Discurso no Senado Federal — 2022-04-26
Orador(a): Wellington Fagundes
Partido: PL
UF: MT
Tipo: Como Relator - Para proferir parecer
Resumo: Como Relator - Para proferir parecer sobre a Medida Provisória (MPV) n° 1075, de 2021, que "Altera a Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, e a Lei nº 11.128, de 28 de junho de 2005, para dispor sobre o Programa Universidade para Todos".

O SR. WELLINGTON FAGUNDES (Bloco Parlamentar Vanguarda/PL - MT. Para proferir parecer.) – Sr. Presidente, nobres colegas e toda a população que nos assiste agora pela TV Senado, que nos ouve pela Rádio Senado e também pelas nossas redes sociais, quero cumprimentar, em especial, o meu povo mato-grossense.
    Cumprimento todos os Senadores e Senadoras em nome do nosso ilustríssimo Presidente, o Senador Rodrigo Pacheco, a quem quero agradecer a minha designação como Relator em Plenário desta Medida Provisória 1.075, de 2021, que altera a Lei 11.096, de 13 de janeiro de 2005, e a Lei nº 11.128, de 28 de junho de 2005, para dispor sobre importantes melhorias no Programa Universidade para Todos, o nosso Prouni.
    Para mim, Sr. Presidente, é motivo de muito orgulho e satisfação relatar esta proposta. Afinal, ela vem exatamente ao encontro daquilo que fiz questão de deixar assentado em dois importantes trabalhos legislativos: primeiro, o relatório da Comissão Temporária da Covid-19, e o segundo, mais recentemente, quando relatei o Orçamento do MEC, que aprovamos no final do ano passado.
    Reconhecíamos, em ambos os trabalhos, o enorme passivo social que o país havia contraído diante da pandemia e indicamos a necessidade urgente de se recuperar as perdas educacionais, pois sem dúvida alguma, um dos segmentos mais afetados foi a educação.
    O Brasil ficou muito tempo com seus estabelecimentos de ensino fechados. Dados da Unicef mostram que os alunos aprenderam apenas 28% do que deveriam ter aprendido nas aulas presenciais, e ainda o risco de desistência aumentou mais de três vezes, em função da pandemia.
    Agora devemos, sem dúvida nenhuma, reestruturar nossas escolas para permanecerem mais tempo funcionando, inclusive nos finais de semana, se possível, como uma das condições para recuperar o tempo perdido.
    Quero também dizer que devemos criar mecanismos e estímulos aos professores, mestres e servidores, para que os estabelecimentos de ensino sejam também um centro de referência das comunidades e das famílias dos estudantes.
    Repito o que disse quando aprovamos aqui o Orçamento e também o relatório da Comissão da Covid, a comissão temporária. E lá eu dizia: Não podemos e não vamos deixar um estudante sequer para trás ou fora da sala de aula. É isso que exige de nós o senso de responsabilidade, de forma a dotar o Brasil de um horizonte de esperança para todos.
    Há poucos dias teve início a renegociação do Fies. Mais de 127 mil estudantes, com contratos inadimplentes, já estão em processo de reabilitação. Espera-se que mais de um milhão de estudantes também concluam essa negociação, que prevê até um desconto de 92% do saldo devedor e ainda parcelamento das dívidas em até 150 meses. Tudo isso já foi aprovado por nós aqui no Congresso Nacional.
    E agora, portanto, é a vez de aperfeiçoar o Prouni e ainda expandir o seu acesso para abrigar mais estudantes, quantos forem possíveis.
    Por isso, Sr. Presidente, essa medida provisória, que passa à condição de projeto de lei de conversão, já aprovada pela Câmara dos Deputados, traz consideráveis alterações em benefício do ensino, que veremos adiante no relatório que sustenta a sua aprovação.
    O Prouni é, sem dúvida nenhuma, seguramente, ao lado do Fies, um dos mais importantes programas criados pelo Governo brasileiro em favor da nossa gente.
