Discurso no Senado Federal — 2021-09-15
Orador(a): Soraya Thronicke
Partido: PSL
UF: MS
Tipo: Como Relator - Para proferir parecer
Resumo: Como Relator - Para proferir parecer sobre a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n° 13, de 2021, que "Acrescenta o art. 115 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para determinar que os Estados o Distrito Federal e os Municípios, bem como seus agentes, não poderão ser responsabilizados pelo descumprimento, no exercício financeiro de 2020, do disposto no caput do art. 212 da Constituição Federal".

A SRA. SORAYA THRONICKE (Bloco Parlamentar PODEMOS/PSDB/PSL/PSL - MS. Para proferir parecer.) – Boa tarde a todos, Sr. Presidente Rodrigo Pacheco, todos os colegas Senadores e Senadoras, todos os servidores, todo o Brasil que nos acompanha, todas as pessoas preocupadas, dedicadas à educação, todos os professores, todos os Prefeitos.
    Eu gostaria de iniciar lembrando que, desde março de 2020 até os dias de hoje, estamos convivendo com um estado de calamidade sanitária sem nenhum precedente na história. Com as medidas necessárias de isolamento, no ano passado, muitos gestores não conseguiram aplicar o percentual mínimo da receita de impostos na manutenção e no desenvolvimento do ensino.
    Com o fechamento das escolas, houve a redução da execução de contratos temporários, redução de horas extras e dobras, com uma queda média de 40%, entre o primeiro semestre de 2021 e o de 2019, nos serviços terceirizados, como limpeza, vigilância, segurança etc. Houve também redução drástica nos serviços de transporte escolar, queda entre 20% e 50% nas despesas de manutenção dos equipamentos educacionais, como é o caso de telefonia, energia, água, internet, entre outros. Os dados são da Frente Nacional de Prefeitos.
    Eu recebi, lá no meu gabinete, o Prefeito de Aracaju, Edvaldo Nogueira, e o Prefeito de Ribeirão Preto, Duarte Nogueira, respectivamente, Presidente e Vice-Presidente da Frente Nacional de Prefeitos. Eles demonstraram que, antes da pandemia, os Municípios brasileiros investiam em ações de manutenção e desenvolvimento de ensino em média 26,7% de suas receitas a mais do que o piso constitucional determina.
    No primeiro semestre de 2021, esse percentual, pasmem, diminuiu para 17,8%, sendo que em nenhuma faixa populacional houve um percentual preponderante de entes que alcançaram o piso de 25%.
    Dessa forma, a PEC não visa ao descumprimento do mínimo constitucional vinculado à educação, mas tão somente assegura a qualidade do gasto e um tratamento de excepcionalidade para não penalizar Estados, Distrito Federal e Municípios e seus agentes públicos, que, em virtude do estado de calamidade pública provocado pela pandemia do covid-19, da suspensão das aulas presenciais ocorridas em praticamente todas as redes públicas de ensino a partir de março de 2020 e das questões sanitárias, não conseguiram alcançar a aplicação mínima de 25% destinados à educação nos anos de 2020 e 2021.
    Essa PEC tem caráter transitório e excepcional – transitório e excepcional apenas. Busca-se, com ela, assegurar que os gestores públicos reúnam mais condições de planejar os investimentos educacionais necessários, sem renunciar ao cumprimento do mínimo constitucional destinado à manutenção e ao desenvolvimento do ensino. E o mais importante: estamos assegurando que a compensação financeira desses recursos que não foram investidos em 2020 e 2021 seja feita até 2023.
    Com essa proposta, a educação não perderá nenhum centavo sequer. Todo recurso do ensino será aplicado ainda neste mandato dos Prefeitos e dos Governadores.
    Mesmo com o encerramento dos contratos temporários de professores em 2020, 4.415 Municípios investiram cerca de 78% dos recursos do Fundeb com remuneração dos profissionais do magistério – esse dado é muito importante que vocês assimilem. Contudo, alguns também não conseguiram cumprir este índice.
    Segundo dados também da Frente Nacional de Prefeitos, em 2020, num universo de quase 4 mil Municípios pesquisados, cerca de 12% não alcançaram o percentual de 60% dos recursos do Fundeb com a folha de pagamento. Neste ano, no ano de 2021, esse percentual passou a 70% de gastos com pessoal, e, já no primeiro semestre de 2021, 63% desses mesmos Municípios não alcançaram o piso estabelecido pela nova legislação do Fundeb.
