中華人民共和國憲法

《中華人民共和國憲法》是中華人民共和國的憲法，法理上擁有最高的法律效力，是中華人民共和國一切法律制度的基礎。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，該綱領具有臨時憲法的性質。1954年9月20日，首部憲法經第一屆全國人民代表大會第一次會議審議透過。此後憲法又經歷了兩次重要修改。現行的八二憲法於1982年12月4日由第五屆全國人民代表大會第五次會議審議透過，並於當日公佈施行。八二憲法其後又經過了多次修正，形成了憲法現行文字。現行憲法全文共4章、143條，闡釋了中華人民共和國的國家性質，彰顯了民主集中制的理念，明定了中華人民共和國是“工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”，規定了人民代表大會制度下的中央和地方國家機構，明示了中國實行基層群眾自治制度和民族區域自治制度等基本政治制度，並明列其基本國策。制憲歷史.共同綱領的頒佈.1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，以取代正在行憲狀態、但不被中國共產黨和中國民主同盟等黨派承認的《中華民國憲法》，這部綱領具有臨時憲法的性質，規定了政權機關的組成和新政府的軍事、經濟、文化教育、民族政策、外交政策。早在1949年劉少奇秘訪蘇聯和1950年初毛澤東首次訪蘇之時，斯大林就已建議中共籌備制憲。1952年，蘇聯共產黨中央委員會總書記斯大林第三次督促正在訪問蘇聯的劉少奇儘快制定憲法以解決合法性問題和“組織一黨的政府”。至此，中華人民共和國才在1952年底開始醞釀憲法。學者張鳴認為，斯大林之所以極力建議中共制憲，除解決新政府自身合法性問題外，還有對中國向民族主義方向發展的擔憂。他認為，“徹底斷掉中國走南斯拉夫道路的可能性，才是斯大林在中共明顯表示不情願的情況下，堅持要中國製憲的背後原因。”五四憲法的制定.1952年12月1日，中共中央下發了《關於召開黨的全國代表會議的通知》，通知認為召開全國人民代表大會和制定憲法的條件已經具備，準備制憲。1952年12月24日，第一屆全國政協常委會第四十三次會議上，周恩來代表中國共產黨提議起草憲法；政協通過了這一提議。1953年1月1日，中共中央機關報《人民日報》把制定憲法列為1953年的三項任務之一。1953年1月13日，中央人民政府委員會第二十次會議決定由毛澤東等三十餘人組成憲法起草委員會，即形式上制憲機關為中央人民政府。毛澤東於1953年3月初在修改審定的《憲法草案初稿說明》中指出：“憲法的基本任務，就是要從國家的制度、國家的權力和人民的權利等方面作出正確的適合歷史需要的規定，使國家在過渡時期的總任務的完成獲有法律上的保證。憲法草案的主要努力，首先用在這個目的上。”因此，這部憲法實質上具有了一定的過渡性質。憲法序言即規定了“國家在過渡時期”“逐步實現國家的社會主義工業化，逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。”1953年底，中共中央成立憲法初稿領導小組，毛澤東帶領核心起草小組成員陳伯達、胡喬木和田家英南下杭州，親自起草《中華人民共和國憲法》。但是這四人均非憲法學出身，只得蒐集1936年蘇聯憲法、1952年羅馬尼亞憲法等憲法，邊學邊寫。其中也不乏獨創，例如蘇聯等國憲法均沒有的長篇大論式的憲法序言。初稿小組於1954年2月提出初稿，並在中共中央政治局內部審議。1954年3月15日，中共中央政治局決定，由陳伯達等組成憲法小組，負責對憲法草案初稿的條文作最後的修改，提交中央討論；同時組成憲法起草委員會辦公室，由李維漢為秘書長。總的程式是：憲法先是由毛澤東的起草小組起草，然後送交中共中央政治局，由黨的憲法小組具體負責潤色、並得到政治局確認。即實際制憲機關為中共中央。隨後的整個過程，基本按照毛澤東在給劉少奇信中規定的進度進行：約有一億五千萬人參與了首部憲法的討論，提出的意見有138萬多條。另有各省、市、縣人民代表大會的596萬多名代表也發表了意見。毛澤東表示，“這些意見，可以分作三部分。其中有一部分是不正確的。還有一部分，雖然不見得很不正確，但是不適當，以不採用為好。既然不採用，為甚麼又要蒐集呢？蒐集這些意見，有甚麼好處呢？有好處，可以瞭解在這八千多人的思想中對憲法有這樣一些看法，可以有個比較。第三部分就是採用的，這當然是很好的、很需要的。”根據徵求所得的意見，憲法起草委員會對原來的草案作了修改後，交中央人民政府委員會舉行臨時會議討論透過，形成了憲法送審稿。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議上，代表們共投票1197張，同意票為1197張，全票透過《中華人民共和國憲法》。