市區更新

市區更新，又稱都市再開發、城市改造、都市復興、舊區改造或市區重建，在臺灣簡稱都更，是指都市內因為早期欠缺城市規劃或是建築物日久失修，而作出全面或部份性的重新興建或整理及修緝計劃或工程。在許多發展歷史相當悠久的城市，都需要透過市區更新來解決原有市中心功能萎縮的問題。但是在實行的同時，常會有反對意見，例如老舊建物重建的釘子戶。概論.都市的發展有其生命週期，歷史悠久的都市勢必面臨經濟功能與物質功能之衰退，從而衍生出經濟無效率及社會秩序等問題。透過都市更新手段可促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。城市經濟學的解釋認為，城市的土地有其地租，而地租可以分為現狀土地利用下的實際地租，以及改造後最最佳化狀態下的潛在地租。一塊土地剛開發時，業主為了實現利潤最大化，往往會致力於使土地的實際地租達到潛在地租的水平。但是，由於城市的發展和擴充套件、基礎設施的完善等，土地的區位條件發生變化，潛在地租得到提升；而建築物老化、需要修繕，使得實際地租反而下降，二者之間產生「」。當實際地租和潛在地租的租差足夠大時，資本就有了獲利的空間，城市更新就有可能進行。都市更新依其目的性可分為三大面向，分別為整建、重建與維護。若依此面向針對都市地區進行更新，則可以集中公私部門間有限資源進行有效率的更新。好處.都市進行都市更新後，可能有以下好處：臺灣壞處.臺灣香港實行.香港.香港政府設立市區重建局實行市區重建政策。市區重建局以「3Rs」策略來推動市區重建。在推行市區重建的同時，市區重建局亦會招請社工隊加入服務，為受影響的居民提供資料、訊息等。市建局主席張震遠於5月11日表示，未來的市區更新專案，實施全面的環境可持續發展政策，為市民締造優質的生活環境。香港房屋協會推行長者維修自住物業津貼計劃為長者自住業主提供財政資助，津貼維修自住樓宇的費用，改善樓宇失修的情況，加強長者居所的安全。澳門.澳門政府設立澳門舊區重整諮詢委員會，由運輸工務司司長，土地工務運輸局局長及其他專業人士組成，目的改善商戶的營商環境，善用土地資源，提升整體的旅遊城市形象，推動各城區的協調發展，積極有序地推動澳門的舊區重整工作。設立樓宇維修基金，為私人樓宇安全及環境衛生的保養及維修工程提供資助。中國大陸.中國大陸的-{城市}-更新計畫，早期以北京、上海、廣州、深圳等超大、特大城市為主，後來逐漸擴充套件指中小城市。北京市對二環內各傳統街區設立歷史文化保護區，對街區內舊建築採用自願騰退的辦法，恢復一些重點四合院院落歷史格局。廣州市著名的拆除重建案例有2010年亞洲運動會籌備時期推動的獵德村舊改專案等；著名的微更新專案有由萬科主導的恩寧路永慶坊更新專案。日本.都市更新在日本已行之有年、京阪神等都會區，皆有不少已完成、或進行中的都市更新計畫。臺灣.在臺灣方面，自1945戰後半個世紀都市呈現急速擴張之狀態，擴大都市計畫、新市區建設與新市鎮的開發是主軸，都市更新除了臺北市少數零星的個案外並不受到重視。直到1997年行政院透過都市更新方案，1998年立法院透過都市更新條例，都市更新才逐漸成為政府及民間重視的都市發展方向。早期都市更新：強大公權力推動.都市更新條例立法之前，都市更新唯一的法源依據只有1973年修訂都市計畫法第六章舊市區更新共11個條文，並無詳細的作法與誘因。對於土地及地上物的處理係以徵收及區段徵收方式處理，完全是政府主導，民間無法參與或主導。臺北市是臺灣最早開始辦理都市更新的都市。由於戰後約30萬自大陸撤退的軍民湧入市區，市區雜亂違章佔用處處可見。根據1963年臺北市政府的統計共有52,887間違章建築。特別是西門町中華路鐵路兩側搭滿了棚屋，市政府於1960年強力拆除這些佔用棚屋，1961年改建完成八棟中華商場安置1644戶住家商店，可視為臺北市都市更新的濫觴。1964年為了安置大批颱風受災的軍民並興建淡水河堤，臺北市政府與軍方合作於萬華興建一批「南機場國宅」1264戶新式四層樓公寓。從1962-1975年臺北市政府大力拆除妨礙交通及妨礙都市計畫的違章建築，以「萬大計畫」最具代表性，進行了18條道路拓寬工程，拆除3241間違章建築，為了安置這些違建居民，共興建了23處「臺北市整建住宅」，可視為第一波的都市更新行動。臺北市越來越重視都市更新，1977年在工務局都市計畫處下設立都市更新科全力推動都市更新，隨後在1983年開始制定「臺北市都市更新實施辦法」。1977-1991年臺北市以區段徵收方式進行都市更新。這類案例有臺北市的柳鄉社群、華江地區、臺北工專新村北側、八德路饒河街口附近地區、大龍段蘭州國中北段地區、新隆裡地區都市更新。但是政府主導區段徵收引起的抗爭極大，也有很多爭議，其中最受矚目的案件是中正紀念堂旁的新隆裡都市更新案。14年來進度緩慢成效不彰，因此在1991年之後政府不再採用區段徵收方式推動更新。