2021年聯合國氣候變化大會

第26屆聯合國氣候變化大會。會議原定早於2020年11月在同一會場舉行，但鑑於2019冠狀病毒病疫情，被延後一年。2021年11月13日，會議透過《格拉斯哥氣候公約》，公約要求維持巴黎協定要求把全球氣溫升高幅度控制在1.5攝氏度以內的目標以及逐步減少煤炭使用。背景.主辦國.直至COP27舉辦之前，英國都擁有COP26主辦權。起初，能源與清潔發展事務國務大臣克萊爾·佩裡被任命為大會主席，但在她卸任國會議員後，於2020年1月31日被解除主席職務。前首相大衛·卡麥隆與前外交大臣威廉·海格皆拒絕承接此一職務。2020年2月13日，商務能源及與產業發展大臣阿洛克·夏爾馬被任命為大會主席。2021年1月8日，為了全心投入COP26之主辦工作，夏爾馬轉任至英國內閣辦公室廳，其商務能源及與產業發展大臣職務由誇西·誇騰接任。另外，氣候變遷行動組織「We Mean Business活動。延期.由於 COVID-19 大流行，原訂2020年4月舉辦的會議被延後到2021年10 月31日至11月12日。主辦國英國和義大利都受到了疫情的嚴重影響，而會議地點蘇格蘭格拉斯哥的SEC中心也於2020年5月被改建為COVID-19患者的臨時醫院。贊助商.先前的大會曾經由化石燃料公司贊助。為了避免瓜田李下，英國政府要求贊助商「必須做出真正的承諾，以幫助他們在不久的將來達到淨零排放」。第一批主要合作夥伴為蘇格蘭電力、英國國家電力供應公司 和國民西敏銀行。會議地點及與會情形.峰會開始前，格拉斯哥及其周邊地區的議會承諾未來十年將種植1,800萬棵樹，即克萊德氣候森林，預計將把大格拉斯哥周邊城市的森林覆蓋率提高到20%。2021年9月，氣候行動網敦促大會：即使COVID-19疫情造成旅行限制，仍需確保與會者能夠出席。由於會議前的幾個月，英國政府對某些國家實施了旅行限制，且某些場所也需要出示COVID-19疫苗護照。批評者認為全球COVID-19疫苗的分配不均，將使得較貧窮國家的代表無法出席，而這些國家正是受氣候變化影響最劇烈的。英國隨後放寬了代表團的旅行規定。由於COVID-19 的旅行限制，只有四個太平洋島國派出了完整代表團，大多數島國被迫派出較小規模的團隊。2021年6月4日，根據「氣候時鐘」倡議，在格拉斯哥託博特，以及綠區—格拉斯哥科學中心。本次高峰會據稱使用了「英國最清潔的電力」，因為70%的電力來自託尼斯的低碳核能，其餘30%多來自風力發電。醫療照護.大會的醫療服務由英國蘇格蘭即時護理協會提供。會議期間，蘇格蘭政府的國家臨床主任Jason Leitch和蘇格蘭議會議員Humza Yousaf都視察了醫療中心。出席者.約 200個國家共 2.5萬位代表出席，120位國家元首蒞臨現場。出席會議的有：聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯、美國總統喬·拜登、加拿大總理賈斯汀·特魯多、荷蘭總理馬克·呂特、埃及總統阿卜杜勒·法塔赫·塞西、歐盟執委會主席烏蘇拉·馮德萊恩、法國總統埃馬艾曼紐·馬克宏、德國總理安格拉·梅克爾、西班牙總理佩德羅·桑切斯、印度總理納倫德拉·莫迪、印度尼西亞總統佐科·維多多、以色列總理納夫塔利·貝內特、日本首相岸田文雄、奈及利亞總統穆罕默杜·布哈里、波蘭總理馬特烏什·莫拉維茨基、瑞典總理斯特凡·勒文、烏克蘭總統弗拉迪米爾·澤倫斯基、美國前總統巴拉克·奧巴馬和被任命為COP26民眾倡導者的英國廣播員和自然歷史學家大衛·艾登堡。