    Duas décadas se passaram e os reflexos dessas políticas podem ser verificados no incremento do número de pessoas que completam a sua formação, e também na inclusão educacional de brasileiros, para quem, até pouco tempo atrás, era impossível conquistar um diploma superior.
    Por causa da pandemia, o Governo nos informa que, só em 2020, a inadimplência no ensino superior privado cresceu mais de 70% e ainda a evasão subiu 32,5%.
    Sustenta-se que com o abandono dos estudantes, cerca de 110 mil estudantes de instituições de ensino superior privadas, foi impactado o cumprimento da chamada Meta 12 do Plano Nacional de Educação, segundo a qual deverá ser elevada a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e ainda a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, até 2024. Portanto, se faz necessário avançar sobre a reformulação do Prouni.
    E aí eu quero com isso também trazer aqui os meus cumprimentos ao Deputado Átila Lira, que foi o Relator desse projeto na Câmara dos Deputados, embora estejamos aqui fazendo algumas emendas e esse projeto deverá, então, voltar para a Câmara dos Deputados ainda.
    Quero aqui também estender os meus cumprimentos ao Presidente Jair Bolsonaro e a toda a equipe do Ministério da Educação, em nome do Ministro Victor Godoy e também do Secretário de Ensino Superior Wagner Vilas Boas e toda a equipe do Ministério da Educação, que juntamente com a equipe do Ministro Paulo Guedes, da Economia, foram sensíveis ao apresentarem essa proposta que por ofício do Congresso Nacional vem sendo apreciada com melhorias que considero importantes e que passamos à análise, Sr. Presidente.
    O PLV nº 3, de 2022, apreciado pelo Plenário, nos termos do Ato da Comissão Diretora nº 7, de 2020, que institui o Sistema de Deliberação Remota do Senado Federal, atende aos requisitos de juridicidade, de regimentalidade, e foi redigido de acordo com a boa técnica legislativa. Ainda cumpre verificar se a edição da medida provisória para dispor sobre assunto dessa natureza é adequada constitucionalmente. As medidas provisórias, embora precisem ser apreciadas pelo Congresso Nacional, nos termos estabelecidos no art. 62 da Constituição Federal, têm força de lei tão logo são adotadas pelo Presidente da República. Desse modo, conforme o art. 62, caput, da Constituição Federal, para ser objeto desse instituto excepcional, a matéria deve preencher os requisitos de relevância e urgência, o que foi atendido aqui pela medida provisória.
    A propósito, é notória a relevância do tema considerando a importância do programa para a democratização de acesso ao ensino superior. Também verificamos estar presente a urgência do tema, tendo em vista o aumento da inadimplência e a evasão de estudantes de ensino superior em decorrência dos efeitos econômicos da pandemia.
    Agora, passando à análise do mérito, historicamente o Brasil reproduziu um círculo vicioso no qual a população de maior renda, com uma formação de base mais sólida, ocupava os ambientes universitários e, por conseguinte, assegurava as condições objetivas para que os seus filhos pudessem percorrer a mesma trajetória. E aí o Fies e o Prouni, surgidos em 1998 e 2004, respectivamente, marcaram o início do processo de reversão dessa lógica até então dominante.
    A propósito, o Prouni foi criado com o objetivo de conceder bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação e sequenciais de formação específica, em instituições privadas de ensino superior, tendo como contrapartida a isenção tributária.
    Atualmente, cerca de duas décadas depois, os reflexos dessas políticas podem ser verificados no incremento do número de pessoas que completam a sua formação e na inclusão educacional de brasileiros, para quem, até bem pouco tempo atrás, era impossível conquistar um diploma superior.
