全國人民代表大會

中華人民共和國全國人民代表大會，簡稱全國人民代表大會、全國人大，是《中華人民共和國憲法》規定的中華人民共和國最高國家權力機關，是中華人民共和國國家立法機關。中華人民共和國採取議行合一制度，人民代表大會的法律地位高於行政機關與司法機關。全國人大行使職權：修改憲法；監督憲法的實施；立法權；任免權；重大事項決定權；監督權。全國人大會議閉會時，則由其產生的全國人民代表大會常務委員會作為常設立法機關，代為行使其大部分職權。全國人大常委會與國家主席聯合行使國家元首職權。根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》等法律的規定，各級人民代表大會實行民主集中制。全國人民代表大會代表由中國內地各省、自治區、直轄市人民代表大會和各特別行政區選舉委員會間接選舉產生，全國人大常委會則由全國人大會議選舉產生，任期均為五年。第一屆全國人大於1954年召開，現任的第十四屆全國人大代表於2023年3月就職。目前，全國人大的全體會議一般在每年3月召開。全國人大與全國政協並稱為“全國兩會”。全國人大及其常委會分別在人民大會堂一樓的萬人大禮堂和二樓的常委會會議廳召開會議。歷史.在中華人民共和國建國後到行憲前的數年時間裡，根據《中國人民政治協商會議共同綱領》，中華人民共和國採取一院制，中國人民政治協商會議代行最高國家權力機關職權，中央人民政府委員會代行最高國家機關的常設機關職權，集行政、立法等權限於一身。而到1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，該屆人大成為中華人民共和國曆史上首屆法定國會。在該次會議所透過的憲法中，全國人大的結構承襲了《政協憲草》和《中國人民政治協商會議共同綱領》的框架，也借鑑了蘇聯的最高蘇維埃和孫中山五權憲法中的國民大會形式，即組成一個多達數千人的全國人大，並由其產生一個常設機關在平時承擔工作。1954年憲法規定：“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”，全國人民代表大會常務委員會只有“解釋法律”和“制定法令”的權力。但是，由於全國人民代表大會代表人數多且非專職，也就不便於經常開會，每年一般只召開一次會議，會期也不能過長。為了使最高國家權力機關充分發揮作用，保證國家機器正常有效運轉，1955年的第一屆全國人民代表大會第二次會議和1959年的第二屆全國人民代表大會第一次會議分別透過決議，授權全國人大常委會在全國人大閉會期間，行使立法權，制定單行法規和修改法律。才使得全國人大常委會的職權得到了擴大。1955年，一屆全國人大二次會議通過了第一個五年計劃，成為全國人大會議透過的首個經濟法案和首個五年計劃。值得一提的是，在1959年之前，中央人民政府委員會和全國人民代表大會常務委員會均無固定的會議場所，中央人民政府委員會和人大常委會不得不以中南海懷仁堂作為會議議場，並從1949年至1959年在此議事。1958年夏天，人民大會堂成為了為慶祝國慶十週年而提出的北京十大建築的首位。1959年9月24日，人民大會堂落成，並於1960年3月30日二屆全國人大二次會議召開時啟用。然而，到了隨後的文化大革命時期，由於政局混亂，全國人大及其常委會都甚少召開會議，人大常委會處於事實上的停擺狀態。在這期間，由於委員長朱德和第一副委員長董必武相繼去世，而使得中國國民黨革命委員會黨籍的副委員長宋慶齡代行全國人大常委會委員長職權，成為擔任這一職務的首位女性，加上當時廢除了國家主席職務，使她成為首位擔任中國國家元首的女性。文革結束後的1980年，經全國人大決定，正式成立了由葉劍英、宋慶齡和彭真主持，包含民主黨派、社團團體主要負責人和法學家在內的“中華人民共和國憲法修改委員會”，負責修改訂立新憲法。在修憲討論過程中，憲法修改委員會秘書長鬍喬木曾提出將全國人大代表的數量削減至1000人，於全國人大下設立兩個院，各500人，使全國人大成為常設機構，以改變人大“橡皮圖章”的印象。另有委員提出，仿效蘇聯最高蘇維埃設立聯盟院和民族院的制度，“按地區產生的代表組成一院，按行業界別產生的代表組成另一院”。而以鄧小平和葉劍英為首的反對者認為，“如果兩家意見不一致，協調起來非常麻煩，運作很困難”。最終雙方達成折衷，將全國人民代表大會常務委員會的職權大為擴大，使之成為常設立法機關，有權制定絕大部分法律和審議應當由全國人大批准的法律。在1954到1982年的很長一段時期，全國人大及其常委會審議法律草案，沒有明確一定的審議程式，有些法律草案甚至在常委會舉行會議的前一天才送來，就要求該次會議透過，全國人大和常委會沒有時間進行認真研究與審議。這種情況一再發生。隨著1982年憲法將“全國人大和它的常委會共同行使國家立法權”納入法條，議事的不規範和流於形式也引起了當時委員長彭真的注意。