澳大利亞總理斯史考特·莫里森有發言。捷克總理安德烈·巴比什則譴責歐盟「綠色新政」中的「Fit for 55草案」，認為「沒有中國或美國這些最大汙染國的參與，歐盟將一事無成」。查爾斯王子在開幕式上致辭。伊麗莎白女王雖依醫囑休息，仍以預錄影片發表談話。比爾·蓋茨則呼籲透過「綠色工業革命」來戰勝氣候危機。化石燃料工業是此次會議最大的代表團，官方認定的有503人。未出席者.2021年11月，中國領導人習近平宣佈不出席會議，而是發表書面談話，因為大會沒有安排錄影談話。路透社認為，由於中國的溫室氣體排放量為世界第一，中國缺席習將使得會議不大可能達成重要氣候協議。時任美國總統拜登在當日記者會公開批評習近平的缺席，不過峰會東道主英國首相約翰遜表示沒有親身出席峰會是基於疫情理由，外界應該尊重這個決定，同時指出習的缺席不代表中國沒有參與。中國氣候變遷特使蘇振華率領的中國代表團也出席了峰會，並且出乎意料地於11月11日和美國發表聯合宣告──即《美中關於在2020年代強化氣候行動的格拉斯哥宣言》，雙邊協定於2021-30年間合作防止氣候變遷。俄羅斯總統弗拉基米爾·普京表示因擔憂COVID-19 大流行而缺席。他的缺席成為被美國總統拜登攻擊的理由。另外南非、沙烏地阿拉伯、伊朗、墨西哥、土耳其、馬來西亞和梵蒂岡的總理或元首均未出席會議。巴西總統雅伊爾·博索納羅因亞馬遜雨林砍伐問題不斷加劇而飽受國際譴責， 決定不出席峰會。緬甸和阿富汗都缺席會議，這是因為兩國原本被聯合國承認的政府在2021年遭到軍事政變及內戰，令到原政府倒臺。六名屬於原阿富汗政府的氣候專家也被聯合國氣候變遷綱要公約締約方拒絕了申請。此外，島國吉里巴斯沒有派員參加，其周邊島國萬那杜和薩摩亞有報名但沒有派出代表團。棘輪機制.「棘輪機制」是個非正式術語，描述《巴黎氣候協定》各簽約國對其自訂減排目標，每隔五年就要校正與互相溝通，讓氣候變化之應對計劃及承諾漸進地增強，如同棘輪可使線性運動保持方向一致並防止傳動機件逆行。簽訂《巴黎氣候協定》的各國都承諾了「國家自主貢獻」以限制溫室氣體排放，並在此框架中每五年就增加提交NDC，採取更多行動，突顯減排雄心。《巴黎協定》簽署於COP21，意味著2020年COP26將是第一次增加NDC。哪怕COVID-19大流行已經讓COP26延後一年，數十個國家直到2021年10月上旬都沒有更新NDC。各國履行《巴黎協定》的集體進度，無論是氣候減緩、氣候適應、金流、執行或支援手段，將透過《巴黎協定全球盤點》來衡量成效，第一次全球盤點該於2023年完成。協議成果—格拉斯哥氣候公約.2021年11月13日，197個與會國家為了避免氣候變遷危機，共同透過新協議：《格拉斯哥氣候公約》。此公約一則重申《巴黎協定》的降溫目標，以工業革命前的平均值為準，努力將全球平均氣溫上升的幅度控制在2℃之內，長期來看最好是控制升幅在1.5℃之內。二則呼籲各國要深刻體認，想把全球暖化限制在1.5 °C之內，必須快速、深入且持續地減少全球溫室氣體排放，以2010年平均值為準，必須在2030年前將全球二氧化碳排放量減少45%，並在2050年左右達到淨零排放，其他溫室氣體排放也要大幅減少。另一方面，實現了目標並不能保證什麼，因為按照現在的排放量來看，就算達標，2030年的排放量還是比2010年平均值高出了14%。