    Sinteticamente, além de alterações redacionais, o PLV em análise busca mudar a legislação que rege o programa nos seguintes pontos:
    – excluir a possibilidade de concessão de bolsas de estudo de 25% no âmbito do Prouni;
    – nas bolsas de estudo parciais, considerar também os descontos temporários, de caráter coletivo, aplicados pela IES, conforme estabelecido em regulamento pelo MEC, bem como os decorrentes de convênios com instituições públicas ou privadas;
    – excepcionar a exigência de o estudante não ser portador de diploma de curso superior na hipótese de concomitância ou complementariedade de licenciatura e de bacharelado no mesmo curso, bem como vedar a acumulação de bolsas vinculadas ao programa e a concessão de bolsa a estudante matriculado em instituição pública de ensino superior ou beneficiário do Fies ou do P-Fies;
    – possibilitar também que bolsas do Prouni sejam destinadas também a estudantes que tenham cursado, parcial ou totalmente, o ensino médio em escolas da rede privada, sem a condição de bolsistas;
    – dispor que a transferência de bolsa de estudos somente ocorrerá se houver a existência de vagas e a aceitação pelas instituições privadas de ensino de origem e de destino, para cursos afins, sendo vedada quando o beneficiário da bolsa tiver atingido 75% da carga horária do curso de origem;
    – determinar que a adesão ao Prouni será efetuada pela mantenedora, obrigatoriamente, com garantia de proporcionalidade da concessão de bolsas em cada local de oferta, curso, turno e instituição privada de ensino superior a ela vinculada;
    – prever também a possibilidade de as instituições de ensino superior privadas oferecerem bolsas de estudos adicionais às previstas nos termos de adesão, nos termos de regulamento do Ministério da Educação, as quais serão computadas para fins de cálculo de isenção e poderão ser computadas para fins de cálculo de bolsas de estudo obrigatórias no ano imediatamente subsequente ao da oferta adicional;
    – ainda estabelecer que o termo de adesão ao Prouni deve prever os percentuais de bolsas de estudo destinados à implementação de políticas afirmativas de acesso ao ensino superior de pessoas com deficiência, de autodeclarados indígenas e pretos e de estudantes egressos dos serviços de acolhimento institucional e familiar ou neles acolhidos, sendo os dois primeiros percentuais separados por grupo e não uno como anteriormente;
    – prever que bolsas de estudo remanescentes serão preenchidas, nos cursos de licenciatura, pedagogia e normal superior, independentemente do atendimento aos critérios de renda;
    – inserir a permissão de ampliação do número de vagas em seus cursos, no limite da proporção de bolsas, pelas instituições de ensino superior que não gozam de autonomia, inclusive as beneficentes;
    – prever, também, entre as penalidades a que estão sujeitas as instituições de ensino superior por descumprimento das obrigações assumidas no termo de adesão, a suspensão de participação em até três processos seletivos regulares do Prouni;
    – estabelecer que a desvinculação do Prouni somente pode ocorrer por reincidência de falta grave anteriormente comunicada à instituição, caso em que a mantenedora poderá aderir novamente ao Prouni somente após a realização de seis processos seletivos regulares, a partir da data da sua efetiva desvinculação;
    – estabelecer a possibilidade de adesão das instituições beneficentes ao Prouni, caso em que deve ser respeitada a legislação específica para entidades beneficentes que atuem na área de educação e a legislação do Prouni;
    – estabelecer pena de suspensão da participação no processo seletivo seguinte do Prouni e não mais de desvinculação direta do programa para as instituições de ensino superior que não comprovarem a quitação de tributos e contribuições federais, hipótese em que somente será emitido novo termo aditivo ao Prouni no processo seletivo seguinte, mediante a comprovação da quitação de tributos e contribuições federais, sob pena de desvinculação da mantenedora do Prouni.
    A exclusão da possibilidade de concessão de bolsas de estudo de 25% se justifica tendo em vista que seu alcance limitado em relação aos encargos cobrados pelas instituições, considerando o perfil socioeconômico vulnerável atendido, poderia resultar em abandono do curso, com consequente aumento dos níveis de evasão escolar. Além disso, não há atualmente bolsa ativa nessas condições, motivo pelo qual não vemos problemas em sua exclusão.
    Quanto à aplicação dos descontos, a exemplo do que já acontece no Fies, entendemos meritória a previsão de que os encargos educacionais, nos casos de oferta de bolsa parcial, devem considerar também os descontos temporários de caráter coletivo e os decorrentes de convênios com instituições públicas ou privadas.