    Qual é a nossa proposta em relação ao Fundeb? Que cada ente deverá fazer a aplicação da manutenção de desenvolvimento do ensino até o exercício financeiro de 2023 quanto ao que deixou de aplicar apenas em 2021 – exclusivamente para 2021, como foi a sugestão do Senador Jean Paul Prates.
    Portanto, há que esclarecer que não se mudará nenhuma vinculação dos mínimos constitucionais. A sociedade tem cobrado, e corretamente cobrado, investimentos em educação e na melhoria da qualidade de ensino oferecida no nosso País. E isso vem sendo cumprido pelos gestores locais ao longo dos anos, com a aplicação acima do percentual de 25% estabelecido na Constituição Federal, art. 212.
    Não nos parece razoável punir esses gestores com penalidades como a impossibilidade de celebração de convênios, impossibilidade de realização de operações de crédito junto a bancos, perda da assistência financeira da União, no caso dos Estados, e do Estado, no caso do Município, sujeição a processo por crime de responsabilidade com perda de cargo e inelegibilidade.
    Esses gestores sofreram com muito mais intensidade as mazelas da pandemia e seus efeitos desastrosos, não só pela proximidade dos Prefeitos com seus munícipes, dos Governadores e o povo, mas, sim, pela total impossibilidade de empregar os recursos em escolas que não puderam ser abertas.
    Outro ponto que merece destaque é a impossibilidade de previsão de cenários futuros durante a pandemia, nunca antes sentida por todos os cidadãos.
    Então, eu vou privá-los do relatório e partir apenas para análise – ela é curta –, mas lembrar que nós temos, sim, um problema, todos nós temos um problema e existe uma PEC. Com ou sem PEC, nós temos um problema para resolver.
    A iniciativa do Senador Marcos Rogério veio para resolver esse problema e, para evitar que a educação perca recursos, nós construímos a muitas mãos... Eu venho construindo e estive aberta esse tempo todo para ouvir todos os nossos Senadores de todas as vertentes ideológicas. E o que nós não podemos permitir é que, por medo dessas reprimendas, alguns Prefeitos ou Governadores façam uma má aplicação do recurso, simplesmente por medo de todas essas questões que eles estão sujeitos a enfrentar. Então, isso é muito perigoso, ou seja, no caso, gastar de qualquer jeito para poder simplesmente gastar e não necessariamente fazer o que tem que ser feito, que é investir e investir muito bem.
    Então, Sr. Presidente, eu passo, agora, à análise da PEC.
    Nos termos do art. 7º do Ato da Comissão Diretora nº 8, de 2021, a Proposta de Emenda Constitucional nº 13, de 2021, foi incluída na Ordem do Dia da sessão deliberativa semipresencial de 17 de agosto de 2021.
    Quanto à constitucionalidade da proposta, entendemos ser a mesma constitucional, porque não se enquadra em nenhuma das vedações do §4º do art. 60, que veda a deliberação de proposta tendente a abolir, em primeiro lugar: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; e IV - os direitos e garantias individuais.
    Também não vislumbramos a necessidade de adequações no tocante à técnica legislativa empregada.
    Quanto ao mérito, são inegáveis os argumentos apresentados na justificação da proposta. De fato, a crise econômica desencadeada pelas medidas de combate à pandemia de covid-19 atingiu fortemente os orçamentos dos entes federados. Não reconhecer esse fato seria o mesmo que negar a própria pandemia, que levou a óbito mais de 569 mil brasileiros, segundo os dados oficiais. Somente esse número já justifica a adoção de providências excepcionalíssimas, como a PEC nº 13, de 2021, cuja aprovação representa um momentâneo alívio aos Municípios e um reconhecimento a todo esforço empreendido para o combate à pandemia.
    Ressalta-se que a ação pretendida tem caráter transitório, pois pretende assegurar um tratamento de excepcionalidade e não propugna o descumprimento do piso constitucional vinculado à educação, o que seria prejudicial aos alunos e muito mais ao País, que perderia toda uma geração no que tange à qualidade do ensino.
