Discurso no Senado Federal — 2021-08-16
Orador(a): BERNARD APPY
Cargo: Diretor
Órgão: Centro de Cidadania Fiscal (CCiF).
Tipo: Exposição de convidado
Resumo: Exposição do convidado na Sessão de Debates Temáticos destinada à análise da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 110, de 2019, que reforma o Sistema Tributário Nacional.

O SR. BERNARD APPY (Para exposição de convidado.) – Boa tarde a todos.
    Eu queria agradecer ao Senado Federal o convite para participar desta discussão, que eu acho extremamente importante. E já aproveito, Senador, para pedir para desbloquearem minha apresentação.
    Quero cumprimentar o Senador Roberto Rocha, que tem conduzido, como Relator, esse tema extremamente importante da reforma ampla da tributação do consumo, e, na pessoa dele, quero cumprimentar os demais Senadores que estão acompanhando este debate e aproveitar para cumprimentar também os demais debatedores, as Professoras Rita e Melina, o Deputado Luiz Carlos Hauly, um companheiro nessa busca de aprovar uma boa reforma da tributação do consumo no Brasil, e o Professor Carlos Ari Sundfeld.
    Foi pedido que eu falasse aqui sobre os impactos econômicos dessa reforma ampla da tributação do consumo, e é isto que eu vou tentar fazer na minha apresentação. Então, eu vou falar de quatro temas: impacto sobre o crescimento, distributivo, setoriais e federativos. Bom, o primeiro ponto importante a se entender é que uma reforma da tributação do consumo que aproxime o Brasil dos melhores padrões internacionais, que foram apresentados aqui pela Professora Rita, deve ter um impacto muito forte sobre o crescimento. E esse impacto resulta de vários fatores.
    Primeiro fator: redução do custo burocrático de pagar imposto, que no Brasil é o mais alto do mundo por conta exatamente dos tributos que se propõem reformados, tributos sobre o consumo.
    Segundo: a redução do litígio, que, em boa medida, é resultado da enorme complexidade do sistema tributário brasileiro.
    Terceiro: redução do custo dos investimentos, que resulta da cumulatividade do sistema atual, ou seja, de tributos que são pagos ao longo da cadeia e não são recuperados, mas resulta também de problemas do próprio desenho, como, por exemplo, a recuperação, em 48 meses, dos créditos de ICMS na aquisição de bens de capital. Resulta do aumento da competitividade do País, também por conta da cumulatividade, mas também por conta da enorme dificuldade que os exportadores têm para recuperar os créditos acumulados. E, finalmente, pela correção do que nós economistas chamamos de distorções alocativas, que resultam quando o sistema tributário distorce a forma de organização da economia, quase sempre resultando em uma redução de produtividade. E, no Brasil, num sistema tributário em que só temos exceções e não temos regras, essas distorções são extremamente relevantes.
    De modo geral, quanto menos exceções tiver o novo sistema, maior tende a ser o impacto sobre o crescimento econômico, ou seja, quanto mais homogênea for a tributação, maior o impacto sobre o crescimento. Esse impacto pode ser relevante.
    Há um estudo desenvolvido pelo economista Bráulio Borges que estima que uma reforma ampla, a aprovação de uma reforma ampla da tributação do consumo, transformando o Brasil num IVA com alíquota uniforme, poderia elevar o PIB potencial do Brasil em cerca de 20 pontos percentuais em 15 anos e em cerca de 24 pontos percentuais no longo prazo. Nós estamos falando aqui de cada brasileiro ser 20% mais rico do que poderia ser sem a aprovação da reforma tributária. Esse efeito é de longo prazo – ele não é todo de imediato –, mas é um efeito extremamente relevante, que resultaria da reforma da tributação do consumo.
    Além desse impacto direto, que aparece nesse estudo do economista Bráulio Borges, há também um impacto indireto sobre o crescimento, que, esse sim, é antecipável, pode ter efeitos já no curto prazo, que resulta da melhora de expectativas e da redução dos juros de longo prazo. À medida que você aprova uma reforma tributária, que há uma percepção clara de que tem um impacto forte sobre o crescimento, isso, na verdade, significa que a perspectiva de solvência do setor público aumenta muito e isso tem um efeito bastante positivo sobre os juros de longo prazo. E isso acaba ajudando a recuperação da economia já no curto prazo.