    Por sua vez, entendemos acertada a permissão da concessão de bolsa na hipótese de concomitância ou complementariedade de licenciatura e de bacharelado no mesmo curso, bem como a possibilidade de preenchimento de bolsas remanescentes nos cursos de licenciatura, pedagogia e normal superior, independentemente do atendimento aos critérios de renda. Com efeito, a medida provisória vai ao encontro da Meta 15 do PNE, que trata da formação específica de nível superior dos profissionais da educação básica. Ademais, a medida aproxima o ensino superior da educação básica, ao tratar da formação e capacitação de profissionais, o que tem amparo no art. 43, inciso VIII, da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a nossa conhecida LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional).
    A vedação de acumulação de bolsas vinculadas ao programa e a concessão de bolsa a estudante matriculado em instituição pública de ensino superior ou beneficiário do FIES ou do P-FIES já existe, nos termos de normas infralegais editadas pelo Executivo. Portanto, o PLV trata simplesmente de trazer ao bojo da lei essas disposições, de modo a evitar a judicialização de demandas de estudantes que tenham por finalidade acumular esses benefícios.
    Por sua vez, possibilitar que sejam bolsistas do Prouni estudantes que tenham cursado, parcial ou totalmente, o ensino médio em escolas da rede privada sem a condição de bolsistas integrais é umas das principais alterações trazidas pela proposição. Apesar de a medida ser controversa, na medida em que, em tese, poderia tornar o programa menos redistributivo, destaque-se que foi mantido o critério de renda, motivo pelo qual entendemos como positiva a inclusão desses estudantes, notadamente tendo em vista que a pandemia afetou a renda de muitas famílias brasileiras.
    Relativamente às disposições que tratam da transferência de bolsa de estudos para cursos afins, quando houver vaga e aceitação pelas instituições de origem e de destino, observa-se que a previsão busca preservar o princípio da isonomia, ao evitar que candidatos façam transferências indiscriminadas para cursos de maior concorrência e nota de corte do que aqueles em que ingressaram originalmente. No mesmo sentido, a vedação de transferência no caso de conclusão de mais de 75% do curso busca evitar que estudantes façam duas graduações com recursos do Prouni (sendo somente o final da primeira paga com recursos próprios), em detrimento de novos beneficiários do programa.
    Também se justifica que o termo de adesão ao programa seja feito pela instituição mantenedora relativamente a todas as instituições a ela vinculadas, em vez de haver um termo de adesão para cada instituição de ensino superior ou local de oferta de curso, diminuindo-se, assim, a burocracia, bem como a concessão de benefício fiscal às instituições com prejuízo para a oferta de cursos.
    De seu turno, traz-se para a lei a possibilidade de as instituições de ensino superior oferecerem bolsas de estudo adicionais (o que já é possível, nos termos do Decreto nº 5.493, de 18 de julho de 2005), sendo que o PLV prevê que tais bolsas somente poderão ser utilizadas para cálculo das bolsas obrigatórias no ano subsequente ao da oferta adicional. Evita-se, assim, que as instituições de ensino superior ofereçam indiscriminadamente bolsas parciais para captação de clientela, com prejuízo para as bolsas integrais que devem ser oferecidas no âmbito do programa.
    No que concerne à reserva de vagas, o PLV alterou a lei para determinar que do termo de adesão ao programa devem constar separadamente os percentuais de vagas destinados às pessoas com deficiência e aos autodeclarados indígenas, pretos ou pardos, bem como percentual destinado a estudantes egressos dos serviços de acolhimento institucional e familiar ou neles acolhidos.
    Diferentemente do até então vigente percentual único que abrangia os dois primeiros grupos, tal medida fará com que a inclusão dessas pessoas seja mais isonômica, ao prever que ela se dará proporcionalmente à demanda de cada grupo.
    Com relação às penalidades aplicáveis às instituições de ensino superior descumpridoras do termo de adesão e das disposições legais do Prouni, a proposição inova ao trazer gradatividade às sanções (suspensão e desvinculação), o que, acreditamos, permitirá uma supervisão mais adequada ao programa.
