高雄都市計畫

高雄都市計畫，是關於高雄市舊市區的都市計劃與建設的過程。高雄市舊名打狗，位於臺灣南方，原有馬卡道族居住於此，在日治時期日本人將打狗建設成小具規模的港口都市，並於1920年將「打狗」更名為日語同音的「高雄」，高雄市在1924年設市，並作為臺灣重要的港口發展至今。高雄市的都市發展早期可分為左營、鳳山和高雄港三個部分。日治時期的規劃.從此時期開始，高雄地區的聚落和都市發展便與港口脫不了關係，都市以港口為中心沿著鐵路路網向外發散。日治時期臺灣總督府引進了近代都市計畫制度，改造臺灣傳統的城市空間。早期日人於臺灣各地推動「市區改正」和「市區計畫」，此為臺灣都市計劃之濫觴，其後，總督府又於1936年公告《臺灣都市計畫令》，該法令被戰後臺灣的國民政府沿用，直到1964年公佈《都市計畫法》後，才廢止《臺灣都市計畫令》。在1896年12月的《基隆築港港灣調查復命書》中，首度提到修整打狗港的可能性，之後，總督府派遣川上浩二郎等技師於1900年6月到1901年5月間調查打狗港的地形、地質、海面深淺、潮汐等資料，並於1907年正式開始築港工作。築港以前.總督府於1899年公佈「臺灣下水規則」及其施行細則，並於隔年公佈「臺灣家屋建築規則」及其施行細則，規範了雨遮、亭仔腳和家屋的建築構造等細項，此兩者成為了臺灣都市規劃的基礎施行架構，而鳳山廳則是在1906年公佈「哨船頭街及旗後街施行明治三十三年律令第十四號臺灣家屋建築規則」。在興建縱貫鐵路時，考量到現代化的鐵道運輸必須有港口的配合，因此決定將縱貫鐵路終點設定於當時已為南部貨物集散中心之一的打狗。但是清領時期高雄地區主要的政治與經濟重心位於左營舊城與鳳山新城，且當時的行政官員也大多於鳳山廳治的埤頭辦公，因此在修築縱貫線鐵路時曾經考慮由楠梓經由鳳山再連線至打狗，但考慮到鳳山經濟上缺乏發展的可能性，且打狗、鳳山間已有陸軍輕便鐵道，若線路迂迴至鳳山則運送成本會增加，故最終仍採用了打狗直通楠梓的路線。當時的規劃將左營與鳳山利用打狗連線，大大地影響了現在的都市空間發展。1900年臺南到打狗的鐵路先行通車，於潟湖北岸的端點設立打狗臨時停車場，貨物從火車卸下後利用駁筏從車站旁的後壁港，沿著打狗川支流送至哨船頭的港口，由於貨物在抵達鐵道後尚要透過駁筏運送非常不方便，因此，總督府鐵道部在1904年決議在鄰接海面進行填海造陸工程，擴建打狗臨時停車場並興建一條鐵路連線哨船頭和停車場，稱為鐵道埋立地。第一期築港計劃.鐵道埋立地於1907年5月完工，面積大小46,620坪，而連線哨船頭和停車場的鐵路即為後來的濱線。1906年5月，在鐵道埋立地接近完工時，淺野總一郎向鳳山廳提出填築海埔地的申請，其在鐵道埋立地和哨船頭之間填築了67,722坪的土地，同時浚渫了哨船頭運河，而填築出的海埔地稱為淺野埋立地，淺野在1910年時於東京創辦臺灣地所建物株式會社，管理土地建物買賣、租借等事業。鐵道埋立地後來劃屬新濱町，而淺野埋立地則屬湊町，臺灣地所建物株式會社在1912年又於壽山山腳填埋了16,520坪的土地，為後來的田町。1908年5月1日，臺灣總督府公佈「打狗市區改正計畫」，這是第一個在目前的高雄市域進行的都市計畫，面積約172公頃，規劃了旗後町、哨船町、新濱町、湊町、山下町、田町等新市街，計畫人口42,000人，針對填海造陸後的新市街進行全新規劃，改善舊市街的弊端，展現現代都市計畫的芻形。