鐵路用地 (中華人民共和國)

鐵路用地或稱鐵路土地，是中華人民共和國的一種專項用地，指鐵路部門依法取得其使用權的國有土地。根據中國鐵路總公司於2015年釋出的《鐵路用地管理辦法》中的定義，鐵路用地包括鐵路運輸生產用地、輔助生產用地、生活用地和其他用地，控股合資鐵路公司的土地亦可適用於該辦法。城市輕軌、地鐵線路的相關設施屬於城市基礎設施用地中的公共交通設施，不屬於交通設施用地。截至2017年，當時的中國鐵路總公司及其下屬路局、直屬專業運輸公司和鐵道科學研究院共擁有土地儲備68億平方米，其中可開發利用的達到3億平方米：這一數字遠遠超出當時土地儲備量最大的中國地產開發商恒大，因此中國鐵路總公司被一些媒體認為是中國國內最大的隱形“地主”。鐵路用地原先多為無償劃撥的交通運輸用地。在物資短缺的計劃經濟時代，鐵道部基於“企業辦社會”的理念在鐵路用地開設學校、託兒所、幼兒園、醫院、宿舍、食堂、招待所等後勤服務單位，甚至還有自己的公檢法系統，被一些媒體稱為“獨立王國”。隨著鐵路系統的主輔分離改革和市場化改革，原先鐵路部門管轄的社會職能機關的管理和資產被移交給地方政府部門。高鐵建設致使鐵路揹負鉅額債務：截至2021年第一季度，國鐵集團累計負債57595億元人民幣。近年來鐵路部門試圖透過開發利用鐵路土地以減少鐵路負債、解決鐵路建設融資難的問題。2014年釋出的《國務院關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》亦試圖將 “以地養路”政策編入法律。背景.鐵路運輸因其特殊的性質需使用大量的土地以建設線路、站場及其他相關設施。鐵路對於沿線城鎮的興衰、空間發展與區劃變遷會因其不同的線路佈置而產生不同的影響。同時落實對於鐵路土地的有效管理是確保鐵路運輸安全和生產建設的重要因素之一。由於鐵路用地橫跨多個行政區，因此將鐵路用地交由鐵路運輸決策部門管理——而非當地政府——可適應鐵路運輸“統一指揮、統一排程、高度集中、半軍事化、各工作環節緊密聯絡和協調動作”的特點。中國的東北地區在十九世紀末、二十世紀初由俄國、日本等外國列強進行了大規模的鐵路建設。除了線路建設之外，也在站點附近進行了開發工作以服務於殖民目的，稱為“鐵路附屬地”，使得列強在當地建立的政權的行政、經濟以鐵路為中心重構。東北地區的鐵路附屬地，根據建設時序的不同，可分為沙俄主導的中東鐵路附屬地、日本以滿鐵名義主導的滿鐵附屬地和滿洲國時期部分城市的“鐵路站點地區”。根據程維榮在《近代東北鐵路附屬地》的說法，鐵路附屬地是“近代中國東北特有的現象”。鐵道部曾經是中華人民共和國鐵路的最高行政領導機構，主管鐵路基本建設、運輸生產、工業生產和物資管理工作，此外還設有計劃統計、財務、人事、衛生、教育局等單位。鐵道部基於計劃經濟時代“企業辦社會”的表現，設有多個後勤服務單位，導致組織成本高企、經濟效率低下。1980年代開始鐵道部又開始展開“多元化經營”，涉及物流、旅遊、煤炭、糧貿、廣告等產業。二十一世紀初，鐵道部實施“主輔分離”改革並實施“跨越式發展”，將一些非運輸職能的社會、政府職能單位剝離。但由於鐵路行業的特殊性，鐵路系統改革緩慢，有“最後一個計劃經濟堡壘”之稱；此外，鐵路“跨越式發展”期間新建大量線路使得鐵道部出現鉅額負債。2013年原鐵道部拆分為三：鐵路運輸統一指揮排程、經營鐵路客貨運輸業務、鐵路建設交由新成立的中國鐵路總公司擔當。