    Esse mesmo estudo do Bráulio Borges estima que, considerando o impacto direto e indireto, o aumento do PIB potencial do Brasil pode chegar a 33% em 15 anos, ou seja, aqueles 20 pontos percentuais de aumento do PIB potencial, que nós costumamos falar, na verdade podem ser maiores ainda quando a gente considera os impactos indiretos da reforma tributária. E esse maior crescimento beneficia a todos os agentes econômicos: beneficia as famílias, porque aumenta o poder de compra; beneficia as empresas, porque aumenta as suas vendas; e beneficia os governos, porque, mesmo se for mantida a carga tributária como proporção do PIB, com o PIB crescendo mais, a sua arrecadação, o potencial, a possibilidade de fazer políticas públicas também cresce.
    O segundo ponto que aparece na discussão é o dos impactos distributivos da reforma tributária. Embora o principal objetivo da reforma na tributação do consumo seja elevar o crescimento, ela também tem um impacto positivo sobre a distribuição de renda.
    Quais são as medidas que aumentam a distribuição de renda? O primeiro fator que melhora a distribuição de renda, por incrível que pareça, é a adoção de uma alíquota uniforme para bens e serviços. Por quê? Porque no Brasil serviços são menos tributados do que bens e quem consome serviços são as famílias ricas – 31% do consumo tributável –, enquanto as famílias mais pobres consomem, basicamente, mercadorias e os serviços representam só 9% do consumo tributável. Então, no Brasil, mesmo havendo desoneração da cesta básica, a adoção de uma alíquota uniforme para bens e serviços já teria um efeito positivo sobre a distribuição de renda. Segundo, as propostas, por exemplo, tanto a PEC 110 como a proposta que foi aprovada na Comissão mista, preveem um mecanismo de devolução do imposto para as famílias de baixa renda, que é uma forma mais eficiente de reduzir a pobreza do que a desoneração da cesta básica. E, finalmente, obviamente o maior crescimento da economia beneficia todas as famílias, tanto as pobres quanto as ricas.
    Eu tentei fazer um esforço aqui, para essa apresentação de hoje, de decompor esses efeitos. Então, o primeiro efeito: qual é o efeito de adotar uma alíquota uniforme para bens e serviços? Existe até um estudo dos economistas Rodrigo Orair e Sérgio Gobetti que mostra que a mera adoção de uma alíquota uniforme sobre bens e serviços elevaria em quase 2,5 pontos o poder de compra das famílias mais pobres; teria o efeito positivo decrescente para os demais decis de renda, do 1º decil até o 9º decil; e seria financiado por uma perda da renda disponível apenas dos 10% mais ricos no Brasil e de apenas 1%; ou seja, a mera adoção da alíquota uniforme já teria um efeito positivo.
    Em cima disso, eu introduzi uma hipótese de devolução de imposto para as famílias de baixa renda. É uma hipótese em que você devolve para as famílias de baixa renda um imposto limitado ao imposto incidente sobre a cesta básica dos 20% mais pobres da população. Essa segunda mudança teria um efeito mais forte até do que a adoção da alíquota uniforme e representaria um aumento para quase 6 pontos percentuais no poder de compra dos 10% mais pobres do Brasil, 4% para o 2º decil e assim sucessivamente. O 9º decil ficaria, mais ou menos, no zero a zero e haveria – como essa política tem um custo – um custo pequeno a partir do 5º decil.
    Mas o efeito mais importante que existe sobre a renda disponível das famílias não são os efeitos distributivos da reforma; são os efeitos da reforma sobre o crescimento econômico. E aqui eu tentei incorporar, então, todos os efeitos: a adoção da alíquota uniforme, a devolução para as famílias de baixa renda – na hipótese que eu adotei – e o efeito sobre o crescimento em dois cenários.
    Um cenário é o que nós chamamos de cenário conservador, em que o PIB potencial do Brasil cresce 12 pontos percentuais. É um cenário desenvolvido no estudo dos economistas Edson Domingues e Debora Cardoso. E o que nós vemos é que, neste cenário, todas as faixas de renda são beneficiadas. As famílias dos 10% mais pobres teriam um aumento de poder de compra de pouco mais de 15%, e os 10% mais ricos teriam um aumento de poder de compra de cerca de 8%.
