Discurso no Senado Federal — 2019-02-02
Orador(a): Fernando Bezerra Coelho
Partido: MDB
UF: PE
Tipo: Discurso
Resumo: Leitura de decisão judicial, referente a Petição Avulsa na Medida Cautelar na Suspensão de Segurança 5.272/DF, de autoria do Ministro Dias Toffoli, estabelecendo a votação secreta para a eleição dos membros da Mesa do Senado Federal.

O SR. FERNANDO BEZERRA COELHO (MDB - PE) – Sr. Presidente, Sras. e Srs. Senadores:
Petição Avulsa na Medida Cautelar na Suspensão de Segurança 5.272 Distrito Federal
Relator: Ministro Presidente
Requerente: Mesa do Senado Federal
Advogados: Fernando César de Souza Cunha e outros
Requeridos: Relator do MS nº 36.169 do Supremo Tribunal Federal
[...]
Decisão:
Vistos.
Trata-se de petição incidental apresentada na suspensão de segurança pelos Partidos Solidariedade e Movimento Democrático Brasileiro [...], informando o descumprimento da decisão formalizada na Suspensão de Segurança nº 5.272/DF.
Afirmam que o Presidente em exercício submeteu, ao Plenário do Senado Federal, questão de ordem versando a forma de votação no processo eleitoral de escolha da composição da Mesa Diretora daquela Casa Legislativa.
Alegam que candidatos à Presidência do Senado não podem conduzir reuniões preparatórias ante a existência de manifesto conflito de interesses.
Requerem seja observado o art. 60, cabeça, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, bem como pugnam pela anulação da questão de ordem submetida ao Plenário pelo Presidente em exercício, Senador da República Davi Alcolumbre, alterando o Regimento Interno do Senado Federal para que o processo de votação para Mesa Diretora seja ostensivo.
É a síntese do necessário.
Decido.
O presente expediente está consubstanciado em afronta à autoridade de pronunciamento da Corte nesta suspensão, mediante a qual foi restabelecida a obrigatoriedade de observância da norma regimental de eleição da Mesa Diretora do Senado (art. 60 do RISF), que prevê o escrutínio secreto.
Ao apreciar liminar, consignei que no âmbito desta Corte vem se formando jurisprudência no sentido de que a publicidade das deliberações ostensivas é a regra [...].
Sobre o tema, trago à colação as precisas lições do eminente decano da Corte, o Ministro Celso de Mello, no julgamento emblemático da ADI nº 1.057, para quem [abre aspas] "[a] cláusula tutelar inscrita no art. 14, caput, da Constituição tem por destinatário específico e exclusivo o eleitor comum, no exercício das prerrogativas inerentes ao status activae civitatis. Essa norma de garantia não se aplica, contudo, ao membro do Poder Legislativo nos procedimentos de votação parlamentar, em cujo âmbito prevalece, como regra, o postulado da deliberação ostensiva ou aberta. As deliberações parlamentares regem-se, ordinariamente, pelo princípio da publicidade, que traduz dogma do regime constitucional democrático. A votação pública e ostensiva nas Casas Legislativas constitui um dos instrumentos mais significativos de controle do poder estatal pela Sociedade civil." (Tribunal Pleno, DJ de 20/4/94)
Esse entendimento, todavia, foi formado em casos que envolviam situações deliberativas das Casas Legislativas previstas na Constituição Federal de 88 e que tratavam sobre o papel institucional dos órgãos - projetando-se, portanto, para além do campo meramente interno de desenvolvimento dos trabalhos.
De outro modo, as matérias relacionadas aos atos de organização das casas legislativas ou que respeitassem apenas à interpretação do regimento interno de qualquer daquelas casas continuaram sendo abordadas por esta Corte como matéria interna corporis e, assim, não sindicáveis pelo Poder Judiciário, sob pena de violação à separação dos Poderes.
A esse respeito, confiram-se os seguintes julgados:
3. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, caput, da Constituição de 1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato coator está baseado na interpretação dos arts. 33, §§ 1º e 2º, e 34, § 1º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que só deve encontrar solução no âmbito do Poder Legislativo, não ficando sujeito à apreciação do Poder Judiciário. 4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO." (MS 35581/DF-AgR, Relator o Min. Luiz Fux [...])
[abre aspas] "A submissão das questões de índole regimental ao poder de supervisão jurisdicional dos Tribunais implicaria, em última análise, caso admitida, a inaceitável nulificação do próprio Poder Legislativo, especialmente em matérias em que não se verifica evidência de que o comportamento impugnado tenha efetivamente vulnerado o texto da Constituição da República. Precedentes." (MS 33705 [...] Min. Celso de Mello[...], em 29/3/16)
Ainda sobre a questão, fiz constar em minha decisão a inconteste existência de "expressa previsão regimental no sentido do escrutínio secreto. De fato, o dispositivo do Regimento Interno do Senado Federal assim disciplina o tema:
Art. 60. A eleição dos membros da Mesa será feita em escrutínio secreto, exigida maioria de votos, presente a maioria da composição do Senado e assegurada, tanto quanto possível, a participação proporcional das representações partidárias ou dos blocos parlamentares com atuação no Senado.