2017年11月鐵總完成對下轄的17家路局進行的公司化改制。2019年6月中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司，以鐵路客貨運輸為主業實行多元化經營。設立與沿革.1950年6月，中央人民政府頒佈的《鐵路留用土地辦法》規定了鐵路用地的定義和範圍。該法案認定鐵路部門原先所有的地產繼續由鐵路部門保留使用，同時將執行單線兩側二十米、複線鐵路兩側三十米、鐵路大橋頭兩側六十米範圍劃為鐵路用地。土地改革時，各路局土地主管部門向各地政府辦理了鐵路用地的備案和蓋章認可手續。1954年政務院財政經濟委員會發布通知，允許鐵路部門將線路沿線被劃為鐵路用地的耕地交由當地農民承種且不收租金，但產權仍歸鐵路所有。然而由於隨後二十餘年中國政局動盪、尤其是文化大革命期間，鐵路部門和當地政府對於土地管理能力薄弱，導致大量鐵路用地、尤其是沿線土地被路外單位：如農業社隊和廠礦企業佔用。1982年國務院釋出《關於保護鐵路設施、確保鐵路運輸安全暢通》的通知，重申1950年的《鐵路留用土地辦法》中對於鐵路用地的定義仍然有效，要求鐵路部門和地方政府加強管理。1990年透過的《》規定鐵路在城市規劃區範圍內的線路、車站、樞紐以及其他有關設施應納入當地城市的總體規劃，而建設用地則應該納入土地利用總體規劃。1992年10月27日國家土地管理局和鐵道部共同釋出《鐵路用地管理辦法》，除了對既有鐵路用地的定義、有關機構的管理職責做出規定外，同時還定義並規範了還對鐵路建設用地、鐵路臨時用地、鐵路用地的規劃與保護及獎懲措施等衍生事項。一些路局土地管理部門人士批評該辦法在新建線路土地管理中授予鐵路部門的土地管理機構職能過少，只負責辦理鐵路建設徵用地的申報工作，經常導致新建鐵路線路徵地混亂的現象發生。2003年6月鐵道部組建土地管理局，各路局隨後亦組建相應機構管理鐵路用地。2006年4月26日在鐵道部召開的全路土地管理工作會議上，黨組書記、部長劉志軍要求推進鐵路用地從資源管理向資源和資產並重管理轉化、從靜態粗放型管理向動態集約型管理轉化以確保鐵路用地資產德保值增值。副部長鬍亞東則明確了鐵道部、鐵路局的土地管理部門的職責：鐵道部和路局下屬的土地管理辦公室和站段不具備用地資產處置權能，鐵路用地資產的處置和收益權責必須統一由鐵道部和鐵路局負責。2005年4月1日頒佈實施的《》規定了任何單位和個人都有保護鐵路用地的義務，並新設立鐵路線路安全保護區。然而，雖然“鐵路線路安全保護區”可能與線路周邊的鐵路用地重合，但兩者並沒有從屬關係，鐵路機關並不一定擁有鐵路線路安全保護區的地權。2014年起，鐵總透過聘請專業機構開始對其及下屬單位擁有的土地進行摸底調查；2015年又出臺《鐵路用地管理辦法》，進一步明確了鐵路用地的管理權責，涵蓋鐵路開發利用管理、監察管理、建設用地管理和綜合管理。2017年8月，中國鐵路總公司公佈其土地儲備總面積68億平方米，可開發利用3億平方米。2017年年底中國鐵路總公司下屬的17個路局集團完成公司化改制，使其具備了“房地產開發和經營”的法人資格。2019年7月國家鐵路局公佈的《鐵路法》納入全國人大常委會2021年度立法工作計劃；2022年9月再次被納入2022年立法計劃。但截至2023年4月尚未開始審議草案。範圍.