打狗市區改正計畫採用長方矩形、均質的街廓劃分原則，以當時的濱線鐵路為基準線，1908年9月完工的打狗停車場為基準點，劃設與鐵道平行垂直之街道，呈西北、東南座向，因此大部分街屋得以避開西曬的影響，但因鐵道埋立地呈倒L型延伸，和淺野埋立地夾有45度角，因而在湊町西側與南側產生不規則的街廓。第二期築港計劃的規劃.1910年臺灣總督府有感於打狗因築港事業的進展，人口快速增加，計畫規模已經不足，因而配合第二期築港計畫，公佈「變更打狗市區改正計畫」。在這次變更中首次劃分不同的土地使用分割槽，商業區沿著鹽埕埔幹線道路、打狗停車場、哨船頭和旗後分佈，工業區則位於水陸便利之區域如鹽埕埔東南側、旗後之平和町等，住宅區之區劃主要在鹽埕埔之運河附近，且劃設了特殊區供未來政府搬遷使用，並將當時位於旗後的遊廓地搬移至設在鹽埕埔地區之東北側，公園之分佈則主要位於打狗川運河沿岸和鹽埕埔的三角形街廓。荒井泰治與陳中和等人於1909年創立打狗整地株式會社，配合第二期築港工程的進行，於1914年在原本的鹽埕莊填築了185,000坪多的海浦新生地，此即是後來的鹽埕町、北野町、堀江町、入船町、榮町等新市街。1912年，打狗川之疏浚與矯直列入築港之變更工程中，並成為港灣計畫中輔助交通運輸的運河。至此的計畫中，臺灣總督府模仿歐洲國家興建美洲殖民地的方式，用矩形、均質的街廓規劃城市路網，在這種規劃方法下土地能夠全面快速開發，但是缺乏城市空間核心的塑造；而計畫中規劃的道路大多僅有5疊寬，呈現了日本町區的區劃思惟；綜合而言，日人在1920年前的規劃以西方都市規劃為架構，並融合了日本傳統街區的分割方式。高雄州設州.1920年臺灣總督府重新進行行政區劃分，將打狗更名為高雄，成立高雄州並以高雄街為州治，可以發現高雄港已逐漸取代鳳山和左營成為臺南以南的政經中心。高雄市於1924年正式設市，市役所預計設定於高雄川東側榮町興建臨時辦公廳舍，1925年12月高雄市行政轄區劃分為14個町和苓雅寮、前金、三塊厝、中州、大港、林德官、大港埔、前鎮、過田子、戲獅甲、內惟等十一個大字。1921年2月13日高雄州廳公佈「高雄街市區改正計劃變更」，這次計畫首次跨越高雄川，範圍擴張至三塊厝、前金、苓雅寮等地區，界線約至今日的中華路，面積約為900公頃。1931年，考慮到高雄市人口增加率高於原計劃預估值，高雄州廳廢除原本的市區改正計劃，於1932年10月公告新的「高雄市市區計畫」，以昭和35年達到飽和人口32萬人為目標，在該計畫中，街道走向較為整齊劃一，都市空間架構更能呈現形式整體之規劃，有助日後市區向東大幅擴張發展。高雄市市區計畫分為鐵道東側、鐵道西側、哨船頭街、旗後街、高雄川以東等五個市區，市區間分別有港灣、鐵道與運河作為區隔。高雄川以東新市區的街道系統仍採矩形格狀的區劃方式，街道的規劃在前金部分以縱向平行於高雄川流向，並藉由五座橋樑與鹽埕市區連通，橋樑相互平行形成東西向主要幹道，其中最北的外圍道路向鹽埕延伸進入山下町，再與東西向道路銜接，連通至鹽埕市區核心，橋樑與外圍道路的連線，強化了新市街與鹽埕市區的銜接；而在苓雅寮則有小部分街道與臨港護岸平行，因為和其他街道方向不一致而產生少許畸零地。