中國古代行政監察制度

中國行政監察制度起源很早，先秦時代已有類似的思想和制度。此後，行政監察制度的發展可分為三個階段：秦漢為建立發展階段；三國魏晉南北朝為完善強化階段；隋唐至明清為行政監察制度最嚴密時期。歷史沿革.中國的行政監察制度，最早建立和發展於秦漢時期，但監察意識則為早於先秦時期已有，早於西周時期，周武王滅商朝後，把商紂王之子武庚封在商郡，統治殷商遺民，而商的京畿則分為三個地區，為別由武王之弟管叔、蔡叔、霍叔統治，以作監視武庚，三人被稱作三監，但是監國並非行政監察。發展階段.戰國時期.戰國時代，設有御史一職，御史原作史官，兼掌記事文書。後來，御史權力日益增強，還兼著糾察功用。在《史記·滑稽列傳》記載齊王賜酒予淳于髡，淳于髡說：「賜酒大王之前，執法在旁，御史在後，髦恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉。」說明淳因御史在場，不敢放肆狂飲，怕醉後遭糾察，可見齊國之御史並負有糾察之職能。《史記·廉頗藺相如列傳》中記載，說明秦趙兩國亦設有御史。《戰國策》記「安邑之御史，其次恐不得也」，則記魏國亦設有御史。秦國宰相張儀，為秦遊說趙韓，曰：秦王使臣獻書大王御史，證明韓趙兩國亦設有御史之職。可見戰國時代，各國都設有御史一職。御史本身為掌文書及記錄，而從淳于髦的說話，看出御史並兼糾察之職，則越來越接近監察概念。戰國時代可說為監察制度的萌芽時期。秦代.自秦始皇統一天下後，才正式出現完善的監察制度。秦始皇建立起以三公九卿制度為行政管理體系，即中央集權國家。秦始皇以御史大夫為中央監察長官。根據《漢書·百官公卿表》記載：「御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綏綬，掌副丞相，有兩丞，秩千石，一曰中丞，在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員十五，受公卿奏事，舉劾按章。」，從百官公卿表看來，御史大夫有三大職責：因此，御史大夫是集行政、秘書、監察大權於一身的要職，御史大夫主要功用是對丞相進行監督和牽制。御史大夫下設御史中丞，輔助皇帝執行彈劾之權。則把秦朝的御史大夫，更進一步成為監察吏，但仍獨保留兼掌文書記事之職，尚未專司監察。漢代.漢代時期，監察機關為御史府，又稱御史大夫寺，又名憲臺。漢初，御史大夫仍兼蘭臺秘書，蘭臺即「藏書之室，著述之所」，顯示御史大夫仍掌管秘書職務，監察制度仍未獨立行使。直到漢成帝八年，丞相被更改為大司徒，改太尉為大司馬，御史大夫被改為大司空，改為專掌水利和工程建設的部門。監察之職由御史大夫改由御史中丞行使，至此，御史中丞便與御史大夫相脫鉤，成為獨立的監察機關，而地方則以監察御史、丞相史為監察系統，刺史為監察長官。京師則以司隸校尉作監察長官。標誌著古代監察制度系統建立。東漢時期，漢光武帝劉秀為鞏固新政權，設法加強中央集權制度，以作糾正西漢末年的混亂局面。漢光武帝下令，漢朝最高監察長官為御史中丞，御史中丞下設治書侍御史二人，選明法律者充任。凡遇疑事，按律定其是非。御史中丞的地位後來亦有所提高。東漢建武元年，劉秀特詔御史中丞，司隸校尉和尚書令三官號為「三獨坐」，三獨坐則是指在朝會時，有專席獨坐，而在專獨坐中，監察長官佔二席，足證監察制度在東漢初已受到統治者重視，有利監察系統運作。強化階段.魏晉南北朝.魏晉南北朝時期，中央的監察制度，大多沿用漢制，御史臺仍為最高監察機關。但由於世族地主的勢力日益壯大，佔據朝廷大量重要職務，造成「門閥政治」，影響了監察制度運作。後期規定世族不得為御史中丞，於是引起鬥爭，六十年內換了近五十三名御史中丞。組織成熟階段.隋朝.隋朝時期，由於再次統一，重新建立了新的監察制度。隋文帝恢復漢之舊規，在中央恢復設立御史臺，由御史臺重掌「糾不當者，兼糾彈之」，設臺主一名，臺主為御史大夫，而下設治書侍御史二人，侍御史八人，殿內侍御史、監察御史十六人，錄事、主簿等下屬官員。值得注意的是，下屬官員不再由臺主御史大夫隨意更換，改由吏部銓敘任命，與現代的文官制度相仿，由行政加強對監察制度的主導。