根據中國國家鐵路集團的定義，鐵路用地包括如下範圍：在鐵路系統改制前，鐵路用地按使用單位及使用性質可分為車站、機務、工務、工廠、電務、工程、醫療衛生、教育、生活福利、材料、房產建築、機關團體等13個地目；根據使用區域則可劃定為：車站。各地方政府亦有出臺相關條例對“鐵路用地”做出定義。而劉晶等於2017年發表的《低效鐵路存量用地綜合開發利用策略分析：方法與實證》中則提出了鐵路用地可根據利用現狀及設計功能的發揮情況分類，具體可分為：職工住房.鐵路部門在生產用地附近開闢建設職工生活居住區，既方便集中管理，在需要的時候能快速動員職工，又方便職工上下班通勤。鐵路部門開闢的職工生活居住區土地亦屬於鐵路用地，其建築的管理由路局設立的房建段負責。除了供居住的住宅、單身宿舍、乘務員公寓外，較大規模的生活居住區附近亦會設有小規模的住宅區供駐站職工居住。由於這些鐵路住宅、尤其是早期建設的鐵路住宅主要隨著鐵路建設而推進，為短時間內安置大量職工，普遍存在“密度高、環境差、噪音大”等問題、亦沒有完善的物業服務。1949年至1994年，鐵路部門在全國各地共建設了總面積1億多平方米、總居住面積5500萬平方米的職工住房。在計劃經濟時代，這些住房會根據職工的級別、家庭人口分配，每月透過收取福利性質的租金期間全國規劃建設的職工保障房達到了“規模空前”的狀態。“保障性住房”目前仍舊是鐵路職工的隱形福利之一：鐵路正式職工均可按先來後到的順序申請、並以遠低於市場價格得到住房。包括鐵路部門在內的央企在市場經濟時代仍舊實行的職工保障房制度的行為也被一些人批評“不利於建立公平的福利制度”。社會職能機關.鐵路系統在中華人民共和國建政初期因其地方的社會基礎建設薄弱，為安置職工及其家屬設立了多個服務部門，是為鐵路部門在經營鐵路運輸的主業之餘兼顧的輔業。久而久之便形成了包括文教衛生、生活後勤乃至公檢法在內的小型社會。中國實施市場經濟後，這些輔業單位的生產效率低、經營虧損、冗員較大等問題日益嚴重，因此鐵路部門開始實施主輔分離改革。2000年鐵道部對下轄的工程、建築、機車、通號等公司移交至國資委；10所部所大學移交至教育部；2003年11月26日鐵道部又制定了《關於推進鐵路主輔分離輔業改制和做好再就業工作的指導意見》，決定將中鐵物資總公司、鐵通公司、勘察設計院、鐵路局所屬38家設計施工企業移交國資委或國資委下屬的相關企業；將路局所屬鐵路學校醫院的人員編制及資產根據屬地原則移交至地方政府。截至2003年底，全路已移交中小學225所、幼兒園50所、醫院13所，另有94所學校、39所醫院於2004年完成辦理移交手續。另外由鐵路部門管理的30所療養院在主輔分離改革中繼續作為鐵路多元經營的一部分，除繼續服務鐵路系統職工外還同時開發路外市場。鐵路醫院.鐵路醫院隨著鐵路的鋪設而建立。中國鐵路與職工衛生掛鉤源於1910年的東北鼠疫，鐵路衛生管理體制與鐵路醫療體制的合二為一則源自1947年5月國民政府交通部頒佈的《交通部各區鐵路管理局醫院組織規定》。計劃經濟時代，鐵路醫院屬於“企業辦社會”的產物，鐵路部門和其他大型國營一樣對職工及其家屬實行勞保醫療制度。隨著市場經濟和醫療體制改革、勞保系統逐漸向屬地醫療保險制度改革；尤其是SARS事件之後，包括鐵路衛生系統在內的企業醫院管理上的弊端也逐漸顯現。2003年起，隨著國有企業分離辦社會職能工作的推進，鐵路衛生系統開始改制，多數鐵路醫院建制移交給地方政府衛生部門或地方高校的醫學院，從原先單一的患者收治向“醫、教、研”一體化模式轉換。