Discurso no Senado Federal — 2021-08-16
Orador(a): MELINA ROCHA
Cargo: Advogada e Diretora de Cursos
Órgão: Universidade de York
Tipo: Exposição de convidado
Resumo: Exposição da convidada na Sessão de Debates Temáticos destinada à análise da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 110, de 2019, que reforma o Sistema Tributário Nacional.

A SRA. MELINA ROCHA (Para exposição de convidado.) – Obrigada, Senador.
    Eu só queria pedir permissão para compartilhar a minha tela.
    Enquanto isso, eu já vou agradecendo imensamente o convite e a oportunidade de fazer parte deste ciclo de debates.
    O Senador tem sido um líder nessa discussão da reforma tributária, presidindo a Comissão Mista e agora sendo Relator da PEC 110 no Senado. Tenho a certeza de que, como disse o Deputado Hauly agora, sob a sua liderança a gente pode fazer história, o senhor pode fazer história, aprovando essa reforma tributária finalmente.
    O SR. PRESIDENTE (Roberto Rocha. Bloco Parlamentar PODEMOS/PSDB/PSL/PSDB - MA) – Obrigado.
    A SRA. MELINA ROCHA – Eu vou compartilhar a tela.
    O SR. PRESIDENTE (Roberto Rocha. Bloco Parlamentar PODEMOS/PSDB/PSL/PSDB - MA) – Já está liberado para você compartilhar.
    A SRA. MELINA ROCHA – Está bom. (Pausa.)
    Eu vou falar hoje do modelo IVA dual, que, a meu ver, é o único modelo possível de ser implementado no contexto político e federativo atual do Brasil.
    Então, para isso, eu vou só recapitular um pouco o que a Rita já falou, o que o Deputado Hauly já falou, que é a questão, o fato de o Brasil ser uma Federação peculiar. Nós temos características federativas que só o nosso País tem, e a primeira delas – que a gente pode até chamar de um pecado original – é o fato de a competência para tributar o consumo ter sido repartida entre todos os entes da Federação. Aqui, também de forma peculiar, nós temos três entes fazendo parte da Federação, tanto a União, que recebeu a competência então para criar o IPI e PIS/Cofins – e o Deputado Hauly falou muito bem que a União tem utilizado as contribuições, principalmente PIS/Cofins, para justamente avançar nessa competência de tributar o consumo –, como também Estados e Municípios, que têm igualmente competência, uma parcela da competência, para tributar o consumo, os Estados com o ICMS e os Municípios com o Imposto sobre Serviços.
    Então, vejam: essa competência concorrente que está colocada na nossa Constituição cria uma série de problemas que impedem o avanço e cria dificuldades imensas para se adotar um IVA único e para se fazer uma reforma tributária em nosso País. Então, nós temos aí conflitos de interesses. Os entes são resistentes a qualquer mudança, não abrem mão dos seus tributos. Há falta de coordenação e cooperação para que eles, conjuntamente, administrem um tributo único. E essa fragmentação de bases cria imensos problemas como concorrência entre os entes, que avançam uns na base dos outros. A cobrança na origem do ICMS criou todo um problema imenso de guerra fiscal. Então, esses são os problemas que a característica da nossa Federação criou para o nosso sistema tributário.
    Temos que lembrar sempre que já falhamos inúmeras vezes ao tentarmos implementar uma reforma tributária no Brasil. É muito importante que a gente relembre esse histórico, esse passado, porque, a cada discussão, a gente tem começado do zero. A gente não pode começar do zero, a gente tem que avançar!
    Então, vamos nos recordar de que, na própria Constituinte de 1988, a principal proposta para a implementação de uma reforma tributária era a criação de um IVA. E, na época, houve uma forte oposição nos Estados, principalmente porque os Estados estavam receosos de como seria uma tributação no destino, no consumo. Então, preferiram adotar, continuar com a sistemática ICMS-ISS.
