中華民國憲法

中華民國憲法是中華民國的根本法，擁有最高的法律位階，民國35年1月1日由國民政府公佈，同年12月25日施行:8251。全文共14章、175條:8251，主要特色為彰顯三民主義與主權在民的理念，明定人民自由權利的保障，規定五權分立的中央政府體制及地方自治制度，明示中央與地方許可權劃分採取均權制度，並明列基本國策等。中華民國憲法為中華民國成立以來第3部憲制性法律，取代之前的《中華民國訓政時期約法》。該憲法施行前，國共內戰全面爆發，國民大會因而在民國37年廢止，做為配套，國民大會同時增訂《中華民國憲法增修條文》以應對當前國情，並凍結部分憲法本文，現已經過7次修訂。依照中華民國政府實施的憲政現況，就算身為國會的立法院都不能隨意變動《憲法》的法律條文，只能提出「憲法修正案」，經立法委員議決透過後交公民投票複決，始生效力。中華民國憲法及其增修條文的核心價值為：民主制度、法治規範、自由與人權保障、政府機關相互制衡、關懷婦女與弱勢以及少數族群、生態環境保護、社會福利與救助、義務教育實施、農業與科技以及經濟發展。制憲歷史.民國初年立憲.辛亥革命後，中華民國於1912年1月1日在南京宣告成立。1912年3月8日，當時位於南京的中華民國臨時參議院透過《中華民國臨時約法》，又稱臨時約法、民元約法，同年3月11日，時任中華民國臨時大總統孫中山公佈臨時約法的施行，將其作為國家的臨時基本法，袁世凱就任中華民國臨時大總統時生效，《中華民國臨時約法》是中國歷朝歷代首次將「主權在民」的思想寫入法規。1913年，以臨時約法為基礎，《中華民國憲法草案》。民國8年。訓政時期立憲.五五憲草.民國17年5月5日召開的國民會議透過《中華民國訓政時期約法》，6月1日開始施行。在這部約法中，三民主義作為國家基本思想和行政、立法、司法、考試、監察五權分立的國家組織方法被確定。民國25年。1937年5月18日，國民政府公佈《中華民國憲法草案》，凡八章147條:5427，是《中華民國憲法》的雛形，原定在預定同年召開的制憲國民大會透過，但大會因日本發動七七事變入侵華北、中國抗日戰爭全面爆發而延宕，未能如期召開。期成憲草.民國27年秋，抗日戰爭期間國民政府為集思廣益、團結力量，在武漢成立政治協商機關國民參政會，參政會依照左舜生，張君勱等人意見，成立包括中國國民黨、中國共產黨、民主黨派人士在內的憲政期成會以修改五五憲草。其修正後憲草名為為期成憲草。期成憲草的主要變動是增加國民大會議政會，作為國民大會閉會期間的政權機關，憲草逐漸偏向三權分立模式。民國32年，因國民黨五屆十一中全會決定戰爭勝利後立即召開制憲國民大會，國防最高委員會決定成立容納國共兩黨和民主黨派的憲政實施協進會再度修改五五憲草。因參加者多為國民黨中央委員及國民黨籍參政員等，故對五五憲草修改較小。政協憲草.民國34年1月10日至31日，國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表在重慶召開政治協商會議，透過政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則12項，並決定組織憲草審議委員會。政協決議案之憲法草案部分依據中國共產黨建議和要求，較大幅度修改五五憲草。依照政協決議，國民大會成為無形機構，立法院直接民選產生，監察院職權擴大，且地方制度稱為聯邦體制，省得制定省憲。因政協憲草悖離孫文五權憲法理論，觸犯國民黨黨章引起國民黨內部較大反彈；隨後的國民黨六屆二中全會提議恢復五五憲草，並因此事釀成了國共之間的嚴重政治摩擦。政協會議閉幕後，依決議成立憲草審議委員會，經中國共產黨代表周恩來和中國國民黨王世傑推薦，民社黨的張君勱主持起草這份《中華民國憲法草案》，保留了三民主義的基本思想並貫徹政協憲草決議案內容，落實民有民治民享之民主共和國，以及內閣制之民主憲政等精神。