Discurso no Senado Federal — 2021-08-16
Orador(a): CARLOS ARI SUNDFELD
Cargo: Presidente
Órgão: Sociedade Brasileira de Direito Público
Tipo: Exposição de convidado
Resumo: Exposição do convidado na Sessão de Debates Temáticos destinada à análise da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 110, de 2019, que reforma o Sistema Tributário Nacional.

O SR. CARLOS ARI SUNDFELD (Para exposição de convidado.) – Senador Roberto Rocha, muito obrigado pelo convite, pela oportunidade de falar às Sras. e aos Srs. Senadores, a quem eu também cumprimento, além de cumprimentar os colegas que estão hoje aqui colaborando com os debates no Senado Federal.
    Eu não sou um tributarista, mas um publicista, isto é, alguém que lida com as questões mais gerais de organização do Estado brasileiro para viabilizar as suas diferentes funções, inclusive o exercício da função tributária. E o enfoque que eu posso, de alguma maneira, trazer, neste momento, é o do desafio de fazer uma integração tributária em face do nosso direito público. Quais são então as questões desafiadoras do ponto de vista do direito público brasileiro para fazer uma integração tributária que está sendo cogitada na proposta de emenda constitucional em discussão?
    O primeiro ponto é sobre a viabilidade constitucional da integração da competência tributária e da capacidade tributária também; isto é, não só da integração, da junção da possibilidade de instituir o tributo que hoje em dia é instituído e cobrado pelos Municípios e pelos Estados, mas também da possibilidade de integrar a tarefa administrativa, a capacidade tributária, a tarefa de gerir a arrecadação tributária.
    Do ponto de vista da viabilidade constitucional, o que se tem dito como um possível óbice a essa integração é que a Constituição estabeleceu lá um modelo, em 1988, de competências tributárias cuja modificação para fins de integração encontraria um problema no art. 60, §4º, da Constituição, que é aquele que diz que não se pode deliberar sobre propostas de emenda constitucional que tendam a abolir a forma federativa de Estado. Então, a pergunta que se põe é se a integração da competência tributária e da capacidade tributária, nos tributos de que se está cogitando, estaria incidindo nessa proibição; isto é, se seria uma medida tendente a abolir a forma federativa de Estado.
    Creio que a primeira coisa importante a dizer é que a Constituição não impediu, muito pelo contrário, que se mexam nas regras que definem competências dos Estados, dos Municípios e mesmo da União. A proibição diz respeito àquelas modificações que possam levar à abolição da forma federativa de Estado. Portanto, a Constituição não estabeleceu uma solução fixa de divisão de competências; apenas impediu que, ao se mexer nessa divisão de competências, se chegue a abolir, isto é, a inviabilizar a autonomia dos Estados e Municípios. Então, a discussão que nós temos que fazer é se essa integração que se está cogitando ela fere a capacidade de os Estados e Municípios fazerem aquilo que seria essencial. E o que é essencial? No modelo da própria Constituição de 1988, o modelo original, o que parece ser o essencial do ponto de vista das finanças públicas não é exatamente o exercício isolado da competência e da capacidade tributária, mas é, sim, a existência de recursos próprios, isto é, recursos garantidos e a autonomia para destinar esses recursos.
    Na discussão que vem ocorrendo sobre a integração de competência tributária não se está cogitando suprimir receita dos Estados e Municípios a ponto de inviabilizar a sua existência autônoma. O que se está evidentemente querendo fazer é ajustes necessários para viabilizar a integração, mas é exagero tentar descrever essa situação como uma modificação que suprima em definitivo a fonte de receita dos Estados e Municípios. Pelo contrário, as propostas de emenda à Constituição têm sido feitas de tal maneira para garantir que os Estados e Municípios continuem com as suas fontes de receita. Se ele vai arrecadar isoladamente, se ele vai definir alíquotas isoladamente, isso são questões que dizem respeito ao modo de gerir, digamos, os vários passos envolvidos na obtenção da arrecadação, mas mexer nisso não inviabiliza a existência de recursos garantidos, e esse que é o elemento central. Aliás, a própria Constituição de 1988 trabalhou com um modelo de recursos garantidos para Estados e Municípios por meio dos fundos de participação. Portanto, se pode dizer que, desde o início, desde 1988, a nossa Federação é uma federação em que a autonomia dos Estados e Municípios é garantida por meio de recursos assegurados, que não necessariamente são recursos que eles autonomamente definem que dimensão terão nem são recursos que eles tenham a capacidade de gerir no momento em que entram, mas só depois que lhes são transferidos.
    De outro lado, é preciso perceber que, na evolução constitucional brasileira, se evoluiu em relação a ideias muito radicais que se teve no passado a respeito do exercício de competências que são conferidas pela Constituição e que são entendidas como importantes para a existência dos entes, para a autonomia deles. E eu gostaria de me referir ao tema do saneamento básico, que sempre foi atribuído aos Municípios, mas que, por razões práticas, tendo em vista a integração territorial do País, acabou tendo que encontrar outras soluções, outros arranjos, e aí se discutiu muito se era possível uma integração compulsória dos Municípios para o exercício da competência em relação ao serviço de saneamento. E o que é que se decidiu no Supremo Tribunal Federal interpretando a Constituição, cujo texto sequer mudou? O Supremo Tribunal Federal definiu que era possível, sim, obrigar os Municípios a integrarem o exercício da sua titularidade, da titularidade sobre os serviços e, em função dessa interpretação do Supremo Tribunal Federal de um federalismo integrado, de uma autonomia que não dispensa a necessidade de integração, é que foi editada, no ano passado, a Lei 14.026, que dispõe sobre a integração compulsória do serviço de saneamento básico, aqueles de prestação regionalizada, cuja titularidade tem que ser exercida em conjunto pelos Estados e Municípios. A lei até se reporta ao Estatuto da Metrópole, de 2015, que criou um arranjo para a governança desta integração.