1983年3月，根據委員長彭真的提案，委員長會議通過了關於規範議事程式的決議，全國人大常委會的三審程式正式確立，此後全國人大會議所透過的決議案也由全國人大常委會三讀提交表決，實際上增強了人大常委會在立法事務上的發言權。1983年9月2日，第六屆全國人大常委會第二次會議經過第二次審議，表決通過了《中華人民共和國海上交通安全法》。這是中國首部經過一次以上審議頒佈出臺的法律案。1986年3月，六屆全國人大常委會第十五次會議又首次採用電子錶決器進行表決，使得法案表決更為程式化。而在1987年，全國人大常委會更是將三審程式列入了議事規則。2000年制定的《中華人民共和國立法法》又進一步規定：“列入常委會會議議程的法律案，一般應當經三次審議後再交付表決”。1980年9月，170多名北京代表團全國人大代表在五屆全國人大三次會議上，就中華人民共和國成立以來，投資最大的“上海寶鋼工程建設問題”向冶金工業部提出質詢。這成為全國人大歷史上第一起質詢案，標誌著全國人大質詢制度的正式確立。1985年4月，第六屆全國人大第三次會議透過《》，人大因此授權國務院可以對相關方面制定暫行規定或者條例。這實際上使得國務院常務會議可以透過頒行“暫行條例”的方式繞過人大常委會進行稅收政策調整和徵收新稅。在2000年透過的立法法第九條對此作出進一步規定，“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”而2015年修訂的立法法第十條提出，“授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。”使得全國人大常委會回收了批准稅收的權力。中共十八大後，中共中央全面加強對人大工作的領導，首次召開中央人大工作會議，部署推進立法和人大工作事項。職權.根據《中華人民共和國憲法》第六十二條的規定，全國人民代表大會行使下列職權：根據憲法第六十三條，全國人民代表大會有權罷免下列人員：規章制度.中華人民共和國憲法第五十七條規定“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關”。第八十五條還規定，“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”第一百二十八條另外規定，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”同時，全國人大還擁有對其常委會“不適當的決定”的撤銷權。因此，在中國的憲法框架中，各級國家機關最終都應向全國人大負責，不存在行政、立法、監察、司法、檢察機關制衡全國人大的情形。立法權和決定權.依據《憲法》等法律，任何法律都需經全國人大或其常委會透過，並由國家主席簽署主席令公佈才形成法律效力。全國人大有權頒佈和修改刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法、選舉法、特別行政區基本法等基本法律和其他一般法律。同時，全國人大具有修改中華人民共和國憲法的許可權。根據憲法的規定，修憲須經三分之二以上多數代表的透過。在實踐中，全國人大會議所表決的重大法案一般是經過全國人大常委會的三審後由常委會或有關部門提交。任免權.全國人大有權選舉產生中華人民共和國的其他中央國家機構，包括行政，也同時產生作為國家元首的國家主席、副主席。一般而言，全國人大選舉國家正副主席是經中共全國人大常委會黨組根據中共中央的建議提交提名，由全國人大主席團審議並過半數透過取得正式提名，最終由全國人大選舉產生。國務院總理則由國家主席提名，大會全會以絕對多數同意任命即可。全國人大選舉國家機關往往在該屆全國人大的第一次會議進行。根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第十五條，“全國人民代表大會三個以上的代表團或者十分之一以上的代表，可以提出對於全國人民代表大會常務委員會的組成人員，中華人民共和國主席、副主席，國務院和中央軍事委員會的組成人員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的罷免案，由主席團提請大會審議。”根據憲法的規定，大會以三分之二多數透過即可定案。監督權.而憲法第十六條則規定，“在全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表，可以書面提出對國務院和國務院各部、各委員會的質詢”。運作.全國人大的運作主要按照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》等。會期.根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》等法律，全國人大會議每年舉行一次，由全國人大常委會召集。如果全國人大常委會認為必要，或者有五分之一以上的全國人大代表提議，可以臨時召集全國人大會議。