entre eles o insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a sua temporalidade, a capacidade contributiva do devedor e os custos da cobrança.
    Esse é o nosso voto, Sr. Presidente.