軍隊國家化

軍隊國家化，是一個軍事和政治學領域的主張，即軍隊或軍事武裝不得聽命於政治人物之指揮。軍隊不專屬於個人，且無政黨派系分別，而是為一國之全體人民所擁有、並只聽命於全體人民的指揮；任何政黨團體或個人無權代為調遣。使全國軍事武裝皆由國家的編組，尊重軍令與政令的分立，此亦是維持國家安定的關鍵基礎。另一方面，軍隊國家化也能視為是否為民主國家的判斷指標之一。軍隊國家化對立面是軍隊私有化、先軍政治和軍國主義 。軍隊國家化的實質是軍事武裝不得歸任何黨派或私人團體所有，以用於暴力干涉和影響政治勢態的工具，即任何人不得私自以武裝暴力保衛或推翻政黨或政權；軍人的職責僅為保衛國家，並直接服從於全體國民。任何缺乏全體民眾之直接有效授權和指揮、而聽命於單一個人或團體的軍事武裝皆違背“軍隊國家化”之理念和範疇。概述.在當代，軍隊應當受國家還是政黨控制是少數國家獨有的問題。當代各國的軍隊絕大多數至少在名義上是屬於國家而非黨派的，因此在多數國家對於軍隊控制權的爭論主要集中在國防政策是否應由文人政府控制，與文人政府控制國防相對立的則是由職業軍人控制國防，包括由職業軍人總體控制政府的軍政府。軍隊國家化的實質是軍隊不得成為黨派或私人干涉和影響國內政治的工具，即不得公器私用以武力保衛政黨或政權，軍隊不受政黨指揮；軍人的職責僅為保衛國家，服務全體國民。軍隊是一個特殊團體，軍人亦是一項身分特殊的職業，他們的言論、行事都受到嚴密的規範。平時，軍人可以用參與投票秘密的方式表達政治立場，但軍隊將堅守政治中立為原則，盡可能地避免幹預政局；戰時，軍隊需聽命國家最高領導人指揮，捍衛國家領土與民眾安全。因為，軍隊的一切作為乃是維護國家利益為優先，捍衛國家領土完整與全國民眾安全。所以，軍隊更不應該淪為某特定人士或政黨派系所擁有，形成掌控政治局勢變化的工具。標準.如何衡量軍隊的國家化程度，即軍隊國家化的外延，爭議較大。例如有觀點認為執政黨越過國家機關直接領導軍隊也應屬於軍隊國家化行為，還有觀點認為軍隊國家化就是指軍隊超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家、愛護人民，更有觀點認為所有軍人應脫離黨籍。中國共產黨在現今往往將軍隊國家化理解為“軍隊非黨化”，並將兩者同等批判。但軍隊國家化的內涵則普遍指的是用於國防的且由全民供養的軍隊不得為內戰和政爭的工具，即不得利用槍桿子捍衛政權，以適應“公器公用”的原則。周恩來在1946年1月16日曾代表中共公佈軍隊國家化的具體標準：與民主政治.由於規定政黨退出軍隊，軍人不得干政，從而防止了暴力引起的非法政權更迭。因此軍隊國家化通常作為衡量民主國家的重要指標，並在根本上維護民主制度的和平與穩定。較為激進的觀點認為軍隊國家化應當為國家走向民主政治的前提，而也有觀點認為軍隊國家化是國家民主化的自然結果。軍隊國家化究竟屬於政治觀點範疇還是屬於事實確認範疇同樣有爭議。中共及同情中共人士認為軍隊國家化屬於政治觀點範疇，並將其視為西化分化中國的陰謀加以抵制和批駁，而持軍隊國家化為一既成事實的人則認為軍隊國家化即是將本由國家出資供養的軍隊納入國家管理的軌道，而國家的憲法對軍隊的任何規定都可以視為這種精神的體現和對軍隊屬於國家之事實的法律確認，即任何涉及軍隊的憲法都只能是軍隊國家化的憲法。所以軍隊國家化並非政治觀點，因此也並無反駁的意義。中國大陸.中國最早的軍隊國家化努力始於清朝末年。在清朝中期的內戰暴露傳統八旗、綠營軍事力量的薄弱後，清朝的軍事開始依仗由個別官員個人負責的類似私人軍隊的湘勇和淮勇等鄉勇。甲午戰爭慘敗後，清朝編練新軍，全國統一番號，並仿效西方國家軍隊模式建立軍隊等級制度。1912年，中華民國成立，北洋軍奉袁世凱令鎮壓中華革命黨人。在北洋軍閥的脅迫下，中華民國臨時政府將臨時大總統職務移交袁世凱，由此開始了北洋政府時期。在這個時期，軍人禁止入黨，軍隊內部禁止黨派活動。但是在此期間，實際上全國的軍隊大多由軍閥個人控制及負責，各地軍閥混戰時斷時續，出現了各地軍閥相繼攻入北京，控制北京政權的軍人干政場面。