Discurso no Senado Federal — 2021-11-22
Orador(a): ANA CLAUDIA CASTRO BORGES
Cargo: Consultora-Geral
Órgão: Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal (Conorf)
Tipo: Exposição de convidado
Resumo: Sessão de Debates Temáticos destinada a debater a Proposta de Emenda Constitucional nº 23, de 2021, que altera os arts. 100, 160 e 167 da Constituição Federal e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para estabelecer o novo regime de pagamentos de precatórios, modificar normas relativas ao Novo Regime Fiscal e autorizar o parcelamento de débitos previdenciários dos Municípios; e dá outras providências.

A SRA. ANA CLAUDIA CASTRO BORGES (Para exposição de convidado.) – Boa tarde, Presidente da sessão, Senador Izalci Lucas. Cumprimento também a todos os Senadores e Senadoras que estão nos assistindo, os colegas da Mesa, Ricardo, o Felipe, o Secretário Esteves, a Ministra Tereza...
    É muito bom falar depois de toda essa aula que a gente está tendo aqui sobre as consequências da PEC e como é que a gente pode então se colocar para que se melhore o texto aprovado na Câmara e também se resolvam aqueles problemas que já foram identificados e que necessitam então de uma decisão.
    Eu gosto sempre de chamar a atenção que o processo orçamentário, mais do que técnico ou qualquer arcabouço que se possa fazer, no sentido contábil das despesas, é um orçamento de política, é um local de política. O processo decisório do orçamento pede que a gente faça cada vez mais escolhas. Então, o que nós estamos debatendo aqui são escolhas, e escolhas muito importantes, porque nós estamos revendo escolhas que foram feitas no passado. Então, o teto de gastos, em 2016, como foi muito colocado pelo Felipe, muito bem colocado, tem uma história, e essa história foi de complementação. Nós temos ainda a Lei de Responsabilidade Fiscal, que define muito bem que nós temos uma meta de resultado, definida na LDO, para ser cumprida. E essa meta de resultado, em certo momento, se mostrou insuficiente para que a gente conseguisse então caminhar na estabilidade das contas públicas, no endividamento. Por quê? Porque foram criados alguns mecanismos, não sei se todos vão lembrar, existia uma meta cheia, depois de uma meta a ser cumprida, uma meta que não era bem aquela que estava lá, porque durante a execução, dependendo do que houvesse, a meta poderia ser reduzida. Então, na verdade, a gente tinha já esse instrumento um pouco sendo utilizado de forma que se ampliassem os gastos e não se tivesse então uma regra tão rígida.
    Então, quando nós passamos a discutir um teto de gastos, um cenário que não foi lembrado aqui, mas que foi muito importante, foi trazer um processo de decisão para dentro do orçamento. Como é que isso foi feito? Quando se definiu que o limite de gastos ia ser feito por meio das autorizações do orçamento, ou seja, esse teto de gastos se refere ao total de despesas que podem ser programadas na Lei Orçamentária. Quando a gente falava só de resultado primário, a gente estava falando de pagamentos. Então, esses pagamentos poderiam ser tanto da Lei Orçamentária do exercício, por exemplo, de 2021, como também todo os restos a pagar que vinham sendo acumulados por autorizações pretéritas. Então, o gestor chegava com um orçamento que não era só aquele que foi aprovado no ano, mas ele tinha um passivo enorme a ser pago e caberia a ele então escolher: "Eu vou pagar aquelas despesas dos exercícios anteriores que ficaram ou eu vou pagar essas novas que foram autorizadas?". Com isso, havia uma pressão sobre o resultado primário. As emendas parlamentares muitas vezes entravam também dentro de um contingenciamento muito forte por conta disso. E aí houve também o movimento do orçamento impositivo para que isso não acontecesse, para que você não tivesse autorizações de um processo de decisão muito grande no Congresso e que depois se perdesse. Então, tudo isso era por quê? Porque nós não tínhamos um processo decisório orçamentário dentro do orçamento; passou-se ao gestor, na hora do pagamento, fazer essa escolha.
    Então, o teto de gastos, quando trouxe as autorizações, eram autorizações definidas como? Num valor fixado em julho. Então, em julho eu já sei quanto é que eu vou poder gastar no ano seguinte e poderei fazer um orçamento também só dentro desse limite. Os restos a pagar nesse ponto começaram a reduzir. Por quê? Porque, se eu tenho uma receita para pagar tudo o que eu estou programando, eu ganho uma previsibilidade no orçamento. Então, o teto de gastos, como um valor, trouxe essa previsibilidade dentro do orçamento. E é justamente isto que a gente está discutindo agora: talvez a cesta de despesas que estejam hoje dentro do teto não sejam as adequadas a tudo que você precisa fazer para que o Brasil cresça, para que tenha investimentos, para que tenha área social atendida. Então, quando estava refazendo todo um modelo, trazendo uma variável em que "sim, vamos continuar com o autorizado, mas um autorizado que pode mudar"... Porque durante a avaliação, a apreciação do orçamento dentro do Congresso, pode haver modificação para mais ou para menos. Agora, a gente está vendo que vai crescer, mas pode ser que, no ano que vem, a gente faça uma previsão em julho, começando a elaboração do orçamento, que não aconteça em dezembro. O Congresso historicamente tem dificuldades em fazer ajustes, porque tudo é importante, todas as áreas são importantes. (Falha no áudio.) Então, como fazer esse ajuste sem prejudicar, tendo poucas informações sobre o que realmente pode ser feito?