    Pois bem, o que importa desse exemplo é que, mesmo sem mudança constitucional, interpretando então o texto original da Constituição de 1988, o Supremo – e depois o Legislativo, por meio de lei ordinária – entendeu que era perfeitamente compatível com a autonomia dos Municípios impor a integração. E é isso que se está cogitando fazer em matéria tributária. Agora, isso vai propor um desafio, que é o de definir como se fará a gestão administrativa conjunta da tributação, porque não se está querendo tirar a gestão administrativa da tributação dos Estados e Municípios nas propostas de integração dos tributos sobre consumo; o que se está querendo é uma gestão administrativa conjunta. Como fazê-la? Qual é a solução jurídica para a gestão administrativa conjunta? Eu me referi ao Estatuto da Metrópole, que tentou definir alguma coisa para ajudar a organização no campo lá, por exemplo, dos serviços públicos, por exemplo, do saneamento, mas isso aqui é um desafio diferente, o tributário, que requer uma solução jurídica diferente, que, na PEC, certamente terá que ser prevista, delegando-se à lei complementar a disciplina mais detalhada dessa solução.
    A que eu estou querendo me referir ao mencionar a gestão administrativa conjunta? O exercício em conjunto da competência para arrecadar o tributo, depois distribuir o tributo entre os vários entes da Federação que sejam os seus titulares e fazer uma normatização administrativa, isto é, por meio de regulamentos administrativos e de interpretações das normas no âmbito administrativo que sejam vinculantes para todos. Então, são competências de arrecadar, de distribuir e de fazer normatização administrativa, não de nível legislativo, porque esta terá que ser feita pelo Congresso Nacional, por lei complementar.
    Quem vai exercer essa competência? Qual é o arranjo para o exercício conjunto dessa competência? É a criação de uma entidade pública de regime especial, que será uma entidade de integração. Não será, portanto, uma entidade federal, não pertencerá ao Governo Federal, nem será uma entidade de cada Município nem de cada Estado, mas uma entidade pública de regime especial que terá de ser mencionada pelo próprio texto constitucional e que tem de ter independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira.
    Pois bem, aí se põe o problema da governança – e é o último aspecto aqui da minha manifestação: como definir a governança dessa entidade especial? É preciso dar uma solução para o nível superior de natureza política, a governança superior, que tem de ser de natureza política, quer dizer, tem que ter a influência direta dos entes federativos e depois tem de haver uma solução para o nível de execução de natureza técnica. O arranjo básico dessa entidade tem que ser feito pela lei complementar nacional que vai implementar aquela solução que for prevista numa PEC. Neste nível superior de governança e natureza política, quer dizer, este órgão que vai reunir representações dos Estados e dos Municípios para fazer as decisões, para tomar as decisões de natureza política, caberá, então, à lei complementar ou até à própria Constituição definir a composição, mas ela tem que ser representativa dos Estados e Municípios, tem que ter espaço para eles, porque eles são autônomos, eles vão se integrar, mas eles têm que estar presentes.
    E o que esse nível superior tem que fazer? Em primeiro lugar, tem que aprovar o orçamento da entidade, porque, de outro modo, se fosse uma entidade federal, o orçamento seria aprovado pelo Congresso; se fosse uma entidade municipal, pela Câmara; e, se fosse estadual, pela Assembleia Legislativa. Aqui, é preciso que a competência para aprovar o orçamento anual dessa entidade seja exercida por esse órgão superior de natureza política que vai ser organizado em detalhe pela lei complementar.
    E, também, esse órgão tem de fazer o controle externo, que, normalmente, é feito pelos Poderes Legislativos. Para fazer esse controle externo da entidade, esse órgão superior dessa entidade especial vai contar com o apoio dos seus controladores de contas dos Municípios e dos Estados, que vão dar os insumos necessários para que os representantes dos Estados e dos Municípios nesse órgão de natureza política possam tomar, em conjunto, as decisões sobre controle externo, de controle externo, sobre o nível técnico, de natureza técnica, que vão cuidar da execução.
    E, evidentemente, a lei complementar nacional que instituir essa entidade formalmente vai fazer a sua organização administrativa do ponto de vista da definição do seu regime de licitação, de agentes públicos... E aí o que vai fazer é uma solução que, depois, vai ser desenvolvida internamente pela própria entidade. Isso é uma solução possível para a integração, isto é, para que, efetivamente, Estados e Municípios exerçam, de modo integrado, a sua competência e para que se garanta a autonomia deles nesse contexto de integração, o que é viável do ponto de vista constitucional, como eu procurei destacar no início, porque a autonomia deles supõe apenas a garantia da existência da receita e a autonomia para a sua destinação, e não necessariamente a ausência de integração, que vem ocorrendo já, como eu procurei mencionar.
    Muito obrigado, Senador e todos que estão aqui.