之前的COP協議都沒有討論煤炭、石油或天然氣，甚至是化石燃料這些氣候變化的驅動主因，而《格拉斯哥氣候公約》則明確提及影響氣候變遷的最大單一因素：日益嚴重的煤炭使用，這也是有史以來第一個擺明瞭要減少使用煤炭能源的氣候協議。只是協議中的措辭從原本的「逐步淘汰」煤能，從這些字眼可以看出，若能使用碳捕捉技術達成淨零排放的話—例如在能源轉換過程中，將二氧化碳加以分離與收集，儲存於地質構造中以達到碳中和—就不用減少煤能。話雖如此，碳捕捉和儲存技術對於大多數燃煤發電廠而言還是太過昂貴。140多國家承諾要達到淨零排放，這些國家的國民生產毛額佔了世界生產總值的90%。包括巴西有100多個國家承諾2030年前停止濫伐森林。最終版《格拉斯哥氣候公約》倡言：「加速淘汰成效不彰的化石燃料補貼」。加拿大等34國的銀行和金融機構承諾，如果未經明確限制與規範以合乎《巴黎協定》的目標和1.5 °C升溫門檻，2022年底前將停止融資給治絲益棼的化石燃料能源產業，並增加永續發展專項的融資。40多個國家承諾逐步禁用煤炭。美國和中國達成雙邊協議，合作遏制氣候變化，包括甲烷減排、逐步淘汰煤炭和森林保護等措施。印度承諾2030年前全國50%電力將來自再生能源，並於2070年前實現碳中和。24個已開發國家政府和主要汽車製造商則尚未簽署該承諾。宣佈新承諾以提供財政援助來減緩和適應氣候變遷。氣候行動追蹤組織在2021年11月9日發表最新評估：在當前政策下，全球氣溫至本世紀末將上升2.7 °C；如果僅實現2030年的承諾，氣溫將上2.4 °C；如果還實現長期目標，氣溫將上升2.1 °C；如果完全實現所宣佈的目標，氣溫將上升1.8 °C。談判.伐林.包括加拿大、俄羅斯、剛果和美國在內的100多位國家領導人同意於2030年前停止砍伐森林，這是2014年《紐約森林宣言》的進化版，多了巴西、印尼與多家企業與資金投入。《紐約森林宣言》簽署方承諾於2020年前將森林砍伐率減半，到2030年完全停止砍伐，並恢復數億畝已退化的土地。結果2014-2020年階段，森林砍伐量反而增加了。印度尼西亞環境部長Siti Nurbaya Bakar表示：「強迫印尼在2030年前實現森林零砍伐明顯是不恰當不公平的。」她認為森林砍伐有多種定義，但是任何協議都不該影響經濟增長。REDD氣候政策.2007年12月聯合國響應COP13與峇裡島行動計劃，啟動了「減少毀林及森林環境劣化造成的溫室氣體排放計畫」為目的，減少森林砍伐。2009年12月第13屆世界林業會議和UNFCCC非正式長期行動合作工作小組都提出了REDD+，即在REDD基礎上，加上森林復育與永續森林管理的概念與方案，是UNFCCC締約方自願議定的減緩氣候變化方案。雖然REDD和REDD+本質上有所不同，目標都是在促進國家永續發展的同時，減少毀林溫室排放並增加森林碳儲存量。批評REDD機制的人認為，碳權系統本身就有致命缺陷，就算已經投入數億美元，仍然無法保護熱帶雨林，反而讓森林濫伐與溫室氣體排放合法化。也有人認為REDD是成功的，因為這項倡議使國際氣候談判能聚焦於熱帶雨林的困境，REDD成果之所以不明，是受限於政治支援度低與資金有限，非戰之罪。REDD氣候政策透過「為森林定價」概念，匯入碳交易機制，以付錢的方式來勸阻伐林與森林破壞，其成果與前景尚有討論空間，COP26是否會繼續為REDD背書，將直接影響到各國限制伐林的承諾。