至今沒有透過正式決議以推遲選舉、延長全國人大任期的例子，也沒有召集過臨時全國人大會議。只有2020年的十三屆全國人大三次會議因2019新型冠狀病毒疫情推遲召開。全國人民代表大會常務委員會在全國人大閉會時行使職權。全國人民代表大會常務委員會會議一般每兩個月舉行一次。常委會專題詢問.全國人大常委會除審議法案時所進行的提案一讀質詢和委員的書面質詢外，還會召開聯組會議進行專題詢問來監督政府行政。進行專題詢問時，人大常委會會議由二樓的議事廳移至三樓的金色大廳舉行。“專題詢問”是全國人大常委會一段讓委員提問政府閣員的時間，國務院副總理、國務委員和各部部長、各委員會主任等國務院高階官員以及最高人民法院、最高人民檢察院的負責人都應當在全國人大常委會備詢。自2010年6月該制度設定以來專題詢問在常委會會議時舉行，每次詢問大約歷時三小時，雙方一問一答。“專題詢問”一般會就個別法律的實施情況進行，主題多圍繞近期所發生的某些重大事件、傷亡事故或引起社會關注、亟待改善的社會現狀展開。在這些專題詢問中，委員所問的問題，必須圍繞該官員在所屬政府部委的活動，官員也被要求就問題具體作答並提出對策。在回答結束後，被詢問的部長還應當對問題的解決情況向委員進行書面通報。進行專題詢問時，除全國人大常委會委員全體出席外，個別不兼任全國人大常委會委員的全國人大代表有時也會被邀請出席並提出問題。審議.依據《憲法》，任何法律都需經由全國人大及其常委會透過，並由國家主席簽署主席令公佈才形成法律效力。根據《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》規定，法案可由主席團提出，或由國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會和各代表團提案，十名以上全國人大代表也可連署提出法案。其中，人事任免案必須由其所屬國家機關或主席團提出。法案提出後，首先由全國人大常委會三審。由全國人大常委會會議決定常委會會議議程。委員長會議可以將法案先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入全國人大常委會會議議程，亦有權投票駁回上述機關提案。委員長會議駁回議案應向大會全會及提案人說明原因。列入常委會會議議程的法律案需經審議後再交付表決。依據《中華人民共和國立法法》第二十九條規定，經委員長會議列入議程後的法案，由常務委員會會議審議。常委會在三審期間就法案不能達成一致的，應召集聯組會議及常委會會議進一步討論，或邀請有關人士和專家學者舉行聽證會。達成一致後送交全體會議表決。仍未達成一致的，延期審議、退回專門委員會審議或終止審議。列入常務委員會會議議程的法律案，在常務委員會會議每次審議後，均會將法律草案及其起草、修改的說明等在中國人大網或中國政府法制資訊網公佈，向社會公開徵求意見。列入常委會會議議程的議案，在交付表決前，提案人要求撤回的，經委員長會議同意，對該議案的審議即行終止。全國人大常委會經審議達成一致的，表決決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。大會全體會議聽取提案人的說明後，由各代表團進行審議。法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表表決。全國人大會議在三審期間就法案不能達成一致的，應召集大會會議進一步討論，達成一致後送交全體會議表決。仍未達成一致的，退回常委會審議。表決.在審議許可權方面，全國人大會議只審議特別重大的法案，其他法案則由全國人大常委會審議表決。在法案草案的提案階段，全國人大會議主席團和全國人大常委會委員長會議依照職能有權依據法律案、議案的草案是否成熟或是爭議較多出現難以表決透過的情況時駁回法律案、議案的草案。在法律案、議案的草案立法三審階段需經過專門委員會的內部所在專門委員會委員審議修改環節、對外立法聽證環節、在網上徵求所有公民意見的草案網上公示環節；需經過兩次以上的全國人大常委會審議，在全國人大常委會會議審議時，常委會委員將在長達6天時間來分組審議法律案、議案的草案，而在此之前法律案、議案的草案的文字需在會議前三十天內到達委員手中；當遇到重大法律案、議案的草案時全國人大常委會會將已經審議過的草案提請全國人大進行審議，同樣，草案文字會在會議前三十天內到達全國人大代表手中，全國人大代表將在長達8天時間來分組審議法律案、議案的草案，各代表團審議的意見將彙總給全國人大專門委員會進行修改後交由大會主席團進行審議並由主席團決定草案是否進入表決階段或發回全國人大常委會繼續審議。全國人大審議法律案，一般經過一次會議審議後即交付表決。法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常委會進一步審議，作出決定，並將決定情況向全國人大下次會議報告；也可以授權常委會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人大下次會議審議決定。