    O mérito da propositura, contudo, não se restringe à falta de recursos para o investimento em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, mas também à diminuição dos gastos com toda a cadeia de despesas relacionadas à educação. A pandemia e o temor pelas consequências do covid-19 fizeram com que quase a totalidade da rede pública de ensino paralisasse suas atividades, o que dispensou a realização de muitas despesas, como a do programa de transporte escolar.
    Além do transporte escolar, houve também a diminuição de gastos com alimentação, cujo custeio cabe 90%, aproximadamente, aos entes subnacionais, e demais despesas de custeio, que vão desde água e luz até a papel e tonner de impressoras. Neste prisma, o gestor, para alcançar o piso de investimento, teria que, praticamente, "inventar" despesas – eu vou repetir, porque isto é muito sério: o gestor teria que inventar despesas –, o que poderia levar ao desperdício dos recursos públicos e que eu acredito que ninguém aqui deseja.
    Para subsidiar essas afirmações, trago levantamento feito, no início de 2021, pela União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), o qual apurou que apenas 1,1% das redes de ensino começaram o ano letivo de 2021 com aulas totalmente presenciais e 15,1% de forma híbrida, mesclando aulas presenciais com ensino remoto. Em 2020, início da pandemia, essa situação foi ainda mais acentuada. Vê-se, diante destes dados, que, além da diminuição da receita, houve a rara, mas no caso foi o que ocorreu, frustração das despesas, impedindo que sequer houvesse a possibilidade de aplicação do piso constitucional.
    Quanto à Emenda nº 1, julgamos correto o entendimento de que os graves efeitos da pandemia ainda não foram superados, visto que continua em vigor a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin), que deu causa a todas as medidas administrativas sanitárias no País, sendo, portanto, bastante coerente que os objetivos da PEC nº 13, de 2021, sejam aplicados aos exercícios financeiros de 2020 e 2021. Se não me engano, é do Senador Lasier e foi acolhida, Senador!
    A Emenda nº 2 é, em nosso entendimento, prejudicial à saúde fiscal e imagem do Brasil perante os investidores estrangeiros, considerando que para toda e qualquer despesa há a intenção de que seja esta retirada do alcance do art. 107 do ADCT (teto de gastos). Além disso, na parte que trata da transferência de recursos para Estados, Distrito Federal e Municípios, não há a estimativa do impacto orçamentário-financeiro, bem como suas compensações, de acordo com o previsto pelo art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
    A Emenda nº 3, em nosso entendimento, poderia gerar problemas adicionais aos gestores, uma vez que além de não haver estudos que delimitem as necessidades de investimento em tecnologia no ambiente escolar, a complexidade de projetos de aquisição de equipamentos de tecnologia poderia fazer com que os gestores incorressem mais uma vez no descumprimento da norma constitucional.
    Além disso, a previsão de redes que provejam acesso também à comunidade adjacente às áreas escolares não encontra correspondência com os objetivos das ações voltadas para a manutenção e desenvolvimento apenas e tão somente do ensino. Aí seria também um desvio de finalidade. Não seria aplicado preponderantemente para a educação.
    A primeira emenda não numerada, porque eu acolhi muitas sugestões de emendas que não alcançaram o número suficiente de assinaturas.
    Então a primeira emenda que não foi numerada prevê a compensação entre os pisos da saúde e da educação, que é tema constante da Proposta de Emenda à Constituição nº 188/2019. Entendemos que o escopo dessa medida será melhor avaliado quando das discussões da referida PEC.
    Essa era a emenda do Senador Fernando Bezerra que faria a compensação dos gastos com a saúde, que não foi muito bem digerida com os nossos colegas, e aí conversei com o Senador Fernando Bezerra e abrimos mão dessa emenda. Então isso foi conversado e foi acordado.
    A segunda emenda não numerada vai ao encontro do texto proposto por nós na forma do substitutivo apresentado, restando então acatada na forma de sugestão.
    A terceira emenda não numerada, no que tange à ampliação da possibilidade de não cumprimento dos mínimos constitucionais para a educação também em 2022, não encontra sustentação, considerando que, com o aumento da cobertura vacinal, as medidas de prevenção (higiene das mãos e distanciamento físico), além do maior conhecimento adquirido a cada dia sobre o funcionamento do SARS-CoV-2, vislumbram uma quase normalidade do funcionamento das redes escolares no próximo ano.