巴黎協定第六條.COP26特別討論《巴黎協定》第六條，因為這是協定中一直無法達成共識的最後拼圖。第六條處理的是全球碳市場系統和國際合作方式。儘管締約方原則上同意避免重複計算，即某個國家抵換出售減排量給另一國家時，不可以將這些減排量也算入本國的減排目標，問題在於根本弄不清楚到底有多少是重複計算。討論過程還追溯了2020年前的京都議定書碳信用額度，起初似乎很難達成共識，因為各國對於是否沿用京都議定書清潔發展機制等等議題。不過COP26最終仍達成協議，以2013年1月1日為過渡截止日，在此日期後的CERs方能在國際間交易。雖然許多團體表示不滿，第六條總算拍板定案。財政支援.融資給「氣候適應和減緩方案」也是主要談判議題—減緩主要是指減少人類活動帶來的溫室氣體排放，從而緩和全球氣候變化的程度；適應是指主動或被動地採取行動和措施，以減少氣候變化造成的影響。貧窮國家想要更多資金進行「氣候適應」計畫，而捐助者傾向提供資金給「氣候減緩」方案，因為更有機會獲利。英格蘭銀行前行長馬克·卡尼的國家，捐助金額為268萬美元。煤炭.南非將獲得85億美元補助以減少該國對煤炭的依賴，但對於封存礦山、安置礦工並提供在地社群支援的細節卻很少。智利、波蘭、烏克蘭、韓國、印度尼西亞和越南等煤炭生產國同意在2040年前針對世界主要經濟體逐漸減少煤炭供給，對較貧窮國家的減供期限則為2050年前。煤炭減供的物件固然涵蓋了世界上最密集使用煤炭的國家，卻沒有納入真正的大戶：中國、美國、印度、澳大利亞和俄國等。日本承諾雖然仍會使用化石燃料，但是將投資1億美元轉型成使用氨氫永續燃料 。前期草案中「逐步淘汰」煤炭條款因印度與中國的反對，最終同意修改為「逐步減少」使用煤炭。甲烷.美國和許多國家都同意限制甲烷排放，80多國簽署了全球甲烷承諾，將於2030年前減少30%甲烷排放量。美國總統和歐洲領導者表示，處理強效溫室氣體對「1.5 °C升溫限制」而言至關重要。澳大利亞、中國、俄羅斯、印度和伊朗雖名列十大甲烷排放國卻沒有簽署該協議。俄國反而要求解除對俄羅斯天然氣工業股份公司等能源公司的制裁，以利這些公司的綠能專案投資。俄國氣候特使Ruslan Edelgeriyev指責西方國家表裡不一：「要俄國減少甲烷洩漏，卻又因為2014年克里米亞事件而制裁Gazprom，不該把制裁和氣候混為一談。」淨零排放.許多與會國家都承諾要實現淨零排放，承諾較具體的有印度和日本。依轄區劃分來看，印度是全球第三大的二氧化碳排放國，訂定最新目標打算在2070年前實現淨零排放。日本則將額外提供100億美元的資金來支援亞洲區減少碳排。全球最大的二氧化碳排放國中國於2022年10月承諾在2060年前要實現淨零排放，當時英國相信印度也會做出類似承諾，不過這是印度第一次將碳中和納入氣候政策的目標，成效待觀。「綠氫」成為新興領域，有助於產業本質上難以減排的公司減少碳排。氣候適應.C40大城市氣候領導聯盟也關注氣候變化，呼籲適應城市的氣候適應方案要做得更多，特別是低收入國家。社會與經濟轉型.農業.包括英國、美國、日本、德國、印度、印尼、摩洛哥、越南、菲律賓、加彭、衣索比亞、迦納和烏拉圭在內的45個國家，承諾提供40億美元以上的資金推動永續農業轉型。但是「慢食」組織擔心投資是否有效，因為各國都著力在技術方案和造林，而非考量整體農業生態學—把糧食從大規模生產的商品轉變為大自然永續系統運作的一環。