1993年臺北市修訂「臺北市都市更新實施辦法」改變政策不由政府主導更新，而獎勵民間自行推動都市更新，給予容積獎勵，並設定都市更新審議委員會及成立都市更新基金。不過，由於政府不介入，許多複雜的土地建物產權與權利分配問題難以解決，雖然核准了清白新村等24個案件，但是大多無法執行，成效非常有限。1998-2009都市更新：建立法制與民間主導.1997年2月13日行政院透過「都市更新方案」，是臺灣首次將都市更新視為都市發展政策，開始全面建立法令及政策工具。1998年11月11日公佈實施《都市更新條例》，臺灣正式啟動都市更新。都市更新的中央主管機關為內政部，地方政府方面，直轄市主管機關為直轄市政府，縣，是臺灣各地方政府中，第一個都市更新的專責機關。1998年都市更新條例有幾個重要的特色：1999年都市更新條例的相關子法全部完成。緊接著9月21日臺灣就發生大規模的921大地震，都市更新立刻發揮了重要的重建功能。透過都市更新在災後10年內就完成了100個以上的集合住宅及社群重建。不過在這10年期間，不動產市場不景氣，民間建商大多對於都市更新不感興趣，鮮少投入。半數以上成功的案例大多數是由原住戶自行出資或向銀行及九二一震災重建基金會借款興建為主。都市更新條例立法完成之後的10年之內，條例已經歷經7次修正，各項中央與地方法規也逐漸完備。至2009年底全臺灣已經核定212件都市更新事業。政府劃定的都市更新地區共404處1986.54公頃，民間自行劃定的更新單元288處94.15公頃。至於政府主導更新方面，這10年間真正完成的更新案不多。直到2005年內政部營建署才開始研擬評估全面性推動公辦更新的策略及修法機制。中央政府分別有幾次的政策宣示，包括2005年「都市更新示範計畫」、2006年「加速推動都市更新方案」將都市更新列為國家重大計畫、2007年7月指定「4大金磚計畫」、2007年10月再擴大為「6大旗艦計畫」、2009年內政部「愛臺12項建設—都市更新推動計畫」等2009年內政部設立「中央都市更新基金」補助各地方政府辦理重大更新案的規劃、招商及關連性公共設施開闢。2008-2010年內政部營建署委託都市更新研究發展基金會 成立「都市更新推動辦公室」全面建立公辦都市更新的作業手冊及評估全臺灣適合公辦更新的地點。至此階段，都市更新已經不再是臺北市的政策，也不再只是住宅社群改建。全臺灣各地都已經開始推動各種不同型態的都市更新。這段期間，有幾個較受到矚目的更新案：2010-2019年：期待與衝突.2008年金融海嘯過後，臺灣房地產市場強勁復甦，都市更新突然變成社會矚目的焦點，甚至變成市長選舉的重要政見。臺北市市長郝龍斌在競選時提出「一坪換一坪」的口號，鼓勵老舊四、五層公寓社群都市更新改建。臺北市於2010年8月宣佈「老舊公寓更新專案」，以都市計畫手段增加容積獎勵最高100%為誘因吸引民間建商與地主合作改建舊公寓。此舉引爆了臺北都會區一片都市更新熱潮，老舊公寓原本不值錢如今反而上漲。不過住戶期待過高，實際申請審議困難度很高，使得真正成功改建的案例不多。2010年內政部營建署也開始大力推動公辦更新，標榜為「公辦都更元年」，開始一系列以公有土地為主的公辦都市更新招商行動，開始引起投資人高度矚目。當市場開始為都更瘋狂的時候，社會上也開始醞釀另一股反商及反對房價飆漲的反作用力，質疑都市更新炒高房價圖利建商的聲浪越來越大。2012年3月爆發臺北市士林區「文林苑都市更新爭議」，市政府依照都市更新條例執行強制拆除不同意戶的房屋，引起來自社會各界包括法律、都市計畫、人權團體、文化人士、政治人士與媒體的批評指責，認為政府幫助建商拆屋是違反憲法保障人民財產權，都市更新條例被質疑違憲。2013年司法院大法官會議作成709號解釋 ，認定都市更新事業概要與事業計畫申請審核程式與憲法要求之正當行政程式不符，部分條文違憲。但是對於最關鍵的政府強制拆除不同意戶的房屋是否違憲則沒有解釋，反之大法官肯定了「多數決」並未違憲。這不只引發了後續都市更新條例及相關制度的大幅度調整修正，也引發各界對都市更新的懷疑失望，甚至有「-{都市更新}-已死」的說法。這段期間，政府對民間申請都市更新案件審議逐漸變得嚴苛，權利人動輒陳情抗議，建商投資更新案的態度趨向保守，都市更新單元面積越來越縮小。隨著文林苑 興建完工、社會激情的冷卻及政黨輪替，都市更新條例終於在2019年1月完成大幅度的修正完成，都市更新政策也做了大幅度的修正。文林苑事件後，各級政府逐漸重拾對政府主導公辦更新的重視。內政部於2018年成立行政法人國家住宅及都市更新中心 也是為了公辦更新。2019年都市更新條例也大幅增加政府主導都市更新之相關條文。此一階段受社會矚目的都市更新案包括:2020-蓬勃發展.隨著法令與機制完備，社會共識逐漸形成，2019年景氣回溫，臺灣都市更新的發展進入常熟穩健之成長階段。