隋亦在地方設司隸臺，專掌州縣監察。司隸大夫為臺主。並建謁者臺，持節察授。御史臺、司隸臺、謁者臺合稱作三臺。隋朝時，中央設門下省，與中書省同掌機要，共議國政，並負責審查詔令，簽署章奏，有封駁之權，具有監察機構的性質。唐朝.監察制度在唐朝時期更為完善，唐代監察機制沿襲隋朝制度，仍稱作御史臺，設副職御史中丞二名。並把御史大夫職責確為「掌持國家刑憲典章，以肅正朝廷」，即由御史大夫主理國家刑法，並有彈劾眾官的違失、違反朝廷紀律的權力。御史中丞輔助御史大夫實施其職。唐朝御史臺一設臺院、殿院、察院，分別由侍御史、殿中侍御史、監察御史各司其職。三官的官階各不同，各有不同職責，形成唐代嚴密的監察系統。而唐朝另外建立了另一套更有效的諫官系統，雖然諫官以皇帝為監察物件，把皇帝當作為國家最高官吏，對傳統的以法治官，不失為一項重大突破。諫官，職能為對君主言行等違失進行直言直諫，勸使其改正錯誤。唐太宗時期的魏徵則為好例子，魏徵進諫二百多次，促使唐太宗更正錯誤。諫官系統作為皇帝的監察鏡，及時糾正不少決策錯誤，避免禍國殃民之政。雖受到皇帝，諫官自身政風受到侷限制約，但其監察功能是無容置疑的。唐代的門下省，長官稱侍中，其下有黃門侍郎、給事中、散騎常侍、諫議大夫、起居郎等官。侍中二人，掌出納帝命，相禮儀。散騎常侍，掌規諷過失，侍從顧問。諫議大夫，掌諫諭得失，侍從贊相。給事中，掌侍左右，分判省事。補闕、拾遺，掌供奉諷諫，大事廷議，小則上封事。宋朝.宋初，宋太祖趙匡胤並無投注甚多注意力在臺諫制度上面，甚至淪為加銜。考慮到臺諫功能實質上相趨，由諫官言事，臺官彈劾，這現象被稱為「臺諫合一」，體現出宋代監察制度之強化。宋初門下省僅主朝儀等事。以分隸門下、中書的左右諫議大夫、司諫、正言為諫官。真仁兩朝，原則上臺諫職責在於事後檢視詔書，視情況甚可追改之。神宗元豐改官制時，則一度恢復審查詔令的舊制。元朝.元朝時期，忽必烈鑒於吏治廢馳，採納張雄飛之建議，於至元五年重建御史臺，與負責行政的中書省、掌軍的樞密院成元朝三大權力系統。開始時，御史臺的官吏皆由中書省任免，但後來，御史大夫又奪回任免權。御史大夫負責糾正百官，和前朝職能相仿。後來，下令各地設行御史臺，為中央御史臺派出機構。行御史臺共三臺，分察全國二十二道監察區。各道設肅政廉訪司，由監察御史兼任肅政廉訪使，領導各地的監察，這樣由下到上，形成了巨大的全國監察網，扎實了元朝監察制度。元朝把人民分為四類族群，歧視蒙古人以外的族群，這無可避免地給監察制度造成妨礙。元朝治國須漢人，但為了元朝貴族自身利益，又必須進行內部整理，故對蒙古貴族進行監察的不單有蒙古人監官，亦有漢人御史，這打破了四種人的規限，漢人御史多受打擊。如御史陳天祥，因彈劾蒙古貴族而被關進監獄，亦有貴族要挾廢除御史臺，漢人御史多保持緘默，令御史臺不能發揮真正效用，直到朱元璋建立明朝後才令監察制度更順利地執行。明清兩朝.明朝初期，沿襲元朝，中央設中書省、都督府、御史臺，分管行政、軍事、監察。御事臺設左、右御史大夫、御史中丞、侍御史、治書侍郎史、殿中侍郎史、察院監察御史。洪武九年，廢除侍御史、治書侍郎史、殿中侍御史等職，三職合併至監察御史。1380年，洪武十三年，因丞相胡惟庸被以叛變罪名殺害，朱元璋決定廢除左右丞相之職同時，撤銷御史大夫，新設左右中丞，左右御史。但不久後，撤銷御史臺機構，改置都察院，即總領監察御史，負責維持國家機關及官吏紀律的監察機關。洪武六年，分吏、戶、禮、兵、刑、工六科，各設都給事中一人，正七品，左右給事中與給事中，均從七品，掌侍從、規諫、補闕、拾遺，輔助皇帝處理奏章，稽察六部事務。享有“科抄”，“科參”及“登出”之權，登出是指聖旨與奏章每日歸附科籍，每五日一送內閣備案，執行機關在指定時限內奉旨處理政務，由六科核查後五日一登出。六科還可以參與“廷議”，“廷推”，參與朝廷大政方針的制定，監督其執行。清朝亦設立都察院，雍正元年六科給事中併入都察院，與各道監察御史合稱科道，置丞政一人，左右參政二人，其餘各沿明制。至此，古代監察系統達到了高度統一和嚴密。清朝還以皇帝的名義制定了中國古代最完整的一部監察法典《欽定臺規》。