在1932年的這次市區計畫中，清楚地標明瞭各公共設施分佈的位置。除了原有的官公署、鐵道與港口等交通設施外，尚明顯地標示出了公園綠地、文教預定用地等；其中，政務設施主要以高雄市役所、高雄州廳、高雄警察署、高雄築港出張所、高雄州港務局、高雄稅關、臺南地方法院高雄支部、海洋觀測所等為代表，並可以發現規劃者特別強化了位於前金的新高雄州廳所在街廓往北經桃子園至壽山北麓外海，為後來市區往北發展至左營留下伏筆。大高雄都市計劃.總督府於1936年公告《臺灣都市計畫令》，將德國體制的都市計畫與市地重劃引入臺灣，高雄州廳隨之於同年公告「大高雄都市計畫」，計畫面積4,623公頃，計劃在昭和40年達到人口40萬人；並於1941年在後驛地區實施臺灣第一個市地重劃區。然而隨著同年爆發的太平洋戰爭，都市建設便持續無止限地停頓。第三期築港計畫.1937年，第二期築港工程完工，高雄港作為臺灣的主要物產輸出商港，隨著中日戰爭的爆發開始兼任軍事運輸任務，貨物吞吐量達到250萬噸，剛完成不久的港灣設施即不敷使用。為配合戰爭需要，臺灣總督府決定進行第三期的築港工程，擴充港埠護岸與裝置，並改善既有空間之修築。在第三期築港計畫中將碼頭岸壁編號為1至10號，並將岸壁範圍擴張至苓雅寮、戲獅甲等地，且浚深航道至7到9公尺，從戲獅甲延伸一T型船渠航道至前鎮河口，該船渠於1941年變更設計為雙十字型，並向北挪移；考量到高雄港在繁忙時，港灣裝卸能力無法負荷，因此決定於於中島填築一裝卸場，並於新濱町築設一新岸壁。雖然在戰爭期間財政緊絀，但總督府仍於1943年草擬另一更突破性的第四期高雄港擴大計畫，計畫範圍自港口至大林蒲的港灣水域，共計12公里，擬以25年時間興建，規模遠大於前三期築港工程，雖因戰爭形勢未能實現，但卻影響了二戰後高雄港務局研擬之十二年擴建計畫。城市路網規劃.在大高雄都市計畫中，採放射狀道路為骨架，內部填入棋盤式道路系統，放射狀道路自西而東如現今之鼓山路、建國路、七賢路、中正路、青年路、三多路、一心路、中山三路；計畫以高雄車站為核心，愛河、大順路、凱旋路為界防止都市蔓延，中山路、博愛路為軸線，中正路、五福路、三多路，民族路、中華路為經緯，模仿歐洲的都市規劃寬敞的園道和巴洛克風格的圓環。而不同方向的道路也配合轉角逐漸轉向，避免產生畸零的街廓，街道的等級也明顯分為主要道路、次要道路和出入道路等，以車站為中心規劃可以發現，市區空間核心是以交通為規劃考量而非政治控制，整體手法接近於後期發展出的新都市主義與緊湊都市概念。土地使用區劃.1936年公告的都市計畫令的其中一個重要的影響即是明確規範不同土地使用分割槽，規定在都市計畫區域內，必須設定「居住地域、商業地域、工業地域」，而高雄市的工業地域主要劃設於市區外圍，分佈於市區西北方的內惟、鼓山地區，和市區東南方的戲獅甲、前鎮，其中，內惟與鼓山地區可利用縱貫鐵道、高雄川運河等交通網路與港區聯結，而戲獅甲與前鎮地區在方位上則更接近港區，並計畫以環狀鐵路、放射狀街路系統聯絡位於市區之火車站；至於商業地域與居住地域則分佈於市區中，商業地域主要分佈於以火車站前軸線大道以及較大寬幅之街路兩側，居住地域則多分佈於此次都市計畫之新擴張區域，為商業地域所圍覆，避免臨接工業地域。