Discurso no Senado Federal — 2021-11-22
Orador(a): RICARDO ALBERTO VOLPE
Cargo: Consultor
Órgão: Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira Câmara dos Deputados (Conof)
Tipo: Exposição de convidado
Resumo: Sessão de Debates Temáticos destinada a debater a Proposta de Emenda Constitucional nº 23, de 2021, que altera os arts. 100, 160 e 167 da Constituição Federal e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para estabelecer o novo regime de pagamentos de precatórios, modificar normas relativas ao Novo Regime Fiscal e autorizar o parcelamento de débitos previdenciários dos Municípios; e dá outras providências.

O SR. RICARDO ALBERTO VOLPE (Para exposição de convidado.) – Obrigado. Obrigado pela oportunidade, Senador Izalci. Cumprimento os demais membros da Mesa – a Ministra, o Esteves, a Ana Claudia, o Felipe – e os demais Senadores que estão acompanhando a apresentação.
    Eu não sei se foi possível colocar uma pequena apresentação na tela. Será que é possível? Eu não sei. Eu conversei com a assessoria.
    O SR. PRESIDENTE (Izalci Lucas. Bloco Parlamentar PODEMOS/PSDB/PSL/PSDB - DF) – É possível. Está liberado. Pode compartilhar.
    O SR. RICARDO ALBERTO VOLPE – Eu pedi para ela jogar aí, porque fica mais fácil para mim.
    O SR. PRESIDENTE (Izalci Lucas. Bloco Parlamentar PODEMOS/PSDB/PSL/PSDB - DF) – O.k. Vamos jogar na tela por aqui.
    O SR. RICARDO ALBERTO VOLPE – Eu vou adiantando. É porque as primeiras telas os demais convidados – o Esteves e o próprio Felipe – já apresentaram bem.
    Nós temos um problema real, que nos últimos anos vem sendo tratado – podem avançar um pouquinho –, que é o controle dos gastos obrigatórios. Isso tem uma discussão. É uma necessidade? É uma obsessão? Mas o fato é o seguinte: nós temos observado um déficit primário, como o Felipe tratou, que vai passar de oito anos, e isso gera todo um descontrole na trajetória da dívida. E há uma preocupação de ter esse controle.
    Mas até que ponto a despesa com o precatório – pode passar, por favor – é um gasto de que realmente o Estado tem um controle? Isso a gente vai tratar um pouquinho à frente.
    Então, a trajetória das sentenças judiciais, que são os precatórios e as requisições de pequeno valor, que são da casa de 10 bilhões e está atingindo próximo a 90 bilhões.
    Pode passar a próxima, por favor.
    Então, quais problemas a PEC pretende resolver? Tirando essa questão que os demais Senadores apresentaram, a questão da fome, que a gente sabe bem, mas, de forma material, no texto da PEC, o que ela está tratando? Essa compensação e encontro de contas, basicamente no texto permanente, art. 100: busca dar uma melhoria na gestão dos precatórios, possibilitando esse abatimento, um encontro de contas, a compensação com déficits tributários, o uso da moeda e privatizações, a cessão desse direito, que muitos chamam de mercado de precatórios. Eu não vou me ater muito a essa parte da gestão dos precatórios, mas no texto permanente eu acredito que há ganhos. Mesmo que o efeito fiscal não seja tão efetivo no curto prazo, mas ele gera efeitos positivos.
    Essa questão da securitização da dívida mexe no art. 67 da Constituição Federal, também não vou tratar muito desse ponto.
    E vou me ater mais aos dois próximos pontos: que altera o método de correção do Novo Regime Fiscal, que limita o IPCA de dezembro (estimado), como o Felipe tratou, e também rege a reestimativa de despesa obrigatória aqui, no âmbito do Congresso Nacional; fixa o limite de precatórios e RPV para a União, que é o art. 107-A, que também corrige pelo IPCA de dezembro e estabelece um novo limite na expedição, na alocação da proposta, na expedição pelo próprio Judiciário; retira desse limite o acordo – o cidadão que tem um direito ao precatório, se ele renunciar 40% do seu valor de desconto, no ano seguinte vai receber, sai fora desse limite –, compensação, encontro de contas e correção monetária, que também saem desse limite; e parcela os precatórios do Fundef em três parcelas.