表決時，全國人大會議採取簡單多數制，即過半數代表投贊成票，方可透過法案。組織機構.全國人大及常委會行使中華人民共和國國家立法機關職能。其組織系統由主席團、各專門委員會和全國人大常委會組成。主席團執行主席主持全國人大會議和主席團會議。會議主席團和秘書處.根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第五條第一款的規定，“全國人民代表大會每次會議舉行預備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長，透過本次會議的議程和其他準備事項的決定。”根據《中華人民共和國憲法》第六十一條第二款：“全國人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議。全國人民代表大會主席團不設主席團主席，實行集體領導制，確定全國人民代表大會的會議詳細日程並召集、主持全國人民代表大會的全體會議。根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第六條：“主席團主持全國人民代表大會會議。主席團互推若干人輪流擔任會議的執行主席。主席團推選常務主席若干人，召集並主持主席團會議。”現任全國人大主席團常務主席為趙樂際、李幹傑、李鴻忠、王東明、肖捷、鄭建邦，實際上皆為全國人大常委會委員長會議成員。全國人民代表大會的每次會議設立秘書處，在全國人民代表大會該次會議秘書長領導下工作。全國人民代表大會的每次會議設副秘書長若干人。副秘書長的人選由全國人民代表大會主席團決定。現任全國人大秘書長為李鴻忠。專門委員會.根據《中華人民共和國憲法》規定，全國人民代表大會下設若干專門委員會。除了在文化大革命期間召開的第四屆全國人大沒有設立外，其他歷屆人大會議都設有專門委員會。其中，第一至五屆設有民族、法案、預算、代表資格審查等四個委員會；第六屆設有六個專門委員會；第七屆增設了內務司法委員會；第八屆增設了環境與資源保護委員會；第九屆又增設了農業與農村委員會。這些專門委員會雖然不具有權力機關的性質；但是，在權力機關的領導下，承擔某種專門任務。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。根據《中華人民共和國憲法》第七十條，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第二十七條、第二十八條、第三十五條，《第十四屆全國人民代表大會第一次會議關於設立第十四屆全國人民代表大會專門委員會的決定》，第十四屆全國人民代表大會設定下列專門委員會：人大代表團.根據《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第四條，全國人民代表大會代表按照選舉單位組成代表團。各代表團分別推選代表團團長、副團長。目前，各省、自治區、直轄市、特別行政區都設立了代表團，另有解放軍代表團。目前，全國人大共有35個代表團，包括未實際統治的臺灣省也擁有代表團。而各省、自治區、直轄市的代表團團長通常為該省人大常委會主任或省內主要官員。根據《全國人大組織法》第四條還載明，代表團在每次全國人民代表大會會議舉行前，討論全國人民代表大會常務委員會提出的關於會議的準備事項；在會議期間，對全國人民代表大會的各項議案進行審議，並可以由代表團團長或者由代表團推派的代表，在主席團會議上或者大會全體會議上，代表代表團對審議的議案發表意見。全國人大代表.根據《選舉法》第二十九條，省、自治區和直轄市的全國人大代表由相應省級人大間接選舉產生。候選人由政黨、人民團體，或十人以上聯名推薦。中國人民解放軍全國人大代表由各大單位分別召開軍人代表大會選舉產生。香港特別行政區的全國人大代表由在香港特別行政區中的選舉委員會成員選出36名正式代表。澳門特別行政區的全國人大代表由在澳門特別行政區中的的選舉委員會成員選出12名正式代表。全國人民代表大會臺灣省代表團由在中國全國各省、自治區、直轄市和中國人民解放軍的臺灣省籍人士中透過協商選舉產生。全國人大任期屆滿的兩個月以前，全國人大常委會必須完成下屆全國人大代表的選舉；如果遇到不能進行選舉的非常情況，由全國人大常委會以全體組成人員的三分之二以上的多數透過，可以推遲選舉，延長本屆全國人大的任期；在非常情況結束後一年內，必須完成下屆全國人大代表的選舉。全國人大常委會委員則由全國人大會議選舉產生，一般採取同意投票制度，代表可劃去任意不滿意的人選，並使未劃去的委員數少於應選名額，即視為有效票。根據《》第五條，“代表不脫離各自的生產和工作。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統一組織的履職活動，應當安排好本人的生產和工作，優先執行代表職務。”