高雄車站遷移.1941年高雄車站從哈瑪星遷移至大港現址，作為高雄地區最主要的轉乘站，高雄車站整合了中長程運輸的多元運具，車站出口左邊為長程客運，右側為短程公車、計程車、人力三輪車接駁，整體設計井然有序；而仿東京山手線的東西高雄臨港線規畫影響了後世的環狀輕軌計畫；整體而言，車站遷移的趨勢，表現出了高雄都市發展逐漸由港灣向內陸移動。因為新車站的興建導致原大港居民必須搬遷，他們為了緬懷原本的家園，便將位於今愛國國小一帶的新家園稱為「新大港」，當時保正張阿盆先生以原舊家園保安宮的「安」以及保生大帝的「生」組成，將新大港命名為「安生村」，並將保安宮的保生大帝迎至安生村。公共設施與官署的規劃.大高雄都市計畫中，在高雄川兩側增設官公署用地劃設11處之文教用地，設立多達21間學校，規劃27座公園、綠地，並藉由圓環、三條公園道和愛河流域公園串連以形成完整的綠帶與藍帶，藉由這些公共設施，為高雄都市空間帶來現代化的生活機能。城市災害應變.由於在1935年發生新竹地震，因此在大高雄都市計劃中希望能預防複合型災變，包括地震誘發的火災延燒、工業災害等；因此，在市中心規劃了三條園道，利用園道、綠帶、藍帶的串連構成有系統的防災緩衝地帶，且在較大的街廓中劃設6到8米的防火巷，做為防止火災延燒與垃圾處理回收等用途使用；計畫中利用建蔽率、防火巷和綠帶的串聯，勾勒出一全市性、系統性的防災規劃配置。首次市地重劃.1898年德國佔領青島，並放火燒毀市區，大火後德國在當地公佈都市計畫並實施首次市地重劃，取得極好的成效，因此1936年總督府公告《臺灣都市計畫令》時，以都市計畫為主體，將市地重劃之開發方式結合土地分配、、建築管理等方法，並於1937年在高雄市後驛實施第一個市地重劃區，面積為66.3公頃。國民政府的沿襲.1945年臺灣主權轉移，同年11月8日，中華民國臺灣省行政長官公署指派連謀暫時接管高雄市，並於同年12月6日成立高雄市政府，1947年3月3日發生的二二八事件對高雄市造成極大的傷害。1958年臺灣省政府設定「建設廳」，其下設「公共工程局」負責公共工程及都市計畫的推動。1955年5月19日公告原高雄市都市計畫，1968年4月30日公告左營都市計畫，1969年9月1日公告小港特定區計畫，同年9月4日公告臨海特定區計畫，1971年9月20日公告高雄市灣仔內與凹子底地區主要計畫，1972年3月27日公告中島都市計畫，1973年9月3日公告崗山仔五塊厝等都市計畫，1974年8月22日公告大林蒲都市計畫，同年12月26公告日二苓都市計畫，1975年4月10日公告楠梓都市計畫等。二二八事件.1947年3月3日，高雄市區開始出現騷亂與攻擊事件，中國軍隊以八門七五砲砲擊高雄市體育場與其他學校的學生紛紛組成自衛隊。到了3月5日，市參議員與主要地方人士成立「高雄二二八事件處理委員會」，在3月6日與有高雄屠夫之稱的彭孟緝談判，然而卻全數遭到殺害與監禁。彭屠夫派遣何軍章領導軍隊於高雄車站掃射車站人群，造成多人傷亡，之後軍隊追擊逃散各處的民眾。當時處理委員會和民眾因等待談判結果守在高雄市政府禮堂，卻遭到高雄要塞守備大隊陳國儒包圍後以手榴彈和掃射等手段屠殺，包含參議員黃賜、律師陳金能、參議員許秋粽、王定石等五、六十人遭到槍殺，躲藏在防空壕的民眾被軍隊丟入手榴彈，民眾跳入高雄愛河躲藏也遭軍隊開槍掃射。