這部憲法規定公民擁有遷徙自由、居留權等，還納入了公民在法律上一律平等的條款，行文上頗具建設性。此時，由於民主黨派尚能發揮監督制約作用，且捍衛1946年政治協商會議的決議仍然是中共反對國民黨政府有力的宣傳武器，因此1954年憲法仍未遠離8年前政治協商會議決議精神和5年前《中國人民政治協商會議共同綱領》的民主原則，例如全國人大的設定、內閣制、國家元首統帥軍隊等等。有觀點認為，這部憲法的諸多條款，例如人民法院獨立審判，公民自由遷徙權，均達到了1949年以來各部憲法無法超越的高度。事實上，這部憲法很快就被虛置，幾乎成了一紙空文。1958年8月21日，毛澤東在北戴河召開的中共中央政治局擴大會議上表示：“法律這個東西沒有不行，但我們有我們的一套，……不能靠法律治多數人。多數人要養成習慣。民法、刑法那樣多條文誰記得住？憲法是我參加制定的，我也記不得了。我們的規章制度，大多數、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次。”修憲歷史.七五憲法.隨著1956年社會主義改造的完成，又加上1957年發生反右運動與民主黨派完全退出監督，原憲法的眾多條文與形勢愈加不合，也導致了包括憲法制定者在內的中共領導人認為該憲法已經過時。1966年“文化大革命”開始後，憲法所設定的國家主席劉少奇處於囚禁狀態，不能正常工作。1968年劉少奇被罷免後，國家主席長期空置，原有憲法體制已無法繼續，修憲迫在眉睫。1970年，中共中央主席毛澤東提議廢除國家主席職務，遭到中共眾多領導反對，爆發廣泛爭議，修憲陷入僵局。1971年，林彪逃往蘇聯失敗後，廢除國家主席已成定局，修憲工作終於有所進展。故於1975年1月17日在第四屆全國人民代表大會第一次會議上，第二部憲法正式透過，憲法中不再設立國家主席和副主席的職務。這部憲法的合法性後來受到了質疑。因為透過該法律的第四屆全國人民代表大會並非依照《五四憲法》和《選舉法》規定，由人民直接選舉的地方人民代表大會產生，而是由“民主協商”方式產生，即由各省、市、自治區革命委員會和軍隊等方面推選、指定或特邀的，其本身即違背了程序正義。同時，七五憲法沒有由一個憲法修改委員會主持修改，也沒有提交全民討論，修憲的過程也並未公開透明，甚至直到該部憲法被透過四天後才由《人民日報》受權公佈。這部憲法首次在正文納入了中國共產黨領導，大量將中國共產黨的機構納入國家機構運作體系中，帶有濃重的“文革”色彩。七五憲法規定，中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量，導致了“黨國不分”的現象。同時，憲法正文還寫入了毛澤東思想，使得這部憲法實質上更接近於一部黨章。同時，這部憲法還廢除了選舉制度，改變由人民直接選舉和下級人大間接選舉的人民代表大會制，實行“民主協商選舉”的形式。有人認為，七五憲法是起草者們對憲法基本知識幾乎一無所知，憲法完全從政治需要的角度制定的，是對“文革”在法律上的總結，是對“無法無天”的法律認定。七八憲法.1976年“文革”結束後，國家政治形勢再度發生重大變化，重新修憲又提上日程。1977年，中共中央決定成立憲法修改委員會，該委員會完全由中共中央政治局委員組成。同時，其名單僅由中共中央政治局決定，而沒有經過合法的法律程式。憲法修改委員會在事實上也並未投入運作。中共中央政治局內部指定的憲法修改小組直接承擔了憲法草案的修改工作，使得中央政治局的討論幾乎相當於憲法草案的討論，而當時詳細記錄討論的檔案至今尚未公開。憲法草案完成後，1977年10月，中共中央發出通知“徵求黨內外群眾對修改憲法的意見”。這次徵求群體主要以黨內人士為主，也包括一小部分的非黨群眾和黨外人士。不過，這次徵求意見的實際價值卻受到了廣泛質疑，在“兩個凡是”的傾向下，憲法討論顯得死氣沉沉。新憲法於1978年3月5日在第五屆全國人民代表大會第一次會議上透過。新憲法修正了1975年憲法的一部分文革語調，恢復了被取消的檢察機關，但仍保留了“大鳴，大放，大字報”的說法。。此外，該憲法恢復了《五四憲法》部分公民權利條款，不過並未恢復公民在法律面前一律平等的規定。這部憲法正文延續了中國共產黨領導的相關條款，仍將中國共產黨的機構納入國家機構運作體系中，帶有濃重的“文革”色彩。七八憲法規定，中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量。。同時，憲法正文繼續寫入了毛澤東思想，使得這部憲法實質上只是對七五憲法的小修小改，是《五四憲法》和《七五憲法》之間的折中妥協。同時，這部憲法恢復了選舉制度，取消“民主協商選舉”的形式，規定人大代表“由無記名投票選舉產生”，但加註了“應經過民主協商”的限制條件。其後，七八憲法經過兩次修正。