    Portanto, nós não podemos fazer exercício de futurologia aqui. Fica difícil. Se for necessário, Deus queira que não, aí a gente pode apreciar novamente o caso, mas tomara Deus que não, porque já estamos trabalhando no sentido de voltar a uma normalidade dentro do possível.
    Já na parte de definição da não punibilidade dada pelo caput do art. 115, entendemos que ela contribui ao projeto e a acolhemos na forma da sugestão, que acredito que foi a sugestão do Senador Jean Paul Prates.
    Eu estou privando vocês da leitura do relatório e aqui já não tem o nome do Senador, mas eu acho que eu decorei.
    A iniciativa da Senadora Rose de Freitas, que não alcançou o número constitucional de assinaturas, poderia não resolver os problemas já relatados por inúmeros Municípios, o que demandaria, num futuro muito próximo, a adoção de outra emenda constitucional. Nesse sentido, apenas por esse motivo, nós fomos contrários.
    A quinta emenda, também não numerada, de iniciativa do Senador Jean Paul Prates, mais uma, e que também não alcançou número, é muito semelhante a outra anteriormente apresentada, agregando-se a questão do cumprimento dos objetivos da política de educação.
    Ressalto que quase todas as propostas do nobre Senador Jean Paul já foram acatadas na forma de sugestão no nosso texto.
    Em relação ao cumprimento da política de educação, cabe lembrar que o Plano Nacional de Educação prevê metas a serem cumpridas até o ano de 2024, não cabendo, em nosso entender, exigir dos gestores a antecipação destas. Portanto, dessa forma, também nos posicionamos contrariamente a esse quesito.
    Por fim, compreendemos que não pode a educação perder recursos num momento tão delicado, em que o Brasil deverá recuperar o que foi perdido pela paralisação das atividades de ensino. Nesse sentido, prevemos que, apesar de não poder haver responsabilização pelo não atingimento do piso constitucional para as ações de manutenção e desenvolvimento do ensino e nos percentuais aplicados do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, o nosso tão estimado Fundeb, nos anos expressamente definidos, os recursos não investidos deverão ser realocados até o ano de 2023, de forma que não haja prejuízo para a área da educação e, de acordo com a construção que nós fizemos com o Senador Jean Paul, apenas e tão somente para o ano de 2021, principalmente porque professores que seriam contratados não foram contratados, e o percentual aumentou em 10%, de 60% para 70%, o que inviabilizou, sobremaneira, o cumprimento da meta.
    Então, o voto é: diante do exposto, manifestamos voto favorável à Proposta de Emenda à Constituição nº 13, de 2021, bem como parcialmente à Emenda nº 1, e pela rejeição, no mérito, das Emendas nºs 2 e 3, na forma do substitutivo apresentado.
    Então, apenas para rememorar, eu tenho aqui gráficos que mostram que, pela impossibilidade de aplicação – depois, se os Senadores quiserem ter acesso aos gráficos que foram fornecidos pela Frente Nacional de Prefeitos –, o Fundeb ficou numa situação muito complicada, e a possibilidade é de que cerca de 63% dos Municípios, no total de 2.147, não atinjam essa meta. E, aí, por isso, ficamos... Eu acatei a ideia do Senador Jean Paul para que essa excepcionalidade seja dada exclusivamente para o ano de 2021 – 2020, não – e para que seja compensado até 2023.
    Outra questão levantada foi em relação ao prazo. Muitos me pediram para que fosse até 2024 a possibilidade dessa compensação. E aí eu adianto aos Senadores que também eu tive uma dificuldade com uma boa parte dos Senadores. Por quê? Porque o ano de 2024 vai ser o último ano de mandato de muitos Prefeitos, e eles poderiam usar esses recursos com vistas a uma reeleição, o que nós não podemos permitir, porque muitos, de repente, se aproveitariam dessa brecha, não utilizariam esses recursos agora, em 2022 e em 2023, e deixariam para fazer campanha com esse dinheiro. Enfim, vocês sabem como é que funciona.
    Então, este é o relatório.
    Na verdade, o texto é curto, mas a ideia é resolver um problema que, de fato, nós temos.
    Então, eu me coloco, Sr. Presidente, à disposição dos colegas para discutir a matéria.