    Depois a gente teve, no Governo Fernando Henrique, outra reforma que até inicialmente implementava um sistema, propunha um sistema de IVA dual, que é a PEC 175, e que teve forte resistência da União ao final de quatro anos de discussão.
    Depois, no Governo Lula, com a PEC 233 – aqui está um dos formuladores dessa PEC, que é o Bernard Appy; ele pode falar também, porque participou muito bem –, houve uma forte resistência de alguns Estados principalmente de criar o IVA no destino, principalmente os Estados mais ricos.
    E, finalmente, no ano passado, a gente teve essa última discussão de uma rejeição à PEC, principalmente à PEC 45, rejeição, por parte da União, do Governo Federal, a se criar um IVA único, compartilhado com Estados e Municípios.
    Então, vejam: tivemos várias propostas, e o que a gente pode constatar de todas essas propostas é que foram conflitos de interesses entre os entes federativos, entre União, Estados e Municípios, que não deixaram aprovar essas propostas de reforma tributária.
    Assim, a conclusão é a de que hoje a gente tem que adaptar o IVA, o modelo internacional de IVA, ao nosso contexto federativo. Se a gente quer aprovar alguma coisa, a gente não pode criar sistemas que vão criar conflitos, propor sistemas que vão criar conflitos, que não passam por um consenso entre os entes federativos.
    E aí, se a gente for olhar, como as outras federações fizeram? A Rita falou dos mitos em torno do IVA.
    Outro mito que a gente tem aqui, Rita, é que o IVA é um imposto que não é próprio a federações, que o IVA não pode ser implementado em federações. Então, aqui eu queria rebater esse mito também, mito que muito se difunde no Brasil.
    Se a gente olhar o contexto das federações no mundo, a gente tem 31 federações. Dessas 31 federações, 20 federações – eu coloquei uma lista desses 20 países – adotam o IVA único. Mas, nesses países, nós não temos esta peculiaridade que a gente tem no Brasil de repartir a competência constitucionalmente entre o Governo Federal e os entes subnacionais. E aí é muito fácil nesses países se adotar um IVA único, porque geralmente é uma legislação federal, é o Governo Federal que administra e arrecada, mesmo que, em alguns países, a totalidade das receitas seja destinada ao Estado. Por exemplo, a Austrália arrecada, a União Federal arrecada, e a receita do IVA é destinada integralmente aos Estados. Então, nesses países, é possível um IVA único.
    Mas nós temos dois países no mundo, que são o Canadá e a Índia, que têm essa mesma peculiaridade do Brasil. Nesses dois países, a Constituição repartiu a competência para tributar o consumo com os entes subnacionais: as províncias, no caso do Canadá, e os Estados, no caso da Índia. Por isso, nesses países, eles tiveram que adaptar o IVA ao sistema de IVA dual. E é por isso que eu acredito que o Brasil deveria olhar os exemplos desses dois países, porque justamente são esses dois países que têm essa peculiaridade própria, igual à que o Brasil tem, para criar o seu sistema próprio, adaptado para o seu federalismo.
    Então, eu vou falar um pouco de como esses dois países adotaram e adaptaram o IVA – são modelos duais, mas são completamente diferentes. E o Brasil não vai seguir à risca nenhum desses dois países, não tem como seguir à risca, mas pode se inspirar nesses dois países.
    Só lembro que alguns poucos países – aí os Estados Unidos são o país mais famoso deles – não adotam o IVA também por questões peculiares da federação, por questões históricas, e adotam sales tax. Mas os Estados Unidos são o único país importante no contexto internacional que não adota o IVA.
    Eu vou falar brevemente do caso do Canadá e da Índia.
    No Canadá, o que aconteceu? O Canadá é uma federação que, como eu falei, constitucionalmente reparte a competência do consumo entre as províncias e o Governo Federal. O Canadá passou por um processo de 15 anos de estudos e de negociações com as províncias para tentar adotar um IVA único nacional, mas não foi possível. Não foi possível se chegar a um consenso porque havia muita resistência das províncias de abrirem mão dessa competência que lhes é própria. Então, o Governo Federal, vendo que não havia esse consenso, decidiu adotar o IVA federal em 1991.