Desse modo, embora a Constituição tenha sido silente sobre a publicidade da votação para formação da Mesa Diretora (art. 57, § 4º), o Regimento Interno do Senado Federal dispôs no sentido da eleição sob voto fechado.
Algum questionamento pode haver no caso sobre o silêncio constitucional, se teria sido ele intencional, uma vez que, em diversos dispositivos, a Constituição previu de modo expresso o sigilo de votação. Todavia, importa observar nos limites da presente análise que, em todas as situações nas quais a Constituição Federal previu o sigilo, se estava diante de matéria deliberativa institucional, para a qual, se ausente a previsão de sigilo, ter-se-ia, minimamente, enorme questionamento quanto à possibilidade de ato infraconstitucional inaugurá-la, ante o princípio constitucional da publicidade dos atos administrativos (art. 37 da CF [...]).
Essa constatação não passou despercebida por esta Corte nos autos [...] 358 [...], tendo o eminente Redator para o Acórdão destacado na ocasião:
A Constituição prevê algumas hipóteses de votação secreta. Não prevê votação secreta para a constituição de Comissão Especial na Câmara dos Deputados para processar impeachment. Eu não acho, porém, que o elenco de casos de votação secreta presentes na Constituição seja absolutamente fechado. E possível que, em documento infraconstitucional, preveja-se o voto secreto. Em tese, é possível, mas esta hipótese, que estamos a examinar, não tem previsão de voto secreto na Constituição. Aí eu vou à Lei nº 1.079/50. [...] tampouco prevê votação secreta para a constituição dessa Comissão, ela prevê expressamente a Comissão no artigo 19, mas nada fala sobre votação secreta. Alguém poderia imaginar que o Regime Interno da Câmara pudesse prever alguma hipótese de votação secreta legítima. Acho até que poucas, mas algumas. Uma que todos reconhecem legítima é, por exemplo, a eleição da Mesa da Casa.
Assim que – a par de exigir previsão em ato normativo – esta Corte nos autos [...] [do processo] nº 358, reforçou ser necessário ao exame da constitucionalidade do sigilo, a averiguação da natureza da deliberação (segundo critério), a fim de distinguir os atos cujo nascedouro, propósito e término se esgotam no âmbito interno da Casa – impassíveis de censura externa –, daqueles cujos efeitos se projetam para a própria missão institucional do órgão, sujeitando-se assim aos meios republicanos de controle.
No caso, como bem destacado no trecho do voto acima citado, se está, em princípio, diante de ato de mera organização dos trabalhos. É assente de dúvidas que a finalidade da Mesa Diretora é a condução dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da respectiva Casa, pelo que, sob essa perspectiva, inexiste necessidade de controle externo sobre a forma de votação adotada para sua formação.
É de todo pertinente destacar ainda que esta prática do escrutínio secreto para eleições internas das Casas Legislativas se encontra presente em diversos ordenamentos jurídicos, não apenas no brasileiro.
Importa ressaltar a finalidade política que subjaz à previsão de voto secreto na hipótese dos autos: proteger a mesa diretiva e a escolha dos dirigentes da Casa Legislativa de eventual influência do Poder Executivo, ou seja, a necessidade de que os Poderes funcionem de forma independente (art. 2º da CF/88).
De fato, conquanto se possa abordar a necessidade de transparência da atuação do parlamentar frente a seus eleitores, de outro lado não se pode descurar da necessária independência de atuação do Poder Legislativo face aos demais Poderes, em especial, pela relação de complementariedade dos trabalhos face ao Poder Executivo.
A escolha da Mesa diretiva importa, para além de uma seleção do dirigir administrativo da Casa, uma definição de ordem política intimamente relacionada à natural expressão das forças político-ideológicas que compõem as Casas Legislativas, que se expressam, por exemplo, na definição das pautas de trabalho e, portanto, no elenco de prioridades do órgão, impactando diretamente na relação do Poder Legislativo com o Poder Executivo. Essa atuação, portanto, deve ser resguardada de qualquer influência externa, especialmente de interferência entre Poderes.
No caso de eventual alteração da normal regimental, faz-se mister a observância das regras próprias relativas às proposições de resoluções de alteração do Regimento Interno.
Destaque-se que a deliberação, a respeito da forma de votação para a escolha dos integrantes, ocorreu por ocasião das reuniões preparatórias, como prevê o art. 3º, do caput, do Regimento Interno do Senado Federal: "Art. 3º A primeira e a terceira sessões legislativas ordinárias de cada legislatura serão precedidas de reuniões preparatórias (...)"
