國會預算調和

預算調和是美國國會中的一項特殊議事程式，目的為在參議院中加速透過與預算相關的法案。採用預算調和形式的法案可以不受參議院冗長辯論規則的限制，僅需要超過半數投票便可以透過。近年來，美國政治環境兩極化越發嚴重，且參議院兩黨席位時常十分接近，採用預算調和的形式透過法案已經成為目前美國國會立法的一項重要途徑。預算調和在眾議院中也會出現，但由於眾議院並沒有冗長辯論的限制，預算調和在此並不具有實質意義。按照規定，預算調和法案涵蓋的內容必須與政府支出、收入或聯邦債務上限有關。針對以上三個領域，參議院每年各可以透過至多一部相關的法案，因此預算調和法案每年至多隻有三部。然而實踐中，由於一些法案同時涉及支出和收入內容，國會經常只能透過兩部預算調和法案。預算調和程式最早由《1974年國會預演算法案》創立，並在1980年首次被使用。截至2022年8月，國會共通過了23部預算調和法案，包括《1996年個人責任與就業機會法案》《2017年減稅與就業法案》《2021年美國救援方案法》和《2022年降低通脹法》。流程.年度預算設定.在每年的預算設定流程中，總統向國會提出預算建議，參議院和眾議院下屬預算委員會據此釋出年度預算決議，進而設定下一財年的預算目標。此決議包含向兩院各立法委員會提出的預算指導意見，設定相關領域的收支目標。根據這些指導意見，每個立法委員會評估該領域適合修改的政策，以達到相應的收支目標。如果有多個立法委員會收到預算指導意見，每個委員會將相應的政策修改提議最終以預算評估法案的形式交回給預算委員會。預算委員會將它們合併成一部法案並交由兩院投票表決。如果參議院或眾議院中各只有一個委員會收到預算指導意見，那麼預算評估法案直接交由兩院投票，不需經過預算委員會。辯論流程.根據《1974年國會預演算法案》，預算調和法案的辯論時間不得超過20個小時，但對法案的修改提議數量沒有限制。在辯論滿20個小時以後，所有仍未經過表決的修改提議會經過一系列快速的投票，期間對每項提議進行簡短的辯論或不經過任何辯論。每項修改提議的內容必須與該法案有關。由於辯論時長的限制，預算調和法案可以不被冗長辯論阻止，僅需要簡單多數票數便可透過。理論上，參議員可以透過不斷提出新的修改提議的方式拖延法案的投票，但與現代冗長辯論不同的是，預算修改提議必須透過起立發言的形式提出。立法流程.在經過辯論後，預算調和法案的立法流程和一般法案類似。參議院和眾議院必須透過內容完全相同的法案，隨後送交總統簽字生效或一票否決。國會可以透過投票推翻總統的一票否決，推翻總統否決需要不少於三分之二的票數。伯德規定.伯德規定也會給出裁決意見。推翻該裁決需要不少於60名參議員投票支援。作為參議院主席，副總統也有權推翻裁決，但這種情況並不常見。根據規定，以下六類條款被視為不符合預算調和宗旨，進而不能出現在預算調和法案中，伯德規定在20世紀80年代被修改了若干次，並最後寫入到《1990年國會預演算法案》中。該規定的批評者認為它限制和排除了過多內容，包括可以幫助政府降低支出但支出變動數額暫時無法估計的條款，和可以使現有縮減支出的政策更有效的條款。儘管伯德規定僅對參議院有效，但由於實踐中參議院可以據此考量所有國會的預算調和法案，因此它實際上也限制了眾議院可以寫入相關法案的內容。歷史.預算調和的建立.在20世紀70年代，伴隨著國會對財政赤字和總統在預算制定方面權力過大的擔憂，眾多國會議員希望改革預算設定的流程。前行政管理和預算局局長查爾斯·舒爾茨，以確保不同立法委員會分別提出的預演算法案彙總後與國會的整體預算目標一致。《1974年國會預演算法案》採納了該意見，建立了預算調和的流程，設立了國會預算辦公室和國會兩院分別的預算委員會。儘管預算調和流程建立的初衷是減少財政赤字或增加財政盈餘，《1974年國會預演算法案》規定相關法案只需要“改變”政府支出或收入，而沒有具體規定變化方向。在20世紀70年代，預算調和法案由於其短暫的時間視窗限制很少被採用。