1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議透過決議修改憲法條文，同意縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，將縣的人民代表大會代表改為由選民直接選舉，將上級人民檢察院同下級人民檢察院的關係由監督改為領導。1980年9月10日，第五屆全國人民代表大會第三次會議透過決議，取消了原第四十五條中“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報’的權利”的規定。八二憲法.1980年代初，隨著中共“撥亂反正”的深入，文化大革命已經被完全推翻，修改原憲法、使之適應形勢再度成為迫切需求。1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度改革》的講話，向全國人大提出全面修憲建議，強調：1980年，經全國人大決定，正式成立了由葉劍英、宋慶齡和彭真主持，包含民主黨派、社團團體主要負責人和法學家在內的“中華人民共和國憲法修改委員會”。憲法修改委員會主委葉劍英強調，“經修改的憲法應當反映並且有利於我國社會主義的政治制度、經濟制度和文化制度的改革與完善。法制的民主原則、平等原則、司法獨立原則應當得到更充分實現，在憲法修改中作出適當規定。” 憲法修改委員會成立後立即投入了運作，這次修憲醞釀討論的廣泛程度均超越前兩次修憲。在修憲討論過程中，憲法修改委員會秘書長鬍喬木曾提出將全國人大代表的數量削減至1,000人，於全國人大下設立兩個院，各500人，使全國人大成為常設機構，以改變人大“橡皮圖章”的印象；另有委員提出，仿效蘇聯最高蘇維埃設立聯盟院和民族院的制度，“按地區產生的代表組成一院，按行業界別產生的代表組成另一院”。 而以鄧小平和葉劍英為首的反對者們認為，“如果兩家意見不一致，協調起來非常麻煩，運作很困難”。最終雙方達成折衷，將全國人民代表大會常務委員會的職權大為擴大，使之成為常設立法機關，有權制定絕大部分法律和審議應當由全國人大批准的法律。此外，在修憲過程中，許多法學學者的專業意見也得到了採納。如經濟學者孫冶方就曾給憲法修改委員會寫信，建議取消“國家由中國共產黨領導”和“指導思想”條款，得到了憲法修改委員會的肯定。同時，這部憲法也恢復了“法律面前人人平等”的條款。憲法修改委員會副主委彭真在有關會議上曾說明修改憲法的四個原則：經歷2年多的修訂，1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議審議透過新的憲法，成為中華人民共和國的第四部憲法。該憲法建立在五四憲法的基礎上，構成了現今憲法的主體部分，其主要的修訂內容包括：八二憲法的制定過程是歷部憲法中最為民主的，被評價為建國後“迄今為止最好的一部憲法”，突出了憲政主義的精神、觀點和思想。但也有觀點認為，這部憲法也有其侷限性，如“四項基本原則”的入憲，領袖、個人意志的權重顯然是更大的。修正案.1988年，因應改革開放潮流，第七屆全國人大修改憲法第十條和第十一條。允許私營經濟出現，並准許土地使用權轉讓。1993年，鄧小平南巡後，為準許市場經濟體制發展，第八屆全國人大修改憲法總綱大部分條款和序言部分，以及地方人大代表選舉部分。正式確立了“社會主義市場經濟”體制，並將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度寫入序言。1999年，第九屆全國人民代表大會第二次會議，將憲法部分條文再度修改，修改後的憲法進一步提高了私有經濟地位，並廢止“反革命罪行”的條款。2004年，第十屆全國人民代表大會第二次會議再度修改了憲法。原條文中的戒嚴狀態更改為緊急狀態並授權國家主席根據全國人民代表大會的決定宣佈緊急狀態，另外，“國家尊重和保障人權”的說法也寫入憲法，《義勇軍進行曲》亦被明定為國歌。2018年，第十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案。內容包括再一次把“中國共產黨的領導”寫進憲法正文，賦予設區的地級市地方立法權、設立國家監察機關、取消國家主席和副主席任期限制、從憲法層面上確立憲法宣誓制度等。憲法內容.中華人民共和國現行憲法分為序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構以及國旗、國歌、國徽、首都五部分組成。序言部分簡介建國曆史，中國共產黨的基本政策和基本國策，以及國家的基本性質與基本形式，和憲法的效力。總綱則明確國體，基本國策等。公民基本權利和義務則闡述各項人權和公民應盡義務。國家機構部分則規定以全國人民代表大會為最高權力機關同時作為立法機關。