    Por fim, no caso de adesão das instituições beneficentes ao Prouni, entendemos importante a inclusão dos dispositivos que esclarecem que devem ser respeitadas as exigências da legislação específica e da legislação do Prouni, evitando-se, assim, impasses interpretativos.
    A Emenda nº 59 – PLEN, da Senadora Rose de Freitas, pretende excluir a possibilidade de concessão de bolsas a estudantes que tenham cursado o ensino médio, parcial ou integralmente, em escolas da rede privada, sem a condição de bolsistas integrais.
    A esse respeito, uma das questões de fundo da proposição é justamente estender a possibilidade de concessão de bolsas do programa para estudantes da rede privada sem bolsa integral, mantido o critério de renda. Nesse sentido, entendemos, então, que a emenda deve ser prejudicada.
    Por fim, Sr. Presidente, entendemos que o projeto de lei de conversão pode ser melhorado em quatro aspectos.
    Em primeiro lugar, propomos um desmembramento do inciso I, §1º, art. 2º, da Lei nº 11.096, de 2005, nos termos do art. 1º do PLV, que trata da sequência de classificação dos estudantes para fins de concessão de bolsas do Prouni. A propósito, a redação atual pode dar a entender que, na hipótese de não ter sido garantida uma bolsa de estudos à pessoa com deficiência, todos os estudantes nessa situação teriam prioridade na sequência de classificação geral. Com efeito, mantendo a garantia de percentual de bolsas de estudo destinado a pessoas com deficiência, nos termos do inciso II, alínea “a”, e do §1º-A, do art. 7º, da Lei nº 11.096, de 2005, nos termos do art. 1º do PLV, e também de reserva de, no mínimo, uma bolsa de estudos para estudante com deficiência, busca-se assim evitar erro de interpretação na execução do programa que destine a totalidade de bolsas em determinado cenário de concorrência, a depender da demanda de estudantes com deficiência inscritos, em detrimento dos demais.
    Além disso, retomamos a previsão, constante do texto original da medida provisória, da possibilidade de o MEC dispensar a apresentação de documentos que comprovem as informações socioeconômicas ou de deficiência prestadas pelos estudantes no caso em que elas possam ser obtidas por meio de acesso a bancos de dados de órgãos governamentais, o que já é feito hoje em tantos outros programas sociais. Por isso, entendemos que a medida, além de diminuir a burocracia para estudantes, possibilitará um controle mais eficaz contra fraudes ao programa.
    Ainda, Sr. Presidente, entendemos que a parte final do §8º do art. 5º da Lei nº 11.096, de 2005, nos termos do art. 1º do PLV, deve retomar à redação original da medida provisória, tendo em vista que o cômputo de bolsas de estudo adicionais, especialmente as parciais, para fins de cálculo de bolsas de estudo obrigatórias, poderia significar perda do alcance do programa, com efeitos contrários ao objetivo do Prouni. Com efeito, a oferta dessas bolsas adicionais parciais pelas instituições de ensino muitas vezes resulta na evasão dos estudantes, que não possuem meios de arcar com a outra metade dos custos das mensalidades. Se essas bolsas parciais adicionais forem computadas no cálculo das obrigatórias, menos bolsas integrais passarão a ser oferecidas. Por esse motivo, entendemos que, ainda que as bolsas adicionais sejam consideradas para fins de isenção fiscal, elas não devam ser computadas, portanto, para fins de cálculo das bolsas obrigatórias.
    Por fim, também consideramos prudente retomar a redação original da medida provisória com relação ao §1º do art. 1º da Lei nº 11.128, de 2005, nos termos do art. 3º do PLV, no que diz respeito ao momento de comprovação de regularidade fiscal pela mantenedora. A propósito, a expressão "ao final de cada ano-calendário" acrescida pela Câmara ao dispositivo faz com que o MEC tenha um único momento para realizar a conferência dessa regularidade, o que, ao ser feito no último dia do ano, pode ocasionar a exclusão das instituições do processo seletivo seguinte, com a consequência do ajuizamento de diversas ações judiciais por essa razão. Assim, considerando a necessidade de diminuir os processos administrativos e também judiciais sobre o tema, que impactam a oferta global das bolsas e geram insegurança para os estudantes beneficiários, propomos, então, a alteração em questão.