軍隊國家化的努力最終以北洋軍閥出現，各地軍閥擁兵自重而告終。與此相呼應的是廣東的孫中山受蘇聯影響，建立中國國民黨指揮下的黨軍即國民革命軍。1926年，國民革命軍北伐，並於1928年統一全國，結束了全國混戰的局面，但也開創了軍隊黨化的先例。1927年，中國共產黨也建立了自己的軍隊。相對於國民黨而言，共產黨透過三灣改編，把黨支部建立在連上，從而更加嚴密地控制軍隊。國共兩黨的軍隊在1927年至1936年開始了長達十年的內戰，最終以共產黨將軍隊改編為國民革命軍暫告一段落。1937年，國共兩黨開始第二次合作，一同抗日。1941年10月10日，梁漱溟在《光明報》上刊登了中國民主政團同盟的《成立宣言》和《對時局主張綱領》。在《成立宣言》中他認為當時中國的中心問題是國家的統一，要實現國家統一，“必須軍隊國家化，政治民主化”。1945年抗戰勝利以後，人民不希望國家重現內戰，因而存在很多軍隊國家化的呼聲。作為憲政的基本要素，軍隊國家化一直是信奉三民主義並致力於建設憲政國家的國民政府所無法迴避的目標。實力尚為弱勢的共產黨出於統一戰線的需要，也宣稱支援實現軍隊國家化。10月，國共兩黨最高領袖在重慶達成了雙十協定，協定明確把軍隊國家化作為共同目標。1946年1月，國共兩黨及民主同盟在重慶召開了政治協商會議，中共代表周恩來作了關於軍隊國家化的報告，該報告詳細闡述了中國共產黨關於軍隊國家化的觀點。要點如下：第一，軍隊國家化與政治民主化應當同時進行。第二，軍隊屬於人民。第三，關於軍隊國家化實現的若干步驟，其中包括“軍黨分開”，“軍隊不應屬於黨，應屬於國家”，“過去是黨國，不必再說，今後政府改組，就應把軍黨分開”。中國民主同盟也與此同時提出了軍隊國家化的議案，明確要求“全國所有軍隊應即脫離任何黨派關係，而歸屬於國家”。隨後國民黨，共產黨及民主黨派簽署了《政治協商會議決議》，決議中《和平建國綱領》第三條即明定“確認蔣主席所倡導之政治民主化，軍隊國家化及黨派平等合法，為達到和平建國必由之途徑”，而決議案之軍事問題案更明定“禁止一切黨派在軍隊內有公開的或秘密的黨團活動”。1946年2月，國共達成整軍協定，計劃將共軍整編為國軍，但因第二次國共內戰爆發而未能執行。一、總則軍隊屬於國家，軍人責任在於衛國愛民。軍隊建制應依國防需要，並按照國家一般教育及科學與工業之進步，改進其素質與裝備。軍隊制度應依我國民主政制與國情實行改革。改善徵兵制度，公平普遍實施，並保留一部分募兵制度，加以改善，俾符合高度裝備軍隊之需要。軍隊教育應依建軍原則辦理，永遠超出黨派系統及個人關係之外。二、整軍原則實行軍黨分立禁止一切黨派在軍隊內有公開的或秘密的黨團活動，軍隊內所有個人派系之組織與地方性質之系統，亦一併禁止。凡軍隊中已有黨籍之現役軍人，於其在職期間，不得參加其駐地之黨務活動。任何黨派及個人不得利用軍隊為政爭之工具。軍隊內部的有任何特殊組織與活動。實行軍民分治凡在軍隊中任職之現役軍人，不得兼任行政官吏。實行劃分軍區，其區域之範圍，應儘量使與行政區不同。嚴禁軍隊干涉政治。三、實行以政治軍辦法在初步整軍計劃完成時，即改組軍事委員會為國防部，隸屬於行政院。國防部長應不以軍人為限。全國軍額及軍費應經行政院決議，立法院透過。全國軍隊應收國防部之統一管轄。四、實施整編辦法軍事三人小組應照原定計劃儘速商定中共軍隊整編辦法，整編完竣。中央軍隊應依軍政部原定計劃，儘速於六個月內完成其九十師之整編。上兩項整編完竣，應再將全國所有軍隊統一整編為五十師或六十師。軍事委員會內應即設定整編計劃考核委員會，由各方人士參加組織之。1946年《中華民國憲法》重申了政協決議的內容，明確規定了軍隊應國家化、軍隊超出政黨的原則：「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」移交國防部指揮。特別值得一提的是，1945年國民黨即已取消了國軍中的黨務組織，雖然國民黨中央委員仍有不少軍人，但雖有黨籍，卻不做黨的活動。