鐵路學校.鐵路學校是為解決鐵路職工子女教育問題而設立的學校。鐵路學校的歷史可追朔至1898年至1906年間，當時的東清鐵路公司在東清鐵路沿線多個城鎮設立鐵路學校，為修築鐵路的華人職工子女提供基礎教育，1908年又在雙城堡為通學不便的鐵路職工子女修建寄宿制鐵路學校——雙城堡學校。當時除東清鐵路外，還有南洋公司及唐山路礦兩個公司設立鐵路學校。北洋政府時期，交通部次長葉恭綽鑑於鐵路沿線員工就學難得情況，聯合京漢、京奉、京綏、津浦四家鐵路業者成立“鐵路同人教育會”，在各地成立鐵路學校，命名為“扶輪”，受鐵路同人教育會和交通部/鐵道部管轄。其中於1918年10月11日成立的天津扶輪中學是該協會創立的第一家“扶輪”中學。1949年中華人民共和國成立時，鐵路系統共有205所小學、15所中學。鐵路部門除了將在內戰中受到破壞的鐵路學校進行修復改造外，還根據黨政中央基於地方教育設施不足的情況下做出的鼓勵“企業、廠礦辦學”的號召，陸續在既有和新建鐵路線路沿線設立學校。至1985年全路共有997所鐵路小學和593所鐵路中學，在中國當時基礎教育比較薄弱的情況下，鐵路學校便達到了“普及九年義務制教育”的任務。1980年代末至1990年代，鐵道部撤併了一些辦學效益差的學校：至1999年，全路共有706所小學、504所中學。司法管轄.鐵路公安負責維護車站、列車等鐵路場所的治安秩序和鐵路沿線的治安秩序。中華人民共和國仿照蘇聯與1950年代設定的包括鐵路運輸法院在內的多個專門法院，雖然曾在1960至1970年代因政治動盪而短暫廢除，但又於1982年恢復設定，由路局管轄。《中華人民共和國最高人民法院公報》1990年第3期刊登的《關於對鐵路運輸法院經濟糾紛案件管轄範圍的規定》第十條規定了鐵路運輸法院對“違反鐵路安全保護法律、法規，對鐵路造成損害的侵權糾紛案件”具有管轄權；1991年又在《最高人民法院關於對侵佔鐵路運輸用地管轄問題的函》中明確了鐵路法院可根據《規定》第十條對鐵路運輸用地發生的侵權糾紛案件具有管轄權。在實際司法實踐中，只要司法案件涉及鐵路，鐵路運輸法院即有司法管轄權，引發法律界對鐵路法院司法管轄權過大的擔憂。2009年鐵路公安系統率先開始改制，由鐵道部轉為公安部管轄，現有所有資產一併移交。2012年鐵路運輸法院及檢察院實行司法改革。此次改革除了將原鐵路管轄的法院建制、人員編制依照屬地管理原則移交至地方外，法院本身的建築及法院資產亦一併移交地方政府。對部分需要新建“兩庭”和辦公用房的法院，鐵路部門支付了其房屋補償款及土地補償金。管理利用.根據2015年中國鐵路總公司釋出的《鐵路用地管理辦法》，鐵路部門對於鐵路用地的管理權責可分為以下三級：此外，對於位於偏遠地區的鐵路用地，路局可賦予站段土地處置以外一定的土地管理職能以方便管理。鐵路土地部門對於劃撥至其管理的鐵路用地應向地方國土部門申請土地權屬證書，明確產權關係和歸屬；同時應對所屬鐵路土地進行調查、統計、監察和記錄，並對這些用地檔案進行專業化管理；鐵路建設用地則由建設單位管理，鐵路部門有權介入建設用地的管理、並需在建設專案驗收前接管相關土地並申領土地權屬證書；鐵路用地的具體監察則由該塊宗地所屬的單位負責。改革開放帶來城市擴張使得原鐵路部門持有的土地逐漸顯現區位優勢，因此有不少個人和企業申請使用鐵路用地。