國民大會

國民大會是中華民國已停止運作之最高權力機關，現在其職權已經交付中華民國國民直接行使或轉移到其他機關。依據1946年制定的《中華民國憲法》，國民大會為五權憲法中的最高權力機關，代表全國國民於中樞行使政權。1949年中華民國政府遷臺後仍繼續在臺澎金馬運作至2000年虛化。2005年《中華民國憲法增修條文》修正，該次修憲後所有與國民大會相關的條文凍結。在《中華民國憲法》原文中，國民大會由國民大會代表組成，其最重要職權為選舉中華民國總統與中華民國副總統，相當於當時美國的總統選舉人團或蘇聯的最高蘇維埃。後來成立與其相類似的代議制立法機構還有諸如中華人民共和國的全國人民代表大會、朝鮮民主主義人民共和國的最高人民會議、韓國朴正熙時代的統一主體國民會議等。在法理上，《中華民國憲法》原文雖未改動，但依據中華民國政府遷臺後所修訂的《中華民國憲法增修條文》，憲法半數文字已經停止適用；但由於《中華民國憲法增修條文》的有效期限為國家統一前，所以與國民大會相關的《國民大會組織法》-{zh-hans:; zh-hant:、}-《國民大會職權行使法》-{zh-hans:; zh-hant:、}-《國民大會同意權行使法》等相關法律仍然沒有廢止，故國民大會處於凍結中止狀態，而非廢止。國民大會凍結後，2012年3月第8屆立法院院會由臺灣團結聯盟黨團提出上述三法的廢止案，但因屆期不連續原則，並未完成審查。歷史.理論背景.國民大會由孫中山提出。在中華民國憲法的設計中，孫中山認為，「政」是眾人之事，「治」是管理，「政治」亦即管理眾人之事。照此，他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉、罷免、創制、複決四種政權，而治權則由五院行使，提供人民必要的協助。其中，關於監督政府、領土主權及修改憲法等中央政權交由國民大會行使，並將國民大會的憲法層級置於五院之上。如此一來，人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權，進而控制政府施政的治權，使得政權與治權之間達到平衡，人民權益不受政府侵害，人民也得以享受政府所提供的一切功能。桂宏誠認為國民大會為孫中山規劃中的政權機關，代表人民主權，他們委託專門人員，組成立法院，進行立法。由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論。李鴻禧等臺灣學者認為這接近於民主集中制。李炳南認為孫中山的國民大會相關思想受到了蘇聯的蘇維埃制度的影響，國民大會和蘇維埃都是國家最高權力機關。制憲與行憲.1946年初，政治協商會議決定，在增選代表、政府改組、憲草修正完成後，召開制憲國民大會。當年，第二次國共內戰開始爆發。1946年10月11日，由中國國民黨領導的國民政府宣佈於11月12日召開制憲國民大會，中國共產黨、中國民主同盟等黨派拒絕參加。國民大會為等待第三方面提交名單而延期三天，1946年11月15日召開制憲國民大會，與會者基本上是1936年選出的代表，透過《中華民國憲法》。1947年11月21日至11月23日，全國依照憲法同時舉行第一屆國民大會代表選舉。1948年3月29日至5月1日，選出之國民大會代表在南京集會，正式召開行憲後第一屆國民大會。為應付第二次國共內戰之擴大，會中首先啟動修憲程式透過《動員戡亂時期臨時條款》，並舉行了第一任總統、副總統選舉選出了總統和副總統組成了行憲後的中華民國政府，此屆國民大會亦被稱為「行憲國民大會」。歷次修憲.國民大會第一次會議經由修憲程式，在1948年4月18日議決透過《動員戡亂時期臨時條款》，同年由國民政府公佈施行、並且優於憲法而適用，使得南京憲法於公佈後不久即無法真正落實。國民政府遷臺後，憲法的適用性以及國民大會的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第一屆國大代表的退職，並開始遴選新任國代以及調整憲法，其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成六次憲法增修，此時期的國民大會亦被稱為「修憲國民大會」。對於國家中央的行政體制以及憲法內容作了多次修正：國民大會首次於1991年4月，在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構原則下，制定中華民國憲法增修條文十條。1991年確認兩岸分治之事實，區隔臺澎金馬自由地區與大陸地區；並廢止動員戡亂時期臨時條款。1992年監察委員改由總統提名產生。1992年透過總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉。1994年為「原住民」正名。1997年透過精簡臺灣省政府的組織層級，稱為凍省。1997年取消立法院之閣揆同意權，總統任命行政院院長不必經立法院同意。賦予立法院倒閣權與總統被動解散國會權。1999年國代透過延任案，立法委員連任數月，而國代則延任兩年，引來輿論嘩然。後司法院大法官宣佈違憲無效。2000年更改立法院組織，以及將國民大會虛級化甚至之後廢除，皆朝向一院制國會體制。第三屆國民大會代表任期至2000年，國民大會組織變更如下：國民大會代表為三百人，在立法院提出憲法修正案、領土變更案，或提出總統、副總統彈劾案時，於三個月內採比例代表制選出，國民大會於選舉結果確認後十日內集會，集會以一個月為限，國民大會代表任期與集會期間相同，即俗稱任務型國民大會。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。人民直接行使政權.隨著中華民國政治發展，選舉總統的許可權由國民大會下放至全體人民，國大亦不再常設，仍透過選舉組成，任務完成隨即解散。2004年8月，憲政史上首次立法院修憲院會，以198位出席立委全數贊成，三讀透過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院透過的修憲提案，將廢除國民大會，未來立法院透過的憲法修正案、領土變更案，將交由公民投票複決。此修憲案仍須經過選出的國大代表複決透過，才正式生效。因此於2005年動員選出第四屆國民大會以表決該修憲案，並廣泛被認定為最後一屆國大，稱為「任務型國大代表」。2005年6月7日該屆大會第二次會議，由主席團主席葉菊蘭輪值大會主席，任務型國大以249票贊成，48票反對，跨過修憲門檻的225票，複決透過憲法增修條文修憲案共六個條文，包括國會改革案、公民複決、廢除國民大會等三大議題。第一條規定公投複決入憲、廢除國民大會；第二、五、八條是配合廢除國大後的職權移轉；第四條是國會改革條款及總統彈劾流程修正；第十二條則是訂定公投複決門檻。同年6月10日公佈前述條文，實行58年的國民大會制度走入歷史。國民大會職權.1947年公佈施行之《中華民國憲法》中有關於國民大會職權之條文為第四條。國民大會之職權整理如下：另外《中華民國憲法增修條文》於1992年第二次修正至2005年第七次修正之間對中央政府機關做出改組。國民大會做為憲法中由直接民選產生的國家最高權力機關，曾經暫時取得以下人事同意權以維持權力分立原則。國民大會自2005年凍結之後，上述職權已經分別轉至國會，修改憲法條文須交由公民投票複決。依照現行《中華民國憲法增修條文》之規定：歷屆國民大會.1947年《中華民國憲法》規定，國民大會之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前九十日舉行，另依第三十條有關規定，得召集臨時會。然而預定改選的1953年，由於中華民國政府已失去對中國大陸的控制權，從而導致第一屆國大代表原選區無法辦理選舉而全體無限期延任，曾被譏為「萬年國會」。歷屆國民大會選舉及任期歷任首長.主席團與議長.第一屆、第二屆國民大會採「主席團制」，集會時由代表互選主席若干人組成主席團，主席團主席輪流主持會議。依1994年《中華民國憲法增修條文》第三次增修規定，第三屆國民大會設議長、副議長各1人，由代表互選產生。 2000年《中華民國憲法增修條文》第六次增修後規定國大復採主席團制，故2005年任務型國民大會不設議長、副議長。第一屆國民大會.第一屆國民大會主席團＊未就任＊任內逝世第二屆國民大會.第二屆國民大會主席團秘書長.國民大會設秘書處處理會務，並設秘書長一人。1996年國民大會設議長前，秘書長為其事實上的「常任首長」，對外代表國民大會。自1948年至1997年，秘書長在國民大會集會期間由大會主席團提請大會決定任命，不集會時只設定代理秘書長，由政府任命；國民大會設議長後，秘書長改為常任制，1997年至2001年，秘書長改由國民大會議長遴選；2001年後，秘書長又改於開會期間由大會主席團遴選。2003年，國民大會未集會期間之業務依法移交至立法院，秘書處和秘書長改於任務型國民大會集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外在任職時均為國大代表。憲政研討委員會.在第一屆國民大會任內，國民大會曾設定「憲政研討委員會」，作為常設機構，由全體國民大會代表組成，負責研討憲政問題。憲研會的活動分為兩階段，第一階段為1960-1966年，第二階段為1966-1991年。歷史沿革.1960年3月11日，第一屆國民大會第三次會議修訂透過《動員戡亂時期臨時條款》，規定：「國民大會創制複決兩權之行使，於國民大會第三次會議閉會後，設定機構，研擬辦法，連同有關修改憲法各案，由總統召集國民大會臨時會討論之。」