隨後由於動員戡亂時期臨時條款和臺灣戒嚴的形勢，國民黨在遷臺後曾恢復國軍的國民黨黨務組織，但終在總統蔣經國宣佈解嚴，繼任的總統李登輝廢止動員戡亂之後徹底實現了軍隊國家化。1949年，中國共產黨在中國大陸建立了中華人民共和國。 自此，黨擁有對軍隊的絕對領導權，即所謂黨指揮槍，軍隊國家化的提法成為“敵對勢力全盤西化，分化中國”的手段，該說法至今仍未改變。然而憲法非黨法，在憲法層面上如何授權共產黨越過國家機構直接佔有國家供養的軍隊卻難以入手。起初，中國共產黨在1954年制定第一部《中華人民共和國憲法》時規定了對全國人民代表大會負責的國家主席統帥全國武裝力量，兼任國防委員會主席，這樣將意味著黨既無法直接越過國家機關，也無法成立一個軍事委員會以國家名義領導軍隊。因此1954年憲法版本是中共執政以來的最接近軍隊國家化的憲法版本，但也是將中共直接領導軍隊的行為最大限度置於違憲狀態的版本。為解決此違憲問題，在1975年和1978年重新制定憲法時，廢除了國家主席的職務，並規定了“中國人民解放軍和民兵是中國共產黨領導的工農子弟兵”，“中華人民共和國武裝力量由中國共產黨中央委員會主席統率”。#重定向因此1982年憲法規定了新成立的中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量，在名義上完成了公器公有的憲法原則。在操作上為確保黨對軍隊的領導，該委員會與另外一個無法律地位的中央軍事委員會即中國共產黨中央軍事委員會人員組成完全等同，使之具有了國家的名義而合乎憲法，兩者通常對外統稱中央軍委迴避屬性，以同時適應憲法與《中國共產黨章程》。因此，僅在名義上象徵軍隊國家化。實際上，和中國共產黨的初期宣傳不同，中國共產黨從一開始就堅持黨對軍隊的絕對領導，而不聽從於除共產黨一黨專政以外的中國中央政府。共產黨把軍隊對黨的忠誠至於首位，在忠於國家之上。黨指揮槍，或提出“用槍桿子鞏固政權，捍衛社會主義江山”，反對軍隊國家化。中華民國政府遷臺後.1982年，中華民國在落實軍隊國家化之前，立法委員若在立法院刪除國防部預算，國民黨籍的立法委員可能之後就不受提名，也有立法委員家中電話遭到恐嚇電話騷擾。軍政與軍令二元化指的是總統下令給參謀總長，參謀總長直接下命令於軍隊，但立法院無從監督軍令系統與軍隊；因此在國防法第8條規定「總統行使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部長，由部長命令參謀總長指揮執行之」，參謀總長從總統的軍事幕僚長改變為國防部長麾下的軍事幕僚長化。1998年9月30日，中華民國空軍一級上將唐飛首次以參謀總長身份赴立法院國防委員會接受質詢，落實軍政與軍令一元化。在立法委員的要求下，對中華民國前總統李登輝建言將軍隊中的五大信念「主義、領袖、國家、責任、榮譽」修改為三大信念「國家、責任、榮譽」，避免軍隊受單一主義或領袖影響，回歸「國家、責任、榮譽」三大信念的軍隊國家化基礎，這項轉換過程經歷李登輝時期、立法院透過國防法和國防部組織法二法以及陳水扁要求下終於在2007年國軍順利修改五大信念為三大信念，國軍依歸的是憲法第138條「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」以及憲法第139條「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭工具」，貫徹中華民國國軍「軍隊國家化」與「行政中立」立場。軍隊國家化是中華民國憲政民主的基礎，憲政民主也被視為國家唯一的生路。在李登輝總統任職期間，立法院於2000年1月15日三讀透過，並於2002年3月1日正式實施的「」與「」二法確立了中華民國軍隊國家化、軍政軍令一元化、文人領軍、聯戰機制的精神與方向。在2000年臺澎金馬首次政黨輪替時，中華民國國軍參謀總長湯曜明陸軍一級上將發表宣告，明確主張「國軍的立場與使命」服從民主政治選舉出的國家領袖與保衛國家安全等立場，被視為中華民國軍隊國家化的實質確立。