    O de hoje também e os próximos, que há mais 24 Estados, em torno de setenta e poucos bilhões ainda a depender a decisão do Supremo. Ainda ninguém tem uma estimativa de quando vai acontecer.
    E o outro ponto é esse parcelamento das dívidas previdenciárias, com regime próprio, que busca dar efetividade à reforma da previdência, vamos chamar assim.
    Pode passar, por favor. Há um pequeno errinho no dispositivo.
    Então, meu foco maior – vou repetir um pouquinho, mas eu vou tentar dar um outro olhar – é a questão dos efeitos no teto de gastos, esse espaço fiscal que está sendo tratado. Vou tratar só do espaço do Executivo; não vou tratar dos demais Poderes. É uma estimativa ainda preliminar, mas a gente está estimando, com essa inflação nova que está apontando, em torno de 61 bilhões o espaço no Ploa, que daria a diferença em 1,601 e 1,540, que consta da proposta orçamentária.
    Então, o art. 107-A abre o espaço em torno de 60 bilhões e esse limite de precatórios também amplia o espaço do Executivo em torno de 43,5 bilhões no Ploa, que é a diferença entre 79,8 de precatórios mais RPV no Ploa, menos 40,4, que é o limite que está dando pela PEC, e menos 4 bilhões, que a própria PEC exclui os parcelamentos anteriores. Então, esses 43,5, de uma forma bem breve, sintética, vêm desse valor.
    Essa diferença do 79 para o 89 é tanto pela correção monetária, que dá em torno de 2 bilhões, parcelamentos anteriores, mais 4 bilhões, e também algumas sentenças judiciais que não estão sujeitas à PEC, que são as sentenças ligadas a anistiado político ou de estatais. Então, há uma pequena diferença que toda vez gera um pouco de confusão, dos 89 e por que aparece 79 sujeitos à PEC.
    Mas, resumindo, o espaço total estimado está dando acima de R$100 bilhões.
    A proposta alternativa que os Senadores apresentaram, de retirar do teto, dá esses R$89 bilhões. Então, é uma alternativa. Na Câmara dos Deputados, essa solução também foi ventilada por alguns Deputados, e, em termos... Assim, não é o ótimo, como o Felipe tratou bem da questão de cumprir regras fiscais, toda a estabilidade que dá, mas, antes de você gerar um passivo tão grande – vou apresentar logo a seguir – e tirar do teto os 89 bilhões que são considerados uma dívida, essa proposta alternativa é menos traumática, tanto do ponto de vista fiscal como da questão futura, que eu vou tratar um pouquinho além.
    Do meu ponto de vista, a gente poderia buscar outras alternativas, mas aquilo que está na mesa, vamos dizer assim, de escolha, aparentemente as propostas do ponto de vista fiscal e de efeitos a uma posição particular, eu acredito que ela é menos traumática.
    Por favor, se puder passar a próxima.
    Então, nós estimamos, por um informativo que nós publicamos, a pedido de alguns Parlamentares, recentemente, que a postergação desses precatórios gera 580 bilhões num cenário bem prudencial, sem considerar os não expedidos, que, porventura, vão ficar lá na gaveta, porque toda essa nova gestão que o Judiciário vai fazer tende a decisões que já são de dez anos ou até de vinte anos ficarem mais engavetadas ainda, porque o próprio Judiciário vai ter que fazer uma gestão.
    Mas, numa estimativa bem preliminar, num cenário otimista, considerando que o crescimento do precatório, que é de 10 bilhões para quase 90 bilhões, vai crescer igual a inflação. Então, com o crescimento de 5% da inflação, o precatório vai crescer 5%. Daria, essa dívida, quando acabar o teto de gastos, em torno de 580 bilhões, mas ela pode, com esse engavetamento represado, quando acabar em 2036 essa regra transitória, chegar próximo a R$1 trilhão.