根據總統蔣中正核定的《國民大會憲政研討委員會組織綱要》，同年7月1日，國民大會憲政研討委員會正式成立，以總統蔣中正為主任委員，副總統陳誠為副主任委員，國民大會秘書長谷正綱為秘書長，全體國大代表為委員；同時，設若干研究組，研究兩權行使及修改憲法問題。按照《組織綱要》規定的任務，憲研會經過一年半的研討工作，於1961年12月25日第二次全體會議透過了「國民大會創制複決兩權行使辦法草案初稿」案及「國民大會憲政研討委員會對有關修改憲法各案研討結論」案。1962年2-7月，憲研會就上述兩案廣徵社會各方意見，最後於當年12月16日將兩案及相關意見檔案一併呈報總統蔣中正，完成階段性任務。1966年2月，蔣中正召集第一屆國民大會臨時會，將憲研會呈報的兩權行使辦法及憲研憲草提交大會。國大臨時會審查透過了關於行使兩權的《臨時條款》修正案及「國民大會創制複決兩權行使辦法」，並決定在大陸光復前暫不修改憲法本文。同時，國大臨時會還決定繼續設定研究機構，研討憲政問題，不以兩權行使為限，因此於2月7日修訂透過《臨時條款》，將上次透過的關於研究機構的條文改為：「國民大會於閉會期間，設定研究機構，研討憲政有關問題。」同年3月23日，第一屆國民大會第四次會議重新制定了《國民大會憲政研討委員會組織綱要》。1966年7月1日，根據新的法源，國民大會憲政研討委員會重新成立，仍以總統為主任委員，國民大會秘書長為秘書長，全體國大代表為委員，由國民大會秘書處辦理日常事務；同時，根據《組織綱要》規定，由主任委員指定谷正綱為副主任委員，並設定常務委員和若干研究委員會。憲研會平時研討憲政問題，每年12月25日在臺北中山堂舉行全體會議，國大代表因此得以借憲研會名義實現每年定期集會。1991年5月，總統李登輝公告廢止《臨時條款》，憲研會失去法源基礎，於當年7月1日終止運作。歷任主要負責人.第一階段第二階段設立初衷與法學界評價.原本的國民大會是用來代表人民行使監督政府權力的權力機關，立法院是政府的立法機關，當時起草憲法的人對五權憲法存在認識上的偏差，因為五權憲法中的五權不是五權分立相互制衡，而是五權共治，前提是一個全能的政府擁有五個職能機構，分別是立法機構，司法機構，行政機構，考試機構，監察機構。從性質上的分析立法委員與國大代表的區別就是：一是前者是民選專業官員或利益團體人口比例選舉出來的。相當於把美國三權分立中的參議院打造成了一院制的立法院，把眾議院提升到了國家權力機構的位置。國民大會的性質一直是法學界爭論的焦點。孫中山在《五權憲法》書中將其作為政權機構，負責選舉、罷免、創制、複決。他的原始構想是將其作為類似美國選舉人團性質的非議會組織。孫中山提出了政權，治權分離的思想，即「國大有權，政府萬能」。在這個思想下，國民大會不能視為有立法權的議會，而是一個掌握政權的機構。孫中山又把立法院作為議會，並由國民大會選舉產生。五院之間互不牽扯，無須互相負責，僅需對國大負責，以達到政府萬能的目的。有學者認為，孫中山設想的國民大會處於一個尷尬的地位，作為議會，則它人數太多，議事效率低下；作為選舉人團，它的人數又太少，難以代表四億國民。且立法院間接民選又失去議會的直接民意基礎。1946年第二次國共內戰時期，政治協商會議憲草採取中共建議，則將國民大會虛化，各省議會合為無形國民大會，即聯邦制。但在各方對聯邦制的反對下，張君勱重新設計了憲草，巧妙地限制了國民大會職權，將其開會次數減為六年一次且創制權與複決權被變相拖延。這是減小國民大會許可權，且繞過聯邦制的折衷辦法。有觀點認為，國民大會只有選舉罷免總統權和修憲權是危險的，國大既為全體國民選舉，而權力較少，將致使其頻繁運用修憲權以擴大自身職權，導致國家因頻繁修憲而政局動盪，即有學者所謂其“成事不足，敗事有餘”。1948年第一屆國大召開時即有張知本等人要求修憲擴大職權，後播遷臺灣又出現國民大會代表自肥案。國民大會的認受性受到質疑。但亦有觀點認為：中華民國憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據，亦是憲法本文的一部分，且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託，……依據孫中山先生創立中華民國之遺教，……制定本憲法」，至今日國民大會虛設化、立法院作為國會獨大治權一相比較，似有違憲之疑慮。! colspan="3" style="border-top: 5px solid #ccccff;" | 中華民國中央政府機關! colspan="3" style="border-top: 5px solid #ccccff;" | 中國國家機構