    Então, o teto de gastos precisa ter essa credibilidade, como o próprio Felipe deixou bem claro em sua apresentação. Agora, estamos realmente com um problema. Por quê? Porque dentro desse teto de gastos se mostrou impossível continuar comprimindo despesas discricionárias com acréscimo de outras despesas, seja por despesas obrigatórias, que já vão crescer realmente com a inflação, como já foi mostrado pelo pessoal do Executivo, e também agora com o crescimento das despesas com precatórios.
    Agora, essa previsibilidade que se quer ter, então, fixando um limite dos precatórios, pode trazer outros problemas, como também aqui foi bastante debatido. Eu queria só mostrar um gráfico. Esse gráfico simplesmente mostra os mesmos números que o Ricardo mostrou, na nota que foi feita pela Câmara, em que a gente teria um passivo no final do período do teto de gatos.
    Você poderia colocar, por favor, na minha apresentação?
    Ele dá, no final do período, os mesmos 536 bilhões que ele demonstrou, como um volume que vai ficar represado, mas o mais importante é que a gente veja graficamente como é que aqueles números que ele apresentou se mostram. Então, nós temos aqui o que seria esse limite, 40 bilhões, 44 bilhões, 45 bilhões, e ele vai sendo mais ou menos corrigido também pela inflação do período. E nós temos aqui os prioritários, que são os de pequeno valor; em verde, o que seria já a projeção do parcelamento das despesas do Fundef; e, por último, os demais precatórios. E aqui, então, nessa linha estariam aqueles que seriam pagos, e os outros ficariam, então, tendo qualquer tipo de compensação ou depois sendo pagos fora do teto ou com algum tipo de desconto, mas, de qualquer forma, eles estão aqui e vão crescendo.
    Então, uma análise que eu acho importante trazer é a seguinte: hoje nós estamos falando de uma despesa mais ou menos em 90 bilhões, e esses 90 bilhões estão dentro do orçamento. A proposta orçamentária para 2022 que chegou traz, sim, todo o valor de precatório a ser pago. Então, para 2022 esse valor já está acomodado.
    Então, se nós temos aqui uma projeção de a cada ano ficar mais ou menos em torno dos 100 bilhões, talvez a forma de ou se retirar esse valor ou trazer um outro tipo de acréscimo que seja necessário para acomodar despesas com a área social, independentemente da mudança das regras, eu acho que isso também é possível, mas o mais importante é não deixar que isso, esse volume aqui, caso a União demonstre capacidade de gastos e você consiga, então, ter uma meta de teto conciliada com o resultado primário necessário, para que a gente tenha uma estabilização ao longo do tempo, isso tudo tem que ser colocado no debate, porque, às vezes, como as pessoas aqui estão muito cientes, nós causamos mais problemas com a solução do que realmente olhando para o problema como ele se coloca.
    Pode retirar, por favor.
    Então, eu quero confirmar e dizer que realmente é importante a gente ter um teto de gastos. Esse teto de gastos foi um divisor de águas no sentido de trazer para o orçamento esse processo decisório, não deixar só na mão do gestor, mas ele não pode ser um valor em si, precisa ser realmente bastante debatido aqui qual a cesta de gastos que nós achamos importante estar dentro do que é o gasto do Executivo, ampliar investimentos. Os investimentos com essa política acabaram realmente sendo bastante comprimidos. Fora isso, não tem mais como nós limitarmos a discricionárias. Cada política pública dos ministérios tem passado por dificuldades. Nós temos vivenciado este ano, com os créditos adicionais, muita, muita demanda, seja na ciência e tecnologia, seja na saúde, na educação, dizendo que o que tem hoje não é suficiente para pagar todas as políticas e até mesmo para manter alguns contratos anteriores ou por licitação.
    Então, talvez seja realmente inevitável fazer um esforço, rever o valor do teto de gastos, lembrando que o déficit, com o crescimento da receita, está fixado na LDO em 170 bilhões. Nós temos, na proposta orçamentária, um déficit previsto de 50 bilhões. O Senador Oriovisto fez um excelente trabalho de revisão da receita, embora ainda não esteja consolidado porque estamos aguardando novos detalhes do que vai ser apresentado hoje no relatório bimestral, mas ele já demonstra mais de 70 bilhões, 72,6 bilhões de reestimativa, sendo que dessa reestimativa cerca de 49,6 bilhões são receitas do Executivo e, com isso, teoricamente, nós teríamos um déficit zerado em 2022.
    É lógico que talvez isso não seja uma realidade num ano pós-pandemia, após todo o esforço que foi feito. Por quê? Porque nós estamos com um teto de gastos que não vai ser suficiente para abarcar tudo aquilo que precisa ser feito. E mudanças, então, dentro do teto também são mudanças de escolhas políticas. Então, talvez se proporcionar para 2022, aí retirando os precatórios do teto, fazendo, às vezes, um acréscimo para 2022 – por que não? –, independentemente de mudar a regra e dizer "eu quero atender tal despesa"... Então, eu acho que o cenário agora é muito importante para o debate, sabendo sempre que o teto de gastos, sim, é um valor, um valor importante, mas também as despesas que podem ser custeadas pela União.
    Então, era essa a minha contribuição.