3月7日下午，部隊在高雄市區開始搶劫民戶、強暴婦女，造成高雄市區毀滅性的損害。當時的參議員郭萬枝於之後受訪時提到，在屠殺中死亡的王定石不僅為高雄市漁會理事長，更為早稻田大學畢業的高材生，若未在這次事件中死亡，必能成為後來民選的高雄市市長。且因為軍隊直接對市政府進行屠殺，而造成許多的基層公務員死亡。高層知識分子和基層技術人才的消失，影響了後來的政務規畫與進展。國民政府撤退臺灣.1949年中國國民黨於國共內戰中失利，蔣中正率軍民敗退至臺灣。由於當時國民黨內缺乏都市計畫領域的人才，且因中央政府首先建設臺北地區，所以政府沿用日治時期未能實現完成的大高雄都市計劃，於1955年5月19日發布「原高雄市都市計畫」，將日治時期都市計畫書圖翻譯成中文，完全複製日本規劃內容，預期計畫年期1965年達到計畫人口40萬人，而市區建設一直到1970年代才大致完成。高雄港務局於1945年到1952年間進行清港與碼頭重建的工作，但因清港費用過於龐大，因此政府因而決定實施港市分治。1958年，港務局參照第三期築港計畫制定十二年擴建計畫，高雄港臨海工業區也在這一時期開闢完成。產業發展失衡.臺灣主權移交以後，中央政府對於南臺灣建設的出發點往往著眼於發展與生產，並不想於南臺灣興建大眾運輸、高等教育、文化等建設以改善民眾生活，臺灣中南部長久以來都單方面地將生產成果外送到以臺北為核心的北臺灣。這樣的現象與「殖民者之於殖民地」的關係十分相似，意即臺北人是殖民者，中南部則是臺北等北部縣市的殖民地，殖民者極盡所能地剝削、壓榨遭受其殖民的地方，來滋養母國使之逐漸富裕走向繁榮，而殖民地若有任何建設，當然都是為了母國自身發展所需。重北輕南的現象導致高雄市的產業發展嚴重失衡，臺灣曾經成立過的六座輕油裂解廠就有五座位於現今的高雄市域，包含一輕、二輕、三輕、新三輕、四輕和五輕，可見中央政府將高雄的產業側重發展重石化工業。在1993年一場討論美濃水庫興建的研討會上，鍾永豐曾提出質疑，為何要在缺水的南部設立耗水石化工業，並將汙染留在南部，而管理層卻在臺北魚肉鄉民。都市生活環境.如前所述，政府對高雄市一直延續日治時期的發展策略，不同的是，日治時期的臺北市雖為臺灣總督府所在的城市，但在發展策略上和日本母國仍是殖民地的關係，因此高雄、臺北、臺南、臺中各地方政府一直維持平等的關係。但在1949年以後，政府臨時首都被遷至臺北市，而使臺北市成為「中央」，其它都市成為「地方」，形成發展策略上的「支配」與「被支配」之關係。中國國民黨曾經在高雄市發展欣欣天然氣、東聯化學等黨營的石化工業，並留下汙染未進行處理。而都市計劃的部分則因為公共設施建設遲緩，規劃缺乏技巧與遠見甚至不當，造成高雄市實質的都市發展與都市計畫有著相當大的差異，例如在愛河與鐵路間有約64公頃的住工商混雜地區，房屋破爛且環境髒亂，毫無戶外空間，生活品質極差，與原規劃相差甚遠。道路路網與命名.原高雄市都市計畫在進行道路命名時將十條橫向主要道路由南至北分別命名為一心路、二聖路、三多路、四維路、五福路、六合路、七賢路、八德路、九如路和十全路，此種以數字命名的道路為高雄市之特色，而再仔細觀察則可以發現，高雄市的道路充滿中國的地名，且大致地依據原本這些地名在中國的方位分佈，哈爾濱、察哈爾等地名位於計畫的東北方，新疆、西藏、青海等則位於西北方的內惟，而廣東、福建、珠江位於計畫的東南方，南京位於計畫外東側的鳳山，而這其中又尤其以中國東北的地名最多。