    Mas há um detalhe que é muito importante para o contexto brasileiro: quando o Governo Federal decidiu adotar o IVA, iniciar esse processo de adoção do IVA federal apenas, ele já apresentou um plano para que as províncias se harmonizassem com esse IVA federal, para que as províncias que assim optassem pudessem se harmonizar, pudessem, digamos assim, se acoplar – essa é uma palavra muito usada no Brasil – ao IVA federal. E aí algumas... Quebec, que é uma província muito forte politicamente, também decidiu adotar seu próprio IVA separado do Governo Federal, mas, vendo que havia necessidade de existirem regras harmonizadas, mesmo tendo um IVA separado, Quebec se harmonizou com as regras do IVA federal. Então, há administrações separadas, sistemas separados, legislações separadas, mas a legislação de Quebec é praticamente uma cópia da legislação do IVA federal.
    Outras províncias foram se harmonizando, adotando a legislação do IVA federal, inclusive Ontário, que é a província mais forte politicamente e economicamente. E algumas províncias até hoje escolheram não ter IVA. Simplesmente elas não têm tributo próprio sobre o consumo ou ainda adotam o retail sales tax. Aí, nessas províncias, só incidiria o IVA federal e, no nível provincial, o retail sales tax das províncias.
    Então, vejam: o Canadá conseguiu adaptar o modelo de IVA para as federações, tendo em vista as suas questões federativas e políticas.
    A Índia, por outro lado, tinha um sistema totalmente caótico. Do que eu conheço, do que eu já li sobre o IVA indiano, do que eu já conversei com as pessoas que implementaram o IVA indiano, eu acho que o sistema indiano conseguia ser mais caótico do que o nosso, porque cada ente tinha tributos próprios sobre o consumo. A União Federal tinha competência para criar seis tributos diferentes sobre o consumo; os Estados, oito tributos diferentes. Então, era uma fragmentação de base imensa, era uma concorrência entre as bases. Havia tributação na origem, uma cumulatividade grande. A Índia chegava a ter barreiras nas fronteiras entre os Estados para poder coletar o IVA e exercer a administração tributária e, então, poder fiscalizar os bens que atravessavam as fronteiras entre os Estados. Então, era um caos.
    Depois de dez anos de negociações também com as províncias, em 2017, a Índia conseguiu adotar o IVA dual. Então, tanto a União quanto os Estados têm competências concorrentes na Constituição para adotar o IVA dual. Eles são coletados, eles são cobrados sobre a mesma base. Por isso há um conselho que se chama Conselho do IVA, que é justamente um conselho criado para garantir a uniformidade da base, das regras entre esses dois tributos. A administração é feita separadamente por cada entidade, por cada ente federativo, mas há um sistema de tecnologia comum para que os contribuintes possam recolher, arrecadar e exercer as suas obrigações acessórias.
    Então, vejam: aqui, eu coloquei até o slogan do IVA indiano, que é "one nation, one tax, one market". Eles queriam falar que, mesmo sendo um IVA dual, para o contribuinte, como as regras são totalmente harmonizadas, são as mesmas, com a mesma base, para o contribuinte, parece que é um único só tributo.
    Então, o que a gente tem hoje no Brasil? Qual é o nosso cenário político? Nós temos hoje, Senador Roberto Rocha e demais Senadores que estão aqui presentes, um acordo jamais visto entre os nossos entes federativos. Nunca na história da reforma tributária brasileira, a gente chegou a esse acordo. Primeiro, a União Federal quer um IVA dual. Desde o início do Governo, o Ministro Paulo Guedes, em todas as manifestações, fala que quer um IVA dual. Então, nunca aceitou um IVA único, não aceita modelo compartilhado, não admite pagar fundos de compensação ou de equalização. Mas eles querem o IVA dual. Já os Estados, pela primeira vez na história, aceitam, todos os Estados, a adoção do princípio do destino. Mesmo os Estados que porventura poderiam perder... Eu acho que o Appy, depois, na sua apresentação, vai falar que ninguém vai perder, e é verdade. Mas mesmo os Estados que poderiam perder, que são os Estados mais ricos e que sempre foram contrários a essa adoção do princípio do destino integralmente, hoje aceitam. Há consenso total com relação a isso.