憲草期間，中國共產黨代表與張君勱多次私下協商憲草問題，並在達成一致後再提交審議會審議。但中國共產黨因解放區獨立要求地方法官民選問題，以及行政院等問題，而對憲草審議委員會四月底的憲法草案仍持保留意見。又加上此時國共軍事衝突擴大，憲草審議工作從此未能繼續。故四月底政協憲草版本為制憲國民大會實際開始審議時之藍本。制憲國民大會.民國35年10月，隨著抗日戰爭的結束，國共軍事衝突擴大，且國民黨政府對於開增共產黨代表的名額數與共產黨產生分歧。自1931年至抗戰結束，國民政府皆使用《中華民國訓政時期約法》，至1947年《中華民國憲法》實施後才自然廢止。起初，國民政府召開了國民大會，但此舉遭中國共產黨反對，更加深了雙方的衝突。11月15日，制憲國民大會在南京招開，即使中國共產黨籍的國民大會代表全員缺席，制憲國大代表仍超過法定人數。11月28日，國民政府主席蔣中正提出《中華民國憲法草案》，該草案是基於政協憲草藍本，即1946年中國國民黨、中國共產黨、中國民主同盟、中國青年黨和無黨派社會賢達人士在政治協商會議和憲法草案審議委員會上制定的憲法草案。當時的大會主席團的主席為胡適。依照程式，憲草審議要舉行三讀會。政協憲草內容和孫文五權憲法的理論有所差異，而當時與會的國民黨代表大多是信奉五權憲法，因此，在一讀會的第一個星期，就將政協憲草改回五五憲草的樣式。但此時，中國民主社會黨主席蔣勻田對於政協憲草的改變感到不滿，表示將離席抗議，國民黨蔣中正總裁只好試著說服當時支援政協憲草改向五權憲法樣式的國民黨代表，才使政協憲草的內容改回原本的模樣。民國35年元旦公佈、於同年12月25日施行。自此，中華民國結束訓政時期，正式進入憲政時代。1947年，國民政府在南海畫十一段線時，為了紀念新憲法，將中沙群島一個暗沙命名為憲法暗沙，憲法暗沙主島命名為民主礁。民國52年，行政院定每年12月25日為行憲紀念日。憲法內容.按照白哲士之憲法體例分類，中華民國憲法為典型的美系憲法，即憲法主體部分主要由三大部分構成，自由憲章即規定修憲手續以明確主權在民。另外，中華民國憲法另有地方制度和基本國策章節，以明確國家體制與國家施政原則。除前言外，全文共一百七十五條條文，計分十四章。序言與總綱.中華民國國民大會受全體國民之付託，依據孫中山先生創立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利，制定本憲法，頒行全國，永矢鹹遵。上述為序言，精簡而準確地說明瞭其制定機構等構成重要部分。接續之第一章為總綱。依序提及中華民國的國體。人民權利.在憲法學領域，人權包括消極權利。人權保障除了在第二章明文規定外，還體現在第十二章「人民四權」及第十三章基本國策部分。自由權利.該憲法列出之各項「民權主義」內容如下：此外，該國釋憲實務承認的同屬該憲法保障的其他權利，包含隱私權、身體健康權、子女知悉血親權、契約自由權、環境保護權、名譽權、一般行動自由權、婚姻自由權、性行為自由權等。受益權利.受益權利，即國家對國民之義務，並非各國憲法均有，例如美國憲法並無規定受益權利。近代政治家暨法學家，制憲國大代表王世傑認為，人身自由權利屬於個人主義範疇，盛行於自由主義國家；而受益權利屬於社會主義範疇，盛行於福利主義國家。中華民國憲法在序言中將“增進人民福利”定為制憲目的之一，其規定的人民受益權利有：須注意者為：此類受益權利因多規定於憲法第十三章基本國策中，故人民原則上尚無法僅依據這些憲法規定，直接向國家請求具體的給付，須待國家制定相關法令設定受益條件與給付內容之後，國家如長期不制定法律或健全充實這些制度，則可能會受到程度不一的違憲指摘。參政權利.憲法還規定了人民的參政權，包括總之，中華民國憲法既對主要人權採取列舉式保障，又對所有人權採取概括式保障，既有人身權保障又有受益權保障，並規定了人民的參政權。政府組織與民意機關.中華民國憲法第三章至第十一章，對中央政府、中央民意機關、地方政府、中央與地方政府關係做出規範。