    Trabalhei também com um segundo cenário, chamado otimista, em que o aumento do PIB potencial seria de 20 pontos percentuais. E, volto a falar, considerando os efeitos indiretos da reforma, esse talvez sequer seja um cenário otimista, em que o efeito seria um aumento ainda maior, chegando a quase 24, mais de 23 pontos percentuais de aumento do poder de compra das famílias de mais baixa renda e cerca de 16%, um pouco menos de 16%, para as famílias de alta renda, ou seja, todas as famílias ganham, mas as famílias mais pobres ganham mais com a reforma da tributação do consumo que as famílias mais ricas.
    Há um terceiro ponto que sempre surge no debate da reforma tributária, que são os impactos setoriais. E aqui é muito comum a gente ouvir que há uma resistência grande do setor de serviços que diz que vai ser prejudicado pela reforma tributária, e, na verdade, os números mostram que não; que, na verdade, com o maior crescimento da economia, todos os setores econômicos são beneficiados – todos –, alguns mais, outros menos, mas todos são beneficiados.
    Em particular, queria dizer que não há motivos para haver um tratamento favorecido para o setor de serviços como um todo. Primeiro, porque, como eu acabei de colocar, tributar menos o consumo de serviços é regressivo. Segundo, quando cresce a renda das famílias, o setor que mais é beneficiado é o setor de serviços, porque, quando cresce 1% a renda das famílias, a demanda por serviços cresce mais do que 1%. Terceiro, a reforma beneficia os serviços que estão no meio da cadeia, que hoje pagam, por exemplo, ISS e não dão crédito para a etapa seguinte da cadeia; e, agora, todo o imposto que for recolhido pelos prestadores de serviço no meio da cadeia vai ser recuperado na forma de crédito pelos adquirentes dos serviços. Em quarto lugar, é importante notar que boa parte da prestação de serviços para consumidores finais é feita por empresas do Simples, que não serão afetadas pela reforma tributária. E, finalmente, a transição permite um ajuste suave de preços.
    Pode-se justificar, sim – isso é importante notar –, até do ponto de vista conceitual, algum tratamento diferenciado para saúde e educação, mas não porque são serviços, e sim porque, quando você utiliza saúde e educação privada, está deixando de utilizar saúde e educação pública. Idealmente esse benefício deve ser calibrado de forma que, pelo menos em termos proporcionais, fosse maior para as famílias de classe média baixa, por exemplo, que estão adquirindo saúde e educação privada do que para as famílias ricas. E isso é possível fazer através de transferência de renda ou até mesmo de um modelo de isenção ou redução de alíquota em função do preço.
    Bom, essa tabela, que é o resultado desse estudo do Edson Domingues e da Débora Cardoso, mostra que, na verdade, todos os setores da economia são beneficiados pelo aumento da reforma tributária. Mesmo num cenário conservador e sem considerar nenhum tratamento favorecido para educação e saúde, o PIB do setor de educação privada e de saúde privada teria um crescimento.
    É verdade, sim, que, entre os setores, o mais beneficiado é a indústria, mas isso não é porque a reforma favoreça a indústria. Isso é o resultado do fato de que o sistema atual prejudica mais a indústria do que outros setores da economia. Prejudica mais, porque a indústria é a mais afetada pela perda de competitividade e pela tributação dos investimentos; e prejudica mais, porque a indústria, os produtos industriais, o consumo de produtos industriais é mais tributado do que o consumo dos demais bens e serviços. Mas, como nós vemos, nos dois cenários, tanto no conservador quanto no otimista, todos os setores são beneficiados. E mais: quando você passa do cenário conservador para o otimista, os setores que são mais beneficiados são exatamente os setores de serviços, por conta exatamente daquilo que eu falei, ou seja, quando cresce a renda das famílias, é o setor que é mais beneficiado.