    Voto.
    Diante do exposto, o voto, Sr. Presidente, é pela rejeição da Emenda nº 59, de Plenário, e pela aprovação do Projeto de Lei de Conversão nº 3, de 2022, com as seguintes emendas:
EMENDA Nº - PLEN
Dê-se a seguinte redação aos arts. 2º e 7º, da Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, nos termos do art. 1º do PLV nº 3, de 2022:
"Art. 2º ..................................................................................................................................................................
..............................................................................................................................................................................
§1º A sequência de classificação referente ao disposto nos incisos I e III do caput deste artigo observará a seguinte ordem:
I - professor da rede pública de ensino, para os cursos de licenciatura, normal superior e pedagogia, destinados à formação do magistério da educação básica, independentemente da renda a que se referem os §§1º e 2º do art. 1º desta Lei, se for o caso e houver inscritos nessa situação;
II - estudante que tenha cursado o ensino médio completo em escola da rede pública;
III - estudante que tenha cursado o ensino médio parcialmente em escola da rede pública e parcialmente em instituição privada, na condição de bolsista integral da respectiva instituição;
IV - estudante que tenha cursado o ensino médio parcialmente em escola da rede pública e parcialmente em instituição privada, na condição de bolsista parcial da respectiva instituição ou sem a condição de bolsista;
V - estudante que tenha cursado o ensino médio completo em instituição privada, na condição de bolsista integral da respectiva instituição; e
VI - estudante que tenha cursado o ensino médio completo em instituição privada, na condição de bolsista parcial da respectiva instituição ou sem a condição de bolsista.
............................................................................................................................................................................."
"Art. 7º..................................................................................................................................................................
.............................................................................................................................................................................
§1º-C Será garantida a oferta de, no mínimo, 1 (uma) bolsa de estudos em curso, turno, local de oferta e instituição privada de ensino superior nos termos do inciso II do caput, ainda que o percentual do §1º seja inferior a um inteiro.
..................................................................................................................................................................." (NR)
EMENDA Nº - PLEN
Acrescente-se os seguintes §§3º e 4º ao art. 3º da Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, na forma do art. 1º do PLV nº 3, de 2022:
"Art. 3º .................................................................................................................................................................
.............................................................................................................................................................................
§3º O Ministério da Educação poderá dispensar a apresentação de documentação que comprove a renda familiar mensal bruta per capita do estudante e a situação de pessoa com deficiência, desde que a informação possa ser obtida por meio de acesso a bancos de dados de órgãos governamentais.
§4º O Ministério da Educação estabelecerá os critérios de dispensa da apresentação da documentação a que se refere o §2º, observado o disposto na Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018." (NR)
EMENDA Nº - PLEN
Dê-se a seguinte redação ao §8º do art. 5º da Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, nos termos do art. 1º do PLV nº 3, de 2022:
"Art. 5º .................................................................................................................................................................
.............................................................................................................................................................................
§8º As bolsas de estudo a que se refere o §7º poderão ser computadas para fins de cálculo da isenção, na forma prevista no art. 8º, mas não para fins de cálculo de bolsas de estudo obrigatórias, de acordo com percentuais estabelecidos no caput e no §4º deste artigo."
EMENDA Nº - PLEN
Dê-se a seguinte redação ao §1º do art. 1º da Lei nº 11.128, de 28 de junho de 2005, nos termos do art. 3º do PLV nº 3, de 2022:
"Art. 1º .................................................................................................................................................................
§1º A mantenedora da instituição privada de ensino superior deverá comprovar, no período estabelecido pelo Ministério da Educação para emissão semestral de termo aditivo, a quitação de tributos e contribuições federais perante a Fazenda Nacional, sob pena de suspensão da participação no processo seletivo seguinte do Prouni, sem prejuízo para os estudantes beneficiados e sem ônus para o poder público.
............................................................................................................................................................................"
    É isso, Sr. Presidente.