由於出讓價格低廉、加上鐵路部門對於其土地管理不善、存在法律監管漏洞，出現了一些單位和個人強佔鐵路土地的現象。1999年時，全國曾有超過90萬畝的鐵路土地被佔用。另外由於一些線路歷史較久，部分鐵路用地的地籍資料在經歷歷次的政權更迭和鐵路系統的改制後出現遺失或交接不及時的情況；部分新線建設的地籍資料亦存在歸檔不及時的情況。造成這些現象的原因可能是因為鐵路用地多數未無償劃撥、並非鐵路部門的固定資產，造成鐵路部門對於用地資產的意識淡薄。2000年以來一些路局透過地理資訊系統建立了各自的鐵路用地管理的軟體。鐵總《鐵路用地管理辦法》亦建議推進鐵路用地地圖的數字化，並建立全路統一的用地資訊平臺。盤活與開發.鐵路用地的綜合開發原先由於受到土地用途和土地使用區劃的限制。根據土地出讓制度規定，劃撥用地不能直接進行商業物業及住宅開發。因此鐵路部門利用新建站場進行綜合開發或公共交通導向型開發，需要在地方政府國土部門、建設部門和規劃部門共同支援下變更土地用途、補交地價或辦理出讓手續。鐵道部於2013年改制後成立的中國鐵路總公司為國家授權的投資機構，被授權在法律允許的範圍內開展投資業務。2013年8月，國務院向各級地方政府釋出《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》的第四條提出以“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發利用”的方式為鐵路建設融資：中國鐵路總公司可採取授權經營方式配置其原鐵路生產經營性劃撥土地並對其盤活利用；同時鼓勵對現有鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發。同時地方政府要支援鐵路企業進行車站及線路用地一體規劃：對於符合《劃撥用地目錄》的建設用地使用權可繼續劃撥，需要改變土地用途或向鐵總以外的單位、個人轉讓的，應當依法辦理出讓手續。2014年國務院釋出的37號檔案對現有鐵路用地進行盤活開發和利用新建鐵路站場實施土地綜合開發的方式提出具體意見。中國鐵路總公司的《鐵路用地管理辦法》指出各路局有權對其所有的履行開發利用和規劃編制的職責，鐵路用地規劃應與當地土地利用總體規劃和城市總體規劃相協調，並納入當地土地利用總體規劃和城市總體規劃。然而一篇在《中國國土資源報》刊登的文章指出，由於鐵路用地歷史上管理混亂，“未批先用”等違法現象，若鐵路部門和地方政府的土地管理部門不解決好用地的權屬和合法性問題，很難會有有效的鐵路土地開發被落實；其次地方政府地方政府對於鐵路土地的開發態度並不明朗，在土地開發過程中亦可能會就鐵路用地的歷史問題與鐵路部門產生分歧和博弈，存在潛在的路地矛盾問題。在城鄉規劃中，城市規劃區範圍內鐵路用地。再開發.2013年8月，國務院釋出的33號檔案提出“盤活利用其原鐵路生產經營性劃撥土地”，鐵路部門可在保障運輸安全的情況下挖掘利用既有鐵路用地中的低效用地和廢棄閒置用地進行再開發。2014年釋出的37號檔案提出鐵路運輸企業依法取得的劃撥鐵路用地，因轉讓或改變用途的可依法採取協議方式辦理用地手續，與一般的存量建設用地再開發相比給予了更優惠的政策。鐵路用地開發利用的途徑主要包括地方政府收回土地使用權，利用鐵路用地進行置換、轉讓、抵押、出租出借、作價出資入股、經營開發、建設生產生活設施等幾個方向。