吉米·卡特時期.1980年，國會修改了預算調和流程，允許在預算設定流程之初開始使用，進而在實踐中提高了該類法案立法的可行性。隨後在1981年，卡特總統簽字生效了第一部預算調和法案，即《1980年綜合調和法案》。該法案內容包括減少預算支出約80億美元。羅納德·里根時期.預算調和法案在里根總統在任期間成為一項重要的立法工具。共和黨和民主黨保守派在1981年聯合通過了《1981年綜合預算調和法》，其中包括了若干項減少政府支出的條款。在20世紀80年代初期，預算調和法案中經常被加入與政府預算並不直接相關的條款，例如其中一部法案規定減少聯邦通訊委員會委員的數量。為了防止預算調和形式被濫用，參議員羅伯特·伯德帶領通過了一項修正案，排除與預算無關的條款。伯德規定最終在1990年永久寫入法案中。即便如此，預算調和仍然在此後的立法流程中扮演十分重要的角色。老布什時期.老布什總統在任期間，國會通過了《1990年綜合預算調和法》，其中包括減少政府支出和提高政府收入的內容。比爾·克林頓時期.1993年，克林頓總統簽署生效了《1993年綜合預算調和法》。1996年，克林頓簽署生效了《1996年個人責任與就業機會調和法》。1997年，克林頓簽署生效了兩部預算調和法案，分別為《1997年納稅人救濟法》和《1997年預算平衡法》，其中《救濟法》包含減稅和增加財政赤字的內容，而《平衡法》相應地包含減少政府支出的內容。1999年，國會透過《1999年納稅人返款與救濟法》，這是歷史上第一部增加財政赤字且沒有對應法案削減支出的預算調和法案，克林頓一票否決了該法案。類似地，在2000年，國會透過《2000年婚姻稅務救濟調和法》，隨即被克林頓否決。在當時，利用調和預算的形式透過增加赤字的法案受到很多質疑。小布什時期.小布什總統上任時，共和黨在參議院僅佔有微弱的票數優勢，因此共和黨利用預算調和的形式通過了兩項減稅和減少政府收入的法案，《2001年經濟增長與稅務救濟法》和《2003年就業、增長與稅務救濟調和法》。受到伯德規定的限制，兩部法案的減稅內容均包含日落條款，即稅率在2011年以後恢復到2001年以前的水平。小布什的部分減稅政策在2012年被寫入《2012年美國納稅人救濟法》中，但一些高收入人群的減稅政策在2011年之後並沒有得到延期。貝拉克·奧巴馬時期.2009年，民主黨在參議院擁有60個席位，因此國會得以不借助預算調和形式而直接透過《患者保護與平價醫療法案》，並由奧巴馬總統簽字生效。在參議員泰德·肯尼迪去世後，民主黨在參議院失去絕對多數席位，隨後國會採用預算調和形式通過了《2010年醫療衛生與教育調和法》，其中包含若干對《平價醫療法》的修改內容。2016年，由共和黨控制的國會利用預算調和形式通過了《以2016財年預算決議中第2002部分作為依據的調和法案》，旨在廢除《平價醫療法》中的一些內容，但被奧巴馬總統一票否決。唐納德·特朗普時期.在特朗普總統上任後，共和黨希望可以透過兩部預算調和法案，以達到部分廢除《平價醫療法》和減稅的目的。但由於未獲得黨內足夠票數支援，旨在部分廢除《平價醫療法》的《2017年美國保健法》未在參議院透過。隨後共和黨利用預算調和形式透過《2017年減稅與就業法》。受到伯德規定的限制，該法案原本一些與預算無關的內容被剔除，並且個人減稅內容將在2026年到期。喬·拜登時期.為了幫助美國經濟從2019新冠疫情中恢復，國會採用預算調和形式通過了《2021年美國救援方案法》並由拜登總統簽字生效，該法案包括約1.9萬億美元的經濟刺激措施，部分內容基於此前的《新冠救助救濟與經濟保障法》和《2021年綜合撥款法》。受到伯德規定的限制，該法案中原本包括的15美元最低工資條款最終被剔除。相關法案列表.自1980年起，採用預算調和形式透過國會並生效的法案列表如下。自1980年起，採用預算調和形式透過國會但被總統一票否決的法案列表如下。