Surge imprópria a alteração do Regimento Interno, por ocasião de reuniões preparatórias, pois não se iniciou o ano legislativo, consoante previsto no art. 57, caput e §4º da Constituição Federal. [abre aspas]
Art. 57 O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.
(...)
§4º Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente."
Como se sabe, o ano legislativo é o período de atividade normal do Congresso Nacional a cada ano, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro, marco temporal das deliberações nas duas Casas do Congresso Nacional, entre as quais se revela o processo legislativo dos projetos de resoluções, voltados às alterações do Regimento Interno do Senado Federal.
Logo, em reuniões preparatórias não há campo jurídico-legislativo para iniciativas tendentes à alteração do Regimento Interno da Câmara Alta, ato de chapada inconstitucionalidade, uma vez que sua finalidade é exclusivamente a posse de seus membros e a eleição das respectivas Mesas, frente ao que preconiza do art. 57 da Lei Maior.
Mas acrescenta o Presidente do Supremo Tribunal Federal, mas não é só!
De igual modo, penso que a submissão pelo Presidente interino de questão de ordem versando a forma de votação da eleição da Mesa Diretora (secreta ou aberta) desrespeitou a decisão que proferi nesta suspensão de segurança, bem como subverteu de forma deliberada as finalidades precípuas das reuniões preparatórias, conforme disposto no regimento daquela Casa. [abre aspas] "Art. 3º (...) V – no início de legislatura, os Senadores eleitos prestarão o compromisso regimental na primeira reunião preparatória; em reunião seguinte, será realizada a eleição do Presidente e, na terceira, a dos demais membros da Mesa; VI – na terceira sessão legislativa ordinária, far-se-á a eleição do Presidente da Mesa na primeira reunião preparatória e a dos demais membros, na reunião seguinte;".
Ainda que a questão de ordem sobre a forma de votação da eleição da Mesa Diretora fosse proposta após iniciado o ano legislativo, considerando o escore apurado da votação, o resultado inegavelmente não seria outro senão o da manutenção da regra regimental, no tocante ao escrutínio secreto (art. 60 do Regimento Interno do Senado Federal).
Com efeito, o art. 412 do Regimento daquela Casa dispõe que a legitimidade das deliberações está intrinsecamente ligada à rigorosa observância do seu regramento, tendo como escopo, conforme dicção do seu inciso III, a "impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quórum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa."
Por essas razões [prossegue o Sr. Presidente do Supremo Tribunal Federal], estou convencido da nulidade do resultado da questão de ordem, que operou verdadeira metamorfose casuística à norma do art. 60 do Regimento Interno do Senado Federal, pois, ainda que tenha ocorrido por maioria, a superação da norma em questão, por acordo, demanda deliberação nominal da unanimidade do Plenário, o que não ocorreu naquela reunião meramente preparatória.
Chama à atenção, ademais, o fato de a direção dos trabalhos das reuniões preparatórias ter sido conduzida pelo Senador da República Davi Alcolumbre, na forma do art. 3º, inciso II, do Regimento Interno do Senado Federal, não obstante ser de conhecimento geral e fato público e notório que ele é candidato à Presidência do Senado Federal, ainda que formalmente não tivesse inscrito, consoante amplamente noticiado na imprensa e nos debates no Plenário, o que foi publicamente por ele declarado que o partido o indicaria formalmente como candidato, em entrevista concedida à GloboNews, na noite do dia 1º/02, às 22h47.
O quadro revelado, além de afrontar norma regimental do Senado (art. 50, parágrafo único), a indicar manifesto conflito de interesses, está malferindo os princípios republicanos da igualdade, da impessoalidade e da moralidade.
Assim, a conclusão lógica a que se chega é de que, por imperativo constitucional e regimental, candidato declarado à Presidência do Senado, como na espécie, não pode presidir reunião preparatória, já que interesses particulares não devem se sobrepor às finalidades republicanas das reuniões preparatórias. Há inegavelmente verdadeiro conflito de interesses.
Por fim, a atuação imediata desta Suprema Corte faz-se indispensável no presente caso, pois além de evidente violação ao texto constitucional, esse impasse exige imediata solução tendo em vista a necessidade de que o ano legislativo se inicie na segunda-feira próxima, como determina a Constituição Federal.
Ante o exposto, defiro o pedido incidental formulado (Petição/STF nº 3361/19) para assegurar a observância do art. 60, caput, do RISF, de modo que as eleições para os membros da Mesa Diretora do Senado Federal sejam realizadas por escrutínio secreto.
Por conseguinte, declaro a nulidade do processo de votação da questão de ordem submetida ao Plenário pelo Senador da República Davi Alcolumbre, a respeito da forma de votação para os cargos da Mesa Diretora.
Comunique-se, com urgência, por meio expedito, o Senador da República José Maranhão, que, conforme anunciado publicamente, presidirá os trabalhos na sessão marcada para amanhã.
Brasília, 2 de fevereiro de 2019.
Ministro Dias Toffoli.