因此，所有的全國人大代表均為兼職，並無固定工資，而只是在進行人大代表工作期間“享受所在單位的工資和其他待遇”。但同時，全國人大代表的活動經費可以經由財政預算報銷。同時，根據人大代表法第四十九條的規定，全國人大代表必須只具有中華人民共和國國籍、未被剝奪政治權利且居住或工作於選區內，不符合規定的代表均會被終止代表資格。而因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判或被宣判後正在服刑而未被剝奪政治權利的人大代表，則會被暫時停止執行代表職務。此外，擔任全國人大常委會委員長、副委員長、秘書長和委員的全國人大代表，則不能擔任其他國家機關的職務。包括全國人大代表在內的縣級以上人大代表，均擁有司法豁免權和言論免責權。人大代表法第三十一條規定，“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”第三十二條也規定，“縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。”此外，若人大代表因是現行犯被拘留，執行拘留的機關也應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。人大代表法第三十二條同時規定，“對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果採取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。人民代表大會主席團或者常務委員會受理有關機關依照本條規定提請許可的申請，應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形，並據此作出決定。”憲法宣誓.根據全國人大常委會2015年透過、2018年修訂的全國人大常委會關於實行憲法宣誓制度的決定，全國人大任命的各主要官員和全國人大專門委員會正副主任委員均需進行憲法宣誓。目前席位分佈.中華人民共和國第十四屆全國人民代表大會共有2977名代表，由第十四屆全國人民代表大會代表選舉產生。由於全國人民代表大會及其常務委員會並無明顯黨派色彩，因而以下黨派分佈僅供參考。香港和澳門的政黨政治團體，由於並未在全國範圍內登記，因而在代表資訊中以無黨派列明。以下為香港特別行政區和澳門特別行政區政治團體在全國人大的席位分佈，香港特別行政區全國人民代表大會代表共有36名，澳門特別行政區全國人民代表大會代表共有12名。爭議.由於全國人大及其常委會的表決結果幾乎均為透過甚至常以高票透過，1960至80年代甚至直接以鼓掌來透過議案，否決議案的情形卻是少數。偶有代表在公開場合表明將要或已在表決中投下反對票，則會引起輿論關注，甚至有代表從未投過反對票，認為是“忠誠”的體現。相當一部分網民、學者和媒體根據這種情形將全國人大及其常委會稱為“橡皮圖章”。1992年4月7日第七屆全國人大表決國務院關於三峽工程的議案，由於資訊不透明、沒有經過社會討論且關係到下游居民的生命財產安全，事關重大，創下了全國人大歷史上贊成票數最低紀錄。在參與表決的2633名人大代表中，以1767票贊成，177票反對，664票棄權，25人未按表決器獲得透過，贊成率僅為67%。同時，雖相對全體表決事件數為極少，省級以下人大也發生過否決工作報告等的事件，被一些媒體認為起到了一定的“警示”作用。中國《民主與法制時報》認為，“部分人大代表代表意識不強，把當代表視為一份榮譽，當作一項政治待遇，參政意識不強，習慣於開會聽聽報告，舉舉手，對大會報告做不到認真審議”，是反對票比例低下的原因。一部分境外學者和媒體將全國人大及其常委會稱為“橡皮圖章”。中國復旦大學中國研究院院長張維為教授認為，“西方對中國人大和政協制度的態度，總體沒有太大的變化。比方說，他們現在還是用‘橡皮圖章’來形容中國的人大，這說明他們整體上還未能擺脫意識形態的偏見。”並且認為，“這次兩會使人進一步感到，我們的人民民主模式基本站住腳了……我們透過廣泛的調研和各種民調，瞭解人民最關心哪些問題，然後在人大、政協進行討論，形成最大的公約數，並在這個基礎上推動問題的解決，推動整個國家的進步。”2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議關於刪除國家主席與副主席「連續任職不得超過兩屆」限制的表決中，在輿論激烈反彈的情況下，僅出現兩票反對、三票棄權的結果。當局亦動用大規模刪除賬號、關鍵詞封殺等強力手段進行言論管控，有媒體認為這是人大橡皮圖章的有力證據。亦有反對者認為，兩會代表們並不代表某個社會群體或選民群體，他們只是被挑選出來參加兩會的個人，不會以某個群體利益代表的身份與上頭抗爭。兩會也從來就不是解決上下矛盾或不同社會群體利益矛盾的場合。