    Finalmente, eu queria falar um pouco dos impactos federativos e dizer que, mesmo sem considerar os efeitos positivos sobre o crescimento, que têm que ser considerados em qualquer análise da reforma da tributação do consumo, haveria uma melhora na distribuição federativa da receita. Por quê? Porque o princípio do destino favorece os Estados menos desenvolvidos do País. Então, os Estados do Nordeste, com certeza, entre as regiões, são aqueles que mais ganham com a adoção do princípio de destino; e, segundo, porque a reforma promove uma redução muito forte no diferencial de receita per capita entre Municípios.
    Para vocês terem ideia: quando a gente considera a receita de ISS e de cota-parte de ICMS, temos Municípios no Brasil hoje que ganham R$14 mil por ano per capita e Município que recebe R$66,00 per capita de receita. A diferença, a relação entre o maior e o menor é de 214 vezes. Com a reforma tributária, o Município que arrecadaria mais arrecadaria R$5,9 mil e o mínimo basicamente quintuplicaria a receita per capita desse Município, passando para uma receita de R$329,00 per capita, uma relação entre o maior e menor que ainda é bastante alta, mas que é de 18 vezes – e aqui usando os parâmetros do que foi aprovado na Comissão Mista –, ou seja, na verdade, uma enorme redução no diferencial de receita per capita entre os Municípios.
    Eu vou pedir mais uns dois minutos. Estou terminando.
    Primeiro, colocar que não dá para discutir a reforma tributária sem considerar o crescimento. Quando nós consideramos o crescimento, na verdade praticamente todos os entes da Federação são beneficiados pela reforma tributária, exceto pouquíssimos casos.
    A transição na distribuição da féria ativa da receita, que, na proposta aprovada na Comissão Mista, é de 50 anos – na última versão da PEC nº110 seria de 15 anos –, permite um ajuste bastante suave na gestão da arrecadação de todos os entes. E um ponto importante: a gente sabe que há uma resistência dos grandes Municípios à reforma tributária, que os grandes Municípios dizem que querem manter a arrecadação de ISS, mas a verdade é que, ao manter a segmentação ICMS e ISS, perde-se uma parte enorme dos efeitos positivos da reforma tributária sobre o que crescimento, e nenhum país relevante do mundo hoje separa a tributação do consumo de bens e serviços. O Brasil é o último país relevante do mundo que trata diferenciadamente a tributação de bens e serviços.
    E, para tentar mostrar um pouco os efeitos da reforma, eu trouxe aqui um Município, o maior Município do País, São Paulo – é uma estimativa minha, obviamente tem algumas hipóteses por trás, mas é uma estimativa que busca ser realista.
    Nesse gráfico, eu considero o seguinte. Supondo que o PIB cresceria, sem a reforma, 2% ao ano, São Paulo arrecadaria o que está nessa linha cinza, um valor que cresce, em termos reais, 2% ao ano. Se você adotasse o princípio de destino sem nenhum ajuste, você teria essa linha vermelha. Em relação à linha cinza, em quatro anos, São Paulo perderia cerca de 30% da sua arrecadação, que é o período de transição para a adoção plena do princípio do destino, é a transição de quatro anos que está prevista no parecer da Comissão Mista. Usando o critério de transição da Comissão Mista, sem considerar impacto sobre o crescimento, nós teríamos essa linha laranja. São Paulo continuaria perdendo, sim, mas o efeito seria muito menos traumático do que o efeito sem o ajuste na transição federativa da receita. Mas na hora em que nós incluímos nisso a projeção de crescimento resultante da reforma tributária, com base no estudo do economista Bráulio Borges, nós teríamos essa linha azul, ou seja, o Município de São Paulo, que se diz prejudicado pela reforma tributária, na verdade arrecadará mais do que ele arrecadaria se não fosse a reforma tributária – e aqui usando o parâmetro de transição que foi aprovado na Comissão Mista da Reforma Tributária. Ou seja, uma boa transição para a distribuição federativa da receita faz com que a reforma tributária seja positiva para basicamente todos os entes da Federação, exceto em pouquíssimos casos onde há distorções enormes como, por exemplo, casos de guerra fiscal entre Municípios. Mas, fora esses casos, o efeito é positivo para basicamente todos os entes da Federação.
    Acho que era basicamente isso.
    Eu queria agradecer pela oportunidade de participar desse debate tão importante.