中央政府組織整體依照孫中山五權憲法學說中之國民大會及五院的架構，但是其中各院權力之間的運作機制則是由張君勱設計。地方政府架構則依照孫中山學說中的省、縣二級地方制度寫入憲法。國民大會.第三章為國民大會，其構思來自於孫中山五權憲法中，仿效美國、法國等的「憲法會議」和「選舉人團」的精神，將其區別於普通國會，成為行使四權的政權機構。國民大會，自五五憲草以來一直是爭論焦點，期成憲草和政協憲草均圍繞國民大會問題激烈爭論。據張君勱助手回憶，最終的憲法實質上是折衷方案。憲法之國民大會延長至每六年集會一次，且創制複決兩權須等到全國過半縣行使此權方能生效。聶鑫認為，這兩項手段使得國民大會在行憲初期只有選舉罷免總統之權，而創-{制}-複決權事實上被凍結。總統.第四章為總統，憲法採取中國民主社會黨張君勱和中國共產黨建議，採取內閣制和虛位總統。總統任免事項均須得立法院或監察院同意，且其簽署之命令需得到行政院長副署，故為虛位。事際上，中華民國憲法下的內閣制度，僅在嚴家淦擔任總統時得以實施；其餘時間，政府抑或根據動員戡亂條款之規定採取總統制，抑或根據憲法修正案採取半總統制。五院政府.第五至九章為與美國三權分立憲法相比最具特色的五院防止權力濫用。五院設定是孫中山五權憲法理論中最具特色的地方，而實際上在這部張君勱起草的憲法中，僅僅保留五權憲法的形式，而憲法的核心則是內閣制的三權憲法的架構，監察院和考試院的權力相較於五五憲草而言大大減少，立法院脫離國民大會制約，也不僅僅成為治權機關。國家體制.依據憲法，中華民國為地方自治的單一制主權國家。憲法第十、十一章為中央和地方制度， 憲法對國家和省縣專屬許可權採取列舉式陳述，並規定對於剩餘權凡屬國家之事務由國家處理，凡屬省縣之事務由省縣處理。中央集權、地方分權、中央對地方監督，此即孫中山均權主義。按照憲法，地方採取省縣自治，蒙古西藏地方自治權另以法律定之，但取消了政協憲草裡中共力主實現的省縣即聯邦體制。基本國策.第十三章為基本國策，此部分在五五憲草中缺乏外交政策和國防政策等，但根據政協憲草和中國共產黨建議，將政協決議的和平建國綱領部分濃縮後寫入憲法，使得政府施政有了可靠的法律依據。基本國策分為六節，分別為國防、外交、經濟、社會安全、教育和邊疆地區。國防政策則明定為軍隊國家化，從法律上根絕政黨、軍閥操縱軍隊干涉政局的可能；外交政策則宣示國家的和平外交路線；經濟國策則體現孫中山民生主義內容，平均地權，節制資本，為國家經濟發展提供施政依據；社會安全部分則規定充分興辦國家福利事業，保護弱勢群體利益；憲法強調教育的重要性，明確將教育經費佔國家預算比例定為不低於15%，另有對教育界師生之獎勵和補助措施，使得中國成為福利國家；邊疆地區部分則明示保障少數民族的自治權和各項事業發展的權利。臺灣學者荊知仁和中國大陸學者張千帆等認為，憲法中寫入基本國策毫無必要。因憲法只要能保證主權在民，則民主政府必定施政於民，從而不必另行法定國策；反之，若憲法寫入國策，則國策因時局變更而導致頻繁修憲法，致使政局不穩，若不修憲，則政府施政與憲法之國策矛盾又損害憲法權威。在實際行憲過程中，除陳誠擔任行政院長期間執行基本國策之平均地權規定外，基本國策部分幾乎未嚴格執行。且基本國策部分之遵守聯合國憲章的規定，業已因中華民國失去聯合國代表資格而成為空文。學者呂炳寬認為，根據司法院大法官釋憲579、580號的規定，依據基本國策之經濟部分而制定的耕地三七五減租條例部分條文違憲，這意味著憲法的基本國策並不在司法範圍之內。但以上批評大多來自未受法學教育的政治學者、或來自以美國憲法文字為典範的學者、或者是對中華人民共和國憲法上基本國策的規定、效力與實踐情況不滿者，因其對基本國策的功能與效力常未有明確的分析，而將基本國策與憲法上其他具有直接拘束力的條款，效力等量其觀、混為一談所致。依臺灣公法學界的主流見解，通常是比照德國法學界自從威瑪憲法以來，對於憲法條文的規範效力所作的分類，將中華民國憲法中基本國策條款作不同的定性，使之發揮不同的功能。