立法院完成國防部組織法修訂，可以實質審查國防部預算，在軍隊內部管理上確立軍事將領的任期與輪調制度，讓軍隊人事超越黨派因素等改革，也是落實軍隊國家化的方法。爭論.在大部分國家，軍隊國家化被寫入憲法，併成為信條；在少數國家例如中華人民共和國，朝鮮民主主義人民共和國，軍隊國家化議題仍然屬於敏感話題。對於此問題，這些國家的政府和民間的觀點存在分歧。支援方觀點.一些國家的民主運動人士和1946年的中國共產黨持有軍隊國家化觀點，支援軍隊國家化觀點如下：反對方觀點.一些國家的執政黨反對軍隊國家化。中國共產黨在1946年重慶談判期間曾明確支援軍隊國家化，並簽署了廢除黨軍的整軍協定，但在這之前和中華人民共和國成立後至今均反對軍隊國家化，並把軍隊國家化與“軍隊非黨化”同等批判。目前，中國共產黨對在中國進行軍隊國家化的批判理由包括：國家規範.目前大多數國家的憲法和法律均對軍隊的管轄歸屬有直接或間接規定。有些國家的憲法明確規定了軍人超出政治的原則，還有一些國家則僅就軍隊的管轄權進行規範。中華民國.1946年制憲國民大會透過《中華民國憲法》第三十章，將國民革命軍編入中華民國中央政府統領的“全國陸海空軍”，軍隊開始實行軍隊國家化, 改稱 「中華民國國軍」。然因國共內戰的爆發，中華民國政府遷往臺灣以後，軍隊國家化的步伐只能部分落實。中華民國政府在臺灣實行解嚴後，隨著多元社會和政黨政治的民主化的發展趨勢，過去黨軍關係的運作機制逐漸調整，並開始不斷要求落實軍隊國家化，軍方的角色也在黨退出軍隊後已從涉及政治逐漸轉到國家化的軍隊。中華人民共和國.中國共產黨一直堅持“黨指揮槍”的指導原則，直接領導以中國人民解放軍為首的中國武裝力量。1949年中華人民共和國的第一部臨時性憲法檔案共同綱領明確規定了“中華人民共和國的武裝力量，即人民解放軍、人民公安部隊和人民警察，是屬於人民的武力。其任務為保衛中國的獨立和領土主權的完整，保衛中國人民的革命成果和一切合法權益。”該綱領多次使用了“中華人民共和國的軍隊”，並明確了由中央人民政府統帥軍隊的原則。1954年版的中華人民共和國憲法規定了“中華人民共和國主席統帥全國武裝力量”，並設立國防委員會作為軍隊領導機構。該委員會與當時的中共中央軍事委員會並存，從而引發了管轄問題爭議(例如1958年粟裕曾就國防部和軍委參謀部的關係問題諮詢蘇聯方面)。1975年和1978年版本的《中華人民共和國憲法》均有當時作為中共中央主要負責人的中國共產黨中央委員會主席統帥全國武裝力量之規定，故這兩部憲法均明確肯定黨領導軍隊，而排斥軍隊國家化。現行的《中華人民共和國憲法》制定於1982年，在憲法制定期間，中共曾討論過如何將軍隊納入憲法而不排斥共產黨的絕對領導，最終決定設定兩個軍委，即中共中央軍委和國家軍委。該憲法對軍隊有以下的規定：有評論認為，中華人民共和國憲法雖然未能明確寫出“軍隊國家化”，但其“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責”之規定從程式上已經規定了軍隊統帥應由國家機關而非政黨選舉產生，且其法律條文並未排除全國人大選舉中國共產黨外其他政黨人員或無黨派人士統帥軍隊之可能，故該憲法名義上具備軍隊國家化的形式。與之相對的，則是1997年制定的《中華人民共和國國防法》值得注意的是，該法的第十九條與憲法的第九十三條分別規定兩個不同的機構/組織領導武裝力量。不過實際操作上，中國共產黨中央軍事委員會擁有實際上的最高軍事指揮權。德國.鑑於納粹德國時期，納粹黨私設衝鋒隊和黨衛軍的教訓，《德國基本法》對德國聯邦國防軍歸屬有嚴格規定：法國.因法國軍隊國家化歷史悠久，故現行憲法並無特別章節規定法國軍隊之職權和行政管理。1958年《法蘭西第五共和國憲法》規定：蘇聯.蘇俄紅軍建立之初即為軍隊單位配備政委職務以強化黨對軍隊的領導，50年代朱可夫元帥試圖讓蘇軍更為正規化，專業化，並建議取消政委，後被蘇共中央列為他的主要罪狀之一。此後蘇軍雖未停止政黨在軍內的活動，但其軍隊國家屬性較強，幾乎不參與國內政治。1977年蘇聯最後一部憲法規定：