高雄市政府觀光局長許傳盛曾指出，高雄是全臺灣唯一以中國東北各省市命名街道的城市，這是由於當時主導道路命名的張浵出身中國東北。而許多道路也以中國歷史名人、國民政府或革命人物命名，例如林森路、漢民路、曾子路、孟子路等。左營都市計畫.1964年中華民國政府公佈《都市計畫法》，臺灣的都市計畫終於有突破性的發展，隔年，臺灣向美國申請「聯合國特別基金」，並利用該基金成立都市建設及住宅計畫小組，對都市政策、區域計畫及交通系統等進行規劃。1968年4月30日公告左營都市計畫，以原本的左營舊城及左營大路為核心，並由於計畫鄰近左營軍港，因此規劃了合群裡、明建裡等由棋盤式道路構成的眷村。高雄市灣仔內與凹子底地區主要計畫.1971年9月20日高雄市政府公告高雄市灣仔內與凹子底地區主要計畫，此計畫極具有當時都市計畫的特色，並具有相當多的缺點值得檢討。早在1960年代原高雄市都市計畫的區內人口就已超過原訂的容納人口，且在計畫範圍外形成廣大而無計畫之濫建情形，但高雄市政府仍遲到1971年才公佈解決此現象的該次計畫，而細部計畫更延到1977年才公佈。都市計畫應該要隨著都市的發展而與時俱進，時刻進行檢討工作，像這樣一再被延滯的規劃工作，是因為都市計畫法規的不完全和政府都市計畫部門的失職所導致。由於1960年代至1970年代臺灣進行都市計畫的經費主要透過美國補助，且主要決策的都市計畫師皆留學於美國，因此這些海歸的官員模仿美國的城鎮規劃理念，在臺灣建造出了各式各樣的類花園城市城鎮，最有代表性的成功案例即為中興新村，但包含永和市與此計畫在內的絕大多數案例都極為失敗，興建此類城鎮不僅會造成嚴重的汽車依賴，還因為規劃者對花園城市和鄰裡單元概念的墨守成規而造成現今的亂象。在是次計畫中，模仿在實現的規劃方法，利用鄰裡單元的觀念將計畫區分為以住宅社群為主的16個單元，以大量的囊底路取代棋盤式街道，並在各棟住宅背面規劃連貫的步道系統。然而現實卻沒有依照計畫想像的這麼美好，首先，原先規劃的步道系統並沒有如實興建，在沒有步道連線的情況下，囊底路造成了居民不得不依賴小汽車代步；其次，原先規劃該區域以住宅作為主要用途，但實際上卻有大量的商家在區內星羅棋佈，造成原先設計的道路收集系統混亂；而且，既然已決定要以鄰裡單元的手法設計城市，卻沒有料想到這種手法會導致汽車使用率上升，計畫中各道路全都非常狹窄，連最寬闊的大順路也都僅有30公尺寬，不足以應對增加的車流，在交通尖峰期間造成嚴重的交通堵塞，除了這些問題以外，此計畫不周全之處仍不勝列舉。該計畫雖號稱當時最先進的都市計畫，卻實為囫圇吞棗，僵化地使用都市計畫理念而產生的產物。更糟糕的是，此計畫還被之後的眾多計畫給模仿。當代都市計畫.高雄海空經貿城.高雄海空經貿城是馬英九政府在2010年提出並且核定的計劃。高雄多功能經貿園區.高雄多功能經貿園區是為了讓高雄市的都市機能，更多樣化而設立的都市更新特定區計畫。簡稱高雄經貿園區。亞洲新灣區是高雄產業轉型最重大的建設，現在朝著港市合作方向進行，目標是促進高雄港區與鄰近高雄市區的土地發展利用。