通常可將基本國策的規範效力分為下列四類：」。例如：第141條、第146條、第158條、第166條、增修條文第10條第2項等。之立法義務。例如：第137條第2項、第143條第1項、第154條、第155條等規定。基本國策條款作為憲法對某些社會中已成形之制度，以擔保該制度存續之方式加以保障。立法者雖然可以因應社會需要而更易制度的內涵，惟此變動不得侵犯該制度的核心部分。例如：第138條至第140條、第155條、第157條。基本國策條款作為人民直接可以向國家請求之公法上權利。學者鹹認僅第160條第1項為基本國策條款中唯一具有公法上權利之性質者。另外，在司法院大法官釋憲實務上，於憲法第7條至21條所明文列舉以外的人民權利是否受憲法保障有疑義時，常會引用憲法基本國策條款的規定，與憲法第22條相結合，以強化該項權利作為憲法所保障的基本權利之說理依據；而即使在解釋憲法第7條至第21條明文列舉的人民基本權利時，也常引用基本國策的規定以充實與擴張權利內涵，並作為釋憲的指導原則和方向。因此，憲法的基本國策條款因為通常無直接拘束力，因而給予了國家的政治與政策決定因民主原則作用的彈性空間與動力；但也並非只是單純的政策目標而毫無規範效力，而是作為基本的價值決定與解釋憲法、法律的指導原則，長期而抽象地發揮其功能，使違反基本國策的法律與政府政策，因此要受到更嚴格標準的檢驗。使基本國策所關懷的價值，不致因一時的政治或民意情勢而被模糊甚至實質上拋棄和遺忘。憲法實施與修改.依照白哲士之學說，憲法修改權之歸屬關係到國家主權之歸屬，故需要明確規定，故憲法最後一部分即憲法之施行與修改程式，憲法規定修改程式為即行使政權之國民大會為修憲機關。鑑於修改憲法程式之嚴格，中華民國憲法為剛性憲法。對於憲法施行，除了其詳細規定了憲法的施行程式和標準外，制憲國大與隨後改組容納各黨派的看守政府國民政府還制定了諸如《憲法實施之準備程式》和《訓政結束程式法》等法律確確保憲法實施。行憲與修憲沿革.行憲與動員戡亂.1947年1月間全國依照憲法選出了第一屆中央民意代表，包含由公民直接選舉的國民大會代表選舉、立法委員選舉及由省級議會間接選舉的監察委員選舉。1948年3月29日，行憲後第一屆國民大會在南京召開第一次會議。因當時國共內戰已經擴大，為適應形勢，會議中首先啟動修憲程式，在4月18日議決透過《動員戡亂時期臨時條款》作為臨時憲法修正案。《臨時條款》在不改動憲法原文的情況下，以增修條文的方式凍結憲法部分條款，擴大了總統實施緊急處分的許可權以方便政府進行作戰。而後會議也在4月20日至29日間舉行了第一任總統、副總統選舉會選舉蔣中正為總統，李宗仁為副總統。1948年年2月，中國共產黨中央委員會發布《》，正式在解放區內廢除《中華民國憲法》等中華民國法統。《中國人民政治協商會議共同綱領》頒佈、中華人民共和國成立後，中華民國憲法在中國大陸的法律地位逐漸被取代。1949年1月，司法院大法官作成憲法解釋，中央民意代表在舉行下屆選舉之障礙現在尚未掃除前繼續行使職權，無須改選。2月16日，第一屆國民大會代表在臺北舉行第二次會議，決議已經超過原本時限的《動員戡亂時期臨時條款》繼續有效，且不再設定失效日期。此後《臨時條款》歷經四次修訂，其內容要點為規定總統在動員戡亂時期，得為緊急處分、設定動動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充實中央民意機構等，此外，並規定總統、副總統連選連任不受憲法連任一次的限制。1990年3月爆發野百合學運，提出「廢除臨時條款」和「召開國是會議」等訴求。同年5月22日，李登輝在總統就職記者會上表示，計畫在一年內終止動員戡亂時期並廢止《動員戡亂時期臨時條款》，回歸正常憲政體制。憲法增修條文.1990年4月，第一屆國民大會召開第二次臨時會，透過《中華民國憲法增修條文》並決議廢止《動員戡亂時期臨時條款》。