    E também há consenso, os Estados já aceitaram que a compensação de perdas seja feita dentro do próprio IBS, com período de transição longo, e que esses fundos de equalização, que eles sempre reivindicaram que deveriam ser financiados pela União, também sejam financiados com receitas dentro do próprio sistema do IBS. Então, eles não estão, a meu ver, exigindo mais nada da União Federal.
    Então, é possível uma reforma realista, e o IVA dual, tendo em vista este cenário político único em que a gente se encontra agora, é o caminho, porque concilia as características da nossa Federação e, ao mesmo tempo, faz uma reforma ampla, já com previsão para todos os tributos. Isso não é uma reforma fatiada. É uma reforma ampla, constitucional e realista para o nosso cenário.
    Brevemente, eu vou falar sobre o IVA dual. Essa proposta, agora, nessa última discussão, já foi feita, como eu falei, na PEC 175. O Ricardo Varsano vem falando sobre isso há muito tempo. Ele tem publicações sobre isso.
    Em 2017, eu fiz parte de um grupo do Ipea que publicou também uma proposta nesse sentido, em que a gente justamente defendia a criação de dois tributos, um no nível federal e um no nível estadual. Como o Senador Roberto Rocha falou, a reforma tributária é vacina. Nós precisamos de duas doses de vacina, Senador. A gente precisa de uma vacina federal e de uma vacina no nível estadual e municipal. Aqui estão as nossas duas doses.
    Então, no nível federal, seria a criação de nível federal, que seria uma substituição ao PIS e Cofins, e o IPI gradativamente sendo terminado, vai acabar o IPI, mas sendo gradualmente reposto pelo imposto seletivo, substituído pelo imposto seletivo.
    No nível estadual e municipal, teria outro tributo, que é o IBS subnacional, que substituiria o ICMS e o ISS, e aí poderia ser gerido através de uma... A gente não chegou a trabalhar na questão da administração, mas eu acredito que é previsto pelos Estados, através da PEC Brasil solidário, a criação de uma agência tributária, de um conselho gestor, que eu acho que o Professor Carlos Ari vai falar em seguida, que seria o ideal para compor justamente a administração desse IVA subnacional.
    E, por fim, também nós colocamos, ao final, como uma terceira etapa, a possibilidade de uma harmonização, tal como ocorreu no caso canadense, que seria, porventura, se algum Estado quisesse se harmonizar, quisesse abrir mão da sua administração, que o Governo Federal poderia então fazer essa harmonização. Mas, vejam, que essa harmonização, esse acoplamento, só pode ser feito se o IVA subnacional for feito antes dessa harmonização.
    E, só pra acabar, depois eu posso também comentar isso nos debates, eu acho que é muito importante a gente falar que a CBS, tal como está, não pode ser um IVA federal. A CBS precisa ter como base operações com bens e serviços na Constituição, porque hoje a base da CBS é o art. 195, l, que fala que a União só pode criar contribuição sobre receita ou faturamento. Um imposto, uma contribuição sobre receita ou faturamento não pode ser um IVA; ela só pode ser um IVA se tiver na Constituição uma previsão de que a União possa criar um tributo sobre operações com bens e serviços.
    Eu trouxe uma grande discussão sobre a CBS, sobre o fato de ela não poder ser IVA dual e não poder ser IVA federal, mas aí eu deixo para as discussões depois se os Senadores quiserem aprofundar mais essa discussão.
    Fico à disposição.
    Muito obrigada, novamente.