交通工具.批評者認為會議都聚焦在電動車和運輸工具電氣化的相關承諾，卻沒有對「永續交通」進行更妥善的投資或政策規劃，重點根本沒放在大眾運輸和腳踏車上。化石燃料.2022年11月10日發布的草案要求各國政府加速逐步淘汰化石燃料，並取消對相關產業的補貼，因為那是全球人為溫室氣體排放的最大但是以化石燃料為經濟命脈的國家紛紛反對。當地反應.會議開始前後.商界領袖和政治家如傑夫·貝佐斯、查爾斯王子、鮑里斯·約翰遜、喬·拜登和安吉拉·梅克爾等都搭乘私人飛機前往格拉斯哥，評論家和活動參與者加以指責：倡導碳中和的會議卻出現了搭乘私人飛機這種不環保行為實在很虛偽。結果前前後後約有400架私人飛機抵達格拉斯哥進行會談。英國廣播公司2021年10月報導，大量檔案顯示阿拉伯、日本和澳大利亞等國家要求聯合國不要太強調加速汰除化石燃料的必要性；檔案還說瑞士和澳大利亞等富裕國家對於支付更多費用給貧窮國家轉型使用環保新科技表示懷疑。BBC另報導有遊說團體在質疑COP26。澳大利亞政府則被批評太巴結Santos 石油天然氣開採公司，不但把Santos當作峰會期間澳洲展館的門面，還過於恭維其碳捕捉技術，該督促Santos讓減碳目標和企業能力相符、承諾減少甲烷排放和逐步淘汰煤炭反倒沒做。會議召開前有媒體採訪瑞典環保少女格蕾塔·童貝裡，問到對會議成果樂不樂觀，她回答：「跟前幾年一樣了無新意。各國領導人說『我們會做這個、做那個，同心協力實現目標』，然後卻什麼也沒做。只唬弄一堆象徵符號和巧妙公式，真正有效的東西一點兒都沒有。他們想開多少場COP就開吧，但不會有任何實際效果的。」還有人聽到伊麗莎白二世女王在熱麥克風時脫口而出的憂心之語：「言之誇誇，光說不練，著實惱人。」抗議群眾.會議伊始11月1日「氣候大罷課」抗議活動中，環保人士格蕾塔·童貝裡就開始批評峰會：「這次COP26和之前的COP都如出一轍，只會把我們帶進死衚衕，死路一條。」「氣候大罷課」抗議活動到了11月5日有數千人響應，其中大部分是學童，參與者呼籲要對氣候變化採取更直接、影響更深遠的行動。格拉斯哥市議會和周邊地區多數議會則宣告，如果家長同意並向學校請假，罷課學生就不會被懲處。11月6日BBC報導「全球氣候正義行動日」當天約有10萬人參加了格拉斯哥市的遊行，並組織了有教練群陪同的腳踏車團隊，便於英國各地參與者跋涉過來共襄盛舉。這是格拉斯哥市自2003年反伊拉克戰爭遊行以來規模最大的抗議活動。警方說倫敦的遊行有1萬人參與，但活動單位說有2萬人響應。《泰晤士報》估計全國參與人數超過200萬。《衛報》則報導英國各地還辦了100場遊行，全球有超過100國總計約300場的抗議活動。烏幹達環保人士Vanessa Nakate和原住民團體在格拉斯哥發表演講，抗議者強調的訴求包括：不能老是優先考慮企業利益，政府官員根本搞不清楚氣候危機有多麼迫在眉睫，也沒有找出根本原因加以解決。參加抗議的還有莫霍克原住民、生態科學家、素食主義者、工會成員和社會主義者等。活動中的討論.由於大會沒有處理好身障人士無障礙環境的問題，以色列能源部長 Karine Elharrar 因交通不便未能參加11月1日的會議。動保和氣候正義組織「動物顛覆」批評COP26的選單不符合永續目標，選單中將近60%都以肉類和奶製品為主，攤位還供應有高碳排標示的菜餚。