實行人民代表大會制，最高國家行政機關中央政府即中華人民共和國國務院對全國人大負責。中華人民共和國主席為“形式上”的國家元首，不負責政府工作，但可提名作為政府首腦的國務院總理人選交由全國人大透過。軍事機關獨立於行政部門，對全國人大負責。最高國家司法機關分最高人民法院和最高人民檢察院，由全國人大產生，分別對全國人大負責，對行政部門獨立。最後一部分則規定了國家的基本標誌，即國旗、國歌、國徽等。司法部認為，五四憲法是“維護和實現百姓權益最根本的保護神”，是代表了工人階級意志的憲法。中共中央總書記胡錦濤在2002年表示，憲法是中華人民共和國黨和國家國民經濟和社會執行的法律保障。美國普度大學及美國學者埃斯特斯等人則批評，該憲法雖然在法律意義上“擁有最高的法律效力”，是“國家根本法”，但是歷史上執政的中國共產黨曾違反過該憲法的眾多條款並對要求嚴格遵守憲法的呼籲進行了壓制。《大英百科全書》及李侃如認為，在具體的司法實踐中，中華人民共和國憲法的適用性受限，無法準確反映實際政治體制的執行。憲法施行.憲法解釋.根據2004年修正後的最新憲法，第六十二條第一款規定，全國人民代表大會有權修改憲法，第六十四條規定了修改憲法的程式；第六十七條第一項和第四項規定，全國人民代表大會常務委員會負責行使解釋憲法和法律的職權，但憲法中並未說明在何種條件下全國人大常委會行使這一職權。《》第二章第四節第四十二條規定中國法律有以下情況之一的，由全國人大常委會解釋：法律的規定需要進一步明確具體含義的；法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。現有的憲法解釋有：違憲審查.《中華人民共和國憲法》第六十七條規定，憲法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。2003年孫志剛案發生後，許志永、滕彪、俞江三位法學博士向全國人大常委會提交《關於審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議》，呼籲違憲審查，但國務院立即主動廢除了收容制度，即《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，違憲審查沒有發生。2007年，69名學者和公民上書全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會，要求廢除違反憲法的勞教制度。此事至2007年12月20日止沒有-{回}-音。2013年，在未觸發違憲審查的情況下，勞教制度被廢除。英國學者馬蒂厄批評，中國法院不允許當事人主張其憲法權利遭受侵犯。負責違憲審查的全國人民代表大會憲法和法律委員會從未宣佈任何法律法規違憲。2019年12月16日，第十三屆全國人大常委會第44次委員長會議透過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》。自2020年起，全國人大常委會正式啟動違憲審查工作。引用憲法裁判爭議.1955年，最高人民法院出臺司法解釋，規定憲法不能用來給罪犯定罪量刑。1986年，最高人民法院的另一個司法解釋認為憲法不能適用於普通民事關係。在2001年的齊玉苓案中，山東省高階人民法院在依據憲法第四十六條及最高人民法院批覆意見判決齊玉苓勝訴。2001年8月，最高法院民一庭庭長的黃松有在《人民法院報》專門就齊玉苓案撰文《憲法司法化及其意義》，指出中國公民依照憲法規定享有的基本權利有相當一部分在司法實踐中長期處於 “睡眠” 或 “半睡眠” 狀態，最高法院針對此案的批覆首次打破了“沉默”，“開創了法院保護公民依照憲法規定享有的基本權利之先河”。2008年12月18日，最高人民法院釋出公告，廢止了包括《》在內的27項司法解釋。2016年6月28日，最高人民法院審判委員會在其釋出的《》中要求，“裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關於審判工作的指導性檔案、會議紀要、各審判業務庭的答覆意見以及人民法院與有關部門聯合下發的檔案作為裁判依據，但其體現的原則和精神可以在說理部分予以闡述。”效力爭議.按照卡爾·羅文斯坦依照憲法在國家實際權力運作方面所具有的實質意義進行的劃分，《中華人民共和國憲法》屬於典型的字義型憲法的保護。有人士指，這部由執政黨起草的，代表該黨意志的憲法，自頒佈以來，除“黨的領導”條款之外的所有條款從未被該執政黨認真遵守過。也有觀點認為，遵守憲法是黨章規定，黨應當在憲法範圍內活動。憲法適用性的另一個嚴重問題是政治宣言式的憲法序言，序言部分自1954年憲法首創，歷次修改後變得越來越長。而序言部分和正文部分是否具有同等法律效力，甚至憲法序言與正文是否互相矛盾，更是爭議極大。