依照國民大會諮請，李登輝總統於4月30日發布總統令，終止動員戡亂時期，並於隔日5月1日生效時，以總統令公告廢止《動員戡亂時期臨時條款》與施行《中華民國憲法增修條文》。《中華民國憲法增修條文》制定後，李登輝時代共增修憲法六次，陳水扁時代增修憲法一次。現今實施之條文為2005年6月10日公佈之第七次增修條文。評價.1947年1月1日，北平各機關舉行新年團拜會，胡適在會上發表講話宣揚國民大會的「成功」，並稱《中華民國憲法》「乃比美國憲法還要進步之憲法，為世界上最合乎民主之憲法」:8252。2016年12月23日，在紀念中華民國憲法誕生70週年大會上，學者辛灝年對記者表示：《中華民國憲法》的制定成功，不簡單是一個草擬的問題，它也凝聚著35年中國知識分子的智慧。他稱該部憲法的制訂，不僅凝聚著南京國民政府對中國的貢獻，也凝聚著在北洋政府期間一些思想進步的知識分子的貢獻。他還說：這部憲法不是一部空洞或不能落實的文字憲法，其先後共有六次修訂，而且在修訂過程中有整個中國歷史所提供的經驗以及教訓可供參考，所以其進步性是毋庸置疑的。未來展望.呂炳寬等學者認為，中華民國憲法生於中國大陸、長於臺灣，其諸多條款因不適應這一變化而產生諸多問題。例如，因憲法規定國民大會代表須全國人民直選，而鑑於情勢無法在大陸實施換屆選舉，故老國大代表任職終身而出現了“萬年國代”。隨後的憲法增修條文解決了這些迫切需要解決的問題，但仍有眾多條文遠離現實。謝政道認為，未來中華民國憲法的演變有以下幾種可能：中華民國憲法與兩岸關係.依據《中華民國憲法》，只有一個中國，中華民國擁有中國主權，領土及於全中國，不包括法理疆域的大陸地區，即一國兩區。前中華民國總統馬英九認為，兩岸不是國際關係，也不是國與國的關係，其關係是由中華民國憲法與法律規定，也就是互不承認主權、互不否認治權。這個論述只存在臺灣內部，未曾經過民主程式討論，由馬英九在臺灣內部的公開場合多次談論。在國共兩黨會談或是兩岸協商之中，也都不曾提出這個說法。主要是因為中華人民共和國採取「一個中國」原則，不承認《中華民國憲法》及中華民國擁有中國主權的主張；相同地，中華民國也不承認《中華人民共和國憲法》及其主權主張。在這個架構下，排除兩個中國、一中一臺、甚至是臺獨，以避免兩地的不滿。這種情況下，導致兩岸只有一個中國，就是中華民國或中華人民共和國，不能同時存在，又互相否定對方。2008年3月28日，馬英九接受《自由時報》專訪，說：「中華民國的有效統治區域是臺澎金馬，但根據憲法固有疆域還包括中國大陸，這就是憲法一中。」。這相當於臺灣的一個中國原則，強調中華民國在臺灣有統治權，擁有中國大陸主權，但是可以在不排除中華人民共和國對中國的主權的前提下，與中國大陸談判。在兩岸領導人會面時，馬英九也向中共中央總書記習近平提出過這個說法。馬英九提出的主張，認為臺灣與中國大陸，不是兩個國家；他將主權與治權分開，認為中國大陸與臺灣是兩個對等政治實體，各自擁有治權，而避免討論主權問題。2016年2月25日，中華人民共和國外交部部長王毅表示，希望總統當選人蔡英文遵守「他們自己的憲法」承認一個中國。對於王毅的「憲法說」，中共國臺辦主任張志軍稱，不要誤讀王毅的說法，並稱對臺方針沒有改變。另有訊息指出大陸媒體接到中共臺辦系統透過有關方面發來的指令，要求不得對王毅的「憲法說」進行報導。臺灣社等團體則發表聯合宣告，批評王毅的說法只是中國對臺灣統戰的再進化。宣告表示，雖然蔡英文反覆強調將以「中華民國現行憲政體制」作為推動兩岸關係的基礎，但同時也表示要符合「臺灣的民主原則以及普遍民意」。臺灣社表示，肯定中國這次願意承認臺灣有「他們自己的憲法」，但也請中國正視並尊重臺灣民意，友善相待，承認「臺灣、中國，一邊一國」的事實。2020年9月所舉行的國民黨全代會當中，黨主席江啟臣提出八點論述，以「江八點」定調，強調以中華民國憲法為根基的九二共識也成為國民黨的新兩岸論述。書籍.