    Então, é preocupante a gente pensar que, por causa dessa abertura de espaço para um problema, de repente, sazonal, que depois pode ser rediscutido, a partir de 2022, com maior tranquilidade, os efeitos de uma pandemia, a gente tome uma decisão hoje que gera uma dívida trilionária que, em 2036, pode, vamos supor, desaguar no orçamento de uma forma impagável. Então, a gente tem que ter um pouco de cautela.
    Em relação à regra do parcelamento de precatórios também. Na nossa estimativa, a partir de 2022, 2023 e 2026, também pode não ser factível, porque ela acumula com os novos precatórios, a depender da decisão do Supremo para os demais entes federados.
    Então, retirar do teto o Fundef e, por analogia, o Fundeb, pode ser uma alternativa para mitigar você ter uma regra constitucional que não vai ser efetiva.
    Na próxima tela – por favor –, eu apresento, de uma forma bem breve, nesse informativo... Não deu tempo de organizar melhor para uma apresentação, mas aqui dá para enxergar que você vai ter um limite, no ano que vem, com essa fórmula de precatórios pagando requisições de pequeno valor, que são 19 bilhões, pagando o Fundef, que são os 40% dos 17 bilhões, sobra para os demais quase 14 bilhões. O que significa? Se os precatórios superpreferenciais para idosos, deficientes forem menor do que 14 bilhões, eu consigo pagar o Fundef, mas se esses superpreferenciais forem acima de 14 bilhões, eu já não consigo sequer cumprir no primeiro ano esse parcelamento de 40%.
    Agora, já em 2023, o que sobra para os demais precatórios que incluem os superpreferenciais, que têm preferência em relação ao Fundef, eu tenho primeiro a preferência, são as requisições de pequeno valor que dão esse montante em torno de 20 bilhões; depois, os superpreferenciais. Eu só tenho 9,6 bilhões para esses demais precatórios superpreferenciais. O que significa? No outro ano, serão 5 bilhões. Se os precatórios superpreferenciais forem acima de 5 bilhões, em 2024, que é essa coluna de precatórios, exceto Fundef, a ser pago, eu já não consigo pagar mais o Fundef.
    Então, a própria regra de parcelamento do Fundef está em risco, a depender da expedição. A gente colocou como hipótese que o Supremo iria manter o mesmo nível de expedição, de em torno de 17 bilhões nos próximos anos, e que até 2028 iriam ser saudados esses precatórios do Fundef. Então, se for nessa hipótese – a gente não tem certeza –, não tem como pagar esse parcelamento. Pode ser que o Supremo pegue, por causa desse limite da expedição, e jogue até 2036 de tal forma que pague o Fundef.
    Eu não estou dizendo que não tem como fazer uma gestão, mas é uma regra que vai, inclusive, obrigar a se fazer uma gestão de pagamento lento desses precatórios do Fundef. Então, isso coloca um pouco em risco...
    Por favor, pode seguir para a próxima. Eu vou voltar um pouquinho a apresentação. Volta só mais uma. Isso, aí. Método de correção. Na próxima, por favor. Isso.
    O que nos preocupa, do ponto de vista das consultorias – a Ana Claudia talvez fale um pouco disso também –, essa mudança do IPCA estimado, de mês a mês o Governo ficar mandando uma nova estimativa... Só para vocês terem uma ideia, nós vamos receber uma mensagem nulificativa provavelmente, se o Senado aprovar a PEC, em dezembro. O Senador Oriovisto, como Relator da Receita, está acompanhando bem o assunto. Os novos parâmetros vão chegar dia 12 de dezembro. Então, em 12 de dezembro vêm os parâmetros fechados da nova inflação estimada do ano, até novembro, e nós vamos estimar só um mês. A única coisa é que nós vamos trabalhar de 12 de dezembro até 22 de dezembro, quando o Congresso tem que aprovar o orçamento, em dez dias, um processo que é para se fazer em meses, não só do ponto de vista nosso, porque vai ser desumano trabalhar todos os finais de semana e fazer um orçamento todo atropelado, sujeito a dezenas de erros... Se alguém chegou já a ver um volume do orçamento, dá uma pilha de quase um metro de altura impresso. Então, nós vamos ter um processo muito atropelado não só neste ano; nos próximos anos também.