COP26 餐飲主管Lorna Wilson則說策略上已經努力落實讓95%食材來自英國本土，只有5%來自國外，以減少碳足跡。選單上有40%餐點主食是植物，60%則是全素。會議期間也禁用免洗杯和塑膠餐具。與會者擔心大型產業代表團參加會議及其造成的影響，其中有造成大量汙染的公司和財團組織，這些溫室氣體排放大戶是不是要避嫌。批評聲浪.除了格蕾塔·童貝裡和Vanessa Nakate，比利時的Eilidh Robb、肯亞的Monicah Kamandau、獅子山的Diaka Salena Koroma也對會議結果加以批評：不能只是承諾，還要更明確的緩解及適應方案；要建立健全機制，促使相關單位對其承諾負責。全國廣播公司商業頻道、BBC、Axios和 CBS新聞揭露了以下幾點：1. 並沒有禁止金融公司對化石燃料業進行投資；2. 對承諾的公開、透明和品質關注可謂付之闕如，徒有數字和金額；3. 到2030年才要結束森林砍伐為時已晚；4. 各國應該要頒布全面的計畫政策來說明如何實現會議目標；5. 會議承諾沒有強制性，也沒有建立懲罰機制，甚至連相關組織該如何「自我約束」的具體內容都沒有。批評人士認為，以上種種爭議都可能讓整場會議變成專開空頭支票的「漂綠」活動。飽受批評的還有缺少「受害最深的人民與地區」的聲音。西非多哥共和國首都洛美的Kaossara Sani 就是MAPA其中之一，她只好在富比士雜誌發表宣言講述薩赫爾地區的遭遇及她對COP26的批評。相關領域的研究員和專家也標註了COP26的缺失環節，特別是應對氣候變化的方法、會議結論將導致的災難和公衛問題、以及忽視醫療保健對於整個亞太地區的影響。會議尾聲.氣候行動追蹤組織在11月9日發表報告：在當前政策下，全球氣溫至本世紀末將上升2.7 °C；如果僅實現2030年的承諾，氣溫將上2.4 °C；如果還實現長期目標，氣溫將上升2.1 °C；如果完全實現所宣佈的目標，氣溫將上升1.8 °C。然而當前2030年目標還是「完全不夠」。承諾與政策間的落差主因是使用煤炭和天然氣。在評估40個國家算是「可接受的」。11月10日報導美國和中國達成一致的減碳排放框架，打算合作減少甲烷使用、逐步淘汰煤炭、加強森林保護。11月11日「發展中國家志同道合聯盟」要求大會把草案中的「緩解方案」全部刪除，因為發展中國家和已開發國家狀況不同，期限也該不同。但這個論點被批評為不合邏輯且自亂陣腳，因為這樣惡化下去傷得最重的就是發展中國家的人民。《每日野獸》專文認為這個要求是中國想要扯大會後腿。2019年中國的溫室氣體排放量約佔了全球27%。相關事件.馬來西亞部長演講不帶翻譯.2021年11月10日，馬來西亞環境及水務部長端依布拉欣端曼在出席氣候變化大會上，以馬來語向各國致詞，引起社會的詬病和異議。一些人認為是因為他不懂英語，但另一方面則稱讚他在國際會議上提升了馬來語在世界舞臺上的地位和捍衛民族語言。端依布拉欣本人則表示他的演講得到國內的積極迴響，國人應為自己的國家語言感到自豪。一個月後，作為民間社會代表團出席會議的環境之友向《當今大馬》揭露，端依布拉欣的團隊並未提供即席翻譯，可能導致他國代表聽不懂。美娜拉曼強調，使用馬來語演講並沒有錯，但如果想讓其他國家聽懂演講內容，就必須要有自己的翻譯。聯合國6種官方語言，馬來語並不被承認為官方語言，非聯合國官方語言國家的領導人發言時，自帶翻譯或聘請口譯服務已成為慣例，聯合國也不會提供非官方語言的翻譯服務。