新開發.2013年國務院第33號文釋出後，中鐵總非常重視，並要求新的客專設計都要進行商業開發方面的研究，尤其是鐵路站場紅線內外土地規劃如何兼顧商業開發。根據2014年釋出的37號檔案，鐵路部門在新建線路車站站點旁取得至多50至100公頃的綜合開發用地。中鐵總2016年釋出關於土地綜合開發的指示性檔案，指出紅線內的地產開發在新線路上報可研時便可明確具體開發方案，並將其預算納入線路專案資金估算中。發改委於2018年發表《關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》，鼓勵透過高鐵車站推進周邊區域開發建設以促進交通、產業、城鎮融合發展。珠三角城際軌道等由地方投資的線路已率先透過“以地養路”的方式籌集資金。廣東省政府於2012年釋出的《關於完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制的意見》將軌道交通沿線需要統籌規劃開發的土地分為紅線內開發用地和紅線外開發備選用地，紅線內用地歸鐵路建設部門所有。社會影響.鐵路社群.一些城市隨著鐵路用地的發展出現了獨特的鐵路社群。四川省成都市北部撫琴街道原為亂葬崗，隨著鐵路入川和成都鐵路局、中鐵二局、中鐵二院、西南交大等鐵路系統單位的建立，在該區塊建立了成規模的鐵路系統職工居住區鐵路新村。由於這些單位建制相對獨立，有獨立的派出所、醫院、學校、體育場館等設施，使得鐵路新村區塊在成都當地市民口中有“鐵半城”之稱。一些鐵路社群甚至出現了方言島的現象。1940-1950年代，大量原屬杭州機務段的浙江籍居民被調入上饒工作，在上饒老城區外的荒山花園塘建立了鐵路新村。他們在鐵路新村內部使用一種特殊的“上饒鐵路話”，這種方言的音韻特徵更接近與杭州話而非上饒話，屬於一種新興工業社群方言。由於這些鐵路職工生活環境封閉，子女也在鐵路學校接受教育，加上和上饒本地市民互相敵視的態度使得上饒鐵路話幾乎沒有受到上饒話的同化影響；1952年原衡陽鐵路局南遷廣州成立廣州鐵路局，在現梅花村街道、楊箕附近的共和墟建立職工宿舍以安置南下的鐵路工人，是為共和村。共和村較為封閉的社會環境加上大量的湖南移民使得該社群內甚至出現了一種獨特的混雜了粵語、湘語和普通話的鐵路口音。路地矛盾.鐵路用地市場化前，鐵路部門佔用在許多城市大量用地。隨著城市蔓延和房地產市場發展，造成土地供應緊張和價格上漲，使得這些無償劃撥地鐵路、尤其是因鐵路生產力調整後廢棄的鐵路用地無形中佔據了土地資源，造成與地方政府的矛盾；一些城市用地曾經以預留建設的名義劃歸給鐵路，但由於鐵路投資因國家財政困難而縮減，導致用地無法被使用，暫時藉由地方政府和企業使用；且由於當時土地檔案不善，這些用地在地方政企使用多年後甚至便被不再劃為鐵路用地，導致鐵路部門利益受損；一些由其他相關單位使用的鐵路用地、如軍供站、郵電設施等則因體制變更而流失。一些位於農村地區的線路旁用地處於事實上被當地農民耕種的情況，鐵路部門僅名義上持有土地，但無法進行管理。鐵路部門被允許利用既有和新建線路用地資源進行地產開發後，亦就收益和紅線方面與地方政府產生矛盾。鐵路部門被允許利用車站周圍原由地方政府管理的土地進行地產開發，且在鐵路用地上的進行的商業活動在既有法律下有稅務優惠，使得地方政府的土地財政在一定程度上受到損失。這些問題容易使得地方政府和鐵路部門就鐵路用地開發中的紅線劃分、TOD開發中的空間產權分割產生矛盾。