    Quando a gente discutiu o teto de gastos, no caso, na Câmara, eu coordenei junto até com alguns que estão aqui na mesa e com o Deputado Perondi, que foi o Relator, a gente discutiu muito isso, essa questão da estabilidade que se tem. Antes, há uns meses, muitos falavam que a inflação ia dar um espaço no teto. Eu sempre falava que vai depender da inflação futura. A inflação você sabe quando começa e não sabe quando termina. Então, a tendência é de fato esse espaço não existir. Quando você corrige as demais despesas obrigatórias em um espaço inflacionário crescente, a inflação futura vai tender a ser maior e isso vai consumir... Mas quando você pega a longo prazo, num ano essa defasagem que tem, desses seis meses, ela acaba sendo não tão relevante. É claro que espreme em um ano e sobra no outro, mas trabalhar com um teto estimado, do ponto de vista nosso, é ruim para o processo legislativo orçamentário, mas também, imagine só: pela regra que o próprio Governo escreveu, a correção vai se dar na elaboração do orçamento de 2023.
    Então, imagine num ano em que a inflação foi estimada muito maior do que se imaginava. Mesmo com um ano, um mês, estimou-se uma inflação... O Congresso tem autonomia. O Governo vai mandar os parâmetros e o Congresso pode estimar: "Não, a inflação não vai ser 10%, vai ser 12%". Aí verifica-se em janeiro que ela foi 11%. Esse 1% vai permitir em um ano gastar 1% a mais do orçamento. Aí, no outro ano, o que vai acontecer? Eu corrijo à frente, mas eu permiti gastar um ano a mais do que eu poderia gastar. Então, essa regra... Leia com atenção o que está escrito nessa regra, que possibilita, a depender a mais ou a menos, eu gastar mais ou menos em um determinado ano. E a correção não dá, no curso do exercício, para ajustar o orçamento à realidade. Vai se dar quando se elaborar o orçamento seguinte, para corrigir o limite futuro. Mas aí eu corrijo de uma inflação conhecida até dezembro e uma estimada novamente, que pode dar o mesmo problema de não sincronia correta entre a laboração do orçamento e a realidade. Então, do nosso ponto de vista, essa alteração gera uma instabilidade no processo legislativo orçamentário enorme, que a gente tentou estabilizar nos últimos anos, para não aprovar o orçamento de última hora e ter problemas, mas também para o próprio Governo corrigir limites futuros, com uma defasagem, com uma possível reestimativa a maior do próprio Congresso – o Congresso vai ter autonomia de definir uma inflação maior que aquela que o Governo mandou como parâmetro em dezembro. O Congresso é soberano nesse ponto. O texto não restringe isso. Pelo menos na minha leitura –, mas também em caso de defasagem.
    Então, eu vejo que a PEC tem o lado bom, o encontro de contas, essa melhoria da gestão é importante ser discutida, o próprio Judiciário saber que isso gera problemas, dependendo da forma que é decidida uma sentença judicial, vamos chamar assim, sem a devida cautela de fazer os cálculos, o que que impacta no orçamento, mas essa alteração do teto de gastos gera problema tanto do ponto de vista da elaboração e da execução do orçamento futuro, e esse espaço que é dado, pelo que está sendo falado, de um ano apenas para a mudança do limite da regra de precatórios pode gerar uma bola de neve, como está sendo tratado, de uma conta que, depois, quando acabar o teto de gasto de 2036, vai desaguar na conta de um gestor futuro, que não vai saber o que fazer e vai de novo ter que rolar de novo essa dívida. Então, assim, é melhor tirar e pagar o precatório do que não pagar e gerar essa dívida futura.
    Então, essas contribuições são do ponto de vista particular, estou falando no meu nome, vou chamar assim, não represento a opinião da Câmara ou da consultoria. Pode haver colegas que pensam diferente, mas, do ponto de vista particular, é muito arriscado gerar uma conta no futuro, sendo que a gente também não sabe o que vai fazer em 2036 com ela.